1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 gennaio 1998
N. 4 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 gennaio 1998 (della regione Lombardia) Agricoltura - Zootecnia - Misure urgenti in materia di produzione lattiera - Aggiornamento degli elenchi dei produttori, titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per i periodi di produzione lattiera 1997/1998 e 1998/1999 - Competenza dell'AIMA - Restituzione ai produttori di percentuali degli importi trattenuti a titolo di prelievo supplementare per il periodo di produzione lattiera 1996-1997 - Termini stabiliti nella procedura dei ricorsi di riesame avverso le comunicazioni dell'AIMA concernenti i quantitativi di latte commercializzato - Disciplina dei contratti di circolazione delle quote-latte - Modalita' e criteri per la compensazione nazionale relativa al periodo produttivo 1995-1996 - Irragionevolezza - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Violazione delle competenze e dell'autonomia regionale - Lesione della tutela dell'iniziativa economica privata, dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di leale cooperazione tra Stato e regioni nonche' dell'obbligo all'osservanza degli impegni comunitari. (D.-L. 1 dicembre 1997, n. 411, artt. 1, commi 1, 2 e 3, 2, commi 1, lett. D, 2, 3, lett. C, 4, 5, 6, 8, 9 e 10, 3, comma 1, 4 e 5). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77, 97, 115, 117 e 118; legge 28 marzo 1997, n. 81; legge 3 luglio 1997, n. 204; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143; legge 4 dicembre 1993, n. 491; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12). (098C0010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-1998)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di giunta regionale n. VI/33853, del 23
dicembre 1997, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio diquest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi, n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 280 del 1 dicembre 1997, recante "Misure urgenti per gli
accertamenti in materia di produzione lattiera":
quanto all'art. 1, commi 1, 2 e 3, in quanto dispone la
restituzione ai produttori degli importi trattenuti dagli acquirenti
a titolo di prelievo supplementare limitatamente al periodo di
produzione lattiera 1996-1997 e limitatamente alla percentuale
dell'80% o 20%;
quanto all'art. 2, comma 1, lett. d), in quanto dispone che
l'AIMA determini gli effettivi quantitativi di latte commercializzato
nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 con particolare riguardo ai
contratti di circolazione delle quote latte, quali le soccide, i
comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore ai sei
mesi;
quanto all'art. 2, comma 2, in quanto dispone che, entro quindici
giorni dalla entrata in vigore del medesimo decreto, gli acquirenti
debbano inviare all'AIMA i contratti di cui al comma 1, lettera d), a
pena di revoca del riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 569 del 1993;
quanto all'art. 2, comma 3, lettera c), in quanto dispone che
l'AIMA debba aggiornare i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 tenendo
conto dei trasferimenti di quote e cambi di titolarità conformi alla
normativa vigente, per i medesimi periodi sopra citati, comunicati
dalle regioni e dalle province autonome e pervenuti all'AIMA entro il
15 novembre 1997;
quanto all'art. 2, comma 4, in quanto dispone che i termini
previsti dal precedente comma 3 sono perentori;
quanto all'art. 2, comma 5, in quanto dispone che l'AIMA debba
comunicare ai produttori, entro sessanta giorni dalla entrata in
vigore del decreto medesimo, mediante lettera raccomandata con
ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali
assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato, accertati ai
sensi dei commi da 1 a 3 e che gli interessati possono presentare, a
pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della suddetta comunicazione;
quanto all'art. 2, comma 6, in quanto dispone che i c.d. ricorsi
di riesame debbano essere presentati alle regioni;
quanto all'art. 2, comma 8, in quanto dispone che le decisioni in
ordine ai ricorsi di riesame debbano essere adottate, e comunicate
all'AIMA, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla
scadenza del termine per la presentazione dei medesimi, di cui al
comma 5, e che le decisioni pervenute oltre suddetto termine
perentorio sono considerate irricevibili, salva la responsabilità
civile, penale, amministrativa e disciplinare degli autori del
ritardo;
quanto all'art. 2, comma 9, in quanto dispone che qualora l'esito
del ricorso di riesame comportasse una conferma dei quantitativi di
riferimento individuali assegnati dall'AIMA, o dei quantitativi di
latte commercializzato accertati dall'AIMA, i costi degli
accertamenti, nella misura determinata da ciascuna regione o
provincia autonoma, sono a carico del produttore ricorrente;
quanto all'art. 2, comma 10, in quanto dispone che con apposito
decreto del Ministro delle politiche agricole di intesa con la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano, siano disciplinate le
modalità per l'istruttoria dei ricorsi del riesame;
quanto all'art. 3, comma 1, in quanto dispone la mera rettifica
della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996;
quanto all'art. 4 in quanto dispone che l'AIMA proceda, per il
periodo 1997-1998, all'aggiornamento degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti, che andranno
a sostituire qualsiasi precedente assegnazione;
quanto all'art. 5 in quanto dispone che, per il periodo
1998-1999, in deroga a quanto previsto dall'art. 01 del decreto-legge
n. 11 del 1997, convertito con modificazioni in legge n. 81 del 1997,
l'AIMA provvede all'aggiornamento degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti.
F a t t o
1.1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al
contenimento della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo,
è stato introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa
l'effettiva entità della produzione interna e la irrogazione delle
relative sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2 comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con modificazioni
in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la riduzione delle
quote B per singolo produttore, con l'esclusione degli operatori
delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla direttiva del
Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi entro il 31
marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue: a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della quota
B (lett. a)) ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonchè nelle isole"; c) ha consentito (art. 2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468 del 1992, l'approvazione di
un piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale, il decreto-legge n. 727 del 1994 e la legge n.
46 del 1995 hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza
tra Stato e regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione
del piano di rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, è stato introdotto un meccanismo di autocertificazione
delle produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
La legge n. 46 del 1995, insieme con il decreto-legge convertito,
veniva impugnata dalla regione Lombardia con ricorso rubricato
22/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Veneto e rubricato con n. r.g. 23/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
1.2. - Come è noto, il Governo è poi più volte intervenuto con
la decretazione di urgenza, adottando prima il d.-l. 15 marzo 1996 n.
124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16 maggio 1996, n.
260, (impugnati con i ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996), indi con il d.-l.
8 luglio 1996 n. 353 (del pari impugnato con il ricorso n.r.g.
32/1996), con il d.-l. 8 agosto 1996 n. 440, con il d.-l. 6 settembre
1996, n. 463, e "infine" con i dd.-ll. 23 ottobre 1996, nn. 542 e
552. Tali ultimi due decreti-legge sono poi stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996 n. 642 e 23 dicembre
1996, n. 649 (impugnate con ricorsi nn. rr.gg. 12/1997 e 14/1997).
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge di
conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996).
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle leggi
ora ricordate, il legislatore è poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (impugnata con ricorso n.r.g. 20/1997) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2.
Tutti i ricorsi più sopra menzionati, e segnatamente i ricorsi nn.
rr.gg. 18-27-32/1996 e 12-14-20/1997, sono stati discussi all'udienza
pubblica tenutasi in data 28 ottobre 1997.
In riferimento ai medesimi ricorsi sopra menzionati, codesta ecc.ma
Corte, in data 19 dicembre 1997, ha depositato in cancelleria
ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997, con la quale si è
disposta a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (e in
minima parte a carico dei presidenti delle regioni) ampia
integrazione documentale.
1.3 - Nonostante avessero operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto con il decreto-legge n. 11 del 1997 (anch'esso
impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al n. 25/1997
pendente avanti codesta ecc.ma Corte).
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del cosiddetto
"superprelievo", ed esasperati dalla pachidermica gestione del
settore lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo
ha ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
Quanto ai suoi contenuti, il decreto in questione può essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene con forme di finanziamento
agevolato ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore
determinata, per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e
per l'altro dalla sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3), tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima e
relativa a questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più
meditata considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime
della produzione lattiera. Così, l'art. 5 detta regole
sull'assegnazione di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce
una commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
che si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale, e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. L'art. 8, infine, detta norme in materia di
identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del
bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996 n. 317.
1.4. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
25/1997, sopra menzionato, il decreto-legge n. 11 del 1997 è stato
poi convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997, n. 81
(anch'essa impugnata con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte
al n. 36/1997). La struttura del decreto è stata profondamente
alterata, poichè i suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e
trasformati in commi (ben 54) di un solo maxi-articolo 1, ma il testo
delle varie previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad
eccezione delle parti che qui appresso si indicano. È stato,
anzitutto, premesso al testo originario un articolo 01, nel quale si
prevede che le funzioni amministrative relative all'attuazione della
normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle
regioni (e dalle province autonome). La soddisfazione con la quale
dovrebbe essere accolto il doveroso riconoscimento del corretto
assetto delle competenze in questo delicato settore è destinata ad
avere vita breve. Basta infatti leggere quanto l'art. 01 aggiunge a
tale previsione, e precisamente che:
a) l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale solo
"a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri....|), sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per gli
altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel
settore lattiero-caseario. Come si vede, l'incipit di tale articolo,
apparentemente garantista per le regioni, si rivela addirittura
derisorio quando inserito nel contesto dell'intera previsione
normativa. Sempre nell'art. 01, poi, si è previsto (al comma 2) che
le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri
sostitutivi nei confronti delle regioni spettano al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 1, è
stato modificato assai marginalmente, con il rinvio (prima mancante)
a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992 in materia di
attribuzione dei quantitativi di riferimento di produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, è stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina. L'originario art. 4, comma 2,
del decreto (ora art. 1, comma 14) è stato modificato con la
eliminazione dell'inciso che prevedeva la sottoscrizione della
domanda di premio per l'abbandono della produzione da parte del
proprietario, ove questi fosse soggetto diverso dal titolare della
quota. L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma
17) è stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina
ancora più analitica - epperciò illegittima - delle assegnazioni di
quote ai giovani produttori. L'originario art. 5, comma 2 (ora art.
1, comma 18) è stato modificato con alcuni aggiustamenti lessicali,
ed in particolare con la previsione che la riassegnazione delle quote
avvenga "a livello regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), è stato
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare. È stata introdotta, all'art. 1,
comma 35, la previsione secondo cui l'AIMA provvede a rettificare gli
elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare e ai
conguagli sulla base delle risultanze della relazione della
Commissione governativa di cui al punto precedente, con il risultato
di aggravare ulteriormente - se possibile - i già gravi vizi
evidenziati nell'impugnativa del decreto. È stato introdotto,
all'art. 1, comma 42, e modificando doverosamente l'assurdo art. 8
del decreto, il principio secondo cui le regioni si avvalgono della
banca dati per la registrazione ed identificazione dei bovini da
allevamento.
1.5. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il
Governo ha poi adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118.
In estrema sintesi, il contenuto ditale decreto-legge è il
seguente:
il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 la operatività della
commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28,
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovrà presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione;
il comma 2 ribadisce quanto già disposto dal comma 30 dell'art.
1 della legge n. 81 del 1997 circa l'utilizzo della forza pubblica,
aggiungendo che essa può in particolare svolgere ispezioni
amministrative ed esercitare "tutti i poteri... spettanti nell'ambito
dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio delle proprie attività
istituzionali";
il comma 3 demanda all'AIMA, entro venti giorni dalla
presentazione della relazione di cui al comma 1, di operare le
rettifiche negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 e di effettuare i conseguenti
conguagli in sede di compensazione nazionale per il periodo
1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile o sufficiente,
le ripetizioni di somme trattenute in meno. Il 31 agosto diventa
così il nuovo termine per il versamento del saldo del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti per il periodo 1995-1996;
il comma 4 differisce al 10 giugno1997, limitatamente al periodo
1996-1997, le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche dai
produttori, in base al regolamento CEE 536/1993 e prescrive nello
stesso termine una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996,
prevedendo, in caso di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da
parte del produttore, verifiche da parte delle forze di polizia;
il comma 5 è la norma finanziaria.
Il decreto-legge n. 118/1997 è poi stato convertito in legge 3
luglio 1997, n. 204. Quest'ultima, in aggiunta al decreto-legge
convertito, prevede:
la sospensione dei programmi di abbandono della produzione di
latte e la conseguente interruzione dell'assegnazione delle quote
gratuite ai giovani produttori (art. 1-bis);
l'obbligo per i primi acquirenti di trattenere solo il 20% del
prelievo supplementare della quota B ridotta ed ugualmente prodotta
nell'annata 1996-1997 (art. 1, comma 4-bis);
la proroga dei lavori della Commissione per tutto agosto (art.
1, comma 1), con conseguente slittamento dei termini previsti
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge convertito. Nel frattempo,
il Governo - aggravando la già sconcertante disorganicità e
frammentarietà della disciplina in materia di quote latte - ha fatto
sì che si intrufolasse nel testo del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130,
convertito in legge 16 luglio 1997, n. 228, relativo agli incendi
boschivi, un articolo relativo ai controlli veterinari straordinari
da effettuarsi su tutti i capi bovini presenti nelle aziende da
latte. Con l'art. 6 del decreto-legge in oggetto è stato, infatti,
autorizzato il Ministro della sanità a disporre la suddetta
rilevazione tramite i servizi veterinari delle USL. Infine, il
Governo, con il d.-l. 15 settembre 1997, n. 305 - poi, però, non
convertito - disponeva la proroga di sessanta giorni dei suddetti
termini imposti all'AIMA per le rettifiche negli elenchi dei
produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995-1996 e per l'effettuazione dei conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, ovvero - se il
conguaglio non sia possibile o sufficiente - per la restituzione
delle somme versate in più e la ripetizione di quelle versate in
meno.
2.1. - Nel frattempo la Commissione d'indagine, istituita con il
decreto-legge n. 11 del 1997, ha presentato due relazioni, del 26
aprile 1997 e del 31 agosto 1997; quest'ultima, frutto delle proroghe
disposte dal decreto-legge n. 118 del 1997 e dalla legge di
conversione n. 204 del 1997. La Commissione ha evidenziato come la
situazione attuale sia frutto di una normativa che, oltre a
disattendere le direttive e i regolamenti comunitari, risulta essere
chiaramente inadeguata ad impostare un definitivo riassetto del
sistema. Il dato maggiormente preoccupante è stato individuato nel
proliferare di contratti di pseudo soccida e comodato. Tale fenomeno,
volto ad eludere le disposizioni normative in materia di circolazione
di quote latte, discende - ad avviso della medesima Commissione - da
una legislazione nazionale non conforme al diritto comunitario e
contraddittoria al suo interno. Infatti, se da un lato la
legislazione italiana - allo scopo di conservare le quote produttive
nelle aree territoriali di origine - proibisce la compravendita e
l'affitto di sole quote al di fuori della regione di appartenenza del
cedente (legge n. 468 del 1992), vietando altresì la cessione della
sola quota tra aree non omogenee, dall'altro fa menzione dei
contratti associativi, senza precisare alcunchè rispetto agli stessi
(legge n. 407 del 1994). I contratti di pseudo soccida e comodato
(resi possibili dalla richiamata menzione da parte della legislazione
interna dei contratti associativi) non comportano un effettivo
trasferimento della titolarità delle quote in capo agli stipulanti,
e per questo non sono soggetti nè al controllo della regione nè
dell'AIMA ma hanno comunque come unico oggetto del rapporto la
realizzazione di una cessione strumentale - seppure sui generis -
della quota stessa. Come più sopra anticipato - e come rilevato
dalla stessa Commissione - tali pseudo soccide e comodati non possono
comunque dirsi stipulati in evidente violazione della normativa
interna, in quanto essa - seppure in contrasto con la normativa
comunitaria - legittima l'utilizzo di non meglio definiti contratti
associativi. Il problema di fondo non risiede dunque nei controlli -
quasi impossibili ad effettuarsi -, ma nella disciplina statale del
settore. La stessa Commissione sollecita, infatti, una effettiva ed
ordinata ripartizione dei ruoli tra i vari soggetti preposti alla
disciplina e gestione del settore.
2.2. - La Commissione governativa ha inoltre proposto che la
compensazione, limitatamente alla campagna 1995-1996, venga
effettuata secondo il previgente sistema, e cioè prima al livello
delle APL, e a livello dei non associati, e poi a livello nazionale.
Tale proposta - sempre secondo la Commissione - si impone in
considerazione del principio del legittimo affidamento, così come
riconosciuto anche dall'ordinamento comunitario. In base a tale
principio, infatti, la Corte di giustizia ritiene non possa non
tenersi conto dell'affidamento riposto dall'imprenditore su norme,
comportamenti e prassi delle autorità nazionale e comunitaria, in
base alle quali egli ha determinato le proprie operazioni
commerciali; ciò, sempre che nessun interesse pubblico vi osti e che
la lesione subita sia intervenuta in modo imprevedibile. Nel caso di
specie, considerato che solo nel maggio del 1996 la UE ha contestato
formalmente la metodologia di compensazione utilizzata in Italia, gli
allevatori fino ad allora confidavano del tutto verosimilmente nel
mantenimento del precedente sistema. Inoltre, nessuna conseguenza si
produrrebbe a carico dello Stato nel caso in cui si tornasse ad
operare la compensazione secondo la normativa previgente: il prelievo
per l'esubero continuerebbe infatti ad essere a carico dei produttori
eccedentari (cfr. pagg. 84-86, Relazione del 26 aprile 1997; pagg.
56-59 e 140-149, Relazione del 31 agosto 1997). Le considerazioni
espresse in tal senso dalla Commissione confermano le gravi
illegittimità che viziano le disposizioni impugnate, troppo
frettolosamente escogitate dal legislatore al solo fine di ovviare ad
ulteriori infrazioni comunitarie. Viceversa la Commissione medesima
ritiene necessario risolvere definitivamente la grave crisi del
settore tramite misure che, oltre ad assicurare l'effettivo
adempimento agli obblighi imposti dall'UE, risultino idonee a
governare il sistema delle quote latte sulla scorta dei principi di
equità ed economicità (cfr. pag. 204, Relazione del 31 agosto
1997).
2.3. - Altro punto sottolineato da entrambe le relazioni redatte
dalla Commissione d'indagine riguarda la sicura e totale
compensazione concessa agli operatori delle zone svantaggiate (cfr.
pagg. 158-159, Relazione del 31 agosto 1997). In seguito ad
un'analisi comparata delle legislazioni degli Stati membri, la
Commissione stessa ha evidenziato come la situazione italiana sia
atipica rispetto a quanto da questi disposto a tal riguardo.
Inoltre, la normativa comunitaria parrebbe consentire agevolazioni in
favore delle zone svantaggiate solo a monte del sistema, e cioè in
sede di assegnazione delle quote.
2.4. - Infine, quanto all'attribuzione dei poteri di gestione delle
quote in capo alle regioni, la Commissione sottolinea la necessità
di predeterminare, con riguardo alle particolari situazioni locali,
più sistemi concordati da ciascuna regione con l'organo statale di
controllo (cfr. pag. 78, Relazione del 26 aprile 1997).
Ne discende che le mere affermazioni di principio, quali la tardiva
previsione di un Comitato permanente in sede consultiva e la formale
attribuzione delle competenze in capo alle regioni - salvo mantenere
ben salde in capo all'AIMA le competenze effettive -, non potevano
certo bastare ai fini di una seria e meditata riorganizzazione della
materia.
2.5 - In conclusione, le relazioni redatte dalla Commissione
d'indagine evidenziano la necessità di riformare in radice l'intero
sistema, a partire dall'individuazione dell'annata di riferimento per
l'assegnazione delle quote. Si è infatti dimostrato come le errate
rilevazioni della produzione nazionale effettuate a più riprese da
diversi organismi abbiano determinato già ab origine le condizioni
per il proliferare delle successive e consequenziali distorsioni, che
hanno impedito l'effettivo e razionale adempimento degli obblighi
imposti dalla UE. Siffatta situazione è da addebitarsi in primo
luogo all'assurda ed incoerente sovrapposizione di disposizioni che
si sono sempre più allontanate dal dato reale. Le distorsioni del
sistema si sono così moltiplicate ed hanno di fatto impedito un
effettivo adeguamento della normativa interna agli obblighi imposti
dalla UE.
La Commissione ha poi rinvenuto precise responsabilità in ordine
alla evidente disfunzione del settore, e segnatamente:
in capo all'UNALAT, che ha a suo tempo fornito dati non veritieri
in merito alla produzione nazionale;
in capo alle APL, per la gestione scorretta delle quote;
in capo ai primi acquirenti - le latterie -, che in genere non
hanno ostacolato l'utilizzo distorto dei contratti "associativi" da
parte dei produttori;
in capo del CCIA, per le imprecise rilevazioni in ordine alla
produzione nazionale;
in capo al Governo, in riferimento alla stratificazione di norme
non sempre - rectius, quasi mai - in linea con il diritto
comunitario;
in capo al Ministero, per non avere gestito correttamente i
rilevamenti sulla produzione nazionale interna;
in capo all'AIMA, in riferimento alla dimostrata inefficienza
operativa. È, poi, emblematico ed illuminante che, quanto alle
gioni, le relazioni si siano invece limitate ad evidenziare l'omesso
esercizio da parte di tali Enti dei poteri di controllo in relazione,
in particolare, ai quantitativi effettivi di latte prodotto dai
singoli operatori ed in ordine ai contratti di acquisto ed affitto di
quote. In relazione ai contratti, si è già detto
dell'impossibilità di sottoporre ai controllo quelle particolari
forme di transazioni, dette di peseudo soccida e comodato; queste
ultime, infatti, non comportando un effettivo trasferimento di quota
non erano in realtà soggette ad alcun controllo ex lege. Quanto
all'omesso controllo dei quantitativi di latte effettivamente
prodotto, è di tutta evidenza che i poteri attribuiti alle regioni
erano - e sono - del tutto formali, spettando all'AIMA l'esclusiva
competenza in ordine all'assegnazione delle quote. L'estromissione
delle regioni dai poteri programmatori ha ovviamente impedito alle
stesse l'esercizio dei poteri di controllo. Il sistema indotto dalle
disposizioni succedutasi in materia di quote latte ha reso, infatti,
possibile l'utilizzo da parte di alcuni produttori di strumenti
giuridici (quali i contratti di pseudo soccida e comodato) ai limiti
della legalità, impedendo di fatto all'organo periferico un
effettivo controllo sul dato reale.
3.1. - Da ultimo, e malgrado l'invito della Commissione governativa
di procedere ad una complessiva - nonchè definitiva - riforma del
settore lattiero-caseario, il Governo è nuovamente intervenuto con
la decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge impugnato con
il presente ricorso. In sintesi, il decreto, quanto al procedimento
di accertamento, prevede:
che l'AIMA accerti la produzione effettiva per i periodi più
sopra indicati, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1 non
firmati o con firme apocrife, b) ai modelli L1 privi dell'indicazione
dei capi bovini, c) ai modelli L1 con quantità di latte
commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame, d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi,
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) devono essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569/1993 (art. 2, comma 2) (dimenticando che la revoca
e disposta dalle regioni, che, in quanto non destinatarie dell'atto
comunicato, non potrebbero direttamente valutare se l'invio della
documentazione è avvenuto nei termini prescritti);
che l'AIMA aggiorni i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 tenendo
conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30 settembre
1997 dalle regioni e dalle province autonome, b) degli azzeramenti di
doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle regioni e
province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di entrata in
vigore del decreto stesso, c) dei trasferimenti di quote e cambi di
titolarità per i periodi considerati, comunicati dalle regioni e
province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997 (si consideri
che, quanto ai cambi di titolarità, per il periodo 1997-1998, essi
possono essere effettuati fino al 31 marzo 1998 e comunicati alle
regioni nei 15 giorni successivi - vd. art. 21 decreto del Presidente
della Repubblica n. 569/1993 -), d) della correzione, in base alle
risultanze del censimento 1993-1994, delle assegnazioni di quote a
suo tempo effettuate (art. 2, comma 3);
che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunichi ai produttori, entro sessanta giorni dalla
entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera raccomandata
con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali
assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato (art. 2, comma
5, prima parte);
che i singoli interessati possono presentare alla regione, a pena
di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla data di
ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5, seconda
parte e comma 6) (dimenticando che la regione, non potendo accertare
la data di ricezione della comunicazione, non sarà in grado neppure
di accertare il presupposto di ammissibilità del ricorso medesimo -
ovvero: la sua proposizione nei termini);
che le regioni devono decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni (termine perentorio) a decorrere dalla scadenza del
termine per la presentazione, ed entro lo stesso termine devono
comunicare all'AIMA la relativa decisione, a pena di irricevibilità
e salva la responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2,
comma 8) (ancora non si considera che le regioni non hanno i mezzi
per accertare il dies a quo).
3.2. - Nelle more della effettiva attuazione di quanto sopra
descritto, il Governo ha poi disposto in favore dei produttori la
restituzione dell'80% degli importi trattenuti dagli acquirenti a
titolo di prelievo supplementare, limitatamente al periodo 1996-1997
(art. 1).
3.3. - Inoltre, l'art. 3 del decreto impugnato dispone che l'AIMA
provveda alla rettifica della compensazione nazionale per il periodo
1995-1996 sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in
vigore del decreto, nonchè degli accertamenti compiuti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. La compensazione
per il periodo 1995-1996 - da effettuarsi sempre a livello nazionale
- subirà, dunque, mere rettifiche malgrado la stessa Commissione
governativa, rilevata la violazione del principio di legittimo
affidamento, avesse espressamente invitato il Governo a disapplicare
il sistema di compensazione nazionale per il periodo in oggetto.
3.4. - L'art. 4, quanto alla campagna 1997-1998, dispone che l'AIMA
proceda all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti andranno a sostituire
ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente. Ai fini
delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare - come
espressamente recita il medesimo art. 4 - gli acquirenti saranno
tenuti a considerare esclusivamente le quote risultanti dal suddetto
elenco.
3.5. - Da ultimo, quanto alla campagna 1998-1999, l'art. 5, in
espressa deroga all'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997,
convertito in legge n. 81 del 1997, attribuisce nuovamente all'AIMA
la competenza in ordine alla redazione degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo
1998-1999.
Le riferite previsioni normative sono costituzionalmente
illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'intero d.-l. 1 dicembre 1997 n. 411, violazione
degli artt. 5, 77, 115, 117 e 188 della Costituzione.
Il decreto-legge impugnato non è stato altro che l'ennesimo,
ultimo (?), di una lunghissima serie di decreti-legge in materia di
produzione lattiero-casearia. Così come per i decreti-legge nn. 11 e
118 del 1997, si potrebbe qui ritenere presente il requisito
dell'urgenza, atteso che il decreto risulta adottato per far fronte
alla protesta dei produttori. Vero è, però, che l'urgenza è
paradossalmente autoprodotta, perchè le ragioni della protesta sono
imputabili all'inadeguatezza delle scelte e all'inefficienza
dell'Amministrazione dello Stato, inadeguatezza e inefficienza che
hanno trovato il loro punto di massima, clamorosa, espressione nelle
previsioni retroattive che, in riferimento ai bollettini dell'AIMA,
sono state dettate da precedenti decreti-legge tutti puntualmente
impugnati dalla ricorrente con ricorsi tuttora pendenti innanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale. Se le cose, dunque, sono al
punto in cui sono, imputet sibi, lo Stato. In queste condizioni,
però, il ricorso allo strumento del decreto-legge non può essere
ammesso, specificamente quando la sua utilizzazione ha per
conseguenza la lesione di sfere di competenza costituzionalmente
garantite alle regioni: così facendo, infatti, lo Stato scarica
sulle regioni, attraverso la decretazione d'urgenza, le conseguenze
negative della propria inefficienza, con inaccettabile de'tournement
della funzione specifica dello strumento previsto dall'art. 77 della
Costituzione (far fronte a necessità prodotte dall'esterno). Non
basta. Il decreto impugnato, s'è detto, è solo l'ultimo di una
serie davvero impressionante. L'eccezione, in materia di produzione
lattiero-casearia, si è fatta dunque regola. Ciò che doveva essere
straordinario è divenuto ordinario. Manca pertanto, in questo caso,
il requisito essenziale della straordinarietà della decretazione
d'urgenza, che è imposto dallo stesso art. 77 della Costituzione.
Di quì, un'ulteriore conferma della violazione di tale parametro
costituzionale, anche in riferimento alle norme costituzionali che
garantiscono autonomia alle regioni (che sono pregiudicate dal
susseguirsi di atti provvisori, che ingenerano incertezza ed
instabilità dei rapporti fra la pubblica amministrazione e i
cittadini, e di quelli fra lo Stato e le regioni medesime). Non
varrebbe obiettare che la straordinarietà si predicherebbe dello
strumento decreto-legge in genere, e non del singolo atto. Ciò è
vero, infatti, solo se e solo quando il singolo atto non entra a far
parte di una incredibile catena di decreti-legge, tutti nella stessa
materia, e tutti rivolti a disciplinare le medesime questioni. In
casi di questo genere, l'assenza di straordinarietà può ben essere
valutata (e censurata) in riferimento al singolo atto, perchè questo
non vale nella sua astratta individualità, ma deve essere assunto
quale episodio qualificante di una vera e propria "politica"
normativa.
Quì la cosa è tanto più grave, in quanto - come appresso si
dimostrerà - l'impugnato decreto-legge detta una serie di
disposizioni retroattive incompatibili, per la loro stessa struttura
normativa, con l'idea dell'urgenza (non autoprocurata) che è sottesa
alla logica dell'art. 77 della Costituzione.
2. - Quanto ancora all'intero decreto-legge n. 411 del 1997, si
deve lamentare la violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione anche in riferimento al principio di leale
cooperazione fra lo Stato e le regioni, e all'art. 12 della legge 23
agosto 1988, n. 400. Come ha già limpidamente affermato codesta
ecc.ma Corte proprio in riferimento alla materia dell'allevamento di
bestiame al fine della produzione lattiera, la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome deve
essere sempre coinvolta (ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del
1988) nella determinazione dei criteri generali della disciplina del
settore lattiero-caseario (sentenza n. 520 del 1995). Tale
coinvolgimento è, quì, mancato. La Conferenza, invero, non è
stata sentita in occasione dell'adozione del decreto impugnato, come
invece prescrive l'art. 12, comma 5, lett. a) della legge n. 400 del
1988, a tenore del quale la Conferenza viene consultata "sulle linee
generali dell'attività normativa che interessa direttamente le
regioni...", e quì non v'è dubbio che: a) interesse della regione
siano il sostegno e la razionalizzazione della produzione
lattiero-casearia; b) il decreto impugnato non sia un semplice,
episodico esercizio di potestà normativa, ma determini linee
generali di disciplina del settore, nel tentativo (peraltro fallito)
di dare soddisfazione alle richieste dei produttori, danneggiati
dall'inadeguato esercizio delle competenze statali in materia. Ciò
vale, di per sè, a determinare l'illegittimità dell'atto qui
impugnato, nella sua interezza e comunque nelle previsioni che più
direttamente si riferiscono alle autonomie regionali, anche in
considerazione del fatto che il mancato coinvolgimento della
Conferenza Stato-regioni determina, in una con la lesione
dell'autonomia regionale in materia, un'inadeguata considerazione di
tutti gli aspetti rilevanti della problematica della produzione
lattiero-casearia. Di qui, la violazione (sempre in connessione con
l'autonomia regionale) del principio costituzionale del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione)
e del principio secondo il quale l'iniziativa privata può essere
guidata e controllata solo per perseguire finalità sociali (art. 41
della Costituzione), ciò che determina anche la conseguente
violazione dell'art. 11 della Costituzione atteso che efficienza e
coerenza delle scelte di governo della produzione lattierocasearia
sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato
italiano è tenuto a salvaguardare. Non varrebbe obiettare che la
previsione della necessaria consultazione della Conferenza
Stato-regioni si rinviene in una fonte ordinaria quale la legge n.
400 del 1988. È infatti evidente che tale previsione non fa che
esplicitare quanto già implicito e racchiuso nel principio di leale
cooperazione fra lo Stato e le regioni, che deriva direttamente dai
parametri costituzionali sopra invocati, dei quali la legge n. 400
del 1988 è, per questo profilo, mera integrazione. E neppure
varrebbe obiettare che l'urgenza di provvedere avrebbe impedito la
consultazione, atteso che l'urgenza non giustifica questa completa
esclusione delle regioni" (così la citata sentenza n. 520 del 1995,
punto 7 del Considerato in diritto).
3. - Quanto al decreto-legge n. 411 del 1997 nella sua totalità e
in specie con riguardo agli artt. 4 e 5, commi 1 e 2, violazione
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche con riferimento
alla legge 28 marzo 1997, n. 81, alla legge 3 luglio 1997, n. 204 e
al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143 nonchè alla relativa legge di
delegazione 4 dicembre 1993, n. 491. La disciplina normativa
contestata con il presente ricorso, sia nel suo insieme che con
particolare riguardo agli artt. 4 e 5 (il primo per il periodo
1997-1998 e il secondo per il periodo 1998-1999 coperto dalle
"disposizioni finali"), conferma in capo all'AIMA compiti di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti, con tutti i relativi effetti in
termini di vincoli per gli acquirenti (art. 4, comma 1), adeguamento
e memorizzazione dei dati (comma 2), applicazione del prelievo (commi
3 e 4) e sanzioni ulteriori (comma 4), per la prima delle due
stagioni produttive come per la seconda (art. 5, comma 1), essendo
alle regioni affidato un compito meramente esecutivo di cui non è
dato intravedere il contenuto reale (art. 5, comma 2).
Tale disciplina costituisce un evidente e grave arretramento, privo
di fondamento che non sia la consueta urgenza autoprocurata, rispetto
al riparto di competenze tra Stato e regioni imposto dagli artt. 117
e 118 della Costituzione e comunque ormai in qualche modo, pur
imperfetto e già contestato dalle regioni, riconosciuto sia dalla
legge n. 81/1997, ed in specie dall'art. 01, sia dalla legge n.
204/1997, che circoscrive i compiti dell'AIMA alle annate produttive
precedenti (ad es. art. 1, commi 3, 4, 4-bis), e dal decreto
legislativo n. 143/1997, di riorganizzazione della amministrazione
centrale di settore e di conferimento delle funzioni alle regioni:
quest'ultimo testo normativo riserva al ricostituito Ministero per le
politiche agricole (e comunque non all'AIMA) solo attribuzioni di
disciplina generale e coordinamento nazionale in settori che non
sembrano ricomprendere la produzione del latte, ma al più la
importazione ed esportazione di prodotti agricoli ed alimentari (art.
2, commi 1 e 2 e art. 4). Inoltre, quanto al periodo 1997-1998,
l'art. 4 introduce disposizioni chiaramente retroattive. Infatti,
(così come, peraltro, già avvenuto per il periodo 1995-1996 e
1996-1997) a campagna quasi terminata, si dispone - assumendo di
operare un mero aggiornamento - l'emissione di un elenco dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti
sostitutivo di ogni altro atto di pari contenuto, suscettibile, poi,
di ulteriori "aggiustamenti" in esito ai ricorsi di riesame di cui
all'art. 2. Tale nuovo elenco, sostitutivo dei precedenti, andrà
dunque ad incidere retroattivamente su una campagna sostanzialmente
ultimata, ancora in evidente contrasto con la normativa comunitaria.
La lesione delle norme costituzionali di cui in epigrafe è evidente:
le regioni vengono, infatti, dichiaratamente spossessate dal potere
di intervento nel governo di settore (espressamente riconosciuto, da
ultimo, dalle leggi nn. 81 e 204 del 1997 e dal decreto legislativo
n. 143 del 1997) e relegate ad un ruolo meramente esecutivo, per di
più nell'ambito di un quadro procedurale confuso e contraddittorio.
4. - Quanto all'art. 1, commi 1 e seguenti, violazione degli artt.
3, 97, 41, 5, 115, 117 e 118 della Costituzione. La scelta del
legislatore nazionale di ripristinare la liquidità delle aziende
agricole mediante la restituzione degli importi trattenuti a titolo
di prelievo, pur subordinatamente all'accertamento da eseguire, pur
limitatamente alle percentuali dell'80% o del 20% e condizionatamente
alla sottoposizione al prelievo supplementare dopo la effettuazione
della composizione nazionale, sarebbe non censurabile se non si
caratterizzasse per disparità di trattamento che configurano la più
classica delle irragionevolezze secondo l'insegnamento della ecc.ma
Corte. La restituzione viene infatti limitata alla stagione 1996-1997
e ad una quota del relativo prelievo, benchè la situazione di fatto,
rappresentata dalla ignoranza dei dati, che infatti si intende
accertare, sia identicamente estesa alla stagione 1995-1996, rispetto
alla quale nessun rimborso pur limitato e subordinato viene disposto.
Come pure è irragionevole, sulla base di tale situazione di fatto,
limitare il rimborso a percentuali anzichè all'intero. Del pari,
sono prive di intrinseca razionalità che possa trovare fondamento in
disposizioni costituzionali le limitazioni al 70% del prelievo
supplementare da non operare o da restituire per il periodo
1997-1998, di cui al comma 3.
Al di là dell'obiettivo carattere discriminatorio ed inefficiente
della azione così configurata, sussiste una indubbia lesione della
capacità programmatoria delle regioni, che si trovano ad operare in
un contesto che, segnato già, in proiezione futura dalla invadente
riapparizione dell'AIMA, devono anche, per il passato, fare i conti
con operazioni illogiche e tali da sconvolgere il mercato di settore,
senza esservi state in alcun modo coinvolte, in un contesto in cui i
dati sono stati, presuntivamente e figurativamente come sempre,
raccolti dall'AIMA, salvo quanto si dirà sub 5 e 6 dei sistemi di
accertamento e ricorso.
Il mancato coinvolgimento regionale è peraltro già stato più
volte lamentato nel contenzioso a catena innescato dalla reiterazione
di provvedimenti normativi caratterizzati in larga parte dagli stessi
vizi.
5. - Quanto all'art. 2, commi 5, 6, 8, 9 e 10 violazione degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 della Costituzione.
La disciplina contenuta nelle norme richiamate in epigrafe
costruisce un sistema di ricorsi avverso gli accertamenti dell'AIMA
di cui al comma 5, nel quale le competenze statali (rectius
dell'AIMA) e regionali sono inestricabilmente avviluppate, con
riduzione delle regioni ad un ruolo di mero supporto della azione
statale. Per giunta, le regioni sono costrette a rispettare termini
brevissimi, anzi irrisori e irragionevoli sia nella entità che nelle
modalità di applicazione, per intervenire su accertamenti altrui
(statali), venendo iugulate da una perentorietà che non solo è
suscettibile di gravissime conseguenze sulla attività dei produttori
e sulla capacità programmatoria delle regioni stesse, ma che produce
sanzioni abnormi per il caso di inosservanza dei termini stessi.
Ed infatti: il comma 6 demanda alle regioni l'evasione di un numero
imprecisato di ricorsi di "riesame", secondo modalità che il
Ministro deve determinare in proprio, alla stregua del comma 10. Il
termine è di soli sessanta giorni (comma 8) per l'istruttoria e la
decisione, ma la decorrenza dal termine utile per le regioni è
fissata nel decorso di quindici giorni dalla comunicazione da parte
dell'AIMA ai singoli produttori con raccomandata r.r. dei rispettivi
dati: poichè la regione non può conoscere tale data, essa non può
neppure valutare la ricevibilità dei ricorsi che dovrebbe evadere, e
viene così esposta alle gravissime conseguenze che si sono accennate
in termini di sostanziale incertezza, oltre che di esiguità e
perentorietà di termini. Il comma 8 minaccia le citate sanzioni
civili, penali, amministrative e disciplinari, si badi, per gli
adempimenti delle regioni, che hanno così a disposizione pochissimo
tempo per rivedere dati che altri (l'AIMA) ha avuto anni per
rivedere, commettendo errori mai corretti, non rispondendo nè a
ricorsi diretti dei produttori nè di norma a ordini del giudici
amministrativi. Si badi inoltre che i soli termini dotati di
conseguenze sanzionatorie sono quelli di cui al comma 8, cioè quelli
gravanti sulle regioni, e non anche quelli di spettanza statale o
dell'AIMA, di cui al comma 5. Ogni commento è superfluo: per il
legislatore governativo sembrano esservi due pesi e due misure per i
termini e per i loro inadempimenti: massimo rigore e formalismo
quando sono coinvolte le regioni; benevola comprensione quando sono
coinvolte le Amministrazioni dello Stato.
6. - Quanto all'art. 2, commi 1, lett. d), 2, 3, lett. c), e 4,
violazione degli artt. 3, 97, 5, 115, 117 e 118 della Costituzione.
All'art. 2, comma 3, si prevede che gli acquirenti di latte
trasmettano all'AIMA copia autenticata dei contratti di circolazione
delle quote di cui al comma 1, lett. d), a pena, di revoca del
riconoscimento di cui all'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569/1993. La commistione ed il viluppo di ruoli, con
sostanziale negazione del ruolo costituzionale delle regioni appare
evidente anche sotto questo profilo. La revoca del beneficio grava
infatti sulle regioni, mentre è l'AIMA a poter e dover verificare se
l'acquirente abbia o meno inviato i contratti di circolazione nei
termini stabiliti: ne deriva che le sanzioni (il lavoro scomodo, per
non dire impopolare) sono regionali, gli accertamenti statali;
inoltre, le competenze all'accertamento e controllo sugli acquirenti
sono attribuite alle regioni dall'art. 8 della legge n. 468/1992 e
dall'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 569/1993,
con il risultato che il redivivo ministero e le sue articolazioni si
riprendono ancora competenze già cedute, che non dovrebbero essere
in discussione dopo i citati interventi legislativi: legge n.
81/1997, legge n. 204/1997, decreto legislativo n. 143/1997.
Viceversa gli arretramenti sul piano del riparto di competenze
proseguono e come sempre in danno delle regioni, nella specie con
effetti particolarmente odiosi verso gli amministrati e regolati,
viste le conseguenze sanzionatorie. Inoltre, il comma 2 dell'art. 2,
in riferimento alle annate 1995-1996 e 1996-1997, introduce
retroattivamente previsioni di carattere sanzionatorio nei riguardi
dei contratti di circolazione delle quote-latte - quali soccide,
comodati di stalla, affitti di azienda - di durata inferiore ai sei
mesi. La durata limitata viene dunque vista quale sintomo della
natura illecita del contratto medesimo, e ciò in evidente contrasto
con la disciplina generale del codice civile e della legge n. 203
del 1982, che nulla a proposito stabilivano nel corso delle annate
prese a riferimento (1995-1996 e 1996-1997), nè stabiliscono
tuttora. La disciplina introdotta dal comma 2 dell'art. 2 è,
dunque, in primo luogo retroattiva, ma anche qualora non lo fosse,
essa - prevedendo competenze di accertamento solo in capo all'AIMA e
ad una Commissione di istituzione ministeriale - andrebbe comunque ad
incidere illegittimamente sulle prerogative delle regioni. Queste
ultime sono state, infatti, spogliate di qualsivoglia potere di
accertamento dei contratti in oggetto. In tal modo l'interferenza
con l'attività programmatoria regionale passa ancora una volta per
uno sconvolgimento retroattivo di rapporti agrari di diritto privato,
suscettibili di serie conseguenze sulla produzione di latte, in
teoria governata dalle regioni. Il comma 3, lett. c), dell'art. 2
prevede poi che, anche per la campagna 1997-1998, le regioni
comunichino all'AIMA i trasferimenti di quota e i cambi di
titolarità, facendoli pervenire entro il 15 novembre 1997. Si è
già detto come tale intervento dell'AIMA sulla stagione produttiva
in corso ricacci le regioni dietro una linea divisoria tra Stato e
regioni delle competenze agricole che lo stesso legislatore statale
aveva recentemente tracciato, almeno a partire dalla stagione
1997-1998. Ma vi è ben di più. La stagione 1997-1998 è in corso,
essendo iniziata il 1 aprile 1997 ed essendo destinata a terminare il
31 marzo 1998. Non è quindi dato capire perchè, nella procedura di
accertamento in carico all'AIMA che è il presupposto dei ricorsi di
riesame alla regione, si sarebbero dovuti depositare i contratti
entro il 15 novembre, quando la legislazione vigente consente di
comunicarli alla regione nei quindici giorni successivi alla
conclusione della stagione stessa (art. 21 decreto del Presidente
della Repubblica n. 569/1993). È inoltre assurdo, con danno sia per
i produttori che per la capacità programmatoria regionale, il
riferimento alla ricezione da parte dell'AIMA, anzichè alla
spedizione. In tal modo, si introduce inusitatamente un trattamento
casualmente discriminatorio tra contratti fatti pervenire e contratti
non fatti pervenire entro un dato termine arbitrario, precedentemente
sconosciuto in quanto non previsto dalla disciplina civilistica
vigente ed anche a posteriori non razionalmente riconducibile ad
alcun serio parametro logico rilevante nel settore e
costituzionalmente supportabile.
7. - Quanto all'art. 3, comma 1 violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 3, comma 1, del decreto-legge impugnato conferma
implicitamente modalità e criteri adottati per la compensazione
nazionale relativa al periodo produttivo 1995-1996, già impugnati
avanti codesta ecc.ma Corte con il ricorso avverso la legge n. 649
del 1996, oltre che sospesi in sede cautelare dal TAR Lombardia.
Come già più volte esposto, lo stravolgimento del sistema di
compensazione operato - un prima battuta dal decreto-legge n. 440 del
1996 - a campagna conclusa, e confermato nella disposizione quì
impugnata, viola la lettera e lo spirito della normativa comunitaria.
Questa, infatti, prevedendo una data periodizzazione delle campagne
di produzione del latte, intende far sì che si realizzi una gestione
corretta e programmata della produzione lattiera medesima, che deve
essere calibrata proprio su questa periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina del settore, introdotti dapprima dal
decreto-legge n. 440 del 1996, riprodotti dai successivi e da ultimo
confermati dal decreto-legge impugnato, sono dunque radicalmente
contrari alla normativa comunitaria e, conseguentemente, all'ordine
costituzionale dei rapporti fra Stato e regioni, che quella normativa
contribuisce a definire. Inoltre, la confermata soppressione del
livello provinciale di compensazione, non sostituito da alcuna
istanza regionale, non solo opera l'ennesimo by-pass del governo
regionale, ma reca ancor più grave pregiudizio agli interessi degli
agricoltori della regione ricorrente - più si innalza, infatti, il
livello di compensazione, meno è probabile che le eccedenze locali
possano trovare aggiustamento e compensazione senza danno per la
produzione complessiva a livello provinciale e regionale - e, in modo
non indiretto nè riflesso ma (come rilevò già la sentenza n. 520
del 1995) immediato, all'interesse stesso della regione ricorrente ad
esercitare le proprie potestà programmatorie del settore. Sotto
tutti i profili di cui sopra, violati, dunque, sono, in una con
l'art. 41, gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, perchè le
regioni - cui pure codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
riconosciuto un ruolo preminente in questo settore - sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie, specie in seguito
all'applicazione radicalmente retroattiva della disciplina,
confermata dal decreto-legge impugnato.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411, "Misure urgenti per gli accertamenti in
materia di produzione lattiera" nella sua interezza e
specificatamente quanto ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 1, ai commi 1,
lett. d), 2, 3, lett. c) 4, 5, 6, 8, 9 e 10 dell'art. 2, al comma 1
dell'art. 3, e agli artt. 4 e 5 per intero.
Milano-Roma, addì 29 dicembre 1997
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
98C0010