1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 462 SENTENZA 19 - 26 ottobre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Comuni e province - Regione Toscana - Beni immobili regionali - Attribuzione - Vincoli di destinazione e di disposizione del bene ceduto a titolo gratuito - Modalita' di istituzione e limiti alla possibilita' di disposizione - Esercizio della potesta' legislativa regionale in tema di beni patrimoniali sulla premessa della configurabilita' di un nesso di strumentalita' tra il bene e l'erogazione di servizi o lo svolgimento di funzioni istituzionali - Non fondatezza. (Deliberazione legislativa riapprovata il 7 marzo 1995 dalla regione Toscana artt. 1, secondo comma, 3, primo comma, 5, 6 ed 8, terzo comma). (Cost., artt. 42, primo, secondo e terzo comma, 117, 119, primo e quarto comma, e 121, quarto comma) (095C1385) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2,
3, comma 1, 5, commi 1, 2, 3 e 4, 6 e 8, comma 3, della deliberazione
legislativa della Regione Toscana riapprovata il 7 marzo 1995 dal
Consiglio regionale, avente per oggetto: "Attribuzione ai comuni e
alle province di beni immobili regionali", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 27 marzo 1995,
depositato in cancelleria il 5 aprile 1995, ed iscritto al n. 20 del
registro ricorsi 1995.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il ricorrente, gli
avv.ti Massimo Ramalli e Fabio Lorenzoni per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 marzo 1995, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, comma 2, 3, comma 1,
5, 6 ed 8, comma 3, della deliberazione legislativa approvata il 31
gennaio 1995 dal Consiglio regionale della Toscana e riapprovata con
modificazioni, a seguito di rinvio governativo, in data 7 marzo 1995,
concernente "Attribuzione ai comuni e alle province di beni immobili
regionali", deducendo la violazione degli artt. 117, 119, primo e
quarto comma, 42, primo, secondo e terzo comma, e 121, quarto comma,
della Costituzione, in riferimento agli artt. 826 e 832 del codice
civile.
Premesso che l'art. 1, comma 1, della deliberazione legislativa
impugnata prevede che i beni immobili appartenenti al patrimonio
disponibile della regione possono essere attribuiti in proprietà, a
titolo gratuito, ai comuni ed alle province che li utilizzano
direttamente per l'erogazione di servizi o per lo svolgimento di
funzioni istituzionali, il ricorrente censura in primo luogo l'art. 5
della predetta deliberazione legislativa. Il quale - nel sancire che
gli enti cessionari, una volta acquisita la proprietà dei menzionati
beni, sono obbligati a mantenerne la destinazione (comma 1), con
divieto di alienazione e di costituzione su di essi di diritti reali
o personali senza la previa autorizzazione del Consiglio regionale
(comma 2), e nel sanzionare l'eventuale intervenuto mutamento di
destinazione con il riacquisto della proprietà da parte della
regione (comma 3), per effetto di un decreto del Presidente della
Giunta regionale, costituente titolo per la relativa trascrizione nei
registri immobiliari e per la volturazione catastale del bene a
favore della regione (comma 4) - contrasta con i richiamati parametri
costituzionali, ed in particolare con il "limite del diritto
privato", ponendo all'ente proprietario vincoli (di destinazione e di
disposizione) tali da impedire il pieno esercizio delle facoltà
dominicali di cui all'art. 832 del codice civile. Ciò darebbe luogo
ad una figura della proprietà diversa da quella "tipica", con la
contestuale introduzione, in violazione di una riserva di legge
statale di un'ipotesi di espropriazione senza indennizzo, realizzata
mediante un atto (non chiaramente qualificabile come di diritto
amministrativo ovvero privato) produttivo di effetti traslativi della
proprietà e suscettibile di essere trascritto, con conseguente
ingerenza del legislatore regionale nella disciplina delle
trascrizioni immobiliari.
Rilevato, inoltre, che l'art. 1, comma 2, del provvedimento
normativo impugnato contempla la previsione della possibilità per
l'ente regionale di attribuire in proprietà ai comuni ed alle prov-
ince, a titolo oneroso, gli altri beni del patrimonio disponibile
"con le condizioni e le procedure previste dalla presente legge", il
ricorrente impugna altresì - con esclusivo riferimento agli artt.
117 e 119, primo e quarto comma, della Costituzione - gli artt. 3,
comma 1, 6 ed 8, comma 3, della deliberazione legislativa de qua,
anch'essi ritenuti lesivi (seppure in forma meno grave) della tipica
configurazione del diritto di proprietà, là dove gli stessi
prevedono rispettivamente una irrazionale limitazione temporale alla
facoltà di disposizione dei beni da parte della regione
proprietaria, alla quale sarebbe vietato di venderli altrimenti entro
un anno dalla entrata in vigore della legge (art. 3, comma 1), un
divieto di alienazione e di costituzione di diritti di superficie
posto a carico degli enti acquirenti per il periodo di venti anni
(art. 6), nonchè l'apposizione ad opera del Consiglio regionale
deliberante la cessione di "condizioni" e "riserve" all'attribuzione
dei beni, che non parrebbero dover risultare anche dal rogito
notarile di compravendita (art. 8, comma 3).
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana per sostenere
l'infondatezza del ricorso.
Quanto alle censurate disposizioni di cui all'art. 5 della
deliberazione legislativa impugnata, sostiene la regione che esse non
hanno alcun effetto conformativo del diritto di proprietà, quale
disciplinato dall'art. 832 del codice civile, poichè il vincolo
finalistico impresso ed assicurato ai beni oggetto del trasferimento
di proprietà - valutato anche alla luce della peculiare funzione
assunta dalla regione nel sistema delle autonomie locali in virtù
della legge 8 giugno 1990, n. 142 - indica chiaramente come essi
siano destinati a far parte del patrimonio indisponibile degli enti
cessionari, ai sensi dell'art. 826 del codice civile. Per cui, venuta
meno la loro concreta destinazione, è pienamente legittima (e non
qualificabile in termini di espropriazione senza indennizzo) la
previsione del rientro di siffatti beni, per effetto di un
provvedimento amministrativo, nel patrimonio disponibile della
regione dal quale sono usciti soltanto per soddisfare esigenze
pubbliche.
Analoghe considerazioni vengono, inoltre, svolte dalla regione
convenuta a sostegno della legittimità anche delle ulteriori
disposizioni censurate, relative alla cessione a titolo oneroso dei
beni facenti parte del patrimonio disponibile (con condizioni e pro-
cedure previste in quanto applicabili alla diversa categoria di beni
pubblici), le quali non pongono indebiti limiti alla proprietà
privata, attesa la loro classificazione nell'a'mbito delle leggi
speciali contemplate dal secondo comma dell'art. 830 del codice
civile.
3. - In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri contesta il tentativo della
regione convenuta di ricondurre la normativa sub judice entro lo
schema concettuale del patrimonio indisponibile e precisa che -
derivando l'indisponibilità del singolo bene, ex art. 826 del codice
civile, da un atto amministrativo, di competenza dell'ente
proprietario, che ne imprime la "destinazione" ad ufficio o servizio
e che viene meno per effetto di un "atto contrario" il quale ne fa
cessare la "destinazione" - l'attribuzione ad un organo di un altro
ente (nella specie, il Presidente della Giunta regionale) del potere
di "dichiarare il trasferimento del bene nel patrimonio regionale" in
conseguenza dell'"atto contrario" compiuto dall'ente cessionario,
sembra costituire ingerenza asistematica e quindi non consentita,
idonea, tra l'altro, a produrre l'effetto di un antieconomico
irrigidimento "da manomorta" delle situazioni in essere. Pertanto la
deliberazione legislativa in esame introdurrebbe, in parte qua, un
vincolo singulatim, contrario alla disciplina civilistica che
stabilisce che i beni del patrimonio indisponibile possono essere
sottratti alla loro destinazione attraverso leggi di settore che
riguardano categorie generali di beni.
Rilevata, inoltre, l'inconferenza del richiamo operato dalla
regione costituita all'art. 830, secondo comma, del codice civile,
riguardante solo gli enti pubblici non territoriali, il ricorrente
riafferma la gravità delle deviazioni relative ai "modi di acquisto"
delle proprietà contenute negli artt. 1, comma 2, e 5, comma 4,
della deliberazione de qua.
4. - In altra memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Regione Toscana conferma come non possa essere disconosciuta al
legislatore regionale la possibilità di disciplinare in ordine ai
propri beni, appartenenti al patrimonio disponibile, anche con
riferimento alla loro destinazione a fini pubblici. Ciò anche in
relazione a quanto affermato dalla Corte costituzionale (sent. n. 379
del 1994) circa la attuabilità - attraverso la legislazione
regionale - della riserva di legge stabilita dall'art. 42 della
Costituzione, per quanto attiene alla normazione conformativa del
contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di assicurare la
funzione sociale. Sottolinea, inoltre, la regione costituita la
configurabilità della propria potestà di porre una disciplina del
demanio e del patrimonio regionale, ai sensi dell'ultimo comma
dell'art. 119 della Costituzione, ribadendo la piena legittimità e
razionalità - rispetto alla finalità di impedire eventuali azioni
speculative degli enti cessionari - dell'intera disciplina dettata in
materia di cessione a titolo oneroso degli altri beni
dell'Amministrazione regionale, che giustifica i (peraltro temporanei
e limitati) vincoli imposti.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato alcune
norme della deliberazione legislativa della Regione Toscana,
riapprovata il 7 marzo 1995, concernente l'attribuzione ai comuni e
alle province di beni immobili regionali. In particolare è
sospettato d'illegittimità costituzionale l'art. 5 in relazione agli
artt. 42, primo, secondo e terzo comma, 117, 119, primo e quarto
comma, e 121, quarto comma, della Costituzione, nonchè agli artt.
826 e 832 del codice civile, in quanto imporrebbe all'ente divenuto
proprietario vincoli di destinazione e di disposizione del bene
ceduto a titolo gratuito, ostativi al pieno esercizio delle facoltà
dominicali e creativi di una specie di proprietà diversa da quella
tipica. Con la stessa norma sarebbe stata altresì introdotta una
forma di espropriazione senza indennizzo, attraverso un atto
produttivo di effetti traslativi e suscettibile di essere trascritto.
Sono inoltre censurati, in relazione agli artt. 117 e 119, primo e
quarto comma, della Costituzione: l'art. 1, comma 2, nella parte in
cui contempla la previsione della possibilità per la regione di
attribuire in proprietà ai predetti enti, a titolo oneroso, gli
altri beni del patrimonio disponibile "con le condizioni e le proce-
dure previste" dall'impugnato provvedimento normativo; l'art. 3,
comma 1, in quanto prevede un limite temporale alla possibilità di
disporre dei propri beni da parte della regione, che non potrebbe
altrimenti alienarli entro un anno dall'entrata in vigore della
legge; l'art. 6, là dove pone un divieto di alienazione e di
costituzione di diritti di superficie a carico degli enti acquirenti
per il periodo di venti anni; l'art. 8, comma 3, secondo cui
l'apposizione, ad opera del consiglio regionale deliberante la
cessione, di "condizioni" e "riserve" all'attribuzione dei beni non
parrebbe dover risultare anche dal rogito notarile di compravendita.
2. - Le censure non meritano accoglimento.
2.1. - L'art. 1 della deliberazione legislativa in argomento,
nell'enunciarne le finalità, pone due distinti principi: si afferma
anzitutto nel comma 1, che i beni immobili del patrimonio disponibile
della regione utilizzati direttamente dai comuni e dalle province per
l'erogazione dei servizi o per lo svolgimento di funzioni
istituzionali possono essere attribuiti in proprietà a titolo
gratuito agli enti stessi. Nel comma 2 è poi prevista la
possibilità che gli altri beni del patrimonio disponibile della
regione vengano attribuiti in proprietà ai comuni e province a
titolo oneroso, secondo le modalità descritte nei successivi
articoli.
Alla prima delle due disposizioni (non assoggettata a censure di
incostituzionalita') si riferisce l'impugnato art. 5, che obbliga gli
enti cessionari al mantenimento della destinazione de qua ,
condizionando altresì l'alienazione dei beni e la costituzione di
diritti reali o personali al consenso della regione. In caso di
mutamento di destinazione, accertato secondo un procedimento da
svolgersi in contraddittorio con i rappresentanti dell'ente
interessato, la regione riacquista la proprietà del bene ed il
relativo decreto di trasferimento del presidente della giunta
costituisce titolo per la trascrizione.
Alla seconda disposizione (censurata autonomamente) si ricollega
la disciplina riguardante i tempi, le condizioni e le modalità del
procedimento di trasferimento del bene, di cui agli impugnati artt.
3, comma 1, 6 ed 8, comma 3.
2.1.1. - Nell'esercizio della propria potestà legislativa in tema
di beni patrimoniali, direttamente derivantele dall'art. 119, ultimo
comma, della Costituzione, la Regione Toscana ha ritenuto, con la
norma dell'art. 1, primo comma, dell'impugnata deliberazione, di
prevedere la possibilità d'attribuire la proprietà dei beni
immobili facenti parte del suo patrimonio disponibile, a quei comuni
e province che ne fossero gli utilizzatori attuali e diretti; e ciò
sull'evidente premessa della configurabilità del nesso di
strumentalità tra il bene stesso e l'erogazione di servizi o lo
svolgimento di funzioni istituzionali.
Il trasferimento si attua tra soggetti pubblici, ha ad oggetto
beni già destinati a pubbliche finalità e si giustifica in ragione
della permanenza di tale destinazione. Il perseguimento di evidenti
economie di gestione si coniuga con la salvaguardia dell'interesse
generale che si intende garantire attraverso il controllo
sull'immutabilità della detta destinazione, il cui venir meno priva
di causa il trasferimento determinando il riacquisto della proprietà
in capo alla regione cedente.
L'intera vicenda - nella quale gli strumenti privatistici
risultano destinati a produrre effetti circoscritti ai soli enti
coinvolti - riveste dunque un carattere marcatamente pubblicistico,
avente come oggetto esclusivamente un rapporto tra enti territoriali,
tipico dell'attività di gestione-amministrazione del patrimonio, a
pieno titolo ricompresa tra le funzioni regionali. A tale a'mbito
resta viceversa del tutto estraneo l'approccio del ricorrente, che
appare fuorviante siccome basato su una lettura delle norme in chiave
di compatibilità delle stesse con la disciplina di cui agli artt.
826 e 832 del codice civile e, più in generale, motivato da
un'asserita invasione della sfera del diritto privato, inteso come
limite alla potestà legislativa regionale.
Questa Corte ha da tempo e più volte precisato che "il limite del
diritto privato" si basa sull'esigenza che sia assicurata in tutto il
territorio nazionale una uniformità di disciplina e di trattamento
riguardo ai rapporti intercorrenti tra i soggetti privati, i quali
attengono allo svolgimento delle libertà giuridicamente garantite e
sono dunque legati al correlativo requisito costituzionale del
godimento di tali libertà in condizioni di formale eguaglianza, ai
sensi degli art. 2 e 3 della Costituzione (v. in particolare la
sentenza n. 35 del 1992).
Nella normativa in esame detti rapporti non vengono in alcun modo
implicati, essendo essa volta a disciplinare solo le relazioni fra
enti pubblici territoriali in modo da consentire ad uno di essi
(quello di livello superiore) d'imporre all'altro la conservazione
del ruolo strumentale che è proprio di determinati suoi beni.
L'intera deliberazione legislativa deve essere considerata nell'ampio
ed interconnesso quadro di dette relazioni, necessariamente
dinamiche, e non già isolando staticamente un singolo istituto
giuridico, proprio perchè si è in presenza di semplici norme di
azione poste dalla regione per mantenere l'indirizzo di beni già
facenti parte del suo patrimonio ad una finalità raggiungibile
attraverso l'osservanza di determinate condizioni, da versarsi negli
atti pubblici con cui i beni stessi vengano trasferiti.
2.1.2. - Osservate in tale prospettiva, le previsioni di cui
all'art. 5 della denunziata deliberazione legislativa, non solo si
sottraggono ai dubbi di legittimità costituzionale avanzati dal
ricorrente, siccome concernenti unicamente l'area dell'organizzazione
pubblica regionale (anche in considerazione della nuova veste assunta
dalla regione quale centro propulsore e di complessivo coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali, ai sensi dell'art. 3
della legge 8 giugno 1990, n. 142: v. sentenza n. 343 del 1991), ma
risultano altresì conformi alla generale disciplina civilistica cui
esse alludono.
Ciò, in quanto è la stessa destinazione già impressa ai beni in
oggetto a determinare il regime giuridico cui essi devono essere
sottoposti, allo scopo conservativo della loro strumentalità,
attraverso l'assoggettamento a quelle "regole particolari" ammesse
dall'art. 828, primo comma, del codice civile.
Del resto, la verifica della permanenza di tali fini è implicita
nella possibilità per l'ente cessionario di ottenere dalla regione
il consenso alla vendita: previsione, questa, che circoscrive
temporalmente il relativo divieto e impedisce il contrasto con l'art.
1379 del codice civile, la cui mancata evocazione da parte della
ricorrente appare come riprova dell'oggettiva inadeguatezza di una
lettura in termini squisitamente privatistici di un complesso di
prescrizioni aventi al contrario natura pubblicistica.
Talchè, anche la paventata limitazione del diritto dominicale -
ravvisata nella possibilità di riacquisto del bene, sancita per il
caso di mutamento di destinazione - rappresenta solo un corollario
del vincolo a fini pubblici che costituisce la ratio della cessione e
ne conforma il titolo traducendosi in un obbligo di conservazione per
l'ente proprietario. Ragion per cui l'eventuale vicenda risolutiva
non può essere vista nella prospettata ottica di una espropriazione
senza indennizzo, ricollegandosi invece, esclusivamente, ad una
condotta inadempiente del soggetto onerato, della quale vengono
sanzionati gli effetti.
2.1.3. - È poi appena il caso di rilevare come il decreto del
Presidente della giunta, che dispone il riacquisto da parte della
stessa, è provvedimento avente efficacia traslativa, idoneo quindi
ad integrare uno degli atti trascrivibili ai sensi dell'art. 2645 del
codice civile, con la cui norma il legislatore ha inteso escludere la
tassatività dell'indicazione contenuta nel precedente art. 2643,
collegando l'onere della trascrizione piuttosto agli effetti
(costitutivi o traslativi) che alla natura dell'atto.
2.1.4. - Agevole è altresì ritenere che nè la lettera nè la ra-
tio dell'art. 3, comma 1, della denunciata deliberazione legislativa
soccorrano la tesi - peraltro solo assertivamente enunciata dal
ricorrente - che lo spatium deliberandi di un anno concesso agli enti
locali precluda di per sè alla regione di disporre diversamente
degli immobili entro tale periodo.
2.1.5. - Quanto infine al rischio - ventilato in memoria - che la
normativa de qua produca un irrigidimento "da manomorta" delle
situazioni in atto, è evidente come l'argomento si traduca, più che
in una censura in relazione al peraltro non evocato art. 97 della
Costituzione, in una critica circa il merito delle scelte del
legislatore regionale.
2.2. - Di segno diverso è la previsione di cui al citato comma 2
dell'art. 1, cui fa riscontro l'impugnativa dell'art. 6, che impone
ai comuni e alle province l'obbligo di non alienare per un periodo di
20 anni i beni ad essi venduti e di non costituire su di essi diritti
di superficie se non con l'autorizzazione della regione.
Premesso che il comma 2 dell'art. 1 palesemente si sottrae a
censure di incostituzionalità (peraltro neppure prospettate in modo
diretto), poichè i vincoli e la procedimentalizzazione della vicenda
traslativa ivi disciplinata risultano del tutto ragionevolmente
connaturati ad essa, resta solo da prendere in considerazione l'art.
6, direttamente investito da censura. Ma anche con riguardo ad esso
va osservato che, pur in assenza del vincolo di destinazione, non è
possibile prescindere dalla qualità dei soggetti e dalla loro
vocazione al perseguimento di fini d'interesse generale.
Se la mancanza dell'anzidetto connotato di strumentalità motiva
l'onerosità del trasferimento ed esclude in radice la possibilità
della retrocessione della proprietà alla regione cedente, appare
viceversa evidente e giustificato l'intento di limitare la
circolazione dei beni, siccome volto ad impedire possibili
speculazioni e a non ridurre la vendita entro una logica puramente
dismissiva del patrimonio.
Anche in questo caso l'utilizzazione della categoria civilistica
della compravendita ed il conseguente richiamo ad oneri e condizioni
servono a finalità prevalentemente nominalistiche. Ben lungi dal
voler alterare gli istituti o modificare gli schemi entro cui debbono
attuarsi i rapporti giuridici, l'indicazione di specifiche forme
contrattuali - fine di meglio descrivere, in termini di tecnica
legislativa, il passaggio nella titolarità dei beni tra soggetti
pubblici. Fenomeno, quest'ultimo, non infrequente nel disegno di
attuazione delle regioni a statuto ordinario, nelle leggi di riforma
economico-sociale, nonchè nelle ipotesi di soppressione di enti.
2.3. - Infine è chiaro che l'atto pubblico di trasferimento -
contenente, ai sensi del censurato art. 8, comma 3, l'indicazione
degli obblighi di cui all'art. 6 - non può non richiamare la
deliberazione che dispone l'attribuzione del bene, in quanto su di
essa si fonda il potere dispositivo e la legittimazione della regione
alienante. E tale deliberazione, giusto espresso disposto dell'art.
8, comma 2, deve riportare le condizioni e le riserve alle quali è
sottoposta l'attribuzione medesima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, comma 2, 3, comma 1, 5, 6 ed 8, comma 3, della
deliberazione legislativa riapprovata il 7 marzo 1995 dalla Regione
Toscana (Attribuzione ai comuni e alle province di beni immobili
regionali), sollevate, con il ricorso in epigrafe, dal Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione agli artt. 42, primo, secondo e
terzo comma, 117, 119, primo e quarto comma, 121, quarto comma, della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 ottobre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1385