1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 14-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 187 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2011
Ordinanza del 14 marzo 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da S.N.A.L.S. - CONF.S.A.L. ed altri contro il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ed altro. Istruzione pubblica - Disposizioni in materia di organizzazione scolastica - Revisione dei criteri e parametri per la definizione delle dotazioni organiche del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), con conseguente riduzione complessiva del 17 per cento della consistenza numerica determinata per l'anno scolastico 2007/2008 - Violazione della riserva di legge in materia di organizzazione degli uffici pubblici per l'assenza di sufficienti criteri direttivi di base e linee generali della disciplina della discrezionalita' amministrativa - Violazione del riparto di competenza tra Stato e Regioni in materia di programmazione della rete scolastica. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, art. 64, commi 2 e 4, lett. e), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 3, 97, primo comma, e 117. (011C0535) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 14-9-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8398 del 2010, proposto da: Snals-Confsal,
Pascarella Alessandro, Santurro Graziella, Gentile Antonella, Forcina
Loredana, Canedda Fabrizio, Scognamiglio Bianca, Catalano Liberto,
Billanti Giuseppe, Billanti Gianna, Manzo Antonio Corradino, Ladisa
Marella, Ortolani Patrizia, Broccoli Biagina, Cuozzo Maria, Traglia
Pietro Giuseppe, Angeli Renata, Bonanno Maria Teresa, rappresentati e
difesi dagli avvocati Michele Mirenghi, Stefano Viri, con domicilio
eletto presso St. Legale Associato Lioi-Mirenghi-Orlando-Viti in
Roma, piazza della Libertà, n. 20, contro Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, Ministero dell'economia e delle
finanze, rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliata per
legge in Roma, via dei Portoghesi, 12, per l'annullamento del d.P.R.
n. 119/2009 recante disposizioni per la definizione dei criteri e dei
parametri per la determinazione della consistenza complessiva degli
organici del personale amministrativo tecnico ed ausiliario (ATA)
delle istituzioni scolastiche ed educative;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca e del Ministero
dell'economia e delle finanze;
Relatore dell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2011 il
dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ricorrono il sindacato autonomo SNALS-CONFSAL e vari
collaboratori scolastici (dipendenti del comparto scuola con
contratto a tempo indeterminato), per avversare gli atti ed i
provvedimenti con i quali l'Amministrazione intimata ha disposto la
riduzione degli organici del personale ATA del 17% su scala
nazionale, ripartendo poi la riduzione complessiva sugli organici
regionali, in attuazione del d.P.R. 22 giugno 2009, n. 119, a sua
volta emanato in attuazione dell'art. 64, comma 4, lettera e) del
d.-l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n.
133.
In fatto, i ricorrenti espongono che la rideterminazione
dell'organico del personale ATA, operata sulla scorta del piano
programmatico degli interventi di razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali adottato dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, a mente del terzo comma del
citato art. 64 della legge n. 133/2008, ha comportato la soppressione
di 44.500 posti a far data dall'anno scolastico 2010/2011, dei quali,
10.452 posti di Assistente amministrativo, 3.965 posti di assistente
tecnico, 29.076 posti di collaboratore scolastico e 307 posti
relativi ad altri profili del personale ATA.
Avverso gli atti ed i provvedimenti impugnati, i ricorrenti
deducono articolate censure in diritto, facendone valere
l'illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale
dell'art. 64 del d.-l. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008
per avere con esso conferito il legislatore una deroga in bianco
all'Amministrazione, per l'esercizio del potere regolamentare senza i
necessari parametri e condizioni per il suo esercizio (I censura);
eccesso di potere legislativo delle norme in esame per violazione
dell'art. 117 Cost. per avere perseguito il legislatore finalità
diverse da quelle di effettiva organizzazione del servizio di
istruzione, avendo invece mere finalità di risparmio di spesa (II
censura); violazione dell'art. 97 della Cost. in relazione al
principio secondo cui i pubblici uffici sono organizzati in forza di
legge (III censura); violazione dell'art. 117 Cost. per avere il
legislatore nazionale posto una disciplina eccedente, o comunque non
riconducibile, il limite delle norme generali sull'istruzione (IV
censura); violazione delle norme di riferimento e difetto di
motivazione e di istruttoria per essere stata operata la
determinazione degli organici nazionali in difetto della previa
revisione dei parametri e dei criteri per la determinazione degli
organici complessivi (V censura).
Si è costituito il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, che resiste al ricorso di cui chiede il rigetto per
l'inammissibilità ed infondatezza.
Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
Nell'odierno giudizio, le parti ricorrenti fanno valere un
preciso interesse legittimo oppositivo, contestando l'avvenuta
riduzione degli organici del personale ATA nel comparto (facendo
valere il sindacato l'interesse di categoria alla tutela dei livelli
occupazionali cui prospetta essere dipendente anche la qualità
dell'offerta del servizio e gli altri ricorrenti facendo valere il
doppio interesse e alla conservazione del posto di lavoro, e alla
conservazione della qualità del lavoro che assumono minacciata
dall'aggravamento dei compiti derivante dalla riduzione
dell'organico), con particolate censure, sia in diritto che in fatto.
Lamentano, in particolare, l'indebita incidenza sui livelli
occupazionali del personale ATA e sui livelli qualitativi
dell'offerta scolastici.
In fatto, i ricorrenti espongono che, ai sensi dell'art. 64 del
d.-l. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008 sono stati
adottati: a) il piano programmatico degli interventi di cui al comma
3 dell'art. 64, nel quale sono state fissate in 44.500 le unità di
personale ATA da ridurre complessivamente nel triennio 2009/2012 (di
cui 15.167 per l'anno scolastico 2010/2011) e sono state ripartite le
riduzioni di organico per ogni singola dotazione regionale; b) il
d.P.R. n. 119/2009 con il quale è stata disciplinata la revisione
dei criteri e dei parametri per la definizione degli organici ATA
(finalizzandola al raggiungimento degli obiettivi di
razionalizzazione stabiliti nell'art. 64 del d.-l. n. 112/2008 e nel
piano programmatico di cui al precedente punto a); il decreto
interministeriale impugnato, recante disposizioni concernenti la
definizione degli organici del personale ATA per l'anno scolastico
2010/2011 ha confermato in 15.167 unità la riduzione per l'anno
scolastico predetto.
Gli atti impugnati sono censurati sotto due distinti profili, il
primo che denuncia l'illegittimità costituzionale della norma di cui
al menzionato art. 64 ed il secondo che, in stretto subordine, a
ritenere legittima la norma di riferimento ne denuncia comunque una
errata o cattiva applicazione.
La questione costituzionale che si pone in relazione alla norma
in esame, a giudizio del Collegio, è rilevante e non manifestamente
infondata per le seguenti ragioni.
Sulla rilevanza della questione.
Gli atti ed i provvedimenti impugnati sono tutti posti in
esecuzione diretta dell'art. 64 del d.-l. n. 112/2008, convertito in
legge n. 133/2008, con particolare riferimento al comma 2 ed alla
lettera «e» del comma 4, che rispettivamente, recitano:
«2. Si procede, altresì, alla revisione dei criteri e dei
parametri previsti per la definizione delle dotazioni organiche del
personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), in modo da
conseguire, nel triennio 2009-2011 una riduzione complessiva del 17
per cento della consistenza numerica della dotazione organica
determinata per l'anno scolastico 2007/2008. Per ciascuno degli anni
considerati, detto decremento non deve essere inferiore ad un terzo
della riduzione complessiva da conseguire, fermo restando quanto
disposto dall'art. 2, commi 411 e 412, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244.»;
«e. revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la
determinazione della consistenza complessiva degli organici del
personale docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli
stessi;».
Appare dunque evidente che è pregiudiziale lo scrutinio del
primo ordine di censure, con il quale si fa valere l'illegittimità
degli atti impugnati per derivazione della illegittimità
costituzionale dilla norma in esame.
Invero, il secondo ordine di censure è pregiudizialmente
dipendente dal rigetto del primo, in quanto con esse si fa valere una
cattiva esecuzione della programmazione normativa contenuta nell'art.
64 cit.
Qualora il Collegio non dubitasse dell'incostituzionalità della
norma di cui al menzionato art. 64 dovrebbe respingere le prime
quattro censure di gravame, limitando il giudizio alla contestazione
del solo quomodo della decurtazione della percentuale di organico
(oggetto dell'ultima censura), che rimarrebbe dunque invariabilmente
fissata nell'ammontare definito dal legislatore (asseritamente) «a
tavolino», ossia solo in funzione di ragioni di contenimento della
spesa.
II) Sulla non manifesta infondatezza.
Quanto al requisito della non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità di cui si discute, Ritiene il
Tribunale che le distinte censure dedotte da parte ricorrente sono
sostenute da ragioni di diritto che meritano il vaglio della Corte
costituzionale e che non possono essere respinte dal giudice a quo in
quando affidate ad argomentazioni non prive di un proprio pregio
giuridico.
È dunque necessario procedere ad una loro separata, ed analitica
disamina.
II a) Eccesso di potere legislativo (violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione).
Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente censura la norma
in esame in quanto, laddove si propone espressamente di voler
coniugare i tagli degli organici del personale ATA con l'obiettivo
della qualificazione e della valorizzazione del personale scolastico,
ma non reca alcuna specifica disciplina che sia effettivamente
riconducibile a tale ultimo contesto.
Pare al Collegio doversi convenire, con i ricorrenti, che,
mancando ogni espresso ed esplicito riferimento a parametri normativi
atti a tradursi in specifici precetti rivolti a limitare ed orientare
in senso attuativo l'esercizio del potere amministrativo, la
disposizione si risolve e si riduce in un mero omaggio alle esigenze
di cassa, ossia alle finalità di contenimento della spesa che
costituiscono, essenzialmente, il vero scopo della norma.
Invero, l'art. 64 in esame contiene solo una regolamentazione del
procedimento da utilizzarsi per l'attuazione concreta dei tagli, ma
non contiene alcuna prescrizione che colleghi funzionalmente la
effettuazione dei tagli all'organico con il fine dichiarato, ossia
che consenta, ad esempio, di ritenere disciplinato il metodo per
individuare gli eventuali sprechi, le dotazioni superflue, i
necessari processi di razionalizzazione, l'analisi della qualità dei
servizi e le possibili soluzioni per il mantenimento della qualità
con minori organici e così via.
Come condivisibilmente dedotto dalla difesa di parte ricorrente,
dunque, da un lato si dichiara di voler migliorare gli standards dei
servizi, dall'altro si detta una regolamentazione talmente
insufficiente che si rivela idonea inevitabilmente a presiedere
solamente aspetti formali del procedimento.
A diversa conclusione non conduce la circostanza che la norma in
esame preveda al comma 4 l'adozione di uno o più atti regolamentari
per dare attuazione al piano di interventi (nella specie poi adottato
con d.P.R. n. 119/2009): invero, la corretta individuazione di
effettivi criteri direttivi, che avrebbe dovuto presiedere sia la
stesura del piano che l'adozione dei regolamenti attuativi, avrebbe
comunque necessitato di precisare, in sede legislativa, i parametri
ed i criteri necessari a dare concreta attuazione in pungo di
disciplina alle finalità dichiaratamente di riorganizzazione del
servizio che sono enunciate.
Nè soccorre ad integrare la lacunosa previsione della
disposizione in esame il richiamo ai commi 411 e 412 dell'art. 2
della legge n. 244/1997, perchè tali previsioni concernono limiti
dimensionali della formazione delle classi che operano su piani
diversi da quelli sui quali il ridimensionamento del personale ATA è
chiamato ad intervenire e quindi il richiamo di tali disposizioni non
contiene parametri idonei a determinare i criteri interni e
qualitativi del ridimensionamento medesimo.
Da qui la non manifesta infondatezza della prima censura che
dunque merita di essere portata all'esame della, Corte
costituzionale.
III b) Violazione della riserva di legge di cui all'art. 97 della
Costituzione.
L'art. 97 della Costituzione riserva alla legge l'organizzazione
dei pubblici uffici. La riserva, seppure relativa, obbliga il
legislatore a determinare preventivamente (almeno) sufficienti
criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della
discrezionalità amministrativa (Corte cost. n. 350/07) che possono
comunque essere desunti anche da previdenti disposizioni di settore
(Corte cost. n. 383/1998).
Già dall'esposizione che precede appare evidente che la
disciplina di cui all'art. 64 cit. è del tutto priva di ogni
criterio direttivo che serva a regolare l'esercizio del potere
amministrativo, cui in sostanza viene delegato l'intero apprezzamento
circa la qualificazione del servizio e la determinazione del quomodo
dei tagli, fermi restando solamente il risultato finale (abbattimento
in percentuale dell'organico) ed i tempi da osservarsi.
Come puntualmente e condivisibilmente dedotto dalla difesa di
parte ricorrente, alla discrezionalità amministrativa è attribuita
una vera e propria delega in bianco potendo l'Amministrazione
determinare a proprio esclusivo piacimento le nuove dotazioni ATA a
livello regionale, i rapporti tra alunni e singole qualifiche del
personale ATA, nonchè su quali qualifiche debbano incidere le
riduzioni, ed in quale misura (tanto che la disciplina concretamente
osservata - e peraltro asseritamente violata, secondo i ricorrenti,
come espongono nell'ultima censura di ricorso - è contenuta solo nel
regolamento approvato con il d.P.R. n. 119/2009).
Nè risultano ricavabili da altre norme di legge ulteriori o
integrativi parametri cui conformare l'azione amministrativa:
peraltro, la peculiarità della questione che la norma in esame
introduce, è tale che in fatto non sono emersi in giudizio i
parametri concretamente osservati per dimensionare i tagli, avendo
sostanzialmente l'Amministrazione operato un generico riferimento ad
indicatori o altre risultanze istruttorie basate su elementi
solamente «annunciati», ma non prodotti agli atti di causa, nè
altrimenti illustrati dalle difese erariali. Ciò che è avvenuto in
fatto (e che costituisce peraltro oggetto del secondo ordine di
censure) è la riprova evidente, sia pure ex post, della mancanza di
criteri direttivi nella norma legislativa della cui legittimità si
discute, con la conseguenza che il precetto costituzionale secondo il
quale gli uffici della PA sono disciplinati secondo la legge, è
risultato sicuramente violato.
II c) Violazione del riparto di competenza legislativa tra Stato e
Regioni - violazione dell'art. 117 Cost.
Sotto un diverso ed autonomo profilo di censura, parte ricorrente
afferma che l'art. 64 d.-l. n. 112/2008, ha inteso perseguire
semplicemente degli obiettivi finanziari e dunque non è, sotto tale
profilo, in alcun modo riconducibile alla potestà legislativa
esclusiva statale in materia, che è limitata alle norme generali
sull'istruzione (comma 2, lettera «n» dell'art. 117 Cost.); nè può
farsi rientrare nella legislazione concorrente tra Stato e Regioni in
ordine alla materia della «istruzione», nel cui ambito spetta allo
Stato di fissare solamente i principi fondamentali. Invero, la scelta
di operare tagli agli organici di personale ausiliario in dotazione
all'istituzione scolastica nel suo complesso non incide neppure
mediatamente sull'istruzione, attenendo esclusivamente agli aspetti
ausiliari e di servizio che, sia pure funzionalmente collegati
all'attività dell'insegnamento in senso proprio, ne restano tuttavia
logicamente, concettualmente ed operativamente distinti, risolvendosi
le due sfere, quella dell'insegnamento e quella delle prestazioni ad
esso ausiliarie, in altrettante categorie organizzative concorrenti e
coordinate, ma ontologicamente diverse, tanto che il relativo
personale è strutturato in carriere e graduatorie diverse, con
accessi diversi e senza alcuna correlazione di carriera.
Va dunque condivisa la prospettazione di parte ricorrente che,
richiamati i precedenti arresti della Corte costituzionale (sentenza
n. 13/2004 che attribuisce la programmazione della rete scolastica
alla competenza concorrente tra Stato e Regioni; sentenza n. 200/2009
in tema di norme generali sull'istruzione, che sono identificate in
quelle che definiscono la struttura portante del sistema nazionale di
istruzione), denuncia per violazione dell'art. 117 Cost. la norma in
esame con argomento che non è manifestamente infondato.
III) Per le suesposte considerazioni, a norma del'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione della questione incidentale di costituzionalità di cui
trattasi, disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio
instaurato col ricorso in epigrafe.
Ogni altra decisione è riservata al definitivo.

P. Q. M.

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 64, comma 2 e
comma 4, lettera «e» del d.-l. n. 112/2008, convertito in legge n.
133/2008, nelle parti e nel senso esposto in parte motiva, in
relazione agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perchè si pronunci sulla questione di legittimità
costituzionale della norma di legge sopraindicata;
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica, ed
al Presidente della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3
febbraio 2011 e del 17 febbraio 2011.

Il Presidente: Speranza


L'estensore: Gatto Costantino