1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1160 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 novembre 2003
Ordinanza emessa il 13 novembre 2003 dal giudice di pace di Carinola nel procedimento civile vertente tra Gentile Adele e Comune di Francolise Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace - Proponibilita' in alternativa al ricorso al Prefetto - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Discriminazione tra cittadino e Pubblica Amministrazione, nonche' tra cittadini abbienti e non abbienti - Contrasto con il dovere della Repubblica di rimuovere gli ostacoli economico-sociali limitativi della liberta' e dell'uguaglianza - Incidenza su diritti inviolabili - Compressione della tutela giurisdizionale e del diritto dei non abbienti di agire e difendersi in giudizio - Contrasto con la liberta' di iniziativa economica - Violazione dei principi del giusto processo e della parita' delle parti nel contraddittorio. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis [comma 3], introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 41, 111 e 113; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848), artt. 6 e 14. (003C0061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta in
epigrafe.
Oggetto: articolo 204-bis Codice della strada - Cauzione a pena
di inammissibilità - Illegittimità costituzionale, nella causa
avente ad oggetto «opposizione ad ingiunzione amministrativa» ex
artt. 22, 23 legge 689-81 tra Gentile Adele elettivamente domiciliata
presso lo studio dell'avv. Giovanni Morcone, opponente; Comune di
Francolise in persona del sindaco pro-tempore - opposta.

Premesso in fatto

Che in data 27 aprile 2003, alle ore 10,46 l'agente Riccardi
Giovanni, effettivo in servizio presso la polizia municipale di
Francolise, accertava n verbale n. 987-03, a mezzo di strumentazione
elettronica «autovelox» che la autovettura Hyundai Atos targata
BJ220VS, con a bordo conducente inidentificato, aveva violato la
norma del Codice della strada di cui all'art. 142, commi 1 e 8
perchè il conducente del veicolo sopra indicato, circolava ad una
velocità di km 74, ridotti a 69 ... eccedendo di km 19 il limite
imposto di 50 km all'ora.
L'agente Riccardi non risulta aver ritenuto di contestare
immediatamente la violazione, essendo per altro espressamente
specificato «Nulla» nello spazio riservato alle dichiarazioni del
trasgressore.
Si precisa, infine, che tra le modalità del ricorso viene
indicata - nel modello prestampato in uso - la facoltà di adire
«entro 60 giorni dalla constatazione ... il Giudice di pace di
Carinola» ai fini del rimedio pevisto ex artt. 22, 23 legge
n. 689/1981 ed art. 204 C.d.S.
In data 5 settembre 2003 la sig.ra Gentile Adele, con rituale
deposito in cancelleria del ricorso a firma del procuratore avv.
Morcone, proponeva opposizione avverso il verbale di accertamento
deducendo vizi formali e sostanziali del p.v. di contravvenzione come
notificato.
Si osserva in diritto che per il caso di specie la sanzione, pur
accertata anteriormente all'entrata in vigore della Novella al
C.d.S., ricade pur tuttavia nell'ambito applicativo di cui al
decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 recante «modifiche ed
integrazioni al Codice della strada» (G.U. n. 149 del 30 giugno 2003,
convertito in legge, con modifiche in data, 1° agosto 2003) che
all'art. 204-bis testualmente recita al comma 3 «all'atto del
deposito del ricorso il ricorrente deve versare presso la cancelleria
del Giudice di pace, a pena di inammissibilità del ricorso, una
somma pari alla metà del massimo edittale della sanzione inflitta
dall'organo accertatore... detta somma, in caso di accoglimento del
ricorso, è restituita al ricorrente».
La previsione letterale ex comma 3 del neo-introdotto art.
204-bis decreto legislativo n. 258/1992, parrebbe, però in evidente
contrasto con il vigente art. 4 del regio decreto legge 10 marzo
1910, n. 149 «... i cancellieri non possono ricevere dalle parti o
dai loro procuratori alcuna somma in denaro per qualsiasi titolo.
Contravvenendo a questa disposizione, sono assoggettati alle pene
disciplinari stabilite dalla legge suIl'ordinamento giudiziario».
Sul punto e intervenuto il Ministero della giustizia -
Dipartimento per gli affari di giustizia - Direzione generale della
giustizia civile, con circolare n. 53 del 13 agosto 2003
puntualizzando che «poichè, ai sensi dell'art. 4 del regio decreto
10 marzo 1910, n. 149, tutt'ora in vigore, le cancellerie non possono
in alcun modo ricevere versamenti in denaro, è evidente che la
formulazione letterale del testo ("deve versare presso la cancelleria
... una somma...") deve necessariamente essere interpretata alla luce
della vigente normativa, individuando modalità alternative di
versamento presso altri organismi abilitati a ricevere e gestire il
deposito. Considerate anche le diverse fasi conseguenti al versamento
della cauzione, previste dalla nuova formulazione dell'articolo,
questa direzione generale ritiene che lo strumento più idoneo per la
gestione dell'importo versato, sia il libretto di deposito
giudiziario aperto presso l'Ente Poste. Tale strumento, infatti,
oltre ad assicurare all'utenza uniformità da parte degli uffici,
presenti sul territorio, ha il pregio della gratuità, senza
penalizzare il ricorrente relativamente agli interessi, in quanto
anche quello postale è ormai deposito fruttifero. Tale strumento è
peraltro individuato anche dall'art. 2 del citato regio decreto
149/1910, ("tutti i depositi in denaro che, secondo le disposizioni
vigenti in materia civile e penale possono farsi presso le
cancellerie giudiziarie, compresi quelli per cauzione e per spese
giudiziarie, debbono essere eseguiti direttamente dalle parti o dai
loro procuratori nell'ufficio postale incaricato")».
Tutto ciò premesso, esaminati gli atti, questo Giudice
preliminarmente rileva come il predetto ricorso in opposizione a
sanzione amministrativa sia stato depositato in cancelleria in data 5
settembre 2003 (pertanto nella vigenza della più recente normativa
entrata in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione in G.U. il
giorno 12 agosto 2003) senza il contestuale deposito giudiziario
della somma da calcolarsi sulla metà del massimo edittale previsto
dall'art. 142, commi 1 e 8 C.d.S.
Il ricorrente non ha, pertanto, adempiuto all'obbligo, previsto
all'art. 204-bis del novellato d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, a pena
di inammissibilità del ricorso, del versamento presso la cancelleria
del Giudice di pace, di una somma pari alla metà del massimo
edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore.
In sede di udienza di discussione questo giudicante invitava
pertanto il procuratore dell'opponente a provvedere al necessario
deposito e quest'ultimo, all'esito di tale invito, formulava in via
del tutto preliminare, eccezione di illegittimità costituzionale del
predetto art. 204-bis quanto all'aspetto del necessario deposito di
cauzione, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 113 della Carta
costituzionale.
Questo Giudice ritiene che i rilievi oralmente formulati dal
procuratore dell'opponente non siano manifestamente infondati quanto
ad un dubbio di Costituzionalità del predetto istituto della
cauzione così come istituito e, pertanto, in via incidentale, rileva
questione di legittimità costituzionale, come segue.
Sulla rilevanza della questione.
Nel caso di specie il collegamento giuridico, e non già di mero
fatto, tra la res iudicanda e la norma di legge ritenuta in contrasto
con il dettato costituzionale, e ictu oculi rilevante ai fini
processuali, atteso il rapporto di strumentalità necessaria fra la
risoluzione della questione e la decisione del giudizio principale.
Infatti, ove si ritenesse l'art. 204-bis del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214
che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 27
giugno 2003, n. 151 conforme a Costituzione, il ricorso andrebbe
dichiarato inammissibile de plano senza previa fissazione
dell'udienza di discussione con convocazione delle parti (ma solo con
la semplice comunicazione alle stesse della decisione). Viceversa,
ove si paventi - come nel caso di specie - un dubbio di
costituzionalità della predetta norma, è ovvio che la valutazione
preliminare debba investire il giudizio della Corte costituzionale
all'esito della cui decisione, dipenderà poi la possibilità di
affrontare nel merito i punti di doglianza rappresentati in sede di
ricorso.
Sulla non manifesta infondatezza.
Violazione degli artt. 2 e 3 Cost.
La norma in questione, disponendo il versamento di una somma pari
alla metà del massimo edittale della disposizione di legge che si
ritiene violata, somma che risulta essere addirittura in alcuni casi
pari al quadruplo di quella che consentirebbe di definire la pendenza
mediante il pagamento in misura ridotta, discrimina evidentemente i
cittadini, consentendo solo a quelli abbienti di ricorrere alla
giurisdizione civile, ed impedendolo, di fatto, a quelli che abbienti
non sono.
Si consideri, difatti, che il cosiddetto deposito cauzionale in
questione può arrivare a toccare somme ingenti. Basti, a mero titolo
di esempio, notare che il ricorso avverso la constatazione della
violazione all'art. 179, comma 2-bis, C.d.S., ultimo periodo,
comporterebbe la «cauzione» di Euro 3.200, pari alla metà del
massimo edittale di Euro 6400, mentre il pagamento in misura ridotta
della relativa sanzione andrebbe fissato in Euro 800.
La somma richiesta a titolo di cauzione, a ben vedere, appare
addirittura sovrabbondante rispetto alla sanzione che potrebbe essere
determinata dal libero convincimento del Giudice, ove si consideri,
ulteriormente, che ex comma 5., in caso di rigetto del ricorso, il
Giudice di pace, nella determinazione dell'importo della sanzione,
assegna, con sentenza immediatamente eseguibile, all'amministrazione
cui appartiene l'organo accertatore, la somma determinata,
autorizzandone il prelievo dalla cauzione prestata dal ricorrente in
caso di sua capienza; ... omissis ... La eventuale somma residua è
restituita al ricorrente».
Appare da ciò evidente che, ove si ritenesse il novellato
art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, conforme
al dettato costituzionale, si sarebbe costretti ad affermare che la
diversa (e potenzialmente discriminante) posizione che il legislatore
ha riservato a cittadino e pubblica amministrazione, oltre che a
cittadino abbiente e cittadino non abbiente, non violi di fatto alcun
precetto costituzionale.
Del tutto evidente, alla luce di quanto sopra, come il disposto
che si paventa incostituzionale si presti a tale censura in quanto
l'art 3 della Costituzione della Repubblica italiana prevede che
compito della Repubblica è rimuovere, non già creare, ostacoli di
ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e
l'uguaglianza dei cittadini, impediscano il pieno sviluppo della
persona umana.
Peraltro, il disposto della cui costituzionalità si dubita lede
altresì l'art. 2 della Costituzione che sancisce il valore assoluto
della persona umana, frustrando uno dei diritti fondamentali
dell'individuo.
Violazione dell'art. 24 della Costituzione.
La norma in questione, nell'imporre al cittadino che voglia
ricorrere in sede giurisdizionale nel confronti di un verbale di
contravvenzione al novellato Codice della strada una cauzione, appare
altresì in contrasto, a parere di questo Giudice, con l'art 24 della
Costituzione. Difatti, l'art. 24, assicura ai non abbienti i mezzi
per agire e difendersi dinnanzi ad ogni giurisdizione, mentre
l'art. 204-bis del nuovo C.d.S. va in direzione del tutto opposta. Si
consideri, altresì, il fatto che prima della «riforma» di cui si
discute il ricorso al Giudice di pace era del tutto gratuito in
siffatta materia, ed il cittadino era ammesso a stare in giudizio da
solo, non essendo obbligatoria Ia difesa tecnica.
Non vi è dubbio che, a seguito dell'imposizione della cauzione
che, a ben vedere altro non è che una vera e propria nuova tassa sui
ricorsi giurisdizionali, il sistema è totalmente cambiato, ponendosi
in netto contrasto con il dettato costituzionale.
Nè vale l'obiezione che il ricorso al Prefetto continua ad
essere gratuito, in quanto si tratta del ricorso gerarchico e non di
tutela giurisdizionale.
Peraltro, si è venuta a creare la paradossale situazione per cui
l'eventuale opposizione dinnanzi alla giurisdizione ordinaria avverso
l'ordinanza ingiunzione emessa dal Prefetto a seguito del mancato
pagamento della sanzione successiva al rigetto del ricorso, non
sarebbe soggetta ad alcuna cauzione.
Questo, giudicante non può, altresì, non rammentare in primo
luogo a se stesso che la Corte costituzionale si è già pronunciata,
sia pure in materia di cautio pro expensis, con sentenza n. 67 decisa
in data 23 novembre 1960 e depositata il 29 novembre 1960, ad esito
di pubblica udienza, dichiarando l'illegittimità costituzionale
dell'art. 98 c.p.c., con i parametri costituzionali ex artt. 3 e 24,
poichè «dalla combinazione fra le norme contenute negli artt. 3 e 24
della Costituzione, si deduce che il principio, secondo il quale
tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi e la difesa è diritto inviolabile in ogni stato
del procedimento, deve provare applicazione per tutti,
indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e
sociali.
È chiaro come il principio secondo il quale tutti possono agire
in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi
deve trovare attuazione uguale per tutti indipendentemente da ogni
differenza di condizioni personali e sociali. Ed è pacifico che
l'art. 204-bis C.d.S. ricollega l'istituto alle condizioni economiche
dell'attore, e quindi proprio a quelle condizioni soggettive e
personali o sociali che l'art. 3 impone di considerare non influenti
ai fini della tutela della eguaglianza giuridica.
Ciò anche tenuto conto delle gravi conseguenze (legate
all'inibizione dell'azione in caso di mancato versamento della
cauzione) rispetto all'esercizio dei diritti che l'art. 24 proclama
inviolabili, nonchè del fatto che la disparità di trattamento
fondata sulle condizioni economiche non è necessariamente eliminata
dall'esclusione dell'applicazione dell'istituto nell'ipotesi in cui
l'attore sia ammesso al beneficio dell'assistenza giudiziaria, tal
beneficio essendo subordinato alla dimostrazione dello stato di
povertà.
Ma non si possono neppure ignorane le garanzie di cui agli
artt. 6 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo adottata
a Roma il 4 novembre 1950; resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 ed entrata in vigore per l'Italia il 26 ottobre 1955. Laddove
l'art. 6, par. 1, garantisce ad ogni persona un'equa e pubblica
udienza entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale
indipendente ed imparziale costituito per legge, al fine della
determinazione dei suoi diritti e doveri di carattere civile; è
quello che viene solitamente chiamato il diritto ad un equo processo.
Elemento essenziale di tale garanzia è il diritto di adire i
tribunali.
Certo, tale diritto può esser oggetto di una regolamentazione,
purchè questa abbia per scopo la buona amministrazione della
giustizia; l'accesso ai tribunali deve pero essere effettivo, e non
reso illusorio da ostacoli di fatto o di diritto.
Ciò significa che, in determinati casi, il costo elevato di una
procedura, sia per spese giudiziali che per l'obbligo di prestare
cauzione processuale, può costituire, per delle persone non
abbienti, un ostacolo che rende concretamente illusorio il diritto di
adire i tribunali.
Ma allora come non esser perplessi innanzi all'art 204-bis d.lgs.
n. 285/1992 che opera una discriminazione, nel porre una condizione
al diritto di adire i tribunali, fondata de facto proprio sulla
situazione economica dell'attore?
Pare, infine, non essenziale rammentare anche che la legge 18
ottobre 1977, n. 793 recante Abolizione del deposito per soccombenza
nel processo civile ha abrogato gli artt. 364, 381 e 651 c.p.c. in
limine con la pronuncia di incostituzionalità. L'assurdità della
norma dell'art. 204-bis d.lgs. . 285/1992 è, per altro, ben evidente
atteso che nessun procedimento giurisdizionale è subordinato alla
cautio iudicatum solvi. Talchè neppure nel contenzioso tributario,
ove in caso del ricorso contro l'atto di accertamento, le imposte o
le maggiori imposte, unitamente ai relativi interessi e alle
sanzioni, sono - a cura dell'amministrazione finanziaria - iscritte a
ruolo (c.d. «riscossione a titolo provvisorio»), è richiesto alcun
deposito al ricorrente a pena di inammissibilità. Nè questa rileva,
o peggio è rilevabile de plano (come nel caso che ci occupa), nel
caso l'amministrazione finanziaria - accogliendo l'istanza del
ricorrente - sospenda la predetta iscrizione ruolo.
Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Il primo comma del vigente art. 2 del regio decreto-legge 10
marzo 1910, n. 149, recita «Tutti i depositi di denaro, che secondo
le disposizioni vigenti in materia civile e penale possono farsi
presso le cancellerie giudiziarie, compresi quelli per cauzione e per
spese giudiziarie, debbono essere eseguiti direttamente dalle parti o
dai loro procuratori nell'ufficio postale incaricato del servizio dei
depositi giudiziari».
A prescindere da considerazioni, sulle garanzie di libera
concorrenza e mercato - che non interessano in questa sede, pur
dovendsi osservare una evidente compressione per lo meno della
libertà del ricorrente di utilizzare un istituto bancario
(addirittura quello di propria fiducia, che, parafrasando la
circolare n. 53 del 13 agosto 2003 del Ministero della giustizia D.G.
Giustizia civile è certo un «organismo abilitato a ricevere e
gestire il deposito al pari della S.p.a. Poste italiane - non può
non rilevarsi un palese contrasto innanzitutto con la libertà di
iniziativa economica, laddove viene disposto l'esclusivo utilizzo
dell'Ente Poste, attesa la privatizzazione del servizio postale con
la trasformazione dal 28 febbraio 1998 dell'Ente pubblico economico
Poste - come precedentemente configurato, e come erroneamente
denominato nella predetta circ. 53/2003 del Ministero della giustizia
- in «azienda Poste italiane S.p.a.», come dalla stessa
pubblicizzato, con una missione di natura decisamente privatistica.
Da ciò la evidente incostituzionalità del combinato esposto di
cui agli artt. 2 e 4 del regio decreto-legge n. 149/1910 e del
novellato art. 204-bis d.lgs. n. 285/1992.
Violazione degli artt. 111, 113 della Costituzione.
Per quanto sopra riportato, l'imposizione della più volte
richiamata cauzione di cui all'art. 204-bis C.d.S. citato,
costituisce ostacolo ovvero limitazione, almeno nei confronti dei
cittadini meno abbienti, della tutela giurisdizionale.
E ciò è in aperto e palese contrasto con il secondo comma
dell'art 113 della Carta costituzionale.
Neppure può essere ignorato il principio contenutistico espresso
da ultimo a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale
n. 2/1999 la quale, introducendo nella Carta costituzionale il c.d.
«giusto processo» ha stabilito che ogni procedimento giurisdizionale
deve svolgersi nel contraddittorio delle parti in condizioni di
parità...; orbene, il novellato art. 204-bis impone al cittadino, a
fronte di una pretesa amministrativa unilaterale, di versare una
somma al solo fine di richiedere giustizia (pur volendo ritenere,
così come la norma gli consente, che egli possa in concreto
difendersi in proprio senza l'ausilio di assistenza tecnica del
difensore), mentre - sempre nell'ambito del neo-istituito testo di
modifica al C.d.S. si legge, all'art. 1-octies, che ... il Prefetto,
legittimato passivo nel giudizio di opposizione, può delegare la
tutela giudiziaria all'amministrazione a cui appartiene l'organo
accertatore... Ne deriva che in concreto le parti processuali non
sono effettivamente poste su un piano di parità, così come impone
il dettato costituzionale.
Si ritiene, quindi, la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale e la rilevanza nel procedimento che
non può essere deciso indipendentemente dalla risoluzione della
predetta questione, per la quale appare necessario adire il Giudice
delle leggi.

P. Q. M.
Il Giudice di pace di Carinola, visti gli artt. 1 legge n. 1/1948
e 23 legge n. 87/1953, nonchè l'art. 134 Cost. accoglie l'eccezione
di illegittimità costituzionale avanzata da parte ricorrente e
dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
giudizio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285,
introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151,
nei sensi di cui in motivazione, per contrasto con gli artt. 2, 3,
24, 41, 111 e 113 della Costituzione nella parte in cui prevede che
all'atto del deposito del ricorso il ricorrente debba versare presso
la cancelleria del Giudice di pace, a pena di inammissibilità del
ricorso stesso, una somma pari alla metà del massimo edittale della
sanzione inflitta dall'organo accertatore;
Sospende il presente giudizio, n. 1270-03 del Ruolo generale per
gli affari contenziosi dell'anno 2003;
Sospende, conseguentemente, l'efficacia esecutiva della sanzione
irrogata al ricorrente;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che copia della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera.
Carinola, addì 13 novembre 2003
Il Giudice di pace: Tudino
03C0061