1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 213 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 gennaio 2000
Ordinanze da 213 a 253 di identico contenuto - del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia rispettivamente emesse: il 27 gennaio 2000 sui ricorsi proposti da Vanelli Tagliacani Cristina, Vernaglione Bruno, Odisio Patrizia, De Grazia Antonio, Lembo Sabrina, Pagano Alessia, Steffano Clara Teresa, Montironi Monica Luisa Micaela, Lanzavecchia Giuliano, Tucci Antonio e Frigerio Ivano contro il Ministero della Giustizia; il 10 gennaio 2000 sui ricorsi proposti da Marzocca Gianni, Gerini Francesca, Conte Mattia e Macchi Alfieri Tommaso contro il Ministero della Giustizia; il 27 gennaio 2000 sui ricorsi proposti da Bassano Paolo, Benelli Gabriella, Gobbato Monica Manuela, Caimi Roberto, Riva Gino, Della Fazia Donatella e Perdicaro Patrizia contro il Ministero della Giustizia; il 10 gennaio 2000 sui ricorsi proposti da Battaglia Erika, Aresi Tiziana, Vita Samory Alberto, Ferrazzi Elena, Pomares Claudia, Vallicelli Laura Ombretta Sara, Civitelli Valentina, De Vito Piscicelli Carlo, Corrado Alessandro, Marcenaro Edoardo, Succi Angela Maria Teresa, Annigoni Giorgia, Guana Gianluigi contro il Ministero della Giustizia; il 27 gennaio 2000 sui ricorsi proposti da De Sanna Luca Matteo, Vanetti Gisella, Monteleone Fabio, Borlone Paolo Giulio Luigi, Lacaita Pier Paolo, Napoli Diego Alberto contro il Ministero della Giustizia. Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo l'indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato, non condiviso dal rimettente, ma costituente "diritto vivente" - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per i pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle Commissioni esaminatrici - Richiesta di valutazione chiarificatrice alla Corte costituzionale. In via subordinata (ove la Corte "ritenga conforme al dato normativo l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta dal diritto vivente"): Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Obbligo di motivazione - Esclusione - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (000C0399) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3278 del 1999
proposto da Vanelli Tagliacani Cristina, rappresentata e difesa
dall'avv. Mario Bertelli presso il cui studio è elettivamente
domiciliata in Milano, via della Spiga, 50;
Contro il Ministero della Giustizia, costituitosi in giudizio in
persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, presso i cui
uffici è ope legis domiciliato in via Freguglia n. 1;
Per l'annullamento del giudizio di non ammissione alle prove
orali degli esami di avvocato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia;
Vista la memoria prodotta dall'Avvocatura dello Stato a sostegno
della propria difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 27 gennaio 2000 il relatore dott.
Francesco Mariuzzo;
Uditi, altresì, i procuratori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;

F a t t o

La dott.ssa Cristina Vanelli Tagliacani ha sostenuto presso la
Corte d'appello di Milano le prove scritte degli esami di avvocato,
sessione 1998/1999, sulle quali la Commissione d'esame ha espresso
un giudizio negativo, che ha impedito alla ricorrente di essere
ammessa all'orale.
Per ottenere l'annullamento di tale valutazione la predetta ha
adito questo Tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e di eccesso di potere.
Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
All'udienza del 27 gennaio 2000 la causa è passata in decisione.
D i r i t t o
1. - L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto il profilo del difetto di motivazione;
si sostiene che detto giudizio, espresso esclusivamente in forma
numerica, attraverso voti, contrasta con il principio generale
enunciato dall'art. 3, comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, a
tenore del quale:
"ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli
concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei
pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che
nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i
presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato
la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria".
Sulla questione dell'integrale applicabilità della norma citata
ai giudizi relativi agli esami di abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione di avvocato)
questa Sezione si è ripetutamente espressa in senso favorevole, da
ultimo con le sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157 e 30 giugno
1998, n. 1521. Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti
anche il Tribunale amministrativo regionale Puglia - Sezione di
Lecce, I Sezione, nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto
1996, n. 617 e 27 marzo 1996, n. 119; ed il Tribunale
amministrativo regionale Lombardia - Sezione di Brescia nella
sentenza 19 ottobre 1996, n. 990.
Il Consiglio di Stato ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimità del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cioè attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione viene
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in sè la propria
motivazione, dall'altro che l'art. 3 della legge sul procedimento
amministrativo è applicabile alla sola attività propriamente
provvedimentale e non anche all'attività di giudizio conseguente a
valutazioni.
Detto consolidato orientamento è stato seguito, tra le altre,
nelle decisioni del Consiglio di Stato, VI Sez. 27 maggio 1996,
n. 747 e 15 ottobre 1993, n. 727; V Sez. 19 settembre 1995, n. 1323
(che ribadisce la validità dell'orientamento richiamato, pur
riconoscendo la necessità di motivazione del punteggio negativo
attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico concorso);
C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583 e 29 luglio 1997, n. 309 (che
superano la precedente, isolata decisione di segno opposto n. 228
del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il Consiglio di
Stato si è espresso nel senso indicato allorchè, nel parere 9
novembre 1995, n. 120 reso dall'Adunanza generale, ha ritenuto
opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1 del d.P.R. 9 agosto
1994, n. 487 in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel senso che
i criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti al
fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi attribuiti ai
candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare
le valutazioni.
Detta modifica, che sembra avere espunto dall'ordinamento la sola
norma, seppure di rango secondario, che si poneva in obiettivo
contrasto con la menzionata, riduttiva lettura dell'art. 3 della
legge n. 241/1990, appare di tutto rilievo in relazione alla
particolare autorevolezza dell'Organo da cui promana: l'Adunanza
generale del Consiglio di Stato è, infatti, chiamata a rendere
un'interpretazione potenzialmente vincolante per ogni successiva
lettura della norma, deliberando essa con la partecipazione di
tutti i componenti delle Sezioni consultive e di quelle
giurisdizionali ex art. 17 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.
L'importanza di detto avviso emerge anche dal fatto che esso
pare sottendere non solo l'inequivoco intento di difendere il
previo indirizzo interpretativo, ma anche quello di assecondare
l'avvertita preoccupazione per le non superabili difficoltà
indotte dal legislatore sull'Amministrazione e per essa sulle
Commissioni giudicatrici da un cogente obbligo di motivazione dei
giudizi negativi espressi in sede di pubblici concorsi ed esami.
In proposito non si può non sottolineare, tuttavia, che i valori
costituzionali che presiedono all'emissione del suddetto avviso
dell'Adunanza generale sono quelli indicati dall'art. 100, primo
comma della Costituzione e che lo stesso è dunque diretta
espressione della funzione primaria affidata da quest'ultima norma
al Consiglio di Stato, che è quella di rendere allo Stato la
consulenza giuridico-amministrativa e di garantire la tutela della
giustizia all'interno della pubblica Amministrazione.
Le ragioni del diverso orientamento seguito da questa Sezione
rispetto a quanto espresso dall'Adunanza generale e dalle decisioni
delle Sezioni giurisdizionali rese antecedentemente e
successivamente al ricordato parere, possono essere così
sintetizzate:
l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in sè la sua
motivazione, è tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" è un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realtà
il voto è un giudizio di cui sfugge la motivazione, perchè le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le più diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacità di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorchè sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
può alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto può essere
soddisfatta solo quando esso è accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o, ancora,
quando può essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressochè
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
l'interpretazione dell'Adunanza generale pare riverberarsi
necessariamente e negativamente sul tasso di effettività
assicurato ex artt. 24 e 113 della Costituzione dalla giurisdizione
amministrativa, entrando conseguentemente in conflitto con i
diversi valori da questi ultimi garantiti, una volta che sia
rigidamente precluso ogni riscontro dell'espletato giudizio in
patente contraddizione con quello praticato nei confronti delle
consimili valutazioni espresse al termine del ciclo della scuola
media inferiore e superiore, che avviene, infatti, nel quadro di
articolati giudizi come tali compiutamente sindacabili sul piano
della legittimità;
la stessa riduttiva lettura dell'art. 3 della legge
n. 241/1990 pare così introdurre un sensibile divario fra il grado
di tutela assicurato all'interno dell'Amministrazione alla stregua
dell'avviso reso dall'Adunanza generale del Consiglio di Stato ex
art. 100, primo comma della Costituzione e quello garantito invece
sul piano giurisdizionale dai richiamati artt. 24 e 113, che
fondano nel nostro ordinamento la stessa essenziale garanzia
dell'effettività della tutela giurisdizionale sia per i diritti
soggettivi sia per gli interessi legittimi (Corte costituzionale 18
giugno 1997, n. 183);
il valore costituzionale espresso dall'art. 100, primo comma
della Costituzione, così come rettamente interpretato dal massimo
Organo di consulenza giuridico-amministrativa dello Stato, sembra
essersi, infine, sovrapposto per la forza che deriva dal parere di
un organo costituito dalla totalità dei Consiglieri di Stato a
quello ricavabile invece dai ridetti artt. 24 e 113 della
Costituzione, come di fatto emerge dall'orientamento conforme e da
reputarsi ormai consolidato delle Sezioni giurisdizionali,
registratosi dopo l'emissione del richiamato avviso dell'Adunanza
generale;
quanto alla tesi secondo cui l'art. 3 della legge
n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento amministrativo" e
ricollegando la motivazione "alle risultanze dell'istruttoria",
farebbe esclusivo riferimento all'attività propriamente
provvedimentale e non anche a quella di giudizio, conseguente a
valutazione, essa appare confliggente con lo spirito della norma;
in una legge di principi sul procedimento amministrativo, volta a
garantire la trasparenza e l'imparzialità dell'attività
amministrativa, il generale obbligo di motivazione di "ogni"
provvedimento può essere escluso solo nei casi espressamente
previsti e cioè solo "per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il comma 2
della norma citata; e d'altra parte il primo comma utilizza una
terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima al
"provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione": il che appare espressivo della volontà di
attribuire alla disposizione la più ampia portata.
Il Collegio ritiene tuttora valide le argomentazioni appena
richiamate, che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto
che il giudizio contestato è stato espresso in forma
esclusivamente numerica, che gli elaborati della ricorrente non
presentano alcuna correzione e che i criteri di correzione
enunciati nella relativa seduta della Commissione risultano
generali ed astratti. Tuttavia non può trascurare il fatto che
anche le più recenti decisioni adottate dal Consiglio di Stato in
sede di merito (cfr. Sez. IV 9 aprile 1999, n. 538, che ha
annullato la sentenza di questa sezione n. 1726 dell' 8 ottobre
1997 pronunciata su un caso analogo a quello di cui qui si
controverte) e cautelare (cfr. ordinanza Sez. IV 21 maggio 1999,
n. 1188) sono conformi al suo consolidato orientamento, contrario a
quello di questa sezione.
Si deve dunque riconoscere che, secondo il "diritto vivente"
quale risulta dalle decisioni emesse in sede d'appello, l'art. 3
della legge n. 241/1990 (alla luce del quale vanno interpretate le
disposizioni sull'esame da avvocato contenute nel r.d. 22 gennaio
1934, n. 37 e, in particolare, quelle di cui agli artt. 17-bis e 23
che utilizzano il termine "punteggio") esclude dall'obbligo di
puntuale motivazione i giudizi espressi in sede di valutazione
degli esami di abilitazione professionale.
In tali condizioni questo Collegio ritiene di non poter definire
il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi della
Sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il "diritto
vivente" in materia, quale emerge dal pacifico orientamento del
Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che esso presenta
sotto il profilo nomofilattico.
2. -L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato
"diritto vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a
questo giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso
che l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al Collegio sospettabile di
illegittimità costituzionale.
Non resta allora che prospettare tali dubbi alla Corte
costituzionale per averne una valutazione chiarificatrice. E che il
giudice di merito, quando si trova di fronte ad indirizzi
giurisprudenziali consolidati da lui non condivisi sul piano
costituzionale, possa rivolgersi al giudice delle leggi è stato
ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, da
ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997, n. 350, 21 luglio 1995,
n. 345, 6 aprile 1995, n. 110, 24 febbraio 1995, n. 58.
Nel caso in esame il Collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
Consiglio di Stato in rapporto alla formulazione e motivazione dei
giudizi relativi ad esami di abilitazione professionale (con
specifico riguardo agli esami per accedere alla professione di
avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 della Costituzione perchè non
appare ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli altri
atti amministrativi, se del caso egualmente esprimenti valutazioni
di natura tecnica, sicuramente vincolati all'osservanza della
norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 della Costituzione,
perchè la non soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi
d'esame di cui si discute, traducendosi nell'impossibilità per il
singolo candidato bocciato di conoscere e controllare le ragioni
poste a base del giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela
nella già assai limitata sede della giurisdizione di legittimità,
in cui al giudice amministrativo è consentito il solo riscontro
dell'iter logico delle valutazioni di merito compiute dalle
commissioni esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato
sindacato viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto,
non illustrato, cioè spiegato da una almeno sintetica, ma
concreta, motivazione, la tutela così consentita dall'ordinamento
si riduce al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali
quelli inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla
collegialità dell'organo giudicante ed alla sua composizione con
una cospicua riduzione del tasso di effettività dei giudizi nella
sede generale della legittimità;
c) in relazione all'art. 97 della Costituzione perchè la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialità
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma solo
numerica), sia con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che in un ordinamento modernamente
democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell'azione
amministrativa; nè le esigenze di snellezza e speditezza del
procedimento, pure riconducibili al principio di buon andamento ex
art. 97 della Costituzione e che sono pianamente percepibili nel
già ricordato avviso dell'Adunanza generale, possono essere
ritenute prevalenti rispetto all'inderogabile necessità di
assicurare il più corretto rapporto tra cittadino e
amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionati ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
3. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il Collegio prospetta l'illegittimità del medesimo
art. 3, in rapporto ai parametri costituzionali più sopra
richiamati e per le ragioni già illustrate.
4. - Le questioni prospettate appaiono al Collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perchè
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e non la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate;
Sospende il giudizio sul ricorso n. 3224 del 1999 e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 27 gennaio
2000.
Il presidente est.: Mariuzzo
00C0399