1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 4 SENTENZA 11 - 12 gennaio 1995
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Commercio di vendita al pubblico - Disciplina dell'orario dei negozi e degli esercizi di vendita al dettaglio - Differenziazione per settori merceologici - Discrezionalita' da parte degli operatori del settore - Poteri dei sindaci - Chiarezza del quesito volto alla richiesta di completa liberalizzazione dell'orario e dei giorni di apertura e chiusura dei negozi (notturni e festivi) - Ammissibilita'. (Legge 28 luglio 1971, n. 558, artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 54, lett. d); d.-l. 1 ottobre 1982, n. 697, convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 1982, n. 887, art. 8, quarto e quinto comma, nel testo sostituito dall'art. 1 del d.-l. 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121) (095C0099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 28 luglio 1971, n.
558 recante "Disciplina dell'orario dei negozi e degli esercizi di
vendita al dettaglio", limitatamente agli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8;
nonchè del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, limitatamente all'art. 54,
lett. d), limitatamente alle parole "dei negozi," e alle parole
"vendita e";
nonchè del decreto-legge 1 ottobre 1982 n. 697, recante
"Disposizioni in materia di IVA, di regime fiscale delle
manifestazioni sportive e cinematografiche e di riordinamento della
distribuzione commerciale", convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 1982, n. 887, relativamente all'art. 8 (nel
testo sostituito dall'art. 1 del d.-l. 26 gennaio 1987 n. 9,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987 n. 121),
comma 4: "Fermo rimanendo quanto disposto dalla legge 28 luglio 1971,
n. 558, a modificazione dell'art. 1, secondo comma, lett. b), della
legge medesima, i sindaci, in conformità ai criteri stabiliti dalle
regioni ai sensi dell'art. 54 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
fissano i limiti giornalieri degli orari di vendita al dettaglio,
anche differenziati per settori merceologici, indicando l'ora di
apertura antimeridiana non oltre le ore 9 e l'ora di chiusura serale
non oltre le ore 20 o, nel periodo dell'anno nel quale è in vigore
l'ora legale, non oltre le ore 21. Nel rispetto dei limiti così
fissati l'operatore commerciale può scegliere l'orario di apertura e
di chiusura con facoltà, inoltre, di posticipare, sempre rispetto ai
predetti limiti, di un'ora l'apertura antimeridiana e
corrispondentemente la chiusura serale, che comunque non può
avvenire oltre le ore 21."; comma 5: "Le disposizioni di cui all'art.
6, secondo comma, della legge 28 luglio 1971, n. 558, sono estese
agli esercizi specializzati nella vendita di bevande, libri, dischi,
nastri magnetici, nusicassette, videocassatte, opere d'arte, oggetti
d'antiquariato, stampe, cartoline, articoli ricordo e mobili.";
iscritto al n. 78 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i presentatori
Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers e Elio Vito.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 30 novembre 1994, l'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato la
legittimità della richiesta di referendum abrogativo, relativa
all'iniziativa annunciata il 4 novembre 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 260 del 5 novembre 1993, in tema di orari di
vendita degli esercizi commerciali.
Il predetto Ufficio, dopo aver ritenuto di accogliere due
richieste del Comitato promotore del referendum - l'una diretta
all'integrazionedel quesito mediante l'indicazione di parte dell'art.
54, lett. d), del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, al fine di evitare
che sopravviva un potere comunale in tema di fissazione degli orari
dei negozi, e l'altra per la correzione dell'errore materiale
contenuto nel testo del quesito e riferito agli estremi del decreto-
legge 1 ottobre 1982 n. 697 e delle sue successive modificazioni ed
integrazioni - ha integrato e riformulato il testo del quesito nei
seguenti termini:
"Volete voi che sia abrogata la legge 28 luglio 1971, n. 558
recante "Disciplina dell'orario dei negozi e degli esercizi di
vendita al dettaglio", limitatamente agli articoli 1, 3, 4, 5, 6, 7 e
8; nonchè il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, limitatamente
all'articolo 54, lettera d), limitatamente alle parole "dei negozi",
e alle parole "vendita e"; nonchè il decreto-legge 1 ottobre 1982,
n. 697, recante "Disposizioni in materia di imposta sul valore
aggiunto, di regime fiscale delle manifestazioni sportive e
cinematografiche e di riordinamento della distribuzione commerciale",
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982,
n. 887, relativamente all'articolo 8, (nel testo sostituito
dall'articolo 1 del decreto-legge 26 gennaio 1987 n. 9, convertito,
con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987 n. 121) comma 4: "Fermo
rimanendo quanto disposto dalla legge 28 luglio 1971, n. 558, a
modificazione dell'articolo 1, secondo comma, lettera b), della legge
medesima, i sindaci, in conformità ai criteri stabiliti dalle
regioni ai sensi dell'articolo 54 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
fissano i limiti giornalieri degli orari di vendita al dettaglio,
anche differenziati per settori merceologici, indicando l'ora di
apertura antimeridiana non oltre le ore 9 e l'ora di chiusura serale
non oltre le ore 20 o, nel periodo dell'anno nel quale è in vigore
l'ora legale, non oltre le ore 21. Nel rispetto dei limiti così
fissati l'operatore commerciale può scegliere l'orario di apertura e
di chiusura con facoltà, inoltre, di posticipare, sempre rispetto ai
predetti limiti, di un'ora l'apertura antimeridiana e
corrispondentemente la chiusura serale, che comunque non può
avvenire oltre le ore 21"; comma 5: "Le disposizioni di cui
all'articolo 6, secondo comma, della legge 28 luglio 1971, n. 558,
sono estese agli esercizi specializzati nella vendita di bevande,
libri, dischi, nastri magnetici, musicassette, videocassette, opere
d'arte, oggetti d'antiquariato, stampe, cartoline, articoli ricordo e
mobili. "?".
2. - Il Comitato promotore della richiesta referendaria,
nell'imminenza della camera di consiglio convocata per il giudizio
sull'ammissibilità del referendum innanzi detto, ha presentato una
memoria nella quale svolge considerazioni in ordine alla chiarezza ed
alla non equivocità del quesito, ai fini della sua ammissibilità.
3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale, il Presidente della Corte costituzionale ha convocato la
Corte in camera di consiglio per il giorno 9 gennaio 1995, ai sensi
dell'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352, per deliberare
sull'ammissibilità della richiesta referendaria, secondo quanto
previsto dall'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1.
4. - Nell'imminenza della camera di consiglio il comitato
promotore del referendum ha depositato una memoria, nella quale si
sofferma sulla finalità della richiesta referendaria che è quella
di pervenire alla liberalizzazione della disciplina degli orari di
vendita degli esercizi commerciali nel senso dell'affidamento, alle
libere determinazioni imprenditoriali, delle scelte relative. Dopo
aver precisato l'ambito del quesito referendario, che ha interessato
più disposizioni legislative, il comitato promotore richiama i
principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di
referendum abrogativo e conclude per l'ammissibilità dell'iniziativa
in esame.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte deve accertare la sussistenza dei requisiti di
ammissibilità della richiesta di referendum oggetto di esame. A tal
fine deve stabilire se ricorrano i limiti espressamente previsti
dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque impliciti
nel sistema, relativi alle normative non suscettibili di
consultazioni referendarie abrogative ed accertare, altresì, se la
struttura del quesito proposto risponda alle esigenze di chiarezza,
univocità ed omogeneità, secondo la consolidata giurisprudenza
costituzionale in tema di ammissibilità delle domande referendarie.
2. - Il quesito referendario è diretto alla abrogazione delle
norme che disciplinano l'orario dei negozi e degli esercizi di
vendita al dettaglio, attribuendo ai sindaci la fissazione dei limiti
di detti orari in conformità ai criteri stabiliti dalle regioni.
Vengono altresì sottoposte a referendum le successive modifiche
delle norme, secondo la formulazione del quesito.
3. - L'iniziativa referendaria è da ritenersi ammissibile sotto
tutti i profili. Non si ravvisa, difatti, alcuna delle cause ostative
previste espressamente dall'art. 75, secondo comma, della
Costituzione o desumibili dalla disciplina costituzionale del refer-
endum abrogativo (cfr. in proposito la sent. n. 16 del 1978). In
particolare sussistono i requisiti della chiarezza, univocità ed
omogeneità del quesito, in quanto le disposizioni oggetto del refer-
endum, obiettivamente considerate nella loro struttura e finalità,
contengono effettivamente quel principio la cui eliminazione o
permanenza dipende dalla risposta che il corpo elettorale fornirà.
Va inoltre precisato che, in relazione alla normativa oggetto
dell'iniziativa, quella che residua nel medesimo testo di legge non
altera la chiarezza, omogeneità ed univocità del quesito, perchè
assolve ad una autonoma funzione. Infatti, tra le norme della legge
28 luglio 1971, n. 558 non interessate dalla proposta referendaria,
(a parte l'art. 2, che è stato già abrogato dall'art. 7 della legge
n. 112 del 1991) l'art. 9 disciplina gli orari di apertura e chiusura
e i turni festivi degli impianti stradali di distribuzione di
carburante, per i quali si giustifica il permanere della peculiare
loro disciplina e, quindi, il non coinvolgimento nella proposta
referendaria; l'art. 10 reca le sanzioni amministrative per le
contravvenzioni alle disposizioni della legge, ovviamente riferibili
- in caso di esito positivo del referendum - soltanto alla disciplina
relativa agli impianti di distribuzione di carburanti; l'art. 11
abroga una precedente legge (n. 973 del 1932) sugli orari dei negozi
e l'art. 12 fa salve le competenze in materia di commercio delle
regioni a statuto speciale.
4. - Nè può ritenersi che il riferimento, contenuto in altre
norme non inserite nel quesito, al potere del sindaco di disciplinare
gli orari di vendita possa inficiare la chiarezza e l'omogeneità
della richiesta, poichè le relative disposizioni (art. 3 della legge
n. 112 del 1991 e art. 8 della legge n. 287 del 1991) attengono a
forme di distribuzione commerciale diverse da quella ordinaria, e
cioè, rispettivamente, al commercio sulle aree pubbliche ed ai
pubblici esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande. La
disciplina per detti settori è stata sempre distinta da quella
relativa alla vendita negli esercizi commerciali al dettaglio,
diversi essendo gli interessi pubblici sottesi alle differenti disci-
pline e cioè, ad esempio, quelli di igiene e sanità per i mercati
rionali e quelli di ordine e sicurezza pubblica per i pubblici
esercizi di somministrazione di alimenti e bevande (cfr. art. 9
legge n. 287 del 1991).
5. - Nè infine rileva, sempre ai fini della chiarezza del
quesito, la norma (anch'essa non coinvolta nella richiesta
referendaria) di cui all'art. 36, comma 3, della legge n. 142 del
1990 sull'ordinamento delle autonomie locali - che attribuisce al
sindaco il potere di coordinare gli orari degli esercizi commerciali,
dei servizi pubblici nonchè gli orari di apertura al pubblico degli
uffici periferici delle amministrazioni pubbliche, in vista delle
esigenze degli utenti - perchè, pur con l'eventuale esito positivo
dell'iniziativa referendaria, si giustifica in ogni caso la
perdurante vigenza della norma, che disciplina un potere di
coordinamento di orari relativi anche ad altre attività sulle quali
non interferisce la normativa oggetto del quesito.
6. - Per tutte le ragioni svolte, il quesito appare pienamente
comprensibile, essendo chiaro all'elettore che egli viene chiamato ad
abrogare le norme che attribuiscono a pubbliche autorità il potere
di determinare gli orari dei negozi di vendita al dettaglio, con
conseguente liberalizzazione ed affidamento di dette scelte alle
determinazioni di coloro che esercitano l'attività secondo questa
forma di distribuzione commerciale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione della legge 28 luglio 1971, n. 558 recante "Disciplina
dell'orario dei negozi e degli esercizi di vendita al dettaglio",
limitatamente agli artt. 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8; nonchè del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, limitatamente all'art. 54, lett. d),
limitatamente alle parole "dei negozi," e alle parole "vendita e";
nonchè del decreto-legge 1 ottobre 1982 n. 697, recante
"Disposizioni in materia di IVA, di regime fiscale delle
manifestazioni sportive e cinematografiche e di riordinamento della
distribuzione commerciale", convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 1982, n. 887, relativamente all'art. 8 (nel
testo sostituito dall'art. 1 del d.-l. 26 gennaio 1987 n. 9,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987 n. 121),
comma 4: "Fermo rimanendo quanto disposto dalla legge 28 luglio 1971,
n. 558, a modificazione dell'art. 1, secondo comma, lett. b), della
legge medesima, i sindaci, in conformità ai criteri stabiliti dalle
regioni ai sensi dell'art. 54 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
fissano i limiti giornalieri degli orari di vendita al dettaglio,
anche differenziati per settori merceologici, indicando l'ora di
apertura antimeridiana non oltre le ore 9 e l'ora di chiusura serale
non oltre le ore 20 o, nel periodo dell'anno nel quale è in vigore
l'ora legale, non oltre le ore 21. Nel rispetto dei limiti così
fissati l'operatore commerciale può scegliere l'orario di apertura e
di chiusura con facoltà, inoltre, di posticipare, sempre rispetto ai
predetti limiti, di un'ora l'apertura antimeridiana e
corrispondentementela chiusura serale, che comunque non può avvenire
oltre le ore 21."; comma 5: "Le disposizioni di cui all'art. 6,
secondo comma, della legge 28 luglio 1971, n. 558, sono estese agli
esercizi specializzati nella vendita di bevande, libri, dischi,
nastri magnetici, musicassette, videocassette, opere d'arte, oggetti
d'antiquariato, stampe, cartoline, articoli ricordo e mobili.";
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 30 novembre 1994,
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0099