1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Partecipazioni pubbliche - Enti locali - Norme della Regione Siciliana - Promozione e tutela delle aree montane e delle relative aree sciabili - Previsione che i Comuni, singolarmente o in forma associata, possono costituire o partecipare a societa' che abbiano come oggetto sociale il perseguimento delle finalita' di promozione e tutela delle localita' montane e delle relative aree sciabili, nonche' di sostegno alla pratica dello sci e di ogni altra attivita' ludico-sportiva e ricreativa, invernale o estiva, che utilizzi impianti e tracciati destinati all'attivita' sciistica, di cui all'art. 1 della legge regionale n. 12 del 2021, o, comunque, lo sviluppo delle attivita' con attrezzi, quali lo sci alpino, lo snowboard, lo sci di fondo, lo slittino, di cui all'art. 2 della medesima legge regionale. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Commissione di coordinamento per le aree sciabili - Previsione della possibilita' di invitare tecnici ed esperti ai lavori della Commissione. - Legge della Regione Siciliana 26 maggio 2021, n. 12 (Norme in materia di aree sciabili e di sviluppo montano), artt. 3 e 10, comma 3. (21C00197) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 contro la Regione
Siciliana, in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore, per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 3 e 10, comma 3, della legge Regionale Siciliana n. 12/2021
del 26 maggio 2021, recante «Norme in materia di aree sciabili e di
sviluppo montano», come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 22 luglio 2021.
Sul B.U.R. della Regione Siciliana n. 24 del 4 giugno 2021, è
stata pubblicata la legge Regionale n. 12/2021 del 26 maggio 2021,
recante «Norme in materia di aree sciabili e di sviluppo montano».
L'art. 3 della predetta legge recita:
«Associazioni fra comuni e partecipazione a società.
1. I comuni possono accordarsi o associarsi secondo le forme
previste dalla normativa vigente al fine di programmare e perseguire
le finalità di cui alla presente legge.
2. I comuni, singolarmente o in forma associata, possono
costituire o partecipare a società, anche con altri enti pubblici o
con privati, che abbiano come oggetto sociale il perseguimento delle
finalità di cui all'articolo 1 o, comunque, lo sviluppo delle
attività di cui all'art. 2»

L'art. 10 comma 3 della predetta legge recita:
«Commissione di coordinamento per le aree sciabili.
1. [..]
2. [..]
3. La Commissione dura in carica cinque anni. Ai lavori della
Commissione possono essere invitati tecnici ed esperti, il cui parere
sia ritenuto utile e necessario per l'esame di singole questioni. La
Commissione si riunisce ordinariamente almeno due volte l'anno presso
l'Assessorato regionale del Turismo, dello sport e dello spettacolo».
Il Presidente del Consiglio ritiene che dette disposizioni m
materia di aree sciabili e di sviluppo montano siano censurabili, in
quanto eccedono dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana
dallo Statuto Speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e violano
la Costituzione, specificamente l'art. 117, terzo comma, in relazione
alla materia del coordinamento della finanza pubblica, l'art. 97, in
relazione al principio di buon andamento, nonchè l'art. 81, in
relazione alla mancata indicazione della copertura finanziaria.
Pertanto, si propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 cost. per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità dell'art. 3 della legge Regionale Siciliana n.
1212021 per contrasto con l'art. 4 del «Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica» (TUSP) di cui al decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (norma interposta) e con gli
articoli 117 terzo comma e 97 della Costituzione, nonchè 14 e 17
dello Statuto Speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
1. L'art. 3, rubricato Associazioni fra comuni e partecipazione a
società, prevede, al comma 2, che i comuni, singolarmente o in forma
associata, possano costituire o partecipare a società, anche con
altri enti pubblici o con privati, che abbiano come oggetto sociale
il perseguimento delle finalità di promozione e tutela delle
«località montane e le relative aree sciabili in ragione della loro
valenza in termini di sviluppo economico e culturale, di coesione
sociale e territoriale», nonchè di sostegno «alla pratica dello sci
e di ogni altra attività ludico-sportiva e ricreativa, invernale o
estiva, che utilizzi impianti e tracciati destinati all'attività
sciistica», di cui all'articolo 1 della stessa L.R. o, comunque, lo
sviluppo «delle attività con attrezzi, quali lo sci alpino, lo
snowboard lo sci da fondo, lo slittino» di cui all'art. 2 della
medesima legge.
La disposizione in argomento si pone in contrasto con l'art. 4
del «Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica»
(TUSP) di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175,
concernente le finalità perseguibili mediante l'acquisizione e la
gestione di partecipazioni pubbliche.
L'art. 4 del decreto legislativo n. 175/2016, nel riprendere
quanto già prescritto dall'art. 3, comma 27, della legge n. 244 del
2007, al comma 1, stabilisce che «Le amministrazioni pubbliche non
possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi
per oggetto attività di produzione di beni e servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità
istituzionali, nè acquisire o mantenere partecipazioni, anche di
minoranza, in tali societa'».
Il successivo comma 2 così dispone:
«2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche
possono, direttamente o indirettamente, costituire società e
acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per
lo svolgimento delle attività sotto indicate:
a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi
inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti
funzionali ai servizi medesimi;
b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai
sensi dell'art. 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero
organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale
attraverso un contratto di partenariato di cui all'art. 180 del
decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato
con le modalità di cui all'art. 17, commi 1 e 2;
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o
agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro
funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive
europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina
nazionale di recepimento;
e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di
committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di
lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016».


In sostanza, il citato art. 4 introduce un doppio vincolo:
- cd. «vincolo di scopo pubblico» (comma 1) e
- un «vincolo di attivita'» (comma 2),
consentendo la costituzione di società ovvero l'acquisizione di
partecipazioni societarie solo se ciò permette, o favorisce, la cura
di almeno uno dei fini istituzionali attribuiti all'amministrazione
socia dal medesimo art. 4.
Tale circostanza viene evidenziata nel parere n. 968/2016 del
Consiglio di Stato (reso sullo «Schema di decreto legislativo recante
testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, in
attuazione dell'art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (1) ,
recante "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche"»):
«L'importante novità dello schema di decreto è rappresenta
dal secondo comma che aggiunge a tale limite un ulteriore vincolo di
attività - non presente nella disciplina vigente (cfr. retro, parte
I, par. 6) - ammettendo soltanto le società che svolgono
«esclusivamente» le attività indicate alle lettere a), b), c), d) ed
e)».
Sull'argomento la giurisprudenza contabile è più volte
intervenuta, in particolare con riguardo alle questioni afferenti le
modalità di applicazione degli articoli 20 e 24 del TUSP,
riguardanti il processo dì razionalizzazione delle partecipazioni
pubbliche.
La Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la
Lombardia, con la deliberazione 348/2017/PAR, ha sottolineato che «Il
legislatore .... presuppone, che, in sede di revisione straordinaria,
ex art. 24, gli enti pubblici provvedano a dismettere le società non
riconducibili alle missioni istituzionali attribuite dalla legge agli
enti pubblici» e ancora che «tale forma di revisione straordinaria
[...] non può non condurre all'adozione di provvedimenti di
alienazione/scioglimento».
In tale contesto appare utile richiamare la nozione di «servizio
di interesse generale» resa dal TUSP all'art. 2, comma 1, lettera h),
(che rileva anche ai fini dell'art. 4, comma 2, lettera a) dello
stesso decreto legislativo) secondo cui sono tali «le attività di
produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal
mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni
differenti in termini di accessibilità fisica ed economica,
continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le
amministrazioni pubbliche, nell'ambito delle rispettive competenze,
assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni
della collettività di riferimento, così da garantire l'omogeneità
dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di
interesse economico generale».
Alla luce della definizione di servizio generale introdotta dal
citato decreto legislativo, che replica proposizioni già espresse
dalla normativa comunitaria, la Corte dei conti (Sezione regionale di
controllo per la Lombardia, deliberazione 398/PAR/2016) ha chiarito
che il servizio può essere svolto dall'ente locale se l'intervento
dell'ente stesso sia necessario per garantire l'erogazione del
servizio, alle condizioni stabilite nella disposizione appena
richiamata, ossia se, senza l'intervento pubblico, sarebbero
differenti le condizioni di accessibilità fisica ed economica,
continuità, non discriminazione qualità e sicurezza al servizio
oggetto di attenzione.
La disposizione in esame, inoltre, prevedendo che i comuni
possano partecipare a organismi societari in cui siano presenti altri
enti pubblici o soggetti privati, senza tuttavia precisare che tale
partecipazione dovrà comunque essere acquisita e gestita nel
rispetto dei principi e limiti previsti dal TUSP consentirebbe anche
l'acquisizione di partecipazioni di minoranza.
Sul punto, sempre per il diritto vivente, la Corte dei conti, con
la citata deliberazione 398/PAR/2016, precisa che «nel caso in cui la
partecipazione dell'ente sia minoritaria (ed in assenza di altri soci
pubblici, che consentano il controllo della societa'), il servizio
espletato non è da ritenere «servizio di Interesse generale» posto
che, a prescindere da ogni altra considerazione relativa alle
finalità istituzionali dell'ente, l'intervento pubblico (stante la
partecipazione minoritaria) non può garantire l'accesso al servizio
così come declinato nell'art. 4: l'accesso al servizio non sarebbe
svolto dal mercato o sarebbe svolto a condizioni differenti in
termini di accessibilità fisica, economica, continuità, non
discriminazione. Infatti, una partecipazione poco significativa non
sarebbe in grado di determinare le condizioni di accesso al servizio
che potrebbero legittimare il mantenimento della quota».
Del medesimo tenore quanto affermato dalla Corte dei conti -
Sezione regionale di controllo per il Piemonte, che con la
deliberazione 9/2016/SRCPIE/VSG, ha sottolineato che le
partecipazioni c.d, «polvere», non consentendo un controllo sulla
partecipata da parte del socio pubblico, non sembrerebbero coerenti
con una valutazione di strategicità della partecipazione,
riducendosi al rango di mero investimento in capitale di rischio,
oggi non più ammesso, per tutto quanto sopra riportato, dall'attuale
quadro normativo.
Pertanto, il possesso di una eventuale partecipazione
minoritaria, la cui acquisizione appare legittimata dalla previsione
della norma regionale, non consentirebbe certamente di realizzare le
condizioni affinchè la pubblica amministrazione possa determinare le
condizioni di accesso al servizio pubblico e, per esso, perseguire le
proprie finalità istituzionali come richiesto dall'art. 4, comma 1,
del TUSP.
Come si è visto, il comma 2 del richiamato art. 4 il TUSP
specifica, in positivo, le categorie di società legittimamente
costituibili o detenibili da enti pubblici, le quali possono
espletare esclusivamente le seguenti attivita':
a) produzione di un servizio di interesse generale, inclusa la
realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti strumentali;
b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla
base di un accordo di programma fra PA (art. 193 del decreto
legislativo 50/2016);
c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica o di un
servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato
(art. 180 del decreto legislativo 50/2016);
d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli
enti pubblici partecipanti, o allo svolgimento delle loro funzioni;


e) servizi di committenza, incluse le attività di committenza
ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di
amministrazioni aggiudicatrici.
Tutto ciò premesso, tenuto conto che le attività che si
intendono realizzare attraverso la partecipazione societaria degli
enti locali prevista dalla norma, non appaiono strettamente
necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali, deve
concludersi che la norma recata dall'art. 3, comma 2, della L.R. in
esame, in ragione del contrasto con l'art. 4 del TUSP, si pone in
contrasto con gli articoli 3, comma 1, e 4 del TUSP di cui al decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, in relazione agli articoli 14 e
17 dello Statuto Speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n.
455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (che
disciplinano la potestà legislativa della Regione Siciliana), con
diretto riferimento sia alla materia del coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 117, comma 3, Cost., sia al principio di
buon andamento di cui all'art. 97, comma 2, Cost. che viene
chiaramente leso dalla norma impugnata.
2) Illegittimità dell'art. 10, comma 3 L.R. Siciliana n. 12/2021
per contrasto con l'art. 19 legge 31 dicembre 2009, n. 196 (norma
interposta) e l'art. 81 della Costituzione.
La disposizione di cui all'articolo 10, comma 3 prevede la
possibile partecipazione di tecnici ed esperti ai lavori della
Commissione di coordinamento per le aree sciabili.
In base al comma 1 dell'art. 10, la Commissione opera «quale
organo consultivo della Regione in materia di gestione e fruizione
delle aree sciabili» ed al comma 2 è stabilito che «i componenti
della Commissione svolgono i loro compiti a titolo gratuito e senza
rimborso spese».
Tale previsione tuttavia, da un lato non è sufficiente ad
escludere la sussistenza di spese di funzionamento diverse dai
compensi dei componenti; dall'altro il comma 3 della disposizione
prevede che «Ai lavori della Commissione possono essere invitati
tecnici ed esperti, il cui parere sia ritenuto utile e necessario per
l'esame di singole questioni»; la norma appare quindi suscettibile di
comportare oneri non quantificati, per i quali non è indicata la
copertura finanziaria, in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
La disposizione è pertanto illegittima sia a causa della mancata
previsione circa la quantificazione della spesa derivante dalla sua
applicazione, sia per l'omessa previsione delle risorse per dare
copertura all'intervento (se tramite un fondo speciale o mediante
riduzione di spesa o per mezzo di nuove o maggiori entrate), con
conseguente violazione dell'art. 81 Cost. (sentenza n. 181/2013).
Si richiama al riguardo quanto già affermato dalla Corte:
«Quanto al giudizio di idoneità delle modalità di copertura
delle diverse tipologie di spesa, questa Corte ha già avuto modo di
affermare che il principio dell'equilibrio di bilancio di cui
all'art. 81, quarto comma, Cost., opera direttamente, a prescindere
dall'esistenza di norme interposte. Con riguardo al caso in esame, il
carattere precettivo generale dell'art. 81, quarto comma, Cost. è in
grado di vincolare la disciplina delle fonti di spesa di carattere
pluriennale, aventi componenti variabili e complesse (sentenze n. 70
del 2012, n. 25 del 1993, n. 384 del 1991, n. 19 del 1970). Gli
articoli 17 e 19 della legge n. 196 del 2009 costituiscono una mera
specificazione del principio in questione con riguardo a detta
categoria di spese: l'art. 17 inerisce alle modalità di copertura
finanziaria delle leggi statali; l'art. 19 le estende a tutte le
Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano. In sostanza le
due disposizioni non comportano un'innovazione al principio della
copertura, bensì una semplice puntualizzazione tecnica (come
confermato, tra l'altro, dall'incipit dell'art. 17: «in attuazione
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione...») ispirata dalla
crescente complessità della finanza pubblica. Questa Corte ha
costantemente affermato che:
a) le leggi istitutive di nuove spese debbono contenere una
«esplicita indicazione» del relativo mezzo di copertura (ex plurimis,
sentenze n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958);
b) che a tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex
plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 16 del 1961);
c) che solo per le spese continuative e ricorrenti è
consentita l'individuazione dei relativi mezzi di copertura al
momento della redazione e dell'approvazione del bilancio annuale, in
coerenza con quanto previsto - tra l'altro - dall'art. 3, comma 1,
del decreto legislativo n. 76 del 2000 (sentenze n. 446 del 1994, n.
26 del 1991 e n. 331 del 1988)» (sentenza n. 26/2013).

Tenuto conto che il tipo di previsione di spesa in esame
appartiene alla categoria degli oneri pluriennali con carattere non
uniforme e temporalmente circoscrivibile, il difetto di
quantificazione della relativa spesa, nonchè l'omessa previsione dei
mezzi di finanziamento dimostrano la fondatezza della censura
formulata.

(1) L'art. 18, comma 1, lettera b) delle legge delega 124/2015, fissa
il seguente principio: «b) ai fini della razionalizzazione e
riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicità, ridefinizione della
disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di
società, l'assunzione e il mantenimento di partecipazioni
societarie da parte di amministrazioni pubbliche entro il
perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la
tutela di interessi pubblici rilevanti, quale la gestione di
servizi di interesse economico generale; applicazione dei
principi della presente lettera anche alle partecipazioni
pubbliche già in essere;

P.Q.M.

Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittima e conseguentemente annullare la legge
Regionale Siciliana 26 maggio 2021 n. 12, per i motivi illustrati nel
presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 22 luglio
2021.

Roma, 3 agosto 2021

Vice avvocato generale dello Stato: De Bellis