1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 229 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2013
Ordinanza del 28 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da comune di Settimo Torinese ed altri cinque contro regione Piemonte ed altri.. Comuni, Province e citta' metropolitane - Regione Piemonte - Istituzione del Comune di Mappano, mediante distacco dei Comuni di Caselle Torinese, Borgaro Torinese, Settimo Torinese e Leini - Previsione che i rapporti conseguenti alla istituzione del nuovo comune sono definiti entro sei mesi dall'istituzione stessa dalla Provincia di Torino con deliberazione del Consiglio provinciale nell'ambito dei criteri generali di cui all'art. 5 della legge regionale 2 dicembre 1992, n. 51 - Previsione dell'applicazione, dalla data dell'istituzione del nuovo comune, nell'ambito territoriale dei comuni interessati, dei regolamenti, atti generali ed altre disposizioni vigenti in tali comuni, fino all'emanazione da parte della nuova amministrazione di diverse determinazioni - Previsione, fino all'insediamento dei nuovi organi, a seguito di elezioni amministrative, che le funzioni degli organi di governo del comune sono esercitate dal commissario, nominato ai sensi della vigente legislazione statale - Previsione che fino all'entrata in vigore dello Statuto del nuovo comune, l'edificio polifunzionale situato nel Comune di Caselle Torinese in Piazza Amerano, n. 1 e' individuato come sede comunale del nuovo comune - Violazione del principio di copertura finanziaria e di equilibrio di bilancio - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio di autonomia finanziaria del nuovo ente. - Legge della Regione Piemonte 25 gennaio 2013, n. 1, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 81, 97 e 119. (13C00345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 968 del 2012, integrato da motivi aggiunti,
proposto dal comune di Settimo Torinese, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Viale,
Alessandro Sciolla, con domicilio eletto presso l'avv.to Alessandro
Sciolla in Torino, corso Montevecchio n. 68;
Contro:
la regione Piemonte, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.to Giulietta
Magliona, con domicilio eletto presso l'avv.to Giulietta Magliona in
Torino, piazza Castello n. 165;
la provincia di Torino, in persona del presidente della giunta
provinciale pro tempore, comune di Leinì, comune di Caselle
Torinese, comune di Borgaro Torinese, comune di Mappano, in persona
dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore;
Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso per legge dall'avvocatura distrettuale,
domiciliata in Torino, corso Stati Uniti n. 45;
E con l'intervento di ad adiuvandum: Ecoalpidue S.r.l., CPT
Costruzioni s.r.l., MM Edizioni S.r.l., Pedemontana S.a.s. di Valenza
Rosa &amp; C., Errecinque S.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Paolo
Federico Videtta, Francesco Paolo Videtta, con domicilio eletto
presso l'avv.to Paolo Federico Videtta in Torino, via Cernaia n. 30;
Per l'annullamento:
della deliberazione del consiglio regionale n. 180-29152 del 17
luglio 2012, avente ad oggetto: «indizione, ai sensi del titolo iii)
della legge regionale 16 gennaio 1973, n. 4 di referendum consultivo
per l'istituzione del comune di Mappano, previa unificazione dei
territori della frazione di Mappano, attualmente divisa tra i comuni
di Borgata torinese, Caselle torinese, Leinì, Settimo Torinese»;
del decreto del presidente della giunta regionale n. 67 in data
13 settembre 2012;
nonchè per l'annullamento
degli atti tutti presupposti, preordinati, consequenziali e/o
comunque connessi, e, in particolare:
la proposta di legge regionale n. 187 in data 1° dicembre 2011;
il parere della i commissione consiliare reso nella riunione n.
177 del 13 luglio 2012;
con i motivi aggiunti depositati il 22 marzo 2013:
per l'annullamento, previa sospensione cautelare,
della deliberazione del I commissione consiliare del consiglio
regionale del Piemonte in data 14 gennaio 2013 di approvazione con
emendamenti del testo della proposta della legge regionale n. 187 di
«Istituzione del comune di Mappano»;
del provvedimento prot. n. 2013000913 in data 18 febbraio 2013
della prefettura di Torino, area II racc. enti locali;
del provvedimento prot. n. 2013000913 in data 27 febbraio 2013,
della prefettura di Torino, area II racc. enti locali;
nonchè per l'annullamento
degli atti tutti presupposti, preordinati (segnatamente, il
risultato del referendum consultivo dell'11 novembre 2012),
consequenziali e/o comunque connessi, e in particolare:
della «Relazione alla proposta di legge regionale n. 187
licenziata il 14 gennaio 2013»;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di regione Piemonte e
di Ministero dell'interno;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 giugno 2013 la
dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

Il comune di Settimo Torinese ha impugnato la deliberazione del
consiglio regionale piemontese n. 180-29152 del 17 luglio 2012, e il
connesso decreto del presidente della giunta regionale n. 67 del 13
settembre 2012, con i quali è stato indetto il referendum consultivo
per l'istituzione del nuovo comune di Mappano, per distacco di
porzioni di territorio rispettivamente dai comuni di Settimo
Torinese, Borgaro Torinese, Caselle Torinese e Leinì.
Alla camera di consiglio dell'8 novembre 2012 il collegio, a
ridosso della consultazione popolare già indetta, ritenute
prevalenti le ragioni di democrazia diretta, oltre che l'atto
impugnato di dubbia sindacabilità giurisdizionale, ha respinto
l'istanza cautelare.
Si è quindi svolto il referendum consultivo, per altro con
partecipazione popolare abbastanza esigua, il quale ha dato esito
favorevole all'istituzione del nuovo comune.
Successivamente è stato portato a termine il procedimento
legislativo originatosi con la proposta di legge regionale piemontese
n. 187 del 1° febbraio 2011, mediante l'approvazione della legge
regionale n. 1 del 25 gennaio 2013, che ha istituito il comune di
Mappano.
A fronte della nomina del commissario e legale rappresentante pro
tempore del neo istituito comune e dei primi provvedimenti
finalizzati alla costituzione della nuova organizzazione e struttura
comunale è nuovamente insorto il comune di Settimo Torinese,
destinato ad essere uno dei comuni limitrofi del neonato comune di
Mappano, contestando sotto plurimi profili la legittimità
costituzionale della normativa regionale.
In particolare, con riferimento sia alla specifica legge
regionale che istituisce il comune di Mappano sia alla disciplina
regionale che regolamenta in via generale tali fattispecie, sono
stati prospettati i seguenti dubbi di legittimità costituzionale:
1) illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
regionale piemontese 2 dicembre 1992, n. 51, nel testo recentemente
modificato dall'art. 6 della legge regionale piemontese 29 marzo
2009, n. 10 e, in via derivata, della legge regionale piemontese n. 1
del 25 gennaio 2013, istitutiva del comune di Mappano. Contesta in
particolare il comune di Settimo che la legge regionale piemontese,
in materia di istituzione di nuovi comuni, individua un limite minimo
di popolazione pari ad 8000 abitanti, inferiore a quanto indicato
dall'art. 15 del decreto legislativo n. 267/2000, e comunque in
violazione dei generali principi di organizzazione delle autonomie
locali, i quali godono di copertura costituzionale e costituiscono
vincoli insuperabili per legislatore regionale;
2) illegittimità dei provvedimenti impugnati per illegittimità
costituzionale della legge regionale piemontese n. 1 del 25 gennaio
2013, istitutiva del comune di Mappano, per violazione degli articoli
3, 5, 114,119, 133 della Costituzione. Contesta in particolare il
comune ricorrente che la riperimetrazione dei confini del comune di
Settimo Torinese in favore del neo istituito comune di Mappano incida
irragionevolmente sui reciproci equilibri territoriali e finanziari.
Ritenendo non manifestamente infondati i prospettati dubbi di
legittimità costituzionale, il comune di Settimo Torinese ha chiesto
al TAR adito di promuovere giudizio di legittimità costituzionale
affinchè, caducata la legge istitutiva del comune di Mappano, possa
prendersi atto dell'illegittimità di tutti i successivi e impugnati
atti inerenti l'organizzazione del nuovo ente.
Si è costituita la regione Piemonte contestando le dedotte
censure. All'udienza del 18 aprile 2013 il collegio ha sottoposto
d'ufficio al contraddittorio delle parti l'ulteriore possibile
violazione degli articoli 97 e 81 della Costituzione, considerato in
particolare che la legge regionale piemontese n. 1 del 25 gennaio
2013 non ha previsto alcuna forma di copertura finanziaria; in quel
contesto è stata disposta la sospensione dei provvedimenti impugnati
con il ricorso per motivi aggiunti e fissata udienza di discussione
di merito.
All'udienza del 13 giugno 2013 parte ricorrente ha insistito
nelle dedotte censure di illegittimità costituzionale, sviluppando
altresì i rilievi del collegio; si è opposta alle censure la
regione Piemonte.
Nelle, more del giudizio sono intervenute ad adiuvandum del
comune ricorrente alcune società proprietarie di aree edificabili
oggetto di convenzioni edilizie stipulate con il comune di Settimo
Torinese ma destinate a transitare nel neo-istituito comune di
Mappano. Le intervenienti hanno aderito alle censure di
illegittimità costituzionale della legge istitutiva del nuovo
comune, in particolare evidenziando come il passaggio delle aree e
dei connessi rapporti giuridico-amministrativi non sia stato
corredato da alcuna preparazione di carattere organizzativo ed
amministrativo; gli intervenienti censurano sia il mancato
stanziamento di fondi per il nuovo comune sia la scelta di
ridimensionare la generale prescrizione normativa del numero minimo
di 10.000 abitanti necessario per l'istituzione di un nuovo ente,
ridotto ad 8000 con la legge regionale piemontese n. 10 del 2009; la
scelta viene valutata in palese controtendenza con la normativa
nazionale e con i vincoli di finanza pubblica.
Ritiene il collegio che i prospettati dubbi di legittimità
costituzionale della legge regionale piemontese n. 1 del 25 gennaio
2013 siano rilevanti e non manifestamente infondati, con particolare
riferimento alla violazione degli articoli 81, 97 e 119 della
Costituzione.
Quanto alla rilevanza il comune di Settimo Torinese contesta in
sè la creazione del nuovo ente, circostanza che ha inevitabili
ricadute sulla struttura economico finanziaria dell'amministrazione
ricorrente, poichè Mappano è destinato ad acquisire una
significativa porzione di territorio di Settimo Torinese.
Conseguentemente, ove fosse dichiarata incostituzionale la legge
istitutiva del comune di Mappano, l'intero procedimento volto alla
materiale e giuridica creazione del nuovo comune (qui posto in
contestazione nei suoi primi provvedimenti attuativi) ne risulterebbe
travolto, con piena soddisfazione delle pretese di parte ricorrente.
Quanto alla non manifesta infondatezza, rileva il collegio che la
legge istitutiva del comune di Mappano non prevede, al fine di
realizzare la complessa operazione di creazione di un nuovo ente
locale, alcun tipo di copertura finanziaria.
Risulta dall'iter legislativo della legge regionale piemontese n.
1 del 25 gennaio 2013 che l'originario disegno di legge prevedeva,
all'art. 2, una serie di contributi regionali, sia in favore dei
comuni destinati a perdere porzioni di territorio (rispettivamente
Leinì, Borgaro Torinese, Caselle Torinese e Settimo Torinese), a
titolo di «compensazione della variazione territoriale», sia in
favore del neoistituito comune di Mappano. In particolare, quanto a
quest'ultimo, il comma 1 dell'originario art. 2 del disegno di legge
regionale prevedeva un contributo annuale per i dieci anni successivi
all'istituzione e un contributo una tantum a titolo di
«compartecipazione alle spese della riorganizzazione amministrativa».
Il successivo comma 6 dell'art. 2 prevedeva ulteriori incentivi sotto
forma di parziali esenzioni dalle imposte regionali a favore dei
cittadini del neo-istituto comune di Mappano.
L'intero art. 2 è stato stralciato nella versione definitiva
della legge regionale approvata e, nel corso del dibattito
legislativo, il relatore ha affermato quanto segue: «il testo della
proposta di legge licenziato a maggioranza dalla I commissione ha
recepito alcuni emendamenti presentati in commissione ancora prima
dello svolgimento del referendum consultivo, che sopprimono la
previsione di contributi finanziali, inizialmente previsti, a favore
dei comuni interessati, stante la fase di gravi difficoltà
economiche che attraversa la regione attualmente» (cfr. doc 13 e 14
p. ricorrente, relazione alla proposta di legge regionale licenziata
il 14 gennaio 2013).
È dunque pacifico che la regione Piemonte abbia disposto la
creazione del nuovo ente senza prevedere alcuno stanziamento
finanziario, nè in favore della nuova amministrazione comunale nè
in favore di quelle che inevitabilmente ne subiscono le conseguenze.
Infatti, oltre alle chiare indicazioni dell'iter legislativo, nonchè
al testo della legge regionale piemontese n. 1 del 25 gennaio 2013
che non reca alcuna previsione di carattere finanziario, pur a fronte
della problematica finanziaria evidenziata d'ufficio nel presente
giudizio, parte resistente non ha indicato alcuna ulteriore fonte di
finanziamento, bensì ha univocamente sostenuto che l'operazione sia
e possa essere per la regione a costo zero.
L'assunto non è condivisibile.
Sono innanzitutto non pertinenti le difese regionali nella parte
in cui evidenziano che lo stanziamento di misure incentivanti è
facoltativo, in quanto fisiologicamente funzionale a favorire
determinate scelte ma non indispensabile, soprattutto in un contesto
di crisi economica. È indubbio che le misure incentivanti non sono
destinate a coprire costi ma appunto a favorire scelte ritenute
preferibili; gli incentivi come tali sono politiche di spesa che ben
possono essere impraticabili in periodi di crisi economica, senza per
questo necessariamente escludere le attività incentivate, in tanto
in quanto queste possano essere realizzate a costo zero o comunque
con risorse alternative.
Certamente ascrivibili a forme di incentivo erano le disposizioni
dei comma 6 dell'originario art. 2 del disegno di legge regionale
piemontese, che introducevano agevolazioni fiscali significative per
i cittadini del neonato comune di Mappano. La soluzione di stralciare
una singolare previsione di dimezzamento di svariate imposte
regionali per i soli cittadini di Mappano risulta del tutto coerente
con il contesto di notoria grave crisi economica, che particolarmente
affligge la regione Piemonte, anche sotto il profilo
dell'indebitamento (sul punto si veda la delibera sulla gestione
finanziaria regionale n. 286/2012 della sezione regionale di
controllo per il Piemonte della Corte dei conti), e con il
generalizzato aumento della pressione fiscale. La soluzione
originariamente prospettata avrebbe creato un incentivo anomalo nel
contesto generale; essa inoltre si sarebbe posta in controtendenza
rispetto alle numerose misure incentivanti che, nel vigente
ordinamento, favoriscono le unioni e fusioni di enti locali, in
quanto ritenute fisiologicamente foriere di positive ricadute sulla
finanza pubblica (in tal senso la stessa legge regionale piemontese
n. 11/2012 incentiva sul piano economico le unioni e fusioni di
comuni).
La difesa regionale cade tuttavia in equivoco quando assimila a
queste forme di incentivo tutte le misure economiche originariamente
previste dall'art. 2 del disegno di legge regionale e soprattutto
accomuna in un unico coacervo gli incentivi e la meta copertura degli
inevitabili costi di istituzione del nuovo ente.
Pare al collegio insostenibile l'assunto secondo cui la creazione
di un nuovo ente locale non porti necessariamente con sè nuovi
costi. La circostanza può addirittura ascriversi ai fatti notori, a
meno di non sconfessare la ratio legis delle sempre più numerose
disposizioni normative che, nell'intento di realizzare economie di
scala e risparmi di spesa pubblica, incentivano le già ricordate
fusioni e unioni di comuni e, addirittura, nella legislazione
statale, talvolta le impongono. La regione afferma che trattasi di
mera «riorganizzazione», la cui pratica attuazione è demandata,
dalla vigente disciplina regionale, dettata dalla legge regionale
Piemonte n. 51/1992, alla provincia; a quest'ultima spetterebbe la
regolamentazione dei reciproci rapporti di debito-credito derivanti
dalla successione del comune di Mappano in porzioni di territorio
già appartenenti ai comuni limitrofi.
È indubbio che la creazione di un nuovo ente territoriale per
distacco di porzioni di territorio dagli enti limitrofi implichi
anche la regolamentazione della successione su dette aree; non può
tuttavia ignorarsi che, proprio in quanto «nuovo», l'ente moltiplica
le strutture politiche e burocratico-amministrative presenti sul
medesimo territorio, necessariamente portando con sè anche nuovi
costi.
È certamente innanzitutto completamente nuovo l'apparato
politico, con i connessi costi, che non succede ad alcuno. Inoltre
non è sostenibile che si tratti di mera redistribuzione di risorse e
strutture preesistenti. Così argomentando si ignora il fatto che ben
possono esistere nell'apparato comunale organi monocratici o
professionalità uniche, non suscettibili di redistribuzione ma
necessariamente destinate a moltiplicarsi; non si considera inoltre
che occorre in ogni caso garantire che, tanto il neonato comune di
Mappano quanto i comuni che subiscono il distacco territoriale,
mantengano un apparato sufficiente ed idoneo a salvaguardare il
vincolante principio del buon andamento delle rispettive
amministrazioni (art. 97 della Costituzione), l'esercizio delle
funzioni fondamentali, nonchè una effettiva autonomia finanziaria,
che il vigente art. 119 della Costituzione presidia anche in capo ai
comuni. Ancora le nuove necessarie strutture materiali (sede, uffici,
ecc.) non possono essere ricavate «pro quota» dalle strutture dei
comuni limitrofi e dovranno essere individuate ed organizzate ex
novo, venendosi a creare così un nuovo centro di costo, non
riassumibile nella mera successione nei rapporti giuridici pregressi.
In definitiva è ineludibile prendere atto dell'esistenza di una
quota parte di costi fissi ex se legata alla genesi di un nuovo
soggetto.
Tanto premesso è pacifico nella giurisprudenza costituzionale
che l'obbligo di copertura finanziaria delle leggi, prescritto
dall'art. 81 della Costituzione, concerne anche le leggi regionali,
ivi comprese quelle approvate dalle regioni a statuto speciale. In
tal senso il giudice delle leggi si è espresso sin dalla pronuncia
n. 9 del 1958 ribadendo il principio, tra l'altro, nelle successive
pronunce n. 63/1979, n. 26/1991, n. 446/1994, n. 359/2007, n.
213/2008. La giurisprudenza costituzionale si mostra particolarmente
severa nel ritenere che solo una chiara indicazione contenuta nella
stessa legge di spesa è idonea a soddisfare la prescrizione di cui
all'art. 81, poichè «senza tale indicazione non si può avere la
precisa e concreta conoscenza del mezzo di copertura delle nuove
spese, quale indubbiamente è richiesta, secondo lo spirito dell'art.
81, sia in obbedienza ai generali criteri cui deve ispirarsi la
legislazione finanziaria, sia anche perchè, rapporto a minori ma del
pari non derogabili esigenze pratiche, non sarebbe possibile, in una
valutazione integrale di tutte le nuove e maggiori spese, stabilire
la effettiva capacità a farvi fronte da parte del fondo speciale di
cui trattasi» (Corte Cost. n. 9/1958). Successivamente è stata fatta
salva la possibilità di rinviare alla legge di bilancio la
determinazione dell'entità della spesa (Corte Cost. n. 26/1991),
fermo restando che «la copertura deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri
(sentenza n. 1 del 1966); la copertura è aleatoria se non tiene
conto del fatto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo
(sentenza n. 54 del 1983); l'obbligo di copertura deve essere
osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che
incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli
oneri già gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991)»
(Corte Cost. n. 213/2008). È poi ugualmente pacifico che la mancanza
o esistenza di oneri di spesa connessi ad una nuova legge si desume
dall'oggetto e dal contenuto della stessa e non certo da improprie
forme di autoqualificazione della medesima, che consentirebbero una
facile elusione del fondamentale principio di copertura finanziaria
delle leggi (Corte costituzionale n. 30 del 1959, Corte
costituzionale n. 384 del 1991). D'altro canto quest'ultimo è
principio fondamentale proprio perchè costituisce la garanzia
costituzionale della responsabilità politica correlata ad ogni
autorizzazione legislativa di spesa.
Non giova alla regione resistente neppure quella giurisprudenza
costituzionale che esclude che la mera riorganizzazione implichi
nuovi costi (Corte Cost. n. 569/2000); essa infatti si attaglia a
forme di riorganizzazione interna, per le quali la Corte, in
concreto, ha evidenziato che nessuna nuova struttura veniva creata;
il principio non può invece trovare applicazione per la creazione di
nuovi ed autonomi centri di costo, quale indubbiamente è un nuovo
comune, per le ragioni già ampiamente evidenziate.
A questi risalenti e pacifici principi enucleati dal giudice
delle leggi, aggiungono i più recenti sviluppi ex articoli 81 e 119
Cost. del concetto di legalità costituzionale-finanziaria, governato
da esigenze di coordinamento della finanza pubblica e dal
perseguimento dell'interesse all'unità economica della Repubblica,
alla luce dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno e
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Tali finalità sono
presidiate dai controlli di legalita-regolarità sulle finanze
pubbliche attribuiti alla Corte dei conti, in quanto magistratura
indipendente e neutrale, i quali godono, anch'essi, secondo recenti
pronunce del giudice delle leggi (Corte Cost. n. 60/2013), di piena
copertura costituzionale, attesa la natura preventiva di siffatti
controlli, finalizzata ad evitare danni irreparabili all'equilibrio
di bilancio.
Le norme sul cosiddetto «pareggio di bilancio» (rectius
equilibrio di bilancio), così come introdotte nella Carta
costituzionale ad opera della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1, troveranno applicazione solo a decorrere dall'esercizio
finanziario relativo all'anno 2014. Tuttavia, già nell'attuale
quadro costituzionale gli articoli 81 e 119 della Costituzione
impongono una visione unitaria della finanza pubblica, che non
consente di sottrarre agli obiettivi di governo dei conti pubblici
concordati in sede europea il legislatore regionale e tanto meno,
tramite questo, gli enti locali. Siffatti principi sono stati
recentemente affermati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti
nella delibera, delle sezioni autonomie n. 10 del 26 marzo 2013,
«prime linee di orientamento per le relazioni semestrali sulla
tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri delle leggi regionali», secondo cui:
«deve ritenersi che taluni principi della riforma riguardante la
copertura finanziaria implicitamente anticipata dalla legge di
contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 siano già vincolanti per
la legislazione regionale comportante nuovi e maggiori oneri
finanziari. Tali principi di coordinamento finanziario sono riassunti
nelle disposizioni contenute all'art. 19 della legge n. 196/2009, a
tenore del quale "le leggi e i provvedimenti che comportano oneri
anche sotto forma di minori entrate a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche, devono contenere la previsione dell'onere
stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita alla
previsione dei bilanci annuali e pluriennali". Il secondo comma
chiarisce altresì che il vincolo di copertura finanziaria si applica
anche al legislatore regionale, in quanto le regioni ... sono tenute
ad indicare la copertura finanziaria delle leggi che prevedono nuovi
o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove
funzioni o la disciplina, delle funzioni ad esse attribuite.».
Orbene, non vi è chi non veda come la costituzione di un nuovo ente
comporti un quid pluris di spesa in termini di finanza pubblica
complessiva, a prescindere dal fatto che lo scorporo territoriale
distribuisca in misura proporzionale le entrate e le spese tra gli
enti locali coinvolti, oppure benefici uno dei comuni a discapito
degli altri.
Nell'ottica del comune neo-istituito è indubbio l'obbligo del
legislatore regionale, pur nell'astratta legittima scelta di creare
un nuovo ente locale, di garantire a quest'ultimo almeno una genesi
coerente con i sempre più stringenti vincoli di equilibrio di
bilancio immanenti al sistema, di legalità finanziaria evincibile
dalla Costituzione dai principi generali di coordinamento della
finanza pubblica ad esso rapportabili. In altri termini non pare al
collegio che il legislatore regionale, al quale solo è demandata la
scelta politica di creare il nuovo comune, possa disinteressarsi dei
connessi costi di tale scelta, surrettiziamente negandoli: il nuovo
ente dovrà necessariamente, ed ab origine, inserirsi nel contesto
dei numerosi vincoli di finanza pubblica che oggi gravano sugli enti
locali, ed ai quali nasce necessariamente avvinto. Una incapacità
del neo-costituito ente di farvi fronte comporterebbe, in presenza
dei requisiti ex art. 3, legge n. 213/2012, l'intervento della Corte
dei Conti, a tutela dei valori costituzionali e comunitari in materia
di finanza pubblica, i cui esiti ultimi possono giungere fino alla
preclusione dei programmi di spesa privi di copertura finanziaria o
forieri di squilibri di bilancio (Corte costituzionale n. 60/2013).
L'evidenziato costo iniziale, a prescindere dai rimedi ordinamentali
intestati alla magistratura contabile sulla legittimità e
regolarità dei conti, comporta ex se, oltre alla paventata lesione
dell'art. 81 anche un inevitabile vulnus dell'autonomia finanziaria
del novello ente, presidiata dall'art. 119 della Costituzione.
Simmetricamente, nell'ottica dei comuni limitrofi, il
ridimensionamento territoriale privo di compensazioni finanziarie
potrebbe impattare sui relativi equilibri di bilancio. Sul punto, il
collegio non può che prendere atto delle numerose criticità per
l'equilibrio finanziario del comune di Settimo torinese, odierno
ricorrente, già accettate dalla Corte dei Conti, da ultimo in sede
di esame del bilancio di previsione 2012 (cfr. la pronuncia di
accertamento n. 42 del 15 marzo 2013, ex art. 148-bis del decreto
legislativo n. 267/2000, della sezione regionale di controllo per il
Piemonte della Corte dei Conti). Siffatti accertamenti della
magistratura contabile danno ulteriore pregnanza e concreto riscontro
alla paventata violazione degli articoli 81 e 119 Cost., con
riferimento alla scelta di moltiplicare in siffatto contesto gli
enti, e quindi i centri di costo, senza adeguata copertura
finanziaria.
Si aggiunga, infine, che un ente quale il comune, naturaliter a
fini generali e necessari, la cui genesi sia economicamente
evanescente cozza con il principio del buon andamento
dell'amministrazione ex art. 97 Cost.; ciò sembra già evincersi
dalle ricadute pratiche della legge regionale piemontese n. 1/2013
lamentate dagli intervenienti, in un contesto in cui è mancata ogni
forma di supporto organizzativo e materiale alla nuova realtà.
I dubbi di legittimità costituzionale posti sul punto paiono,
dunque, non manifestamente infondati.
Non si ritiene per contro di aderire alle ulteriori
sollecitazioni, tanto di parte ricorrente che degli intervenienti,
secondo cui dovrebbe dubitarsi anche della legittimità
costituzionale della previsione dell'art. 3, legge regionale
piemontese n. 51 del 1992, nella parte in cui, con le modifiche
apportate dalla legge regionale piemontese n. 10 del 2009, è stato
ridotto da 10.000 ad 8000 il numero minimo di abitanti necessario per
la creazione di un nuovo comune. Benchè si tratti di scelta
singolare forse anche anacronistica, difforme della generale
previsione di cui all'art. 15 del testo unico n. 267/2000, ed in
controtendenza con le numerose norme di carattere finanziario che
incentivano la formazione di comunità di maggiori dimensioni (si
vedano, a mero titolo esemplificativo, l'art. 16 del decreto-legge n.
138/2011, l'art. 19 del decreto-legge n. 95/2012), resta il fatto che
un limite numerico è comunque previsto dalla vigente legge
regionale, ed esso non pare ex se irrazionale o sindacabile. Infatti
da una parte non può in astratto escludersi la sussistenza di
peculiari esigenze identitarie di comunità di siffatte dimensioni,
dall'altra le numerose norme statali che fissano limiti demografici,
ai più svariati fini, indicano a loro volta soglie variabili,
talvolta derogabili dal legislatore regionale, sicchè non si ritiene
di poter ascrivere a norma fondamentale di organizzazione o a
generale principio di coordinamento della finanza pubblica un
determinato e puntuale limite demografico piuttosto che un altro.
Resta ferma l'esigenza, rispettata ad avviso del collegio dalla
vigente legge piemontese, di porre comunque un limite non
caratterizzato da intrinseca irrazionalità.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, il TAR Piemonte solleva questione di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, 3 della legge regionale
piemontese n. 1 del 25 gennaio 2013, nella parte in cui istituiscono
il comune di Mappano in assenza di copertura finanziaria, per
violazione degli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione.
Resta confermata la sospensione degli atti già impugnati con i
motivi aggiunti del presente giudizio, disposta alla camera di
consiglio del 18 aprile 2013, con particolare riferimento al
provvedimento prot. 2013000913 in data 27 febbraio 2013 della
prefettura di Torino, di nomina del commissario legale rappresentante
pro tempore del comune di Mappano, e di tutti gli atti consequenziali
e/o connessi; tanto onde evitare che una eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge regionale intervenga con
riferimento ad una situazione cristallizzata e potenzialmente
irreversibile (Cons. St. ad. plen. 2/1999; Cons. St. sez. VI, 26
ottobre 2011, n. 4720).
Il presente giudizio resta sospeso fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della decisione della
Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli
effetti di cui agli articoli 79 ed 80 del c.p.a. e 295 c.p.c.
Ogni altra decisione resta riservata all'esito del giudizio
innanzi alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 della legge
regionale piemontese n. 1 del 25 gennaio 2013 in relazione agli
articoli 81, 97 e 119 della Costituzione, dispone la sospensione del
giudizio e la trasmissione degli atti, a cura della segreteria, alla
Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13
giugno 2013.

Il Presidente: Balucani


L'estensore: Malanetto