1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 20-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 417 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 marzo 1989
N. 417 Ordinanza emessa il 2 marzo 1989 dal pretore di Nardo' nei procedimenti penali riuniti a carico di Zacchino Igino ed altri Professionisti - Medici - Esami di stato di abilitazione all'esercizio della professione medica - Possibilita' per i medici che hanno superato l'esame di eseguire analisi cliniche Incertezza nella materia quale conseguenza dell'attribuzione al Ministro della pubblica istruzione di competenze in ordine alla determinazione dei programmi di esame - Sussistenza di numerose norme (leggi, regolamenti, ecc.) contenenti statuizioni contrastanti - Ingiustificata disparita' di trattamento fra laureati nelle stesse od in diverse discipline a causa nella variabilita' e della sovrapposizione dei criteri normativi Necessita' di un intervento legislativo chiarificatore. (Legge 8 dicembre 1956, n. 1378, art. 3, secondo comma). (Cost., artt. 2, 3 32, 33, 55 e 101). (089C0979) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 20-9-1989)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di Zacchino Igino, Filoni Mario e Gatto Mario (n. 2793/83 reg.
gen.), imputati di esercizio abusivo della professione di chimico o
biologo, poichè essendo medici, eseguivano analisi di laboratorio
(artt. 81 e 348 del c.p.), in Nardò, Galatone e Copertino, con
permanenza, denunzia del 1983.
PREMESSO IN FATTO
Con esposto del 16 maggio 1983, diretto al procuratore della
Repubblica presso il tribunale di Lecce, i dottori chimici: Ribezzo
Antonio, segretario nazionale S.I.CHI.L.P. (Sindacato italiano
chimici liberi professionisti), Bufi Claudio, presidente nazionale
S.I.C.U.S. (Sindacato italiano chimici dipendenti u.s.l.), Imperato
Giovanni, segretario nazionale S.I.C.U.S., sul presupposto che "le
analisi chimico-cliniche, dall'ampio excursus compiuto sulla materia,
sono di esclusiva competenza dei chimici in base al corso di studi
seguito ed all'esame di Stato superato, e che, pertanto, i biologi ed
i medici, i quali, esorbitando dalle rispettive competenze, compiono
analisi chimiche, incorrono nel reato di esercizio abusivo della
professione di chimico. Chiedevano, pertanto, allo stesso magistrato
inquirente che accertasse la configurazione del reato di cui all'art.
348 del c.p. nei confronti, fra gli altri, dei professionisti
esercenti analisi chimiche, in questo mandamento, senza essere in
possesso della laurea in chimica, e cioe': il dott. Gatto Mario da
Copertino, il dott. Piloni Mario da Galatone ed il dott. Zacchino
Igino da Nardo'".
Il procuratore della Repubblica di Lecce trasmetteva l'esposto a
questo pretore per competenza anche territoriale e, quindi, i
suddetti professionisti venivano interrogati dai c.c. delle
rispettive residenze.
Il Gatto dichiarava che la denunzia dei chimici Ribezzo, Bufi ed
Imperato doveva ritenersi priva di ogni fondamento, essendo egli in
possesso di titoli - esibiti in fotocopia - che gli consentivano di
esercitare l'attività di direttore di laboratorio di analisi
cliniche in base alle leggi vigenti dello Stato (laurea in medicina e
chirurgia ed altri titoli tutti allegati).
Il Filoni, a sua volta, faceva presente che l'esposto denunzia
presentato dai chimici suddetti doveva ritenersi infondato,
trovandosi egli nelle condizioni per svolgere l'attività di titolare
di laboratorio di analisi nella piena legalità, in quanto esercitava
la professione di medico dal 26 aprile 1966 e quella di specialista
dal primo maggio dello stesso anno, nonchè quelle di assistente
ospedaliero, aiuto ospedaliero libero professionista e medico
ambulatoriale presso i presidi ex I.N.A.M. (doc. tutti prodotti in
fotocopia).
Lo Zacchino, infine, dichiarava ai c.c. di Nardò che, a suo
parere, la denunzia dei chimici era infondata, esercitando egli
l'attività di laboratorista e analisi cliniche in seguito ad
autorizzazione rilasciatagli dal medico provinciale di Lecce in data
7 ottobre 1971, insieme ad altra autorizzazione in data 19 maggio
1980 dello stesso organo, riferentesi alla detenzione ed all'impiego,
nel suo laboratorio, di sostanze radioattive, artificiali per scopo
diagnostico; aggiungeva che la sua attività doveva considerarsi
legittima, anche in correlazione con la sua specializzazione in
malattie del sangue dal 1966; nel successivo interrogatorio reso
dinanzi a questo pretore in data 7 ottobre 1988, lo Zacchino
evidenziava che egli era stato assistente volontario presso il
reparto medico dei laboratori di igiene e profilassi di Modena con
delibera n. 46/14 del 14 giugno 1966, fino al 1970; ed ancora, che
aveva frequentato un corso per citocolposcopisti, promosso dal
Ministero della sanità il 16 settembre 1968, presso la clinica
ostetrica e ginecologica dell'Università di Ferrara ed, infine, che
svolgeva l'attività di medico ambulatoriale presso la u.s.l./LE 13
di Gallipoli come direttore responsabile del laboratorio di analisi
cliniche dal 1983.
Iniziatosi procedimento penale a carico dei tre professionisti
suddetti e previo interrogatorio degli stessi (ad eccezione del
Filoni nel frattempo deceduto) costoro venivano rinviati a giudizio,
davanti a questo pretore per rispondere del reato di cui in epigrafe.
Al dibattimento del 19 novembre 1988 si costituivano parti civili:
1) l'ordine dei chimici delle province di Lecce e Brindisi,
nella persona del presidente Giuseppe Leo, giusta deliberazione del
consiglio dell'ordine in data 18 novembre 1988;
2) Emanuele Rampino e Pietro Tedesco, dottori in chimica,
iscritti nell'albo suddetto, in proprio;
3) il dott. Antonio Ribezzo, nella qualità di segretario e
rappresentante legale del S.I.CHI.L.P.
Nel successivo dibattimento del 9 dicembre 1988 si costituiva
parte civile, anche il dott. Ermanno Calcatelli, in rappresentanza -
con procura speciale del 6 dicembre 1988 - del prof. Ernesto Landi,
presidente dell'ordine nazionale dei biologi con sede in Roma.
Le suddette costituzioni avvenivano prima del compimento, per la
prima volta, delle formalità di apertura del dibattimento.
Dichiarate chiuse dette formalità, i difensori degli imputati
Zacchino e Gatto, dichiaravano di opporsi alla costituzione di parte
civile dei singoli biologi o chimici, i quali, nel procedimento,
erano rappresentati dall'ordine professionale, che pure si era
costituito parte civile; analoga opposizione avanzavano nei confronti
dei sindacati, rilevando, inoltre, che dal fatto, così come
contestato, non emergeva che gli ordini professionali, i sindacati e
i singoli professionisti avessero subito alcun danno.
Gli avvocati Caprioli e Leo, rispettivamente difensori delle parti
civili ordini professionali e sindacati sostenevano, invece, la
legittimità della loro costituzione enunciandone i motivi. Più
precisamente, l'avv. Caprioli rilevava che la legittimazione degli
ordini professionali deriva, sia dalla corretta interpretazione
dell'art. 17, lett. c), del r.d. n. 842/1928, sia da quanto disposto
dall'art. 94, ultimo comma, del c.p.p. Lo stesso difensore si
richiamava alla più ampia e recente giurisprudenza, la quale ha
riconosciuto la legittimazione in questione proprio all'ordine dei
chimici ed ai singoli chimici e si riportava, altresì, alla lettura
più recente del confronto tra l'art. 1223 del c.c. e 185 del c.p.;
sottolineava, infine, la funzione dell'ordine professionale come ente
ausiliario dello Stato, il quale ha il dovere di intervenire
allorquando si verificano fenomeni di abusivismo professionale.
L'avv. Cosimo Leo, per il sindacato, sottolineava, a sua volta, la
circostanza che la rappresentatività dello stesso è riconosciuta
dallo statuto prodotto in atti, ed esattamente dall'art. 3, ed
aggiungeva che il d.P.R. 19 giugno 1988, n. 255, con cui si rende
esecutivo l'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei
rapporti con i chimici ambulatoriali, prevede che solo i chimici
possono effettuare, ai sensi della legge n. 679/1957, analisi e, allo
stesso accordo, aveva partecipato il sindacato dei chimici su invito
ministeriale.
Successivamente, a richiesta di questo pretore, il dott. Giuseppe
Leo, nella sua precitata qualità, osservava che gli interessi
tutelati dall'art. 348 del c.p., sono sempre riferiti all'attività
professionale, agli ambiti di ciascuna professione e di ciascun
professionista contro le invasioni dell'abusivismo. L'ordine dei
chimici di Lecce annovera, secondo il dott. Leo, molti iscritti
disoccupati, i quali vorrebbero - ma non possono - esercitare, in
quanto l'attività, sia libero professionista, sia convenzionata, è
svolta, come risulta dagli atti, da medici. Inoltre, molti giovani,
pur volendo avviarsi agli studi della facoltà di chimica, ciò non
fanno, poichè si sono resi conto che i professionisti abilitati
vivono, o nell'indigenza o nella disoccupazione; pertanto l'ordine ne
riceve un depauperamento ed una lesione gravissima, atteso che, ad
esempio, i laureati in chimica presso l'Università di Bari si sono
ridotti a quattro o cinque l'anno.
Il dott. Ribezzo, nella qualità di cui sopra, aggiungeva che i
danni per il sindacato sono di vario tipo soprattutto, di natura
economica, per continuo sviamento della clientela dei chimici
iscritti al SI.CHI.L.P.; lo stesso, infatti, per essere firmatario di
una parte di rapporti convenzionali in favore dei propri iscritti
nello specifico settore delle analisi chimiche - applicate alla
medicina - non vede sottoscritte dalle unità sanitarie locali le
convenzioni in oggetto, pur essendo i chimici i soli destinatari di
quel rapporto di lavoro; ciò con incalcolabili danni economici e
materiali.
Infine, sempre a richiesta del magistrato, ex artt. 94, ultimo
comma, 117 e 183, del c.p.p., il dott. Calcatelli per l'ordine
nazionale dei biologi, precisava che il danno agli iscritti può
derivare sia dal fatto che le unità sanitarie locali bandiscono
concorsi per posti di medici nei laboratori di analisi; sia, perchè
le stesse unità sanitarie locali permettono, nel settore del
convenzionamento esterno ai medici analisti di lavorare in tale
settore, togliendo spazio ed occupazione ai biologi, e nel settore
del pubblico impiego ed in quello della libera professione.
Sulla base di tali dichiarazioni dei difensori e delle parti
civili questo pretore ne ammetteva la costituzione, ritenendo
corrette le argomentazioni di queste ultime e conformi a quanto
stabilito dalle disposizioni legislative in materia ed
all'orientamento prevalente della dottrina e della giurisprudenza.
Al dibattimento del 2 marzo 1989, sentiti i difensori degli
imputati e delle parti civili, nonchè il p.m. i quali tutti nulla
osservavano, questo pretore, ritiratosi in camera di consiglio, con
il dispositivo dell'ordinanza letto in udienza;
OSSERVAVA IN DIRITTO
L'art. 348 del c.p. - secondo il prevalente orientamento della
giurisprudenza e della dottrina - rappresenta un esempio di norma
penale in bianco, sicchè, al fine di valutare la sussistenza del
delitto previsto da detta disposizione di legge, occorre fare
riferimento alle norme che disciplinano l'esercizio di ciascuna delle
professioni tutelate.
All'uopo, è necessario osservare, anche, che, l'ambito di
operatività delle singole professioni - quindi la capacità
giuridica di una determinata attività professionale - e identificata
dalla legge professionale e dalla abilitazione che si consegue con
l'esame di Stato.
In proposito debbono essere richiamati: l'art. 172 del r.d. 31
agosto 1933, n. 1592 (testo unico delle leggi sulle istruzioni
superiori) il quale recita: "Le lauree ed i diplomi conferiti dalle
università e dagli istituti superiori hanno esclusivamente valore di
qualifiche accademiche. L'abilitazione all'esercizio professionale è
conferita in seguito all'esame di Stato....."; l'art. 33 della
Costituzione: "..... È prescritto un esame di Stato... per
l'abilitazione all'esercizio professionale.....". Per quanto
riguarda, in particolare, gli esami di Stato per l'abilitazione
all'esercizio della professione di medico chirurgo e di chimico gli
stessi erano regolamentati dal r.d. 4 giugno 1938, n. 1269
(Approvazione del regolamento sugli studenti, i titoli accademici,
gli esami di Stato e l'assistenza scolastica nelle università e
negli istituti superiori), agli artt.: 51 "Gli esami di Stato per
l'abilitazione all'esercizio delle professioni di
medico-chirurgo,....., si danno ogni anno in una sola sessione. La
sessione è indetta con ordinanza del Ministro dell'educazione
nazionale..."; 72 "Gli esami di abilitazione all'esercizio della
professione di medico-chirurgo consistono nelle seguenti prove orali
e pratiche: a) una prova di medicina e specialità affini (.....); b)
una prova di chirurgia e specialità affini (.....); c) una prova di
ostetricia. ... omissis..."; 73 "Per le singole prove si osservano le
seguenti modalita': a) ... omissis... Inoltre il candidato deve
esporre quali ricerche di laboratorio siano eventualmente richieste
nel caso in esame per comprovare il giudizio diagnostico, indicandone
il rispettivo significato semeiologico, e deve eseguire quelle
ricerche che la commissione riterrà opportune. ... omissis...; b)
... omissis... Al candidato, in luogo di ricerche di laboratorio,
viene richiesta la dimostrazione della sua capacità nella confezione
di apparecchi (.....) con speciale riguardo alle prestazioni per
soccorso d'urgenza. ... omissis ... c) nella prova di ostetricia il
candidato, con l'esame di un caso clinico, ed eventualmente, con
manovre sul fantoccio, deve dimostrare la sua cultura e la sua
capacità tecnica nella fisiopatologia, nella semeiotica, nella
clinica e terapia ostetrica"; art. 75 "Gli esami di abilitazione
all'esercizio della professione di chimico consistono in una prova
scritta, una orale e una pratica. Per le singole prove si osservano
le seguenti modalita': a) la prova scritta consiste nella trattazione
di un quesito concernente applicazioni delle dottrine fondamentali
della chimica. ... omissis...; b) la prova pratica, con relazioni
scritte, comprende una analisi qualitativa ed una analisi
quantitativa. La prova di analisi qualitativa verte sopra un
miscuglio contenente non più di cinque acidi e di cinque basi. Sono
escluse le sostanze non contemplate nelle tabelle di analisi di uso
didattico. ... omissis...; c) la prova orale,....., consiste in una
serie di interrogazioni su diversi argomenti che attestino la cultura
generale del candidato nella chimica e nelle sue principali
applicazioni. ... omissis.
Per il biologo lo stesso esame di abilitazione è regolamentato
dal d.P.R. 28 ottobre 1982, n. 980, che, all'art. 1, così recita "La
laurea in scienze biologiche è titolo accademico valido per
l'ammissione all'esame di Stato per l'esercizio della professione di
biologo". ... omissis...; art. 4 "Gli esami di abilitazione
all'esercizio della professione di biologo consistono in una prova
scritta, in una prova orale ed in una prova pratica. La prova scritta
verterà su argomenti di carattere biologico generale riguardante i
seguenti argomenti: 1) cellule (procariote ed eucariote); 2)
organismi animali e vegetali e loro sviluppo, con visione delle
condizioni fisiologiche e patologiche particolarmente inerenti
all'uomo; 3) l'ereditarietà; 4) l'ambiente e l'igiene. ...
omissis... La prova pratica riguarderà l'esecuzione di analisi
professionali come ad esempio le analisi biomediche, ecologiche,
merceologiche, genetiche e farmacologiche".
Con l'art. 6 del r.d.-l. 27 gennaio 1944, n. 51, si sospendevano
per l'anno 1944 gli esami previsti dal richiamato art. 172 del testo
unico 31 agosto 1933, n. 1592. Tale sospensione fu poi estesa di anno
in anno, sino all'emanazione della legge 8 dicembre 1956, n. 1378,
che all'art. 1 prevede: "Sono riattivati gli esami di Stato per
l'abilitazione dell'esercizio delle professioni di
medico-chirurgo,..."... omissis..., art. 3 "Gli esami hanno carattere
specificamente professionale. I programmi degli esami sono
determinati mediante regolamento dal Ministro della pubblica
istruzione, sentito il parere della sezione prima del consiglio
superiore e degli ordini professionali nazionali. ... omissis...".
Con successivo d.m. datato 9 settembre 1957 veniva approvato il
"Regolamento sugli esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle
professioni", che così stabilisce: art. 24 "Gli esami di
abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo
consistono nelle seguenti prove orali e pratiche: a) una prova di
clinica medica generale e cliniche affini...;... omissis... 1) nella
prova di clinica medica generale, il candidato formula per iscritto
il giudizio diagnostico,...; e deve esporre quelle ricerche di
laboratorio che siano eventualmente da effettuare per trarne
deduzioni utili alla diagnosi del caso;... omissis..."; art. 25 "Gli
esami di abilitazione all'esercizio della professione di chimico
consistono nelle seguenti prove: a) in una prova scritta consistente
in una relazione su un argomento generale di chimica
professionale...; b) in una prova orale, della durata di trenta
minuti, nella quale il candidato deve dare prova di possedere la
capacità di indirizzare od interpretare, verso finalità
professionali, le dottrine chimiche fondamentali apprese nel corso di
laurea. .....".
Ai sensi dell'art. 1 della legge 25 aprile 1938, n. 897 "... i
chimici... non possono esercitare la professione se non iscritti
negli albi professionali delle rispettive categorie a termine delle
disposizioni vigenti".
L'esame di Stato, pertanto, "garantisce nell'interesse della
collettività che l'esercizio dell'attività professionale sia
subordinato ad un serio ed oggettivo accertamento dei requisiti
attitudinali e tecnici di chi aspira all'esercizio della professione"
(Corte costituzionale sentenza n. 83/74).
Va, poi, rilevato che la professione di medico chirurgo è
considerata dai più priva di ordinamento professionale, sicchè
risulta disciplinata dal: r.d. 3 febbraio 1901 agli artt. 65, 66, 83
e 84; dal r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (testo unico delle leggi
sanitarie) al titolo secondo (esercizio delle professioni e delle
arti sanitarie e di attività soggette a vigilanza sanitaria), artt.:
99 "È soggetto a vigilanza l'esercizio della medicina e chirurgia...
... omissis..."; 100 "Nessuno può esercitare la professione di
medico chirurgo,....., se non sia maggiore di età ed abbia
conseguito il titolo di abilitazione all'esercizio professionale, a
norma delle vigenti disposizioni. ... omissis..."; 101 "...
omissis..."; 102 "... omissis..."; 103 "Gli esercenti la professione
di medico chirurgo, oltre a quanto è prescritto da altre
disposizioni di legge, sono obbligati:... omissis..."; ed, infine dal
d.P.R. 28 dicembre 1965, n. 1763 (approvazione della tariffa minima
nazionale degli onorari per le prestazioni medico-chirurgiche di cui
all'art. 1 della legge 21 febbraio 1963, n. 244). Articolo unico "È
approvata la tariffa nazionale degli onorari per le prestazioni
medico-chirurgiche prevista dall'art. 1 della legge 21 febbraio 1963,
n. 244, di cui all'allegata tabella A"... omissis... "Esami di
laboratorio: esame completo chimico e microscopico delle urine (.....
);... omissis...; esami cromocitometrici-morfologici ed ematologici
vari:... omissis...; determinazioni ematochimiche: glicemia,...
omissis... Emia:....., proteine totali... omissis..... prova di
labilità colloidale del siero:... omissis... esplorazione funzionale
di organi e apparati:..... esame chimico e microscopico del succo
gastrico;.....; esame chimico e microscopico del succo duodenale;...
omissis... esami colturali: esame colturale di prodotti patologici o
liquidi biologici vari... omissis... esami immunologici:...
omissis... esami microscopici:... omissis... Esami essudati e
trasudati: esame chimico-fisico e microscopico..... Altri esami:.....
prove biologiche in cavia, prove biologiche in coniglio. ...
omissis...".
Il regolamento per l'esercizio della professione di chimico fu
istituito con il r.d. 1º marzo 1928, n. 842, mentre, quello per
l'esercizio della professione di biologo è disciplinato dalla legge
24 maggio 1967, n. 396.
A questo punto, a parere del giudicante, è opportuno soffermarsi
sulla legislazione riguardante i laboratori di analisi, che furono
costituiti con il testo unico delle leggi sanitarie regio decreto n.
1265, del 27 luglio 1934, artt. 83, 85, 90, 92 e 193. Secondo
quest'ultima normativa "nessuno può aprire o mantenere in
esercizio....., gabinetti di analisi per il pubblico a scopo di
accertamento diagnostico,..... senza la speciale autorizzazione del
sindaco, il quale la concede dopo aver sentito il parere del
consiglio provinciale di sanita'". Con successivo regio decreto n.
281 dell'11 marzo 1935 furono banditi i concorsi di assunzione per i
medici addetti al laboratorio provinciale, concorsi regolamentati
dagli artt. 67, 70, 72, 73 e 76. Ancora con il regio decreto n. 1631
del 30 settembre 1938, furono istituiti i laboratori di analisi
ospedalieri, regolamentandosi il loro affidamento a personale
laureato in medicina e chirurgia.
Per compiutezza di indagine, deve, poi, richiamarsi l'art. 16 del
d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, secondo il quale, per talune categorie
di ospedali è previsto un posto di primario alla direzione del
laboratorio di analisi chimico-cliniche; il settimo comma dello
stesso articolo stabilisce: "Ciascun settore, a seconda delle
rispettive specialità, può essere affidato ad un direttore biologo
o chimico, ovvero, ad un aiuto che abbia conseguito l'idoneità a
primario di laboratorio di analisi chimico-cliniche o
microbiologiche" Ancora la legge n. 833/1978 (istituzione del
servizio sanitario nazionale) che all'art. 25 detta: "Le prestazioni
di diagnostica strumentale e di laboratorio sono fornite, di norma,
presso le strutture delle unità sanitarie locali di cui l'utente fa
parte, o presso le strutture convenzionate ai sensi della presente
legge, o presso gli ospedali pubblici e gli istituti convenzionati
del territorio...".
Successivamente, il d.P.C.M. 10 febbraio 1984 (indirizzo e
coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni in materia
di requisiti minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di
qualificazione funzionale del personale dei presidii che erogano
prestazioni diagnostiche di laboratorio, ciò stabilisce: art. 1 "Il
presente atto determina i requisiti minimi di strutture, dotazioni
strumentali e qualificazione funzionale del personale dei presidi di
diagnostica di laboratorio pubblici e privati, nonchè le modalità
di verifica di affidabilità e di qualità ai fini di assicurare in
tutto il territorio nazionale condizioni tecnico igieniche e
funzionali uniformi nell'interesse degli utenti e dell'economicità
dei servizi. Agli effetti del presente atto si intendono presidi
diagnostici di laboratorio quelle strutture denominate laboratori di
analisi cliniche aperte al pubblico, di natura pubblica o privata,
che eseguono, oltre a prelievi ed eventuali somministrazioni per
prove funzionali, indagini su materiale proveniente dal corpo umano
dirette a fornire risultati analitici o risultati analitici con
giudizi diagnostici... omissis..."; art. 2 "I laboratori di analisi
cliniche ai fini del presente provvedimento sono: 1) i servizi di
laboratorio degli ospedali pubblici, di cui agli artt. 16, 17, 21,
23, del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128.;... omissis...; 3) i laboratori
di analisi cliniche dei presidi territoriali delle unità sanitarie
locali ivi compresi i laboratori dei presidi multizonali di
prevenzione che effettuano analisi cliniche; 4) i laboratori di
analisi cliniche privati aperti al pubblico"; art. 3 "Ai fini del
presente provvedimento i laboratori di analisi privati aperti al
pubblico si distinguono in: 1) laboratori generali di base; 2)
laboratori specializzati; 3) laboratori generali di base con settori
specializzati... omissis..."; art. 8 "L'organico minimo del personale
dei laboratori generali di base è costituito da: 1) un direttore
medico o biologo. ... omissis... Nel caso che il direttore sia un
biologo deve essere compreso tra i collaboratori un laureato in
medicina; 2) un collaboratore laureato in medicina, biologia o
chimica; 3) un tecnico di laboratorio diplomato; 4) un ausiliario con
mansioni esecutive; 5) un addetto alle attività amministrative. ....
. L'organico minimo del personale dei laboratori specializzati è il
seguente: a) ... omissis...; b) ... omissis...; c) per i laboratori
specializzati in citoistopatologia il personale previsto è uguale a
quello dei laboratori generali di base. Il direttore responsabile
deve essere un laureato in medicina e chirurgia munito dei requisiti
indicati al punto 1) del presente articolo. L'organico dei settori
specializzati dei laboratori generali di base deve prevedere un
laureato con i requisiti richiesti per la direzione della relativa
branca specialistica".
Non possono, essere obliterati, infine, i decreti-legge,
rispettivamente del 15 novembre 1985, n. 627 (disposizioni in materia
di competenze professionali dei laureati in medicina e chirurgia nel
settore delle analisi cliniche), Il Presidente della Repubblica...
visti gli artt. 83, 85 e 103 del testo unico delle leggi sanitarie,
approvato con r.d. 27 marzo 1934, n. 1265; visto il d.P.C.M. 10
febbraio 1984; Considerate le difformi interpretazioni date alle
suddette norme da parte degli organi giurisdizionali in merito alla
effettuazione di analisi da parte dei laureati in medicina e
chirurgia in possesso dell'abilitazione e iscritti all'ordine;...
omissis... Art. 1 - 1) La direzione dei laboratori di analisi
cliniche aperti al pubblico, di natura pubblica e privata, nonchè la
esecuzione di qualsiasi tipo di analisi che viene effettuato nei
precitati laboratori, rientrano nell'ambito delle competenze
professionali dei laureati in medicina e chirurgia, in possesso
dell'abilitazione all'esercizio professionale ed iscritti all'ordine;
del 28 marzo 1986, n. 77 (uguale al precedente); del 30 giugno 1987,
n. 257, art. 8; del 31 agosto 1987, n. 360, art. 8 e del 30 ottobre
1987, n. 443 (disposizioni urgenti in materia sanitaria). Art. 7 "...
omissis... 2) L'esecuzione di qualsiasi tipo di analisi cliniche
può essere affidata anche ai laureati in medicina e chirurgia,
iscritti all'ordine professionale, che hanno conseguito
l'abilitazione all'esercizio della professione per effetto della
normativa vigente anteriormente a quella di cui al decreto del
Ministro della pubblica istruzione in data 9 settembre 1957,.....,
oppure in possesso di specializzazione o libera docenza in una delle
branche attinenti al laboratorio di analisi cliniche. 3) Ugualmente
possono svolgere le attività di cui al comma 1 i laureati in
medicina e chirurgia iscritti nel relativo albo professionale, che
rivestono posizione di ruolo nelle strutture di cui ai punti 1), 2) e
3) dell'art. 2 del d.P.C.M. 10 febbraio 1984... nonchè presso i
laboratori di analisi dell'istituto superiore di sanità e del
consiglio nazionale delle ricerche".
Detti decreti non sono stati, però, convertiti in legge dal
Parlamento il quale, con ordine del giorno approvato dalla Camera dei
deputati nella seduta del 3 dicembre 1987, così si esprimeva "La
Camera, impegna il Governo ad assumere urgenti iniziative, anche
legislative, per la determinazione della struttura organizzativa dei
servizi di laboratorio di analisi chimico-cliniche e
micro-biologiche, nonchè della relativa normativa concorsuale, ivi
compresi i requisiti per l'accesso dei laureati alla loro direzione".
Nonostante l'intervento della Camera, ad oggi, nessuna iniziativa
legislativa è stata presa da parte del Governo e del Parlamento, per
dare una soluzione ai delicati problemi che ci occupano. Tant'è che,
in seguito alla recentissima pronunzia del tribunale amministrativo
regionale Lazio dell'8 marzo 1989 (di cui si dirà più avanti), le
tre categorie professionali coinvolte, attraverso la stampa e i
mass-media, hanno osservato quanto segue: Ernesto Landi, presidente
nazionale dell'ordine dei biologi: "non debbono esistere
discriminazioni tra medici e biologi, e deve esser riconosciuto il
diritto di effettuare prelievi capillari senza la tutela del medico
e, soprattutto, i biologi debbono poter raggiungere le posizioni di
vertice per una ridistribuzione equa dell'organico dei laboratori";
Piero Cognini, segretario nazionale del sindacato nazionale unitario
dei biologi analisti libero professionisti; deve esser attuato il
progetto di riforma avanzato dalla categoria per la creazione di uno
specifico albo professionale per soli analisti; progetto, secondo
cui: "Nell'albo dovrebbero essere iscritti tutti coloro che, siano
essi medici, biologi, chimici o analisti, scelgano di svolgere
l'esclusiva attività di analista, incompatibile con ogni altro
esercizio professionale"; Giuseppe Bilotta, segretario nazionale
dell'Ordine dei chimici "la direzione dei laboratori chimici deve
essere affidata esclusivamente a questa categoria"; infine, Danilo
Poggiolini, vice-presidente della federazione degli ordini, F.N.O.M.:
"Le funzioni dirigenziali possono essere affidate ai biologi o ai
chimici, ma la direzione primaria del laboratorio va affidata al
medico, in quanto unico competente a fornire un consulto completo sui
singoli dati clinici rilevati".
Non a caso si è riportata peculiarmente la normativa vigente in
materia e quella in fieri, in quanto, sulla base della stessa, la
giurisprudenza ordinaria e giurisdizionale di legittimità e di
merito, tenuto conto delle caratteristiche di detta normativa, ha
palesato gravissimo disagio, giungendo, molto spesso, a decisioni in
netto contrasto, su tutti gli aspetti dei relativi problemi; tanto
che la Corte di cassazione, sesta sezione penale, con sentenza n.
1048 del 23 ottobre 1985 (di cui si parlerà più diffusamente in
seguito), ha ribadito "che...alla farraginosità, contraddittorietà
e frammentarietà delle leggi, dei regolamenti, dei decreti e di
quant'altro si è andato sovrapponendo nella materia... si pone
riparo con una legge chiara e possibilmente esauriente".
All'uopo vi è da rammentare, anzitutto, un primo contrasto della
giurisprudenza amministrativa sulla equiparazione dell'attività del
biologo a quella del medico, quanto alle analisi diagnostiche e
cliniche, (in senso favorevole: decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 1974: accoglimento di ricorso straordinario al
Capo dello Stato, visto il parere espresso dal Consiglio di Stato,
sezione II, nell'adunanza del 19 febbraio 1974, con cui si riconosce
legittima la parificazione dell'attività professionale dei biologi a
quella dei medici quanto alle analisi diagnostiche e cliniche; t.a.r.
Lazio, sezione prima, n. 362 del 23 giugno 1976, n. 1131 del 12
novembre 1980, n. 66, del 28 gennaio 1981; Consiglio di Stato,
sezione V, n. 46 del 18 gennaio 1984, ecc., in senso contrario:
t.a.r. Lazio, sezione prima, n. 1312/1986; t.a.r. Lombardia, n.
294/1981; t.a.r. Sardegna, n. 460/1981; t.a.r. Calabria n. 262/1982).
Sembra utile, poi, riportare il provvedimento n. 12311/9C/84 del
21 febbraio 1985, emesso dal procuratore della Repubblica di Napoli
ex art. 73 dell'ordinamento giudiziario e 69 del c.p.c. in seguito
alla denunzia presentata dagli organi sindacali SI.CHI.L.P. e
S.I.C.U.S. e dall'ordine dei chimici: "Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Napoli, il p.m., rilevato che nell'esposto
presentato dagli organi sindacali SI.CHI.L.P. e S.I.C.U.S. e
dall'ordine dei chimici della Campania si rappresenta - e se ne
chiede la valutazione da parte di questo ufficio - la prassi, per la
quale i medici iscritti nel relativo albo professionale gestiscono in
proprio e in modo professionale l'attività di analisi
chimico-cliniche effettuando personalmente ovvero, comunque, senza la
utilizzazione, per l'espletamento materiale degli accertamenti
tecnici di laboratorio, di un chimico unico professionista abilitato
per legge ad eseguire i predetti accertamenti tecnici, nonchè la
prassi secondo cui le amministrazioni sanitarie degli enti pubblici
ospedalieri in Campania nominano esclusivamente medici alla direzione
dei reparti di laboratorio clinico interno alle strutture ospedaliere
valendosi di disposizioni regolamentari e ministeriali in contrasto
con disposizioni normative generali (mai abrogate) aventi forza
normativa superiore; rilevato che la valutazione, in sede penale di
competenza, del problema esposto non può essere allo stato
esplicitata con atto avente rilevanza esterna in quanto non ancora
conclusosi l'iter processuale di rito; ritenuto, tuttavia, che,
dall'esame della normativa vigente questo ufficio... ritiene di poter
esprimere la propria valutazione sulla liceità o meno della
situazione di fatto prospettata dagli esponenti;
O S S E R V A
A) Nei laboratori di analisi cliniche, in cui si effettuano
l'esame chimico ma nessun precedente rilievo diagnostico, l'esame
chimico deve essere effettuato da un chimico; non può essere
effettuato da un medico personalmente perchè non abilitato da
apposito esame di Stato costituzionalmente pregiudiziale; il medico
deve indicare quale tra le eventuali metodologie di analisi deve
essere adottata in relazione allo specifico paziente da analizzare;
tale scelta non può competere al chimico non abilitato da apposito
esame di Stato.
B) La distinzione che è stabilita in via preliminare dalla
normativa fondamentale dello Stato è di carattere formale-normativo,
non di fatto, pur non essendo escluso che medici siano in grado di
effettuare in concreto le analisi chimiche, lo sbarramento stabilito
dal rapporto formale esame di Stato, capacità professionale
impedisce di ritenere per prassi superato il vincolo della competenza
esclusiva alla effettuazione delle analisi.
C) La rigidità della distinzione delle attività professionali
soprarilevata fa si che nella fattispecie dei laboratori clinici di
analisi sia necessaria la presenza contestuale almeno di un medico
(per il presupposto delle analisi: prelievi e metodologia) e di un
chimico (per l'effettuazione, in concreto delle analisi) (oltre il
biologo se nelle competenze del singolo laboratorio è inclusa
l'effettuazione di analisi di tipo esclusivamente biologicico) ma la
responsabilità formale della certificazione relativa alle analisi
chimiche compete al chimico.
D) La presenza contestuale del medico e del chimico è imposta
dalla corretta interpretazione della normativa vigente per la
realizzazione di interesse di ordine pubblico e alla luce di questo
preminente interesse va collegata una rimeditazione del rapporto tra
professionisti iscritti all'albo nell'ambito di un'unica struttura
operativa. Pur non essendo stato abrogato il divieto di società tra
professionisti ex legge 23 novembre 1939, n. 1815, nessun divieto
esiste di un rapporto di collaborazione esplicantesi in forme diverse
da quella della società ove si salvaguardi il principio generale del
collegamento inscindibile tra professionalità della prestazione e
abilitazione formale alla prestazione come presupposto per la
responsabilità professionale verso il cliente.
E) La genericità della previsione normativa circa le mansioni
collegate all'attività del medico non implica la idoneità formale a
compiere "professionalmente" tutte le attività specifiche,
collaterali o di ausilio, a quella terapeutico-diagnostica quando
tali attività siano normative previste in altri ambiti
professionali; implica in positivo tale genericità, la necessaria
capacità per il medico di un riscontro e un riferimento clinico di
qualsivoglia attività collaterale, ma mai l'assunzione in proprio di
competenza e responsabilità connesse all'esercizio professionale di
tali attività. Ciò vale anche in ipotesi di specializzazioni che,
in quanto tali, incidono sui riscontri e riferimenti di cui sopra,
non sulla equiparazione di livelli professionali; la
specializzazione, in termini normativi, non surroga l'esame di Stato
e cioè la esclusiva abilitazione per l'esercizio esternamente
responsabile della attività chimica.
F) Il controllo dell'ordine professionale sulla esistenza dei
requisiti per lo svolgimento della professione attiene sia al momento
formativo dell'attività professionale sia al momento dinamico
dell'esercizio di tale professione; ne consegue che la mera attività
di effettuazione di esami analitici di laboratorio preceduta da
indicazioni altrui delle analisi da effettuare e da riscontro
diagnostico altrui dei risultati delle analisi non conserva alcuno
dei caratteri peculiari dell'attività del medico, ma acquista i
caratteri generali della attività del chimico. Nei casi in cui tale
attività assume rilievo esclusivo essa integra gli estremi di una
modifica dell'attività professionale la cui compatibilità con il
mantenimento dell'iscrizione all'albo deve essere ritenuta
dall'ordine quanto meno problematica. Peraltro una eventuale
cancellazione non potrebbe essere "sanata" da una conseguente
iscrizione all'albo dei chimici, per mancanza dei presupposto
normativo di iscrizione (il superamento dell'esame di Stato). Il
problema ovviamente non si pone solo per coloro che, per aver
conseguito due lauree e superato i due relativi esame di Stato, sono
iscritti nei due rispettivi albi professionali. Nessuna
imcompatibilità sussistendo circa la doppia iscrizione, si ravvisa
la conclusione, alla luce della vigente normativa, che i medici
possono gestire un laboratorio di analisi chimico-cliniche in modo
esclusivo, senza l'apporto pratico del chimico di laboratorio, solo
se in possesso di entrambe le iscrizioni agli albi professionali.
G) Poichè l'iscrizione all'albo presuppone l'esplicazione
esclusiva dell'attività professionale corrispondente, il controllo
dell'ordine deve rivolgersi anche alle ipotesi di contestuale
attività, da parte dello stesso soggetto, di attività medica e
gestione - esclusiva - di un laboratorio di analisi: in mancanza
della doppia iscrizione, esse sono incompatibili e devono preludere a
provvedimenti amministrativi salvo eventuali riflessi penali in
relazione alla disciplina del c.d. tempo pieno.
H) L'attività di direzione di un laboratorio di analisi cliniche
in strutture ospedaliere pubbliche riproduce la dicotomia tra
indicazione delle analisi da effettuare (e dei metodi di analisi da
adottare) e l'effettuazione pratica delle enalisi stesse; ne deriva
che l'attività di direzione del laboratorio può essere affidata ad
un medico ovvero ad un chimico purchè resti ferma la citata
distinzione sul piano tecnico-operativo, l'attività di direzione
essendo sintesi delle responsabilità demandate ai singoli
professionisti nei vari settori. Ritenuto, per tutto quanto sopra
esposto nel merito, che sussiste una situazione di obiettivo
contrasto tra norme gerarchicamente sovraordinate e norme
gerarchicamente inferiori (persino regolamenti e circolari
ministeriali) e che questo p.m. ha il dovere di esplicitare, in
ossequio al principio generale di intervento preventivo
sull'applicazione della legge che il doveroso rispetto della legge da
parte di tutti i consociati implica il doveroso rispetto delle
gerarchie normative, ferme restando le specifiche azioni in ambito
civilistico e amministrativo da parte degli interessati; tutto ciò
premesso e osservato dispone che copia del presente provvedimento
venga trasmessa al procuratore generale in sede, al presidente del
tribunale in sede, al pretore dirigente di Napoli per conoscenza e
per quanto riterranno di loro competenza; al presidente del consiglio
dell'ordine dei medici della Campania, al presidente del consiglio
dell'ordine dei chimici della Campania, al presidente dell'ordine dei
biologi della Campani perchè adottino nella loro rispettiva
competenza le misure opportune in ordine allo specifico controllo
sulle rispettive professioni".
Debbono richiamarsi, poi, la sentenza istruttoria resa in data 21
dicembre 1984 dal pretore di Taranto, quella della Corte di
cassazione già citata e quella del pretore di Città di Castello,
del 25 marzo 1988, le quali si sono espresse in senso contrario alla
legittimazione dei medici alla esecuzione delle analisi ad
accertamento diagnostico, pervenendo a tale conclusione sulla base
delle seguenti considerazioni:
" a) l'ambito di operatività delle singole professioni e quindi
la capacità giuridica di una determinata attività professionale è
indentificata dalla legge professionale e dalla abilitazione che si
consegue con l'esame di Stato espressamente richiesta anche dall'art.
33, quinto comma, della Costituzione;
b) le lauree universitarie hanno esclusivo valore di qualifiche
accademiche così come le specializzazioni postuniversitarie del
laureato in medicina non hanno alcun valore abilitativo;
c) la legge 19 luglio 1957, n. 679 (tariffario nazionale delle
prestazioni professionali dei chimici) delimita l'ambito di attività
dei chimici;
d) a fronte della legge professionale per i chimici (r.d. n.
842/1928), i laureati in medicina e chirurgia non posseggono alcun
ordinamento che regoli la professione del medico per cui occorre fare
riferimento, per questi professionisti, al r.d. n. 1265, del 27
luglio 1934, del testo unico delle leggi sanitarie;
e) l'esame di Stato per i medici è stato disciplinato prima
dal r.d. 4 giugno 1938, n. 1269, che prevedeva tra le prove d'esame
anche la possibilità di eseguire ricerche di laboratorio, e,
successivamente, dal d.m. 9 settembre 1957, che non ha più previsto,
tra le prove d'esame, l'esecuzione di ricerche di laboratorio;
f) non ha alcun valore, a riprova della legittima esecuzione
delle analisi da parte dei medici, l'art. 16 del d.P.R. n. 128/1969,
poichè la direzione del laboratorio di analisi chimico-cliniche
affidata ad un primario è chiaramente preordinata alla
organizzazione interna dell'ospedale con la seguente necessità che
il servizio di analisi, siccome costituente una divisione
dell'ospedale, venga diretta, come tutte le altre divisioni, da un
sanitario avente la qualifica di primario al quale incombono
specifiche attribuzioni di ordine tecnico-amministrativo;
g) il d.P.C.M. del 10 febbraio 1984 non essendo fonte normativa
primaria non può legittimamente disciplinare la competenza delle
singole professioni. ... il medico non può esercitare l'attività di
analista qualora detta attività costituisce l'oggetto finale ed
esauriente dell'attività svolta in laboratori pubblici o privati
aperti al pubblico, quale libero professionista o, quale pubblico
dipendente, poichè questo tipo di attività è esclusiva della
professione di chimico o biologo, i quali possono rispettivamente
eseguire analisi con metodo chimico o biologico;
h) una ulteriore dimostrazione che l'esame di Stato non abilita
i medici a svolgere attività di analisi risulta dalla legge
professionale dei biologi n. 396/1967. L'art. 48 di questa legge
avrebbe eccezionalmente previsto la possibilità per i medici di
eseguire legittimamente le analisi, iscrivendosi all'albo dei
biologi: il citato articolo recita, infatti, testualmente 'nella
prima attuazione della presente legge possono essere iscritti
nell'albo i laureati in scienze naturali, medicina, chimica, farmacia
e agraria, i quali dimostrino di aver esercitato effettivamente, come
attività esclusiva o almeno prevalente, per cinque anni, l'attività
che forma oggetto della professione di biologò. In tal senso sono
anche orientate le sentenze del pretore di Milano del 15 novembre
1985, e del pretore di Torino del 9 giugno 1987, nonchè il decreto
penale reso dal pretore di Montefalco del 21 ottobre 1988".
Per contro, il Consiglio di Stato, sezione terza, interpellato dal
Ministro della sanità quale organo consultivo del Governo,
nell'esaminare le argomentazioni poste a sostegno delle pronunce di
abusivismo dei medici patologi clinici, con il parere 21 maggio 1985,
n. 745, ha espresso le considerazioni che così si riassumono:
a) è da escludere che la legge 24 maggio 1967, n. 396,
istitutiva dell'ordine professionale dei biologi contenga delle norme
dalle quali sia possibile dedurre l'esclusione dei medici
dall'attività di analisi, è evidente infatti, che l'iscrizione
all'albo dei biologi prevista dall'art. 48, da parte di un medico
(così come di un chimico) tendeva solo a far conseguire a questi
professionisti, la possibilità di esercizio di tutte le attività
previste dall'art. 3 che non rientrassero già nelle loro
attribuzioni; se, comunque, dall'art. 48 si volesse far derivare
un'esclusione dalla attività di analisi delle altre categorie
professionali, eccezionalmente ammesse nell'ordine professionale dei
biologi, essa riguarderebbe anche i chimici; inoltre l'art. 3 della
legge n. 396/1967 escluda espressamente che le elencate attribuzioni
specifiche dei biologi possono costituire limite 'a quanto può
formare oggetto dell'attività di altre categorie professionali a
norma di leggi o di regolamentì;
b) esistono norme primarie che chiaramente distinguono la
competenza del chimico da quella del medico nei laboratori di igiene
e profilassi della provincia (artt. 83 e 85 del testo unico n.
1265/1934). Pertanto, l'attribuzione al medico dell'attività di
analisi e di accertamento diagnostico costituisce la riaffermazione
legislativa di un principio insito nell'ordinamento che fino alla
legge n. 396/1967 riservava esclusivamente al medico le analisi
biologiche;
c) l'esercizio dell'arte medica da parte degli abilitati alla
professione non può essere limitato ai settori oggetto dell'esame di
Stato. Le prove di esame previste coprono un ambito molto limitato
delle discipline mediche ed attraverso di esse si tende
essenzialmente ad accertare una capacità generica;
d) neppure i chimici nell'esame di Stato sono sottoposti a
prove pratiche;
e) in carenza di una dettagliata indicazione dei compiti,
previsti in una legge professionale, i limiti dell'attività
sanitaria dei medici possono essere desunti esclusivamente
dall'ordinamento degli studi, dalla concreta natura dell'atto medico
posto in essere e dalle finalità proprie dell'arte medica
(prevenzione, diagnosi e cura della malattia e riabilitazione del
malato).
Nello stesso senso, tra gli altri, si sono pronunciati: il pretore
di Napoli (decreto di archiviazione del 15 ottobre 1984); il pretore
di Viterbo (decreto del 4 marzo 1986); il pretore di Taranto
(ordinanza del 15 luglio 1986); il pretore di Lecce (ordinanza del 12
agosto 1986); il pretore di Todi (decreto dell'11 marzo 1987);
pretore di Correggio (sentenza n. 99 del 21 luglio 1987); pretore di
Brunico (sentenza istruttoria del 10 agosto 1987); tribunale di
Napoli, sezione prima civile (sentenza n. 6551 del 12 aprile 1988);
corte di appello di Napoli, sezione istruttoria (10 maggio 1988);
pretore di Viterbo (sentenza n. 26 del 26 gennaio 1989). Per ultimo,
il tribunale amministrativo del Lazio, sezione prima, con sentenza n.
659 dell'8 marzo 1989, tra l'altro, afferma: "Le osservazioni esposte
nel suddetto parere del Consiglio di Stato sono condivise dal
collegio, considerato che le discipline delle professioni di chimico
e di biologo non escludono, allo Stato, la facoltà del medico di
eseguire analisi a scopo diagnostico. ... omissis... Appaiono
altresì fondati i richiami al carattere tendenzialmente generale
della professione del medico, non delimitabile in singole e
specifiche aaree operative, perchè il campo delle specializzazioni e
delle discipline oggetto dell'esame di abilitazione professionale non
coincide con quello di iscrizione all'albo, che conferisce una
competenza globale nel settore delle arti mediche. L'avvento di
moderne tecnologie, che semplificano talora in modo notevole gli
accertamenti biologici, attraverso l'uso di strumenti dei quali può
agevolmente dotarsi uno studio medico, unico professionista
competente ad interpretare ed elaborare i dati clinici, per la
diagnosi e cura di eventuali affezioni morbose. ... omissis...
Rappresenta un elemento normativo di sicura rilevanza nella
controversia in esame il d.P.R. n. 128/1969 che, all'art. 16, include
nei servizi ospedalieri di analisi chimico-cliniche e microbiologiche
il personale medico, insieme a biologi e chimici, con prevalenza
numerica dei medici, ai quali è altresì affidata la funzione
primariale. ... omissis...".
Al cospetto di quanto già necessariamente evidenziato, ritiene il
giudicante che il mancato intervento legislativo, nel senso pure
precisato, fa conseguire, oltre ai numerosi inconvenienti espressi in
premessa, la persistenza della legge 8 dicembre 1956, n. 1378 (il cui
tenore è stato sopra riportato), la quale, nel riattivare gli esami
di Stato per l'abilitazione all'esercizio delle professioni
medico-chirurgo, chimico, farmacista, ecc., ha stabilito che: "i
programmi degli esami sono determinati mediante regolamento dal
Ministro della pubblica istruzione sentito il parere della prima
sezione del consiglio superiore e degli ordini professionali
nazionali. Con lo stesso regolamento vengono fissate anche le norme
concernenti lo svolgimento degli esami". Tale regolamento è stato
approvato con decreto ministeriale 9 settembre 1957 e succ. mod.
In definitiva, è l'autorità Ministeriale (pubblica istruzione)
che stabilisce (con decreto) quali sono le prove di esame di
abilitazione all'esercizio delle professioni, devolvendosi,
esclusivamente, alla stessa autorità, ogni scelta delle prove di
esame, determinata da criteri ampiamente discrezionali ed anche
politici del Ministro per la pubblica istruzione, il quale, sia pure,
con l'obbligo, già richiamato, di sentire il parere della prima
sezione del consiglio superiore e degli ordini professionali
nazionali, potrebbe, tra l'altro, teoricamente, variare ogni anno i
programmi di esame, con conseguenze intuibili e, comunque, con
effetti in antitesi rispetto alle numerose altre fonti legislative
primarie di cui pure si è fatto ampiamente cenno.
In particolare, devesi tener presente, con riferimento agli esami
di abilitazione all'esercizio della professione medica, che proprio
la modifica apportata dal d.m. 9 settembre 1957 (laddove, come già
si è detto, è stabilito che "nella prova di clinica medica
generale, il candidato formula per iscritto il giudizio diagnostico,
prognostico e terapeutico sul paziente assegnatogli in esame dalla
sottocommissione; e deve esporre quelle ricerche di laboratorio che
siano eventualmente da effettuarsi per trarne deduzioni utili alla
diagnosi del caso"), in rapporto a quanto previsto dall'art. 73 del
r.d. 4 giugno 1938, n. 1269 (secondo cui, per l'esame di abilitazione
all'esercizio della stessa professione, veniva anche "richiesto di
eseguire quelle ricerche (di laboratorio) che la commissione riterrà
opportune"), ha dato adito alle interpretazioni più disparate,
traendosi da alcuni la conclusione che, in virtù di detta modifica,
il medico non può più, dall'entrata in vigore del d.m. 9 settembre
1957 esplicare l'attività di titolare, o, comunque, di esecutore di
analisi cliniche in un laboratorio sia privato che pubblico.
Orbene, a prescindere della considerazione che tale differente
disciplina tra le due normative non è affatto decisiva per le
conclusioni cui da parti di alcuni si è giunti, in quanto,
anzitutto, expressis verbis, lo stesso r.d. n. 1269/1938 prevedeva
nell'art. 73 che "al candidato, in luogo di ricerche di laboratorio,
viene richiesta la dimostrazione della sua capacità pratica nella
confezione di apparecchi ed in altre prestazioni (medicature,
interventi di ambulatorio) con speciale riguardo alle prestazioni per
soccorso d'urgenza" (e nonostante tale possibile scelta, nessuno ha
mai sostenuto che il medico chirurgo non potesse esercitare
l'attività di laboratorista di analisi cliniche), non può sfuggire
quanto sia aleatorio per la certezza del diritto e per la sicurezza
della valutazione su coloro che dovranno esplicare una attività
così rilevante per la salute e la sopravvivenza dei cittadini,
affidare al Ministro della pubblica istruzione (sic³), sia pure con
l'obbligo del parere della prima sezione del consiglio superiore e
degli ordini professionali nazionali, il compito di stabilire i
programmi degli esami di abilitazione all'esercizio delle
professioni, compresa quella di medico-chirurgo.
Ciò, naturalmente, non viene detto per sfiducia nei confronti del
Ministro per la pubblica istruzione, volendosi soolo evidenziare la
necessità, urgente ed improrogabile, di un intervento legislativo,
definitivamente chiarificatore, come fonte primaria in materia, non
potendosi obliterare, che a differenza della legge n. 1378/1956
avente il titolo "Esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle
professioni", il r.d. 4 giugno 1938, n. 1269, si riferiva alla
"Approvazione del regolamento sugli studenti, i titoli accademici,
gli esami di Stato e l'assistenza scolastica nelle Università e
negli istituti superiori"; r.d. emanato, tra l'altro, in epoca
anteriore all'entrata in vigore della Costituzione italiana, la quale
(non si ritiene a caso, o ripetitivamente, in rapporto ad un
principio già esistente nel nostro ordinamento precostituzionale,
come da taluno sostenuto) ha stabilito che: "è prescritto un esame
di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la
conclusione di essi o per l'abilitazione all'esercizio professionale
(art. 33 della Costituzione)".
È evidente a parere del giudicante, che il dettato costituzionale
ha voluto rinvigorire la normativa ordinaria già esistente in
materia, imponendo implicitamente al legislatore di creare i
presupposti precisi per l'indagine così delicata richiesta per un
esame di Stato finalizzato all'abilitazione all'esercizio delle
attività professionale.
Orbene, il meccanismo fissato dalla legge n. 1378/1956, e già
ampiamente descritto nelle sue caratteristiche, a parere del
giudicante, non appare soddisfacente per quanto stabilito dalla norma
costituzionale testè richiamata; ed anzi, può ritenersi in
contrasto col rigore espresso in detta norma a causa degli
inconvenienti sopra evidenziati, con una prima indispensabile
valutazione della Corte costituzionale sulla necessità, o meno, di
una regolamentazione con fonte primaria - almeno con legge quadro sui
principi di base - dei programmi di esame per l'abilitazione
all'esercizio professionale, onde evitare le incertezze e le gravi
conflittualità interpretative cui si è fatto ampiamente cenno che,
purtroppo - senza nulla voler togliere alla validità delle
apprezzabili argomentazioni espresse dalle varie fonti -, possono
ripercuotersi negativamente, specie in relazione ad alcune
professioni (medico-chirurgo, biologo, chimico, ecc.), sulla tutela
della salute "come fondamentale diritto dell'individuo e interesse
della collettivita'"; tutela stabilita a chiare lettere dall'art. 32
della legge fondamentale dello Stato italiano.
Invero, il cittadino, anche ex art. 2 della Costituzione, deve
sapere, indubbiamente, con certezza legislativa, quale è il
professionista abilitato ad eseguire analisi cliniche ed, in genere,
tutti gli accertamenti che costituiscono, ormai - a differenza di
quanto avveniva in passato -, un supporto indispensabile, non solo
per la cura, ma anche per la prevenzione delle malattie vecchie e
nuove.
Tale indiscutibile necessità non appare al giudicante
assolutamente soddisfatta con la situazione venutasi a creare in
seguito all'emanazione di tutte le norme (leggi, regolamenti, ecc.)
in premessa elencate, con statuizioni applicative delle stesse in
quotidiano grave contrasto, come può desumersi dalla giurisprudenza,
non a caso peculiarmente riportata.
D'altronde la mancanza di un intervento legislativo in materia nel
modo più adeguato e col rispetto dei principi costituzionali è
avvertita, come pure si è già evidenziato, anche dalla
giurisprudenza più autorevole, dal Governo e dal Parlamento (vedi il
decreto-legge e la discussione alle Camere), nonchè dagli operatori
del settore medico, chimico e biologico, essendosi quasi tutti -
implicitamente o esplicitamente - convinti, come il giudicante, che
non trattasi di dirimere puramente e semplicemente conflitti
interpretativi rientranti nella fisiologia del nostro sistema
giudiziario; conflitti che possono in buona parte superarsi con
l'autorevolezza di una pronunzia a sezioni unite della Corte di
cassazione, in virtù dei compiti istituzionali di quest'ultima
(intervento che sicuramente ci sarebbe stato dopo circa un decennio
di contrasti).
Sembra, invece, al giudicante che la carenza di una più complessa
ed esaustiva regolamentazione della materia con fonte primaria è in
palese contrasto anche con la improcastinabile necessità di
rivisitare legislativamente, le varie strutture private e pubbliche,
a tutti i livelli, in considerazione delle mutate esigenze di natura
tecnica, scientifica e sociale che non possono riternersi appagate
dalle attuali fonti primarie e secondarie di cui ampiamente si è
fatto cenno.
Quello in esame, insommaa, può considerarsi, a parere del
giudicante, un caso emblematico di inerzia legislativa inspiegabile e
suscettibile di valutazione della Corte costituzionale per la
possibile violazione, oltre che degli artt. 32 e 33 della
Costituzione, per le ragioni anzidette, anche del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, potendosi ben
comprendere la disparità di trattamento di cittadini (i laureati
nelle stesse o in diverse discipline) che, pur trovandosi nelle
stesse condizioni, vengono trattati in modo difforme, a causa della
frequente variabilità o sovrapposizione dei criteri normativi di cui
si è ampiamente fatto cenno, con conseguenti notevoli pregiudizi
afferenti alla dignità professionale ed anche quelli di natura
economica.
Ritiene il giudicante, infine che - vertendosi, nella specie, in
materia penale - la suddetta carenza o "confusione legislativa" può
incidere sui principi di legalità e tassatività stabiliti dal
nostro ordinamento giuridico costituzionale e penale e che
l'attribuire, in definitiva, al giudice penale il potere di stabilire
l'ambito dell'attività professionale di medici, biologi e chimici
nelle condizioni di diritto e di fatto (senza, peraltro, potersi
avvalere di necessaria assistenza tecnica, essendo coinvolte ed
interessate tutte e tre le categorie dei suddetti professionisti)
può violare quanto stabilito dagli artt. 55 e segg. e 101 e segg.
relativi alla, sia pur (per quanto possibile) armonica, divisione
funzionale dei poteri dello Stato.
La rilevanza delle questioni prospettate per il giudizio in corso
è in re ipsa, in quanto una pronunzia di incostituzionalità della
normativa vigente, relativa alla disciplina dell'esercizio
dell'attività dei medici, per le ragioni precisate, esonerebbe gli
imputati (peraltro muniti di tutti i titoli indicati nella narrativa,
ai fini dell'elemento psicologico del reato e dell'art. 5 del c.p.
novellato) di responsabilità penale ex art. 348 del c.p. che, come
si è già detto rappresenta un esempio di norma penale in bianco
correlata alle normative suddette.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 8
dicembre 1956, n. 1378 (esami di Stato di abilitazione all'esercizio
della professione) con specifico riferimento ai programmi di esame di
abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo di
cui all'art. 24 del d.m. 9 settembre 1957 (approvazione del
regolamento sugli esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle
professioni) in relazione agli artt. 33, penultimo comma, 32, 2, 3,
101 e segg. e 55 e segg. della Costituzione italiana;
Ordina la sospensione del giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti del procedimento alla
Corte costituzionale, con notifica del presente provvedimento al
Presidente del Consiglio dei Ministri in carica e comunicazione ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Nardò, addì 2 marzo 1989
(Seguono le firme)

89C0979