1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 445 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Beneficio della semiliberta' - Concessione nei confronti dei condannati che prima della data di entrata in vigore dell'art. 15, comma 1, del d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1992, n. 356, abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato al beneficio richiesto e per i quali non sia accertata la sussistenza di collegamenti attuali con la criminalita' organizzata - Omessa previsione - Riferimento alle sentenze della Corte nn. 306 del 1993, 504 del 1995, e 68 del 1995 - Violazione del principio della funzione rieducativa della pena - Innovazione legislativa recante connotazioni sostanzialmente ablative e riproduttive del carattere di "revoca" non fondata sulla condotta colpevole del condannato - Illegittimita' costituzionale. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 4-bis, comma 1). (097C1502) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis della
legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e
sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
promosso con ordinanza emessa il 24 settembre 1996 dal tribunale di
sorveglianza di Roma sull'istanza proposta da Rizzi Daniele, iscritta
al n. 1308 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
1996;
Visto l'atto di costituzione di Rizzi Daniele;
Udito nella camera di consiglio del 1 ottobre 1997 il giudice
relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di sorveglianza di Roma, premesso di dover
decidere sulla istanza di semilibertà proposta da persona condannata
ad anni ventuno di reclusione per il delitto di cui all'art. 630 cod.
pen., e nei cui confronti non poteva essere ritenuto sussistente il
requisito della utile collaborazione ex art. 58-ter dell'Ordinamento
penitenziario (legge 26 luglio 1975 n. 354, come modificata dal d.-l.
13 maggio 1991, n. 152, convertito nella legge 12 luglio 1991, n.
203) nè ricorreva il presupposto della "collaborazione inesigibile",
dopo aver passato in rassegna il percorso rieducativo del condannato
alla luce, anche, della giurisprudenza costituzionale che ha preso in
esame il regime dei divieti stabilito dall'art. 4-bis
dell'Ordinamento penitenziario, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del medesimo art. 4-bis della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
deducendone il contrasto con gli artt. 3, 27, terzo comma, e 25,
secondo comma, della Costituzione.
Rileva a tal proposito il giudice a quo che questa Corte, con la
sentenza n. 306 del 1993, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della previsione contenuta nell'art. 15, comma 2, del
d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito nella legge 7 agosto 1992, n.
356 e concernente la revoca delle misure alternative in caso di
mancata collaborazione con la giustizia, sul presupposto che, con la
concessione del beneficio, l'aspettativa del condannato a vedere
riconosciuto l'esito positivo del percorso di risocializzazione già
compiuto si consolida in un nuovo status, corrispondente ad uno
stadio avanzato del processo di risocializzazione, che non può
venire meno in assenza di motivi di demerito da parte del detenuto.
Principi, questi, sviluppati nella sentenza n. 504 del 1995, ove si
assimilò alla revoca delle misure alternative la inibitoria alla
concessione di permessi premio al condannato che ne avesse già
fruito, osservandosi come l'interruzione dei permessi per ragioni non
addebitabili al condannato si ponesse in contrasto con il principio
di progressività del trattamento.
Ed è proprio alla luce di tali principi che si profilerebbe un
contrasto tra la norma impugnata e l'art. 27, terzo comma, della
Costituzione. Dalle citate sentenze, osserva infatti il tribunale
rimettente, sembra che questa Corte non abbia soltanto inteso
"cristallizzare la posizione del condannato contro interventi
peggiorativi da parte del legislatore, ma abbia ritenuto di dover far
salva la progressione trattamentale nei confronti di coloro che già
si siano dimostrati meritevoli di risocializzazione". Da ciò due
rilievi. Da un lato, se si afferma che l'esperienza dei permessi
premio non può interrompersi perchè funzionale alla concessione
delle misure alternative, la norma che nella medesima situazione di
fatto rende queste ultime inapplicabili si espone al medesimo dubbio
di costituzionalità. Sotto altro profilo, si è determinata una
fascia di soggetti che, ammessi a fruire dei permessi premio,
maturano aspettative ulteriori di reinserimento ma, per ragioni
contingenti, non possono accedere ai benefici che dovrebbero
rappresentare il naturale sviluppo del processo di risocializzazione,
senza che ciò si giustifichi in base alla pericolosità sociale o a
collegamenti con la criminalità organizzata, già esclusi in sede di
concessione dei permessi. Da ciò, quindi, anche la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, attesa l'irragionevole disparità di
trattamento che si genera rispetto a quanti sono ammessi a fruire
delle misure alternative sol perchè concesse con provvedimento
anteriore alla entrata in vigore della norma censurata.
Violato sarebbe, infine, l'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, in quanto anche le norme che regolano la esecuzione
della pena devono ritenersi assoggettate al divieto di
retroattività, giacchè le disposizioni "che istituiscono e
disciplinano i benefici penitenziari, determinandone fra l'altro i
requisiti di ammissibilità, si saldano con le norme sanzionatorie
concorrendo con queste nella determinazione in concreto della pena da
espiare".
2. - Con memoria depositata fuori termine si è costituita la parte
privata, la quale ha insistito per l'accoglimento della questione
sulla base delle argomentazioni svolte davanti al giudice a quo
allorchè ebbe a formulare l'eccezione di illegittimità
costituzionale poi recepita dal Tribunale rimettente.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale di sorveglianza di Roma, chiamato a pronunciarsi
sulla istanza di semilibertà proposta da persona condannata nel 1986
per il delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione ed
altro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 27, terzo comma, 3 e
25, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta').
Dopo aver posto in risalto il positivo comportamento intramurario
del condannato e le relative vicende esecutive, venutesi ad
intrecciare alle modifiche normative e agli interventi operati da
questa Corte in materia penitenziaria, il giudice a quo ha
sottolineato come, nella sentenza n. 306 del 1993, pur essendosi
ritenuta in sè non censurabile la scelta legislativa di privilegiare
finalità di prevenzione generale e di sicurezza della collettività,
condizionando alla collaborazione, per gli autori di determinati
delitti, la concedibilità delle misure alternative alla detenzione,
si è reputato che tale scelta di rigore incontrasse un limite
costituzionale nel rispetto dell'iter riabilitativo, giacchè
l'aspettativa del condannato a vedere riconosciuto l'esito positivo
del percorso di risocializzazione si consolida in un nuovo status,
non vanificabile in assenza di motivi di demerito. Una linea, questa,
rammenta ancora il giudice a quo, portata ad ulteriori conseguenze
nella sentenza n. 504 del 1995, ove è stata assimilata alla revoca
delle misure alternative la mancata concessione dei permessi premio,
nell'ipotesi in cui il condannato ne avesse già fruito in
precedenza.
Posto, dunque, che la giurisprudenza di questa Corte ha inteso
salvaguardare la progressione del trattamento nei confronti dei
soggetti che si siano già dimostrati meritevoli di
risocializzazione, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con
l'art. 27, terzo comma, della Costituzione, in quanto nei confronti
delle persone ammesse a fruire dei permessi premio e che hanno
maturato aspettative ulteriori di reinserimento, l'esclusione dalle
misure alternative determina un arresto del percorso rieducativo, non
giustificato dalla pericolosità sociale o da collegamenti con la
criminalità organizzata. Compromesso risulterebbe di riflesso anche
il principio di uguaglianza, in quanto si determina una irragionevole
disparità di trattamento rispetto a chi fruisce delle misure
alternative per il sol fatto che il relativo provvedimento di
concessione è stato adottato prima della entrata in vigore della
norma impugnata.
Violato sarebbe, infine, l'art. 25, secondo comma, della
Costituzione, in quanto, saldandosi le norme che disciplinano i
benefici penitenziari a quelle sanzionatorie, concorrendo nella
determinazione in concreto delle pene da espiare, le stesse devono
soddisfare la medesima garanzia di prevedibilità da parte dei
consociati circa le conseguenze della propria condotta.
2. - La questione è fondata.
Già nella sentenza n. 306 del 1993, infatti, questa Corte non
mancò di sottolineare come la scelta operata dal legislatore di
inibire l'accesso alle misure alternative alla detenzione nei
confronti dei condannati per taluni gravi reati avesse comportato una
rilevante compressione della finalità rieducativa della pena,
considerato che la tipizzazione per titoli di reato non appare lo
strumento più idoneo per realizzare appieno i principi di
proporzione e di individualizzazione della pena che caratterizzano il
trattamento penitenziario. Il tutto non disgiunto dalla preoccupante
tendenza - resa evidente dalle evoluzioni subite dalla disposizione
oggetto di impugnativa - alla configurazione normativa di "tipi di
autore", per i quali la rieducazione non sarebbe possibile o potrebbe
non essere perseguita. Da tali premesse e dal rilievo che la revoca
di una misura che ha comportato una sostanziale modificazione nel
grado di privazione della libertà personale dovesse necessariamente
conformarsi al canone della ragionevolezza ed a quelli di
proporzionalità e individualizzazione della pena, cui l'esecuzione
deve essere improntata, trasse quindi spunto la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 2, del d.-l. 8
giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 1992, n. 356, nella parte in cui prevedeva che la revoca
delle misure alternative alla detenzione fosse disposta per i
condannati non collaboranti, anche quando non fosse stata accertata
la sussistenza di collegamenti attuali dei medesimi con la
criminalità organizzata.
Tale linea venne successivamente ripresa e sviluppata nella
sentenza n. 504 del 1995. In quella occasione, infatti, la Corte,
chiamata a pronunciarsi in tema di permessi premio, non mancò di
ribadire come l'esperienza dei permessi rappresentasse parte
integrante del programma di trattamento, al punto da far considerare
quell'istituto quale fondamentale strumento di rieducazione in quanto
idoneo a consentire un iniziale reinserimento del condannato nella
società, così da potersene trarre elementi utili per l'eventuale
concessione di misure alternative alla detenzione. La funzione
pedagogico-propulsiva assolta dal permesso premio consentiva dunque
di individuare una progressione nella premialità, cui fa da
contrappunto una regressione nella medesima nei casi di mancato
rientro in istituto o di altri gravi comportamenti da cui risulti che
il soggetto non si è dimostrato meritevole del beneficio. Si
dedusse, quindi, che privare di ulteriori permessi premio il
condannato per uno dei reati previsti nel primo periodo del comma 1
dell'art. 4-bis dell'ordinamento penitenziario, quando non sia stata
accertata la sussistenza di collegamenti con la criminalità
organizzata e sia stata viceversa accertata l'assenza di
pericolosità sociale in conseguenza della regolare condotta in
istituto, comprovata dalla concessione di precedenti permessi premio,
è situazione del tutto analoga, proprio per il profilo di
progressività del trattamento che qualifica il beneficio, alla
revoca delle misure alternative alla detenzione, già ritenuta non
conforme alla Costituzione dalla sentenza n. 306 del 1993.
È proprio il principio della progressività trattamentale a
rappresentare, dunque, il fulcro attorno al quale si è dipanata la
giurisprudenza di questa Corte, doverosamente attenta a rimarcare
l'esigenza che ciascun istituto si modelli e viva nel concreto come
strumento dinamicamente volto ad assecondare la funzione rieducativa,
non soltanto nei profili che ne caratterizzano l'essenza, ma anche
per i riflessi che dal singolo istituto scaturiscono sul più
generale quadro delle varie opportunità trattamentali che
l'ordinamento fornisce. Ogni misura si caratterizza, infatti, per
essere parte di un percorso nel quale i diversi interventi si
sviluppano secondo un ordito unitario e finalisticamente orientato,
al fondo del quale sta il necessario plasmarsi in funzione dello
specifico comportamento serbato dal condannato. Qualsiasi regresso
giustifica, pertanto, un riadeguamento del percorso rieducativo,
così come, all'inverso, il maturarsi di positive esperienze non
potrà non generare un ulteriore passaggio nella "scala" degli
istituti di risocializzazione. Ebbene, di tale biunivoca correlazione
che deve necessariamente stabilirsi tra la progressione del
trattamento rieducativo e la risposta che lo stesso ottiene sul piano
comportamentale, il caso di specie rappresenta emblematico esempio.
Come emerge, infatti, dalla stessa ordinanza di rimessione, il
comportamento intramurario del condannato è stato caratterizzato,
nel corso dei molti anni di detenzione, da correttezza e adesione
alle regole istituzionali, e il gruppo di osservazione ha rilevato
convinta partecipazione al trattamento e volontà di superare il
passato deviante. Alla luce di tali positivi risultati, il condannato
è stato ammesso ai permessi premio sin dal 1988 e, nell'aprile 1992,
era stato approvato il programma di trattamento che prevedeva il
lavoro all'esterno, rimasto poi ineseguito per effetto della entrata
in vigore della disciplina limitativa della concessione dei benefici
penitenziari, introdotta dal decreto-legge n. 306 del 1992,
convertito nella legge n. 356 del 1992. Superato l'ostacolo normativo
per i permessi premio, a seguito della richiamata sentenza n. 504 del
1995, viene ora in discorso la richiesta di concessione della
semilibertà, per la quale continua ad operare la preclusione dettata
dalla norma oggetto di impugnativa, avuto riguardo al titolo di reato
(art. 630 cod. pen.) in relazione al quale è stata a suo tempo
pronunciata la condanna in corso di esecuzione. Il positivo evolversi
del trattamento ha dunque subito, nel caso di specie, una brusca
interruzione, senza che ad essa abbia in alcun modo corrisposto un
comportamento colpevole del condannato, mostratosi, anzi, meritevole
di proseguire quel cammino rieducativo che proprio gli istituti
previsti dall'ordinamento penitenziario - e fra essi, in particolare,
la semilibertà - sono chiamati ad assecondare.
La ratio decidendi posta a fondamento delle richiamate pronunce di
incostituzionalità, viene, quindi, nuovamente in discorso. Soltanto
postulando, infatti, la piena coerenza della scelta normativa di
espungere dal panorama delle opportunità rieducative istituti di
fondamentale risalto, quale certamente è la semilibertà, anche nei
confronti dei soggetti - che come nella specie - già si trovavano da
tempo in fase di espiazione all'atto della entrata in vigore della
nuova e più rigorosa disciplina, potrebbe ritenersi non compromesso
il principio di uguaglianza e, al tempo stesso, non frustrata la
funzione rieducativa della pena. Ma è proprio quella coerenza a
risultare gravemente incrinata nelle ipotesi in cui il condannato
avesse già maturato a quell'epoca positive esperienze, al punto da
essere iscritto in un programma di trattamento fortemente
caratterizzato da adesioni comportamentali, in sè sintomatiche di un
percorso rieducativo difficilmente regredibile. D'altra parte, a
proposito della norma impugnata, questa Corte ha in più occasioni
avuto modo di osservare come, pur rimanendo "sullo sfondo, quale
generale presupposto per la concessione dei benefici, la verificata
assenza di collegamenti con la criminalità organizzata", la
normativa introdotta dal decreto-legge n. 306 del 1992, convertito
nella legge n. 356 del 1992, "ha obliterato fino a dissolverli i
parametri probatori alla cui stregua condurre un siffatto
accertamento, per assegnare invece un risalto esclusivo ad una
condotta - quella collaborativa - che si assume come la sola idonea a
dimostrare, per facta concludentia l'intervenuta rescissione di quei
collegamenti". Donde la conseguenza che, incentrandosi sulla condotta
il presupposto per il conseguimento dei benefici, la compatibilità
con la funzione rieducativa della pena rimane esclusa tutte le volte
in cui la collaborazione non "risulti oggettivamente esigibile" (v.
la sentenza n. 68 del 1995 e la sentenza n. 504 del 1995).
Se, dunque, la collaborazione impossibile consente di rimuovere
l'ostacolo alla verifica dei presupposti per l'accesso ai benefici
penitenziari e se, ancora, è proprio la condotta collaborativa ad
essere riguardata come elemento dimostrativo della assenza di
collegamenti con la criminalità organizzata, agli identici risultati
non può non pervenirsi ove sia stata la stessa condotta
penitenziaria a consentire di accertare il raggiungimento di uno
stadio del percorso rieducativo adeguato al beneficio da conseguire.
In presenza di una tale situazione, la innovazione legislativa che
vieta la concessione di misure alternative alla detenzione finisce
quindi per atteggiarsi alla stregua di un meccanismo a connotazioni
sostanzialmente ablative, riproducendo così quei caratteri di
"revoca" non fondata sulla condotta colpevole del condannato che
questa Corte ha già censurato.
La norma impugnata deve quindi essere dichiarata costituzionalmente
illegittima in parte qua per contrasto con gli artt. 3 e 27 della
Costituzione, restando assorbiti gli ulteriori profili dedotti dal
giudice rimettente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1,
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), nella parte in cui non prevede che il beneficio
della semilibertà possa essere concesso nei confronti dei condannati
che, prima della data di entrata in vigore dell'art. 15, comma 1, del
d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, nella
legge 7 agosto 1992, n. 356, abbiano raggiunto un grado di
rieducazione adeguato al beneficio richiesto e per i quali non sia
accertata la sussistenza di collegamenti attuali con la criminalità
organizzata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vassalli
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C1502