1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 2014
Ordinanza del 1° dicembre 2014 del Tribunale di Catania nel procedimento penale a carico di Navarria Giuseppe ed altri. Reati e pene - Reati elettorali - Elezioni amministrative - Propaganda elettorale - Divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attivita' di propaganda di qualsiasi genere, ancorche' inerente alla loro attivita' istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l'inizio della campagna elettorale e per tutta la durata della stessa - Trattamento sanzionatorio in caso di inosservanza - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto a situazioni analoghe, a fronte dell'intervenuta abrogazione, ad opera dell'art. 5 della legge n. 515 del 1993, della norma che prevedeva analogo divieto in relazione all'elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica - Riproposizione di questione dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 260 del 2011. - Legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 29, commi 5 e 6. - Costituzione, art. 3. (15C00074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2015)

TRIBUNALE DI CATANIA


Sezione III


GIUDICE MONOCRATICO

Il Giudice, nell'ambito del procedimento penale contro Navarria
Giuseppe, Navarria Francesco, Stancanelli Raffaele e Castiglione
Giuseppe, citati a giudizio per rispondere, in concorso tra loro, del
delitto previsto dall'art. 29, comma 5, in relazione al successivo
comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale), oltre che del delitto (teleologicamente
connesso) di cui agli artt. 61 nn. 2 e 9, 340 c.p., come meglio
specificato nelle imputazioni di cui all'allegato decreto; ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ha pronunziato la seguente;

Ordinanza

Il Tribunale di Catania in composizione monocratica, con
ordinanza depositata il 28 settembre 2010, sollevava, su eccezione
formulata dalla difesa, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, comma 5, in relazione al comma 6, della legge n. 81 del
1993, per ritenuta violazione dell'art. 3 della Costituzione, ponendo
in evidenza l'irragionevolezza di una disposizione che mantiene
rilevanza penale alla violazione del divieto di propaganda elettorale
da parte delle pubbliche amministrazioni nell'ambito delle elezioni
amministrative, laddove la norma contenente la previsione di identico
divieto in relazione all'elezione alla Camera dei Deputati e al
Senato della Repubblica, ha perso vigenza per intervenuta
abrogazione.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 277 del 19 settembre
2011, dichiarava la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale sollevata, rilevando, per un verso, la
mancata esposizione di dati fattuali concreti, necessari a consentire
alla Corte la verifica della rilevanza della questione proposta in
relazione alla fattispecie concreta e, per altro verso, l'ambiguità
del petitum, in riferimento al tipo di pronuncia auspicata con
l'invocata declaratoria di illegittimità.
Gli atti venivano restituiti, pertanto, al giudice a quo per la
prosecuzione del giudizio, nel corso del quale l'attività
istruttoria, via via espletata, veniva rinnovata, in ragione dei
mutamenti dell'organo giudicante verificatisi durante la trattazione
del procedimento. Giunto il giudizio innanzi a questo decidente,
nella fase conclusiva, la difesa di Navarria Francesco, prima della
discussione, ha inteso riproporre, come da articolata memoria
depositata in atti, la già prospettata eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 29 comma 5, in relazione all'art. 6, della
legge n. 81 del 1993, sollecitando, dunque, il Tribunale a rinnovare
la rimessione della stessa alla Corte costituzionale, con
sollecitazione a integrare l'ordinanza con la quale, in precedenza,
si era censurata detta disposizione, di modo da sopperire alla
carenze evidenziate dalla Corte nel pronunciamento di
inammissibilità. Gli altri difensori si sono associati alla
richiesta.
Tanto premesso, ritiene il giudice di condividere le doglianze
formulate dalla difesa e di sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 5, in relazione al comma 6, della
legge n. 81 del 1993, per ritenuta violazione dell'art. 3 della
Costituzione, stante la sua rilevanza nel giudizio pendente e la non
manifesta infondatezza.
Avuto riguardo alla sussistenza del nesso di «rilevanza» tra la
questione proposta e la fattispecie concreta oggetto di giudizio, è
sufficiente osservare che l'imputazione elevata nei confronti degli
odierni imputati concerne la violazione del divieto di propaganda
elettorale da parte delle pubbliche amministrazioni nell'ambito delle
elezioni amministrative, commessa in occasione delle elezioni del
Sindaco del Comune Catania, del Presidente della Provincia e del
Consiglio comunale, indette per i giorni del 15 e 16 giugno 2008. In
particolare, a Navarria Giuseppe si contesta di essersi fatto
promotore e organizzatore, nella sua qualità di Direttore generale
dell'Azienda (e quindi organo rappresentativo dell'ente), di due
incontri, svoltisi il 5 giugno 2008, nei locali del predetto plesso
ospedaliero, finalizzati a consentire ai coimputati (a vario titolo
candidati alle imminenti elezioni e tutti appartenenti a una medesima
area politica) di esporre agli astanti, opportunamente invitati, il
proprio programma elettorale. Il predetto avrebbe, quindi, messo a
disposizione due sale (nella veste ufficiale di rappresentante
dell'ente), per poi convocare, avvalendosi della propria visibilità
e dei propri poteri comunicativi, in orario di lavoro, il personale
dipendente della struttura sanitaria, affinchè prendessero parte
alla conferenza tenuta dai politici candidati. Ai coimputati Navarria
Francesco (figlio del predetto direttore generale Navarria Giuseppe e
candidato al Consiglio Comunale di Catania), Stancanelli Raffaele
(candidato alla carica di Sindaco del Comune di Catania) e
Castiglione Giuseppe (candidato alla presidenza della provincia di
Catania), si contesta il concorso (quali determinatoci e/o
istigatori) nella condotta addebitata a Navarria Giuseppe, avendo gli
stessi partecipato attivamente a detti convegni, impegnandosi ognuno
di costoro, in dette circostanze, in attività palesemente
propagandistica elettorale, a favore proprio e della lista di
appartenenza, nell'ovvio intento di acquisire consensi nelle
imminenti elezioni amministrative.
Ebbene, lungi dal voler, in questa sede, operare anticipazioni di
giudizio, con riferimento alle responsabilità dei singoli imputati,
preme tuttavia osservare che i fatti, come confermati dalle acquisite
emergenze processuali, impongono di ritenere sussistenti i
presupposti oggettivi e soggettivi per la concreta applicabilità al
caso in esame della fattispecie incriminatrice prevista dall'art. 29,
comma 6 della legge 25 marzo 1993 (inserita nel testo disciplinante
l'elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del
consiglio comunale e del consiglio provinciale), che prescrive un
generico divieto, in periodo prossimo alle consultazioni elettorali,
alle pubbliche amministrazioni (da intendersi in senso istituzionale
e ricomprendenti, oltre a quelle coinvolte direttamente dalle
elezioni, anche le altre pubbliche amministrazioni, nonchè, gli
enti, istituti, aziende dipendenti dagli enti territoriali), di
veicolare messaggi propagandistici di natura politica, con qualsiasi
mezzo realizzate, utilizzando gli strumenti di cui dispongono, che
possono peraltro avere l'effetto di avvantaggiare una parte politica,
alterando il principio della par condicio.
Certo è, infatti, che Navania Giuseppe, organo rappresentativo
di una «pubblica amministrazione» (tale essendo l'azienda sanitaria,
da annoverarsi, a mente dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 165/2001, tra le amministrazioni pubbliche), avvalendosi delle
strutture e del personale dell'ente, in periodo prossimo alla data
fissata per le competizioni elettorali (ovvero appena dieci giorni
prima), organizzava un'iniziativa con valenza palesemente
propagandistica e di carattere non neutrale, finalizzata a consentire
l'esposizione del programma elettorale a tre candidati di una ben
determinata area politica (Navarria Francesco, Stancanelli Raffaele e
Castiglione Giuseppe), i quali effettivamente vi prendevano parte,
fornendo, attraverso comunicazioni propagandistiche, precise
indicazioni di voto ai numerosi elettori presenti alla conferenza dai
suddetti tenuta.
Da quanto esposto deriva la sicura e attuale incidenza della
questione dedotta al procedimento in esame, atteso che, nell'ipotesi
di condanna, la sanzione da irrogare andrebbe definita nell'ambito
della cornice edittale di cui alla citata fattispecie incriminatrice
che prevede la pena della multa da un milione a cinquanta milioni di
lire. L'accoglimento da patte della Consulta della questione
prospettata comporterebbe, invece, una pronuncia assolutoria per non
essere più il fatto previsto dalla legge come reato.
Tanto osservato in merito alla rilevanza della questione
sollevata nel giudizio pendente, questo giudice ritiene, altresì,
che non sia manifestamente infondata la delineata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 5, in relazione al
comma 6, della legge n. 81 del 1993, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della irragionevolezza e della
disparità di trattamento di identiche situazioni cui dà luogo,
giacchè, esaminando il complessivo quadro normativa di riferimento,
balza all'evidenza, per un verso, che il legislatore ha riservato
trattamenti differenziati a situazioni del tutto omologhe e, per
altro verso, che la previsione della sanzione penale in materia
elettorale di cui alla norma oggetto di censura, nel panorama degli
illeciti in materia elettorale, rappresenta un'ipotesi davvero
residuale.
Sotto il primo versante, basti osservare che l'art. 29 della
legge 25 marzo 1993 (disciplinante l'elezione diretta del sindaco,
del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale), qui oggetto di censura, prevede al comma 5,
l'irrogazione della pena della multa da lire un milione a lire
cinquanta milioni per «chiunque» contravviene al divieto sancito al
successivo comma 6, là dove recita «è fatto divieto a tutte le
pubbliche amministrazioni di svolgere attività di propaganda di
qualsiasi genere, ancorchè inerente alla loro attività
istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l'inizio della campagna
elettorale e per la durata della stessa». Il contenuto di detta
disposizione era stato dal legislatore trasfuso, con formulazione
lessicalmente identica (fatta eccezione nella parte in cui prevedeva
una deroga, sancendo «Non rientrano nel divieto del presente articolo
le attività di comunicazione istituzionale indispensabili per
l'efficace assolvimento delle finzioni proprie delle amministrazioni
pubbliche»), nell'art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515, la
quale intervenuta a disciplinare le campagne elettorali per
l'elezioni politiche alla Camera dei Deputati e al Senato, operando
un ampio intervento sul versante della decriminalizzazione, aveva
omesso di estendere la depenalizzazione a detta fattispecie (al comma
18 di detto articolo era testualmente previsto «il comma 5 dell'art.
29 della legge 25 marzo 1993, n. 81», è sostituito dal seguente: «In
caso di inosservanza delle norme di cui al cornuta 1 e delle
prescrizioni delle autorità di vigilanza si applicano le norme
vigenti in materia per le elezioni alla Camera dei deputati ed al
Senato della Repubblica. Chiunque contravviene alle restanti norme di
cui al presente articolo è punito con la multa da L. 1.000.000 a L.
50.000.000»).
Senonchè, successivamente, la legge 22 febbraio 2000, n. 28,
dettando una nuova regolamentazione in materia di parità di accesso
ai mezzi di informazione nel periodo che precede le elezioni al
Parlamento europeo, le elezioni politiche, regionali e referendarie,
nel disporre all'art. 13 l'espressa abrogazione del dianzi citato
art. 5 della legge 10 dicembre 1993, n. 515 (senza formulare analoga
abrogazione in relazione all'art. 29, comma 6 della legge n. 81 del
25 marzo 1993), ha introdotto una nuova disciplina delle
comunicazioni istituzionali all'art. 9 (che testualmente recita
«Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla
chiusura delle operazioni di voto è fatto divieto a tutte le
amministrazioni pubbliche di svolgere attività di comunicazione ad
eccezione di quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili
per l'efficace assolvimento delle proprie funzioni»). La norma in
questione, benchè imponga un divieto del tutto sovrapponibile a
quello previsto dal suddetto art. 5, differenziandosi solo nella
parte relativa all'arco temporale di operatività del divieto in
questione (non più fisso ma variabile, in quanto rapportato
all'intervallo intercorrente tra la convocazione dei comizi
elettorali e la chiusura delle operazioni di voto), rappresenta, a
ben vedere, un precetto sprovvisto di sanzioni specifiche, in quanto
il successivo art. 10, rubricato «provvedimenti e sanzioni»,
disciplina, in generale, le violazioni alla legge n. 28/2000,
indicando la procedura per rilevarle ed i provvedimenti riparatori di
competenza dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, senza
indicare una specifica sanzione per la violazione delle disposizioni
contenute nell'art. 9 della medesima legge.
È di immediata evidenza, dunque, la disimmetria di trattamento,
a fronte di condotte del tutto analoghe, che hanno quale unico
elemento specializzante lo specifico contesto in cui vengono poste in
essere (a seconda che siano consultazioni a livello locale o a
livello ragionale e nazionale), a cui non sembra potersi riconnettere
una diversità di ratio tale da giustificare la singolarità della
disciplina sanzionatoria prevista nel caso di violazione dell'obbligo
stabilito dal comma 6 dell'art. 29, riferibile alla sola ipotesi di
consultazioni amministrative.
Tale sperequazione di trattamento giuridico, rispetto a
violazioni di precetti dal contenuto assimilabile, che risulta
confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, non
pare potersi plausibilmente giustificare facendo leva su un presunto
diverso grado di offensività delle condotte, determinabile a seconda
della dimensione dell'ambito territoriale in cui si svolge la
competizione elettorale. D'altra parte, se la ragione giustificatrice
posta a fondamento del divieto di svolgimento da parte dalle
pubbliche amministrazioni di propaganda istituzionale in periodo
elettorale (in applicazione concreta del principio di imparzialità
dell'agire amministrativo nel periodo immediatamente precedente la
consultazione elettorale) è quella volta a scongiurare il rischio di
attività propagandistiche ad opera di amministrazioni pubbliche,
dirette a sostenere liste o candidati impegnati nella competizione
elettorale, che possono avere l'effetto di interferire con le scelte
elettorali, è incontestabile che tale esigenza di preservare
l'imparzialità, la genuinità del confronto elettorale assume
identica valenza, tanto con riferimento alle elezioni politiche,
quanto a quelle locali.
La prospettata diversità per non essere qualificata come
irragionevole, dovrebbe dunque fondarsi su considerazioni legate al
diverso livello di attitudine lesiva di ognuna delle condotte, in
relazione alla pregnanza del bene tutelato. Ora, poichè la
violazione della condotta descritta nella norma censurata,
strutturata come illecito penale, non si presta ad un apprezzamento
di maggiore offensività per l'interesse protetto o di più
accentuato disvalore, rispetto a quelle altre situazioni poste a
raffronto (ovvero a quelle previste dall'art. 9 legge 22 febbraio
2000, n. 28, che rappresenta la norma da assumere come termine di
comparazione, vale a dire il cosiddetto «tertium comparationis»),
caratterizzate da coincidenza di bene protetto e di condotta, ma pur
tuttavia depenalizzate, ne discende, ictu oculi, che la
configurazione della fattispecie criminosa prevista al comma 6,
dell'art. 29 della legge n. 81/1993, a cui consegue la previsione
della sanzione penale, si atteggia, nel sistema normativo delineato,
come elemento di ingiustificabile disarmonia e irrazionalità
(suscettibile, peraltro, di possibili effetti distonici e difficoltà
applicative nelle ipotesi di contemporaneo svolgimento di campagne
elettorali afferenti a differenti forme di consultazioni).
L'opzione legislativa di disciplinare in modo differenziato, sul
piano sanzionatorio, analoghe condotte, risulta, quindi, contrastante
con il principio di eguaglianza, sotto il profilo dell'arbitrarietà
e della manifesta irragionevolezza e pare, altresì, contrapporsi a
quel trend di omogeneità a cui sembra essersi ispirato, a partire da
un certo momento, il legislatore nel disciplinare la materia della
propaganda elettorale e che è stato evidenziato dalla stessa Corte
costituzionale, là dove ha affermato che tale materia «è stata da
tempo caratterizzata, a partire dalla legge n. 212 del 1956 per
arrivare alla legge 22 febbraio 2000, n. 28, da una disciplina
sostanzialmente applicabile a qualsiasi tipo di competizione
elettorale, in base ad un criterio di omogeneità, non derogato dalle
modificazioni introdotte dalla legge 24 aprile 1975, n. 130» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza del 25 luglio 2001, n. 287, con la
quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale l'art. 29,
comma 5, della legge 25 marzo 1993, n. 81 nella parte in cui puniva
il fatto previsto dal comma 3 con la multa da lire un milione a lire
cinquanta milioni, anzichè con la sanzione amministrativa pecuniaria
da lire un milione a lire cinquanta milioni). Tanto più che il
mantenimento della configurazione in chiave incriminatrice della
violazione del precetto relativo al divieto di propaganda
istituzionale nelle elezioni locali, si pone oramai come una
singolare eccezione, rimasta inalterata, a fronte della larga
depenalizzazione operata nei confronti delle misure punitive
ricollegate all'inosservanza di gran parte dei precetti in materia.
Profilo, quest'ultimo, anch'esso messo in risalto dalla stessa
giurisprudenza costituzionale e sottolineato nella sentenza citata,
nella misura in cui si è rilevato che, nel disciplinare le campagne
elettorali per le elezioni politiche il legislatore ha operato «un
ampio intervento sul versante della decriminalizzazione che ha
riguardato figure di reati in materia di propaganda elettorale già
previste dalla legge n. 212 del 1956». La Corte, a tal proposito, ha
fatto richiamo alle osservazioni già espresse in seno alla sentenza
n. 52 del 1996, con la quale era stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 17, della legge 10 dicembre 1993,
n. 515, nella parte in cui puniva con l'arresto e l'ammenda il fatto
previsto dall'art. 7 della legge 24 aprile 1975, n. 130 (Modifiche
alla disciplina della propaganda elettorale ed alle norme per la
presentazione delle candidature e delle liste dei candidati nonchè
dei contrassegni nelle elezioni politiche, regionali, provinciali e
comunali), laddove non aveva mancato di rimarcare che in un contesto
di complessiva decriminalizzazione, era rimasta in vigore - «per una
probabile dimenticanza del legislatore» - la previsione della
sanzione penale per la menzionata fattispecie.
In definitiva, va ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale della
fattispecie incriminatrice di cui all'art. 29, comma 5, in relazione
al successivo colma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 e, perciò,
rimettibile al vaglio di legittimità costituzionale della Consulta,
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, invocandosi una
pronuncia caducatoria della norma censurata (nella parte in cui
prevede l'irrogazione di una sanzione in caso di inosservanza), in
una prospettiva di uniformità normativa, rispetto a previsioni con
carattere omogeneo e depenalizzate, pena l'arbitrarietà di quelle
che ricevono un trattamento differenziato.

P. Q. M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 5, in relazione al
successivo colma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione
diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio
comunale e del consiglio provinciale), per violazione dell'art. 3
della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei Deputati.
Catania, 1° dicembre 2014

Il Giudice: dott.ssa Dorotea Catena