1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 279 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 2006
Ordinanza emessa il 29 novembre 2006 dalla Corte conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana sull'appello proposto da Musmarra Rosario contro Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' di chiedere la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di definizione del giudizio, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Lesione del diritto di difesa e dei principi del giusto processo, con riferimento alla compressione del ruolo del pubblico ministero contabile - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. (007C0527) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza 71/A/06/ORD. nel giudizio in
materia di responsabilità amministrativa iscritto al n. 1917/A/RESP
del registro di segreteria e promosso dal sig. Roario Musmarra, col
patrocinio dell'avv. Nunzio Manciagli, avverso la sentenza
n. 468/2006 della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella camera di consiglio del 19 ottobre 2006, il
relatore, consigliere Salvatore Cilia, l'avv. Manciagli e il V.P.G.
Diana Calaciura.

F a t t o

Con atto di citazione, depositato in segreteria il 20 giugno
2005, la procura regionale (a seguito di specifica segnalazione da
parte del difensore civico del Comune di Acireale) ha convenuto in
giudizio il sig. Rosario Musmarra per sentirlo condannare al
pagamento, in favore dello stesso comune, della somma di Euro
27.165,46, avendo illegittimamente disposto la liquidazione, nei
confronti di alcuni dipendenti del settore finanze del comune, di
compensi in aggiunta alla ordinaria retribuzione. L'Organo requirente
- dopo avere ricostruito il quadro normativo che disciplina
l'elaborazione dei c.d. «progetti finalizzati alla realizzazione di
nuovi servizi o al miglioramento di quelli esistenti, rispondenti
alla necessità di soddisfare bisogni a carattere produttivo e
sociale» - rileva che, nella fattispecie, «i progetti finalizzati,
così come, precisato dalla difesa del convenuto, sono stati disposti
dal Musmarra per la redazione del rendiconto e del bilancio
preventivo e sono stati motivati dall'esigenza di sopperire alla
carenza di organico conseguente al decesso di un funzionario
assegnato al settore finanze», concludendo nel senso che i compensi
liquidati costituiscono danno erariale, sia perchè, dal punto di
vita «oggettivo», la predisposizione dei documenti contabili non
possono essere inquadrati nell'ambito dei «progetti finalizzati», sia
perchè, in concreto, «non sussistevano neanche obiettive ed
eccezionali difficoltà nello svolgimento dello specifico compito di
ufficio».
Con la sentenza n. 468/2006, la sezione giurisdizionale, nel
condividere pienamente l'impostazione accusatoria, revoca in dubbio
tutte le obiezioni difensive (mancata prova in merito alla
effettuazione delle prestazioni lavorative del progetto finalizzato
al di fuori dell'ordinario orario di lavoro; irrilevanza
dell'approvazione in sanatoria del progetto; non ascrivibilità al
meccanismo dei progetti finalizzati di una attività istituzionale
come la redazione dei documenti contabili; non invocabilità della
norma con cui la legge finanziaria n. 662/1996 aveva autorizzato, per
l'anno 1997, il ricorso ai progetti finalizzati per svolgere, fuor
dall'orario di lavoro, l'attività istruttoria connessa al rilascio
delle concessioni edilizie, concludendo nel senso della condanna del
convenuto nei termini quantitativi risultanti dall'atto di citazione.
Con atto di appello, depositato in segreteria il 28 marzo 2006,
l'avv. Manciagli articola la difesa del sig. Musmarra su vari
profili:
1) «omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione sopra
un punto decisivo della controversia». Su tale aspetto, il difensore
rileva che - errando - il giudice di primo grado, da una parte, ha
ritenuto «quasi ininfluente la questione relativa
all'inammissibilità del ricorso al procedimento del progetto
finalizzato per il miglioramento dei servizi dell'ente», e,
dall'altra, che «l'esecuzione del progetto sia avvenuta nel corso
dell'ordinario periodo di lavoro»;
2) «violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del d.P.R.
n. 13/1986 e dell'art. 3 del d.P.R. n.268/1987, con riferimento agli
artt. 15, 17 e 18 del CCNL del 1° aprile 1999 - Mancanza di
motivazione e contraddittorieta». L'avv. Manciagli - dopo avere
riprodotto le norme citate - critica l'affermazione (non
condivisibile) del giudice di primo grado secondo cui «l'attività
istituzionale tipica di un servizio non può, neanche a volere
estendere oltre misura il concetto di attività produttive e di
sviluppo, essere inclusa tra le situazioni da fronteggiare con il
progetto finalizzato», e poi rileva che tanto la legislazione
regionale quanto la legislazione statale hanno previsto, in varie
situazioni (sempre per attività istituzionale), l'utilizzo dei
progetti finalizzati (tanto che «la stessa ANCI, nel parere espresso
in data 8 ottobre 2004, ribadisce la legittimità del progetto
finalizzato per sopperire alla mancanza di personale e, quindi,
all'aumentato carico di lavoro»;
3) «violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del
decreto-legge n. 543/1996, convertito nella legge n. 639/1996 -
Carenza e/o insufficienza della motivazione - Omessa valutazione del
conseuimento della finalità dell'ente a del mancato arricchimento
dell'imputato». A giudizio dell'avv. Manciagli, il giudice di primo
grado da una parte, non si sarebbe soffermato sul requisito della
colpa grave (previsto dalla legge come presupposto minimo per la
condanna), e, dall'altra, avrebbe travalicato il limite della
insindacabilità del merito delle scelte discrezionali frapposto alle
attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti.
Conclusivarnente, il difensore chiede l'assoluzione del suo
assistito, «riscontrando la legittimità degli atti impugnati» o, in
subordine dichiarando che non sussiste danno erariale e che la scelta
del convenuto era insindacabile. In ulteriore subordine, l'avv.
Manciagli chiede la definizione del giudizio mediante il pagamento di
una somma «non inferiore al 10% e non superiore al 20% del danno
quantificato con la sentenza di primo grado, fatta salva la
possibilità prevista dall'art. 232» (recte: art. 1, comma 232, della
legge n. 266/2005).
Con atto conclusionale, depositato in segreteria il 21 settembre
2006, la procura generale dopo avere individuato il senso e la
portata dei «progetti finalizzati», dichiara la piena adesione
all'impostazione dell'atto di citazione e della sentenza appellata,
chiedendo la conferma della sentenza stessa. Con separato (e
contestuale) atto, la procura generale, nel prendere atto che la
richiesta di definizione agevolata è prospettata «in subordine»
rispetto all'assoluzione nel merito, chiede che la richiesta stessa
sia dichiarata inammisibile in quanto la norma che disciplina tale
definizione «prescinde da qualsiasi esito del giudizio ordinario».
Nell'apposita camera di consiglio, sia l'avv. Manciagli che il
V.P.G. confermano le impostazioni e le richieste risultanti dagli
atti scritti, mentre il primo aggiunge che il carattere «subordinato»
della richiesta di «definizione agevolata» costituisce una mera
conseguenza del meccanismo previsto dalla legge.

D i r i t t o

In via pregiudiziale la sezione deve affrontare l'eccezione di
inammissibilità, prospettata dalla procura generale nei termini
risultanti dall'ultima parte della narrativa, con riferimento alla
richiesta di «definizione agevolata» del giudizio ex art. 1, commi
231, 232 e 233 legge n. 266/2005. L'eccezione è infondata in quanto,
tenendo conto (come risulterà dal prosieguo della motivazione) del
fatto che tale richiesta può essere formulata esclusivamente in sede
di proposizione dell'appello, non pare ragionevole ipotizzare che
l'atto di appello, se finalizzato alla richiesta della definizione
agevolata, avrebbe dovuto limitarsi ai «motivi» del gravame,
pretermettendo qualsiasi richiesta conclusiva nel merito
(probabilmente, nel maggiore dei casi, di assoluzione), mentre è da
ritenere che nell'ottica complessiva della legge, la richiesta di cui
sopra, apparentemente (ma fisiologicamente) «subordinata», acquisisce
poi - nell'ambito dell'esame della sezione di appello - tutte le
caratteristiche della domanda «principale».
A questo punto il Collegio de ve rilevare che l'art. 1 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, pone - ai commi 231, 232 e 233 - i
seguenti (nuovi) meccanismi sostanziali e processuali applicabili nei
giudizi responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per i fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge
stessa:
1) «i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito
mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e
non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza»;
2) «la sezione di appello con decreto in camera di consiglio,
sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta
e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non
superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di
primo grado, stabilendo il termine per il versamento»;
3) «Il giudizio di appello si intende definito a decorrere
dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la
segreteria della sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione
«agevolata» del giudizio di responsabilità, innanzi la Corte dei
conti; ma la sezione dubita della leggitimità costituzionale del
complesso di tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97
101, 103, e 111 della Costituzione.
Il ragionamento della sezione prende le mosse da quella
giurisprudenza constituzionale (fra le altre, sentenze n. 68/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1998) in base alla quale la concreta garanzia
dei prinicipi costituzionali di eguaglianza, di buon andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al descrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduazione dei tipi e dei limiti di responsabilità che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
partivolari situzioni regolare - appaiono come le forme più idonee a
garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali (sentenza
n. 411/1998 e ordinanza n. 549/1988, nonchè - con riferimento
all'art. 28 Cost. - le sentenze n. 2/1968, n. 123/ 1972, n. 164/1982
e n. 26/1987), ma anche la possibilità di stabilire un limite
patrimoniale della responsabilità amministrativa (sentenza
n. 340/2001).
Ciò sta a significare, in definitiva, da una parte, che, per
quanto non sia possibile trarre da taluni parametri costituzionali
(in particolare, artt. 97 e 103, secondo comma, Cost.) un principio
di iderogabilità delle comuni regole della responsabilità, si può
tuttavia ricavare dagli stessi parametri la regola secondo la quale
la discrezionalità del legislatore, per essere considrata corretta
nel suo esercizio, deve determinare e graduare, caso per caso, i tipi
e i limiti della responsabilità in riferimento alle diverse
categorie e situazioni concrete, fissando, per ciascuna di esse le
forme più idonee a garantire i principi del buon andamento e del
controllo contabile (sentenza n. 371/1998); e dall'altra che in sede
di giudizio di legittimità costituzionale, le leggi disciplinanti la
responsabilità dei pubblici dipendenti sono sindacabili, in
riferimento ai parametri invocati, solo sotto il profilo della
ragionevolezza della disciplina adottata e delle diversità
introdotte (cioè, in realzione all'art. 3 Cost.).
Conseguentemente, non potendosi negare, in linea di principio, la
possibilità di un intervento legislativo del tipo di quello
esaminato in questa sede, è tuttavia pur sempre necessario che
l'intervento stesso sia strettamente (e ragionevolmente) collegato
alle specifiche pecularietà del caso in modo tale da escludere
qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione della
disciplina generale con una (successiva) eccezionale (Corte cost.,
sentenza n. 14/1999, e altre precedenti ivi citate) sotto il profilo
tanto del rispetto del principio di eguaglianza, quanto della tutela
del buon andamento e della salvaguardia della funzione
giurisdizionale da indebite interferenze da parte del potere
legislativo. Senonchè, rispetto alle norme di cui si sta trattando,
appare alquanto problematica l'individuazione della ratio che le
sorregge, che non sia quella - puramente e semplicemente - della
limitazione del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in
primo grado, circostanza che, proprio per questo, caratterizza
l'innovazione normativa per lasua irrazionalità e - conseguentemente
- per la sua arbitrarietà.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
dalla normativa, che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare, sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalità e arbitrarieta': uno,
concerne il c.d. «condono fiscale» che, pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice ordinario in ogni grado del
giudizio e anche a seguito di rinvio (da ultimo, art. 16 legge 27
dicembre 2002, n. 289)», è chiaramente finalizzato all'incremento -
e in termini brevi - delle entrate fiscali, oltre a deflazionare, in
qualche misura, il contenzioso tributario un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta nel
giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di cui
agli artt. 421, comma 3, e 422, comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), è chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilevanti e, al contempo,
a limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare gli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, secondo comma, Cost. (controllo
contabile) stante che le norme sottopposte a scrutinio
costituzionale, da una parte, non incidono minimamente in senso
riduttivo) sull'entità del contenzioso contabile (considerato che le
norme stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel cui
ambito il sostituire una pubblica udienza con una camera di consiglio
e una sentenza con un decreto è sicuramente di piccolo momento), e,
dall'altra, che producono (quasi sicuramente facendo astrazione
ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello ordinario) una
minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento del danno
quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane soltanto
l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti del
convenuto condannato) che, quanto in tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativo-contabile è rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, può tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilità, ma anche delle capacità economiche del soggetto
responsabile -, appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art.3 Cost.) una riduzione
predeterminata e pressochè automatica della responsabilità e della
misura del risarcimento, lasciando al giudice una valutazione minima
in ordine al comportamento complessivo dell'agente (Corte
costituzionale sentenza n. 340/2001); con la ulteriore conseguenza
che il complesso normativo esaminato potrebbe incidere (limitandolo)
sul principio del «libero convincimento del giudice», violando così
l'art. 101 Cost, limitandolo anche nel senso che l'inciso «in caso di
accoglimento» della richiesta del soggetto condannato (comma 232),
non contenendo alcun criterio di orientamento per il giudice,
comporta - in conclusione e in sostanza - l'assenza di qualsiasi
«discrezionalita» nell'an (per cui il procedimento, in certo qual
modo, diventa «obbligatorio»).
A sua volta il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa è applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi della norma «di condono». È ben vero che, nella specie, sì
e in presenza di soggetti condannati in primo grado, con la
conseguenza che la prospettazione che precede potrebbe apparire non
rilevante, ma, nell'economia complessiva della normativa, appare
comunque irrazionale una previsione legislativa che esclude dai
beneflci quei soggetti la cui posizione - dopo la sentenza di primo
grado - appare chiaramente meno «pesante» di quella dei convenuti
condannati; mentre difficilmente potrebbe pervenirsi ad una
interpetazione «adeguatrice», non solo perchè, in tale caso dovrebbe
superarsi la «lettera» della «condanna» in primo grado, ma anche
perchè si dovrebbe «creare» il criterio al quale correlare le
percentuali del 10, del 20 o del 30 previste dal la legge.
Appare violato anche l'art. 24 Cost. (in particolare, il comma 2:
«La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento») nella parte in cui il pubblico ministero presso la
Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232 e solo per «essere
sentito» in camera di consiglio quando la Sezione di appello deve
deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per tale funzione
limitata e marginale (che in sostanza nell'espressione di un
«parere»), del pubblico ministero, il procedimento regolato dai commi
231 - 233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 non assume,
sostanzialmente, carattere bilaterale per cui la funzione di «parte»
del pubblico ministero contabile (nell'ottica - anche del «giusto
processo» - dell'art. 111 Cost.) viene, nella specie, quasi
pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che in tal modo,
vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero è
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale dell'
Ordinamento).
Le questioni di leggittimità costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che precedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 19
ottobre 2006.
Il Presidente: Sancetta
L'estensore: Cilia
07C0527