1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Puglia). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Incentivi a nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato, con riferimento a contratti stipulati non oltre il 31 dicembre 2015, mediante esonero, per un periodo massimo di 36 mesi, dal versamento dei complessivi contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro - Previsione che al finanziamento di tali incentivi si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione (PAC), che risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata utilizzabilita' anche delle somme ricomprese nel Fondo di rotazione e impegnate fino al 31 dicembre 2014 - Introduzione di una norma retroattiva comportante la vanificazione degli impegni gia' assunti dalle amministrazioni regionali e/o locali - Mancato rispetto delle condizioni che secondo la Corte di giustizia europea devono ricorrere affinche' possano porsi norme con carattere di retroattivita' - Violazione dei principi di ragionevolezza e del legittimo affidamento - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Istanza di sospensione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 122. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, 117, primo comma, e 119, primo comma. (15C00099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2015)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a
ciò autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 221 del
20 febbraio 2015, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti del Foro di Firenze (pec:
marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) e dall'avv. Vittorio
Triggiani, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Via Antonio Mordini
n. 14, come da mandato a margine del presente atto, contro lo Stato,
in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale, previa concessione
di idonea misura cautelare ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87
del 1953, dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n.
190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)], pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 29 dicembre 2014, n. 300 (S.O. n. 99), per
violazione degli articoli 3, primo comma, 11, 117, primo comma, e
119, primo comma, della Costituzione.

Fatto

1. - La norma impugnata e il quadro normativo nel quale si inserisce.
L'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2015) prevede quanto segue: «Al
finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede,
quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017
e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla
corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione
di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, già destinate
agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi dell'art. 23,
comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che, dal sistema di
monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
del Ministero dell'economia e delle finanze, risultano non ancora
impegnate alla data del 30 settembre 2014».
Il citato comma 118, a sua volta, prevede l'esonero del
versamento dei contributi pensionistici per un periodo massimo di
trentasei mesi e «ferma restando l'aliquota di computo delle
prestazioni pensionistiche»; tale provvidenza è disposta, «con
riferimento alle nuove assunzioni con contralto di lavoro a tempo
indeterminato, con esclusione dei contratti di apprendistato e dei
contratti di lavoro domestico, decorrenti dal 1° gennaio 2015 con
riferimento a contratti stipulati non oltre il 31 dicembre 2015», in
favore dei datori di lavoro privati con esclusione di quelli del
settore agricolo. Il comma 121, invece, tramite un rinvio all'art. 8,
comma 9, della legge n. 407 del 1990, dispone il venir meno - a
partire dalle assunzioni decorrenti dal 1° gennaio 2015 - della
riduzione del 50% dei contributi previdenziali e assistenziali per un
periodo di 36 mesi in caso di assunzioni a tempo indeterminato ove
sussistano alcune condizioni. Tale provvidenza giunge fino al 100%
dei contributi previdenziali e assistenziali per le imprese operanti
nel Mezzogiorno e per le imprese artigiane.
Le risorse per questi interventi sono reperite a gravare sul
Fondo di rotazione istituito dall'art. 5 della legge n. 183 del 1987,
tra le somme che, già destinate agli interventi del Piano di Azione
Coesione ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011,
risultino (dal sistema di monitoraggio della Ragioneria generale
dello Stato) non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014.
In particolare, l'art. 5 della legge n. 183 del 1987 ha istituito
un fondo di rotazione, con amministrazione autonoma e gestione fuori
bilancio. Il citato art. 23, comma 4, ha successivamente disposto la
destinazione delle «risorse finanziarie a proprio carico, provenienti
da un'eventuale riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei
programmi dei fondi strutturali 2007/2013, alla realizzazione di
interventi di sviluppo socioeconomico concordati tra le Autorità
italiane e la Commissione europea nell'ambito del processo di
revisione dei predetti programmi», senza prevedere un dies ad quem
per la realizzazione di tali interventi.
In sintesi, il quadro normativo sopra richiamato opera nel senso
che segue:
i) individua un intervento incentivante alle assunzioni a
tempo indeterminato tra gli strumenti di previdenza sociale,
configurato in modo tale da seguire due linee in successione
temporale l'una rispetto all'altra: la prima, per i contratti
decorrenti dal 1° gennaio 2015 e stipulati non oltre il 31 dicembre
2015 (comma 118), destinata a protrarsi fino al 2018; la seconda,
concernente le assunzioni decorrenti a far data prima del gennaio
2015 (comma 121), destinata a protrarsi, al massimo, fino al 2017;
ii) prevede il finanziamento di tali incentivi a gravare
sulle risorse del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie
originariamente destinate agli interventi del Piano di Azione
Coesione in base all'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, e
che risultino non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014.
2. - Il Piano di Azione Coesione-PAC.
2.1. - Gli obiettivi
Il Piano di Azione Coesione è stato avviato nel 2011 d'intesa
con la Commissione Europea, al fine dì accelerare l'attuazione dei
programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, ed ha trovato
la sua attuazione attraverso una revisione delle scelte di
investimento già compiute in sede comunitaria con lo scopo di: a)
mettere in salvaguardia interventi e risorse i cui tempi di
attuazione non risultino coerenti con i tempi della rendicontazione
sui programmi comunitari; b) avviare nuove azioni e progetti, alcuni
dei quali di natura prototipale che, in base agli esiti, potranno
essere riprese nella programmazione 2014-2020.
L'operazione de qua prevede lo spostamento di una parte del
cofinanziamento nazionale fuori dai Programmi europei, in modo da
poter attuare i progetti prescindendo dalle relative scadenze
temporali. Essa è stata preceduta da un Accordo sottoscritto il 3
novembre 2011 dal Governo nazionale (Ministro Fitto) con i Presidenti
delle otto regioni meridionali.
Può essere opportuno precisare che, in tutta questa vicenda, non
sono stati mai fissati, nè all'avvio nè in fasi successive, termini
per l'utilizzo o anche solo l'impegno delle risorse, dal momento che
esse rientrano nella totale disponibilità dello Stato italiano e
delle Regioni, e di conseguenza non sono più soggette ai vincoli dei
fondi comunitari.
2.2. - Le fasi di programmazione
Il Piano di Azione Coesione è stato definito e attuato
attraverso fasi successive di riprogrammazione dei programmi
cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, dei programmi operativi
delle Regioni meridionali e di quelli nazionali.
Complessivamente, a febbraio 2014, il PAC ha raggiunto un valore
pari a 13,5 miliardi di Euro al cui ammontare concorrono risorse
nazionali derivanti dalla riduzione del tasso di cofinanziamento
nazionale dei Programmi Operativi (11,5 miliardi di Euro) e risorse
riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi Programmi
(2,0 miliardi di Euro).
Le prime due fasi (dicembre 2011 e poi maggio 2012) hanno
riallocato un totale di risorse pari a 6,4 miliardi di Euro e hanno
riguardato in misura prevalente (4,9 miliardi) le Regioni Calabria,
Campania, Puglia e Sicilia e in misura più contenuta (0,5 miliardi)
le altre Regioni del Sud e alcune del Centro-Nord. La prima fase
(c.d. PAC I) ha concentrato le risorse verso quattro Priolità di
intervento (Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Ferrovie),
mentre la seconda fase (c.d. PAC II) è stata orientata in modo più
deciso verso obiettivi di crescita e inclusione sociale, con
particolare attenzione a misure dirette al contrasto della grave
situazione della disoccupazione giovanile soprattutto al Sud.
La terza riprogrammazione (dicembre 2012) consiste invece in una
manovra di circa a 5,7 miliardi di Euro e riguarda, nell'area
«Convergenza», i Programmi Operativi Regionali di Calabria, Campania,
Puglia e Sicilia e i Programmi Operativi Nazionali «Reti e Mobilita'»
e «Sicurezza per lo sviluppo» (per circa il 98%). Essa riguarda
inoltre i Programmi Operativi delle Regioni Friuli Venezia Giulia,
Sardegna e Valle d'Aosta. La manovra ha inoltre previsto una serie di
misure con «funzione anticiclica» oltre al conseguimento di obiettivi
di «salvaguardia» di progetti e opere pubbliche di rilievo strategico
in attuazione nei Programmi Operativi 2007-2013 e all'avvio di «nuove
adoni», anche con carattere prototipale, funzionale alla preparazione
della programmazione 2014-2020.
Le misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, in
particolare giovanile, e la coesione sociale, previste dal
decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76 (Primi interventi urgenti per la
promozione dell'occupazione, in particolare giovanile, della coesione
sociale, nonchè in materia di Imposta sul valore aggiunto (IVA) e
altre misure finanziarie urgenti), come convertito dalla legge n. 99
del 2013, costituiscono i contenuti della quarta fase di
riprogrammazione che ha mobilitato risorse pari a circa 2,1 miliardi
di Euro.
La quinta fase di riprogrammazione è stata avviata dal Consiglio
dei Ministri il 27 dicembre 2013. Essa prevede la rimodulazione di
1,8 miliardi di euro già programmati nel Piano di Azione Coesione su
azioni non avviate o comunque in ritardo di attuazione. Gli
investimenti sono destinati a misure specifiche per le imprese, per
l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali.
2.3. - Le tipologie di azione
Il PAC finanzia progetti che fanno riferimento alle seguenti
macro-tipologie di azioni:
a) rafforzamento della dotazione infrastrutturale e
tecnologica: la finalità strategica prevalente al riguardo è il
riequilibrio e il rafforzamento di infrastrutture e reti digitali
(attraverso la realizzazione di opere pubbliche previste
prevalentemente nel PAC I e nel PAC III);
b) rafforzamento delle competenze per l'occupazione: la
relativa finalità strategica è la creazione di nuova occupazione e
di opportunità di reinserimento professionale prevalentemente
attraverso interventi di politica attiva per il lavoro volti alla
creazione di nuova occupazione e di condizioni per il reinserimento
professionale;
c) implementazione di misure anticicliche: la finalità è
quella di promuovere effetti diretti su imprese, lavoro e persone con
elevato disagio sociale per superare la prolungata crisi recessiva
attraverso una pluralità di misure mirate (in larga parte promosse
nell'ambito del PAC III anche a seguito degli esiti del confronto tra
Governo e partenariato economico-sociale nel «Tavolo Sud Impresa e
Lavoro»);
d) salvaguardia di progetti validi già avviati: la finalità
strategica è quella di consentire la piena realizzazione di progetti
e opere pubbliche, selezionati in partenariato con le Autorità di
Gestione dei Programmi Operativi 2007-2013, considerati validi e
rilevanti per il conseguimento di risultati attuali e importanti per
la programmazione regionale e/o settoriale ma la cui capacità di
generare gli effetti richiesti è messa a rischio dalla prevista
impossibilità di completarli entro il termine di chiusura dei
programmi 2007-2013;
e) promozione e realizzazione di «nuove azioni»: la finalità
strategica è quella di «anticipare» l'applicazione, sul piano dei
contenuti e/o del metodo, di approcci innovativi validi per la
programmazione 2014-2020, sperimentando modelli di attuazione in
grado di consentire alle Amministrazioni di accelerare la fase di
avvio dei programmi del prossimo ciclo di programmazione. Si tratta
quindi della realizzazione di nuovi progetti in grado di promuovere
l'innovazione anche attuando azioni «prototipali».
2.4. - Il PAC in Puglia
Al fine di acquisire contezza di tutto ciò che comporta
specificamente per l'odierna ricorrente il quadro generale più sopra
abbozzato è possibile notare quanto segue.
Nella Regione Puglia il PAC è finanziato da circa 745 milioni di
Euro a valere sul fondo di rotazione nazionale. Al netto dei 100
milioni di Euro destinati all'alta capacità Bari-Napoli,
l'assegnazione delle risorse suddivisa tra le diverse categorie è la
seguente.
I) Tra le Misure anticicliche devono essere menzionate le azioni:
a) della Agevolazione fiscale de minimis per micro e piccole aziende
delle aree a disagio socioeconomico (priorità Sistemi urbani), per
un ammontare di Euro 63.000.000,00; b) delle Misure innovative e
sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro
collegate ad ammortizzatoti sociali in deroga (priorità
Occupazione), per un ammontare di Euro 30.000.000,00.
II) Tra gli interventi di Salvaguardia devono essere menzionate
le azioni: a) dell'Agenda digitale (priorità Agenda digitale), per
un ammontare di Euro 18.200.000,00; b) del Risparmio energetico e
produzione da fonti rinnovabili (priorità Efficienza energetica),
per un ammontare di Euro 50.000.000,00; c) di Tutela del patrimonio
culturale, per un ammontare di Euro 40.000.000,00; di Rigenerazione
urbana (priorità Sistemi urbani), per un ammontare di Euro
236.100.000,00.
III) Tra le Nuove azioni, infine, devono essere menzionate quelle
relative: a) all'Agenda digitale (priorità Agenda digitale), per un
ammontare di Euro 144.131.954,00; b) all'Efficientamento energetico
delle scuole (priorità Efficienza energetica), per un ammontare di
Euro 64.293.000,00.
Il totale delle somme relative alle azioni indicate è dunque
pari a Euro 645.724.954,28.
Anche alla luce del quadro appena ricostruito, la Regione Puglia
deduce l'incostituzionalità delle previsioni del comma 122 della
legge n. 190 del 2014 per le seguenti ragioni di

Diritto

3. - Violazione degli artt. 3, primo comma, 11, 117, primo comma,
cost., e del principio di legittimo affidamento.
3.1 - I profili di illegittimità costituzionale che l'odierna
ricorrente intende sottoporre all'attenzione di questa Ecc.ma Corte
riguardano essenzialmente la data del 30 settembre 2014 quale dies ad
quem, in relazione agli impegni di spesa, rilevante per escludere la
possibilità di attingere risorse al Fondo di rotazione al fine di
finanziare i nuovi incentivi alle assunzioni di lavoratori a tempo
indeterminato che si sono sopra descritti.
La fissazione di tale data quale dies ad quem, per le ragioni che
ci si appresta ad esporre, determina la lesione del principio del
legittimo affidamento, e dell'art. 3, primo comma, Cost., al quale la
giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte lo ha da tempo ricondotto.
Detta fissazione, inoltre, determina anche la violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., poichè, come è risaputo, il principio
del legittimo affidamento è da molto tempo riconosciuto dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia UE quale principio di
fondamentale importanza del diritto dell'Unione europea: la sua
violazione, dunque, ridonda nella lesione dei parametri
costituzionali sopra richiamati.
A questo riguardo è possibile osservare quanto segue.
3.2. - In primo luogo, deve essere evidenziato come, in base alla
normativa sopra ricostruita, la fissazione del suddetto dies ad quem
tre mesi prima dell'entrata in vigore della disposizione della quale
si discute rende utilizzabili per le finalità di cui ai commi 118 e
121 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 anche le somme ricomprese
nel Fondo di rotazione e impegnate, ai sensi dell'art. 23, comma 4,
della legge n. 183 del 2011, fino alla data del 31 dicembre 2014. Si
tratta, da questo punto di vista, di una norma caratterizzata da
chiari profili di retroattività, poichè, consentendo l'utilizzo,
per i fini indicati dai citati commi 118 e 121, anche delle somme
già impegnate, purchè tale impegno sia avvenuto successivamente al
30 settembre 2014, pone nel nulla una qualificazione giuridica già
posta in essere, e sulla quale le amministrazioni regionali e/o
locali avevano legittimamente fatto affidamento.
Proprio questo è il profilo più significativo sul punto,
poichè, come è noto, questa Corte ha più volte affermato «che in
materia non penale la legittimità di leggi retroattive è
condizionata dal rispetto di altri principi costituzionali e, in
particolare, di quello della tutela del ragionevole, e quindi
legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n.
234 del 2007)» (sent. n. 364 del 2007).
3.3. - La lesione del principio di legittimo affidamento si
verifica in danno di quelle amministrazioni regionali e/o locali
interessate dal Piano di Azione Coesione, le quali, in relazione alle
somme impegnate successivamente alla data del 30 settembre 2014,
abbiano svolto attività che coinvolgono a vario titolo e con varie
modalità soggetti terzi, quali sottoscrizione di convenzioni e
disciplinari, svolgimento di procedure di gara, etc., prima del 1°
gennaio 2015.
In tutti questi casi la lesione del principio del legittimo
affidamento deriva dalla ripercussione negativa della norma qui in
discussione su attività che sono state poste in essere confidando
legittimamente sulla sussistenza di un impegno a gravare sul Fondo di
rotazione ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del
2011. La gravità e definitività del pregiudizio e la corrispondente
lesione del legittimo affidamento, peraltro, si rivelano ancor più
gravi per il caso in cui, in relazione ad impegni gravanti sul Fondo
di rotazione successivi al 30 settembre 2014, siano state assunte
obbligazioni giuridicamente vincolanti (a seguito, ad esempio, di
aggiudicazioni di gare)prima del 1° gennaio 2015.
3.4. - A fondare la lesione del principio del legittimo
affidamento è, inoltre, l'alto grado di maturazione del medesimo,
derivante dalla sussistenza di impegni già presi a carico del Fondo
di rotazione, il suo alto grado di meritevolezza e l'insussistenza di
cause che ne escludano la legittimità, posto che esso dipendeva da
una precedente legge dello Stato, pienamente valida ed efficace.
3.5. - Per di più, vertendosi nell'ambito di una materia
certamente coinvolta dal processo di integrazione europea, non può
non prendersi in considerazione lo statuto giuridico che la
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha, nel corso degli anni,
delineato ai fini dello scrutinio di legittimità degli interventi
caratterizzati da profili di retroattività. Al riguardo, giova il
rilievo secondo il quale la disposizione qui in discussione non
rispetta alcuna delle due condizioni che, secondo la Corte di
Giustizia, devono ricorrere affinchè possano porsi norme con
caratteri di retroattività, ossia: a) la «necessarieta'» di tali
caratteri ai fini del perseguimento dell'interesse pubblico in
questione (ad es. sentt. 30.9.1982 in C-108/81, 19.5.1982 in
C-84/81); b) il rispetto dell'affidamento degli interessati (sent.
14.7.1983 in C-224/82) ove sia meritevole di tutela (sent. Fedesa in
C-331/88), lesi dalla «imprevedibilita'» della modifica normativa con
effetti retroattivi in questione (sent. Gerkesen in C-459/02).
Quanto al requisito sub a), è agevole notare come la
configurazione della misura in esame come retroattiva non sia affatto
l'unico modo possibile per raggiungere il fine che la norma impugnata
si propone, dal momento che sarebbe stato senz'altro possibile
reperire altre forme di finanziamento delle misure incentivanti de
quibus volte ad integrare la diminuzione delle risorse a disposizione
di queste ultime per effetto della (ipotetica) configurazione come
non retroattiva della misura che qui si contesta.
Quanto al requisito sub b), è sufficiente, in questa sede,
riferirsi alla giurisprudenza della Corte di Giustizia più sopra
richiamata. In essa, ad esempio, si evidenzia con assoluta chiarezza
la possibilità di far valere il principio della tutela del legittimo
affidamento «nei confronti di una regolamentazione» nel caso in cui
«i pubblici poteri hanno essi stessi precedentemente determinato una
situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento» (si veda, in
tal senso, la sent. Gerkesen in C-459/02, che richiama, anche la
sentenza 15 gennaio 2002, in C-179/00, Weidacher, Racc. pag. 1-501,
punto 31). 0 ancora, rileva sul punto quanto evidenziato dalla sent.
14.7.1983 in C-224/82, secondo la quale deve essere tutelato
l'affidamento dei soggetti che «non potevano ragionevolmente
presumere» un cambio di regolamentazione.
Ebbene, non vi è chi non veda come ambedue i caratteri ricorrano
nel presente caso, posto che - ovviamente - l'affidamento è stato
ingenerato da norme legislative dello Stato perfettamente valide e
vigenti, e che lo stretto e diuturno rapporto di collaborazione tra
amministrazioni regionali e statali, in assenza di qualsivoglia
segnale contrario, rendeva del tutto imprevedibile, per la Regione,
il mutamento di regolamentazione, con effetto retroattivo, di cui qui
si lamenta l'incostituzionalità.
3.6. - In base alle precedenti considerazioni, devono dunque
ritenersi violati i seguenti parametri costituzionali:
i) art. 3, primo comma, Cost, ed il connesso principio di
ragionevolezza, cui la giurisprudenza costituzionale consolidata
riferisce il principio della tutela del legittimo affidamento (tra le
altre, ad es., cfr. le sentt. nn. 416 del 1999, 446 del 2002, 234,
314 e 346 del 2007);
ii) artt. 11 e 117, primo comma, Cost., poichè, come si è
già documentato, i principi di certezza giuridica e del legittimo
affidamento sono sanciti in modo chiaro e rigoroso da una cospicua
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE; dal che consegue che una
norma che viola il principio del legittimo affidamento - tanto più
in un ambito certamente ricompreso nelle materie su cui esiste una
competenza europea - viola anche le norme costituzionali che fondano
il rispetto, da parte della legislazione dello Stato, del diritto
dell'UE: ira sintesi, il principio della tutela del legittimo
affidamento assume, nel presente giudizio di legittimità
costituzionale, la vaste di norma interposta, in relazione agli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., rispetto al comma 122 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014.
4. - Violazione dell'art. 119, primo comma, cost.
Il quadro normativo sopra esposto, con il suo palese carattere di
retroattività, determina anche la violazione dell'art. 119, primo
comma, Cost., e dell'autonomia finanziaria delle Regioni ivi sancita.
La Regione ricorrente, infatti, confidando legittimamente sulle
risorse provenienti dal Fondo di rotazione per le politiche
comunitarie in relazione ad impegni presi tra il 1° ottobre e il 31
dicembre 2014, ha assunto obbligazioni delle quali oggi il bilancio
regionale si trova ad essere gravato.
In assenza delle risorse sopra citate, la ricorrente si trova
oggi a carico del proprio bilancio spese «non preventivate», che le
impediscono un'autonoma deliberazione in ordine alla destinazione
della propria spesa per un importo corrispondente. Ciò conduce a
ritenere violato dal comma 122 in questione anche l'art. 119, primo
comma, Cost., e il principio di autonomia finanziaria, sub specie
della spesa, poichè per effetto delle disposizioni qui considerate
il bilancio della Regione si trova ad essere gravato di spese il cui
onere è stato assunto confidando sulle risorse provenienti dal Fondo
di rotazione per le politiche comunitarie, il cui venir meno, con
effetto retroattivo, anche per le somme impegnate tra il 1° ottobre e
il 31 dicembre 2014, produce la conseguenza che la Regione non potrà
autonomamente determinarsi per le proprie spese in ragione di un
importo corrispettivo, dovendo far fronte a quelle pregresse. In
altre parole, anche se l'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del
2014 non impone vincoli formali all'esercizio dell'autonomia
finanziaria regionale, è chiaro che la condiziona in modo
estremamente vistoso da un punto di vista sostanziale. Le somme
necessarie a far fronte agli impegni assunti contando sul Fondo
rotativo de quo dovranno ora essere reperite in sacrificio di altre
destinazioni, con conseguente forte riduzione della possibilità, per
l'autonomia regionale, di stabilire la finalizzazione delle proprie
spese.
5. - Istanza per l'esercizio del potere cautelare di cui all'art. 35
della legge n. 87 del 1953.
5.1. - Infine, in ragione di quanto sin qui esposto e
argomentato, l'odierna ricorrente chiede a questa Ecc.ma Corte che,
nell'esercizio del potere cautelare di cui dispone in forza dell'art.
35 della legge n. 87 del 1953, così come sostituito dall'art. 9,
comma 4, della legge n. 131 del 2003, sospenda, in pendenza del
giudizio, l'efficacia della norma statale impugnata con il presente
ricorso.
Nel caso di specie, infatti, sussistono entrambi i presupposti
del fumus boni iuris e del periculum in mora necessari ai fini
dell'attivazione di tale potere cautelare (cfr. ord. n. 107 del
2010). In ordine al primo è sufficiente riportarsi alle
considerazioni svolte nell'ambito delle censure di
incostituzionalità del comma 122 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014 prospettate nei paragrafi precedenti.
5.2. - In relazione, invece, al periculum in mora, è possibile
osservare quanto segue.
Esso, a norma del citato art. 35, deve sostanziarsi nel «rischio
di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o
all'ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero [nel rischio di un
pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini». E
proprio l'«irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», nonchè
l'«irreparabile pregiudizio [..] all'ordinamento giuridico della
Repubblica» rischiano seriamente di verificarsi in concreto, come si
dirà a breve, nell'ipotesi in cui l'efficacia della norma statale
impugnata non venisse sospesa da questa Ecc.ma Corte.
Come si è già avuto modo di osservare, infatti, il comma 122
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 produce effetti retroattivi
nei termini in cui consente che le somme del Fondo di rotazione di
cui all'art. 5 della legge n. 183 del 1987, ancorchè già impegnate
dalle Regioni e dagli altri enti territoriali successivamente al 30
settembre 2014 (e fino al 31 dicembre), siano utilizzate per
finanziare gli incentivi alle assunzioni a tempo indeterminato
previsti ai commi 118 e 121 della medesima disposizione. Ciò
comporta, pertanto, l'insorgere del rischio di un grave ed
irreparabile pregiudizio in capo alla Regione ricorrente (e agli
altri enti territoriali coinvolti) nella misura in cui essi si
trovano, in ragione e a causa della norma impugnata, ad essere
sforniti della copertura finanziaria su cui avevano fatto legittimo
affidamento al fine di ottemperare agli impegni di spesa contratti in
relazione al periodo fra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014; e tale
pregiudizio - come si è sottolineato nei paragrafi precedenti -
assume contorni ancora più gravi ove ai predetti impegni di spesa la
Regione e gli altri enti abbiano dato seguito con l'assunzione di
obbligazioni giuridicamente vincolanti.
Un ulteriore aspetto del quale è necessario tener conto per
apprezzare appieno il periculum che l'odierna ricorrente e gli altri
enti si trovano a fronteggiare dipende dalla circostanza secondo la
quale i dati del sistema di monitoraggio del Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato non risultano sempre esaustivi ed
aggiornati a causa dei rallentamenti con i quali i soggetti
beneficiari esterni alle amministrazioni regionali alimentano i
sistemi stessi. Ciò determina la conseguenza secondo la quale, alla
data del 30 settembre 2014, ben potrebbero non risultare nel sistema
di monitoraggio della Ragioneria Generale dello Stato dati relativi a
progetti per i quali siano già sorte obbligazioni giuridicamente
vincolanti anche anteriormente alla data indicata dalla norma che qui
si censura. Di qui un ulteriore grave approfondimento dell'effetto
retroattivo della norma in questione e dei danni che gli enti
coinvolti possono subire fin da ora in ragione di quest'ultima.
È evidente, dunque, che nel caso di specie è configurabile,
innanzitutto, il «rischio di un irreparabile pregiudizio
all'ordinamento giuridico della Repubblica», inteso come pregiudizio
nei confronti degli enti territoriali - e quindi in primo luogo delle
Regioni - che costituiscono, al pari dello Stato, componenti
fondamentali della Repubblica medesima (art. 114 Cost.). D'altronde,
che tale tipologia di periculum possa essere invocatile solo dallo
Stato è escluso sia dal fatto che nell'«ordinamento giuridico della
Repubblica» sono tutelate tanto le ragioni dell'unità, quanto quelle
delle autonomie, sia dal fatto che questa Corte ha parametri preso in
considerazione, fino ad oggi, le istanze di esercizio del potere
cautelare presentate da entrambi gli attori istituzionali, Stato e
Regioni (cfr., ex plurimis, ord. n. 116 del 2004; sent. n. 62 del
2005; ord. n. 246 del 2006; sent. n. 367 del 2007; sent. n. 251 del
2009; ord. n. 107 del 2010; sent. n. 220 del 2013; sent. n. 44 del
2014).
In secondo luogo, nel caso di specie è altresì configurabile il
«rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», dal
momento che il venir meno delle risorse su cui avevano fatto
affidamento la Regione ricorrente e gli altri enti territoriali
coinvolti ai fini della realizzazione di una serie di interventi
nell'ambito delle politiche pubbliche può pregiudicare in modo grave
e definitivo il corrispondente interesse dei cittadini a che tali
interventi, sia ove consistenti nell'offerta di prestazioni in loro
favore, sia ove destinati a sostanziare politiche pubbliche di cui
essi possano beneficiare, siano portati ad effettivo compimento. In
buona sostanza, a rischiare di essere gravemente pregiudicati dalla
norma qui censurata non sono soltanto gli interessi degli enti
autonomi, ma anche, e forse ancor di più, gli interessi delle
collettività destinatarie degli interventi già finanziati fino al
31 dicembre 2014.
5.3. - Il rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse
pubblico, nonchè all'ordinamento giuridico della Repubblica, nei
sensi appena precisati, risultano peraltro palesi ove si considerino
la molteplicità e l'importanza degli interventi che, nella Regione
Puglia, il PAC è volto a finanziare, e la cui realizzazione è
seriamente messa a rischio dalla norma la cui legittimità
costituzionale si contesta in questa sede. Al riguardo, non si può
che rinviare a quanto già fatto presente al par. 2.4, ricordando che
tra gli interventi in questione ve ne sono di attinenti a settori
strategici e/o di grande importanza socio-economica, come quelli
dell'Agevolazione fiscale de minimis per micro e piccole aziende
delle aree a disagio socioeconomico, delle Misure innovative e
sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro
collegate ad ammortizzatori sociali in deroga, dell'Agenda digitale,
del Risparmio energetico e della produzione da fonti rinnovabili,
della Tutela del patrimonio culturale, della Rigenerazione urbana, e
dell'Efficientamento energetico delle scuole.
L'odierna ricorrente ritiene inoltre necessario, al fine della
valutazione dei presupposti per la concessione della misura cautelare
sollecitata in questa sede, evidenziare come l'entrata in vigore
dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 non possa che
comportare la generazione di un contenzioso particolarmente ingente
tra Regioni ed amministrazioni beneficiarie esterne (in gran parte
costituite da Comuni), le quali si vedranno annullare interventi in
relazione ai quali sono già stati sottoscritti convenzioni e
disciplinari, sono in corso procedure di gara, sono state comunque
già sostenute spese (anche in assenza di obblighi giuridicamente
vincolanti già assunti a quella data, ovvero di gare già
aggiudicate), con il rischio più che concreto di generare debiti
fuori bilancio.
La decurtazione delle risorse del PAC, infine, compromette
seriamente il completamento degli interventi già in corso, tra i
quali non è secondario ricordare (cfr., supra, pan. 2.1. e 2.3) che
si annoverano quei progetti inizialmente previsti nei programmi
comunitari e che successivamente sono stati trasferiti al di fuori di
questi perchè non in grado di conseguire la chiusura delle attività
entro i termini della programmazione comunitaria (dicembre 2015), a
causa della complessità delle procedure e dei pareri autorizzativi.
Da ciò la conseguente, grave, criticità finanziaria che si viene a
determinare per tale specifica categoria di progetti, i quali non
potranno più avere copertura nè sui programmi comunitari, nè sui
programmi del PAC.
5.4. - Anche alla luce delle considerazioni da ultimo esposte,
l'odierna ricorrente ritiene di aver mostrato adeguatamente la
sussistenza, nel presente caso, tanto del fumus borri iuris quanto
del periculum in mora - sub specie dell'«irreparabile pregiudizio
all'interesse pubblico», nonchè dell'«irreparabile pregiudizio [...]
all'ordinamento giuridico della Repubblica» - e dunque delle
condizioni affinchè questa Ecc.ma Corte si determini ad esercitare
il proprio potere cautelare sospendendo l'efficacia della norma
impugnata nelle more del presente giudizio.
Ciò nondimeno, in via subordinata, nell'ipotesi in cui si
ritenga che dall'adozione di tale misura possa discendere il rischio
- in senso uguale e contrario a quello appena prospettato - di
pregiudizi analoghi a quelli che deriverebbero dall'applicazione
della norma censurata (ord. n. 107 del 2010) e non si ravvisi la
prevalenza del danno derivante dal perdurare dell'efficacia della
medesima (ord. n. 107 del 2010), questa difesa, in considerazione
della evidente sussistenza dei pericula sopra paventati, chiede che
venga quantomeno disposta, a titolo di misura cautelare minima, la
fissazione della trattazione del merito del giudizio nel più breve
termine possibile.
Tale potere cautelare, infatti, non può che considerarsi
implicito nel più ampio potere di disporre la sospensione
dell'efficacia delle norme di legge di cui all'art. 35 della legge n.
87 del 1953, poichè rispetto a quest'ultimo costituisce
indubbiamente un minus. Il potere di fissare la trattazione del
merito del giudizio nel più breve tempo possibile, peraltro,
discende altresì dall'art. 22 della legge n. 87 del 1953, il quale,
per i giudizi costituzionali diversi da quelli di accusa nei
confronti del Capo dello Stato, rinvia, «in quanto applicabili», alle
norme concernenti la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, ovvero, da ultimo, alle norme contenute nel codice
del processo amministrativo adottato con il decreto legislativo n.
104 del 2010. Tra queste, in particolare, viene in rilievo l'art. 55,
comma 10, il quale prevede che «il tribunale amministrativo
regionale, in sede cautelare, se ritiene che le esigente del
ricorrente siano appreabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente
con la sollecita definizione del giudkio nel merito, fissa con
ordinanza collegiale la data della discussione del ricorso nel
merito. Nello stesso senso può provvedere il Consiglio di Stato,
motivando sulle ragioni per cui ritiene di riformare l'ordinanza
cautelare di primo grado; in tal caso, la pronuncia di appello è
trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la sollecita
fissazione dell'udienza di merito». Si tratta, a ben vedere, di una
disposizione pienamente compatibile con il giudizio di legittimità
costituzionale in via principale che si svolge dinanzi a questa Corte
e, di conseguenza, applicabile anche ad esso, laddove quest'ultima
ritenga che i pericula individuati all'art. 35 della legge n. 87 del
1953 - nel bilanciamento con eventuali rischi speculari - possano
essere sufficientemente scongiurati ricorrendo a tale strumento
piuttosto che a quello della sospensione dell'efficacia delle norme
di legge impugnate.

P. Q. M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso e previa concessione di idonea misura cautelare ai sensi
dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)], nei limiti e nei
termini sopra esposti.
Con ossequio.

Bari-Roma, 24 febbraio 2015

Avv. Prof. Marcello Cecchetti