1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 3-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 651 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 2006
Ordinanza emessa il 18 dicembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Acquaviva D'Aragona Adriana contro Commissario delegato per gli interventi di emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e dei versanti della citta' di Napoli ed altro. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3 e 25. (007C1141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 3-10-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6323/06 R.G.
proposto da Acquaviva Adriana D'Aragona elettivamente domiciliata in
Napoli, via Generale Orsini n. 5 presso lo studio dell'avv. Riccardo
Satta Flores che la rappresenta e difende nel presente giudizio;
Contro sindaco di Napoli, in qualità di Commissario delegato, ai
sensi dell'ordinanza del Ministero dell'interno n. 2509/1997, per gli
interventi di emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e
dei versanti della città di Napoli - non costituito in giudizio;
Comune di Napoli, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente
domiciliato in Napoli, piazza Municipio - Palazzo S. Giacomo presso
l'Avvocatura municipale e rappresentato e difeso nel presente
giudizio dagli avv. Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalsons
d'Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi,
Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini,
Bruno Ricci e Gabriele Romano, per l'annullamento dell'ingiunzione
n. 162/C del 20 dicembre 2004 con cui il Sindaco di Napoli, nella
qualità di Commissario delegato per gli interventi di emergenza
connessi al consolidamento del sottosuolo e dei versanti della città
di Napoli, ha ingiunto ad Acquaviva D'Aragona Adriana il pagamento
della somma di Euro 456.256,15 necessaria per l'esecuzione dei lavori
d'urgenza effettuati per ovviare allo stato di pericolo riscontrato
sul bene di proprietà della ricorrente;
Visti gli atti e documenti contenuti nel fascicolo processuale;
Vista l'ordinanza cautelare n. 3106/2006 del 16 novembre 2006 con
la quale questa Sezione ha accolto, ai sensi dell'art. 21, legge
n. 1034/1971, la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Designato il dott. Michelangelo Francavilla quale relatore per la
Camera di consiglio del 16 novembre 2006;
Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;
Ritenuto, in fatto, e considerato, in diritto, quanto segue:

F a t t o

Con ricorso notificato in date 10 ottobre 2006 e 12 ottobre 2006
e depositato il 23 ottobre 06 Acquaviva D'Aragona Adriana ha
impugnato l'ingiunzione n. 162/C del 20 dicembre 2004 con cui il
Sindaco di Napoli, nella qualità di Commissario delegato per gli
interventi di emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e
dei versanti della città di Napoli, le ha intimato il pagamento
della somma di Euro 456.256,15 resasi necessaria per l'esecuzione dei
lavori d'urgenza effettuati per ovviare allo stato di pericolo
riscontrato sul costone tufaceo di proprietà della ricorrente.
La ricorrente, dopo avere adito il giudice ordinario che ha
declinato la propria giurisdizione, in questo giudizio censura
l'ingiunzione emessa dal sindaco deducendone l'illegittimità in
relazione ai vizi di violazione dell'art. 21, legge n. 1034/1971,
eccesso di potere sotto vari profili ed illegittimità derivata.
In particolare, ad avviso dell'esponente, l'ingiunzione sarebbe
illegittima per violazione della precedente ordinanza cautelare
n. 4097/1999, con la quale questo tribunale aveva sospeso l'efficacia
del provvedimento sindacale n. 5934/10 notificato il 15 giugno 1999
con cui il sindaco di Napoli aveva ingiunto alla D'Aragona
l'esecuzione dei lavori, e per l'illegittimità derivata dai vizi del
predetto atto.
Il Comune di Napoli, costituitosi in giudizio con memoria
depositata il 13 novembre 2006, ha chiesto la reiezione del ricorso.
Dopo la discussione in Camera di consiglio, il Collegio con
ordinanza n. 3106/2006 ha sospeso l'efficacia dell'atto impugnato.

D i r i t t o

Il Collegio ritiene di dovere sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, aggiunti in sede di
conversione dalla legge n. 21 del 2006.
Le disposizioni in esame prevedono quanto segue:
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Circa la rilevanza della questione di legittimità costituzionale
il Collegio rileva che l'atto impugnato nel presente giudizio è
stato emesso dal sindaco di Napoli in qualità di Commissario
delegato, in virtù dell'ordinanza del Ministro dell'interno n. 2509
del 22 febbraio 1997, per gli interventi di emergenza connessi al
consolidamento del sottosuolo e dei versanti della città di Napoli.
L'ordinanza ministeriale citata, come risulta dall'epigrafe del
provvedimento, è stata, a sua volta, emessa a seguito della
dichiarazione dello stato di emergenza intervenuta, ai sensi
dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 17 gennaio 1997 e sulla
base del pregresso decreto del 24 maggio 1996 con cui il Presidente
del Consiglio ha delegato al Ministro dell'interno le funzioni di
coordinamento della protezione civile di cui alla legge n. 225/1992.
Quanto fin qui evidenziato induce il Collegio a ritenere che la
presente fattispecie sia regolata dall'art. 3 comma 2-bis, d.l.
n. 245/2005 vertendosi in tema d'impugnazione dell'ordinanza
commissariale emessa in relazione ad una situazione d'emergenza
dichiarata ai sensi dell'art. 5, legge n. 225/1992.
Le norme sospettate d'incostituzionalità riguardano la
competenza del giudice adito per la decisione della controversia e,
pertanto, hanno ad oggetto uno specifico presupposto processuale
(ovvero un requisito che deve esistere prima della proposizione della
domanda affinchè possa utilmente pervenirsi ad una pronuncia sul
merito della stessa) di talchè esse rilevano ai fini della decisione
a prescindere dalla valutazione della fondatezza, nel merito, delle
domande proposte dalla ricorrente.
In altri termini, la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale consegue alla sola ritenuta applicabilità delle norme
sulla competenza alla fattispecie in esame senza che sia necessaria
alcuna indagine attinente alla probabile fondatezza delle domande
proposte nell'atto introduttivo.
Per esigenza di completezza il tribunale rileva che, comunque,
nel merito sussiste una qualificata probabilità di accoglimento del
ricorso dal momento che, come esplicitato nell'ordinanza cautelare
n. 3106/2006, appare fondata la censura con cui la ricorrente lamenta
la violazione delle statuizioni contenute nell'ordinanza n. 4097/1999
con cui questo tribunale aveva sospeso il provvedimento che aveva
posto a carico di Acquaviva Aragona Adriana l'esecuzione delle opere
necessarie ad evitare la situazione di pericolo ivi riscontrata.
Tali opere sono state eseguite d'ufficio dallo stesso comune di
Napoli il quale, però, in violazione dell'ordinanza n. 4097/1999,
con il provvedimento impugnato ne ha posto l'onere economico a carico
dell'odierna ricorrente.
Dovendo, dunque, applicarsi nel caso in esame l'art. 3, commi
2-bis, 2-ter e 2-quater, d.l. n. 245/2005, occorre esaminare - nella
sede della delibazione di non manifesta infondatezza - la questione
di legittimità costituzionale della disciplina che prevede la
sottrazione di competenza al Tribunale amministrativo regionale
territoriale operata dalle citate norme.
La questione merita di essere esaminata anche d'ufficio, stante
anche la già avvenuta rimessione alla Consulta di analoga questione
da parte del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, Palermo,
sez. I, con ordinanza n. 129 (n. 67 Reg. ord. Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, Palermo) del 6 marzo 2006 (in
Gazzetta Ufficiale, 1ª serie speciale, n. 18 del 3 maggio 2006, 70
ss.), nonchè della sez. I di questo Tribunale amministrativo
regionale Campania, sede di Napoli (ord. n. 401 del 5 giugno 2006).
Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma sopra indicata rispetto agli
artt. 3, 24, 25, 113 e 125 della Costituzione.
Il percorso logico che conduce al giudizio di non manifesta
infondatezza è, in sintesi, il seguente:
1) la norma deroga al normale criterio di riparto della
competenza per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado stabilito dagli articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971;
2) questa deroga si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino (art. 24 Cost.), interferisce con il
principio del giudice naturale (art. 25 Cost.), si pone come una
differenziazione limitativa del regime ordinario di impugnabilità
degli atti (art. 113 Cost.), ridonda in disparità di trattamento
(art. 3 Cost.) ed incide negativamente sulla regola dell'ordinaria
distribuzione territoriale regionale della giustizia amministrativa
di primo grado (art. 125 Cost.);
3) questa deroga - che incide negativamente sugli indicati
valori costituzionali - non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli sopra enunciati.
La norma in questione presenta, dunque, evidenti profili di
incostituzionalità, per violazione degli evocati parametri della
Legge fondamentale, nonchè per eccesso di potere legislativo e per
la manifesta irrazionalità della scelta normativa.
Più in dettaglio:
1) La norma deroga al normale criterio di riparto della
competenza per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado come stabilito dagli articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del
1971 (sede dell'autorità emanante ed efficacia spaziale
infraregionale dell'atto).
Come evidenziato dalla citata ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale di Napoli, sez. I, n. 401 del 2006, le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, il cui ambito spaziale delimita
l'area di applicabilità della norma derogatoria sulla competenza di
cui si discute, si caratterizzano nella quasi totalità dei casi (e
così avviene pacificamente nella controversia in esame) per essere
spazialmente delimitate, giusta l'apposita delibera del Consiglio dei
ministri di dichiarazione dello stato di emergenza, entro i confini
di una singola e determinata regione.
L'organo statale straordinario, costituente lo strumento
operativo attuativo dei rimedi allo stato di emergenza acclarato dal
Consiglio dei ministri, presenta conseguentemente una competenza
spazialmente delimitata entro ambiti territoriali regionali di
talchè i suoi atti, ancorchè emanati sulla base di poteri extra
ordinem, presentano, a loro volta, un ambito di efficacia spaziale
territorialmente delimitato a dimensione infraregionale.
È, dunque, da escludere senz'altro che la logica sottesa alla
norma in contestazione possa conciliarsi con la regola consacrata
negli articoli 2 e 3 della legge Tribunale amministrativo regionale
del 1971.
2) Questa deroga si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino (art. 24 Cost.), urta con il principio del
giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.), si pone
come una differenziazione limitativa del regime ordinario di
impugnabilità degli atti (art. 113 Cost.), ridonda in disparità di
trattamento (art. 3 Cost.) ed incide negativamente sulla regola
dell'ordinaria distribuzione territoriale regionale della giustizia
amministrativa di primo grado (art. 125 Cost.).
Non v'è dubbio, invero, sul fatto che il soggetto leso da
un'ordinanza emergenziale di protezione civile e/o da un
consequenziale provvedimento commissariale e costretto a rivolgersi
al Tribunale amministrativo regionale avente sede in Roma, a
differenza di quanto accade in ossequio alle ordinarie regole di
riparto della competenza, si vede per ciò solo gravato di oneri
economici e logistici sicuramente maggiori, tali da incidere
sensibilmente (in negativo) sul diritto di difesa sancito
dall'art. 24 Cost., con conseguente vulnerazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., e ciò in base a una previsione
derogatoria del principio di territorialità degli organi di
giustizia amministrativa di primo grado sancito dall'art. 125 della
Costituzione.
In ordine al parametro del giudice naturale precostituito per
legge di cui all'art. 25 Cost., il vulnus al suddetto canone è
inferto, a giudizio del Collegio, ancorchè la norma de qua sembri
obbedire formalmente al criterio della precostituzione per legge del
giudice competente: ed invero, come si chiarirà meglio sub 3), la
generalizzazione a priori, con legge generale e astratta, di una
sorta, per così dire, di «legittima suspicione» derogatoria della
competenza territoriale ordinaria, finisce per alterare, con eccesso
di potere legislativo, la regola fondamentale del diritto processuale
per cui il sospetto di condizionamento del giudice va verificato nel
singolo caso concreto come eccezione che conferma la regola di
competenza territoriale.
A ciò si aggiunga che (come, pure, rilevato dalla citata
ordinanza n. 401 del 2006 della sez. I di questo tribunale) «la
formula "giudice naturale precostituito" non rappresenta un'endiadi,
ma fonda la necessità che la precostituzione del giudice ad opera
del legislatore avvenga nel rispetto di un principio di naturalità,
nel senso di razionale maggior idoneità del giudice rispetto alla
risoluzione di determinate controversie».
3) Questa deroga - che incide negativamente sugli indicati
valori costituzionali - non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che ne
risultano pregiudicati.
Come già bene evidenziato nella richiamata ordinanza di
rimessione degli atti alla Corte del 6 marzo 2006 emessa dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, sez. I,
n. 67/2006, «nel nostro sistema non esiste una differenziazione di
competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali in
dipendenza della maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato».
Inoltre, a sostegno della logicità della scelta legislativa in
esame non possono essere addotte le ragioni - già valutate dal
Giudice delle leggi (sentenza n. 189 del 1992) - poste a base della
previsione della speciale competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio per l'impugnazione degli atti del
C.S.M. (art. 4 della legge n. 74 del 1990), che si pongono, peraltro,
in deroga non già rispetto ai canoni generali dell'efficacia
spaziale dell'atto e della sede dell'autorità emanante, bensì del
solo criterio (anch'esso speciale) della sede di lavoro del
ricorrente.
Non possono neppure essere richiamate le ragioni che sono alla
base delle recenti norme in tema di giustizia sportiva (art. 3 del
d.l. 19 agosto 2003, n. 220, recante Disposizioni urgenti in materia
di giustizia sportiva, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 17 ottobre 2003, n. 280), in base alle quali le controversie
aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o
delle Federazioni sportive, non riservate agli organi di giustizia
dell'ordinamento sportivo, sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo con la previsione della competenza di
primo grado in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure
cautelari, del Tribunale amministrativo regionale del Lazio con sede
in Roma.
Queste norme (della cui costituzionalità sarebbe, comunque, in
astratto lecito dubitare) presentano, infatti, una loro intrinseca
conciliabilità con la regola generale di riparto della competenza
territoriale consacrato nei citati articoli 2 e 3 della legge
Tribunale amministrativo regionale del 1971 (atteso che sovente
queste controversie investono atti emanati da enti nazionali, quali
il Coni e le Federazioni sportive nazionali, intese in parte qua come
organi del Coni, aventi efficacia spaziale nazionale, ogni qual
volta, ad esempio, incidano su manifestazioni sportive nazionali o
ultraregionali) e trovano, per altro, una loro base di plausibilità
in un fumus di «legittima suspicione» rispetto al giudice
territoriale indotta da notori, diffusi ed assai gravi fenomeni di
turbativa dell'ordine pubblico posti in essere dalle tifoserie
locali.
Nulla di tutto questo appare riferibile alla fattispecie oggetto
di causa in cui, anche per la natura dei poteri in concreto delegati
al Sindaco quale commissario straordinario (finalizzati ad ovviare
all'emergenza idrogeologica), nessuna turbativa dell'ordine pubblico
si è verificata.
In ogni caso, ad avviso del Collegio, il metodo
dell'allontanamento dal territorio delle controversie che in esso si
sono generate, se immotivatamente generalizzato, si pone in contrasto
con gli articoli 25 della Costituzione (per quanto già osservato sub
punto 2), nonchè con l'art. 125 della Costituzione, in base al quale
nella regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di
primo grado e che esprime un profilo attuativo degli articoli 24 e
113 della Costituzione nel senso dell'individuazione di organi di
giustizia amministrativa distribuiti sul territorio secondo un
criterio di vicinanza e di accessibilità per il cittadino.
Un siffatto metodo di sottrazione a priori al giudice naturale
territorialmente competente di interi settori di controversie
definiti secondo un criterio per materia astratto e generale finisce
per sovvertire il principio processualistico generale della legittima
suspicione come eccezione che conferma la regola, che va verificata e
motivata nei singoli casi concreti.
4) In conclusione, la norma in questione presenta evidenti
profili di incostituzionalità, per violazione degli evocati
parametri della legge fondamentale, nonchè per eccesso di potere
legislativo.
Ne segue la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale per la conseguente decisione.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe
indicato, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, recante
Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia
di protezione civile, aggiunto in sede di conversione dalla legge 27
gennaio 2006, n. 21, per contrasto con gli articoli 3, 24, 25, 1 13 e
125 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 12 marzo 1953, n. 87, sospende
il giudizio ed ordina che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che la stessa venga comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 16 novembre
2006.
Il Presidente: D'Alessandro
L'estensore: Francavilla
07C1141