1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 214 SENTENZA 11 - 25 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Ministro della sanita' - Potere di direttiva alle regioni e province autonome in ordine ai rapporti tra uffici sanitari di frontiera e uffici regionali provinciali e locali Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. (D.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, art. 5). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 3, terzo comma, 8, nn. 1 e 21, 9, n. 10, 16; Cost., art. 76 in relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 7, quinto comma) (088C0283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.P.R. 31
luglio 1980, n. 614, concernente: "Ristrutturazione e potenziamento
degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera e degli
uffici veterinari, di confine, di porto, di aeroporto e di dogana
interna", promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte
provinciali di Bolzano e Trento, notificati il 6 novembre 1980,
depositati in cancelleria il 14 successivo ed iscritti ai nn. 24 e 26
del registro ricorsi 1980;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento;
Ritenuto in fatto
1. - Con identici ricorsi notificati il 6 novembre 1980 e
depositati il giorno 14 dello stesso mese e anno, le Province
Autonome di Trento e di Bolzano hanno sollevato, in via principale,
questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 5
d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, intitolato "Ristrutturazione e
potenziamento degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera
e degli uffici veterinari di confine, di porto, di aeroporto e di
dogane interne". Secondo le ricorrenti, tale articolo, col rimettere
al Ministro della Sanità il potere di adottare direttive in materia
di rapporti tra le regioni (o province autonome) e gli uffici statali
di sanità marittima, aerea e di confine, nonchè quelli veterinari
di confine, porto, aeroporto e dogana interna, lede le attribuzioni
legislative e amministrative in materia di igiene e sanità,
oltrechè di agricoltura, riconosciute alle Province stesse dagli
artt. 3, 8, 9 e 16 St. T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e
relative norme di attuazione (d.P.R. n. 474 del 1975; d.P.R. n. 279
del 1974; d.P.R. n. 197 del 1980).
Nell'opinione delle ricorrenti, l'unica forma permessa allo Stato
per interferire nelle attribuzioni amministrative "proprie" delle
Province è data dalle procedure di indirizzo e di coordinamento,
che, peraltro, nel caso delle autonomie differenziate, dovrebbe avere
esplicita menzione quantomeno nelle norme di attuazione degli
Statuti: cosa che in ipotesi non si riscontra. Nella legge
contestata, invece, si consente al Ministro della Sanità di adottare
"direttive", le quali, ad avviso delle ricorrenti, sono atti diversi
e comunque anomali, tanto sotto il profilo dell'efficacia quanto
sotto quello procedimentale, rispetto agli atti attraverso i quali si
esprime la funzione statale di indirizzo e di coordinamento.
Oltre a quella ora indicata, le ricorrenti prospettano la
violazione dell'art. 7 della legge di riforma sanitaria, cioè la
legge 23 dicembre 1978, n. 833, che, nel delegare alle regioni (o
alle province autonome) le funzioni amministrative nelle materie qui
interessanti, non fa alcun cenno a direttive statali, nè ad altre
forme di intervento dello stesso Stato volte a condizionare
l'attività amministrativa regionale (o provinciale). Del resto,
concludono le ricorrenti, a coloro che volessero sostenere che anche
le Province autonome debbano essere assoggettate agli atti di
indirizzo e coordinamento previsti dall'art. 5 della legge n. 833 del
1978 andrebbe ricordato che l'art. 80 della stessa legge fa salve le
competenze delle regioni (o delle province) ad autonomia speciale
nelle materie da esse disciplinate.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, si è costituito in data 6
dicembre 1980, sicchè il suo atto deve considerarsi fuori termine.
3. - Nell'udienza pubblica le Province ricorrenti hanno insistito
sulle proprie ragioni.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi presentati dalle Province di Trento e di Bolzano
vanno riuniti per esser decisi con un'unica sentenza, in quanto il
loro oggetto e il loro contenuto è identico.
2. - Oggetto dei presenti giudizi di costituzionalità è l'art. 5
del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, il quale dispone che "il Ministro
della Sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale, può emanare
direttive alle regioni e alle province autonome di Trento e di
Bolzano concernenti i rapporti e collegamenti delle regioni, province
e delle articolazioni periferiche del Servizio sanitario nazionale
con gli uffici di cui ai precedenti articoli 3 e 4", vale a dire,
rispettivamente, con gli uffici di sanità marittima, aerea e di
confine operanti nel campo della profilassi internazionale e della
sanità pubblica (art. 3), oltrechè con gli uffici veterinari di
confine, porto, aeroporto e dogana interna (art. 4). Tale articolo è
sospettato di illegittimità costituzionale sotto un duplice profilo:
a) in quanto prevede un potere ministeriale di direttiva, in
nessun modo rispondente ai requisiti di forma e di sostanza della
funzione di indirizzo e coordinamento e nondimeno interferente con
materie, quali l'igiene e sanità e l'agricoltura, che sono
attribuite alle competenze legislative e amministrative delle
Province di Trento e di Bolzano dagli artt. 3, terzo comma, 8 nn. 1 e
21, 9 n. 10, 16, St. T.-A.A. e relative norme di attuazione;
b) in quanto eccede i limiti della delega legislativa operata a
favore del Governo dall'art. 7, comma quinto, della legge 23 dicembre
1978, n. 833 (rinnovata dall'art. 2, legge 29 febbraio 1980, n. 33),
che pertanto viene assunto come parametro di costituzionalità in
relazione all'art. 76 della Costituzione.
3. - Sotto ambedue i profili, la questione non è fondata.
La disposizione impugnata stabilisce alcune modalità di raccordo
e di coordinamento in un'area di confine tra le competenze proprie
dello Stato e le competenze attribuite alle regioni (o alle province
autonome). Da un lato, vi sono gli anzidetti uffici di frontiera, di
cui agli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 614 del 1980, i quali, operando
nell'ambito dei rapporti internazionali, in un caso, "in materia di
profilassi internazionale e di sanità pubblica" e, nell'altro caso,
"in materia di controllo sanitario degli animali e dei prodotti di
origine animale", rientrano sicuramente tra le attribuzioni statali a
norma dell'art. 6, lett. a legge n. 833 del 1978, che riserva allo
Stato le funzioni concernenti "i rapporti internazionali e la
profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in
materia veterinaria". Dall'altro lato, invece, vi sono le varie
istanze regionali (o provinciali) e locali, le quali svolgono le
funzioni amministrative nelle materie di igiene e di sanità
attribuite loro dagli statuti e dagli atti legislativi che ne hanno
specificato il senso, nonchè nelle materie ad esse delegate
dall'art. 7 della citata legge istitutiva del Servizio sanitario
nazionale (legge n. 833 del 1978).
Tra le funzioni svolte dagli uffici di sanità marittima, aerea e
di confine e da quelli veterinari di confine, porto, aeroporto e
dogana interna, da una parte, e le funzioni svolte dagli uffici e
dagli enti regionali e locali operanti in materia di igiene e
sanità, dall'altra, vi possono essere contatti, rapporti
collaborativi, confronti e, persino, intrecci o interferenze, che
esigono la previsione di modalità di raccordo e di coordinamento per
l'esercizio delle rispettive attribuzioni. Negli artt. 3 e 4 del
d.P.R. n. 614 del 1980, che non sono oggetto di impugnazione nei
presenti giudizi, è stabilito che tra i principali uffici statali
operanti nei settori prima indicati e le istanze sanitarie regionali
e locali possono instaurarsi i "necessari rapporti" e "collegamenti"
affinchè le rispettive funzioni si svolgano nel modo più efficiente
e più coordinato possibile. Si tratta di formule sufficientemente
ampie ed elastiche che permettono agli uffici statali e a quelli
regionali di adottare nei loro reciproci rapporti svariate misure di
raccordo o di coordinamento paritario - come, ad esempio, le intese,
le consultazioni, le richieste di parere, le convenzioni, le
informazioni reciproche -, le quali sono in perfetta armonia con il
principio fondamentale della "leale cooperazione", che questa Corte,
con giurisprudenza costante e ormai consolidata (v., ad es., sentt.
nn. 359 del 1985, 151 e 153 del 1986), ritiene essere alla base dei
rapporti tra Stato e regioni, e, in particolare, di quelli fra essi
ordinati su base paritaria, cioè i c.d. rapporti orizzontali.
Sulla base degli articoli appena ricordati si può, dunque,
instaurare tra gli uffici sanitari di frontiera e quelli regionali
una rete di raccordi che esige la previsione, da parte dello Stato,
di misure in grado di conferirle quel minimo di uniformità e di
coordinamento, in mancanza del quale le finalità di efficienza e di
buon andamento della complessiva amministrazione pubblica, proclamate
dall'art. 97 Cost., resterebbero obiettivi lontani e irraggiungibili.
A questa esigenza provvede l'impugnato art. 5 del d.P.R. n. 614 del
1980, che conferisce al Ministro della Sanità il potere di emanare
direttive "concernenti i rapporti e collegamenti" tra i predetti
uffici statali, da un lato, e le regioni, le province e le
articolazioni periferiche del Servizio sanitario nazionale,
dall'altro.
3.1. - Il potere di direttiva conferito al Ministro della sanità
dall'articolo impugnato si colloca, dunque, in un microsistema di
rapporti tra gli uffici sanitari di frontiera, appartenenti allo
Stato, e gli uffici sanitari regionali (o provinciali) e locali, che
appare improntato nel suo complesso a princi'pi cooperativistici. Il
legame con tale sistema è evidenziato, da un lato, dall'obbligo dei
dirigenti degli uffici sanitari di frontiera di dare comunicazione al
Ministero della sanità dei rapporti e dei collegamenti instaurati
con gli uffici regionali e locali (art. 3) e, dall'altro, dai limiti
entro cui è circoscritto l'oggetto sul quale può esser esercitato
l'anzidetto potere di direttiva ministeriale, che, a norma dello
stesso art. 5, può riguardare soltanto i predetti "rapporti e
collegamenti". Da ciò consegue che le direttive previste dall'art. 5
del d.P.R. n. 614 del 1980 sono necessariamente rivolte a stabilire i
criteri di massima e le eventuali modalità che rendano possibile ed
efficiente la cooperazione (paritaria) tra gli uffici sanitari di
frontiera e quelli regionali (o provinciali) e locali.
In altri termini, qui si è in presenza di un potere che non è
affatto assimilabile, contrariamente a quel che suppongono le
ricorrenti, alla funzione di indirizzo e coordinamento esercitabile
dallo Stato nei confronti delle materie sanitarie proprie delle
regioni (o delle province autonome) o di quelle ad esse delegate.
Nondimeno o, anzi, a maggior ragione, si tratta di un potere
tipicamente statale, che si svolge attraverso direttive sul
coordinamento relativo ai rapporti di cooperazione tra gli uffici
sanitari di frontiera e le regioni (o province autonome).
Sulla base di tali premesse si deve ritenere che la indicazione o
le prescrizioni di massima che il Ministro della sanità può
adottare in base all'impugnato art. 5 possono avere ad oggetto, per
quanto riguarda le regioni o le province autonome, soltanto i
rapporti "esterni" che queste ultime intrattengono con i predetti
uffici statali, i quali sono per definizione d'interesse super- o
inter-regionale (o -provinciale). La ragione di questo limite sta nel
fatto che le direttive ministeriali in contestazione si giustificano
soltanto in quanto siano rivolte a porre le condizioni di
operatività e di efficienza per gli uffici sanitari di frontiera,
contemplati dagli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 614 del 1980, di cui lo
stesso Ministro della sanità ha la responsabilità ultima. Detto
altrimenti, ciò significa che le direttive ministeriali, di cui
all'art. 5 del d.P.R. n. 614 del 1980, se possono esprimersi, nei
confronti degli uffici sanitari di frontiera previsti dagli artt. 3 e
4 dello stesso decreto, attraverso prescrizioni di massima dotate di
effetti vincolanti, al contrario non possono produrre, neppure
indirettamente, effetti del medesimo tipo nei confronti degli uffici
e dell'organizzazione sanitaria la cui disciplina rientra nelle
competenze regionali (o provinciali).
Poichè tali sono i limiti di contenuto e di oggetto del potere di
direttiva che l'articolo impugnato conferisce al Ministro della
sanità, risulta del tutto inconferente il richiamo, operato dalle
Province ricorrenti, alla funzione statale di indirizzo e di
coordinamento, la quale, operando all'interno delle materie
attribuite alle competenze regionali (o provinciali), si pone su un
piano del tutto diverso. Conseguentemente, è del pari vano ricercare
in quel potere di direttiva, come fanno ancora le ricorrenti, i
requisiti di forma e di efficacia propri della funzione appena
menzionata, i quali non sono affatto richiesti per gli atti qui in
contestazione da alcuna norma giuridica, sia costituzionale che
ordinaria.
3.2. - Del pari infondata è la censura prospettata contro lo
stesso art. 5 del d.P.R. n. 614 del 1980 per violazione dell'art. 76
Cost., sotto l'asserita forma di eccesso di delega che il Governo
avrebbe perpetrato rispetto all'art. 7, quinto comma, legge n. 833
del 1978.
Dal momento che il conferimento della delega legislativa al
Governo è stato vincolato, in virtù del predetto art. 7, al fine di
"ristrutturare e potenziare" su tutto il territorio nazionale il
complesso degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera e
degli uffici veterinari di confine, di porto, di aeroporto e di
dogane interne, la previsione di un potere di coordinamento unitario,
attraverso direttive ministeriali attinenti alle relazioni reciproche
tra i predetti uffici, nonchè ai rapporti tra questi ultimi e le
regioni (o province autonome), appare strettamente strumentale e, in
definitiva, indispensabile per il perseguimento di quei medesimi
fini. Potenziare un complesso di rapporti di tale natura significa,
infatti, stabilire innanzitutto le condizioni e i poteri necessari
per un loro più efficace coordinamento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale sollevata, con i ricorsi di cui in
epigrafe, dalle Province di Trento e di Bolzano nei confronti
dell'art. 5, d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614, per contrasto con gli
artt. 3, terzo comma, 8 nn. 1 e 21, 9 n. 10, 16 St. T.-A.A. (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670), e relative norme di attuazione, nonchè con
l'art. 76 Cost., in riferimento all'art. 7, quinto comma, legge 23
dicembre 1978, n. 833.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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