1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 aprile 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria - Modifiche all'art. 12 della legge regionale n. 10 del 2012 (Disciplina per l'esercizio delle attivita' produttive e riordino dello sportello unico) - Interventi edilizi per lo sviluppo di attivita' produttive esistenti - Previsione che gli interventi sono realizzabili mediante procedimento unico, anche in deroga alla disciplina dei piani urbanistici e territoriali vigenti e/o operanti in salvaguardia, fatto salvo il rispetto degli standard urbanistici, della dotazione di parcheggi pertinenziali e delle opere di urbanizzazione. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria - Modifiche alla legge regionale n. 30 del 2019 (Disciplina per il riutilizzo di locali accessori, di pertinenza di fabbricati e di immobili non utilizzati) - Ammissione degli interventi in deroga alla disciplina dei vigenti strumenti e piani urbanistici comunali - Ambiti di esclusione, adeguamento comunale e disposizione transitoria. - Legge della Regione Liguria 6 febbraio 2020, n. 1 (Adeguamento della legislazione regionale in materia di disciplina edilizia per le attivita' produttive alla disciplina statale e altre disposizioni in materia di governo del territorio), artt. 8, comma 1, lettera b), e 24 [, commi 2 e 3]. (20C00116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-2020)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona
del Presidente del Consiglio attualmente in carica, rappresentato e
difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici ha domicilio in Roma - via dei Portoghesi n. 12 -
ricorrente;
Contro Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore resistente - per l'impugnazione e la
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 8, comma 1, lettera b)
e dell'art. 24 della legge regionale della Liguria 6 febbraio 2020,
n. 1 recante «Adeguamento della legislazione regionale in materia di
disciplina edilizia per le attività produttive alla disciplina
statale e altre disposizioni in materia di governo del territorio»,
pubblicata nel B.U.R. n. 1 del 12 febbraio 2020.
Il 6 febbraio 2020 il consiglio regionale della Liguria ha
approvato la legge regionale n. 1; un testo composto complessivamente
di 25 articoli suddivisi in due titoli: il primo dedicato
all'esercizio delle attività produttive ed il secondo dedicato ad
introdurre modifiche a varie precedenti leggi regionali in materia
urbanistica e di governo del territorio in genere.
Detta legge tuttavia, ad avviso della Presidenza del Consiglio
dei ministri, si pone in contrasto con i principi costituzionali che
regolano il riparto della competenza legislativa fra Stato e regioni
e se ne rende pertanto necessaria l'impugnativa affidata ai seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera b)
della legge regionale ligure 6 febbraio 2020, n. 1 per violazione
dell'art. 9 e dell'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
La disposizione in epigrafe menzionata sostituisce integralmente
il comma 2 dell'art. 12 della precedente legge regionale n. 10/2012.
La nuova norma prevede che gli interventi di ampliamento degli
insediamenti produttivi destinati ad attività artigianali,
industriale, agrituristiche, ad alberghi tradizionali, a strutture
turistico ricettive e ad attività socio assistenziali e commerciali
(da attuarsi mediante ristrutturazione, nuova costruzione o
sostituzione edilizia), sono realizzabili anche in deroga alla
disciplina dei piani urbanistici e territoriali vigenti o in
salvaguardia, fatto salvo il rispetto degli standard urbanistici,
della necessaria dotazione di parcheggi e delle opere di
urbanizzazione.
La modifica interviene a mutare le modalità ed i termini di
attuazione degli interventi, prima coordinati con i tempi della DIA
ed ora invece lasciati alla disciplina della convenzione urbanistica
da stipulare con il comune, la cui sottoscrizione è condizione
sospensiva dell'autorizzazione SUAP.
In sostanza, la norma della novella ripropone la deroga
generalizzata agli strumenti di pianificazione urbanistica e
territoriale, anche se operanti in salvaguardia, ma tale deroga - in
assenza di prescrizioni che impongano comunque il rispetto delle
norme contenute nella Parte II del codice dei beni culturali e del
paesaggio, o in ogni caso del piano paesaggistico sovraordinato,
viene ad invadere la sfera di potestà legislativa dello Stato in
materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, come esercitata
con gli articoli 20 e 21 del codice di settore, e con le norme dello
stesso codice che impongono la pianificazione congiunta (articoli
135, 143 e 145).
È evidente infatti il potenziale pregiudizio cui sono esposti i
beni tutelati (soprattutto quelli di interesse culturale) ove
interessati in lavori previsti dalla legge in deroga generalizzata
agli strumenti di pianificazione, e senza il contestuale limite del
rispetto delle norme statali.
Diversamente disponendo, la tutela apprestata dalla legge dello
Stato, e segnatamente dal codice dei beni culturali sarebbe
facilmente aggirata e vanificata in presenza di interventi
modificativi - addirittura di sostituzione edilizia - consentiti
dalla legge regionale.
È noto il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale che riserva allo Stato il potere di regolare la
disciplina dei beni culturali; la conservazione dei beni culturali ed
ambientali rientra nel concetto di «tutela», perchè impedisce che
essi possano degradarsi nella loro struttura fisica e quindi nel loro
valore (Corte costituzionale sentenza n. 9/2004).
La regione pertanto non può dettare una disciplina che consenta
- anzi favorisca - l'ampliamento generalizzato dei complessi
immobiliari in deroga agli strumenti pianificatori, senza prevedere
espressamente che con riguardo ai beni sottoposti a tutela disponga
la legge statale che li tutela.
Con riferimento al paesaggio, la legge regionale che consente in
modo generalizzato (ed indiscriminato) sull'intero territorio
regionale l'ampliamento dei complessi immobiliari, e quindi anche di
quelli sottoposti a vincolo, finisce per svuotare la funzione propria
del piano paesaggistico.
Nel sistema delineato dagli articoli 135, 143 e 145 del codice
dei beni culturali e del paesaggio, spetta in fatti al piano
paesaggistico di dettare, per ciascuna area tutelata, le prescrizioni
del caso, le trasformazioni compatibili e quelle vietate, nonchè le
condizioni delle eventuali trasformazioni.
Ora, è regola fondamentale di questo sistema l'esistenza di un
vero e proprio obbligo di pianificazione congiunta tra Stato e
regioni (c.d. «copianificazione») e tale obbligo è stato più volte
evidenziato come tale dalla giurisprudenza costituzionale (v. Corte
costituzionale sentenza n. 86/2019) al punto da essere ritenuto non
derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
potere necessariamente diretto a stabilire una metodologia uniforme
sull'intero territorio nazionale.
La disciplina legislativa regionale deve pertanto, quando si
riferisce ai beni paesaggistici, muoversi all'interno di
un'elaborazione congiunta con lo Stato della relativa disciplina e
deve di conseguenza attenersi alla regola della copianificazione. La
deroga generalizzata ai piani è invece evidentemente incompatibile
con questi principi. La norma in rubrica pertanto è illegittima per
violazione dell'art. 9 della Costituzione, che attribuisce allo Stato
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico, e
dell'art. 117, comma 2, lettera s) che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di relativa tutela.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma 2, della
legge regionale Liguria 6 febbraio 2020, n. 6 per violazione
dell'art. 9 e dell'art. 117, comma 2, lettera s) e comma 3 della
Costituzione.
La norma in esame, in tre distinti commi, modifica altrettanti
articoli della precedente legge regionale 24 dicembre 2019, n. 30.
Va premesso che la stessa legge modificata è oggetto di
impugnativa, tuttora pendente, avanti alla Corte costituzionale e la
legge di modifica non solo ignora le censure mosse in quella sede ma
neppure supera l'ulteriore vaglio di costituzionalità. La legge
modificata prevede che il riutilizzo per i fini di legge (e cioè per
destinazione residenziale, turistico ricettiva, commerciale,
produttiva, rurale e per servizi) di locali ed accessori e di
pertinenze di un fabbricato, anche collocati in piani seminterrati,
nonchè di immobili non utilizzati, anche diroccati, è ammesso in
deroga alla disciplina dei vigenti strumenti urbanistici comunali,
nonchè alla disciplina del vigente piano territoriale di
coordinamento paesistico regionale.
Il comma 2 della norma in rubrica modifica l'art. 3, comma 1,
della legge regionale n. 39/2019 nel senso di far salva la disciplina
regionale degli ambiti di rigenerazione urbana.
Come detto, questa modifica non sana i vizi di costituzionalità
già dedotti e che qui si devono riproporre.
Sotto il profilo edilizio, va ricordato e ribadito che l'art. 14
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 consente
permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici solo per
gli edifici ed impianti di interesse pubblico, previa deliberazione
del consiglio comunale, e comunque nel rispetto delle disposizioni
contenute nel decreto legislativo n. 490/1999 e delle altre normative
di settore aventi incidenza sull'attività edilizia.
La stessa norma statale consente il permesso di costruire in
deroga alle destinazioni d'uso per interventi di ristrutturazione
edilizia attuali in aree industriali dismesse, ma anche qui previa
deliberazione del consiglio comunale che ne attesti l'interesse
pubblico, e a condizione che l'intervento non comporti un aumento
della superficie coperta e comunque fermo restando il rispetto delle
norme del decreto-legge n. 201/2011.
E in ogni caso la deroga deve rispettare le norme igieniche,
sanitarie e di sicurezza e può riguardare solo i limiti di densità
edilizia, di altezza e di distanza fra i fabbricati. Cosi come la
modifica lascia immutati i vizi di costituzionalità dedotti con
riferimento alla norma modificata, nella parte in cui questa riguarda
anche i beni sottoposti a tutela, il cui riutilizzo in generalizzata
deroga senza il necessario rispetto delle disposizioni di tutela
dettate dallo Stato (con inclusi gli interventi di mutamento fisico
della loro integrita') compromette il rispetto della tutela stessa, e
invade - per le medesime ragioni articolate nel precedente motivo -
la sfera di potestà legislativa e dizione dello Stato.
È evidente che, questi essendo i motivi di illegittimità
dedotti nei riguardi della norma modificata, essi rimangono immutati
anche in presenza della modifica introdotta con l'attuale legge, che
nulla risolve in positivo facendo salva la disciplina degli ambiti di
rigenerazione urbana.
E siccome è noto che le norme statali dettate in materia
edilizia dal testo unico n. 380/2001 costituiscono espressione di
principi fondamentali, che come tali devono valere su tutto il
territorio nazionale.
La norma in epigrafe menzionata, pertanto, esattamente come la
norma che essa va a modificare, è illegittima per violazione
dell'art. 9 della Costituzione, che riserva allo stato la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico e artistico, e dell'art. 117,
comma 1, lettera s) della Costituzione che riserva allo Stato la
potestà legislativa esclusiva per la relativa tutela. È altresì
illegittima per violazione del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione perchè contrasta con i principi fondamentali dettati
dallo Stato nella materia del governo del territorio.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma 3, della
legge regionale Liguria 6 febbraio 2020, n. 6, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
La norma in esame modifica l'art. 4, comma 3 della precedente
legge regionale n. 30/2019 ma - pur dovendosi prendere atto della
soppressione del riferimento all'«approvazione dell'eventuale
programma integrato di intervento» - resta invariata la previsione
dell'applicabilità delle disposizioni regionali anche ai locali,
alle pertinenze e agli immobili per i quali sia stato già conseguito
il titolo edilizio abilitativo.
La modifica, insomma, non è satisfattiva delle censure già
dedotte con il precedente ricorso, perchè la portata derogatoria
resta estesa con valenza retroattiva agli immobili già abilitati.
Si ribadisce che l'esercizio del potere legislativo con efficacia
retroattiva non è precluso alle regioni, ma esso deve essere
assistito da un'adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza.
In questo caso ciò non è, perchè la retroattività pregiudica
l'affidamento che la collettività fa della certezza dei rapporti e
di conseguenza - secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale (Corte costituzionale sentenze n. 73/2017 e n.
170/2013) - si pone in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Nella materia edilizia questo affidamento, anche se agisce
prevalentemente nei rapporti fra privati, deve essere tutelato in
presenza di norma che agendo retroattivamente, sacrificano le
posizioni dei controinteressati che si sono determinati sulla base
dell'assetto normativo previgente.

P.Q.M.

La Presidenza del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentata e difesa conclude affinchè la Corte costituzionale
voglia dichiarare costituzionalmente illegittime le norme della legge
regionale Liguria 6 febbraio 2020, n. 6 come sopra denunciate.

Cavo, Isola d'Elba 10 aprile 2020

L'Avvocato dello Stato: Corsini