1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 8-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 98 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 2010
Ordinanza del 15 dicembre 2010 emessa dal Tribunale di Alessandria nel procedimento civile promosso da L.G. contro Ministero della salute ed altra. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione della garanzia previdenziale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 13, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3 e 38. (011C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 8-6-2011)

IL TRIBUNALE

Il giudice Marco Viani nella causa iscritta al n. 718/2010 r.g.
promossa da L.G., ricorrente con l'avv. Nadia Tecchiati, contro
Ministero della salute, convenuto con l'Avvocatura dello Stato,
Regione Piemonte, convenuta con l'avv. Alessandra Rava, sciogliendo
la riserva che precede ha pronunciato la seguente ordinanza di
rimessione;
Osservato quanto segue:
1) L.G., titolare di indennizzo ai sensi della legge n.
210/1992, ha convenuto in giudizio il Ministero della salute e la
Regione Piemonte, chiedendone la condanna al pagamento delle somme
dovute a titolo di rivalutazione monetaria della indennità
integrativa speciale ai sensi dell'art. 2 della legge n. 210/1992.
Il L. espone che in data 13 marzo 2006 la ASL di C.M. gli ha
comunicato il riconoscimento del diritto all'indennizzo nella misura
prevista in relazione alla VIII categoria della tabella A allegata al
d.P.R. n. 834/1981 con decorrenza maggio 2001, e che tuttavia tale
indennizzo gli è sempre stato corrisposto con rivalutazione
unicamente della prima delle due voci di cui si compone (e cioè di
quella determinata nella misura prevista dalla tabella B allegata
alla legge n. 177/1996) e non anche di quella costituita dalla [recte
da una somma pari alla] indennità integrativa di cui alla legge n.
324/1959.
Il Ministero e la regione resistono alla domanda: ciascuno dei
due enti contesta la propria legittimazione passiva invocando
precedenti giurisprudenziali che la attribuiscono all'altro ente;
entrambi eccepiscono la infondatezza nel merito della domanda,
sostenendo che la rivalutazione è dovuta soltanto sulla componente
dell'indennizzo costituita dall'assegno determinato nella misura di
cui alla tabella B;
2) ai sensi dell'art. 2, commi 1 e 2, della legge n.
210/1992, come modificato dalla legge n. 238/1997: «L'indennizzo di
cui all'articolo 1, comma 1, consiste in un assegno, reversibile per
quindici anni, determinato nella misura di cui alla tabella B
allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177, come modificata
dall'articolo 8 della legge 2 maggio 1984, n. 111. L'indennizzo è
cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed
è rivalutato annualmente sulla base del tasso di inflazione
programmato.
L'indennizzo di cui al comma 1 è integrato da una somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni,
prevista per la prima qualifica funzionale degli impiegati civili
dello Stato, ed ha decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello della presentazione della domanda. La predetta somma
integrativa è cumulabile con l'indennità integrativa speciale o
altra analoga indennità collegata alla variazione del costo della
vita. Ai soggetti di cui al comma 1 dell'articolo 1 della legge 25
febbraio 1992, n. 210, anche nel caso in cui l'indennizzo sia stato
già concesso, è corrisposto, a domanda, per il periodo ricompreso
tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento
dell'indennizzo, un assegno una tantum nella misura pari, per ciascun
anno, al 30 per cento dell'indennizzo dovuto ai sensi del comma 1 del
presente articolo e del primo periodo del presente comma, con
esclusione di interessi legali e rivalutazione monetaria»;
3) in giurisprudenza di legittimità si è interpretata la
disposizione, a partire da Cass., n. 15894/05, nel senso che anche la
somma integrativa di cui alla prima parte del comma 2, dell'art. 2
fosse rivalutabile:
«L'indennizzo in questione consta, come risulta dalla richiamata
disposizione normativa, di un importo fisso ex lege - assegno
reversibile per quindici anni - (art. 1, comma 1 e all'art. 2, comma
secondo della legge n. 210/1992) e dell'indennità integrativa
speciale, di cui alla legge n. 324 del 1959 (art. 2, comma 2, della
legge n. 210/1992); Ciò precisato, non sarebbe logico ritenere
rivalutabile solo la prima componente del complessivo indennizzo e
non la seconda componente - indennità integrativa speciale -, atteso
peraltro che quest'ultima, anche se nella sua originaria struttura
portava in se il meccanismo di adeguamento richiamato dalla difesa
dell'amministrazione ricorrente, non lo ha conservato a seguito del
c.d. taglio della scala mobile riguardante l'indennità di
contingenza in generale e la stessa indennità integrativa speciale
(si richiama al riguardo l'art. 3 del d.l. n. 70 del 1984 -
convertito dalla legge n. 219 del 1984 - che dal 1° maggio 1984
fissò in non più di due i punti di variazione della misura di tali
indennita': si richiama altresì il protocollo d'intesa del 31 luglio
1992, con cui il Governo e le parti sociali presero atto
dell'intervenuta cessazione del sistema di indicizzazione dei
salari); Orbene l'indennità integrativa speciale, entrando a far
parte dell'indennizzo inteso nella sua globalità, ne ha acquistato
tutte le caratteristiche, ivi compresa quella della rivalutabilità
secondo il tasso annuale di inflazione programmata, previsto all'art.
2, primo comma, della legge n. 210/1992; D'altro canto l'assunto di
parte ricorrente non è in linea con un'interpretazione conforme ai
principi costituzionali, giacche la misura dell'indennizzo, se
ritenuta non rivalutabile per intero nelle sue componenti, non
sarebbe equa rispetto al danno subito, da rapportare al pregiudizio
alla salute (in questo senso Corte costituzionale sentenze n. 307 del
1990 e sentenza n. 118 del 1996), tanto più che nel caso di specie
gli aumenti ISTAT dal 1995 al 2000 dell'indennizzo (al netto della
voce indennità integrativa speciale, come risultanti dalle tabelle
ministeriali: doc. 10 del fascicolo per il ricorso per decreto
ingiuntivo, trascritto nel controricorso) sono modesti e l'indennità
integrativa speciale è rimasta ferma a L. 1.991.765 (euro 1.028,66)
nel periodo in questione» (Cass., 28 luglio 2005, n. 15894).
Tale principio è stato seguito dalla giurisprudenza di merito
assolutamente prevalente.
Verso la fine del 2009, la Corte di cassazione si è discostata
da tale orientamento, statuendo che la rivalutazione non è dovuta
sulla integrazione, così argomentando in critica alla motivazione
della sentenza n. 15894:
«a) il primo canone di interpretazione legale è quello
letterale, imposto dall'art. 12 preleggi, comma 1, e la legge n. 210
del 1992, art. 2 non disciplina l'indennizzo in questione "nella sua
globalita'' ma lo divide in due parti, regolate in due distinti
commi, prevedendo letteralmente la rivalutazione annuale soltanto per
la prima parte;
b) l'indennità integrativa speciale serve ad impedire o
attenuare gli effetti della svalutazione monetaria onde è
ragionevole che il legislatore non ne abbia previsto la
rivalutazione. Le ragioni che poi hanno indotto lo stesso legislatore
a bloccarla valgono anche per l'integrazione di cui qui si tratta;
c) l'art. 32 Cost. garantisce la tutela della salute ma non
impone scelte quantitative al legislatore, salvo il principio di
equità ossia ragionevolezza degli indennizzi» (Cass., 13 ottobre
2009, n. 21703).
Il principio è stato ribadito dalla successiva Cass., 19 ottobre
2009, n. 22212.
A quanto consta, i giudici di merito, in massima parte, non hanno
condiviso la nuova giurisprudenza, continuando a fare applicazione
del principio affermato da Cass. n. 15894/05.
Il successivo art. 11, comma 13 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78,
convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, recita: «Il comma 2
dell'articolo 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 e successive
modificazioni si interpreta nel senso che la somma corrispondente
all'importo dell'indennità integrativa speciale non è rivalutata
secondo il tasso d'inflazione».
Alla luce di tale disposizione, pertanto, che vincola il giudice
a interpretare la disposizione dell'art. 2, comma 2 della legge n.
210 nel senso contrario alla rivalutabilità della somma
corrispondente all'importo della indennità integrativa speciale, la
domanda del L. non sarebbe fondata;
4) giova premettere che la disposizione in esame ha
effettivamente natura interpretativa e non innovativa.
Infatti, la interpretazione che essa da dell'art. 2, comma 2
della legge n. 210 non soltanto è effettivamente desumibile dalla
formulazione della disposizione interpretata (ed è apparentemente
più aderente alla sua lettera: l'art. 2, comma 2 della legge n. 210
non menziona la rivalutabilità della integrazione, diversamente dal
comma 1 che afferma la rivalutabilità dell'indennizzo, il quale, ai
sensi del comma 1, «consiste» nell'assegno, ancorchè integrato dalla
somma di cui al comma 2), ma anzi è l'interpretazione fatta propria
dal giudice delta nomofilassi nelle sue più recenti prese di
posizione sul punto.
Ciò premesso, sorge dubbio di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 13 del d.l. n. 78/2010 convertito in legge n.
122/2010 in relazione agli artt. 3 e 38, comma 1 Cost.
Deve osservarsi che - diversamente da quanto sostenuto in causa
dalla difesa della regione - gli indennizzi ai soggetti affetti da
epatite post-trasfusionale hanno natura assistenziale e non di equo
ristoro della salute lesa: «La menomazione della salute conseguente a
trattamenti sanitari può determinare, oltre al risarcimento del
danno secondo la previsione dell'art. 2043 del codice civile, il
diritto ad un equo indennizzo, in forza dell'art. 32 in collegamento
con l'art. 2 della Costituzione, ove il danno, non derivante da fatto
illecito, sia conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale;
nonchè il diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli
artt. 38 e 2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale
disposte dal legislatore nell'ambito della propria discrezionalità
(sentenze n. 226 del 2000 e n. 118 del 1996). La situazione giuridica
di coloro che, a seguito di trasfusione, siano affetti da epatite è
riconducibile, come quella dei soggetti contagiati da HIV, all'ultima
delle ipotesi appena enunciate: l'indennizzo consiste in una misura
di sostegno economico fondata, non già, come assume il rimettente,
sul dovere dello Stato di evitare gli effetti teratogeni degli
interventi terapeutici, ma sulla solidarietà collettiva garantita ai
cittadini, alla stregua degli artt. 2 e 38 della Costituzione, a
fronte di eventi generanti una situazione di bisogno» (C. Cost., 27
ottobre 2006, n. 342).
E, in ordine a tali misure di sostegno, la giurisprudenza
costituzionale ha anche affermato: «Il diritto a misure di sostegno
assistenziale in caso di malattia, alla stregua dell'art. 38 della
Costituzione, non è indipendente dal necessario intervento del
legislatore nell'esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della
qualità, della misura e delle modalità di erogazione delle
provvidenze da adottarsi, nonchè della loro gradualità, in
relazione a lutti gli elementi di natura costituzionale in gioco,
compresi quelli finanziari, la cui ponderazione rientra nell'ambito
della sua discrezionalità (per tutte, da ultimo, sentenza n. 372 del
1998). Non mancano a questa Corte gli strumenti di controllo delle
scelte del legislatore nemmeno in questo caso, sotto il profilo
specialmente del rispetto della parità di trattamento e del nucleo
minimo della garanzia; ma tali strumenti non le consentono certo di
sostituire alle necessarie valutazioni politiche del legislatore una
propria decisione che, in mancanza di criteri
giuridico-costituzionali predeterminati, si risolverebbe in
un'esorbitanza in un campo che non è il proprio e nel quale trovano
comunque applicazione gli strumenti ordinari dell'assistenza sociale,
anche in relazione alle menomazioni alla salute di cui è questione»
(C. Cost., 22 giugno 2000, n. 226).
Ciò premesso, la Corte costituzionale ha ritenuto: «Ma, una
volta estesa ai crediti previdenziali, in base a tale principio, una
regola analoga a quella dell'art. 429, terzo comma, interviene, in
favore dei crediti assistenziali, il principio di razionalità. Sotto
questo profilo dell'art. 3 della Costituzione il dispositivo della
sent. n. 156 del 1991 viene in considerazione per se stesso,
indipendentemente dalla ratio decidendi che lo sorregge. In ordine
alla questione ora in esame, esso diventa a sua volta ratio decidendi
nella forma di un argomento a fortiori: se ai crediti previdenziali
di qualsiasi entità, compresi i crediti relativi a pensioni di
elevato ammontare, si attribuisce al titolare una tutela speciale
contro i danni cagionali da mora debendi, a maggior ragione la
medesima tutela deve essere concessa ai crediti per le prestazioni
assistenziali previste dal primo comma dell'art. 38 della
Costituzione. Esse hanno lo scopo di garantire ai cittadini inabili e
bisognosi "il minimo esistenziale, i mezzi necessari per vivere,
mentre il secondo comma dello stesso articolo garantisce non soltanto
la soddisfazione dei bisogni alimentari di pura sussistenza
materiale, bensì anche il soddisfacimento di ulteriori esigenze
relative al tenore di vita dei lavoratori'' (sent. n. 31 del 1986
cit., punto 3 in diritto). Si recupera così, coordinandolo col
principio di razionalità, anche il secondo parametro costituzionale
indicato dal Tribunale di L'Aquila nell'art. 38, primo comma. Ma
questo parametro può essere appropriatamente invocato non con
l'argomento analogico di una pretesa somiglianza di contenuto e di
funzione del precetto del primo comma a quello del secondo comma,
bensì con l'argomento di meritevolezza "a maggior ragione'' da parte
dei titolari di prestazioni assistenziali della medesima tutela
attribuita ai crediti previdenziali contro i danni da ritardo
dell'adempimento» (C. Cost., 27 aprile 1993, n. 196).
Ora, con riferimento a prestazioni previdenziali, la Corte
costituzionale ha recentemente affermato: «L'art. 38, secondo comma,
Cost. Impone che al lavoratore siano garantiti "mezzi adeguati'' alle
esigenze di vita in presenza di determinate situazioni che richiedono
tutela. La mancata perequazione per un solo anno della pensione non
tocca il problema della sua adeguatezza. Dal principio enunciato
nell'art. 38 Cost., infatti, non può farsi discendere, come
conseguenza costituzionalmente necessitata, quella dell'adeguamento
con cadenza annuale di tutti i trattamenti pensionistici. E ciò,
soprattutto ove si consideri che le pensioni incise dalla norma
impugnata, per il loro importo piuttosto elevato, presentano margini
di resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo.
L'esigenza di una rivalutazione sistematica del correlativo valore
monetario è, dunque, per esse meno pressante di quanto non sia per
quelle di più basso importo» (C. Cost., 11 novembre 2010, n. 316).
Nella stessa pronuncia ha tuttavia anche precisato: «Dev'essere,
tuttavia, segnalato che la sospensione a tempo indeterminato del
meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure
intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni
con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità
(su cui, nella materia dei trattamenti di quiescenza, v. sentenze n.
372 del 1998 e n. 349 del 1985), perchè le pensioni, sia pure di
maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese
in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta»
(ibidem).
In modo analogo, la Corte costituzionale aveva a suo tempo
ricordato, a proposito della perequazione dei minimi pensionistici:
«Se pertanto i predetti "minimi'' possono essere diversi, anche i
sistemi adottati per la loro perequazione automatica non devono
necessariamente essere identici, purchè a tutte le categorie di
lavoratori sia comunque assicurata - come avviene con la normativa
impugnata - la conservazione nel tempo del potere d'acquisto della
pensione minima, ritenuta adeguata alle "esigenze di vita'' della
singola categoria di lavoratori» (C. Cost., 23 gennaio 1986, n. 31).
Se ne desume che, per le prestazioni previdenziali, la esclusione
di un meccanismo di difesa dai mutamenti del potere d'acquisto
inciderebbe negativamente sulla adeguatezza della prestazione. Per il
principio di maggior meritevolezza delle prestazioni assistenziali,
enucleato dalla sentenza n. 196 del 1993 sopra richiamata, la
conclusione deve valere a maggior ragione per queste ultime.
Le disposizioni in esame, nel determinare, al momento della
emanazione della legge n. 238/1997, come adeguata alle esigenze di
vita del soggetto affetto da malattia post-trasfusionale una
determinata somma, composta da un assegno e da una integrazione, e
nel prevedere che soltanto l'assegno, e non anche l'integrazione,
venga adeguato ai mutamenti del costo della vita, da un lato
irragionevolmente non assicura, nei sensi di cui sopra si è detto,
la conservazione del potere di acquisto di quell'importo ritenuto in
allora adeguato, dall'altro, anzi, essendo circostanza notoria che il
potere di acquisto è in continua, tendenziale diminuzione, comporta
la ragionevole certezza che, col trascorrere degli anni, la
adeguatezza verrà meno.
Da ciò il dubbio, non manifestamente infondato, di violazione
degli artt. 3 e 38, comma 1 Cost. come parametri di ragionevolezza e
adeguatezza delle prestazioni assistenziali.
Deve precisarsi che, stante la natura di misura di sostegno
assistenziale, e non di equo ristoro di una lesione del diritto alla
salute, non si può ritenere applicabile al caso di specie il
principio, enucleato da C. Cost., 23 febbraio 1998, n. 27: «Nel
rispetto dell'ampia discrezionalità che deve essere riconosciuta al
legislatore, a questa Corte, nell'esercizio del controllo di
costituzionalità sulle leggi, compete tuttavia di garantire la
misura minima essenziale di protezione delle situazioni soggettive
che la Costituzione qualifica come diritti, misura minima al di sotto
della quale si determinerebbe, con l'elusione dei precetti
costituzionali, la violazione di tali diritti. Alla stregua delle
proposizioni che precedono, deve ritenersi che, nel caso in esame, la
determinazione legislativa di ciò che ha da essere l'indennizzo
"equo'', in relazione e nei limiti delle possibilità della
situazione data, potrebbe essere oggetto di censura in sede di
giudizio di legittimità costituzionale solo in quanto esso
risultasse tanto esiguo da vanificare, riducendolo a un nome privo di
concreto contenuto, il diritto all'indennizzo stesso, diritto che,
dal punto di vista costituzionale, è stabilito nell'an ma non nel
quantum»: la stessa pronuncia prosegue infatti argomentando: «Ciò
che conta, nel giudizio cui la Corte è chiamata, non è la
percentuale della riduzione, ma l'entità in se della somma che ne
risulta. La sua valutazione in termini di legittimità costituzionale
deve tener conto che l'assegno una tantum previsto dalla legge assume
il significato di misura di solidarietà sociale, cui non
necessariamente si accompagna una funzione assistenziale a norma
dell'art. 38, primo comma, della Costituzione. Esso è infatti dovuto
indipendentemente dalle condizioni economiche dell'avente diritto e
non mira di per se agli scopi per i quali l'art. 38 stesso è stato
dettato, aggiungendosi agli altri eventuali emolumenti ci qualsiasi
titolo percepiti, e quindi anche a quelli di natura propriamente
assistenziale, in ipotesi dovuti anche in ragione dell'inabilità al
lavoro derivante dal danno subito in conseguenza del trattamento
sanitario (art. 2, comma 1, seconda parte, della legge n. 210 del
1992). Il fondamento della misura indennitaria in questione negli
artt. 2 e 32 della Costituzione e non nel diritto previsto dall'art.
38 della Costituzione (sentenza n. 118 del 1996), e quindi non nelle
esigenze di vita e di assistenza dei cittadini inabili al lavoro e
sprovvisti dei mezzi necessari per vivere, vale a ulteriormente
sottolineare l'ambito delle scelte discrezionali entro il quale il
legislatore è in questo caso abilitato a operare. In tale ambito, la
stessa differenziazione del regime di determinazione dell'indennità
per il passato, rispetto a quello per il futuro, può trovare
giustificazione alla stregua delle valutazioni, spettanti al
legislatore, circa le conseguenze di ordine finanziario derivanti
dalle misure predisposte».
Sotto altro profilo si pone il dubbio di violazione dell'art. 3
Cost. come parametro di ragionevolezza.
La Corte di Cassazione, nella propria sentenza n. 21703/09, ha
identificato la ratio della integrazione dell'indennizzo di cui
all'art. 2, comma 1 legge n. 210 con una somma corrispondente alla
indennità integrativa speciale: «l'indennità integrativa speciale
serve ad impedire o attenuare gli effetti della svalutazione
monetaria».
Tale essendo la ratio della disposizione, sembra possibile
dubitare della sua ragionevolezza, nel senso che, non prevedendosi la
rivalutazione della somma che ha la funzione di impedire o attenuare
gli effetti della svalutazione monetaria, tale funzione è destinata
a venire progressivamente meno.
La rilevanza della questione è evidente.
L'art. 11, comma 13 del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n.
122/2010, vincola il giudice a ritenere non dovuta la rivalutazione
monetaria sulla somma corrispondente alla indennità integrativa
speciale, e quindi a rigettare 1a domanda del ricorrente.
Ove la disposizione dell'art. 11, comma 13 del d.l. n. 78/2010,
convertito in legge n. 122/2010, fosse ritenuta illegittima, il
giudice potrebbe invece adottare la interpretazione già fatta
propria da Cass., n. 15894/05, accogliendo la domanda del ricorrente.
Sembra il caso di precisare che non sembra necessario sottoporre
al vaglio della Corte costituzionale anche la disposizione dell'art.
2, comma 2 della legge n. 210/1992 nella parte in cui non prevede che
anche la somma corrispondente alla indennità integrativa speciale
sia rivalutata secondo quanto previsto dal comma 1, dato che, ove
venisse meno la disposizione di interpretazione autentica, sarebbe
possibile, in via interpretativa, seguendo il percorso già delineato
da Cass., n. 15894/05, desumere dal testo della disposizione una
norma in tal senso.
Infine, occorre rilevare che non pregiudica la rilevanza della
questione la decisione sulla legittimazione passiva, reciprocamente
attribuita dal Ministero alla regione e dalla regione al Ministero,
in quanto uno dei due enti è sicuramente legittimato e la causa
perverrà dunque sicuramente a una decisione sul merito.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. l, comma 13 del d.l. n.
78/2010, convertito in legge n. 122/2010, nella parte in cui prevede
che il comma 2, dell'articolo 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210
e successive modificazioni si interpreti nel senso che la somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale non
sia rivalutata secondo il tasso d'inflazione, per contrasto con gli
artt. 3 e 38, comma 1 Cost.;
Sospende il processo in corso;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, insieme con la prova delle notificazioni e delle
comunicazioni di cui oltre;
Dispone che il Cancelliere notifichi la presente ordinanza alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunichi ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Alessandria, addì 13 dicembre 2010

Il giudice: Viani