1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 15-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 680 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 1997
N. 680 Ordinanza emessa il 24 giugno 1997 dal tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da De Rosa Gioacchino contro il prefetto della provincia di Napoli Circolazione stradale - Soggetto sottoposto a misura di sicurezza personale - Preclusione al rilascio della patente di guida o revoca di quella precedentemente posseduta - Lesione del principio di eguaglianza - Incidenza sul diritto al lavoro - Violazione dei principi posti per l'esercizio della delega legislativa. (Legge 13 giugno 1991, n. 190, art. 2, lett. t); c.s.n. art. 120; d.P.R. 19 marzo 1994, n. 575, art. 5, comma 1). (Cost., artt. 3, 4 e 76). (097C1119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 15-10-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 191/1997 - R.S.
proposto da G. De Rosa, rappresentato e difeso dagli R. Satta Flores
e G. Irollo e con i medesimi elettivamente domiciliato, in Napoli,
alla via Generale Orsini n. 5, contro il prefetto della provincia di
Napoli, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Napoli, presso la quale ope legis domicilia alla via Diaz n.
11, per l'annullamento del decreto del prefetto di Napoli, del 12
aprile 1995, notificato il 13 novembre 1996, col quale è stata
disposta la revoca della patente di guida del ricorrente: nonchè di
ogni ulteriore atto connesso, presupposto e conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della difesa erariale
nell'interesse del Prefetto di Napoli;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 24 giugno 1997 il
referendario Pietro Morabito ed ivi ascoltati, come da verbale, i
patrocinatori delle parti.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente - premesso in fatto di esser titolare di patente di
guida cat. CE per la conduzione di mezzi pesanti, rilasciata dal
prefetto di Napoli - rappresenta di esser stato sottoposto alla
misura di sicurezza della libertà vigilata in esito a provvedimento
del 3 dicembre 1992 adottato dal magistrato di sorveglianza di
Napoli; misura di sicurezza, in seguito, revocata dal magistrato
addetto all'ufficio di sorveglianza per i circondari di Torino, Asti
e Pinero1o con proprio provvedimento dell'8 novembre 1994, adottato
sui presupposti dell'attività lavorativa intrapresa dal ricorrente,
in qualità di autotrasportatore e della carenza di elementi attuali
di pericolosità sociale.
In data 13 novembre 1996 al De Rosa veniva notificato l'epigrafato
provvedimento prefettizio che, con l'atto introduttivo dell'odierno
giudizio, è stato impugnato adducendo i seguenti motivi di censura:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 120 del d.l.vo 30
aprile 1992 n. 285; eccesso di potere per carenza ed erroneità dei
presupposti di fatto e di diritto; difetto d'istruttoria;
travisamento;
2) violazione degli artt. 3, 4, 7 e 13 della legge n. 241 del
1990; violazione del giusto procedimento; difetto di istruttoria.
La difesa erariale si è costituita in giudizio, nell'interesse del
prefetto di Napoli con mero atto di stile, depositato il 17 febbraio
1997, senza produrre memoria difensiva alcuna.
Nella camera di consiglio del 28 gennaio 1997, è stata disposta -
in accoglimento della correlata istanza inclusa in seno al gravame -
la sospensione interinale degli effetti dell'avversato provvedimento,
con ordinanza cautelare cosi motivata "Rilevato d'ufficio che
dall'esame della fattispecie, fatti salvi ulteriori approfondimenti
in sede di merito, emergono elementi di dubbio sulla
costituzionalità dell'art. 120 del Codice della strada per profili
rilevanti ai fini della decisione dell'odierna controversia;
Attesa la circostanza della gravità del danno identificantesi
nella perdita della posizione lavorativa del ricorrente in
conseguenza dell'impugnato provvedimento;
Considerata, quindi, l'urgenza di una rapida trattazione del merito
della causa ........ (Omissis)".
All'udienza pubblica del 24 giugno 1997 sono stati ascoltati, come
da verbale, i patrocinatori delle parti; quindi la causa è stata
trattenuta per la relativa decisione.
D i r i t t o
1. - Con sentenza in data 11 novembre 1986 (non presente in atti),
la Corte d'appello di Napoli disponeva, in aggiunta a pronuncia di
condanna, che il De Rosa, odierno ricorrente, venisse sottoposto alla
misura di sicurezza della libertà vigilata per anni due; misura
successivamente rideterminata in anni uno di durata, con
provvedimento - (da ritenersi, dal tenore degli atti depositati, non
avversato nelle competenti sedi, eppertanto divenuto definitivo) -
del magistrato addetto all'ufficio di sorveglianza di Napoli, datato
3 dicembre 1992.
La misura de qua si protraeva sino al 26 ottobre 1994, data in cui
la competente A.G.O. ne disponeva la revoca rilevando, fra l'altro,
l'attuale carenza di elementi evidenzianti la pericolosità sociale
del prevenuto e l'attività lavorativa, da quest'ultimo intrapresa,
quale autotrasportatore per conto di una ditta piemontese.
Solo dopo un sensibile scarto temporale, e precisamente il 13
novembre 1996, al De Rosa veniva notificato il provvedimento
epigrafato col quale il prefetto di Napoli, riscontrata la carenza,
in capo al ricorrente, dei requisiti morali prescritti dall'art. 120
del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (di seguito C.d.S.) disponeva la
revoca della patente di guida cat. CE, al medesimo De Rosa rilasciata
in data 2 gennaio 1993.
Giova precisare, ai fini della più puntuale comprensione
dell'odierna questione, che il provvedimento prefettizio avversato
innanzi a questo giudice è datato 12 aprile 1995 ed è stato
notificato il 13 gennaio 1996, esso pertanto risulta adottato in
applicazione (della norma allora vigente) dell'art. l30 del C.d.S.
(decreto legislativo n. 285 del 1992, come modificato dal d.lgs. 10
settembre 1993 n. 360) che, alla lett. b), disponeva la revoca
vincolata dell'abilitazione alla guida in questione, "quando il
titolare non sia più in possesso dei requisiti morali previsti
dall'art. 120"; articolo quest'ultimo che escludeva il possesso di
tali requisiti in coloro che "sono o sono stati sottoposti a misure
di sicurezza personali ..... fatti salvi gli effetti di provvedimenti
riabilitativi".
Nella versione aggiornata dall'art. 5, comma 1, del d.P.R. 19
aprile 1994 n. 575, con decorrenza dal 1 ottobre 1995 (ex art. 2,
comma 2 del d.-l. 25 novembre 1995 n. 501, convertito, con
modificazioni, nella legge 5 gennaio 1996 n. 11), - eppertanto già
vigente alla data di notifica dell'epigrafata determinazione
prefettizia - l'art. 120 del C.d.S. è rimasto, con riferimento ai
contenuti di interesse ai fini dell'odierna questione, immutato, in
quanto continua a ritenere carenti dei necessari requisiti morali,
con identità di formulazione, "coloro che sono o sono stati
sottoposti a misure di sicurezza personali salvi gli effetti di
provvedimenti riabilitativi ... Omissis", imponendo all'autorità
prefettizia, vincolativamente, in presenza di detta circostanza, una
pronuncia revocatoria del titolo di guida.
II. - Esclusa la fondatezza della prospettata violazione
dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento
amministrativo (insussistente, per pacifica giurisprudenza, in
presenza di atti, basati su presupposti verificabili in modo univoco,
la cui adozione è vincolata; cfr. ex multis, C.S., V, 11 ottobre
1996 n. 1223), nonchè, per ragioni chiaramente evincibili dal
prosieguo della presente decisione, la fondatezza delle ulteriori
doglianze, il collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 120 del C.d.S.
- (sia nella versione antecendente all'entrata in vigore del decreto
del Presidente della Repubblica n. 575 del 1994, che nella versione
risultante dalla sostituzione apportata dal predetto decreto del
Presidente della Repubblica) che solleva d'ufficio in relazione ai
profili appresso esposti.
II.1. - In ordine alla rilevanza va osservato che, trattandosi di
norma su cui è fondato il provvedimento impugnato, la pronuncia
della Corte è decisiva ai fini della definitiva decisione spettante
a questo collegio.
La, corrente, o avvenuta, sottoposizione alla misura (faceva e) fa,
come già annotato, scattare, vincolativamente ed indistintamente,
l'obbligatorietà del provvedimento prefettizio di revoca della
patente di guida, sulla cui sorte rimane ininfluente la circostanza
che, di seguito a riesame della pericolosità (art. 208 del codice
penale) la misura vena revocata.
La revoca della misura, che è un istituto previsto dall'art. 207
del codice penale, mira, difatti, a temperare gli effetti del
principio che la durata della misura di sicurezza è (potenzialmente)
indeterminata, dovendo protrarsi fino a che lo stato di pericolosità
non sia scomparso; ne consegue che il termine finale della misura non
può essere stabilito a priori, e cioè allorchè la misura viene
ordinata, giacchè in tale momento non è possibile prevedere quando
il prevenuto sarà così migliorato da poter esser rimesso in
circolazione.
Siffatto accertamento può esser fatto solo dopo l'applicazione del
provvedimento, constatando gli effetti che esso ha avuto sulla
rieducazione del soggetto. Quindi ogni misura ha un minimum
stabilito dalla legge secondo le varie specie di delinquenti e la
gravità del reato. Decorso tale periodo minimo, il magistrato di
sorveglianza procede al riesame della pericolosità (art. 208 codice
penale) per accertare se l'individuo è ancora pericoloso. Se la
pericolosità è cessata, il giudice revoca la misura; se, invece, la
pericolosità permane, fissa un nuovo termine per un esame ulteriore.
Allo scadere di questo secondo termine, il giudice reitera
l'operazione anzidetta, revocando o prorogando la misura finchè non
sia cessato lo stato di pericolosità. Va rilevato, peraltro, che in
caso di proroga del termine minimo iniziale, il giudice ha facoltà
di procedere in ogni tempo, e cioè anche prima della scadenza del
termine protratto (circostanza che sembra verificatasi nel caso
corrente), a nuovi accertamenti, sempre che abbia motivo di ritenere
che lo stato di pericolosità sia cessato (art. 208 cpv. codice
penale). L'annotazione brevemente riassunta nei periodi precedenti
consente agevolmente di evidenziare come la revoca della misura
lascia impregiudicata la circostanza che la stessa sia stata eseguita
con provvedimento definitivo, e cioè inoppugnabile;
conseguentemente, per tale evenienza, che si verifica nel caso di
specie, la possibilità di ottenere un nuovo titolo permissivo alla
guida è subordinata, ex art. 120 del C.d.S., esclusivamente
all'intervento di un provvedimento riabilitativo (art. 178 codice
penale) il quale, ovviamente, non può coincidere con la revoca della
misura presupponendo, invece, che la medesima (revoca) sia già
intervenuta (art. 179, IV comma, n. 1. codice penale). Altrimenti
detto la misura di sicurezza che fonda il proprio presupposto in un
provvedimento non impugnato nelle competenti sedi ovvero che ha
superato indenne le vicende impugnatorie cui è stato eventualmente
assoggettato, deve esser eseguita e su tale esecuzione la circostanza
che, di seguito a riesame, la misura sia stata revocata non rimuove
l'ovvia constatazione che alla medesima il prevenuto sia stato
sottoposto e legittima (come nel caso in disamina) doverosamente
l'intervento prefettizio revocatorio, i cui effetti vengono rimessi
in discussione non dalla sopravvenuta revoca della misura ma dalla
sopravvenienza della riabilitazione dell'interessato. Difatti, se di
seguito alla revoca della misura fosse preclusa anche la revoca del
titolo di guida, perderebbe ogni significato l'inciso "sono o sono
stati sottoposti" (art. 120 C.d.S.) dovendosi ritenere consentita la
revoca della patente solo in presenza di una sottoposizione corrente
alla misura di sicurezza; il che non corrisponde alla chiara dizione
della norma che, innovando rispetto al codice della strada del 1959
(art. 82), - (in cui il corrispondente inciso era limitato alla
dizione "sono sottoposti" - ha sottolineato il maggior rigore col
quale l'odierno compilatore ha inteso tutelare l'interesse generale
ad un uso della patente di guida non finalizzato ad agevolare il
compimento di attività criminose. Ma se quella dianzi estesa è,
come pare al collegio, l'unica esegesi sostenibile dell'art. 120 del
C.d.S. (cfr. anche Tar Napoli, III, n. 635 del 7 agosto 1996), - che,
pertanto, deve ritenersi, nel caso di specie, correttamente invocato
dal prefetto di Napoli - si prospettano, come non manifestamente
infondati, con riguardo alla medesima norma, i dubbi di
costituzionalità appresso delineati.
III. - Le norme della cui conformità a costituzione questo
collegio dubita sono rappresentate dall'art. 2, lett. t) della legge
13 giugno 1990 n. 191 (legge delega al Governo per la revisione delle
norme concernenti la disciplina della circolazione stradale) e
dall'art. 120 del C.d.S. nella versione corrente e, come già
anticipato, nella precedente versione, in relazione ai contenuti di
seguito chiariti.
La presente questione di costituzionalità viene prospettata
secondo una duplice angolazione giuridica, qualificabile, per mera
comodità terminologica, formale e sostanziale.
III.1. - In relazione all'aspetto formale si pone, in primo luogo,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. t),
della legge 13 giugno 1990 n. 191, per contrasto con l'art. 76 della
Costituzione per mancanza della indicazione di quei principi e
criteri direttivi che tale disposizione costituzionale pone come
condizioni fondamentali di una legittima delega al Governo
dell'esercizio della funzione legislativa. Con l'art. 1 della citata
legge il Governo è stato delegato ad adottare disposizioni aventi
valore di legge "intese a rivedere e riordinare, apportandovi le
modifiche opportune o necessarie in conformità dei principi e
criteri direttivi di cui all'art. 2, la legislazione vigente
concernente la disciplina della motorizzazione e della circolazione
stradale, comprese le disposizioni dei testi unici approvati,
rispettivamente, con r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740 e con d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393 ... Omissis". I principi e criteri direttivi
concernenti la potestà amministrativa revocatoria sono delineati
nella lettera t) dell'art. 2, che così recita "t) riesame della
disciplina del ritiro, della sospensione e della revoca della patente
di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di
sicurezza personale e a misure di prevenzione". La lettura delle
norme dianzi richiamate suscita una prima considerazio ne: la
delega conferita al Governo riguarda l'organica revisione di tutta la
previgente disciplina della motorizzazione e circolazione stradale, e
non si prefigge, dunque, l'adozione di finalità di circoscritta
portata; inoltre, la dizione della lett. t) dell'art. 2, sembra
enucleativa di una sorta di delega in bianco, conferitiva di una
funzione legislativa circoscritta solo dalla materia ivi delineata
ma, all'interno di detto ambito, svincolata da ogni parametro diverso
da quello delle esigenze di tutela della sicurezza stradale che, ai
sensi del primo periodo dell'art. 2, costituisce un minimo comun
denominatore che si associa ai principi e criteri direttivi formulati
in tutte le lettere che seguono ma non rinvenibili dal testo
normativo della lettera t). Tale circostanza comporta la violazione
di quel principio, proprio della giurisprudenza della Corte
costituzionale (cfr. sent. n. 158 del 1985), secondo il quale la
legge di delega deve contenere, oltre i limiti di durata e la
definizione degli oggetti, l'enunciazione dei principi e criteri
direttivi, in guisa che siano date al legislatore delegato direttive
vincolanti, ragionevolmente limitatrici della sua discrezionalità,
mentre al legislatore delegato è demandata la realizzazione, secondo
modalità tecniche prestabilite, delle esigenze, delle finalità e
degli interessi considerati dal legislatore delegante. Peraltro, e
pur prendendo atto del principio che la delega legislativa non è
volta ad eliminare ogni discrezionalità nell'esercizio della delega,
ma soltanto a circoscriverla (cfr.. sent. n. 156 del 1987), - onde
rimane pur sempre salva la facoltà del delegato di valutare le
specifiche situazioni da disciplinare (cfr. ord. n. 21 del 1988), -
rimane pur sempre ferma e bilanciante la circostanza che, al fine di
circoscrivere la delega, le norme deleganti debbono esser comunque
idonee ad indirizzare concretamente ed efficacemente l'attività
normativa del Governo, non potendo esaurirsi in mere enunciazioni di
finalità nè in disposizioni ampiamente generiche (cfr. sent. n.
156/1987 cit.), conferitive, di fatto, di una delega in bianco;
circostanza quest'ultima, che il collegio riscontra con riferimento
alla lett. t) dell'art. 2 in disamina, in cui sembra proprio il
libero apprezzamento del legislatore delegato ad assurgere a
principio o a criterio direttivo, ponendosi, con ciò, agli antipodi
di una legislazione vincolata quale è, per definizione, la
legislazione su delega (cfr., sent. n. 68 del 1991). Il collegio,
peraltro, non disconosce l'orientamento costituzionale che esclude
ogni rapporto di confliggenza tra l'art. 76 Costituzione e la legge
delega allorquando la determinazione dei principi e criteri direttivi
avvenga per relationem con riferimento all'intero contesto della
legge (cfr. sent. n. 87 del 1989), ovvero ad altri, sufficientemente
specifici, atti normativi (sent. n. 156/1987 cit.); sennonchè forti
perplessità si frappongono all'operatività, nel caso di specie, di
tal principio posto che gli atti normativi richiamati sono i
precedenti codici della strada del 1933 e del 1959 che si intende
revisionare e riordinare e posto che l'esame dell'intero testo della
legge delega rafforza e non indebolisce i sollevati dubbi di
incostituzionalità, in quanto l'indicazione di principi e criteri
direttivi, con maggiore o minore specificità, sembra assistere tutte
le altre norme dell'art. 2, ad eccezione di quella collocata sotto
la lettera t). Nè tale assunto è smentito dalla lettura dei lavori
preparatori alla legge delega n. 191 del 1990 (atti Camera nn. 4435 e
4435-A; Atti Senato nn. 2600 e 2600-A); invero il testo del disegno
di legge di seguito definitivamente collocato sotto la lett. t)
dell'art. 2 è sempre rimasto immutato, mentre solamente nella
relazione associata all'Atto camera n. 4435 vi è un periodo che si
limita a sottolineare il particolare rilievo assegnato alla
"previsione della disciplina delle procedure per il rilascio della
patente di guida, nonchè della sospensione e della revoca di detto
documento". E da ultimo, è, altresi, da escludere che possa, nel
caso di specie, farsi applicazione dell'orientamento costituzionale
che giustifica la mancata indicazione di principi e criteri specifici
in considerazione della limitatezza delle finalità da raggiungere
con la delega (sent. n. 299 del 1993). Invero, e come peraltro già
anticipato, la norma sospettata di incostituzionalità si inserisce
nel contesto di una delega che, lungi dal costituire il coerente
sviluppo e la concreta attuazione di criteri e principi ispiratori
già altrove fissati, si configura, invece, quale legge di revisione
e riordino dell'intera previgente disciplina della motorizzazione e
circolazione stradale, con l'obiettivo, pertanto, di assolvere a
finalità di non certo circoscritta e limitata portata. Per le
considerazioni sovraesposte, il Collegio ritiene non manifestamente
infondata, in relazione all'art. 76 della Costituzione, la questione
di costituzionalità dell'art. 2. lett. t) della legge 13 giugno
1991, n. 190 ed, in conseguenza della illegittimità dell'art. 2.
lett. t) citato, ritiene costituzionalmente illegittimi, per
violazione dello stesso art. 76 Costituzione:
a) l'art. 120 del C.d.S. (d.l.gs. 30 aprile 1992, n. 285 come
modificato dal d.l.gs. 10 settembre 1993 n. 360) nella versione
antecedente all'entrata in vigore del decreto del Presidente della
Repubblica n. 575 del 1994. nella parte in cui negava il possesso dei
requisiti morali, necessari per ottenere il rilascio della patente di
guida, a coloro che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali".
b) l'art. 120 del C.d.S., comma I. - nel testo sostituito
dall'art. 5, comma 1 del d.P.R. 19 aprile 1994 n. 575, con
decorrenza dal 1 ottobre 1995 (ex art. 2, comma II, del d.-l. 25
novembre 1995, n. 501, convertito. con modificazioni, nella legge 5
gennaio 1996, n. 11) - nella parte in cui nega il possesso dei
requisiti morali necessari per ottenere il rilascio della patente di
guida a coloro che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali" e impone al prefetto di revocare la patente di guida
detenuta.
II.2. - Ancora, e sempre con riferimento all'angolazione giuridica
sopradefinita "formale", il collegio intende, in subordine alla
questione dianzi sollevata nel punto sub III.1), investire il giudice
tutore della Costituzione di un'altra questione di legittimità
costituzionale che è precisamente quella riguardante il solo art.
120 del C.d.S., nei limiti appresso indicati. Difatti al collegio
non è ignoto quell'orientamento costituzionale che ammette che, nel
caso di potestà legislativa delegata ai fini di riordino o di
riforma, un dato ordinamento preesistente, quando non sia
espressamente escluso dal legislatore delegante, non può non
funzionare come limite o criterio guida delle scelte discrezionali
del Governo (cfr., sent. n. 87 del 1989). Sennonchè, - e per
l'evenienza che la Corte costituzionale ritenga applicabile al caso
di specie tale orientamento, ovvero, per l'evenienza che, ancorandosi
ad altre valutazioni giuridiche, che a questo Collegio sfuggono,
ritenga, in ogni caso, non censurabile, in riferimento all'art. 76
della Costituzione, la norma del l'art. 2. lett. t) della legge n.
191 del 1990 - egualmente il collegio ritiene confliggente con l'art.
76 della Costituzione, per eccesso di delega l'art. 120 del C.d.S.
nei contenuti indicati nella parte finale del punto sub. III.1).
Orbene, in materia di deleghe legislative, come la Corte ha
costantemente affermato, quanto più i principi e criteri direttivi
impartiti dal delegante sono analitici e dettagliati, tanto più
ridotti risultano i margini di discrezionalità lasciati al
legislatore delegato. Tuttavia, secondo un ulteriore orientamento
della giurisprudenza costituzionale, formatosi in relazione a
questioni relative a deleghe non connotate da indicazioni e criteri
specifici, per valutare, di volta in volta, se il legislatore
delegato abbia ecceduto tali, più o meno ampi, margini di
discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega, cioè le
ragioni e le finalità che, tenendo anche conto del complesso dei
criteri direttivi impartiti, hanno ispirato il legislatore delegante
e verificare se la norma delegata sia ad esse rispondente, (cfr.
sentt. nn. 141, 237 e 355 del 1993); ciò in quanto rientra nella
fisiologia delle relazioni tra "principi e criteri direttivi" e norma
delegata, la circostanza che i primi non prevedano la concreta
disciplina della materia per via del naturale rapporto di riempimento
che lega i due distinti livelli normativi. Sennonchè si è già
anticipato nel punto sub. III.1) che la norma di delega (art. 2.
lett. t) cit.) non prevede la concreta disciplina della materia
(limitandosi solo ad indicare la materia sulla quale consente
l'intervento del delegato) e che neanche il ricorso al complesso dei
criteri direttivi impartiti dall'intero art. 2 della legge n. 191
del 1990 consente di desumere delle linee guida alle quali il
delegato avrebbe dovuto informare la propria attività nel
ridisciplinare la materia del "ritiro, sospensione e revoca della
patente di guida, anche con riferimento a soggetti sottoposti a
misure di sicurezza personale a a misure di prevenzione". Di talchè
l'unica ratio che al Collegio sembra desumibile dalla norma di delega
(art. 2, lett. t)) è quella che il riesame della materia ivi
indicata è stato delegato sulla base, evidentemente, di una
valutazione non positiva della previgente disciplina ad essa
relativa. Ma rebus sic stantibus la normazione delegata non poteva
estendere il proprio ambito applicativo anche nei confronti di
soggetti diversi da quelli previsti dal precedente sistema e dalla
norma di delega che fanno riferimento (rispettivamente: artt. 82,
primo comma e 91, dodicesimo comma del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393;
art. 2, lett. t) della legge n. 191 del 1990) esclusivamente ai
soggetti che sono sottoposti a misure di sicurezza personali e non
anche a coloro che sono stati sottoposti a dette sanzioni criminali.
Nè tale estensione dell'ambito soggettivo della norma delegata
può rappresentare un coerente sviluppo a completamento della scelta
espressa dal legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese,
proprio in quanto un principio o criterio informatore in tal senso
manca e la scelta del delegante, da ritenersi sorretta da una
valutazione non posistiva del previgente sistema, non attribuiva al
delegato la potestà di riordino e revisione della materia pel
tramite di norme preclusive della detenzione del titolo di guida
anche nei confronti di soggetti già sottoposti a misure di sicurezza
e che tale misura abbiano già "espiato"; (anzi, si aggiunga, per
esigenze di completezza, che il d.P.R. 19 marzo 1994, n. 575 cui si
deve, come già anticipato, l'odierna dizione dell'art. 120 del
C.d.S., nello schema regolamentare proposto per il parere del
Consiglio di Stato - Ad. Gen. 31 marzo 1994 - prevedeva, all'art. 4,
l'abrogazione, dall'allora vigente testo dell'art. 120 del C.d.S.,
delle norme concernenti il diniego della patente di guida ai
delinquenti abituali, professionali o per tendenza e a coloro che
sono o sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali o di
prevenzione, nonchè - in determinate condizioni - a coloro che siano
stati condannati a pena detentiva inferiore a tre anni; circostanza
questa che rafforza il convincimento espresso dal collegio con la
presente ordinanza). Pertanto, ed in subordine alla questione
sollevata nel precedente punto sub. III.1), il collegio ritiene non
manifestamente infondata, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, la questione di costituzionalità degli articoli:
a) art. 120 del C.d.S. (d.l.gs. 30 aprile 1992, n. 285 come
modificato dal d.l.gs. 10 settembre 1993, n. 360) nella versione
antecedente all'entrata in vigore del decreto del Presidente della
Repubblica n. 575 del 1994, nella parte in cui negava il possesso dei
requisiti morali, necessari per ottenere il rilascio della patente di
(guida, a coloro che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali";
b) art. 120 del C.d.S., comma l, - nel testo sostituito dall'art.
5, comma I del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, con decorrenza dal 1
ottobre 1995 (ex art. 2, comma II, del d.-l. 25 novembre 1995, n.
501, convertito, con modificazioni, nella legge 5 gennaio 1996, n.
11) - nella parte in cui nega il possesso dei requisiti morali
necessari per ottenere il rilascio della patente di guida a coloro
che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali" e impone
al prefetto di revocare la patente di guida detenuta.
IV. - Il collegio passa ora ad affrontare la costituzionalità
dell'art. 120 del C.d.S., secondo l'angolazione giuridica,
sopradefinita, "sostanziale". Si sono già elencati i contenuti
assunti dall'art. 120 del C.d.S. sia nella versione antecedente al
varo del decreto del Presidente della Repubblica n. 575 del 1994 che
nella versione innovata da tale decreto del Presidente della
Repubblica, il quale ultimo mirava, nella sua primigenia
formulazione, a livellarsi con le tendenze da tempo in atto nella
maggioranza dei paesi comunitari e connotate da una significativa
semplificazione del procedimento finalizzato al rilascio della
patente di guida cui era iniziale intendimento assegnarle esclusivo
valore di documento abilitativo (e non anche di riconoscimento
personale). È stato pertanto il Consiglio di Stato - (Ad. Gen. 31
marzo 1994 n. Gab. 76/94 - II n. 189/1994) - investito del rituale
parere, a rappresentare che l'abrogazione, (proposta dall'originaria
versione dell'art. 4 dello schema del regolamento poi approvato col
decreto del Presidente della Repubblica n. 575/1994), dal previgente
testo dell'art. 120 del C.d.S., delle norme concernenti il diniego
della patente di guida ai delinquenti abituali professionali o per
tendenza e a coloro che sono o sono stati sottoposti a misure di
prevenzione o di sicurezza personali, nonchè - in determinate
condizioni - a coloro che siano stati condannati a pena detentiva non
inferiore a tre anni, si collocava al di fuori del campo consentito
dalla legge delega (n. 537 del 1993, art. 2), in quanto le citate
norme "attengono, senza dubbio, alle condizioni di diritto
sostanziale per il rilascio del documento e, per questo aspetto, si
configurano quale limite all'autorità competente", posto a
salvaguardia dell'interesse generale affinchè la patente stessa non
venga utilizzata per porre in essere attività criminose. Ne
consegue, per il citato consesso, che l'avvenuto trasferimento di
competenza, in materia di rilascio della patente di guida, dal
prefetto al Ministero dei trasporti (e per esso alla M.C.T.C.), non
può aver menomato le esigenze sempre attuali ed ineludibili, di
tutela della pubblica sicurezza che, nella versione aggiornata
dell'art. 120 del C.d.S., devono ritenersi non soppresse ma
contemperate con quella di semplificazione ed acceleramento del
procedimento di rilascio della patente. Il compromesso raggiunto è
di tutta evidenza nell'attuale dizione dell'art. 120 del C.d.S. la
cui rubrica è rimasta immutata - ("requisiti morali per ottenere il
rilascio della patente di guida") - mentre il corpo della norma
configura, in sostanziale similitudine a quanto disposto dall'art. 19
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 in materia di
revoca delle licenze di polizia amministrativa, una revoca
obbligatoria, in presenza dei presupposti ivi indicati, di un titolo
già rilasciato.
Pertanto, e nonostante il Governo avesse manifestato inizialmente
tutt'altro intendimento, la soluzione normativa che alla fine è
prevalsa è stata quella di lasciare inalterato il maggior rigore col
quale il nuovo C.d.S. tutela, rispetto al C.d.S. del 1959,
l'interesse generale ad un uso della patente di guida che non sia
servente al compimento di attività criminose.
Difatti il previgente C.d.S. del 1959 (d.P.R. 15 giugno 1959, n.
393) precludeva il rilascio dell'abilitazione in questione solo nei
confronti di coloro che, in atto "sono sottoposti" a misura,
implicitamente consentendolo nei riguardi di coloro che la medesima
misura avessero già "espiato".
Svolta tale annotazione, il Collegio ritiene che la scelta
normativa governativa concretatasi con l'art. 120 del C.d.S., sia
nella versione antecedente al decreto del Presidente della Repubblica
n. 575 del 1994 che nella versione da quest'ultimo decreto del
Presidente della Repubblica modificata, sia irrispettosa del
principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione. Ovviamente il collegio non sottovaluta l'ulteriore
principio secondo cui l'appartenenza alla discrezionalità del
legislatore della determinazione della sanzione amministrativa da
applicare a data fattispecie costituisce un dato costante della
giurisprudenza costituzionale che non può esser messo in
discussione, non spettando alla Corte costituzionale di rimodulare le
scelte sanzionatorie effettuate dal legislatore. Tuttavia, come è
stato sottolineato anche dalla giurisprudenza costituzionale meno
recente, alla Corte rimane il compito di verificare che l'uso della
discrezionalità legislativa in materia rispetti il limite della
ragionevolezza, eppertanto il proprio intervento trova
giustificazione quando l'opzione normativa si appalesi, in concreto,
come un uso distorto della discrezionalità e quindi di sviamento
rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento assegna alla funzione
legislativa. Ciò in quanto non vi è dubbio che il legislatore non
è sostanzialmen te arbitro delle sue scelte sanzionatorie, ma deve
ancorare ogni previsione sanzionatoria ad una reale esigenza sociale
da soddisfare, bilanciando, per quanto possibile, l'interesse che
presiede a detta esigenza col sacrificio imposto, attraverso la
sanzione, alla condotta del destinatario della medesima. Ora, nel
caso di specie, l'equilibrio di detti valori, sembra alterato:
altrimenti detto la norma, riservando pari disciplina sia a chi è,
in atto, persona socialmente pericolosa sia a colui che tale più non
è, equipara irragionevolmente, nel trattamento normativo, situazioni
di fatto e giuridiche differente; essa, inoltre, svilisce
completamente l'interesse del sanzionato - che ha "espiato" la misura
di sicurezza e quindi non è più persona socialmente pericolosa - ad
un pieno recupero delle proprie relazioni sociali, precludendogli
anche lo svolgimento di quelle attività lavorative per le quali è
necessario il titolo di guida, privilegiando, in maniera non
ragionevole, l'interesse della comunità al controllo del prevenuto e
ad evitare che, tramite l'abilitazione alla guida, costui sia
agevolato nell'eventuale compimento di ulteriori attività criminose.
Difatti, pare ovvio constatare che tali obiettivi pubblici solo
apparentemente sono salvaguardati dalla disposizione (art. 120) che
qui si censura, mentre essi seriamente compromettono l'intendimento
di colui che, avendo "espiato" la misura di sicurezza personale,
effettivamente sia desideroso di mutare condotta ed atteggiamento,
pel tramite anche dell'esplicazione di attività lavorativa
consentita dall'abilitazione alla guida. Difatti chi delinque non
esita a guidare anche se non munito di patente ed in ogni caso il
divieto imposto dalla legge può, di fatto, aggirarsi associandosi a
persona munita del titolo o ricorrendo a vari ulteriori espedienti.
Per converso, invece, chi intende riabilitarsi socialmente,
intraprende ordinariamente una attività lavorativa che viene
pregiudicata o quantomeno seriamente compromessa dalla carenza del
titolo di guida. Conseguentemente, pare al collegio che il
sacrificio imposto a colui che, essendo stato sottoposto a misura di
sicurezza personale, vede revocato il proprio titolo di guida sia
eccessivamente svilito e non proporzionato rispetto all'antitetico
interesse pubblico, il quale ultimo, peraltro, rischia, a ben vedere,
un più agevole pregiudizio, dalla preclusione operante nei confronti
del soggetto ex socialmente pericoloso ad intraprendere tutte quelle
attività lavorative necessitanti della patente di guida e che
costituiscono, poi, per tale categoria di soggetti, quasi sempre, le
uniche attività rinvenibili sul mercato del lavoro.
Ed in relazione a tale profilo ritiene il collegio che la norma
dell'art. 120 del C.d.S. sia, altresì, lesiva del principio
costituzionale della generale libertà da irragionevoli limitazioni
nell'accesso al lavoro (cfr., sentenza nn. 61 del 1965 e 207 del
1976), che, per costante giurisprudenza costituzionale, è
riconosciuta come profilo particolare del "diritto al lavoro" (art.
4); diritto più volte qualificato dalla Corte come "fondamentale
diritto di libertà della persona umana" (cfr., sentenze nn. 45 del
1965 e 108 del 1994).
È vero che tale diritto, come ogni altro diritto di libertà, non
è leso da limitazioni poste dalla legge a tutela di altri interessi
o esigenze sociali, rinvenendo ogni libertà contemperamenti al
contatto con altre sfere concorrenti che siano egualmente meritevoli
di protezione costituzionale (sentt. nn. 1 del 1956; 2 del 1957; 1 e
6 del 1960); ma è, altresì, vero che limite costituzionale di
legittimità al limite apposto ad ogni diritto di libertà è che
esso diritto non risulti praticamente soppresso ovvero gravemente
affievolito o compromesso, (cfr., sent. n. 61 del 1965 cit.).
Orbene tale significativa costrizione sembra al collegio
perpetrarsi nel tramite dell'applicazione dell'art. 120 del C.d.S.,
nella parte in cui, privando il soggetto che è stato sottoposto a
misura di misucrezza personale del titolo di guida già posseduto,
impone a costui una limitazione ai propri diritti di libertà,
compreso quello al lavoro, irragionevole in quanto non giustificata
ed esuberante rispetto alle correlate esigenze ricollegate
all'interesse pubblico che tale norma si prefigge di tutelare.
Conclusivamente il collegio ritiene non manifestamente infondata,
in relazione agli artt. 3 e 4 della Costituzione, la questione di
costituzionalità degli artt.:
a) art. 120 del C.d.S. (d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 come
modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993 n. 360) nella versione
antecedente all'entrata in vigore del decreto del Presidente della
Repubblica n. 575 del 1994, nella parte in cui negava il possesso dei
requisiti morali, necessari per ottenere il rilascio della patente di
guida, a coloro che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali";
b) art. 120 del C.d.S., comma 1 - nel testo sostituito dall'art.
5, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 19 aprile 1994
n. 575, con decorrenza dal 1 ottobre 1995 (ex art. 2, comma 2, del
d.-l. 25 novembre 1995, n. 501, convertito, con modificazioni, nella
legge 5 gennaio 1996 n. 11) - nella parte in cui nega il possesso dei
requisiti morali necessari per ottenere il rilascio della patente di
guida a coloro che "sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali" e impone al prefetto di revocare la patente di guida
detenuta.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 4 e 76 della Costituzione, nel senso esposto in
motivazione, la questione di costituzionalità degli articoli: 2
lett. t) della legge 13 giugno 1991 n. 190 e 120 del C.d.S., sia
nella versione antecedente l'entrata in vigore del decreto del
Presidente della Repubblica 19 marzo 1994 n. 575 che nella versione
sostituita dall'art. 5, 1 comma del citato decreto del Presidente
della Repubblica n. 575 del 1994, in relazione ai contenuti in
motivazione richiamati;
Ordina la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai procuratori delle parti in causa ed ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del 24 giugno
1997.
Il presidente: Leva
Il magistrato estensore: Morabito
97C1119