1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 124 SENTENZA 25 maggio - 16 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Misure per fronteggiare la carenza di medici in regime di convenzione - Trasferimenti di personale medico - Criteri - Priorita' di scelta ai medici che accettano incarichi in zone rimaste carenti per almeno due anni consecutivi e che abbiano garantito una permanenza in tali zone di minimo quattro anni - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile ed eccedenza dalla competenza statutaria - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Misure per garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nei servizi di emergenza-urgenza - Possibilita' di conferire, in via eccezionale fino al 31 dicembre 2023, incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo - Individuazione dei soggetti, del compenso e delle condizioni per la stipula dei contratti - Possibilita' per i medici specializzandi di prestare l'attivita' al di fuori dell'orario dedicato alla formazione specialistica e fermo restando l'assolvimento degli obblighi formativi - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di eguaglianza ed eccedenza dalla competenza statutaria - Non fondatezza delle questioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Contenimento della spesa pubblica - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Trattamento accessorio del personale sanitario - Possibilita', per gli enti del Servizio sanitario regionale, di destinare i risparmi derivanti dalla mancata attuazione del piano triennale dei fabbisogni all'incremento del trattamento accessorio del personale, anche in deroga al limite previsto dalla normativa statale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' eccedenza dalla competenza statutaria - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Personale infermieristico dipendente degli enti del Servizio sanitario regionale - Possibilita' di svolgere, al di fuori dell'orario di lavoro e in deroga all'esclusivita' del rapporto di impiego, attivita' professionale presso le strutture sociosanitarie per anziani anche oltre il limite di quattro ore settimanali - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di eguaglianza e della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' eccedenza della competenza statutaria - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8, artt. 126, comma 2; 128, commi 1, 2, 3 e 4; 128, commi 7 e 9. - Costituzione, artt. 3, 81 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo; statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, primo comma. (T-230124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 126,
comma 2, e 128, commi 1, 2, 3, 4, 7 e 9, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8, recante «Disposizioni in
materia di relazioni internazionali, biodiversità, caccia, pesca
sportiva, agricoltura, attività produttive, turismo, autonomie
locali, sicurezza, lingue minoritarie, corregionali all'estero,
funzione pubblica, lavoro, formazione, istruzione, famiglia,
patrimonio, demanio, infrastrutture, territorio, viabilità,
ambiente, energia, cultura, sport, salute, politiche sociali e
finanze (Legge regionale multisettoriale 2022)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'11
agosto 2022, depositato in cancelleria in pari data, iscritto al n.
57 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 2023 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Santini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Daniela Iuri per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'11 agosto 2022, depositato in pari
data e iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 126, comma 2, e 128,
commi 1, 2, 3, 4, 7 e 9, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 giugno 2022, n. 8, recante «Disposizioni in materia di
relazioni internazionali, biodiversità, caccia, pesca sportiva,
agricoltura, attività produttive, turismo, autonomie locali,
sicurezza, lingue minoritarie, corregionali all'estero, funzione
pubblica, lavoro, formazione, istruzione, famiglia, patrimonio,
demanio, infrastrutture, territorio, viabilità, ambiente, energia,
cultura, sport, salute, politiche sociali e finanze (Legge regionale
multisettoriale 2022)».
Ad avviso del ricorrente, le impugnate disposizioni, seppure
predisposte al dichiarato scopo di fronteggiare i problemi di carenza
del personale medico-sanitario accentuati dall'emergenza pandemica da
COVID-19, avrebbero violato complessivamente gli artt. 3, 81, 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione nonchè
gli artt. 4, primo comma, numero 1), e 5, primo comma, numero 16),
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- Disponendo che «[p]er i medici che accettano incarichi in
zone rimaste carenti per almeno due anni consecutivi e che abbiano
garantito una permanenza in tali zone di minimo quattro anni, le
Aziende sanitarie riconoscono la priorità di scelta in fase di
trasferimento», l'art. 126, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 8 del 2022 avrebbe introdotto un criterio preferenziale
ulteriore rispetto a quelli fissati dalla contrattazione collettiva
in materia di trasferimenti del personale medico convenzionato.
In particolare, sarebbe stato stabilito un criterio di
trasferimento diverso da quelli indicati dall'art. 34, comma 5,
dell'Accordo collettivo nazionale del 28 aprile 2022, per la
disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale.
In tal modo sarebbe stata violata la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., atteso che l'art. 8,
comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), riserva ad apposite convenzioni di
durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali la
disciplina del rapporto del servizio sanitario con i medici di
medicina generale.
L'inosservanza di questa riserva, avente valenza di norma
fondamentale di riforma economico-sociale, avrebbe inoltre
determinato il superamento del limite che l'art. 4, primo comma,
numero 1), dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia pone riguardo all'esercizio della potestà
legislativa della Regione stessa in materia di ordinamento dei propri
uffici e degli enti da essa dipendenti nonchè in materia di stato
giuridico ed economico del personale ad essi addetto.
1.2.- I commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 avrebbero violato gli artt. 3,
117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost. nonchè l'art. 5,
primo comma, numero 16), dello statuto speciale.
In particolare, con il disporre che, «[a]l fine di garantire la
continuità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nei
servizi di emergenza-urgenza», gli enti sanitari regionali «possono
conferire, in via eccezionale fino al 31 dicembre 2023, incarichi
individuali con contratto di lavoro autonomo, anche di collaborazione
coordinata e continuativa», a laureati in medicina e chirurgia
abilitati, medici in formazione specialistica del primo e secondo
anno di corso e personale medico in quiescenza, l'art. 128, comma 1,
impugnato avrebbe ecceduto i limiti stabiliti per la stipula di
contratti di collaborazione a prestazione esclusivamente personale
dall'art. 7, commi 5-bis e 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche).
Ne sarebbe derivata l'invasione della materia «ordinamento
civile», di competenza esclusiva statale a norma dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., resa ancora più evidente dai commi
2 e 4 del medesimo art. 128, che rispettivamente stabiliscono i
compensi per detti incarichi e i presupposti di conferimento.
Tra le norme interposte vengono indicate anche le disposizioni
legislative statali che, a fronte dell'emergenza determinata dalla
diffusione della pandemia da COVID-19, hanno consentito agli enti del
Servizio sanitario nazionale di reclutare a tempo determinato medici
specializzandi fino al 31 dicembre 2022, disposizioni che le
impugnate norme regionali avrebbero violato sia estendendo la platea
dei soggetti destinatari dei contratti di lavoro, sia ampliando il
periodo di applicabilità della misura, con conseguente violazione
del principio di uguaglianza, al cospetto di problematiche analoghe
sull'intero territorio nazionale.
Pur assicurando che «[g]li specializzandi svolgono la propria
attività al di fuori dell'orario dedicato alla formazione
specialistica e fermo restando l'assolvimento degli obblighi
formativi», l'art 128, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 8 del 2022 avrebbe altresì violato il principio di
esclusività dell'attività formativa, sancito dall'art. 40 del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della
direttiva 93/16/CE in materia di libera circolazione dei medici e di
reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri
titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che
modificano la direttiva 93/16/CE), con conseguente ulteriore
disomogeneità di trattamento tra i medici in formazione.
L'inosservanza del principio di uguaglianza, declinato come
uniformità sul territorio nazionale della disciplina dei rapporti di
che trattasi, comporterebbe che i primi quattro commi dell'art. 128
citato abbiano ecceduto la competenza legislativa in materia di
igiene e sanità, assistenza sanitaria e ospedaliera, attribuita alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dall'art. 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale.
1.3.- Con il prevedere che ciascun ente del Servizio sanitario
regionale «può destinare i risparmi derivanti dalla mancata
attuazione del piano triennale dei fabbisogni all'incremento delle
risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale», il comma 7 dell'art. 128 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 8 del 2022 avrebbe violato gli artt. 81, 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, Cost. nonchè l'art. 4, primo
comma, numero 1), dello statuto speciale.
Infatti, non sarebbe stata osservata la norma interposta di cui
all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75,
recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e), e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g),
h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
per cui, a decorrere dal 1°gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale delle amministrazioni pubbliche non può superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016.
La trasgressione del principio di invarianza della spesa del
personale, quale principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica, avrebbe determinato la violazione degli artt. 81 e
117, terzo comma, Cost.
Peraltro, il comma 7 dell'art. 128 citato avrebbe invaso la
materia «ordinamento civile», profilo che, sebbene non esplicitato
nella delibera governativa di impugnazione, da essa sarebbe comunque
evincibile.
L'incidenza della disposizione regionale sul perimetro della
contrattazione collettiva, cui la legislazione statale demanda la
regolamentazione dei trattamenti economici del personale delle
amministrazioni pubbliche, renderebbe invero palese la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
L'inosservanza di un principio fondamentale di coordinamento
della finanza pubblica e di una regola di competenza esclusiva
implicherebbe altresì il superamento del confine di esercizio della
potestà legislativa regionale in materia di ordinamento degli uffici
e stato del personale, come attribuita dall'art. 4, primo comma,
numero 1), dello statuto speciale.
1.4.- Stabilendo che «gli infermieri dipendenti degli enti del
Servizio sanitario regionale possono effettuare, al di fuori
dell'orario di lavoro e in deroga a quanto previsto in materia di
esclusività del rapporto di impiego, attività professionale presso
le strutture sociosanitarie per anziani», ciò «anche oltre il limite
di quattro ore settimanali», l'art. 128, comma 9, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 avrebbe violato gli artt. 3 e
117, secondo comma, lettera l), Cost. nonchè l'art. 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale.
Tenuto conto che l'art. 3-quater, comma 1, del decreto-legge 21
settembre 2021, n. 127 (Misure urgenti per assicurare lo svolgimento
in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione
dell'ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il
rafforzamento del sistema di screening), convertito, con
modificazioni, nella legge 19 novembre 2021, n. 165, ha escluso
l'applicazione delle incompatibilità di servizio agli operatori
delle professioni sanitarie appartenenti al personale del comparto
sanità «per un monte ore complessivo settimanale non superiore a
quattro ore», e comunque solo «[f]ino al termine dello stato di
emergenza» correlato alla diffusione del COVID-19, la norma regionale
impugnata risulterebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., avendo essa
introdotto a livello regionale una deroga al principio di
esclusività dell'impiego molto più ampia - perchè sine die e senza
limite di monte ore - rispetto a quella concessa a livello nazionale
con riferimento a tutti gli infermieri del servizio sanitario.
L'intervento della disposizione regionale impugnata sulla
disciplina del rapporto di lavoro del personale infermieristico
avrebbe inoltre comportato la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., per invasione nella materia «ordinamento
civile».
Infine, tale disposizione impugnata avrebbe ecceduto la
competenza legislativa in materia di igiene e sanità, assistenza
sanitaria e ospedaliera, attribuita alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia dall'art. 5, primo comma, numero 16), dello
statuto speciale, giacchè questa potestà regionale sarebbe stata
esercitata in spregio dei principi fondamentali della legislazione
statale, oltre che in un ambito di competenza esclusiva dello Stato.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che le questioni promosse siano
dichiarate inammissibili o, in subordine, non fondate.
Prima di contrastare i singoli motivi dell'impugnazione, la
resistente assume che le impugnate disposizioni dell'art. 128 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 vadano intese alla
luce dei relativi commi 10 e 11, i quali sanciscono la temporaneità
delle previsioni di cui ai commi da 7 a 9 e, rispettivamente, la
compatibilità finanziaria di tutte le previsioni di cui ai commi da
1 a 9.
La Regione aggiunge che l'emanazione delle norme contestate si è
resa necessaria per fronteggiare l'ormai endemica carenza di
personale medico-sanitario in servizio presso i propri enti,
situazione determinata da plurimi fattori (picco degli ingressi in
quiescenza, ridotta offerta di matrice universitaria, elevato tasso
di mobilità extraregionale), l'incidenza dei quali si sarebbe
aggravata nel corso e a causa della pandemia da COVID-19.
Ancora in linea generale, la resistente rivendica la competenza
primaria di fonte statutaria in materia di ordinamento degli uffici e
stato del personale nonchè in materia di igiene e sanità,
assistenza sanitaria e ospedaliera, competenza nell'esercizio della
quale il legislatore regionale avrebbe completamente rivisto
l'organizzazione del proprio servizio sanitario e i pertinenti
livelli di assistenza, al finanziamento dei quali la Regione stessa
provvede in via esclusiva e autonoma a decorrere dall'anno 1997.
2.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 126, comma 2, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, la resistente ne eccepisce
l'inammissibilità sotto un duplice profilo.
Innanzitutto, il parametro dell'art. 4 dello statuto speciale,
evocato nel ricorso, non sarebbe specificamente indicato nella
delibera governativa di impugnazione.
Inoltre, sarebbe contraddittorio dedurre - come fa il ricorso -
la violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile e nel contempo, lamentando il superamento del
limite delle norme di grande riforma economico-sociale, ammettere la
sussistenza di una potestà primaria regionale.
Le censure sarebbero altresì non fondate nel merito.
Finalizzata a garantire l'assistenza di base nelle sedi
disagiate, la disposizione impugnata rientrerebbe infatti nella
competenza statutaria in materia di ordinamento degli uffici ed enti
regionali e di stato giuridico ed economico del personale addetto,
ovvero nella competenza concorrente della Regione in materia di
organizzazione sanitaria ex art. 117, terzo comma, Cost., ciò in
quanto la disposizione stessa non interverrebbe direttamente sul
rapporto di lavoro dei medici convenzionati, ma si limiterebbe a
dettare criteri di priorità per il loro trasferimento, restando
così estranea alla materia «ordinamento civile».
Si tratterebbe insomma di un'ipotesi di semplice «mobilità
interna» del personale, ben compatibile con la disciplina
contrattuale collettiva, giacchè, mentre questa concerne «l'ambito
soggettivo della procedura di trasferimento, la norma regionale
impugnata concerne l'ambito oggettivo, dettando meri criteri di
priorita'».
2.2.- Quanto all'impugnazione dei commi da 1 a 4 dell'art. 128
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, la resistente
ne eccepisce l'inammissibilità sotto diversi aspetti.
Vi sarebbe contraddizione tra la denuncia di invasione della
competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e la
denuncia di esorbitanza dalla competenza statutaria regionale in
materia di igiene e sanità per violazione dei principi fondamentali
della legislazione statale; inoltre, tali principi non sarebbero
specificati in ricorso, nè i parametri ivi indicati
corrisponderebbero alla delibera governativa di impugnazione.
Le censure sarebbero altresì non fondate nel merito.
Finalizzate ad assicurare l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza nei servizi di emergenza-urgenza nonostante l'impatto
dell'evento pandemico, quelle impugnate sarebbero «norme a tempo»,
applicabili solo fino al 31 dicembre 2023.
Per di più, il conferimento degli incarichi sarebbe soggetto a
«strettissime condizionalita'», enunciate nel comma 4 dello stesso
art. 128, cioè al previo accertamento dell'impossibilità oggettiva
di utilizzare risorse interne e di reperire medici specializzati.
Trattandosi di approntare, in definitiva, un rimedio
organizzativo straordinario, si ricadrebbe nell'ambito della
competenza ordinamentale ex art. 4, primo comma, numero 1), dello
statuto speciale.
Non sarebbe violato il principio fondamentale di eccezionalità
delle collaborazioni esterne, il cui rispetto sarebbe anzi garantito
dalla riferita condizione di verificata impossibilità di provvedere
altrimenti.
Neppure potrebbe dirsi leso il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., in quanto differenze territoriali di disciplina
sarebbero fisiologiche nel sistema costituzionale a competenze
decentrate.
2.3.- Quanto all'impugnazione del comma 7 dell'art. 128 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, la resistente ne
eccepisce l'inammissibilità.
L'evocazione del titolo esclusivo di competenza statale ex art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. non avrebbe rispondenza nella
delibera governativa di impugnazione e contraddirebbe la doglianza di
violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica, che
presuppone la competenza regionale concorrente.
Le censure sarebbero altresì non fondate nel merito.
Soprattutto, e in radice, non partecipando al finanziamento del
servizio sanitario della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, lo
Stato non avrebbe titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario.
2.4.- Ad avviso della resistente, sarebbe inammissibile anche
l'impugnazione del comma 9 dell'art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022.
L'interposizione normativa sarebbe viziata da genericità e vi
sarebbe contraddittorietà tra la denuncia di lesione della
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e la
denuncia di violazione dei principi fondamentali in materia di tutela
della salute, oggetto di competenza regionale concorrente.
Le censure sarebbero altresì non fondate nel merito.
Non sarebbe violato il principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost., atteso il carattere fisiologico delle differenze normative
territoriali corrispondenti all'attribuzione di potestà legislativa
regionale, tanto più quando, come nella specie, quest'ultima si sia
espressa attraverso disposizioni solo temporanee; si tratterebbe
infatti di una misura organizzativa di emergenza, collegata
all'incidenza della pandemia sulle strutture residenziali per
anziani, misura rientrante nella competenza legislativa di
organizzazione sanitaria attribuita alla Regione dall'art. 5, primo
comma, numero 16), dello statuto speciale ovvero dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
Neppure sarebbe invasa la competenza statale in materia di
ordinamento civile, poichè la disposizione regionale avrebbe una
sfera applicativa limitata unicamente agli infermieri, e non a tutti
i sanitari, nè ad ogni attività libero-professionale, ma solo a
quella presso strutture sociosanitarie per anziani.
Inoltre, l'impugnata disposizione non inciderebbe sulla
regolamentazione del rapporto di lavoro degli infermieri, ma si
collocherebbe «a monte» della stessa, «prevedendo, per le finalità
anzidette, una deroga eccezionale e temporanea all'esclusività del
rapporto di pubblico impiego, giustificata alla luce dell'emergenza
sanitaria e solo parzialmente difforme dalla disciplina statale».
3.- In prossimità dell'udienza, la difesa regionale ha
depositato memoria, relativa alla sopravvenienza del decreto-legge 29
dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio
2023, n. 14, con particolare riguardo all'impugnazione dei commi 1,
2, 3, 4 e 9 del più volte menzionato art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 126,
comma 2, e 128, commi 1, 2, 3, 4, 7 e 9, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, per violazione complessivamente
degli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
Cost. nonchè degli artt. 4, primo comma, numero 1), e 5, primo
comma, numero 16), dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
2.- Le prime questioni riguardano l'art. 126, comma 2, il quale,
prevedendo che «[p]er i medici che accettano incarichi in zone
rimaste carenti per almeno due anni consecutivi e che abbiano
garantito una permanenza in tali zone di minimo quattro anni, le
Aziende sanitarie riconoscono la priorità di scelta in fase di
trasferimento», avrebbe introdotto un criterio preferenziale
ulteriore rispetto a quelli fissati dalla contrattazione collettiva
in materia di trasferimenti del personale medico convenzionato.
In tal modo sarebbe stata violata la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., atteso che l'art. 8,
comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992 riserva ad apposite convenzioni
di durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali la
disciplina del rapporto del servizio sanitario con i medici di
medicina generale (nella specie, rileverebbe l'Accordo collettivo
nazionale del 28 aprile 2022).
L'inosservanza della riserva di contrattazione collettiva, avente
valenza di norma fondamentale di riforma economico-sociale, avrebbe
inoltre determinato il superamento del limite che l'art. 4, primo
comma, numero 1), dello statuto speciale pone riguardo all'esercizio
della potestà legislativa della Regione in materia di ordinamento
dei propri uffici e degli enti da essa dipendenti nonchè in materia
di stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto.
2.1.- Costituitasi in giudizio, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha eccepito l'inammissibilità delle questioni,
assumendo che il parametro dell'art. 4 dello statuto speciale non sia
specificamente indicato nella delibera governativa di impugnazione e
che sia comunque contraddittorio dedurre la violazione della
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e
nel contempo, lamentando il superamento del limite statutario delle
norme di grande riforma economico-sociale, ammettere la sussistenza
di una potestà primaria regionale.
Le questioni sarebbero altresì non fondate nel merito.
La disposizione impugnata rientrerebbe infatti nella competenza
statutaria in materia di ordinamento degli uffici ed enti regionali e
di stato giuridico ed economico del personale addetto, ovvero nella
competenza concorrente della Regione in materia di organizzazione
sanitaria ex art. 117, terzo comma, Cost., in quanto essa non
interverrebbe direttamente sul rapporto di lavoro dei medici
convenzionati, ma si limiterebbe a dettare criteri di priorità per
il loro trasferimento, restando così estranea alla materia
«ordinamento civile».
2.2.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, quando la legge di
una regione ad autonomia speciale è impugnata per violazione di una
competenza esclusiva statale che non trova alcuna corrispondenza
nello statuto, l'indicazione in ricorso delle competenze statutarie
diviene superflua e la relativa omissione non determina
l'inammissibilità della questione (tra molte, sentenze n. 112 e n. 5
del 2022, n. 167 e n. 25 del 2021); la motivazione del ricorso
sull'estraneità della materia alle competenze statutarie risulta
invece tanto più necessaria, quanto più, in linea astratta, le
disposizioni impugnate appaiano inerenti alle attribuzioni dello
statuto di autonomia (tra tante, sentenze n. 39 e n. 21 del 2022).
Nella specie, il ricorso assume violata la competenza esclusiva
statale nella materia «ordinamento civile», attribuendo così al
thema decidendum un oggetto che rende non necessario il confronto con
le competenze statutarie (salva ovviamente la verifica di fondatezza
della doglianza ex art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
Quando tale denuncia concorre con una censura relativa alla
supposta violazione di un titolo statutario di competenza regionale,
non per questo il ricorso scade nel vizio di contraddittorietà,
piuttosto esso dà seguito all'indicazione giurisprudenziale di
approfondire la motivazione in un'area che potrebbe astrattamente
interessare la potestà autonoma.
Circa il profilo dell'autorizzazione al ricorso, è
giurisprudenza costante che l'omissione di qualsiasi accenno a un
parametro costituzionale nella delibera di impugnazione dell'organo
politico comporta l'esclusione della volontà del ricorrente di
promuovere la questione al riguardo, con conseguente inammissibilità
della questione stessa che, sul medesimo parametro, sia stata
proposta nel ricorso (ex plurimis, sentenze n. 217 e n. 179 del
2022).
Un tale vizio in questo caso non sussiste, poichè la delibera
governativa, nel declinare i motivi di illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata, fa espresso riferimento alla sua
esorbitanza rispetto alla competenza regionale statutaria.
2.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
È costante giurisprudenza di questa Corte che, pur essendo
inquadrabile nella categoria della parasubordinazione, il rapporto
convenzionale dei medici di medicina generale condivide con il lavoro
pubblico contrattualizzato l'esigenza di uniformità sottesa
all'integrazione tra normativa statale e contrattazione collettiva
nazionale, ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, sicchè
la relativa disciplina appartiene all'ordinamento civile, di
competenza esclusiva del legislatore statale, restando precluso al
legislatore regionale di regolamentare in via autonoma il trattamento
economico e giuridico del rapporto in convenzionamento (tra molte,
sentenze n. 106 del 2022 e n. 157 del 2019).
Del pari costante è l'applicazione del discrimine tra la materia
dell'ordinamento civile e quella residuale dell'organizzazione
amministrativa regionale.
Quest'ultima si arresta "a monte", cioè alla fase antecedente
l'instaurazione del rapporto di lavoro, riguardando solo i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale, mentre
ogni intervento legislativo "a valle", incidente cioè sui rapporti
lavorativi in essere, va ascritto alla materia dell'ordinamento
civile (ex plurimis, sentenze n. 267, n. 255 e n. 84 del 2022).
Tuttavia, per individuare la materia cui ricondurre la norma
impugnata occorre tenere conto della sua ratio, della finalità che
persegue e del suo contenuto, tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi, in modo da identificare precisamente
l'interesse tutelato, secondo il cosiddetto criterio di prevalenza
(tra tante, sentenze n. 6 del 2023, n. 267, n. 193 e n. 70 del 2022).
Nella specie, per quanto possa produrre effetti secondari
sull'andamento dei rapporti convenzionali, la disposizione regionale
ha anzitutto una ratio organizzativa, in funzione di tutela della
salute, che persegue cercando di assicurare la medicina di
prossimità anche agli abitanti delle zone carenti.
Lo dimostra in particolare il comma 1 dell'art. 126, non
impugnato, che predispone un'attività coordinata tra le aziende
sanitarie e i comuni, diretta a «cercare strategie per il
mantenimento di un presidio sanitario nei territori più disagiati».
Tale previsione rimarca che la finalità essenziale e il
contenuto oggettivo della disposizione impugnata corrispondono a un
importante aspetto organizzativo del servizio sanitario regionale,
che non può lasciare alcun cittadino sprovvisto dell'assistenza
medica di base.
In funzione dell'assolvimento di questa precisa responsabilità
organizzativa dell'ente territoriale, la ricaduta della norma
sull'evoluzione del singolo rapporto in convenzionamento ha carattere
riflesso e strumentale.
Peraltro, seppure con un ruolo sussidiario, l'art. 34
dell'accordo del 28 aprile 2022 prevede nelle procedure di
assegnazione degli incarichi la priorità di interpello per i
residenti in ambito carente (commi 12, 17 e 19). Ciò riduce la
portata della disposizione regionale a una semplice rimodulazione di
un criterio di per sè non estraneo alla fonte collettiva nazionale.
3.- Ad avviso del ricorrente, l'art. 128, commi da 1 a 4, della
legge regionale citata violerebbe gli artt. 3, 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma, Cost. nonchè l'art. 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale della Regione.
In particolare, con il disporre che, «[a]l fine di garantire la
continuità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nei
servizi di emergenza-urgenza», gli enti sanitari regionali «possono
conferire, in via eccezionale fino al 31 dicembre 2023, incarichi
individuali con contratto di lavoro autonomo, anche di collaborazione
coordinata e continuativa», a laureati in medicina e chirurgia
abilitati, medici in formazione specialistica del primo e secondo
anno di corso e personale medico in quiescenza, l'art. 128, comma 1,
della più volte menzionata legge regionale avrebbe ecceduto i limiti
stabiliti per la stipula di contratti di collaborazione a prestazione
esclusivamente personale dall'art. 7, commi 5-bis e 6, del d.lgs. n.
165 del 2001.
Ne sarebbe derivata l'invasione della materia «ordinamento
civile», resa ancora più evidente dai commi 2 e 4 del medesimo art.
128, che rispettivamente stabiliscono i compensi per detti incarichi
e i presupposti di conferimento.
Tra le norme interposte vengono indicate anche le disposizioni
legislative statali che, a fronte dell'emergenza determinata dalla
diffusione del COVID-19, hanno consentito agli enti del Servizio
sanitario nazionale di reclutare a tempo determinato medici
specializzandi fino al 31 dicembre 2022, disposizioni che le
impugnate norme regionali avrebbero violato sia estendendo la platea
dei soggetti destinatari dei contratti di lavoro, sia ampliando il
periodo di applicabilità della misura, con conseguente violazione
del principio di uguaglianza, al cospetto di problematiche analoghe
sull'intero territorio nazionale.
Pur assicurando che «[g]li specializzandi svolgono la propria
attività al di fuori dell'orario dedicato alla formazione
specialistica e fermo restando l'assolvimento degli obblighi
formativi», il citato art. 128, comma 3, avrebbe altresì violato il
principio di esclusività dell'attività formativa, sancito dall'art.
40 del d.lgs. n. 368 del 1999, con conseguente ulteriore
disomogeneità di trattamento tra i medici in formazione.
L'inosservanza del principio di uguaglianza, declinato come
uniformità sul territorio nazionale della disciplina dei rapporti di
che trattasi, comporterebbe che i primi quattro commi del menzionato
art. 128 abbiano ecceduto la competenza legislativa in materia di
igiene e sanità, assistenza sanitaria e ospedaliera, attribuita alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dall'art. 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale.
3.1.- La difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità delle
questioni, poichè vi sarebbe contraddizione tra la denuncia di
invasione della competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile e la denuncia di esorbitanza della competenza
statutaria regionale in materia di igiene e sanità per violazione
dei principi fondamentali della legislazione statale; inoltre, tali
principi non sarebbero specificati in ricorso, nè i parametri ivi
indicati corrisponderebbero alla delibera governativa di
impugnazione.
Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.
Finalizzate ad assicurare l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza nei servizi di emergenza-urgenza nonostante l'impatto
dell'evento pandemico, quelle impugnate sarebbero infatti «norme a
tempo», applicabili solo fino al 31 dicembre 2023.
Per di più, il conferimento degli incarichi sarebbe soggetto a
«strettissime condizionalita'», enunciate nel comma 4 dello stesso
art. 128, cioè al previo accertamento dell'impossibilità oggettiva
di utilizzare risorse interne e di reperire medici specializzati.
Trattandosi di approntare, in definitiva, un rimedio
organizzativo straordinario, si ricadrebbe nell'ambito della
competenza ordinamentale ex art. 4, primo comma, numero 1), dello
statuto speciale.
Non sarebbe inoltre violato il principio fondamentale di
eccezionalità delle collaborazioni esterne, il cui rispetto sarebbe
anzi garantito dalla riferita condizione di verificata impossibilità
di provvedere altrimenti.
Neppure potrebbe dirsi leso il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., in quanto differenze territoriali di disciplina
sarebbero fisiologiche nel sistema costituzionale a competenze
decentrate.
3.2.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
Richiamato circa il rilievo di contraddittorietà del motivo di
impugnazione quanto poc'anzi chiarito (punto 2.2.), deve constatarsi
che il ricorso enuncia gli interposti principi fondamentali della
legislazione statale e che questi sono gli stessi indicati dalla
delibera governativa, cioè il divieto di lavoro flessibile nel
pubblico impiego e l'esclusività della formazione degli
specializzandi.
3.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
Questa Corte, chiamata a giudicare su norme regionali di asserita
deroga al divieto ex art. 7, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001,
ha escluso una violazione del limite dell'ordinamento civile ove
potessero ritenersi sostanzialmente osservate le condizioni stabilite
dal legislatore nazionale (sentenza n. 250 del 2020).
Nella specie, il comma 4 dell'impugnato art. 128 assoggetta la
facoltà di conferire gli incarichi de quibus al previo accertamento
dell'impossibilità oggettiva di utilizzare personale interno e
reperire medici specializzati.
Si tratta di una condizionalità aderente alla ratio del divieto
statale, quella di prevenire abusi nel ricorso al lavoro flessibile
da parte degli enti pubblici, tanto che il comma 6, lettera b),
dell'art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001 indica tra i presupposti di
legittimità della deroga al divieto, appunto, che «l'amministrazione
deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di
utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno».
Circa la proiezione temporale della deroga, è sufficiente
considerare che l'art. 4, commi 3 e 3-bis, del d.l. n. 198 del 2022,
come convertito, ha prorogato fino al 31 dicembre 2023 la
possibilità di conferire gli incarichi flessibili ai laureati
abilitati e agli specializzandi, essendosi in tal modo verificato un
allineamento tra norma impugnata e norma interposta.
Già prima, del resto, per effetto dell'art. 36, comma 4-bis, del
decreto-legge 21 giugno 2022, n. 73 (Misure urgenti in materia di
semplificazioni fiscali e di rilascio del nulla osta al lavoro,
Tesoreria dello Stato e ulteriori disposizioni finanziarie e
sociali), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2022,
n. 122, la facoltà di conferire tali incarichi a sanitari in
quiescenza era stata prorogata fino al 31 dicembre 2023.
In ordine alla posizione degli specializzandi, questa Corte ha
avuto recentemente occasione di evidenziare come il principio di
esclusività dell'attività formativa non sia da intendere in modo
astratto, bensì in funzione della ratio orientata alla qualità
della formazione (sentenza n. 112 del 2023).
Come detto poc'anzi, il comma 3 dell'art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 garantisce che lo svolgimento
degli incarichi straordinari avvenga fuori dell'orario dedicato alla
formazione specialistica e «fermo restando l'assolvimento degli
obblighi formativi», sicchè non vi è alcuna evidenza di una lesione
effettiva del nucleo finalistico del principio di esclusività.
In linea generale, nel senso della non fondatezza della questione
in scrutinio depone il precedente di questa Corte che ha ricondotto
una disposizione della Provincia autonoma di Trento sugli incarichi a
termine alla «tutela della salute» di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., quale ambito prevalentemente inciso, ritenendo tale
disposizione giustificata dall'esigenza di approntare un «rimedio
organizzativo straordinario», onde fronteggiare una situazione
obiettiva di carenza del personale medico, nella considerazione che
la facoltà di affidare gli incarichi a tempo determinato era stata
dalla norma medesima «adeguatamente circoscritta», sì da evitare che
l'ente autonomo facesse ad essi ricorso in modo ordinario (sentenza
n. 174 del 2020).
Limitato nella durata fino al 31 dicembre 2023, condizionato
all'impossibilità oggettiva di provvedere altrimenti e rispettoso
del canone di esclusività dell'impegno formativo, il conferimento
degli incarichi di cui ai commi da 1 a 4 dell'art. 128 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 si giustifica parimenti come
un rimedio organizzativo straordinario, adeguatamente circoscritto
nei presupposti, espressione della competenza concorrente regionale
in materia di tutela della salute.
La doglianza di violazione del principio di uguaglianza non ha
dignità di censura autonoma, rappresentando solo un riflesso della
denuncia di violazione della competenza statale esclusiva (sentenze
n. 112 del 2023 e n. 6 del 2022).
4.- A parere del ricorrente, con il prevedere che ciascun ente
del Servizio sanitario regionale (SSR) «può destinare i risparmi
derivanti dalla mancata attuazione del piano triennale dei fabbisogni
all'incremento delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale», il comma 7 dell'art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 avrebbe violato gli artt. 81,
117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. nonchè l'art. 4
dello statuto speciale della Regione.
Infatti, non sarebbe stata osservata la norma interposta di cui
all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, secondo la quale, a
decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale delle
amministrazioni pubbliche non può superare il corrispondente importo
determinato per l'anno 2016.
La trasgressione del principio di invarianza della spesa del
personale, quale principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica, avrebbe determinato la violazione degli artt. 81 e
117, terzo comma, Cost.
Peraltro, il comma 7 dell'art. 128 citato avrebbe invaso la
materia «ordinamento civile», profilo che, sebbene non esplicitato
nella delibera governativa di impugnazione, da essa sarebbe comunque
evincibile.
L'incidenza della norma regionale sul perimetro della
contrattazione collettiva, cui la legislazione statale demanda la
regolamentazione del trattamento economico del personale delle
amministrazioni pubbliche, renderebbe invero palese la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La violazione di un principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica ovvero l'invasione di un ambito di competenza
statale esclusiva avrebbero implicato altresì il superamento dei
limiti di esercizio della potestà legislativa regionale in materia
di ordinamento degli uffici e di stato del personale, come attribuita
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dall'art. 4, primo comma,
numero 1), dello statuto speciale.
4.1.- La difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità anche di
questo motivo, deducendo che l'evocazione del titolo esclusivo di
competenza statale ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. non
avrebbe rispondenza nella delibera governativa di impugnazione e
contraddirebbe la doglianza di violazione dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, che presuppone la competenza
regionale concorrente.
Nel merito, si obietta in radice che, non partecipando al
finanziamento del servizio sanitario della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, lo Stato non avrebbe titolo per dettare norme
di coordinamento finanziario.
4.2.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
Richiamato quanto sopra precisato (punto 2.2.), si constata che,
seppure non menziona espressamente l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., la delibera governativa fa tuttavia riferimento al ruolo
della contrattazione collettiva nella deroga al principio di
invarianza della spesa per il trattamento accessorio del personale e
contiene un pur incidentale richiamo all'«ordinamento civile», il che
è sufficiente per escludere che il ricorso abbia ecceduto il
mandato.
4.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
In linea generale, il principio di invarianza della spesa per il
trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, quale si evince
dall'art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017, è principio di coordinamento
della finanza pubblica, agli effetti dell'art. 117, terzo comma,
Cost., vincolante anche per le autonomie speciali, dato che la
finanza delle regioni a statuto speciale è parte della finanza
pubblica allargata (sentenze n. 255 e n. 190 del 2022).
Tuttavia, per le regioni a statuto speciale che provvedono in
autonomia al finanziamento del proprio servizio sanitario, lo Stato
non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario
(sentenze n. 5 del 2022, n. 241 del 2018 e n. 115 del 2012).
Ai sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n.
662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), a decorrere
dal 1997 la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia provvede al
finanziamento dell'assistenza sanitaria con i proventi dei contributi
sanitari e con risorse del proprio bilancio, essendo state soppresse
le quote del Fondo sanitario nazionale a carico del bilancio dello
Stato a favore della Regione medesima.
Quindi, la norma regionale in esame non soggiace al principio di
coordinamento della finanza pubblica sancito dall'art. 23 del d.lgs.
n. 75 del 2017, e non può dunque violarlo.
Quanto alla denunciata invasione dell'ordinamento civile, sotto
il profilo della riserva di contrattazione collettiva sul trattamento
retributivo, mette conto in primo luogo evidenziare che l'impugnata
disposizione non opera un'attribuzione diretta dei fondi ai
prestatori d'opera (ciascun ente del SSR «puo'» destinare i
risparmi).
In ogni caso, il comma 8, successivo a quello impugnato, nel
chiarire la ratio incentivante dell'eventuale aumento del salario
accessorio, assicura il rispetto dello spazio di autonomia della
contrattazione collettiva, disponendo invero: «[a]l fine di garantire
la permanenza dei professionisti del ruolo sanitario e sociosanitario
sul territorio, soprattutto in aree disagiate e poco attrattive, di
evitare la fuga verso la sanità privata e di valorizzare lo sviluppo
delle carriere, l'Amministrazione regionale è autorizzata a
destinare le risorse regionali aggiuntive all'incremento dei fondi
contrattuali deputati al trattamento accessorio del personale,
secondo criteri da definirsi in sede di contrattazione integrativa
aziendale».
5.- Secondo il ricorrente, il comma 9 dell'art. 128 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022 avrebbe violato il principio
di uguaglianza e invaso la materia «ordinamento civile», nonchè
ecceduto i limiti di competenza di cui all'art. 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale, stabilendo che «gli infermieri
dipendenti degli enti del Servizio sanitario regionale possono
effettuare, al di fuori dell'orario di lavoro e in deroga a quanto
previsto in materia di esclusività del rapporto di impiego,
attività professionale presso le strutture sociosanitarie per
anziani [...] anche oltre il limite di quattro ore settimanali».
Infatti, atteso che l'art. 3-quater del d.l. n. 127 del 2021,
come convertito, ha escluso l'applicazione delle incompatibilità di
servizio agli operatori delle professioni sanitarie appartenenti al
personale del comparto sanità per un monte ore complessivo
settimanale non superiore a quattro ore e comunque solo fino al
termine dello stato di emergenza correlato alla diffusione del
COVID-19, la disposizione impugnata avrebbe introdotto a livello
regionale una deroga al principio di esclusività dell'impiego
pubblico più ampia rispetto a quella concessa a livello nazionale a
tutti gli infermieri del servizio sanitario.
5.1.- La resistente ha eccepito l'inammissibilità anche di
queste questioni, poichè l'interposizione normativa sarebbe a suo
avviso viziata da genericità e sarebbero poi contraddittorie la
denuncia di lesione della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile e la denuncia di violazione dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute, oggetto di competenza
regionale concorrente.
Le questioni sarebbero comunque non fondate nel merito.
Non sarebbe violato il principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost., atteso il carattere fisiologico delle differenze normative
territoriali corrispondenti all'attribuzione di potestà legislativa
regionale, tanto più quando, come nella specie, quest'ultima si sia
espressa attraverso disposizioni solo temporanee; si tratterebbe
infatti di una misura organizzativa di emergenza, collegata
all'incidenza della pandemia sulle strutture residenziali per
anziani, misura rientrante nella competenza legislativa di
organizzazione sanitaria attribuita alla Regione dall'art. 5, primo
comma, numero 16), dello statuto speciale ovvero dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
Neppure sarebbe invasa la competenza statale in materia di
ordinamento civile, poichè la disposizione regionale avrebbe una
sfera applicativa limitata unicamente agli infermieri, e non a tutti
i sanitari, nè ad ogni attività libero-professionale, ma solo a
quella presso strutture sociosanitarie per anziani.
Inoltre, l'impugnata disposizione non inciderebbe sulla
regolamentazione del rapporto di lavoro degli infermieri, ma si
collocherebbe «a monte» della stessa, «prevedendo, per le finalità
anzidette, una deroga eccezionale e temporanea all'esclusività del
rapporto di pubblico impiego, giustificata alla luce dell'emergenza
sanitaria e solo parzialmente difforme dalla disciplina statale».
5.2.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
Richiamato quanto sopra chiarito (punto 2.2.), si constata che
l'interposizione normativa è sufficientemente definita in ricorso,
con riferimento al regime delle incompatibilità di servizio dei
pubblici dipendenti e alle deroghe introdotte dalla legislazione
nazionale di contrasto alla pandemia da COVID-19.
5.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
L'art. 3-quater del d.l. n. 127 del 2021, come convertito,
esonerava dalle incompatibilità di servizio gli operatori delle
professioni sanitarie appartenenti al personale del comparto sanità
per un massimo di quattro ore settimanali e fino al termine dello
stato di emergenza pandemico.
Prorogata dall'art. 10, comma 1, del decreto-legge 24 marzo 2022,
n. 24 (Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di
contrasto alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza
della cessazione dello stato di emergenza, e altre disposizioni in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 19
maggio 2022, n. 52, l'efficacia della norma di deroga era destinata a
cessare il 31 dicembre 2022.
L'art. 4, comma 8-ter, del d.l. n. 198 del 2022, come convertito,
ha ulteriormente prorogato il termine fino al 31 dicembre 2023 e ha
innalzato il limite della deroga da quattro a otto ore settimanali.
Infine, l'art. 13, comma 1, del decreto-legge 30 marzo 2023, n.
34 (Misure urgenti a sostegno delle famiglie e delle imprese per
l'acquisto di energia elettrica e gas naturale, nonchè in materia di
salute e adempimenti fiscali), convertito, con modificazioni, nella
legge 26 maggio 2023, n. 56, ha prorogato l'esonero dalle
incompatibilità fino al 31 dicembre 2025, senza fare più esplicito
riferimento a uno specifico tetto orario, ma istituendo un
monitoraggio ministeriale periodico sull'attuazione della norma.
Ai sensi del comma 10 dell'art. 128 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, la deroga regionale si applica
fino al 31 dicembre 2023, e quindi l'originaria maggior durata
rispetto alla norma statale interposta è stata riassorbita.
Fino all'ultima segnalata modifica, è rimasto un disallineamento
quanto al monte ore, poichè la norma regionale, come non osservava
all'inizio il limite delle quattro ore settimanali, così non
rispettava il successivo limite delle otto ore.
La norma impugnata, tuttavia, contiene una clausola di
salvaguardia idonea ad assicurare l'osservanza del nucleo essenziale
del regime delle incompatibilità di servizio, in quanto sono fatti
salvi «la garanzia dell'orario svolto alle dipendenze dell'ente
pubblico e il rispetto dell'orario massimo di lavoro e dei prescritti
riposi».
Nessun pregiudizio può dunque venirne all'ente pubblico quale
creditore di prestazione, nè alcun conflitto di interessi può
insorgere, perchè la stessa disposizione regionale esige che
l'attività professionale straordinaria sia svolta dal personale
infermieristico presso strutture convenzionate con l'azienda
sanitaria di riferimento.
D'altronde, come di recente questa Corte ha osservato in una
fattispecie analoga, riferita all'impiego di medici specializzandi in
attività di supporto alle strutture di emergenza-urgenza, si tratta
di rimedi organizzativi straordinari, i quali, finalizzati a
garantire la continuità assistenziale in settori nevralgici,
pregiudicati dalla carenza di personale, non investono se non di
riflesso l'ordinamento civile, e viceversa attengono essenzialmente
all'organizzazione sanitaria regionale (sentenza n. 112 del 2023).
In conclusione, non sussiste la denunciata invasione della
competenza statale nella materia «ordinamento civile».
Anche qui, la doglianza di violazione del principio di
uguaglianza è meramente ancillare, non autonoma rispetto alla
denuncia sul titolo di competenza, e ne condivide pertanto la sorte
(sentenze n. 112 del 2023 e n. 6 del 2022).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 126, comma 2, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8, recante «Disposizioni in
materia di relazioni internazionali, biodiversità, caccia, pesca
sportiva, agricoltura, attività produttive, turismo, autonomie
locali, sicurezza, lingue minoritarie, corregionali all'estero,
funzione pubblica, lavoro, formazione, istruzione, famiglia,
patrimonio, demanio, infrastrutture, territorio, viabilità,
ambiente, energia, cultura, sport, salute, politiche sociali e
finanze (Legge regionale multisettoriale 2022)», promosse, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione e 4, primo comma, numero 1), della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 128, commi da 1 a 4, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, promosse, in riferimento agli
artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. e 5,
primo comma, numero 16), dello statuto speciale, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 128, comma 7, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, promosse, in riferimento agli
artt. 81, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. e 4,
primo comma, numero 1), dello statuto speciale, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 128, comma 9, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2022, promosse, in riferimento agli
artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), Cost. e 5, primo comma,
numero 16), dello statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA