1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA 26 - 30 gennaio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Rigetto del ricorso e conseguente determinazione della sanzione in misura non inferiore al minimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza e asserita disparita' di trattamento rispetto a coloro che propongono ricorso al prefetto - Esercizio non irragionevole della discrezionalita' del legislatore - Manifesta infondatezza della questione. - D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada), art. 204-bis, comma 7, introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214. - Costituzione, art. 3. (009C0081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 204-bis,
comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice
della strada), introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del
decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al
codice della strada), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214, promosso con ordinanza
del 5 marzo 2008 dal Giudice di pace di Milano nel procedimento
civile vertente tra A. M. e il Comune di Milano, iscritta al n. 286
del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 40, 1ª serie serie speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2009 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Giudice di pace di Milano ha sollevato - in
riferimento all'articolo 3 della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 204-bis, comma 7, del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge
27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della
strada), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° agosto 2003, n. 214;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, di dover
esaminare un'opposizione proposta avverso verbale di contestazione di
infrazione stradale, elevato in ragione della violazione dell'art. 7,
comma 14, del codice della strada, evidenziando, altresì, di dover
rigettare la stessa, non avendo la ricorrente «addotto alcun valido
motivo a sostegno della sua domanda di annullamento», nè «addotto
alcuna prova a conferma di quanto da lei affermato»;
che egli deduce, inoltre, di dover «anche determinare
l'importo della sanzione pecuniaria», evidenziando che l'autorità
giudiziaria - nell'espletare tale incombente - deve avere riguardo ai
criteri stabiliti dall'art. 195, comma 2, del codice della strada,
costituiti da: «gravità della violazione, opera svolta dall'agente
per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione,
nonchè personalità del trasgressore e sue condizioni economiche»;
che nel caso di specie, a suo dire, «nessuna delle anzidette
circostanze è stata dedotta o provata dalla pubblica amministrazione
(o comunque risulta dagli atti processuali)», ciò che esclude che
«il giudice possa o debba determinare la sanzione pecuniaria in
misura superiore al minimo edittale», essendo, invece, costretto ad
«infliggere la sanzione pecuniaria nella misura minima prevista dalla
legge», e dunque per un importo inferiore alla spesa «che la pubblica
amministrazione (Stato e Comuni) e quindi la collettività sostiene
(deve sostenere) per il procedimento giurisdizionale promosso
dall'autore o dal responsabile della violazione»;
che, d'altra parte, tale inconveniente neppure potrebbe
essere superato in virtù del disposto dell'art. 23, undicesimo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), giacchè tale norma, pur consentendo al giudice, in caso di
rigetto dell'opposizione, di porre a carico dell'opponente «le spese
del procedimento», si riferisce alle sole spese processuali previste
dall'art. 91 del codice di procedura civile;
che, di conseguenza, il remittente - pur consapevole che la
determinazione delle sanzioni rientra nella discrezionalità del
legislatore (ma sempre a condizione che le sue scelte siano
ragionevoli) - ritiene che la previsione del comma 14 dell'art. 7 del
codice della strada sia «discutibile», avvertendo, però, che
considerazioni analoghe «potrebbero essere fatte» per «quasi tutte»
le infrazioni stradali;
che egli, pertanto, dubita della ragionevolezza «del sistema
sanzionatorio» previsto dal codice della strada, «per la diversità
di trattamento tra coloro che propongono ricorso al prefetto» (art.
204, comma 1) e «coloro che propongono ricorso al giudice di pace»
(art. 204-bis, comma 7), giacchè, solo nel primo caso è previsto
che, nell'ipotesi di rigetto del ricorso, la sanzione pecuniaria
irrogata «non può essere "inferiore al doppio del minimo edittale
per ogni singola violazione"»;
che tale «diversità di trattamento» - la quale, sempre
secondo il remittente, incrementa, «forse in misura abnorme, il
contenzioso davanti al giudice di pace» - appare «di dubbia
legittimità in relazione al principio di eguaglianza e
"ragionevolezza" previsto dall'art. 3 della Costituzione»;
che, in forza di tali rilievi, il giudice a quo ha sollevato
questione di legittimità dell'art. 204-bis, comma 7, del codice
della strada, «nella parte in cui prevede che in caso di rigetto del
ricorso "il giudice di pace non può applicare una sanzione inferiore
al minimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata"
e non invece "una sanzione non inferiore al doppio del minimo
edittale per ogni singola violazione", così come previsto per il
Prefetto dall'art. 204, comma 1», del medesimo codice della strada;
che il remittente, inoltre, sottolinea la rilevanza, nel
giudizio principale, della sollevata questione giacchè, in caso di
declaratoria di illegittimità della norma censurata, egli «dovrebbe
determinare l'importo della sanzione pecuniaria a carico del
ricorrente in misura non inferiore al doppio del minimo edittale»,
mentre, nell'ipotesi contraria, «potrebbe e dovrebbe determinare
l'importo della sanzione pecuniaria in misura pari al minimo
edittale»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sollevata sia dichiarata
«inammissibile prima ancora che infondata»;
che, in particolare, secondo la difesa statale, a tale
conclusione condurrebbe «lo stesso iter argomentativo seguito dal
giudice remittente», il quale «muove dalla critica della
ragionevolezza della scelta legislativa di punire con sanzioni di
modesta entita» le infrazioni contemplate dal comma 14 dell'art. 7
del codice della strada;
che, pertanto, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, «se
tali argomentazioni» - come parrebbe emergere dal testo stesso
dell'ordinanza di rimessione - «sottendono il convincimento» del
giudice a quo circa la «mancanza di ragionevolezza del sistema
sanzionatorio delle violazioni del codice della strada», e
particolarmente quelle previste dall'art. 7, comma 14, la questione
sollevata avrebbe dovuto investire anche tale norma e non il solo
art. 204-bis, comma 7, donde la sua inammissibilità;
che al medesimo esito processuale dovrebbe, comunque,
pervenirsi anche nell'ipotesi in cui si ritenga che il giudice a quo
abbia inteso «unicamente denunciare la disparità di trattamento che,
a fronte di una medesima violazione, si determina in punto di
sanzioni applicabili in ragione dello strumento di tutela prescelto»,
e cioè il ricorso amministrativo piuttosto che quello
giurisdizionale;
che è, infatti, orientamento consolidato della
giurisprudenza costituzionale - prosegue ancora la difesa dello
Stato - quello che vuole rimessa alla discrezionalità del
legislatore tanto la scelta, che la quantificazione delle sanzioni,
tale discrezionalità essendo censurabile «soltanto ove il suo
esercizio ne rappresenti un uso distorto o arbitrario, così da
confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza»;
che detta evenienza - conclude la difesa statale - deve,
però, escludersi nel caso di specie, in considerazione delle
differenze esistenti tra i due procedimenti (quello innanzi al
prefetto e quello giurisdizionale), non solo perchè il primo si pone
in termini di alternatività rispetto al secondo, ma anche perchè
esso si caratterizza in ragione della previsione (comma 1-bis
dell'art. 204 del codice della strada) di un'ipotesi di
«silenzio-accoglimento», allorchè, «decorso il termine di 150 giorni
dalla sua presentazione», non intervenga «l'ordinanza ingiunzione»;
che, dunque, «la previsione di un trattamento sanzionatorio
più lieve in caso di rigetto del ricorso giurisdizionale» avrebbe lo
scopo di controbilanciare «l'introduzione del silenzio-accoglimento
del ricorso che venga proposto innanzi al Prefetto».
Considerato che il Giudice di pace di Milano ha sollevato - in
riferimento all'articolo 3 della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 204-bis, comma 7, del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge
27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della
strada), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° agosto 2003, n. 214;
che, in sostanza, il remittente reputa irragionevole che
soltanto per il ricorso proposto innanzi all'autorità prefettizia,
finalizzato all'annullamento del verbale di contestazione di
infrazione stradale, e non pure per quello, di contenuto analogo,
esperibile innanzi al giudice di pace, sia previsto, in caso di
rigetto, che la sanzione pecuniaria minima irrogabile non possa
essere inferiore al doppio del minimo edittale;
che, tuttavia, come osservato da questa Corte in più
occasioni, anche nel vagliare la legittimità costituzionale della
norma oggi censurata (sebbene in una prospettiva opposta a quella
indicata dall'odierno remittente, giacchè in quel caso l'art.
204-bis, comma 7, del codice della strada veniva contestato nella
parte in cui non consente al giudice di pace, che rigetti il ricorso,
di determinare l'entità della sanzione pecuniaria in una misura
addirittura inferiore al minimo edittale) - «l'individuazione delle
condotte punibili e la scelta e la quantificazione delle relative
sanzioni rientrano nella discrezionalità del legislatore», potendo
tale discrezionalità «essere oggetto di censura, in sede di
scrutinio di costituzionalità, soltanto nei casi di "uso distorto o
arbitrario", così da confliggere in modo manifesto con il canone
della ragionevolezza» (ordinanza n. 292 del 2006);
che l'evenienza da ultimo descritta, tuttavia, non ricorre
nel caso in esame;
che la scelta compiuta dal legislatore - consistita nel
diversificare la disciplina dei due ricorsi - non si presenta
manifestamente irragionevole, innanzitutto se riguardata in relazione
alle peculiarità che presenta quello proposto all'autorità
prefettizia;
che in tale prospettiva rileva, in primo luogo, la
circostanza - evidenziata dall'Avvocatura generale dello Stato - che
l'irrogazione, in caso di rigetto del ricorso amministrativo, della
sanzione pecuniaria in una misura non inferiore al doppio del minimo
edittale vale a controbilanciare la previsione di un'ipotesi di
silenzio-accoglimento qualora risulti inutilmente decorso il termine
di 150 giorni dalla proposizione del ricorso senza che in relazione
ad esso sia intervenuta alcuna decisione (comma 1-bis dell'art. 204
del codice della strada);
che, in secondo luogo, dirimente è la constatazione - più
volte espressa dalla giurisprudenza costituzionale - che la misura
dell'intervento sanzionatorio, in caso di rigetto del ricorso al
prefetto, è stata «modulata dal legislatore in modo da perseguire
finalità deflattive del contenzioso amministrativo» (così, da
ultimo, l'ordinanza n. 63 del 2000, ma nello stesso senso già la
sentenza n. 366 del 1994 e le ordinanze n. 306 del 1998, n. 324 del
1997, n. 268 del 1996);
che tali finalità, oltretutto, sono tanto più giustificate
se si tiene conto del fatto che, nel caso di specie, il ricorso
amministrativo avverso il verbale di contestazione dell'infrazione
costituisce una peculiarità della disciplina dettata in materia di
circolazione stradale, in deroga al «regime generale», previsto dalla
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
«valevole per tutte le infrazioni assoggettate alla sola sanzione
amministrativa» (sentenza n. 255 del 1994);
che, inoltre, la scelta legislativa di differenziare il
ricorso amministrativo da quello giurisdizionale deve essere
considerata non manifestamente irragionevole, anche se riguardata dal
punto di vista di quest'ultimo;
che rileva, infatti, in tale prospettiva, quanto questa Corte
ha affermato nel vagliare la legittimità costituzionale dell'art.
202 del codice della strada, sotto il profilo del contrasto con
l'art. 24 Cost.;
che, difatti, essendo stato allora ipotizzato che la
possibilità di avvalersi del pagamento in misura ridotta integrasse
un «condizionamento» alla possibilità di adire le vie giudiziali, la
Corte ebbe ad osservare come «la scelta tra pagare in misura ridotta
(e cioè la somma pari al minimo edittale della sanzione pecuniaria
prevista per l'infrazione) ed impugnare invece il verbale,
costituisca il risultato di una libera determinazione
dell'interessato, il quale non subisce condizionamenti di sorta,
considerato che, qualora opti per l'esercizio del diritto di azione,
non per questo è destinato, necessariamente, a subire un
aggravamento della sanzione pecuniaria» (sentenza n. 468 del 2005);
che, su tali basi, si è affermato che, in caso di rigetto
dell'opposizione, «non è preclusa al Giudice di pace, "nella sua
discrezionalità ed ove ne ricorrano le condizioni", la possibilità
di determinare l'entità della sanzione pecuniaria (...) nel minimo
previsto, cioè nella misura corrispondente a quella "ridotta" di cui
all'art. 202 del nuovo codice della strada» (così, nuovamente, la
sentenza n. 468 del 2005);
che tale affermazione, dunque, evidenzia il ruolo non
marginale rivestito - ai fini della coerenza complessiva e della
funzionalità del sistema di accertamento e repressione delle
infrazioni stradali - proprio dalla possibilità (che l'odierno
remittente vorrebbe, invece, eliminare) spettante al giudice di pace
di determinare, anche in una misura pari al minimo edittale,
l'entità della sanzione pecuniaria irrogabile in caso di rigetto del
ricorso;
che in base, pertanto, a tali rilievi deve essere dichiarata
la manifesta infondatezza della questione sollevata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 204-bis, comma 7, del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge
27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della
strada), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° agosto 2003, n. 214, sollevata - in riferimento all'articolo
3 della Costituzione - dal Giudice di pace di Milano con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola