1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 26-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 243 SENTENZA 5 - 19 maggio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti civili e militari dello Stato, degli enti pubblici non economici, delle Ferrovie dello Stato, ex dipendenti O.N.M.I. trasferiti agli enti locali - Trattamento di fine rapporto - Indennita' integrativa speciale - Omessa previsione di meccanismi legislativi di computo - Regione Sicilia - Computo nella indennita' di buonuscita dell'indennita' di contingenza con decorrenza 1 gennaio 1985 - Identita' di natura e di funzione delle indennita' di fine rapporto in esame - Necessita' di un'equivalenza dei trattamenti di fine lavoro nel pubblico impiego - Natura retributiva dell'indennita' integrativa speciale Irragionevolezza delle disparita' sostanziali nell'ambito dei settori del pubblico impiego ed altresi' internamente a ciascuno di essi - Lesione del principio di proporzionalita' della retribuzione rispetto al lavoro prestato - Lesione del principio di sufficienza della retribuzione alle necessita' di vita del lavoratore e della propria famiglia - Esclusione, perche' incongrua, di una pronunzia additiva della Corte - Esigenza di una graduale eliminazione delle differenze tra i settori del lavoro dipendente pubblico e privato - Determinazione di idonei meccanismi, atti a realizzare l'equivalenza delle indennita' di fine rapporto, riservata al legislatore nell'ambito delle scelte di politica economica e secondo moduli improntati al principio di gradualita' - Necessita' di un tempestivo intervento in materia - Illegittimita' costituzionale - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Combinati disposti dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e c), della legge 27 maggio 1959, n. 324 (Miglioramenti economici al personale statale in attivita' ed in quiescenza), con gli artt. 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato); con gli artt. 13 e 26 della legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente) e con gli artt. 14 della legge 14 dicembre 1973, n. 829 (Riforma dell'Opera di previdenza a favore del personale dell'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato) e 21 della legge 17 maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'Ente "Ferrovie dello Stato"; art. 22 della legge 3 giugno 1975, n. 160 (Norme per il miglioramento dei trattamenti pensionistici e per il collegamento alla dinamica salariale); art. 3 della legge 7 luglio 1980, n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per l'attivita' gestionale e finanziaria degli enti locali per il 1980); art. 4 della legge 29 maggio 1982, n. 297 (Disciplina del trattamento di fine rapporto e norme in materia pensionistica); art. 19 della legge regione Sicilia 15 giugno 1988, n. 11 (Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche ed integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale)). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (093C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 26-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3 e 38 del
d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032 (Approvazione del testo unico delle
norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili
e militari dello Stato); dell'articolo 1, terzo comma, lettera b),
della legge 27 maggio 1959 n. 324 (Miglioramenti economici al
personale statale in attività ed in quiescenza), nel testo
sostituito dall'articolo 1, primo comma, della legge 3 marzo 1960 n.
185; degli articoli 13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70
(Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di
lavoro del personale dipendente); dell'articolo 3 della legge 7
luglio 1980 n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L.
7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per l'attività gestionale e
finanziaria degli enti locali per l'anno 1980); dell'articolo 4 della
legge 29 maggio 1982 n. 297 (Disciplina del trattamento di fine
rapporto e norme in materia pensionistica); dell'articolo 14 della
legge 14 dicembre 1973 n. 829 (Riforma dell'Opera di previdenza a
favore del personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello
Stato); dell'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985 n.
210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie dello Stato"); dell'articolo 22
della legge 3 giugno 1975 n. 160 (Norme per il miglioramento dei
trattamenti pensionistici e per il collegamento alla dinamica
salariale); dell'articolo 1, terzo comma, lettere b) e c), della
legge 27 maggio 1959 n. 324 (Miglioramenti economici al personale
statale in attività ed in quiescenza), nel testo sostituito
dall'articolo 1, primo comma, della legge 3 marzo 1960 n. 185;
nonchè degli articoli 3, 37 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032
(Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni
previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato)
e dell'articolo 19 della legge della Regione Sicilia 15 giugno 1988,
n. 11 (Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche
ed integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale),
promossi con ordinanze emesse il 17 ottobre 1989 dal Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, l'8 novembre 1990 dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, Sezione distaccata
di Pescara, il 5 marzo 1990 dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, il 19 febbraio 1991 dal Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, il 28 novembre 1990 dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, il 13 giugno 1991 dal Pretore di Roma, il
4 giugno 1991 dalla Corte di cassazione, il 15 novembre 1991 dal
Consiglio di Stato, il 6 novembre 1991 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, Sezione distaccata di Catania, il 13
dicembre 1991 dal Consiglio di Stato e il 7 febbraio 1992 dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione distaccata
di Catania, rispettivamente iscritte ai nn. 5, 66, 89, 389, 448 e 688
del registro ordinanze 1991 e ai nn. 50, 140, 245, 585 e 666 del
registro ordinanze 1992 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 5, 8, 9, 23, 27 e 46, prima serie speciale, dell'anno
1991 e nn. 7, 13, 20, 42 e 43, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Tarsia Giacomo, Iacobelli
Marcella ed altri, di Basola Nemes Carla Maria, di Archetti Rosa ed
altri, di Munafò Trifirò Marina, di Ceraldi Franco ed altri e
dell'I.N.A.D.E.L. nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri e della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi gli avvocati Franco Agostini per Tarsia Giacomo, Iacobelli
Marcella ed altri, Fabio Lorenzoni per Basola Nemes Carla Maria,
Carlo Rienzi per Archetti Rosa ed altri, Francesco Mobilia per
Munafò Trifirò Marina, Edoardo Ghera e Luciano Ventura per Ceraldi
Franco ed altri, Giuseppe La Loggia per l'I.N.A.D.E.L. e gli Avvocati
dello Stato Gaetano Zotta e Giuseppe Stipo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per la Regione Sicilia;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia con ordinanza
del 17 ottobre 1989 (r.o. n. 5 del 1991), quello dell'Abruzzo con
ordinanza dell'8 novembre 1990 (r.o. n. 66 del 1991), quello della
Lombardia con ordinanza del 28 novembre 1990 (r.o. n. 448 del 1991),
il Consiglio di Stato con ordinanza del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140
del 1992) e il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione distaccata di Catania, con ordinanza del 7 febbraio 1992
(r.o. n. 666 del 1992), hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale delle norme che escludono l'indennità integrativa
speciale dalla retribuzione da assumere come base di calcolo per la
determinazione dell'indennità di buonuscita spettante al personale
civile e militare dello Stato. I giudici remittenti denunziano
l'ingiustificata disparità di trattamento che tale disciplina
determina rispetto al regime generale vigente per il lavoro privato
in virtù dell'articolo 2120 cod. civ., nel testo modificato
dall'articolo 1 della legge 29 maggio 1982 n. 297, (che stabilisce il
carattere omnicomprensivo della retribuzione computabile nel
trattamento di fine rapporto), nonchè rispetto alla normativa
applicabile ad altre categorie di dipendenti pubblici (ed in
particolare ai dipendenti degli enti locali per effetto dell'articolo
3 della legge 7 luglio 1980 n. 299, secondo cui, a decorrere dal 1
gennaio 1974, l'indennità integrativa speciale corrisposta a tale
personale è da computare nell'indennità premio di servizio). In
collegamento con la dedotta lesione del principio di uguaglianza,
viene denunziata anche la violazione dell'articolo 36 della
Costituzione, in ragione della natura retributiva dell'indennità
integrativa speciale, e della natura di retribuzione differita da
riconoscersi al trattamento di fine servizio, quale che ne sia la
denominazione, la disciplina, i meccanismi di provvista finanziaria e
il soggetto erogatore.
In talune ordinanze viene fatto riferimento anche all'articolo 38
della Costituzione, in ragione della funzione previdenziale
dell'indennità di buonuscita.
Le disposizioni legislative investite da tali censure sono
rappresentate dall'articolo 1, terzo comma, lettera b) della legge 27
maggio 1959 n. 324 e successive modificazioni (secondo cui
l'indennità integrativa speciale non è computabile agli effetti del
trattamento di quiescenza, di previdenza e dell'indennità di
licenziamento) e dagli articoli 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n.
1032, che, nel definire la "base contributiva" da prendere in
considerazione per la determinazione dell'indennità di buonuscita
spettante al personale statale, ne escludono l'indennità integrativa
speciale, dato che vi comprendono solo lo stipendio, la paga o la
retribuzione annui, nonchè alcuni assegni specificatamente indicati
e gli altri assegni e indennità previsti dalla legge come utili ai
fini del trattamento previdenziale. L'ordinanza del Consiglio di
Stato del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140 del 1992) estende
l'incidente anche alla lettera c) del citato terzo comma
dell'articolo 1, legge n. 324 del 1959 e all'articolo 37 del citato
d.P.R. n. 1032 del 1973 in ragione dell'esclusione - determinata da
tali norme - dell'indennità integrativa speciale dalla contribuzione
previdenziale prevista in funzione dell'indennità di buonuscita. 2.
- Questione analoga è stata sollevata dai Tribunali amministrativi
regionali del Lazio con ordinanza del 5 marzo 1990 (r.o. n. 89 del
1991), da quello della Sicilia con ordinanza del 19 febbraio 1991
(r.o. n. 389 del 1991) e dal Consiglio di Stato con ordinanza del 13
dicembre 1991 (r.o. n. 585 del 1991), in relazione all'indennità di
anzianità prevista per i dipendenti degli enti pubblici non
economici a norma dell'articolo 13 della legge 20 marzo 1975 n. 70.
Le norme che in questo settore escludono l'indennità integrativa
speciale dal computo dell'indennità di anzianità e che pertanto
vengono sottoposte al vaglio della Corte sono diversamente
individuate nelle tre ordinanze di rimessione. I due Tribunali
amministrativi regionali, infatti, denunziano gli articoli 13 e 26,
terzo comma, della suddetta legge n. 70 del 1975 (la prima di tali
norme commisura l'indennità di anzianità all'ultimo stipendio annuo
complessivo e la seconda, secondo l'interpretazione che ne dà la
giurisprudenza del Consiglio di Stato, stabilisce che l'indennità
integrativa speciale è corrisposta ai dipendenti degli enti pubblici
non economici "nella misura e con le forme vigenti per il personale
civile dello Stato"). Il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, peraltro, coinvolge nella censura anche: a) l'articolo 4,
della legge 29 maggio 1982 n. 297, nella parte in cui esclude i
dipendenti pubblici dall'applicazione della nuova disciplina generale
del trattamento di fine rapporto, pur dichiarata applicabile, dal
quarto comma del medesimo articolo 4, "a tutti i rapporti di lavoro
subordinato per i quali siano previste forme di indennità di
anzianità, di fine lavoro, di buonuscita, comunque denominate e da
qualsiasi fonte disciplinate"; b) l'articolo 3, della legge 7 luglio
1980 n. 299 che ha riconosciuto la computabilità dell'indennità
integrativa speciale nel trattamento di fine servizio per i
dipendenti degli enti locali e non anche per tutti i dipendenti
pubblici. Nella citata ordinanza del Consiglio di Stato, invece, la
censura è rivolta alle medesime norme che disciplinano l'indennità
integrativa speciale e l'indennità di buonuscita per il personale
dello Stato (articolo 1 della legge n. 324 del 1959 e articoli 3 e 38
del d.P.R. n. 1032 del 1973) ritenute, dalla giurisprudenza del
Consiglio di Stato, valevoli anche per la disciplina dei
corrispondenti istituti nel settore del parastato. 3. - Analoga
questione è stata sollevata dal Pretore di Roma, con ordinanza del
13 giugno 1991 (r.o. n. 688 del 1991), con riferimento all'indennità
di buonuscita corrisposta dall'O.P.A.F.S. - Opera di Previdenza e
Assistenza per i Ferrovieri dello Stato - al personale dell'Ente
Ferrovie dello Stato. La censura, in questo caso, investe
congiuntamente l'articolo 14 della legge 14 dicembre 1973 n. 829, che
regola la determinazione dell'indennità di buonuscita in questione,
e l'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985 n. 210,
istitutiva dell'Ente Ferrovie dello Stato, secondo cui "fino a quando
non sarà disciplinato l'assetto generale del trattamento
previdenziale e pensionistico dei lavoratori dipendenti, rimane fermo
il trattamento in atto". 4. - Analoga questione è stata sollevata
dalla Suprema Corte di Cassazione con ordinanza del 4 giugno 1991
(r.o. n. 50 del 1992) con riferimento al personale già dipendente
dell'O.N.M.I. e trasferito, dopo la soppressione di tale ente, alle
dipendenze di enti locali. La questione attiene, più precisamente,
alla liquidazione di quella parte del trattamento di fine servizio
che corrisponde alla durata del rapporto di impiego con l'O.N.M.I. e
riguarda soltanto il personale collocato a riposo prima della legge
27 ottobre 1988 n. 482 (che, all'articolo 6, ha disposto, per il
personale in oggetto, la ricongiunzione della complessiva anzianità
maturata presso l'ente di provenienza ai fini della liquidazione
dell'indennità premio di servizio). I profili prospettati
nell'ordinanza, peraltro, sono riferiti alla generalità dei
dipendenti pubblici il cui trattamento di buonuscita non prevede il
computo dell'indennità integrativa speciale. Le norme impugnate,
infatti, sono rappresentate, congiuntamente: a) dall'articolo 22,
della legge 3 giugno 1975 n. 160, che assoggetta l'indennità
integrativa speciale, a partire dal 1 gennaio 1974, alla
contribuzione previdenziale, senza peraltro farne conseguire la
computabilità per il calcolo del trattamento previdenziale stesso, e
cioè per il calcolo dell'indennità di buonuscita; b) dal già detto
articolo 3, della legge n. 299 del 1980, che, dall'assoggettamento
dell'indennità integrativa speciale alla contribuzione previdenziale
fa invece discendere la computabilità di essa ai fini del
trattamento di fine servizio, ma solo per i dipendenti degli enti
locali e non anche per tutti i dipendenti pubblici. 5. - Con
ordinanza del 6 novembre 1991 (r.o. n. 245 del 1992), infine, il
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione distaccata
di Catania, denunzia l'illegittimità dell'esclusione dell'indennità
integrativa speciale dal computo dell'indennità di buonuscita
corrisposta ai dipendenti della Regione siciliana collocati a riposo
prima del 1 gennaio 1985. La norma impugnata è rappresentata in
questo caso dall'articolo 19 della legge regionale siciliana 15
giugno 1988 n. 11 che elimina tale esclusione, ma solo per i
dipendenti collocati a riposo dopo tale data. Il giudice a quo
ritiene che tale discriminazione temporale sia ingiustificata e
quindi in contrasto con l'articolo 3 in collegamento con l'articolo
36 della Costituzione. 6. - Gli argomenti esposti nelle ordinanze di
rimessione e nelle difese degli ex dipendenti costituiti nel giudizio
davanti a questa Corte sono in gran parte comuni. I giudici a quibus
sono consapevoli che questa Corte si è già pronunziata su analoghe
questioni (sentenza n. 220/1988; ordinanze nn. 639, 869, 915, 1070 e
1072 del 1988; 419/1989; 143, 189, 217, 218, 402 e 491 del 1990)
dichiarandole inammissibili o manifestamente inammissibili ed
affermando che rientra nella discrezionalità legislativa disporre in
merito alla determinazione della base retributiva da computare per i
trattamenti di fine rapporto nonchè in merito ai modi e alla misura
di tali trattamenti. Talune delle ordinanze di rimessione, (in
particolare quella del Consiglio di Stato del 15 novembre 1991, r.o.
n. 140 del 1992), esprimono la richiesta di un superamento di tale
impostazione, osservando che il riconoscimento della discrezionalità
legislativa nella regolamentazione di una determinata materia non
può mai valere a precludere il vaglio di costituzionalità volto ad
accertare che il legislatore, nell'esercizio della discrezionalità
che gli compete, non abbia superato i limiti o violato i principi
posti dalla Costituzione.
Tutte le ordinanze, peraltro, ricordano e sottolineano quanto
enunciato già nella sentenza n. 220/1988, e cioè che appariva
"ormai indilazionabile un intervento legislativo volto a ricondurre
verso una disciplina omogenea i trattamenti di quiescenza nell'ambito
dell'impiego pubblico. Anche se giustificabili alla stregua delle
singole disposizioni, dalle quali risulta, il sistema già soffre di
sperequazioni sostanziali, che toccano le diverse categorie.
L'accentuazione frazionistica attraverso la prosecuzione dello
spezzettamento normativo, conseguente ad interventi parziali,
limitati e particolari, potrebbe condurre a valutazioni globali della
normativa, che, sulla base dell'accentuazione del carattere
irrazionale delle singole componenti, imporrebbero una valutazione di
illegittimità della normazione complessiva".
Tale monito era stato poi reiterato con le ordinanze nn. 419 del
1989, 143, 189, 217, 218, 402 e 491/1990, nelle quali la Corte
rivolgeva un "pressante invito al legislatore di procedere ad una
sistemazione organica della materia che realizzi l'omogeneità dei
trattamenti".
Queste sollecitazioni - rilevano i giudici a quibus - sono rimaste
inascoltate dal legislatore, sicchè si impone ora una pronunzia che
elimini le disomogeneità che la Corte stessa ha riconosciuto e
denunziato.
7. - Svolgendo il tema della dedotta violazione del principio di
uguaglianza i giudici remittenti negano che la possibilità di
istituire un raffronto tra l'indennità di buonuscita spettante al
personale dello Stato, l'indennità di anzianità spettante ai
dipendenti degli enti pubblici non economici, l'indennità premio di
servizio spettante ai dipendenti locali e il trattamento di fine
rapporto spettante ai dipendenti privati sia preclusa dalla diversa
natura di tali istituti ovvero dalla diversità della loro
disciplina, o dalla diversità dei rapporti di lavoro ai quali essi
si collegano. Con riferimento alla pretesa natura previdenziale
dell'indennità di buonuscita e al conseguente meccanismo di
alimentazione (mediante contributi parzialmente posti a carico dello
stesso lavoratore) e di erogazione (da parte di un istituto
previdenziale), si osserva che tale profilo non può valere a
legittimare una differenza di trattamento tra impiegati dello Stato e
impiegati degli enti locali, posto che anche l'indennità premio di
servizio spettante a questi ultimi presenta gli stessi caratteri ed
è erogata da un istituto previdenziale sulla base di contributi
posti, per una quota, a carico del lavoratore.
La stessa Corte costituzionale - si afferma - ha successivamente
disatteso tale impostazione, allorquando, con le sentenze nn. 763 e
821 del 1988, ha dichiarato illegittime talune norme che regolavano
l'indennità premio di servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. in
maniera deteriore rispetto alla disciplina dell'indennità di
buonuscita corrisposta dall'E.N.P.A.S.. Non si comprenderebbe -
rileva in particolare la Corte di cassazione - la ragione per cui la
parificazione tra la posizione dei dipendenti degli enti locali e
quella dei dipendenti dello Stato non debba essere attuata anche nel
senso opposto, eliminando cioè quelle disposizioni che negano ai
dipendenti statali (e a quelli ad essi assimilati) diritti inerenti
al trattamento di fine rapporto che sono invece accordati ai
dipendenti pubblici iscritti all'I.N.A.D.E.L. Il medesimo profilo
viene invece ritenuto inconferente per ciò che riguarda l'indennità
di anzianità spettante al personale degli enti pubblici economici a
norma dell'articolo 13 della legge n. 70 del 1975. Le ordinanze e le
difese che si riferiscono a tale comparto sottolineano, infatti, che
la suddetta indennità di anzianità, esattamente alla pari del
trattamento di fine rapporto previsto per i lavoratori privati, è
corrisposta dallo stesso datore ed è posta integralmente a suo
carico, sicchè non sarebbe in alcun modo possibile dubitare della
totale identità dei due istituti.
Più in generale le ordinanze di rimessione (ed in particolare
quelle del Consiglio di Stato) sostengono che la funzione
previdenziale eventualmente attribuibile all'indennità di buonuscita
non varrebbe comunque a negarne la natura di retribuzione differita,
ormai riconosciuta - anche dalla Corte costituzionale - come propria
di tutti i trattamenti di fine rapporto. I quali sono connotati - è
vero - da notevoli diversità di regolamentazione - in relazione alla
diversità delle loro origini storiche, peraltro superata dalla
successiva evoluzione legislativa - ma tutti rappresentano, in
realtà il risultato dell'accantonamento di una quota di retribuzione
(presso lo stesso datore di lavoro ovvero presso un apposito ente:
un'ipotesi, quest'ultima, che l'articolo 2123 prevedeva del resto
anche per il rapporto di lavoro privato) da corrispondere una tantum
al momento della cessazione del rapporto per sopperire alle esigenze
che a tale evento si collegano. E la previsione, per alcuni di tali
trattamenti di fine rapporto, di meccanismi di stampo previdenziale -
ovvero basati su versamenti contributivi ad un ente esterno al
rapporto di lavoro - è un dato che attiene alla strumentazione
prescelta per la realizzazione finanziaria dell'istituto, ma a nulla
vale per differenziarne la funzione o per escluderne la comune natura
di retribuzione differita. In argomento l'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio (r.o. n. 89 del 1991) ricorda che
ciò è stato rilevato dalla stessa Corte, con l'esplicita
affermazione che "tra le indennità di fine rapporto possono bensì
sussistere differenze di dettaglio inerenti alle peculiarità proprie
di ciascuna, ma nella sostanza esse sono analoghe ed omogenee per
finalità da realizzare sicchè la loro disciplina sostanziale e
fondamentale non può essere differente" (sentenza n. 763/1988).
Nè potrebbe valere, al fine di legittimare o comunque rendere
insindacabili le denunziate disparità di trattamento, addurre la
diversità dei rapporti di lavoro ai quali si collegano i trattamenti
posti a raffronto. Tale argomento - rilevano i giudici a quibus - non
può evidentemente essere speso rispetto alla comparazione con il
premio di servizio corrisposto dall'I.N.A.D.E.L., dal momento che
pubblico impiego statale, pubblico impiego alle dipendenze di enti
pubblici non economici e pubblico impiego alle dipendenze di enti
locali non presentano, nei reciproci confronti, alcuna differenza che
sia idonea a giustificare la disparità in esame. Ed anzi lo stesso
legislatore - osserva la difesa privata nel giudizio promosso
dall'ordinanza del Pretore di Roma (r.o. n. 688 del 1991) - con
l'articolo 4 della legge quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983)
ha inteso imporre espressamente il criterio dell'omogeneizzazione e
della perequazione come principio fondamentale dell'ordinamento
legislativo dello Stato.
Ma - si afferma in talune ordinanze (ed in particolare in quella
emessa dal Consiglio di Stato il 13 dicembre 1991, r.o. n. 585 del
1992) - il raffronto all'interno del pubblico impiego - che pur
rivela già di per sè la denunziata discriminazione a danno dei
dipendenti dello Stato e degli enti pubblici non economici - non è
sufficiente.
Il quadro di riferimento da assumere, per accertare se esiste un
trattamento previsto in via generale ed ordinaria rispetto al quale
quello riservato a tali due categorie è ingiustificatamente
deteriore, è rappresentato dall'intero mondo del lavoro, sia privato
che pubblico, atteso che la nostra Costituzione non consente, in
alcuna sua norma, di affermare una diversità strutturale o tanto
meno ontologica tra rapporto di lavoro privato e pubblico. È
indiscutibile - osserva il giudice amministrativo - che la disciplina
dei singoli rapporti di lavoro speciali sia rimessa alla
discrezionalità del legislatore, ma appunto l'uso di tale
discrezionalità solleva dubbi di costituzionalità nella misura in
cui si discosti dal quadro generale di riferimento attraverso
eccezioni ingiustificatamente deteriori. E il quadro di riferimento
"ordinario", nel senso sopra accennato, in relazione al quale
giudicare della eccezionalità di un trattamento, è costituito, nel
settore giuslavoristico allargato, da: 1) riconoscimento del diritto
ad un trattamento di fine rapporto considerato quale retribuzione
differita; 2) inclusione nel concetto di retribuzione di qualsiasi
meccanismo economico atto a salvaguardare la retribuzione stessa dai
danni prodotti dall'inflazione. In talune ordinanze e in talune
difese private (in particolare in quella svolta nel giudizio relativo
all'indennità di buonuscita erogata dall'O.P.A.F.S., r.o. n. 688 del
1991) si osserva che anche qui si è in presenza di un principio
generale enunciato dallo stesso legislatore anche se poi dallo stesso
contraddetto: il già ricordato quarto comma dell'articolo 4 della
legge n. 297 del 1982, infatti, enuncia la validità della nuova
disciplina del trattamento di fine rapporto per "tutti i rapporti di
lavoro subordinato per i quali siano previste forme di indennità di
anzianità, di fine lavoro, di buonuscita, comunque denominate e da
qualsiasi fonte disciplinate". Una formulazione questa - si osserva
- dalla quale si evince chiaramente la volontà del legislatore di
affermare un principio di validità generale, applicabile a tutte le
categorie di rapporti, privati e pubblici; sicchè il successivo
sesto comma, secondo cui resta ferma la disciplina legislativa del
trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici, appare
rappresentare una contraddizione interna non razionale e non
giustificabile.
La piena legittimità di una comparazione con la disciplina del
trattamento di fine rapporto applicabile al settore privato viene poi
sostenuta dalle ordinanze concernenti i dipendenti degli enti
pubblici non economici (ed in particolare dalla citata ordinanza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, r.o. n. 89 del 1991)
sotto lo specifico e già menzionato profilo della piena identità di
struttura tra l'indennità di anzianità di cui all'articolo 13 della
legge n. 70 del 1975 e il trattamento di fine rapporto di cui
all'articolo 2120 cod. civ. Infine, l'argomento della presunta
diversità tra impiego pubblico e lavoro privato viene giudicato a
priori inidoneo a giustificare il trattamento deteriore riservato ai
dipendenti dell'ente Ferrovie dello Stato, il cui rapporto - come
sottolineano l'ordinanza del Pretore di Roma e la difesa svolta dalle
parti private nel conseguente giudizio - ha natura privatistica.
Talune ordinanze affrontano anche la tesi secondo cui la diversità
di disciplina tra il regime I.N.A.D.E.L. ed il regime applicabile
agli altri dipendenti pubblici sarebbe collegata al fatto
(espressamente enunciato nell'articolo 3 della legge n. 299 del 1980
e richiamato dalla sentenza n. 220/1988) che nel primo di tali
comparti l'indennità integrativa speciale è assoggettata alla
contribuzione cosiddetta previdenziale, mentre negli altri non lo è.
Al riguardo viene affermato (in particolare nell'ordinanza di
rimessione della Cassazione, r.o. n. 50 del 1992) che, a norma
dell'articolo 22 della legge n. 160 del 1975 l'indennità integrativa
speciale spettante agli impiegati dello Stato (e quindi anche quella
spettante a tutti i dipendenti pubblici) è stata assoggettata alla
contribuzione cosiddetta previdenziale a decorrere dal 1 gennaio
1974. Nè può ritenersi che il citato articolo 22 concerne soltanto
la contribuzione relativa agli assegni familiari: l'articolo 12 della
legge n. 153 del 1969, cui tale norma fa riferimento, detta infatti
prescrizioni che sono state sempre ritenute di valenza generale, e
cioè applicabili a qualunque forma di contribuzione, ed in tal senso
- riferisce il giudice a quo - l'articolo 22 è stato di fatto
applicato dalle amministrazioni interessate. Diversa è invece
l'argomentazione svolta su questo punto dal Consiglio di Stato, con
l'ordinanza del 15 novembre 1991 (r.o. n. 140 del 1992). Premessa la
natura incontestabilmente retributiva dell'indennità integrativa
speciale e premesso altresì il principio che la retribuzione cui fa
riferimento l'articolo 36, primo comma della Costituzione è la
retribuzione lorda, comprensiva cioè degli oneri tributari e delle
contribuzioni previdenziali, sia per la parte gravante sul lavoratore
che per quella facente carico all'Amministrazione, il giudice a quo
afferma che le norme impugnate appaiono in contrasto con il suddetto
articolo 36, primo comma, proprio per il fatto di escludere che
l'indennità integrativa speciale sia maggiorata della contribuzione
previdenziale a carico dell'Amministrazione oltrechè per la
conseguenziale riduzione della retribuzione globale che così si
determina con riferimento alla misura del trattamento di fine
servizio.
Infine, nell'ordinanza di rimessione del Pretore di Roma (r.o. n.
688 del 1991) si pone in rilievo che l'esclusione dell'indennità
integrativa speciale dal computo del trattamento di fine servizio non
può essere considerata alla stregua di una di quelle
differenziazioni di dettaglio che legittimamente (perchè rientranti
nella incensurabile discrezionalità legislativa) possono registrarsi
nella disciplina di istituti analoghi ma inseriti in regimi normativi
molto diversificati tra loro, quali sono quelli che regolano le varie
categorie di rapporti di lavoro pubblico e privato. Infatti - si
osserva - l'eliminazione, dal trattamento accantonato e corrisposto
in via differita, di una voce retributiva a carattere fisso e
permanente, espressamente intesa a conservare il potere d'acquisto
reale dei salari e degli stipendi e che, progressivamente, è venuta
a rappresentare una quota sempre maggiore, quando non maggioritaria,
della retribuzione effettiva - si risolve anche, necessariamente, in
una violazione del principio di proporzionalità della retribuzione
(differita) con la qualità e quantità del lavoro prestato.
Tale rilievo viene poi posto in relazione all'evoluzione della
disciplina legislativa dell'indennità integrativa speciale
(ripercorsa in modo particolarmente analitico nelle difese che in
questo giudizio hanno svolto gli ex dipendenti dell'ente Ferrovie
dello Stato): quest'ultima si è venuta sempre più omologando
all'indennità di contingenza corrisposta ai privati, così
evidenziando l'irrazionalità della diversità delle relative disci-
pline per quanto concerne la computabilità nei trattamenti di fine
servizio (dei quali, in parallelo, è venuta progressivamente ad
evidenziarsi l'identità di natura e funzione, pur nella diversità
delle articolazioni normative). 8. - Nei giudizi davanti a questa
Corte, esclusi quelli relativi alle ordinanze iscritte ai nn. 245 e
666 del 1992, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato
richiamando, per quanto riguarda le questioni relative all'indennità
di buonuscita, le numerose pronunzie di inammissibilità già
intervenute sul punto. Con riferimento, invece, alle questioni
attinenti all'indennità di anzianità di cui all'articolo 13 della
legge n. 70 del 1975, l'Avvocatura sostiene che vale anche per essa
il medesimo giudizio di inammissibilità "essendo di esclusiva
competenza del legislatore determinare, in relazione alla struttura
complessiva della retribuzione e dei trattamenti di fine rapporto e
pensionistici, nell'ambito di ciascun sistema retributivo e
previdenziale, la misura dei vari tipi di indennità dovute al
dipendente al termine del rapporto di lavoro e non essendo
comparabile, a detto fine, la posizione dei dipendenti degli enti
pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, con quella dei dipendenti
privati, nè con quella dei dipendenti iscritti all'I.N.A.D.E.L.,
appartenendo essi a sistemi differenziati". Nel merito, l'Avvocatura
ha sostenuto che la questione di legittimità costituzionale in esame
è da considerare infondata per difetto della identità delle
posizioni dei dipendenti pubblici e privati che hanno diritto al
trattamento di fine rapporto, avuto riguardo sia alla eterogeneità
dei rapporti, sia alla diversità strutturale degli istituti in
questione.
Nè potrebbe essere validamente operato un raffronto con
l'indennità di fine servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. ai suoi
iscritti, perchè la struttura stessa dei due sistemi previdenziali
è diversa e non confrontabile. Ricorda l'Avvocatura che la Corte ha
più volte affermato che ai fini dell'articolo 3 della Costituzione
è determinante, per impedire una valutazione comparativa, la
diversità strutturale delle indennità raffrontate. Pur apparendo le
stesse equivalenti sia per finalità, che per struttura, non è
tuttavia possibile istituire il raffronto per la diversità della
regolamentazione dei rapporti cui esse accedono. Invero, come è
stato rilevato con la sentenza n. 26/1980, "non sussiste, sia
riguardo al trattamento economico in attività di servizio, sia
riguardo al sistema contributivo preordinato al trattamento di
quiescenza, quella parità di situazioni che è il presupposto per la
valutazione della legittimità costituzionale, in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione, di una diversità di disciplina".
Ed infatti "la dedotta valutazione comparativa non può essere
limitata a singole disposizioni dei due diversi sistemi, anche se
possa risultare una diversità di trattamento, in quanto le norme
particolari considerate non possono essere avulse dal sistema cui
ineriscono".
Quanto poi la disciplina del trattamento di fine rapporto sia
differente, tanto da impedire qualsiasi possibilità di raffronto fra
l'indennità di fine servizio corrisposta dall'I.N.A.D.E.L., e
l'indennità di anzianità corrisposta dall'ente pubblico datore di
lavoro, risulta evidente - secondo l'Avvocatura - se solo si pone
mente ai seguenti fattori: a) la diversa natura delle due indennità,
quella dell'I.N.A.D.E.L., avente fini previdenziali, e la seconda,
avente natura retributiva; b) nel sistema I.N.A.D.E.L. il lavoratore
contribuisce con l'ente locale ad accantonare le somme che
costituiranno la provvista per il pagamento dell'indennità, mentre
nel regime della legge n. 70 del 1975 l'indennità di anzianità è a
totale carico dell'ente datore di lavoro; c) nel sistema I.N.A.D.E.L.
è appunto l'ente previdenziale a dover corrispondere l'indennità,
essendo l'obbligo dell'ente locale assolto con il versamento
periodico dei relativi contributi; nel secondo caso è l'ente datore
di lavoro debitore dell'indennità di anzianità.
Che poi il trattamento di fine servizio dell'impiego privato e
quello degli impiegati degli enti pubblici di cui alla legge n. 70
del 1975 siano strutturalmente diversi e non confrontabili fra di
loro, è dimostrato non soltanto dal fatto che l'indennità
integrativa speciale ha natura previdenziale, ma anche dalla
circostanza che nell'impiego privato l'indennità di anzianità è
costituita da quote di retribuzione accantonate dal datore di lavoro
e indicizzate secondo le disposizioni di cui alla legge n. 297 del
1982, mentre quella spettante agli impiegati pubblici in questione
viene attribuita sulla base dell'ultimo stipendio percepito dagli
interessati all'atto della cessazione del servizio. Il che è
certamente un vantaggio di notevole consistenza, che è arduo
valutare e quantificare per raffrontarlo col trattamento di fine
servizio dell'impiego privato. In relazione alla ipotizzata
violazione dell'articolo 36 della Costituzione, l'Avvocatura osserva
che l'indennità integrativa speciale, ha natura previdenziale e non
retributiva, diversamente da quanto accade invece per la contingenza
nell'impiego privato. Sicchè, anche a voler condividere la tesi
secondo cui la retribuzione differita rappresenta nel vigente
ordinamento costituzionale un'entità fatta oggetto, sul piano morale
e su quello patrimoniale, di particolare protezione, deve
considerarsi che l'indennità integrativa speciale non ha natura
retributiva. Sarebbe poi abbastanza problematico ritenere che il
mancato computo della medesima nell'indennità di anzianità possa
essere in contrasto con il precetto costituzionale posto a presidio
della sufficienza del corrispettivo da lavoro subordinato "ad
assicurare a se e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa",
quando ci si trova di fronte alla corresponsione di una somma una
tantum per le ben note finalità previdenziali. Secondo
l'Avvocatura, infine, le questioni poste dalle ordinanze di
rimessione appaiono in contrasto con l'articolo 81 della
Costituzione, in quanto tendono ad integrare una norma di legge
(articolo 14 della legge n. 829 del 1973), imponendo ad un ente
pubblico nuove e maggiori spese senza la indicazione dei mezzi per
farne fronte.
9. - Nel giudizio promosso dall'ordinanza della Cassazione (r.o.
n. 50 del 1992) si è costituito l'I.N.A.D.E.L., chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile e richiamando a tal fine le
pronunzie di questa Corte nn. 220 del 1988 e 402 del 1990
(quest'ultima relativa proprio al personale dell'O.N.M.I. transitato
alle dipendenze di altri enti).
L'Istituto ricorda che, dovendo il legislatore disciplinare il
trattamento di fine rapporto (dato che esso era diverso per
l'O.N.M.I. e per gli enti locali), è stato disposto dall'articolo 9
della legge 23 dicembre 1975, n. 698 che esso debba computarsi con
due distinti calcoli: per il periodo di servizio presso l'O.N.M.I.
sulla base del regolamento organico per il trattamento di quiescenza
del relativo personale (che non prevedeva il computo dell'indennità
integrativa speciale), e per il periodo di servizio presso l'ente lo-
cale, sulla base del trattamento I.N.A.D.E.L. vigente per il
personale degli enti locali presso cui i dipendenti ex O.N.M.I. erano
stati trasferiti. Tale disciplina - osserva l'I.N.A.D.E.L. - rientra
nella legittima discrezionalità del legislatore riguardo alla
disciplina dei vari e diversi rapporti di impiego pubblico. È da
rilevare, del resto, che il fatto che l' ex dipendente O.N.M.I.
transitato presso un ente locale abbia diritto a due diversi
trattamenti previdenziali per il periodo di servizio prestato presso
l'ente locale; e il fatto che il trattamento relativo al primo
servizio sia diverso da quello che gli sarebbe spettato se fosse
stato dipendente statale o da ente locale, altro non concretizza che
un trattamento diverso di due situazioni giuridiche diverse.
10. - Nel giudizio promosso con l'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia del 6 novembre 1991 (r.o. n.
245 del 1992), relativa al personale di quella regione è intervenuto
il Presidente della Giunta della Regione siciliana, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, sostenendo la manifesta
infondatezza della questione e ricordando, a tal fine, che, secondo
la costante giurisprudenza di questa Corte, "non può contrastare con
il principio di uguaglianza un differenziato trattamento applicato
alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo,
perchè lo stesso fluire di questo costituisce di per sè un elemento
diversificatore in rapporto a situazioni concernenti sia gli stessi
soggetti come gli altri componenti dell'aggregato sociale" (sentenze
nn. 138/1977 e 138/1979; la Corte si era del resto pronunziata in
senso conforme, in precedenza, con le sentenze nn. 57/1973 e 92/1975
ed il medesimo indirizzo è stato poi ribadito con la recente
ordinanza n. 395/1990). 11. - I giudizi relativi alle ordinanze
iscritte ai nn. 5, 66, 448, 89 e 389 del registro ordinanze 1991 sono
stati da ultimo chiamati all'udienza pubblica del 19 novembre 1991.
All'esito della discussione, la Corte, con ordinanza istruttoria del
16 dicembre 1991 - ritenuta la necessità di accertare - mediante una
comparazione complessiva delle indennità di fine rapporto vigenti
nei vari settori del lavoro subordinato - l'incidenza sostanziale,
negli ultimi cinque anni, della inclusione o esclusione
dell'indennità integrativa speciale nel calcolo dell'indennità di
fine rapporto prevista in ciascun settore, in relazione alle diverse
discipline di tali indennità, nonchè all'eventuale variare nel
tempo della incidenza percentuale della indennità integrativa sulla
retribuzione complessiva - dispose che la Presidenza del Consiglio
dei ministri, anche tramite i ministri competenti e l'I.S.T.A.T.,
fornisse alla Corte costituzionale le informazioni necessarie per
accertare: a) quale è attualmente e quale sia stata in ciascuno
degli ultimi cinque anni l'incidenza percentuale dell'indennità
integrativa speciale sulla retribuzione complessiva (omnicomprensiva)
dei dipendenti civili e militari dello Stato ai quali si applica il
regime E.N.P.A.S., nonchè per i dipendenti degli enti pubblici non
economici soggetti alla disciplina di cui alla legge 20 marzo 1975,
n. 70; b) quale è attualmente e quale sia stato in ciascuno degli
ultimi cinque anni, per i lavoratori cessati dal servizio
(distintamente per i lavoratori del settore privato o il cui rapporto
sia comunque di diritto privato, per coloro ai quali si applica il
regime E.N.P.A.S., per coloro ai quali si applica la legge 20 marzo
1975, n. 70 e per coloro ai quali si applica il regime I.N.A.D.E.L.),
il rapporto medio tra l'ammontare complessivo del trattamento di fine
rapporto, diviso per il numero degli anni di servizio presi in
considerazione per il calcolo di esso, e l'ultima retribuzione annua
omnicomprensiva.
La Presidenza del Consiglio ha trasmesso in più riprese le
risposte che alcune delle Amministrazioni interessate avevano fornito
al quesito. In particolare, il Dipartimento per la funzione pubblica
ha comunicato una relazione tecnica sugli effetti finanziari
derivanti dall'inclusione dell'indennità integrativa speciale nel
computo dell'indennità di buonuscita del personale iscritto
all'E.N.P.A.S. e alle altre gestioni previdenziali interessate
(O.P.A.F.S. e I.P.O.S.T.) e del personale degli enti pubblici non
economici. Dal Ministero di grazia e giustizia sono pervenute le
risposte relative al personale degli uffici notificazioni, esecuzioni
e protesti nonchè al personale degli archivi notarili e al personale
dell'amministrazione penitenziaria. Le prime due risposte sono
peraltro limitate alla parte del quesito relativa all'incidenza
percentuale dell'indennità integrativa speciale sulla retribuzione
complessiva. Dalla prima, che riguarda personale inquadrato nei
livelli dal V al VII, si evince che tale incidenza è pari ad una
quota che - a seconda degli anni e dei livelli - va dal 46 al 64 per
cento. Dalla seconda, che riguarda personale con qualifica di
dirigente o di funzionario, si ricava che la suddetta incidenza
percentuale è pari al 19-20 per cento per i dirigenti, mentre per i
funzionari è variata negli anni dal 45 al 36 per cento. Per il
personale dell'amministrazione penitenziaria, infine, l'indennità
integrativa speciale rappresenta in media il 57 per cento della
retribuzione mentre per lo stesso personale il rapporto medio tra
l'ammontare complessivo del trattamento di fine rapporto e l'ultima
retribuzione annua omnicomprensiva è del 3,1 per cento. L'Istituto
Nazionale di Statistica ha riferito di non essere in grado di
rispondere al quesito sulla base dei dati in suo possesso ed ha
aggiunto che, per fornire le informazioni richieste, sarebbe
necessaria l'esecuzione di un'indagine e di elaborazioni ad hoc,
ovvero, in alternativa, la costruzione di un modello simulativo.
Il Ministro del tesoro, insieme alla prospettazione di alcune
valutazioni giuridiche in ordine alle questioni sottoposte all'esame
della Corte, ha comunicato i dati, riferiti al complesso dei
dipendenti iscritti all'E.N.P.A.S. e all'I.N.A.D.E.L. e ai dipendenti
del parastato, concernenti l'incidenza percentuale, anno per anno,
dell'indennità integrativa speciale sulla retribuzione lorda
omnicomprensiva e al rapporto esistente tra la quota del trattamento
di fine rapporto riferibile ad un anno di servizio e l'ultima
retribuzione annua lorda omnicomprensiva.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte dalle ordinanze
in epigrafe sono analoghe o connesse: i relativi giudizi pertanto
possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
Esse, pur partendo da diverse angolazioni normative, hanno per
oggetto la esclusione della indennità integrativa speciale dal
trattamento di fine rapporto percepito dai dipendenti (civili e
militari) dello Stato e degli enti pubblici non economici, dai
dipendenti delle Ferrovie dello Stato, nonchè dagli ex dipendenti
dell'O.N.M.I. trasferiti agli enti locali dopo la soppressione di
tale organismo. Aspetti particolari presenta la questione sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione
distaccata di Catania, con ordinanza del 6 novembre 1991 (r.o. n. 245
del 1992) con la quale viene impugnato l'articolo 19 della legge
Regionale siciliana 15 giugno 1988 n. 11, che dispone, a favore dei
dipendenti della Regione, il computo, nella indennità di buonuscita,
dell'indennità di contingenza o di altra analoga indennità in
godimento all'atto della cessazione dal servizio, ma solo a decorrere
dal 1 gennaio 1985, con esclusione, quindi, di coloro il cui rapporto
sia cessato prima di tale data. Salvo quest'ultima questione, che
sarà esaminata in seguito, tutte le altre censure possono essere
valutate congiuntamente perchè pongono in sostanza un comune
problema. 2. - Sostengono i giudici a quibus che all'indennità
integrativa speciale - introdotta con la legge 27 maggio 1959 n. 324
a favore di tutti i dipendenti pubblici - è da riconoscere, per la
sua funzione di adeguamento della retribuzione al costo della vita,
natura retributiva, al pari della indennità di contingenza prevista
per i dipendenti privati. Nonostante ciò, essa non è calcolata nè
nel trattamento di fine rapporto dei dipendenti civili e militari
dello Stato (indennità di buonuscita) nè in quello dei dipendenti
degli enti non economici di cui alla legge 20 marzo 1975 n. 70
(indennità di anzianita'): essa invece viene computata - in forza
dell'articolo 3 della legge 7 luglio 1980 n. 289 - nell'indennità
premio di servizio corrisposta ai dipendenti degli enti locali
iscritti all'I.N.A.D.E.L., nonchè - sotto forma di indennità di
contingenza - nel trattamento di fine rapporto dei dipendenti
privati.
Muovendo da tali premesse tutti i giudici remittenti hanno
prospettato a questa Corte il dubbio sulla conformità a Costituzione
delle varie norme che nei diversi ordinamenti escludono o non
ricomprendono l'indennità integrativa speciale nel calcolo delle
indennità di fine rapporto dei dipendenti statali e parastatali, e
ciò sia con riferimento all'articolo 3 della Costituzione - per la
disparità di trattamento che in tal modo si determina rispetto ai
dipendenti pubblici e privati per i quali tale computo è previsto -
sia con riguardo all'articolo 36 della Costituzione - per la
violazione dei principi di proporzionalità e sufficienza della
retribuzione - in ragione della natura retributiva dell'indennità
integrativa speciale e della natura di retribuzione differita del
trattamento di fine rapporto. Con riferimento al principio di
uguaglianza i giudici negano che la possibilità di istituire un
raffronto tra l'indennità di buonuscita spettante al personale dello
Stato, l'indennità di anzianità spettante ai dipendenti degli enti
pubblici non economici, l'indennità premio di servizio spettante ai
dipendenti degli enti locali e il trattamento di fine rapporto
spettante ai dipendenti privati, sia preclusa dalla differente loro
disciplina o dalla diversità dei rapporti di lavoro ai quali si
collegano. Più in generale, le ordinanze di remissione sostengono
che la funzione previdenziale eventualmente attribuibile
all'indennità di buonuscita non verrebbe comunque a negarne la
natura di retribuzione differita ormai riconosciuta - anche da questa
Corte - come propria di tutti i trattamenti di fine rapporto, nè la
comune funzione economico-sociale. Inoltre, l'ordinanza di rimessione
della Corte di cassazione ravvisa un particolare motivo di violazione
del principio di uguaglianza nel fatto che per i dipendenti dello
Stato l'indennità integrativa speciale, pur non essendo computata
nell'indennità di buonuscita, sarebbe assoggettata alla relativa
contribuzione, a norma dell'articolo 22, secondo comma, della legge 3
giugno 1975 n. 160.
Oltre ai parametri sopraindicati, invocati da tutte le ordinanze
di rimessione, le questioni sollevate hanno assunto a riferimento
anche l'articolo 38 della Costituzione, in ragione della funzione
previdenziale dell'indennità di buonuscita; gli articoli 1, 4 e 35
della Costituzione, che assicurano ad ogni attività lavorativa pari
tutela e dignità, e gli articoli 97 e 98 della Costituzione, che
tutelano l'efficienza e la funzionalità della pubblica
amministrazione.
I giudici a quibus si dichiarano consapevoli che questa Corte si
è già espressa su analoghe questioni dichiarandole inammissibili o
manifestamente inammissibili, in quanto rientrerebbe nella
discrezionalità legislativa disporre in merito alla determinazione
della base retributiva da computare per i trattamenti di fine
rapporto; essi tuttavia fanno riferimento alla esigenza espressa
dalla Corte nella sentenza n. 220/1988 - e ribadita da successive
ordinanze - di ricondurre verso una disciplina omogenea i trattamenti
di quiescenza nell'ambito dell'impiego pubblico e, constatato come
tale esigenza non abbia ancora trovato soddisfazione, chiedono una
pronunzia nel merito atta ad eliminare la rilevata disomogeneità.
Di conseguenza, quasi tutte le ordinanze di remissione prospettano
una pronunzia che dichiari la illegittimità delle norme impugnate (e
precisamente l'articolo 1, terzo comma, lettere b) e c), della legge
27 maggio 1959 n. 324 nel testo sostituito dall'articolo 1, primo
comma, della legge 3 marzo 1960 n. 185; gli articoli 3, 37 e 38 del
d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032; l'articolo 22 della legge 3 giugno
1975 n. 160; l'articolo 3 della legge 7 luglio 1980 n. 299; gli
articoli 13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70; l'articolo 4 della
legge 29 maggio 1982 n. 297; l'articolo 14 della legge 14 dicembre
1973 n. 829; l'articolo 21, quarto comma, della legge 17 maggio 1985
n. 210) nella parte in cui non prevedono o escludono l'indennità
integrativa speciale dal computo dell'indennità di buonuscita dei
dipendenti statali o dell'indennità di anzianità del parastato.
L'articolo 4 della legge 29 maggio 1982 n. 297 è invece impugnato
nella parte in cui esclude i dipendenti pubblici dalle nuove norme in
materia di trattamento di fine rapporto. Infine le ordinanze r.o. nn.
140/1992, 688/1991 e 666/1992 impugnano per intero le varie
disposizioni sopra ricordate. 3. - Come ricordano i giudici a
quibus, questa Corte ha già preso in esame la questione ora
sottoposta al suo giudizio e, con la sentenza n. 220/1988, l'ha
dichiarata inammissibile, sia con riferimento all'articolo 3 che agli
articoli 36 e 38 della Costituzione, reputando rimessa alla
discrezionalità del legislatore la determinazione della base utile
ai fini dei trattamenti di quiescenza. La Corte ha comunque in tale
occasione rilevato che per effetto del mancato computo
dell'indennità integrativa speciale nella buonuscita si era creata
una "discrasia .. tra retribuzione complessiva dei dipendenti statali
e retribuzione utile ai fini della determinazione dell'indennità di
buonuscita", e che - per quanto riguarda le sollevate questioni di
legittimità costituzionale - appariva "ormai indilazionabile un
intervento legislativo volto a ricondurre verso una disciplina
omogenea i trattamenti di quiescenza nell'ambito dell'impiego
pubblico". Ha ancora aggiunto che "il sistema già soffre di
sperequazioni sostanziali che toccano le diverse categorie" e che
interventi che si esaurissero in provvedimenti parziali, limitati e
particolari, accentuando il carattere irrazionale delle singole
componenti, avrebbero potuto imporre una valutazione di
illegittimità della normazione complessiva.
Con la sentenza n. 763/1988, la Corte ha ribadito e precisato che
"la permanenza e la continuazione del carattere irrazionale di
singole componenti, in una valutazione globale della normativa
avrebbe potuto imporre una declaratoria di illegittimità
costituzionale di disposizioni difformi e violatrici dei diritti dei
lavoratori". Con l'ordinanza n. 419/1989, la Corte ha avvertito che
permaneva "pressante" l'invito già rivolto al legislatore, indicando
- in relazione ai problemi di carattere economico che si sarebbero
aperti - la strada di interventi generali da realizzare gradualmente.
Ulteriori inviti (o moniti) sono stati rivolti al legislatore con
l'ordinanza n. 143/1990 e poi ancora con le ordinanze nn. 189, 217,
218, 402 e 491 dello stesso anno. La Corte non ritiene - a
differenza di quanto sostenuto e richiesto dall'Avvocatura Generale
dello Stato - di dover continuare a pronunziare altre decisioni di
inammissibilità fondate sul rispetto della discrezionalità del
legislatore, nè di esprimere ulteriori moniti. Permanendo, infatti,
ed essendosi anzi aggravato, per il decorrere del tempo, lo stato di
irrazionalità e le sperequazioni chiaramente denunziate dalla
sentenza n. 220/1988, una pronunzia che ancora una volta rimettesse
il superamento di queste situazioni, che incidono su valori
costituzionali, all'intervento del legislatore - inutilmente a lungo
sollecitato - non potrebbe non apparire - come è stato rilevato in
dottrina - come abdicazione alle funzioni del giudice delle leggi e
non potrebbe non risolversi nella protezione non già della
discrezionalità del legislatore, ma della sua inerzia.
4. - Nè ad una pronunzia di inammissibilità diversamente
motivata, o addirittura di infondatezza, possono indurre le
considerazioni espresse dall'Avvocatura Generale dello Stato,
riferite, per un verso, alla peculiare natura delle indennità di
fine rapporto in questione, che indurrebbe ad escludere la violazione
dell'articolo 3 della Costituzione; per altro verso, alla natura non
retributiva dell'indennità integrativa speciale, che porterebbe a
ritenere insussistente la violazione dell'articolo 36 della
Costituzione. Per quanto riguarda la natura delle indennità di fine
rapporto occorre innanzitutto ricordare l'evoluzione subi'ta nel
tempo da questo istituto - originariamente inteso e regolato come
premio alla fedeltà del dipendente - sino all'attuale affermazione
della sua natura retributiva con funzione previdenziale. Nel settore
del lavoro privato questa evoluzione si è compiuta già per effetto
dell'articolo 9 della legge 15 luglio 1966 n. 604 e della
giurisprudenza della Corte a partire dalla sentenza n. 75/1968 - che
hanno portato a riconoscere il diritto all'indennità di anzianità
in tutti i casi di cessazione del rapporto di lavoro e
indipendentemente dai motivi di risoluzione dello stesso - ed è
stata ulteriormente confermata dai successivi interventi innovativi
(legge 29 maggio 1982 n. 297) che, introducendo un meccanismo di
computo per quote, consentono di sottolineare la proporzionalità del
trattamento di fine rapporto alle attività effettivamente svolte.
Più complessa è stata l'evoluzione della natura delle indennità di
fine rapporto nel pubblico impiego, per la coesistenza di discipline
differenziate, alcune delle quali fondate su un sistema di
contribuzione e sulla erogazione delle indennità da parte di
apposite strutture amministrative. Così mentre per l'indennità di
anzianità corrisposta al personale degli enti pubblici non economici
dallo stesso soggetto datore di lavoro e a totale suo carico è stato
agevole il riconoscimento della natura retributiva (sentenza n.
220/1988), è prevalsa per un certo tempo la tendenza ad attribuire
natura previdenziale alle indennità di fine rapporto degli altri
dipendenti pubblici. Ma anche su questo terreno profonda è stata
l'evoluzione dell'istituto, determinata dall'intervento del
legislatore e stimolata dalla giurisprudenza costituzionale, con la
progressiva erosione della rilevanza e della portata dei vari indici
che inducevano ad escludere la natura retributiva della indennità di
buonuscita e della indennità premio di servizio.
Tale evoluzione, per quest'ultima indennità, è particolarmente
messa in luce dalle sentenze nn. 471/1989 e 319/1991, le quali
riconoscono che essa, come indennità di fine rapporto, ha
definitivamente acquisito natura di retribuzione differita con
funzione previdenziale, secondo un paradigma ribadito successivamente
dalle sentenze nn. 63 e 439 del 1992 e 99/1993.
Quanto alla natura dell'indennità di buonuscita dei dipendenti
statali, la più recente giurisprudenza, pur rilevandone spesso le
particolarità di disciplina rispetto ad altri istituti analoghi, ha
abbandonato l'iniziale orientamento propenso a riconoscere ad essa
natura solo previdenziale ed è pervenuta a ricondurla alla categoria
generale dei trattamenti di fine rapporto.
Invero, non può negarsi che la natura retributiva propria
dell'indennità di fine rapporto permane e vale quali che siano i
soggetti tenuti ad erogare il trattamento (il medesimo datore di
lavoro o un terzo), quale che sia il meccanismo di alimentazione
della provvista (contributi o accantonamenti) quali che siano i
soggetti su cui grava l'onere contributivo in senso lato (il datore
di lavoro, il lavoratore o entrambi). Il soggetto erogatore non ha
alcun rilievo in ordine alla identificazione della natura e della
funzione giuridico-sociale che il trattamento svolge per il
lavoratore stesso: tale profilo, infatti, riguarda il soggetto
investito del potere-dovere di gestire i fondi di risparmio che
l'istituto determina.
Nè ha rilievo il fatto che la provvista avvenga mediante
contributi o accantonamenti: l'assoluta equivalenza funzionale delle
due forme è dimostrata dall'articolo 2123 del codice civile, che
autorizza il datore di lavoro ad adempiere in tutto o in parte ai
suoi obblighi in materia di indennità di anzianità facendo ricorso
a forme di previdenza equivalenti. Infine non ha rilievo il fatto
che i contributi siano tutti o parte a carico del datore di lavoro:
quale che ne sia l'imputazione contabile, l'onere contributivo fa
parte del costo del lavoro, per cui ciò che il datore versa come
contributo non lo dà come retribuzione corrente e il lavoratore
riceve in meno come retribuzione corrente ciò che serve ad
alimentare il suo futuro trattamento di fine rapporto. Pertanto,
anche per i dipendenti dello Stato - e non solo del parastato - deve
essere confermata la natura di retribuzione differita con funzione
previdenziale della indennità di fine rapporto: funzione che è
quella di far superare al lavoratore le difficoltà economiche
conseguenti al venir meno del trattamento retributivo per effetto
della cessazione del rapporto di lavoro.
5. - La giurisprudenza di questa Corte, sulla base della asserita
diversità di natura e di disciplina delle varie indennità di fine
rapporto, ha per lungo tempo affermato che esse non erano utilmente
raffrontabili in vista del controllo sul rispetto del principio di
eguaglianza (v. ancora la sentenza n. 220/1988 e l'ordinanza n.
135/1988, ma anche le significative eccezioni rappresentate dalle
sentenze nn. 115/1979 e 110/1981).
Più recentemente, peraltro, la stessa Corte, riconoscendo con
sempre maggiore determinazione la raggiunta sostanziale omogeneità,
quanto a natura e funzione, delle indennità in questione, ha ammesso
la possibilità di istituire tra di esse confronti e comparazioni. In
particolare, con riguardo alla indennità premio di servizio e a
quella di buonuscita, la sentenza n. 763/1988, dopo aver sottolineato
come, nonostante le differenze di dettaglio inerenti alle
peculiarità proprie di ciascuna, esse fossero ormai divenute - anche
in seguito a interventi legislativi e per effetto della
giurisprudenza - analoghe ed omogenee per finalità da realizzare, ha
valutato nel merito l'eccepita disparità di trattamento
relativamente alla disciplina dei presupposti per conseguire le
indennità, ritenendola costituzionalmente illegittima perchè priva
di adeguata e razionale giustificazione. Il medesimo orientamento è
stato successivamente ribadito con le decisioni nn. 821/1988, 63 e
439 del 1992.
Nell'ambito di una impostazione più generale, la sentenza n.
99/1993, ponendo espressamente in evidenza la loro comune natura di
retribuzione differita, ha ritenuto comparabili tutti i trattamenti
di fine rapporto, sia nella sfera del settore pubblico, sia tra
questa e quella del settore privato. Questa sentenza registra così
quel più ampio processo di assimilazione che tende ormai a permeare
l'intero assetto del rapporto di lavoro dipendente, come dimostra il
d.P.R. 3 febbraio 1993 n. 29 che, in attuazione della delega disposta
dall'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992 n. 421 ha avviato la c.d.
privatizzazione del rapporto d'impiego pubblico, stabilendo che i
rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
sono disciplinati dalle disposizioni delle sezioni II e III, capo I,
titolo II del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di
lavoro nell'impresa, in quanto compatibili con la specialità del
rapporto e il perseguimento degli interessi generali nei termini
definiti dal decreto medesimo. Il fatto che tale decreto
contestualmente disponga che, in attesa di una nuova regolamentazione
contrattuale della materia, resti ferma per i dipendenti pubblici la
disciplina vigente in materia di trattamenti di fine rapporto, non
smentisce la nuova impostazione, dal momento che riguarda una
disposizione transitoria: in particolare, non contraddice il rilevato
processo di generale omogeneizzazione della natura di tali
trattamenti.
Si può quindi, in definitiva, affermare che le indennità di fine
rapporto, nonostante le diversità di regolamentazione, costituiscono
ormai, una categoria unitaria connotata da identità di natura e
funzione e dalla generale applicazione a qualunque tipo di rapporto
di lavoro subordinato e a qualunque ipotesi di cessazione del
medesimo.
I rilievi espressi, pertanto, dalla Avvocatura dello Stato in
ordine alla non invocabilità dell'articolo 3 della Costituzione per
la non comparabilità dei trattamenti di fine rapporto qui in
discussione, non hanno fondamento.
6. - Parimenti non condivisibili sono le deduzioni che
l'Avvocatura ha formulato per sostenere l'inapplicabilità
dell'articolo 36 della Costituzione, argomentando che l'indennità
integrativa speciale, non ha natura retributiva ma previdenziale,
sicchè la sua esclusione non potrebbe porsi in contrasto con il
precetto costituzionale posto a presidio della sufficienza del
corrispettivo del lavoro subordinato.
La premessa di tale argomentazione è invero priva di fondamento,
non essendovi ormai dubbio che l'indennità integrativa speciale
abbia evidente carattere retributivo.
Anche questa indennità, istituita con la legge n. 324 del 1959 a
favore di tutti i dipendenti del settore pubblico, ha subi'to nel
corso degli anni una profonda trasformazione. Concepita in origine
come elemento contingente ed esterno alla retribuzione, esente da
qualsiasi ritenuta, compresa quella erariale, e non concorrente a
formare reddito complessivo ai fini dell'imposta complementare, non
cedibile, non pignorabile, non computabile ai fini di quiescenza, di
previdenza e di indennità di buonuscita, corrisposta infine solo in
relazione al periodo di lavoro realmente effettuato, l'indennità
integrativa speciale ha assunto nel tempo caratteristiche nettamente
diverse.
Ciò è avvenuto a seguito di una serie di interventi legislativi,
quali quelli ricordati in diverse ordinanze di rimessione, che, ferma
rimanendo la funzione di adeguamento della retribuzione al costo
della vita, hanno soppresso tutti i connotati enunziati nella legge
originaria, con l'unica esclusione della sua non computabilità nella
indennità di buonuscita.
Gli effetti di questo processo sono stati recepiti dalla
giurisprudenza di questa Corte che, con la sentenza n. 115/1990, ha
affermato la pignorabilità, sequestrabilità e cedibilità della
stessa non essendovi "dubbio che l'indennità integrativa speciale è
da considerare un elemento della retribuzione complessiva del
pubblico dipendente così come l'indennità di contingenza lo è per
i dipendenti privati".
7. - Tutto ciò premesso, occorre ora valutare l'effettiva
esistenza della lesione dei parametri costituzionali invocati da
parte dei giudici remittenti.
La rilevata identità di natura e di funzione delle indennità di
fine rapporto in esame esclude - in ragione del principio di
uguaglianza stabilito dall'articolo 3 della Costituzione - che le
varietà di struttura e di disciplina che esse presentano nei vari
settori del lavoro subordinato possano tradursi in sperequazioni
sostanziali, salvo che queste ultime non siano razionalmente
collegabili a specifiche diversità delle situazioni regolate, tali
da giustificare una diversa considerazione delle esigenze alle quali
si riferisce la funzione economico-sociale dell'istituto.
Mentre nel campo del lavoro privato il disegno di graduale
unificazione e di equiparazione dei trattamenti di fine rapporto per
tutte le categorie di lavoratori è stato portato a compimento con la
legge n. 297 del 1982 ed in particolare con l'articolo 5 di detta
legge, nell'ambito del pubblico impiego continuano a sussistere,
nonostante i numerosi interventi correttivi della Corte, sistemi,
meccanismi e strutture differenti da settore a settore.
È di competenza del legislatore valutare l'opportunità del
mantenimento di sistemi differenziati nell'ambito del pubblico
impiego, ma tale discrezionalità incontra un primo limite nel
principio di uguaglianza, nel senso che, nonostante le diverse
articolazioni normative, i trattamenti di fine lavoro del pubblico
impiego debbono comunque essere equivalenti, essendo essi, come si è
rilevato più sopra, omogenei per natura e finalità da realizzare e
non essendo ipotizzabile, tra i vari settori del pubblico impiego,
diversità sostanziali tali da giustificare una differenziata
considerazione delle esigenze sottese a tali finalità. Ma è subito
da precisare che, se il vincolo che il principio di uguaglianza
impone al legislatore di osservare riguarda l'equivalenza dei vari
trattamenti di fine lavoro, anche la valutazione comparativa diretta
a vagliare il rispetto o meno di tale principio deve analogamente
riferirsi soltanto ai risultati complessivi dei vari meccanismi e non
può invece limitarsi a singole disposizioni, avulse dalla specifica
disciplina in cui ciascuna di esse si colloca (sentenza n. 220/1988).
Un secondo limite alla discrezionalità del legislatore discende
dalla rilevata comune natura retributiva delle indennità in oggetto,
nel senso che la disciplina di esse non può essere tale da ledere il
principio di proporzionalità rispetto alla quantità e qualità del
lavoro, nè il principio di sufficienza rispetto alle particolari
esigenze di vita che tali indennità sono dirette a fronteggiare.
8. - Con riferimento ad entrambi i parametri costituzionali sopra
accennati - quello dell'articolo 3 e quello dell'articolo 36 -
l'inclusione o meno dell'indennità integrativa speciale nella base
di calcolo dei trattamenti di fine lavoro presenta aspetti peculiari,
che dipendono dai caratteri e dalla funzione di tale indennità e che
pongono il problema in termini diversi rispetto a qualunque altra
differenza normativa inerente alle modalità di determinazione dei
trattamenti stessi.
Occorre considerare, al riguardo, che l'indennità integrativa
speciale è una voce retributiva che, per come è stata regolata, ha
avuto la caratteristica di crescere nel tempo non solo in cifra, ma
anche, nella generalità dei casi, in rapporto al complesso della
retribuzione, specialmente in ragione dei processi inflattivi che si
sono verificati nell'ultimo ventennio. È così accaduto che la quota
di retribuzione rappresentata dall'indennità integrativa speciale è
divenuta sempre maggiore con il passare degli anni (e questo - come
si dirà - è stato particolarmente evidente per le retribuzioni dei
livelli bassi e medi). Ciò ha comportato che l'esclusione
dell'indennità integrativa speciale dal computo delle indennità di
fine rapporto ha provocato effetti di depauperamento di tali
indennità sempre maggiori e non più compensati - nel paragone con
la disciplina dei trattamenti di fine lavoro di altri settori ed in
particolare nel paragone con l'indennità premio di servizio
corrisposta dall'I.N.A.D.E.L. - da altri più favorevoli fattori di
calcolo, quali, in particolare, quello relativo alla quota della
retribuzione annuale da moltiplicare per il numero degli anni di
servizio. L'equilibrio che prima poteva ipotizzarsi tra i vari
trattamenti nonostante la diversità dei relativi sistemi si è
quindi progressivamente alterato - ed è destinato ad alterarsi
sempre di più con il passare del tempo - senza che a questo fenomeno
corrisponda alcuna razionale giustificazione ed in particolare senza
che abbiano subi'to modificazione alcuna quelle eventuali
"peculiarita'" dei vari rapporti di impiego, che potevano, in
ipotesi, giustificare le differenze iniziali, allorquando queste
ultime erano ancora configurabili come differenze di dettaglio.
9. - La sperequazione tra i diversi settori del pubblico impiego
che si è venuta in tal modo a determinare e ad aggravarsi
progressivamente si riproduce poi anche all'interno di ciascuno dei
settori nei quali l'indennità integrativa speciale è esclusa dal
computo del trattamento di fine lavoro, poichè tale esclusione
incide sulle retribuzioni più basse in misura proporzionalmente
maggiore di quanto essa non incida sulle retribuzioni più alte.
Infatti, l'indennità integrativa speciale maturata fino
all'entrata in vigore del d.P.R. 1 febbraio 1986 n. 13, è
corrisposta in misura sostanzialmente uguale, in cifra, per tutti i
dipendenti pubblici, quale che sia il loro livello retributivo,
mentre con tale decreto è stata prevista, per gli adeguamenti
successivi alla sua entrata in vigore, una indicizzazione solo
parziale della parte di retribuzione eccedente un determinato
ammontare-base, uguale per tutti, che viene invece rivalutato
integralmente. Ciò implica che l'indennità integrativa speciale
costituisce, per i livelli più bassi, una quota della retribuzione
complessiva molto più alta (attualmente tale quota supera talora
anche la meta') di quella che essa rappresenta per i livelli più
elevati, come bene è evidenziato dai risultati dell'indagine
istruttoria già riferiti al paragrafo 11 della narrativa in fatto. E
ne consegue, automaticamente, che l'esclusione dell'indennità
integrativa speciale depaupera i trattamenti di fine lavoro, in
rapporto alla retribuzione complessiva, in misura proporzionalmente
maggiore per i livelli retributivi più bassi rispetto a quelli più
alti, per i quali operano incisivi meccanismi di compensazione.
La disciplina in esame, pertanto, produce non soltanto disparità
sostanziali tra l'uno e l'altro settore del pubblico impiego, ma
anche disparità interne a ciascun settore; e queste ultime sono
particolarmente irragionevoli e particolarmente ingiuste, perchè
volte a danno delle categorie meno abbienti.
10. - Con riferimento al principio di proporzionalità di cui
all'articolo 36 della Costituzione, va ricordato quanto già si è
detto e cioè che l'indennità di fine rapporto - proprio in ragione
della sua funzione e della sua natura - è sempre rapportata alla
retribuzione e alla durata del rapporto e quindi, attraverso questi
due parametri, alla quantità e alla qualità del lavoro.
L'esclusione dell'indennità integrativa speciale dalla base di
calcolo del trattamento di fine lavoro, proprio per le già accennate
caratteristiche di tale indennità, fa sì che il rapporto tra
trattamento di fine lavoro e retribuzione vada riducendosi
automaticamente con il passare del tempo, senza che ciò corrisponda
ad una riduzione della qualità o della quantità del lavoro. Ne
consegue una lesione del principio di proporzionalità stabilito
dall'articolo 36. Ciò è stato già rilevato da questa Corte con la
sentenza n. 142/1980, secondo cui l'esclusione della contingenza dal
computo dell'indennità di anzianità spettante ai lavoratori privati
(esclusione disposta dal decreto-legge n. 12 del 1977, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 91 del 1977), anche se nel breve
periodo non arrecava offesa in misura censurabile al criterio di
proporzionalità stabilito dall'articolo 36 della Costituzione, con
il progredire del tempo, in difetto di congrue compensazioni, avrebbe
rischiato di determinare squilibri più gravi di quelli in atto, il
che avrebbe obbligato il legislatore a por mano ad adeguati
bilanciamenti al fine di evitare offesa non solo agli articoli 3 e
36, ma anche all'articolo 38 della Costituzione.
Più in generale, infatti, occorre considerare che l'indennità
integrativa speciale è uno strumento per adeguare il valore reale
della retribuzione alle variazioni del valore reale della moneta
cagionate dall'inflazione. Tale adeguamento - in qualunque modo
attuato - è essenziale per conservare il rapporto di
proporzionalità,garantito dall'articolo 36, tra retribuzione e
quantità e qualità del lavoro, posto che tale rapporto richiede
ovviamente di essere riferito ai valori reali di entrambi i suoi
termini. L'adeguamento delle retribuzioni alle variazioni del costo
della vita può essere perseguito con una molteplicità di strumenti:
ma se - e nella misura in cui - la legge o la contrattazione abbiano
scelto la via degli adeguamenti automatici, obliterarli significa
ledere il rapporto di proporzionalità costituzionalmente
necessitato.
11. - Il principio di sufficienza assume un autonomo rilievo per
le retribuzioni più basse, in relazione alle quali l'indennità
integrativa speciale - riferita come essa è alle variazioni del
costo della vita - assolve anche ad una ineliminabile funzione di
conservare alla retribuzione reale quella capacità di assicurare al
lavoratore e alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa che
costituisce il secondo e più strettamente cogente criterio stabilito
dall'articolo 36 della Costituzione.
Questa considerazione induce a rilevare che l'esclusione
dell'indennità integrativa speciale dall'indennità di buonuscita o
dall'indennità di anzianità è potenzialmente idonea ad incidere -
per le retribuzioni più basse - sullo stesso criterio di
sufficienza, rapportato alle specifiche e già dette funzioni
"previdenziali" che tale istituto retributivo è deputato ad
assolvere. 12. - Le considerazioni svolte dimostrano che
l'esclusione in toto dell'indennità integrativa speciale dal calcolo
dei trattamenti di fine rapporto qui in discussione produce
sostanziali e ingiustificabili sperequazioni e impedisce il pieno
rispetto dei principi costituzionali della proporzionalità e
sufficienza della retribuzione, anche differita, del lavoro
dipendente. Di conseguenza le norme legislative dalle quali consegue
tale esclusione - e cioè i combinati disposti dell'articolo 1, terzo
comma, lettere b) e c), della legge 27 maggio 1959 n. 324 con gli
articoli 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032; con gli articoli
13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n. 70 e con gli articoli 14 della
legge 14 dicembre 1973 n. 829 e 21 della legge 17 maggio 1985 n. 210
- debbono essere dichiarate costituzionalmente illegittime per
contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione, con
l'assorbimento delle altre censure. Tale dichiarazione non può,
peraltro, tradursi in una pronunzia meramente caducatoria, come
sembra invece auspicare il Tribunale amministrativo regionale
dell'Abruzzo (r.o. n. 66 del 1991): anche a prescindere dai dubbi che
potrebbero sorgere circa il rispetto dei limiti effettivi
dell'impugnativa, decisiva in contrario è la considerazione che una
simile pronunzia, colpendo il globale sistema di calcolo dei diversi
trattamenti di fine rapporto, paralizzerebbe la stessa corresponsione
delle indennità attualmente dovute, così determinando gravi lesioni
degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
L'adeguamento alla legalità costituzionale non si può ottenere
neppure - al contrario di quanto ritiene la maggior parte dei giudici
a quibus - mediante una pronunzia additiva di questa Corte alla quale
consegua un puro e semplice inserimento dell'indennità in questione
nella base di computo del trattamento di fine rapporto. Una simile
operazione compenserebbe lo squilibrio già evidenziato, ma -
rimanendo invariate tutte le altre modalità di calcolo delle
indennità di fine rapporto, come pure le discipline attinenti ai
contributi a carico dei lavoratori e dei datori di lavoro - ne
potrebbe creare altri, anche se in direzione opposta, nei confronti
di entrambi i settori del lavoro subordinato qui addotti come termini
di comparazione e cioè sia nei confronti del lavoro privato, sia nei
confronti del pubblico impiego alle dipendenze degli enti locali.
L'indennità di buonuscita e l'indennità di anzianità del
parastato, infatti, sono calcolate sulla base dell'ultima
retribuzione (che è di regola la più alta), mentre il trattamento
di fine rapporto regolato dalla legge n. 297 del 1982 si determina
sulla base delle retribuzioni concretamente percepite durante il
servizio, sia pur rivalutate di anno in anno in base ad una quota
dell'indice ISTAT. L'ipotesi di soluzione in esame, quindi, farebbe
sì che nell'impiego statale e parastale l'indennità di fine
rapporto sarebbe tutta calcolata sull'ultima retribuzione comprensiva
dell'ultima indennità integrativa speciale, con evidente, notevole e
non giustificato vantaggio rispetto al settore privato.
Ma uno squilibrio verrebbe a determinarsi anche rispetto al regime
I.N.A.D.E.L., nel quale l'indennità integrativa speciale è compresa
nella base di calcolo dell'indennità premio di servizio secondo
l'ammontare raggiunto nell'ultimo anno del rapporto, ma la quota
della retribuzione annua che viene computata è inferiore, essendo
pari ad un quindicesimo dell'ottanta per cento, anzichè ad un
dodicesimo dell'ottanta per cento, come è per l'impiego statale o ad
un dodicesimo del cento per cento, come è per l'impiego nel
parastato. Il maggior favore sarebbe poi ancor più evidente per il
regime gestito per l'O.P.A.F.S., in cui il numero degli anni di
servizio per il quale va moltiplicata la quota retributiva annua è
aumentato di un quinto rispetto agli anni di servizio effettivo.
Orbene non appare congruo che una pronunzia che intenda porre
rimedio ad una violazione del principio di uguaglianza, crei a sua
volta disuguaglianze, sia pure di segno opposto. E comunque un simile
risultato non sarebbe conforme a quell'indirizzo di omogeneizzazione
che invece la Corte ha chiesto al legislatore di seguire.
13. - Escluso, pertanto, il ricorso alla ipotesi ora esaminata, ed
esclusa altresì la caducazione integrale della normativa impugnata,
al fine di ricondurre quest'ultima a piena conformità ai principi
costituzionali occorre invece che il computo dell'indennità
integrativa speciale nel calcolo dei trattamenti di fine rapporto
avvenga in modo da assicurare - insieme al rispetto del principio di
proporzionalità e di sufficienza - una effettiva e ragionevole
equivalenza nel risultato complessivo, senza la quale continuerebbe a
sussistere - sia pure in forma diversa - una ulteriore situazione di
squilibrio. Simile risultato non può essere perseguito se non
approntando - tenendo conto della diversità dei sistemi di gestione,
alimentazione ed erogazione - appositi meccanismi idonei a realizzare
l'equivalenza delle indennità di fine rapporto qui considerate: non
solo quindi all'interno del settore del pubblico impiego, ma anche,
in prospettiva, nei confronti del lavoro privato, in considerazione
del ricordato processo di assimilazione in corso, delineato dal
decreto legislativo n. 29 del 1993 e della esigenza di una graduale
eliminazione delle differenze che ancora si registrano tra i due
settori del lavoro subordinato e che non trovino giustificazione
nella specialità delle situazioni. La determinazione di tali
meccanismi spetta al legislatore anche in vista dell'adozione delle
scelte di politica economica necessarie al reperimento delle
indispensabili risorse finanziarie. È riservato al suo
discrezionale apprezzamento - nel rispetto del canone di
ragionevolezza e degli altri principi costituzionali - di determinare
i livelli sui quali attestare la perequazione tra i diversi
trattamenti, in relazione ai vari elementi che li costituiscono,
tenendo in debito conto i contributi e gli accantonamenti posti dalla
legge a carico dei lavoratori, in rapporto a quelli corrisposti
dall'amministrazione, e, più in generale, equilibrando e compensando
vantaggi e svantaggi che emergono dalle vigenti normative riguardo
alle modalità di calcolo delle indennità (retribuzione base,
divisore applicato, numero delle annualità da computare, e così
via).
Detti meccanismi di riequilibrio e di compensazione dovranno
essere modellati in modo tale da perseguire anche l'obiettivo di
uniformare i trattamenti di fine lavoro ai principi di
proporzionalità e di sufficienza di cui all'articolo 36 della
Costituzione, considerando la rimarcata diversa valenza che
l'esclusione dell'indennità integrativa speciale ha avuto ed ha nei
confronti di coloro che sono collocati ai livelli meno elevati della
scala retributiva, rispetto a coloro che si trovano più in alto.
Pertanto, le compressioni nel computo dell'indennità integrativa
speciale nel trattamento di fine rapporto che siano eventualmente
indispensabili al fine di realizzare la perequazione, non potranno
incidere sulle posizioni dei soggetti meno retribuiti, per i quali
occorre comunque evitare che si verifichino pregiudizi al principio
della sufficienza della retribuzione e alla funzione previdenziale
dell'indennità di fine rapporto.
Si tratta, infine, come già detto, di superare tendenzialmente
gli squilibri che esistono nei trattamenti di fine rapporto tra
lavoratori pubblici e privati.
Stante la necessaria valutazione di tutti i principi e gli
interessi in gioco, la complessiva omogeneizzazione delle prestazioni
di fine rapporto potrà richiedere di essere realizzata secondo
moduli improntati al principio di gradualità (cfr., tra le più
recenti, le decisioni nn. 419 del 1989; 101, 260, 401 e 422 del 1990;
119 del 1991) nei quali trovino adeguata considerazione la concreta
disponibilità dei mezzi finanziari, e l'esigenza di perequare con
priorità - anche in relazione a situazioni pregresse - i trattamenti
corrispondenti alle retribuzioni più basse per le quali l'attuale
situazione normativa lede il principio della sufficienza e pregiudica
l'effettività della funzione previdenziale. 14. - Pertanto, la
dichiarazione di incostituzionalità colpisce le norme impugnate
nella parte in cui non prevedono meccanismi di computo
dell'indennità integrativa speciale nei trattamenti di fine rapporto
considerati. Tali meccanismi saranno realizzati dal legislatore
secondo scelte discrezionali che rispettino i principi indicati
specificamente nel paragrafo precedente. Questa dichiarazione
comporta il riconoscimento della titolarità - in capo ai soggetti
interessati - del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
integrativa speciale ai fini della determinazione del loro
trattamento di fine rapporto. Spetta però al legislatore,
determinando la misura, i modi e i tempi di detto computo, rendere in
concreto realizzabile il diritto medesimo. Poichè dunque
l'intervento del legislatore - in forza della presente dichiarazione
di illegittimità costituzionale - è necessario per reintegrare
l'ordine costituzionale violato, esso deve avvenire con adeguata
tempestività. Considerato che lo stesso legislatore dovrà
provvedere al reperimento e alla destinazione delle risorse
occorrenti a far fronte agli oneri finanziari che ne conseguono, la
predisposizione dei suddetti meccanismi di omogeneizzazione dovrà
essere avviata in occasione della prossima legge finanziaria, o
comunque nella prima occasione utile per l'impostazione e la
formulazione di scelte globali della politica di bilancio.
Naturalmente ove ciò non avvenisse, oppure se i tempi del
graduale adeguamento alla legalità costituzionale si prolungassero
oltre ogni ragionevole limite, ovvero, se i principi enunciati nella
presente decisione risultassero disattesi, questa Corte, se
nuovamente investita del problema, non potrebbe non adottare le
decisioni a quella situazione appropriate.
15. - Individuata nel combinato disposto delle disposizioni
sopraindicate la fonte diretta delle violazioni così riconosciute le
censure riferite alle altre norme impugnate - e cioè articolo 37 del
d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032, articolo 22 legge 3 giugno 1975 n.
160, articolo 3 legge 7 luglio 1980 n. 299, articolo 4 legge 29
maggio 1982 n. 297 - vanno dichiarate inammissibili.
16. - Deve infine essere dichiarata non fondata la questione
concernente l'articolo 19 della legge regionale siciliana 15 giugno
1988 n. 11, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, Sezione distaccata di Catania, (r.o. n. 245 del 1992), che
lamenta il contrasto di quest'ultima con l'articolo 3 in collegamento
con l'articolo 36 della Costituzione, perchè, nell'introdurre il
computo, nella indennità di buonuscita, dell'indennità di
contingenza o di altra analoga indennità in godimento all'atto della
cessazione dal servizio, fa decorrere l'applicazione del beneficio
dal 1 gennaio 1985, senza alcun riferimento ai rapporti pregressi.
La questione così proposta riguarda pertanto non la disparità di
trattamento tra diverse categorie di lavoratori subordinati, ma tra
lavoratori appartenenti alla medesima categoria, il cui trattamento
sia differenziato soltanto in ragione della data della cessazione dal
servizio.
Questa Corte ha più volte statuito in casi analoghi che "non può
contrastare con il principio di uguaglianza un differenziato
trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in
momenti diversi nel tempo, perchè lo stesso fluire di questo
costituisce di per sè un elemento diversificatore" (cfr., tra le
tante, le pronunzie nn. 504 del 1988; 190, 272, 395 del 1990, etc.).
D'altra parte nel caso presente la data del 1 gennaio 1985 non può
ritenersi arbitraria o comunque incongrua, dal momento che coincide
con il termine di decorrenza del nuovo ordinamento giuridico ed
economico del personale improntato al principio della contrattazione
collettiva, inaugurato con la legge regionale 29 ottobre 1985 n. 41 e
di cui la legge impugnata costituisce attuazione per il triennio
1985-1987.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara L'illegittimità costituzionale dei combinati
disposti dell'articolo 1, terzo comma, lettere b) e c), della legge
27 maggio 1959 n. 324 (Miglioramenti economici al personale statale
in attività ed in quiescenza) con gli articoli 3 e 38 del d.P.R. 29
dicembre 1973 n. 1032 (Approvazione del testo unico delle norme sulle
prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari
dello Stato); con gli articoli 13 e 26 della legge 20 marzo 1975 n.
70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto
di lavoro del personale dipendente) e con gli articoli 14 della legge
14 dicembre 1973 n. 829 (Riforma dell'Opera di previdenza a favore
del personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato) e 21
della legge 17 maggio 1985 n. 210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie
dello Stato"), nella parte in cui non prevedono, per i trattamenti di
fine rapporto ivi considerati, meccanismi legislativi di computo
dell'indennità integrativa speciale secondo i principi ed i tempi
indicati in motivazione;
2) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 22 della legge 3 giugno 1975 n. 160
(Norme per il miglioramento dei trattamenti pensionistici e per il
collegamento alla dinamica salariale), dell'articolo 3 della legge 7
luglio 1980 n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L.
7 maggio 1980 n. 153, concernente norme per l'attività gestionale e
finanziaria degli enti locali per l'anno 1980), e dell'articolo 4
della legge 29 maggio 1982 n. 297 (Disciplina del trattamento di fine
rapporto e norme in materia pensionistica), sollevate in riferimento
agli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, dalla Corte di
cassazione e dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con le
ordinanze indicate in epigrafe;
3) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 19 della legge regionale siciliana 15
giugno 1988 n. 11 (Disciplina dello stato giuridico ed economico del
personale dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-1987 e
modifiche ed integrazioni alla normativa concernente lo stesso
personale), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 36 della
Costituzione dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
Sezione distaccata di Catania, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0540