1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 180 SENTENZA 10 - 19 giugno 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile - Risarcimento del danno derivante da sinistro stradale - Azione diretta del danneggiato nei confronti della propria compagnia assicuratrice e non anche nei confronti del responsabile civile e della compagnia assicuratrice di quest'ultimo - Eccepita inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza - Reiezione. - D.lgs. 7 settembre 2005, n. 209, art. 149. - Costituzione artt. 3, 24, 76 e 111. Responsabilita' civile - Risarcimento del danno derivante da sinistro stradale - Azione diretta del danneggiato nei confronti della propria compagnia assicuratrice e non anche nei confronti del responsabile civile e della compagnia assicuratrice di quest'ultimo - Lamentato eccesso di delega - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e del giusto processo, nonche' del diritto di difesa - Esclusione - Facolta' e non obbligo del danneggiato di esperire l'azione diretta nei confronti del proprio assicuratore, con conseguente ammissibilita' della tradizionale azione di responsabilita' civile - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 7 settembre 2005, n. 209, art. 149. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 111. (009C0419) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 149 del decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni
private), promosso dal Giudice di pace di Palermo nel procedimento
vertente tra Rocca Trasporti s.r.l. e Zurigo Assicurazioni s.a. ed
altra con ordinanza del 20 marzo 2008, iscritta al n. 294 del
registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 22 aprile 2009 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio per risarcimento danni da incidente
stradale promosso da Rocca Trasporti s.r.l. nei confronti di
Mediterranea s.r.l. e di Zurigo Assicurazioni s.a., nelle rispettive
qualità di responsabile civile del danno in quanto proprietaria del
veicolo antagonista, e di compagnia che copre i rischi dalla
circolazione dello stesso veicolo, il Giudice di pace di Palermo, con
ordinanza depositata il 20 marzo 2008, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 149 del decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), per
violazione degli artt. 3, 24, 76 e 111 della Costituzione.
Secondo il giudice a quo, la norma censurata ha previsto
un'azione diretta del danneggiato nei confronti del proprio
assicuratore, eliminando il diritto, spettante a qualunque
danneggiato da fatto illecito, di agire (anche) contro il
responsabile del danno e sostituendo alla legittimazione passiva
dell'assicuratore per la r.c.a. di quest'ultimo quella
dell'assicuratore dello stesso danneggiato.
Il rimettente assume la rilevanza della questione, per il fatto
che, avendo la compagnia assicuratrice convenuta eccepito il proprio
difetto di legittimazione passiva, alla luce del citato art. 149, per
dover essere l'azione proposta nei soli confronti dell'assicuratore
del veicolo della stessa attrice, la dichiarazione
d'incostituzionalità della norma indurrebbe al rigetto
dell'eccezione, mentre in caso contrario l'eccezione dovrebbe essere
accolta, con conseguente rigetto della domanda.
Il Giudice di pace di Palermo esclude di poter praticare
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma,
argomentando che l'espressione letterale della norma stessa, nel
senso che «i danneggiati devono rivolgere la richiesta di
risarcimento all'impresa di assicurazione che ha stipulato il
contratto relativo al veicolo utilizzato» e che in caso di mancata o
insufficiente offerta, «il danneggiato può proporre l'azione diretta
di cui all'articolo 145, comma 2, nei soli confronti della propria
impresa di assicurazione», configura per il danneggiato l'obbligo
senza alternative di agire contro la propria compagnia assicuratrice.
Del resto - argomenta il rimettente - se lo scopo della norma,
rivelato anche dai lavori preparatori e dalle dichiarazioni di
Governo, è quello di ridurre i costi dei risarcimenti a carico delle
compagnie, e così anche dei premi assicurativi, l'interpretazione
non può che essere rigorosa, come si ricava anche dall'art. 150
dello stesso Codice, che, nel rimettere alla normazione secondaria
procedure e rapporti tra imprese, richiama «i benefici derivanti agli
assicurati dal sistema di risarcimento diretto». Lo stesso d.P.R. 18
luglio 2006, n. 254, attuativo dell'art. 150, predispone appropriati
strumenti per il raggiungimento dello scopo della riduzione dei
costi, escludendo che le imprese debbano sostenere spese legali e
stabilendo la coincidenza tra soggetto che assiste il danneggiato e
soggetto che deve formulare la proposta risarcitoria, sicchè il
danneggiato è di fatto impossibilitato a rivolgersi ad un
professionista, e, non essendo così in grado di valutare l'offerta
dell'assicurazione, finirà per accettare risarcimenti inferiori al
pregiudizio realmente subito. La stessa legge delega (legge 29 luglio
2003, n. 229, Interventi in materia di qualità della regolazione,
riassetto normativo e codificazione. Legge di semplificazione 2001)
ha stabilito, tra i criteri direttivi dell'emanando Codice delle
assicurazioni, la tutela dei consumatori e dei contraenti più
deboli, cioè degli assicurati, il che potrebbe avvenire solo
attraverso un abbassamento dei premi di assicurazione. In
conclusione, ammettere un'interpretazione alternativa, che faccia
salva la tradizionale azione di danni contro il responsabile civile,
vanificherebbe l'obiettivo del legislatore, perchè, rimanendo
prevedibilmente marginale l'azione diretta, le compagnie dovrebbero
continuare a sostenere ingenti costi per l'assistenza tecnica dei
danneggiati.
Il rimettente, poi, nell'esporre le ragioni di non manifesta
infondatezza della questione, denuncia la violazione dell'art. 76
Cost., perchè l'azione diretta del danneggiato nei confronti del
proprio assicuratore appare innovazione sostanziale e significativa,
che, nel contempo, elimina il diritto, spettante a qualunque
danneggiato da fatto illecito, di agire (anche) contro il
responsabile del danno e sostituisce, quanto all'azione diretta, alla
legittimazione passiva dell'assicuratore per la r.c.a. di
quest'ultimo (pur prevista, ove manchino le condizioni di
applicabilità dell'art. 149, dall'art. 144 dello stesso Codice delle
assicurazioni, e, secondo la disciplina previgente, dall'art. 18
della legge n. 990 del 1969), quella dell'assicuratore dello stesso
danneggiato.
Tale innovazione avrebbe dovuto essere oggetto di una delega
specifica, che però non si rinviene nella legge n. 229 del 2003, la
quale si proponeva semplicemente di realizzare una semplificazione ed
un riassetto della legislazione assicurativa, nel rispetto dei
principi indicati. Non sembra possibile giustificare le innovazioni
apportate alla luce dei criteri guida della codificazione
assicurativa, che sono quelli dell'adeguamento alla normativa
comunitaria e della tutela del consumatore e del contraente più
debole, anche riguardo alla correttezza dei procedimenti di
liquidazione dei sinistri: il soggetto dichiaratamente favorito dalla
nuova disciplina è il danneggiato, non l'assicurato, sia perchè
l'assicurazione copre i danni patiti dai terzi e non dal responsabile
civile (contraente nel rapporto assicurativo), sia con riferimento al
caso del danneggiato conducente di veicolo altrui. Chè anzi, il
rischio di aumento del malus che consegue a danno dell'assicurato
dall'esborso del proprio assicuratore a favore di chi lamenta il
danno, imporrebbe la partecipazione dell'assicurato al procedimento
liquidatorio per far valere le proprie ragioni.
Neppure l'obiettivo di ridurre i costi di gestione per ottenere
l'abbattimento dei premi assicurativi, può riconoscersi tra i
criteri direttivi della legge delega, che indica solo la tutela
giuridica dell'assicurato. Inoltre, il decreto attuativo del codice
predispone gli strumenti per ridurre i costi di gestione delle
imprese assicurative, ma non assicura quelli idonei a consentire che
i vantaggi economici della riforma possano esser partecipati con gli
assicurati (attraverso la riduzione dei premi), piuttosto che
destinati a profitto d'impresa.
Il vizio di eccesso di delega è rilevabile anche sotto il
profilo dell'assenza del parere del Consiglio di Stato, dato che le
disposizioni recanti la procedura di risarcimento diretto (art. 149)
e la relativa disciplina (articolo 150) furono inserite da ultimo nel
Codice delle assicurazioni sulla base del parere reso dalle
competenti Commissioni parlamentari, ma non erano presenti nello
schema di decreto legislativo sul quale il Consiglio di Stato aveva
previamente espresso il proprio parere.
La violazione dell'art. 3 Cost. è denunciata dal giudice a quo
sotto il profilo della disparità di trattamento tra le ipotesi di
diversa entità dei danni. La procedura obbligatoria del risarcimento
diretto si applica infatti anche ove la persona del conducente (non,
anche parzialmente, responsabile) abbia subito lesioni con postumi
permanenti inabilitanti superiori al 9%. La diversità tra le due
ipotesi (danni fisici lievi o danni al veicolo e danni alle cose
trasportate, da un lato, e danni fisici gravi e perdita di un
congiunto, dall'altro) incide ingiustificatamente non solo sulla
procedura di liquidazione del danno e sul riferimento soggettivo
passivo dell'azione risarcitoria diretta, ma anche sul piano
sostanziale, giacchè per coloro cui è applicabile la procedura
ordinaria di liquidazione il risarcimento è regolato da un atto
normativo primario, mentre, per coloro cui si applica la procedura di
risarcimento diretto, l'art. 150 del Codice demanda a una fonte
normativa secondaria di tipo regolamentare il compito di stabilire -
senza, peraltro, al contempo, indicare alcun criterio direttivo - il
grado di responsabilità delle parti ed i limiti di risarcibilità
dei danni accessori, introducendo, attraverso la delegificazione di
detta materia, una diversità di trattamento sostanziale dei diritti
dei danneggiati da sinistro stradale. Se anche la procedura di
risarcimento diretto fosse ritenuta vantaggiosa per il danneggiato,
ne conseguirebbe l'irragionevolezza della esclusione da essa di
coloro che, stante la rilevanza dei danni subiti, maggiormente ne
beneficerebbero. Ove invece fosse da ritenere svantaggiosa (come in
realta'), la compressione del diritto all'integrità fisica e della
proprietà privata non appare bilanciata dagli interessi economici
delle imprese e degli assicurati, attesa la tutela preferenziale di
tali diritti.
La questione relativa alla violazione dell'art. 24 Cost. è
sollevata con riguardo alla sostituzione, quale legittimato passivo
dell'azione risarcitoria, dell'assicuratore del veicolo utilizzato
dal danneggiato al responsabile civile e all'assicuratore di
quest'ultimo, dei quali la norma censurata esclude la legittimazione
passiva. Peraltro, a ritenere tuttora sussistente, nei casi in cui è
applicabile la procedura di risarcimento diretto, la legittimazione
passiva del responsabile civile prevista dagli artt. 2043 e 2054 cod.
civ., sarebbe frustrata la ratio legis dell'istituto in esame, tenuto
conto che il responsabile civile nei cui confronti fosse proposta
l'azione risarcitoria potrebbe chiamare in giudizio il proprio
assicuratore esercitando la domanda di garanzia, con conseguente
duplicazione delle spese processuali sostenute dalle imprese di
assicurazione per la gestione dei sinistri, e aumento dei premi
assicurativi, in contrasto con l'obiettivo del legislatore delegato.
Anche a ritenere consentita la partecipazione in giudizio del
responsabile civile, la lesione del diritto di difesa sussisterebbe
ugualmente: la chiamata dell'assicuratore da parte di quest'ultimo
(che, ad esempio, rimanga contumace) sarebbe meramente eventuale; il
danneggiato non avrebbe interesse ad esperire azione diretta contro
di lui; inoltre, essendo il responsabile civile litisconsorte solo
facoltativo, la sua confessione non potrebbe esser liberamente
valutata dal giudice nei confronti dei litisconsorzi, come nel
litisconsorzio necessario.
Ma l'aspetto più eclatante - ad avviso del rimettente - è che
la sostituzione del contraddittore naturale (il danneggiante e il suo
garante) del danneggiato con un soggetto del tutto estraneo al
responsabile del danno, comporta che il danneggiato non può
avvalersi degli ordinari mezzi istruttori, quale l'interrogatorio
formale, la richiesta di ordine di esibizione della denuncia di
sinistro fatta dal responsabile del danno, nonchè la richiesta di
ordine di esibizione della perizia comparativa effettuata anche sul
veicolo assicurato o delle fotografie riproducenti quest'ultimo. Il
danneggiato non potrebbe nemmeno avvalersi di uno degli elementi di
prova più significativi, recentemente valorizzati dalla riforma del
codice di procedura civile (che impone al convenuto di prendere
posizione sui fatti posti dall'attore a fondamento della domanda), e
particolarmente rilevanti nell'ambito del processo del lavoro, ossia
del tenore delle difese espletate nel primo atto difensivo, nonchè
del rilievo del comportamento processuale e anche preprocessuale
delle parti.
Il diritto di difesa del danneggiato appare poi limitato da
eventuali obblighi contrattuali intercorrenti con il proprio
assicuratore.
Ne risulta minata anche la parità delle armi delle parti nel
processo, con violazione dell'art. 111 Cost., sia a causa degli
obblighi contrattuali e legali (obbligo di denunciare il sinistro)
dell'attore-danneggiato nei confronti del proprio
assicuratore-convenuto, sia per la netta differenza di strumenti
processuali e mezzi probatori tra le parti (ad es. l'assicuratore del
danneggiato si può avvalere, contro il danneggiato, della denuncia
di sinistro da lui presentata in adempimento dell'obbligo di legge, e
ancora di ogni argomento di prova fondato sul suo comportamento
processuale e preprocessuale, nonchè, se lo ritiene conveniente, di
ogni atto trasmessogli dall'assicuratore del responsabile, senza al
contempo che il danneggiato attore possa chiederne utilmente
l'esibizione).
2. - Nel giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità e
l'infondatezza nel merito della questione sollevata.
Secondo la difesa erariale non è adeguatamente valutata e
motivata la rilevanza della questione. Il rimettente, al di là di
generiche petizioni di principio, non compie alcuna verifica dei
presupposti di applicabilità della procedura prevista dal censurato
art. 149, e non accerta se sussista la responsabilità dell'altro
conducente.
Le questioni sarebbero, nel merito, manifestamente infondate.
È da escludere che vi sia stato stravolgimento del sistema,
essendosi nella sostanza costituita in capo all'assicurazione
un'obbligazione finalizzata a rafforzare la posizione
dell'assicurato, vittima del sinistro. La liquidazione dei danni da
parte dell'assicurazione del danneggiato è operata per conto
dell'impresa assicuratrice del veicolo responsabile, al fine di
rendere più sollecito il risarcimento, nell'interesse del
danneggiato. La regolazione dei rapporti tra le imprese avverrà
successivamente; l'assicurazione del responsabile civile può
intervenire in giudizio con estromissione di quella del danneggiato;
è inoltre prevista la rivalsa della prima sulla seconda per quanto
pagato in eccedenza.
La norma censurata non si porrebbe al di fuori dei criteri
direttivi della legge delega dato che l'espressione «soggetto
contraente» comprende anche il soggetto assicurato, legato da un
vincolo contrattuale con la compagnia di assicurazione, rispetto alla
quale, anzi, emerge la debolezza contrattuale. In sostanza, l'ambito
semantico della locuzione impiegata dalla legge delega conferisce
ampio margine di discrezionalità al legislatore delegato nel
predisporre gli strumenti a favore del contraente più debole.
Il parere del Consiglio di Stato, non vincolante, è concepibile
riguardo al corpus normativo nel suo complesso, non già riguardo
alla singola disposizione normativa della legge delegata. Esso,
inoltre, è richiesto proprio dalla capacità innovativa della
codificazione delegata, che comporta, nelle intenzioni del
legislatore, non già il semplice riordino normativo, ma il
«riassetto» (come recita lo stesso titolo della legge n. 229 del
2003) della regolazione in un determinato settore, quindi con forza
innovativa ben più incisiva dei semplici regolamenti di
delegificazione. Dalla stessa relazione del Ministero delle attività
produttive, risulta che la stesura delle norme modificate mira a
migliorare il coordinamento interno con le disposizioni sulle
procedure di risarcimento e sul piano formale a realizzare una
maggiore chiarezza espositiva.
Riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., non sarebbe
ravvisabile alcuna disparità di trattamento, posto che il diritto
del trasportato non è sacrificato ma solo disciplinato con la
previsione di una modalità di azione in giudizio, da ritenere più
rapida e satisfattiva.
Con riferimento, poi, alla pretesa violazione del diritto di
difesa, il giudice a quo non avrebbe considerato che non cessano di
operare le presunzioni di cui all'art. 2054 cod. civ.: l'attore non
risentirebbe alcun pregiudizio dall'atteggiamento processuale della
convenuta.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice di pace di Palermo dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 149 del decreto legislativo 7 settembre
2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), che introduce a
favore del danneggiato in incidente stradale una speciale azione
diretta da esperire contro il proprio assicuratore, per violazione
degli artt. 3, 24, 76 e 111 della Costituzione.
La norma impugnata prevede che - in ipotesi di sinistro tra due
veicoli a motore identificati ed assicurati per la responsabilità
civile obbligatoria, dal quale siano derivati danni ai veicoli
coinvolti o ai loro conducenti - i danneggiati devono rivolgere la
propria richiesta di risarcimento all'impresa di assicurazione che ha
stipulato il contratto relativo al veicolo utilizzato (comma 1). La
stessa disposizione non si applica ai veicoli immatricolati
all'estero e limita l'applicabilità del nuovo sistema (comma 2) ai
soli danni al veicolo, alle cose trasportate dell'assicurato e del
conducente, e al danno alla persona del conducente non responsabile,
se contenuto nel limite di cui all'art. 139 dello stesso Codice
(postumi pari o inferiori al 9%).
La questione è ammissibile, avendo il rimettente adeguatamente
riferito i termini rilevanti nella lite sottoposta al suo giudizio,
dai quali discende l'applicabilità dell'art. 149 del Codice delle
assicurazioni. Egli espone con chiarezza che la domanda verte sul
risarcimento dei danni materiali, e, atteso l'oggetto della domanda,
che non riguarda anche i danni alla persona, l'accertamento in ordine
all'esclusiva responsabilità dell'altro conducente è irrilevante,
giacchè tale elemento non è posto dalla norma censurata quale
condizione dell'azione da essa regolata.
2. - Nel merito la questione non è fondata.
2.1. - I profili di incostituzionalità evidenziati dal Giudice
di pace di Palermo sono riconducibili a due distinti ambiti
attinenti, rispettivamente, al vizio di formazione legislativa (art.
76 Cost.) e alla lesione di diritti costituzionalmente protetti
(artt. 3, 24, 111 Cost.).
La lettura dell'art. 149 del Codice delle assicurazioni, da parte
del Giudice di pace di Palermo, approda all'esclusività della tutela
apprestata al danneggiato da sinistro stradale e all'obbligatorietà
dell'azione configurata, nei casi previsti dalla stessa norma
(sostanzialmente: danni ai veicoli, alle cose trasportate e alla
persona del conducente con invalidità fino al 9%). La ricostruzione
si basa su aspetti letterali e sistematici.
Sotto il primo profilo, l'espressione «il danneggiato può
proporre l'azione diretta di cui all'articolo 145, comma 2, nei soli
confronti della propria impresa di assicurazione», non potrebbe che
indurre a configurare un obbligo senza alternative, per il
danneggiato, di agire contro la propria compagnia assicuratrice:
secondo il rimettente l'espressione «potere nei soli confronti»
esclude l'esercizio del potere nei confronti di altri.
Si può osservare in proposito che l'oggetto della perifrasi non
è tanto il rapporto che, con riguardo alla proposizione di
un'azione, il legislatore vuole instaurare a favore di un soggetto,
quanto l'azione stessa, che è individuata nei confronti (e nei soli
confronti) di un determinato soggetto, che è l'assicuratore del
danneggiato.
Così individuato l'oggetto dell'azione, si passa, appunto, a
stabilire la norma (anzi la facultas) agendi a favore di un soggetto,
il danneggiato appunto, il quale «puo» - ma non «deve» - esperire
quell'azione.
Sulla base del significato proprio delle parole, secondo la loro
connessione (art. 12 disposizioni sulla legge in generale), l'azione
diretta contro il proprio assicuratore è configurabile come una
facoltà, e quindi un'alternativa all'azione tradizionale per far
valere la responsabilità dell'autore del danno.
Secondo l'interpretazione sistematica del giudice rimettente, lo
scopo della norma ricavabile dai lavori preparatori sarebbe poi
quello di ridurre i costi dei risarcimenti a carico delle compagnie,
e così anche dei premi assicurativi. A tal fine l'applicazione del
nuovo sistema non potrebbe che essere rigoroso e non ammettere
alternative, come si ricaverebbe dall'art. 150 dello stesso Codice.
In altre parole, lo scopo della legge verrebbe vanificato ove si
pretendesse di duplicare la tutela attraverso la procedura del
risarcimento diretto, con la sopravvivenza della tutela tradizionale
contro il responsabile civile e l'assicuratore di quest'ultimo. Non
vi sarebbe risparmio di costi e, quindi, neppure riduzione dei premi.
L'argomentazione del rimettente, sul piano degli scopi del
sistema legislativo, può essere condivisibile, ma non esaurisce la
spiegazione delle finalità che si pone la norma. Che il risparmio
per le compagnie assicurative possa concorrere a costituire la ratio
legis è possibile, anche se il richiamo dell'art. 150 del Codice
delle assicurazioni ai «benefici derivanti agli assicurati dal
sistema di risarcimento diretto», quale principio per la cooperazione
tra le imprese di assicurazione nell'approntamento della normativa
secondaria emanata in attuazione, non equivale ad un suggello della
esclusività dell'azione diretta contro l'assicuratore del
danneggiato quale condicio sine qua non per l'ottenimento dello scopo
di riduzione dei premi. Detto richiamo sembra, piuttosto, agevolare
il conducente assicurato nella ricerca dell'interlocutore per il
conseguimento della riparazione del danno subito, in fase
stragiudiziale e, ove occorra, mediante l'actio iudicii.
Alla base dell'innovazione vi è, invece, l'idea che uno dei
principali ostacoli allo sviluppo delle effettive condizioni di
concorrenza nel mercato assicurativo è rappresentato dalla
particolare natura del rapporto contrattuale che si instaura nella
r.c.a.: l'indennizzato non è il cliente dell'assicurazione, ma
tipicamente è una terza parte senza vincoli contrattuali con la
compagnia di assicurazione tenuta ad effettuare il rimborso.
Creando la legge un rapporto diretto tra impresa e cliente, e
stimolando la ricerca da parte di quest'ultimo della «miglior
compagnia», risulta forte l'incentivo per le imprese ad investire
nella concorrenza sulla qualità di servizi offerti e nella
efficienza nella gestione dei sinistri.
Pertanto, non è l'obbligatorietà del sistema di risarcimento
diretto che impone le condizioni di un mercato concorrenziale, bensì
la ricerca, da parte delle compagnie, della competitività con
l'offerta di migliori servizi, e l'incentivo dei clienti non solo ad
accettare quella determinata offerta contrattuale, ma a ricorrere al
meccanismo, ove ve ne sia bisogno, del risarcimento diretto, come il
più conveniente, ferma restando la possibilità di opzione per
l'azione di responsabilità tradizionale, e per l'azione diretta
contro l'assicuratore del responsabile civile.
Un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 149
consentirebbe, accanto all'azione diretta contro la compagnia
assicuratrice del veicolo utilizzato, la persistenza della tutela
tradizionale nei confronti del responsabile civile, dal momento che
il Codice delle assicurazioni si è limitato «a rafforzare la
posizione dell'assicurato rimasto danneggiato, considerato soggetto
debole, legittimandolo ad agire direttamente nei confronti della
propria compagnia assicuratrice, senza peraltro togliergli la
possibilità di fare valere i suoi diritti secondo i principi della
responsabilità civile dell'autore del fatto dannoso» (ordinanza n.
441 del 2008).
Il predetto Codice, nel quadro di un complessivo «riassetto»
della materia - il termine è impiegato dal legislatore delegante,
che proprio con l'art. 1 della legge n. 229 del 2003 modifica i
principi ispiratori della delegazione legislativa di cui all'art. 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59, al fine di garantire organicità e
completezza della materia oggetto del riordino - introduce un
meccanismo che, in presenza di certe condizioni, agevola la tutela
del danneggiato e, in prospettiva, come lo stesso giudice a quo
riconosce, si propone di creare le condizioni per un miglioramento
delle prestazioni assicurative. Pur nell'approssimativo coordinamento
delle norme del titolo X del Codice, nel loro complesso e nei
rapporti con la disciplina vigente, nulla autorizza a ritenere che
siano stati stravolti i principi in tema di responsabilità civile,
tanto più che le norme poste dal legislatore delegato sono da
interpretare nel significato compatibile con i principi ed i criteri
direttivi della delega (sentenze n. 98 del 2008 e nn. 170 e 340 del
2007).
Nella misura in cui l'azione diretta contro l'assicuratore del
danneggiato non rappresenta una diminuzione di tutela, ma un
ulteriore rimedio a disposizione del danneggiato, non è
riconoscibile un vizio nel procedimento di formazione legislativa: il
sistema di liquidazione del danno creato nell'esercizio della delega
è misurabile nei termini del riassetto normativo delegato.
La non riconoscibilità del denunciato stravolgimento del sistema
dà ragione del contributo consultivo offerto alla formazione del
d.lgs. n. 209 del 2005 dal Consiglio di Stato (parere n. 11603/05) su
uno schema che ancora non comprendeva il rimedio migliorativo
descritto, tanto più che un esame puntuale della coerenza delle
disposizioni recate dalla nuova normativa sull'azione diretta con i
criteri direttivi della legge di delega n. 229 del 2003, è stato
comunque compiuto a posteriori, in sede di consultazione sulla
normativa secondaria, attuativa dell'art. 150 (pareri n. 5074/05 e n.
746/06).
Il nuovo sistema agevola i danneggiati che hanno contratto
l'assicurazione (che non è dubbio rientrino in dette categorie),
anche in relazione allo specifico riferimento dell'art. 4 lettera b)
della legge delega al «processo di liquidazione dei sinistri,
compresi gli aspetti strutturali di tale servizio»: se l'ipotesi
statisticamente più accreditata, che il danneggiato coincida con il
conducente assicurato, costituisce attuazione del principio di tutela
del consumatore posto dalla legge delega, l'estensione delle nuove
modalità di tutela al conducente non contraente resta elemento
neutro, dato che comunque, secondo i principi tradizionali del
risarcimento diretto nell'assicurazione obbligatoria (art. 18 della
legge n. 990 del 1969), il conducente dovrebbe rivolgersi ad un
assicuratore con cui non ha nessun contratto. Ne viene
sostanzialmente modificata la modalità di ottenimento della tutela,
ma non risultano sovvertiti i criteri posti dalla legge delega. La
constatazione riguarda anche l'adeguamento alla disciplina
comunitaria (art. 4, lettera a), giacchè l'esperibilità dell'azione
di responsabilità e di quella diretta contro l'assicuratore del
responsabile civile, secondo un'interpretazione costituzionalmente
orientata, si dimostra rispettosa della direttiva 2005/14/CE: questa
obbliga gli Stati membri a provvedere affinchè le persone lese da un
sinistro, causato da un veicolo assicurato, possano avvalersi di
un'azione diretta nei confronti dell'impresa che assicura contro la
responsabilità civile la persona responsabile del sinistro. Senza
considerare che l'azione diretta è ora esperibile contro il proprio
assicuratore, perchè questi non fa altro che liquidare il danno per
conto dell'assicurazione del danneggiante (art. 149, comma 3, del
Codice delle assicurazioni), tanto che la seconda può intervenire
nel giudizio intrapreso dal danneggiato contro il primo, ed
estrometterlo (comma 6).
La tesi dell'ammissibilità, accanto all'azione diretta, della
tradizionale azione di responsabilità civile, toglie, altresì,
fondamento alle censure di ordine sostanziale mosse dal rimettente,
sotto i profili della lesione del diritto di azione e dei principi
del giusto processo, nonchè della disparità di trattamento riguardo
ad altre categorie di danneggiati.
Il nuovo sistema di risarcimento diretto non consente di ritenere
escluse le azioni già previste dall'ordinamento in favore del
danneggiato. Del resto, dati i limiti imposti dalla legge delega e la
necessità, già sottolineata, di interpretare la normativa delegata
nel significato compatibile con principi e criteri direttivi della
delega stessa, la scelta del danneggiato di procedere nei soli
confronti del responsabile civile trova fondamento nella normativa
codicistica, non esplicitamente abrogata. Allo stesso modo in cui fu
pacificamente ritenuto che l'introduzione, con l'art. 18 della legge
24 dicembre 1969, n. 990, dell'azione diretta contro l'assicuratore
non elideva l'ordinaria azione di responsabilità civile nella
circolazione stradale (art. 2054 cod. civ.: v., da ultimo, Cass.,
sentenza 11 giugno 2008, n. 15462), parimenti, la disciplina
confermativa dell'azione diretta (art. 144 Cod. ass.) e
l'introduzione di un'ipotesi speciale di essa, quella contro il
proprio assicuratore (art. 149), non può aver precluso l'azione di
responsabilità civile.
A favore del carattere alternativo, e non esclusivo, dell'azione
diretta nei soli confronti del proprio assicuratore, depone, poi,
oltre all'interpretazione coerente della delega (dalla quale non
sembra emergere la possibilità di uno stravolgimento del sistema),
uno dei principi fondamentali della stessa, che è quello (art. 4,
comma 1, lettera b) della «tutela dei consumatori e più in generale
dei contraenti più deboli avuto riguardo alla correttezza dei
messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei sinistri,
compresi gli aspetti strutturali di tale servizio». In presenza di
tale formula, appare coerente con le finalità della legge delega un
rafforzamento del servizio a tutela dei consumatori e dei contraenti
deboli, che si estrinseca attraverso il riconoscimento di una
ulteriore modalità di tutela.
Non si ignora che l'interpretazione costituzionalmente orientata,
la quale, accanto alla nuova azione diretta contro il proprio
assicuratore, ammette l'esperibilità dell'azione ex art. 2054 c.c. e
dell'azione diretta contro l'assicuratore del responsabile civile,
apre una serie di problemi applicativi. Tuttavia, la soluzione di
detti problemi esula dai limiti del giudizio costituzionale, non
potendo che essere demandata agli interpreti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 149 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209
(Codice delle assicurazioni private), sollevata, in riferimento agli
articoli 3, 24, 76 e 111 della Costituzione, dal Giudice di pace di
Palermo, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 giugno 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola