1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 1992
N. 53 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 1992 (della regione Calabria) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (convertito in legge n. 3/1979), per l'approvazione del p.r.g., quale termine perentorio la cui decorrenza comporta, in base al principio del silenzio-assenso, la tacita approvazione, da parte della regione, dello strumento urbanistico adottato dal consiglio comunale dopo l'esame delle osservazioni presentate dalle associazioni sindacali e da altri enti pubblici ed istituzioni interessate - Attribuzione al Ministro per il coordinamento della protezione civile della facolta' di stipulare direttamente convenzioni con soggetti anche privati (istituti e gruppi di ricerca) per il perseguimento di specifiche finalita' di protezione civile - Asserita indebita invasione della sfera di competenza primaria delle regioni in materia di edilizia ed urbanistica, sotto il profilo della violazione del principio che soltanto la regione ha il potere di emanare norme che attribuiscano alla sua inattivita' il significato di silenzio- assenso - Violazione dei principi della tutela dell'ambiente, della salute nonche' della salvaguardia dei cittadini, principi compressi dalla normativa impugnata che inibisce l'attivita' di coordinamento e di pianificazione della regione (artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione). (D.-L. 30 aprile 1992, n. 274, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, 32, 97, 117 e 118). (092C0711) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

Ricorso per la regione Calabria, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa, come da
procura a margine del presente atto, dall'avv. Tommaso Giusti e dal
prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma alla via G. Paisiello n. 55,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 30 aprile 1992, n. 224,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 101
del 2 maggio 1992, recante "differimento di termini previsti da
disposizioni legislative ed altre disposizioni urgenti".
F A T T O
1. - L'art. 9 del d.-l. 10 novembre 1978, n. 702 (convertito in
legge 8 gennaio 1979, n. 3) prevede, tra l'altro, che "entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto le regioni, qualora non abbiano già provveduto, dovranno
emanare norme per accelerare le procedure per la formazione e
l'approvazione degli strumenti urbanistici. Tali norme dovranno
informarsi ai seguenti principi:
a) prevedere termini per ogni fase relativa all'iter di
adozione degli strumenti urbanistici;
b) stabilire il termine massimo entro il quale la regione deve
adottare il provvedimento definitivo di approvazione;
c) definire le modalità di esercizio del potere sostitutivo in
caso di inosservanza da parte dei comuni dei termini fissati.
Il termine massimo di cui al precedente comma, lett. b), non può
essere superiore a centottanta giorni per il piano regolatore
generale e tale termine deve essere adeguatamente ridotto per gli
altri atti urbanistici che, secondo le norme regionali, sono
assoggettabili alla formale approvazione della regione".
2. - La legge 8 settembre 1981, n. 15, della regione Calabria,
recante "Norme per accelerare le procedure per la formazione e
l'approvazione degli strumenti urbanistici in applicazione della
legge 8 gennaio 1979, n. 3" ha inteso articolare la procedura di
formazione ed approvazione del piano regolatore generale in modo tale
da pervenire al perfezionamento del piano nei termini previsti dalla
normativa statale.
Per quanto riguarda i tempi di formazione del piano, la legge
citata obbliga il comune ad adottare la delibera di controdeduzione
alle osservazioni e/o opposizioni entro i sessanta giorni successivi
alla data di scadenza del termine utile per la loro proposizione
(art. 1, secondo comma).
L'art. 2 della legge, al primo comma, fissa altresì il termine
entro il quale il piano adottato, va trasmesso alla regione per
l'approvazione: trenta giorni che decorrono o dalla data di scadenza
del periodo di pubblicazione ovvero, in presenza di osservazioni e/o
opposizioni, dalla data del visto di legittimità della delibera
consiliare di controdeduzioni.
Per quanto riguarda la fase procedimentale volta alla relativa
approvazione regionale, la legge regionale, agli artt. 6 e 7, prevede
una sequenza temporale idonea a garantire l'esigenza, fissata dal
d.-l. 10 novembre 1978, n. 702, che dalla trasmissione degli atti del
comune ai competenti organi regionali fino, alla definitiva
approvazione regionale non trascorrano più di centottanta giorni.
3. - La disposizione dell'art. 3 del d.-l. 30 aprile 1992, n. 274,
avverso la quale si ricorre, ha stabilito che il "termine di
centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. 10
novembre 1978, n. 702, convertito, con modificazioni, nella legge 8
gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi perentorio e la sua decorrenza
comporta la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato
con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale".
Tale previsione introduce effetti che minano l'intero sistema
della pianificazione urbanistica e territoriale e si traduce in una
indebita espropriazione delle funzioni, tipicamente regionali, di
disciplinare legislativamente la procedura di formazione ed
approvazione degli strumenti urbanistici, di approvare i piani
adottati in sede comunale, e nella conseguente potenziale
vanificazione della pianificazione sovra-comunale, volta alla tutela
di interessi che trascendono la dimensione comunale.
4. - È evidente che:
a) il termine reso "perentorio", alla scadenza del quale il
decreto-legge che si impugna ha voluto ricollegare l'effetto di
approvazione tacita di strumenti urbanistici generali è, in realtà,
un termine che le disposizioni (decreto-legge e legge di conversione)
del 1978 e 1979 ponevano, a livello di "principio", come criterio per
legiferare da parte delle regioni in una materia (quale quella
urbanistica) trasferita alla loro competenza legislativa ed
amministrativa ex artt. 117 e 118 della Costituzione);
b) viene introdotto, per tale via, un meccanismo di silenzio
assenso, di approvazione tacita degli strumenti urbanistici generali
che non è in alcun modo conciliabile con i caratteri strutturali e
funzionali dell'atto di approvazione regionale, non configurabile
quale atto di controllo, ma esso stesso espressione di potestà
pianificatoria diretta alla "coformulazione" dello strumento
urbanistico.
Il termine perentorio previsto dall'art. 3 del d.-l. 30 aprile
1992, n. 274, risulta illegittimo sul piano dei principi
costituzionali e, pertanto, viene impugnato dalla regione Calabria
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 9, 32, 3 e 97, della
Costituzione, gli ultimi dei quali sotto il profilo della
irragionevolezza e irrazionalità.
1. - La disposizione nel prevedere che, decorso il termine
"perentorio" di centottanta giorni, deve intendersi, tacitamente
approvato il piano "adottato con l'esame delle osservazioni da parte
del consiglio comunale", trascura la molteplicità e diversificazione
di effetti che, in pratica, può conseguire all'esame delle
osservazioni.
È possibile che l'esame delle osservazioni conduca ad una nuova
deliberazione comunale che, tenendo conto delle osservazioni, porti
ad una nuova adozione del progetto di piano, da trasmettere alla
regione.
Nella maggior parte dei casi, accade che il comune, dopo l'esame
delle osservazioni, proponga alla regione, con la deliberazione
consiliare, di accogliere o respingere, in tutto o in parte, le
osservazioni presentate al piano; in tali ipotesi, non considerate
dalla disposizione che si impugna, il comune adotta un semplice
"avviso" in funzione propositiva nei confronti della regione la quale
è, di conseguenza, libera di decidere autonamamente dal comune in
sede di approvazione definitiva.
A tali rilievi si aggiunga che la regione, in sede approvativa,
può tener conto di eventuali osservazioni tardive, può esercitare i
poteri di modifica d'ufficio (art. 10, secondo comma, e segg. della
legge 17 agosto 1942, n. 1150, e succ. mod. e integr.), deve
apportare al piano quelle modifiche dovute al mutamento della
struttura urbanistica eventualmente verificatasi nel corso del
procedimento di adozione o di approvazione del p.r.g. (C.S., sezione
sesta, n. 786 del 21 giugno 1980, a titolo esemplificativo).
La possibile diversificazione di effetti conseguente all'esame
delle osservazioni, testimoniata da una giurisprudenza costante
sull'argomento, è stata ignorata dalla disposizione impugnata; la
quale, ricollegando effetti al semplice esame delle osservazioni, ha
ritenuto possibile l'introduzione del silenzio-assenso in luogo della
espressa approvazione regionale.
La previsione di una maturazione del provvedimento di
approvazione, come conseguenza del semplice decorso del termine
assegnato, è incompatibile con la natura e l'assetto dei poteri
regionali in materia in quanto espropria le potestà della regione
che, invece, vanno esercitate in modo positivo e concreto perchè si
possa concepire la stessa esistenza dell'atto di approvazione,
provvedimento complesso in cui devono confluire sia l'attività di
formazione del comune, sia l'attività di approvazione ed eventuale
modifica della regione.
2. - La norma dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, oltre ad incidere
sul contenuto delle potestà in materia urbanistica, comporta
l'indebita interferenza statale nel potere di autoorganizzazione
delle regioni, che consente loro di definire gli aspetti gestionali
delle procedure relative alle materie enumerate nell'art. 117 della
Costituzione. La disciplina dei procedimenti di formazione ed
approvazione degli strumenti urbanistici costituisce, dunque, un'area
riservata alla legge regionale, alla quale soltanto è consentito di
configurare il provvedimento di approvazione degli strumenti
urbanistici in termini di silenzio accoglimento, in casi particolari
in cui essa non ravvisi la necessità di un intervento attivo.
3. - L'illegittimità della norma impugnata è ravvisabile anche
in base al criterio indicato dall'art. 117 della Costituzione in
virtù del quale allo Stato compete una legislazione di indirizzo,
mentre alla regione spetta l'attuazione e lo svolgimento delle scelte
di indirizzo statali mediante una legislazione non limitata a quella
"di dettaglio".
In ossequio a tale principio, il d.-l. n. 702/1978, convertito
nella legge n. 3/1979, nel prevedere il termine di centottanta giorni
per la approvazione degli strumenti urbanistici generali, lo ha
espressamente qualificato (all'art. 9) quale "principio" per
l'emananda legislazione regionale.
La norma introdotta dall'art. 3 del d.-l. n. 274/1992, invece,
appare in modo evidente, per la rigidità e l'assolutezza del
relativo contenuto, norma di dettaglio statale che, per giunta, cade
in un ambito già compiutamente regolato dalla legislazione
regionale.
La legislazione calabrese, infatti, ha organicamente disciplonato
la procedura di formazione ed approvazione degli strumenti
urbanistici generali con legge 15 dicembre 1973, n. 18, legge 2
giugno 1980, n. 20, e legge 8 settembre 1981, n. 15, la quale, come
ricordato nelle premesse di fatto, ha dato attuazione alle
disposizione di accelerazione di cui al d.-l. n. 702/1978.
La norma impugnata è andata ad incidere, nel caso in esame, su di
un ambito integralmente regolato dall'autonomia regionale, per più
con modalità conformi alle indicazioni della citata legislazione
statale di "principio".
4. - Il d.-l. n. 702/1978, nel prevedere che la legislazione
regionale fissi non solo il termine finale di approvazione, ma anche
i termini intermedi, è chiaramente improntato ad una esigenza di
accelerazione e concentrazione dell'intera procedura di formazione ed
approvazione degli strumenti urbanistici generali.
La attribuzione del carattere di perentorietà al solo termine
relativo all'atto finale di approvazione, per effetto della rigida e
puntuale disposizione statale impugnata, è irrazionale.
È chiaro che qualsiasi ritardo nel compimento delle attività
intermedie, stante il carattere ordinatorio dei relativi termini, si
risolve inevitabilmente in una compressione dello spazio temporale
riservato alla posizione dell'atto di definitiva approvazione e
all'istruttoria ad essa funzionale.
Ciò potrebbe determinare il verificarsi di ipotesi in cui il
termine perentorio dei centottanta giorni decorra senza che l'organo
regionale competente alla definitiva approvazione abbia avuto la
materiale possibilità di approvare il piano o, addirittura, di
prendere visione degli elaborati.
Nel caso della regione Calabria, la cui legislazione fissa,
nell'ambito della sequenza di atti volta alla approvazione
definitiva, una serie di termini intermedi, la situazione ipotizzata
potrebbe verificarsi, ad esempio, nell'ipotesi di ritardo
nell'esplemento dell'attività prevista nell'art. 7, secondo comma,
della legge 8 settembre 1981, n. 15.
5. - L'introduzione di una approvazione tacita di strumenti
urbanistici generali, quale effetto "automatico" della scadenza di un
termine (qualificato dell'art. 3 del d.-l. n. 274/1992 "perentorio",
può tradursi in una grave compromissione dell'ambiente, la cui
tutela è imposta " ..innanzitutto da precetti costituzionali (artt.
9 e 32 della Costituzione), per cui esso assurge a valore primario ed
assoluto" (Corte costituzionale n. 641/1987).
Nelle ipotesi di approvazione tacita dello strumento è chiaro che
il mancato intervento urbanistico regionale si traduce nella non
ponderazione dell'interesse pubblico ambientale, alla cui
realizzazione invece, stante il suo carattere "primario", debbono
concorrere tutte le pubbliche istituzioni e, in primo luogo, la
regione, titolare delle potestà in materia urbanistica, sede di
composizione dei vari interessi ricadenti nella gestione del
territorio.
Una approvazione tacita degli strumenti urbanistici si risolve
nella effettiva espropriazione della funzione urbanistica regionale
che si esprime principalmente nell'esercizio delle funzioni di
coordinamento delle varie attività pianificatorie che si svolgono in
ambito regionale, anche e soprattutto assicurando il rispetto e la
tutela di valori che trascendono la dimensione comunale o,
addirittura, come nel caso della tutela ambientale, costituiscono
beni alla cui tutela devono rivolgersi tutte le pubbliche
istituzioni.
È vero che la legge 7 agosto 1990, n. 241, nel capo quarto (artt.
14-21), prevede norme in tema di semplificazione dell'azione
amministrativa. Va rilevato, però, che i valori di efficenza,
rapidità, snellezza dell'azione amministrativa, tutelati anche a
livello costituzionale dell'art. 97, non possono essere perseguiti a
scapito della protezione di valori, inerenti alla salvaguardia
ambientale, che non solo trovano diretto riconoscimento negli artt. 9
e 32 della Costituzione, ma sono collocati, dalla stessa
giurisprudenza della Corte costituzionale, in una posizione di
supremazia rispetto alle esigenze di semplificazione ed accelerazione
dell'azione amministrativa.
Tra le sentenze più recenti della Corte, è agevole il
riferimento alle pronunce nn. 94, 358 e 359 del 1985; nn. 151, 152,
153 del 1986; nn. 210, 617, 641 del 1987.
La giurisprudenza della Corte è andata sempre più affermando la
primarietà dei valori ambientali su altri valori pur
costituzionalmente riconosciuti.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 3 del d.-l. del 30 aprile 1992, per
violazione degli artt. 117, 118, 3, 97, 9, 32 della Costituzione.
Roma, addì 29 maggio 1992
Prof. avv. Franco Gaetano SCOCA - Avv. Tommaso GIUSTI

92C0711