1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 2020
Ordinanza dell'11 dicembre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria sul ricorso proposto da S.M. contro Ufficio territoriale del governo di Reggio Calabria e Ministero dell'interno. Mafia e criminalita' organizzata - Informazione antimafia interdittiva - Mancata previsione che il prefetto nell'adozione del provvedimento possa valutare la sua incidenza sui mezzi di sostentamento per l'interessato e per la sua famiglia. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), art. 92. (21C00112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
Sezione staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

Ordinanza

Sul ricorso numero di registro generale 151 del 2020, proposto da
M.S., quale titolare del «...» di S.M., rappresentata e difesa
dall'avvocato Giacomo Falcone, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in
Reggio Calabria, via Arghillà n. 62 - Villa San Giuseppe;
Contro l'Ufficio territoriale del governo Reggio Calabria,
Ministero dell'interno, ciascuno in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Reggio Calabria, domiciliataria ex lege in Reggio
Calabria, via del Plebiscito n. 15;

Per l'annullamento

Del certificato con esito interdittivo rilasciato dalla
Prefettura di ... Ufficio territoriale del governo del ... prot.
uscita n. ... e della nota n. ... del ... ove è riportata la
motivazione, notificata contestualmente;
Nonchè di ogni altro atto presupposto, preparatorio, prodromico,
concernente, connesso o consequenziale, anche non conosciuto e
comunque lesivo degli interessi della ricorrente comprese le indagini
istruttorie sottese agli atti impugnati, di cui non si conoscono gli
estremi e/o il contenuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ufficio
territoriale del governo Reggio Calabria e del Ministero
dell'interno;
Visto l'art. 79, comma 1, codice procedura amministrativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2020 il dott.
Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori, mediante
collegamento da remoto, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 30
aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla legge 25
giugno 2020, n. 70, come specificato nel verbale;
1. M.S., nella qualità di titolare dell'impresa individuale
«...» di S.M., con il ricorso in epigrafe ha chiesto l'annullamento
dell'informazione interdittiva antimafia emessa dal prefetto di ...
il 27 febbraio 2020, prot. n. ... e della nota n. ... del 27 febbraio
2020 ove è riportata la motivazione dell'atto prefettizio,
notificatale contestualmente.
2. Il gravato provvedimento si fonda, per un verso, sui
precedenti e le parentele del marito della ricorrente (R.D. imputato
e detenuto per reati di mafia, accusato di svolgere il ruolo di
capo-promotore-organizzatore della cosca denominata ... operante in
..., per altro verso, sui rapporti anche economici della stessa S.
con il citato R.D., atteso che, fino al 19 dicembre 2013, la
ricorrente è stata socia della «...», il cui amministratore unico è
il ripetuto R.D., che gestisce quindi un'attività commerciale
analoga a quella della S.
Ancora il provvedimento impugnato evidenzia il contesto parentale
fortemente controindicato della stessa ricorrente, atteso che il
padre (S.P.) risulterebbe pure lui contiguo alla cosca R.; il
fratello (S.S.), controllato in diverse occasioni con soggetti
ritenuti contigui ad organizzazioni mafiose, annovera alcuni
precedenti penali e lavora alle dipendenze della ..., impresa già
destinataria di interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di ...
il 9 agosto 2013; la sorella (S.S.) infine, è pure lei gravata da
pregiudizi penali per attività di gestione rifiuti non autorizzata,
violazione di leggi ambientali ed in materia di edilizia, e risulta
essere amministratore e socio unico della citata.
3. Contro il detto provvedimento interdittivo insorgeva, perciò,
la ricorrente con il presente ricorso affidato a molteplici censure,
con le quali ci si duole dell'insanabile violazione di legge che
affliggerebbe i provvedimenti gravati che sarebbero stati adottati in
assenza dei prescritti presupposti di legge. Parte ricorrente ha
inoltre dedotto, plurimi, profili di illegittimità costituzionale e
non conformità alla normativa EDU di alcune disposizioni del Codice
antimafia, tra cui gli articoli 67, 89-bis, 92 e 94.
4. In data 14 aprile 2020 si è costituita con memoria
l'amministrazione intimata che, nel chiedere il rigetto del ricorso,
alla luce del profondo legame tra la ricorrente e le cosche sopra
menzionate, e della attendibilità della valutazione compiuta
dall'Autorità prefettizia, ha sostenuto che sarebbero manifestamente
infondati i rilievi di incostituzionalità, ed i profili di
violazione del diritto eurounitario ex adverso evidenziati.
5. Con ordinanza cautelare n. 85 del 23 aprile 2020, il collegio
ha accolto la domanda di sospensione dell'efficacia dei provvedimenti
impugnati.
Esaurita la fase cautelare, la causa è stata discussa
all'udienza pubblica del 15 luglio 2020 durante la quale sono stati
uditi per le parti i difensori, mediante collegamento da remoto, ai
sensi dell'art. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2020, n. 70,
all'esito della quale la causa è stata nuovamente discussa dal
collegio alla Camera di consiglio del 18 novembre 2020 e decisa
quindi in primo grado con sentenza parziale di questa sezione, n. 695
del 9 dicembre 2020.
Tale sentenza non definitiva ha respinto (ritenendoli non
fondati) i motivi di ricorso dedotti dalla parte ricorrente, ivi
comprese le ripetute eccezioni di legittimità costituzionale e non
conformità alla normativa EDU di alcune disposizioni del Codice
antimafia, ad eccezione di un profilo, prospettato dalla difesa della
ricorrente con il terzo ordine di censure, con il quale si dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 92 del decreto
legislativo n. 159/2011.
Viene evidenziata, in particolare, la disparità di trattamento
tra i soggetti destinatari di una misura di prevenzione e quelli
attinti da informazione antimafia interdittiva, che deriverebbe dal
fatto che, soltanto per i primi, il comma 5 dell'art. 67 del decreto
legislativo n. 159/2011 prevede che «le decadenze e i divieti
previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel
caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di
sostentamento all'interessato e alla famiglia». Tale misura infatti,
non è prevista in materia di informazione antimafia a contenuto
interdittivo. La circostanza che in materia di interdittive antimafia
sia preclusa al prefetto, quale autorità che adotta l'atto, la
possibilità di escludere le decadenze ed i divieti previsti, nel
caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di
sostentamento all'interessato ed alla sua famiglia, concretizzerebbe
un'evidente ed irragionevole disparità di trattamento.
6. Il collegio reputa la questione dedotta rilevante perchè la
ricorrente, oltre ad aver espressamente sollevato in ricorso la
riferita eccezione di legittimità costituzionale, ha evidenziato
(con la domanda di misure cautelari monocratiche) che l'attività
aziendale costituisce l'unica fonte di reddito della propria famiglia
e che, in mancanza di essa, non avrebbe la possibilità di mantenere
quattro figli conviventi di cui tre minori. Inoltre, per effetto del
gravato provvedimento, si porrebbe la indifferibile necessità di
licenziare otto dipendenti assunti con contratto a tempo pieno ed
indeterminato i quali, considerato il periodo di crisi/emergenza, non
troverebbero facilmente una nuova collocazione lavorativa.
In presenza dell'attuale quadro normativo, (anche) questo motivo
di censura dovrebbe essere rigettato, stante che l'art. 92 del
decreto legislativo n. 159/2011 come detto, non contempla la
possibilità per il prefetto di prendere in esame gli effetti che dal
provvedimento interdittivo derivano, dal che consegue la rilevanza
della prospettata questione di costituzionalità.
Laddove venisse tuttavia accolta la questione di legittimità
costituzionale dianzi sinteticamente prospettata, il presente
giudizio avrebbe un esito diverso, in quanto la riconosciuta
incostituzionalità in parte qua della norma oggetto di applicazione
determinerebbe, per l'appunto, l'annullamento dell'informazione
antimafia interdittiva adottata a carico della ricorrente
dall'autorità prefettizia, senza alcuna valutazione delle
conseguenze del provvedimento interdittivo sui mezzi di sostentamento
della S. e dei suoi familiari.
Il tribunale ritiene, peraltro, che la norma, come formulata, non
lasci margini per una sua eventuale lettura costituzionalmente
orientata, dato che la lettera della stessa non contempla affatto
l'attribuzione alla ripetuta autorità prefettizia di un potere di
valutazione analogo a quello di cui gode il giudice, ai sensi del
citato art. 67, comma 5, decreto legislativo n. 159/2011.
7. Ad avviso di questo giudice, sussiste, altresì, la non
manifesta infondatezza della questione, in relazione agli articoli 3
e 24 della Costituzione.
7.1. Richiamata la natura «cautelare e preventiva» delle
interdittive antimafia su cui la giurisprudenza amministrativa
concorda (per tutte, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza
6 aprile 2018, n. 3), ritiene il collegio che l'impossibilità per il
prefetto deputato ad emanare il provvedimento interdittivo di
esercitare i poteri previsti nel caso di adozione delle misure di
prevenzione dall'art. 67, comma 5 del decreto legislativo n. 159 del
2011, possa concretizzare un'irragionevole violazione del principio
di uguaglianza sostanziale dì cui all'art. 3, comma 2 della
Costituzione.
Posto, infatti, che le interdittive antimafia e le misure di
prevenzione partecipano della medesima natura di provvedimenti idonei
ad assicurare un'anticipata difesa della legalità e sono altresì
accomunate dalle medesime conseguenze decadenziali previste dall'art.
67 del decreto legislativo n. 159/2011, la circostanza che il
legislatore non abbia previsto la possibilità che l'autorità
amministrativa preposta ad adottare il provvedimento interdittivo
valuti l'incidenza di esso sui mezzi di sostentamento per
l'interessato e per la sua famiglia, sembrerebbe concretizzare
un'irragionevole disparità di trattamento.
Rammenta inoltre il collegio come la medesima questione fu
giudicata dalla Corte costituzionale (con la richiamata sentenza n.
57/2020) meritevole di rimeditazione da parte del legislatore, ma non
fu oggetto di una pronuncia specifica poichè, contrariamente a
quanto avvenuto nella vicenda per cui è causa, non dedotta in modo
autonomo in quel procedimento.
Va osservato altresì sul punto come, a parere di questo
collegio, la temporaneità del provvedimento interdittivo non appaia
idonea a legittimare la disparità di trattamento tra i destinatari
di interdittiva antimafia e di misure di prevenzione, atteso che
dodici mesi (periodo di validità dell'informativa antimafia ai sensi
dell'art. 86, comma 2 del decreto legislativo n. 159 del 2011, come
precisato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 57/2020) di
inattività appaiono un periodo ampiamente sufficiente a pregiudicare
in modo definitivo qualsiasi attività di impresa, cagionando un
vulnus evidente a chi da quell'attività dovesse trarre i mezzi di
sostentamento suoi e della sua famiglia.
Nè la disparità è esclusa per il fatto che ai sensi dell'art.
34-bis, comma 6 del decreto legislativo n. 159 del 2011 «Le imprese
destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi
dell'art. 84, comma 4, che abbiano proposto l'impugnazione del
relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale
competente per le misure di prevenzione l'applicazione del controllo
giudiziario di cui alla lettera b) del comma 2 del presente articolo
...». Il controllo giudiziario infatti sospende, per il tempo della
sua durata, gli effetti dell'interdittiva senza eliminarli e la sua
applicazione, rimessa alla valutazione del tribunale competente, è
eventuale ed è condizionata dall'impugnazione del provvedimento
interdittivo. Esso, in ogni caso, interviene quando questo ultimo ha
già, almeno in parte, dispiegato i suoi effetti e non riabilita
l'impresa ma, al contrario, presuppone la sussistenza e la permanenza
del ripetuto provvedimento interdittivo (Consiglio di Stato, sezione
V, n. 3268/2018). Data la natura del controllo giudiziario e atteso
che da esso, come detto, discende la mera sospensione degli effetti
dell'interdittiva (destinata, in quanto tale, ad operare per i
rapporti futuri e non anche per il pregresso), non è neppure
possibile riconoscere a tale misura una efficacia retroattiva, dalla
quale discenda l'automatico travolgimento degli atti medio tempore
adottati dall'amministrazione.
Con riguardo al profilo della ritenuta violazione dei principi di
proporzionalità e ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione pare, infine, opportuno ricordare che la ragionevolezza
delle leggi è corollario del principio di uguaglianza ed esige che
le disposizioni normative contenute in atti aventi valore di legge
siano adeguate, o congruenti, rispetto al fine perseguito dal
legislatore, con la conseguenza che sussiste la violazione di tale
principio laddove, come nel caso di specie, pare possibile
riscontrare una contraddizione tra disposizioni legislative ispirate
alla tutela del medesimo interesse pubblico.
8. Ad avviso di questo giudice, la questione di legittimità
costituzionale va posta anche in relazione all'art. 4 della
Costituzione.
I richiamati effetti derivanti dall'adozione di un'informativa
interdittiva, incidono in maniera pervasiva sull'attività svolta dai
soggetti che ne sono colpiti, inibiti non solo ai rapporti giuridici
con la pubblica amministrazione ma anche ad attività private,
sottoposte a regime autorizzatorio, che possono essere intraprese su
segnalazione certificata di inizio attività da parte del privato
alla pubblica amministrazione (in termini da ultimo, Consiglio di
Stato, sezione III, 20 gennaio 2020, n. 452).
Tanto premesso, appaiono evidenti gli effetti inibitori di tali
provvedimenti sul diritto al lavoro di chi da essi venga attinto.
Osserva il collegio come il diritto al lavoro costituisca diritto
fondamentale di tutti i cittadini, e se tale deve ritenersi anche per
il detenuto, per il quale il lavoro costituisce altresì componente
essenziale del trattamento rieducativo (Corte costituzionale n. 532
del 2002), a maggior ragione lo si deve ritenere tale per soggetti
colpiti da un provvedimento di natura cautelare e preventiva,
finalizzato, appunto, a prevenire un evento che, per scelta del
legislatore, non necessariamente è attuale, o inveratosi, ma anche
solo potenziale, emesso da un'autorità amministrativa sulla base
della regola causale del «più probabile che non», alla cui
discrezionalità è rimessa l'attivazione del contraddittorio
procedimentale e che, in ogni caso, nell'adozione del provvedimento
in questione, non può tenere conto dell'eventualità che esso
depauperi i mezzi di sostentamento che chi ne è colpito trae dal
proprio lavoro.
In altri termini, se il pieno sindacato sui fatti posti alla base
dell'interdittiva, esercitato tenendo conto delle allegazioni della
parte privata, consente di attuare nel processo quel contraddittorio
che l'esigenza di contrastare efficacemente le mafie impedisce nel
procedimento, tuttavia poichè i procedimenti in questione possono
sfociare in provvedimenti idonei ad incidere sul diritto al lavoro
dei loro destinatari, allora dovrebbe essere assicurato a questi
ultimi che l'autorità prefettizia a ciò deputata, valuti se
l'adozione dei provvedimenti in questione non pregiudichi
irrimediabilmente le condizioni economiche dei destinatari,
9. Il collegio dubita, infine, della compatibilità della
disposizione in esame con i diritti della difesa di cui all'art. 24
della Costituzione. Sul punto va sottolineato preliminarmente che il
procedimento finalizzato all'emissione dell'informazione antimafia
nel nostro ordinamento non sconta una totale assenza di
contraddittorio, ma conosce una interlocuzione eventuale, prevista
dall'art. 93, comma 7 del decreto legislativo n. 159 del 2011,
secondo cui il prefetto competente al rilascio dell'informazione, ove
lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle
informazioni acquisite, invita in sede di audizione personale i
soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi
documentali, ogni informazione utile.
Ciò posto, come è noto «ai sensi dell'art. 67, comma 1, lettera
g) del decreto legislativo n. 159/2011, è preclusa al soggetto
colpito dall'interdittiva antimafia ogni possibilità di ottenere
"contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni
dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte
dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo
svolgimento di attività imprenditoriali", stante l'esigenza di
evitare ogni esborso di matrice pubblicistica in favore di imprese
soggette ad infiltrazioni criminali» (cfr., da ultimo, Consiglio di
Stato, sezione III, 4 marzo 2019, n. 1500; Consiglio di Stato,
adunanza plenaria, 6 aprile 2018, n. 3). In sostanza, l'adozione di
un'informativa interdittiva nei confronti di un operatore, determina
sempre e comunque in capo allo stesso uno stato di parziale
incapacità giuridica, sì da determinare «la insuscettività ... ad
essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti
soggettivi, interessi legittimi) che determinano (sul proprio cd.
lato esterno) rapporti giuridici con la pubblica amministrazione»
(Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 6 aprile 2018, n. 3).
Tanto premesso, se è per un verso evidente che, in alcune
circostanze, «la discovery anticipata, già in sede procedimentale,
di elementi o notizie contenuti in atti di indagine coperti da
segreto investigativo o in informative riservate delle Forze di
polizia, spesso connessi ad inchieste della magistratura inquirente
contro la criminalità organizzata e agli atti delle indagini
preliminari, potrebbe frustrare la finalità preventiva perseguita
dalla legislazione antimafia ...» (Consiglio di Stato, sezione III,
31 gennaio 2020, n. 820), è anche vero, alla luce delle spiegate
conseguenze che gravano sugli operatori economici raggiunti
dall'interdittiva, che precludere ai destinatari di detto
provvedimento la possibilità di sottoporre all'autorità prefettizia
le possibili conseguenze di esso, in termini di depauperamento dei
mezzi di sostentamento suoi e della sua famiglia sembra integrare la
violazione anche dell'art. 24 della Costituzione.
Questo collegio non ignora che nell'interpretazione che ne dà il
giudice delle leggi il diritto alla difesa non si estende nel suo
pieno contenuto oltre la sfera della giurisdizione sino a coprire
ogni procedimento contenzioso di natura amministrativa, ma ciò non
significa che non possa avere riflessi anche in altri ambiti,
rispecchiando un valore inerente ai diritti inviolabili della persona
(Corte costituzionale, sentenza n. 128/1995).
10. Ciò premesso, questo tribunale sospende il presente giudizio
e solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 92
del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, per contrasto con i
principi di eguaglianza, proporzionalità e ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, con il diritto al lavoro di cui
all'art. 4 della Costituzione e con il diritto di difesa di cui
all'art. 24 della Costituzione.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione
staccata di Reggio Calabria, visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 92 del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159, nei limiti di cui in motivazione, in
relazione agli articoli 3, secondo comma, 4 e 24 della Costituzione e
dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
sentenza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1
e 2 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 10
del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte
interessata, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle
generalità nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i
soggetti nominativamente citati nel presente provvedimento.
Così deciso in Reggio Calabria nelle camere di consiglio del
giorno 15 luglio 2020 e del giorno 18 novembre 2020, con l'intervento
dei magistrati:
Caterina Criscenti, presidente;
Agata Gabriella Caudullo, referendario;
Antonino Scianna, referendario, estensore.

L'estensore: Scianna

Il presidente: Criscenti