1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 127 SENTENZA 22 maggio - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Accreditamento delle strutture sociosanitarie - Istituzione di un Gruppo tecnico regionale per la valutazione e la verifica per le strutture del sistema sociale integrato - Disciplina dell'attivita' di controllo. - Legge della Regione Toscana 4 maggio 2017, n. 21 (Nuove disposizioni in materia di accreditamento delle strutture e dei servizi alla persona del sistema sociale integrato - Modifiche alla L.R. n. 82/2009 e alla L.R. n. 51/2009), artt. 2, 3 e 6. - (T-180127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 6
della legge della Regione Toscana 4 maggio 2017, n. 21 (Nuove
disposizioni in materia di accreditamento delle strutture e dei
servizi alla persona del sistema sociale integrato - Modifiche alla
L.R. n. 82/2009 e alla L.R. n. 51/2009), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato l'11-14 luglio
2017, depositato in cancelleria il 18 luglio 2017, iscritto al n. 50
del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato la legge della Regione Toscana 4 maggio 2017, n.
21 (Nuove disposizioni in materia di accreditamento delle strutture e
dei servizi alla persona del sistema sociale integrato - Modifiche
alla L.R. n. 82/2009 e alla L.R. n. 51/2009), censurandone (in
motivazione) i soli artt. 2, 3 e 6, quest'ultimo - che sostituisce
l'art. 6 della legge della Regione Toscana 28 dicembre 2009, n. 82
(Accreditamento delle strutture e dei servizi alla persona nel
sistema sociale integrato) - relativamente al comma 1, lettera b),
della disposizione così novellata.
1.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione di cui all'art. 2
della suddetta legge - intervenendo sulla disciplina
dell'accreditamento delle strutture sociali e di quelle
sociosanitarie allo scopo di uniformare i due sistemi di
accreditamento e controllo - violerebbe la disciplina statale, per la
quale le strutture sociosanitarie dovrebbero essere invece
assoggettate allo stesso regime di quelle sanitarie. E segnatamente
si porrebbe in contrasto sia con gli «artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater
del D.lgs. n. 502/92, che disciplinano l'autorizzazione e
l'accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie, sia con
l'Intesa Stato-Regioni del 20 dicembre 2012, recante il "Disciplinare
per la revisione della normativa dell'accreditamento", che prevede
l'istituzione di un sistema di accreditamento uniforme a livello
nazionale, nonchè con l'Intesa Stato-Regioni del 19 febbraio 2015
che, sempre al fine di uniformare il sistema di
autorizzazione/accreditamento delle strutture sanitarie a livello
nazionale, definisce, sulla base di quanto previsto dai documenti
prodotti dal Tavolo per lo sviluppo e l'applicazione del sistema di
accreditamento nazionale, la tempistica degli adempimenti regionali
ed aziendali, attuativi della richiamata Intesa del 20 dicembre 2012,
nonchè i requisiti e le modalità di funzionamento degli "organismi
tecnicamente accreditati"».
1.2.- A sua volta l'art. 3 della legge reg. Toscana n. 21 del
2017, affidando la valutazione e la verifica per le strutture del
sistema sociale integrato al «Gruppo tecnico regionale», senza la
previsione di alcun meccanismo di coordinamento funzionale con
l'«Organismo tecnicamente accreditante» istituito dalle citate
intese, violerebbe - per un verso - le disposizioni di cui
all'Allegato A dell'Intesa Stato-Regioni del 20 dicembre 2012, «che
al paragrafo 4, quarto capoverso, riguardante "verifiche: modalità
strumenti e responsabilita'", prevede la verifica esterna del
possesso dei requisiti per l'accreditamento da parte di un
"predefinito organismo accreditante"», e - per altro verso - con «la
disciplina contenuta nell'allegato B dell'Intesa Stato-Regioni del 19
febbraio 2015 che contiene "i criteri per il funzionamento degli
organismi 'tecnicamentè accreditanti", ai quali, in base a quanto
convenuto nelle menzionate intese, le Regioni e le Province autonome
si debbono adeguare».
1.3.- I medesimi rilievi formulati nei confronti dell'art. 3
della legge reg. Toscana n. 21 del 2017, varrebbero, infine, anche
con riferimento all'art. 6, comma 1, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 82 del 2009, come sostituito dall'art. 6 della stessa
legge reg. Toscana n. 21 del 2017, in quanto, nel disciplinare
l'attività di controllo delle strutture accreditate, «non indica il
termine ultimo di durata dell'accreditamento».
1.4.- Le impugnate disposizioni regionali - conclude, pertanto,
il ricorrente - «non rispettando le citate Intese, condivise dalla
stessa Regione, oltre a violare l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali in materia di
tutela della salute, ledono altresì il principio di leale
collaborazione consacrato nelle stesse intese, quale espressione del
necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale
nella materia di cui trattasi, in violazione degli artt. 5, 120, 117
e 118 della Costituzione».
2.- La Regione Toscana, costituitasi, ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso, in quanto genericamente e
immotivatamente rivolto (in dispositivo) contro l'intera legge
regionale n. 21 del 2017.
Nel merito, ha sottolineato, in premessa, come l'obiettivo della
legge impugnata sia quello di rivisitare le modalità di
accreditamento delle strutture sociali e sociosanitarie per renderle
omogenee a quelle del settore sanitario di cui alla precedente
propria legge 5 agosto 2009, n. 51 (Norme in materia di qualità e
sicurezza delle strutture sanitarie: procedure e requisiti
autorizzativi di esercizio e sistemi di accreditamento), assicurando
un sistema di servizi alla persona dotata di un pari livello di
qualità e sicurezza su tutto il territorio regionale, la cui
verifica e controllo sarebbero a tal fine, appunto, attribuiti «agli
stessi organismi che costituiscono l'Organismo tecnicamente
accreditante in ambito sanitario».
Ha, quindi, escluso la fondatezza delle censure in particolare
rivolte agli artt. 2, 3 e 6 della legge regionale in esame.
E ciò in quanto:
- l'art. 2 prospetterebbe esclusivamente i criteri per
l'individuazione dei requisiti per l'accreditamento sociosanitario,
rinviando alla fonte regolamentare la loro concreta e specifica
indicazione;
- l'art. 3 si limiterebbe ad istituire, anche in ambito
sociosanitario, lo stesso organismo, ossia il gruppo tecnico
regionale di valutazione, già presente nel sistema di accreditamento
sanitario, rinviando alla fonte regolamentare la disciplina delle
concrete modalità di costituzione e funzionamento;
- l'art. 6 disciplinerebbe le sole attività di controllo delle
strutture accreditate e non anche i termini di validità
dell'accreditamento.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dichiarato in
prosieguo di rinunziare all'impugnazione del solo art. 6 della legge
reg. Toscana n. 21 del 2017, ritenendo che l'art. 59, comma 1, della
successiva legge della Regione Toscana 12 dicembre 2017, n. 70 (Legge
di manutenzione dell'ordinamento regionale 2017) «ha modificato la
norma impugnata eliminando in tal modo i vizi di illegittimità
costituzionale che [la] inficiavano».
Tale parziale rinunzia è stata accettata dalla resistente.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge
della Regione Toscana 4 maggio 2017, n. 21 (Nuove disposizioni in
materia di accreditamento delle strutture e dei servizi alla persona
del sistema sociale integrato - Modifiche alla L.R. n. 82/2009 e alla
L.R. n. 51/2009), e segnatamente, i suoi artt. 2, 3 e 6
(quest'ultimo, che sostituisce l'art. 6 della legge della Regione
Toscana 28 dicembre 2009, n. 82, recante «Accreditamento delle
strutture e dei servizi alla persona nel sistema sociale integrato»,
relativamente al comma 1, lettera b), della disposizione così
novellata), denunciandone il contrasto con gli artt. 5, 117, terzo
comma, 118 e 120 della Costituzione.
A suo avviso, l'art. 2 della legge denunciata indicherebbe,
infatti, i requisiti per l'accreditamento delle strutture
sociosanitarie in modo rispondente allo scopo di assoggettarle al
«sistema di accreditamento e di verifiche dell'accreditamento che è
proprio del sistema sociale». Ciò che, appunto, sarebbe in contrasto
con gli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) - recante il principio fondamentale in materia di tutela della
salute, per il quale le strutture sociosanitarie devono essere,
invece, assoggettate allo stesso regime di autorizzazioni,
accreditamento e accordi contrattuali delle strutture sanitarie -
oltre che con le Intese Stato-Regioni del 20 dicembre 2012 e del 19
febbraio 2015, finalizzate a promuovere un sistema di accreditamento
uniforme a livello nazionale.
Nelle stesse violazioni incorrerebbero anche l'art. 3 -
«affidando la valutazione e la verifica per le strutture del sistema
sociale integrato al [...] Gruppo tecnico regionale, senza, tuttavia,
prevedere alcun meccanismo di coordinamento funzionale con
l'Organismo tecnicamente accreditante istituito dalle menzionate
intese» - e l'art. 6, che, nel disciplinare le attività di controllo
delle strutture socio-sanitarie accreditate, non indicherebbe il
termine ultimo di durata dell'accreditamento.
2.- Resiste al ricorso la Regione Toscana che, prima ancora della
non fondatezza, ne eccepisce l'inammissibilità, per genericità, sul
rilievo che l'atto sarebbe «rivolto contro l'intera legge regionale
21/2017, chiedendone l'integrale dichiarazione di
incostituzionalità, mentre poi le censure sono formulate solo nei
confronti di alcune disposizioni».
L'eccezione così formulata - il cui esame è preliminare - non
è condivisibile.
È pur vero, infatti, che nella epigrafe e nel dispositivo del
ricorso risulta indicata l'intera legge regionale n. 21 del 2017, ma
la precisazione «come da delibera del Consiglio dei ministri»,
contenuta nello stesso dispositivo, e la rispondenza, al contenuto di
tale delibera, delle specifiche disposizioni alle quali (soltanto)
sono rivolte le censure articolate in motivazione, esclude la
«genericità del ricorso» e, con ciò, la sua asserita
inammissibilità.
3.- All'impugnazione dell'art. 6 della legge regionale in esame,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha, però, poi rinunciato,
ritenendo satisfattiva la modifica operata con la successiva legge
della Regione Toscana 12 dicembre 2017, n. 70 (Legge di manutenzione
dell'ordinamento regionale 2017). La resistente ha accettato la
rinunzia, per cui, limitatamente alla questione di legittimità
costituzionale della suddetta disposizione, va dichiarata
l'estinzione del processo, ai sensi dell'art. 23 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
4.- Le questioni residue sono entrambe non fondate.
Nel censurare gli artt. 2 e 3 della legge regionale in esame, il
ricorrente ne ravvisa il contrasto con gli evocati parametri
costituzionali in ragione del fatto che, a suo avviso, gli stessi
«assoggettano le strutture socio-sanitarie al sistema di
accreditamento e di verifiche dell'accreditamento che è proprio del
sistema sociale», in difformità da quanto prescritto dalla normativa
statale di riferimento (artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n.
502 del 1992), per la quale le strutture socio-sanitarie dovrebbero
essere assoggettate allo stesso regime di quelle sanitarie.
Lo scopo cui dichiaratamente risponde l'impugnata legge della
Toscana è proprio quello, invece, di «uniformare progressivamente i
due sistemi di accreditamento sanitario e sociale»; e «[i]n questo
nuovo quadro evolutivo si evidenzia l'esigenza, come già realizzato
in altre regioni, di prevedere che le strutture, in possesso
dell'autorizzazione al funzionamento, richiedano l'accreditamento,
anzichè al comune territorialmente competente, alla Regione, la
quale, effettuati i controlli rilascia l'accreditamento» (punti 2 e 3
del Preambolo).
Il ricorso muove, dunque, da una premessa erronea, che condiziona
la lettura delle disposizioni denunciate.
4.1.- L'art. 2 della legge reg. Toscana n. 21 del 2017 - nel
sostituire l'art. 3 della legge regionale n. 82 del 2009 - prevede,
al novellato comma 1, che «[i] requisiti per l'accreditamento
attengono all'intero processo di produzione, erogazione e fruizione
dei servizi e riguardano, in particolare: a) per le strutture: 1)
gestione del servizio in relazione al sistema organizzativo; 2)
aspetti tecnico-professionali e formativi, quali espressione delle
conoscenze, competenze e abilità tecniche e relazionali degli
operatori; 3) modalità di rilevazione della soddisfazione degli
utenti e degli operatori. b) per i servizi di assistenza domiciliare:
1) elementi organizzativi, di professionalità ed esperienza, atti a
rispondere ai bisogni di cura della persona nell'ambiente domestico
ed a valorizzare le competenze degli operatori; 2) modalità di
rilevazione della soddisfazione degli utenti e degli operatori, ad
esclusione degli operatori individuali. c) per gli altri servizi alla
persona: 1) elementi organizzativi caratterizzati da elevata
capacità di risposta nei tempi e nelle modalità di erogazione dei
servizi; 2) elementi di competenza professionale e di esperienza
socio assistenziale tali da garantire l'appropriatezza e
l'adeguatezza necessarie ad assicurare la gestione di situazioni
complesse sia a livello relazionale che per la contestualità di
esigenze eterogenee fra loro; 3) modalità di rilevazione della
soddisfazione degli utenti e degli operatori».
E prosegue stabilendo, nei commi successivi, che «2. Al fine di
garantire la sicurezza e la regolarità del lavoro, i requisiti di
cui al comma 1 sono individuati in coerenza con l'articolo 26 della
legge regionale 13 luglio 2007, n. 38 (Norme in materia di contratti
pubblici e relative disposizioni sulla sicurezza e regolarità del
lavoro). 3. I requisiti di cui al comma 1 tengono conto, tra l'altro,
della capacità di piena promozione dei diritti di cittadinanza delle
persone e dell'apporto fornito alle comunità di riferimento in
termini di solidarietà, coesione e qualità della vita. 4. I
requisiti generali per l'accreditamento, distinti per tipologia di
servizio, sono definiti con il regolamento di cui all'articolo 11. 5.
I requisiti specifici, distinti per tipologia di servizio, sono
definiti con deliberazione della Giunta regionale. 6. La
deliberazione di cui al comma 5 individua anche gli indicatori per la
veridica dell'attività svolta e dei risultati raggiunti, ai sensi
degli articoli 5 e 8. 7. La Giunta regionale relaziona annualmente
alla commissione consiliare competente sull'applicazione dei
requisiti specifici e degli indicatori definiti con la deliberazione
di cui al comma 5».
4.1.1.- La disposizione scrutinata, correttamente letta nel suo
complessivo contesto, rende evidente come quelli dalla stessa
individuati siano non già requisiti in senso tecnico, ma piuttosto
"criteri", ai quali attenersi per la determinazione dei «requisiti
generali» e dei «requisiti specifici», che sono oggetto di futura
determinazione, rispettivamente, «con regolamento di cui all'articolo
11» (comma 4) e «con deliberazione della Giunta regionale» (comma 5).
D'altra parte i "criteri" così elencati - là dove valorizzano:
le modalità di gestione del servizio, ossia assicurano che tutte le
strutture accreditate garantiscano dotazioni strumentali e
tecnologiche appropriate per quantità, qualità e funzionalità; gli
aspetti organizzativi, tecnico-professionali, formativi, di
esperienza, volti a garantire adeguate condizioni di organizzazione
interna e la partecipazione della struttura a programmi di
accreditamento professionale; le modalità di rilevazione della
soddisfazione degli utenti e degli operatori, con ciò prevedendo
forme di partecipazione dei cittadini e degli utilizzatori dei
servizi alla verifica dell'attività - non sono difformi dai principi
per l'accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie e
socio-sanitarie sanciti dal citato art. 8-quater del d.lgs. n. 502
del 1992. E ciò a prescindere dalla considerazione che l'impugnata
disposizione non esclude che la Regione, nel dettare i requisiti
generali e specifici, possa riferirsi anche ai criteri generali
uniformi stabiliti dalla legge statale.
Dal che dunque l'insussistenza della violazione dei parametri
costituzionali (peraltro non tutti motivatamente evocati) addebitata
(genericamente e indifferenziatamente nella sua interezza) all'art. 2
della legge oggetto del presente giudizio.
4.2.- A sua volta, l'art. 3 della legge della reg. Toscana n. 21
del 2017 inserisce, nel testo della precedente legge regionale n. 82
del 2009, l'art. 3-ter, rubricato «Gruppo tecnico regionale di
valutazione per le strutture del sistema sociale integrato», a tenore
del quale:
«1. Per lo svolgimento dell'attività di controllo di cui
all'articolo 6, la Giunta regionale si avvale del Gruppo tecnico
regionale di valutazione per le strutture del sistema sociale
integrato, al quale è preposto un coordinatore; il Gruppo tecnico
opera presso il competente settore regionale. 2. Il direttore della
direzione competente per materia costituisce il Gruppo tecnico con
proprio decreto. 3. Il Gruppo tecnico è costituito da esperti in
materia di qualità e di valutazione delle prestazioni del sistema
sociale integrato. 4. Nel rispetto di quanto previsto dal comma 3 il
regolamento di cui all'articolo 11 definisce il numero dei componenti
del Gruppo tecnico, le modalità di scelta e le cause di
incompatibilità dei medesimi, nonchè le modalità di costituzione e
funzionamento del gruppo stesso. 5. Al coordinatore del Gruppo
tecnico compete un'indennità di carica ed il rimborso delle spese
sostenute nella misura prevista per i dirigenti regionali. 6. Agli
altri componenti del Gruppo tecnico compete esclusivamente il
rimborso delle spese sostenute nella misura prevista per i dirigenti
regionali. 7. La Giunta regionale, con propria deliberazione,
disciplina la corresponsione dell'indennità di carica e dei rimborsi
spese di cui ai commi 5 e 6, determinandone gli importi, i criteri e
le modalità di erogazione».
4.2.1.- Secondo il ricorrente, la valutazione e la verifica per
le strutture del sistema sociale integrato sarebbero attribuite al
Gruppo tecnico regionale senza la previsione di alcun meccanismo di
coordinamento funzionale con l'«Organismo tecnicamente accreditante»
istituito dalle citate intese, in contrasto con le disposizioni di
cui all'Allegato A dell'Intesa Stato-Regioni del 20 dicembre 2012
«che al paragrafo 4, quarto capoverso, riguardante "verifiche:
modalità strumenti e responsabilita'", prevede la verifica esterna
del possesso dei requisiti per l'accreditamento da parte di un
"predefinito organismo accreditante"», e con «la disciplina di cui
all'allegato sub B dell'Intesa Stato-Regioni del 19 febbraio 2015 che
contiene "i criteri per il funzionamento degli organismi
'tecnicamentè accreditanti"».
E in ciò risiederebbe il motivo del vulnus che, dal denunciato
art. 3, si assume arrecato agli artt. 5, 117, terzo comma, 118 e 120
Cost.
4.2.2.- Anche in questo caso le censure muovono da una non
condivisibile lettura della disposizione in questione.
Il su citato art. 3 della legge reg. Toscana n. 21 del 2017
sostanzialmente riprende, infatti, il sistema di verifica
dell'accreditamento vigente nel sistema sanitario attraverso
l'attribuzione delle attività di controllo agli stessi organismi che
costituiscono l'«Organismo tecnicamente accreditante» in ambito
sanitario.
Come si evince dalla lettura degli artt. 3 e 12 della suddetta
legge regionale, gli organismi di controllo e verifica nel sistema
sociosanitario sono peraltro due - il Gruppo tecnico regionale di
valutazione e la Commissione regionale per la qualità e sicurezza -
e cioè gli stessi che già costituivano nel sistema di
accreditamento della Toscana l'«Organismo tecnicamente accreditante»,
ai sensi della legge della Regione Toscana 5 agosto 2009, n. 51
(Norme in materia di qualità e sicurezza delle strutture sanitarie:
procedure e requisiti autorizzativi di esercizio e sistemi di
accreditamento), del regolamento regionale 17 novembre 2016, n. 79/R,
nonchè della deliberazione di Giunta regionale Toscana 26 ottobre
2015, n. 1021, con la quale è stata recepita nell'ordinamento
regionale l'Intesa Stato-Regioni del 19 febbraio 2015 ed approvato il
«Manuale Operativo dell'Organismo Tecnicamente Accreditante della
Regione Toscana», ritenuto a livello ministeriale conforme alle
indicazioni contenute nella medesima intesa.
Il che porta ad escludere, anche con riguardo all'esaminato art.
3, la fondatezza delle censure formulate dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 3 della legge della Regione Toscana 4
maggio 2017, n. 21 (Nuove disposizioni in materia di accreditamento
delle strutture e dei servizi alla persona del sistema sociale
integrato - Modifiche alla L.R. n. 82/2009 e alla L.R. n. 51/2009),
promosse, in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118 e 120
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara estinto il processo relativamente alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, della legge della Regione
Toscana n. 21 del 2017, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA