1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 123 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 2001
Ordinanza emessa il 4 dicembre 2001 dal tribunale amministrativo regionale della Toscana sul ricorso proposto da Crescenzi Angela ed altri contro Regione Toscana Impiego pubblico - Regione Toscana - Divulgatori agricoli - Inquadramento nella VII qualifica funzionale, anziche' nell'VIII - Disparita' di trattamento rispetto ai divulgatori agricoli di altre regioni - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Riproposizione di questione oggetto di restituzione atti per ius superveniens con ord. n. 14/01. - Legge Regione Toscana 2 settembre 1992, n. 44, art. 2 - Costituzione, artt. 3, 36, 97 e 117. (002C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 356/1993
proposto da Crescenzi dott.ssa Angela, Fabrini dott. Luigi, Nocentini
dott. Gianfranco, Bartalucci dott.ssa Laura, Farruggio dott.
Fabrizio, Quattrucci dott. Marco, Nuvoli dott.ssa Stefania e Musetti
dott. Nicola tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Domenico
Iarie, Giulio Padoa e Vittorio Chierroni ed elettivamente domiciliati
presso gli stessi in Firenze, via dè Rondinelli n. 2.
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore
della giunta regionale, costituitasi in giudizio, rappresentata e
difesa dall'avv. Calogero Narese ed elettivamente domiciliata presso
lo stesso in Firenze, via dell'Oriuolo, n. 20;
Per l'annullamento in parte qua della delibera della giunta
regionale Toscana n. 9186 del 9 novembre 1992, recante la nomina in
ruolo dei ricorrenti - quali "divulgatori agricoli polivalenti" -
nella VII anzichè nell'VIII qualifica funzionale, nonchè di ogni
atto connesso, presupposto o conseguenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 24 maggio 2001 il Consigliere
dott. Saverio Romano;
Uditi, altresì gli avv. V. Chierroni e D. Benussi, delegato
dall'avv. C. Narese;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Attraverso il ricorso in esame, notificato il 20 novembre 1993,
alcuni divulgatori agricoli - reclutati a seguito di bando di
concorso n. 63 del 21 novembre 1990 - contestano il proprio
inquadramento nella VII anzichè nell'VIII qualifica fruzionale, a
seguito di delibera di G.R. n. 9186 del 9 novembre 1992, vistata in
sede di controllo il 25 novembre 1992.
Detto inquadramento, in effetti, risulta conforme al disposto
degli artt. 1 e 2 della legge regionale Toscana 2 settembre 1992,
n. 44, di modo che l'unica prospettazione difensiva, contenuta nel
ricorso, concerne la conformità della citata legge agli artt. 3, 36
e 97 della Costituzione (ovvero l'applicabilità della stessa, in
rapporto alla normativa comunitaria).
Osservano i ricorrenti, infatti, che "la formazione dei
Divulgatori Agricoli in Italia ha luogo in attuazione di un
piano-quadro nazionale di divulgazione agricola, approvato dal
Ministero dell'agricoltura e foreste e dalla stessa CEE, presso
cinque centri interregionali di formazione (C.I.F.D.A.): la Toscana,
unitamente all'Umbria, alle Marche e al Lazio fa riferimento al CIFDA
con sede in Foligno".
Presso i centri in questione si svolgono corsi formativi, cui
vengono ammessi - previo concorso pubblico nazionale - laureati in
scienze agrarie, scienze forestali, scienze della produzione animale
veterinaria, ovvero periti agrari o agro/tecnici con documentata
esperienza biennale specifica.
Al termine dei corsi, previo esame, vengono rilasciati attestati
di idoneità all'esercizio della professione, utilizzabili
nell'intero territorio nazionale - a vantaggio del sistema agricolo -
con percezione da parte della Regione di un contributo sia
comunitario che dello stato per ciascun addetto.
Normalmente, le Regioni attingono alle graduatorie dei predetti
centri per l'assunzione di divulgatori agricoli, come avvenuto nel
caso di specie; in mancanza, tuttavia, di una normativa nazionale
concernente l'assunzione del personale in questione, ogni Regione ha
legiferato autonomamente, per l'inquadramento in ruolo del medesimo.
Numerose Regioni (come Abruzzo, Lazio, Lombardia, Liguria,
Campania, e Calabria) hanno previsto al riguardo l'inquadramento
nell'VIII qualifica funzionale, in considerazione del titolo di
studio e dell'ulteriore titolo di specializzazione conseguito; la
legge delle Regione Toscana già sopra citata, invece, dispone
l'inquadramento nel VII livello, secondo i ricorrenti in violazione
dei principi costituzionali, dettati in materia di uguaglianza,
retribuzione commisurata alla quantità e qualità del lavoro svolto,
nonchè di buona amministrazione.
Questo Tribunale, con ordinanza n. 92 del 28 aprile 1998, ha
trasmesso gli atti alla Corte costituzionale, ritenendo che la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Toscana, 2 settembre 1992 n. 44, nella parte in cui
prevede l'inquadramento dei divulgatori agricoli nella settima,
anzichè nell'ottava, qualifica funzionale fosse oltre che rilevante
non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 36, 97 e 117
Costituzione.
Con ordinanza n. 14 del 23 gennaio 2001, la Corte costituzionale
ha disposto il rinvio degli atti al giudice a quo al fine di
riesaminare la rilevanza della questione alla luce della legge
regionale 29 febbraio 2000 n. 19, contenente disposizioni in materia
di semplificazione del sistema normativo regionale, che ha sancito
l'abrogazione espressa della legge regionale n. 44/1992, avverso la
quale è stata proposta la menzionata questione di legittimità
costituzionale, definendo "non più operanti" le norme - tra le quali
la legge regionale n. 44/1992 - inserite nell'allegato A.
Ciò premesso, la Corte ha ritenuto necessaria una verifica degli
effetti della disposta abrogazione, da parte del giudice investito
della legittimità dell'atto impugnato.
A tal fine, ha restituito gli atti al giudice remittente perchè
valuti se, alla luce dell'intervenuto mutamento del quadro normativo,
la questione sollevata sia tuttora rilevante per la definizione del
giudizio de quo.

Diritto

Come osservato dai ricorrenti, le disposizioni abrogate avevano
la finalità di individuare nell'ambito dei posti vacanti della
dotazione organica del ruolo unico regionale quelli destinati ai
divulgatori agricoli, in attuazione del regolamento del Consiglio
C.E. n. 270/1999 e successive modifiche; di conseguenza, una volta
individuati tali posti (e privatizzato il rapporto di impiego per
effetto dei d.lgs. n. 29/1993 e n. 80/1998), la legge regionale non
è stata più suscettibile di applicazione e, pertanto, essa è stata
abrogata nell'ottica della razionalizzazione del sistema legislativo
regionale.
Ciò nondimeno, va osservato che la disposta abrogazione della
legge regionale di cui trattasi, da una parte, ha solo efficacia ex
nunc, dall'altra, non ha comportato il reinquadramento dei ricorrenti
nel profilo professionale corrispondente alla VIII qualifica.
Invero, il comma 3 dell'articolo unico della legge regionale
n. 19/2000, dispone che la legge regionale n. 44/1992 (come tutte le
altre disposizioni abrogate) continui ad applicarsi ai rapporti
precedentemente sorti nel periodo della relativa vigenza "al fine
della completa esecuzione dei procedimenti di entrata e di spesa".
Dalle precisazioni riferite, consegue che la questione di
costituzionalità sollevata con l'ordinanza n. 92/1998 di questo
Tribunale, rimane rilevante al fine della definizione del giudizio de
quo.
Nè tali conclusioni mutano alla luce della sopravvenuta
privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici
conseguente al d.lgs. n. 80/1998.
Infatti, nell'ambito della loro trasposizione nel nuovo
ordinamento professionale disposta dall'art. 56 del d.lgs. n. 29/1993
e, relativamente agli enti locali ed alle Regioni, dal C.C.N.L. del
31 marzo 1999, in prima applicazione è stato previsto
l'inquadramento automatico dei dipendenti medesimi in ragione della
qualifica funzionale precedentemente posseduta (v. art. 7 del
menzionato contratto collettivo).
Conseguentemente, i ricorrenti inquadrati dalla L.R.T. n. 44/1992
nella VII qualifica funzionale, sono stati collocati nella categoria
D, profilo professionale Dl, anzichè nel superiore profilo
professionale D3 che sarebbe loro automaticamente spettato se fossero
stati precedentemente inquadrati nella VIII qualifica funzionale.
Pertanto, ove fin dall'origine fosse stato disposto il loro
inquadramento nella qualifica superiore, la loro progressione di
carriera sarebbe stata diversa da quella concretamente seguita.
Va, dunque, riaffermata la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della legge regionale n. 44/1992, anche
dopo la sua abrogazione da parte della legge regionale n. 19/2000.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione sollevata,
il collegio non può che ribadire i motivi già esposti
nell'ordinanza originariamente emanata, che vanno di seguito
riportati.
A quest'ultimo riguardo, i ricorrenti ritengono che il citato
art. 2 l. reg. n. 44/1992 contrasti con gli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione, in quanto - a differenza di quanto previsto nella
maggioranza delle altre Regioni - i divulgatori agricoli toscani non
possono essere inquadrati nella VIII qualifica funzionale, che si
assume corrispondente alla specifica professionalità dei medesimi.
La figura professionale di cui trattasi si inquadra nel piano
nazionale sui servizi di sviluppo agricolo, avviato all'inizio del
1990 dal Ministero dell'agricoltura, di concerto con le Regioni, con
la specifica finalità di promuovere la partecipazione degli
imprenditori agricoli, in ordine alla identificazione ed alla
soluzione di problemi, inerenti l'avvio di piani di sviluppo previsti
e promossi dall'Unione europea (il cui regolamento al riguardo risale
al 1979).
La formazione dei divulgatori - per il profilo che qui interessa
- richiede diploma di laurea e superamento di un corso di
specializzazione (cui si accede per concorso pubblico) della durata
di nove mesi, presso uno degli esistenti cinque centri interregionali
di formazione (C.I.F.D.A.).
L'istituzione di tali centri, l'impiego dei divulgatori per la
realizzazione di programmi di sviluppo agricolo, in una situazione di
grave carenza, nonchè il riferimento ad un "piano-quadro ...", al
riguardo "elaborato dalla Repubblica italiana" sono dati previsionali
contenuti nel già citato regolamento CEE n. 270/1979, che si propone
una "equilibrata attuazione della politica agricola comune ...", in
quanto "... l'istituzione in Italia di un efficace dispositivo di
divulgazione agricola riveste interesse comunitario, e contribuisce
alla realizzazione degli obiettivi definiti all'art. 39, paragrafo 1,
lettera a) del trattato" - (con conseguenti incentivazioni
finanziarie).
Sulla base di quanto sopra, la figura del divulgatore agricolo è
stata assimilata a quella di un agente promotore dello sviluppo",
nell'ambito di un sistema complesso, le cui componenti - tecniche ed
economiche, debbono interagire, al fine di fornire servizi alle
imprese agricole e di promuovere l'idoneità di queste ultime al
soddisfacimento degli obiettivi comunitari; funzioni e contesti
operativi coinvolgono - in vista di quanto sopra - compiti di
analisi, programmazione, gestione, controllo ed elaborazione di linee
previsionali (cfr. proposto di profilo professionale del divulgatore
agricolo, allegata agli atti).
Per tale figura di esperto è previsto l'inquadramento nella VIII
qualifica nelle Regioni Abruzzo, Calabria, Campania, Lazio, Liguria e
Lombardia; oltre alla Toscana, prevedono invece inquadramento nella
VII qualifica le Regioni Marche e Umbria.
Circa l'opportunità di un quadro normativo che - in accordo con
le Regioni - rendesse omogenee le condizioni contrattuali del
personale di cui trattasi, in tutto il territorio nazionale, era
stata adottata una risoluzione (che in tal senso impegnava il
Governo) dalla tredicesima Commissione permanente della Camera dei
deputati, nella seduta del 20 gennaio 1988.
Nessun coordinamento, tuttavia, è stato poi effettuato, e -
secondo l'attuale parte resistente -, le Regioni potrebbero
disciplinare "in modo autonomo e differenziato l'inquadramento dei
divulgatori ... in relazione ai propri ordinamenti e alle proprie
esigenze organizzative".
Ad avviso del collegio, un superamento dei limiti dell'autonomia
regionale appare viceversa ipotizzabile - in termini di non manifesta
infondatezza, tali da giustificare la proposizione della questione di
costituzionalità davanti alla suprema Corte) in rapporto ai
parametri comunitari, che identificano i profili essenziali della
professionalità del divulgatore agricolo: quest'ultimo infatti è
figura presente su tutto il territorio nazionale, con compiti
necessariamente omogenei, stante l'identità degli obiettivi,
peraltro di portata sovranazionale.
D'altra parte, se è vero che la Regione possiede piena autonomia
legislativa in materia di ordinamento dei propri uffici (cfr. Corte
costituzionale nn. 217/98, 10/90; 369/90) è anche vero che la
disciplina dell'inquadramento del personale è riservata alla
legislazione statale (Corte costituzionale, n. 1061/1988), in
rapporto ai principi generali che la predetta legislazione detta per
comparti di personale, che richiedono disciplina unitaria (Corte
costituzionale, n. 1061/1988 e n. 296/1994; TRGA Trentino-Alto Adige,
n. 1/88; Corte dei conti, sez. controllo Stato n. 1756/1987.
La Regione, dunque, può certamente dettare disposizioni in
materia di inquadramento, ma - ex art. 117 della Costituzione - nel
rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale,
desumibili dalla legge-quadro sul pubblico impiego n. 93/1983 e dal
d.P.R. n. 68/1986 (nonchè, successivamente, dal d.lgs n. 29/1993).
Nel rispetto dell'art. 97 della Costituzione, peraltro, per il
trattamento dei pubblici dipendenti, debbono essere salvaguardati i
principi della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, della
perequazione e della trasparenza retributiva, quali fattori influenti
anche sull'efficienza dei servizi resi (cfr. art. 4 l. quadro).
Nella Regione Toscana i principi fondamentali di cui trattasi
sono recepiti ed esplicitati - per la materia che qui interessa -
nella legge regionale 21 agosto 1989, n. 51, che negli artt. 11 e 12
si occupa della declaratoria professionale della settima e
dell'ottava qualifica funzionale.
Tenuto conto dei compiti - già in precedenza descritti -
affidati ai divulgatori dal regolamento comunitario, in effetti, la
prospettazione difensiva dei ricorrenti non appare illogica, essendo
ascritta all'ottava qualifica mansioni - cui i compiti anzidetti
sembrano assimilabili - che implichino "specializzazione
professionale, controllo dei risultati ... autonomia operativa ed
iniziativa ... nell'ambito degli obiettivi e degli indirizzi generali
... piena responsabilità dell'attività direttamente svolta, delle
istruzioni impartite, nonchè del conseguimento degli obiettivi
previsti dai programmi di lavoro".
In tale ottica, l'art. 2 della legge regionale n. 44/1992, che
impone l'inquadramento nella settima qualifica dei divulgatori stessi
appare di dubbia conforrnità ai richiamati principi generali di
livello statale, recepiti in via di mera specificazione, attuativa
nella legge regionale n. 51/1989.
Non può non essere spunto di riflessione, al riguardo,
l'ascrizione della categoria lavorativa in questione alla ottava
qualifica in base a leggi (in gran parte antecedenti) emanate da
numerose Regioni, con ulteriore profilo di disparità di trattamento.
Non può condividersi, infatti, l'assunto della parte resistente,
secondo cui ogni Regione potrebbe rapportare la posizione dei
divulgatori alle proprie specifiche esigenze organizzative, in quanto
- come già in precedenza ricordato - la figura professionale in
questione è concepita per il perseguimento di identiche finalità,
ritenute interesse comunitario, e si inserisce in un unico contesto
programmatorio, elaborato a livello nazionale.
Consegue a quanto sopra l'erogazione di finanziamenti comunitari
alle Regioni, finanziamenti che non risultano differenziati in
rapporto alle pretese diversità delle esigenze organizzative delle
medesime, e che postulano risultati omogenei.
Se, dunque, in alcune Regioni si attribuissero ai divulgatori
mansioni di minor peso che in altre, non potrebbe non derivarne uno
scoordinamento nel settore, in violazione del regolamento dell'Unione
europea, nonchè con lesione del principio di buon andamento, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Ove le mansioni fossero identiche, emergerebbero invece con più
evidenza la violazione dell'art. 3 e dell'art. 36 della medesima
Carta costituzionale, in quanto il più volte citato regolamento CEE
n. 270/1979 inserisce la figura professionale in questione in un
medesimo comparto, di livello interregionale, con conseguente
irrazionalità di divergenze organizzative interne, non giustificate
da disparità di competenze nè di obiettivi perseguiti; a pari
quantità e qualità di lavoro prestato nel comparto, inoltre, non
può non corrispondere pari retribuzione, inscindibile dalla
identità di inquadramento.
Per le medesime ragioni sopra illustrate, va conseguentemente
respinta l'istanza di revoca della precedente ordinanza di rimessione
alla Corte costituzionale, avanzata dalla difesa della Regione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, 23 e seguenti legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata - in relazione
agli artt. 3, 36, 97 e 117 della Costituzione - la questione di
costituzionalità dell'art. 2 della legge della Regione Toscana 2
settembre 1992, n. 44, nella parte in cui prevede l'inquadramento dei
divulgatori agricoli nella settima - anzichè nell'ottava - qualifica
funzionale:
Dispone la trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale;
Sospende, in attesa della decisione, il presente giudizio;
Ordina alla segreteria della sezione di notificare la
presente ordinanza alle parti nonchè al presidente della Regione
Toscana e al presidente del consiglio regionale della medesima
Regione.
Così deciso in Firenze, il 24 maggio 2001
Il Presidente: Lazzeri
Il consigliere, estensore: Romano
02C0186