1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 16-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2008
Ordinanza del 24 gennaio 2008 emessa dal Corte di cassazione nel procedimento civile promosso dall'Azienda sanitaria locale della Provincia di Milano 3 contro Solcia Roberta ed altra Sanita' pubblica - Diritto alla fruizione di prestazioni sanitarie in forma indiretta in strutture estere diverse dai centri di altissima specializzazione - Mancata previsione anche nei casi in cui tali prestazioni siano l'unica possibilita' per evitare un danno grave ed irreversibile alla salute - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto alla salute. - Legge 23 ottobre 1985, n. 595, art. 3, comma quinto, come integrato dagli artt. 2 e 7 del decreto ministeriale 3 novembre 1989; decreto ministeriale 13 maggio 1993, art. 2. - Costituzione, artt. 3 e 32. (C08C0260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 16-4-2008)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: ASL/3 - Azienda sanitaria locale della Provincia di
Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Dora n. 2, presso lo studio
dell'avvocato Gabriele Liuzzo, rappresentato e difeso dall'avvocato
Santamaria Bruno, giusta delega in atti, ricorrente;
Contro Solcia Roberta, Solcia Daniela, quali eredi della sig.ra
Campi Maria, già elettivamente domiciliate in Roma, via Giovanni
Antonelli n. 50, presso lo studio dell'avvocato Gennaro Giovanni, che
le rappresenta e difende, giusta delega in atti e da ultimo d'ufficio
presso la cancelleria della Corte suprema di Cassazione,
controricorrenti, avverso la sentenza n. 10/04 della Corte d'appello
di Milano, depositata l'8 gennaio 2004 R.G.N. 262/03;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
25 settembre 2007 dal consigliere dott. Fabrizio Miani Canevari;
Udito l'avvocato Santamaria Bruno;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott.
Ignazio Patrone che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
Svolgimento del processo
La sig.ra Maria Campi ha convenuto dinanzi al Tribunale di Monza
la Azienda sanitaria locale della Provincia di Milano n. 3 e la
Regione Lombardia chiedendo il rimborso delle spese sanitarie
sostenute, durante un soggiorno in Messico, a seguito del ricovero di
urgenza presso un ospedale di Cancun, dove a causa di un edema
polmonare acuto aveva subito un intervento di tracheotomia.
Il giudice adito ha rigettato la domanda proposta nei confronti
della A.S.L. convenuta, dichiarando il difetto di legittimazione
passiva della Regione Lombardia. Su gravame proposto da Roberta e
Daniela Solcia, eredi della sig.ra Campi, la Corte di appello di
Milano con la sentenza oggi denunciata ha riformato tale decisione
condannando la A.S.L. al pagamento della somma richiesta.
Il giudice dell'appello ha affermato di diritto soggettivo
dell'interessata a fruire in forma indiretta delle prestazioni
sanitarie per un intervento sanitario indispensabile ed urgente,
rilevando che le regole dettate dall'art. 3, comma 5, della legge
n. 595/1985 e dal d.m. 3 novembre 1989 per i criteri di fruizione
all'estero di prestazioni sanitarie presso centri di altissima
specializzazione riguardano l'ipotesi del soggetto che trovandosi in
Italia voglia recarsi all'estero per curarsi; ma in situazioni di
urgenza come quella considerata si deve ritenere sufficiente la
idoneità istituzionale del luogo di ricovero a far fronte al
problema creatosi.
Avverso questa sentenza la Azienda sanitaria locale della
Provincia di Milano n. 3 ha proposto ricorso per cassazione affidato
ad unico motivo complesso. Roberta e Daniela Solcia resistono con
controricorso.
Motivi della decisione
1. - Con l'unico motivo del ricorso si denuncia violazione e falsa
applicazione dell'art. 32 Cost., dell'art. 37 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618, dell'art. 3 della
legge 23 ottobre 1985, n. 595, del d.m. 3 novembre 1989 (modificato
dall'art. 2 del d.m. 13 maggio 1993) e dei dd.mm. 24 gennaio 1990 e
30 agosto 1991.
La parte ricorrente censura la sentenza impugnata rilevando che
sia l'art. 3 della legge n. 595/1985, sia l'art. 7, comma 2 del d.m.
del 1989 riguardano esclusivamente prestazioni assistenziali presso
centri di altissima specializzazione all'estero e non trovano
applicazione per prestazioni ottenute in strutture prive di tale
caratteristica. L'art. 7 del d.m. citato introduce una deroga per i
casi di urgenza alla regola generale della preventiva autorizzazione,
ma opera sempre nell'ambito di applicazione della legge per le cure
presso centri di altissima specializzazione; ed infatti richiama
espressamente i presupposti e le condizioni di cui all'art. 2 (che
definisce le prestazioni erogabili in relazione alle caratteristiche
delle strutture sanitarie).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Corte territoriale, non si
può derivare dall'art. 32 Cost. un diritto soggettivo al rimborso
delle spese sanitarie sostenute all'estero per motivi di urgenza,
oltre gli specifici casi previsti dalla normativa vigente.
Si rileva infine che nella specie non può farsi riferimento alla
tutela prevista dal d.P.R. n. 618/1980 per i casi dì permanenza
all'estero per motivi di lavoro o per fruire di borse di studio, dato
che la sig.ra Campi si trovava all'estero per motivi di svago o di
diporto.
2. - La sentenza impugnata merita le critiche mosse dall'azienda
ricorrente. L'art. 3, quinto comma della legge 23 ottobre 1985,
n. 595, stabilisce che «con decreto del Ministro della sanità,
sentito il Consiglio sanitario nazionale, previo parere del Consiglio
superiore di sanità, sono previsti i criteri di fruizione, in forma
indiretta, di prestazioni assistenziali presso centri di altissima
specializzazione all'estero in favore di cittadini italiani residenti
in Italia, per prestazioni che non siano ottenibili nel nostro Paese
tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso
clinico. Con lo stesso decreto sono stabiliti i limiti e le modalità
per il concorso nella spesa relativa a carico dei bilanci delle
singole unità sanitarie locali. Non può far carico al fondo
sanitario nazionale la concessione di concorsi nelle spese di
carattere non strettamente sanitario».
In relazione a questa previsione, il d.m. 3 novembre 1989 (che
reca il titolo «criteri per la fruizione di prestazioni assistenziali
in forma indiretta presso centri di altissima specializzazione
all'estero») fissa all'art. 2 le tipologie di prestazioni erogabili,
stabilisce all'art. 2 la regola secondo cui «il concorso nella spesa
è concesso solo per le prestazioni autorizzate» (regolando poi la
procedura di autorizzazione) e all'art. 5 fornisce la nozione di
centro di altissima specializzazione all'estero, definito come
«struttura estera, notoriamente riconosciuta in Italia, che sia in
grado di assicurare prestazioni sanitarie di altissima
specializzazione e che possegga caratteristiche superiori paragonate
a standards, criteri e definizioni propri dell'ordinamento sanitario
italiano».
L'art. 7 dello stesso testo normativo prevede deroghe alla
procedura di autorizzazione di cui all'art. 4 e alle regole sul
concorso nelle spese del servizio sanitario nazionale poste dall'art.
6, stabilendo poi al terzo comma (modificato dall'art. 2 del d.m. 13
maggio 1993) che «ferma restando la sussistenza dei presupposti e
delle condizioni di cui all'art. 2, si prescinde dalla preventiva
autorizzazione per le prestazioni di comprovata eccezionale gravità
ed urgenza ivi comprese quelle usufruite dai cittadini che si trovino
già all'estero». La stessa norma dispone altresì che «in tali casi
la valutazione sulla sussistenza dei presupposti e condizioni e il
parere sulle spese rimborsabili sono dati dal centro di riferimento
territorialmente competente entro tre mesi dall'effettuazione della
relativa spesa a pena di decadenza dal diritto al rimborso».
Questa regola, contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza
impugnata, è destinata a operare solo nell'ambito della tutela
prevista, «per i cittadini italiani residenti in Italia», dal citato
comma 5, dell'art. 3, della legge n. 595/1985 e cioè per la
fruizione di prestazioni assistenziali in forma indiretta presso
centri di altissima specializzazione all'estero, in ordine alla quale
il d.m. del 1989, e successive modificazioni, detta criteri di
attuazione.
La disciplina in esame, posta dall'art. 3, quinto comma, della
legge n. 595/1985, come integrato dagli artt. 2 e 7 del d.m. 3
novembre 1989 (modificato dall'art. 2 del d.m. 13 maggio 1993) deve
essere quindi interpretata nel senso che il rimborso delle spese
sanitarie sostenute all'estero per interventi urgenti e indifferibili
spetta solo se tali spese sono sostenute per le prestazioni descritte
nel citato art. 2 del d.m. 3 novembre 1989. In questa linea si è
espressa anche la giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze 17
maggio 2003, n. 7736, 17 maggio 2007, n. 11462); non può essere
riferita ad un diverso orientamento Cass. 18 dicembre 2003, n. 19425,
che, pur senza esaminare specificamente detto presupposto, conferma
il principio di diritto enunciato da Cass. 14 giugno 1999, n. 5890,
ove si afferma espressamente, come condizione per l'accesso alla
prestazione, la necessità di urgente ricovero presso un centro
ospedaliero di altissima specializzazione).
D'altro canto, non rileva nel caso in esame la diversa tutela per
l'assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero prevista dal
d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618 (emanato in base alla delega di cui
all'art. 37 della legge 23 dicembre 1978, n. 833), con cui lo Stato
si è assunto l'onere di provvedere a detta assistenza per i
cittadini italiani per il periodo di loro permanenza all'estero,
delimitando l'ambito dei beneficiari alle categorie
elencate nell'art. 2, relative a soggetti che svolgano attività
lavorativa all'estero (alla quale è equiparata la fruizione di borse
di studio presso università o fondazioni straniere). Sono dunque
esclusi dall'assistenza i cittadini che si trovino all'estero, come
nel caso di specie, per motivi diversi da quelli del lavoro o di
fruizione di borse di studio.
Nella fattispecie non entra neppure in considerazione l'assistenza
per i cittadini che si trovino nel territorio di uno Stato membro
della Comunità europea, o in Stati per i quali operano accordi
bilaterali o multilaterali.
3. - Questa interpretazione, peraltro, pone dei dubbi di
legittimità costituzionale dell'art. 3, quinto comma della legge
n. 595/1985, come integrato dagli artt. 2 e 7 del d.m. 3 novembre
1989 e dall'art. 2 del d.m. 13 maggio 1993, in relazione all'art. 3
Cost.
Il Collegio ritiene la questione rilevante, perchè - secondo
l'interpretazione che essa fa propria nell'esercizio della funzione
nomofilattica che gli è demandata - la pretesa azionata nel presente
giudizio non può trovare tutela nell'ordinamento e il ricorso
dovrebbe essere accolto. La questione, inoltre, non è manifestamente
infondata per le considerazioni che seguono.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che la
tutela del diritto alla salute garantito dall'art. 32 Cost. non può
non subire i condizionamenti che lo stesso legislatore incontra nel
distribuire le risorse finanziarie delle quali dispone; le esigenze
della finanza pubblica tuttavia non possono assumere nel
bilanciamento del legislatore un peso talmente preponderante da
comprimere il nucleo irriducibile di tale diritto, protetto dalla
Costituzione come ambito inviolabile della personalità umana. Con
particolare riferimento alla tutela fornita dall'ordinamento per le
prestazioni sanitarie fornite all'estero, la Corte costituzionale ha
più volte confermato che la previsione delle modalità di attuazione
di tale garanzia postula scelte riservate alla discrezionalità del
legislatore (cfr. ord. n. 19/1992, sent. n. 247/1992); con
l'ordinanza n. 78/1996 ha in particolare ritenuto inammissibile la
questione di costituzionalità dell'art. 3, comma 5 della legge 23
ottobre 1985, n. 595 (nella parte in cui esclude dalla assistenza le
prestazioni ottenute all'estero sul solo presupposto dell'urgenza)
sul rilievo che la richiesta del giudice a quo avrebbe imposto di
definire - mediante una sentenza di tipo additivo - condizioni,
limiti e modalità di una ipotesi nuova di assistenza indiretta da
dispensare all'estero, secondo regole oggetto di scelte riservate
alla discrezionalità del legislatore.
Peraltro, importanti indicazioni su questo tema sono state fornite
da Corte cost. n. 309/1999, con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale degli artt. 37 della legge
n. 833/1978, 1 e 2 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618, nella parte in
cui, a favore dei cittadini all'estero che non rientrano nelle
categorie dell'art. 2 di detto testo normativo e versano in disagiate
condizioni economiche, non prevedono forme di assistenza gratuita da
stabilirsi dal legislatore. Con riguardo alla normativa denunciata,
il giudice delle leggi ha affermato che «l'istanza di protezione del
diritto alla salute anche al di fuori dei confini nazionali che
informa l'intera legge, non viene subordinata ad alcun parametro di
reddito...». «Ciò denota che il diritto alla salute, qui declinato
come diritto all'assistenza in caso di malattia, ha assunto una
configurazione legislativa che ne rispecchia la vocazione espansiva».
La sentenza nota anche che ai fini della delimitazione dell'ambito
della tutela i vari motivi di soggiorno fuori dal territorio
nazionale, diversi dal lavoro o dalla fruizione di borse di studio,
non può essere assegnata una aprioristica valutazione negativa,
perchè l'espatrio può costituire in ogni caso fattore di
arricchimento e di sviluppo della personalità.
La «vocazione espansiva» che nella legislazione italiana ha
assunto la configurazione del diritto alla salute (oltre il limite
irriducibile della garanzia dell'assistenza gratuita per i cittadini
non abbienti) è rappresentata - indipendentemente dalle condizioni
economiche dei cittadini interessati - anche dalla disciplina
introdotta dall'art. 3, quinto comma, della legge del 1985,
progressivamente ampliata con i vari decreti ministeriali emanati in
attuazione di tale normativa primaria; per situazioni in cui danni
gravi e irreparabili alla salute possono essere evitati solo
ricorrendo a prestazioni sanitarie erogate all'estero, il legislatore
ha riconosciuto di dover attribuire, rispetto alle esigenze della
finanza pubblica, preminenza al diritto alla salute, se lo stesso
risulti compromesso (con il diritto alla integrità fisica lo stesso
diritto alla vita) nei casi in cui solo le cure ottenibili all'estero
possano porre rimedio alla gravità della patologia e ai rischi
connessi al differimento dell'intervento terapeutico.
Peraltro, in relazione alla tutela così concessa
dall'ordinamento, la lesione dei beni costituzionalmente protetti si
prospetta negli stessi termini sia quando la patologia possa essere
curata solo all'estero grazie all'altissima specializzazione della
struttura ivi operante, sia quando la patologia, insorta all'estero,
possa essere curata solo dove è sorta (anche in strutture diverse) e
non tolleri un differimento delle terapie necessarie, sia pure con un
rapido rientro in patria.
Va d'altro canto considerato che le condizioni, i limiti e le
modalità di accesso all'assistenza indiretta ex art. 3, legge
n. 595/1985, risultano attualmente regolati dalla normativa
secondaria di attuazione nell'ultima parte del secondo comma
dell'art.7 del d.m. del 1989, nel testo modificato dall'art. 2 del
d.m. del 1993.
Appare dunque priva di giustificazione e irragionevole, in
relazione all'art. 3 Cost., una normativa che limiti l'assistenza
indiretta alle ipotesi di ricovero all'estero nei centri di altissima
specializzazione e la neghi invece per le terapie urgenti in
strutture diverse, quando, pur essendo differenti le ragioni che
impongono la cura all'estero, sia identica la minaccia al bene
costituzionalmente protetto, e questo possa essere garantito alle
stesse condizioni, con i medesimi limiti e le medesime modalità già
stabiliti per le ipotesi contemplate dalla normativa denunciata,
senza che l'estensione della sua applicazione alle ipotesi tra cui
rientra quella della fattispecie oggetto del presente giudizio
implichi in alcun modo, sotto questo profilo, la definizione di un
regime diverso.
Non sembra, infine, che la diversità di trattamento possa essere
giustificata dal fatto volontario che determina la presenza
all'estero (diverso dalle ragioni di lavoro o di studio) perchè a
tali motivi, anche culturali e di svago, che possono corrispondere a
fattori di arricchimento e sviluppo della personalità, non può
essere collegata, come sopra rilevato, una valutazione negativa.
Per concludere, va dichiarata rilevante, e non manifestamente
infondata, in relazione all'art. 3 Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge 23
ottobre 1985, n. 595, come integrato dagli artt. 2 e 7 del d.m. 3
novembre 1989 e dall'art. 2 del d.m. 13 maggio 1993, nella parte in
cui, riconoscendo il diritto alla fruizione in forma indiretta di
prestazioni assistenziali per cittadini italiani all'estero presso
centri di altissima specializzazione, esclude tale assistenza per
prestazioni ottenute all'estero in strutture diverse dai suddetti
centri anche quando tali prestazioni siano rese indispensabili da
comprovate ragioni di gravità ed urgenza.
Ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, alla
dichiarazione di rilevanza nel giudizio e non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione
del giudizio, e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 3 e 32 Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge 23 ottobre 1985,
n. 595, come integrato dagli artt. 2 e 7 del d.m. 3 novembre 1989 e
dall'art. 2 del d.m. 13 maggio 1993, nella parte in cui non è
applicabile alle ipotesi di prestazioni sanitarie ottenute presso
strutture estere diverse dai centri di altissima specializzazione nei
casi in cui tali prestazioni siano l'unica possibilità per evitare
un danno grave e irreversibile alla salute.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, il 25 settembre 2007.
Il Presidente: Senese