1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 24-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 marzo 1993
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 marzo 1993 (della regione autonoma della Sardegna) Caccia - Divieto dell'attivita' venatoria su tutto il territorio nazionale per un periodo di otto giorni in relazione alla particolare "gravita'" delle "attuali condizioni meteo-climatiche dalle quali deriva uno stato di pericolo di rilevanza nazionale di danno ambientale per la minaccia alla fauna selvatica" dovuto alla "maggiore vulnerabilita'" di questa - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di caccia, cosi' come disciplinata dalla legge quadro n. 157/1992, che assegna alle regioni il potere di vietare o ridurre per periodi prestabiliti la caccia per sopravvenute particolari condizioni ambientali, stagionali o climatiche, oltreche' per malattia o altre calamita' - Statuto regione Sardegna artt. 3, lett. i), e 6 - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 177, 217, 633 e 1000 del 1988, 407/1989, 346/1990, 37 e 386 del 1991. (Ordinanza 5 gennaio 1993 del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'agricoltura e delle foreste). (Statuto regione Sardegna, artt. 3, lett. i), e 6). (093C0237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 24-3-1993)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore on.le ing. Antonello
Cabras, giusta deliberazione della giunta regionale del 12 gennaio
1993, n. 1/84 rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine
del presente atto - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3;
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione all'ordinanza del Ministro dell'ambiente, di concerto
con il Ministro dell'agricoltura e delle foreste, in data 5 gennaio
1993, recante "Divieto dell'attività venatoria su tutto il
territorio nazionale, per un periodo di giorni otto".
F A T T O
La regione autonoma della Sardegna, in virtù degli artt. 3, lett.
i), e 6 dello statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3), è titolare di potestà legislativa e amministrativa di
tipo esclusivo (o primario) in materia di caccia.
Nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia, la
regione Sardegna ha stabilito una organica disciplina legislativa
della caccia, contenuta nella legge 28 aprile 1978, n. 32 (sulla
protezione della fauna e sull'esercizio della caccia in Sardegna),
successivamente modificata ed integrata.
Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 1993, n. 4,
è stata pubblicata l'ordinanza del Ministro dell'ambiente 5 gennaio
1993, meglio indicata in epigrafe. Con tale ordinanza - adottata
visto l'art. 1, secondo e quinto comma, della legge 8 luglio 1986, n.
349; visto l'art. 8 della legge 3 marzo 1987, n. 59; e visti gli
artt. 19 e 21, primo comma, lett. m) ed n), della legge 11 febbraio
1992, n. 157 - il Ministro dell'ambiente ha vietato "su tutto il
territorio nazionale ogni forma di attività venatoria per giorni
otto dalla data della pubblicazione della presente ordinanza".
Nel preambolo si legge che l'ordinanza è stata adottata dal
Ministro essendosi accertato che nelle attuali condizioni meteo-
climatiche, a causa della loro gravità si ravvisano i presupposti
previsti dagli artt. 19 e 21 della sopra citata legge n. 157 (1992);
essendosi "Ritenuto che tale situazione configura uno stato di grave
pericolo di danno ambientale per la minaccia alla fauna selvatica in
quanto per tali condizioni, la fauna selvatica stessa risulta essere
in condizioni di maggiore vulnerabilità, e che tale stato di grave
pericolo, in quanto di rilevanza nazionale, impone l'adozione di
idonee misure conservazionistiche da parte dell'autorità centrale
dello Stato"; ed essendosi infine "Ritenuto che l'unico strumento
idoneo a prevenire l'insorgenza di fenomeni pregiudizievoli per la
sopravvivenza della fauna selvatica e per favorire una più efficace
attività di controllo da parte delle autorità competenti è quello
di sospendere ogni attività venatoria su tutto il territorio
nazionale interessato dai fenomeni meteoclimatici di cui in premessa,
per un periodo di giorni otto".
Nella parte in cui tale ordinanza è applicabile anche nel
territorio della regione Sardegna essa è però gravemente lesiva
delle attribuzioni costituzionali di quest'ultima, onde la Regione
Sardegna la impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni regionali stabilite dagli artt. 1,
lett. i) e 6 dello statuto speciale per la Sardegna, e dalle relative
norme d'attuazione. Violazione dei principi di legalità, di leale
collaborazione, e relativi al potere sostitutivo dello Stato.
1. - In base alle proprie attribuzioni costituzionali spetta alla
regione di adottare tutti i provvedimenti necessari, anche quelli di
urgenza, per la tutela della fauna dell'isola. Come afferma anche
l'art. 1 secondo comma della citata legge regionale n. 32/1978,
l'amministrazione regionale può assumere - fra l'altro - tutte le
iniziative idonee ad assicurare la conservazione del patrimonio
faunistico regionale.
Invero le attribuzioni già statali in materia di caccia sono
state trasferite integralmente alla competenza esclusiva della
regione.
Spetta dunque agli organi della regione Sardegna (in particolare
all'Assessore regionale competente ed al Comitato regionale
faunistico: v. infatti gli artt. 6 e 38 della legge regionale n.
32/1978) di disporre eventuali divieti temporanei di caccia, anche
ove ciò sia reso urgentemente necessario da particolari avversità
atomosferiche che colpiscono il territorio dell'isola.
Nè vi è, d'altro canto, alcuna norma che attribuisca al Ministro
dell'Ambiente (ma neppure a quello dell'agricoltura) il potere di
adottare ordinanze aventi il contenuto di quella impugnata.
Tali, infatti, non sono neppure le norme legislative nel preambolo
dell'ordinanza.
Non lo è, in primo luogo, l'art. 8 della legge n. 59/1987,
poichè il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti ivi
attribuito al Ministro dell'Ambiente è dato ad esso al solo fine di
tutelare l'ambiente, allorquando "si verifichino situazioni di grave
pericolo di danno ambientale e non si possa altrimenti provvedere".
Si tratta, dunque, di un potere di ordinanza che non può avere ad
oggetto la tutela della fauna (per la quale le residue competenze
statali spettano semmai al Ministro dell'agricoltura). Infatti, per
quanti collegamenti vi siano fra la "fauna" e "l'ambiente", non vi è
però fra le due materie rapporto di identità, nè la fauna può
essere considerata una parte rispetto all'ambiente considerato come
il tutto. E ciò, del resto, trova conferma in quelle stesse
disposizioni della legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente
(legge 8 luglio 1986, n. 349), richiamate dall'ordinanza ministeriale
impugnata, secondo cui spetta al Ministero (oltre a quelli della
promozione, conservazione e recupero "delle condizioni ambientali
conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla
qualità della vita" anche il compito de "la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle
risorse naturali dall'inquinamento" (art. 1, secondo comma); ed
inoltre spetta anche al Ministero di promuovere e curare
l'adempimento delle convenzioni internazionali, delle direttive e dei
regolamenti comunitari concernenti "l'ambiente e il patrimonio
naturale" (art. 1, quinto comma). È noto, infatti, come anche quella
del "patrimonio naturale" è nozione che - nella tradizione
legislativa e giurisprudenziale - afferisce all'ambiente ed alla sua
tutela, e però non si confonde con il "patrimonio faunistico" (di
cui all'art. 1 della legge 11 febbraio 1992, n. 157).
Ma il potere di adottare l'ordinanza qui impugnata non è
attribuito al Ministro dell'ambiente neppure dalle vive disposizioni
della legge n. 157/1992 da essa richiamate.
Non dall'art. 19 che prevede sì, al primo comma, la possibilità
di vietare o ridurre per periodi prestabiliti la caccia "per
importanti e motivate ragioni connesse alla consistenza faunistica o
per sopravvenute particolari condizioni ambientali, stagionali o
climatiche o per malattie o altre calamita'", ma che però non sembra
prevedere anche un divieto temporaneo di caccia per tutte le specie
(come quello disposto nell'ordinanza ministeriale impugnata), e
comunque riconoscere espressamente che il potere in questione è
delle regioni e non dello Stato.
Nè tale potere del Ministro può in alcun modo fondarsi sulle
lettere m) ed n) del primo comma dell'art. 21 della legge 157, che si
limitano a stabilire un divieto assoluto ("È vietato a chiunque") di
cacciare su terreni innevati, oppure negli specchi d'acqua ghiacciati
e sui terreni allagati. Tali norme, infatti, lungi dall'attribuire al
Ministro dell'ambiente (o ad altro organo dello Stato) un qualche
potere, stabiliscono dei divieti permanenti di caccia in determinate
situazioni, di per sè immediatamente operativi, o comunque bisognosi
semmai di una normazione integrativa regionale (cfr. spec. lett. m).
2. - Alla luce di quanto detto in precedenza, è dunque evidente
come l'ordinanza ministeriale impugnata abbia leso le attribuzioni
costituzionali della Provincia sotto diversi e concorrenti profili.
In primo luogo perchè con tale ordinanza il Ministro
dell'ambiente ha preteso di esercitare una attribuzione (quella di
vietare in via di urgenza la caccia in Sardegna, in caso di
eccezionali condizioni meteo-climatiche) che invece spetta alla
Regione, in base alla competenze che le sono assegnate dallo Statuto
speciale.
3. - In secondo luogo l'ordinanza impugnata è lesiva delle
attribuzioni costituzionali della regione ricorrente anche perchè -
come risulta da quanto si è detto in precedenza - essa non è
rispettosa del principio di legalità.
Si è visto infatti che nessuna delle norme legislative richiamate
dall'ordinanza attribuisce al Ministro dell'ambiente il potere di
vietare la caccia in Sardegna. Nè tale potere potrebbe dirsi in
qualche modo fondato su altre norme legislative (comunque non
richiamate nell'ordinanza); è ciò anche perchè se anche un qualche
potere del genere fosse residuato al Governo (come non e') nonostante
l'avvenuto trasferimento delle funzioni in materia di caccia alla
Regione, la legge lo avrebbe semmai affidato, ratione materiae, al
Ministro dell'agricoltura, e non a quello dell'ambiemte.
4. - In terzo luogo, se anche lo Stato volesse cercare di
giustificare l'ordinanza ministeriale impugnata invocando un preteso
interesse nazionale che imporrebbe il suo intervento, egualmente
sussisterebbe la lesione delle attribuzioni costituzionali della
regione ricorrente.
Come è stato più volte affermato da codesta Ecc.ma Corte,
"quando lo Stato agisce per l'attuazione di un interesse nazionale o
di un obbligo internazionale, la sussistenza dell'uno o dell'altro
non può essere semplicemente affermata o desunta genericamente, ma
dev'essere comprovata da rigorosi procedimenti ermeneutici e da seri
argomenti giustificativi, sottoponibili, in sede di sindacato di
legittimità costituzionale, a uno scrutinio particolarmente severo
(v., per gli obblighi internazionali, sent. n. 830/1988, e, per
l'interesse nazionale, sentenze nn. 177, 217 e 633 del 1988, 407/1989
e 139/1990). E ciò perchè, come è stato affermato nella sent. n.
830 del 1988, si tratta di limiti alla competenza regionale nelle
materie trasferite la cui natura e la cui consistenza sono tali da
comportare una eccezionale alterazione della ripartizione dei poteri
stabilita con norme di rango costituazionale" (così, per tutte,
sent. n. 346/1990).
Alla stregua di tali principi, non solo l'ordinanza in questione
è priva di base legale, ma inoltre manca comunque in essa una
specifica ed adeguata dimostrazione dei motivi (di interesse
nazionale) che dovrebbero provare la necessità del divieto di caccia
anche nel territorio della Regione Sardegna.
Tale motivazione, evidentemente, non puo essere costituita dal
generico riferimento alla "attuali condizioni meteo-climatiche"
contenuto nel preambolo dell'ordinanza. Infatti se anche può essere
che in altre zone del territorio nazionale (in particolare
nell'Italia settentrionale) il freddo intenso e le abbondanti
nevicate avutesi agli inizi del 1992 potevano rendere necessario un
divieto di caccia come quello disposto dall'ordinanza ministeriale
(salvo vedere chi fosse competente ad emanarlo), certo è che non era
tale la situazione della Sardegna. Dato il clima tipicamente
mediterraneo della Sardegna, le spruzzate di neve che si erano avute
anche sull'isola in quel periodo si erano immediatamente sciolte,
onde non sussistevano minimamente i presupposti per un divieto di
caccia esteso anche alla Sardegna. Prova ulteriore, questa, se pure
ve ne fosse bisogno, che la adozione, con riferimento anche al
territorio regionale, di provvedimenti di divieto di caccia come
quello qui impugnato, per la natura stessa delle cose, che richiede
valutazioni differenziate e riferite alle diverse situazioni
territoriali, non può essere di competenza dello Stato, ma deve
essere necessariamente di esclusiva competenza della Regione
ricorrente.
5. - Infine, sotto un ulteriore profilo, osserviamo ancora, per
scrupolo difensivo, che l'ordinanza ministeriale impugnata non
potrebbe essere giustificata neppure come espressione di un potere di
controllo "sostitutivo" del Ministro.
Infatti: a) nessuna norma legislativa attribuisce al Ministro
dell'ambiente un siffatto potere sostitutivo; b) comunque l'atto non
sarebbe conforme ai principi relativi all'esercizio del potere di
controllo sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni (sentt.
nn. 177 e 1000 del 1988, 37 e 386 del 1991). In particolare, sotto
quest'ultimo profilo, esso non sarebbe conforme al principio di
"leale cooperazione", posto che in nessun modo lo Stato ha
sollecitato la regione ad adottare provvedimenti di sua competenza,
prima di adottare l'ordinanza ministeriale impugnata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato adottare, con decreto
del Ministro dell'ambiente, divieti di esercizio dell'attività
venatoria estesi al territorio della regione Sardegna, e per
l'effetto annullare l'impugnata ordinanza del Ministro dell'ambiente,
di concerto con il Ministro dell'agricoltura, del 5 gennaio 1993.
Roma, addì 5 marzo 1993
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

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