1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 683 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 2000
Ordinanza emessa il 11 aprile 2000 dal giudice istruttore dal tribunale di Pavia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Raggia Gabriella ed altra e comune di Pavia Circolazione stradale - Prevenzione e accertamento di violazioni del codice della strada - Funzioni degli ausiliari del traffico - Riconoscimento ad essi, con norma interpretativa, di poteri di contestazione immediata, nonche' di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l'efficacia probatoria dell'atto pubblico - Violazione del principio di uguaglianza e del diritto di difesa - Disparita' di trattamento tra privato e pubblica amministrazione, nonche' tra ausiliari del traffico e guardie giurate - Contrasto con la regola dell'accesso agli impieghi pubblici mediante concorso - Lesione dei principi di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, commi 132 e 133, come modificati dal d.l. 2 novembre 1999, n. 391 e sostituiti (recte: interpretati) dall'art. 68, legge 23 dicembre 1999, n. 488. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 98. (000C1190) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva che precede, ritenuto e considerato
in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con distinti ricorsi, identici nella sostanza e per tali motivi
riuniti in corso di causa, Raggia Gabriella e Decima Maria Laura
proponevano opposizione avverso i verbali di contestazione n. 82905
e n. 82906 della Polizia municipale di Pavia, con i quali gli
veniva contestata la violazione dell'art. 7 N.C.S. per aver, il
giorno 3 marzo 1999, circolato in Pavia, alla guida delle
rispettive autovetture, in zona a traffico limitato senza esporre
alcun contrassegno di autorizzazione. Assumevano le ricorrenti,
l'illegittimità dei verbali opposti deducendo di essere entrate in
piazza del Carmine per soli pochi metri e al solo fine di chiedere
informazioni sulla viabilità agli ausiliari del traffico presenti
in loco. Deducevano inoltre l'illegittimità dei verbali opposti ex
art. 135 N.C.S. stante l'illegittima collocazione del segnale di
divieto. Costituitosi il contraddittorio, la causa istituita
con il libero interrogatorio delle ricorrenti e l'audizione di uno
verbalizzanti. All'udienza del 25 marzo 2000, nell'assenza del
delegato del comune, il giudice, previa chiusura della fase
istruttoria ed invito alla discussione orale, rilevava d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e
133, legge 15 maggio 1997 n. 127, così come modificato dal decreto
legge 2 novembre 1999 n. 391 e poi successivamente confermato dalla
legge 23 dicembre 1999 n. 488, in relazione agli artt. 3, 24, 97 e
98 della Costituzione.

D i r i t t o

L'accertamento delle violazioni al C.d.s. è disciplinato in modo
generale dall'art. 13 legge n. 689/1981, secondo il quale i poteri
di accertamento sono attribuiti agli "organi addetti al controllo
sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è
prevista la sanzione amministrativa" e più specificatamente
dall'art. 12 del N.C.S. Detto articolo sulla premessa che
"l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione
stradale" (art. 11 N.C.S:) costituisce servizio di Polizia stradale
ha istituito l'espletamento del servizio stesso: a) in via
principale alla polizia di Stato attraverso la specialità Polizia
Stradale della Polizia di Stato; b) alla Polizia di Stato;
c) all'arma dei Carabinieri; d) al corpo della
Guardia di Finanza; e) ai corpi e ai servizi di polizia
municipale, nell'ambito del territorio di competenza; f) ai
funzionari del Ministero dell'interno addetti al servizio di
Polizia Stradale. L'accertamento viene demandato altresì dagli
ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati nell'art. 57,
commi 1 e 2, c.p.p. ed al personale di vari enti, previo
superamento di un esame di qualificazione. Per quanto concerne
la contestazione delle violazioni, gli artt. 200 N.C.S. (per
l'ipotesi di contestazione immediata) e 201 N.C.S. (per l'ipotesi
di contestazione differita), il primo in modo implicito ed il
secondo in modo esplicito al comma 3, demandano tale attività
"agli organi indicati nell'art. 12 ...", ossia agli organi
legittimati all'accertamento, oppure ad un funzionario
dell'amministrazione che ha accertato la violazione. Il quadro
normativo è mutato con l'entrata in vigore della legge Bassanini
(Legge 15 maggio 1997 n. 127) che ha riconosciuto ai comuni
(art. 17, comma 132), con provvedimento del sindaco, il potere di
conferire "funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni
in materia di sosta a dipendenti comunali" e cioè ai c.d.
"ausiliari del traffico" fermo restando che "le procedure
sanzionatorie amministrative e l'organizzazione del relativo
servizio sono di competenza degli uffici o comandi a ciò
preposti". L'introduzione del c.d. ausiliario del traffico,
figura introdotta per far funzionare il nuovo sistema di
tariffazione della sosta, ha subito creato notevoli problemi
interpretativi. Infatti, nonostante la chiarezza del dettato
normativo, che ha riconosciuto a questa figura esclusivamente la
funzione di prevenzione segnalazione delle votazioni in materia di
sosta, ma non quella di redazione del verbale e contestazione della
violazione, questi soggetti sono stati utilizzati dai comuni in
modo improprio. Numerosi comuni gli hanno demandato funzioni di
verbalizzazione e contestazione. In alcuni casi si è addirittura
arrivato a demandargli una funzione di accertamento generalizzata a
tutte le violazioni del N.C.S. Non a caso alcuni giudici di
merito hanno parlato di un nuovo sistema di "tassazione occulta".
Sulla scia della giurisprudenza di merito che ha evidenziato
come l'attività dell'ausiliario del traffico è circoscritta alla
mera segnalazione delle violazioni di sosta e fermata, posto che
l'intera procedura sanzionatoria costituisce oggetto di esplicita
riserva legale a favore dei soggetti di cui all'art.12 N.C.S., è
intervenuta la sentenza 21 ottobre 1999 n. 11949 della S.C. che ha
fatto opportuna chiarezza in materia statutendo che "gli ausiliari
del traffico, senza essere investiti di alcuna funzione di polizia,
limitano la loro opera alla rilevazione e segnalazione alle
autorità di polizia municipale delle infrazioni stradali ...".
La S.C. ha evidenziato ancora che "gli accertamenti ed i relativi
verbali di pubblici ufficiali al riguardo ben possono attingere il
loro contenuto da segnalazioni e denuncie effettuate da privati
cittadini, senza però, in tal caso, fare ex art. 2700 del codice
civile, fino a querela di falso ...". Concetto, questo, non nuovo
nella giurisprudenza della S.C. Il quadro normativo così
delineatosi, a seguito della sentenza della S.C., è venuto a
mutare ancora con il decreto-legge 2 novembre 1999 n. 391, che pur
volendo appartenente dettare disposizioni interpretative delle
norme sul conferimento delle funzioni di prevenzioni e accertamento
delle violazioni del C.d.S: ha di fatto modificato l'art. 17, commi
132 e 133 legge n. 127/1997. Detta normativa ha, infatti,
riconosciuto agli ausiliari del traffico, ex art. 12 N.C.S. i
poteri di contestazioni immediata, nonchè di redazione e
sottoscrizione del varbale di accertamento con l'efficacia di cui
agli artt. 2699 e 2700 del codice civile. Le predette
disposizioni sono state successivamente ribadite nell'art. 68 della
legge 23 dicembre 1999 n. 444. Ad avviso del giudicante la
normativa in questione, che ha riconosciuto agli atti di
accertamento degli ausiliari del traffico, privati senza
particolari qualifiche assunti per brevi periodi e senza alcuna
trasparenza sul sistema di reclutamento, l'efficacia probatoria
dell'atto pubblico, suscita inevitabilmente delle questioni di
incostituzionalità in relazione agli articoli della Costituzione
sotto richiamati. Ad avviso del giudicante le norme citate,
sembrano porsi in contrasto con il diritto di difesa ed uguaglianza
delle parti, principi, ispiratori e sottesi dalla legge
n. 689/1981. La giurisprudenza di legittimità ha sempre
sostenuto che l'efficacia di prova legale del verbale discende
dalla qualità del pubblico verbalizzante a ciò autorizzato.
Le disposizioni citate riconoscono agli atti degli ausiliari,
sia pure limitatamente ad alcuni accertamenti di violazione,
l'efficacia di prova legale pur non essendo questi soggetti dei
Pubblici ufficiali. Appare evidente che riconoscere a dei
privati cittadini il potere di accertamento di una violazione al
C.d.S. con efficacia di prova legale, parificandolo a quello
compiuto da un vero agente di polizia, viola il principio di
uguaglianza e quello di difesa. Già l'atto di accertamento
redatto da un agente di polizia sembra contrastare con l'art. 24
della Costituzione, ove riconosce alla p.a. (Attrice in senso
sostanziale, e quindi soggetto avente l'onere della prova nel
giudizio di opposizione) il potere unilaterale di predisporsi un
documento avente l'efficacia probatoria dell'atto pubblico. Nel
caso di specie la disparità di trattamento tra privato e p.a.
sembra accentuata. Basti osservare che non vi è alcuna ragione per
riconoscere una attendibilità privilegiata ad un atto redatto da
un comune cittadino non legato alla p.a. da alcun rapporto di
servizio. L'art. 97 della Costituzione stabilisce quale
principio generale che agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, ciò affinchè le
nomine avvengano previa selezione fra i più meritevoli e
qualificati. Il principio è stato ribadito dalla legge-quadro sul
pubblico impiego, stabilendo che la valutazione dei candidati deve
avvenire mediante la valutazione obiettiva del merito, in relazione
all'acquisizione della professionalità richiesta per la qualifica
cui inserisce l'assunzione. Dal rapporto di impiego pubblico
discende oltre al connaturale vincolo di subordinazione e
inserimento nell'organizzazione pubblica, l'assunzione di
particolari diritti e doveri. Il pubblico impiegato, figura di
cui il p.u. è una specificazione, oltre ad essere di regola
assunto per concorso, deve superare un periodo di prova. La
figura dell'ausiliario, per le modalità di assunzione e per il
vincolo con la p.a., sulla scorta dei principi costituzionali
richiamati, non sembra equiparabile a quella di un agente di
polizia o ad altro p.u. preposto alla prevenzione ed accertamento
delle violazioni del C.d.S., e i suoi atti di accertamento non
sembrano possedere l'efficacia probatoria dell'atto pubblico che
possiedono un certo grado di attendibilità proprio per la garanzia
connessa alla natura pubblica dell'organo da cui provengono.
Giova sottolineare che il legislatore ha negato detta efficacia
ai verbali redatti dalle guardie giurate di enti pubblici, di enti
collettivi o di privati previsti dall'art. 133 T.U. leggi P.S.;
infatti ai sensi dell'art. 255 del Reg. Att. T.U. leggi P.S. i
verbali redatti da guardie particolari "fanno fede in giudizio fino
a prova contraria". Quindi anche sotto tale profilo sembra via sia
una violazione dell'art. 3 della Costituzione, che impone al
legislatore di assicurare parità di trattamento a situazioni
soggettive uguali ed omogenee. L'arruolamento di una schiera di
ausiliari, con l'innegabile finalità economica, sembra contrastare
anche con il disposto dell'art. 97 Costituzione, primo comma, che
sancisce il principio del buon andamento e imparzialità delle p.a.
La questione di costituzionalità sollevata è sicuramente
rilevante nel presente giudizio, poichè appare prioritario ed
assorbente di ogni altra questione in ordine alla fondatezza
dell'addebito contestato alle ricorrenti, accertare se un
ausiliario del traffico può essere legittimato ad accertare una
violazione del C.d.S. ed a procedere con la verbalizzazione e
contestazione immediata della violazione come un comune agente di
Polizia, nonchè se l'atto di accertamento possa essere ritenuto
atto pubblico facente piena prova ai sensi dell'art. 2700 del
codice civile. Il giudizio de quo va pertanto sospeso in attesa
della decisione della Corte costituzionale cui vanno rimessi gli
atti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata,
secondo i termini e nei limiti specificati in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e
133, legge 15 maggio 1997, n. 127, così come modificato dal
decreto legge 2 novembre 1999, n. 391, e poi sostituito
dall'art. 68 legge 23 dicembre 1999, n. 488, per contrasto con gli
artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzione; Sospende il giudizio
in corso; Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della cancelleria; Dispone, altresì, la
notifica della presente ordinanza alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Pavia, l'11 marzo 2000.
Il giudice istruttore: Leonetti
00C1190