1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 luglio 1989
N. 60 Ricorso depositato in cancelleria il 6 luglio 1989 (della regione Umbria) Previdenza - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 - Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme, pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni, da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970 - Violazione dell'autonomia e delle competenze regionali - Illegittima sottoposizione di tali enti al controllo di un organo centrale - Illegittima ripetuta reiterazione di un decreto-legge, gia' emesso in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Regolamentazione retroattiva dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito operata dal Governo anche in violazione dei principi della sentenza n. 307/1983 - Surrettizia conversione di decreto-legge operata da organo non abilitato. (D.-L. 29 maggio 1989, n. 196, art. 6). (Cost., artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125). (089C0815) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-1989)

Ricorso per la regione Umbria, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Francesco Mandarini, rappresentata
e difesa per procura in calce al presente atto dall'avv. Alberto
Predieri e presso il suo studio elettivamente domiciliata in Roma,
via Nazionale, 230, giusta deliberazione g.r. n. 4375 del 20 giugno
1989, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per
l'annullamento dell'art. 6 del d.-l. 29 maggio 1989, n. 196.
1. - Il d.-l. n. 196/1989 reitera il d.-l. 28 marzo 1989, n. 110,
il quale a sua volta reiterava il d.-l. 30 dicembre 1988, n. 548, ad
onta di qualsiasi monito della Corte, a testimonianza ulteriore che
la costituzione materiale (intesa come formula semantica
dell'eufemismo con cui si indicano le violazioni ripeute) prevale su
quella formale.
La formula dell'art. 6, primo comma, del d.-l. n. 196/1989
riproduce pari pari quella dell'art. 6 del d.-l. n. 110/1989, la
quale a sua volta riproduceva integralmente quella dell'art. 11 del
d.-l. n. 548/1988. Il secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 6 del
d.-l. n. 196/1989 sono identici ai corrispondenti commi dell'art. 6
del d.-l. n. 110/1989, i quali a loro volta erano di poco diversi dai
corrispondenti commi dell'art. 11 del d.-l. n. 548/1988.
2. - Non si può tacere che lo strumento adoperato per sottrarre
illegittimamente la competenza alle regioni, cioè il d.-l. n.
196/1989, è illegittimo nella sua struttura, oltre che nel suo
contenuto invasivo della sfera regionale, sotto più profili, i quali
tutti concorrono a manifestare l'illegittimità e rafforzato
l'illegittimità della spoliazione che la regione Umbria denuncia
alla Corte.
La illegittima normazione, infatti, è stata assunta con un
decreto-legge privo dei presupposti costituzionali, secondo una
deplorevole tendenza, più e più volte stigmatizzata dai Presidenti
delle Camere, dalle commissioni parlamentari, a continuare nell'uso
perverso del decreto-legge, privo tanto del rispetto della
Costituzione e della legalità, quanto di efficacia e di efficienza.
3. - Va sottolineato che il decreto-legge è reiterato per la
terza volta, in violazione delle norme costituzionali.
La piaga dell'abuso o dell'uso disinvolto (per usare le parole di
un giurista autorevole già presidente della Corte) dei decreto-legge
è aggravata quando all'impiego del decreto-legge fuori dei casi
straordinari previsti dalla Costituzione, si aggiunge la prassi del
tutto incostituzionale delle reiterazioni a catena dello stesso
decreto che, non convertito, viene ritirato e contestualmente
ripresentato via via.
I decreti-legge reiterati, mai apparsi nelle prime tre
legislature, comparsi con un primo caso nella quarta con il d.-l. 29
ottobre 1964, n. 1014, reiterato con il d.-l. 23 dicembre 1964, n.
1351, successivamente convertito in legge 19 febbraio 1965, n. 28,
con quattro casi nella quinta (e tre dei quattro decreti reiterati
riguardavano provvedimenti urgenti in favore delle zone colpite dalle
alluvioni dell'autunno 1968) e cinque nella stesta, sono diventati
otto nella settima, sessantanove nell'ottava, novantadue nella nona.
Un decreto-legge reiterato non è solo illegittimo: è anche una
manifestazione, divenuta purtroppo istituzionale, delle istituzioni
"materiali" contrarie alla Costituzione, all'unica Costituzione
normativa, e di discredito del diritto e della funzione legislativa.
Esso sancisce, visivamente e simbolicamente, l'inadeguatezza di un
congegno che non produce diritto, cioè certezza, ma incertezza
continuata, con una sovrapposizione di precetti decaduti, talvolta
poi fatti rivivere in qualche modo, oppure mantenuti in vita
sincronizzando decadenze e riedizioni del decreto, sempre con
stravolgimento delle norme costituzionali. Alla funzione legislativa
esercitata dal parlamento viene sostituita una funzione legislativa
esercitata indebitamente e illegittimamente dal governo, con
reiterazioni che assicurano la continuità della normativa stessa,
sconvolgendo i termini di decadenza posti dall'ordinamento
costituzionale.
La reiterazione del decreto-legge comporta sempre una violazione
smaccata che rovescia il ruolo del governo, non più operatore, sia
pur principale, nella fase dell'iniziativa, ma legislatore che
aggrega la domanda e ad essa risponde con una legislazione
frammentaria, confusa, episodica. La reiterazione produce, di fatto,
una convalidazione dei comportamenti che la decadenza dei decreti
avrebbe reso contra legem in quanto le disposizioni contenute nel
decreto non convertito perdono di efficacia giuridica completamente,
tanto da essere considerate tamquam non esset. Come bene è stato
scritto da un autorevole presidente della Corte "i decreti-legge sono
gli unici atti normativi, previsti dal nostro sistema, suscettibili
di trasformarsi - nel caso non vengano tempestivamente convertiti da
fonti di diritto in fonti di illecito, lasciando del tutto privi di
fondamento i rapporti instauratisi ai sensi delle loro prescrizioni.
Di piu': nell'ipotesi scolastica, ma non irrealizzabile, di una
sentenza non più impugnabile che sia stata emessa in applicazione di
un decreto-legge destinato a decadere, ne deriva la possibilità che
venga meno la stessa autorità della "cosa giudicata", al di fuori
dei casi tassativamente previsti dalle norme processuali" (L.
Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1977, 165). Cfm.
in giurisprudenza: "le disposizioni dei decreti-legge non convertite
ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in sede di
conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la conseguente
illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici sorti in base alle
norme con convertite e sostituite (Cass., 17 febbraio 1978, n. 781,
in Giust. civ., 1978, I, 869).
Sul punto la Corte si è pronunciata con chiarezza: "la mancata
conversione del decreto-legge produce la cessazione dei suoi effetti
- per necessaria ed automatica conseguenza dell'inerzia del
Parlamento - come non mai esistito quale fonte di diritto a livello
legislativo": così le testuali espressioni della sentenza n.
307/1983 della Corte costituzionale, punto 7.
Ma tutto ciò viene nullificato dal decretatore, che continua ad
applicare un qualche cosa che norma non è; che anzi, secondo la
dottrina più autorevole, è solo una fonte di illecito che di fatto
regola la materia, come se non esistesse l'ordine delle competenze
sancito dalla costituzione; che sta in piedi perchè, pur dopo ogni
manifestazione di volontà del Parlamento, viene perpetuato
autoriproducendosi in violazione di norme e principi.
Tutte queste violazioni e disfunzioni, che l'uso illegittimo del
decreto-legge fa constatare ogni giorno, vengono continuamente
rilevate, nella più autorevoli sedi, dai Presidenti dei due rami del
Parlamento dalla Corte dei conti, dalle commissioni, dagli uffici
studi, documentazione e ricerche.
4. - Ancora va detto che il d.-l. n. 196/1989 è privo di
motivazione, che per questo genere di atti normativi è
indispensabile. Essa sarebbe stata tanto più necessaria perchè il
testo della disposizione illegittima mancava nelle precedenti
versioni e abbisognava, perciò, di una sua autonoma motivazione che
desse ragione della esistenza di quel caso straordinario di
necessità e di urgenza che l'art. 77 della Costituzione esige come
presupposto per l'esercizio del potere di decretazione.
La motivazione addotta (e che è sempre la stessa in ogni decreto)
è pura tautologia.
In altre parole, la motivazione della straordinaria necessità ed
urgenza è data dal dire che c'è la straordinaria necessità ed
urgenza. Questa è una non-motivazione o, peggio, una irrisione.
5. - La regione Umbria deve rilevare che l'illegittimità della
reiterazione è rilevante sotto il profilo della lesione delle sue
competenze, perchè si ha l'esercizio di un potere illegittimamente
esercitato da un organo diverso da quello a cui è attribuito
costituzionalmente, cioè il Parlamento, il cui atto legislativo nel
sistema è posto in posizione di supremazia nei confronti degli atti
legislativi regionali, se emanato nel rispetto delle competenze:
mentre la formazione di un atto di altro organo, di per sè, con la
sua produzione, indebita ed illegittima, invade la competenza della
regione, statuendo su materie di interesse regionale, sulle quali
nessuna statuizione è possibile se non nel rispetto delle competenze
costituzionali (sentenze nn. 154/1967 e 191/1976).

Il seguito del testo del ricorso è perfettamente uguale a quello
del ricorso pubblicato in precedenza
(Reg. ric. n. 59/1989).
89C0815