1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 SENTENZA 19 - 21 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Procedimento amministrativo - Conferenza di servizi - Disciplina per il superamento del dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita'. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 3, lettera b), e comma 4. - (T-140138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 49, commi
3, lettera b), e 4, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Provincia autonoma
di Bolzano con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 ed iscritto al n. 99 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Maria
Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 5 ottobre, la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale di varie
disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, fra le quali, in specie, anche
dell'art. 49, comma 3, lettera b), e comma 4.
In particolare, la ricorrente deduce l'illegittimità
costituzionale dell'art. 49, comma 3, lettera b), nella parte in cui
stabilisce che il mancato raggiungimento dell'intesa fra le
amministrazioni interessate (o il semplice decorso del termine di
trenta giorni senza che detta intesa sia stata raggiunta), a seguito
del dissenso espresso dalle amministrazioni interessate preposte alla
tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, è superabile con la deliberazione del Consiglio dei
ministri che può intervenire non solo nelle materie di competenza
statale, ma anche in quelle di competenza delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e Bolzano, con riferimento agli enti
locali dei rispettivi territori.
Tale disposizione, che ha sostituito il comma 3 dell'art.
14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), determinerebbe una lesione delle competenze
legislative ed amministrative della ricorrente, di cui agli artt. 8,
9 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), anche letti in combinato disposto con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione). Essa sarebbe, poi,
in contrasto anche con il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 3 Cost. e con l'obbligo di prevedere forme di intesa e
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali di cui
all'art. 118, terzo comma, Cost.
La medesima disposizione, anche letta in combinato disposto con
il comma 4 dello stesso art. 49, che, integrando il comma 2-ter
dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990, ha introdotto fra le
disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., anche quelle concernenti la conferenza di
servizi, risulterebbe lesiva delle competenze provinciali, posto che
la conferenza di servizi costituisce solo uno strumento di
semplificazione del procedimento che trova applicazione nelle
istruttorie finalizzate al rilascio anche dei provvedimenti
amministrativi di competenza provinciale.
1.1.- Nell'imminenza delle udienze pubbliche del 3 novembre 2011,
del 23 novembre 2011 e dell'8 maggio 2012 (fissate a seguito di due
rinvii disposti su istanza di parte), la ricorrente ha depositato
memorie con le quali ha insistito nell'accoglimento delle conclusioni
svolte nel ricorso introduttivo.
1.2.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014
(fissata a seguito di ulteriore rinvio disposto su istanza di parte),
la Provincia ha depositato memoria nella quale si è segnalato che,
con sentenza n. 179 del 2012, la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 49, comma 3, lettera b),
del d.l. n. 78 del 2010, per violazione del principio di leale
collaborazione. Tuttavia, nonostante ciò, successivamente - ha
ricordato la ricorrente - il legislatore è nuovamente intervenuto
sull'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 con l'art.
33-octies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221.
Quest'ultimo, ad avviso della Provincia, riproporrebbe la medesima
disciplina già censurata, confermando la competenza del Governo ad
intervenire, anche in materia di competenza provinciale,
nell'esercizio delle proprie prerogative in chiave sostitutiva, in
persistente violazione del principio di leale collaborazione. La
prevista partecipazione del Presidente della Regione o della
Provincia autonoma alla seduta del Consiglio dei ministri non
costituirebbe valido e adeguato strumento di raccordo, considerato
che, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa nel termine
prescritto, il Consiglio dei ministri può comunque deliberare. Lo
strumento di raccordo costituito dall'intesa sarebbe, quindi,
svuotato di contenuto e privato di effettività, con conseguente
violazione delle prerogative statutarie di cui agli artt. 8 e 9, in
rapporto all'art. 16 del medesimo statuto.
2.- Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
In via preliminare, il resistente eccepisce la tardività del
ricorso proposto avverso le norme del d.l. n. 78 del 2010, non
modificate in sede di conversione e, quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive.
Nel merito, la difesa dello Stato sostiene che il censurato art.
49, comma 3, essendo preordinato a garantire tempi certi per la
conclusione dei procedimenti che, altrimenti, rischierebbero, ove
procrastinati, di recare ulteriori pregiudizi anche di carattere
economico alla comunità nazionale, sarebbe in linea con quanto
previsto dall'art. 120 Cost., che affida direttamente al Governo un
potere sostitutivo nei confronti degli enti territoriali da
esercitarsi ogniqualvolta lo richiedano la tutela dell'unità
giuridica o dell'unità economica nazionale, con riferimento a
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali.
Anche le censure sollevate nei confronti del comma 4 del medesimo
art. 49 sarebbero infondate, posto che è compito dello Stato
individuare in via prioritaria gli interessi meritevoli di tutela
anche in modo trasversale rispetto alle competenze legislative a
livello regionale.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra l'altro,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 49, comma 3,
lettera b), e comma 4, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122.
Il citato art. 49, comma 3, lettera b), che ha sostituito i commi
3, 3-bis, 3-ter e 3-quater dell'art. 14-quater della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), contenente la
disciplina degli «Effetti del dissenso espresso nella conferenza di
servizi», è impugnato nella parte in cui stabilisce che il mancato
raggiungimento dell'intesa fra le amministrazioni interessate (o il
semplice decorso del termine di trenta giorni senza che detta intesa
sia stata raggiunta), a seguito del dissenso espresso, in seno alla
predetta conferenza, dalle amministrazioni interessate preposte alla
tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, è superabile con la deliberazione del Consiglio dei
ministri che può intervenire non solo nelle materie di competenza
statale, ma anche in quelle di competenza delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e Bolzano, con riferimento agli enti
locali dei rispettivi territori.
Il citato articolo, consentendo il superamento del mancato
raggiungimento dell'intesa in sede di conferenza di servizi al
Consiglio dei ministri, con propria delibera, anche nelle materie di
competenza provinciale, violerebbe le competenze legislative ed
amministrative attribuite alla Provincia ricorrente dagli artt. 8, 9
e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), anche letti insieme all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), il principio di leale
collaborazione, nonchè l'obbligo di prevedere forme di intesa e
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali di cui
all'art. 118, terzo comma, Cost.
La disposizione in esame, letta anche congiuntamente con il comma
4 dello stesso art. 49, che, integrando il comma 2-ter dell'art. 29
della legge n. 241 del 1990, ha introdotto, fra le disposizioni
attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., anche quelle concernenti la conferenza di servizi,
risulterebbe lesiva delle competenze provinciali, considerato che la
conferenza di servizi costituisce solo uno strumento di
semplificazione del procedimento che trova applicazione nelle
istruttorie finalizzate al rilascio anche dei provvedimenti
amministrativi di competenza provinciale.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalla ricorrente, deve essere esaminata
preliminarmente l'eccezione di inammissibilità sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri ha
eccepito in via preliminare la tardività del ricorso, in quanto
proposto avverso disposizioni della legge di conversione già
contenute, nell'identico testo, nel d.l. n. 78 del 2010 e non
impugnate tempestivamente.
L'eccezione va rigettata.
Come ripetutamente affermato da questa Corte, «la Regione,
qualora si ritenga lesa nelle proprie competenze costituzionali da un
decreto-legge, può impugnarlo nei termini previsti dall'art. 127
Cost. (con il rischio, però, che l'iniziativa di investire la Corte
resti vanificata dall'eventualità di una mancata conversione) oppure
riservarsi di impugnare la sola legge di conversione, che rende
permanente e definitiva la normativa dettata con il decreto-legge. La
conversione in legge, infatti, ha l'effetto di reiterare, con la
novazione della fonte, la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere della Regione» (sentenze n. 151 e n. 148 del 2012, n. 232
del 2011 e n. 430 del 2007; da ultimo sentenze n. 99 e n. 89 del
2014).
Deve, pertanto, riconoscersi la tempestività dell'impugnazione,
pur se relativa a disposizioni del d.l. n. 78 del 2010 non modificate
in sede di conversione (sentenza n. 148 del 2012).
3.- Ancora in linea preliminare, occorre osservare che i giudizi
avverso il d.l. n. 78 del 2010 sono stati promossi dalla Provincia
autonoma di Bolzano sulla base di una delibera adottata in via
d'urgenza dalla Giunta, ai sensi dell'art. 44, numero 5), dello
statuto speciale. In tali casi, gli atti di ratifica dei rispettivi
Consigli devono intervenire ed essere prodotti in giudizio non oltre
il termine di costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142
del 2012).
Nel caso di specie non rileva la tempestività di siffatta
ratifica e del relativo deposito, in quanto questa Corte ha più
volte ribadito che per i ricorsi promossi prima della citata sentenza
sussistono gli estremi dell'errore scusabile già riconosciuto in
ipotesi del tutto analoghe, in ragione del fatto che tale profilo di
inammissibilità a lungo non è stato rilevato, sì da ingenerare
affidamento nelle parti in ordine a una interpretazione loro
favorevole (da ultimo, sentenze n. 99, n. 89, n. 72 e n. 61 del
2014).
Il ricorso è perciò, sotto tale profilo, ammissibile.
4.- Occorre rilevare che, successivamente alla proposizione del
ricorso, l'art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, è
stato dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui
prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di
servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle
materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il
breve termine di trenta giorni, l'intesa, "il Consiglio dei ministri
delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate"» (sentenza n. 179 del 2012), in quanto configurava
l'intervento unilaterale dello Stato come mera conseguenza automatica
del mancato raggiungimento dell'intesa entro l'esiguo termine
predetto, senza che fossero previste ulteriori procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze, in
violazione del principio di leale collaborazione.
Successivamente alla predetta declaratoria di illegittimità
costituzionale, con la legge 17 dicembre 2012, n. 221, di conversione
del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti
per la crescita del Paese), in specie con l'art. 33-octies, è stato
sostituito il comma 3 dell'art. 14-quater della legge n. 241 del
1990, ed è stata dettata una nuova disciplina relativa al
«Superamento del dissenso espresso nella conferenza di servizi».
Considerato che, secondo la ricorrente, tale nuova disciplina
conterrebbe i medesimi vizi di illegittimità costituzionale della
precedente, occorre verificare se sussistano le condizioni per
disporre il trasferimento della questione sul nuovo testo dell'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, sul quale era
intervenuto l'impugnato art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78
del 2010.
4.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che, in caso di ius
superveniens, la questione di legittimità costituzionale può essere
trasferita sul nuovo testo della disposizione impugnata, anzitutto, a
condizione che quest'ultima non «appaia dotata di un contenuto
radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria» (sentenza n.
219 del 2013), che le modifiche siano marginali (sentenza n. 30 del
2012) o che comunque non abbiano «alterato la portata precettiva
della norma impugnata» (sentenza n. 193 del 2012); e poi che non
siano satisfattive rispetto alle censure proposte (sentenza n. 219
del 2013).
Si è, inoltre, precisato che, ove le modifiche introdotte
incidano in maniera sostanziale sulla disciplina oggetto di
impugnativa, «il supposto trasferimento della questione di
costituzionalità, lungi dal garantire il principio di effettività
della tutela delle parti nel giudizio in via di azione, supplirebbe
impropriamente all'onere di impugnazione» (sentenze n. 300 del 2012,
n. 162 del 2007 e n. 137 del 2004).
Nella specie, la norma oggetto dell'originaria impugnativa
(l'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, come sostituito
dall'art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010) prevedeva
che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da
una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di
propria competenza, ove non fosse stata raggiunta l'intesa, entro il
breve termine di trenta giorni, il Consiglio dei ministri deliberasse
in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei
Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.
La norma oggi in vigore in tema di superamento del dissenso
espresso nella conferenza di servizi (l'art. 14-quater della legge n.
241 del 1990, come successivamente modificato dall'art. 33-octies del
d.l. n. 179 del 2012) stabilisce, invece, tutta una complessa
procedura, articolata in più fasi e contraddistinta da differenti
forme di eventuale collaborazione, che è comunque profondamente
diversa rispetto a quella dettata dalla norma originaria, la cui
portata precettiva risulta pertanto significativamente modificata,
così da indurre ad escludere che la questione di legittimità
costituzionale, proposta con il ricorso in esame, possa essere
trasferita sulla nuova disciplina.
5.- Occorre, allora, esaminare la questione di legittimità
costituzionale, promossa con il ricorso indicato in epigrafe, avente
ad oggetto l'art. 49, comma 3, lettera b), e comma 4, del d.l. n. 78
del 2010.
5.1.- La questione è manifestamente inammissibile.
La disposizione de qua è già stata dichiarata
costituzionalmente illegittima (sentenza n. 179 del 2012), in quanto,
prevedendo che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di
servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle
materie di propria competenza, ove non fosse stata raggiunta, entro
il termine di trenta giorni, l'intesa con la Regione o la Provincia
interessata, il Consiglio dei ministri deliberasse «in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate», violava il principio
di leale collaborazione. Essa, in tal modo, determinava il sacrificio
delle sfere di competenza regionale e provinciale, poichè
configurava l'intervento unilaterale dello Stato come mera
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa entro
l'esiguo termine predetto, senza che fossero previste ulteriori
procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le
divergenze.
Con la predetta sentenza, successiva alla proposizione del
ricorso da parte della Provincia autonoma di Bolzano, la norma oggi
all'esame è stata dichiarata costituzionalmente illegittima, con la
conseguenza che la questione di legittimità costituzionale relativa
ad essa, anche letta in combinato disposto con il comma 4, è
divenuta priva di oggetto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle questioni
inerenti ad altre disposizioni contenute nel decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse
dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in
epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 49, comma 3, lettera b), e
comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, promossa, in riferimento agli artt.
8, 9 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), al principio di leale collaborazione,
nonchè agli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione, letti
congiuntamente all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI