1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 248 SENTENZA 21 ottobre - 21 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Banca e istituti di credito - Responsabilita' degli organi straordinari - Promozione dell'azione per responsabilita' civile - Condizione - Previa autorizzazione della Banca d'Italia - Denunciata violazione dei principi della responsabilita' dei dipendenti pubblici, di buon andamento e imparzialita', di uguaglianza e ragionevolezza, della tutela del risparmio, del diritto alla tutela giurisdizionale, della garanzia, anche convenzionale e comunitaria, del giusto processo - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, art. 72, comma 9. - Costituzione, artt. 11, 24, 28, 47, 97, 101, 102, 103, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Carta dei diritti fondamentali dellʼUnione europea, art. 47; direttiva (UE) 2014/59, art. 34, paragrafo 1, lettera e). (T-210248) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma
9, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra
la Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi e la Banca d'Italia e altri,
con sentenza parziale del 10 febbraio 2020, iscritta al n. 174 del
registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Fondazione Cassa di
Risparmio di Jesi e della Banca d'Italia;
udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2021 il Giudice relatore
Franco Modugno;
uditi l'avvocato Antonio Mastri per la Fondazione Cassa di
Risparmio di Jesi, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e gli
avvocati Stefania Ceci e Donato Messineo per la Banca d'Italia;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con atto qualificato come sentenza parziale del 10 febbraio
2020, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9, del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), nella parte in cui subordina
la proposizione delle azioni civili nei confronti dei commissari
straordinari delle banche alla previa autorizzazione della Banca
d'Italia.
Il giudice a quo ha denunciato la violazione degli artt. 3, 24,
28, 47, 97, 101, 102, 103, 111, 113 e 117, primo comma, della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - nonchè degli artt.
11 e 117 Cost., in relazione sia all'art. 34, paragrafo l, lettera
e), della direttiva (UE) 2014/59 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di
risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di
investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e
le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE,
2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE)
n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del
Consiglio; sia all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
1.1.- Il TAR rimettente riferisce che, con il ricorso
introduttivo del giudizio principale, la Fondazione Cassa di
Risparmio di Jesi ha chiesto l'annullamento, previa sospensione
dell'efficacia, del provvedimento del 6 marzo 2018, con cui il
Governatore della Banca d'Italia ha negato alla ricorrente
l'autorizzazione a chiamare, nel giudizio civile promosso davanti al
Tribunale ordinario di Ancona dalla Banca delle Marche spa, coloro
che avevano ricoperto l'incarico di commissari straordinari di tale
banca, successivamente sottoposta a procedura di risoluzione.
La Fondazione ricorrente ha rappresentato di essere intervenuta,
quale portatrice di azioni ordinarie della Banca delle Marche spa e
di prestiti obbligazionari per ingenti somme, nel giudizio di
responsabilità promosso da quest'ultima, ai sensi degli artt. 2392 e
seguenti del codice civile, contro i suoi amministratori, sindaci,
direttore generale e vice direttori. Intendendo far valere le proprie
ragioni risarcitorie anche nei confronti dei commissari
dell'amministrazione straordinaria nominati dalla Banca d'Italia, la
ricorrente aveva presentato alla stessa istanza di autorizzazione ai
sensi dell'art. 72, comma 9, t.u. bancario: autorizzazione che era
stata, tuttavia, negata.
Contro tale atto la ricorrente ha dedotto vizi di violazione di
legge e di eccesso di potere in relazione a diverse figure
sintomatiche (travisamento dei fatti e falso presupposto, abuso e
sviamento di potere, ingiustizia manifesta e carenza di istruttoria),
prospettando, altresì, profili di illegittimità costituzionale
dell'art. 72, comma 9, t.u. bancario.
La Banca d'Italia si è costituita in giudizio, eccependo
l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e
genericità delle censure, e concludendo, comunque sia, per il suo
rigetto nel merito.
Con ordinanza del 22 maggio 2018, il Tribunale rimettente ha
respinto l'istanza cautelare della ricorrente. Il Consiglio di Stato,
con ordinanza del 1° agosto 2018, ha tuttavia accolto l'appello
cautelare, ordinando alla Banca d'Italia un pronto riesame
dell'istanza di autorizzazione rivoltale.
Con provvedimento del 13 agosto 2018, la Banca d'Italia ha,
peraltro, confermato il diniego di autorizzazione.
La ricorrente ha quindi impugnato, con motivi aggiunti, anche
tale atto, censurandolo per violazione dell'art. 72, comma 9, t.u.
bancario, eccesso di potere ed elusione dell'ordinanza cautelare del
Consiglio di Stato.
1.2.- Esclusa, in via preliminare, la fondatezza delle eccezioni
di inammissibilità formulate dalla Banca d'Italia, nel merito il
giudice a quo reputa che le censure della ricorrente di
illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell'art.
72, comma 9, t.u. bancario, carenza di motivazione ed eccesso di
potere non meritino accoglimento.
Con tali provvedimenti, infatti, la Banca d'Italia ha posto in
evidenza, sulla base di attenta istruttoria e dell'esame degli
elementi addotti dalla Fondazione, la manifesta infondatezza e la
pretestuosità - secondo la sua prospettiva - dell'azione di
responsabilità che la ricorrente intendeva avviare nei confronti dei
commissari.
I rilievi mossi dalla ricorrente all'operato dei commissari non
sarebbero in grado di dimostrare che i provvedimenti gravati siano
inficiati da manifeste illogicità o palesi errori, tali da aprire la
strada, nel giudizio a quo, a un approfondimento istruttorio. Ciò,
tenuto conto dei limiti del sindacato del giudice amministrativo sui
provvedimenti espressivi di discrezionalità tecnica, dovendo tale
sindacato rimanere circoscritto a un controllo di tipo "estrinseco",
senza decampare in valutazioni di merito sulle azioni civili che si
intendono intraprendere.
Neppure, poi, con riguardo al nuovo provvedimento, adottato dopo
l'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, sarebbe riscontrabile
la denunciata elusione della decisione del giudice d'appello. Con
tale provvedimento, in accordo con quanto richiesto dalla pronuncia
cautelare, la Banca d'Italia ha riesaminato l'istanza di
autorizzazione della ricorrente e, rispondendo ai rilievi formulati
nell'atto d'appello, ha confermato le conclusioni cui in precedenza
era pervenuta.
1.3.- La ricorrente ha, tuttavia, contestato i provvedimenti
anche in ragione della dedotta illegittimità costituzionale
dell'art. 72, comma 9, t.u. bancario, in riferimento agli artt. 3,
24, 97 e 111 Cost.
Ad avviso del giudice a quo, le questioni prospettate dalla
ricorrente - opportunamente integrate quanto ad argomentazioni di
supporto e a parametri di riferimento - meriterebbero «favorevole
apprezzamento».
Esse sarebbero rilevanti nel giudizio principale, in quanto gli
atti impugnati costituiscono applicazione diretta della norma
sospettata di contrasto con la Costituzione. Stante l'infondatezza
delle altre censure della ricorrente, l'accoglimento del gravame
potrebbe derivare esclusivamente dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma denunciata.
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
rileva che l'art. 72, comma 9, t.u. bancario, nel testo attualmente
vigente e applicabile nel giudizio principale, stabilisce che «[l]a
responsabilità dei commissari e dei membri del comitato di
sorveglianza per atti compiuti nell'espletamento dell'incarico è
limitata ai soli casi di dolo o colpa grave. Le azioni civili nei
loro confronti sono promosse previa autorizzazione della Banca
d'Italia».
La disposizione censurata si colloca nell'ambito della disciplina
dell'amministrazione straordinaria delle banche, che è una procedura
temporanea volta a far fronte alle situazioni critiche tassativamente
indicate dall'art. 70, comma 1, t.u. bancario, tra cui la riscontrata
esistenza di irregolarità nell'amministrazione dell'impresa
bancaria. Essa comporta lo scioglimento degli organi amministrativi e
di controllo della banca e la nomina in loro vece, da parte della
Banca d'Italia, di uno o più commissari straordinari e di un
comitato di sorveglianza.
Ai sensi dell'art. 72 t.u. bancario, i commissari straordinari -
i quali, nell'esercizio delle loro funzioni, sono pubblici ufficiali
- esercitano i poteri dei disciolti organi amministrativi della
banca, salva la facoltà della Banca d'Italia di stabilire speciali
limitazioni dei loro compiti o di attribuire loro compiti ulteriori e
diversi. Essi possono essere revocati o sostituiti dalla Banca
d'Italia; ricevono per la loro opera le indennità da questa
determinate; sono tenuti al rispetto delle istruzioni e delle
direttive impartite dalla Banca d'Italia; debbono chiedere
l'autorizzazione di quest'ultima per convocare gli organi della
banca, temporaneamente sospesi.
Pur nell'ambito di una necessaria autonomia gestionale, i
commissari operano, dunque, in stretta sinergia con l'Autorità che
li nomina. Essi risulterebbero, perciò, legati alla Banca d'Italia,
per la durata del loro incarico, da un rapporto straordinario, ma
organico.
1.5.- Su tale premessa, il rimettente reputa che la norma
censurata, nella parte in cui richiede l'autorizzazione della Banca
d'Italia per proporre azioni civili nei confronti dei commissari
straordinari, si ponga in contrasto con l'art. 28 Cost., che prevede
la responsabilità diretta dei funzionari e dei dipendenti dello
Stato e degli enti pubblici per gli atti compiuti in violazione dei
diritti.
Il meccanismo autorizzativo denunciato riecheggerebbe l'istituto
della cosiddetta garanzia amministrativa, previsto da norme anteriori
alla Costituzione, quali quelle che stabilivano che non potesse
procedersi per fatti commessi dai prefetti e dai sindaci senza
l'autorizzazione del Capo dello Stato: norme dichiarate
costituzionalmente illegittime da questa Corte con la sentenza n. 4
del 1965.
Analogamente alle predette disposizioni, anche quella sottoposta
a scrutinio nel presente giudizio consentirebbe alla Banca d'Italia
di sottrarre discrezionalmente all'autorità giurisdizionale il
giudizio sulla responsabilità dei commissari straordinari, con il
risultato di creare inammissibili aree di immunità. Nell'esercizio
del potere di autorizzazione, la Banca d'Italia non sarebbe
vincolata, infatti, al rispetto di criteri di valutazione obiettivi e
prestabiliti. Per giunta, il vaglio autorizzativo non offrirebbe
alcuna garanzia di imparzialità, provenendo dalla stessa autorità
amministrativa che nomina i commissari e che può essere
eventualmente chiamata a rispondere del loro operato, con possibile
situazione di conflitto di interessi.
Alla luce della giurisprudenza costituzionale, le eccezioni al
principio enunciato dall'art. 28 Cost., se pure possibili, dovrebbero
trovare fondamento nell'esigenza di rispetto di precise garanzie
costituzionali, com'è, ad esempio, per la responsabilità civile dei
magistrati: garanzie non rinvenibili rispetto ai commissari
straordinari delle banche.
In confronto a questi ultimi, la previsione di un «filtro
amministrativo» non potrebbe essere giustificata - contrariamente a
quanto pure si è sostenuto in giurisprudenza - dalla rilevanza del
settore creditizio e dalla necessità di schermare i commissari da
iniziative giudiziarie "di disturbo", a tutela della loro
indipendenza e serenità di giudizio. I rischi prospettati non
sarebbero, infatti, diversi da quelli cui sono esposte altre
categorie professionali che non godono di analogo privilegio, quali,
ad esempio, i commissari straordinari delle grandi imprese in stato
di insolvenza, nominati dal Ministro competente ai sensi del decreto
legislativo 8 luglio 1999, n. 270 (Nuova disciplina
dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di
insolvenza, a norma dell'articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n.
274).
1.6.- Il rimettente rileva, altresì, che il principio della
responsabilità diretta dei funzionari pubblici è stato introdotto
dal Costituente nella consapevolezza che la collocazione della
responsabilità in un ambito esterno alla pubblica amministrazione
implica un incremento delle garanzie di imparzialità e di
efficienza.
Per questo verso, la deresponsabilizzazione dei commissari,
conseguente alla "schermatura" dal sindacato giurisdizionale
prefigurata dalla norma denunciata, entrerebbe in conflitto con i
principi di tutela del risparmio e di buona amministrazione,
enunciati rispettivamente dagli artt. 47 e 97 Cost.
Il «filtro amministrativo» sulle azioni civili si risolverebbe in
una «iperprotezione» dei commissari rispetto a rischi fronteggiabili
con misure più ragionevoli e proporzionate. I commissari sarebbero,
in effetti, già tutelati attraverso la generale limitazione della
loro responsabilità ai casi di dolo e colpa grave, cui potrebbero
associarsi altre misure, quale, ad esempio, forme di copertura
assicurativa con oneri a carico dell'ente che conferisce l'incarico.
Un deterrente adeguato contro la cattiva amministrazione dei
commissari non sarebbe offerto, d'altro canto, neppure dal possibile
esercizio di un'azione di rivalsa da parte della Banca d'Italia, ove
chiamata a risarcire i danni derivanti dal loro operato: ciò, stante
l'assenza di una norma che - sulla falsariga di quanto avviene per i
magistrati - renda la rivalsa obbligatoria.
1.7.- Secondo il rimettente, la norma censurata violerebbe anche
l'art. 3 Cost., introducendo una eccezione al principio di
responsabilità per gli atti compiuti in violazione dei diritti non
giustificata da ragioni soggettive e oggettive, e tale da determinare
una disparità di trattamento rispetto ad altri agenti pubblici che
svolgono compiti non meno elevati di quelli dei commissari
straordinari: profilo per il quale risulterebbero pienamente
pertinenti le considerazioni svolte da questa Corte nella sentenza n.
94 del 1963, nel pronunciarsi sulla cosiddetta garanzia
amministrativa già prevista dall'art. 16 del codice di procedura
penale del 1930 per i reati commessi in servizio di polizia.
1.8.- Per le ragioni esposte, la norma censurata determinerebbe,
inoltre, una menomazione del diritto di accesso a un giudice terzo e
imparziale, garantito dall'art. 24 Cost., consentendo altresì
all'autorità amministrativa di interferire indebitamente nella sfera
della giurisdizione, in contrasto con gli artt. 101, 102, 103, 111 e
113 Cost.
Ad evitare il vulnus al diritto alla tutela giurisdizionale non
basterebbe la possibilità di impugnare il diniego di autorizzazione
davanti al giudice amministrativo, stanti i ricordati limiti del
sindacato di quest'ultimo sui provvedimenti espressivi di
discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo - ad avviso del
rimettente - potrebbe esercitare solo un controllo di tipo
"estrinseco", senza poter sostituire decisioni dell'autorità di
vigilanza la cui motivazione superi il vaglio della plausibilità.
A riequilibrare il sistema non basterebbe neppure la
possibilità, per il danneggiato, di agire, senza alcun "filtro", nei
confronti della Banca d'Italia. Secondo il rimettente, alla luce
dell'art. 2 Cost., la responsabilità civile non potrebbe essere
relegata ad un ambito meramente patrimoniale, trascurando le sue
«implicazioni personalistiche»: essa imporrebbe, pertanto, il
coinvolgimento personale e diretto del danneggiante nell'accertamento
giudiziale del fatto illecito.
1.9.- Tutto ciò implicherebbe anche la violazione dei parametri
sovranazionali - l'art. 6 CEDU e l'art. 47 CDFUE - che garantiscono
il diritto di accesso a un tribunale e l'effettività della tutela
giurisdizionale, con conseguente violazione indiretta,
rispettivamente, dell'art. 117 Cost. e degli artt. 11 e 117 Cost.
Ricorrerebbe, d'altronde, il presupposto di applicazione della
Carta, essendo la materia bancaria regolata dal diritto dell'Unione
europea, anche per quanto attiene alle procedure di composizione
delle crisi.
1.10.- Il rimettente denuncia, infine, in riferimento agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., la violazione della direttiva
2014/59/UE, recepita nel nostro ordinamento con due decreti
legislativi, la quale, nell'introdurre l'istituto della risoluzione
delle banche in dissesto o a rischio di dissesto - procedura cui è
stata sottoposta, nel caso di specie, la Banca delle Marche spa, dopo
l'amministrazione straordinaria - prevede, all'art. 34, paragrafo 1,
lettera e), che le persone fisiche, oltre che giuridiche, le quali
abbiano causato il dissesto dell'ente siano tenute a risponderne:
principio da ritenere riferibile non solo alle cause genetiche, ma
anche all'aggravamento della situazione.
1.11.- Sulla scorta di tali considerazioni, il TAR rimettente ha
rigettato quindi parzialmente, «nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione», il ricorso introduttivo del giudizio a quo e il ricorso
per motivi aggiunti; ha dichiarato, nel contempo, rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni dianzi indicate, sospendendo il
giudizio in corso.
2.- Si è costituita in giudizio la Fondazione Cassa di Risparmio
di Jesi, ricorrente nel giudizio a quo, la quale ha chiesto
l'accoglimento delle questioni sollevate, rilevando come le
argomentazioni del giudice rimettente recepiscano e sviluppino quanto
da essa già sostenuto nel ricorso introduttivo del giudizio
principale.
3.- Si è costituita, altresì, la Banca d'Italia, resistente nel
giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, non fondate.
3.1.- Ad avviso della Banca d'Italia, le questioni sarebbero
inammissibili per difetto di rilevanza.
In luogo di sospendere immediatamente il giudizio a quo a seguito
dell'insorgenza dei dubbi di illegittimità costituzionale, il TAR
rimettente si è, infatti, pronunciato con sentenza sulla
legittimità di entrambi i provvedimenti impugnati, dichiarando
infondate tutte le censure mosse nei confronti dei medesimi. In tal
modo, il rimettente avrebbe già fatto applicazione della norma
censurata, consumando il proprio potere decisorio.
3.2.- Le questioni sarebbero inammissibili anche per erronea
individuazione della norma da sottoporre a scrutinio.
Con esse il rimettente avrebbe lamentato le presunte limitazioni
del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti della Banca d'Italia:
ottica nella quale egli avrebbe dovuto dubitare della legittimità
costituzionale delle norme processuali che non attribuiscono
sufficienti poteri al giudice, e non già della legittimità delle
norme sostanziali che attribuiscono determinati poteri
all'amministrazione.
3.3.- Nel merito, le questioni risulterebbero, comunque sia, non
fondate.
L'art. 28 Cost. non sarebbe pertinente, non potendo i commissari
straordinari essere qualificati come funzionari pubblici.
Contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, a seguito della
nomina, i commissari assumerebbero infatti il ruolo di organi
straordinari, non già della Banca d'Italia, ma della banca
sottoposta alla procedura, a carico della quale sono, del resto, le
indennità loro spettanti.
Nè potrebbe trarsi argomento contrario dal fatto che la Banca
d'Italia possa perimetrare i poteri dei commissari in maniera diversa
da quanto ordinariamente stabilito dalla legge e impartire loro
istruzioni: nell'un caso e nell'altro, sarebbero, infatti, necessari
provvedimenti amministrativi aventi efficacia esterna, e non già
meri atti interni alla sfera organizzativa dell'amministrazione.
L'art. 72, comma 4, t.u. bancario prevede, d'altro canto, che
determinati atti dei commissari siano sottoposti ad autorizzazione
della Banca d'Italia, evocando così un istituto che presuppone
l'alterità soggettiva tra l'autorità concedente e il soggetto che
viene autorizzato: il che escluderebbe il rapporto di immedesimazione
organica ventilato dal rimettente, pervenendosi altrimenti
all'assurdo di una autorità chiamata ad autorizzare sè stessa.
3.4.- Peraltro, anche a voler ritenere che l'art. 28 Cost. si
applichi ai commissari straordinari, si dovrebbe escludere che la
norma censurata determini il denunciato «vulnus nel sistema della
tutela giurisdizionale».
Improprio sarebbe il parallelo con le disposizioni dichiarate
costituzionalmente illegittime dalle sentenze di questa Corte n. 4
del 1965 e n. 94 del 1963, le quali concernevano casi di
autorizzazione amministrativa all'esercizio delle azioni penali. Il
parallelo si baserebbe, dunque, su una indebita assimilazione della
responsabilità civile alla responsabilità penale, trascurando il
fatto che solo per la seconda vale il principio di obbligatorietà
dell'esercizio dell'azione, ai sensi dell'art. 112 Cost.
Lo stesso vizio di prospettiva inficerebbe l'assunto del
rimettente, secondo cui non basterebbe a riequilibrare il sistema la
possibilità di agire, senza alcun "filtro", nei confronti della
Banca d'Italia, dato che l'art. 2 Cost. impedirebbe di relegare la
responsabilità civile ad un ambito meramente patrimoniale, imponendo
il coinvolgimento personale e diretto del danneggiante
nell'accertamento giudiziale del fatto illecito.
Il giudice a quo ometterebbe di considerare che, mentre al centro
del sistema della responsabilità penale vi sono il reo e la
finalità di rieducazione dello stesso, la funzione essenziale della
responsabilità civile consiste nella riparazione della perdita
subita dal danneggiato. Per quest'ultimo è del tutto irrilevante
l'origine (dal danneggiante o da un terzo) delle risorse destinate a
soddisfare la sua pretesa risarcitoria: anzi, egli è meglio
garantito dalla capienza e solvibilità del patrimonio pubblico.
3.5.- Quanto, poi, alla presunta deresponsabilizzazione dei
commissari, la Banca d'Italia osserva come l'ordinanza di rimessione,
dopo aver suggerito il ricorso, al posto dell'autorizzazione, a forme
di copertura assicurativa variamente congegnate, ipotizzi, in via
alternativa, l'introduzione, come «deterrente», di un obbligo di
esercizio dell'azione di rivalsa da parte della Banca d'Italia nei
confronti dei commissari.
Il rimettente avrebbe proposto, dunque, una pluralità di
soluzioni alternative, nessuna delle quali costituzionalmente
obbligata, o agganciabile, comunque sia, a precisi "punti di
riferimento" rinvenibili nel sistema, prospettando, così, un
intervento creativo che eccede i poteri di questa Corte.
3.6.- Non condivisibile sarebbe l'ulteriore affermazione del
giudice a quo, stando alla quale la Banca d'Italia non sarebbe
vincolata, nell'esercizio del potere autorizzatorio, «ad obiettivi e
prestabiliti criteri di valutazione».
La Banca d'Italia è tenuta, infatti, ad esercitare i suoi poteri
per le finalità della vigilanza a volta a volta conferenti,
nell'ambito di quelle indicate in via generale dall'art. 5 t.u.
bancario. Con riguardo al potere in discussione, assumerebbe
preminente rilievo l'obiettivo di assicurare la sana e prudente
gestione dei soggetti vigilati. Quest'ultima potrebbe risultare,
infatti, compromessa qualora, nel delicato percorso di risanamento
delle imprese sottoposte alla procedura, i commissari straordinari
fossero esposti a iniziative giudiziarie "di disturbo", a carattere
pretestuoso o denigratorio, da parte di soggetti portatori di
interessi rilevanti estromessi dalla gestione aziendale, o, comunque
sia, in conflitto con le iniziative intraprese. In questo modo, si
eviterebbe anche che i professionisti più capaci vengano
disincentivati dall'assumere l'incarico.
3.7.- Insussistente risulterebbe, ancora, il ventilato contrasto
della norma censurata con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.),
in quanto latrice di disparità di trattamento rispetto ad agenti
pubblici che svolgono compiti non meno elevati di quelli spettanti ai
commissari straordinari.
Proprio la disciplina dell'amministrazione straordinaria delle
grandi imprese insolventi, di cui al d.lgs. n. 270 del 1999 -
richiamata dal rimettente a sostegno del suo assunto - confermerebbe,
anzichè smentirla, la ragionevolezza delle scelte legislative in
esame. Contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo, anche
l'azione di responsabilità contro i commissari straordinari delle
grandi imprese insolventi è proponibile solo previa autorizzazione
dell'autorità che vigila sul loro operato, stante il generale rinvio
alla disciplina della liquidazione coatta amministrativa operato
dall'art. 36 del d.lgs. n. 270 del 1999, comprensivo anche dell'art.
199 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo e della liquidazione coatta
amministrativa). Si tratterebbe, peraltro, di un principio generale
valevole anche per il curatore del fallimento ai sensi dell'art. 38
legge fallimentare, che infatti è direttamente richiamato dal citato
art. 199.
Sotto tale profilo, dunque, la scorretta ricostruzione e la
conseguente mancata ponderazione del quadro normativo di riferimento
da parte del giudice a quo determinerebbero l'inammissibilità della
questione.
Tutto ciò senza considerare che la disciplina
dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi
non sarebbe, in ogni caso, utilmente invocabile come tertium
comparationis, essendo ispirata a una logica diversa.
3.8.- Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 24 Cost., il
rimettente avrebbe basato la censura sull'assunto che il sindacato
del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica sarebbe
limitato a un controllo di tipo "estrinseco".
Si tratterebbe, peraltro, di assunto superato dall'evoluzione
della giurisprudenza amministrativa, la quale si è mostrata
ripetutamente propensa ad effettuare un controllo di tipo
"intrinseco" sugli atti delle autorità amministrative indipendenti:
prospettiva nella quale il giudice amministrativo potrebbe sindacare
appieno l'adeguatezza delle valutazioni compiute dalla Banca d'Italia
in ordine al carattere manifestamente pretestuoso delle iniziative
giudiziarie da essa non autorizzate.
Ciò costituirebbe anche una ragione di inammissibilità della
questione. Il giudice a quo si sarebbe, infatti, sottratto
all'obbligo di preferire una interpretazione adeguatrice, sebbene
tale interpretazione risulti non solo possibile, ma addirittura
qualificabile come diritto vivente, strumentalizzando il giudizio di
legittimità costituzionale per ottenere un improprio avallo
dell'interpretazione opposta.
3.9.- Le medesime considerazioni dianzi svolte varrebbero,
altresì, ad escludere l'ipotizzato contrasto con gli artt. 101, 102,
103, 111 e 113 Cost. e con gli artt. 6 CEDU e 47 CDFUE.
3.10.- Quanto, infine, all'asserita violazione della direttiva
2014/59/UE, il rimettente avrebbe evocato una disposizione non
pertinente.
Come risulta dalla sedes materiae, l'art. 34, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva non riguarda affatto la procedura di
amministrazione temporanea - finalizzata a scongiurare il dissesto
degli enti creditizi tramite misure di intervento precoce, e
corrispondente, in Italia, all'amministrazione straordinaria -, ma la
procedura di risoluzione, che è una misura di gestione della crisi,
il cui avvio presuppone l'irreversibile degenerazione della
situazione aziendale.
Con riguardo agli amministratori temporanei, corrispondenti ai
nostri commissari straordinari, la direttiva reca una disposizione di
segno esattamente opposto. L'art. 29, paragrafo 9, riconosce,
infatti, espressamente agli Stati membri la facoltà di «limitare la
responsabilità degli amministratori temporanei conformemente al
diritto nazionale relativamente ad atti e omissioni nell'esercizio
del loro mandato [...]»: ciò, nella evidente prospettiva di
"alleggerire" la posizione dei professionisti che assumano il gravoso
compito di risanare intermediari "in cattive acque".
Andando proprio in questa direzione, il filtro autorizzativo
previsto dall'art. 72, comma 9, t.u. bancario non solo non
contrasterebbe con la direttiva indicata, ma risulterebbe pienamente
conforme al suo spirito.
4.- La Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi ha depositato
memoria, insistendo per l'accoglimento delle questioni.
4.1.- In replica alle tesi della Banca d'Italia, la Fondazione
contesta che il rimettente, con la sua pronuncia, abbia esaurito il
potere decisorio.
La sentenza del TAR Lazio ha deciso, infatti, sui motivi di
ricorso e sui motivi aggiunti intesi a denunciare la violazione di
legge, l'eccesso di potere e l'elusione dell'ordinanza cautelare del
Consiglio di Stato. Resterebbe, dunque, ancora da decidere sul motivo
volto a denunciare l'illegittimità costituzionale dell'art. 72,
comma 9, t.u. bancario, in base al quale i provvedimenti impugnati
sono stati adottati: ed è in relazione a questo che il rimettente ha
sollevato le questioni.
4.2.- Parimente non condivisibile sarebbe l'assunto della Banca
d'Italia, secondo cui le presunte limitazioni del sindacato
giurisdizionale avrebbero dovuto indurre il TAR rimettente a dubitare
della legittimità costituzionale delle norme processuali che non
attribuiscono sufficienti poteri al giudice, anzichè delle norme
sostanziali che attribuiscono determinati poteri all'amministrazione.
L'art. 72, comma 9, t.u. bancario, prevedendo l'autorizzazione
della Banca d'Italia per l'esercizio dell'azione civile nei confronti
dei commissari, configura una condizione dell'azione, per cui è
norma processuale, in quanto, solo rimovendo il diniego, il giudizio
può proseguire.
4.3.- Riguardo all'altro argomento della Banca d'Italia, per cui
le garanzie giurisdizionali sarebbero assicurate dalla facoltà di
impugnare il diniego di autorizzazione davanti al giudice
amministrativo e dalla possibilità di agire, comunque sia, nei
confronti della stessa Banca d'Italia, varrebbe osservare, in senso
contrario, che situazioni come quella di specie sono complesse: le
azioni di responsabilità coinvolgono una pluralità di soggetti e
hanno causae petendi il cui accertamento esula dallo schema del
giudizio amministrativo proponibile avverso il decreto di
autorizzazione.
D'altronde, proprio il fatto che la Banca d'Italia possa essere
chiamata a rispondere dell'operato dei commissari porrebbe la stessa
in manifesto conflitto di interessi, facendo sì che essa divenga,
con il diniego di autorizzazione, «giudice di sè stessa».
4.4.- La norma censurata comprometterebbe, pertanto, i parametri
evocati dal giudice a quo, a cominciare dal principio di eguaglianza
(art. 3 Cost.) e dal diritto di difesa (art. 24 Cost.), riguardo al
quale la giurisprudenza costituzionale ha chiarito come la
determinazione di modalità e oneri dell'azione giudiziaria non debba
rendere, comunque sia, difficile o impossibile l'esercizio del
diritto.
5.- Anche la Banca d'Italia ha depositato memoria, ribadendo e
sviluppando le difese già svolte e insistendo nelle conclusioni già
formulate.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9, del decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), nella parte in cui subordina la
proposizione delle azioni civili nei confronti dei commissari
straordinari delle banche alla previa autorizzazione della Banca
d'Italia.
Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe l'art.
28 della Costituzione, che prevede la responsabilità diretta dei
funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici per gli
atti compiuti in violazione dei diritti, consentendo alla Banca
d'Italia di sottrarre discrezionalmente all'autorità
giurisdizionale, mediante il diniego dell'autorizzazione, il giudizio
sulla responsabilità dei commissari straordinari da essa stessa
nominati.
Risulterebbero violati anche gli artt. 47 e 97 Cost., in quanto
la "schermatura" dal sindacato giurisdizionale, prefigurata dalla
norma denunciata, determinerebbe una irragionevole
deresponsabilizzazione dei commissari straordinari, nella delicata
materia della tutela del risparmio, e un sensibile affievolimento
delle garanzie a cui presidio sono posti i principi di buona
amministrazione e di imparzialità.
La norma denunciata si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3
Cost., introducendo una eccezione al principio di responsabilità per
gli atti compiuti in violazione dei diritti non giustificata da
ragioni soggettive e oggettive, e tale da determinare una disparità
di trattamento rispetto ad altri agenti pubblici che svolgono compiti
non meno elevati di quelli dei commissari straordinari delle banche.
Il meccanismo autorizzativo violerebbe, ancora, l'art. 24 Cost.,
determinando una menomazione del diritto di accesso a un giudice
terzo e imparziale, ad escludere la quale non sarebbe sufficiente la
possibilità di impugnare il diniego dell'autorizzazione davanti al
giudice amministrativo, stanti i limiti del sindacato di tale giudice
sui provvedimenti espressivi di discrezionalità tecnica; gli artt.
101, 102, 103 e 113 Cost., in quanto consentirebbe una indebita
interferenza dell'autorità amministrativa nella sfera
giurisdizionale, alla quale soltanto apparterrebbe l'accertamento
delle responsabilità civili e la connessa tutela risarcitoria;
l'art. 111 Cost., per compromissione della garanzia del giusto
processo, inscindibilmente connessa alla pienezza e all'effettività
della tutela giurisdizionale; nonchè l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, il quale - secondo l'interpretazione della Corte
europea dei diritti dell'uomo - garantisce il diritto di accesso a un
tribunale, escludendo che possano ammettersi restrizioni che ne
compromettano il contenuto essenziale.
Il rimettente denuncia, infine, la violazione degli artt. 11 e
117, primo comma, Cost., in relazione sia all'art. 34, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva (UE) 2014/59 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di
risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di
investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e
le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE,
2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE)
n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del
Consiglio, il quale, nell'ambito della disciplina della risoluzione
degli enti creditizi, stabilisce il principio della responsabilità
delle persone fisiche, oltre che giuridiche, per il dissesto
dell'ente; sia all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che prevede il diritto a
un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.
2.- In via preliminare, va rilevato che non costituisce, di per
sè, motivo di inammissibilità il fatto che il TAR Lazio abbia
sollevato le questioni con atto qualificato come sentenza, e
segnatamente come sentenza parziale.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la circostanza che
le questioni siano state sollevate con sentenza - e, in particolare,
con sentenza parziale (o non definitiva) - anzichè con ordinanza,
non influisce sulla rituale instaurazione del giudizio, qualora il
giudice a quo, indipendentemente dal nomen iuris, dopo la positiva
valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza
delle questioni stesse, abbia disposto la sospensione del
procedimento e la trasmissione del fascicolo, in conformità a quanto
previsto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) (ex
plurimis, sentenze n. 179 del 2019, n. 126 e n. 116 del 2018, n. 275
del 2013 e n. 94 del 2009).
In simili casi, vengono adottati dal giudice a quo, in uno stesso
contesto formale (cioè in un unico atto), due distinti provvedimenti
(una sentenza non definitiva e un'ordinanza di rimessione, in
relazione ai motivi di ricorso non decisi): il che non incide sulla
autonomia di ciascuno e sulla idoneità di quello costituente
ordinanza ad instaurare il giudizio di legittimità costituzionale in
via incidentale (sentenza n. 86 del 2017; analogamente, sentenza n.
208 del 2019).
Tutto ciò vale, peraltro, alla condizione che, tramite la
suddetta sentenza parziale, il procedimento principale non sia stato,
in realtà, già integralmente definito (sentenze n. 86 del 2017 e n.
94 del 2009), con conseguente esaurimento della potestas iudicandi
del giudice rimettente: situazione, questa, che risulterebbe ostativa
alla proposizione dell'incidente di legittimità costituzionale
(sentenze n. 315 e n. 166 del 1992).
3.- Proprio su tale rilievo si fonda la prima delle eccezioni di
inammissibilità formulate dalla Banca d'Italia, costituita in
giudizio.
Al riguardo, è necessario ripercorrere, in sintesi, la vicenda
oggetto del giudizio principale, minuziosamente descritta nell'atto
di rimessione.
Con provvedimento del 6 marzo 2018, la Banca d'Italia ha negato
alla Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi l'autorizzazione, da essa
richiesta, ad agire in giudizio nei confronti di coloro che avevano
ricoperto l'incarico di commissari straordinari della Banca delle
Marche spa.
La Fondazione ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Lazio,
odierno rimettente, deducendo, da un lato, vizi di violazione di
legge ed eccesso di potere in relazione a diverse figure
sintomatiche; dall'altro lato, l'illegittimità costituzionale della
norma (l'art. 72, comma 9, t.u. bancario, appunto) sulla cui base il
provvedimento è stato adottato, con conseguente illegittimità
"derivata" di quest'ultimo.
La ricorrente ha proposto anche istanza cautelare. Respinta dal
TAR, essa è stata accolta, a seguito di appello cautelare, dal
Consiglio di Stato, il quale, con ordinanza del 1° agosto 2018, ha
ordinato alla Banca d'Italia un «pronto riesame [...] dell'istanza di
autorizzazione».
Con provvedimento del 13 agosto 2018, la Banca d'Italia ha,
peraltro, confermato il diniego di autorizzazione.
La Fondazione ha impugnato anche tale secondo diniego con motivi
aggiunti, deducendo, da un lato, novamente vizi di violazione di
legge (in specie, dello stesso art. 72, comma 9, t.u. bancario) ed
eccesso di potere; dall'altro, l'«elusione dell'ordinanza cautelare
del Consiglio di Stato in violazione degli artt. 24 e 97 Cost.».
A fronte di tale thema decidendum, il TAR Lazio ha emesso una
sentenza qualificata come parziale, mediante la quale ha rigettato,
sulla scorta di diffusa motivazione, sia i motivi di ricorso intesi a
censurare i provvedimenti impugnati per violazione di legge ed
eccesso di potere, sia il motivo aggiunto proposto nei confronti del
secondo provvedimento, inteso a denunciare l'elusione dell'ordinanza
cautelare del Consiglio di Stato. Rilevato, tuttavia, come la
Fondazione avesse contestato anche la legittimità costituzionale
della norma che conferisce alla Banca d'Italia il potere
autorizzativo, il giudice a quo ha in relazione a ciò sollevato, con
la stessa sentenza, le questioni oggi in esame.
4.- La Banca d'Italia ha eccepito che, pronunciandosi in senso
positivo con sentenza sulla legittimità di entrambi i provvedimenti
impugnati, il TAR avrebbe già fatto applicazione della norma
censurata, consumando il proprio potere decisorio: donde
l'inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza.
Le questioni sono, in effetti, inammissibili: ma per ragioni
parzialmente diverse e più articolate di quelle prospettate dalla
parte costituita.
In proposito, occorre considerare che, davanti al TAR rimettente,
sono stati impugnati, in successione, due distinti provvedimenti,
aventi il medesimo oggetto.
Avverso il primo provvedimento, del 6 marzo 2018, la Fondazione
ricorrente ha dedotto motivi volti a contestare, sia il "cattivo
esercizio" del potere di autorizzazione da parte della Banca d'Italia
(violazione di legge, eccesso di potere); sia l'esistenza stessa del
potere, in conseguenza dell'asserita illegittimità costituzionale
della norma che lo conferisce. Qualora nel giudizio a quo si
discutesse esclusivamente di tale provvedimento, sarebbe agevole
osservare che - sebbene il secondo profilo di censura debba
ritenersi, a rigore, logicamente pregiudiziale rispetto al primo - la
circostanza che il rimettente abbia negato, con sentenza, il "cattivo
esercizio" del potere non escluderebbe che gli resti, comunque sia,
da decidere sul motivo relativo all'esistenza del potere: prospettiva
nella quale la potestas iudicandi del giudice a quo - contrariamente
a quanto sostenuto dalla Banca d'Italia - non risulterebbe esaurita.
Sta di fatto, però, che, di seguito all'ordinanza cautelare del
Consiglio di Stato, sul primo provvedimento della Banca d'Italia di
diniego dell'autorizzazione è sopraggiunto un secondo provvedimento:
quello del 13 agosto 2018, di conferma del diniego, che la Fondazione
ha impugnato con motivi aggiunti, i quali ricalcano solo in parte i
motivi originari. Secondo quanto si riferisce nell'atto di
rimessione, è stata riproposta, bensì, la censura di violazione di
legge ed eccesso di potere, ma non quella di illegittimità
costituzionale della norma attributiva del potere. In luogo di essa,
la Fondazione ha lamentato l'«elusione dell'ordinanza cautelare del
Consiglio di Stato in violazione degli artt. 24 e 97 Cost.». Il
contrasto con tali parametri costituzionali (che sono una parte
soltanto di quelli evocati con i motivi originari, a sostegno della
dedotta illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma 9, t.u.
bancario) risulta dunque addebitata, non più alla norma di legge ora
citata, ma direttamente al nuovo provvedimento della Banca d'Italia,
in quanto asseritamente elusivo del dictum del Consiglio di Stato.
Rispetto al secondo e nuovo provvedimento di diniego, manca, in
conclusione - alla luce di quanto dedotto dal rimettente -, un
autonomo motivo volto a denunciare un vizio di "illegittimità
derivata", scaturente dalla contrarietà a Costituzione della norma
di cui il provvedimento stesso ha fatto applicazione.
5.- Ciò posto, per costante giurisprudenza amministrativa
occorre distinguere l'atto amministrativo meramente confermativo, con
cui la pubblica amministrazione si limita semplicemente a ribadire la
volontà espressa in un precedente provvedimento, e l'atto di
conferma in senso proprio, con il quale invece l'amministrazione
riesamina la precedente decisione, mediante una nuova valutazione
degli elementi o l'acquisizione di nuovi (ex plurimis, Consiglio di
Stato, sezione seconda, 12 giugno 2020, n. 3746; Consiglio di Stato,
sezione quarta, 29 agosto 2019, n. 5977).
La rilevanza della distinzione sta in ciò, che diversamente
dall'atto meramente confermativo (non impugnabile perchè privo di
autonomo contenuto lesivo), l'atto di conferma va a sostituire l'atto
confermato, rendendo improcedibile per difetto di interesse il
ricorso originariamente proposto contro quest'ultimo: l'interesse del
ricorrente si sposta, infatti, dall'annullamento del primo atto
all'annullamento del secondo, che lo ha sostituito (e che, pertanto,
il ricorrente ha l'onere di impugnare, eventualmente con motivi
aggiunti) (Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza n. 3746 del
2020).
Di questi principi la giurisprudenza amministrativa ha fatto
ripetuta applicazione anche con riguardo al caso - verificatosi nel
giudizio a quo - in cui il provvedimento confermativo consegua al
cosiddetto "accoglimento della domanda cautelare ai fini del
riesame": vale a dire in relazione alla diffusa prassi processuale in
base alla quale il giudice amministrativo, in sede cautelare, ordina
all'amministrazione di riesaminare la situazione alla luce dei motivi
del ricorso (è quanto il Consiglio di Stato ha chiesto alla Banca
d'Italia nell'ipotesi di specie). Tale tecnica di tutela cautelare si
caratterizza, in effetti, proprio per il fatto di rimettere in gioco
l'assetto degli interessi definito con l'atto impugnato, restituendo
alla pubblica amministrazione l'intero potere decisionale iniziale,
senza pregiudicarne il risultato finale (ex plurimis, TAR Calabria,
sezione seconda, 18 febbraio 2020, n. 301; TAR Sicilia, sezione
terza, 21 novembre 2016, n. 3004; TAR Lazio, sezione seconda-quater,
27 luglio 2015, n. 10245).
6.- Secondo i principi ora ricordati, nel caso in esame si
dovrebbe concludere che, ove il secondo provvedimento della Banca
d'Italia costituisse un atto di conferma in senso proprio
(sostitutivo, dunque, del provvedimento originario), i soli motivi di
ricorso di cui il TAR rimettente doveva occuparsi erano quelli
formulati in confronto a tale provvedimento, ossia i motivi aggiunti.
Tali motivi - che, come osservato, non risultano comprensivi
della denuncia di illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma
9, t.u. bancario - sono già stati dichiarati, peraltro, entrambi non
fondati con sentenza: il che implicherebbe l'esaurimento del potere
decisorio del rimettente, il quale, non avendo più alcunchè su cui
pronunciare, non potrebbe sollevare ormai le questioni neppure
d'ufficio.
7.- Con la complessa tematica ora posta in evidenza il rimettente
non si è, tuttavia, affatto confrontato. Egli non ha spiegato, in
particolare, perchè, alla luce dei consolidati indirizzi
giurisprudenziali cui dianzi si è fatto cenno, dovrebbe continuare
ad occuparsi - anche dopo la pronuncia di merito emessa -
dell'originario secondo motivo di ricorso contro il primo
provvedimento di diniego (l'unico inteso a far valere un vizio di
"illegittimità derivata").
L'analisi di tale aspetto risultava, peraltro, tanto più
necessaria a fronte del fatto che, dalle indicazioni contenute
nell'atto di rimessione, il secondo provvedimento di diniego della
Banca d'Italia sembra, in effetti, costituire un atto di conferma in
senso proprio, frutto di una nuova e distinta determinazione della
Banca d'Italia, sostitutiva, quindi, della precedente. Nel rigettare
la censura di elusione dell'ordinanza cautelare del Consiglio di
Stato, il TAR rimettente afferma, infatti, specificamente che, in
esecuzione di quanto disposto da tale ordinanza, con il provvedimento
in questione la Banca d'Italia si è «rideterminata», rispondendo ai
rilievi formulati dalla Fondazione e prendendo in esame le fonti e le
relazioni da essa citate a sostegno delle proprie doglianze, per poi
addivenire alle medesime conclusioni precedentemente raggiunte.
8.- La descritta lacuna si traduce, quindi, in una insufficiente
motivazione in punto di rilevanza: il che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, rende inammissibili le questioni
sollevate (ex plurimis, sentenze n. 61 e n. 48 del 2021, n. 266 del
2019).
Le altre eccezioni di inammissibilità della Banca d'Italia
restano assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 9, del decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 47, 97,
101, 102, 103, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione -
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - nonchè agli artt. 11 e
117 Cost., in relazione all'art. 34, paragrafo l, lettera e), della
direttiva (UE) 2014/59 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15
maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione
degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica
la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE,
2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE,
2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n.
648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio, e all'art. 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA