1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 17-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 maggio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 giugno 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Imposte e tasse - Norme della Regione Umbria - Agevolazioni in materia di imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP) - Soggetti passivi di cui all'art. 3, comma 1, lettere a), b), c) e d), del d.lgs. 446/1997, che nel corso del 2011 incrementano il numero dei lavoratori assunti con contratto di lavoro a tempo indeterminato - Possibilita' di dedurre dalla base imponibile IRAP il costo del predetto personale - Contrasto con la normativa statale di riferimento, che consente alle Regioni esclusivamente di variare le aliquote e non anche di introdurre agevolazioni diverse rispetto a quelle previste da norme statali - Lamentata selettivita' e territorialita' della agevolazione, che assume il carattere di aiuto di Stato - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di sistema tributario e contabile dello Stato, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4, art. 5. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, artt. 16, comma 3, e 18; Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), art. 107. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Umbria - Accesso alla dirigenza del Servizio Sanitario Nazionale - Proroga della disposizione contenuta nella legge regionale n. 16 del 2005, che riserva il cinquanta per cento dei posti disponibili della qualifica di dirigente ai dipendenti delle Aziende sanitarie regionali che bandiscono il relativo concorso - Contrasto con la normativa nazionale in materia di accesso alla dirigenza e con la disciplina nazionale sulla dirigenza medica e sulle professioni sanitarie - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di eguaglianza, violazione della competenza legislativa statale in materia di tutela della salute e delle professioni. - Legge della Regione Umbria 30 marzo 2011, n. 4, art. 30. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma terzo; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 15. (011C0409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 17-8-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della Regione Umbria, in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore, per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale della legge della Regione Umbria
n. 4 del 30 marzo 2011, recante «Disposizioni collegate alla manovra
di bilancio 2011 in materia di entrate e di spese», pubblicata sul
B.U.R. n. 15 del 31 marzo 2011, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 19 maggio 2011, con riguardo all'art 5 e all'art.
30.
La legge della Regione Umbria n. 4 del 30 marzo 2011, recante
«Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2011 in materia di
entrate e di spese», pubblicata sul B.U.R. n. 15 del 31 marzo 2011,
è illegittima con riguardo all'art. 5 e all'art. 30 perchè prevede
disposizioni in contrasto con l'art. 3 e l'art. 117, commi 1, 2 e 3
della Costituzione.
È avviso dunque del Governo che, con la legge denunciata in
epigrafe, la Regione Umbria abbia ecceduto dalla propria sfera di
attribuzioni violando sotto molteplici profili la normativa
costituzionale, come si confida di dimostrare di seguito con
l'illustrazione dei seguenti motivi:
1) L'art 5 della legge regionale Umbria n. 4/2011 viola
l'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione.
La disposizione contenuta nel primo comma dell'art. 5 dispone che
i soggetti passivi di cui all'art. 3, comma 1, lettere a), b), c) e
d) del d.lgs. 446/1997 qualora, nell'anno di imposta in corso al 31
dicembre 2011, incrementano il numero dei lavoratori assunti con
contratto a tempo indeterminato rispetto al numero dei lavoratori
assunti con il medesimo contratto alla data del 31 dicembre 2010,
possono dedurre dalla base imponibile IRAP il costo del predetto
personale, nelle misure e secondo i criteri previsti nel secondo
comma della stessa legge.
Tale comma precisa che la deduzione è pari al cinquanta per
cento del costo di ogni nuovo dipendente incrementale assunto a tempo
indeterminato. La deduzione è incrementata al settantacinque per
cento nei casi di assunzione di personale disoccupato da oltre dodici
mesi di età superiore ad anni quaranta e di assunzione di personale
di sesso femminile.
Ai sensi del quarto comma, inoltre, tale misura agevolativa
spetta per l'anno d'imposta successivo a quella in corso al 31
dicembre 2010 e per i successivi quattro anni.
Le disposizioni in esame si pongono in contrasto con la normativa
statale di riferimento dettata dal d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446
recante «Istituzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una addizionale regionale a
tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei tributi locali».
Invero, dal combinato disposto dell'art. 16, comma 3, del d.lgs.
446/97, il quale consente alle Regioni, a partire dal 2000, di
«maggiorare l'aliquota fino al massimo di un punto percentuale», e
dell'art. 18, il quale permette di «abbassare l'aliquota oltre il
punto percentuale con legge regionale, al fine di favorire le nuove
iniziative produttive», emerge chiaramente che la normativa statale
prevede esclusivamente la facoltà delle Regioni di variare le
aliquote, non anche di introdurre agevolazioni diverse rispetto a
quelle previste dalle norme statali.
L'art. 5 della suddetta legge regionale, invece, modifica la
disciplina sostanziale dell'imposta regionale sulle attività
produttive (IRAP) introducendo un'ulteriore ipotesi di deduzione,
rispetto a quelle previste dal decreto legislativo 15 dicembre 1997,
n. 446, in assenza di disposizioni che consentano al legislatore
regionale un simile intervento. Sembra dunque evidente che le
disposizioni contenute nell'art. 5 della legge regionale in esame
violino l'art 117 Cost., comma 2, lettera e), che nella ripartizione
della potestà legislativa tra Stato e Regioni attribuisce al primo
la potestà esclusiva in materia di «sistema tributario e contabile
dello Stato».
Nè può affermarsi la sussistenza di una potestà legislativa
concorrente della Regione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, sul mero presupposto che la norma costituzionale
contempla la materia del «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario».
Al riguardo, sembra sufficiente richiamare la sentenza n.
296/2003 con cui la Corte costituzionale, con specifico riferimento
all'IRAP, ritenendo che alla categoria dei «tributi propri» regionali
siano ascrivibili soltanto le fattispecie impositive introdotte con
legge regionale, ha confermato la permanenza della disciplina «IRAP»
nella competenza esclusiva statale ed ha precisato che «La
circostanza che l'imposta sia stata istituita con legge statale e che
alle regioni a statuto ordinario, destinatarie del tributo, siano
espressamente attribuite competenze di carattere solo attuativo,
rende palese che l'imposta stessa - nonostante la sua denominazione -
non può considerarsi «tributo proprio della regione», nel senso in
cui oggi tale espressione è adoperata dall'art. 119, secondo comma,
della Costituzione, essendo indubbio il riferimento della norma
costituzionale ai soli tributi istituiti dalle regioni con propria
legge, nel rispetto dei principi del coordinamento con il sistema
tributario statale. Ne discende che, allo stato la disciplina
sostanziale dell'imposta non è divenuta oggetto di legislazione
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione,
ma rientra tuttora nella esclusiva competenza dello Stato in materia
di tributi erariali secondo quanto previsto dall'art. 117 secondo
comma, lettera e)».
Alla luce della giurisprudenza costituzionale citata, è evidente
che l'IRAP, si configura come tributo regionale nel solo senso di
tributo istituzionalmente destinato ad alimentare la finanza della
regione nel cui territorio avviene il prelievo a carico della
rispettiva collettività.
Non rientra, però, nella gamma dei tributi regionali «propri» in
senso stretto, i quali potranno essere istituiti dalle regioni, con
propria legge, nel rispetto dei principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario statale.
Detto altrimenti, è pur sempre un tributo istituito con legge
statale, che ne definisce i caratteri e la disciplina fondamentale
quanto a soggetti passivi colpiti, presupposti e materia imponibile.
Ancora più recente, la Consulta, con la sentenza 216/2009 ha
stabilito che «l'IRAP, in quanto istituita e disciplinata dalla legge
dello Stato, è un tributo che ricade nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. La circostanza che il gettito sia in gran parte destinato
alle Regioni e che alcune funzioni di riscossione siano loro affidate
non fa venir meno la natura statale dell'imposta e, di conseguenza,
non fa di essa uno dei «tributi propri» della Regione, ai quali fa
riferimento l'art. 119 cost. (sentenze n. 193 del 2007, n. 155 del
2006 e nn. 431, 381 e 241 del 2004). Dalla potestà legislativa
esclusiva dello Stato consegue che la disciplina, anche di dettaglio,
dell'IRAP è riservata alla legge statale e che l'intervento del
legislatore regionale è ammesso solo nei termini stabiliti dallo
Stato (sentenza n. 296 del 2003)».
Ad abundantiam, si evidenzia che l'intervento agevolativo
introdotto dalla Regione Umbria nella forma di deduzioni dalla base
imponibile, sarà consentito solo dal 2013.
Al riguardo, l'art 5, comma 1, del d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68,
recante «disposizioni in materia di autonomia di entrata delle
regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario», pubblicato sulla G.U. n. 109 del 12 maggio 2011, dispone
che solo «a decorrere dall'anno 2013 ciascuna regione a statuto
ordinario, con propria legge, può ridurre le aliquote dell'imposta
regionale sulle attività produttive (IRAP) fino ad azzerarle e
disporre deduzioni dalla base imponibile, nel rispetto della
normativa dell'Unione europea e degli orientamenti giurisprudenziali
della Corte di giustizia dell'Unione europea. Resta in ogni caso
fermo il potere di variazione dell'aliquota di cui all'articolo 16,
comma 3, del decreto legislativo n. 446/1997».
2) L'art 5 della legge regionale Umbria n. 4/2011 viola
l'art. 117, comma 1, della Costituzione.
Parimenti censurabile, sotto altro profilo, appare l'art. 5 della
suddetta legge regionale Umbria nella parte in cui riconosce la
facoltà di dedurre, il costo di ogni nuovo dipendente incrementale
assunto a tempo indeterminato, solo a taluni dei soggetti passivi
dell'IRAP introducendo, quindi, una misura selettiva vietata dal
diritto europeo.
Infatti, la norma citata contiene un esplicito richiamo ai soli
soggetti passivi di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a), b), c) e
d) del d.lgs. 446/1997.
Restano esclusi, dall'ambito di applicazione della norma, i
soggetti di cui alla lettera e), ovvero gli enti pubblici e privati
diversi dalle società, residenti nel territorio dello Stato, che non
hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività
commerciali nonchè le società e gli enti di ogni tipo, con o senza
personalità giuridica, non residenti nel territorio dello Stato .
Peraltro, pur trattandosi di un'imposta di natura statale, la
misura agevolativa è applicabile solo alle imprese che operano sul
territorio della Regione Umbria.
Così disponendo, il legislatore regionale si pone in contrasto
con l'art. 107 del TFUE violando, di conseguenza l'art. 117, comma 1,
della Costituzione il quale, com'è noto, «impone il rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario».
L'esclusione dal novero dei beneficiari degli enti di cui alla
lettera e) del d.lgs. 446/1997, considerati invece dalla legge
istitutiva dell'IRAP soggetti passivi dell'imposta, priva
l'agevolazione del carattere della generalità assumendo la misura
carattere di aiuto di stato ed integrando così la fattispecie
disciplinata dall'art. 107 del TFUE.
Sul tema, sia consentito richiamare la nota giurisprudenza dalla
Corte di Giustizia dell'Unione europea la quale ha più volte
affermato che «un provvedimento mediante il quale le pubbliche
autorità accordino a determinate imprese un'esenzione fiscale la
quale, pur non implicando un trasferimento di risorse da parte dello
Stato, collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più
favorevole di quella degli altri soggetti passivi, costituisce aiuto
di stato» (caso Banco Exterior Espana causa C-387/92, caso Piaggio
Causa C-295/97 del 17 giugno 1999, caso Francia c. Commissione causa
C-241/94 del 26 settembre 1996, caso Italia c. Commissione causa
C-6/97 del 19 maggio 1999).
La giurisprudenza comunitaria, ha altresì, precisato che «la
misura deve essere imputabile allo Stato ovvero ad una sua
articolazione» (caso Francia c. Commissione causa C-482/99).
La norma in esame, pertanto, sarebbe dovuta essere notificata
alla Commissione europea prima che le disposizioni in essa contenute
divenissero efficaci, ai sensi dell'art. 108, comma 3, del TFUE.
Nè, d'altra parte, la norma è riconducibile tout court alle
previsioni del Regolamento 800/2008/CE, che esenta determinati aiuti
dalla notifica.
Per tali motivi, la disposizione in oggetto viola l'art. 117,
comma 1, della Costituzione il quale impone al legislatore regionale
il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
3) L'art 30 della legge regionale Umbria n. 4/2011 viola
l'art. 117, comma 3, e l'art. 3 della Costituzione.
L'art. 30 dispone che, in attesa della complessiva ridefinizione
della materia, per il reclutamento del personale delle aziende
sanitarie regionali, valgono le disposizioni di cui alla legge
regionale n. 16/2005.
La disposizione in esame, nella parte in cui proroga gli effetti
dell'art. 6, legge n. 16/2005, si pone in contrasto con la disciplina
generale in materia di accesso alla dirigenza del Servizio sanitario
nazionale di cui al D.P.R. 483/1997 e crea, altresì, disparità di
trattamento in ambito nazionale.
Esso, infatti, prevede che, per la copertura dei costi vacanti,
«il cinquanta per cento dei posti disponibili della qualifica di
dirigente è riservato ai dipendenti delle Aziende sanitarie
regionali che bandiscono il relativo concorso».
Inoltre, contrasta con l'art. 15 del d.lgs. 502/199,2 recante
«Riordino della disciplina in materia sanitaria», il quale prevede la
disciplina della dirigenza medica e delle professioni sanitarie.
Conclusivamente, la norma in oggetto, presenta profili
d'illegittimità costituzionale poichè, dettando disposizioni
difformi dalla normativa statale di riferimento, viola l'art. 117,
comma 3, laddove disattende i principi fondamentali in materia di
tutela della salute e delle professioni. Da ultimo, nel prevedere
forme differenti per l'accesso alla dirigenza sanitaria, crea
disparità di trattamento violando l'art. 3 della Costituzione.

P.Q.M.

Si conclude chiedendo che la legge della Regione Umbria n. 4 del
30 marzo 2011, recante «Disposizioni collegate alla manovra di
bilancio 2011 in materia di entrate e di spese», pubblicata sul
B.U.R. n. 15 del 31 marzo 2011, sia dichiarata costituzionalmente
illegittima con specifico riguardo alle disposizioni contenute negli
art. 5 e art. 30.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri in data 19 maggio 2011.
Roma, 26 maggio 2011

L'Avvocato dello Stato: Basilica