1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 2011
Ordinanza del 21 novembre 2011 emessa dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da Centro Odontostomatologico Bamonte di A. Viti &amp; C. Sas contro ASL di Napoli 1 Centro. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle regioni stesse, fino al 31 dicembre 2012 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni stesse alle aziende sanitarie locali ed ospedaliere effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, non producono effetti dalla data suddetta fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale ed i tesorieri, i quali possano disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di ragionevole durata del processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51, come modificato dall'art. 17, comma 4, lett e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 41 e 111, comma secondo. (012C0132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta nella controversia iscritta
al numero 8623 del R.G.Es. dell'anno 2011 osserva.
1. Nella procedura espropriativa iscritta al R.G.Es. 14495/2009
di quest'Ufficio, la società Centro Odontostomatologico Bamonte
s.a.s. (creditore procedente), con atto ex art. 543 c.p.c. notificato
in data 14 maggio 2009, sottoponeva a pignoramento le somme dovute
alla ASL Napoli 1 Centro (debitore esecutato) dal Banco di Napoli
S.p.A. (terzo pignorato e tesoriere dell'ente) fino alla concorrenza
dell'importo di euro 24.100,05.
Dopo alcuni differimenti della trattazione, con ordinanza
pronunciata all'udienza del 2 marzo 2011, l'adito G.E., su istanza
dell'ente esecutato, ritenuta l'applicabilità alla fattispecie comma
51, legge 13 dicembre 2010 n. 220, dichiarava la improseguibilità
della procedura esecutiva.
Spiegando tempestiva opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso
siffatto provvedimento, la società procedente assumeva, in primo
luogo, l'inoperatività della menzionata disposizione legislativa, in
difetto dell'adozione ad opera della ASL debitrice di un piano di
ricognizione dei debiti; in via gradata, poi, sollevava dubbio di
legittimità costituzionale del citato art. 1, comma 51, legge
220/2010 per violazione degli artt. 3, 24, 111, 97 della
Costituzione.
2. Così brevemente riassunta la vicenda processuale in parola,
ritiene il Tribunale di dover sottoporre allo scrutinio della
Consulta la conformità dell'art. 1 comma 51, legge 220/2010 ai
principi supremi sanciti dagli artt. 3, 24, 41 e 111 della Carta
Costituzionale.
2.1. Per meglio comprendere il senso della questione, appare
opportuna una breve descrizione della genesi ed evoluzione storica
della norma con la presente ordinanza rimessa al vaglio del giudice
delle leggi.
La disposizione rinviene il suo più remoto antecedente nell'art.
25, comma secondo, della legge della Regione Campania 19 gennaio 2009
n. 1 (in B.U.R.C. n. 5 del 26 gennaio 2009), il quale così recitava:
«Le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, comprese le
aziende ospedaliero - universitarie di cui all'art. 2 del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, i policlinici universitari a
gestione diretta, gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico, gli istituti zooprofilattici
sperimentali e le agenzie sanitarie regionali che hanno stipulato
l'accordo previsto dall'art. 1, comma 180 legge 30 dicembre 2004, n.
311 (legge finanziaria 2005), limitatamente alla durata dell'accordo,
non possono essere sottoposti a pignoramenti».
Al fine di consentire il ripristino dell'equilibrio economico e
finanziario degli enti di natura pubblica erogatori di servizi
sanitari versanti in stato di dissesto e di garantire l'effettiva
attuazione del piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e
razionalizzazione del sistema sanitario regionale approvato con
deliberazione della Giunta Regionale Campania n. 460 del 20 marzo
2007, il legislatore campano introduceva un temporaneo divieto di
azioni esecutive in danno degli enti sanitari.
Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Corte Costituzionale, con
sentenza 26 marzo 2010 n. 123, dichiarava l'illegittimità della
norma regionale in quanto violativa della competenza statale in
materia di ordinamento civile come sancita dall'art. 117, comma
secondo, lett. 1) della Costituzione: in particolare, argomentava la
Consulta, «la disposizione censurata [...] introduce una limitazione
al soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei creditori non
prevista dalla normativa statale riguardante la materia, assegnando
alle situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti
patrimoniali con quegli enti un regime, sostanziale e processuale,
peculiare rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e
da quello di procedura civile) altrimenti applicabile».
2.2. Nelle more dell'incidente di costituzionalità, tuttavia, il
legislatore statale trasfondeva il precetto della legge regionale
campana in normativa applicabile all'intero territorio nazionale.
È quanto si verificava con l'introduzione dell'art. 2, comma 89,
della legge 23 dicembre 2009 n. 191, nel quale alla temporanea
inibitoria al promovimento e alla prosecuzione delle azioni esecutive
in danno di aziende sanitarie e ospedaliere delle regioni sottoposte
ai piani di rientro dai disavanzi sanitari («Al fine di assicurare il
conseguimento degli obiettivi dei piani di rientro dai disavanzi
sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge
30 dicembre 2004 n. 311, e successive modificazioni, nella loro
unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei
debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, per un periodo di
dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti
delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime»)
si accompagnava la liberazione, con efficacia retroattiva, dei
beni-crediti staggiti dai vincoli apposti con pignoramenti già
eventualmente eseguiti e la dispensa dei terzi pignorati dagli
obblighi di custodia tipicamente operanti nelle procedure
espropriative presso terzi («i pignoramenti eventualmente eseguiti
non vincolano gli enti debitori e i tesorieri, i quali possono
disporre delle somme per le finalità istituzionali degli enti»), con
il risultato di determinare la radicale inefficacia ex post dei
pignoramento e il recupero da parte degli enti debitori della
giuridica disponibilità delle somme pignorate.
Il periodo di operatività della disposizione, fissato nella
originaria formulazione in dodici mesi, veniva, con successiva
novella, ridotto a due mesi (art. 1, comma 23-vicies d.l. 30 dicembre
2009 n. 194 come modificato dalla legge di conversione del 26
febbraio 2010 n. 25): in conseguenza, dal 1° marzo 2010 alcuna
limitazione sussisteva più alla possibilità di far valere in via
coattiva le pretese creditorie vantate nei confronti degli enti
sanitari.
2.3. Dopo appena qualche mese, però, la preclusione alle azioni
esecutive veniva nuovamente reintrodotta, con la espressa previsione
di un piano di ricognizione dei debiti, da adottarsi a cura dei
Commissari ad acta delle regioni in difficolta': l'art. 11, comma
secondo, d.l. 25 maggio 2010 n. 78 - convertito nella legge 30 luglio
2010 n. 122 - stabiliva infatti che «Per le regioni già sottoposte
ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
successive modificazioni, e già commissariate alla data di entrata
in vigore del presente decreto-legge, al fine di assicurare il
conseguimento degli obiettivi dei medesimi Piani di rientro nella
loro unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei
pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, i
Commissari ad acta procedono, entro 15 giorni dall'entrata in vigore
del presente decreto-legge, alla conclusione della procedura di
ricognizione di tali debiti, predisponendo un piano che individui
modalità e tempi di pagamento. Al fine di agevolare quanto previsto
dal presente comma ed in attuazione di quanto disposto nell'Intesa
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre
2009, all'art. 13, comma 15, fino al 31 dicembre 2010 non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle
aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime».
Il divieto di iniziare o proseguire procedure espropriative è
stato poi ulteriormente ribadito - ed ancora con la previsione del
cd. svincolo delle somme aggredite in executivis - dall'art. 1, comma
51 della legge 13 dicembre 2010 n. 220 (cd. legge di stabilità
2011), formulato nel seguente modo: «al fine di assicurare il
regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della
ricognizione di cui all'art. 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
già commissariate alla data di entrata in vigore della presente
legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive
nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni medesime, fino al 31 dicembre 2011. I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e
ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, non producono effetti
dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2011 e non vincolano gli enti
del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono
disporre, per le finalità istituzionali dei predetti enti, delle
somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo».
Da ultimo, l'efficacia della norma ora trascritta è stata
prorogata sino a tutto il 31 dicembre 2012 in conseguenza della
interpolazione del termine finale disposta dall'art. 17, quarto
comma, lett. e2) d.l. 6 luglio 2011 n. 98 convertito nella legge 15
luglio 2011 n. 111.
2.4. L'analisi ermeneutica della disposizione censurata (l'art.1,
comma 51, legge 220/2010) non può altresì prescindere dalla
disamina del contesto normativo di riferimento individuato,
attraverso una puntuale relatio operata nella stessa disposizione,
nella disciplina dettata dalla legge 311/2004 (cd. legge finanziaria
2005), e segnatamente nell'art. l, commi da 164 in avanti.
In estrema sintesi e per quanto qui interessa,tali norme
prevedono:
che lo Stato concorra al ripiano dei disavanzi del servizio
sanitario nazionale mediante un finanziamento integrativo, teso a
garantire che l'obiettivo del raggiungimento dell'equilibrio
economico finanziario da parte delle Regioni sia conseguito nel
rispetto della garanzia della tutela della salute (commi 164 e 169);
l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato è
subordinato alla stipula di una specifica intesa tra Stato e Regioni,
che ai fini del contenimento della dinamica dei costi deve
contemplare una serie di parametri (specificati nel comma 173);
in caso di sussistenza di una situazione di squilibrio e
proprio al fine del rispetto dell'equilibrio economico-finanziario,
alle regioni è fatto obbligo di adottare i provvedimenti necessari,
con la precisazione che, qualora la Regione non provveda, si procede
al commissariamento secondo la procedura di cui all'art. 8, comma 1,
della legge 5 giugno 2003 n. 131;
in quest'ultima ipotesi spetta al Presidente della Regione,
in qualità di commissario ad acta, approvare il bilancio di
esercizio consolidato del servizio sanitario regionale al fine di
determinare il disavanzo di gestione e di stabilire le opportune
misure per il suo ripianamento;
al verificarsi delle descritte condizioni, la Regione
interessata procede ad una ricognizione delle cause dello squilibrio
ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di
riqualificazione o di potenziamento del servizio sanitario regionale,
di durata non superiore al triennio. I ministri della Salute e
dell'Economia e Finanze e la singola Regione stipulano apposito
accordo che individua gli interventi necessari per perseguire
l'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza: la sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria
per l'attribuzione alla Regione interessata del maggiore
finanziamento in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla
verifica dell'effettiva attuazione del programma (comma 180).
2.5. Il testè compiuto inquadramento sistematico generale
consente quindi di inferire la ratio legis sottesa alla norma in
discorso: il «blocco» delle azioni esecutive mira a consentire la
realizzazione dei piani di rientro dai disavanzi sanitari predisposti
dalle Regioni commissariate diretti non solo a ripristinare
l'equilibrio finanziario del settore sanitario, ma anche ad
assicurare - attraverso la compartecipazione dello Stato mercè
finanziamenti integrativi - la riorganizzazione ed il risanamento del
servizio sanitario, garantendo comunque la tutela della salute e
modalità di erogazione delle prestazioni sanitarie nell'osservanza
dei livelli essenziali di assistenza.
L'obiettivo dell'attuazione dei piani di rientro e del
contemporaneo mantenimento dei livelli di assistenza presuppone che
la p.a. conservi integri e nel loro complesso i beni strumentali e
funzionali all'erogazione delle prestazioni sanitarie, nonostante
l'esposizione debitoria.
Per soddisfare siffatta esigenza, il legislatore ha voluto
escludere che nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere
facenti parte delle Regioni in condizioni di disavanzo
economico-finanziario possano essere attivate o completate procedure
di espropriazione forzata, dacchè queste ultime, comportando la
sottrazione di beni lato sensu funzionali all'erogazione del servizio
sanitario, possono in concreto ostacolare l'attuazione dei piani di
rientro, e quindi degli obiettivi di risanamento finanziario, di
riorganizzazione e di mantenimento dei livelli essenziali di
assistenza nel settore sanitario.
3. Ciò posto, occorre ora scrutinare se la traduzione in diritto
positivo della - lodevole - intentio sopra enucleata sia avvenuta in
maniera confliggente con i principi supremi scolpiti nella Carta
fondamentale.
Sul punto, preliminare si configura la ricerca del più corretto
significato da ascrivere, adoperando i noti canoni di euristica
normativa, al divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive posto
dalla disposizione attualmente in vigore, il più volte citato art.
l, comma 51, legge 220/2010.
Due appaiono, nel dettato testuale, gli elementi da valorizzare.
Circa i presupposti di operatività della norma, il temporaneo
esonero dall'aggressione esecutiva sembra rivolto ad aziende
sanitarie ed ospedaliere per il solo fatto della loro appartenenza a
regioni in situazione di dissesto sanitario e perciò sottoposte a
commissariamento, come accaduto, per quanto qui interessa, per la
Regione Campania (con delibera del Consiglio dei Ministri del 24
luglio 2009, il Presidente pro tempore della Regione Campania è
stato nominato Commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario a norma dell'art. 4 d.l. 20 ottobre
2007 n. 159, convertito in legge 29 novembre 2007 n. 222; la nomina
è stata poi confermata dalla delibera del Consiglio dei Ministri del
24 gennaio 2010).
In altre parole e per meglio ribadire la condivisibile
argomentazione fondante l'ordinanza del g.e. in questa controversia
oggetto di opposizione, l'esegesi del dato positivo evidenzia come il
divieto delle espropriazioni forzate sia concepito come
teleologicamente finalizzato all'utile esperimento dell'iter
amministrativo di ripianamento dei disavanzi ma non postuli, nemmeno
per implicito, una concreta verifica circa l'inizio della procedura
ad hoc prevista dalla legge ovvero un determinato stadio di
avanzamento di essa nè, a maiori, l'avvenuta adozione di un piano di
ricognizione dei debiti: decisiva valenza, per la connotazione negli
illustrati termini di strumentalità, riveste la chiara locuzione «al
fine di assicurare il regolare svolgimento», costituente l'incipit
dell'art. 1, comma 51, in disamina.
Sotto altro profilo, è necessario interrogarsi sugli effetti
conseguenti ad un'eventuale inosservanza del divieto.
La risposta offerta dalla norma è univocamente orientata verso
la sanzione della inammissibilità (per i pignoramenti eseguiti
posteriormente alla vigenza della legge) ovvero della
improcedibilità (per i pignoramenti anteriori) delle procedure
esecutive.
Si spiega: non una mera temporanea preclusione al compimento di
atti della procedura espropriativa funzionali al dispiegarsi della
stessa verso esiti idonei alla soddisfazione della pretesa
creditoria, non una temporanea paralisi assimilabile quoad effectum
ad una sospensione, quanto e piuttosto una chiusura anticipata del
procedimento, una sua definizione - per dir così in rito - con
modalità non satisfattive del diritto azionato.
Depongono, a suffragio della enunciata conclusione, due rilievi.
In primis, la considerazione normalmente attribuita nella
sistematica processualcivilistica e nella prassi giurisprudenziale
alla inammissibilità ed alla improcedibilità, ambedue qualificate
come formule terminative di un giudizio o di un procedimento,
ascritte - per quanto specificamente concerne l'espropriazione
forzata - a fattispecie rispettivamente di vizio genetico o in
itinere degli atti di esercizio dell'azione esecutiva oppure di
difetto - originario o sopravvenuto - delle condizioni per
l'esperibilità della stessa, da pronunciarsi con declaratorie ad
unum reductae nella categoria dell'estinzione atipica.
In secondo luogo, e soprattutto, la previsione, espressa e
specifica, contenuta nella norma in esame (in parte qua
significativamente difforme rispetto all'immediato omologo
precedente, rappresentato dall'art. 11 del d.l. n. 78/2010) della
radicale inefficacia dei pignoramenti compiuti in spregio del divieto
(e quindi posteriormente alla sua introduzione nell'ordito positivo),
inefficacia estesa in via retroattiva anche ai pignoramenti
effettuati in epoca anteriore alla vigenza della legge n. 220/2010.
La «sterilizzazione» degli effetti del pignoramento, ovvero la
mancata produzione (o il successivo venir meno) per volontà
legislativa delle incidenze giuridiche che ordinariamente e
tipicamente derivano dal pignoramento e che connotano l'in se di tale
atto (in sintesi: sottrarre il bene-credito staggito alla
disponibilità del debitore esecutato; imprimere su tale bene un
vincolo di destinazione alla soddisfazione del credito azionato;
nella espropriazione presso terzi, gravare il terzo pignorato delle
funzioni di custode della res), ben si attaglia, infatti, unicamente
con una conclusione definitiva della procedura esecutiva, per essere
la praticabilità di una prosecuzione della stessa successiva allo
spirare del termine finale ex lege n. 220/2010 impedita dalla
mancanza (ab initio o sopravvenuta) di beni asserviti ad esproprio.
In definitiva: il divieto di azioni esecutive opera sic et
simpliciter nei riguardi delle aziende sanitarie ed ospedaliere
facenti parte delle regioni commissariare per disavanzi sanitari;
l'inosservanza del divieto comporta l'inefficacia dei pignoramenti
eseguiti (anche in epoca pregressa) e la chiusura anticipata (per
inammissibilita'/improcedibilita') dell'espropriazione.
4. In tal guisa inteso, l'art. 1 , comma 51, legge n. 220/2010
appare, ad avviso di questo Tribunale, manifestamente in contrasto
con svariate norme di rango primario, ed in primo luogo con l'art. 24
della Costituzione.
4.1. Giova sull'argomento rammentare come, sulla scorta della
più attenta riflessione dottrinale e della elaborazione della
giurisprudenza della Consulta (sviluppata, in maggior parte, negli
ultimi dieci - quindici anni), sia oggi convincimento diffuso la
integrale applicazione nel processo esecutivo delle garanzie in cui
si estrinseca la grundnorm posta dall'art. 24 Cost., tra cui,
innanzitutto, il diritto di azione.
Il processo esecutivo rappresenta, infatti, un indefettibile
strumento per la realizzazione della effettività della tutela
giurisdizionale, intesa in termini di conseguimento del bene della
vita preteso, la quale, anzi, con riferimento all'azione esecutiva
assume un contenuto ancor più concreto in quanto l'oggetto da
garantire è l'effettività delle forme e dei tempi in cui chi abbia
conseguito il riconoscimento giurisdizionale del proprio diritto ne
possa poi ottenere la effettiva attuazione nella realtà materiale.
Proprio muovendo dal principio secondo cui il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ex art. 24 Cost. comprende
la fase dell'esecuzione forzata, la Corte Costituzionale ha così
dichiarato l'illegittimità di norme che condizionavano la
possibilità dell'azione esecutiva alla emanazione di provvedimenti
di opportunità da parte di autorità amministrative (Corte Cost., 24
luglio 1998 n. 321 relativa al potere del Prefetto di graduazione
nella concessione della forza pubblica, in tal modo determinando il
differimento della esecuzione forzata) oppure all'adempimento, ad
opera dell'esecutante, di obbligazioni tributarie o fiscali (Corte
Cost., 6 dicembre 2002 n. 522, sul rilascio di copia del titolo
esecutivo giudiziale se non dopo il pagamento dell'imposta di
registro; Corte Cost., 5 ottobre 2001 n. 333 sugli oneri fiscali
imposti al locatore ai fini della messa in esecuzione del
provvedimento di rilascio dell'immobile locato) nonchè, con più
stringente attinenza alla fattispecie esaminata, di disposizioni che
ponevano limiti alla pignorabilità di determinati beni in tal modo
da determinare una compressione indiscriminata ed irragionevole del
diritto alla soddisfazione forzata delle ragioni creditorie (Corte
Cost., 4 dicembre 2002 n. 502 sulla impignorabilità di pensioni,
assegni e indennità erogati dall'INPS nella sola parte necessaria
per assicurare al pensionato mezzi adeguati alle esigenze di vita).
4.2. La - ancorchè sommaria - lettura dei repertori del giudice
delle leggi conforta il sospetto di incostituzionalità innanzi
avanzato.
Il divieto di azioni esecutive previsto - da ultimo - dall'art.
1, comma 51, legge n. 220/2010 sembra invero integrare una
irragionevole e non giustificata compressione del diritto di azione
tutelato ex art. 24 Cost., sub specie di diritto a procedere alla
coattiva soddisfazione del credito, avuto riguardo:
sotto il profilo oggettivo, al carattere assoluto della
dispensa dalla aggressione in via esecutiva, riferita non già a
specifici beni appartenenti al debitore esecutato individuati in base
alla destinazione funzionale al perseguimento di prefissati obiettivi
di primaria rilevanza per la collettività, sebbene all'intero
patrimonio, indistintamente considerato, dell'azienda sanitaria
oppure ospedaliera debitrice;
alla estensione temporale del divieto, protratto, in
conseguenza della reiterazione di provvedimenti normativi di
contenuto omologo, per una durata complessiva superiore (salve
ulteriori future e non imprevedibili proroghe), a trentuno mesi
consecutivi (da maggio 2010 a dicembre 2012), con una negazione del
diritto ad esperire procedure di espropriazione forzata non più
qualificabile come meramente transitoria, quanto e piuttosto come
eccedente il ragionevole limite di tollerabilità;
ai presupposti di applicabilità del divieto, costituiti,
come meglio sopra precisato, unicamente dalla condizione soggettiva
della p.a. debitrice, e cioè dalla natura di azienda sanitaria o
ospedaliera ricompresa in una delle regioni commissariate ai sensi
della legge n. 311/2004.
4.2.1. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto, la
irragionevolezza della limitazione imposta al diritto di azione ben
si appalesa dal raffronto con le disposizioni che restringono la
possibilità delle espropriazioni forzate in danno di enti sanitari
attraverso vincoli di impignorabilità di determinati beni.
Il riferimento è all'art. 1, comma quinto, del d.l. 18 gennaio
1993 n. 9 (convertito nella legge 18 marzo 1993 n. 67) nel contenuto
precettivo risultante all'esito della pronuncia additiva della
Consulta (Corte Costituzionale, sent. 19 giugno 1995 n. 285).
In tale ipotesi, il vincolo di impignorabilità in favore di enti
esercenti assistenza sanitaria concerne unicamente beni specificati
per natura (somme di denaro) finalisticamente devoluti a funzioni ed
attività della p.a. definiti dal legislatore di primaria importanza
(il pagamento degli stipendi al personale, di ratei di mutui,
l'erogazione di servizi sanitari essenziali), postula l'adozione di
un provvedimento amministrativo (la delibera dell'ente di
quantificazione preventiva degli importi occorrenti, nell'arco
temporale di operatività dell'atto, per appagare i bisogni ex lege
qualificati primari) ed è condizionato, in punto di efficacia, dal
riscontro dell'effettivo utilizzo secondo gli scopi prestabiliti
delle somme dichiarate indisponibili e pertanto sottratte
all'espropriazione forzata: l'impignorabilità infatti non opera
qualora l'ente pubblico distragga le somme, cioè a dire le impieghi
per finalità differenti da quelle salvaguardate dalla legge
(emettendo mandati di pagamento per titoli diversi da quelli
vincolati senza seguire l'ordine cronologico di ricezione delle
fatture ovvero, ove non prescritta fattura, di adozione delle
deliberazioni di impegno di spesa).
Una fattispecie così strutturata consente di controllare ex post
la concreta attuazione delle finalità di rilievo pubblico
giustificanti, nella discrezionale valutazione comparativa degli
interessi compiuta dal legislatore, la restrizione dell'oggetto delle
possibili azioni esecutive: essa è stata pertanto assunta come
paradigma di riferimento dalla Consulta e da questa estesa, con
pronunce additive, anche alla disciplina degli enti locali (il
richiamo è alle declaratorie di incostituzionalità rese dalla Corte
Costituzionale con le sentenze 20 marzo 1998 n.69 - relativa
all'art.113, terzo comma, d.lgs. 25 febbraio 1995 n.77 - e 18 giugno
2003 n. 211 - relativa all'art. 159, secondo comma, d.lgs. 18 agosto
2000 n. 267, cd. T.U.E.L.-).
Un meccanismo analogo o in qualche modo similare è invece del
tutto mancante nella disposizione qui censurata, ancorchè prima
facie non difficile da configurare (per ricalcare lo schema
illustrato, l'impedimento alle azioni esecutive poteva essere
sottoposto alla duplice condizione dell'avvenuta adozione del piano
di ricognizione dei debiti e del pagamento di essi ad opera
dell'azienda sanitaria secondo criteri razionali predeterminati dalla
legge).
In conseguenza, il sacrificio del diritto di azione del creditore
(che nell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 è oltremodo totale,
per essere in radice preclusa ogni espropriazione forzata nello
spatium temporis definito dalla norma) rischia in concreto di
divenire arbitrario e privo di giustificazione causale, dacchè a
fronte della piena disponibilità dell'intero suo patrimonio (nonchè
della liberazione dei beni-crediti già pignorati) l'azienda
sanitaria debitrice ben potrebbe destinare le risorse finanziarie ad
impieghi differenti dall'estinzione dei debiti da risanare,
continuando a beneficiare dell'esonero dall'aggressione esecutiva
(nella controversia in discorso, ad esempio, la ASL Napoli 1 Centro,
esecutata-opposta, non ha allegato - e a fortiori provato-nemmeno
l'esistenza del prescritto piano di ricognizione dei debiti).
4.3. Ancor più palese è il vulnus al diritto di azione
nell'ipotesi - ricorrente nella vicenda in parola - di pignoramento
eseguito in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n.
220/2010.
Qui il divieto di dare ulteriore corso al procedimento
espropriativo con le ricadute operative innanzi descritte (la
chiusura anticipata della procedura con pronuncia di definizione in
rito, la vanificazione retroattiva di tutti gli effetti derivanti da
un atto di pignoramento ratione temporis legittimamente eseguito) si
traduce, infatti, per il creditore pignorante in un pregiudizio di
natura patrimoniale (che si aggiunge alle conseguenze lesive del
diritto di azione sopra evidenziate), consistente nel dover
sopportare, in nome di una infruttuosità stabilita per edictum
principis, gli esborsi per gli atti processuali già compiuti (spese
vive e competenze professionali del difensore).
5. Di palmare evidenza risulta, poi, la violazione del basilare
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, comma primo, della
Costituzione.
Come acutamente già osservato dal giudice delle leggi
occupandosi della -per vari versi antesignana dell'art. 1, comma 51,
legge n. 220/2010 - legge regionale Campania del 19 gennaio 2009 n.
1, il blocco dei pignoramenti in danno delle aziende sanitarie ed
ospedaliere «introduce una limitazione al soddisfacimento
patrimoniale delle ragioni dei creditori [...] assegnando alle
situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti patrimoniali
con quegli enti un regime, sostanziale e processuale, peculiare
rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e da quello
di procedura civile) altrimenti applicabile» (così la Corte
Costituzionale nella citata sentenza 26 marzo 2010 n. 123).
A ben vedere, siffatta peculiare disciplina concreta, sotto un
duplice aspetto, una disparità di trattamento in pregiudizio dei
creditori delle aziende sanitarie ed ospedaliere delle regioni
commissariate.
In primo luogo, per la tangibile discriminazione rispetto ai
soggetti creditori di aziende sanitarie ed ospedaliere ubicate nelle
regioni non commissariate per disavanzi nel settore sanitario, per i
quali l'impedimento alla coattiva realizzazione delle pretese
creditorie stabilito dall'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 non
opera: situazioni quindi omologhe ma dal jus positum regolate in
maniera differente.
Ancora, e soprattutto, rispetto alle aziende sanitarie ed
ospedaliere cui si rivolge la norma: quest'ultime, benchè debitrici
e quindi potenzialmente destinatarie di azioni esecutive, godono di
una sorta di immunità totale dall'espropriazione forzata correlata
ad un mero status soggettivo (l'essere aziende sanitarie o
ospedaliere ubicate in regioni commissariate per disavanzi nel
settore sanitario) secondo un criterio di selezione che, peraltro,
suscita non insignificanti perplessità (potendosi ad esempio
verificare che beneficiaria del blocco dei pignoramenti sia
un'azienda sanitaria che, pur facendo parte di una regione
commissariata, non versi in difficoltà economiche).
Ne deriva un vero e proprio privilegio processuale dell'ente
pubblico che non soltanto sovverte la condizione dei protagonisti
dell'espropriazione forzata ordinariamente delineata dal codice di
rito (nel quale, come è noto, il debitore esecutato si trova in
condizione di soggezione, dovendo subire la privazione di propri beni
per il soddisfacimento dell'altrui diritto) ma si appalesa ancor più
irragionevole, ove si consideri che le aziende sanitarie usufruiscono
di un - altresì peculiare - regime di impignorabilità avente ad
oggetto beni destinati all'espletamento di servizi pubblici
essenziali (quale stabilito dall'art. 1, comma quinto, del d.l. 18
gennaio 1993 n. 9) che continua ad operare e si cumula, con
conseguenze esiziali per le pretese creditorie, con il divieto di
pignoramenti imposto dalla norma qui tacciata di incostituzionalità.
6. Ulteriori dubbi investono poi la conformità della
disposizione in rassegna con il principio del giusto processo come
declamato nell'art. 111, secondo comma, Cost.
Il divieto delle azioni esecutive si pone infatti in
irrimediabile contrasto con il contenuto precettivo caratterizzante
la citata norma primaria, ovvero, segnatamente, con la solenne
affermazione dei principi:
della parità della armi tra i contraddittori in lite, in
ragione della sopra diffusamente evidenziata posizione di
ingiustificato privilegio attribuita alla p.a. parte esecutata
dall'art. 1, comma 51, legge 220/2010;
della durata ragionevole del processo, gravemente compromessa
dalla non esercitabilità della tutela giurisdizionale esecutiva per
il considerevole di tempo previsto dalle succedutesi disposizioni di
legge (assommante, come sopra specificato, a trentuno mesi
consecutivi): al riguardo, è appena il caso di rammentare come,
secondo l'opinione preferibile, la valutazione in ordine alla
ragionevolezza della durata del processo vada calibrata non già
sulla singola azione spiegata, bensì sulla pretesa sostanziale fatta
valere in giudizio, cioè a dire sul tempo processuale
complessivamente occorrente per ottenere la concreta realizzazione
del bene della vita di cui si è invocata tutela.
7. Da ultimo, punti di contrasto si evidenziano con il principio
della libertà di iniziativa economica privata ex art.41 Cost..
L'impedimento frapposto dall'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010
alla possibilità di conseguire coattivamente una pretesa di natura
pecuniaria vantata nei confronti di un'azienda sanitaria assume una
valenza assai pregnante allorquando il soggetto creditore sia un
imprenditore e il credito tragga scaturigine proprio dall'esercizio
dell'attività imprenditoriale, come usualmente accade nell'ipotesi
di forniture di beni o servizi erogati in favore del servizio
sanitario nazionale in forza di contratto con la singola azienda
oppure di rapporti di convenzionamento o accreditamento.
In tali ipotesi, il puntuale adempimento delle obbligazioni (e,
più in generale, il rispetto dei rapporti economici), l'esistenza di
adeguati deterrenti e la azionabilità di efficaci rimedi di tutela
per il caso di inadempienza costituiscono elementi indispensabili per
consentire all'imprenditore una seria pianificazione della propria
attività e, in ultima analisi, l'esercizio, nel sistema della
concorrenza, di una effettivamente libera iniziativa economica.
In questa direzione si inquadrano le disposizioni, di natura
interna e di carattere internazionale, tese a contrastare, con la
previsione di interessi particolarmente onerosi, i ritardi dei
pagamenti nelle transazioni commerciali (si pensi al d.lgs. 9 ottobre
2002 n.231; alla recente direttiva UE n.7 del 16 febbraio 2011) e le
norme volte a consentire, attraverso facilitazioni di ordine
probatorio, la formazione di titoli esecutivi per la tutela di
crediti di impresa.
Con il contesto ora sommariamente descritto stridono marcatamente
le inferenze del disposto dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010:
la radicale privazione (ancorchè per un periodo temporale definito)
degli strumenti di realizzazione coattiva dei crediti nei confronti
di alcune pp.aa., la proroga - di fatto, rimessa ad libitum del
soggetto debitore - dei tempi di adempimento delle obbligazioni
pecuniarie gravanti sulle aziende sanitarie beneficiarie della norma,
la derivante situazione di discriminazione in pregiudizio dei
creditori delle aziende sanitarie delle regioni commissariate.
Un coacervo di effetti tale, unitariamente considerato, da
minare, nel mercato concorrenziale, il principio di libertà di
iniziativa economica.
8. Le considerazioni sin qui illustrate convincono della non
manifesta infondatezza della questione di legittimità per contrasto
con gli artt.3, primo comma, 24, primo comma, 41 e 111, secondo
comma, della Costituzione dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010
nella parte in cui vieta di intraprendere e di proseguire azioni
esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere
delle regioni commissariate per disavanzo nel settore sanitario.
9. Discorso ben più sintetico merita la delibazione sulla
rilevanza della questione di legittimità costituzionale dell'art.1,
comma 51, legge n. 220/2010.
Per convincersi di ciò, è sufficiente osservare, infatti, come
la presente controversia di opposizione agli atti esecutivi verta
sulla correttezza di una ordinanza con cui è stata pronunciata,
proprio ai sensi della menzionata norma, la improseguibilità di una
espropriazione forzata intrapresa (con atto di pignoramento eseguito
nel maggio 2009) in danno dell'ASL Napoli 1 Centro (facente parte
della Regione Campania, commissariata per dissesto sanitario) da un
soggetto imprenditore (la s.a.s. Centro Odontostomatologico Bamonte)
a tutela di un credito nascente dall'attività imprenditoriale.
Risulta pertanto evidente come solo alla pronuncia di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 possa
conseguire l'accoglimento della opposizione ex art. 617 c.p.c.,
l'annullamento della ordinanza resa dal g.e. e quindi, ricorrendone
gli ulteriori presupposti, la soddisfazione del diritto di credito
fatto valere in executivis dal creditore procedente-opposto.
10. Rimessa alla Consulta la soluzione dell'incidente di
costituzionalità con le modalità prescritte dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1957 n. 83, va, per l'effetto, disposta la sospensione
del presente giudizio.

P. Q. M.

1. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 51, della legge 13
dicembre 2010 n. 220, nei sensi e per le ragioni illustrate nella
parte motiva, per contrasto con gli artt. 3, comma primo, 24, comma
primo, 41 e 111, comma secondo, della Costituzione;
2. per l'effetto, dispone, a cura della Cancelleria, la immediata
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;
3. sospende il presente giudizio;
4. dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei Deputati.
Manda la Cancelleria per gli adempimenti.
Napoli, 18 novembre 2011

Il giudice: Rossi