1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 6-2-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 dicembre 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 dicembre 2007 (della Regione Emilia-Romagna) Porti e aeroporti - Porti turistici e commerciali di interesse e rilevanza regionale e interregionale - Funzioni amministrative attinenti al rilascio delle concessioni demaniali marittime - Fattispecie riferita al Porto di Bellaria-Igea Marina - Nota del Ministero dei trasporti, Direzione marittima di Ravenna, prot. n. 5243, dell'8 ottobre 2007, concernente la rivendicazione della competenza statale in relazione a tutti i porti di qualunque tipo o classificazione di cui al d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, nonche' dispaccio del Ministero dei trasporti prot. n. M-TRA/DINFR/9059 dell'11 settembre 2007 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia-Romagna - Lamentato disconoscimento dell'indirizzo della giurisprudenza costituzionale confermativo delle competenze regionali - Denunciata lesione delle competenze legislative e amministrative delle Regioni nella materia concorrente dei porti e aeroporti civili, violazione dei principi di leale collaborazione e di buon andamento dell'azione amministrativa - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato e, per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e alle Autorita' marittime statali della competenza amministrativa relativa al rilascio di concessioni demaniali nell'ambito dei porti turistici e commerciali di rilevanza economica regionale e interregionale, siti nella Regione Emilia-Romagna, ulteriori rispetto al Porto di Cattolica, nonche' richiesta di annullamento degli atti impugnati. - Nota Ministero dei trasporti, Direzione marittima di Ravenna, dell'8 ottobre 2007, prot. n. 5243; dispaccio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dell'11 settembre 2007, prot. n. M-TRA/DINFR/9059. - Costituzione, artt. 97, 114, 117 e 118; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 105, come modificato dall'art. 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88. (007C1444) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 6-2-2008)

Ricorso promosso dalla Regione Emilia-Romagna, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore, sig. Vasco Errani,
rappresentata e difesa, per mandato speciale a margine, dal prof.
avv. Franco Mastragostino e dall'avv. Luigi Manzi ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via
Confalonieri, n. 5, Contro Presidente del Consiglio dei ministri in
relazione alla nota del Ministero dei trasporti, Direzione marittima
di Ravenna, prot. n. 5243, datata 8 ottobre 2007, indirizzata alla
Capitaneria di Porto di Rimini e, per conoscenza, alla Regione
Emilia-Romagna, Direzione generale Reti infrastrutturali, logistica e
sistemi di mobilità, nonchè alla Capitaneria di Porto di Ravenna e
ai Comuni di Ravenna, Cattolica e Bellaria-Igea Marina, pervenuta
alla regione in data 16 ottobre 2007, avente ad oggetto:
«Conferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle regioni ed
agli enti locali nei porti. Porto di Bellaria. Variazione non
sostanziale (art. 24 R.C.N.) - atto formale n. 288/2001 - Società
«PORTUR S.p.a.» - Richiesta di restituzione fa-scicolo. Sentenza
n. 255/2007 - Corte costituzionale. Porto di Cattolica; nonchè in
relazione al dispaccio prot. n. M-TRA/DINFR/9059 del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti in data 11 settembre 2007, cui si fa
riferimento nella nota della Direzione marittima di Ravenna sopra
citata, non trasmessa e non conosciuta, nella misura in cui esso
abbia a valere quale circolare e/o direttiva vincolante le
Capitanerie di Porto, perchè sia dichiarato che non spetta allo
Stato e, per esso, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
- con attribuzione alle Autorità marittime statali - la competenza
amministrativa relativa al rilascio di concessioni demaniali
nell'ambito dei porti turistici e commerciali di rilevanza economica
regionale e interregionale siti nella Regione Emilia-Romagna,
ulteriori rispetto al Porto di Cattolica, e in particolare, avendo
riguardo al caso in esame, al Porto turistico di Bellaria-Igea
Marina.
F a t t o
Con la nota meglio evidenziata in epigrafe, il Ministero dei
trasporti, Direzione marittima di Ravenna, nell'interloquire con il
Comando della Capitaneria di Porto di Rimini che riferiva in ordine
al riscontro negativo, da parte del Comune di Bellaria-Igea Marina,
alla richiesta avanzata dalla medesima Capitaneria di Rimini di
restituzione del fascicolo riguardante la concessione demaniale
marittima, rilasciata dall'ente territoriale locale nell'ambito
portuale di Bellaria alla Società PORTUR S.p.a, ha perso una buona
occasione per mettersi in linea con la chiarissima e oramai
consolidata giurisprudenza costituzionale, riscontrabile in tema di
spettanza dell'esercizio delle funzioni amministrative attinenti al
rilascio delle concessioni demaniali marittime, che riguardano porti
di interesse e rilevanza regionale.
Dopo aver citato il dispaccio prot. n. M-TRA/DINFR/9059 dell'11
settembre 2007, con il quale il Ministero dei trasporti avrebbe
«ribadito quanto più volte ampiamente sostenuto ed argomentato in
casi analoghi e cioè che, in relazione ai ricorsi delle Regioni
Campania e Toscana, accolti dalla Corte costituzionale, gli effetti
di ogni pronuncia... non possono che essere limitati alle parti in
causa e agli specifici casi relativi, nella fattispecie, a porti
turistici della Campania e al porto di Viareggio... in quanto la
pronuncia della Corte sulla competenza... è da considerarsi
pronuncia non sulla competenza in astratto, bensì sulla competenza
in concreto, cioè, riferentesi ad atti concreti ed individuati, in
relazione ai quali si esaurisce la competenza stessa...», l'Autorità
marittima sopra indicata ha tratto la deduzione che «in detta ottica
deve essere intesa anche la recente sentenza relativa al Porto di
Cattolica» ed ha concluso evidenziando che: «il superiore Ministero
ha disposto che codesta Capitaneria di Porto si limiti a trasferire
solo la documentazione relativa alle concessioni demaniali del porto
di Cattolica e consideri nella propria competenza tutti gli altri
porti, di cui al d.P.C.m. in data 21 dicembre 1995, siano essi di
qualunque tipo o classificazione», ritenendo, con riferimento al
rappresentato rifiuto del Comune di Bellaria di restituzione del
fascicolo, che: «la detenzione, da parte dell'Ente locale, dei
fascicoli inerenti alla concessione alla Società PORTUR S.p.a.
costituisce una mera situazione di fatto» confermandosi «quanto già
disposto..., da ultimo con dispaccio MIN-FRA/DINFR/2738 in data 12
marzo 2007».
In buona sostanza, il Ministero e per esso la Direzione marittima di
Ravenna nel caso di specie, rivendica nuovamente, in via generale, la
competenza statale in materia di concessioni sui beni del demanio
marittimo portuale, in relazione a tutti i porti di qualunque tipo o
classificazione, di cui al d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, diversi da
quelli per i quali siano stati accolti gli specifici ricorsi per
conflitto di attribuzione, costringendo le regioni a reiterare i
conflitti, in relazione, peraltro, ad una questione sulla quale si è
oramai formato un indirizzo della giurisprudenza costituzionale
chiaramente confermativo delle competenze regionali.
Siffatta nota è, dunque, nuovamente lesiva delle competenze da tempo
attribuite e riconosciute alle regioni, in quanto lo Stato, nel
ritenere riferibili soltanto al porto di Cattolica i principi
contenuti nella sentenza n. 255/2007 (e limitatamente ai rispettivi
porti, i contenuti delle precedenti pronunce), afferma nuovamente la
propria competenza sui porti turistici e commerciali, di rilevanza
economica e di interesse regionale o interregionale, siti nella
regione, ulteriori rispetto a quello di Cattolica, in patente
violazione degli artt. 114, 117 e 118 Costituzione, del principio di
leale collaborazione e di buon andamento dell'azione amministrativa,
di cui all'art. 97 Cost.
Anche avverso tale atto, la Regione Emilia-Romagna è, quindi,
costretta a promuovere giudizio per conflitto di attribuzione, per i
seguenti motivi.
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni regionali di cui all'art. 114 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione al riparto delle competenze
amministrative delineato dall'art. 105 del d.lgs n. 112/1998, come
modificato dall'art. 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88.
Violazione del principio di leale collaborazione e di buon andamento
dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 della Costituzione.
La nota indicata in epigrafe, proprio perchè espressamente
indirizzata, per conoscenza, anche alla Regione Emilia-Romagna, e
proprio perchè intende in qualche modo «aggirare» anche la sentenza
di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 255/2007, con cui è stato
accolto l'analogo ricorso per conflitto di attribuzione promosso per
il Porto di Cattolica, rappresenta una rinnovata illegittima e
inammissibile rivendicazione, da parte delle Autorità marittime
statali e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di
competenze e di funzioni in materia di concessioni sui beni del
demanio marittimo portuale, che risultano oramai attribuite alle
regioni e incardinate nel sistema amministrativo regionale-locale
(per effetto del trasferimento delle relative funzioni
amministrative, operato dalla legislazione regionale in capo alle
amministrazioni comunali).
Rivendicazione di competenze che codesta Corte costituzionale ha, in
più occasioni, originate da conflitti del tutto analoghi,
risolutamente respinto, sulla scorta di argomentazioni che
riguardano, in generale, la illegittimità della riappropriazione, da
parte dello Stato, di funzioni concernenti il demanio marittimo,
basata sull'inserimento dei porti nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995,
come, invece, pervicacemente ribadito nella posizione ministeriale
(sentenze nn. 322/2000; 89/ 2006; 90/2006; 255/2007, a cui si
aggiunge la recentissima sentenza n. 344 del 10 ottobre 2007).
Come ha già evidenziato codesta Corte - cosa che il Ministero sembra
non voler intendere nella sua reale portata, allorchè rammenta la
natura limitata al caso concreto dei precedenti giurisprudenziali in
materia, ignorando, ovvero male interpretando la portata di principio
delle statuizioni in essi contenute con riferimento ad un unico ed
univoco quadro legislativo e di riparto di competenze - il richiamo,
effettuato nell'art. 105 del d.lgs. n. 112/1998, al d.P.C.m. 21
dicembre 1995 (Identificazione delle aree demaniali marittime escluse
dalla delega alle regioni, ai sensi dell'art. 59 del d.P.R.
n. 616/1977), non comporta affatto il conferimento a tale atto di
«efficacia legislativa», sicchè il riferimento al suddetto atto
amministrativo vale semplicemente a definire per relationem la
portata del limite introdotto dal decreto legislativo al conferimento
di funzioni, ma con riguardo al contenuto dell'atto quale esiste
attualmente nell'ordinamento e non oltre i limiti in cui permanga la
sua efficacia. La Corte ha così ritenuto (e, segnatamente
nell'ultima decisione sopra citata, la n. 344/2007, in accoglimento
di un ricorso con il quale la Regione Toscana, in modo del tutto
simile a quanto si è costretti a fare con l'odierno ricorso, ha
reagito avverso la rivendicazione della competenza statale per tutti
i restanti porti della regione, escluso Viareggio, in forza del mero
richiamo al d.P.C.m. del 1995), che: «è da escludere, dunque, che il
riferimento al suddetto d.P.C.m. nelle norme statali citate negli
atti impugnati, possa cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree
portuali di interesse regionale o interregionale al novero di quelle
escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni, in vista del loro
"preminente interesse nazionale" (sentenza n. 89/2006). D'altronde,
il nuovo sistema delle competenze, introdotto dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3... impedisce che possa
attribuirsi attuale valenza all'inserimento dei porti turistici e
commerciali, di rilevanza economica re-gionale ed interregionale,
nel d.P.C.m. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni
amministrative in materia portuale l'orientamento di questa Corte,
ora richiamato - il quale afferisce proprio al riparto delle
attribuzioni tra Stato e regioni, quale risulta dal nuovo Titolo V...
e ha portata ricostruttiva generale del nuovo assetto introdotto
dalla novella del 2001 - è stato ribadito da ultimo con la sentenza
n. 255/2007 con la quale si è riaffermato che il nuovo assetto delle
competenze impedisce che possa attribuirsi attuale valenza
all'inserimento del porto di Cattolica nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995,
ai fini del riparto delle funzioni amministrative...» (cfr. sentenza
n. 344 del 10 ottobre 2007).
Alla luce delle precisazioni reiteratamente effettuate dalla
giurisprudenza costituzionale non par dubbio, quindi, che analoghe
considerazioni debbano valere anche con riferimento al caso di
specie, allorchè si ha riguardo al Porto di Bellaria, che si
vorrebbe del tutto ingiustificatamente assoggettare ad un regime
giuridico diverso da quello valevole per il Porto di Cattolica,
quando si tratta di porti entrambi regionali e ed entrambi di
interesse turistico, riaffermando, inoltre, una generale attribuzione
statale nella materia stessa, che contravviene con il sopra delineato
riparto delle competenze fra Stato e regioni.
Le determinazioni oggi impugnate reiterano, quindi, una evidente
violazione del riparto di competenze delineato dagli artt. 114, 117 e
118 della Costituzione, direttamente lesiva delle prerogative
riconosciute agli enti locali, nonchè delle attribuzioni regionali,
soprattutto a seguito delle modifiche del titolo V e alla conseguente
individuazione della competenza legislativa regionale concorrente in
materia di «porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione», di cui all'art. 117, terzo comma Cost.; che, infatti,
limita l'intervento del legislatore statale alla sola fissazione dei
principi fondamentali, che non potrebbero comprendere, tuttavia,
anche l'attribuzione delle com-petenze amministrative.
Sotto questo profilo, esse determinazioni si pongono anche in netto
contrasto con il conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni e agli Enti locali, attuato dal d.lgs.
n. 112/1998 e dalla successiva legislazione statale di settore (legge
n. 88/2001), nonchè con la specifica disciplina adottata dal
legislatore regionale (1.r. 31 maggio 2002, n. 9), che ha individuato
i porti regionali e ha da tempo attribuito, relativamente a tale
ambito, le funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e
di procedimenti amministrativi relativi al rilascio di concessioni
demaniali marittime, ai comuni.
Ma soprattutto le determinazioni impugnate sono espressione di un
atteggiamento autoreferenziale, oltre che istituzionalmente
inaccettabile, che viola tutti i canoni della buona amministrazione e
il principio di leale collaborazione, laddove costringe, sia pure a
fronte di una miope difesa di competenze, invero non esercitate e non
completate pur nella prospettata revisione della normativa statale in
materia di classificazione di porti, a continue impugnazioni, che
potrebbero essere evitate con una più oculata gestione dei reciproci
rapporti istituzionali. Appare oltretutto gravemente lesivo del
principio costituzionale di buon andamento della pubblica
amministrazione un atteggiamento degli uffici amministrativi statali
che si fonda sulla patente «inconsapevolezza» della portata delle
sentenze della Corte costituzionale, laddove esse, pur risolvendo il
singolo conflitto di attribuzione, fissano rationes decidendi, che
costituiscono interpretazione dell'assetto costituzionale del riparto
di attribuzioni tra Stato e Regioni e valgono, quindi, non solo da
precedente per la successiva giurisprudenza costituzionale, rebus sic
stantibus, ma anche da «norma di legge», che l'amministrazione non
può rifiutarsi di riconoscere e rispettare.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari che non spetta
allo Stato e per esso al Ministero dei trasporti, attribuire alle
Autorità marittime statali la competenza amministrativa relativa al
rilascio di concessioni demaniali nell'ambito dei porti turistici e
commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale, siti
nella Regione Emilia-Romagna, ulteriori rispetto al Porto di
Cattolica, e che sia annullata la nota del Ministero dei trasporti,
Direzione marittima di Ravenna e il dispaccio ministeriale in essa
richiamato, se ed in quanto atto presupposto, citati in epigrafe, con
ogni conseguente effetto. Si deposita:
1) nota del Ministero dei trasporti, Direzione marittima di
Ravenna prot. n. 5243, dell'8 ottobre 2007, trasmessa alla Regione
Emilia-Romagna in data 16 ottobre 2007.
Bologna-Roma, addì 12 dicembre 2007
Prof. Avv. Franco Mastragostino - Avv. Luigi Manzi