1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 21-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale della Regione Emilia Romagna, depositato in cancelleria il 18 ottobre 2001 Protezione civile - Disciplina recata dal decreto-legge n. 343/2001 - Soppressione dell'Agenzia di protezione civile e trasferimento delle relative funzioni ad apparati puramente governativi - Mancata consultazione preventiva della Conferenza Stato-Regioni in fase di adozione del decreto-legge, senza indicazione di ragioni che possano giustificare la consultazione successiva in sede di conversione - Abolizione dei meccanismi di collaborazione e partecipazione nella gestione della protezione civile, precedentemente assicurati alle Regioni attraverso l'Agenzia - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in relazione sia al procedimento di adozione, sia ai contenuti normativi del decreto-legge censurato - Contrasto con il principio di progressiva attuazione delle autonomie. - D.l. 7 settembre 2001, n. 343, artt. 1, comma 1, lett. e) ed f), 4 e 5. - Costituzione, artt. 5, 117 e 118; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, art. 2, commi 4 e 5. Protezione civile - Disciplina recata dal decreto-legge n. 343/2001 - Poteri di coordinamento in materia Attribuzione, dopo la soppressione dell'Agenzia di protezione civile, al solo Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione dei limiti relativi alle funzioni statali di indirizzo delle attivita' regionali. - D.l. 7 settembre 2001, n. 343, art. 5, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 95, 117 e 118. Protezione civile - Disciplina recata dal decreto-legge n. 343/2001 - Ripristino in capo al Corpo forestale dello Stato delle attribuzioni di cui al d.lgs. n. 804/1948, gia' trasferite alle Regioni - Denunciata riappropriazione unilaterale di funzioni da parte dello Stato - Violazione del principio di leale collaborazione e delle norme poste dalla legge n. 59/1997 e dai decreti legislativi nn. 143/1997 e 112/1998. - D.l. 7 settembre 2001, n. 343, art. 7. - Costituzione, artt. 5 e 118. Protezione civile - Disciplina recata dal decreto-legge n. 343/2001 - Denunciata carenza dei presupposti di necessita' e urgenza - Asserita incongruita' e contraddittorieta' delle ragioni enunciate nel preambolo dell'atto e ritenuta inesistenza di fatto dei presupposti evocati dal Governo per giustificare il ricorso alla decretazione d'urgenza. - D.l. 7 settembre 2001, n. 343, artt. 1, comma 1, lett. e) ed f), 4, 5 e (in particolare) 7. - Costituzione, artt. 77, 117 e 118. (001C1070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 21-11-2001)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna in persona del Presidente
della Giunta pro-tempore, autorizzato con delibera della Giunta
regionale 1 ottobre 2001, n. 2000 (doc. 1), rappresentata e difesa,
come da procura notarile del 2 ottobre 2001, n. rep. 45478 (doc. 2),
rogata dal dott. Federico Stame di Bologna, dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto presso l'avv. Manzi, in via Confalonieri n. 5, a
Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto-legge 7
settembre 2001, n. 343, disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale, n. 210 del 10 settembre 2001, nella parte in cui sopprime
l'Agenzia di protezione civile, trasferendone le funzioni agli
apparati governativi, nonchè nella parte in cui tiene ferme le
attribuzioni di cui al d.lgs. n. 804 del 1948, con riferimento in
particolare alle seguenti disposizioni:
art. 1, comma 1, lett e) e lett. f); art. 4; art. 5; art. 7; per
violazione degli artt. 5, 95, 117 e 118 della Costituzione; del
principio di leale collaborazione fra Stato e regioni; dell'art. 2,
commi 4 e 5, d.lgs. n. 281 del 1997; dell'art. 77 della Costituzione,
per i profili e nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

Il presente ricorso investe la legittimità costituzionale del
decreto-legge n. 343 del 2001, contenente disposizioni in materia di
protezione civile. Come noto, l'espressione "protezione civile" non
compare espressamente nell'elenco dell'art. 117. Tuttavia, la materia
vi è ugualmente compresa, in quanto non si tratta propriamente di
una materia a se stante, ma piuttosto (v. per tutti sui punto M.
Malo, Protezione civile regionale, in Regioni n. 4/1993, 1140 s.) di
un insieme di funzioni "trasversale" rispetto a diverse materie
regionali, quali l'agricoltura e foreste, la beneficenza pubblica nel
suo attuale significato di protezione sociale, la viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e l'urbanistica,
la cui nozione aggiornata comprende pacificamente la tutela del
territorio.
Si tratta dunque di materia rientrante nelle competenze
legislative ed amministrative delle regioni a statuto ordinario, e
per quanto qui interessa della Regione Emilia-Romagna, ai sensi degli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
La competenza regionale in materia è stata riconosciuta anche
dalla legge quadro sulla protezione civile (v. in particolare gli
artt. 6, 8, comma 3, 9, comma 3, e 12 della legge n. 225 del 1992);
del resto, codesta Corte costituzionale ha chiarito (nella sent.
n. 418 del 1992, in Regioni, n. 4/1993, 1120 ss, n. 4 del Diritto)
che la protezione civile consiste in un "complesso di attività che,
relativamente al fine di tutelare da eventi calamitosi beni
fondamentali degli individui e della collettività, potenzialmente
coinvolgono l'intero arco dell'azione delle amministrazioni, degli
enti e delle istituzioni presenti sul territorio"
La ripartizione di funzioni fra Stato, regioni ed enti locali è
stata poi ridefinita dagli artt. 107 ss. del d.lgs. n. 112 dei 1998.
Giova qui ricordare, in particolare, che tale decreto ha affidato al
centro molte funzioni di interesse comune del sistema, per il cui
esercizio è stato previsto lo strumento dell'intesa tra Stato,
regioni e enti locali, da raggiungersi in sede di conferenza
unificata (art. 107, comma 2), mentre per altre funzioni statali è
prevista l'intesa con le regioni interessate (art. 107, comma 1,
lett. b, c, f n. 2).
Con il d.lgs. n. 300 del 1999 l'organizzazione di tali funzioni
"statali", che in definitiva corrisponde al governo dell'intero
sistema, ha trovato il proprio baricentro nell'agenzia di protezione
civile, "dotata di personalità giuridica e di autonomia
regolamentare, amministrativa, finanziaria, patrimoniale e contabile"
(art. 79). Ad essa sono stati assegnati, con tale disposizione, "le
funzioni ed i compiti tecnico-operativi e scientifici in materia di
protezione civile svolti dalla direzione generale della protezione
civile e dei servizi antincendi del ministero dell'interno, dal
dipartimento della protezione civile, già istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, e dal servizio sismico
nazionale". I seguenti articoli 80, 81 e 82 del decreto n. 300
disciplinavano la vigilanza, i compiti e gli organi dell'Agenzia,
mentre l'art. 83 ridisciplinava la "commissione nazionale per la
previsione e la prevenzione dei grandi rischi e il comitato operativo
della protezione civile di cui agli articoli 9 e 10 della legge
24 febbraio 1992, n. 225".
Il modello organizzativo dell'agenzia, al quale apparteneva
l'Agenzia di protezione civile, dà vita a strutture che, secondo le
previsioni del citato decreto legislativo, "svolgono attività a
carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto
esercitate da ministeri ed enti pubblici". In particolare, per quel
che qui interessa, le agenzie che "hanno piena autonomia nei limiti
stabiliti dalla legge" "operano al servizio delle amministrazioni
pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali" (art. 8 d. lgs.
n. 300/1999).
Il collegamento tra l'assetto dato alla materia con il decreto
legislativo n. 112 del 1998 e lo strumento dell'Agenzia risulta
evidente dall'enunciazione dei compiti di questa, a partire dal primo
di essi consistente appunto nella "formulazione degli indirizzi e dei
criteri generali, di cui all'art. 107, comma 1, lettera a) e f),
n. 1, e all'art. 93, comma 1, lett. g), del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112, da sottoporre al ministro dell'interno per
l'approvazione del Consiglio dei ministri".
Dalla disciplina generale delle agenzie e da quella specifica
dell'Agenzia di protezione civile risulta che con l'istituzione di
questa si perseguivano essenzialmente tre obiettivi:
1) unificare la gestione di funzioni svolte da diversi
apparati statali;
2) assicurare l'autonomia tecnica della gestione di tali
funzioni rispetto agli apparati ministeriali;
3) assicurare il coinvolgimento delle Regioni, il che
avveniva non solo in virtù delle caratteristiche generali
dell'Agenzia (che, come detto, operava anche a servizio delle
amministrazioni regionali) ma anche perchè - come si vedrà - gli
artt. 79 ss. del d.lgs. n. 300/1999 prevedevano diversi meccanismi di
coordinamento, di tipo sia organizzativo che operativo.
È stato così progressivamente costruito, con la piena
collaborazione ed accordo delle Regioni, un modello condiviso di
amministrazione "centrale" ma non esclusivamente statale, imperniato
su uno strumento tecnico costituente al tempo stesso una sede di
cooperazione tra le diverse istituzioni territoriali protagoniste del
sistema di protezione civile.
Il decreto legge n. 343 del 2001, qui impugnato, interviene ora
inopinatamente a sconvolgere l'assetto, unilateralmente sopprimendo
l'Agenzia di protezione civile e restaurando il ruolo della
Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero dell'interno.
Precisamente, l'art. 1 del decreto n. 343 sopprime l'intero capo
del decreto n. 300 relativo all'Agenzia di protezione civile;
l'art. 4 stabilisce che "tutti i riferimenti alla Agenzia di
protezione civile, già prevista dall'articolo 79 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, contenuti nella legislazione
vigente si intendono effettuati al Dipartimento della protezione
civile"; l'art. 5 elenca le competenze del Presidente del Consiglio
dei ministri in materia di protezione civile. L'art. 7, infine,
dispone che "nelle materie oggetto del presente decreto restano ferme
le attribuzioni di cui al decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804",
concernente il corpo forestale dello Stato.
Il d.l. qui impugnato, dunque, da un lato riattribuisce agli
apparati puramente statali le funzioni già assegnate all'Agenzia,
travolgendo al tempo stesso il carattere "comune" dello strumento
organizzativo e i meccanismi di collaborazione tra Stato e Regioni
che in esso trovavano sede ed espressione; mentre dall'altro
riafferma la tradizionale configurazione statale del Corpo forestale:
in entrambe le direzioni realizzando una compressione ed invasione
della sfera di competenza delle Regioni, costituzionalmente
illegittima per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 Cost. del principio di
leale collaborazione e dell'art 2, commi 4 e 5, d.lgs. n. 281 del
1997 per il mancato coinvolgimento delle Regioni.
Ad avviso della ricorrente Regione risulta in primo luogo non
conforme a Costituzione la circostanza stessa che il Governo abbia
proceduto all'emanazione del decreto-legge qui impugnato in difetto
di qualunque forma di consultazione delle Regioni, risultando violato
il principio di leale collaborazione. A questo modo, infatti, una
scelta organizzativa, condivisa dalle Regioni, nel senso di porre al
centro del sistema della protezione civile una struttura tecnica
autonoma, è stata disattesa senza avere assunto la valutazione delle
Regioni, e senza dunque averne tenuto conto alcuno. Pare invece
chiaro che, in base al principio di leale collaborazione, la
soppressione di una struttura tecnica chiamata ad operare in una
materia di competenza anche regionale, al servizio non solo
dell'amministrazione statale ma anche delle Regioni, costituente
inoltre essa stessa sede della collaborazione, e la riattribuzione
delle funzioni in materia di protezione civile a strutture puramente
statali richiedono necessariamente, quale livello minimo di
protezione, il coinvolgimento delle Regioni, sotto forma di
consultazione della conferenza Stato-Regioni.
Che tale sia lo stato del diritto positivo, anche quando il
Governo ritenga di dovere ricorrere al decreto-legge, è dimostrato
anche dal disposto dell'art. 2, comma 5, d.lgs. n. 281/1997, in base
al quale, "quando il Presidente del Consiglio dei ministri dichiara
che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la
Conferenza Stato-Regioni è consultata successivamente ed il Governo
tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare dei
disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti legge".
Da tale norma risulta infatti con evidenza che il principio di
leale collaborazione vale, in generale ed in linea di principio,
anche per i decreti-legge: tanto è vero che si dispone che, qualora
specifiche ragioni di urgenza impediscano la consultazione della
Conferenza, esse devono essere dichiarate e rese esplicite dal
Presidente del Consiglio dei ministri. In altre parole, la stessa
legge considera come normale che, pur nella sua natura urgente,
l'adozione dei decreti-legge non sfugga ai "doveri cooperativi".
Naturalmente, può darsi che l'effettiva e concreta urgenza del
provvedere sia tale da non consentire forma alcuna di consultazione,
e per tale ipotesi la legge dispone che questa avvenga
successivamente, in sede di esame della legge di conversione: e per
tale ipotesi si prevede apposita segnalazione e motivazione.
Nel caso di specie, invece, è stata omessa ogni consultazione e
non sono state dichiarate le specifiche ragioni di urgenza che
giustifichino tale omissione, con conseguente lesione della sfera di
competenza regionale.
2. - Violazione degli artt. 5, 95, 117 e 118 Cost. e del
principio di leale collaborazione in relazione al contenuto delle
modifiche disposte.
Ad avviso della Regione, gli artt. 117 e 118 Cost. ed il
principio di leale collaborazione risultano violati in relazione non
solo al modo della scelta statale ma anche al contenuto di essa,
cioè alla soppressione dell'Agenzia di protezione civile in quanto
tale. Come già accennato, infatti la soluzione dell'Agenzia era
stata predisposta in vista della gestione unitaria e ad elevata
partecipazione regionale delle funzioni centrali in materia di
protezione civile. Tale partecipazione regionale si traduceva in
diversi meccanismi di coordinamento, di tipo non solo organizzativo
ma anche operativo. Quanto al primo profilo, si può ricordare che
uno dei membri del Comitato direttivo dell'Agenzia era "nominato su
designazione della conferenza unificata" (art. 82, comma 3), e che il
Comitato operativo della protezione civile (chiamato ad operare
"presso l'Agenzia" e ad assicurare "la direzione unitaria ed il
coordinamento delle attività in emergenza stabilendo gli interventi
di tutte le amministrazioni ed enti interessati al soccorso": art.
83, comma 3, d.lgs. n. 300) si componeva, fra l'altro, di "due
rappresentanti designati dalle regioni", la Commissione grandi rischi
non l'ho messa perchè l'art. 9, comma 3 della legge n. 225/1992
prevedeva già tre esperti (quindi uno in più rispetto all'art. 83,
comma 2, d.lgs. n. 300) nominati dalla Conferenza.
Quanto al secondo profilo, si può ricordare che la maggior parte
dei compiti spettanti All'agenzia (elencati dall'art. 81 del d.lgs.
n. 300/1999) dovevano essere svolti o previa intesa con le Regioni, o
previa intesa in sede di Conferenza unificata, o sentite comunque le
Regioni. In particolare, l'art. 81, comma 1, stabiliva che l'agenzia
svolge "le attività, connesse agli eventi calamitosi di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, relative a:
1) l'approvazione, d'intesa con le regioni e gli enti locali,
dei piani di emergenza e la loro attuazione, compreso il
coordinamento per l'utilizzazione delle organizzazioni di
volontariato;
3) la rilevazione dei danni e l'approvazione di piani di
interventi volti al superamento delle emergenze ed alla ripresa delle
normali condizioni di vita, da attuarsi d'intesa con le regioni e gli
enti locali interessati" (lett. c) nonchè compiti relativi a "la
raccolta sistematica, la valutazione e la diffusione dei dati sulle
situazioni di rischio, anche attraverso la realizzazione di sistemi
informativi e di sistemi di monitoraggio, d'intesa con le regioni ed
altre amministrazioni pubbliche" (lett. i).
L'art. 81, comma 5, prevedeva a sua volta che "i compiti di cui
al comma 1, lettere a) e i) e al comma 3, lettera a), sono esercitati
attraverso intese nella conferenza unificata ai sensi dell'articolo
107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112", e che "i compiti
di cui al comma 1, lettere e), f), g), h) ed l), sono esercitati
sentite le regioni". L'art. 83, comma 5, poi, disponeva che
"l'agenzia, sentite le regioni, definisce, in sede locale e sulla
base dei piani di emergenza, gli interventi e la struttura
organizzativa necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi da
coordinare con il prefetto anche per gli aspetti dell'ordine e della
sicurezza pubblica". Infine, è da segnalare che, in base
all'art. 81, comma 4, l'agenzia doveva assicurare, "mediante
convenzioni e intese, il supporto tecnico-operativo e
tecnico-scientifico a favore di tutte le amministrazioni pubbliche
interessate".
Ne risultava, dunque, un insieme di meccanismi collaborativi, che
viene per la maggiore parte soppresso dal decreto-legge qui
impugnato. Infatti, i soli strumenti di coordinamento in esso
conservati risultano quelli di cui all'art. 5, comma 2 (secondo cui
"il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero il Ministro da lui
delegato, predispone gli indirizzi operativi dei programmi di
previsione e prevenzione dei rischi, nonchè i programmi nazionali di
soccorso e i piani per l'attuazione delle conseguenti misure di
emergenza, d'intesa con le regioni e gli enti locali") e comma 4 (in
base al quale il Dipartimento della protezione civile "promuove
l'esecuzione di periodiche esercitazioni, di intesa con le regioni e
gli enti locali"). Ne risulta un saldo drasticamente negativo in
termini di collaborazione e partecipazione regionale.
Nella stessa prospettiva, è altresì da ricordare il carattere
generale dell'Agenzia, che costituiva un ente a se stante, operante
anche al servizio delle Amministrazioni regionali (v. art. 8, comma
1, d.lgs. n. 300/1999). La sua soppressione costituisce dunque la
deprivazione per la Regione di uno strumento organizzativo per
l'esercizio dei sui stessi compiti amministrativi, che lo stesso
Stato aveva posto a disposizione, e che anche sotto questo profilo
costituiva strumento di cooperazione nell'esercizio della funzione.
Ora, la soppressione degli strumenti di collaborazione esistenti
operata dalle disposizioni degli articoli 1, 4 e 5 del decreto legge
citato in premessa, senza che tali strumenti siano sostituiti da
altri equivalenti, si traduce in violazione dell'art. 5 Cost., sia
nella parte in cui dispone che la Repubblica "riconosce e promuove le
autonomie locali", sia in quella in cui prevede che essa "adegua i
principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dell'autonomia e del decentramento".
Da tali disposizioni, infatti, si ricava un principio dinamico di
progressiva attuazione del principio di autonomia e collaborazione,
la cui attuazione non può, per così dire, mutare direzione e
regredire senza che cogenti interessi nazionali lo richiedano.
Nè costituisce apprezzabile contrappeso a quanto qui considerato
il generico fare "salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112" operato dall'art. 5, comma 1, decreto-legge
oggetto del presente giudizio.
L'art. 5 è poi da censurare là dove attribuisce al solo
Presidente del Consiglio dei ministri poteri di coordinamento in
materia di protezione civile. Precisamente, si tratta in primo luogo
del potere di promuovere e coordinare "le attività delle
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle regioni,
delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e
territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e
privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela
dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e
dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da
calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi, che determinano
situazioni di grave rischio"; in secondo. luogo del potere di
predisporre "gli indirizzi operativi dei programmi di previsione e
prevenzione dei rischi". Tali compiti venivano svolti, in base
all'art. 81, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 300/1999, dall'Agenzia di
protezione civile: la medesima norma prevedeva che gli indirizzi
definiti dall'Agenzia venissero approvati dal Consiglio dei ministri.
In questo modo, una funzione di indirizzo (anche) delle Regioni era
riportata alla sede costituzionalmente necessaria, cioè al Consiglio
dei ministri (su ciò si veda la sent. Corte costituzionale
n. 408/1998, punti 13 e 14 del Diritto). L'art. 5, commi 1 e 2, d.l.
n. 343, invece, attribuisce le funzioni di cui sopra alla competenza
del Presidente del Consiglio dei ministri, violando così quelli che
- secondo la costante giurisprudenza di codesta Corte - sono i limiti
costituzionali relativi alle funzioni statali di indirizzo delle
attività regionali, ed in particolare gli artt. 95, 117 e 118 Cost.
È infine da censurare l'art. 7 d.l. n. 343/2001, in base al
quale "nelle materie oggetto del presente decreto restano ferme le
attribuzioni di cui al decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804".
Tale decreto disciplina il Corpo forestale dello Stato, le cui
funzioni, però, sono state trasferite alle Regioni "salvo quelle
necessarie all'esercizio delle funzioni di competenza statale" in
materia di protezione dell'ambiente (art. 70, comma 1, lett. c)
d.lgs. n. 112/1998; ma v. già l'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 143/1997,
attuato con il d.P.C.m. 11 maggio 2001).
Ora, a parte la genericità e l'oscurità del riferimento a non
meglio precisate "attribuzioni" contenuto nell'art. 7 del d.l. n. 343
(che di per sè costituirebbe vizio della norma per contrasto con il
principio di certezza del diritto), sembra evidente che tale norma
viene ad incidere negativamente sulla ripartizione di competenze
operata, ad esito delle procedure di cooperazione svolte mediante la
Conferenza Stato-Regioni, con il d.lgs. n. 143/1997 e con il d.lgs.
n. 112/1998, ripristinando parziamente le funzioni del Corpo
forestale dello Stato, già trasferite alle Regioni salvo quelle
necessarie allo svolgimento dei compiti spettanti allo Stato in base
agli stessi decreti n. 143 e n. 112.
Lo Stato, dunque, si riappropria unilateralmente di funzioni già
trasferite alle Regioni: in violazione, quanto al metodo, del
principio di leale collaborazione e dell'art. 5 Cost, quanto alla
sostanza dell'art. 118 della Costituzione (come attuato dalla legge
n. 59/1997 e dai succitati decreti).
3. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 Cost.
Ad avviso della ricorrente Regione, il decreto-legge qui
impugnato è affetto da una ulteriore e più evidente illegittimità
costituzionale, per essere stato assunto al di fuori dei necessari
presupposti giustificativi costituzionali.
In effetti, le ragioni giustificatrici del decreto legge
enunciate nel preambolo dell'atto sono:
1) la circostanza che "lo statuto dell'Agenzia di protezione
civile non è ancora operativo, a seguito delle obiezioni formulate
dalla Corte dei conti";
2) La necessità di attribuire ad un'unica struttura centrale
il coordinamento di tutte le attività in materia di protezione
civile, al fine di assicurare una composizione unitaria dei
molteplici profili ed esigenze che rilevano in tale delicato
settore";
3) le "conseguenze negative derivanti dalla mancata
conclusione delle procedure finalizzate all'operatività dell'Agenzia
di protezione civile";
4) la "straordinaria necessità ed urgenza di assicurare la
continuità del coordinamento e la concreta funzionalità delle
strutture attualmente preposle all'attività di protezione civile, in
attesa di una eventuale ridefinizione complessiva del settore";
5) la "urgenza di intervenire in considerazione
dell'avvicinarsi della stagione invernale, periodo nel quale
solitamente si verificano numerosi eventi calamitosi".
Di fronte a tale elencazione di presunte circostanze
giustificative, sia consentito in primo luogo osservare che, quanto
alla seconda (la asserita "necessità di attribuire ad un'unica
struttura centrale il coordinamento di tutte le attività in materia
di protezione civile, al fine di assicurare una composizione unitaria
dei molteplici profili ed esigenze che rilevano in tale delicato
settore"), la motivazione, oltre a non evidenziare alcun profilo di
straordinaria necessità ed urgenza, risulta incongrua, perchè
proprio l'Agenzia di protezione civile realizzava, fra l'altro, lo
scopo di unificare funzioni svolte da strutture diverse (cioè dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri e dal Ministero dell'interno),
e assicurava proprio quella "composizione unitaria" asseritamente
ricercata dal d.l. n. 343/2001, facendo anche dipendere
funzionalmente dall'Agenzia il corpo dei vigili del fuoco; mentre è
proprio il decreto-legge n. 343 che inopinatamente e
contraddittoriamente ripristina la precedente frammentazione di
competenze.
Ma neppure le altre ragioni enunciate dal preambolo del decreto
qui impugnato evidenziano affatto i presupposti che l'art. 77 della
Costituzione richiede per l'adozione dei decreti- legge.
Infatti, le giustificazioni fornite fanno riferimento agli
inconvenienti derivanti dalla asserita inoperatività dell'Agenzia,
per dedume "la straordinaria necessità ed urgenza di assicurare la
continuità del coordinamento e la concreta funzionalità delle
strutture attualmente preposte all'attività di protezione civile, in
attesa di una eventuale ridefinizione complessiva del settore";
l'urgenza sarebbe poi dovuta, in particolare, all'"avvicinarsi della
stagione invernale, periodo nel quale solitamente si verificano
numerosi eventi calamitosi".
Sia consentito osservare che una simile motivazione è del tutto
incoerente con un atto che, anzichè assicurare l'operatività di
ciò che esiste, provvede alla sua distruzione, disponendo una
transizione inevitabilmente difficoltosa ad un nuovo sistema. Si vuol
dire, in altre parole, che la giustificazione enunciata avrebbe
perfettamente spiegato che la piena operatività dell'Agenzia venisse
assicurata con lo strumento del decreto-legge, ad esempio
approvandone lo Statuto, mentre non spiega affatto l'abbandono del
modello organizzativo dell'Agenzia, con ritorno al diretto apparato
governativo.
Inoltre, si può osservare che la pendenza del procedimento di
controllo presso la Corte dei conti non è un evento tale da imporre
il ricorso al decreto-legge, dato che l'art. 3, comma 2, legge n. 20
del 1994 scandisce il procedimento in modo tale che, decorsi brevi
termini senza una pronuncia negativa, il provvedimento diviene
esecutivo. Dunque, perlomeno il Governo avrebbe dovuto attendere una
pronuncia negativa della Corte dei conti, che non risulta sia mai
stata adottata.
In realtà, peraltro, i presupposti indicati dal decreto
risultano non solo incoerenti e contraddittori, ma persino di fatto
inesistenti.
Lo statuto dell'Agenzia di protezione civile, approvato con
decreto del Ministro dell'interno 9 maggio 2001, è stato pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 115 del 19 maggio 2001.
A seguito di ciò, risulta che l'Agenzia ha cominciato concretamente
a operare.
Ora, la pubblicazione dell'atto lascia supporre, salvo verifiche,
che gli adempimenti che dovevano precederla si siano compiuti. Ma
anche qualora effettivamente il controllo della Corte dei conti non
si fosse ancora compiuto, per quanto tale eventuale ipotesi possa
suscitare perplessità, risulterebbe comunque del tutto assente il
presupposto del d.l. n. 343/2001, cioè l'esigenza di colmare un
"vuoto operativo" nel campo della protezione civile.
Del resto, la possibilità di un tale vuoto era esclusa a priori
dall'art. 87, comma 1, d.lgs. n. 300/1999. Esso disponeva che "entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo si provvede alla nomina degli organi dell'agenzia", e che
nei "successivi sei mesi l'organizzazione e il funzionamento
dell'agenzia sono disciplinati con lo statuto e i regolamenti e ad
essa sono trasferiti i compiti svolti dalle strutture di cui
all'articolo 79, comma 2, che vengono contestualmente soppresse". Da
tali disposti risulta che l'effettivo trasferimento dei compiti e
l'effettiva soppressione delle strutture di cui all'articolo 79,
comma 2 (direzione generale della protezione civile e dei servizi
antincendi del Ministero dell'interno, Dipartimento della protezione
civile, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e
Servizio sismico nazionale), erano comunque collegati al momento in
cui, entrati in vigore gli atti fondamentali in materia di
organizzazione e funzionamento dell'Agenzia, questa sarebbe divenuta
concretamente operativa (in questo senso v. anche A. Sandulli,
L'agenzia di protezione civile (articoli 79-87), in A. Pajno - L.
Torchia (a cura di), La riforma del Governo, Bologna 2000, 429):
com'è del resto logico, non avendo senso che, permanendo le
funzioni, una struttura cessi di operare prima di essere sostituita
da un'altra struttura.
Conferma di ciò viene dalla legge n. 353 del 2000 (modificata
dall'art. 3 d.l. n. 343), in materia di incendi boschivi, che, là
dove attribuisce funzioni all'Agenzia di protezione civile, pone la
condizione della sua "effettiva operativita'", prevedendo altrimenti
il ricorso alle strutture già operanti.
Dunque, il ritardo nell'entrata in vigore dello statuto
dell'Agenzia non sarebbe idoneo a giustificare la soppressione
d'urgenza dell'Agenzia stessa per le ragioni allegate. In ogni modo,
non sussisteva alcun "vuoto" tale da richiedere un decreto-legge.
Il difetto dei presupposti di cui all'art. 77 è poi ancora più
evidente in relazione all'art. 7 d.l. n. 343/2001, dato che la
salvaguardia delle attribuzioni del Corpo forestale dello Stato non
è affatto collegata alle ragioni esposte nel preambolo, cioè
all'esigenza di rimediare al ritardo nell'approvazione dello statuto
dell'Agenzia.
La censura di difetto dei presupposti del decreto-legge ex
art. 77 Cost. di cui si è sin qui illustrata la fondatezza, è
altresì ad avviso della Regione pienamente ammissibile.
Codesta Corte ha più volte riconosciuto che le Regioni possono
far valere violazioni di norme costituzionali poste al di fuori del
Titolo V, qualora la violazione si traduca in una lesione delle
prerogative costituzionali della Regione (com'è nel presente caso,
secondo quanto sopra si è visto). In questo senso si possono qui
ricordare, fra le altre, le sentenze n. 503/2000, n. 87/1996,
n. 338/1994, n. 355/1993, n. 961/1988. In relazione alle censure ex
art. 77 della Costituzione tale orientamento non è costante (nel
senso dell'ammissibilità v. comunque le sentt. n. 302/1983 e
n. 398/1998). Tuttavia, le oscillazioni sembra si possano ricollegare
alla maturazione ancora incerta del principio sopra enunciato: non
potendosi ravvisare ragioni che giustifichino per le violazioni
dell'art. 77 un trattamento diverso rispetto alle violazioni di altri
parametri costituzionali non direttamente collegati al Titolo V.
In effetti, la sfera cli competenza regionale risulta lesa non
solo quando il legislatore statale violi una norma posta a specifica
garanzia di quella sfera, ma in ogni caso in cui esso vincoli in modo
illegittimo l'attività regionale. Se la Costituzione stabilisce che
l'attività legislativa deve svolgersi solo in presenza di certi
presupposti o nel rispetto di determinate forme e competenze, sembra
palese che tali norme non hanno rilievo solo nel rapporto interno
agli organi dello Stato, ma anche in relazione a coloro che si
trovino a dovere applicare la legge o a subirne comunque gli effetti.

P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede: voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illeggittimità costituzionale degli artt. 1. comma 1, lett. e) e
lett. f); 4; 5; 7 del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343,
Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle
strutture preposte alle attività di protezione civile, per
violazione delle norme indicate in epigrafe, nei termini sopra
illustrati.
Padova-Roma, addì 8 ottobre 2001.
Avv. prof. Giandomenico Falcon; Avv. Luigi Manzi
01C1070