1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-5-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 11 - 24 aprile 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Eccepita inammissibilita', per ritenuta genericita' dell'ordinanza di rimessione - Infondatezza. Reati ministeriali - Procedimento - Concessione di autorizzazione a procedere - Rimessione degli atti al collegio istituito dall'art. 7 della legge cost. n. 1 del 1989 - Udienza preliminare - Ritenuta attribuzione della funzione di giudice dell'udienza preliminare al medesimo collegio costituito per il compimento delle indagini preliminari - Prospettato affievolimento delle garanzie del giusto processo - Erroneita' del presupposto interpretativo assunto dal rimettente - Non fondatezza della questione. - Legge 5 giugno 1989, n. 219, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 27, secondo comma, e 111; legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1, art. 9. (002C0351) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-5-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati
ministeriali e di reati previsti dall'articolo 90 della
Costituzione), promosso con ordinanza emessa il 24 maggio 2001 dal
Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96
della Costituzione istituito presso il Tribunale di Napoli nel
procedimento penale a carico di F. D. L. e altri, iscritta al n. 611
del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, 1a serie speciale, n. 34 dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di F. D. L. nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Gustavo Pansini e Carlo Federico Grosso per F.
D. L. e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti
dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il Tribunale di
Napoli solleva, con ordinanza del 24 maggio 2001, questione di
legittimità costituzionale della legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove
norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall'articolo
90 della Costituzione), in riferimento agli artt. 3, 27, secondo
comma, e 111 della Costituzione.
1.1. - Il Collegio espone sinteticamente le vicende del processo
dinanzi a esso pendente: a) con una sentenza del febbraio 1999 il
giudice (ordinario) dell'udienza preliminare presso il Tribunale di
Napoli trasmetteva, per competenza, gli atti di un procedimento
penale concernente un ex ministro e un concorrente "laico" al
Collegio per i reati ministeriali, allora costituito da due dei tre
componenti dell'odierno organo giudiziario rimettente; b) nel corso
del procedimento, esteso anche nei confronti di altri due indagati
"laici", il Collegio procedeva all'interrogatorio degli indagati,
chiedendo poi al Senato della Repubblica l'autorizzazione a procedere
nei confronti di tutte le persone sottoposte alle indagini, per il
reato di corruzione; c) concessa dal Senato - nel gennaio 2001 -
l'autorizzazione a procedere, e formulata dal pubblico ministero la
richiesta di rinvio a giudizio, il procedimento si trovava quindi
nella fase dell'udienza preliminare, a trattare la quale era chiamato
il Collegio del quale facevano parte, come detto, due dei tre
magistrati che lo avevano composto nella fase delle indagini; d)
prima della trattazione dell'udienza preliminare, uno dei suddetti
componenti formulava dichiarazione di astensione per "gravi ragioni
di convenienza", a norma dell'art. 36, comma 1, lettera h), cod.
proc. pen., appunto a causa della pregressa partecipazione al
Collegio nella fase iniziale del procedimento; e) parallelamente, la
difesa dell'ex ministro imputato proponeva istanza di ricusazione nei
confronti del Collegio, perchè composto da magistrati che avevano
svolto funzioni di pubblico ministero, nella fase delle indagini
preliminari; f) sia la dichiarazione di astensione che l'istanza di
ricusazione venivano rigettate dalla competente Corte d'appello.
1.2. - Essendo stata nuovamente fissata l'udienza preliminare a
seguito delle vicende processuali sopra esposte, il Collegio per i
reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli solleva, d'ufficio,
questione di costituzionalità, ritenendo che "l'attuale
interpretazione della legge n. 219 del 1989" (cioè l'orientamento
che reputa essere il medesimo collegio competente sia per la fase
delle indagini che per la fase successiva alla concessione
dell'autorizzazione a procedere e dunque anche per la trattazione
dell'udienza preliminare) possa contrastare con i principi
costituzionali di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) e di
presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, della
Costituzione), nonchè con il principio del "giusto processo"
(art. 111 della Costituzione): a parere del Collegio rimettente,
infatti, tale disciplina determina, nei procedimenti penali nei quali
siano coinvolti ministri, un irragionevole deficit di garanzie,
giacchè l'imputato ha come giudice dell'udienza preliminare quello
stesso collegio, istituito in base all'art. 7 della legge
costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96,
134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui
all'articolo 96 della Costituzione), che in precedenza ha svolto nei
confronti del medesimo imputato le funzioni di pubblico ministero,
come appunto nella specie si è verificato.
La "prassi interpretativa" concernente i procedimenti per reati
ministeriali, poi, appare al giudice a quo contraddire anche il
principio, posto nel nuovo testo dell'art. 111 della Costituzione,
secondo cui "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e
imparziale".
La rilevanza della questione, conclude il Collegio, è evidente,
attenendo alla valida composizione del giudice dell'udienza
preliminare e dunque alla stessa possibilità di procedere oltre.
2. - Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
2.1. - Nell'atto di intervento, l'Avvocatura deduce
l'inammissibilità della questione per due ordini di rilievi: a) la
genericità della richiesta declaratoria di incostituzionalità, il
cui oggetto è l'intero complesso normativo di cui alla legge n. 219
del 1989, e b) la natura legislativa di un intervento quale quello
richiesto alla Corte sulla disciplina dei procedimenti per i reati
ministeriali, che avrebbe una portata tale da coinvolgere l'intero
equilibrio della legge, ciò che - afferma l'Avvocatura - costituisce
una operazione propria del legislatore, non della Corte
costituzionale.
Nel merito, l'Avvocatura richiama l'orientamento interpretativo
che sulla disciplina in questione è stato accolto proprio dalla
Corte costituzionale: chiamata a pronunciarsi sull'art. 3 della legge
n. 219 del 1989, la Corte, a fronte della ipotizzata possibilità di
interpretare il sistema nel senso della competenza del giudice comune
una volta concessa l'autorizzazione a procedere, ha optato, con la
sentenza n. 265 del 1990, per l'opposta interpretazione, dando della
legge ordinaria una lettura aderente alla norma costituzionale di
riferimento (art. 9, comma 4, della legge costituzionale n. 1 del
1989), nel senso cioè che, concessa l'autorizzazione a procedere, è
il collegio a "continuare" il procedimento "secondo le norme
vigenti", dopo la rimessione degli atti al medesimo. È dunque la
stessa legge costituzionale, rileva l'Avvocatura, a postulare
l'identità dell'organo chiamato a trattare il procedimento prima e
dopo l'autorizzazione a procedere e fino al giudizio di merito
dibattimentale dinanzi al competente Tribunale distrettuale; ne
deriva la conclusione nel senso dell'infondatezza della questione
sollevata.
3. - Si è costituito in giudizio l'ex ministro, imputato nel
procedimento principale, chiedendo una declaratoria di
incostituzionalità della legge n. 219 del 1989 "nella parte in cui
non prevede che l'udienza preliminare si svolga innanzi al giudice
dell'udienza preliminare del tribunale ordinario competente".
La difesa della parte privata, dopo avere ricordato la genesi
politica della disciplina, afferma che la legge costituzionale n. 1
del 1989, istituendo lo speciale collegio presso ciascuna sede di
Corte di appello (art. 7), ha inteso rafforzare, appunto attraverso
la previsione della collegialità, esclusivamente le garanzie del
procedimento nella fase delle indagini, in vista della delicata
funzione - di preventivo "filtro giurisdizionale" rispetto alla
notitia criminis - assegnata al collegio.
L'autorizzazione a procedere segna dunque, secondo la parte, nel
disegno della legge costituzionale, l'ultimo momento del regime
procedimentale speciale, e la riprova sarebbe offerta dai lavori
preparatori della legge stessa, ai quali nell'atto di costituzione si
fa richiamo.
Ad avviso della parte, la legge n. 219 del 1989, emanata in
attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1989, ha dettato una
serie di norme dalle quali risulta attribuita al collegio una
funzione - essenziale - di pubblico ministero, nonchè una funzione -
accessoria - di giudice delle indagini preliminari (competente a
disporre l'incidente probatorio, l'archiviazione e la riapertura
delle indagini), e, mediante la precisazione della formulazione
dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale n. 1 del 1989,
attraverso la disposizione dell'art. 3, comma 1, la stessa legge
ordinaria ha chiarito che con il ricevimento degli atti provenienti
dall'organo politico, una volta concessa l'autorizzazione a
procedere, si conclude definitivamente la fase delle indagini
assegnate al collegio, e si attiva il rito ordinario.
Di conseguenza, alla stregua della disciplina positiva, come la
richiesta di emissione del decreto che dispone il giudizio deve
essere formulata dal pubblico ministero, così la competenza a
celebrare l'udienza preliminare dovrebbe essere riconosciuta al
correlativo giudice presso il tribunale ordinario: tanto più ove si
consideri che nè la legge costituzionale, nè la legge ordinaria
contengono disposizioni in materia di giudizi speciali.
Dall'opposta - e censurata - interpretazione, che affida al
collegio la celebrazione dell'udienza preliminare, discenderebbe
infatti un'alternativa che in ogni caso è di dubbia
costituzionalità, in quanto (a) o la possibilità di accedere al
"patteggiamento" e al giudizio abbreviato è esclusa per i ministri e
per coloro (i "laici") che concorrono nel reato, oppure (b) nei
confronti di tali soggetti i riti alternativi possono essere
celebrati da un giudice che ha esercitato funzioni di pubblico
ministero. Postulando, poi, che l'eventuale sentenza di
proscioglimento sia, secondo le regole generali, appellabile, col
gravame si determinerebbe, comunque, l'intromissione di un giudice
ordinario in una fase di competenza - secondo l'assunto criticato -
del giudice speciale.
Nonostante i suddetti rilievi, la giurisprudenza - di cui viene
dato ampio conto nell'atto di costituzione - attribuisce la
competenza funzionale di giudice per l'udienza preliminare al
collegio di cui all'art. 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989,
che in tal modo assomma in sè le funzioni di pubblico ministero e di
giudice; una lettura, questa, che non solo conduce a soluzioni
inaccettabili dal punto di vista della coerenza dei principi
affermati, ma altresì legittima un sistema che tralascia
completamente l'esigenza, viceversa ineludibile, che il giudice, in
quanto tale, sia terzo e perciò imparziale.
Nè i dubbi di parzialità, rileva la parte privata, potrebbero
essere fugati con il ricorso agli istituti dell'astensione o della
ricusazione: la situazione in esame attiene, infatti, alla sequenza
di funzioni di pubblico ministero e di giudice attribuite alla stessa
persona fisica, di modo che, ricorrendo in simile ipotesi la regola,
e comunque l'esigenza, espressa dall'art. 34, comma 3, cod. proc.
pen., si impone l'adozione di un criterio generale che sancisca anche
nell'ambito dei procedimenti per reati ministeriali un'analoga causa
di incompatibilità. Il riferimento, contenuto nell'art. 9, comma 4,
della legge costituzionale n. 1 del 1989, alle "norme vigenti" non
potrebbe, di conseguenza, ritenersi pensato con esclusione di tale
regola normativa, che traduce il principio fissato nella legge delega
per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale 16 febbraio
1987, n. 81, che esclude il cumulo di funzioni di pubblico ministero
e di giudice in capo allo stesso soggetto.
Permanendo tuttavia nella applicazione pratica l'interpretazione
della norma nel senso contrario a quello che appare il più logico e
conforme ai principi costituzionali, si manifesta - conclude la
difesa della parte privata "la necessità della declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge 5 giugno 1989, n. 219,
nella parte in cui non prevede che l'udienza preliminare si svolga
innanzi al giudice dell'udienza preliminare ordinario competente".
4. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria, nella quale sottolinea ancora una volta il
rilievo preliminare, già espresso nell'atto d'intervento, della
genericità del petitum essendo l'ordinanza di rimessione formulata
in maniera tale che non potrebbe neppure dirsi portata all'esame
della Corte una precisa questione costituzionale. La difesa della
parte privata - aggiunge l'Avvocatura - ha colto questo aspetto e se
ne è fatta carico, deducendo, nella memoria di costituzione in
giudizio, l'incostituzionalità della legge n. 219 del 1989, nella
parte in cui non prevede una causa di incompatibilità per il
collegio per i reati ministeriali a emettere il provvedimento
conclusivo dell'udienza preliminare, sia esso il decreto che dispone
il giudizio sia altro tipo di pronuncia; ma questa puntualizzazione
della parte privata costituisce, sempre secondo l'Avvocatura, una
forzatura rispetto allo scarno testo dell'ordinanza del Collegio
rimettente, che "resiste" a ogni tentativo di interpretazione e
chiarificazione circa la effettiva portata della questione che con
essa si sarebbe inteso sollevare.
nel merito l'Avvocatura insiste per una dichiarazione di infondatezza
della questione.
La legge n. 219 impugnata, si osserva nella memoria, costituisce
attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1989, che
evidentemente non potrebbe essere sospettata di incostituzionalità;
ma ciò che più conta è che la formulazione delle norme che vengono
in rilievo, ovvero l'art. 3 della legge ordinaria ("Quando gli atti
siano stati rimessi [...] al collegio [...] il procedimento continua
secondo le norme vigenti al momento della rimessione") e l'art. 9
della legge costituzionale ("l'Assemblea, ove conceda
l'autorizzazione, rimette gli atti al collegio [...] perchè continui
il procedimento secondo le norme vigenti"), deve ritenersi
sostanzialmente equivalente e sorretta da una medesima ratio: la fase
del procedimento che si svolge prima del dibattimento è del tutto
peculiare.
Questa specificità rifletterebbe la volontà del legislatore
costituzionale di devolvere la cognizione dei reati ministeriali al
giudice ordinario, ma solo per il processo, non prima del processo,
dunque non prima della conclusione dell'udienza preliminare, che
segna appunto il passaggio dall'una all'altra fase; e l'apparente
imprecisione dell'uso dell'espressione circa la "continuazione del
procedimento" si spiega con l'esigenza di tenere presenti le
problematiche connesse alla transizione dal vecchio al nuovo codice,
con il passaggio dalla figura del giudice istruttore nell'ambito di
un sistema di tipo inquisitorio a quella del giudice per le indagini
preliminari nell'ambito di un sistema accusatorio. In entrambi i casi
v'è infatti un procedimento che può sfociare nel processo
dibattimentale e che si svolge dinanzi a organi giudiziari differenti
(giudice istruttore, giudice dell'udienza preliminare), mentre nel
caso dei reati ministeriali è il collegio a essere individuato come
l'organo che continua il procedimento secondo le regole processuali
ordinarie. D'altra parte, prosegue l'Avvocatura, l'avere previsto la
competenza del tribunale (distrettuale) per la fase del dibattimento
non consentirebbe alternative rispetto alla devoluzione della
trattazione dell'udienza preliminare al collegio, come organo sui
generis.
L'interveniente affronta poi l'argomentazione, contenuta nella
memoria di costituzione della parte privata, circa le funzioni di
organo inquirente assegnate al collegio nella normativa in argomento,
sia costituzionale che ordinaria e attuativa della prima; questo
rilievo, afferma l'Avvocatura, non è però decisivo, poichè il
collegio - come in realtà riconosciuto dalla stessa difesa dell'ex
ministro - riveste natura "duale", potendo compiere atti propri del
pubblico ministero al pari di atti propri del giudice per le indagini
preliminari, sì che esso può essere assimilato, quanto a funzioni,
al giudice più che al rappresentante dell'accusa, tenuto conto del
fatto che entrambe le leggi, costituzionale e ordinaria, prevedono
comunque, nel procedimento per i reati dei ministri, poteri propri
del Procuratore della Repubblica.
Ma al di là di tutto ciò, sarebbe decisiva, per l'Avvocatura,
la considerazione della finalità delle norme in questione: il
legislatore ha voluto circondare di speciali cautele e garanzie la
fase delle indagini preliminari alla richiesta di autorizzazione a
procedere, attribuendone la gestione a un organo in grado di
accertare, con la massima estensione possibile e senza
condizionamento alcuno, l'attendibilità della notizia di reato,
l'esistenza della "ragion di Stato" e in genere ogni elemento idoneo
a porre adeguatamente il Parlamento in grado di valutare se concedere
o negare l'autorizzazione a procedere; ed è appunto in funzione di
questa essenziale esigenza che il collegio ha la titolarità di
poteri sia dell'accusa che del giudice, tanto che sarebbe perfino
improprio parlare di organo con poteri "prevalenti" dell'uno o
dell'altro: il collegio non è nè l'uno nè l'altro, e l'avere a
esso affidato anche la funzione di trattazione dell'udienza
preliminare - conclude l'Avvocatura dello Stato - non viola i
parametri costituzionali invocati: non l'art. 3, per la specialità
che contraddistingue l'intera disciplina in questione in ragione
della diversità di posizione dei soggetti coinvolti; non l'art. 27,
poichè la presunzione di non colpevolezza resta intatta,
indipendentemente dall'organo che sia chiamato a decidere sul rinvio
a giudizio; non l'art. 111, per la specificità del giudice, previsto
direttamente da una fonte di rango costituzionale.

Considerato in diritto

1. - Il Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti
dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il Tribunale di
Napoli solleva questione di legittimità costituzionale, in relazione
agli artt. 3, 27, secondo comma, e 111 della Costituzione, della
legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati
ministeriali e di reati previsti dall'articolo 90 della
Costituzione), il cui art. 3 stabilisce che, quando gli atti del
procedimento a carico di ministri siano stati rimessi al collegio a
seguito della concessione dell'autorizzazione a procedere (art. 9,
comma 4, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1), "il
procedimento continua secondo le norme ordinarie vigenti al momento
della rimessione".
Il giudice rimettente ritiene che la norma dell'art. 3 della
legge n. 219 del 1989 ora indicata comporti che l'ulteriore corso del
procedimento abbia luogo innanzi al collegio, anzichè davanti agli
organi giudiziari ordinariamente competenti secondo il codice di
procedura penale, e che quindi il giudice dell'udienza preliminare
sia il medesimo collegio che, nella fase precedente, ha esercitato le
funzioni di pubblico ministero. Ciò determinerebbe per l'imputato un
irragionevole affievolimento di quelle garanzie che si compendiano
nell'espressione "giusto processo" (art. 111, primo comma, della
Costituzione), comprendenti innanzitutto il contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale
(art. 111, secondo comma, della Costituzione).
2. - La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche
degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di
procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),
ha riformato il precedente sistema di "giustizia penale
costituzionale" facente capo alla giurisdizione della Corte
costituzionale prevista dagli originari artt. 96, 134 e 135 della
Costituzione, nel dichiarato intento di ricondurre all'ambito
dell'ordinario diritto processuale penale il processo a carico del
Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri per i reati
commessi nell'esercizio delle loro funzioni.
Il nuovo art. 96 della Costituzione (art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1989) dispone che "il Presidente del
Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica,
sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro
funzioni, alla giurisdizione ordinaria". L'assimilazione di quella
che un tempo si denominava la giustizia politica alla giustizia
comune è peraltro avvenuta con due particolarità. Lo stesso nuovo
art. 96 della Costituzione prevede la previa autorizzazione del
Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme
stabilite con legge costituzionale e gli artt. 7 e 8 della legge
costituzionale n. 1 del 1989 istituiscono, presso il tribunale del
capoluogo del distretto di corte d'appello competente per territorio,
un collegio di tre magistrati per il compimento di indagini
preliminari al quale, nell'ipotesi che non si debba disporre
l'archiviazione della notizia di reato, spetta richiedere la predetta
autorizzazione parlamentare.
L'Assemblea parlamentare competente svolge le sue valutazioni e
prende le sue determinazioni secondo le disposizioni dell'art. 9,
commi da 1 a 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989 e, ove
conceda l'autorizzazione, "rimette gli atti al collegio di cui
all'articolo 7 perchè continui il procedimento secondo le norme
vigenti" (comma 4 dello stesso art. 9). A sua volta, l'impugnato
art. 3 della legge ordinaria di attuazione (n. 219 del 1989)
stabilisce che "quando gli atti siano stati rimessi ai sensi del
comma 4 dell'articolo 9 della legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1, al collegio ivi indicato, il procedimento continua secondo le
norme ordinarie vigenti al momento della rimessione".
Il giudice rimettente in questo giudizio di costituzionalità è
per l'appunto il collegio il quale, essendo stati rimessigli gli atti
dalla Assemblea parlamentare a seguito della concessione
dell'autorizzazione a procedere nei confronti di un ex ministro della
Repubblica, si trova a celebrare l'udienza preliminare. Dalla
constatazione della propria doppia funzione - quella già svolta,
quale organo delle indagini preliminari che richiede l'autorizzazione
a procedere dopo avere esclusa l'archiviazione; quella da svolgere,
quale giudice dell'udienza preliminare cui, sulla base degli atti
d'indagine compiuti (ed eventualmente delle integrazioni d'indagine e
probatorie ora consentite dagli artt. 421-bis e 422 cod. proc. pen.,
secondo ciò che è disposto dalla legge 16 dicembre 1999, n. 479),
spetta decidere il non luogo a procedere ovvero disporre il giudizio
(art. 424 cod. proc. pen.) - la censura di incostituzionalità
sottoposta all'esame della Corte costituzionale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità della questione, sulla base di due considerazioni:
la ritenuta genericità dell'ordinanza di rimessione, dalla quale
risulterebbe l'impugnazione dell'intera legge n. 219 del 1989; il
carattere sostanzialmente legislativo dell'intervento che si richiede
alla Corte costituzionale, la quale sarebbe indotta sul terreno delle
scelte normative riservate al legislatore. L'eccezione, sotto
entrambi i profili, non è fondata. Dal tenore della pur sintetica
ordinanza di rimessione e, in particolare, dall'esposizione delle
circostanze che hanno dato luogo al dubbio di costituzionalità, si
evince con chiarezza che denunciata è la disciplina della fase
processuale seguente la concessione dell'autorizzazione parlamentare,
per quanto riguarda l'organo giudiziario competente a condurla, cioè
il già ricordato art. 3, comma 1, della legge n. 219 del 1989.
Quanto al secondo profilo di inammissibilità, la sua inconsistenza
risulterà dal seguito della motivazione.
4. - Nel merito, la questione non è fondata.
4.1. - Il dubbio di costituzionalità prospettato riguarda la
sovrapposizione nel medesimo organo giudiziario (il collegio
istituito dall'art. 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989) della
funzione di giudice dell'udienza preliminare con quella di organo
delle indagini preliminari, competente a disporre l'archiviazione e,
in mancanza, a richiedere all'Assemblea parlamentare l'autorizzazione
a procedere. Tale sovrapposizione deriva da un'interpretazione delle
norme vigenti in materia che trova conforto nella giurisprudenza
della Corte di cassazione (che ha altresì respinto come
manifestamente infondate le questioni di legittimità sollevate in
proposito) e di alcuni Collegi per i reati ministeriali. Ma, quel che
più conta in questa sede, tale interpretazione è stata accolta
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 265 del 1990.
In questa decisione si affermava che la predetta interpretazione
si ricava "con certezza" dalla lettera della disposizione della legge
costituzionale, là dove essa afferma che il collegio competente
nella prima fase del procedimento lo continua secondo le norme
vigenti. A questa osservazione, si faceva seguire, a conferma, il
rilievo che l'originaria formulazione della legge costituzionale (la
rimessione degli atti al Procuratore della Repubblica "perchè
[avesse] corso il procedimento secondo le norme vigenti") era stata
dalla Camera dei deputati modificata in quella attuale mediante un
apposito emendamento e che il tentativo operato dal Senato di
ripristinare il testo originario non aveva avuto successo.
4.2. - L'orientamento predetto non può essere confermato, prima
che per le sue ipotizzate conseguenze incostituzionali, perchè così
impone l'interpretazione sistematica dell'ordinamento, quale è
venuto a configurarsi progressivamente nel tempo, un'interpretazione
alla quale non si oppone - come si vedrà - nè la lettera della
legge, nè la cosiddetta volontà del legislatore.
Dall'epoca in cui la responsabilità penale costituzionale dei
ministri è stata riformata e la prima sentenza della Corte
costituzionale su di essa pronunciata, il quadro normativo,
relativamente all'eventualità che funzioni decisorie possano essere
svolte da magistrati che abbiano promosso l'azione penale o
esercitato poteri d'indagine, è profondamente mutato; anzi, è stato
capovolto. Al momento dell'approvazione della riforma era ancora in
vigore il precedente codice di procedura penale, il quale conosceva
quella commistione di funzioni, tanto nel caso del processo pretorile
quanto nell'istruzione formale condotta dal giudice istruttore. Il
processo penale rinnovato dal codice del 1988 si è ispirato
all'opposto principio della separazione dei due tipi di funzioni,
separazione imposta al legislatore delegato dall'art. 2, numero 67,
della legge 16 febbraio 1987, n. 81 (Delega legislativa al Governo
della Repubblica per l'emanazione del nuovo codice di procedura
penale), nonchè dall'art. 6 (Diritto ad un processo equo) della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (secondo l'interpretazione della Corte europea
dei diritti dell'uomo), richiamata dalla stessa legge-delega nella
prima proposizione dell'art. 2. Da questa esigenza deriva la
soppressione da parte del nuovo codice tanto del precedente tipo di
processo pretorile quanto della figura del giudice istruttore, in
conseguenza della scelta di modelli processuali di tipo accusatorio.
Con riferimento ai riti previsti dal nuovo codice, poi, l'art. 34
cod. proc. pen., al comma 3, tra i vari casi di incompatibilità
all'ufficio di giudice, prevede quello di chi ha esercitato nel
medesimo procedimento funzioni di pubblico ministero.
L'anzidetto sviluppo della legislazione processuale penale circa
il rapporto tra funzioni di pubblico ministero e funzioni di giudice
non è indipendente dal parallelo rafforzamento del principio di
"terzieta'" del giudice sul piano costituzionale, manifestatosi di
pari passo negli orientamenti degli studiosi e tradottosi nella
giurisprudenza e nella legislazione costituzionali. Donde la
difficoltà di separare con nettezza il piano delle norme poste dal
legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, da quello
del principio costituzionale presupposto, che esso è tenuto a
svolgere.
Dopo una prima fase di acquiescenza di fronte alla confusione
funzionale che, per vari aspetti, segnava il codice processuale
abrogato (sentenze n. 61 del 1967, n. 123 del 1970, n. 101 del 1973,
in tema di procedimento penale pretorile), la giurisprudenza della
Corte costituzionale si è decisamente orientata nel senso di
ritenere la separazione funzionale coessenziale alla struttura stessa
del processo penale, secondo i principi di parità fra accusa e
difesa e di "terzieta'" del giudice rispetto all'una e all'altra
(sentenze n. 268 del 1986 e n. 172 del 1987, anch'esse in tema di
processo penale pretorile, nonchè, in generale, sentenze n. 330 del
1997 e n. 292 del 1992). Con la sentenza n. 131 del 1996, i medesimi
principi assurgono a elementi costitutivi del "giusto processo",
espressione che compendia la disciplina che la Costituzione detta
circa i caratteri della giurisdizione e i diritti di azione e difesa
in giudizio. Il processo può dirsi giusto in quanto, tra l'altro,
sia assicurata l'esigenza di imparzialità del giudice: imparzialità
che non è che un aspetto di quel carattere di "terzieta'" che
connota nell'essenziale tanto la funzione giurisdizionale quanto la
posizione del giudice, distinguendola da quella degli altri soggetti
pubblici, e condiziona l'effettività del diritto di azione e difesa
in giudizio. Il medesimo ordine di esigenze costituzionali è alla
base, poi, della giurisprudenza di questa Corte in tema di
incompatibilità al giudizio, ex art. 34 cod. proc. pen. (a partire
dalla sentenza n. 432 del 1995), e di astensione e ricusazione
(sentenza n. 283 del 2000), per possibile pre-giudizio del giudice.
Questi sviluppi hanno da ultimo trovato la loro sanzione
costituzionale formale nel nuovo testo dell'art. 111 della
Costituzione, posto con l'art. 1 della legge costituzionale
23 novembre 1999, n. 2: "La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge" (primo comma); "Ogni processo si
svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità,
davanti a giudice terzo e imparziale" (secondo comma).
4.3. - Di fronte al quadro ordinamentale così venutosi a
configurare, il rapporto tra il procedimento a carico dei ministri
per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni e il diritto
processuale comune che si determinerebbe in base all'interpretazione
adottata a suo tempo dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale
n. 1 del 1989 e, ora, fatta propria dal giudice rimettente,
comporterebbe conseguenze assolutamente singolari. Non lo erano al
tempo dell'approvazione di tale legge, quando la commistione delle
funzioni di pubblico ministero e di giudice non era stata ancora
superata dal nuovo codice, il quale versava allora in regime di
vacatio legis. Il principio della anzidetta distinzione incontrerebbe
invece, oggi, in base a quell'interpretazione, una rottura evidente,
in quanto l'organo che ha compiuto le indagini preliminari e ha
richiesto l'autorizzazione parlamentare avendo escluso la
possibilità di procedere all'archiviazione della notizia di reato
sarebbe investito della celebrazione dell'udienza preliminare:
dovrebbe cioè, sulla base delle risultanze delle indagini da esso
stesso condotte, adottare la sentenza di non luogo a procedere o il
decreto che dispone il giudizio (art. 424 cod. proc. pen.), nonchè
celebrare, quando ne ricorrano le condizioni, il giudizio abbreviato
a norma dell'art. 438 cod. proc. pen., ovvero applicare la pena su
richiesta a norma dell'art. 444 cod. proc. pen.
Una simile conseguenza - salva comunque la possibilità di una
sua valutazione alla luce dei principi supremi della Costituzione
(sentenza n. 1146 del 1988) - dovrebbe accettarsi solo se fosse
disposta esplicitamente e inconfutabilmente da una norma di revisione
della Costituzione, il che non è.
4.4. - In primo luogo, come indicazione generale, deve
considerarsi che, per quanto riguarda la responsabilità penale dei
ministri, la legge costituzionale n. 1 del 1989 - con l'esclusione
degli artt. 1 e 2 - non è legge di revisione della Costituzione ma
contiene norme per l'attuazione dell'art. 96 riformato. Ciò, già di
per sè, induce a ricercare l'interpretazione che ne permetta il più
facile e armonico inserimento nel quadro costituzionale vigente,
tanto più in presenza dell'intento normativo, esplicito nel nuovo
art. 96 della Costituzione (introdotto dall'art. 1 della legge
costituzionale in questione), di valorizzare in materia il diritto
processuale comune.
La norma dell'art. 9, comma 4, - "L'assemblea, ove conceda
l'autorizzazione, rimette gli atti al collegio di cui all'articolo 7
perchè continui il procedimento secondo le norme vigenti" - deriva
dall'approvazione da parte della Camera dei deputati (Atti
parlamentari - Camera dei deputati - X legislatura - discussioni -
seduta del 12 maggio 1988) di un emendamento sostitutivo della
corrispondente norma approvata dal Senato della Repubblica:
"L'assemblea, ove conceda l'autorizzazione, rimette gli atti al
procuratore della Repubblica perchè abbia corso il procedimento
secondo le norme vigenti". L'innovazione, della cui ratio i promotori
non dettero spiegazione, consiste in questo: la rimessione degli atti
al collegio, anzichè al procuratore della Repubblica; la
"continuazione del procedimento" anzichè "l'aver corso del
procedimento".
Nella seconda "lettura" del Senato, si levarono voci contrarie
all'innovazione apportata dalla Camera dei deputati (Atti
parlamentari - Senato della Repubblica - X legislatura, 132a seduta,
Assemblea, 1 luglio 1988), che riprendevano una critica, già emersa
nell'altra Camera, rivolta alla possibilità che - alla stregua della
lettera della norma - il collegio "continui il procedimento", secondo
le norme vigenti. In tal modo, si disse, si veniva a contraddire il
significato generale della riforma, impostata su una deroga al
diritto comune solo fino al e non oltre il momento della concessione
dell'autorizzazione a procedere da parte della Camera competente.
Nello stesso ordine di idee si espresse il relatore il quale,
peraltro, ritenne che la criticata espressione introdotta dalla
Camera dei deputati - "perchè continui il procedimento" - potesse e
dovesse leggersi: "perchè il procedimento continui". In tal modo,
sulla base della sola lettura testuale, si veniva a sostituire il
soggetto della proposizione ("il procedimento" in luogo de "il
collegio") e a intendere in senso intransitivo il significato del
verbo "continuare", consentendo l'ingresso nel procedimento a carico
dei ministri delle norme processuali penali comuni ("secondo le norme
vigenti") già dal momento immediatamente successivo alla rimessione
degli atti da parte della Assemblea parlamentare. L'apertura di
questa possibilità interpretativa nel dibattito parlamentare al
Senato fu fatta valere per superare le ragioni che avrebbero militato
per il ripristino del testo originario, approvato in prima lettura
dal Senato stesso, ciò che avrebbe peraltro comportato un rischio,
con il ritorno all'altra Camera, per l'approvazione come tale o,
comunque, per l'approvazione tempestiva della legge costituzionale.
Da ciò risulta dunque che la lettera della disposizione
dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale non è risolutiva.
E, quanto all'intenzione del legislatore costituzionale, al non
espresso intento della Camera dei deputati che ha introdotto
l'emendamento da cui tale disposizione è derivata, può contrapporsi
l'opposto intendimento espresso, senza incontrare dissensi, da parte
del Senato della Repubblica e dal relatore della legge in
particolare. Nè può attribuirsi - come fatto nella sentenza n. 265
del 1990 di questa Corte - peso eccessivo alla circostanza che il
Senato, nella seduta predetta, ebbe a respingere senza esplicite
motivazioni un emendamento volto a ripristinare l'originario art. 9,
comma 4: la spiegazione di tale rigetto può ragionevolmente trovarsi
in quella stessa esigenza di conclusività del procedimento
legislativo che aveva indotto ad approvare comunque il testo che
proveniva dalla Camera dei deputati.
4.5. - L'obiettiva incertezza derivante dalla lettera della legge
e dall'intenzione del legislatore induce allora a far prevalere le
ragioni sistematiche che sopra si sono dette e a ritenere
conclusivamente che, una volta concessa l'autorizzazione
dall'Assemblea parlamentare, nella forma prevista dal comma 3 dello
stesso art. 9, gli atti siano restituiti al collegio che a essa li
aveva inviati, affinchè il procedimento prosegua secondo le forme
ordinarie, vale a dire per impulso del pubblico ministero e davanti
agli ordinari organi giudicanti competenti. Ciò è per l'appunto
quanto risulta pianamente dall'impugnato art. 3 della legge n. 219
del 1989, la cui compatibilità con l'interpretazione fino a ora data
alla corrispondente norma della legge costituzionale non risulterebbe
invece evidente. Tale art. 3, commi 1 e 2, infatti, stabilisce che
"quando gli atti siano stati rimessi ai sensi del comma 4
dell'articolo 9 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, al
collegio ivi indicato, il procedimento continua secondo le norme
ordinarie vigenti al momento della rimessione" e aggiunge che, in tal
caso, "il collegio provvede senza ritardo a trasmettere gli atti al
procuratore della Repubblica presso il tribunale indicato
nell'articolo 11 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1".
5. - Così ricostruito il sistema e, in esso, così precisata la
portata della norma impugnata, la questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Collegio per i procedimenti relativi ai
reati previsti dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il
Tribunale di Napoli deve essere dichiarata non fondata per
l'erroneità del presupposto interpretativo dal quale il giudice
rimettente è partito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, della legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme
in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall'articolo 90
della Costituzione), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 27,
secondo comma, e 111 della Costituzione, dal Collegio per i
procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96 della
Costituzione istituito presso il Tribunale di Napoli, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 aprile 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C0351