1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 639 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 1990- 24 agosto 1998
N. 639 Ordinanza emessa il 21 novembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 agosto 1998) dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Pascali Raffaele contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica ed altri. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Giudizio di idoneita' a professore associato - Composizione delle commissioni giudicatrici - Previsione, con norma dichiarata di interpretazione autentica, ma in realta' innovativa rispetto alla normativa precedente (art. 13, primo comma, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382) cosi' come interpretata dalla giurisprudenza, che i professori universitari collocati in aspettativa obbligatoria conservano l'elettorato passivo per la formazione delle commissioni esaminatrici - Indebita interferenza del legislatore sulle controversie pendenti, con conseguente incidenza sui principi di uguaglianza, di difesa in giudizio, nonche' di indipendenza della magistratura. (Legge 5 agosto 1988, n. 341, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 102, 104, primo comma e 108, secondo comma). (098C1039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1106/1986
proposto dal prof. Raffaele Pascali, rappresentato e difeso dall'avv.
Elda Visciano;
Contro il Ministero dell'Università e della ricerca scientifica e
tecnologica in persona del Ministro pro-tempore; il Consiglio
universitario nazionale, in persona del presidente pro-tempore
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso la quale sono domiciliati ex lege; e nei confronti della
prof.ssa Angela Maria Nicolò Punzi, rappresentata e difesa dall'avv.
Piero D'Amelio, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in
Roma, via G. B. Vico n. 29; del prof. Francesco Falchi, non
costituito in giudizio; per l'annullamento dell'intero procedimento
relativo al conferimento del giudizio di idoneità a professore
associato per il raggruppamento n. 10 (diritto ecclesiastico), di cui
alla legge delega n. 28 del 1980, al d.P.R. n. 382 del 1980 ed ai
d.m.4 dicembre 1980, 26 aprile 1983, 11 giugno 1982 e 18 gennaio 1986
e, in subordine, del giudizio di non idoneità del ricorrente,
conseguito nella prima e seconda tornata comunicato rispettivamente
con raccomandata n. 3649 del 3 febbraio 1986, n. 1288 del 18 marzo
1986;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
Università e della riforma scientifica e tecnologica e del Consiglio
universitario nazionale;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della controinteressata,
prof.ssa Angela Maria Nicolò Ponzi;
Visti i motivi aggiunti notificati il 14 novembre 1988;
Vista l'ordinanza presidenziale n. 192 del 2 maggio 1988 e la
documentazione trasmessa in esecuzione della stessa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 21 novembre 1990 il relatore
consigliere Franco Bianchi e uditi, altresì, l'avv. Lorenzini per
delega dell'avv. Visciano per il ricorrente e l'avv. d'Amelio per la
controinteressata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso (n. 1106) notificato in data 2, 3 e 4 aprile 1986 il
prof. Raffaele Pascali ha adito questo tribunale per ottenere
l'annullamento dell'intero procedimento relativo al conferimento del
giudizio di idoneità a professore associato per il raggruppamento n.
10 (diritto ecclesiastico) di cui alla legge delega n. 28 del 1980,
al d.P.R. n. 382 del 1980 ed ai d.m. 4 dicembre 1980, 26 aprile
1983, 11 giugno 1982 e 18 gennaio 1986 e, in subordine, del giudizio
di non idoneità del ricorrente, conseguito nella prima e seconda
tornata comunicato rispettivamente con raccomandata n. 3649 del 3
febbraio 1986, n. 1288 del 18 marzo 1986. A fondamento del ricorso
sono dedotti i seguenti motivi di illegittimità.
I. - Illegittimità dell'O.M. 18 maggio 1981. Eccesso di potere e
di delega. Travisamento. Violazione artt. 12, legge n. 28 del 1980 e
45 d.P.R. n. 382 del 1980. Voto limitato. Nullità costituzione
commissioni e relativi decreti ministeriali. Le modalità di
costituzione delle commissioni giudicatrici, previste dall'art. 5,
legge n. 28 del 1980 sono state completamente stravolte dal decreto
delegato (n. 382 del 1980) dell'O.M. 18 maggio 1981 nonchè dai
decreti ministeriali di nomina delle commissioni perche':
a) la rosa dei candidati sorteggiati - pari ex lege al triplo dei
professori da eleggere - è stata erroneamente duplicata per
l'introduzione abusiva nella composizione della commissione di membri
supplenti assolutamente non previsti dalla legge delega e nemmeno
dall'art. 51, d.P.R. n. 382 del 1980;
b) la rosa dei candidati sorteggiati nei casi in cui non ha
raggiunto il quorum previsto, per assenza del numero dei professori
ordinari o straordinari non è stata integrata con membri di
discipline affini ma è stata ugualmente votata pur essendo formata
illegittimamente;
c) ogni elettore al quale era consentito di votare per non più
di un terzo dei nominativi da designare ossia 1, ha viceversa
espresso due preferenze votando anche per l'elezione del membro
supplente.
II. - Nullità costituzione commissioni prima e seconda tornata
giudizi di idoneità a professore associato. Illegittimità. Eccesso
di potere e di delega. Sviamento. La Costituzione di più
commissioni introdotta nell'art. 51, secondo comma, d.P.R. n. 382 del
1980, si pone in contrasto con la legge delega a termine della quale
la commissione giudicatrice doveva essere unica per ogni
raggruppamento.
III. - Incostituzionalità del d.P.R. n. 282 del 1980 in
riferimento: a) all'art. 33 Cost., che non consentiva in materia di
legislazione universitaria l'uso della legge delega in base al
principio di autonomia che prevede per la Università il diritto di
darsi ordinamenti autonomi; b) all'art. 33 Cost. che non consentiva
di imporre il docente di partecipare ad un solo raggruppamento di
discipline; c) all'art. 76 Cost., per non essere stati assicurati il
buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione nei confronti
dei docenti.
IV. - Eccesso di potere. Violazione di legge (principi in tema di
pubblici concorsi). Illogicità manifesta, errore, sviamento.
1. - Gli atti della commissione sono stati approvati in una
confusione di compiti di competenze e di incertezze con violazione
del principio dell'imparzialità e omogeneità e con danni enormi per
i partecipanti all'inquadramento.
2. - Le relazione delle apposite commissioni non sono state
pubblicate nel termine di quattro mesi previsto dall'art. 51 del
d.P.R. n. 382 del 1980.
3. - Non sono stati predeterminati dalle commissioni i certificati
numerici ed i parametri per i criteri di valutazione omogenea nei
giudizi di idoneità.
4. - Non sono stati pubblicati in violazione dell'art. 8, d.m. 4
dicembre 1980, taluni decreti ministeriali in data 16 luglio 1981 di
nomina di alcune commissioni giudicatrici impedendo così agli
interessati di proporre apposizione.
5. - Il Consiglio universitario nazionale, per mancata vigilanza e
negligente condotta, ha provocato abusi ed eccessi da parte delle
commisioni.
6. - Per alcuni docenti (assistente ordinari e professori
incaricati) è stato violato il diritto al mantenimento del posto di
lavoro.
V. - Difetto di istruttoria e di motivazione. Errore su
presupposti. Eccesso di potere. Sviamento. Il giudizio di idoneità
ai fini dell'inquadramento nella fascia dei professori associati
doveva essere effettuato con esclusione di ogni forma concorsuale,
dovendo le commissioni prendere atto dell'attività didattica e
scientifica svolta dai partecipanti, sulla base dei pareri scritti
formulati dai vari consigli di facoltà, i soli che potessero
esprimere un giudizio attendibile oltre che qualificato, sull'opera
svolta dai docenti. Le commissioni hanno, invece, introdotto
arbitrariamente criteri selettivi e concorsuali negando l'idoneità a
docenti meritevoli. In concreto, la commissione, non doveva
esprimere un giudizio comparativo di merito, ma doveva solo accertare
in assoluto la capacità del candidato e sulla base dell'esistenza
della pregressa attività didattica e scientifica. Per questi
motivi, il ricorrente previa riserva di proporre motivi aggiunti ha
chiesto al tribunale di volere in accoglimento del gravame annullare
gli atti impugnati con ogni conseguenza di legge, anche in ordine
alle spese di giudizio. Con atto notificato in data 10 dicembre
1988, il ricorrente, a seguito della conoscenza degli atti e
documenti depositati dall'amministrazione in ottemperanza
all'ordinanza presidenziale n. 192 del 1988, ha dedotto i seguenti
motivi aggiunti;
1. - Illegittimità del provvedimento di nomina della commissione
giudicatrice (d.m. 8 maggio 1984) in relazione all'art. 13 d.P.R. n.
382 del 1980, essendo stato ammesso all'elettorato passivo il prof.
Guerzoni, nonostante il suo status di docente collocato d'ufficio in
aspettativa, perchè parlamentare.
2. - Illegittimità del d.m. 8 maggio 1984 per illegittimità
derivata del d.m. 13 marzo 1984, contenente le modalità di
svolgimento delle votazioni per la designazione dei docenti
componenti le commissioni, avendo ogni elettore espresso due
preferenze, anzichè una, come previsto dalla legge. Il ricorrente
ha insistito per l'accoglimento dell'impugnativa con ogni conseguenza
di legge. Con memoria depositata il 10 novembre 1980 ha
ulteriormente illustrato i motivi di ricorso chiedendone, di nuovo,
l'accoglimento. La prof.ssa Angela Maria Punzi Nicolò costituitasi
in giudizio ha chiesto di esserne estromessa, non possedendo la
qualità di controinteressata atteso che il procedimento idoneativo
di cui alla controversia non implica alcuna comparazione fra le
posizioni dei candidati che dia luogo a formazione di graduatoria e
si risolve in una serie di provvedimenti individuali e autonomi
seppure contenuti in un atto plurimo; di talchè, l'eventuale vizio
della procedura non ha effetto caducante di tutti gli atti
successivi, ma può essere dedotto separatamente ai fini
dell'annullamento di uno specifico giudizio favorevole, nei limiti
dell'interesse del singolo candidato. Alla pubblica udienza del 21
novembre 1980, dopo la discussione orale, la causa è stata spedita a
sentenza.
D i r i t t o
Il ricorso ha per oggetto il giudizio di non idoneità a professore
associato per il raggruppamento n. 10 (diritto ecclesiastico)
formulato nella seconda tornata nei confronti del ricorrente.
Ha carattere pregiudiziale il primo motivo aggiunto inteso a
contestare, sulla base di quanto emerso dagli atti depositati in
giudizio dall'amministrazione, la legittimità del d.m. 8 maggio
1984, con il quale è stata nominata la commissione giudicatrice.
Sostiene il ricorrente che l'ammissione all'elettorato passivo del
prof. Luciano Guerzoni, allora in aspettativa obbligatoria perchè
membro del Parlamento nazionale, è avvenuta in contrasto con l'art.
13, primo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.
In concreto, l'indebito inserimento del nominativo del prof.
Guerzoni nel tabulato predisposto per il sorteggio (26) ha sovvertito
la successiva serie progressiva, alterando l'abbinamento fra i numeri
estratti e i nominativi dei docenti, con la conseguenza che è stata
prospettata al corpo elettorale una rosa di candidati diversa da
quella che si sarebbe formata se il prof. Guerzoni fosse stato
escluso.
L'Avvocatura dello Stato oppone che la censura risulta superata
dall'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341, il quale, sotto il
titolo "interpretazione autentica", ha disposto che i professori
collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi dell'art. 13 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, conservano l'elettorato attivo e
passivo per la formazione delle commissioni per i giudizi di
idoneità a professore associato e per i concorsi a professore
universitario ordinario o associato nei casi in cui le operazioni per
la formazione delle commissioni giudicatrici siano iniziate prima
della entrata in vigore dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n.
705, anche se la conclusione delle operazioni anzidette e la nomina
della commissione siano avvenute successivamente".
L'assunto dell'Avvocatura va condiviso poichè nella specie il
procedimento di nomina, avendo preso avvio il 1 marzo 1984, con il
sorteggio dei docenti eleggibili, rientra nella sfera di previsione
dell'intervento di interpretazione autentica.
Tuttavia il citato art. 1 della legge n. 341/1988 appare al
collegio di dubbia legittimità costituzionale con riferimento agli
artt. 3, 24, 102, 104 e 108 della Costituzione.
La questione è rilevante poichè, se la norma venisse caducata; la
censura, alla luce del disposto dell'art. 13, primo comma del d.P.R.
n. 382/1980, risulterebbe fondata come la giurisprudenza ha
ripetutamente ritenuto (Cons. di Stato, sez. VI, 10 febbraio 1988, n.
178; t.a.r. Lazio, sez. I, 11 dicembre 1987, n. 1960; 9 febbraio
1987, n. 268). È determinante, in tal senso, il rilevo che
l'aspettativa comporta la sospensione di tutte le funzioni connesse
all'ufficio, fatta eccezione per quelle espressamente consentite e
fra le attività indicate nel citato art. 13 non figura la
partecipazione alle commissioni giudicatrici. D'altronde il
collocamento in aspettativa obbligatoria disposto dallo stesso art.
13 tende con chiara evidenza, a consentire al docente il pieno
adempimento dei compiti relativi all'incarico extrauniversitario e ad
evitare che, per l'onerosità dell'impegno, si producano riflessi
negativi sul buon andamento dell'amministrazione universitaria (Corte
costituzionale 1980, n. 185). L'esclusione dall'elettorato passivo
trova dunque conferma anche in ragione di intrinseca coerenza con la
ratio legis, atteso che i lavori delle commissioni giudicatrici sono
per durata e complessità particolarmente gravosi. Significativo è
poi che l'art. 5 della successiva legge 9 dicembre 1985, n. 705,
abbia previsto che i professori universitari in aspettativa
obbligatoria "mantengono il solo elettorato attivo..." così
avvalorando le anzidette considerazioni, dal momento che il termine
"mantengono" si riferisce come è stato rilevato dalla giurisprudenza
dianzi citata, non già alla disciplina precedente, ma alla posizione
del docente, che pur collocato in aspettativa conserva il diritto di
voto. Così accertata, con l'impiego delle consuete regole
ermeneutiche ed in conformità ad una giurisprudenza concorde la
portata dell'art. 13 del d.P.R. n. 382/1980, ne consegue che l'art.
1 della legge n. 341/1988 ha in realtà innovato, contrariamente a
quanto si evince dal titolo, la disciplina previgente. Di ciò era
consapevole il relatore, senatore De Rosa, che nell'illust rare il
disegno di legge, ebbe ad affermare che l'art. 13 del d.P.R. n.
382/1980 "non prevede la conservazione da parte dei professori
predetti dell'elettorato attivo e passivo ai fini della formazione
delle commissioni di concorso (atti della commissione istruzione del
Senato, seduta del 28 aprile 1988, pag. 26). Orbene, la Corte
costituzionale di recente pur riaffermando in linea di principio
l'ammissibilità della legge interpretativa, ne ha censurato
l'utilizzazione ove siano dirette a chiarire una o modificare il
significato della norma "interpretativa" (Corte costituzionale 4
aprile 1990, n. 155). La stessa distorsione della funzione tipica
dell'interpretazione autentica si verifica, per quanto si è
osservato, nel caso in esame donde il sospetto della violazione
dell'art. 3 della Costituzione per vizio di razionalità. Aggiungasi
che nella specie l'intervento del legislatore si inserisce in un
contesto caratterizzato dal fatto che "sono stati presentati... da
parte di candidati non vincitori, ed in alcuni casi già accolti in
primo grado, numerosi ricorsi che sostengono l'illegittimità
dell'operato del Ministero della pubblica istruzione" (Relazione al
Senato sul disegno di legge n. 795, X legislatura). Sicchè è
evidente l'intento di interferire sui giudizi in corso, vincolandone
la definizione in senso contrario a quello prevedibile, tenuto conto
dell'indirizzo del giudice di primo grado, confermato, prima
dell'approvazione della legge, dal Consiglio di Stato (Cit. sez. VI,
10 febbraio 1988, n. 178) Da qui nascono ulteriori ragioni di dubbio
sul piano della Costituzionalità con riguardo all'art. 24, che
garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi e sancisce l'inviolabilità del diritto di difesa;
dell'art. 102, che riserva ai magistrati l'esercizio della funzione
giurisdizionale; degli artt. 104, comma 1, e 108 comma 2, che
assicurano l'indipendenza della magistratura. È, infine, da
rilevare che l'art. 1 della legge n. 341/1988, introduce una nuova
disciplina in materia di formazione delle commissioni giudicatrici
con effetto retroattivo pur indipendentemente dalla qualificazione
della norma come di interpretazione autentica, dovendosi ritenere che
i procedimenti di nomina avviati prima dell'entrata in vigore della
legge 9 dicembre 1985, n. 705, fossero nel frattempo tutti pervenuti
a conclusione. La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato
che l'irretroattività stabilita dalla Costituzione soltanto per le
leggi penali, costituisce pur sempre un principio generale
dell'ordinamento al quale, salva la presenza di una oggettiva
giustificazione, il legislatore deve attenersi (da ultimo Corte
costituzionale n. 155/1990). Una volta esclusa la validità dei
presupposti e delle ragioni desumibili dai lavori preparatori, non si
rinvengono nella specie elementi idonei a dare razionale fondamento
alla retroattività della previsione, tanto più che essa non si
inquadra in un generale ripensamento del legislatore, ma con
riferimento ad un periodo pregresso e limitato, apporta una deroga
alla disciplina vigente alla data della sua adozione e tuttora in
vigore. Anche sotto questo profilo sussiste il dubbio di contrasto
con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Per le considerazioni esposte le delineate questioni vanno rimesse
alla Corte costituzionale, restando sospeso il giudizio con riserva,
di ogni ulteriore statuizione, all'esito della risoluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, solleva,
nel giudizio promosso dal sig. Raffaele Pascali come in epigrafe, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 5
agosto 1988, n. 341, nella parte in cui riconosce l'elettorato
passivo ai docenti universitari in aspettativa obbligatoria per la
formazione delle commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneità
a professore associato in relazione agli artt. 3, 24, 102 e 104,
primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e riserva ogni ulteriore
pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente pronunzia sia
notificata alle parti in giudizio e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 21 novembre
1990.
Il presidente f.f. est.: Bianchi
98C1039