1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 ottobre 2001
Ordinanza emessa il 31 ottobre 2001 dalla Corte di appello di Genova nel procedimento civile vertente tra Regione Liguria e Opam Oils S.p.a. ed altri Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Legittimazione delle ASL nei giudizi pendenti relativi a detti rapporti - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Violazione del principio del giusto processo - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117 (in relazione al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e all'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724). (002C0034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2002)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di appello
civile n. 481/99 promosso da Regione Liguria, in persona del
Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in Genova, via
della Giuseppina n. 12.5, presso e nello studio dell'avv. Gabriella
Schelotto che la rappresenta e difende per mandato a margine
dell'atto di citazione in appello, appellante;
Contro Opam Oils S.p.a., in persona del Presidente e legale
rappresentante pro tempore rag. Osanna Bresci Costantino,
elettivamente domiciliata in Genova, via D'Annunzio n. 2.74, presso e
nello studio dell'avv. Matteo Bacigalupo che la rappresenta e difende
unitamente all'avv. Gianna Manghi per mandato a margine dell'atto di
citazione di primo grado, appellata;
Contro U.S.L. n. 2 Savonese, in persona del direttore generale e
legale rappresentante pro tempore dott. Davide Amodeo, elettivamente
domiciliata in Genova, via XX Settembre n. 21.11 presso e nello
studio del l'avv. Giovanna Casu, rappresentata e difesa dall'avv.
Antonio Pipicelli per mandato rilasciato in calce alla comparsa di
costituzione, appellata;
E contro azienda ospedaliera Ospedale Santa Corona di Pietra
ligure, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in Genova, via Pisacane n. 20.10 presso e
nello studio dell'avv. Carlo Manescalchi, che la rappresenta e
difende unitamente all'avv. Clotilde Ferrari del foro di Savona per
mandato rilasciato in calce alla copia notificata dell'atto di
citazione di primo grado, appellata-contumace, avverso la sentenza
resa inter partes dal tribunale di Genova 16 aprile 1999, n. 864.

Conclusioni

Per l'appellante: si chiede che la Corte d'appello voglia in
totale riforma della sentenza n. 864/1999 del tribunale di Genova,
dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Regione Liguria
nella causa di primo grado. Vinte le spese e competenze di giudizio.
Per l'appellata A.S.L. n. 2 Savonese: ogni contraria istanza,
eccezione e deduzione respinta, voglia l'on.le Corte d'appello adita,
previa sospensione della presente controversia e rimessione degli
atti alla Corte costituzionale, respingere la domanda proposta da
parte dell'appellante in quanto infondata e pertanto confermare la
sentenza del tribunale di Genova n. 864/1999. Con il favore delle
spese e competenze del giudizio.
Per l'appellata e appellante incidentale Opam Oils: piaccia alla
ecc.ma Corte d'appello adita, contrariis reiectis, respingere
integralmente l'appello proposto dalla Regione Liguria per le ragioni
suesposte, confermando per quanto di ragione l'impugnata sentenza;
inoltre, in accoglimento dell'appello incidentale proposto ed in
parziale riforma dell'impugnata sentenza, condannare la Regione
Liguria al pagamento in favore della Opam Oils S.p.a. della somma di
L. 396.000 oltre interessi legali dal dì dell'esborso sino
all'effettivo soddisfo. Con vittoria di spese ed onorari del presente
grado di giudizio. Salvis iuribus.

Svolgimento del processo

Nel gennaio del 1998 la Opam Oils S.p.a. convenne in giudizio
dinanzi al tribunale di Genova la Regione Liguria, l'Azienda
ospedaliera Santa Corona di Pietraligure e la A.S.L. n. 2 Savonese
delle quali chiese la condanna al pagamento in proprio favore del
corrispettivo, maggiorato degli interessi, per la fornitura di
gasolio e olio combustibile fluido per riscaldamento per il
funzionamento delle sedi e degli ospedali delle UU.SS.LL. nn. 2, 4,
5, e 7 della Regione ligure.
La Regione Liguria e l'azienda ospedaliera convenute,
costituitesi, eccepirono la propria carenza di legittimazione passiva
e l'infondatezza della domanda; mentre l'A.S.L. 2 Savonese eccepì
l'incompetenza territoriale del giudice adito, contestando nel merito
la fondatezza delle opposte pretese.
In esito ad istruzione esclusivamente documentale il giudice
unico presso il tribunale adito, definitivamente pronunciando,
dichiarò la Regione Liguria tenuta al pagamento in favore della
società attrice della somma pari a L. 176.162.137 oltre interessi
legali; rigettò ogni ulteriore e diversa domanda; condannò la
Regione soccombente alla rifusione delle spese di giudizio sostenute
da parte attrice.
Premessa la propria competenza territoriale (poichè ai sensi
dell'art. 33 c.p.c., quando più soggetti sono convenuti in relazione
ad una stessa domanda, la competenza territoriale è correttamente
radicata quando per almeno uno di essi la competenza territoriale sia
stata correttamente individuata; e la Regione Liguria aveva sede
nella circoscrizione del tribunale adito) osservò il primo giudice
che riforma del Servizio sanitario nazionale istituita dal d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502 e leggi successive aveva identificato nelle
regioni gli enti investiti delle funzioni legislative e
amministrative in materia sanitaria cui competeva altresì il compito
di dettare norme disciplinanti la gestione finanziaria e patrimoniale
delle aziende sanitarie. In base a detta riforma la giurisprudenza,
chiamata ad individuare gli enti succeduti alle soppresse UU.SS.LL.,
aveva affermato l'esistenza di una successione ex lege in capo alle
regioni, indicando in queste ultime, piuttosto che nelle
neo-istituite aziende sanitarie, gli enti titolari dei rapporti di
debito e credito delle disciolte UU.SS.LL. risultanti alla data del
31 dicembre 1994.
Nel merito - rilevò - il credito dell'attrice era stato
adeguatamente documentato sia per la sorte capitale che per gli
interessi, in ordine ai quali cespiti, del resto, la regione non
aveva sollevato contestazione alcuna; del che doveva prendersi atto
disponendosi in conformità, e quindi condannando detto ente al
chiesto pagamento con ogni conseguenza.
Avverso le predette statuizioni ha qui proposto appello la
Regione Liguria denunciandone l'erroneità ed instando, in riforma
della gravata sentenza, per l'accoglimento delle conclusioni in
epigrafe trascritte.
L'appellata Opam Oils, nel costituirsi, ha chiesto il rigetto
dell'avverso appello e la conferma delle decisioni di prime cure. In
via di appello incidentale ha pur essa contestato la gravata sentenza
nella parte in cui non le era stata riconosciuta a rimborso la somma
di L. 396.000, da essa sostenuta per spese notarili, necessarie per
la produzione in giudizio degli estratti autenticati delle scritture
contabili costituenti la prova dell'emissione delle fatture di
pagamento.
La U.S.L. n. 2 Savonese, per sua parte, ha chiesto il rigetto
delle opposte pretese con la conferma della decisione impugnata.
Nella contumacia - non dichiarata - dell'azienda ospedaliera la
causa, sulle conclusioni come sopra trascritte precisate all'udienza
collegiale del 13 giugno 2001, è stata trattenuta in decisione
scaduti i termini per il deposito delle comparse conclusionali e
delle note di replica.

Motivi della decisione

Ai fini del decidere va premessa una ricognizione del complesso
quadro normativo della materia di che trattasi.
Con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, emanato sulla base della
legge n. 421 del 1992, di delega per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego
e di finanza territoriale, è stato realizzato il riordinamento della
disciplina in materia sanitaria, con la soppressione delle unità
sanitarie locali e l'istituzione delle aziende sanitarie locali,
aventi natura di enti strumentali della regione, dotati di
personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (art. 3
del decreto).
La legge 23 dicembre 1994, n. 724 ha disposto all'art. 6 comma 1:
" ... in nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle
aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni ed integrazioni, nè direttamente nè indirettamente, i
debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità
sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni
a stralcio, individuando l'ufficio responsabile delle medesime."
Tale norma ha resistito al giudizio di costituzionalità, avendo
la Corte costituzionale, con sentenza 21- 28 luglio 1995, n. 416,
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 1, sollevata dalla Regione Sicilia, anche sotto il
profilo, tra gli altri, che esso impone alle Regioni di provvedere ai
disavanzi di gestione.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, a sua volta, ha disposto
all'art. 2 comma 14 che "Per l'accertamento della situazione
debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali
delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di
commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali
ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Le
gestioni a stralcio di cui all'art. 6, comma 1, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (69), sono trasformate in gestioni liquidatorie
...".
Tali norme sono state interpretate dalla Corte di cassazione nel
senso che a seguito della soppressione delle unità sanitarie locali,
avvenuta con d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, e per effetto
dell'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994 n. 724 e dell'art.
2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995 n. 549, si è verificata
una successione ex lege a titolo particolare delle regioni nei
rapporti di debito e credito già facenti capo alle unità sanitarie
locali.
Detto orientamento, inaugurato dalle sentenze della S.C. 12
agosto 1996, n. 7479 e 9 novembre 1996, n. 9804, è stato confermato
dalle Sezioni unite civili (Cass. sez. un. 11 agosto 1997, n. 7482),
costantemente seguito dalle Sezioni semplici (Cass. 26 settembre
1997, n. 9438; Cass. 7 novembre 1997, n. 10939; Cass. 27 gennaio
1998, n. 803; Cass. 6 giugno 1998, n. 5602; Cass. 7 ottobre 1998,
n. 9911; Cass. 17 dicembre 1998, n. 12648) e nuovamente ribadito
dalle Sezioni unite (sent. 18 dicembre 1998, n. 12712; da ultimo
Cass. 23 febbraio 2000, n. 2032), con la precisazione che il
descritto quadro normativo non risulta modificato dal successivo
provvedimento normativo di cui al d.l. 13 dicembre 1996 n. 630,
convertito in legge n. 21 del 1997, il quale è stato adottato
all'esclusivo fine di provvedere al finanziamento dei disavanzi del
servizio sanitario nazionale al 31 dicembre 1994 e si è limitato a
porre un tale disavanzo a carico dello Stato sino all'importo di lire
5.000 miliardi, ed a costituire, per il residuo, una provvista a
beneficio delle regioni (Cass. 4 luglio 1998 n. 6549).
Infatti l'art. 1 del d.l. 13 dicembre 1996 n. 630, convertito in
legge 11 febbraio 1997, n. 21 dispone che "per il parziale
finanziamento dei disavanzi di parte corrente del Servizio sanitario
nazionale a tutto il 31 dicembre 1999, il Ministro del tesoro è
autorizzato a contrarre mutui, fino all'importo di lire 5.000
miliardi, con onere a totale carico dello Stato. La Regione Valle
d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al
finanziamento dei loro disavanzi ai sensi dell'art. 34, commi 3 e 5,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724". E il comma 2 specifica che "Le
somme derivanti dai mutui di cui al comma 1 sono versate all'entrata
del bilancio dello Stato per essere assegnate con decreti del
Ministro del tesoro ad apposito capitolo dello stato di previsione
del Ministero del tesoro, anche di nuova istituzione, per il
successivo versamento alle regioni secondo le modalità indicate nel
presente articolo".
Il dato normativo che risulta dalla breve ricognizione
legislativa e giurisprudenziale anzidetta (successione delle regioni
nei debiti progressi delle unità sanitarie locali) può, quindi,
considerarsi jus receptum. Non vi è alcun dubbio pertanto che, sulla
base di tali disposizioni, l'appello della Regione Liguria, volto a
far constare il proprio difetto di legittimiazione passiva nella
soggetta materia non potrebbe che essere disatteso proprio perchè,
come sopra rilevato, risulta essersi verificata una successione ex
lege a titolo particolare delle regioni nei rapporti di debito e
credito già facenti capo alle Unità sanitarie locali.
Ciò precisato, va peraltro rilevato che nel corso della presente
fase di giudizio è entrata in vigore la legge regionale della
Liguria 24 marzo 2000, n. 26 la quale, all' art. 1, ha stabilito la
cessazione delle gestioni liquidatorie; e all'art. 2 ha previsto, per
quanto qui interessa, che "Tutti i rapporti giuridici già facenti
capo alle unità sanitarie locali ... operanti nella Regione Liguria,
ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede e gradi, si intendono
di diritto trasferiti in capo alle aziende unità sanitarie locali
... nonchè agli Istituti ed enti sopraindicati ai quali restano
attribuite la titolarità e la legittimazione; sostanziale e
processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio da parte dei
rispettivi legali rappresentanti".
Si tratta di una normativa regionale che incide profondamente sul
principio sancito dalla normativa nazionale, quale interpretato dalla
univoca giurisprudenza della S.C. anche a sezioni unite, poichè vale
a caricare le aziende neo-istituite proprio dei debiti contratti
dalle vecchie UU.SS.LL. trasferendo alle stesse ciò che invece
doveva far carico alle regioni; e ciò sia dal punto di vista
processuale che sostanziale ("restano attribuite la titolarità e la
legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva ...").
Ritiene il Collegio che la normativa regionale anzidetta
contrasti con alcuni principi sanciti dalla Costituzione; e che
quindi debba sollevarsi di ufficio questione di legittimità
costituzionale nei sensi di cui infra.
Risulta dapprima violato il principio di cui all'art. 3 della
Costituzione poichè in una obbligazione di diritto comune (il debito
verso la società creditrice risulta infatti sorto jure privatorum)
viene sostituito di imperio il soggetto debitore ad opera proprio del
soggetto obbligato, senza che a tale sostituzione abbia fatto seguito
il consenso della parte creditrice. La legge regionale infatti altera
l'eguaglianza delle parti sia nella sostanza obbligatoria che nel
processo poichè sottrae un soggetto tenuto ad una prestazione alla
obbligazione alla quale era astretto per diritto comune, di fatto
istituendo una forma di liberazione del debitore diversa
dall'adempimento, non prevista dalla disciplina civilistica.
Risulta, poi, violato il principio di cui all'art. 24 Cost. Il
diritto alla difesa affermato da tale disposizione è stato
considerato dalla giurisprudenza una concretizzazione del principio
di eguaglianza, vietando al legislatore l'introduzione di
discriminazioni irragionevoli d'ordine soggettivo nella disciplina
positiva dell'accesso alla giustizia.
Sul piano pratico si registrano numerose affermazioni in ordine
alla necessità di una effettiva eguaglianza delle parti nel processo
che, specie nel campo dei rapporti con la p.a., può essere violata
nell'ipotesi di istituzione di privilegi tecnico-processuali,
attribuiti senza plausibile giustificazioni alla parte pubblica,
oppure mediante agevolazioni irragionevoli, talvolta riservate
all'azione giudiziaria dello Stato, oppure ancora mediante disparità
di trattamento processuale dei mezzi di tutela a disposizione dei
cittadini nei confronti degli enti pubblici.
La necessità di una parità formale delle parti nel processo
presuppone un rapporto di proporzione fra poteri di azione e difesa;
ciò che la dottrina ha qualificato come egalitè des armes, e cioè
come equivalenza astratta di chances di successo nella lite così che
ad entrambe le parti in giudizio siano riconosciute identiche
possibilità tecnico-processuali di far valere i propri diritti e di
condizionare in loro favore il convincimento del giudice.
Non pare al Collegio che la normativa regionale sia rispettosa di
tale principio; poichè a lite iniziata, e quindi in una fase
processuale dinamica in cui le parti si aspettano - e pretendono -
l'eguaglianza delle armi processuali a loro disposizione, addirittura
sottrae se stessa (la legge regionale si applica proprio alla Regione
Liguria in causa) alla soggettività passiva derivante da un rapporto
obbligatorio e, quindi, alla soggettività processuale
(legittimazione passiva) alla quale era ed è tenuta come parte
sostanziale del rapporto obbligatorio.
Analogamente deve ritenersi violato l'art. 111 Cost., quale
modificato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 sul c.d.
giusto processo, per il quale, come è noto, "ogni processo si svolge
nel contraddittorio tra le parti" e soprattutto, per quanto qui
interessa, " ... in condizioni di parita'"; mentre della sussistenza
di tale ultima condizione è lecito dubitare per gli stessi motivi
per i quali si era ravvisata dal Collegio una violazione del
principio di cui all'art. 24 Cost.
Ed infine ritiene il Collegio che la normativa regionale
contrasti con l'art. 117 Cost. per il quale la regione può emanare
norme legislative "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in
contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre regioni".
La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che tali principi
fondamentali possono desumersi direttamente o da norme
costituzionali, ovvero da obblighi assunti internazionalmente, oppure
ancora dalla legislazione statuale se espressione di riforme di
carattere generale, coinvolgenti l'intera collettività nazionale (le
c.d. grandi riforme; v. ad es. Corte cost. 22 dicembre 1969, n. 160;
Cass. 9 aprile 1997, n. 3077).
Tale ritiene il Collegio essere questo il caso di specie.
Attraverso la legislazione nazionale surrichiamata (in particolare,
attraverso la soppressione delle vecchie UU.SS.LL. e l'istituzione
delle nuove Aziende unità sanitarie locali) si è infatti inteso
affrontare da parte dello Stato la grande riforma del servizio
sanitario nazionale, stabilendo espressamente che i nuovi organismi
fossero liberi da passività che ne potessero frenare od ostacolare
l'attività; riforma che la legislazione regionale ha invece inteso,
a giudizio del Collegio, ostacolare onerando le nuove aziende di
quelle passività pregresse che il legislatore nazionale aveva inteso
invece attribuire alle regioni medesime.
Le questioni dedotte sembrano a giudizio del Collegio non
manifestamente infondate; e sono rilevanti ai fini del decidere
perchè, se la legge regionale sospettata di incostituzionalità
fosse realmente dichiarata tale, cadrebbe ogni ostacolo a che venisse
riaffermata, anche in questa sede, la legittimazione passiva della
Regione Liguria nell'obbligazione debitoria di cui è processo con
ogni conseguenza.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per
l'ulteriore corso; ed il presente giudizio sospeso sino all'esito del
procedimento di costituzionalità anzidetto.

P. Q. M.
Contrariis reiectis, visti l'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e l'art. 1 della legge Costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,
così provvede;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione di costituzionalità degli artt. 1 e 2
della legge 24 marzo 2000, n. 26 della Regione Liguria per contrasto
con gli artt. 3, 24, 111 e 117 Cost. (quest'ultimo in relazione al
principio di cui al decreto legislativo n. 502 del 1992 ed all'art. 6
della legge 23 dicembre 1994, n. 724);
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta della
Regione Liguria e comunicata al Presidente del Consiglio della
Regione Liguria.
Così deciso in Genova, addì 31 ottobre 2001
Il Presidente: Ferro
02C0034