Serie Generale n. 175 del 30-7-2001
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 27 giugno 2001
Disposizioni in materia di condizioni economiche per la fornitura del servizio di instradamento del traffico internazionale uscente da parte di Telecom Italia. (Deliberazione n. 13/01/CIR). (GU Serie Generale n.175 del 30-07-2001)

L'AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 27 giugno 2001;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Visti, in particolare, l'art. 1, comma 6, lettera a), numeri 7 e 8,
e l'art. 5 della suddetta legge;
Vista la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 30 giugno 1997, relativa alla "Interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP)";
Vista la raccomandazione 98/195/CE della Commissione europea
dell'8 gennaio 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato
delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 - fissazione dei
prezzi di interconnessione)" e successivi aggiornamenti;
Vista la raccomandazione 98/322/CE della Commissione europea
dell'8 aprile 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato
delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 2 - separazione
contabile e contabilità dei costi)" e successivi aggiornamenti;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante
"Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore
delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 283
del 4 dicembre 1997;
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10 giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 1/CIR/98 del 25 novembre 1998,
concernente "Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di
interconnessione di riferimento di Telecom Italia del 24 luglio
1998", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 289 dell'11 dicembre
1998;
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, relativa
alla "Determinazione degli organismi di telecomunicazioni aventi
notevole forza di mercato";
Vista la propria delibera n. 1/00/CIR del 15 febbraio 2000, recante
"Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di interconnessione
di riferimento di Telecom Italia del luglio 1999", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 2000;
Vista la propria delibera n. 10/00/CIR del 18 ottobre 2000, recante
"Valutazione e richiesta di modifica dell'Offerta di interconnessione
di riferimento di Telecom Italia 2000", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 256 del 2 novembre 2000;
Vista la documentazione presentata da Telecom Italia in merito ai
servizi di trasporto per il traffico internazionale originato in
Italia e diretto all'estero;
Viste le lettere di richiesta di informazioni e dati in merito alle
condizioni di competitività del mercato del traffico internazionale
inviate dall'Autorità in data 17 maggio 2000, 24 gennaio 2001 e
14 marzo 2001 e le relative risposte pervenute dagli operatori;
Visto il documento "Analisi di mercato relativa al servizio di
instradamento del traffico internazionale uscente", predisposto dal
Servizio analisi economiche e di mercato dell'Autorità;
Vista la decisione assunta nella riunione della Commissione per le
infrastrutture e le reti del 23 maggio 2001, nella quale è stato
approvato lo schema di provvedimento riguardante "Disposizioni in
materia di condizioni economiche per la fornitura del servizio di
instradamento del traffico internazionale uscente da parte di Telecom
Italia";
Visto il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato, pervenuto in data 22 giugno 2001;
Visti gli atti del procedimento;

Considerato quanto segue:

1. Riferimenti normativi.

L'art. 18, comma 2, della direttiva 97/33/CE del 30 giugno 1997
pone in capo alle Autorità nazionali di regolamentazione l'obbligo
di notificare alla Commissione europea l'elenco degli organismi di
telecomunicazioni che detengono, nell'ambito di ciascuno Stato
membro, una "notevole forza di mercato".
Sulla base delle indicazioni dell'art. 4, comma 3, della menzionata
direttiva, l'art. 1, comma 1, lettera am), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318 del 19 settembre 1997, fissa i criteri per la
individuazione degli operatori aventi notevole forza di mercato e
prevede che possa essere notificato alla Commissione europea "un
organismo che detenga oltre il 25% della quota di un particolare
mercato delle TLC in ambito nazionale o nell'ambito geografico ove è
autorizzato ad operare".
Il criterio della quota di mercato non è peraltro esclusivo; la
norma prosegue infatti disponendo che "l'Autorità, sentita
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, può comunque
stabilire che un organismo che detiene, nel rispettivo mercato, una
quota inferiore o uguale al 25% disponga di una notevole forza di
mercato e, viceversa, che un organismo detentore, nel rispettivo
mercato, di una quota superiore al 25% non disponga di una notevole
forza di mercato" e specifica che tali determinazioni possono essere
assunte sulla base di una analisi di mercato che tenga conto " della
capacità dell'organismo di influenzare le condizioni di mercato, del
fatturato relativo alla dimensione del mercato, del controllo dei
mezzi d'accesso agli utenti finali, dell'accesso alle risorse
finanziarie, della sua esperienza nella fornitura di prodotti e di
servizi sul mercato". Con delibera dell'Autorità n. 197/99, del
7 settembre 1999, la società Telecom Italia è stata notificata alla
Commissione europea come avente notevole forza di mercato nei mercati
della rete telefonica pubblica fissa, dei servizi di telefonia
vocale, delle linee affittate e dell'interconnessione.
In ragione della predetta notifica, la società Telecom Italia è
tenuta, tra l'altro, a provvedere, ai sensi dell'art. 4, commi 9 e
10, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997 e
dell'art. 14, comma 1, del decreto ministeriale 23 aprile 1998, alla
pubblicazione di un'Offerta di interconnessione di riferimento (di
seguito, per brevità OIR), a cadenza annuale e nel rispetto delle
disposizioni vigenti in materia.
Al fine di consentire lo sviluppo di condizioni di interconnessione
concorrenziali, Telecom Italia è altresì tenuta a garantire, ai
sensi della vigente normativa comunitaria e nazionale, che la propria
OIR rispetti i principi di non discriminazione, trasparenza,
obiettività ed orientamento ai costi.
Con specifico riferimento al servizio di instradamento del traffico
internazionale, l'art. 14, comma 11, del decreto ministeriale
23 aprile 1998, nell'individuare i contenuti obbligatori dell'OIR,
richiama espressamente "distinte condizioni economiche per fornire
l'accesso ... per il traffico commutato ... a livello di centrale
internazionale per il traffico con l'estero (punto 5)". Tale servizio
risulta, quindi, sottoposto alla disciplina definita per i servizi
inclusi nell'OIR, ivi comprese, le prescrizioni in tema di
trasparenza, orientamento ai costi e non discriminazione.
L'Autorità può, d'altro canto, imporre, ove ciò sia
giustificato, modifiche all'OIR, anche con efficacia retroattiva, in
base a quanto stabilito dalla normativa comunitaria, all'art. 7,
paragrafo 3, della direttiva 97/33/CE, e dalla normativa nazionale,
all'art. 4, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica n.
318 del 1997 e agli articoli 14, comma 8, e 15, comma 2, del decreto
ministeriale 23 aprile 1998.
L'Autorità può, inoltre, ai sensi dell'art. 4, commi 14 e 16, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318 del 1997, fissare in
anticipo condizioni atte a garantire una concorrenza effettiva, quali
le condizioni tecniche ed economiche, le condizioni di fornitura e
d'impiego nonchè la conformità ai requisiti essenziali dei servizi
contenuti nell'Offerta di interconnessione di riferimento.
Ulteriori specifici riferimenti normativi in merito
all'interconnessione sono contenuti nel decreto ministeriale
23 aprile 1998 e nelle delibere dell'Autorità n. 1/CIR/98, n.
1/00/CIR e n. 10/00/CIR.

2. Evoluzione delle condizioni concorrenziali del servizio di
instradamento del traffico verso l`estero e impatti sul regime
regolamentare.

Il servizio di interconnessione richiamato dall'art. 14, comma 11,
punto 5), del decreto ministeriale 23 aprile 1998, consiste nella
fornitura della prestazione di instradamento del traffico di un altro
operatore da una delle cinque centrali internazionali di Telecom
Italia verso i diversi Paesi esteri cui tale traffico è destinato ad
essere terminato.
La motivazione giuridica dell'inclusione di tale servizio
nell'ambito dell'OIR è pienamente in linea con la disciplina
asimmetrica definita in capo all'operatore con notevole forza di
mercato, a livello comunitario e nazionale, in materia
d'interconnessione.
Con specifico riferimento alle infrastrutture di instradamento del
traffico internazionale, la notevole forza di mercato si risolve in
una condizione di vero e proprio monopolio di fatto in capo
all'operatore storico; è pertanto necessario che, in assenza di
alternative tecnicamente e/o economicamente praticabili, gli
operatori concorrenti siano messi in condizione di acquistare tale
servizio intermedio (indispensabile per la fornitura di servizi
internazionali alla clientela finale) a condizioni eque, non
discriminatorie e orientate ai costi.
Nel corso degli ultimi anni e, con particolare intensità, a
decorrere dalla data di piena liberalizzazione delle attività di
installazione e gestione di infrastrutture di telecomunicazioni, si
è, peraltro, assistito ad un consistente sviluppo di infrastrutture
di trasporto che coprono le principali direttrici di traffico
internazionale.
Tale fenomeno ha coinvolto anche l'Italia, con la proliferazione di
reti internazionali con punti di presenza sul territorio nazionale,
la conseguente moltiplicazione di operatori che offrono servizi di
instradamento internazionale ed un forte mutamento delle condizioni
concorrenziali nel mercato di tali servizi. I fornitori di servizi
internazionali alla clientela finale hanno iniziato ad avere a
disposizione una serie di alternative per gli scambi di traffico con
i Paesi esteri, soprattutto in relazione ad alcune destinazioni di
particolare rilievo economico, ed a beneficiare di costanti e
sensibili riduzioni dei prezzi di fornitura di tali servizi.
Nel contempo, la diversificazione delle tipologie di traffico
instradato (si pensi, ad esempio, alla sostenuta crescita dei servizi
di telefonia mobile ed al conseguente aumento dei volumi di traffico
internazionale terminato su reti mobili) ha comportato un graduale
superamento del tradizionale sistema di definizione dei relativi
costi basato sul sistema delle cosiddette "total accounting rates",
storicamente definite sulla base di accordi tra operatori titolari di
monopoli nazionali sulla rete fissa, e l'apertura di un mercato
dell'interconessione internazionale, con condizioni tecniche ed
economiche negoziate bilateralmente tra un numero sempre più ampio
di operatori in relazione alle diverse tipologie di terminazione.
Ciò fa sì che i costi di interconnessione internazionale risultino
fortemente variabili, in ragione di numerosi elementi, quali la
destinazione del traffico, il tipo e i volumi di traffico instradati,
la durata dell'impegno contrattuale.
Il forte mutamento del contesto concorrenziale pone in capo ai
Regolatori nazionali l'esigenza di riflettere circa l'opportunità e
le modalità di un eventuale intervento di adeguamento del quadro
normativo che consenta di trasferire alla clientela finale di servizi
internazionali il massimo beneficio connesso alle progressive
riduzioni di costo dei servizi intermedi.

3. Le proposte di Telecom Italia e le iniziative assunte
dall'Autorità.

3.1. La proposta di Telecom Italia contenuta nell'OIR 1999 e le
determinazioni della delibera n. 1/00/CIR.
Nel corso del 1999, Telecom Italia ha rappresentato all'Autorità
le criticità derivanti dalla permanenza di un obbligo di
pubblicazione nell'OIR delle condizioni economiche di fornitura dei
servizi di instradamento del traffico verso l'estero, a fronte
dell'elevato grado di concorrenzialità raggiunto da tale mercato,
soprattutto con riferimento ad alcune destinazioni.
L'Autorità ha svolto una prima analisi della tematica in occasione
della verifica della proposta di OIR per il 1999; tale proposta
prevedeva infatti una espressa clausola con cui Telecom Italia, nel
rispetto del principio di non discriminazione, si riservava di
negoziare condizioni tecnico-economiche di instradamento del traffico
internazionale ad hoc per ciascun operatore.
Nell'ambito delle disposizioni assunte con delibera n. 1/00/CIR,
l'Autorità ha riconosciuto l'opportunità di introdurre un maggiore
grado di flessibilità nell'aggiornamento delle condizioni economiche
del servizio in questione, a fronte di riduzioni di costo riscontrate
da Telecom Italia nel corso dell'anno di vigenza dell'OIR, fermo
restando il rispetto degli obblighi di non discriminazione e di
orientamento ai costi e la necessità di una preventiva e documentata
informativa all'Autorità circa le riduzioni di costo intervenute
[Considerando 2.2 e art. 1, comma 1, lettera b)]; in tale contesto,
la clausola proposta da Telecom Italia è stata ritenuta non in linea
con i predetti principi ed è stata soppressa [art. 3, comma 1,
lettera g)].
3.2. La sperimentazione delle offerte "a prenotazione".
Nel corso del 2000, Telecom Italia ha dato concreta applicazione al
principio di flessibilità richiamato dalla delibera n. 1/00/CIR,
mediante la introduzione, a titolo sperimentale, di una nuova
modalità di offerta definita a prenotazione, aggiuntiva e non
sostitutiva rispetto alle condizioni economiche contenute nell'OIR.
Tale modalità consiste nella pubblicazione sul sito web di Telecom
Italia di un'offerta basata sul principio "first come, first served"
e caratterizzata da direttrici di traffico, prezzo, volume di
traffico minimo e massimo, periodo di validità, livelli di qualità,
termini per aderire all'offerta.
L'Autorità ha ritenuto coerenti le modalità di formulazione
dell'offerta a prenotazione con i principi della delibera n.
1/00/CIR, richiedendo a Telecom Italia una preliminare e documentata
informativa all'Autorità circa le singole offerte ed una dettagliata
informativa circa gli esiti delle stesse.
3.3. La delibera n. 10/00/CIR e la proroga dell'offerta con
modalità "a prenotazione".
Una specifica attenzione alle prospettive di evoluzione del quadro
regolamentare relativo all'instradamento internazionale del traffico
interconnesso è stata dedicata dall'Autorità nell'ambito
dell'attività istruttoria di valutazione dell'OIR per l'anno 2000.
In tale ambito, l'Autorità ha richiesto agli operatori
licenziatari di fornire informazioni di dettaglio (in merito alla
disponibilità di infrastrutture proprietarie, alle modalità di
instradamento verso l'estero del rispettivo traffico, all'esistenza
di barriere all'ingresso), al fine di valutare il grado di
concorrenzialità del mercato di riferimento, nonchè di esprimere il
proprio punto di vista circa una eventuale rimozione dell'obbligo di
pubblicazione nell'OIR.
Le risultanze istruttorie hanno evidenziato uno scenario non
univocamente qualificabile sotto un profilo regolamentare. Da un
lato, sono stati raccolti alcuni elementi indicativi della
persistenza di una posizione di forza di Telecom Italia sul mercato
di riferimento; ciò, in termini di quota di mercato (che, a livello
complessivo, permaneva elevata), ed in ragione della esistenza di
alcune residue barriere all'entrata per altri operatori (con
particolare riguardo al servizio di accesso alle stazioni di approdo
dei cavi sottomarini internazionali), con conseguenti rischi di
comportamenti discriminatori da parte di Telecom Italia.
Le informazioni fornite dagli operatori hanno, d'altro canto, messo
in luce l'esistenza di un crescente livello di concorrenzialità,
soprattutto per il traffico diretto verso il Nord America e verso
alcuni Paesi europei; è inoltre emerso un diffuso interesse degli
operatori a poter fruire di offerte flessibili anche da parte di
Telecom Italia.
Su tali basi, l'Autorità ha confermato le determinazioni assunte
nella delibera n. 1/00/CIR, consentendo a Telecom Italia di
proseguire nella sperimentazione della modalità di offerta a
prenotazione fino al 31 dicembre 2000, limitatamente al traffico
destinato ai Paesi del Nord America e dell'Unione europea, con un
obbligo di comunicazione preventiva delle offerte e di resoconto
consuntivo degli esiti delle stesse.
L'Autorità si è, d'altro canto, impegnata a proseguire
nell'attività di monitoraggio dell'evoluzione del mercato in esame,
anche alla luce degli esiti delle offerte a prenotazione (art. 6,
commi 3 e 4).
In data 26 gennaio, l'Autorità ha autorizzato Telecom Italia alla
prosecuzione delle offerte a prenotazione, ribadendo l'intenzione di
continuare l'attività di approfondimento in corso, per addivenire in
tempi brevi ad una sistemazione definitiva del quadro regolamentare
in materia.

4. Le risultanze dell'attività istruttoria.

Le attività istruttorie svolte prendono necessariamente avvio
dagli approfondimenti già effettuati in occasione della valutazione
delle OIR degli anni precedenti: obiettivo comune di tali attività
è, infatti, quello di verificare il grado di concorrenzialità
raggiunto dal mercato in esame e trarre eventualmente supporto da
tali approfondimenti per la revisione dell'attuale regime.
Gli approfondimenti istruttori si sono sviluppati sui seguenti
filoni:
a) analisi del quadro regolamentare internazionale;
b) analisi del mercato nazionale;
c) analisi delle posizioni espresse da Telecom Italia e dagli
operatori;
d) analisi degli esiti delle modalità di offerta a prenotazione.
A) Il quadro regolamentare internazionale.
S'è detto che l'emersione di dinamiche competitive nel mercato del
servizio di instradamento del traffico internazionale è fenomeno
riscontrabile su scala mondiale.
In Europa, alcuni Paesi hanno già affrontato il tema sotto un
profilo regolamentare, intervenendo con una serie di misure di
alleggerimento dei vincoli posti in capo all'operatore notificato.
Particolarmente interessante, per gli strumenti utilizzati e le
soluzioni individuate, è l'esperienza del Regno Unito; nel corso del
1999, OFTEL ha preso in esame il mercato dell'instradamento del
traffico internazionale, concentrando l'attenzione su 26 direttrici
internazionali segnalate come particolarmente concorrenziali da
British Telecom.
Attraverso una accurata analisi del mercato di riferimento, basata
su una pluralità di indicatori concorrenziali, OFTEL è giunta a
riscontrare l'esistenza di un regime concorrenziale su tutte le 26
direttrici prese in esame ed ha esentato British Telecom dalla
pubblicazione nell'OIR delle condizioni di fornitura in relazione a
tali direttrici.
Più articolato il percorso seguito dall'ART per giungere,
nell'ottobre 2000, attraverso un progressivo allargamento delle
direttrici interessate, alla soppressione totale degli obblighi di
pubblicazione gravanti su France Telecom.
Anche in Francia, le determinazioni dell'Autorità di settore si
sono basate su una serie articolata di considerazioni di carattere
economico e di mercato, e non già esclusivamente sulla rilevazione
della quota di mercato detenuta da France Telecom.
L'ART si è, peraltro, riservata di intervenire, qualora il
mutamento delle condizioni di mercato lo rendesse opportuno, per
reintrodurre alcune direttrici nell'Offerta di interconnessione di
riferimento.
B) L'analisi del mercato di riferimento.
In coerenza con il vigente quadro regolamentare ed in linea con la
richiamata esperienza di alcuni Paesi europei, l'Autorità ha svolto
una analisi del mercato dei servizi di interconnessione
internazionale.
Operazione propedeutica all'analisi è l'individuazione del
"mercato rilevante", da effettuare, sulla base della consolidata
teoria economica, in relazione ai due tradizionali concetti di
mercato "geografico" e mercato "di prodotto".
Con riferimento all'ambito geografico, l'analisi effettuata ha
evidenziato l'opportunità che il mercato rilevante
dell'interconnessione internazionale sia segmentato, dal lato
dell'offerta, non solo attraverso il tradizionale riferimento a
ciascuna specifica destinazione internazionale, coincidente con una
singola nazione (cosiddetta "direttrice di traffico"), ma anche
attraverso il riferimento a macro-aree, individuabili in base alla
sussistenza di condizioni concorrenziali omogenee in relazione ad uno
specifico prodotto/servizio. Le numerose opzioni tecnologiche e
contrattuali concretamente utilizzate per la fornitura del servizio
di instradamento internazionale (ad esempio, accordi internazionali
tra operatori; sistemi di triangolazione del traffico - il cosiddetto
"hubbing" -) consentono infatti di considerare omogenee le condizioni
economiche praticate per la fornitura di servizi di interconnessione
internazionale nell'ambito di alcune macro-aree.
Sotto il profilo del prodotto, si ritiene che il mercato di
riferimento sia costituito esclusivamente dalle attività di
instradamento per conto di operatori terzi (cosiddette "addressable
sales"); tale conclusione si basa sulla considerazione che i volumi
di interconnessione internazionale forniti da Telecom Italia alle
proprie divisioni commerciali (cosiddetti "in house sales") siano
sostanzialmente anelastici rispetto ai prezzi praticati dagli
operatori concorrenti.
Definito il mercato rilevante, l'analisi economica ha preso in
considerazione una serie di elementi: accanto alla valutazione delle
quote di mercato detenute dai vari operatori, sono stati presi in
esame altri rilevanti indicatori del grado di concorrenza, quali la
sussistenza di barriere all'ingresso, il potere negoziale degli
acquirenti, l'evoluzione del mercato e il rapporto con l'evoluzione
dei relativi ricavi, il numero e il profilo degli operatori presenti
sul mercato, la sussistenza di posizioni di leadership di prezzo
ovvero di comportamenti collusivi tra operatori.
Tale approfondimento, in linea con le prescrizioni normative,
appare tanto più necessario, a fronte della insufficienza delle
informazioni pervenute dagli operatori ai fini del calcolo delle
quote di mercato e della inopportunità di tenere in considerazione
esclusivamente le stime fornite da Telecom Italia ai fini di tale
calcolo.
Orbene, tutti gli indicatori utilizzati hanno messo in luce, con
specifico riferimento alle aree Nord America (comprensiva di Stati
Uniti e Canada) e Unione europea, nonchè a due specifiche direttrici
europee extra-UE (la Svizzera e la Norvegia), un grado di
competitività consistente ed in progressiva crescita.
Sotto il profilo delle barriere all'entrata, la crescente apertura
riscontrata nel sistema degli accordi di terminazione internazionale
e la diffusione di infrastrutture che collegano l'Italia al Nord
America, al resto dell'Unione europea, alla Svizzera e alla Norvegia,
evidenziano una piena concorrenzialità del mercato rilevante.
La recente disciplina delle condizioni di accesso alle stazioni di
approdo dei cavi sottomarini ad opera della delibera n. 10/00/CIR
contribuisce d'altro canto a superare l'ultima barriera
concorrenziale evidenziata dagli operatori per l'accesso al mercato
in esame.
L'assenza di barriere all'ingresso è confermata dai comportamenti
degli operatori acquirenti di servizi di instradamento
internazionale: i principali operatori nazionali hanno infatti
dichiarato all'Autorità, nell'ambito dell'istruttoria, di avvalersi
di una pluralità di fornitori di servizi di instradamento del
traffico internazionale, selezionandoli sulla base di valutazioni di
"least cost routine" e ponendoli in costante concorrenza tra di loro
in relazione a specifiche esigenze relative a ciascuna tratta.
Parimenti indicativi di una situazione fortemente concorrenziale
nelle aree/direttrici sopra richiamate, sono tutti gli altri elementi
di analisi adottati.
L'analisi dell'evoluzione del mercato, caratterizzato dall'aumento
dei volumi di traffico instradato e dalla contestuale riduzione dei
profitti, è un probante segnale di un forte grado di
concorrenzialità.
Alle medesime conclusioni porta la valutazione del profilo della
domanda e dell'offerta presenti sul mercato rilevante: gli operatori
acquirenti dei servizi in questione, oltre a disporre della gamma di
opzioni sopra richiamata, sono tutti organismi dotati di una profonda
conoscenza del mercato e sono potenzialmente in grado di ricorrere a
soluzioni di autoproduzione del servizio di instradamento del
traffico verso l'estero.
Dal lato dell'offerta, i concorrenti di Telecom Italia sono grandi
operatori internazionali che hanno sviluppato infrastrutture
capillari a livello mondiale e sono in grado di definire i propri
piani di business in modo del tutto indipendente rispetto al quadro
regolamentare e alle conseguenti condizioni di pricing sussistenti
nei vari Paesi. In tal senso, è presumibile che la presenza di tali
operatori sul mercato nazionale sia del tutto insensibile ad
eventuali tentativi di pratiche predatorie messi in atto da Telecom
Italia.
S'è detto che una valutazione puntuale delle quote di mercato non
è stata possibile in considerazione della episodicità dei dati
pervenuti dagli operatori; i dati disponibili consentono tuttavia di
verificare una costante crescita delle quote di mercato detenute
dagli operatori concorrenti, soprattutto in relazione al traffico
diretto verso il Nord America, i Paesi UE ed alcune altre direttrici
internazionali.
Una puntuale considerazione merita infine il dato dell'assenza di
situazioni di leadership di prezzo in capo a Telecom Italia (ma, più
in generale, a qualsiasi altro operatore), o di comportamenti
collusivi tra operatori, in grado di distorcere le dinamiche
concorrenziali; diversi operatori hanno semmai evidenziato che
l'unico elemento potenzialmente distorsivo è costituito proprio
dall'obbligo di pubblicazione imposto in capo a Telecom Italia, in
quanto consente agli operatori concorrenti di posizionarsi su un
livello minimo di riduzioni di prezzo, e che tale distorsione risulta
sostanzialmente irrisolta dal meccanismo d'offerta a prenotazione, in
ragione dell'obbligo di pubblicazione preventiva dell'offerta stessa.
Le considerazioni sopra svolte risultano immediatamente valide ed
applicabili alle destinazioni internazionali che già evidenziano un
elevato grado di concorrenzialità e motivano adeguatamente, ad
avviso dell'Autorità, un intervento di scorporo delle relative
condizioni economiche di fornitura dall'OIR.
L'analisi di mercato dice, peraltro, qualcosa di più e segnala le
tendenze evolutive in relazione alla generalità delle direttrici
internazionali.
In questo senso, l'evoluzione in senso concorrenziale sembra
destinata a diffondersi nel breve periodo in relazione a numerose
altre aree; l'analisi di mercato evidenzia la presenza di una
consistente e qualificata gamma di offerte alternative verso altre
direttrici (ad esempio l'Australia, il Brasile, Hong Kong, il
Giappone, numerosi Paesi europei extra UE).
Ciò rientra, d'altro canto, in un fenomeno generale di progressiva
piena apertura del mercato degli scambi internazionali e pone
l'esigenza di una riflessione sulle strategie regolamentari da
attuare al fine di accompagnare lo sviluppo della concorrenza in tale
mercato, anticipando, anzichè inseguendone le dinamiche.
C) L'analisi delle posizioni espresse da Telecom Italia e dagli
operatori.
Gli operatori, coinvolti in più fasi nelle attività di
valutazione condotte dall'Autorità, hanno espresso, a
larga maggioranza, una opinione favorevole all'uscita dall'OIR delle
condizioni economiche dei servizi di instradamento internazionale,
sottolineando gli effetti benefici che tale apertura potrebbe
comportare in termini di ulteriore pressione competitiva sul prezzo
di tali servizi.
Alcune posizioni contrarie, pure presenti, sono state argomentate
sulla base della sussistenza di alcune barriere all'ingresso di
natura infrastrutturale che ostacolano la concorrenza sul mercato del
trasporto internazionale. In particolare, è stata segnalata la
condizione di monopolio di fatto sussistente in relazione all'accesso
alle stazioni d'approdo dei cavi sottomarini. L'Autorità è,
peraltro, intervenuta con la delibera n. 10/00/CIR a disciplinare le
condizioni d'accesso a tali infrastrutture, prevedendo che l'OIR
debba contenere anche l'offerta disaggregata dell'accesso alle
stazioni di approdo dei cavi sottomarini e relative interfacce per
l'attestazione dei circuiti di backhauling (art. 6, comma 2) e
rimuovendo così uno dei principali ostacoli evidenziati dagli
operatori .
Al di là delle valutazioni espressamente effettuate dagli
operatori, le informazioni raccolte nel corso dell'istruttoria
rafforzano le conclusioni dell'analisi di mercato; numerosi operatori
dichiarano di trasportare con Telecom Italia solo una parte residuale
del proprio traffico internazionale, mentre alcuni operatori
segnalano la disponibilità di una elevata capacità internazionale
proprietaria o, ancora, l'intenzione di realizzare (direttamente o
mediante la partecipazione a consorzi internazionali) infrastrutture
di trasporto internazionale.
D) La valutazione degli esiti della sperimentazione delle offerte
"a prenotazione".
Un elemento di fondamentale rilievo al fine di valutare il grado di
concorrenzialità del mercato di riferimento è senza dubbio
costituito dall'esito delle offerte a prenotazione, commercializzate
da Telecom Italia a partire dal maggio 2000; l'effettiva riuscita di
tale strumento costituisce infatti un concreto banco di prova per le
riflessioni teoriche compiute nell'ambito dell'analisi di mercato.
L'analisi evidenzia che la formula dell'offerta a prenotazione non
ha garantito a Telecom Italia un grado di flessibilità sufficiente a
consentire di poter competere con le altre offerte presenti sul
mercato.
In particolare, si rileva che nel periodo maggio-dicembre 2000,
Telecom Italia è riuscita a vendere soltanto il 25% del traffico
offerto in tale modalità, ad un numero limitato di operatori ed
esclusivamente in relazione a poche delle direttrici interessate
dalle offerte.
Il valore di tali riferimenti statistici è qualificato dalle
dichiarazioni di alcuni operatori; è stato infatti evidenziato come,
in varie circostanze, la previsione del termine di preavviso per la
pubblicazione dell'offerta abbia consentito ai fornitori concorrenti
di adeguare in tempo reale la propria offerta, spiazzando, sia pur
con riduzioni minime, l'offerta a prenotazione proposta da Telecom
Italia.
In conclusione, a fronte di un mercato effettivamente
concorrenziale, la modalità a prenotazione si è rivelata
assolutamente inefficace rispetto alle esigenze della domanda.
Il complesso delle evidenze sopra descritte raffigura una
condizione del mercato dell'instradamento del traffico internazionale
piuttosto articolata e suggerisce alcune ipotesi di intervento
regolamentare.
Emerge, in primo luogo, l'esistenza di segmenti di mercato
fortemente concorrenziali; su tali segmenti, è possibile procedere
ad un alleggerimento degli obblighi regolamentari in capo a Telecom
Italia.
In tale contesto, la permanenza di un obbligo di pubblicazione ex
ante dei prezzi in capo a Telecom Italia appare infatti superflua. Da
un lato, infatti, in un regime pienamente concorrenziale, Telecom
Italia sarebbe fuori mercato se praticasse prezzi troppo alti, nè
può quindi esservi costretta da vincoli regolamentari. D'altro lato,
le condizioni dell'offerta rilevate nel mercato di riferimento (ed,
in particolare, la presenza di un numero consistente di operatori
forti e qualificati) non mettono in condizione Telecom Italia di
poter realizzare efficacemente comportamenti predatori, ovvero
riduzioni di prezzo anticoncorrenziali.
I risultati dell'analisi di mercato evidenziano altresì un
fortissimo dinamismo del mercato dell'instradamento internazionale
del traffico interconnesso.
È pertanto il caso di mettere a frutto l'esperienza maturata in
relazione alle direttrici coinvolte nella sperimentazione
dell'offerta a prenotazione, evitando che il percorso verso una piena
liberalizzazione transiti ancora attraverso tale meccanismo
intermedio (rivelatosi inadeguato, in relazione alle esigenze degli
operatori interessati e della stessa Telecom Italia).
Occorre peraltro tener presente che la richiamata evoluzione
concorrenziale di tali segmenti, ancorchè consistente ed in
progressiva crescita, è fenomeno recente e non pienamente
consolidato; ciò pone l'esigenza di una puntuale attività di
monitoraggio degli effetti sul mercato di riferimento connessi alla
eliminazione degli obblighi di pubblicazione nell'ambito dell'OIR in
capo a Telcom Italia.
Indicazioni in tal senso sono pervenute anche dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato, nell'ambito del parere
pervenuto in data 22 giugno.
In particolare, appare indispensabile verificare i comportamenti di
Telecom Italia sotto due profili; da un lato, sotto il profilo
dell'impatto sulle dinamiche del mercato dell'instradamento del
traffico internazionale, al fine di verificare se ed in quale misura
le condizioni di flessibilità riconosciute a Telecom Italia siano
compatibili con il consolidamento e la espansione della concorrenza
su tale mercato.
È altresì indispensabile verificare che detti comportamenti non
producano effetti distorsivi sul mercato dei servizi finali; sotto
questo secondo profilo, occorre evitare che ingiustificate
discriminazioni nel prezzo di fornitura del servizio di instradamento
internazionale producano effetti distorsivi a vantaggio di alcuni
operatori concorrenti (ovvero delle divisioni commerciali di Telecom
Italia stessa) e a danno di altri operatori.
Ciò induce l'Autorità a sottoporre le attività di Telecom Italia
nei segmenti di mercato concorrenziali ad un periodo di osservazione,
con particolare attenzione al rispetto dei principi di non
discriminazione e di orientamento ai costi. È il caso di precisare
che la concreta declinazione dei principi sopra richiamati va intesa,
in tale particolare contesto di disciplina contrattuale, come
esigenza che le differenti condizioni economiche praticate da Telecom
Italia ai vari operatori siano effettivamente fondate sulle diverse
condizioni tecniche e contrattuali di fornitura del servizio.
Nelle more di una piena apertura del mercato, a fortiori si pone
l'esigenza di una puntuale attività di vigilanza, nell'interesse
degli operatori interconnessi a livello nazionale, affinchè Telecom
Italia non pratichi prezzi eccessivi sulle direttrici ancora non
pienamente concorrenziali.
In questo senso, appare utile una disciplina di raccordo, da
sottoporre ad una periodica valutazione di adeguatezza, alla luce
dell'evoluzione del contesto di mercato.
Tale disciplina, da un lato, deve preservare in capo a Telecom
Italia l'obbligo di pubblicazione in OIR dei valori massimi per la
fornitura dell'instradamento verso direttrici non pienamente
concorrenziali e la connessa possibilità di aggiornamento di tali
valori massimi, a fronte di riduzioni generalizzate di costi, secondo
quanto già previsto dalla delibera n. 1/00/CIR; dall'altro lato, la
nuova disciplina deve consentire a Telecom Italia una adeguata
flessibilità per la negoziazione di offerte ad hoc, in ragione di
specifiche peculiarità connesse ai tempi, alle caratteristiche e ai
destinatari delle offerte, trasferendo immediatamente al mercato
eventuali margini di riduzione di costo.
Anche in tale contesto, al fine di superare il forte limite
evidenziato dalla modalità a prenotazione, appare opportuno che la
verifica della correttezza delle condizioni praticate da Telecom
Italia sia esercitata ex post da parte dell'Autorità, sotto il
profilo della trasparenza, della non discriminazione e
dell'orientamento al costo (questi ultimi due principi intesi nel
senso sopra precisato).
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione e
il funzionamento dell'Autorità;
Delibera:
Art. 1.
Condizioni economiche per l'instradamento del traffico di altri
operatori diretto verso Stati Uniti, Canada, Svizzera, Norvegia e
Paesi membri dell'Unione europea da parte di Telecom Italia.

1. Telecom Italia è autorizzata a negoziare le condizioni
economiche per la fornitura del servizio di instradamento del
traffico internazionale di altri operatori verso Stati Uniti, Canada,
Svizzera, Norvegia e Paesi membri dell'Unione europea.
2. Telecom Italia è autorizzata a non inserire nell'Offerta di
interconnessione di riferimento per l'anno 2001, e successivi, le
condizioni economiche di fornitura del servizio di cui al precedente
comma 1.

Art. 2.
Condizioni economiche per l'instradamento del traffico di altri
operatori su tutte le direttrici internazionali da parte di Telecom
Italia.

1. Telecom Italia è tenuta a pubblicare nell'Offerta di
interconnessione di riferimento le condizioni economiche dei servizi
di instradamento del traffico internazionale di altri operatori verso
tutte le direttrici internazionali diverse da quelle disciplinate al
precedente art. 1.
2. Le condizioni economiche pubblicate nell'Offerta di
interconnessione di riferimento debbono intendersi come prezzi
massimi.
3. In relazione ai servizi di cui al comma 1 del presente articolo,
Telecom Italia è autorizzata, nel rispetto dei principi di non
discriminazione e orientamento ai costi, a negoziare con gli
operatori condizioni economiche inferiori a quelle pubblicate
nell'Offerta di interconnessione di riferimento, sulla base delle
specifiche caratteristiche dell'offerta ed, in particolare, sulla
base della durata prevista, delle direttrici interessate, dei volumi
da trasportare, dei livelli di qualità e delle modalità di
instradamento.

Art. 3.
Norme finali

1. Telecom Italia è tenuta a fornire all'Autorità, a cadenza
trimestrale, una relazione dettagliata sui contenuti e sui risultati
delle negoziazioni concluse ai sensi dei precedenti articoli 1 e 2,
anche ai fini di una verifica del rispetto dei principi di non
discriminazione e orientamento ai costi.
2. L'Autorità si riserva di riconsiderare entro il 31 dicembre
2001, anche alla luce dell'evoluzione del grado di concorrenzialità
del mercato, le disposizioni di cui ai precedenti articoli 1 e 2.
3. Il presente provvedimento è notificato alla società Telecom
Italia ed ha efficacia per la predetta Società a decorrere dalla
data di notifica.
Il presente provvedimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e
nel Bollettino ufficiale dell'Autorità.
Roma, 27 giugno 2001
Il presidente: Cheli