1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 136 SENTENZA 6 giugno - 6 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Liberi consorzi comunali e citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Ulteriore rinvio della data per l'elezione del Presidente del libero Consorzio comunale e del Consiglio metropolitano - Proroga al 31 agosto 2023 delle funzioni dei commissari straordinari - Violazione del principio di ragionevolezza, del carattere rappresentativo ed elettivo degli organi territoriali nonche' del dovere di istituire la Citta' metropolitana - Illegittimita' costituzionale. Spettacolo - Norme della Regione Siciliana - Sostegno contro le ricadute economiche negative nel settore dell'industria culturale per effetto della crisi pandemia da COVID-19 - Sostituzione, per lo svolgimento di spettacoli tra le 8 e le 23 destinati a un massimo di 1.000 partecipanti, dell'autorizzazione amministrativa con la SCIA - Proroga fino al 31 dicembre 2022 - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza ed eccedenza dai limiti statutari - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Modifica degli effetti dei titoli abilitativi rilasciati al fine di realizzare varianti al piano urbanistico regionale (PUG) per progetti edilizi concernenti immobili da destinare a comunità-alloggio e centri socio-riabilitativi - Irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' eccedenza dai limiti statutari - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16, art. 13, commi 43, 71 e 108. - Costituzione, artt. 1, 3, 5 9, 97 e 114, 116 e 117, commi primo e secondo, lettere h) ed s); statuto della Regione Siciliana, artt. 14, primo comma, lettere f), n) ed o), 15 e 43; Convenzione europea del paesaggio, artt. 3, 5, lettera d), e 6, lettere d) ed e). (T-230136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi
43, 71 e 108, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n.
16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge
regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione
della Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni
varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 12 ottobre 2022, depositato in cancelleria il
17 ottobre 2022, iscritto al n. 78 del registro ricorsi 2022 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione della Regione Siciliana, nonchè
l'atto di intervento di F.M. D.;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2023 il Giudice relatore
Francesco Viganò;
uditi l'avvocato Agatino Cariola per F.M. D. e l'avvocato dello
Stato Giancarlo Caselli per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2022 e depositato il 17
ottobre 2022 (reg. ric. n. 78 del 2022), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, commi 43, 71 e 108, della legge della
Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge
regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio
2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della Regione
siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie).
1.1.- L'art. 13, comma 43, della legge impugnata apporta
modifiche alla legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15
(Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Città
metropolitane), sostituendo, all'art. 6, comma 2, e all'art. 14-bis,
comma 7, le parole «nel turno elettorale ordinario da svolgersi
nell'anno 2022» con le parole «nel turno elettorale ordinario da
svolgersi nell'anno 2023» e, all'art. 51, comma 1, le parole «e
comunque non oltre il 31 agosto 2022» con le parole «e comunque non
oltre il 31 agosto 2023».
Ad avviso del ricorrente, tale modifica «rinvia al 2023
l'elezione dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani, e proroga al 31 agosto 2023 le funzioni degli attuali
commissari straordinari che svolgono le funzioni di presidente dei
liberi Consorzi comunali», in attesa delle elezioni di secondo
livello previste dalla legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, ma «da
allora mai indette in quanto sempre rinviate».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che, prima
dell'approvazione della legge de qua, «la Regione ha rinviato per ben
undici volte le elezioni degli organi dei liberi Consorzi comunali e
delle Città metropolitane, prorogando contemporaneamente la gestione
commissariale di tali enti di area vasta». Tale reiterato rinvio
delle elezioni e le conseguenti proroghe dei commissariamenti si
porrebbero in contrasto con numerosi parametri costituzionali.
Sarebbero innanzi tutto violati «i principi di democraticità di
cui all'articolo 1, primo comma, Cost., in quanto i referendum e le
elezioni (ancorchè indirette) rappresentano il momento più alto di
manifestazione della sovranità popolare» (è citata la sentenza di
questa Corte n. 1 del 2014), nonchè gli artt. 5 e 114 della
Costituzione, «in quanto l'autonomia e la rappresentatività degli
enti de quibus sono svuotate da un commissariamento che di fatto dura
sine die».
La disposizione impugnata si porrebbe altresì in contrasto con
«il principio di ragionevolezza desumibile dall'articolo 3 Cost.»,
poichè la «situazione di eccezionalità che poteva giustificare,
nell'immediatezza dell'entrata in vigore della disciplina di riforma,
la proroga originariamente disposta nel 2016, non può infatti porsi
come plausibile ragione giustificativa delle successive 10 proroghe
che si sono susseguite in un arco temporale di sei anni: ciò che
stabilizza l'eccezionalità oltre ogni ragionevole limite».
Ancora, il rinvio delle elezioni e la proroga dei
commissariamenti si porrebbero in palese contrasto con l'art. 114
Cost., il quale, «nel richiamare al proprio interno, per la prima
volta, l'ente territoriale "città metropolitana", ha imposto alla
Repubblica il dovere di istituirlo» (è citata la sentenza n. 168 del
2018).
Infine, per mezzo della legge impugnata, la Regione Siciliana
avrebbe disatteso le disposizioni della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), che si imporrebbero anche alle regioni a
statuto speciale quali principi di grande riforma economico-sociale
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 168 del 2018 e n. 160 del
2021), con conseguente violazione degli artt. 14, primo comma,
lettera o), e 15, del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.
455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito
in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2. Mentre infatti la
legge n. 56 del 2014 «concepisce gli enti di area vasta come
espressione del livello di governo inferiore (comunale)», il continuo
protrarsi dei commissariamenti di tali enti avrebbe di fatto
determinato «una derivazione e dipendenza degli stessi dall'ente
regionale».
1.2.- È poi impugnato l'art. 13, comma 71, il quale dispone che
«[t]rovano applicazione nella Regione fino al 31 dicembre 2022, in
attuazione del comma 1 dell'articolo 10 del decreto legge 24 marzo
2022, n. 24 convertito con modificazioni dalla legge 19 maggio 2022,
n. 52, le disposizioni di cui all'articolo 38 bis del decreto legge
16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla legge 11
settembre 2020, n. 120 e successive modificazioni».
Nella sua formulazione originaria, l'art. 38-bis del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, allo scopo di
far fronte alle ricadute economiche negative per il settore
dell'industria culturale conseguenti alle misure di contenimento
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, prevedeva che fino al 31
dicembre 2021, «per la realizzazione di spettacoli dal vivo che
comprendono attività culturali quali il teatro, la musica, la danza
e il musical, che si svolgono in un orario compreso tra le ore 8 e le
ore 23, destinati ad un massimo di 1.000 partecipanti, ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o
nulla osta comunque denominato, richiesto per l'organizzazione di
spettacoli dal vivo, il cui rilascio dipenda esclusivamente
dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o
da atti amministrativi a contenuto generale, [fosse] sostituito dalla
segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241, presentata dall'interessato allo
sportello unico per le attività produttive o ufficio analogo».
L'efficacia di tale disposizione è stata poi prorogata al 31
dicembre 2022 dal decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni
urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione
dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello
stato di emergenza), convertito, con modificazioni, nella legge 19
maggio 2022, n. 52.
Nell'impugnare l'art. 13, comma 71, della legge regionale in
esame, il Presidente del Consiglio dei ministri premette che, nel
resto d'Italia, le funzioni di rilascio delle licenze in materia di
pubblici spettacoli di cui agli artt. 68 e 69 del regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi in materia di pubblica
sicurezza) e agli articoli da 116 a 151 del regio decreto 6 maggio
1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione del testo
unico 18 giugno 1931, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza),
originariamente di competenza dell'autorità di pubblica sicurezza,
sono state trasferite ai comuni dall'art. 19, primo comma, numeri 5)
e 6), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di
cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).
Successivamente, il decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91
(Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio
dei beni e delle attività culturali e del turismo), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 ottobre 2013, n. 112, ha modificato gli
artt. 68 e 69 TULPS, prevedendo, a determinate condizioni, la
sostituzione della licenza in esame con la segnalazione certificata
di inizio attività (SCIA) di cui all'art. 19 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Nota tuttavia l'Avvocatura generale dello Stato che l'art. 19,
comma 1, della legge n. 241 del 1990 espressamente esclude
dall'ambito di applicazione della SCIA gli atti «rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica
sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle
finanze [...]». L'impossibilità di sostituire con la SCIA le licenze
di pubblica sicurezza rimaste nell'alveo di competenza statale, e
segnatamente delle autorità di pubblica sicurezza, sarebbe poi stata
successivamente confermata dal decreto legislativo 25 novembre 2016,
n. 222, recante «Individuazione di procedimenti oggetto di
autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività
(SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi
amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai
sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», che avrebbe
previsto la SCIA come «regime amministrativo tipico per numerose
tipologie di attività economiche (esercizi di vicinato, strutture
ricettive, stabilimenti balneari), devolute alla competenza dei
comuni, ovvero per attività che non rivestono profili di diretto e
primario interesse per l'Amministrazione dell'Interno».
Nella Regione Siciliana, invece, il trasferimento delle funzioni
in esame ai comuni e la loro successiva semplificazione non si
sarebbero verificati, non essendo ancora state adottate le norme di
attuazione dello statuto speciale necessarie a tale scopo. L'art. 22
della legge della Regione Siciliana 2 gennaio 1979, n. 1
(Attribuzione ai Comuni di funzioni amministrative regionali),
infatti, dispone sì, al primo comma, che siano attribuite ai comuni
le «funzioni di polizia amministrativa di cui al testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza approvato con regio decreto 18 giugno
1931, n. 733 [recte: 773], e successive modifiche»; ma prevede anche,
al secondo comma, che «[l]' esercizio delle stesse funzioni sarà
determinato sulla base delle relative norme di attuazione dello
Statuto». Non essendo ancora state adottate queste ultime, in
Sicilia, le licenze per i pubblici spettacoli sarebbero ancora di
competenza del questore.
Ad avviso del ricorrente, tale conclusione sarebbe confermata
dalla giurisprudenza amministrativa (è citata Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, sentenza 29 giugno 1989, n.
236) e dal parere del Consiglio di Stato, prima sezione, 26 giugno
2022, n. 1510, che avrebbe ribadito che «ai fini del trasferimento
delle funzioni di polizia amministrativa alla Regione Siciliana e
alle province e ai comuni della stessa Regione, non siano ammissibili
procedure diverse da quella prevista dall'art. 43 dello Statuto
speciale».
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene dunque che, mentre il
trasferimento delle funzioni di polizia amministrativa contemplate
dal TULPS ai comuni siciliani assumerebbe «valore pregiudiziale sia
rispetto al loro esercizio in concreto che, a fortiori, per la loro
semplificazione», la Regione Siciliana avrebbe invece, con la
disposizione impugnata, recepito una norma statale di semplificazione
(appunto l'art. 38-bis del d.l. n. 76 del 2020, come convertito)
«senza aver preliminarmente attuato la trasposizione delle predette
funzioni di polizia amministrativa ai comuni».
L'art. 13, comma 71, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022,
pertanto, sarebbe «in contrasto con le previsioni statutarie
(articolo 43 dello Statuto regionale) e costituzionali (articolo 116
Cost., e Legge cost. n. 2/1948), nonchè lesiv[o] delle competenze
statali in materia di ordine e sicurezza pubblica di cui all'articolo
117, secondo comma, lett. h), Cost.».
1.3.- È infine impugnato l'art. 13, comma 108, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, il quale dispone che nelle more della
formazione ed approvazione dei piani urbanistici generali (PUG), «i
titoli abilitativi regolarmente rilasciati in deroga agli strumenti
urbanistici in forza dell'articolo 10 della legge n. 104/1992 e
successive modificazioni e/o di altre disposizioni determinano la
modifica permanente della programmazione urbanistica purchè gli
immobili siano stati già realizzati ed i titoli rilasciati almeno 18
mesi prima della data di entrata in vigore della legge regionale 3
febbraio 2021, n. 2. In sede di formazione ed approvazione del nuovo
PUG si deve tenere conto della destinazione urbanistica impressa
all'area dal titolo edilizio di cui al presente comma. È altresì
consentito per i sei mesi successivi alla data di entrata in vigore
della presente legge, entro i limiti e con le modalità di cui
all'articolo 47 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 e
successive modificazioni, il cambio di destinazione urbanistica per
usi non residenziali e/o commerciali su richiesta degli aventi
titolo».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione in esame si
discosterebbe dall'art. 10 della legge 5 febbraio 1992, n. 104
(Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate), pur espressamente richiamato, sotto un
duplice profilo. Da una parte, renderebbe «permanente il cambio d'uso
che la legge nazionale, invece, prevede come destinato a cessare in
caso di venir meno dell'uso effettivo prima del ventesimo anno»;
dall'altra stabilirebbe che «gli immobili destinati, in deroga agli
strumenti urbanistici, all'uso da parte delle comunità alloggio ed
ai centri socio-riabilitativi, possano essere destinati a usi non
residenziali e/o commerciali, su richiesta degli "aventi titolo",
entro sei mesi dall'entrata in vigore della L. R. n. 16/2022».
In questo modo la disposizione impugnata tradirebbe la ratio
della norma statale citata, che persegue la finalità di soddisfare
le esigenze abitative e riabilitative dei soggetti con disabilità,
«piegando l'effetto di variante agli strumenti urbanistici a
finalità che risultano estranee alle necessità di tutela delle
persone con disabilita'». L'art. 13, comma 108, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, infatti, stabilizzerebbe «l'effetto di
variante, che in base alla norma nazionale è legato all'uso
effettivo dell'immobile da parte delle comunità-alloggio e dei centri
socio-riabilitativi», e consentirebbe inoltre, «una volta ottenuto
tale effetto, di destinare l'immobile a usi non residenziali, e
quindi slegati dalle attività proprie di tali comunità e centri»,
peraltro alla condizione, difficilmente spiegabile, che le istanze
siano presentate entro il ristretto termine di sei mesi dall'entrata
in vigore della legge regionale.
Secondo il ricorrente, la disposizione in esame sarebbe in primo
luogo in contrasto «con i principi di ragionevolezza e buon andamento
della Pubblica Amministrazione, in quanto sacrifica l'esigenza di
ordinato assetto del territorio, connaturata alla pianificazione
urbanistica, non più in vista dell'interesse costituzionale primario
alla tutela della salute e delle necessità esistenziali delle
persone con disabilità, bensì per la mera soddisfazione di
interessi privati, neppure evincibili dal dettato normativo», con
conseguente violazione del «combinato disposto degli articoli 3, 9 e
97 della Costituzione».
Parimenti violato sarebbe l'art. 14, primo comma, lettera f),
dello statuto reg. Siciliana, «il quale attribuisce la materia
dell'urbanistica alla competenza legislativa esclusiva regionale, ma
pur sempre "senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali
deliberate dalla Costituente del popolo italiano", e comunque con il
limite delle norme statali di grande riforma economico sociale».
L'art. 13, comma 108, della legge regionale impugnata, infatti, si
porrebbe in contrasto con le «previsioni relative alla "zonizzazione"
dei territori comunali, con l'individuazione della relativa
disciplina d'uso e dei relativi limiti di edificazione» di cui
all'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge 17 agosto
1942, n. 1150 (Legge urbanistica), le quali rappresenterebbero norme
di grande riforma economico-sociale.
Infine, la disposizione impugnata, non facendo salva, a
differenza dell'art. 10 della legge n. 104 del 1992, l'applicazione
della disciplina in materia paesaggistica, produrrebbe un
abbassamento della tutela del paesaggio, determinando così la
violazione dell'art. 14, primo comma, lettera n), dello statuto reg.
Siciliana, nonchè dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in relazione agli artt. 135, 143, 145 e 146 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), e
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3, 5,
lettera d), e 6, lettere d) ed e), della Convenzione europea del
paesaggio, ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze
il 20 ottobre 2000).
2.- La Regione Siciliana, pur costituita in giudizio, non ha
svolto difese rispetto alle questioni qui in esame.
3.- In data 12 dicembre 2022, ha spiegato atto di intervento,
limitatamente alla questione avente ad oggetto l'art. 13, comma 71,
della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, F.M. D., il quale afferma
che la sua legittimazione all'intervento deriva tanto dalla sua
qualità di cittadino elettore iscritto nelle liste del Comune di Aci
Castello e quindi «interessato alla conformazione delle strutture
istituzionali in cui si esprime il circuito della rappresentanza e
della responsabilità politica», quanto, soprattutto, «dalla
circostanza di aver provocato il giudizio in cui è stata adottata la
pronuncia di codesta Corte costituzionale 7 dicembre 2021, n. 240».
Riferisce infatti l'interveniente che è nell'ambito del giudizio
dallo stesso instaurato di fronte al Tribunale ordinario di Catania
al fine di veder accertato il proprio diritto di partecipare alla
costituzione dell'organo di vertice della Città metropolitana di
Catania, e in particolare nella fase di secondo grado di fronte alla
Corte d'appello di Catania, che è stata sollevata la questione di
legittimità costituzionale decisa con la sentenza di questa Corte n.
240 del 2021. Secondo F.M. D., la circostanza che nell'odierno
giudizio questa Corte sarebbe chiamata a «chiarire l'efficacia della
sentenza n. 240 del 2021 e, particolarmente, delle avvertenze
contenute al n. 8 del Considerato in diritto» unita al fatto che il
giudizio instaurato dall'interveniente di fronte alla giurisdizione
ordinaria è tuttora pendente davanti alla Corte di cassazione a
seguito del ricorso dello stesso F.M. D. avverso l'ordinanza della
Corte d'appello di Catania, prima sezione civile, 27 aprile-12 maggio
2022, n. 1873, conferirebbe a F.M. D. una posizione differenziata e
specifica rispetto a tutti gli altri cittadini elettori siciliani,
che ne legittimerebbe l'intervento nel presente giudizio. In altre
parole, l'interesse fatto valere dall'interveniente non sarebbe
«quello adespota o diffuso di ogni cittadino elettore siciliano, ma
quello specifico e differenziato a far definire l'efficacia della
sentenza n. 240 del 2021 cui ha dato luogo la sua azione, iniziata
avanti il Tribunale di Catania e tuttora pendente in Cassazione».
In due memorie depositate il 10 febbraio 2023 e il 15 maggio
2023, F.M. D. ha ribadito e ulteriormente argomentato le ragioni
dell'ammissibilità del suo intervento, dando conto, tra l'altro,
dell'intervenuta pronuncia della Corte di cassazione, prima sezione
civile, ordinanza 23-30 gennaio 2023, n. 2765, che ha rigettato il
ricorso dell'odierno interveniente avverso la pronuncia della Corte
d'appello di Catania.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 78 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le
altre, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi
43, 71 e 108, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
2.- Preliminarmente deve essere confermata l'ordinanza
dibattimentale, allegata a questa sentenza, con la quale è stato
dichiarato inammissibile l'intervento in giudizio spiegato da F.M. D.
3.- È impugnato, anzitutto, l'art. 13, comma 43, che modifica la
legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, sostituendo:
a) all'art. 6, comma 2, e all'art. 7, comma 14-bis, le parole
«nel turno elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2022» con le
parole «nel turno elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2023»;
b) all'art. 51, comma 1, le parole «e comunque non oltre il 31
agosto 2022» con le parole «e comunque non oltre il 31 agosto 2023».
3.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata -
rinviando di un anno le elezioni, già più volte posposte, dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli metropolitani,
e prorogando contestualmente il mandato dei commissari straordinari
nominati dalla Regione che svolgono attualmente le funzioni dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali - violerebbe «i principi di
democraticità di cui all'articolo 1, primo comma, Cost.», nonchè
gli artt. 5 e 114 Cost., e si porrebbe altresì in contrasto con «il
principio di ragionevolezza desumibile dall'articolo 3 Cost.».
Inoltre, con tale disposizione il legislatore siciliano sarebbe
venuto meno al dovere di istituire le città metropolitane imposto
dall'art. 114 Cost., e avrebbe anche disatteso le disposizioni della
legge n. 56 del 2014, richiamate quali norme di grande riforma
economico-sociale, con conseguente violazione degli artt. 14, primo
comma, lettera o), e 15 dello statuto speciale.
3.2.- Le questioni promosse in riferimento agli artt. 3, 5 e 114
Cost. sono fondate.
3.3.- Giova preliminarmente ricordare che, a seguito di quello
che la sentenza n. 168 del 2018 (punto 4 del Considerato in diritto)
ha definito come «un travagliato iter di riforma, connotato da un
altalenante rapporto di omogeneità-disomogeneità rispetto alla legge
statale n. 56 del 2014», gli organi di governo degli enti di area
vasta in Sicilia sono attualmente oggetto di una disciplina, dettata
dal legislatore regionale ai sensi dell'art. 14, primo comma, lettera
o), dello statuto, sostanzialmente coincidente con quella stabilita
dalla legge n. 56 del 2014, caratterizzata dalla elezione indiretta
di tali organi.
In particolare, per quanto specificamente interessa il presente
giudizio, i presidenti dei liberi Consorzi comunali - che «nella
Regione siciliana [...] hanno preso il posto delle province (art. 15,
primo e secondo comma, dello statuto siciliano)» (sentenza n. 230 del
2001, punto 3.1. del Considerato in diritto) - sono eletti con voto
ponderato dai sindaci e dai consiglieri comunali in carica dei comuni
che li compongono, fra i sindaci dei comuni appartenenti allo stesso
libero Consorzio comunale il cui mandato scada non prima di diciotto
mesi dalla data di svolgimento delle elezioni (art. 6, commi da 4 a
6, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, nel testo oggi vigente
a seguito delle numerose modifiche intervenute).
Quanto ai Consigli metropolitani, invece, essi sono composti dal
sindaco metropolitano e da quattordici o diciotto membri a seconda
della popolazione residente nella città metropolitana, eletti con
voto ponderato dai sindaci e dai consiglieri comunali in carica dei
comuni appartenenti alla città metropolitana, fra i sindaci e i
consiglieri comunali in carica (art. 14-bis, commi 5 e 6, della legge
reg. Siciliana n. 15 del 2015).
3.4.- Questo assetto istituzionale degli enti di area vasta
siciliani, tuttavia, è rimasto sinora sostanzialmente inattuato.
Come sottolinea l'Avvocatura generale dello Stato, infatti, la
disposizione oggetto di impugnazione si inserisce in un contesto
normativo segnato dal continuo rinvio delle elezioni degli organi
degli enti di area vasta in Sicilia.
Sebbene l'art. 6, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 15 del
2015, prevedesse inizialmente che le elezioni di secondo grado dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali dovessero svolgersi, in sede
di prima applicazione, «in una domenica compresa tra l'1 ottobre ed
il 30 novembre 2015», a rinviare le consultazioni elettorali sono
intervenute, nell'ordine:
1) la legge della Regione Siciliana 12 novembre 2015, n. 28
(Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 in materia di
elezione degli organi degli enti di area vasta e proroga della
gestione commissariale), che, sopprimendo all'art. 6, comma 2, le
parole «[i]n sede di prima applicazione della presente legge,
l'elezione si svolge in una domenica compresa tra l'1 ottobre ed il
30 novembre 2015», determinava il mancato svolgersi di tali elezioni;
2) la legge della Regione Siciliana 1° aprile 2016, n. 5
(Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 «Disposizioni in
materia di liberi Consorzi comunali e Città metropolitane»), ai
sensi della quale le elezioni in esame si sarebbero dovute svolgere
«in una domenica compresa tra il 30 giugno ed il 15 settembre 2016»,
insieme alle elezioni dei neoistituiti Consigli metropolitani;
3) la legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 15
(Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 in materia di
elezione dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani e di proroga della gestione commissariale), che
rinviava le elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e
dei Consigli metropolitani a una domenica compresa tra il 1° ottobre
e il 30 novembre 2016;
4) la legge della Regione Siciliana 27 ottobre 2016, n. 23 (Norme
transitorie in materia di elezione degli organi degli enti di area
vasta), ai sensi della quale le elezioni in esame si sarebbero dovute
tenere in una domenica compresa tra il 1° dicembre 2016 e il 26
febbraio 2017;
5) la legge della Regione Siciliana 26 gennaio 2017, n. 2 (Norme
transitorie in materia di elezioni degli organi dei liberi Consorzi
comunali e delle Città metropolitane), la quale «[a]l fine di
evitare sovrapposizioni con le elezioni amministrative e regionali e
consentire al Parlamento di modificare la legge di riassetto delle ex
province regionali e delle Città metropolitane, in seguito all'esito
referendario del 4 dicembre 2016», rinviava le elezioni a una
domenica compresa tra il 1° e il 31 dicembre 2017;
6) la legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 17
(Disposizioni in materia di elezione diretta del Presidente del
libero Consorzio comunale e del Consiglio del libero Consorzio
comunale nonchè del Sindaco metropolitano e del Consiglio
metropolitano), che, nell'introdurre l'elezione diretta dei
presidenti e dei Consigli dei liberi Consorzi comunali, nonchè dei
Sindaci metropolitani e dei Consigli metropolitani, stabiliva che le
elezioni che qui interessano dovessero svolgersi, in sede di prima
applicazione «alla prima tornata elettorale utile per le elezioni
amministrative del 2018»;
7) la legge della Regione Siciliana 18 aprile 2018, n. 7 (Norme
transitorie in materia di elezione degli organi dei liberi consorzi
comunali e delle città metropolitane e proroga commissariamento),
che, nelle more del giudizio di questa Corte poi sfociato nella
sentenza n. 168 del 2018, disponeva il rinvio delle elezioni dei
presidenti dei liberi Consorzi e deli organi delle città
metropolitane stabilendo che tali elezioni si svolgessero «in
concomitanza del turno straordinario delle elezioni amministrative
disciplinato dall'articolo 143 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 e successive modifiche ed integrazioni, da tenersi in
una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre 2018, previa
dichiarazione di decadenza degli organi insediati in forza della
previgente normativa»;
8) la legge della Regione Siciliana 29 novembre 2018, n. 23
(Norme in materia di Enti di area vasta), la quale, dando seguito
alla sentenza di questa Corte n. 168 del 2018 nel frattempo
intervenuta, reintroduceva, fra l'altro, l'elezione indiretta dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali, che si sarebbero dovuti
eleggere «in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 30 giugno
successiva alla data di indizione dei comizi del turno ordinario
annuale delle elezioni amministrative», e dei Consigli metropolitani,
da eleggersi, in sede di prima applicazione della legge «in una
domenica compresa tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2019»;
9) la legge della Regione Siciliana 7 giugno 2019, n. 8 (Norme
per lo sviluppo del turismo nautico. Disciplina dei marina resort.
Norme in materia di elezioni degli organi degli enti di area vasta),
con cui le elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali già
indette per il 30 giugno 2019 venivano annullate e rinviate, insieme
a quelle dei Consigli metropolitani, a una domenica compresa tra il
1° aprile e il 30 aprile 2020;
10) la legge della Regione Siciliana 3 marzo 2020, n. 6 (Rinvio
delle elezioni degli organi degli enti di area vasta. Disposizioni
varie), che rinviava le elezioni in esame a una domenica compresa tra
il 15 settembre e il 15 ottobre 2020;
11) la legge della Regione Siciliana 21 maggio 2020, n. 11
(Rinvio delle elezioni degli organi degli enti locali e degli enti di
area vasta per l'anno 2020), la quale, «[a]llo scopo di contenere i
rischi sanitari derivanti dalla diffusione della pandemia Covid-19»
posticipava a «una data compresa tra il 15 settembre ed il 15
novembre 2020» il turno elettorale amministrativo ordinario 2020,
già fissato dalla Giunta regionale per domenica 14 giugno 2020 e
contestualmente stabiliva che le elezioni dei presidenti dei liberi
Consorzi comunali e dei Consigli metropolitani si sarebbero dovute
svolgere «entro sessanta giorni dalla proclamazione degli eletti nei
comuni interessati dal rinnovo degli organi nel turno elettorale per
l'anno 2020»;
12) la legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2020, n. 34
(Disposizioni urgenti per il rinnovo degli organi elettivi dei comuni
e degli enti di area vasta), la quale, sempre «[a]l fine di contenere
i rischi sanitari connessi all'emergenza epidemiologica da Covid-19»,
rinviava le elezioni per il rinnovo ordinario degli organi dei comuni
già previste per il mese di novembre 2020 a una data compresa tra il
1° marzo 2021 ed il 31 marzo 2021, e conseguentemente rinviava le
elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani a una domenica compresa tra il 15 marzo 2021 ed il 31
marzo 2021;
13) la legge della Regione Siciliana 17 febbraio 2021, n. 5
(Norme in materia di enti locali), che rinviava ulteriormente le
elezioni in esame disponendo che le stesse si dovessero svolgere
«entro trenta giorni dall'insediamento degli eletti nei comuni
interessati dal rinnovo degli organi nel turno elettorale ordinario
per l'anno 2021»;
14) la legge della Regione Siciliana 15 giugno 2021, n. 13
(Rinvio delle elezioni degli organi degli enti locali e degli enti di
area vasta per l'anno 2021. Disposizioni varie), la quale, «[a]llo
scopo di contenere i rischi sanitari derivanti dal perdurare
dell'emergenza epidemiologica da Covid-19», rinviava il turno
elettorale amministrativo ordinario 2021 a una data compresa tra il
15 settembre ed il 15 ottobre 2021, e, conseguentemente, rinviava
anche le elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei
Consigli metropolitani, da svolgersi «entro sessanta giorni dalla
data dell'ultima proclamazione degli eletti nei comuni interessati
dal rinnovo degli organi nel turno elettorale da svolgersi nell'anno
2021»;
15) la legge della Regione Siciliana 18 dicembre 2021, n. 31
(Rinvio delle elezioni degli organi degli enti di area vasta), che,
«[n]elle more della riorganizzazione delle ex province regionali in
ordine alle funzioni e agli organi elettivi», disponeva un ulteriore
rinvio delle elezioni in esame, da svolgersi entro sessanta giorni
dalla data dell'ultima proclamazione degli eletti, nei comuni
interessati dal rinnovo degli organi nel turno elettorale ordinario
da svolgersi nell'anno 2022.
Salvo l'ultima, ciascuna delle leggi regionali menzionate,
unitamente al rinvio delle elezioni, disponeva altresì proroghe
successive del termine ultimo entro cui doveva cessare il
commissariamento regionale degli organi degli enti di area vasta. La
legge reg. Siciliana n. 31 del 2021, pur mantenendo ferma - e
ulteriormente prorogando - la gestione commissariale delle funzioni
dei presidenti dei liberi Consorzi comunali, ha invece stabilito che
le funzioni del Consiglio metropolitano siano svolte dalla Conferenza
metropolitana, che assume temporaneamente il ruolo di organo di
indirizzo politico e di controllo dell'ente di area vasta.
3.5.- È dunque evidente che la legge regionale ora sottoposta al
sindacato di questa Corte altro non rappresenta che l'ultimo anello
di una catena di rinvii, che ha fatto sì che le elezioni dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali - che la legge reg. Siciliana
n. 15 del 2015 aveva originariamente previsto dovessero svolgersi fra
il 1° ottobre e il 30 novembre 2015 -, nonchè quelle dei Consigli
metropolitani - che avrebbero dovuto svolgersi tra il 30 giugno e il
15 settembre 2016 ai sensi della legge reg. Siciliana n. 5 del 2016
-, ancora non abbiano avuto luogo.
3.6.- Una tale situazione si palesa, anzitutto, in contrasto con
gli artt. 5 e 114 Cost.
3.6.1.- Nell'esercizio della competenza legislativa di cui
all'art. 14, primo comma, lettera o), dello statuto speciale, il
legislatore siciliano è tenuto a istituire i liberi Consorzi
comunali (che, ai sensi dell'art. 15 del medesimo statuto prendono il
posto delle soppresse circoscrizioni provinciali e devono essere
«dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria») e
le città metropolitane; ed è altresì tenuto a farlo nel rispetto
della loro natura di enti autonomi garantita dagli artt. 5 e 114
Cost., nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali dettate dal legislatore statale (sentenza n. 168
del 2018, punto 4.3. del Considerato in diritto).
Questa Corte ha infatti già avuto occasione di ricordare che «il
novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio interno, per la
prima volta, l'ente territoriale Città metropolitana, ha imposto
alla Repubblica il dovere della sua concreta istituzione» e ha
altresì affermato la «natura costituzionalmente necessaria degli
enti previsti dall'art. 114 Cost., come "costitutivi della
Repubblica", ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art.
5 Cost.» (sentenza n. 50 del 2015, punti 3.4.1. e 3.4.3.,
rispettivamente, del Considerato in diritto; successivamente,
sentenza n. 168 del 2018, punto 4.3. del Considerato in diritto).
Di tale autonomia, il carattere rappresentativo ed elettivo degli
organi di governo - che non viene meno nel caso di elezioni di
secondo grado (sentenza n. 50 del 2015, punto 3.4.3. del Considerato
in diritto) - rappresenta un «tratto essenziale e caratterizzante»
(sentenza n. 286 del 1997, punto 8 del Considerato in diritto).
3.6.2.- Attraverso la menzionata serie di rinvii e proroghe, la
Regione è venuta meno a tale dovere, con riferimento tanto ai liberi
Consorzi comunali, quanto alle città metropolitane.
Quanto ai primi, il continuo rinvio delle elezioni dei loro
presidenti, e conseguentemente anche delle elezioni dei consigli, ha
determinato la mancata costituzione dei due organi elettivi dei
liberi Consorzi, le cui funzioni sono svolte ormai da numerosi anni
da un commissario nominato dalla Regione.
Quanto alle seconde, il continuo rinvio dell'elezione dei
Consigli metropolitani ha fatto sì che nessuno dei tre organi di
governo delle città metropolitane abbia al momento carattere
elettivo. Non il sindaco metropolitano, individuato ope legis nel
sindaco del comune capoluogo: soluzione questa già censurata da
questa Corte nella sentenza n. 240 del 2021, ma tuttora vigente, non
essendosi ad oggi concretato l'intervento legislativo urgentemente
sollecitato nella pronuncia appena richiamata, affinchè il
funzionamento dell'ente metropolitano si svolga in conformità ai
canoni costituzionali dell'eguaglianza del voto e della
responsabilità politica. Non la Conferenza metropolitana, composta
dai sindaci dei comuni appartenenti alla città metropolitana. Non,
appunto, i Consigli metropolitani, che ancora non sono stati
costituiti a causa del protratto rinvio delle loro elezioni più
volte ricordato.
In definitiva, attraverso interventi puntuali e continui nel
corso di otto anni, il legislatore regionale ha di fatto impedito la
costituzione degli enti di area vasta in Sicilia, in spregio a quanto
prescritto dagli artt. 5 e 114 Cost.
3.7.- L'ennesimo rinvio previsto dalla disposizione impugnata si
pone, altresì, in contrasto con il canone di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost.
A differenza di alcune almeno delle norme regionali
precedentemente richiamate, che invocavano espressamente una ragione
del rinvio delle elezioni, la disposizione oggetto del presente
giudizio non menziona alcuna giustificazione per il rinvio di un anno
delle mai celebrate elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi
comunali e dei Consigli metropolitani. Nè una simile giustificazione
emerge dai lavori preparatori della disposizione stessa o è stata
fornita dalla Regione, che, come detto, non si è difesa
relativamente a questa parte del giudizio.
L'art. 13, comma 43, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022,
pertanto, in assenza di qualsivoglia ragione, consolida, prolunga e
aggrava la situazione di sostanziale disconoscimento degli obblighi
contenuti negli artt. 5 e 114 Cost. che caratterizza l'assetto delle
autonomie locali in Sicilia ormai da numerosi anni.
3.8.- Deve essere quindi dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con gli artt. 3, 5 e 114 Cost., l'art. 13,
comma 43, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, che ha
prolungato di un anno una situazione in contrasto con la
Costituzione.
A tale situazione deve essere posto rimedio senza ulteriori
ritardi, attraverso il tempestivo svolgimento delle elezioni dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli metropolitani,
affinchè anche in Sicilia gli enti intermedi siano istituiti e
dotati dell'autonomia loro costituzionalmente garantita, e si ponga
fine alla più volte prorogata gestione commissariale.
Restano assorbite le ulteriori censure proposte nei confronti
della medesima disposizione.
4.- È poi impugnato l'art. 13, comma 71, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, che dispone: «[t]rovano applicazione nella
Regione fino al 31 dicembre 2022, in attuazione del comma 1
dell'articolo 10 del decreto legge 24 marzo 2022, n. 24 convertito
con modificazioni dalla legge 19 maggio 2022, n. 52, le disposizioni
di cui all'articolo 38 bis del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76,
convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 e
successive modificazioni».
L'art. 38-bis del d.l. n. 76 del 2020, come convertito, allo
scopo di far fronte alle ricadute economiche negative per il settore
dell'industria culturale conseguenti alle misure di contenimento
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, prevedeva nella sua
formulazione originaria che, fino al 31 dicembre 2021, «per la
realizzazione di spettacoli dal vivo che comprendono attività
culturali quali il teatro, la musica, la danza e il musical, che si
svolgono in un orario compreso tra le ore 8 e le ore 23, destinati ad
un massimo di 1.000 partecipanti, ogni atto di autorizzazione,
licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, richiesto per l'organizzazione di spettacoli dal vivo, il
cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e
presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale, [fosse] sostituito dalla segnalazione certificata
di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990,
n. 241, presentata dall'interessato allo sportello unico per le
attività produttive o ufficio analogo».
L'art. 10, comma 1, del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24
(Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto
alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della
cessazione dello stato di emergenza), convertito, con modificazioni,
nella legge 19 maggio 2022, n. 52, ha quindi esteso l'efficacia di
tale disposizione al 31 dicembre 2022.
Infine, successivamente all'entrata in vigore della legge
regionale impugnata, l'art. 7-sexies del decreto-legge 29 dicembre
2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio
2023, n. 14, ha ulteriormente prorogato l'efficacia della
disposizione in esame al 31 dicembre 2023, modificandone inoltre
l'ambito applicativo, che ricomprende ora anche le «proiezioni
cinematografiche» e, in generale, gli spettacoli che si svolgono «in
un orario compreso tra le ore 8.00 e le ore 1.00 del giorno
seguente».
4.1.- Secondo il ricorrente, la semplificazione procedimentale
operata dalle disposizioni statali richiamate presupporrebbe
logicamente che le funzioni di polizia amministrativa originariamente
attribuite dagli artt. 68 e 69 TULPS al questore e all'autorità
locale di pubblica sicurezza siano già state trasferite ai comuni.
Poichè in Sicilia tale trasferimento non è mai avvenuto a causa
della mancata adozione delle norme di attuazione statutaria
indispensabili a tale scopo, la disposizione in esame si porrebbe «in
contrasto con le previsioni statutarie (articolo 43 dello Statuto
regionale) e costituzionali (articolo 116 Cost., e Legge cost. n.
2/1948)» e sarebbe altresì lesiva delle competenze statali in
materia di ordine e sicurezza pubblica di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
4.2.- Le censure sono fondate in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., e all'art. 43 dello statuto
speciale.
4.3.- Con riferimento alle regioni a statuto ordinario, le
funzioni di polizia amministrativa previste dagli artt. 68 e 69 TULPS
sono state trasferite ai comuni dall'art. 19, primo comma, numeri 5)
e 6), del d.P.R. n. 616 del 1977, che recita: «[s]ono attribuite ai
comuni le seguenti funzioni di cui al testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n.
773, e successive modificazioni: [...] 5) la concessione della
licenza per rappresentazioni teatrali o cinematografiche, accademie,
feste da ballo, corse di cavalli, altri simili spettacoli o
trattenimenti, per aperture di esercizio di circoli, scuole di ballo
e sale pubbliche di audizione, di cui all'art. 68; 6) la licenza per
pubblici trattenimenti, esposizioni di rarità, persone, animali,
gabinetti ottici ed altri oggetti di curiosità o per dare audizioni
all'aperto di cui all'art. 69».
Con riguardo alle regioni a statuto speciale invece - in ossequio
al risalente e costante orientamento di questa Corte, secondo cui la
«sostituzione di uffici dello Stato, nella loro organizzazione
obiettiva, concernente le funzioni, e subiettiva, concernente il
personale, non [e'] ammissibile se non in seguito a speciali norme di
attuazione» (così la sentenza n. 12 del 1959, che richiama le
sentenze n. 6, n. 9, n. 11 e n. 19 del 1957, nonchè le sentenze n. 1
e n. 45 del 1958) - il medesimo trasferimento di funzioni statali ai
comuni ha richiesto l'adozione delle norme di attuazione statutaria
previste dai rispettivi statuti speciali.
Più in generale, come sottolineato da questa Corte nella
sentenza n. 180 del 1980, alla necessità che il trasferimento delle
funzioni statali avvenga, per le regioni ad autonomia differenziata,
nel rispetto delle procedure prescritte da ogni singolo statuto,
risultano informati nel loro complesso sia «il primo passaggio di
funzioni, uffici e personale dallo Stato alle Regioni di diritto
comune, disposto dagli undici decreti presidenziali del 14-15 gennaio
1972; tanto è vero che si sono resi [...] indispensabili per
conseguire i medesimi effetti in Sicilia, in Sardegna, nel
Trentino-Alto Adige e nel Friuli-Venezia Giulia specifici atti
statali con forza di legge, adottati nelle forme previste per le
discipline di attuazione dei relativi Statuti speciali»; sia il
secondo trasferimento di funzioni, attuato con d.P.R. n. 616 del
1977, «il quale stabilisce anzi espressamente nell'art. 119 che le
funzioni amministrative degli enti pubblici estinti, già trasferiti
alle Regioni ordinarie in virtù del contestuale art. 113, continuino
"ad essere esercitate nelle regioni a statuto speciale mediante
uffici stralcio, fino a quando non sarà diversamente disposto con le
norme di attuazione degli statuti speciali o di altre leggi dello
Stato"» (punto 3 del Considerato in diritto).
Allo stesso criterio si è del resto attenuto, in maniera ancor
più esplicita, anche il terzo trasferimento di funzioni
amministrative dallo Stato alle regioni e agli enti locali. L'art. 10
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59)
dispone infatti espressamente che «[c]on le modalità previste dai
rispettivi statuti si provvede a trasferire alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in quanto
non siano già attribuite, le funzioni e i compiti conferiti dal
presente decreto legislativo alle regioni a statuto ordinario».
Conformemente a tale criterio, questa Corte non ha mancato, anche
con specifico riferimento alla Regione Siciliana, di dichiarare
l'illegittimità costituzionale di leggi statali che avevano inteso
operare un trasferimento di funzioni alle regioni ad autonomia
speciale «tramite un procedimento normativo non conforme a quello
che, allo scopo, è previsto dagli artt. 56 dello statuto della
Regione Sardegna e 43 dello statuto della Regione Sicilia, vale a
dire il procedimento previsto per l'adozione delle norme di
attuazione degli statuti speciali medesimi, tra le quali rientrano,
per conforme giurisprudenza di questa Corte, quelle che determinano
il passaggio delle funzioni dallo Stato alle regioni speciali»
(sentenza n. 377 del 2000, punto 3.1. del Considerato in diritto).
Parallelamente, questa Corte ha constatato che, in mancanza
dell'adozione delle norme di attuazione di cui all'art. 43 dello
statuto reg. Siciliana, il trasferimento di determinate funzioni
disposto direttamente dal legislatore statale per le regioni
ordinarie, non si era verificato invece nella Regione Siciliana
(sentenza n. 128 del 2017, relativa al mancato trasferimento alla
stessa Regione autonoma delle funzioni in materia di indennizzi di
cui alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, recante «Indennizzo a favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di
emoderivati»).
4.4.- Con specifico riferimento alle funzioni di polizia
amministrativa di cui agli artt. 68 e 69 TULPS, le norme di
attuazione di cui all'art. 43 dello statuto reg. Siciliana non sono
mai state adottate, a differenza di quanto avvenuto nelle altre
regioni a statuto speciale (si veda, ad esempio, l'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica, 19 giugno 1979, n. 348,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna
in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382 e al decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616», che opera il
medesimo trasferimento con riguardo alla Regione autonoma Sardegna).
Successivamente all'entrata in vigore della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), il Consiglio di Stato, richiesto di un parere
sulla possibilità, nel nuovo quadro costituzionale, di attuare il
trasferimento delle funzioni di polizia amministrativa alla Regione
Siciliana con modalità diverse da quelle di cui all'art. 43 dello
statuto speciale, ha concluso che «allo stato, ai fini del
trasferimento delle funzioni di polizia amministrativa alla regione
Sicilia e alle Province e ai Comuni della stessa Regione non [sono]
possibili procedure diverse da quella prevista dall'art. 43 dello
Statuto della Regione», escludendo inoltre espressamente che nel caso
in esame si rientri «in una delle ipotesi in cui la Corte
costituzionale ha ritenuto che le Regioni a statuto speciale possano
esercitare funzioni amministrative nelle materie previste dagli
statuti senza la preventiva emanazione delle relative norme di
attuazione» (Consiglio di Stato, sezione prima, parere del 26 giugno
2002, n. 1510).
In sintesi, risulta da quanto sinora richiamato che in Sicilia le
funzioni di polizia amministrativa di cui agli artt. 68 e 69 TULPS
non sono state trasferite ai comuni; nè potrebbero esserlo se non
attraverso l'adozione di apposite norme di attuazione statutaria ai
sensi dell'art. 43 dello statuto speciale.
4.5.- Il mancato trasferimento ai comuni delle funzioni in esame
ha fatto sì che, in Sicilia, queste non venissero incise dalle
disposizioni di semplificazione adottate a partire dall'entrata in
vigore dell'art. 7, comma 8-bis, del d.l. n. 91 del 2013, come
convertito, che ha disposto che le licenze e autorizzazioni previste
dagli artt. 68 e 69 TULPS siano sostituite da SCIA ex art. 19 della
legge n. 241 del 1990, «[p]er eventi fino ad un massimo di 200
partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio»,
disposizioni tra le quali si iscrive lo stesso art. 38-bis del d.l.
n. 76 del 2020, come convertito. Operanti nel resto del territorio
nazionale, tali semplificazioni non hanno trovato applicazione in
Sicilia, poichè, come rileva correttamente l'Avvocatura generale
dello Stato, è la stessa legge n. 241 del 1990 a escludere
dall'ambito di applicazione della SCIA gli «atti rilasciati dalle
amministrazioni preposte [...] alla pubblica sicurezza [...]», quali
sono, in Sicilia, le autorizzazioni di cui agli artt. 68 e 69 TULPS.
4.6.- Con la disposizione ora sottoposta al giudizio di questa
Corte, il legislatore siciliano ha dunque inteso recepire nel
territorio regionale, con proprio intervento unilaterale, le
semplificazioni già operanti nel resto d'Italia, con riferimento
però a funzioni tuttora di competenza dell'autorità di pubblica
sicurezza statale.
In tal modo, il legislatore regionale da un lato ha interferito
con la disciplina dettata dagli artt. 68 e 69 TULPS e fatta salva
dall'art. 19 della legge n. 241 del 1990, che è espressione della
competenza esclusiva statale nella materia «ordine pubblico e
sicurezza», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
Dall'altro, ha disatteso l'art. 43 dello statuto speciale, ai
sensi del quale il trasferimento delle funzioni in esame ai comuni,
che è prius logico rispetto alla loro semplificazione, richiede
l'adozione di norme di attuazione statutaria che non possono essere
sostituite da un intervento unilaterale del legislatore regionale.
Deve quindi essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 71, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022 per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. e
dell'art. 43 dello statuto speciale, restando assorbiti gli ulteriori
profili di censura.
5.- È infine impugnato l'art. 13, comma 108, ai sensi del quale
«[n]elle more della formazione ed approvazione dei PUG, i titoli
abilitativi regolarmente rilasciati in deroga agli strumenti
urbanistici in forza dell'articolo 10 della legge n. 104/1992 e
successive modificazioni e/o di altre disposizioni determinano la
modifica permanente della programmazione urbanistica purchè gli
immobili siano stati già realizzati ed i titoli rilasciati almeno 18
mesi prima della data di entrata in vigore della legge regionale 3
febbraio 2021, n. 2. In sede di formazione ed approvazione del nuovo
PUG si deve tenere conto della destinazione urbanistica impressa
all'area dal titolo edilizio di cui al presente comma. È altresì
consentito per i sei mesi successivi alla data di entrata in vigore
della presente legge, entro i limiti e con le modalità di cui
all'articolo 47 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 e
successive modificazioni, il cambio di destinazione urbanistica per
usi non residenziali e/o commerciali su richiesta degli aventi
titolo».
5.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe:
- i principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui al «combinato disposto degli articoli 3, 9 e
97 della Costituzione», poichè sacrificherebbe l'interesse
all'ordinato assetto del territorio non già per il perseguimento
dell'«interesse costituzionale primario alla tutela della salute e
delle necessità esistenziali delle persone con disabilità, bensì
per la mera soddisfazione di interessi privati, neppure evincibili
dal dettato normativo»;
- l'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto reg.
Siciliana, in relazione alle «previsioni relative alla "zonizzazione"
dei territori comunali, con l'individuazione della relativa
disciplina d'uso e dei relativi limiti di edificazione» di cui
all'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150 del
1942, le quali rappresenterebbero norme di grande riforma
economico-sociale;
- l'art. 14, primo comma, lettera n), dello statuto reg.
Siciliana, nonchè l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 135, 143, 145 e 146 cod. beni culturali, nonchè
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3, 5, lettera
d), e 6, lettere d) ed e), della Convenzione europea del paesaggio,
poichè, non facendo salva l'applicazione della disciplina in materia
paesaggistica, produrrebbe un abbassamento della tutela del
paesaggio.
5.2.- Le questioni promosse in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. sono fondate.
5.3.- Come da tempo questa Corte ha rilevato, la legge n. 104 del
1992 è diretta ad assicurare la tutela della persona con disabilità
in settori diversi, che spaziano «dalla ricerca scientifica ad
interventi di tipo sanitario ed assistenziale, di inserimento nel
campo della formazione professionale e nell'ambiente di lavoro, di
integrazione scolastica, di eliminazione di barriere architettoniche
e in genere di ostacolo all'esercizio di varie attività e di
molteplici diritti costituzionalmente protetti» (sentenza n. 406 del
1992, punto 2 del Considerato in diritto).
In questo contesto, l'art. 10 prevede che i comuni possano
realizzare comunità-alloggio e centri socio-riabilitativi per persone
disabili in situazione di gravità (comma 1), oppure contribuire
mediante appositi finanziamenti alla realizzazione e al sostegno
delle stesse strutture, promosse da enti, associazioni, fondazioni,
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, società
cooperative e organizzazioni di volontariato iscritte negli albi
regionali (comma 3). Il successivo comma 6 prevede che costituisce
variante del piano regolatore l'approvazione di progetti edilizi
concernenti immobili da destinare a tali comunità-alloggio e centri
socio-riabilitativi, con vincolo di destinazione almeno ventennale
all'uso effettivo dell'immobile per gli scopi dichiarati, laddove
tali immobili siano localizzati in aree vincolate o a diversa
specifica destinazione. In altre parole, come evidenziato dalla
giurisprudenza amministrativa, l'approvazione del progetto da parte
del Consiglio comunale ha, eccezionalmente, il valore e gli effetti
propri della variante agli strumenti urbanistici (Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 29 aprile 2011, n. 2548).
Il menzionato comma 6, tuttavia, circonda di alcune opportune
cautele tale deroga alle ordinarie regole della pianificazione
urbanistica. Oltre a fare salva l'applicazione della disciplina a
tutela del paesaggio, esso prevede che «[i]l venir meno dell'uso
effettivo per gli scopi di cui alla presente legge prima del
ventesimo anno comporta il ripristino della originaria destinazione
urbanistica dell'area». Con ciò il legislatore statale intende
all'evidenza escludere che della deroga possano beneficiare immobili
poi non effettivamente destinati al soddisfacimento delle esigenze
preminenti delle persone disabili per un arco temporale
sufficientemente esteso, in modo da prevenire la possibilità di un
utilizzo abusivo di tale deroga.
Nel giudicare della legittimità costituzionale di tale
disposizione, la sentenza n. 406 del 1992 di questa Corte ne ha
escluso il contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., valorizzando proprio
le specifiche cautele previste dalla disposizione in esame. Si è
infatti osservato che «la rimessione, nel caso di specie, di poteri
decisionali definitivi alle autorità comunali e la mancata
previsione dell'approvazione delle varianti da parte delle Regioni ha
il suo fondamento giustificativo nella necessità di snellire ed
accelerare al massimo la realizzazione, da parte di enti pubblici o
sotto il controllo di questi, di opere destinate a fronteggiare
preminenti e pressanti esigenze di soggetti portatori di handicaps in
situazione di gravità; d'altra parte la previsione di simili
varianti automatiche non è sprovvista di contestuali cautele e
vincoli intesi ad assicurare una equilibrata soddisfazione dei
diversi interessi afferenti al governo del territorio» (punto 3 del
Considerato in diritto).
5.4.- La disposizione impugnata interviene a modificare gli
effetti dei titoli abilitativi rilasciati ai sensi dell'art. 10,
comma 6, della legge n. 104 del 1992.
Mentre infatti ai sensi della legge n. 104 del 1992 il venir meno
dell'uso effettivo dell'immobile come comunità-alloggio o centro
socio-riabilitativo prima del ventesimo anno «comporta il ripristino
della originaria destinazione urbanistica dell'area», la disposizione
impugnata prevede che, sussistendo due condizioni - che gli immobili
siano già stati realizzati, e che i titoli abilitativi siano stati
rilasciati almeno diciotto mesi prima della data di entrata in vigore
della legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento
correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 recante norme
sul governo del territorio) -, la modifica della destinazione
urbanistica abbia carattere permanente; e ciò anche qualora
l'immobile non sia stato effettivamente destinato a comunità-alloggio
e centri socio-riabilitativi per persone disabili.
Inoltre, tale permanente modifica si impone al nuovo piano
urbanistico generale, che deve «tenere conto della destinazione
urbanistica impressa all'area dal titolo edilizio». Ancora, nei sei
mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge regionale
impugnata, gli «aventi titolo» possono chiedere il cambio di
destinazione urbanistica dell'immobile, purchè esso venga destinato
a usi diversi da quelli residenziali e commerciali (ad esempio,
turistico/ricettivo o industriale).
In sintesi, la disposizione impugnata fa sì che l'effetto di
variante del piano urbanistico che la legge statale eccezionalmente
prevede, ma a condizione che l'immobile venga effettivamente
utilizzato come comunità-alloggio o centro socio-riabilitativo per
persone disabili per almeno vent'anni, si verifichi anche qualora
l'immobile non venga utilizzato a tal scopo per tale tempo minimo.
Vengono così a cadere proprio quelle cautele e quei vincoli che,
nella sentenza n. 406 del 1992, avevano consentito a questa Corte di
escludere la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Se infatti l'art.
10, comma 6, della legge n. 104 del 1992 ha definito un bilanciamento
non irragionevole fra l'ordinato sviluppo urbano e i diritti delle
persone disabili, la legge della Regione Siciliana in esame ha
significativamente alterato tale punto di equilibrio, consentendo il
sacrificio dei vari interessi afferenti all'ordinato governo del
territorio, senza che ciò sia giustificato dal reale perseguimento
delle finalità di integrazione e socializzazione delle persone
disabili, che rischiano così di non essere realmente perseguite, ma
soltanto strumentalmente invocate per il perseguimento di altri,
diversi, interessi.
Di qui l'irragionevolezza della disposizione in esame e, assieme,
la sua incidenza negativa sul buon andamento della pubblica
amministrazione, con conseguente violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
5.5.- È altresì fondata la questione promossa in riferimento
all'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto reg. Siciliana,
in relazione all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge
n. 1150 del 1942.
Consentendo deroghe alla disciplina urbanistica comunale non
giustificate dalla necessità di tutela degli interessi delle persone
disabili, la disposizione impugnata si pone in contrasto con il
principio della programmazione urbanistica che trova il proprio
fondamento generale nei commi ottavo e nono dell'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, anche di recente qualificati dalla
giurisprudenza di questa Corte come principi fondamentali della
materia «governo del territorio» (sentenza n. n. 240 del 2022, punto
3.5.1. del Considerato in diritto), che si impongono anche alla
competenza legislativa primaria in materia di urbanistica che l'art.
14, primo comma, lettera f), dello statuto speciale attribuisce alla
Regione Siciliana, quali norme fondamentali di riforma
economico-sociale (sentenza n. 90 del 2023, punto 9.3.3. del
Considerato in diritto).
5.6.- Deve quindi essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 13, comma 108, per violazione degli artt. 3 e 97
Cost., nonchè dell'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto
reg. Siciliana, quest'ultimo in relazione all'art. 41-quinquies,
ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
43, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16
(Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge
regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione
della Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni
varie);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
71, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
108, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 6 giugno 2023

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 43, della legge della Regione
Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25
maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14.
Variazioni al Bilancio di previsione della Regione siciliana per il
triennio 2022/2024. Disposizioni varie), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso depositato il 17 ottobre 2022
(reg. ric. n. 78 del 2022).
Rilevato che, con atto depositato il 12 dicembre 2022, è
intervenuto nel giudizio F.M. D.;
che F.M. D. afferma che la sua legittimazione all'intervento
deriverebbe tanto dalla sua qualità di cittadino elettore iscritto
nelle liste del Comune di Aci Castello, e quindi «interessato alla
conformazione delle strutture istituzionali in cui si esprime il
circuito della rappresentanza e della responsabilità politica»,
quanto «dalla circostanza di aver provocato il giudizio in cui è
stata adottata la pronuncia di codesta Corte costituzionale 7
dicembre 2021, n. 240»;
che l'interveniente riferisce in particolare che è nell'ambito
del giudizio da lui stesso instaurato di fronte al Tribunale
ordinario di Catania al fine di veder accertato il proprio diritto di
partecipare alla costituzione dell'organo di vertice della Città
metropolitana di Catania che sono state sollevate le questioni di
legittimità costituzionale decise con sentenza di questa Corte n.
240 del 2021;
che, sempre a detta dell'interveniente, le circostanze che
nell'odierno giudizio questa Corte sarebbe chiamata a «chiarire
l'efficacia della sentenza n. 240/2021 e, particolarmente, delle
avvertenze contenute al n. 8 del considerato in diritto», e che il
giudizio instaurato dall'interveniente di fronte alla giurisdizione
ordinaria è tuttora pendente davanti alla Corte di cassazione, gli
conferirebbero «una posizione differenziata e specifica» rispetto a
«tutti gli altri cittadini elettori siciliani», che ne legittimerebbe
l'intervento nel presente giudizio.
Considerato che, secondo il costante orientamento di questa
Corte, il giudizio di legittimità costituzionale in via principale
si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa e non ammette l'intervento di soggetti che ne siano
privi;
che tale orientamento è stato mantenuto fermo anche a seguito
delle modifiche delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale apportate con la delibera di questa Corte 8
gennaio 2020, «non incidendo esse sui requisiti di ammissibilità
degli interventi nei giudizi in via principale» (ordinanza letta
all'udienza del 25 febbraio 2020 e allegata alla sentenza n. 56 del
2020);
che ad analoga conclusione questa Corte è pervenuta in numerose
occasioni successive (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze n.
76 del 2023, punto 2 del Considerato in diritto, n. 259 del 2022,
punto 2 del Considerato in diritto, n. 221 del 2022, punto 3 del
Considerato in diritto e n. 121 del 2022, punto 3 del Considerato in
diritto; ordinanza n. 134 del 2022), osservando, in particolare, che
la possibilità ora prevista dagli artt. 6 e 31 delle Norme
integrative di presentare a questa Corte un'opinione scritta in
qualità di amici curiae «rafforza, e non già invalida, la
preclusione dell'intervento» (ordinanza letta all'udienza del 22
marzo 2022 e allegata alla sentenza n. 117 del 2022);
che tali assorbenti argomenti esimono questa Corte dal
confrontarsi con le motivazioni addotte dall'interveniente e di cui
si è dato conto in precedenza;
che, dunque, l'intervento di F.M. D. deve essere dichiarato
inammissibile.

per questi motivi
la corte costituzionale

dichiara inammissibile l'intervento in giudizio di F.M. D.

F.to: Silvana Sciarra, Presidente