1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 9 febbraio - 21 aprile 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Ricostituzione dell'attivita' agricola nelle aree colpite da xylella - Possibile impianto di qualsiasi essenza arborea, in deroga ai vincoli paesaggistico colturali - Violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Paesaggio - Norme della Regione Puglia - Disposizioni in materia di turismo rurale - Attuazione degli strumenti urbanistici comunali in attuazione del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), salvo che il Comune interessato non esprima la volonta' di non avvalersene - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente e del paesaggio - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52, artt. 26 e 36. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-210074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 26 e 36
della legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52
(Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2019 e pluriennale 2019-2021), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 29 gennaio-7
febbraio 2020, depositato in cancelleria il 6 febbraio 2020, iscritto
al n. 13 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Udito nella udienza pubblica del 9 febbraio 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
udito l'avvocato dello Stato Giammario Rocchitta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 29 gennaio-7 febbraio 2020 e
depositato il 6 febbraio 2020, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 26 e 36 della legge della Regione Puglia
30 novembre 2019, n. 52 (Assestamento e variazione al bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2019 e pluriennale 2019-2021).
1.1.- L'art. 26 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019 è
impugnato per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione all'art. 5 del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della
flora e della fauna selvatiche), nonchè alla «[d]irettiva 92/43/Cee
del Consiglio del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche».
La disposizione impugnata, volta a disciplinare la ricostituzione
dell'attività agricola nelle aree colpite da Xylella fastidiosa,
«[i]n conformità con le procedure e i limiti previsti dall'articolo
149, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e al fine di garantire la
biodiversità agricola e la resistenza dell'ecosistema alle mutazioni
o ricombinazioni del batterio della xylella», consente, al comma 1,
«nelle aree dichiarate infette l'attività di impianto di qualsiasi
essenza arborea in deroga ai vincoli paesaggistico colturali,
comunque denominati, apposti in forza di leggi regionali o di
provvedimenti amministrativi di pianificazione sovraordinata o
comunale».
1.2.- In primo luogo, il Presidente del Consiglio di ministri
ritiene che l'art. 26 legge reg. Puglia n. 52 del 2019 sarebbe
invasivo della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in quanto non rientrerebbe nelle competenze
regionali l'individuazione unilaterale delle attività che possono
essere ricondotte alle ordinarie attività agro-silvo-pastorali, che,
ai sensi dell'art. 149, comma 1, lettera b), del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) (d'ora in
poi, anche: cod. beni culturali), non consentono l'esonero
dell'autorizzazione paesaggistica.
1.3.- In secondo luogo, il ricorrente ritiene che l'impugnata
disposizione regionale sarebbe costituzionalmente illegittima anche
per il contrasto con la direttiva 92/43/CEE del consiglio, del 21
maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche e l'art. 5 del
d.P.R. n. 357 del 1997 (regolamento, questo, con il quale si è data
attuazione alla citata direttiva). Sostiene l'Avvocatura generale,
infatti, che la norma impugnata introdurrebbe un regime derogatorio
in contrasto con la citata norma statale, che, in tema di valutazione
di incidenza ambientale (VINCA), non consentirebbe deroghe.
Secondo la difesa statale, non potrebbe essere invocato, al fine
di legittimare l'intervento normativo regionale, quanto previsto
dall'art. 12 del d.P.R. n. 357 del 1997 - così come modificato dal
decreto del Presidente della Repubblica 5 luglio 2019, n. 102
(Regolamento recante ulteriori modifiche dell'articolo 12 del decreto
del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, concernente
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della
fauna selvatiche) - che, nel vietare l'immissione in natura di specie
e di popolazioni non autoctone, introduce un limitato regime di
deroga. Il citato articolo stabilisce al comma 4 che, su istanza
delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e
degli enti di gestione delle aree protette nazionali, l'immissione in
natura di specie e di popolazioni non autoctone può essere
autorizzata per motivate ragioni di rilevante interesse pubblico,
connesse a esigenze ambientali, economiche, sociali e culturali, e,
comunque sia, in modo da non arrecare alcun pregiudizio agli habitat
naturali nella loro area di ripartizione naturale nè alla fauna e
alla flora selvatiche locali.
Ciò chiarito, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
l'impugnato art. 26 contrasterebbe, sotto tale profilo, con gli
standard di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema posti dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., perchè tendente a
comprimere il livello di tutela stabilito dalla legislazione
nazionale e dalle direttive europee in tale ambito, così
illegittimamente invadendo la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia.
La difesa statale pone in evidenza, infatti, che, in base alla
giurisprudenza di questa Corte, la disciplina della VINCA dovrebbe
ritenersi ricompresa nella tutela ambientale e dell'ecosistema e che,
sulla scorta di ciò, neppure l'obiettivo di preservare aree di
eccezionale valore ambientale potrebbe ritenersi sufficiente a
legittimare l'intervento del legislatore regionale in detta materia
(si richiamano le sentenze n. 195 del 2017, n. 38 del 2015 e n. 104
del 2008).
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 36 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019.
L'indicata disposizione regionale prevede che «[a] integrazione
delle norme tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici
comunali sono consentite le attività previste dalla legge regionale
22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale), senza necessità di
approvazione regionale, e dall'articolo 45, commi 3 e 4 delle norme
tecniche d'attuazione del Piano paesaggistico territoriale regionale
(PPTR), salvo che il comune interessato non esprima la volontà di
non avvalersene con delibera del consiglio comunale».
Come rileva la difesa statale, l'art. 36 della legge reg. Puglia
n. 52 del 2019 detterebbe disposizioni attuative della legge della
Regione Puglia 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e dell'art. 45
del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), specificando
che le attività previste dalle richiamate norme sarebbero consentite
senza necessità di approvazione regionale o salvo che il Comune
decida, mediante delibera consiliare, di non avvalersene.
L'Avvocatura dello Stato ricorda che è stata già deliberata
l'impugnativa costituzionale di alcune delle modifiche apportate alla
legge reg. Puglia n. 20 del 1998 dalla legge Regione Puglia 9 agosto
2019, n. 43, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale
22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione autentica
dell'articolo 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norme
in materia di contrasto agli incendi boschivi e di interfaccia)».
Per quanto riguarda l'odierna questione di costituzionalità,
emergerebbe «il contrasto del comma 5 dell'art. 1 della L.R. n. 20
del 1998 con l'art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, in
quanto non è assicurata la partecipazione del competente Ministero
dei Beni culturali nel procedimento di adeguamento della variante del
PUG (che si verrebbe a determinare a seguito dell'approvazione degli
interventi previsti dalla stessa L.R. n. 20 del 1998) al PPTR».
Per quanto attiene, invece, alla disciplina normativa in
relazione all'art. 45 del PPTR, si deduce che i commi 3 e 4 di tale
disposizione si riferiscono alle disposizioni dei territori costieri,
le quali, ai sensi dell'art. 143, comma 9, cod. beni culturali,
sarebbero immediatamente prevalenti sulle disposizioni dello
strumento urbanistico comunale. Il citato art. 143, comma 9, prevede
infatti che, a far data dall'adozione del piano paesaggistico, per un
verso, non sono consentiti interventi in contrasto con le
prescrizioni di tutela previste nel piano; per l'altro, le previsioni
e le prescrizioni del piano sono immediatamente cogenti e prevalenti
sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.
L'impugnata norma regionale contrasterebbe, pertanto, con il
citato art. 143, comma 9, «laddove fa salva la facoltà del comune di
esprimere la volontà di non consentire tale immediata cogenza e
prevalenza», così invadendo la competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le
altre, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 26 e 36
della legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52
(Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2019 e pluriennale 2019-2021), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
1.1.- Le ulteriori questioni promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, relative agli artt. 10, 35, 44, 45, 47 e 49
della medesima legge reg. Puglia n. 52 del 2019, impugnati in
riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.,
sono state decise con la sentenza n. 36 del 2021.
2.- L'art. 26 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, al comma 1,
così dispone: «[i]n conformità con le procedure e i limiti previsti
dall'articolo 149, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e al fine
di garantire la biodiversità agricola e la resistenza
dell'ecosistema alle mutazioni o ricombinazioni del batterio della
xylella, è consentita nelle aree dichiarate infette l'attività di
impianto di qualsiasi essenza arborea in deroga ai vincoli
paesaggistico colturali, comunque denominati, apposti in forza di
leggi regionali o di provvedimenti amministrativi di pianificazione
sovraordinata o comunale».
2.1.- Per un verso, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene il richiamato art. 26 invasivo della competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto non
rientrerebbe nelle competenze regionali l'individuazione unilaterale
delle attività che possono essere ricondotte alle ordinarie
attività agro-silvo-pastorali, le quali, ai sensi dell'art. 149,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2202, n. 137) (d'ora in avanti, anche: cod. beni
culturali), consentono l'esonero dell'autorizzazione paesaggistica.
Per un altro verso, il ricorrente ritiene che l'impugnata
disposizione regionale sia costituzionalmente illegittima anche per
contrasto con la direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio
1992 e l'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche). Sostiene l'Avvocatura generale, infatti, che la norma
impugnata introdurrebbe un regime derogatorio in contrasto con la
citata norma statale, la quale, in tema di valutazione di incidenza
ambientale (VINCA), non consentirebbe deroghe.
2.2.- Al fine di inquadrare le questioni, è preliminarmente
opportuno tratteggiare il panorama normativo di interesse, volto al
contenimento e al superamento dei danni prodotti dal batterio della
Xylella fastidiosa, che ha colpito gli oliveti pugliesi.
2.2.1.- La vicenda della diffusione del batterio della Xylella -
rispetto alla quale è stata anche svolta un'indagine conoscitiva
dalla XIII Commissione Agricoltura della Camera, conclusasi il 21
febbraio 2019 - si è dimostrata drammatica da un punto di vista
ambientale e produttivo per gli oliveti presenti nella Regione
Puglia, dando luogo, in ragione di ciò, a una serie di interventi di
diversa natura e a vari livelli.
A seguito della ricordata indagine parlamentare, è intervenuto
il decreto-legge 29 marzo 2019, n. 27 (Disposizioni urgenti in
materia di rilancio dei settori agricoli in crisi e del settore
ittico nonchè di sostegno alle imprese agroalimentari colpite da
eventi atmosferici avversi di carattere eccezionale e per l'emergenza
nello stabilimento Stoppani, sito nel Comune di Cogoleto),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 maggio 2019, n. 44.
2.2.2.- Per ciò che maggiormente rileva in questa sede, all'art.
8-ter, comma 1, del d.l. n. 27 del 2019, come convertito, si è
statuito che «per un periodo di sette anni il proprietario, il
conduttore o il detentore a qualsiasi titolo di terreni può
procedere, previa comunicazione alla regione, all'estirpazione di
olivi situati in una zona infetta dalla Xylella fastidiosa, con
esclusione di quelli situati nella zona di contenimento di cui alla
decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione, del 18
maggio 2015, e successive modificazioni, in deroga a quanto disposto
dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo luogotenenziale 27
luglio 1945, n. 475, e ad ogni disposizione vigente anche in materia
vincolistica nonchè in esenzione dai procedimenti di valutazione di
impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica, di cui al
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e dal procedimento di
valutazione di incidenza ambientale».
In tal modo si è espressamente introdotta una disciplina
derogatoria della normativa vincolistica, al fine di apprestare una
risposta quanto più veloce ed efficace contro la diffusione del
batterio. Deroga - è bene porre in evidenza tale aspetto - che dal
citato decreto-legge non è prevista anche per le attività di
impianto nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico. Alla luce del
citato decreto-legge, infatti, l'impianto di nuove specie, allorchè
ricadente in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, deve (recte:
avrebbe dovuto) rispettare i vincoli previsti dal d.lgs. n. 42 del
2004: ossia essere sottoposto ad autorizzazione paesaggistica di cui
all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.
2.2.3.- Proprio in forza della disciplina derogatoria sul taglio
delle piante infette, da un lato, e della normativa del codice di
settore sulla necessità dell'autorizzazione paesaggistica per
l'impianto, dall'altro, e al fine di «agire tempestivamente» per
«salvaguardare il paesaggio identitario e impedire la
desertificazione dei luoghi», la Regione Puglia, il Ministero per i
beni e le attività culturali e per il turismo e il Ministero delle
politiche agricole hanno stipulato un protocollo di intesa
riguardante «la "[r]icostituzione del paesaggio olivicolo pugliese
nelle aree soggette a vincolo paesaggistico, ai sensi della parte III
del codice dei beni culturali e del paesaggio, ricadenti nella zona
infetta da Xylella fastidiosa", approvato con deliberazione della
Giunta regionale 11 novembre 2019, n. 2052».
È l'art. 2 di detto protocollo a dettare la disciplina per il
reimpianto in deroga all'autorizzazione paesaggistica. Con tale
disposizione si è previsto, infatti, che «[l]e operazioni di
reimpianto nelle aree vincolate ricadenti in zone infette (con
esclusione della zona di contenimento) [...] possono essere
ricondotte a pratiche agricole non soggette ad autorizzazione
paesaggistica» se rispettano le due condizioni espressamente
individuate dalla norma: in primo luogo, se sono reimpiantate solo
coltivazioni di olivo resistenti quali il «Leccino o la Fs-17, o
altre varietà di ulivi che dovessero rivelarsi resistenti o
tolleranti all'organismo specificato, sulla base di apposita
certificazione del Comitato Fitosanitario Nazionale»; in secondo
luogo, se «nelle operazioni di reimpianto sono salvaguardati tutti i
beni diffusi caratterizzanti il paesaggio rurale (muretti a secco,
lamie, specchie, trulli, cisterne pozzi, canalizzazioni delle acque
piovane ecc.) in conformità con gli artt. 76, 77, 78 e 83 delle NTA
del PPTR [Piano paesaggistico territoriale regionale]».
Fuori dalle condizioni espressamente previste dal comma 1,
pertanto, gli interventi di reimpianto devono essere sottoposti -
così ancora l'art. 2, comma 2, del citato protocollo - a «procedura
ordinaria di cui all'art. 146 del D.Lgs. 42/2004».
2.2.4.- È proprio nel contesto normativo tracciato
dall'analizzato art. 2 del protocollo che si inserisce l'art. 26
della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, il quale, come si è già
ricordato, consente nelle zone dichiarate infette l'impianto di
qualsiasi essenza arborea in deroga ai vincoli
paesaggistico-colturali, comunque sia denominati, apposti in forza di
leggi regionali o di provvedimenti amministrativi di pianificazione
sovraordinata o comunale.
2.3.- Tracciato nelle sue linee essenziali il quadro normativo di
riferimento, è possibile passare all'esame delle singole questioni
sull'art. 26 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019.
2.4.- Come si è già ricordato, il Presidente del Consiglio dei
ministri denuncia la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., poichè il legislatore regionale avrebbe previsto un caso
di esonero dall'autorizzazione diverso da quelli contemplati
dall'art. 149 del d.lgs. n. 42 del 2004, così, del pari, violando la
disciplina dell'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del
medesimo decreto legislativo.
La questione è fondata.
2.4.1- Come già ha avuto modo di chiarire questa Corte,
«[s]petta alla legislazione statale determinare presupposti e
caratteristiche dell'autorizzazione paesaggistica, delle eventuali
esenzioni e delle semplificazioni della procedura, in ragione della
diversa incidenza delle opere sul valore intangibile dell'ambiente»
(sentenza n. 246 del 2017). Si è, inoltre, affermato che «la
legislazione regionale non può prevedere una procedura per
l'autorizzazione paesaggistica diversa da quella dettata dalla
legislazione statale, perchè alle Regioni non è consentito
introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano
una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale,
nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica»
(sentenza n. 189 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 238 del
2013, n. 235 del 2011, n. 101 del 2010 e n. 232 del 2008).
La competenza esclusiva statale risponde, infatti, ad
«ineludibili esigenze di tutela e sarebbe vanificata dall'intervento
di una normativa regionale che sancisse in via indiscriminata [...]
l'irrilevanza paesaggistica di determinate opere, così sostituendosi
all'apprezzamento che compete alla legislazione statale» (sentenza n.
246 del 2017).
2.4.2.- Il legislatore regionale pugliese, consentendo, con la
norma impugnata, l'impianto di qualsiasi essenza arborea in deroga ai
vincoli paesaggistici, ha introdotto un'ipotesi di esonero
dall'autorizzazione paesaggistica.
L'art. 26 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, così
statuendo, si pone, pertanto, in contrasto con gli artt. 146 e 149
cod. beni culturali - recanti, il primo, la disciplina
dell'autorizzazione paesaggistica e, il secondo, l'individuazione
tassativa delle tipologie di interventi in aree vincolate
realizzabili anche in assenza di detta autorizzazione - e risulta,
quindi, invasivo della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente e del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
2.4.3. Deve, allora, concludersi per l'illegittimità
costituzionale dell'intero art. 26 della legge reg. Puglia n. 52 del
2019, non sottraendosi alla censura nemmeno il suo comma 2, a norma
del quale, «[n]el termine perentorio di trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale può
motivatamente deliberare l'esclusione, in tutto o in parte, delle
aree in cui non è applicabile la deroga di cui al comma 1».
Resta assorbita l'ulteriore questione sulla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento alla direttiva
92/43/CEE e all'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
36 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019, per contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il citato art. 36 così dispone: «[a] integrazione delle norme
tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici comunali sono
consentite le attività previste dalla legge regionale 22 luglio
1998, n. 20 (Turismo rurale), senza necessità di approvazione
regionale, e dall'articolo 45, commi 3 e 4 delle norme tecniche
d'attuazione del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR),
salvo che il comune interessato non esprima la volontà di non
avvalersene con delibera del consiglio comunale».
L'art. 36 è composto da due distinte norme, entrambe impugnate.
3.1.- La prima norma prevede che, a integrazione delle norme
tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici comunali, sono
consentite le attività previste dalla legge della Regione Puglia 22
luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale), senza necessità di approvazione
regionale.
Lo Stato denuncia l'invasione della competenza esclusiva statale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè la
previsione regionale contrasterebbe con l'art. 145, comma 5, del
d.lgs. n. 42 del 2004, «in quanto non è assicurata la partecipazione
del competente Ministero dei Beni culturali nel procedimento di
adeguamento della variante del PUG (che si verrebbe a determinare a
seguito dell'approvazione degli interventi previsti dalla stessa L.R.
n. 20 del 1998) al PPTR [Piano paesaggistico territoriale
regionale]».
La questione non è fondata.
In diverse occasioni questa Corte ha affermato la necessità che
la tutela paesaggistica sia caratterizzata dalla «concertazione
rigorosamente necessaria» (così sentenza n. 64 del 2015) tra Regione
e organi ministeriali, la quale impone la partecipazione di questi
ultimi al procedimento di conformazione ed adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica (sentenza n. 64 del 2015; in senso analogo, sentenze n.
240 del 2020, n. 197 del 2014 e n. 211 del 2013).
Dall'art. 36 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019 non è
ricavabile una deroga all'art. 145, comma 5, cod. beni culturali e al
richiamato principio di concertazione necessaria; contrariamente a
quanto dedotto dal ricorrente, pertanto, la norma impugnata, nel
superare la necessità dell'approvazione regionale ai soli fini
urbanistici, di cui all'art. 1, comma 5, della legge reg. Puglia n.
20 del 1998, non ha fatto venir meno la necessaria partecipazione dei
competenti organi ministeriali al procedimento di adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica. Partecipazione, questa, che, anche a seguito delle
modifiche normative introdotte dalla norma impugnata, continua, in
definitiva, ad essere assicurata; onde la non fondatezza della
questione.
3.2.- La seconda norma di cui si compone l'art. 36 della legge
reg. Puglia n. 52 del 2019, anch'essa impugnata, dispone che, a
integrazione delle norme tecniche di attuazione degli strumenti
urbanistici comunali, sono consentite le attività previste dall'art.
45, commi 3 e 4, delle norme tecniche d'attuazione del Piano
paesaggistico territoriale regionale (d'ora in avanti, anche: NTA del
PPTR), salvo che il Comune interessato non esprima la volontà di non
avvalersene con delibera del consiglio comunale.
La disposizione regionale è impugnata solo laddove fa salva la
facoltà del Comune di esprimere la volontà di non avvalersi delle
norme di cui al citato art. 45, commi 3 e 4, mediante apposita
delibera comunale, poichè solo sul punto contrasterebbe con il
principio di immediata cogenza e prevalenza delle disposizioni del
piano paesaggistico sulle disposizioni dello strumento urbanistico
comunale, di cui al citato art. 143, comma 9, del d.lgs. n. 42 del
2004, risultando, pertanto, invasiva della competenza statale in
materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Il Presidente del Consiglio dei ministri fonda, infatti, le
proprie censure sul presupposto che l'art. 45, commi 3 e 4, delle
citate NTA del PPTR, riferendosi alle disposizioni dei territori
costieri, detterebbe una disciplina che, ai sensi dell'art. 143,
comma 9, del d.lgs. n. 42 del 2004, sarebbe immediatamente cogente e
prevalente sulle disposizioni dello strumento urbanistico comunale.
3.2.1.- È necessario, pertanto, prendere in considerazione,
seppur rapidamente, il contenuto normativo del citato art. 45, commi
3 e 4.
Tale articolo, recante la rubrica «Prescrizioni per i "Territori
costieri" e i "Territori contermini ai laghi"», prevede al comma 3
che, «[f]atte salve la procedura di autorizzazione paesaggistica e le
norme in materia di condono edilizio, nel rispetto degli obiettivi di
qualità e delle normative d'uso di cui all'art. 37, nonchè degli
atti di governo del territorio vigenti ove più restrittivi», sono
ammissibili varie attività - specificamente elencate - che hanno lo
scopo di valorizzare e riqualificare i beni paesaggistici contemplati
dalla disposizione normativa, se e nella misura in cui non
compromettano i caratteri naturali e siano coerenti con i caratteri
paesaggistici in cui si inseriscono.
In altri termini, il comma 3, precisando la necessità di
rispettare le procedure di autorizzazione paesaggistica e le
previsioni in materia di condono edilizio, contiene una serie di
norme permissive, escludendo peraltro espressamente gli interventi
ivi contemplati in presenza di atti di governo del territorio più
restrittivi; il comma 4, invece, contiene semplici raccomandazioni,
di per sè sprovviste di efficacia cogente e alle quali gli enti
locali possano non dare attuazione semplicemente rimanendo inerti.
Diversamente da quanto presuppone il Presidente del Consiglio dei
ministri, la citata normativa paesaggistica, esprimendo, per un
verso, norme permissive che possono non trovare applicazione in
presenza di atti di governo del territorio più restrittivi, e, per
l'altro, norme programmatiche, non presenta, quindi, una portata
immediatamente cogente e incondizionatamente precettiva.
Non ostante ciò la questione di legittimità costituzionale,
promossa dal ricorrente, è fondata, poichè la norma impugnata si
pone, comunque sia, in contrasto con il principio di prevalenza della
tutela paesaggistica, che trova riconoscimento ed espressione
nell'art. 143, comma 9, cod. beni culturali.
3.2.2.- Il principio di prevalenza della tutela paesaggistica
deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è
impedito non solo adottare normative che deroghino o contrastino con
norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia
con previsioni di tutela in senso stretto, ma, altresì, introdurre
limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza che ciò sia
giustificato da più stringenti ragioni di tutela, le quali possono
se del caso trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici
regionali o comunali, tanto più, poi, se dette limitazioni trovino
giustificazione in mere esigenze urbanistiche.
Affinchè sia preservato il valore unitario e prevalente della
tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del
2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve, infatti, essere
salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico,
ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli
interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006).
L'impugnato art. 36, in parte qua, nel condizionare
l'applicabilità delle previsioni paesaggistiche di cui al citato
art. 45, commi 3 e 4, non alla presenza di più stringenti norme di
tutela già previste negli strumenti urbanistici, ma a mere scelte
urbanistiche dei Comuni, i quali possono limitarsi a manifestare la
semplice volontà di non avvalersi delle richiamate disposizioni
paesaggistiche, si pone in contrasto con il principio di prevalenza
della tutela paesaggistica nei termini sopra precisati e quindi viola
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art.
143, comma 9, cod. beni culturali.
3.2.3.- L'art. 36 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019 va
dichiarato, quindi, costituzionalmente illegittimo, limitatamente
alle parole: «, salvo che il comune interessato non esprima la
volontà di non avvalersene con delibera del consiglio comunale».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26 della
legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52 (Assestamento e
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019
e pluriennale 2019-2021);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 36 della
legge reg. Puglia n. 52 del 2019, limitatamente alle parole: «, salvo
che il comune interessato non esprima la volontà di non avvalersene
con delibera del consiglio comunale»;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 36 della legge reg. Puglia n. 52 del 2019,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione all'art. 145, comma 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 aprile 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA