Serie Generale n. 28 del 4-2-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
COMMISSIONE DI GARANZIA DELL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE SULLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI
COMMISSIONE DI GARANZIA DELL'ATTUAZIONE DELLA LEGGE SULLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI
DELIBERA 19 gennaio 2015
Interpretazione dell'articolo 13, comma 1, lettera h), della legge 146 del 1990, e successive modificazioni. (Delibera n. 15/12). (15A00620) (GU Serie Generale n.28 del 04-02-2015)

LA COMMISSIONE

Nella seduta del 19 gennaio 2015;

Premesso

1. che, per lo svolgimento della propria attività istituzionale,
l'Autorità è dotata di poteri di regolazione ex ante del conflitto
collettivo, nonchè di poteri sanzionatori nei confronti dei soggetti
responsabili di azioni di protesta non conformi alla legge e agli
accordi e/o alle regolamentazioni provvisorie di settore;
2. che l'esperienza applicativa della legge e la funzione tutoria
svolta dall'Autorità hanno consentito di realizzare, nel tempo, una
rilevante civilizzazione del conflitto collettivo, attraverso la
canalizzazione delle sue forme di espressione in modelli
procedimentali predeterminati;
3. che le misure predisposte dalla legge 146 del 1990, e successive
modificazioni, e le funzioni assegnate alla Commissione sono state
per lo più delineate dal legislatore in un'epoca nella quale i
settori dei servizi pubblici essenziali erano caratterizzati da
assetti monopolistici e dalla produzione in proprio da parte delle
amministrazioni dei servizi da svolgere in favore della
collettività;
4. che, con l'avvio del processo di privatizzazione delle aziende
di diritto pubblico, e, soprattutto, con l'intensificarsi dei sistemi
di liberalizzazione delle attività economiche, si è assistito ad
una progressiva riorganizzazione dei processi produttivi dei servizi
e ad una crescente esternalizzazione delle attività di pubblico
interesse ad altri operatori economici;
5. che, infatti, attualmente, salvi i casi nei quali
l'amministrazione provvede direttamente all'erogazione del servizio
di pubblico interesse, eventualmente avvalendosi di una impresa solo
formalmente distinta e sulla quale esercita un controllo analogo a
quello esercitato sui propri uffici (c.d. "in house providing"), la
gestione dei servizi pubblici locali si realizza attraverso gli
scherni contrattuali dell'appalto, ovvero della concessione del
servizio, nell'ambito dei quali la scelta del contraente avviene con
il rispetto delle procedure concorsuali ad evidenza pubblica;
6. che, pertanto, spesso, l'erogazione dei servizi è assicurata
dal concorso di una pluralità di soggetti, alcuni dei quali dediti,
peraltro, esclusivamente, ad attività strumentali, in regime di
appalto (che, ricadono, comunque, nell'ambito di applicazione della
legge 146 del 1990, e successive modificazioni), la cui sopravvivenza
economica è subordinata al puntuale adempimento degli obblighi
contrattuali da parte delle stazioni appaltanti, ovvero, nei casi
dell'in house providing, al tempestivo trasferimento delle risorse
finanziarie necessarie;
7. che, nell'esercizio della propria attività istituzionale, la
Commissione ha constatato (specie in alcuni settori, come quelli
dell'igiene urbana e del trasporto pubblico locale) che le cause di
insorgenza dei conflitti sono da ascriversi, prevalentemente, proprio
alla responsabilità delle amministrazioni pubbliche, le quali, non
trasferendo alle imprese erogatrici del servizio le risorse
finanziarie concordate (in caso di appalto o concessione), ovvero
dovute (in caso di affidamento diretto), ne determinano, non di rado,
l'insolvenza e, quindi, l'incapacità di soddisfare finanche le
obbligazioni retributive del personale;
8. che, al fine di agevolare la segnalazione di sospette condotte
di mala gestione del denaro pubblico, la Commissione ha stipulato, in
data 29 maggio 2012, un protocollo di collaborazione
interistituzionale con l'Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture (ora ANAC);

Rilevato

che, in funzione di un'efficace azione preventiva del conflitto
collettivo, la Commissione è dotata, ai sensi dell'art. 13, comma 1,
lettera h), della legge 146 del 1990, e successive modificazioni, del
potere di invitare le amministrazioni e le imprese erogatrici dei
servizi a desistere dai comportamenti in evidente violazione della
legge o delle procedure previste da accordi o contratti collettivi e,
comunque, da "comportamenti illegittimi che possano determinare
l'insorgenza o l'aggravamento di conflitti in corso", e di
richiamarle all'osservanza degli obblighi previsti dalla legge o da
accordi o contratti collettivi;
che il legislatore, con la novella del 2000, ha limitato l'ambito
soggettivo di applicazione della norma citata e, conseguentemente, il
potere di indagine della Commissione, alle sole imprese e
amministrazioni erogatrici del servizio, in coerenza con l'assetto
organizzativo dei servizi pubblici essenziali prevalente in quel dato
momento storico, caratterizzato, come evidenziato in premessa, dalla
presenza pressochè esclusiva dei soggetti pubblici;
che la successiva trasformazione del contesto economico e sociale
nel quale la norma è destinata ad operare e, in particolare, la
nuova morfologia assunta dal conflitto collettivo rendono necessaria
una modifica legislativa della disposizione de qua (al fine di
recuperarne l'effettività, in funzione delle finalità preventive
per le quali è stata posta), nel senso di consentire alla
Commissione l'acquisizione di informazioni anche presso le stazioni
appaltanti, ovvero presso gli enti concedenti del servizio, allo
scopo di accertare la loro eventuale responsabilità nella causazione
della vertenza e, conseguentemente, di rivolgere ad essi la delibera
di invito di cui all'art. 13, comma 1, lettera h);

Ritenuto

tuttavia, che, nelle more dell'intervento legislativo auspicato, la
norma di cui all'art. 13, comma 1, lettera h), della legge 146 del
1990, e successive modificazioni, possa comunque essere interpretata,
estensivamente (senza violare i confini letterali), nel senso di
consentirne l'applicazione anche nei confronti dei soggetti terzi
rispetto alle parti del rapporto di lavoro, laddove non sia possibile
ravvisare alcuna diversità di carattere sostanziale tra
l'amministrazione ed il soggetto affidatario del servizio e,
pertanto, quando quest'ultimo costituisca una sorta di derivazione
organica del primo.
Tutto ciò premesso e considerato:

Ritiene

che l'art. 13, comma 1, lettera h), della legge 146 del 1990, e
successive modificazioni, vada inteso nel senso che la Commissione,
previo accertamento delle relative responsabilità in ordine
all'insorgenza o aggravamento del conflitto, può rivolgere la
delibera di invito anche alle amministrazioni pubbliche che hanno
affidato l'erogazione del servizio ad imprese solo formalmente
distinte da esse e sulle quali esercitano un controllo diretto e
penetrante;
che, nel caso in cui, in sede di attività istruttoria estesa alle
amministrazioni pubbliche nei limiti precisati, emergano fatti o
comportamenti astrattamente rilevanti dal punto di vista penale o
erariale, si provvederà alla trasmissione di idonea informativa agli
organi giurisdizionali competenti per materia e territorio, ai fini
degli opportuni accertamenti.

Dispone

la pubblicazione della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana e sul sito internet della Commissione.
Roma, 19 gennaio 2015

Il Presidente: Alesse