1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Regione Liguria) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa pubblica - Riduzione dell'ammontare dei trasferimenti erariali spettanti alle regioni e alle province autonome per l'acquisto da terzi di immobili - Obbligo dell'invio anche all'Agenzia del territorio della comunicazione trimestrale delle regioni e delle province autonome al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato concernente l'informativa cumulativa degli acquisti e delle vendite immobiliari per esigenze istituzionali o abitative - Previsione di verifiche sulla congruita' dei valori immobiliari acquisiti e di segnalazione degli scostamenti rilevanti agli organi competenti per le eventuali responsabilita' da parte dell'Agenzia del territorio - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata lesione dell'autonomia patrimoniale e finanziaria della Regione - Lamentata introduzione di un meccanismo di disincentivazione degli investimenti immobiliari con effetti analoghi ai trasferimenti finanziari con vincoli di destinazione - Indebita compressione delle possibili decisioni di spesa per il futuro - Contraddittorieta' con il principio di autonomia delle scelte di spesa - Esorbitanza del potere statale di indirizzo in materia di coordinamento della finanza pubblica - Previsione di oneri di comunicazione arbitrari ed irrazionali - Attribuzione ad organi statali di funzioni di controllo non riconducibili ad intenti di razionalizzazione della vigilanza sulla spesa pubblica - Lamentata indebita introduzione di un controllo di merito sulle politiche di sviluppo delle regioni e degli enti locali - Violazione dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 24 e 26. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa per il personale di regioni, enti locali ed enti del servizio sanitario nazionale - Modalita' di applicazione del tetto di spesa - Finanziamento degli oneri contrattuali, relativi al biennio 2004-2005, con il concorso delle economie di spesa per il personale riferibili all'anno 2005 - Imposizione agli enti del Servizio sanitario nazionale (SSN) dei medesimi obblighi di contenimento della spesa per il personale - Ricorso della Regione Liguria - Lamentata predisposizione di vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di un principio fondamentale, in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» e di «coordinamento della finanza pubblica» - Denunciata lesione della potesta' legislativa residuale riconosciuta alle regioni in materia di organizzazione amministrativa e di ordinamento del personale delle regioni stesse, degli enti locali e degli enti del servizio sanitario - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria regionale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 449/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 198, 202 e 203. - Costituzione, artt. 117 e 119. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Concorso dello Stato al ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale (SSN) - Condizioni per l'accesso delle regioni al finanziamento integrativo statale per il ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale (SSN) per gli anni 2002, 2003 e 2004 - Assenso preventivo, tramite intesa con la Conferenza unificata, allo schema del Piano sanitario nazionale 2006-2008 - Intesa tra Stato e regioni per la realizzazione, da parte delle regioni, degli interventi previsti dal Piano nazionale di contenimento dei tempi di attesa per l'erogazione delle prestazioni - Ulteriore subordinazione alla stipula di singoli appositi accordi, ovvero all'integrazione di accordi gia' sottoscritti, per quelle regioni che abbiano registrato un disavanzo nel periodo 2001-2005 medio, pari o superiore al 5% o comunque un disavanzo nel 2005 pari o superiore al 200% rispetto al 2001 - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione delle attribuzioni legislative ed amministrative regionali in materia di «tutela della salute» - Lamentata lesione dei poteri regionali concernenti la formazione del Piano sanitario nazionale - Denunciata indebita richiesta a priori dell'assenso al Piano sanitario nazionale - Lamentata subordinazione a futuri obblighi regionali per l'accesso al fondo per il ripiano del deficit pregresso - Denunciata esclusione dal medesimo fondo in caso di mancata intesa - Irragionevolezza - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 36/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 280 e 281. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118, primo comma, e 119, comma quarto. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Promozione e coordinamento da parte dell'«Alleanza degli ospedali italiani nel mondo» della cessione a titolo di donazione di apparecchiature ed altri materiali dismessi da Aziende sanitarie locali (ASL), aziende ospedaliere, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico e similari, a favore dei Paesi in via di sviluppo o in transizione - Ricorso della Regione Liguria - Lamentata imposizione del ricorso all'«Alleanza degli ospedali italiani nel mondo» - Denunciata puntuale predeterminazione del contenuto dell'intervento - Incidenza sulle competenze regionali relative all'autonomia organizzativa degli enti operanti in materia di tutela della salute e della ricerca scientifica - Lesione dell'autonomia regionale relativa all'utilizzazione di beni appartenenti alla comunita' - Violazione delle competenze regionali relative ai «rapporti internazionali delle Regioni» - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 270/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 286 e 287. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Determinazione con decreto ministeriale, d'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni, dei criteri e delle modalita' di certificazione dei bilanci delle aziende sanitarie locali (ASL), delle aziende ospedaliere, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, degli istituti zooprofilattici sperimentali e delle aziende ospedaliere universitarie - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata lesione della competenza legislativa statale concorrente («tutela della salute» e «ricerca scientifica e tecnologica») e residuale («agricoltura e zootecnia») - Denunciata introduzione di disciplina statale di dettaglio di dubbia natura, anziche' di principi fondamentali, nonostante la previsione dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 291. - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Modifica e riduzione della quota perequativa attribuita alle regioni con corresponsione delle risorse secondo un piano graduale - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata arbitraria apposizione di condizioni limitative e dilatorie - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale - In subordine: Mancata previsione di accordo sulle scadenze del piano graduale - Necessita' dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 322. - Costituzione, art. 119. Edilizia residenziale pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Semplificazione delle norme in materia di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Regolamentazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previo accordo tra il Governo e le Regioni con individuazione dei principi a cui sottoporre l'alienazione - Facolta' per gli enti proprietari di affidare le dismissioni in questione a societa' immobiliari specializzate - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata lesione della legittimazione regionale esclusiva a disciplinare la procedura semplificata per la dismissione di immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari - Indebita apposizione di vincoli alla disposizione del patrimonio immobiliare e all'utilizzo dei proventi derivanti dall'alienazione dello stesso - Violazione della competenza regionale legislativa residuale ed amministrativa in materia di edilizia residenziale pubblica - Violazione dell'autonomia finanziaria e patrimoniale regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 597, 598, 599 e 600. - Costituzione, art. 117, comma quarto. (006C0223) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2006)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del legale
rappresentante pro tempore, autorizzato con deliberazione della
giunta regiona1e n. 144 del 17 febbraio 2006 (doc. 1) rappresentata e
difesa - come da procura speciale del 20 febbraio 2006, conferita dal
vice presidente della giunta regionale, sig. Massimiliano Costa,
autenticata dal notaio dott.ssa Margherita Poli, repertorio n. 13680
(doc. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv.
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, in Roma, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 24,
26, 198, 202, 203, 280, 281, 286, 287, 291, 322, 597, 598, 599 e 600,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2006), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre
2005 - Supplemento ordinario n. 211, per violazione degli artt. 117,
118, 119 Cost., e dei principi costituzionali di leale
collaborazione, ragionevolezza e proporzionalità, nei modi e per i
profili di seguito indicati.

F a t t o

Nel supplemento ordinario n. 211 alla Gazzetta Ufficiale n. 302
del 29 dicembre 2005 è stata pubblicata la legge 23 dicembre 2005,
n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006).
Pur numerato come un articolo unico (ragione per la quale qui si
userà per lo più direttamerte l'indicazione del numero di comma),
si tratta di un insieme normativo molto ampio, composto di
seicentododici commi, alcuni dei quali a loro volta di grande
dimensione e sottoarticolati al loro interno.
Molte delle disposizioni della legge n. 266 del 2005 sono, ad
avviso della Regione Liguria, costituzionalmente illegittime e lesive
delle competenze regionali. Con il presente ricorso vengono impugnate
- come risulta dall'epigrafe - alcune di tali disposizioni, per le
quali si chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, sotto i profili e per
i motivi di seguito indicati nella parte in

D i r i t t o

1. - Illegittimità dell'art. 1, commi 24 e 26.
Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire
«effettività alle prescrizioni contenute nel programma di stabilità
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica... e ai fini della tutela
dell'unità economica della Repubblica... come principio di
equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto
di stabilità interno, delle regioni a statuto speciale, delle
province autonome... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa
sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa
media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalità.».
Il comma 25 precisa che le disposizioni di cui ai commi 23 e 24
non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di
ospedali, ospizi, scuole o asili.
Il comma 24 sembra - a quanto è dato di capire - introdurre un
principio programmatico di contenimento degli acquisti immobiliari da
parte degli Enti pubblici.
La disposizione è in primo luogo di difficile interpretazione:
di difficile comprensione è il senso del «principio di equilibrio
tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti erariali». La
stessa «differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per l'acquisto da
terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel precedente
quinquennio per la stessa finalita» appare casuale: potrebbe non
esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente esserci un
aumento o una diminuzione per circostanze del tutto accidentali: per
esempio, verrebbe colpita la regione che avesse ritardato per alcuni
anni investimenti immobiliari, per sostenere nel 2006 un investimento
di particolare rilievo finanziario, in vista della realizzazione di
opere pubbliche. Si noti, inoltre, a conferma dell'intrinseca
irrazionalità della disposizione, che essa, se letta secondo il
normale uso delle parole, risulterebbe «punire» gli acquisti
eccedenti la media, non l'eccedenza del c.d. «stock immobiliare»:
tanto è vero che non si tiene affatto in considerazione l'ipotesi
che la regione (o l'ente locale) abbia ceduto parte del suo «stock»
per acquisire entrate o per investire in altri beni immobili. Ancora
una volta la frettolosità del legislatore ha introdotto disposizioni
prive di un significato normativo razionale e univocamente
intelligibile, da cui anche la difficoltà estrema di coglierne la
ratio.
Qualunque sia - se ve ne è uno - il suo esatto significato, la
norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia
finanziaria garantita alla regione dall'art. 119 Cost., perchè,
introducendo un forte meccanismo di disincentivazione per gli
investimenti che si traducono in acquisizioni di beni immobili -
salvo che non si tratti di scuole, asili, ospizi, ospedali - produce
un effetto analogo al trasferimento finanziario con vincolo di
destinazione.
Per esempio, la regione si vedrebbe punita se avesse deciso di
dare priorità all'edilizia residenziale pubblica, o alle
infrastrutture destinate alla ricerca tecnologica, mentre non lo
sarebbe se decidesse di acquisire una clinica privata per realizzare
un nuovo polo ospedaliero in un contesto che non lo richieda affatto.
La norma impugnata produce dunque un effetto analogo al
trasferimento finanziario con vincolo puntuale alla spesa, già da
questa Corte ritenuto costituzionalmente illegittimo con
giurisprudenza consolidata.
Infatti, i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo spettanti
vengono ridotti in misura pari all'aumentata spesa per gli acquisti
immobiliari, senza alcuna considerazione delle autonome valutazioni
della regione in ordine agli investimenti per opere pubbliche;
altrettanto è disposto per i trasferimenti non erariali (salvo
comprendere che cosa significhi l'espressione «analoga» riferita ad
una operazione matematica qual'è la «riduzione»). È ammessa
soltanto una maggiore spesa, finalizzata rispetto a particolari opere
pubbliche, scelte direttamente dal legislatore statale: non viene,
invece, tenuta in alcuna considerazione l'autonomia
politico-amministrativa regionale, poichè la scelta delle opere
«ammesse» - e perciò coperte da finanziamento - è compiuta senza
che assumano alcun rilievo le determinazioni regionali in merito ai
programmi di investimento per opere e infrastrutture pubbliche.
È del tutto evidente che si realizza così, attraverso un taglio
mirato dei trasferimenti, lo stesso effetto distorsivo che avrebbe
prodotto un trasferimento finanziano «vincolato».
Va, inoltre, osservato che per questi specifici vincoli
finanziari non è previsto, d'altra parte, alcun meccanismo
cooperativo, quale sarebbe di regola prescritto per il perseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica legati al Patto di stabilità.
L'illegittimità del comma 24 si riflette, poi,
sull'illegittimità del comma 26, che prevede la soggezione al
monitoraggio del Ministero dell'economia e delle finanze delle
operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri di trasmissione dei
dati relativi ad acquisti e vendite degli immobili all'Agenzia del
territorio, con conseguente obbligo di segnalazione agli organi
competenti (Corte dei conti) per eventuali responsabilita': infatti,
se i poteri ministeriali di definizione delle modalità della
comunicazione dei dati inerenti agli acquisti possono essere
ricondotti alle funzioni «tecniche» di coordinamento informativo, non
essendo altrimenti giustificabili in una materia concorrente quale il
coordinamento della finanza pubblica, non altrettanto si può dire
della forma di controllo surrettizio che viene innestata dall'invio
della comunicazione dei dati all'Agenzia del territorio, la quale
procede a «verifiche di congruità del valore degli immobili
acquisiti», senza peraltro che siano indicati i parametri di
riferimento, «segnalando gli scostamenti rilevanti» agli organi
competenti, al fine di instaurare un giudizio di responsabilità.
Si deve, infatti, notare che la norma impugnata non mira a
razionalizzare le forme di vigilanza sulla spesa pubblica e la
conseguente attivazione dei normali procedimenti per responsabilità
amministrativa-contabile, ma sottopone a questo controllo penetrante
i soli acquisti delle regioni e degli enti locali, restandone indenni
le Amministrazioni dello Stato. Saldandosi sulla previsione di limite
rigido (e irragionevole, come si è visto) degli investimenti
immobiliari decisi dalla regione, tale misura si traduce
nell'introduzione di una forma illegittima di controllo di merito
sulle politiche di sviluppo della regione e degli enti locali.
2. - Illegittimità costituzionale del commi 198, 202 e 203.
Il comma 198 dispone che «le amministrazioni regionali e gli enti
locali di cui all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè gli enti del
Servizio sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle
economie di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese
di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento», e che «a tal fine si considerano anche
le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Tale disposizione risulta con tutta evidenza costituzionalmente
illegittima. Infatti - con l'imporre che per gli anni 2006, 2007 e
2008 le regioni (non solo non possano aumentare ma anche) riducano
specificamente dell'1% le spese per il personale rispetto a quelle
sostenute nell'anno 2004 - il comma 198 viene a porsi in contrasto
con il principio secondo il quale, fermi i vincoli complessivi posti
per il risanamento della finanza pubblica, è inammissibile la
previsione da parte dello Stato di limiti di spesa «specifici e
puntuali» nei riguardi delle regioni, dal momento che ciò
rappresenterebbe «una indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali ..., alle quali la legge
statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi»
(così la sentenza n. 449/2005 di codesta Corte; analogamente, cfr.
anche le sentenze nn. 417/2005, 390/2204, 36/2004).
Se poi si guarda alla materia specifica dell'intervento,
costituita dal dimensionamento del personale, e dunque
dall'organizzazione regionale (e di enti regionali), la disposizione
impugnata viola anche l'art. 117 Cost., essendo evidente che tale
materia rientra nella potestà legislativa regionale residuale, senza
che vi sia spazio per alcun intervento da parte del legislatore
statale.
Di qui, ad avviso della ricorrente regione, la palese
illegittimità della disposizione di cui al comma 198.
L'illegittimità costituzionale del comma 198 determina
l'illegittimità del comma 202, che risulta anche autonomamente
illegittimo in quanto pone un vincolo di destinazione alle risorse
regionali, e del comma 203, che direttamente richiama il comma 198
(più in generale, rimangono inapplicabili i commi che costituiscono
applicazione o svolgimento del medesimo comma 198, a partire dal
seguente conima 199).
3. - Illegittimità costituzionale dei commi 280 e 281.
Con la disposizione dell'art. 1, comma 279 (che non forma oggetto
di impugnazione), lo Stato ha destinato alle regioni l'importo di 2
miliardi di euro, quale concorso al ripiano dei disavanzi del
servizio sanitario nazionale per gli anni 2002, 2003 e 2004; ed ha
aggiunto, nel primo periodo del comma successivo, che il riparto tra
le regioni - chiamate a cofinanziare il ripiano - è operato con
decreto ministeriale, sulla base del numero dei residenti, e previa
intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Si tratta di un finanziamento
che trova causa nella corresponsabilità dello Stato sia nella
determinazione del livello delle entrate regionali, sia nella
determinazione delle prestazioni sanitarie di cui hanno diritto i
cittadini: può quindi parlarsi di un concorso costituzionalmente
dovuto.
Le ulteriori disposizioni del comma 280, tuttavia, subordinano il
finanziamento statale a due condizioni: a) la prima, che entro il 31
marzo 2006 la Conferenza unificata esprima l'intesa sullo schema di
Piano sanitario nazionale 2006-2008; b) la seconda, che entro lo
stesso termine si addivenga ad una intesa tra Stato e Regioni, nella
quale sia prevista una pluralità di misure organizzative riferibili
alle c.d. «liste di attesa» per le prestazioni sanitarie.
Il comma 281, a sua volta, introduce una terza condizione per
l'accesso al contributo: «le regioni che nel periodo 2001-2005
abbiano fatto registrare ... un disavanzo medio pari o superiore al 5
per cento, ovvero che abbiano fatto registrare nell'anno 2005 un
incremento del disavanzo rispetto all'anno 2001 pari o superiore al
200 per cento» devono stipulare un apposito accordo (ovvero integrare
accordi già sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180, legge
n. 311/2004), «per l'adeguamento alle indicazioni del Piano sanitario
nazionale 2006-2008 e il perseguimento dell'equilibrio economico nel
rispetto dei livelli essenziali di assistenza.».
È da evidenziare come, nel loro insieme, le norme impugnate
istituiscano un collegamento necessario tra il finanziamento statale,
resosi indispensabile in relazione ad attività di assistenza già
prestata, e il consenso delle regioni a tutte le previsioni del Piano
sanitario 2006-2008: le regioni sono infatti costrette ad una scelta
obbligata, in quanto eventuali obiezioni e riserve sullo schema di
Piano predisposto dal Governo implicano la rinuncia alle risorse
finanziarie.
Le condizioni alle quali lo Stato ha subordinato il finanziamento
del comma 279 sono costituzionalmente illegittime per violazione
degli artt. 117, comma 3, 118, comma 1, 119 Cost., del principio di
ragionevolezza.
Lese sono anzitutto le attribuzioni legislative ed amministrative
spettanti alla regione in materia di «tutela della salute».
Tra esse rientrano certamente i poteri mediante i quali la
regione concorre alla adozione del Piano sanitario nazionale, sia
attraverso la formulazione di specifiche proposte, sia attraverso
l'espressione dell'intesa sul Piano nell'ambito della Conferenza
unificata (secondo quanto dispone l'art. 1, commi 4-5, d.lgs.
n. 502/1992, come sostituito dall'art. 1, d.lgs. n. 229/1999). Ed è
evidente - e imposto dai principi di tutela della salute (art. 32
Cost.) e di buon andamento della amministrazione (art. 97 Cost.) -
che le determinazioni regionali in proposito devono necessariamente
avere riguardo alle esigenze sanitarie della popolazione nel periodo
preso in considerazione dal Piano, alle risorse economiche necessarie
allo scopo e a quelle che si ritiene saranno disponibili.
Questi criteri di orientamento nella decisione sono invece
palesemente negati dalle disposizioni impugnate, proprio per il
legame che esse istituiscono tra l'accordo sulla approvazione del
Piano, destinato a valere per il futuro, e la copertura del disavanzo
relativo a gestioni passate; di conseguenza, risultano
sostanzialmente lesi i poteri regionali concernenti la formazione del
Piano sanitario.
L'illegittima compressione delle competenze nel settore della
tutela della salute si manifesta anche con la posizione della seconda
condizione, relativa alla intesa Stato - Regioni sulle misure
organizzative che queste ultime devono assumere.
Dopo la riforma del titolo V, l'autonomia regionale in ordine
alla organizzazione degli enti sanitari è più vasta di quella
consentita dalla precedente materia «assistenza sanitaria», potendosi
in principio spingere fino alla stessa «previsione» di essi, dal
momento che ciò «rappresenta una delle possibili opzioni
organizzative per conseguire le finalità prescelte dall'ente
costituzionalmente responsabile nella materia o nelle materie
interessate» (così, molto efficacemente, la sent. n. 270/2005).
Orbene, alcuni contenuti dell'intesa - alla cui stipulazione è
subordinato il contributo finanziario statale - comprimono
indebitamente l'autonomia regionale sulla disciplina delle strutture
sanitarie: ciò vale in particolare per l'obbligo di stabilire una
quota minima di risorse da vincolare al contenimento dei tempi di
attesa per le prestazioni (comma 280, lett. d), per le modalità di
realizzazione del centro unico di prenotazione (con utilizzo in via
prioritaria dei medici di medicina generale; lett. d); per la
attivazione «di uno specifico flusso informativo per il monitoraggio
delle liste di attesa» (lett. e); per la imposizione che alla
certificazione degli interventi in attuazione del piano di
contenimento delle liste di attesa provveda il comitato di cui
all'intesa Stato - Regioni del 23 marzo 2005 (lett. f).
Del resto, lo stesso legislatore statale deve essere stato
consapevole della illegittimità delle misure organizzative in
discorso, se ha ritenuto di non imporle in modo formalmente
unilaterale, e di farne oggetto di una «intesa»: in apparenza essa è
liberamente sottoscrivibile o rifiutabile (si noterà che il corenia
280 ragiona di una intesa «ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131», di una intesa diretta cioè «a favorire
l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di
posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni»), mentre
in realtà essa è imposta alla regione dalla urgente necessità di
ottenere il contributo finanziario statale.
Il legame tra il concorso nazionale alla copertura dei disavanzi
pregressi e l'accordo sul Piano sanitario per il periodo 2006-2008,
risulta incostituzionale anche per violazione del principio di
ragionevolezza, in quanto - come si è rimarcato - ha ad oggetto due
entità non omogenee.
Da questo vizio non è esente nemmeno il comma 281, secondo cui
le singole Regioni che hanno registrato negli anni passati un
particolare (incremento di) disavanzo, sono assoggettate - per
concorrere al riparto del contributo statale - alla ulteriore
condizione di stipulare un apposito accordo «per l'adeguamento alle
indicazioni del Piano sanitario nazionale 2006-2008 e il
perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza». Da un lato, infatti, mediante il richiamo
dell'art. 1, comma 180, legge n. 311/2004, la disposizione parrebbe
ipotizzare che gli accordi implichino una previa «ricognizione delle
cause» del disavanzo, ed assumano a contenuto la elaborazione di «un
programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di
potenziamento del Servizio sanitario regionale»; d'altro lato, e
contraddittoriamente, la norma impugnata prevede che il singolo
accordo sia diretto allo «adeguamento alle indicazioni del Piano
sanitario» futuro.
Gli argomenti sopra svolti valgono a dimostrazione della
incostituzionalità delle disposizioni esaminate anche per violazione
dell'art. 119, comma 4, Cost.: se lo stesso legislatore statale
riconosce come necessario un intervento finanziario a copertura dei
disavanzi pregressi (e non potrebbe essere diversamente, per le
ragioni strutturali accennate all'inizio del presente motivo di
ricorso), è in violazione del principio per cui le risorse
«ordinarie» delle regioni devono consentire «di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» ogni
«condizione» che non abbia riguardo a quelle stesse ragioni
strutturali, e che non incidano quindi sulle fonti di entrata o sui
livelli delle prestazioni, o sui costi delle medesime.
Giova ricordare che solo superficialmente la questione di
costituzionalità ora proposta è paragonabile a quella sollevata
dalla Regione Emilia-Romagna contro l'art. 52, comma 4, legge
n. 289/2002, e decisa con la sent. 36/2005. La norma allora impugnata
condizionava ad adempimenti «futuri» delle regioni «l'adeguamento del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003,
2004 e 2005»: vi era quindi corrispondenza temporale tra le somme
«aggiuntive» da trasferire agli enti autonomi e l'imposizione ad essi
di determinati vincoli organizzativo-assistenziali; inoltre, gli
impegni di cui all'art. 52 cit. erano sostanzialmente il frutto di
procedure concertative tra Stato e Regioni, e proprio questo
carattere negoziale è stato posto dalla Corte a fondamento della
sentenza n. 36. Ma per nessuno dei due aspetti si può affermare una
similitudine con i commi 280 e 281 della legge n. 266.
4. - Illegittimità costituzionale dei commi 286 e 287.
Il comma 286 dell'art. 1 della legge dispone che «la cessione a
titolo di donazione di apparecchiature e altri materiali dismessi da
aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere, istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico di diritto pubblico ... a beneficio
delle strutture sanitarie nei Paesi in via di sviluppo o in
transizione», «è promossa e coordinata dall'Alleanza degli ospedali
italiani nel mondo» (si tratta, a quanto risulta, di una
«associazione»; fondata nel 2004 da Ministri del Governo nazionale, e
aperta all'adesione di altri soggetti, probabilmente di natura
privata). Il comma 287 affida poi alla «Alleanza» il compito di
«promuovere i necessari contatti per facilitare le donazioni» (quindi
con i destinatari delle stesse), nonchè di «tenere un inventario
aggiornato delle attrezzature disponibili».
Al di là delle contorte formulazioni testuali, l'intendimento di
vincolare gli enti sanitari in ordine alla destinazione dei materiali
dismessi e all'avvalimento necessario della Alleanza, risulta
chiaramente dal secondo periodo del comma 286, là dove si obbligano
gli enti a comunicare alla Alleanza la disponibilità delle
attrezzature sanitarie in questione; d'altronde, una sorta di intesa
(ammesso che sia tale) tra Alleanza e strutture parrebbe ipotizzata
solo per le «modalita» della comunicazione, mentre «il parere
favorevole della regione interessata» sembrerebbe condizionare solo
il fatto in sè della cessione dei materiali, e non anche la
individuazione dei destinatari e le modalità secondo le quali essa
deve seguire.
Si è dunque in primo luogo in presenza di una norma statale
assai dettagliata e puntuale, la quale incide su un aspetto della
organizzazione di enti che - operando nelle materie della tutela
della salute e della ricerca scientifica - ricadono pienamente nella
competenza legislativa della regione (ancora una volta giova
ricordare quanto statuito dalla recente sent. 270/2005, che ha
annullato disposizioni di dettaglio incidenti sulla struttura di enti
sanitari).
In secondo luogo, il vincolo ad una determinata destinazione
delle risorse dismesse viola l'autonomia regionale nell'utilizzazione
di beni che appartengono alla comunità, e che in altra forma alla
stessa comunità potrebbero essere utili (le norme impugnate
escludono ad esempio la destinazione ad istituti scolastici, come
pure ad altri enti o gruppi che agiscano in una qualunque delle
materie attribuite alla competenza regionale).
E le censure di costituzionalità sollevate non sono superabili
facendo appello al poteri statali nella materia dei «rapporti
internazionali ... delle regioni»: al contrario, anche le competenze
spettanti alla ricorrente in questa materia sono lese dal carattere
di dettaglio delle disposizioni impugnate, e dall'affidamento ad una
entità quale la «Alleanza» dei compiti - di natura in parte politica
ed in parte amministrativa - attinenti alla cura dei rapporti con
altri Stati o con organismi operanti al loro interno.
5. - Illegittimità costituzionale del comma 291.
Il comma 291 stabilisce che con decreto del Ministro della
salute, adottato previa intesa con la Conferenza Stato - Regioni,
«sono definiti i criteri e le modalità di certificazione dei bilanci
delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico, degli istituti zooprofilattici sperimentali e delle aziende
ospedaliere universitarie».
Gli enti considerati dalla disposizione impugnata operano tutti
in materie di competenza regionale, in parte concorrente («tutela
della salute», «ricerca scientifica e tecnologica») e in parte
residuale (agricoltura e zootecnia). Essi sono conseguentemente
oggetto della potestà legislativa della regione, ai sensi dell'art.
117, commi 3 e 4, Cost. (cfr. sent. n. 270/2005).
La competenza della regione è tuttavia lesa dalla norma qui
considerata, a fondamento della quale non sussiste alcun titolo
costituzionale. Non potrebbe anzitutto essere invocata la competenza
statale a determinare i principi fondamentali delle materie
concorrenti richiamate, posto che questi devono comunque risultare da
fonti di rango legislativo (senza considerare, poi, che il comma
rinvia al decreto ministeriale non solo per «criteri» ma anche per
ben più dettagliate «modalita» della certificazione). Ove poi al
decreto governativo fosse da riconoscere natura regolamentare, la
previsione di esso si porrebbe in radicale contrasto con l'art. 117,
comma 6, Cost.; da escludere è pure che la norma trovi fondamento in
un qualche potere statale di indirizzo e coordinamento, testualmente
escluso - per le materie concorrenti e residuali - dall'art. 8, comma
6, ultimo periodo, legge n. 131/2003 (cfr. la sent. n. 329/2003,
molto precisa su questi due punti).
Nè le cose mutano considerando le competenze spettanti allo
Stato nella materia esclusiva del «coordinamento informativo
statistico e informatico», o in quella concorrente della
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»: la «certificazione dei bilanci»
è un aspetto «interno» della organizzazione degli enti, e di per sè
non tocca alcun profilo del coordinamento con dati o attività di
altri soggetti. Ciò che al più si potrebbe ammettere è che un
principio fondamentale della materia impongache i bilanci siano
certificati, non certo che un atto statale ne determini criteri e
modalità attuative. Ed è quasi superfluo aggiungere che,
trattandosi di oggetto che rientra pienamente, quanto a dettaglio di
disciplina, nella disponibilità della regione, è irrilevante che la
disposizione impugnata abbia previsto il coinvolgimento delle
autonomie territoriali attraverso la Conferenza permanente Stato -
Regioni.
6. - Illegittimità costituzionale del comma 322.
Dispone il comma 322 che le risorse finanziarie «dovute alle
regioni a statuto ordinario in applicazione delle disposizioni recate
dai commi 319 e 320» siano corrisposte alle regioni «secondo un piano
graduale definito con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze da adottare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, entro il 31 marzo 2006».
Si tratta di somme che spettano alle regioni per anni che partono
dal 2002, e che neppure ora verrebbero corrisposte con immediatezza.
La ricorrente Regione Liguria ritiene che la previsione della
corresponsione secondo un «piano graduale» rimetta in definitiva la
corresponsione di tali somme alla mera disponibilità, se non buona
volontà, del Ministro dell'economia e delle finanze, e che sia
perciò costituzionalmente illegittima per violazione dell'autonomia
finanziaria riconosciuta dall'art. 119 Cost. Nè vi è alcuna
garanzia che il piano sia, almeno esso, determinato entro il termine
previsto dalla legge.
In subordine, la ricorrente «Regione ritiene che le scadenze del
piano graduale debbano almeno essere concordate tra Ministero e
regioni mediante lo strumento dell'intesa in Conferenza
Stato-Regioni, e che la disposizione in questione sia
costituzionalmente illegittima per l'omissione di tale previsione.
7. - Illegittimità costituzionale dei commi 597, 598, 599 e 600.
I commi da 597 a 600 disciplinano una porzione della materia
edilizia residenziale pubblica, ed in particolare le procedure di
alienazione degli immobili nonchè l'utilizzazione delle somme
ricavate. Complessivamente, si tratta di una disciplina, per di più
dettagliata, in una materia, quale quella indicata, di competenza
regionale residuale. Manca dunque un titolo di competenza statale,
con conseguente illegittimità costituzionale dell'intera disciplina.
Precisamente, il comma 597 dispone che «con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sono semplificate le norme in
materia di alienazione degli immobili di proprietà degli istituti
medesimi». Come detto, manca un titolo di competenza legislativa
statale, e la lesione di competenza non viene meno per il fatto che
tale decreto è da emanare, una volta tanto, «previo accordo tra
Governo e regioni».
Per la stessa ragione sono illegittimi i «principi» imposti dai
comma 598 quali contenuti indefettibili dell'accordo tra Governo e
regioni, come pure il comma 600, che autorizza gli enti e gli
Istituti proprietari ad affidare «a società di comprovata
professionalità ed esperienza in materia immobiliare e con
specifiche competenze nell'edilizia residenziale pubblica, la
gestione delle attività necessarie al censimento, alla
regolarizzazione ed alla vendita dei singoli beni immobili».
Sia consentito di notare che la lett. c) del comma 598 è
ulteriormente illegittima per il fatto che pone un vincolo alla
utilizzazione dei proventi delle alienazioni, prescrivendo che essi
siano destinati «alla realizzazione di nuovi alloggi, al contenimento
degli oneri dei mutui sottoscritti da giovani coppie per l'acquisto
della prima casa, a promuovere il recupero sociale dei quartieri
degradati e per azioni in favore di famiglie in particolare stato di
bisogno»: con evidente intromissione nelle determinazioni regionali
circa l'uso delle risorse a disposizione.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità delle disposizioni sopra
indicate, nei termini sopra esposti.
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
Padova-Roma, addì 24 febbraio 2006
06C0223