1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 ottobre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 6 ottobre 2009 (della Regione Campania). Sanita' pubblica - Finanziamento del servizio sanitario nazionale - Piani regionali di rientro dai disavanzi dei servizi sanitari regionali - Mancato rispetto degli adempimenti previsti dai suddetti Piani - Commissari ad acta per le regioni inadempienti, nominati, per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro, dal Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali - Deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009 di nomina del Presidente pro tempore della Regione Campania quale Commissario ad acta per l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della medesima regione - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Campania - Dedotta illegittimita' costituzionale dell'impugnata deliberazione, sotto il triplice profilo del difetto dei presupposti del potere sostitutivo straordinario dello Stato, dell'eccessiva ampiezza e genericita' dei poteri attribuiti al Commissario ad acta, e del mancato rispetto dei principi del contraddittorio, della trasparenza e della leale collaborazione con i rappresentanti regionali - Denunciata lesione delle competenze legislative, amministrative e finanziarie della Regione in materia di tutela della salute - Asserita violazione dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo straordinario dello Stato - Incidenza sul principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, in assenza dei presupposti e in violazione delle procedure prescritte, adottare la deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009, con la quale e' stato disposto l'esercizio dei poteri sostitutivi del Governo nei confronti della Regione Campania al fine di dare attuazione al Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale campano, e, conseguentemente, di annullare l'atto impugnato. - Deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009. - Costituzione, artt. 114, 117, 118, 119 e 120. (009C0628) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 1288 del 30 luglio 2009 (all. 1) e con
deliberazione della Giunta regionale n. 1473 del 18 settembre 2009
(all. 2), rappresentata e difesa - come da procura a margine del
presente atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova,
dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura regionale e dall'avv. Luigi
Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Manzi, in
via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, in assenza dei presupposti e
in violazione delle procedure prescritte, adottare la deliberazione
del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009, trasmessa alla Regione
Campania in data 30 luglio 2009 con nota prot. n. 21188 del Gabinetto
del Ministro dell'economia e delle finanze, con la quale è stato
disposto l'esercizio dei poteri sostitutivi del Governo nei confronti
della Regione Campania al fine di dare attuazione al piano di rientro
dei disavanzi del Servizio sanitario regionale campano, nonchè per
il conseguente annullamento della predetta delibera, per violazione
degli artt. 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione, per i profili e nei modi di
seguito illustrati.
F a t t o
1) Il ricorso e le sue ragioni.
Il presente ricorso per conflitto di attribuzioni è rivolto a
far valere la violazione delle competenze e garanzie costituzionali
della Regione Campania, in quanto la delibera impugnata, ad avviso
della regione:
a) è stato adottato sulla base di una procedura viziata per
il mancato rispetto dei principi di leale collaborazione;
b) è stato adottato in assenza dei presupposti legittimanti,
ed in particolare in assenza di pericoli per l'unità economica e per
l'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni;
c) è stato adottato sulla base di valutazioni relative
all'andamento dei conti regionali nel settore sanitario unilaterali e
non fondate;
d) nella parte dispositiva affida al commissario non il
compimento di specifici atti doverosi per l'attuazione del «Piano di
rientro», ma in modo generale tutti i poteri amministrativi e
legislativi degli organi regionali, alterandosi anche il sistema
delle fonti.
Tuttavia, la complessità della materia richiede che prima di
tutto si ricostruisca nella sua interezza il sistema normativo che
governa la materia in questione, ed in secondo luogo che si
ricostruiscano gli eventi che hanno portato alla decisione qui
contestata di nominare un commissario per l'attuazione del Piano di
rientro.
2) Il sistema dei rapporti tra Regioni e Stato nella garanzia di
equilibrio dei conti del sistema sanitario.
Il sistema della legge n. 311 del 2004.
Il tema del «disavanzo» dei servizi sanitari - con le connesse
questioni se esso sia dovuto all'eccesso della spesa o alla scarsità
delle risorse - ha alle spalle una storia relativamente lunga.
Ai fini della presente vicenda, sarà però sufficiente
cominciare dall'art. 1, comma 164, 1egge n. 311/2004, il quale ha
stabilito che «lo Stato... concorre al ripiano dei disavanzi del
Servizio sanitario nazionale per gli anni 2001, 2002 e 2003». Il
comma 173 del medesimo art. 1 aggiungeva che «l'accesso al
finanziamento integrativo a carico dello Stato derivante da quanto
disposto al comma 164; è subordinato alla stipula di una specifica
intesa tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131».
L'intesa doveva contemplare diversi interventi «ai fini del
contenimento della dinamica dei costi», quali: «adempimenti per
migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria nell'ambito del
Nuovo sistema informativo sanitario»; «il rispetto degli obblighi di
programmazione a livello regionale, al fine di garantire
l'effettività del processo di razionalizzazione delle reti
strutturali dell'offerta ospedaliera e della domanda ospedaliera»;
«il vincolo di crescita delle voci dei costi di produzione, con
esclusione di quelli per il personale cui si applica la specifica
normativa di settore». Veniva anche ribadito «in ogni caso, l'obbligo
in capo alle regioni di garantire in sede di programmazione
regionale, coerentemente con gli obiettivi sull'indebitamento netto
delle amministrazioni pubbliche, l'equilibrio economico-finanziario
delle proprie aziende sanitarie, aziende ospedaliere, aziende
ospedaliere universitarie ed Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico sia in sede di preventivo annuale che di conto
consuntivo, realizzando forme di verifica trimestrale della coerenza
degli andamenti con gli obiettivi dell'indebitamento netto delle
amministrazioni pubbliche e prevedendo l'obbligatorietà
dell'adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della
gestione ove si prospettassero situazioni di squilibrio, nonchè
l'ipotesi di decadenza del direttore generale».
L'art. 1, comma 174, della stessa legge n. 311 del 2004 stabiliva
che, «al fine del rispetto dell'equilibrio economico-finanziario, la
regione, ove si prospetti sulla base del monitoraggio trimestrale una
situazione di squilibrio, adotta i provvedimenti necessari», e che
«qualora dai dati del monitoraggio del quarto trimestre si evidenzi
un disavanzo di gestione a fronte del quale non sono stati adottati i
predetti provvedimenti, ovvero essi non siano sufficienti, con la
procedura di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131, il Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione a
provvedervi entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di
riferimento».
Di seguito era previsto che «qualora la regione non adempia,
entro i successivi trenta giorni il presidente della regione, in
qualità di commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio
consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare
il disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il
suo ripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive entro
le misure stabilite dalla normativa vigente». Infine è stabilito che
«qualora i provvedimenti necessari per il ripianamento del disavanzo
di gestione non vengano adottati dal commissario ad acta entro il 31
maggio, nella regione interessata, con riferimento agli anni di
imposta 2006 e successivi, si applicano comunque nella misura massima
prevista dalla vigente normativa l'addizionale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive».
Il comma 180, infine, statuiva che «la regione interessata, nelle
ipotesi indicate ai commi 174 e 176 nonchè in caso di mancato
adempimento per gli anni 2004 e precedenti,... procede ad una
ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di
riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio
sanitario regionale, di durata non superiore al triennio»,
aggiungendo che «i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui
gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli
adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173»; e che inoltre
«la sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la
riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento
anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica
della effettiva attuazione del programma». L'accesso ai maggiori
finanziamenti ed il contenuto dell'accordo erano regolati anche
dall'art. 8 dell'Intesa sopra citata del 23 marzo 2005.
L'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005.
In attuazione di tali normative è stata stipulata il 23 marzo
2005, in sede di Conferenza Stato-regioni, l'Intesa, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, in
attuazione dell'art. 1, comma 173, della legge 30 dicembre 2004, n.
311.
Tale intesa ha tra l'altro istituito il Comitato paritetico
permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA presso il
Ministero della salute (art. 9) e il Tavolo di verifica degli
adempimenti presso il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (art. 12).
Il Comitato paritetico permanente per la verifica dell'erogazione
dei LEA è deputato a verificare «l'erogazione dei Livelli Essenziali
di Assistenza in condizioni di appropriatezza e di efficienza
nell'utilizzo delle risorse e per la verifica della congruità tra le
prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione» (comma 1).
Esso «si avvale del supporto tecnico dell'Agenzia per i Servizi
sanitari regionali» e «opera sulla base delle informazioni desumibili
dal sistema di monitoraggio e garanzia di cui al decreto ministeriale
12 dicembre 2001, nonchè dei flussi informativi afferenti al Nuovo
Sistema Informativo Sanitario» (comma 2). Il Comitato «è composto da
quattro rappresentanti del Ministero della salute, di cui uno con
funzioni di coordinatore, due rappresentanti del Ministero
dell'economia e delle finanze, un rappresentante del Dipartimento per
gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri e da
sette rappresentanti delle regioni designati dalla Conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome» (comma 3).
Quanto al Tavolo di verifica degli adempimenti, esso è stato
istituito «ai fini della verifica degli adempimenti per le finalità
di quanto disposto dall'art. 1, comma 184, lettera c) della legge 30
dicembre 2004, n. 311. Esso è coordinato da un rappresentante del
Ministero dell'economia e delle finanze e composto da rappresentanti:
del Dipartimento degli affari regionali della Presidenza del
Consiglio dei ministri; del Ministero della salute; delle regioni
capofila delle Aree sanità e affari finanziari, nell'ambito della
Conferenza dei presidenti delle regioni e province autonome; di una
ulteriore regione indicata dalla Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome; dell'Agenzia per i Servizi
sanitari regionali; della Segreteria della Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e Bolzano; della Segreteria della Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome» (comma 1).
I commi successivi regolano l'operato del Tavolo tecnico e del
Tavolo politico, che pure è coinvolto nella procedura di verifica.
La legge n. 266 del 2005.
Gli obblighi derivanti alle regioni, nel settore sanitario, dalla
citata intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005, finalizzati a
garantire l'equilibrio economico-finanziario, a mantenere i livelli
essenziali di assistenza, a rispettare gli ulteriori adempimenti di
carattere sanitario previsti dalla medesima intesa e a prevedere, ove
si prospettassero situazioni di squilibrio nelle singole aziende
sanitarie, la contestuale presentazione di piani di rientro pena la
dichiarazione di decadenza dei rispettivi direttori generali, e
l'obbligo di adottare i provvedimenti necessari di cui all'art. 1,
comma 174, 1egge n. 311/2004 sopra citato erano mantenuti fermi
dall'art. 1, comma 274, 1egge n. 266/2005.
Analogamente, anche il comma 279 dell'art. 1, legge n. 266/2005
prevedeva poi che lo Stato concorresse al ripiano dei disavanzi del
Servizio sanitario nazionale per gli anni 2002, 2003 e 2004; a tal
fine veniva autorizzata la spesa di 2.000 milioni di euro per l'anno
2006: ma l'erogazione del suddetto importo era «subordinata
all'adozione, da parte delle regioni, dei provvedimenti di copertura
del residuo disavanzo posto a loro carico per i medesimi anni».
Inoltre, il comma 280 subordinava l'accesso al concorso di cui al
comma 279 «all'espressione... da parte della Conferenza unificata...
dell'intesa sullo schema di Piano sanitario nazionale 2006-2008,
nonchè... alla stipula di una intesa tra Stato e regioni... che
preveda la realizzazione da parte delle regioni degli interventi
previsti dal Piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa»; ed
il comma 281 aggiungeva che «l'accesso al concorso di cui al comma
279 è altresì subordinato, per le regioni che nel periodo 2001-2005
abbiano fatto registrare, in base ai dati risultanti dal Tavolo
tecnico di verifica degli adempimenti regionali, un disavanzo medio
pari o superiore al 5 per cento, ovvero che abbiano fatto registrare
nell'anno 2005 un incremento del disavanzo rispetto all'anno 2001
pari o superiore al 200 per cento, alla stipula di un apposito
accordo tra la regione interessata e i Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze, ovvero all'integrazione di accordi
già sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, per l'adeguamento alle indicazioni del Piano
sanitario nazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio
economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza».
Nel quadro di questa normativa - che sostanzialmente confermava i
meccanismi della precedente - veniva conclusa l'Intesa, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il
Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concernente un nuovo Patto sulla salute (provvedimento 5 ottobre
2006, n. 2648).
La legge n. 296 del 2006.
La legge n. 296 del 2006 conferma il concorso dello Stato al
ripiano dei disavanzi, istituendo per il triennio 2007-2009 «un Fondo
transitorio di 1.000 milioni di euro per l'anno 2007, di 850 milioni
di euro per l'anno 2008 e di 700 milioni di euro per l'anno 2009»
(art. 1, comma 796, lettera b) la cui ripartizione tra le regioni
interessate da elevati disavanzi era disposta con decreto del
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
Si precisava però che l'apposito accordo ai sensi dell'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (al quale anche la
nuova legge subordinava l'accesso alle risorse del Fondo), avrebbe
dovuto comprendere «un piano di rientro dai disavanzi», che avrebbe
dovuto contenere «sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo
dei livelli essenziali di assistenza, per renderlo conforme a quello
desumibile dal vigente Piano sanitario nazionale e dal vigente
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di fissazione dei
medesimi livelli essenziali di assistenza, sia le misure necessarie
all'azzeramento del disavanzo entro il 2010, sia gli obblighi e le
procedure previsti dall'art. 8 dell'intesa 23 marzo 2005». Ancora, il
comma 796, lettera b), prevedeva che «tale accesso presuppone che sia
scattata formalmente in modo automatico o che sia stato attivato
l'innalzamento ai livelli massimi dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive», e che, «qualora
nel procedimento di verifica annuale del piano si prefiguri il
mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di riduzione del
disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione interessata può
proporre misure equivalenti che devono essere approvate dai Ministeri
della salute e dell'economia e delle finanze».
Era ancora stabilito che in ogni caso, «l'accertato verificarsi
del mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi» avrebbe
comportato che, con riferimento all'anno d'imposta dell'esercizio
successivo, «l'addizionale all'imposta sul reddito delle persone
fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle attività
produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti dalla
legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati
obiettivi».
Era infine previsto che gli interventi «individuati dai programmi
operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del
servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, oggetto degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, come
integrati dagli accordi di cui all'art. 1, commi 278 e 281, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266» fossero «vincolanti per la regione
che ha sottoscritto l'accordo» e che le determinazioni in esso
previste potessero «comportare effetti di variazione dei
provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla
medesima regione in materia di programmazione sanitaria».
Il decreto-legge n. 159 del 2007.
L'art. 4, d.l. n. 159/2007, convertito con modificazioni dalla
legge n. 222/2007, detta la disciplina attuata dall'atto qui
impugnato.
Nel comma 1 si stabilisce che, «qualora nel procedimento di
verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro, effettuato dal
Tavolo di verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la
verifica dei livelli essenziali di assistenza, di cui rispettivamente
agli articoli 12 e 9 dell'Intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005,...
con le modalità previste dagli accordi sottoscritti ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,... si
prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli
adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla
realizzabilità degli equilibri finanziari nella dimensione e nei
tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unità
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni, ferme restando
le disposizioni di cui all'art. 1, comma 796, lettera b), della legge
27 dicembre 2006, n. 296, il Presidente del Consiglio dei ministri,
con la procedura di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno
2003, n. 131, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze,
di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali, diffida la regione ad
adottare entro quindici giorni tutti gli atti normativi,
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi previsti nel Piano».
Il comma 2 dispone poi che, «ove la regione non adempia alla
diffida di cui al comma 1, ovvero gli atti e le azioni posti in
essere, valutati dai predetti Tavolo e Comitato, risultino inidonei o
insufficienti al raggiungimento degli obiettivi programmati, il
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il
Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, nomina un
commissario ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano
di rientro». La disposizione aggiunge che, «al fine di assicurare la
puntuale attuazione del piano di rientro, il Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, può nominare,
anche dopo l'inizio della gestione commissariale, uno o più
subcommissari di qualificate e comprovate professionalità ed
esperienza in materia di gestione sanitaria, con il compito di
affiancare il commissario ad acta nella predisposizione dei
provvedimenti da assumere in esecuzione dell'incarico commissariale».
3) La situazione della Regione Campania e i relativi atti.
Si espongono qui di seguito le specifiche vicende che hanno
portato al commissariamento. L'esposizione di tali vicende sarà
compiuta - soprattutto in relazione alle risultanze relative al 2009
ed alle previsioni relative al 2009 - in modo analitico, dando atto
delle ragioni di merito della Regione Campania e anticipando per
questa parte l'esposizione in diritto: la quale ne risulterà poi
corrispondentemente semplificata.
3a) L'Accordo per l'approvazione del Piano di rientro e l'avvio del
risanamento dei conti.
In attuazione delle normative sopra esposte (legge n. 311/2004 e
1egge n. 296 del 2006) la Regione Campania, il Ministro della salute
ed il Ministro dell'economia e delle finanze stipulavano in data 13
marzo 2007 l'Accordo per l'approvazione del Piano di rientro di
individuazione degli interventi per il perseguimento dell'equilibrio
economico (doc. 3).
Sul versante regionale l'Accordo ed il Piano di rientro (doc. 4)
venivano approvati con la delibera della Giunta regionale 20 marzo
2007, n. 460, Approvazione del Piano di rientro dal disavanzo e di
riqualificazione e razionalizzazione del Servizio sanitario regionale
ai fini della sottoscrizione dell'Accordo tra Stato e Regione
Campania ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004
(doc. 5). Con essi la Regione si impegnava ad attuare «misure di
riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di
assistenza, per renderlo conforme a quello desumibile dal vigente
Piano sanitario nazionale e dal vigente d.P.C.m. di fissazione dei
medesimi livelli di assistenza», ad attuare «gli obblighi e le
procedure previste dall'art. 8 dell'Intesa Stato-regioni del 23 marzo
2005» e ad attuare «misure di riequilibrio della gestione corrente
necessarie all'azzeramento del disavanzo entro il 2010» (v. l'art. 1
dell'Accordo). Il termine del 2010 per l'azzeramento del disavanzo
risultava dall'art. 1, comma 796, lettera b), legge n. 296/2006 ed
era ribadito dalla succitata delibera regionale n. 460/2007.
L'art. 2 dell'Accordo prevedeva che il monitoraggio
sull'attuazione del Piano di rientro fosse svolto dal Tavolo di
verifica degli adempimenti di cui all'art. 12 dell'Intesa 23 marzo
2005 e dal Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei
LEA, in corrispondenza con i due principali obiettivi del piano,
cioè le «misure di riequilibrio della gestione corrente necessarie
all'azzeramento del disavanzo entro il 2010» e le «misure di
riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di
assistenza».
Il Piano riportava ed attestava tra l'altro i diversi
provvedimenti già assunti dalla Regione Campania per risanare la
finanza del Servizio sanitario: v. il punto 1.A.2 del Piano.
Risultava infatti che la Regione Campania aveva già intrapreso nel
2005 importanti azioni di risanamento (delibera di Giunta regionale
n. 1843/2005; legge finanziaria regionale per il 2006 n. 24/2005;
cartolarizzazione dei debiti sanitari maturati fino al 31 dicembre
2005 tramite la So.Re.Sa. S.p.A.), che hanno consentito di ridurre la
spesa sanitaria campana nel 2006 di quasi il 5% rispetto al 2005 (a
fronte di un incremento nazionale di oltre il 3%).
Tale importante risultato fu posto a base del Piano di rientro,
che riguarda gli esercizi 2007-2009. Il risultato economico
dell'esercizio 2006 è stato confermato, residuando anzi 18 milioni
di euro di coperture non utilizzate, che sono state destinate a
parziale copertura del disavanzo 2007.
Il totale dei costi della sanità regionale ha avuto il seguente
andamento, rispetto al livello raggiunto nel 2005 (cfr. tabella
allegata, dettaglio costi 2005-2008, doc. 5-bis):
anno 2006 rispetto al 2005: - 4,7%; anno 2007 rispetto al
2005: + 0,5%; anno 2008 rispetto al 2005: + 2,0%. Questi dati,
conformi alle risultanze dei Tavoli di verifica del Piano di rientro
eccetto che per il 2008 (anno per il quale, come vedremo, i Ministeri
interessati sovrastimano di circa € 185 milioni il disavanzo
regionale), dimostrano un buon trend di contenimento dei costi della
sanità campana.
Questo trend lasciava supporre un percorso ragionevolmente in
grado di portare nei tempi previsti i conti ad una situazione di
stabile equilibrio, mediante riforme strutturali condivise tra
Regione e Stato (in concreto, i Ministeri interessati).
La regione ha dovuto invece constatare che all'atteggiamento
collaborativo dello Stato si è sostituito un atteggiamento
pregiudizialmente negativo, rivolto ad amplificare oltre ogni ragione
i possibili elementi negativi, e ad omettere e trascurare i fattori
positivi.
Questo atteggiamento, unito al blocco nelle erogazioni dei fondi
statali, che ha drammaticamente acuito i problemi e creato nuovi
oneri finanziari e legali per centinaia di milioni di euro, ha
gravemente danneggiato la stessa azione di risanamento in corso.
In effetti, come risulta dalla tabella allegata (doc. 5-bis), in
relazione alla sanità la Regione Campania deve ancora ricevere dallo
Stato 2319 milioni di euro. Si noti che pur se per una parte di
questa somma lo Stato afferma la non spettanza in relazione ai
presunti inadempimenti regionali, per una parte cospicua (737
milioni) non c'è alcun dubbio sulla spettanza alla Regione,
trattandosi delle addizionali regionali IRPEF e IRAP incassate dallo
Stato per gli anni 2006, 2007 e 2008 e non ancora versate alla
Regione Campania. Nella tabella allegata (doc. 5-bis) è anche
contenuta una stima degli oneri finanziari (interessi) e legali
derivanti dalla mancata erogazione delle risorse da parte dello
Stato.
Sia consentito di osservare sin d'ora che si tratta di somme
talmente ingenti che da sole smentiscono la situazione di
disequilibrio che secondo il Governo giustifica il commissariamento.
Si tratta inoltre - nella parte relativa ad IRPEF ed IRAP - di somme
che spettano alla Regione annualmente, costituendo un'entrata
stabilmente prevista.
Sia consentito anche di notare fin d'ora che il Piano attestava
formalmente che la Regione «è adempiente» con riferimento
all'erogazione dei LEA (punto 1.C).
Per il rimanente, nel punto 1.E si sintetizzavano gli «obiettivi
generali» (che erano i seguenti: «riduzione strutturale del disavanzo
2007-2009», «modificazione dell'organizzazione quali/quantitativa del
SSR per contribuire all'equilibrio economico-finanziario nel rispetto
dei LEA», «verifica situazione debitoria al 31 dicembre 2005») e gli
«obiettivi specifici». Nel punto 2.C si riportavano gli «obiettivi
operativi» e gli «interventi progettuali» per raggiungere gli
obiettivi generali appena indicati e gli obiettivi specifici. Nel
punto 2.E si descrivevano in dettaglio i vari interventi, divisi nei
seguenti gruppi: «applicazione della DGRC 1843/2005», «riduzione del
costo nel personale», «applicazione dei tetti di spesa e
rimodulazione delle tariffe», «centralizzazione, razionalizzazione
acquisti beni e servizi», «ristrutturazione rete ospedaliera e
riduzione ricoveri inappropriati», «accordi con i Comuni per
l'integrazione socio-sanitaria», «riduzione spesa farmaceutica».
Può essere opportuno ricordare che dopo l'adozione del Piano di
rientro è stato adottato il d.l. n. 159/2007, che ha previsto la
procedura di commissariamento attuata con l'atto qui impugnato.
Nella riunione del 26 marzo 2008 il Tavolo ed il Comitato
constatavano, con riferimento all'esercizio 2007, «il raggiungimento
dell'equilibrio economico», pur non riconoscendo ad esso carattere
strutturale (v. l'atto impugnato).
3b) Il mutamento della posizione dei Ministeri. La valutazione della
situazione dell'anno 2008. Arbitrarietà della valutazione statale.
Tale accertamento veniva però modificato nella riunione del 15
luglio 2008, dalla quale emergevano un disavanzo di 73 milioni di
euro nel 2007 ed il prefigurarsi del mancato rispetto degli
adempimenti previsti dal Piano di rientro: sono le conseguenze del
mutamento di atteggiamento governativo accennato sopra, come meglio
si illustrerà.
Nella successiva riunione del 10 ottobre 2008 (v. il relativo
verbale, doc. 6), il Tavolo ed il Comitato non si soffermavano
analiticamente sull'attuazione di tutti gli interventi programmati
nel Piano ma formulavano considerazioni più generiche. Pur
rilevando, in conclusione, che «la regione ha prospettato un progetto
di riorganizzazione della rete ospedaliera di forte strategicità ed
innovazione, da tradurre in provvedimento consiliare», e che
«rispetto alla manovra necessaria di 815,455 milioni di euro
individuata nella riunione del 15 luglio 2008, risulta plausibile una
manovra di impatto finanziario pari a circa 508 milioni di euro», per
cui «restano da realizzare interventi per circa 308 milioni di euro»,
si afferma poi che «pur valutando positivamente l'avvio del
procedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera»,
permarrebbero «criticità ed inadeguatezze tali da confermare i
presupposti... per l'avvio della procedura» di cui all'art. 4 d.l. n.
159/2007.
Notiamo fin d'ora che in tali atti non si prefiguravano affatto
pregiudizi che il disavanzo di 308 milioni di euro arrecasse
all'unità economica del Paese nè, tanto meno, si paventavano
pericoli per la «tutela dei livelli essenziali delle prestazioni» (si
può ricordare che al punto 1.C del Piano si attestava che la Regione
«è adempiente» con riferimento all'erogazione dei LEA). Inoltre, è
da sottolineare che l'impegno preso dalla Regione era quello di
azzerare il disavanzo entro il 2010 (v. l'art. 1, comma 796, lettera
b), legge n. 296/2006 e l'art. 1 dell'Accordo) e alla scadenza del
termine mancavano ancora più di 2 anni. Il Piano di rientro
prevedeva per il 2009 solo un disavanzo programmato da coprire con le
imposte ed il contributo di affiancamento.
Insomma, sembra chiaro che a partire almeno dalla riunione del
luglio 2008 gli organi statali hanno volutamente imboccato la strada
della procedura che conduce al commissariamento. Ed infatti di
seguito, con lettera dell'11 novembre 2008 (doc. 7), il Presidente
del Consiglio dei ministri inviava al Presidente della Campania la
«diffida» ai sensi dell'art. 4, comma 1, d.l. n. 159/2007.
Con tale atto la Regione era diffidata ad adottare tutti gli atti
che «risultino produttivi di effetti finanziari nel 2008 e idonei
alla correzione strutturale della spesa per gli anni successivi».
L'atto dichiarava di fondarsi sulla circostanza che la riunione
del 10 ottobre 2008 avrebbe «fatto emergere che la correzione dello
scostamento all'epoca prospettato è insufficiente per garantire
l'equilibrio nell'anno 2008», per cui sarebbero «confermati i
presupposti» previsti dall'art. 4, d.l. n. 159/2007: dei quali
peraltro nella riunione non si parlò affatto. Dunque, la diffida si
fondava solo sullo «scostamento» rilevato per il 2008 (308 milioni di
euro), senza alcun accenno al pregiudizio per l'unità economica del
Paese e per la tutela dei livelli essenziali.
Con lettera del 28 novembre 2008 (doc. 8) il Presidente della
Campania trasmetteva gli atti approvati dalla Regione «utili ad
incidere strutturalmente sull'organizzazione del servizio sanitario,
in linea con gli obiettivi di contenimento e razionalizzazione della
spesa prescritti dal Piano di rientro».
Fra l'altro, nella relazione allegata si osservava che la stima
di sforamento di 308 milioni per il 2008 era stata corretta
dall'advisor (consulente tecnico indicato dal Ministero dell'economia
e previsto dall'art. 1 dell'Accordo) a 205 milioni e che sul
disavanzo incideva il ritardo nell'erogazione dei finanziamenti
statali: «la Campania deve ancora incassare 429 milioni del FSN 2006,
264 milioni del FSN 2007, 302 milioni di contributo di affiancamento
2008, 419 milioni di prestito statale a 30 anni». Ancora, si
sottolineava che «la Campania continua ad essere fortemente
penalizzata nel riparto del Fondo sanitario nazionale, ottenendo il
livello di finanziamento pro capite più basso in assoluto».
In particolare, la relazione riferiva dell'adozione della
delibera n. 1590 del 3 ottobre 2008, «già validata dai Ministeri in
affiancamento», con la quale erano state previste ulteriori misure
per la riduzione della spesa relativa al personale, e dell'adozione
delle delibere nn. 1880, 1882 e 1883 del 26 novembre 2008, approvate
dai Ministeri in affiancamento, che avevano introdotto misure volte a
limitare la spesa farmaceutica. Ancora, il Presidente riferiva che il
giorno stesso (cioè il 28 novembre 2008) era stata promulgata la
1.r. n. 16/2008, Misure straordinarie di razionalizzazione e
riqualificazione del sistema sanitario regionale per il rientro dal
disavanzo.
La legge prevede la Razionalizzazione degli ambiti territoriali
delle Aziende sanitarie locali (art. 2), la Razionalizzazione degli
ambiti distrettuali, (art. 3); la limitazione delle consulenze delle
ASL (art. 4); l'abolizione dei «coordinamenti tecnici provinciali»
(art. 5); l'approvazione del «Piano di ristrutturazione e
riqualificazione della rete ospedaliera di cui all'allegato A alla
presente legge», cioè di quello considerato «strategico» nella
riunione del 10 ottobre 2008 (art. 6).
Dalla lettera del 28 novembre 2008 risultava che l'effetto della
legge sarebbero state, fra l'altro, la riduzione di posti letto di
860 unità e la riduzione delle ASL, che da 13 sarebbero passate a 7.
Il risparmio complessivo era stimato in 200 milioni di euro.
Nella lettera del 28 novembre 2008, poi, la Regione contestava
con analitiche considerazioni alcuni dei costi stimati nella riunione
del 10 ottobre 2008, quali i 50 milioni «per maggiore produzione
degli erogatori privati» ed i 40 milioni «per rischio di tenuta dei
tetti di spesa in sede di contenzioso amministrativo» (v. il punto
5).
Nella riunione del 23 gennaio 2009 Tavolo e Comitato valutavano i
provvedimenti adottati dalla Regione Campania a seguito della diffida
(v. il relativo verbale, doc. 9). In primo luogo Tavolo e Comitato
riducevano la stima del disavanzo previsto per il 2008 da 308 milioni
a 256 milioni (v. p. 3) ma al tempo stesso affermavano che la Regione
non avesse «prodotto misure idonee e congrue a ridurre il risultato
di gestione del 2008» (p. 4). Quanto alla 1.r. n. 16/2008, Tavolo e
Comitato si soffermavano sulla costituzionalità di una norma e poi
sulla ristrutturazione della rete ospedaliera, affermando che non
sarebbero apparsi «chiari i criteri utilizzati per valutare i
risparmi associati al provvedimento ed in ogni caso i risparmi...
sono conseguibili solo a partire dall'anno 2010» (p. 12).
In secondo luogo, considerando atti inviati dalla Regione fra il
28 novembre 2008 ed il 10 ottobre 2009, Tavolo e Comitato
rideterminavano il disavanzo relativo al 2008 in un intervallo fra i
306 milioni ed i 370 milioni di euro (p. 5) e consideravano inidonea
la copertura derivante dall'alienazione degli immobili non
strumentali delle ASL (da cui risulteranno risorse «integralmente
destinate a concorrere al ripiano di eventuali maggiori disavanzi del
Servizio sanitario regionale, rispetto a quanto previsto dal Piano di
rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del
Servizio sanitario della Regione Campania», come dispone l'art. 25,
1.r. n. 1/2009, legge finanziaria Campania per il 2009), in quanto
non ancora tradottasi in «atti perfezionati di compravendita».
In conclusione, Tavolo e Comitato, oltre a far risultare il
disavanzo di cui sopra, ritenevano che gli atti prodotti per l'anno
2009 fossero «parzialmente idonei a produrre effetti strutturali per
gli anni successivi» ma al tempo stesso assumevano una generica
possibilità di peggioramento della spesa «permanendo... una
situazione di forte contenzioso in materia di tetti di spesa e
tariffe idoneo a produrre consistenti sopravvenienze passive a valere
sugli anni futuri» ragion per cui ritenevano ancora esistenti i
presupposti di cui all'art. 4, d.l. n. 159/2007.
Come si può vedere - mentre risulta evidente un preconcetto
atteggiamento volto a minimizzare i benefici delle misure assunte
dalla Regione ed a massimizzare elementi negativi anche puramente
ipotetici - ancora una volta nessuna parola veniva spesa per
dimostrare il pregiudizio per l'unità economica del Paese e per la
tutela dei livelli essenziali: anzi, il tema dei livelli essenziali
delle prestazioni era del tutto assente, pur essendo il pregiudizio
di essi un presupposto essenziale del commissariamento.
In data 20 marzo 2009 il Presidente della Campania trasmetteva al
Presidente del Consiglio dei ministri ulteriori atti attuativi utili
a conseguire gli obiettivi del Piano. Si trattava, in particolare,
della attuazione della 1.r. n. 16/2008, tradottasi nella
dichiarazione di decadenza di 12 direttori generali delle ASL e nella
nomina dei commissari straordinari delle nuove 6 ASL (v. le 18
delibere di Giunta citate nella nota del 20 marzo 2009, doc. 10).
Inoltre, la Regione adottava la delibera n. 130/2009, recante
misure di contenimento del personale; la delibera n. 224/2009,
relativa alle tariffe delle prestazioni di cui all'art. 26, legge n.
822/1978; varie delibere attuative del Piano di riorganizzazione
della rete ospedaliera (v. il verbale della riunione del Tavolo e del
Comitato del 2 aprile 2009, doc. 11).
Sembra evidente che la Regione era impegnata in uno sforzo
notevole per raggiungere i necessari risultati, e che questi erano
ormai vicinissimi, e sarebbero anzi stati già raggiunti se lo Stato
avesse corrisposto alla Regione le somme dovute, anche soltanto
quelle di pacifica spettanza.
Ma i Ministri di riferimento, anzichè sostenere lo sforzo della
Regione, avevano ormai da tempo imboccato la direzione opposta.
Così nella riunione del 2 aprile 2009 il Tavolo e il Comitato
ritenevano di accertare, in relazione al 2008, «una situazione di
sostanziale inaffidabilità dei dati, generata a sua volta da una
diffusa situazione di inadeguatezza delle procedure
amministrativo-contabili e di integrazione e controllo dei dati».
Questo perchè nonostante che la Regione dichiarasse «un avanzo di
57,182 milioni di euro», ad avviso dei predetti organismi «la
considerazione di rischi generici e specifici sussistenti in capo
alla regione, in funzione della rilevata scarsa qualità delle
procedure contabili e gestionali, porterebbe a rideterminare il
predetto risultato in una perdita pari a 260,818 milioni di euro».
Si afferma che tale perdita potrebbe comportare l'applicazione
dell'art. 1, comma 796, lettera b), legge n. 296/2006 con riferimento
al 2009 (aumento dell'addizionale IRPEF e dell'aliquota IRAP «oltre i
livelli massimi previsti dalla legislazione vigente e fino
all'integrale copertura del disavanzo registrato»): di qui
l'ulteriore affermazione secondo la quale sarebbe «assolutamente
strategica ed urgente la reale costruzione di un sistema di
programmazione, gestione e controllo aziendale e regionale tali da
garantire permanentemente il governo del sistema sanitario regionale»
(p. 15).
Come è agevole vedere la stima statale (che la Regione
espressamente contestava: p. 6 e p. 21 del verbale) era fondata non
su precisi accertamenti ma su mere supposizioni ed ipotesi, prive di
ogni riscontro obbiettivo e verificabile.
3c) Le previsioni per il 2009. Carattere arbitrario e meramente
ipotetico delle valutazioni statali.
Ugualmente ipotetica e «creativa» è l'analisi che Tavolo e
Comitato compiono in relazione al 2009. Essi affermano che «la
manovra necessaria per ricondurre in equilibrio l'anno 2009» andrebbe
valutata «in 993,316 milioni di euro», e che tale manovra
risulterebbe «non garantita a partire dalla valutazione degli atti
prodotti dalla Regione» (p. 15).
Con nota del 4 maggio 2009 (doc. 12), il Presidente del Consiglio
dei ministri invitava nuovamente a trasmettere ulteriori atti
attuativi del Piano di rientro. Il Presidente della Regione
rispondeva con nota del 15 maggio 2009 (doc. 13), facendo notare -
tra l'altro - la disparità di trattamento fra Regioni, dato che gli
organi tecnici avevano fatto analoghe Osservazioni anche alla Sicilia
ma la diffida era stata rivolta solo a Campania e a Molise.
A seguito di un incontro tecnico informale, avvenuto il 16 giugno
2009, con nota del 2 luglio 2009 (doc. 14) il Presidente del
Consiglio dei ministri manifestava dubbi sulla possibilità che entro
il 31 dicembre 2009 ci potessero essere "correzioni strutturali del
disavanzo" e invitava nuovamente ad adottare "i provvedimenti
necessari".
Il Tavolo ed il Comitato tornavano a riunirsi il 20 luglio 2009,
4 giorni prima dell'adozione della delibera qui contestata (v. il
relativo verbale, doc. 15). L'analisi dei due organi parte dalla
esposizione dei dati ufficiali comunicati dalla Regione Campania, che
espongono una perdita di esercizio di € 641 milioni.
I rappresentanti dei Ministeri aggiungono a questa perdita il
disavanzo non coperto di € 73 milioni, relativo al 2007 e, pertanto,
riportato a nuovo all'esercizio 2008, e tutte le altre coperture
disponibili, pervenendo a quantificare in € 52.279.000 il residuo
disavanzo 2008, che la Regione deve provvedere a coprire, al limite,
aumentando l'IRAP e l'addizionale IRPEF oltre l'attuale livello
massimo. Si può notare che il disavanzo residuo non coperto (€ 52
milioni) è inferiore alla perdita 2007 riportata a nuovo (€ 73
milioni): ciò significa che, in realtà, la gestione 2008 ha
prodotto un avanzo di € 21 milioni.
Dal canto suo, l'advisor segnala un «miglioramento dei
comportamenti contabili che ha portato ad un incremento della
qualità del dato contabile», risultato «ottenuto grazie ad un più
attento monitoraggio da parte della Regione». Ancora, l'advisor
riferisce che «la Regione ha attivato delle procedure straordinarie
di verifica sui dati dei CE [conti economici] IV trimestre 2008 e sui
consuntivi 2008 redatti» dalle ASL.
Ma i rappresentanti dei Ministeri non sono interessati ai rilievi
positivi dell'advisor, ma ad aumentare «d'ufficio» tale perdita, con
argomenti subito contestati dalla Regione Campania, come
espressamente risulta nel verbale della riunione. L'operazione viene
effettuata aggiungendo le seguenti poste negative: € 48,54 milioni
quali parte delle sopravvenienze attive che «non producono effetto
sul risultato di gestione» (pag. 8 del verbale), «in quanto i tempi
di recupero dei crediti sono previsti in un arco di tempo
pluriennale»; € 27 milioni a titolo di accantonamento per maggiore
«rischio generico»; € 110 milioni a titolo di accantonamento per
maggiore «rischio specifico».
I Ministeri hanno ignorato le rimostranze della Regione, che
aveva osservato come togliere dalle sopravvenienze attive la parte (€
48,54 milioni) che si incasserà in un futuro più o meno breve sia
operazione arbitraria e contraddittoria. Contraddittoria, se si
considera la pretesa statale di far pesare sull'esercizio per intero
non solo tutte le sopravvenienze passive non ancora pagate, ma anche
centinaia di milioni di maggiori accantonamenti per rischi eventuali
e contestabili (v. quelli relativi al contenzioso), e sicuramente non
ancora pagati, come i Ministeri hanno preteso per le sopra citate
aggiunte di € 27 e di € 110 milioni. Arbitraria, dato che le
sopravvenienze attive sono parte costitutiva, al pari di quelle
passive, del risultato economico dell'esercizio, e non sono quindi in
alcun modo una modalità di copertura del disavanzo (si noti che il
criterio secondo il quale le entrate pluriennali concorrono a coprire
il disavanzo dell'esercizio solo per la parte recuperata nell'anno
vale, infatti, per i mezzi di copertura del disavanzo è sancito
dall'Accordo Stato-regioni del 16 dicembre 2004, rep. n. 2174),
mentre nella stessa contabilità del codice civile i proventi e gli
oneri straordinari concorrono a determinare il risultato economico
dell'esercizio, con pari dignità, purchè i ricavi siano valutati
con criteri prudenziali: cosa che la Regione ha fatto.
Inoltre, il calcolo degli organi ministeriali rimane
indeterminato ed inconoscibile: Esso sarebbe esposto «al paragrafo D
della sezione seconda» (v. pag. 5 del verbale, ultimo capoverso), ma
nel verbale non sussiste nè una sezione II, nè un paragrafo D.
Ciò, unito - come vedremo - al comportamento dei Ministeri per
quanto riguarda la discussione della manovra 2009, testimonia la
prefigurazione di certe notazioni e la unilateralità e mancanza di
trasparenza e contraddittorio collaborativo con cui i Ministeri si
comportano al Tavolo di verifica (si veda al riguardo, infra, la
proposta di riforma del Tavolo di verifica elaborata dalla riunione
del 5 agosto 2009 della Conferenza dei Presidenti).
Riguardo alla posta di € 27 milioni a titolo di accantonamento
per maggiore «rischio generico», sembra che il Ministero abbia
determinato questa cifra prendendo per base i maggiori costi (€ 18
milioni) emersi dalle verifiche dell'advisor KPMG sull'80% dei costi
di n. 6 aziende che componevano circa il 50% dei costi della sanità
regionale, e proiettandoli sull'insieme delle azienda ((18/(0,5 x
0,8)) = 45 - 18 = 27 milioni): ma il campione delle sei aziende era
stato selezionato volutamente tra quelle che in passato avevano avuto
i scostamenti tra preconsuntivo e consuntivo e/o comunque da
ritenersi più a rischio di produrre costi non interamente
contabilizzati, come era stato segnalato sia dalla Regione che
dall'advisor KPMG (senza tuttavia che il verbale riporti traccia di
questa fondamentale informazione)!
Questo particolare carattere del campione prescelto avrebbe
dovuto indurre una stima non proporzionale ed inferiore a quella
operata dal Ministero. Ad esempio, considerando che il rischio di
maggiori costi poteva stimarsi in 2/3 nel campione esaminato ed 1/3
nel resto delle aziende, e che il 20% di costi non esaminati sono
quelli meno a rischio di sorprese, si sarebbe potuto effettuare il
seguente calcolo: (18/(2/3)) = 27 - 18 = 9 milioni. Pertanto, qualora
i Ministeri avessero operato correttamente, poteva stimarsi un
maggiore rischio generico di circa 9 milioni, invece che 27 milioni.
Ma non solo. I Ministeri erano stati informati dagli stessi conti
economici regionali che il risultato economico 2008 sconta al suo
interno costi per accantonamenti per € 318 milioni, di cui € 122
milioni a fronte dei futuri rinnovi dei contratti di lavoro dei
dipendenti, e ben € 196 milioni per rischi specifici e generici. Per
definizione gli accantonamenti sono stime di costi di competenza che
si manifesteranno probabilmente in futuro e che sono di incerto
ammontare.
Dunque la Regione aveva già inserito nei propri conti quasi 200
milioni di accantonamenti per rischi! Diversamente, invece di un
disavanzo non coperto di 52 milioni, avremmo discusso di un avanzo di
144 milioni di euro. Questa circostanza è stata sostanzialmente
ignorata dai Ministeri.
Quanto infine alla terza posta negativa, di € 110 milioni, che
secondo i Ministeri deve andare ad aggravare il risultato 2008, anche
di essa non vi è documentazione alcuna, dal momento che si rinvia ad
una valutazione analitica che sarebbe esposta nell'inesistente
«paragrafo D della sezione seconda».
In mancanza di tale porzione del verbale, dalla discussione
avvenuta e dai numeri riportati al punto 5 («Valore della produzione
eccedente il tetto a consuntivo») si arguisce che - sostanzialmente -
la motivazione del maggiore accantonamento di € 110 milioni si
riferisce all'80% dei circa 135 milioni di valore della produzione
2008 dei privati eccedente il tetto di spesa 2008. In sostanza, i
Ministeri ritengono che sia a rischio 1'80% dell'effetto di
contenimento della spesa per prestazioni sanitarie acquistate dai
privati (case di cura, laboratori, diagnostica, centri di
riabilitazione, ecc.) che deriva dai provvedimenti regionali in
materia di tetto di spesa ai privati accreditati.
Ma, oltre a rinviare alle controdeduzioni poste a verbale dalla
Regione Campania e al testo integrale della sentenza del T.a.r.
Campania n. 3253/2009, si deve ricordare che la Regione Campania ha
attuato tutti i provvedimenti in materia di tetti di spesa dal 2007
in poi sempre con l'approvazione espressa dei Ministeri competenti;
ha prodotto i conseguenti contratti con i privati; non ha mai perso
una causa da anni: solo per il 2009, relativamente ad alcune clausole
particolarmente forti introdotte dalla delibera n. 1269/2009, i
privati hanno ottenuto la sospensiva - si badi - non della delibera
ma della scadenza per la stipula dei contratti 2009 fino alla camera
di consiglio del 23 settembre 2009. Si allega, poi, una relazione
sullo stato dell'adempimento relativo ai tetti di spesa (doc. 16).
Per tutto quanto sopra esposto, la Regione può fondatamente
ritenere che relativamente all'esercizio 2008 la stima ministeriale
di 237 milioni sia arbitraria, e confermare che il dato ufficiale,
recante una perdita 2008 coperta interamente ed un disavanzo residuo
non coperto di 52 milioni (a causa del trascinamento del disavanzo
2007 di 73 milioni) è e resta quello più corretto.
Del resto, l'inattendibilità della valutazione statale emerge
dalle stesse parole di Tavolo e Comitato («il risultato di gestione
per l'anno 2008... potrebbe evidenziare un disavanzo...») e dal
continuo «balletto» di cifre fornite dai Ministeri, che hanno
continuamente modificato (e in misura rilevante) la stima del
disavanzo regionale.
Per quanto riguarda poi la valutazione della manovra necessaria
per il 2009, per confortare la tesi secondo la quale sussisterebbero
i presupposti per il commissariamento della Regione Campania, i
Ministeri affermano quanto segue:
a) per garantire l'equilibrio economico nell'esercizio 2009
la Regione Campania sarebbe tenuta ad effettuare una manovra di
contenimento dei costi pari ad € 880 milioni (per l'esattezza: €
880.779.000);
b) la Regione avrebbe presentato provvedimenti per soli 200
milioni, e pertanto in ogni caso rimarrebbe un disavanzo nel 2009 di
ben E 680 milioni (880 - 200). Tuttavia, entrambe le affermazioni
sono state presentate dai Ministeri interessati in modo apodittico e
non documentato, tanto che solo nei giorni successivi alla riunione
del 20 luglio 2009, e solo attraverso la collaborazione dell'advisor
KPMG, i tecnici della Regione Campania sono riusciti a comprendere il
senso e la composizione dei numeri imposti dallo Stato. Ed infatti
nel verbale della riunione la tesi secondo la quale la manovra
«ancora da realizzare e dimostrare» per il 2009 sarebbe di 880
milioni risulta immotivata ed incomprensibile.
Il fatto stesso che l'analisi compiuta dai rappresentanti statali
non sia stata presentata nella riunione e allegata al verbale (pur
essendo evidentemente stata predisposta prima), nel quale risulta
invece la sola cifra di sintesi di € 880.779.000, mostra la mancanza
di un reale (e leale) confronto in sede tecnica (in passato invece
l'analisi della manovra da effettuare era stata esposta nel verbale e
discussa con la Regione: si veda ad esempio il verbale della riunione
del 15 luglio 2008, nel quale veniva fornita un'ampia e dettagliata
analisi dell'aggiornamento della manovra necessaria per garantire
l'equilibrio economico nell'esercizio 2008).
Quanto alla composizione dei presunti 880 milioni di presumibile
squilibrio, il verbale espone solo frasi generiche e sibilline: a
pag. 8 e 9 è scritto: «La Regione, al fine di garantire l'equilibrio
economico per l'anno 2009, è tenuta ad effettuare una manovra di
contenimento dei costi pari a 880,779 mln di euro ... alla luce
[sic]: a) della riproposizione dei rischi generici relativi alla
costante rettifica dei costi tra IV trimestre e consuntivo 2008 e
alla presenza di alte sopravvenienze passive; b) della riproposizione
dei rischi specifici» (quali? Non è dato saperlo); «c) dei mancati
obiettivi 2008; d) della nuova situazione finanziaria derivante
dall'Intesa per la ripartizione delle disponibilità finanziarie per
l'anno 2009...; e) del gettito atteso da manovra fiscale su IRAP e
addizionale regionale all'IRPEF».
Risulta che secondo i Ministeri rientrano negli 880 milioni ben:
155 milioni di non meglio qualificati ulteriori presunti rischi (si
veda la nota, contrassegnata con due asterischi, scritta alla fine
dell'unica tabella allegata al verbale); € 385 milioni di sforamento
dei tetti di spesa imposti ai privati (pari alla somma dei righi
evidenziati in giallo nell'ultima colonna a destra della tabella
allegata, nella quale l'advisor KPMG ha ricostruito il dettaglio
degli 880 milioni: doc. 17).
Pare opportuno sottolineare l'assoluta arbitrarietà di entrambe
le cifre. La prima rimane assolutamente generica, e quanto alla
seconda essa è palesemente arbritaria, come risulta dalle seguenti
considerazioni.
Lo stesso verbale ha, infatti, accertato che i privati nel 2008
hanno fatturato circa € 135 milioni in più rispetto ai tetti di
spesa imposti dalla Regione (con provvedimenti sempre approvati e
condivisi con i Ministeri). Per gli esercizi 2007-2010 i tetti di
spesa sono stati stabiliti dalla Regione con delibera n. 517 del 30
marzo 2007 (in seguito modificata con modesti aggiornamenti annuali:
delibera n. 1268 del 2008 e delibera n. 1149 e n. 1269 del 2009.
Contro questi provvedimenti (nonchè contro lo stesso Piano di
rientro) i centri privati hanno presentato ricorso al T.a.r. della
Campania, chiedendone la sospensiva e la cancellazione, senza
ottenere nulla di tutto ciò (l'unico punto a loro favore l'hanno
ottenuto a fine luglio 2009, quando il T.a.r. Campania ha rinviato al
23 settembre p.v. la scadenza entro la quale i centri privati
dovevano sottoscrivere l'aggiornamento dei contratti per il 2009, per
consentire l'esame in camera di consiglio di alcune clausole
contrattuali particolarmente stringenti).
La tesi dei Ministeri, secondo la quale vi sarebbe un elevato
rischio di mancata tenuta dei tetti di spesa imposti ai privati, è
quindi al momento non suffragata da elemento alcuno. Ma quand'anche
vi fosse ragione di temere una soccombenza della Regione che, allo
stato, non trova riscontro nella giurisprudenza in materia, in ogni
modo la cifra prospettata di € 385 milioni rimane assolutamente
ingiustificata ed arbitraria.
Nel Piano di rientro, condiviso e ritenuto idoneo anche dallo
Stato, era stato ipotizzato un trend di crescita «spontanea» dei
costi delle prestazioni sanitarie acquistate dai privati accreditati
di circa il 15% nel 2007 e di circa il 5% all'anno per ciascuno degli
esercizi 2008 e 2009. Attraverso la manovra sui tetti di spesa,
puntualmente eseguita dalla Regione con i provvedimenti sopra citati,
la crescita annua di questi costi veniva ricondotta ad un incremento
annuo di circa il 2% per ciascuno degli esercizi dal 2007 al 2009. Si
creava, così una forbice crescente fra trend, in mancanza, di
manovre, e costo dopo le manovre, pari rispettivamente ad € 258
milioni nel 2007, € 286 milioni nel 2008 ed € 336 milioni nel 2009
(come si evidenzia nel Piano di rientro, Valutazione dell'Intervento
n. 3 - Applicazione della normativa sui tetti di spesa - pag. 68 del
Piano di rientro).
Per giungere ai 385 milioni sopra citati i Ministeri hanno preso
l'intero risparmio cumulato previsto per il 2009, pari ad 336
milioni, come se nel 2006, 2007 e 2008 la Regione non avesse
effettuato manovre di contenimento della produzione dei privati con
effetti «benefici» sul 2009, e vi ha aggiunto lo sforamento contabile
registrato nel 2008 sui tetti di spesa nel bilancio consuntivo
regionale, pari ad € 49,6 milioni.
Sembra evidente l'arbitrarietà e illogicità di un simile modo
di procedere.
Innanzi tutto, lo stesso verbale ha accertato che i privati nel
2008 hanno fatturato solo € 135 milioni circa in più rispetto ai
tetti di spesa imposti dalla Regione (con provvedimenti sempre
approvati e condivisi con i Ministeri). Come potrebbe essere
possibile pensare che i privati possano arrivare nel 2009 a produrre
e fatturare ben 385 milioni in più del tetto di spesa 2009, quando
il tetto di spesa 2009 stabilito dal Piano di rientro non è in
diminuzione ma, anzi, è superiore del 2% nel 2009 rispetto al 2008?
In secondo luogo, molti privati hanno comunque accettato i tetti
di spesa e si stanno orientando, fin dal 2008, a cessare l'erogazione
di prestazioni sanitarie allorquando esauriscono il tetto di spesa
loro assegnato. La stima ministeriale non ha quindi fondamento reale.
Inoltre, la normativa sui tetti di spesa sta reggendo in sede di
giudizio e fino a prova contraria.
Del resto, della totale arbitrarietà delle previsioni statali
relative a tali rischi è prova nella stessa delibera di
commissariamento, dal momento che al commissario si chiede, tra
l'altro di effettuare una «ricognizione della entità e della natura
del contenzioso passivo in atto, con conseguente determinazione del
relativo fondo rischi». Dunque, la nomina del commissario è motivata
da uno squilibrio causato dalla abnorme sovrastima del fondo rischi,
ed il compito del commissario è accertare... se tali rischi
esistano!
Pertanto, le stime ministeriali risultano palesemente
sovradimensionate di almeno € 540 milioni (385 + 155) la manovra da
realizzare per il 2009, che - togliendo tali cifre - si ridurrebbe a
soli 140 milioni: 880 - 540 = 340 - 200 milioni già realizzati dalla
Regione = 140 milioni.
Ma anche la stima di 140 milioni risulta in realtà in eccesso. I
Ministeri trascurano del tutto il risparmio atteso dalla Regione con
i provvedimenti emanati nel 2008 dalla Regione Campania in materia di
spesa farmaceutica, asserendo che l'AIFA - Agenzia Italiana per il
Farmaco - non ne ha quantificato l'impatto economico; mentre per
questi provvedimenti la Regione ha stimato un risparmio atteso di
circa € 90 milioni nel 2009, e risulta che l'AIFA ha espresso un
parere totalmente favorevole sulla idoneità di questi provvedimenti
a produrre sensibili risparmi. Ma i Ministeri non hanno ritenuto di
far conoscere alla Regione il testo del parere dell'AIFA; nè hanno
ritenuto di chiedere un approfondimento tecnico economico.
Infine, a sostegno della arbitrarietà ed illogicità con cui i
Ministeri hanno valutato in circa € 680 milioni il rischio di
sforamento 2009, sussistono i risultati economici consuntivi delle
aziende sanitarie regionali nel I semestre 2009, in base ai quali il
risultato economico della sanità regionale è in linea con quanto
programmato nel Piano di rientro (anzi, migliore di € 7 milioni).
Pertanto, il presunto sforamento di € 680 milioni dovrebbe prodursi
interamente nel periodo 1° luglio 2009-31 dicembre 2009: cosa che non
appare nè logica, nè sostenibile.
Nonostante le obiezioni sollevate dai rappresentanti della
Regione (obiezioni, peraltro, formulate senza avere il quadro
dettagliato dei criteri seguiti dai rappresentanti statali, come già
evidenziato), solo 4 giorni dopo il Consiglio dei ministri adottava
l'atto qui impugnato, emanato il 28 luglio 2009 (doc. 18).
Tale delibera risulta illegittima e lesiva delle prerogative
costituzionali della Regione Campania sia sotto il profilo del
contenuto sia sotto quello della procedura, per le seguenti ragioni
di
D i r i t t o
I) Premessa. Oggetto e contenuto della delibera di commissariamento.
La delibera ripercorre tutte le fasi già illustrate nel Fatto;
calcola il «disavanzo cumulato per gli esercizi 2007, 2008 e 2009» in
917 milioni di euro; valuta che la Regione dovrebbe fronteggiare tale
disavanzo innalzando le aliquote IRPEF e IRAP oltre i livelli
massimi, ai sensi dell'art. 1, comma 796, lettera b), legge n.
296/2006, «con gravi ripercussioni sulla competitività e reale
tenuta del sistema produttivo e sulla sostenibilità sociale
regionali»; che, non operando sulla leva fiscale, «si determinerebbe
uno stock di debito persistente... con ripresa della crisi di
liquidità e del sistema dei pagamenti»; che «il comportamento di
spesa della Regione Campania... potrebbe indurre anche altre regioni
a produrre disavanzi, nell'aspettativa di un intervento statale
diretto al ripiano generalizzato dei disavanzi, con ciò determinando
un gravissimo deterioramento della condizione
economico-finanziaria... del Paese»; che l'«accertato assorbimento di
risorse per prestazioni inappropriate in taluni ambiti assistenziali
costituisce grave ostacolo allo sviluppo dell'organico sistema dei
servizi socio sanitari territoriali, impedendo così la fruizione, da
parte dei cittadini campani, dell'intero spettro di prestazioni
sanitarie e socio sanitarie previste dalle vigenti disposizioni in
materia di livelli essenziali di assistenza»; ritiene dunque che il
disavanzo regionale concreti il presupposto di cui all'art. 4, d.-l.
n. 159/2007, «dovendosi pertanto garantire la tutela dell'unità
economia del paese e dei livelli essenziali di assistenza», e nomina
«il Presidente pro tempore della Regione Campania quale Commissario
ad acta per l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi
nel settore sanitario della medesima Regione».
La delibera indica gli interventi che dovranno essere realizzati
dal Commissario «in via prioritaria», «tenendo conto delle specifiche
prescrizioni ed osservazioni già comunicate dal Ministero del
lavoro, della salute e delle politiche sociali e dal Ministero
dell'economia e delle finanze, in occasione della preventiva
approvazione dei provvedimenti regionali attuativi degli obiettivi
previsti dal Piano di rientro ovvero in occasione delle riunioni di
verifica».
Dalla delibera risulta chiaramente che le funzioni del
Commissario assorbono integralmente le funzioni della Regione in
materia sanitaria. Il Commissario è incaricato di adottare tutti gli
atti, di qualsiasi tipo, necessari a riorganizzare il servizio
sanitario in Campania e ad attuare il Piano di rientro. Si tratta di
atti rientranti nella competenza sia della Giunta regionale che del
Consiglio, come risultava già dal punto 1.D del Piano («per altri
invece la titolarità è del Consiglio regionale, trattandosi di atti
legislativi e/o regolamentari»).
Dunque, la delibera del 28 luglio 2009 dà al Commissario poteri
amministrativi, regolamentari e legislativi (o, comunque, poteri di
adottare atti in deroga ad atti legislativi), con integrale
svuotamento dell'autonomia regionale e violazione degli artt. 117,
terzo e sesto comma, 118 e 119 Cost., che attribuiscono autonomia
legislativa, regolamentare, amministrativa e finanziaria alla Regione
Campania nella materia della tutela della salute. Ad esempio, la
delibera affida al Commissario il «riassetto della rete ospedaliera e
territoriale» e la «conseguente modifica del vigente piano
ospedaliero regionale in coerenza con il Piano di rientro», ma il
piano ospedaliero è stato approvato dalla 1.r. n. 16/2008 (v. l'art.
6 e l'allegato A); dà al Commissario la competenza sulle procedure
di accreditamento degli erogatori privati, procedure che sono state
delegate alle ASL dall'art. 8, 1.r. n. 16/2008; dà al Commissario il
potere di «reperire nel bilancio regionale risorse a copertura del
disavanzo dell'anno 2008», bilancio già approvato con legge; dà al
Commissario il potere di contenere la spesa per il personale (blocco
del turn-over), che implica quello di derogare alle norme regolanti
le assunzioni del personale presso le ASL; dà al Commissario il
potere di introdurre «misure di partecipazione al costo delle
prestazioni sanitarie in misura proporzionata al disavanzo residuo
stimato per l'anno 2009», che implica un potere legislativo; dà al
Commissario il potere di sospendere i - peraltro inesistenti, e del
resto mai contestati in alcun tavolo di verifica - provvedimenti
regionali (senza esclusione di quelli legislativi) contrastanti con
il Piano.
Ancora, il commissario dovrebbe provvedere alla «implementazione
dei corretti procedimenti contabili e gestionali, sia a livello
aziendale che regionale», alla «definizione dei contratti con gli
erogatori privati accreditati» (il che peraltro la Regione ha già
fatto, da cui il contenzioso di cui si è detto sopra), alla
«razionalizzazione della spesa farmaceutica», alla «verifica ed
eventuale "sic" ridefinizione dei protocolli di intesa con le
Università pubbliche», alla «definizione e programmazione degli
investimenti per interventi edilizi e/o tecnologici presso strutture
preesistenti o da realizzare» ed in pratica alla gestione dell'intera
politica regionale in materia sanitaria.
È dunque evidente il pregiudizio che la delibera impugnata reca
all'autonomia costituzionale della Regione Campania. Ed è inutile
sottolineare che tale pregiudizio non viene certo meno per il fatto
che la nomina è caduta sullo stesso Presidente della Regione, dal
momento che egli si troverebbe ad operare quale organo statale,
soggetto a poteri ministeriali, con potenziale affiancamento di
subcommissari ugualmente di nomina ministeriale, mentre la Regione
come ente verrebbe totalmente spogliata delle proprie competenze.
II) Violazione delle competenze e delle garanzie costituzionali della
Regione Campania.
1) Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 120, secondo comma 2,
Cost. per difetto dei presupposti del potere sostitutivo
«straordinario».
La delibera impugnata viola la posizione costituzionale della
Regione in primo luogo in quanto essa è stata adottata in difetto
dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost.
Tali presupposti sono assenti per tre ordini di ragioni:
A) In primo luogo, è arbitraria ed infondata la stima del
disavanzo compiuta dagli organi statali e sulla quale si è basato la
delibera 28 luglio 2009. Ciò risulta dalle analitiche considerazioni
svolte nel Fatto, soprattutto in relazione al verbale del 20 luglio
2009, che ha costituito la premessa immediata dell'atto sostitutivo
(v. sopra, in particolare punti 3b e 3c).
Tavolo e Comitato hanno costantemente utilizzato criteri incerti
ed arbitrari per valutare il disavanzo, come risulta anche dalle
continue rettifiche delle stime compiute nelle diverse riunioni.
Particolarmente eclatante è l'arbitrarietà e la genericità della
stima della manovra necessaria per il 2009 (v. p. 8 s. verbale 20
luglio 2009).
Oltre alle valutazioni erronee ed arbitrarie compiute dal Tavolo
e dal Comitato, che hanno «gonfiato» i disavanzi relativi al 2008 e
al 2009, è poi da rimarcare che nessun disavanzo esisterebbe se lo
Stato avesse adempiuto i propri debiti, erogando alla Regione le
somme che ad essa spettano in relazione alla sanita': su ciò si
rinvia al Fatto, ove si è ricordato - citando il doc. 5-bis - che in
relazione alla sanità la Regione Campania deve ancora ricevere dallo
Stato 2319 milioni di euro, di cui 737 milioni a titolo di
addizionali regionali IRPEF e IRAP incassate dallo Stato per gli anni
2006, 2007 e 2008 e non ancora versate alla Regione Campania.
Se il disavanzo assunto dalla delibera 28 luglio 2009 come
presupposto di fatto dell'esercizio del potere sostitutivo è
insussistente o, comunque, ben lungi dall'essere provato come
esistente, ne deriva inevitabilmente che la delibera stessa è
illegittima e lesiva delle prerogative costituzionali della Regione
Campania indicate sopra, in questo stesso punto 1);
B) Peraltro, la delibera 28 luglio 2009, qui impugnata,
sarebbe lesiva delle prerogative costituzionali della Regione
Campania anche qualora, in denegata ipotesi, codesta Corte dovesse
ritenere giustificate le stime compiute dal Tavolo e dal Comitato, e
non rilevanti le pur certe situazioni debitorie dello Stato verso la
Regione.
Infatti, dall'art. 4, d.l. n. 159/2007 risulta chiaramente che il
presupposto del commissariamento non è solo il disavanzo ma un
disavanzo tale «da mettere in pericolo la tutela dell'unità
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni». L'art. 4, d.l.
n. 159/2007 intende richiamarsi all'art. 120, secondo comma, Cost. e
lo stesso atto impugnato si apre citando tale disposizione.
Ora, si è evidenziato nel Fatto che mai nessun verbale delle
riunioni del Tavolo e del Comitato e neppure l'atto di diffida
dell'11 novembre 2008 hanno non solo dimostrato, ma neppure
prospettato che i presunti disavanzi implicassero un pericolo per la
tutela dell'unità economica e dei livelli essenziali delle
prestazioni.
In particolare, non vi è la minima traccia di una contestazione
sui livelli essenziali delle prestazioni, che pure erano considerati
un profilo fondamentale sia nell'art. 4, d.l. n. 159/2007 sia
nell'Accordo sul Piano di rientro, tanto è vero che uno degli
organismi deputati alla vigilanza sul Piano è il Comitato per la
verifica dell'erogazione dei LEA.
Ed il Piano di rientro - parte integrante dell'Accordo con lo
Stato - addirittura dava atto che la Regione «è adempiente» con
riferimento all'erogazione dei LEA (punto 1.C)!
La delibera impugnata riferisce che la nota dell'11 novembre 2008
diffidava la Regione «ad adottare... tutti gli atti... idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi previsti dal Piano»,
attribuendo così ex post alla diffida un contenuto più coerente con
l'art. 4, d.l. n. 159/2007. Ma in realtà, la diffida non si occupava
affatto del tema dei LEA ma solo del problema del disavanzo: la
Regione è stata diffidata ad adottare tutti gli atti che «risultino
produttivi di effetti finanziari nel 2008 e idonei alla correzione
strutturale della spesa per gli anni successivi».
Al momento di redigere la delibera di commissariamento,
evidentemente da parte statale ci si è accorti della «necessita» di
inserire qualche argomentazione relativa all'unità economica ed ai
LEA, ma i passi introdotti risultano artificiosi, insufficienti ed
incongrui.
Infatti, nella delibera si afferma che l'«accertato assorbimento
di risorse per prestazioni inappropriate in taluni ambiti
assistenziali costituisce grave ostacolo allo sviluppo dell'organico
sistema dei servizi socio sanitari territoriali, impedendo così la
fruizione, da parte dei cittadini campani, dell'intero spettro di
prestazioni sanitarie e socio sanitarie previste dalle vigenti
disposizioni in materia di livelli essenziali di assistenza».
Tale motivazione risulta del tutto insufficiente perchè non si
indicano quali siano le «prestazioni inappropriate» nè da quale
documentazione esse risulterebbero; ed ugualmente è del tutto
generico ed arbitrario il richiamo a presunte prestazioni non
disponibili, che peraltro neppure esse vengono indicate.
Essa risulta anche incongrua perchè la causa della mancata
fruizione di alcune prestazioni essenziali sarebbe 1'«assorbimento di
risorse per prestazioni inappropriate» e non il disavanzo! Dunque,
per mesi gli organi statali hanno invitato la Regione a «mettere
ordine» nei conti e poi, nella delibera di commissariamento, emerge
che l'unico ostacolo alla fruizione dei LEA è un imprecisato
«assorbimento di risorse per prestazioni inappropriate». Pare chiaro
che ben altri dovrebbero essere i presupposti della sostituzione
«straordinaria» di cui all'art. 120 e ben più stringenti dovrebbero
essere le motivazioni volte a dimostrare il pericolo per i livelli
essenziali delle prestazioni.
Oltre a questo oscuro argomento, la delibera dichiara che il
disavanzo regionale concreta il presupposto di cui all'art. 4, d.-l.
n. 159/2007, «dovendosi pertanto garantire la tutela dell'unità
economia del paese e dei livelli essenziali di assistenza». Come si
vede, non esiste nel provvedimento qui contestato alcun argomento non
solo per dimostrare il pericolo per i LEA ma neppure per dimostrare
che il presunto disavanzo rappresenta un pericolo, per l'unità
economica del paese.
Si accampa nell'atto un timore per un possibile effetto emulativo
da parte di altre Regioni, dato che - a fronte dei disavanzi delle
regioni non virtuose - lo Stato, come noto, ha concesso loro
finanziamenti aggiuntivi. Sennonchè - a parte la stranezza di
portare un comportamento dello Stato a sostegno della necessità di
commissariamento della Regione Campania - è evidente che il timore
di un effetto emulativo potrà essere una ragione per agire in caso
di accertata presenza dei presupposti, ma mai potrà essere argomento
che dimostri tale esistenza.
In definitiva, il pregiudizio per l'unità economica non viene
affatto argomentato e l'unico elemento implicitamente riferibile ad
essa consiste nel timore che lo stesso Stato dia finanziamenti
aggiuntivi anche ad altre Regioni non «virtuose». Pare dunque chiaro
che rimane del tutto indimostrata l'esistenza dei presupposti che, in
base all'art. 120, secondo comma, Cost. e all'art. 4, d.l. n.
159/2007, condizionano l'esercizio del potere sostitutivo esercitato
dallo Stato ai sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost.
In diverse sentenze codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
evidenziato che tale disposizione prevede un potere sostitutivo di
natura straordinaria, da utilizzarsi come extrema ratio in casi
eccezionali, al di là del riparto di competenza operato dall'art.
117 Cost. Così, dalla sent. n. 43/2004 risulta che gli interventi
governativi previsti dall'art. 120, secondo comma, hanno «carattere
straordinario e "aggiuntivo" e che quella disposizione «allude a
emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano
rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della
Repubblica». La sent. N. 236/2004 osserva che l'art. 120 Cost. è
posto «a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza,
legalità che il mancato o l'illegittimo esercizio delle competenze
attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali,
potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente».
C) Infine, è da sottolineare che la Regione si era impegnata
ad attuare «misure di riequilibrio della gestione corrente necessarie
all'azzeramento del disavanzo entro il 2010» (v. l'art. 1
dell'Accordo).
Il termine del 2010 per l'azzeramento del disavanzo risultava
dall'art. 1, comma 796, lettera b), 1egge n. 296/2006 ed era ribadito
dalla succitata delibera regionale n. 460/2007. Il Governo, invece,
ha avviato la procedura sostitutiva (ritenendo esistenti i
presupposti) addirittura 1'11 novembre 2008, con la diffida, cioè
più di due anni prima della scadenza del termine, e l'ha conclusa
più di 17 mesi prima della scadenza del termine.
Si noti che la delibera di commissariamento non ricorda il
termine del 2010, pure concordato con lo Stato, e non asserisce
affatto che non vi sia prospettiva che esso possa essere rispettato.
Sia consentito di rinviare all'esposizione in Fatto, ed
all'indicazione ivi contenuta di tutte le misure assunte dalla
Regione, per affermare che, al contrario, tale termine sarebbe stato
in ogni modo sicuramente rispettato.
Di qui un'ulteriore ragione di illegittimità dell'atto
impugnato, con conseguente lesione delle prerogative costituzionali
regionali.
2) Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 120, secondo comma,
Cost. in relazione ai poteri attribuiti al Commissario.
Come visto in Premessa alla parte in diritto, l'atto impugnato ha
attribuito al Commissario poteri molto ampi e generici, tali da
assorbire interamente le funzioni regionali in materia sanitaria.
Essi sono illegittimi in primo luogo in quanto fra tali poteri
sono compresi anche atti legislativi (v. sempre in Premessa).
Ciò rappresenta una violazione dell'art. 120, secondo comma,
Cost., in quanto, secondo la tesi prevalente, il potere sostitutivo
previsto da tale disposizione non comprende atti di tipo legislativo.
Infatti, la Costituzione contiene già un'ipotesi di sostituzione
riferita all'ambito legislativo e al caso di inadempimento di accordi
internazionali e di atti dell'Unione europea (art. 117, quinto comma
5, Cost.), per cui l'art. 120, secondo comma, che pure menziona
analoga fattispecie, va riferito all'ambito non legislativo, per
evitare un'incongrua ripetizione di norme.
Inoltre, il fatto che l'organo statale titolare del potere
sostitutivo sia il Governo induce a non allargare il potere stesso
alla legislazione, a meno di voler introdurre un nuovo tipo di fonte
primaria in assenza di una chiara previsione costituzionale, e dunque
in violazione del principio del numerus clausus delle fonti primarie.
Nè tale tesi risulta smentita dall'art. 8, legge n. 131/2003,
che parla di provvedimenti «anche normativi», dato che tale inciso si
può agevolmente riferire alle fonti secondarie: sembra anzi evidente
che - date le riserve di costituzionalità ora esposte - ove la norma
avesse voluto includere gli atti legislativi lo avrebbe indicato
espressamente.
In secondo luogo, i poteri assegnati al commissario risultano
illegittimi anche perchè, nonostante la suddivisione in molti punti,
essi non si riferiscono affatto - come prevedono le norme - a
specifici atti previsti dal Piano di rientro ma attribuisce poteri
molto ampi e generici, individuati solo in funzione di uno scopo
generale.
In realtà, dunque, non si tratta della nomina di un vero e
proprio Commissario ad acta, cioè incaricato del compimento di
specifici atti (quelli previsti dal Piano di rientro e non adottati
dalla Regione): ciò rappresenta una violazione dell'art. 120 Cost.,
dell'art. 8, legge n. 131/2003 e dell'art. 4, secondo comma, d.l. n.
159/2007, che presuppongono una sostituzione relativa a specifici
atti non compiuti dalla Regione o insufficienti. Specificamente,
l'art. 8 della 1egge n. 131 del 2003 parla, come sopra accennato di
provvedimenti «dovuti o necessari», con ciò chiaramente intendendo
che si tratti di misure determinate.
Invece, come esposto sopra, i compiti del commissario si
sintetizzano nella generica sostituzione di esso alla Regione nella
politica sanitaria.
Alcuni «compiti» assegnati al commissario sono addirittura
paradossali, e smentiscono le fondamenta stessa delle ragioni del
commissariamento: come il già citato compito di stimare il rischio
derivante dal contenzioso: se si pensa che proprio una abnorme stima
di questo rischio ha determinato il commissariamento!
Altri compiti sono anch'essi decisamente incongrui e
controproducenti, ed in contrasto con le ragioni del
commissariamento. Così il commissario dovrebbe, tra l'altro,
provvedere alla «introduzione di misure di partecipazione al costo
delle prestazioni sanitarie in misura proporzionata al disavanzo
residuo stimato per l'anno 2009». Ma il commissariamento era motivato
anche dal fine (espressamente ripreso al numero 4 dell'elenco dei
compiti) di evitare l'incremento delle aliquote fiscali regionali,
evidentemente al fine di non gravare eccessivamente sulla
popolazione. Non si comprende allora quale possa essere la logica di
introdurre o aggravare i ticket per i soggetti più deboli, quali
mediamente sono quelli che hanno bisogno delle prestazioni sanitarie.
In definitiva, i compiti assegnati al commissario sono anch'essi
illegittimi, sia in quanto si sovrappongono alla potestà legislativa
regionale, sia in quanto sono concepiti non come provvedimenti
definiti attuativi del Piano di rientro, ma come generici compiti di
politica sanitaria, sia in quanto affetti da altri e specifici vizi.
Di qui un'ulteriore lesione delle prerogative costituzionali
della Regione nella materia della sanità.
3) Violazione dell'art. 120 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Si è illustrato nella parte in Fatto che le operazioni del
Tavolo e del Comitato sono state caratterizzate da unilateralità e
mancanza di vera trasparenza e leale contraddittorio con i
rappresentanti regionali.
Ciò emerge in diverse occasioni, ma emerge con maggiore evidenza
con riferimento al verbale del 20 luglio 2009. In particolare, in
relazione alla prima posta contestata del 2008 (sopravvenienze attive
per 48 milioni di euro), il dettaglio del calcolo del Ministero
doveva essere esposto «al paragrafo D della sezione seconda» (v. pag.
5 del verbale, ultimo capoverso), ma nel verbale non sussiste nè una
sezione II, nè un paragrafo D.
In relazione alla seconda posta contestata per il 2008 (27
milioni per rischio generico), sia la Regione che l'advisor KPMG
avevano rimarcato che il campione di 6 ASL comprendeva le aziende
sanitarie più a rischio di produrre costi non interamente
contabilizzati, ma di questa importante affermazione, fatta dalla
Regione e confermata dall'advisor KPMG nel corso della riunione, non
v'è traccia nel verbale definitivo.
Anche in relazione alla terza posta negativa (€ 110 milioni per
rischio specifico) si fa riferimento ad una valutazione analitica che
sarebbe esposta nell'inesistente «paragrafo D della sezione seconda».
Quanto poi alla manovra per il 2009, le affermazioni compiute dai
rappresentanti statali sono del tutto generiche e non vengono
chiarite dai Ministeri durante la riunione; l'analisi dettagliata
compiuta dai rappresentanti statali non è stata allegata al verbale
del 20 luglio 2009, pur essendo già stata sviluppata prima della
riunione, come è dimostrato dall'avere riportato la cifra di sintesi
di € 880.779.000: ciò mostra la mancanza di un reale (e leale)
confronto in sede tecnica.
Non a caso, la Conferenza dei Presidenti delle Regioni ha
elaborato una proposta di riforma del Tavolo di Verifica nella
riunione del 5 agosto 2009 (v. doc. 19), per superare 1'«attuale
criticità della fase istruttoria che presenta una forte disparità
organizzativa tra risorse ministeriali e risorse regionali», e
raggiungere l'obiettivo che «tutti gli elementi istruttori... vengano
messi a disposizione in tempo utile delle Regioni che dovranno
provvedere tecnicamente all'esame».
Una seconda palese violazione del principio di leale
collaborazione deriva dal fatto che il Presidente della Regione è
stato invitato a partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri
che doveva deliberare sul commissariamento con telegramma inviato il
giorno prima (cioè il 23 luglio 2009) alle 16,30! Come si evince
dalla risposta del Presidente della Regione, dalla comunicazione
statale neppure si evinceva l'ordine del giorno della seduta.
Inoltre, il verbale della riunione del 20 luglio 2009, la cui
valutazione poteva supporsi costituire oggetto della seduta del
Consiglio dei ministri, era stato inviato al Presidente della Regione
sempre il 23 luglio alle 12,30!
Il Presidente della regione ha immediatamente fatto presente
(doc. 20) che non era materialmente possibile per lui predisporre
nelle poche ore residue i materiali e la documentazione per
rappresentare nella seduta le ragioni della Regione, ma il Consiglio
dei ministri del 24 luglio 2009 ha deliberato ugualmente l'atto qui
impugnato.
Pare chiaro che nessuna giustificazione ci può essere per una
convocazione così tardiva, dato che nessuna ragione di urgenza era
sopraggiunta il 23 luglio ad impone un immediato commissariamento
della Regione. Da mesi la procedura di verifica andava avanti e non
si comprende perchè non si potesse concedere al Presidente della
Regione un termine congruo per preparare la propria partecipazione
alla riunione. Lo stesso contenuto dell'atto impugnato evidenzia
l'assenza di una pressante urgenza, dato che nessun termine è posto
all'attività del Commissario.
È chiaro che la convocazione del Presidente regionale il giorno
prima della riunione del Consiglio dei ministri impedisce una
partecipazione piena ed effettiva alla riunione e rappresenta
violazione del principio di leale collaborazione, con conseguente
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., e che ugualmente
costituisce violazione la mancata concessione di un breve rinvio, che
avrebbe posto il Presidente della Regione nella condizione di far
valere il punto di vista della Regione, e che non avrebbe
pregiudicato in nulla gli interessi per la cui tutela dovrebbe agire
lo Stato.
Infine, un'autonoma ragione di illegittimità della delibera 28
luglio 2009 (e conseguente lesività per le prerogative
costituzionali della Regione) è la difformità di essa rispetto alla
diffida: mentre questa si occupava solo della questione del
disavanzo, la delibera argomenta anche con riferimento al pericolo
per il LEA. Ma in un procedimento sostitutivo è necessaria la
corrispondenza tra l'atto di diffida e l'atto sostitutivo: la diffida
serve ad «avvisare» la Regione prima di procedere con la
sostituzione, nel rispetto dell'art. 120 Cost., che richiama il
principio di leale collaborazione. Se la Regione viene diffidata a
compiere determinati atti e poi la sostituzione viene motivata anche
con riferimento ad atti di altro tipo, è chiaro che viene violato il
principio di leale collaborazione e viene vanificato il senso della
diffida. Una conferma della fondatezza di tale censura viene dalla
stessa delibera di commissariamento, che non riferisce esattamente i
termini della diffida (v. sopra, Premessa in diritto) ma le
attribuisce contenuto più ampio.

P. Q. M.
Voglia codesta Corte costituzionale dichiarare che non spetta
allo Stato, adottare, nelle condizioni e con i contenuti sopra
esposti, la delibera del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2009,
con il quale è stato disposto l'esercizio dei poteri sostitutivi del
Governo nei confronti della Regione Campania al fine di dare
attuazione al piano di rientro dei disavanzi del Servizio sanitario
regionale campano, nonchè conseguentemente annullare la predetta
delibera, per violazione degli artt. 114, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
Padova-Napoli-Roma, addì 25 settembre 2009
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Vincenzo Baroni - Avv. Luigi
Manzi