1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 dicembre 2019
Ordinanza del 27 dicembre 2019 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Comune di Ordona contro Parco Eolico Ordona Srl, ANEV - Associazione Nazionale Energia del Vento. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Proventi economici pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili sulla base di accordi sottoscritti prima del 3 ottobre 2010 - Previsione che i proventi restano acquisiti ai bilanci degli enti locali - Conservazione di piena efficacia degli accordi. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, comma 953. (20C00108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-2020)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione quinta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 155 del 2019, proposto da
Comune di Ordona, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da
P.E.C. da registri di giustizia;
contro Parco Eolico Ordona S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Massimo Ragazzo, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma,
via Virgilio n. 18;
e con l'intervento di ad opponendum:
Associazione Nazionale Energia del Vento (A.N.E.V.), in persona
del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Massimo Ragazzo, con domicilio eletto presso il
suo studio, in Roma, via Virgilio n. 18;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia - Sede di Bari (Sezione Prima) n. 830/2018,
resa tra le parti, concernente la convenzione in data 26 luglio 2007
tra il Comune di Ordona e la Inergia S.r.l. per la realizzazione di
una centrale eolica;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Parco Eolico
Ordona S.r.l.;
Visto l'atto di intervento dell'Associazione Nazionale Energia
del Vento (A.N.E.V.);
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il
consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati
Dionigi e Ragazzo;

Premesso in fatto

Il Comune di Ordona e la Inergia S.p.a. stipulavano in data 26
luglio 2006 una convenzione regolante la concessione per la
realizzazione di una centrale eolica da parte della seconda su aree
private a destinazione agricola comprese nel territorio del primo,
site in località Ponte Rotto.
Richiamati in premessa il decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita') e la legge 23
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonchè delega
al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
energia), nella convenzione erano previsti i seguenti patti:
il Comune di Ordona assumeva l'obbligo di «non rilasciare
ulteriori permessi di costruire, nell'area di insediamento del campo
eolico e della relativa fascia di rispetto (...) per la realizzazione
di opere che, per la loro natura e tipologia, potrebbero penalizzare
la gestione dell'impianto o comportare una riduzione della produzione
delle turbine installate dalla società Inergia S.p.A. (ad esempio
ostruendo la normale disponibilità del vento)» (art. 2);
quest'ultima a sua volta assumeva l'obbligo di pagare
all'amministrazione un compenso denominato «indennizzo fisso annuale»
variamente modulato in base alla potenza di ogni aerogeneratore, un
«canone biennale fisso» per l'intero parco eolico, sull'energia
elettrica venduta al Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale ed
una somma una tantum per la stipula della convenzione (art. 4);
era fissata una durata della convenzione pari all'intero ciclo
di vita dell'impianto (art. 5);
il Comune di Ordona si riservava la facoltà di «revocare la
concessione dell'area» in caso di utilizzo della stessa «per una
destinazione diversa da quella concordata» (art. 7);
la Inergia si impegnava a chiedere alla Regione
l'autorizzazione di legge per la realizzazione e gestione
dell'impianto e all'amministrazione comunale il permesso di costruire
entro il termine di sei mesi dalla sottoscrizione della convenzione,
a pena di decadenza;
ottenuti tali titoli (e per quanto in particolare rileva nel
presente giudizio l'autorizzazione unica ex art. 12 del citato
decreto legislativo n. 387 del 2003, con determinazione regionale n.
12 del 19 febbraio 2009), e subentrata in essi la Parco Eolico Ordona
S.r.l., alla quale la controllante Inergia aveva conferito il ramo
d'azienda contenente la centrale eolica, tra la medesima e il Comune
di Ordona insorgeva un contenzioso per pagamento delle somme previste
nel citato art. 4 della convenzione in data 26 luglio 2006;
attraverso il proprio agente della riscossione SO.G.E.T. S.p.a.
l'amministrazione comunale emetteva nei confronti della Parco Eolico
Ordona un'ingiunzione fiscale ai sensi del regio decreto 14 aprile
1910, n. 639, e tre atti di pignoramento presso terzi;
tuttavia, su ricorso al Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia - sede di Bari della società titolare dell'impianto la
convenzione in data 26 luglio 2006 era dichiarata nulla nella parte
relativa agli obblighi pecuniari posti a carico delle medesima
ricorrente e il Comune di Ordona era condannato a restituire
quest'ultima la somma di euro 578.848,37 complessivamente versata in
esecuzione della convenzione;
la dichiarazione di nullità della clausola convenzionale
concernente gli «oneri meramente pecuniari» a carico della Parco
Eolico Ordona era fondata dal giudice di primo grado, ai sensi
dell'art. 1418, comma 1, del codice civile, sulla base del contrasto
di tali oneri con gli articoli 12, comma 6, decreto legislativo n.
387 del 2003, e 1, comma 6, della legge n. 239 del 2004 «i quali
vietano espressamente l'imposizione di simili pesi economici», oltre
che per impossibilità dell'oggetto;
il Comune di Ordona ha proposto appello contro la sentenza di
primo grado;
nei propri scritti conclusionali l'amministrazione appellante
ha richiamato a fondamento della legittimità della convenzione ex
adverso impugnata il sopravvenuto art. 1, comma 953, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
il quale prevede quanto segue: «Ferma restando la natura giuridica di
libera attività d'impresa dell'attività di produzione,
importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica,
i proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore
con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati
da fonti rinnovabili, sulla base di accordi bilaterali sottoscritti
prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida
nazionali in materia, restano acquisiti nei bilanci degli enti
locali, mantenendo detti accordi piena efficacia. Dalla data di
entrata in vigore della presente legge, fatta salva la libertà
negoziale delle parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce
del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e
segnatamente dei criteri contenuti nell'allegato 2 al medesimo
decreto. Gli importi già erogati e da erogare in favore degli enti
locali concorrono alla formazione del reddito d'impresa del titolare
dell'impianto alimentato da fonti rinnovabili»;
di tale norma sopravvenuta l'originaria ricorrente ha invece
prospettato l'illegittimità costituzionale.

Considerato in diritto

la Sezione condivide i dubbi di costituzionalità sollevati
dalla Parco Eolico Ordona;
deve innanzitutto premettersi che l'art. 1, comma 953, della
legge n. 145 del 2018 ha una portata generalizzata di sanatoria
rispetto ad accordi che abbiano imposto ai titolari di impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili oneri
di carattere meramente economico, e di cui è stata dichiarata la
nullità in sede giurisdizionale, che non ne consente
un'interpretazione conforme alla Costituzione;
l'effetto di sanatoria si desume dal dossier del 22 gennaio
2019 relativo alla legge di bilancio per il 2019 redatto dagli uffici
del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, prodotto in
giudizio dalla Parco Eolico Ordona;
infatti, nel documento si ricorda (pag. nn. 1147 e 1148) che
per l'autorizzazione unica ex art. 12, decreto legislativo n. 387 del
2003 «non è dovuto alcun corrispettivo monetario in favore dei
Comuni interessati dalle opere, e che l'autorizzazione unica può
prevedere l'individuazione di misure compensative, a carattere non
meramente patrimoniale», ai sensi dell'allegato 2 alle linee guida
nazionali in materia, approvate con decreto del Ministro dello
sviluppo economico 10 settembre 2010; ed ancora si ricorda che la
legislazione regionale contrastante con tali principi è stata
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale (è richiamata in
particolare la sentenza del 1° aprile 2010, n. 124 - erroneamente
indicata con il n. 24); e che in alcune pronunce la giurisprudenza
amministrativa di primo grado «ha riconosciuto l'invalidità di
convenzioni già stipulate che imponevano il pagamento di misure
compensative patrimoniali»;
sulla base del documento in esame si deve pertanto desumere che
il legislatore abbia inteso impedire che l'orientamento del giudice
amministrativo possa essere confermato e che le amministrazioni
locali si trovino pertanto a dovere restituire le somme ricevute in
esecuzione di accordi con i gestori di impianti energetici da fonti
rinnovabili costituenti mere compensazioni pecuniarie, come nel caso
di specie laddove la sentenza di primo grado fosse confermata;
ulteriore effetto derivante dalla norma è quello per cui la
sanatoria degli accordi, attraverso la conservazione della loro
efficacia, si estenderebbe anche alle somme ancora da versare da
parte dei gestori degli impianti;
ciò si ricava dalla sua formulazione, secondo cui «i
versamenti restano acquisiti nei bilanci degli enti locali,
mantenendo detti accordi piena efficacia»;
dalla piena efficacia degli accordi così prevista deriva
quindi l'irripetibilità dei versamenti di somme in esecuzione di
essi, coerentemente peraltro con il principio di carattere generale
per cui ogni spostamento patrimoniale deve essere assistito da una
legittima causa giuridica (art. 2041 del codice civile);
per tutte le considerazioni finora svolte, l'art. 1, comma 953,
legge n. 145 del 2018 presenta profili di illegittimità rispetto
alla Carta fondamentale alla luce dei quali si impone la rimessione
alla Corte costituzionale delle relative questioni, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale);
la disposizione di legge di stabilità per il 2019 in questione
è innanzitutto rilevante nel presente giudizio, per le circostanze
poc'anzi evidenziate, ovvero per il fatto che essa, conformemente
alla sua funzione di sanatoria di eventuali accordi invalidi, è
stata richiamata dall'amministrazione comunale appellante in funzione
paralizzante dell'azione di nullità proposta nel presente giudizio
dall'originaria ricorrente ed accolta in primo grado;
con riguardo al presupposto della non manifesta infondatezza,
un primo profilo di illegittimità della norma censurata si ravvisa
rispetto al parametro della ragionevolezza ricavabile dall'art. 3
della Costituzione, perchè eccedendo dalle esigenze connesse
all'obiettivo legittimo di adeguare per il futuro gli accordi
contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale
secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, essa
dispone per il passato la sanatoria generalizzata di accordi contrari
alle medesime linee guida e ad ai sovraordinati articoli 12, comma 6,
decreto legislativo n. 387 del 2003 e 1, comma 5, legge n. 239 del
2004;
inoltre, la clausola di revisione contenuta nel secondo periodo
della disposizione non prevede alcun termine, nè strumenti per
superare il rifiuto o il dissenso eventualmente manifestato da una
delle parti dell'accordo, con il conseguente rischio che l'assetto
originariamente prefigurato dalle parti contraenti, pur affetto da
illiceità, rimanga inalterato;
l'effetto complessivamente derivante dalla norma censurata è
dunque quello tipico di una sanatoria indiscriminata, per cui il
gestore dell'impianto elettrico rimane vincolato al pagamento di
somme in esso previste, prive di finalizzazione ambientale ai sensi
dell'allegato 2 alle linee guida nazionali, senza che
contemporaneamente sia realizzato l'obiettivo di adeguare gli accordi
al principio di ordine imperativo per cui l'autorizzazione unica per
impianti di produzione energetica alimentati da fonti rinnovabili non
può essere subordinata nè prevedere misure di compensazione di
carattere meramente patrimoniale, ai sensi dei più volte citati
articoli 12, comma 6, decreto legislativo n. 387 del 2003 e 1, comma
5, legge n. 239 del 2004, e come stabilito dalla Corte costituzionale
nella parimenti richiamata sentenza del 1° aprile 2010, n. 124;
la norma censurata appare inoltre lesiva del diritto di azione
sancito dall'art. 24 della Costituzione;
nel prevedere la conservazione dell'efficacia degli accordi,
essa vanifica infatti l'utilità pratica dell'impugnativa
contrattuale, ivi compresa la nullità ai sensi degli articoli 1418
del codice civile e seguenti, prevista per reagire contro di
manifestazioni di volontà contrattuale aventi contenuti contrastanti
con norme imperative, ai sensi del comma 1 della medesima
disposizione;
nel caso degli accordi previsti dall'art. 1, comma 953, legge
n. 145 del 2018 la pronuncia giurisdizionale dichiarativa della
nullità sarebbe inutiliter data, perchè da un lato, come da essa
espressamente previsto, le somme versate in esecuzione dello stesso
non potrebbero essere ripetute dal solvens, gestore dell'impianto
elettrico; ed inoltre avvalendosi della conservazione dell'efficacia
parimenti affermata dalla norma censurata l'ente locale potrebbe
agire per il pagamento delle somme ulteriormente dovute;
un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è dato
dalla violazione dei principi del giusto processo sanciti dagli
articoli 111 della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in
relazione all'art. 117, comma 1, della medesima Carta fondamentale;
la sanatoria generalizzata introdotta con la legge di bilancio
per il 2019 altera infatti la parità delle parti nel processo, anche
quelli in corso, privando una parte dei rimedi di legge a sua
disposizione e vanificando l'utilità delle pronunce giurisdizionali
favorevoli eventualmente conseguite, ma non ancora definitive,
quand'anche con esse si sia accertato il contrasto dell'accordo con i
principi di ordine imperativo regolatrici del settore della
produzione energetica da fonti rinnovabili;
quello ora descritto sembra peraltro essere l'unica funzione
della norma, come si desume dal sopra citato dossier redatto dagli
uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati;
sotto il profilo ora evidenziato emerge un ulteriore profilo di
contrasto della norma censurata con il vincolo posto al legislatore
ordinario dal sopra citato art. 117, comma 1, della Costituzione al
rispetto degli obblighi internazionali, nel caso di specie assunti
dall'Italia con il Protocollo di Kyoto dell'11 dicembre 1997 della
convenzione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici, di
cui il decreto legislativo n. 387 del 2003 costituisce attuazione
nell'ordinamento giuridico interno, per il tramite della direttiva
2001/77/CE del 27 settembre 2001 (sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita');
il contrasto è ravvisabile nel fatto che gli obiettivi
stabiliti a livello internazionale con il citato Protocollo, di
promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di forme energetiche
rinnovabili in funzione dell'abbattimento delle emissioni inquinanti
(art. 2), rispetto ai quali il principio di gratuità delle
autorizzazioni in materia è strumentale, potrebbe essere vanificato
da una sanatoria generalizzata rispetto ad accordi aventi l'effetto
di rendere tali titoli amministrativi onerosi per ragioni estranee
alla salvaguardia dell'ambiente, così da scoraggiare gli operatori
economici dal mantenere i propri investimenti nel settore delle
energie rinnovabili;
per la ragione da ultimo evidenziata la norma appare infine in
contrasto con la libertà economica garantita dall'art. 41 della
Costituzione, in relazione ai principi generali regolatori del
settore economico relativo alla produzione di energia da fonti
rinnovabili, ricavabili dagli articoli 6 della citata direttiva
2001/77/CE - secondo cui gli Stati membri sono tra l'altro tenuti a
«ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all'aumento della
produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili», a
«razionalizzare e accelerare le procedure all'opportuno livello
amministrativo» e «garantire che le norme siano oggettive,
trasparenti e non discriminatorie...» - e 12 decreto legislativo n.
387 del 2003, in virtù del quale la produzione di energia da fonti
rinnovabili è soggetta ad un regime amministrativo di tipo
autorizzatorio, subordinato all'accertamento dei presupposti di legge
e non sottoposto a misure di compensazione di carattere pecuniario;
infatti, la conservazione dell'efficacia di accordi che abbiano
previsto simili misure, proprie di un regime di carattere concessorio
in funzione della regolazione dell'accesso al mercato, rappresenta
inoltre per gli operatori del settore un disincentivo economico
rispetto ad una prospettiva di continuazione dell'attività per
l'intero ciclo di vita degli impianti;
per tutte le ragioni esposte il giudizio va sospeso e vanno
rimesse alla Corte costituzionale, ai sensi del sopra citato art. 23,
legge n. 87 del 1953, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018, in relazione
agli articoli 3, 24, 111, e 117, comma 1, Cost., nonchè in relazione
ai principi generali della materia della produzione energetica da
fonti rinnovabili sanciti dagli articoli 6 della direttiva 2001/77/CE
e 12, decreto legislativo n. 387 del 2003, e agli obblighi
internazionali, di cui agli articoli 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
2 del Protocollo di Kyoto dell'11 dicembre 1997.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 953, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
in relazione agli articoli 3, 24, 41, 111, e 117, comma 1, della
Costituzione, nei termini esposti in motivazione;
dichiara pertanto la sospensione del processo e ordina che a cura
della cancelleria l'ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri, ed inoltre comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21
novembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente;
Fabio Franconiero, consigliere, estensore;
Federico Di Matteo, consigliere;
Angela Rotondano, consigliere;
Stefano Fantini, consigliere.

Il Presidente: Caringella

L'estensore: Franconiero