1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 266 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 novembre 2003
Ordinanza emessa il 20 novembre 2003 dal giudice di pace di Isernia nel procedimento civile vertente tra Cimino Nicoletta e Prefettura di Isernia Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso amministrativo al Prefetto contro il verbale di accertamento - Previsto raddoppio della sanzione minima edittale in caso di rigetto - Violazione del principio di imparzialita' della pubblica amministrazione - Compressione del diritto di difesa - Irragionevolezza della scelta legislativa. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204, comma 1. - Costituzione, artt. 24 e 97, primo comma. (004C0433) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al
n. 498 del r.g. a.a.c.c. dell'anno 2003, depositato in data 16 luglio
2003 vertente tra Cimino Nicoletta, nata a Venafro (Isernia) il 30
maggio 1979 ed ivi residente alla via Vittorio Emanuele n. 31, elett.
te domiciliata in Venafro alla via Croce di Pozzilli n. 26 presso lo
studio dell'avv. Mario Valente giusto mandato con procura a margine
del ricorso introduttivo, ricorrente, e la Prefettura di Isernia, in
persona del prefetto pro tempore, elett. te dom. to per la carica
presso l'Ufficio territoriale del Governo di Isernia, amministrazione
resistente;
Avente ad oggetto: opposizione ad ordinanza - ingiunzione
prefettizia prot. 336/2003 area IV Dep. del 2 luglio 2003, notificata
il 9 luglio 2003, con la quale si comminava alla ricorrente il
pagamento della sanzione pecuniaria di Euro 275,10 oltre spese di
bollo ai sensi dell'art. 204, comma primo c.d.s.
Premessa in fatto
Con verbale n. 924079N, elevato dalla Polizia stradale di
Isernia, veniva accertato che in data 23 marzo 2003, alle ore 16,04,
al km 15+500 della S.S. 85 in agro del comune di Sesto Campano, la
ricorrente, conducente del veicolo Ford Fiesta tg. BT 928 CF e di
proprietà della medesima, violava le disposizioni di cui
all'art. 142, comma ottavo del c.d.s., circolando alla velocità di
109 km/h e superando di 13 km/h (anche in sottrazione del 5% di
tolleranza previsto dal decreto-legge n. 610/1996) il limite massimo
di velocità consentito di 90 km/h, stabilito dall'ente proprietario
della strada, infrazione accertata mediante apparecchio telelaser
mod. Ultralyte matr. UL006579, omologato dal Min. ll.pp. con decreto
ministeriale n. 1824 del 20 marzo 2000, ed immediatamente contestata
dai verbalizzanti. Avverso il prefato verbale la ricorrente proponeva
ricorso al prefetto ai sensi dell'art. 203 c.d.s., eccependo la non
preventiva verifica dell'apparecchiatura di rilevamento da parte dei
verbalizzanti e l'illegittimità stessa della rilevazione, in quanto
l'accertamento era avvenuto su di un tratto stradale non
preventivamente individuato dal prefetto a norma dell'art. 4 della
legge n. 168/2002. Effettuata la audizione personale della ricorrente
ed esaminate le controdeduzioni dell'organo accertatore del 14 maggio
2003, la prefettura rigettava il ricorso con l'emanazione del
provvedimento impugnato, mediante il quale, a norma dell'art. 204,
comma primo c.d.s., veniva ingiunto il pagamento del doppio della
sanzione originaria pari a Euro 275,10, oltre ad Euro 1,29 per spese
di bollo per un totale complessivo di Euro 176,39. Con ricorso
iscritto al n. 498 del r.g. a. c. c. dell'anno 2003 e depositato in
data 16 luglio 2003, la ricorrente chiedeva l'annullamento
dell'ordinanza - ingiunzione sulla base di quattro distinti profili
di gravame: a) nullità assoluta del verbale di accertamento per
violazione di legge, in quanto l'apparecchiatura era stata
posizionata su strada non preventivamente individuata dal prefetto a
norma dell'art. 4 legge 1° settembre 2002, n. 168, nonchè per
difetto di motivazione (rectius: di informazione) per la mancata
segnalazione agli utenti dell'esistenza del controllo elettronico; b)
nullità del verbale per falsità ideologica e violazione del diritto
di difesa, non essendo accertata l'effettiva omologazione
dell'apparecchiatura adoperata dai verbalizzanti, nè tantomeno il
controllo preventivo sul suo corretto funzionamento; c) nullità
radicale dell'ordinanza - ingiunzione per carenza di potere in
concreto, essendo il provvedimento firmato dal vice prefetto in
assenza di delega, ed infine: d) violazione dell'art. 3, comma
quarto, legge 7 agosto 1990, n. 241 sul c.d. giusto procedimento
amministrativo, per assenza di indicazione dell'autorità competente
per il successivo sindacato giurisdizionale.
Con decreto n. 1498 reso in data 23 luglio 2003 e depositato il
30 luglio 2003, nel disporre la sospensione in via provvisoria
dell'esecutività ed esecutorietà del provvedimento impugnato,
veniva fissata l'udienza di comparizione delle parti per l'udienza
del 6 novembre 2003, laddove le stesse concludevano come da verbale,
con successivo rinvio all'udienza del 20 novembre 2003 per la lettura
del dispositivo.

Rilevato che

Dall'esame della documentazione depositata in atti, ed
analizzando partitamente gli argomenti difensivi proposti dalla
ricorrente, quanto al capo sub a), va rilevata l'erronea
individuazione dell'art. 4 della legge 1° settembre 2002, n. 168,
poichè la stessa afferisce unicamente alla possibilità, nei tratti
di strade preventivamente individuate dal prefetto, di poter
effettuare rilevamenti di velocità in postazione fissa senza obbligo
di contestazione immediata, da ciò l'inapplicabilità della norma
nel caso di specie, laddove tale onere risulta ritualmente adempiuto
da parte dei verbalizzanti. Quanto al capo sub b), va evidenziato
che, nei casi di rilevamento dei limiti di velocità effettuati ai
sensi dell'art. 142, comma sesto, c.d.s., mediante apparecchiature
debitamente omologate, il verbale di accertamento fa piena prova,
fino a querela di falso (non proposta dalla ricorrente), dei fatti in
esso attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza e
descritti, senza margine alcuno di apprezzamento, salvo che la parte
ricorrente provi, in base a concrete circostanze di fatto, il difetto
di funzionamento dello strumento. Nel caso sub iudice dalla lettura
del verbale risulta che lo strumento è un modello debitamente
omologato dal Min. ll.pp. con decreto ministeriale n. 1824 del 20
marzo 2000, nè risulta provata altrimenti l'inattendibilità delle
misurazioni e la non conformità ai requisiti richiesti
dall'art. 345, comma primo reg. c.d.s. emanato con d.P.R. 16 dicembre
1992, n. 495, poichè lo strumento fissa la velocità tenuta dal
veicolo sopraggiungente in un dato momento storico in modo chiaro ed
accertabile, sia mediante visualizzazione sul display, sia mediante
emissione del relativo scontrino cartaceo, nella fattispecie
visionato dalla ricorrente e da questa sottoscritto per ricevuta,
anche in funzione di tutela della riservatezza (v. sullo specifico
punto G.d.P. Palestrina, sent. del 4 ottobre 2002; Cass. civ. sent.
n. 11293 del 28 agosto 2001; Cass. civ. n. 8515 del 24 settembre
2001; G.d.P. Pistoia, 27 settembre 2001; G.d.P. Trieste, 19 febbraio
2001).
Relativamente al capo sub c), va rilevato che l'ordinanza -
ingiunzione è stata firmata dal vice prefetto aggiunto «per il
prefetto», evidenziando, sia pur informalmente, la funzione delegata
all'emissione del provvedimento. Sul punto, è stato correttamente
ritenuta la legittimità dell'esercizio di tale potere al vice
prefetto, il quale, senza necessità di delega o formale investitura,
solo in ragione della sua speciale qualifica, non deve giustificare
in concreto, nemmeno dinanzi a terzi, i suoi poteri (Cass. 12
febbraio 1976, n. 464; conformi sent. nn. 209/1974 e 1522/1974:
contra G.d.p. Oria, sent. 12 dicembre 2002, n. 206), e che, più in
generale, non è viziato da nullità il provvedimento sottoscritto da
un funzionario del quale non sia indicata la qualifica, a meno che
risulti impossibile la sua identificazione (v. Cass. 11 ottobre 1996,
n. 8881; Cass. 20 gennaio 1994, n. 522; Cass. 5 maggio 2000, n. 5675,
in Foro it., 2000, I, 2821; ancora Cass. 12 maggio 2000, n. 6101, in
Arch. giur. circ. 2000, 838 ed in Riv. Giur. circ., 2000, 936), ciò
anche nel caso di mancata autografia della sottoscrizione, quando
appare sicura l'attribuzione al soggetto emanante (sul punto v.
ancora Cass. 24 settembre 1997, n. 9394), ancorchè riprodotta in
moduli a stampa attraverso sistemi informatici e telematici (v. Cass.
7 agosto 1996, n. 7234, con richiamo all'art. 3 del d.lgs. 12
febbraio 1993, n. 39; da ultimo v. Trib. Roma, sez. XII, sent.
n. 17747 del 12 aprile 2000. Sul punto v. anche il d.lgs n. 10 del 23
gennaio 2002). Nel caso di specie, il potere di delega di firma al
vice prefetto vicario è sicuramente ammissibile, in quanto non si
verte in materie inderogabilmente sottratte alla competenza dei
funzionari, come ad esempio per i provvedimenti di espulsione dello
straniero (sul punto v. Trib. Grosseto, sent. del 1° ottobre 2002),
e, più in generale, in tema di pubblica sicurezza, laddove viene
espressamente prevista l'attribuzione funzionale al solo prefetto.
Quanto alla mancata indicazione del giudice competente per
l'opposizione, va detto che l'art. 3, comma quarto della legge 7
agosto 1990, n. 241, nel consacrare i principi del c.d. giusto
procedimento amministrativo, effettivamente dispone che «in ogni atto
notificato al destinatario devono essere indicati il termine e
l'autorità a cui è possibile ricorrere», ma è altrettanto vero che
con sentenza n. 86 del 1° aprile 1998 la Corte, costituzionale ha
correttamente ritenuto che tale omissione non determina
l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio, bensì una mera
irregolarità che impedisce il verificarsi di preclusioni processuali
a seguito del mancato rispetto del termine (v. analogamente Cass. 13
settembre 1997, n. 9080 e Cass. 25 maggio 1999, n. 5050), per cui,
mediante argumentum a fortiori, non può concedersi efficacia
invalidante - nel caso di specie - alla mancata indicazione del
giudice competente per territorio, dovendosi concludere che, al
limite, l'unico effetto riconoscibile sarebbe la mera rimessione in
termini.
Purtuttavia, anche in caso di infondatezza del ricorso, ritiene
questo giudicante necessario evidenziare eventuali profili di
illegittimità costituzionale del sistema, ravvisando, nella
fattispecie, non pochi dubbi sull'aderenza al dettato costituzionale
dell'art. 204, comma primo c.d.s., nella parte in cui prevede che il
prefetto, alla fine del procedimento amministrativo proposto ai sensi
dell'art. 203, con ordinanza motivata ingiunge il pagamento di una
somma determinata nel limite non inferiore al doppio del minimo
edittale per ogni singola violazione.
La questione è stata più volte sottoposta al vaglio del giudice
costituzionale, il quale, con diverse pronunce (Corte cost., sent.
n. 366 del 19 luglio-27 luglio 1994; ordd. nn. 67 e 350 del 1994;
ordd. nn. 92 e 268 del 1996 e da ultimo con ord. n. 324 del 30
ottobre 1997), ne ha dichiarato la manifesta infondatezza con una
serie di motivazioni le quali, a parere di questo giudicante,
necessitano di un ripensamento alla luce dei recenti interventi
normativi e della stessa giurisprudenza della Corte.
Ed infatti, con sentenza n. 366 del 19 luglio 1994 (seguita dalle
ordd. n. 67 e 350 del 1994 nonchè nn. 92 e 268 del 1996), la
Consulta rigettava l'eccezione di incostituzionalità
sull'argomentazione che il previo ricorso al prefetto non costituiva
(come non costituisce tuttora, ma con i gravi limiti di cui infra) un
presupposto processuale per il successivo sindacato giurisdizionale
(e quindi la non obbligatorietà del procedimento, ciò anche in
relazione al manifestato profilo di illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 3 Cost.) per cui il giudice, a fronte
dell'ordinanza - ingiunzione per il pagamento di una somma pari al
doppio del minimo edittale, ben poteva procedere alla
rideterminazione della sanzione inflitta dal prefetto. Investita di
nuovo sul punto, con ordinanza n. 324 del 30 ottobre 1997 la Consulta
rigettava nuovamente la questione, ribadendo la propria posizione,
già precedentemente espressa, che al giudice spettano pieni poteri
nella rideterminazione della sanzione prefettizia, prescindendo dalle
valutazioni precedentemente compiute dall'organo amministrativo.
Orbene, ritiene questo giudicante che la norma di cui
all'art. 204, comma primo c.d.s. possa essere nuovamente sottoposta
al vaglio di legittimità costituzionale in relazione all'art. 97,
primo comma Cost., laddove viene sancito, tra l'altro, il principio
di imparzialità dell'azione amministrativa. Tale principio, inteso
quale obbligo per le pubbliche amministrazioni di non privilegiare
alcuno degli interessi coinvolti nel corso dell'attività
amministrativa, nel senso che non deve avere interessi propri (nè
contrapposti, nè coincidenti) rispetto all'oggetto della sua
decisione, non può certo essere rinvenuto, nè tantomeno assicurato,
nel procedimento di opposizione innanzi al prefetto avverso il
verbale di accertamento, laddove vi è piena identificazione tra
soggetto controllato e soggetto controllore, in una simbiosi
inscindibile tale da comprimere enormemente, se non eliminare del
tutto, l'attuazione del richiamato principio di imparzialità.
In tale limitato profilo, la previsione di un procedimento
amministrativo che può concludersi (e che anzi, quasi sempre si
conclude) con l'inflizione del doppio della sanzione originaria,
senza la necessaria garanzia dell'intervento di un organo terzo ed
imparziale, costituisce un insopportabile vulnus, oltre che al
richiamato dettato costituzionale, alla stessa logica comune, con
risultati, come vedremo, tutt'altro che deflattivi del contenzioso
giudiziario.
Ed infatti, sebbene sia pacifica la non rilevanza costituzionale
dei principi del c.d. giusto procedimento amministrativo e la
conseguente inapplicabilità dei canoni del giusto processo di cui al
novellato art. 111, comma 2 Cost, non può negarsi che l'attuale
architettura della norma in esame si pone in netto contrasto con
tutta una serie di provvedimenti legislativi tesi ad assicurare la
partecipazione del privato in un regime di piena parità sostanziale,
per cui il peculiare potere attribuito al prefetto appare il residuo
di una concezione anacronistica ed irragionevole del rapporto tra
p.a. e cittadino, superata dai numerosi interventi correttivi da
parte dello stesso giudice costituzionale.
In tal modo, viene superata - a parere di questo giudicante - la
motivazione più volte adottata dalla Consulta per il rigetto della
questione di legittimità costituzionale, ovvero che il giudice può
in ogni caso procedere alla rideterminazione della sanzione
prefettizia (nel senso di ridurla al minimo edittale), ciò per due
ordini di motivi:
a) la previsione del principio dell'alternatività, stabilito
dal novellato art. 204-bis c.d.s., introdotto in sede di conversione
del d.l. 27 giugno 2003, n. 186 con la legge 1° agosto 2003, n. 214,
per il quale, una volta proposto il ricorso avverso il verbale di
accertamento davanti al prefetto, non è più possibile ricorrere in
sede giurisdizionale avverso il medesimo provvedimento, ma solo
avverso l'ordinanza - ingiunzione a norma del successivo art. 205, da
ciò il legittimo dubbio se - allo stato della novella - si ancora
permesso al giudice il controllo sull'atto presupposto che ha dato
luogo all'ingiunzione, ovvero, in altre parole, se sia ancora
permessa l'indagine sul merito della pretesa sanzionatoria. Se si
adotta la soluzione positiva (come riconosciuto in passato dalla
Corte), allora la previsione dell'alternatività risulta chiaramente
inutile, anzi dannosa, concretandosi in un duplicato di indagine con
chiari effetti afflittivi sia degli uffici amministrativi che delle
cancellerie giudiziarie. Se la soluzione è - come paventa questo
giudicante - negativa, allora il giudice non può più rideterminare
la sanzione inflitta dal prefetto, poichè tale potere (considerato
stavolta come un limite al principio del libero convincimento)
risulta previsto al nuovo art. 204-bis, comma settimo c.d.s. per le
sole opposizioni al verbale di accertamento, e non anche per le
diverse tipologie provvedimentali, da ciò il problema dei limiti
applicativi degli artt. 22 e 22-bis della 689/1981, stante il
principio di specialità da conferirsi alle norme processuali per le
infrazioni previste dal codice della strada, con evidente
compressione del diritto di difesa, in quanto al giudice resterebbe
il mero controllo di legittimità sull'iter procedimentale del
ricorso amministrativo proposto ai sensi dell'art. 203 c.d.s.
b) inoltre, risulta già al vaglio della Consulta (ord. g.d.p.
di Roma del 13 agosto 2003) la questione di legittimità
costituzionale sull'obbligo del versamento di una cauzione (pari alla
metà del massimo edittale) per il ricorso immediato al giudice di
pace avverso il verbale di accertamento, disposta con il nuovo
l'art. 204-bis, comma terzo c.d.s. Tale disposizione, a parere di
questo remittente, costituisce un severo limite a quel «diritto, di
scelta» del cittadino, tante volte in passato richiamato dalla Corte,
indirizzandolo «subliminalmente» verso il ricorso al prefetto, che
non comporta spese iniziali, ma con la previsione (quasi) automatica
del raddoppio della sanzione inflitta nel verbale, e con la
conseguenza (altrettanto automatica) della successiva impugnazione
dell'ordinanza - ingiunzione innanzi al giudice di pace (anch'essa
senza costi iniziali, non essendo previsto - almeno così pare - il
versamento di alcuna cauzione per i ricorsi ex art. 205). In tal
modo, l'intenzione deflattiva del legislatore svanisce del tutto,
ottenendo un effetto diametralmente opposto, poichè è proprio il
raddoppio della sanzione che costituisce - nella pressochè totalità
dei casi - il motivo principale, se non l'unico, dei ricorsi proposti
innanzi al giudice di pace. Da qui l'irragionevolezza delle scelte
del legislatore, il quale da un lato appronta nuovi strumenti
normativi con il dichiarato fine di deflazionare il carico
giudiziario (che si risolve, in buona sintesi, nel porre limiti
sempre più pregnanti all'esercizio del diritto di difesa) e
dall'altro mantiene in vita norme come quella dell'art. 204, primo
comma c.d.s., ingiustificata sia sotto il profilo logico-sistematico,
sia alla luce del richiamato principio di imparzialità, che
costituisce uno dei valori fondamentali del nostro sistema
democratico.

P. Q. M.
Visti gli artt. 24 e 97, comma 1, e 134 della Costituzione,
nonchè l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza della questione e la non manifesta
infondatezza, solleva d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 204, comma 1, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada) per contrasto con gli
artt. 24 e 97, comma primo della Costituzione della Repubblica
italiana, nella parte in cui è previsto il potere del prefetto, in
caso di rigetto del ricorso proposto ai sensi dell'art. 203, di
ingiungere il pagamento di una somma determinata nel limite non
inferiore al doppio del minimo edittale.
Ordina la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione - a cura della cancelleria
- di copia autentica del fascicolo di ufficio e dei fascicoli delle
parti alla Corte costituzionale;
Ordina la notificazione del presente provvedimento, sempre a cura
della cancelleria, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle
parti in causa, nonchè ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Data e letta in Isernia, il giorno 20 novembre 2003.
Il giudice di pace: Ruscillo
04C0433