1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 3 aprile - 10 maggio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Pubblicita' sulle strade - Collocazione di cartelloni pubblicitari in difformita' delle prescrizioni di cui all'autorizzazione - Sanzione amministrativa. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), art. 23, comma 12, nel testo sostituito dall'art. 36, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111. (T-190113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma
12, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice
della strada), nel testo sostituito dall'articolo 36, comma 10-bis,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge
15 luglio 2011, n. 111, promosso dal Tribunale ordinario di Verona,
nel procedimento vertente tra la Girardi Pubblicità Group srl e il
Comune di Verona, con ordinanza del 5 aprile 2018, iscritta al n. 102
del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione di Girardi Pubblicità Group srl,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Riccardo Ruffo, Elena Ruffo e Andrea Manzi per
la Girardi Pubblicità Group srl e l'avvocato dello Stato Gabriella
D'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio di appello - avverso una decisione
del Giudice di pace di Verona, con la quale era stata respinta
l'opposizione proposta dalla società ricorrente avverso tre processi
verbali elevati per violazione dell'art. 23, comma 12, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nel
testo sostituito dall'art. 36, comma 10-bis, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011,
n. 111 - l'adito Tribunale ordinario di Verona, sezione terza civile,
in composizione monocratica, premessane la rilevanza, ha sollevato,
con l'ordinanza in epigrafe, questione di legittimità costituzionale
del predetto art. 23, comma 12, cod. strada, per contrasto con l'art.
3 della Costituzione, sotto il duplice profilo della eguaglianza e
della ragionevolezza.
Secondo il rimettente, la collocazione di un cartello
pubblicitario in modo difforme da quanto consentito dal provvedimento
autorizzatorio - nella specie addebitata alla società opponente e,
appunto, prevista dal denunciato comma 12 dell'art. 23 cod. strada -
sarebbe, infatti, irragionevolmente sanzionata in misura (alla data
dell'infrazione, da euro 1.388,00 a euro 13.876,00)
significativamente superiore rispetto a quella (alla data stessa, da
euro 422,00 a euro 1.695,00) entro cui è contenuta la sanzione
comminata dal comma 11 dello stesso art. 23 cod. strada, applicabile
anche alla ben più grave infrazione costituita dalla installazione
di cartelli abusivi, radicalmente cioè non autorizzati.
2.- Nel giudizio innanzi a questa Corte si è costituita la
società appellante, che ha diffusamente argomentato, e con memoria
integrativa ha ulteriormente illustrato, le proprie conclusioni nel
senso della fondatezza della questione di illegittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale a quo.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto per il
tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilità della questione in esame per «assenza di
soluzioni di riequilibrio costituzionalmente obbligate» e per errata
individuazione del tertium comparationis. Nel merito, ne ha
contestato la fondatezza, sostenendo che il regime sanzionatorio
della collocazione abusiva di mezzi pubblicitari vada rinvenuto non
già nel comma 11 dell'art. 23 cod. strada, a tal fine erroneamente
indicato dal rimettente, bensì nel successivo comma 13-bis del
medesimo art. 23, che per tale condotta prevede un trattamento
sanzionatorio più severo di quello dettato per la collocazione di
cartelloni in modo difforme dal provvedimento autorizzatorio.

Considerato in diritto

1.- Il comma 12 dell'art. 23 del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nel testo sostituito
dall'art. 36, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111 -
applicabile ratione temporis alla infrazione contestata alla parte
opponente (e poi appellante) nel giudizio a quo - disponeva che
«[c]hiunque non osserva le prescrizioni indicate nelle autorizzazioni
previste dal presente articolo è soggetto alla sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da euro 1.388 ad euro
13.876, in via solidale con il soggetto pubblicizzato».
2.- Nel denunciare il contrasto della norma suddetta con i
principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, il giudice monocratico del Tribunale ordinario di
Verona si dà carico di superare le carenze di motivazione, anche in
punto di individuazione del tertium comparationis, che hanno
comportato la declaratoria di manifesta inammissibilità, con
ordinanza n. 9 del 2014, della questione di legittimità
costituzionale già sollevata dal Giudice di Pace di Verona con
riguardo allo stesso comma 12 dell'art. 23 cod. strada, in
riferimento al medesimo parametro costituzionale.
Argomenta, dunque, compiutamente ora il rimettente come la scelta
operata dal legislatore dal 2011 - di elevare sensibilmente (da euro
159,00 ad euro 1.388,00 nel minimo e da euro 639,00 ad euro 13.876,00
nel massimo) la sanzione pecuniaria per l'ipotesi di collocazione di
cartelloni pubblicitari in modo difforme dalle prescrizioni contenute
nel provvedimento autorizzatorio - sia «irragionevole, e quindi in
contrasto con il parametro dell'art. 3 Cost., [...] poichè sottopone
ad un trattamento sanzionatorio più severo una ipotesi di illecito
oggettivamente meno grave» rispetto a quelle di installazione senza
autorizzazione o senza osservare le prescrizioni delle norme
regolamentari, il cui regime sanzionatorio lo stesso giudice non
manca (in questo caso) di individuare in quello previsto dal comma 11
del citato art. 23 (nel testo vigente ratione temporis), per il quale
«[c]hiunque viola le disposizioni del presente articolo e quelle del
regolamento è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di
una somma da euro 422 a euro 1.695». Ciò che verrebbe
inspiegabilmente a contraddire la valutazione di disvalore delle due
comparate fattispecie di illecito contenuta nell'originaria
formulazione della disposizione censurata, che «infatti prevedeva per
la posa di un cartello in difformità delle prescrizioni di cui
all'autorizzazione una pena pari alla metà di quella fissata per la
posa di un cartello senza autorizzazione».
3.- Della questione così formulata il Presidente del Consiglio
dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, ha
eccepito l'inammissibilità, sia in ragione della «assenza di
soluzioni di riequilibrio costituzionalmente obbligate», sia per
l'individuazione, a suo avviso errata, del tertium comparationis.
Il regime sanzionatorio relativo alla collocazione abusiva di
cartelloni pubblicitari andrebbe, infatti, rinvenuto non già nel
comma 11, individuato dal rimettente, bensì nel successivo comma
13-bis dell'art. 23 cod. strada, che prevede sanzioni più elevate di
quelle dettate per l'installazione non conforme alle prescrizioni
autorizzatorie. Il che, secondo l'interveniente, varrebbe poi
comunque ad escludere, in via subordinata, la fondatezza della
questione.
3.1.- Nessuna di tali eccezioni è suscettibile di accoglimento.
3.1.1.- Quanto alla prima eccezione, è decisiva, in contrario,
la considerazione che il rimettente non chiede a questa Corte una
pronuncia additiva o manipolativa - per la quale venga in rilievo la
dedotta assenza di una sua "rima obbligata" - ma si limita a chiedere
un intervento caducatorio dello speciale ed elevato regime
sanzionatorio introdotto dal legislatore del 2011 per le ipotesi di
installazione difforme.
3.1.2.- Quanto alla seconda eccezione, correttamente ha già
rilevato il giudice a quo come la disposizione di cui al comma 13-bis
dell'art. 23 cod. strada si riferisca a due ipotesi particolari,
diverse da quella della "installazione abusiva". La prima riguarda
infatti la violazione del comma 7, che esclude in radice
l'autorizzabilità della pubblicità «lungo e in vista degli
itinerari internazionali, delle autostrade e delle strade extraurbane
principali e relativi accessi». Mentre la seconda fattispecie è
costituita dalla violazione delle prescrizioni, di cui allo stesso
comma 13-bis, dirette ad assicurare la rimozione di cartelli abusivi
o difformi da quanto previsto dal comma 1 che siano collocati su
«suolo privato», come del resto più volte confermato dalla
giurisprudenza della Corte di legittimità (Corte di cassazione,
sezione sesta, ordinanza 8 gennaio 2016, n. 167; sezione seconda
civile, ordinanza 20 dicembre 2011, n. 27846 e sentenza 19 ottobre
2011, n. 21606).
La "installazione abusiva" di cartelli pubblicitari su suolo
pubblico ricade dunque nella generale previsione sanzionatoria di cui
al comma 11 del su citato art. 23, esattamente individuata dal
rimettente come tertium comparationis ai fini della valutazione di
ragionevolezza del trattamento sanzionatorio della "installazione
difforme", introdotto dalla disposizione censurata.
4.- Nel merito, la questione è fondata nei termini e limiti
della sua prospettazione.
4.1.- Come puntualmente ricordato dalla difesa della parte
costituita, il comma 10-bis dell'art. 36 del d.l. n. 98 del 2011 -
che ha sostituto il comma 12 dell'art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992
- ripete il contenuto di un emendamento (n. 36.5) al predetto art.
36, introdotto in sede di conversione in legge del d.l. n. 98 del
2011: emendamento non illustrato dalla sua proponente e non discusso,
nè in commissione nè durante i lavori nelle aule parlamentari, non
altrimenti spiegabile che in funzione compensativa di altre voci di
spesa recate dal medesimo d.l. n. 98.
Per effetto di una tale occasionale e non sistematica
riformulazione del comma 12 dell'art. 23 cod. strada, il regime
sanzionatorio della "installazione difforme" di cartelli pubblicitari
- che, nel testo previgente di detta norma, era (sub comma 12)
corrispondente a meno della metà di quello (sub comma 11) riferibile
alla "installazione abusiva" - è risultato, invece, inspiegabilmente
più che triplicato nel minimo, e quasi decuplicato nel massimo,
rispetto al trattamento sanzionatorio di quest'ultima, ben più
grave, fattispecie di illecito.
4.2.- Il nuovo regime sanzionatorio della infrazione sub comma 12
dell'art. 23 cod. strada - così estemporaneamente introdotto dal
legislatore del 2011 - è manifestamente irragionevole.
Ciò sia per la contraddittoria inversione della risposta
sanzionatoria, all'interno delle ipotesi elencate nel predetto art.
23, che finisce con il punire più severamente la condotta di
installazione non conforme a prescrizione autorizzativa,
innegabilmente connotata da minor disvalore rispetto a quella di
installazione di cartello pubblicitario del tutto priva di
autorizzazione; sia per l'eccessiva e non proporzionata misura
dell'aumento della sanzione, relativa alla infrazione meno grave in
materia di pubblicità, operato senza alcuna plausibile ragione. E
ciò, per di più, con il duplice distorsivo effetto di rendere, per
un verso, più conveniente per il privato la condotta totalmente
abusiva e, per altro verso, ampiamente più remuneratoria per
l'autorità di vigilanza la verifica di conformità dei cartelli
autorizzati.
4.3.- Il novellato comma 12 dell'art. 23 cod. strada va,
pertanto, dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte
relativa alla misura della sanzione amministrativa, con la
conseguenza che l'infrazione per inosservanza delle prescrizioni
autorizzative contenute nel comma stesso ricade nella generale
previsione sanzionatoria di cui al comma 11 del medesimo art. 23
(«[c]hiunque viola le disposizioni del presente articolo è soggetto
alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 422 a
euro 1.695»).
Una eventuale non unitaria e più graduata risposta sanzionatoria
alle due fattispecie della "installazione difforme" e di quella
"abusiva", che tenga conto del rispettivo diverso disvalore, attiene
all'ambito delle scelte discrezionali riservate al legislatore.
4.4.- L'operata reductio ad legitimitatem della disposizione
censurata non incide sulla previsione di solidale responsabilità,
con il contravventore, del soggetto pubblicizzato, introdotta dal
medesimo comma 10-bis dell'art. 36 del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 12,
del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), nel testo sostituito dall'art. 36, comma 10-bis, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge
15 luglio 2011, n. 111, nella parte relativa alla determinazione
della sanzione pecuniaria della infrazione ivi prevista.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA