1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 dicembre 1990
N. 69 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 dicembre 1990 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (Legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione, con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 38, terzo comma, 81, quarto comma, e 116; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). (090C1414) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-1991)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.
presidente della giunta regionale, avv. Giovanni Bondaz, autorizzato
con delibera della giunta regionale del 23 novembre 1990, n. 10247,
rappresentato e difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio
Bastrenta di Aosta in data 28 novembre 1990, rep. 13.561) dall'avv.
prof. Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo
elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della legge 19 novembre 1990, n. 334, di conversione,
con modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante
"misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa
sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990".
IN FATTO
Ai sensi dell'art. 51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, il
Servizio sanitario nazionale doveva essere finanziato con importi
determinati annualmente dalla legge di approvazione del bilancio
dello Stato: il secondo comma, in particolare, prevede che le somme
così stanziate vengano ripartite fra tutte le regioni, ivi comprese
quelle a statuto speciale, su proposta del Ministro della sanità,
sentito il Consiglio sanitario nazionale.
In realtà le somme così stanziate si sono rivelate insufficienti
a coprire le effettive spese di funzionamento del S.S.N.; così
l'art. 4 del d-l. 25 novembre 1989, n. 382, recante "disposizioni
urgenti sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano degli
avanzi di gestione", come convertito dalla legge 25 gennaio 1990, n.
8, prevede (al secondo comma) che la maggiore spesa sanitaria
corrente per gli esercizi finanziari 1987 e 1988 sia finanziata dalle
regioni e dalle province autonome mediante l'impiego delle somme
eventualmente non utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi
finanziari 1987 e 1988 del Fondo sanitario nazionale di parte
corrente, e mediante l'assunzione di mutui con onere di ammortamento
parzialmente a carico del bilancio dello Stato (venti per cento per
le operazioni di mutuo da attivare entro il 31 dicembre 1989 e
trentacinque per cento per le operazioni di mutuo da attivare nel
1990).
Anche le misure finanziarie previste con la ricordata
disposizione-tamponesi sono rivelate insufficienti e, così, ancora
sul presupposto, esplicitato nel preambolo, della "straordinaria
necessità ed urgenza di assicurare il proseguimento dell'erogazione
dei servizi sanitari mediante il ripianamento dei disavanzi delle
unità sanitarie locali e degli altri enti che erogano assistenza
sanitaria", il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, prevedeva
l'assunzione di ulteriori pesanti oneri finanziari a carico delle
regioni e delle province autonome.
In particolare, l'art. 1 di tale decreto-legge prevedeva, per la
maggior spesa sanitaria non coperta con le procedure di cui al
richiamato art. 4 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, l'accensione
di altri mutui, con onere di ammortamento a carico dello Stato
soltanto nella ragione del venti per cento per quelli assunti nel
1990 e del venticinque per cento per quelli da assumere nel 1991.
Inoltre, l'art. 3 del medesimo d.-l. 15 settembre 1990, n. 262,
prevedeva che le regioni possano autorizzare le unità sanitarie
locali e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari finanziati
dalle quote regionali del Servizio sanitario nazionale ad assumere
impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza rispetto
al bilancio di previsione "per provvedere a spese improcrastinabili e
di assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse
per ciascun ente". Il secondo comma del medesimo art. 3 prevedeva poi
che le regioni possano autorizzare le unità sanitarie e gli altri
enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere anticipazioni
straordinarie di cassa con i propri tesorieri, per il finanziamento,
con le modalità di cui al primo comma, della spesa autorizzata in
eccedenza rispetto agli stanziamenti di parte corrente autorizzati
con il bilancio di previsione.
Le regioni venivano chiamate ad assumersi gli oneri finanziari
derivanti dai primi due commi dell'art. 3, ai sensi del successivo
terzo comma, o con i propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione
dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di
mutui o prestiti con istituti di credito, avvalendosi per la
copertura delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge
14 giugno 1990, n. 158 (legge recante norme di delega in materia di
autonomia impositiva delle regioni e altre disposizioni concernenti i
rapporti finanziari fra Stato e regioni).
Il suddetto d.-l. n. 262/1990, in particolare nei suoi artt. 1 e
3, risultava illegittimo, per violazione del disposto degli artt. 38,
quarto comma, e 81, ultimo comma, nonchè 116, della Costituzione
della Repubblica, oltre che per violazione dello statuto della
regione autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4); avverso di esso, conseguentemente, la regione autonoma
Valle d'Aosta ha proposto ricorso avanti codesta ecc.ma Corte, con
atto notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 19
ottobre 1990.
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, è stato poi convertito, sia
pure con modifiche, con la legge 19 novembre 1990, n. 334.
Fra le altre, dalla legge di conversione vengono introdotte le
seguenti modifiche:
a) viene inserito un art. 2- bis che prevede la copertura delle
eccedenze di spesa, rispetto alle entrate complessive registrate
dalle unità sanitarie locali e dagli altri enti che erogano
assistenza sanitaria, mediante l'alienazione totale o parziale dei
beni patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge 23
dicembre 1978, n. 833;
b) al terzo comma dell'art. 3 viene modificata la previsione
relativa alla copertura degli oneri derivanti dai primi due commi del
medesimo art. 3 (nella specie, viene ad essere prevista l'assunzione
di mutui a carico di regioni e province autonome, con un limite di
novatamila lire a cittadino residente nella regione o provincia
autonoma, con oneri di ammortamento a carico dello Stato);
c) nel medesimo art. 3, viene inserito un comma 3- bis, che
prevede che il venticinque per cento della differenza residua venga
coperto dalle regioni o province autonome, con i propri mezzi di
bilancio, o mediante alienazione dei beni disponibili, ovvero
mediante la contrazione di mutui e prestiti con istituti di credito,
avvalendosi, per la copertura delle relative rate di ammortamento,
delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge 14 giugno
1990, n. 158.
Le suddette modifiche non hanno fatto venir meno, ma hanno anzi
aggravato i profili di illegittimità costituzionale già presenti
nel d.-l. n. 262/1990: anche la legge di conversione si appalesa
quindi illegittima per violazione degli artt. 38, terzo comma, 81,
quarto comma, nonchè 116 della Costituzione della Repubblica, oltre
che per violazione dello statuto della regione autonoma della Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed in
particolare dei suoi artt. 3, lett. f), 4 e 12, terzo comma.
IN DIRITTO
1. - Per quanto concerne la denunziata violazione dell'art. 38
della Costituzione, come si evince anche nei lavori preparatori alla
Camera della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (cfr., in particolare gli
interventi degli onn. Morini, Cerquetti e Triva, in Camera dei
deputati - VIII legislatura - Atti parlamentari - Discussioni, p.
13304 e segg., e come è stato sempre pacifico in dottrina (v., ad
esempio, Petrilli, La sicurezza sociale, s.l., 1953, 24;
Pasquini-Pasquini Peruzzi, Il Servizio sanitario nazionale - Profili
funzionali e strutturali, Napoli, 1979, 14 e segg) la tutela della
salute costituisce un aspetto essenziale (anche se non l'unico)
attraverso il quale perseguire il fine della sicurezza sociale, che
grava fra gli obblighi costituzionali dello Stato, ai sensi dell'art.
38 della Costituzione della Repubblica.
Proprio sulla base di questa considerazione, codesta ecc.ma Corte
ha affermato che le regioni, ancorchè investite di competenze
amministrative e normative in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, non hanno competenza in materia di assistenza malattia,
appunto in quanto quest'ultima rientra nel concetto di assistenza
sociale (Corte costituzionale, 10 maggio 1972, n. 91).
La medesima valutazione può essere tal quale ripetuta anche per
la regione autonoma Valle d'Aosta, il cui statuto (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) non contempla, nell'ambito
della potestà legislativa primaria della regione, di cui all'art. 2,
nè l'assistenza ospedaliera, nè la sicurezza sociale. Rispetto alla
sola assistenza ospedaliera ha potestà legislativa meramente
integrativa e di attuazione, ai sensi dell'art. 3 del medesimo
statuto e, dunque, rispetto ad essa soltanto può esercitare funzioni
amministrative.
Le regioni dunque, e fra esse la ricorrente regione autonoma Valle
d'Aosta, vengono chiamate a ripianare in misura preponderante con
propri fondi i disavanzi di un servizio i cui costi devono invece
gravare sullo Stato, ai sensi dell'art. 38 della Costituzione.
2. - Ciò che è anche più grave è la violazione palese del
principio dettato dall'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione,
secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte, e con esso anche del principio di
cui al successivo art. 116 della Costituzione, e dello statuto della
regione Valle d'Aosta.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di affermare, la legge
sostanziale non può limitarsi ad indicare genericamente i mezzi di
copertura di nuove o maggiori spese, basandosi su futuri cespiti di
entrata incerta ed eventuali; ma occorre che la legge indichi i mezzi
preesistenti per farvi fronte (cosi': Corte costituzionale, 31 marzo
1961, n. 16, in Giur. cost., 1961, 104; Corte costituzione, 9 giugno
1961, n. 31; Corte costituzionale, 10 gennaio 1966, n. 1; Corte
costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 158).
Si tratta di un principio costituzionale che si applica anche alla
c.d. finanza allargata (Corte costituzionale, 8 giugno 1981, n. 92,
in Foro it., 1981, I, 1835), e, quindi, deve ritenersi applicabile
anche alle uu.ss.ll. ed agli altri enti che gestiscono i servizi
sanitari, per quanto concerne l'autorizzazione ad "assumere impegni
per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti
di parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione", di cui
all'art. 3 del d.-l. n. 262/1990, come convertito dalla legge
impugnata con il presente ricorso.
Nè l'illegittimità vien meno per le ulteriori previsioni,
ricordate in narrativa, di cui ai successivi commi 3 e 3- bis del
medesimo art. 3, introdotti appunto dall'impugnata legge di
conversione. È illegittima la previsione di assunzione a carico
delle regioni e province autonome di mutui, ancorchè con oneri di
ammortamento a carico dello Stato; per di più tali mutui sono
chiamati a coprire la differenza in questione soltanto fino alla
concorrenza di una somma corrispondente a lire notantamila per
cittadino residente sul territorio della regione o provincia
autonoma; le regioni e province autonome sono chiamate a gravarsi di
una consistente quota (il venticinque per cento) della differenza
residua.
In effetti, l'art. 1 del d.-l. n. 262/1990, come convertito, non
dà alcuna indicazione in ordine agli obblighi di cui all'art. 81
della Costituzione; per quanto concerne gli oneri gravanti sulle
regioni ex artt. 2- bis (inserito ex novo dall'impugnato decreto di
conversione) e 3 (come modificato), le indicazioni attenenti alla
copertura sono ancora del tutto generiche, e si riferiscono anzi ad
entrate soltanto eventuali, e del tutto ipoteche (nell'art. 2- bis
l'alienazione "totale o parziale dei beni patrimoniali di cui agli
artt. 61, 65 e 66 della legge 22 dicembre 1978, n. 833"; nell'art. 3,
comma 3-bis, l'alienazione dei beni patrimoniali disponibili), se non
giuridicamente inesistenti, almeno per quanto concerne la regione
ricorrente e le altre regioni a statuto speciale.
A tale proposta occorre infatti ribadire quanto già rilevato nel
ricorso avverso il d.-l. n. 262/1990, a proposito dell'originaria
formulazione dell'art. 3: il riferimento alle entrate tributarie di
cui all'art. 6 della legge 14 giugno 1990 non può riguardare le
regioni a statuto speciale, perchè in realtà, come si è già avuto
modo di accennare in narrattiva, si applica, per espresso disposto
normativo, esclusivamente alle regioni a statuto ordinario (nè del
resto, avrebbe potuto essere altrimenti, posto che il detto art. 6
della legge n. 158/1990 è norma applicativa dell'art. 119, secondo
comma, della Costituzione che, come ha chiarito codesta Corte con la
sentenza 26 gennaio 1957, n. 9, in Giur. cost., 1957, 58, è riferito
alle sole regioni a statuto ordinario, mentre le regioni a statuto
speciale trovano la fonte normativa anche dei propri rapporti
finanziari con lo Stato, ai sensi dell'art. 116 della Costituzione,
nei rispettivi statuti di autonomia).
Va incidentalmente avvertito che l'illegittimità non viene meno
per la già citata riserva contenuta nel quarto ed ultimo comma
dell'art. 3, che esclude l'applicabilità delle norme incompatibili
con gli statuti alle regioni autonome. In limite occorre rilevare
l'imperfetta tecnica di formulazione della riserva in questione:
essa, pur avendo almeno formalmente portata generale, è stata
collocata nell'ultimo comma di un articolo contenente disposizioni di
contenuto particolare. E con ciò, essa si palesa come evidente (ed
abusato) espediente per lasciare indeterminati i limiti di
applicabilità del testo legislativo e tentare così di precostituire
una barriera contro le censure di illegittimità costituzionale che
la norma medesima si attira.
Ma, posto appunto che alla regione Valle d'Aosta non si può
applicare il riferimento alla copertura di spesa mediante le entrate
tributarie di cui all'art. 6 della legge 14 giugno 1990, si evidenzia
un ulteriore, e non meno rilevante, profilo di illegittimità
costituzionale del d.-l. n. 262/1990 e del provvedimento di
conversione oggi impugnato.
Va ancora aggiunto che il riferimento all'alienazione dei beni
patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge istitutiva del
S.S.N., inserito dal provvedimento di conversione con l'art. 2- bisè
in contrasto sia con l'attribuzione ai comuni dei beni in questione
(cfr. artt. 61, terzo comma, nonchè 65, primo comma, e 66, primo
comma, della legge n. 833/1978) che con le procedure per
l'alienazione dei beni in questione e per il reimpiego dei capitali
ricavati, di cui all'art. 65, secondo comma, della stessa legge n.
833/1978 ("Con legge regionale sono disciplinati lo svincolo di
destinazione dei beni di cui al precedente comma, il reimpiego ed il
reinvestimento dei capitali ricavati dalla loro alienazione o
trasformazione in opere di realizzazione o di ammodernamento dei
presidi sanitari... ".
Infine, si tratta di norma inefficace, nella misura in cui essa
esclude espressamente dal suo ambito di operatività i "beni soggetti
a vincoli di qualsiasi natura": infatti i beni di cui all'art. 65
della legge n. 833/1978 sono espressamente assoggettati dal primo
comma a "vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali".
3. - Il d.-l. n. 262/1990, anche nel testo modificato dalla legge
di conversione oggi impugnata, attribuisce alle regioni, ivi compresa
la ricorrente regione autonoma Valle d'Aosta, una parte molto gravosa
degli oneri necessari al ripianamento del disavanzo del S.S.N. che,
come si è visto, esula dalle materie di competenza normativa, e
quindi anche amministrativa, della Valle.
Lo Stato non solo non fornisce i mezzi pe far fronte a tali oneri,
ma, per di più, stante l'inapplicabilità degli altri mezzi di
copertura genericamente previsti, impone alle regioni autonome la
vendita del patrimonio disponibile. A prescindere dalla mancata
soddisfazione, più sopra illustrata, delle condizioni richieste in
ordine alla copertura finanziaria dall'art. 81 della Costituzione
(stante la collocazione futura ed incerta delle entrate così
ricavabili), va evidenziato che, per di più, si tratta di una
illegittima violazione della sfera di discrezionalità che compete
anche e sopratutto alle regioni autonome nell'adozione anche del
proprio indirizzo amministrativo.
Ed in effetti, ai sensi del combinato disposto degli artt. 4,
primo comma, e 3, lett. f), del proprio statuto speciale, spetta alla
regione Valle d'Aosta l'esercizio della potestà amministrativa sulle
finanze regionali. Non pare revocabile in dubbio che elemento
caratterizzante di tale potestà sia la discrezionalità (cfr. per
tutti: Virga, Diritto amministrativo, I, I principi, Milano, 1983,
3-4): ebbene, tale potestà viene ad essere illegittimamente
compressa dall'art. 2- bis del decreto, come convertito
dall'impugnata legge di conversione, che come si è visto, vincola le
regioni, ivi comprese quelle autonome, all'alienazione di beni che,
per di più, non sono nemmeno nella loro disponibilità, essendo
stati invece precedentemente attribuiti da altra legge dello Stato
(la legge n. 833/1978) al patrimonio dei comuni.
La medesima censura è ripetibile con riferimento all'art. 3,
terzo comma, e comma 3- bis, del decreto, come convertito
dall'impugnata legge di conversione, che, come si è visto, vincola
la regione Valle d'Aosta all'alienazione dei beni del proprio
patrimonio disponibile, per ottenere disponibilità finanziarie che
dovrebbero invece esserle fornite dallo Stato.
4. - Infine, il decreto e la legge di conversione oggi impugnata,
sono illegittimi per violazione dell'art. 12, terzo comma, dello
statuto speciale della Valle d'Aosta, secondo la quale "Per
provvedere a scopi determinati che non rientrino nelle funzioni
normali della Valle, lo Stato assegna alla stessa, per legge,
contributi speciali".
Come si è visto, il ripianamento del disavanzo delle uu.ss.ll.
(ed anzi, in genere l'erogazione dei servizi sanitari secondo le
modalità della legge n. 833/1978) non rientrano nelle funzioni della
ricorrente regione; il ripianamento del disavanzo delle uu.ss.ll.
sarebbe stato comunque uno "scopo determinato" estraneo alle funzioni
normali della Valle e sarebbe stato perciò rispettoso della norma
statutaria soltanto se accompagnato da contributo speciale. E,
quindi, anche sotto tale ulteriore profilo, il d.-l. n. 262/1990, con
la sua legge di conversione oggi impugnata, sono costituzionalmente
illegittimi.

Si chiede pertanto, piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt.
38, terzo comma, e 81, quarto comma, nonchè 116, della Costituzione,
oltre che per violazione dei principi dello statuto della regione
autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4),
della legge 19 novembre 1990, n. 334, di "Conversione in legge, con
modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante 'misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa all'anno 1990'"; con ogni relativa conseguenza e con ogni
connessa pronuncia.
Roma, addì 10 dicembre 1990
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

90C1414