1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 208 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 1999
N. 208 Ordinanza emessa il 2 febbraio 1999 dal pretore di Genova nel procedimento penale a carico di Marensi Lorenzo ed altro Sanita' pubblica - Raccolta e distribuzione di sangue umano e di emoderivati in violazione di norme di legge o per fini di lucro - Trattamento sanzionatorio - Pena minima edittale e pena accessoria - Eccessiva afflittivita' - Mancata graduazione della pena - Ingiustificato eguale trattamento di condotte di diverso disvalore sociale - Lesione del principio della finalita' rieducativa della pena. (Legge 4 maggio 1990, n. 107, art. 17). (Cost., artt. 3, primo comma, e 27, terzo comma). (099C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-1999)

IL PRETORE
Gli imputati sono stati tratti a giudizio per rispondere del reato
di cui agli artt. 110, 81, c.p., 17, legge n. 107/1990 in relazione
all'art. 31 d.m. 27 dicembre 1990 perchè nelle qualità di direttore
sanitario dell'ospedale e di primario responsabile dei rispettivi
reparti, omettevano di restituire al centro trasfusionale competente,
talune unità di sangue non utilizzate.
In particolare risulta contestata agli imputati la violazione
dell'obbligo, introdotto dall'art. 31 del d. ministeriale 27 dicembre
1990, di restituire nel più breve tempo possibile al servizio
trasfusionale le unità di sangue o di emocomponenti non utilizzate,
accompagnate da un'attestazione del reparto richiedente circa le
modalità con cui le stesse sono state conservate.
Tale condotta pare rientrare nella fattispecie introdotta della
legge 107 del 4 maggio 1990 che all'art. 17 punisce con la reclusione
da uno a tre anni e la multa da L. 400.000 a 20.000.000 "chiunque
preleva, procura, raccoglie, conserva o distribuisce sangue umano, o
produce e mette in commercio derivati del sangue umano in violazione
delle norme di legge o per fini di lucro" ed aggiunge la pena
accessoria dell'interdizione dall'esercizio della professione se il
colpevole è persona che esercita la professione sanitaria.
La formulazione della norma incriminatrice che sanziona non le
violazioni della presente legge ma le violazioni delle norme di legge
pare confermare l'ampiezza dell'ipotesi sanzionatoria in quanto
risulterebbero richiamate non solo le disposizioni contenute nella
legge 107 da cui scaturiscano degli obblighi, ma anche quelle che non
siano in esse contenute.
Il legislatore, cioè, ha ritenuto che solo la scrupolosa
osservanza di tutte le disposizioni, anche di dettaglio che regolano
le diverse fasi dalla raccolta alla distribuzione del sangue umano, o
la produzione e commercializzazione dei suoi derivati, possa
garantire la tutela della salute pubblica.
Sembrano quindi integrare reato, anche le violazioni degli obblighi
precisati nei decreti ministeriali collegati alla legge 107, primo
tra tutti il fondamentale d.m. 27 dicembre 1990 emanato in attuazione
della previsione degli artt. 1 e 3, comma 2 della legge 107/1990, in
quanto trovino il loro presupposto nei principi espressi nella legge
stessa che deve indicare, con sufficiente specificazione, le
condizioni e i limti dei provvedimenti dell'autorità non
legislativa, alla cui trasgressione è collegata la norma penale.
La legge n. 107/1990, cioè, è una legge quadro per la disciplina
delle attività trasfusionali, da cui risulta che le operazioni
relative a tali attività sono di esclusiva competenza delle
pubbliche strutture del Servizio sanitario nazionale le quali sono
preposte alla raccolta, conservazione e distribuzione del sangue,
promuovono e praticano l'autotrasfusione, garantiscono il buon uso
del sangue stesso.
I successivi decreti ministeriali, tra cui in primo luogo il d.m.
27 dicembre 1990, hanno introdotto la disciplina tecnica di dettaglio
che consente la puntuale attuazione delle direttive impartite dalla
legge, prevedendo tutta una serie di obblighi e di adempimenti, anche
formali, finalizzati ad evitare il rischio che, sottraendo il sangue
al controllo della struttura pubblica in una qualsiasi delle fasi che
vanno dalla raccolta alla distribuzione, possa determinarsi un uso
illegittimo dello stesso.
Proprio per realizzare il massimo grado di cautela, sentita come
particolarmente necessaria per il momento di emergenza in cui la
legge è stata introdotta, si è prevista la sanzione penale, e di
considerevole entità, per qualsiasi violazione di legge che venga
compiuta da chi preleva, procura, raccoglie, conserva o distribuisce
sangue umano, con ciò evidentemente rimandando alla normativa
secondaria, di contenuto più squisitamente tecnico, per
l'individuazione di quelle specifiche condotte che la legge intende
sanzionare, pur sempre però nell'ambito delle suddette fasi di
gestione del sangue e nel rispetto dei criteri ispiratori e delle
direttive fissate della legge.
Tale tecnica legislativa non è inusuale, soprattutto nelle materie
che richiedono la soluzione di problemi tecnici che il legislatore
non sarebbe in grado di affrontare, e viene ritenuta in generale
perfettamente compatibile con i precetti costituzionali della riserva
di legge e tassatività, purchè la legge o un atto equiparato, che
costituiscono ex art. 25 della Costituzione le esclusive fonti delle
norme penali, abbiano indicato con sufficiente specificazione le
condizioni e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non
legislativa, alla trasgressione dei quali è ricollegata la sanzione
penale.
Non possono invece rientrare nella fattispecie criminosa violazioni
di precetti contenuti in atti o decreti amministrativi non previsti
espressamente, direttamente o indirettamente da una legge, o
completamente avulsi dai suoi principi base.
La stessa Corte costituzionale (v. sent. 23 marzo 1966, n. 26; 25
marzo 1972, n. 69 e 12 marzo 1975, n. 58) ha avuto occasione di
affermare la compatibilità di una simile tecnica di produzione delle
norme giuridiche penali con la riserva di legge ex art. 25 della
Costituzione, purchè, appunto, venga rispettato il requisito della
"sufficiente specificazione", la dove, cioè, dal complesso della
legge si evincano direttive vincolanti alle quali dovrà attenersi
l'autorità amministrativa. Tale integrazione del precetto penale
trova d'altronde giustificazione nell'esigenza di introdurre una
disciplina di dettaglio su aspetti strettamente tecnici, che il
legislatore non potrebbe adeguatamente considerare e per i quali si
pone anche la necessità di uno strumento più duttile e più
facilmente adeguabile al mutamento delle situazioni e delle
conoscenze tecnico-scientifiche.
Non pare quindi dubitabile che le condotte contestate agli imputati
nel presente procedimento, in quanto costituenti violazione di
specifici obblighi imposti dall'art. 31 del citato d. ministeriale 27
dicembre 1990, rientrino nella fattispecie incriminatrice di cui
all'art. 17, legge 107, nè tale integrazione della norma penale
attraverso la disciplina di dettaglio dei decreti ministeriali può
essere ritenuta illegittima in quanto trova comunque i suoi
presupposti nei principi chiaramente espressi dalla legge che mira a
garantire "il buon uso del sangue", l'ottimizzazione della raccolta e
della distribuzione sul territorio dello Stato, in condizioni di
massima sicurezza per la salute della collettività e al di fuori da
ogni logica di mercato, imponendo, per il perseguimento di tali
finalità, la riserva di competenza alle strutture pubbliche
tassativamente indicate, con individuazione specifica delle
rispettive competenze, e la massima trasparenza, attraverso
l'imposizione di modalità operative e obblighi di documentazione
molto particolareggiati, nelle procedure di "gestione del sangue e
suoi derivati".
Pertanto, là dove il d.m. impone, ad esempio, che le richieste di
sangue indichino le generalità del paziente, che i centri
trasfusionali distribuiscano il sangue solo dopo aver svolto
accertamenti sulla compatibilità, che le unità di sangue non
utilizzato vengano restituite al servizio trasfusionale nel più
breve tempo possibile, non fa che dare concreta attuazione alla
riserva della gestione del sangue alle strutture pubbliche del
S.S.N., a ciò espressamente preposte dalla legge, e alla necessaria
puntuale documentazione che la legge stessa impone per perseguire i
suoi obbiettivi.
Poco chiaro e quindi non convincente appare pertanto l'inciso
contenuto nell'ordinanza n. 311 del 9-22 luglio 1998 della Corte
costituzionale, chiamata a pronunciarsi su analoga questione di
legittimità, là dove afferma che "anche volendo prescindere dal
considerare che i fatti contestati nell'imputazione alla quale il
giudice a quo si riferisce non appaiono integrare alcuna delle
fattispecie legali di cui alla norma che viene denunciata come
sospetta di illegittimità costituzionale, non essendo possibile
ricostruire alcuna ''violazione delle norme di legge'' sulla base di
norme secondarie come quelle indicate". La Corte, invero, sembra aver
risolto con una mera affermazione di principio non sorretta da alcun
tipo di argomentazione, il tanto dibattuto problema della norma
penale in bianco e della sua integrazione da parte di fonti
secondarie quali il decreto ministeriale, generalmente ammessa da
dottrina e giurisprudenza pur con le dovute limitazioni, di fatto
utilizzata e ritenuta legittima nella legislazione che regola altri
settori.
Non ritiene quindi questo pretore di poter senz'altro escludere la
rilevanza penale delle condotte ascritte agli imputati, che pure
trovano la disciplina di dettaglio in fonti secondarie, apparendo
invece ricorrenti i presupposti generalmente riconosciuti come
necessari perchè possa ritenersi ammissibile l'integrazione della
norma penale.
Peraltro, la considerazione della natura meramente formale della
violazione realizzata, il rilievo che dalla stessa non è scaturito
alcun effettivo pregiudizio per la salute pubblica in quanto, di
fatto, le unità di sangue non restituite non sono state nè
somministrate a persone diverse dai destinatari nè, tanto meno,
fatte oggetto di illecito commercio, e il convincimento, desumibile
dalla situazione complessiva, quale emerge dalle risultanze
istrrttorie, che il fatto non sia inquadrabile in un più generale
atteggiamento di inottemperanza alla disciplina vigente in materia,
inducono a dubitare seriamente della congruità della pena che, in
caso di condanna questo pretore sarebbe tenuto ad applicare agli
imputati.
Ritiene quindi questo giudice di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, legge n. 107/1990, nella
parte in cui prevede indistintamente la pena della reclusione da uno
a tre anni e la multa da L. 400.000 a L. 20.000.000 nonche
l'interdizione dall'esercizio della professione sanitaria per un
periodo non inferiore ad anni due, per tutte le violazioni delle
norme di legge che regolano il prelievo, la raccolta e la
distribuzione di sangue umano ovvero la produzione e messa in
commercio di suoi derivati, così come per chi svolge tali attività
per fini di lucro.
In sostanza, cioè, si osserva che la citata norma impone un
trattamento sanzionatorio estremamente severo, che consente ben poca
graduazione della pena soprattutto per quanto concerne la pena
detentiva e la sanzione accessoria, che hanno un minimo assai
elevato, indipendentemente da qualsiasi valutazione sulla gravità o
meno della violazione realizza. Per quanto infatti possa convenirsi
sull'opportunità di sanzionare anche le violazioni meramente
formali, quali quella contestata agli imputati del procedimento
pendente davanti a questo giudice, stante l'esigenza di garantire un
effettivo controllo su tutta l'attività di gestione del sangue,
senza zone d'ombra, onde evitare quelle situazioni che possono creare
il presupposto per ulteriori condotte illecite, tuttavia non può non
rilevarsi l'evidente ingiustizia dell'applicazione di sanzioni così
poco differenti nell'entità della pena e che comunque incidono in
modo così pesante sulla libertà individuale e sulla vita
professionale dei responsabili, per condotte che possono assumere
invece un'amplissima varietà di connotazioni e di gravità.
Basta infatti pensare alle ipotesi di vero e proprio commercio del
sangue umano ovvero alla messa in circolazione di sangue non
adeguatamente controllato e conservato, per rendersi conto di come
esistano fattispecie, che verosimilmente sono proprio quelle che
hanno ispirato il legislatore ad adottare una disciplina così
completa e severa, che mettono seriamente a repentaglio la salute
pubblica o realizzano, attravemo il perseguimento di interessi di
tipo economico, finalità del tutto opposte a quelle perseguite dalla
legge. Analogo giudizio non può sicuramente essere formulato per la
condotta ascritta agli imputati.
Premesso tale giudizio complessivo di incongruenza e
irrraziorialità della pena prevista dalla legge, deve comunque
valutarsi se sussistano i presupposti per sollevare in proposito
questione di legittimità costituzionale.
In primo luogo, circa la generica ammissibilità di una simile
eccezione, deve rilevarsi che se è vero che la giurisprudenza
costituzionale è sempre stata molto cauta nell'affrontare le
questioni relative all'entità della pena, essendo questa espressione
della più ampia discrezionalità del legislatore, tuttavia non sono
mancate pronunce, soprattutto nei tempi più recenti, in cui le
scelte sanzionatorie sono state oggetto di sindacato, per lo meno in
quanto manifestamente irrazionali.
In particolare nella sentenza n. 341 del 25 luglio 1994, in materia
di minimo edittale per il delitto di oltraggio, la Corte
costituzionale nel ripercorrere la propria giurisprudenza in merito,
ha da un lato ribadito che "non spetta alla Corte rimodulare le
scelte punitive effettuate dal legislatore, nè stabilire
quantificazioni sanzionatorie" ma ha anche riaffermato che "alla
Corte rimane il compito di verificare che l'uso della
discrezionalità legislativa in materia rispetti il limite della
ragionevolezza" richiamando il principio già epresso nella sentenza
n. 409 del 1989 secondo cui "il principio di uguaglianza di cui
all'art 3, primo comma Cost. esige che la pena sia proporzionata al
disvalore del fatto illecito commesso, in modo che il sistema
sanzionatorio adempia nel contempo alla funzione di difesa sociale e
a quella di tutela delle posizioni individuali ... le valutazioni
all'uopo necessarie rientrano nell'ambito del potere discrezionale
del legislatore, il cui esercizio può essere censurato, sotto il
profilo della legittimità costituzionale, soltanto nei casi in cui
non sia stato rispettato il limite della ragionevolezza". La stessa
sentenza afferma quindi che "il principio di proporzionalità....
nel campo del diritto penale equivale a negare legittimità alle
incriminazioni che, anche se presumibilmente idonee a raggiungere
finalità statuali di prevenzione, producono, attraverso la pena,
danni all'individuo (ai suoi diritti fondamentali ed alla società
sproporzionatamente maggiori dei vantaggi ottenuti (o da ottenere) da
quest'ultima con la tutela dei beni e valori offesi dalle predette
incriminazioni".
La Corte ha anche ricordato come in altre pronunce sia stato
riconosciuto che la finalità rieducativa della pena "implica un
costante principio di proporzione tra qualità e quantità della
sanzione, da una parte, e offesa dall'altra (sentenze 313/1990;
343/1993 e 422/1993)", per cui "la palese sproporzione del sacrificio
della libertà personale provocata dalla previsione di una sanzione
penale manifestamente eccessiva rispetto al disvalore dell'illecito,
produce una vanificazione del fine rieducativo della pena prescritto
dall'art. 27 terzo comma Cost., che di quella libertà costituisce
una garanzia istituzionale in relazione allo stato di detenzione".
Alla luce di tali affermazioni di principio della stessa Corte
costituzionale, che ne ha dato concreta applicazione nelle citate
pronunce, può quindi ritenersi astrattamente ammissibile anche la
questione di legittimità dell'art. 17, legge 107/1990.
In ordine alla rilevanza della questione si è in parte già detto;
trattati infatti di norma che pare sicuramente applicabile per
sanzionare le condotte contestate agli imputati ed è altresì
innegabile che si verta proprio in quelle ipotesi di violazioni
meramente formali, di contenuto marginale nel contesto della
normativa complessiva, da cui sicuramente non sono scaturite
ulteriori conseguenze pregiudizievoli per i singoli o per la
collettività, nè tanto meno espressione di interessi personali di
ordine economico, che fanno apparire assolutamente irragionevole
l'applicazione di pene tanto elevate.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, ritiene
questo pretore che i principi espressi dalla Corte costituzionale in
merito alla necessità dell'intrinseca razionalità della pena, sopra
richiamati, ben si attaglino alla norma che questo pretore è
chiamato ad applicare e possano quindi giustificare una pronuncia di
illegittimità, quanto meno relativamente al minimo fissato dal
legislatore sia per la pena detentiva che per la sanzione accessoria.
Invero, sotto il profilo della violazione dell'art. 3 della
Costituzione si è già evidenziato come l'art. 17, legge n.
107/1990, attraverso il sistema della normazione sintetica e il
conseguente rinvio, per l'integrazione delle disposizioni tecniche, a
fonti secondarie, viene a sanzionare condotte molto diverse tra loro,
dotate di ben diversa capacità lesiva degli interessi che il
legislatore intendeva tutelare, con una sanzione che, per avere il
minimo predeterminato assai elevato ed una modesta possibilità di
graduazione, finisce per assimilare, sotto il profilo della pena le
condotte più gravi, quali il commercio del sangue o la distribuzione
di sangue non adeguatamente controllato e conservato e, quindi,
concretamente pericolose, con quelle che si risolvono nella semplice
violazione di alcuni adempimenti di carattere essenzialmente formale,
nel caso concreto lo smaltimento autonomo del sangue non utilizzato,
anzichè attraverso i canali istituzionali che di fatto neppure
mettono in pericolo il valore oggetto di tutela.
Il legislatore, cioè, nel prevedere la medesima sanzione per tutte
le violazioni e non consentendo un'adeguata graduazione delle pene
alla diversa gravità delle condotte, sono il profilo sia oggettivo
che soggettivo, ha di fatto equiparato situazioni innegabilmente
molto diverse, rendendo altresi inevitabile per talune delle
molteplici violazioni ipotizzabili, un'evidente sproporzione tra i
danni ai diritti fondamentali dell'individuo che la sanzione provoca,
e il disvalore del fatto illecito commesso. Tale situazione quindi,
pare violare il principio costituzionale dell'art. 3 sia sotto il
profilo dell'analogo trattamento di fatti diversi, sia sotto il
profilo della proporzionalità tra pena e disvalore dell'illecito.
Il principio di uguaglianza, cui consegue quello di ragionevolezza
di una sanzione e della sua proporzione alla gravità del fatto,
impone infatti che a comportamenti analoghi sia irrogata la medesima
sanzione e che nel caso di comportamenti significativamente diversi
siano applicate pene diverse.
Quest'ultima considerazione pone dubbi di legittimità
costituzionale della norma anche sotto il diverso profilo della
funzione rieducativa della pena ai sensi dell'art. 27, terzo comma
della Costituzione rilevante non solo nella fase esecutiva ma già al
momento dell'astratta previsione normativa. Tale finalità postula,
infatti, che l'autore del reato avverta che il trattamento non è
ingiusto, nè eccessivo ma adeguatamente proporzionato al disvalore
del fatto commesso, altrimenti prevale nel reo un atteggiamento di
ostilità nei confronti dell'ordinamento che gli preclude di
comprendere il senso del trattamento punitivo e gli inibisce in
radice la disponibilità psicologica a rendersi conto del torto
commesso.
Non pare necessario argomentare oltre per sostenere che
l'applicazione di una pena di almeno un anno di reclusione e della
sanzione accessoria dell'interdizione per almeno due anni
dall'esercizio della professione sanitaria, sia ben lontana dalla
suddetta finalità rieducativa quando debba sanzionare condotte del
tipo di quelle per cui questo pretore procede nei confronti degli
imputati.

P. Q. M.
Dichiara la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 17, legge n. 107/1990 nella
parte in cui prevede la medesima sanzione, con un minimo edittale di
anni uno per la reclusione e di anni due per la sanzione accessoria
dell'interdizione dall'esercizio della professione sanitaria, per
tutte le violazioni in esso contemplate.
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale; dispone che la presente
ordinaria sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Genova, addì 2 febbraio 1999
Il pretore: Carpanini
99C0333