1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 5-3-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 12 - 28 febbraio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Dotazione organica del ruolo tecnico regionale per l'assistenza e la divulgazione agricola - Inquadramenti - Introduzione di una nuova categoria di soggetti da inquadrare con priorita' - Criteri - Incisione, con evidente irragionevolezza ed arbitrarieta', di posizioni di soggetti che avevano gia' acquisito le posizioni per il collocamento in ruolo - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Sicilia approvata il 24 marzo 1996, art. 6). (097C0208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 5-3-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della regione siciliana, approvata il 24 marzo 1996, dal titolo
"Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione agrumicola
siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli", promosso con
ricorso del commissario dello Stato per la regione siciliana,
notificato il 1 aprile 1996 depositato in cancelleria il 9 successivo
ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e
gli avvocati Laura Ingargiola e Giovanni Lo Bue per la regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996, e depositato il 9
aprile 1996 (r. ric. n. 6 del 1996), il commissario dello Stato per
la regione siciliana ha impugnato l'art. 6 della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 24 marzo 1996,
recante "Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione
agrumicola siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli", per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Osserva il ricorrente che la norma censurata sostituisce il primo
periodo del comma 2 dell'art. 1 della legge regionale 30 ottobre
1995, n. 76 (Norme per il personale dell'assistenza tecnica,
dell'ESA, dei consorzi di bonifica e degli Enti parco. Disposizioni
varie in materia di agricoltura). Questo, nell'incrementare la
dotazione organica del ruolo tecnico regionale per l'assistenza e la
divulgazione agricola, garantiva la riserva dei posti ai divulgatori
in corso di formazione e che sarebbero stati formati nella struttura
siciliana del Consorzio interregionale per la formazione dei
divulgatori agricoli (C.I.F.D.A.) Sicilia Sardegna, in base alla
graduatoria di cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 52 del 3 luglio 1992. Inoltre
disponeva che fossero collocati nel ruolo tecnico per l'assistenza
tecnica e la divulgazione agricola della regione siciliana i
divulgatori agricoli che avessero già conseguito il relativo
attestato in strutture diverse da quella siciliana. Per questi
ultimi, ai fini della immissione nei ruoli siciliani, veniva fissato
il termine del 30 novembre 1995 per la presentazione della relativa
domanda. Dopo circa quattro mesi dalla scadenza di tale termine, il
legislatore siciliano ha introdotto tra i destinatari del beneficio
una nuova categoria di soggetti da inquadrare prioritariamente
rispetto ai divulgatori in possesso di attestato conseguito presso un
C.I.F.D.A. diverso da quello siciliano, e cioè quella costituita da
coloro i quali saranno ammessi ai corsi di formazione gestiti dal
C.I.F.D.A. costituito tra le regioni Sicilia e Sardegna secondo la
graduatoria di un bando di concorso pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della regione siciliana n. 72 del 22 settembre 1989. Tali
soggetti si identificherebbero in coloro che sono risultati idonei al
predetto concorso, espletato in data antecedente all'ampliamento
della dotazione organica del ruolo tecnico dei divulgatori disposto
dalla citata legge regionale n. 76 del 1995. La norma in questione
anzitutto determinerebbe un ingiustificato trattamento di favore
rispetto a quei soggetti che, in virtù dell'art. 1, comma 2, della
legge regionale n. 76 del 1995, avevano già acquisito, in relazione
alla domanda presentata nei termini, una legittima aspettativa.
Inoltre, essa sarebbe in contrasto con il principio di imparzialità
e buon andamento della pubblica amministrazione, il cui rispetto
avrebbe imposto una rapida definizione delle procedure già avviate e
la conseguente, celere immissione in servizio degli aventi diritto.
Nel ricorso si sospetta, altresì, la violazione del principio
generale in materia di pubblico impiego secondo il quale la pubblica
amministrazione non può utilizzare graduatorie di candidati
risultati idonei ai precedenti concorsi.
2. - Nel giudizio si è costituita la regione siciliana,
concludendo per la infondatezza della questione.
Ha ricordato, in proposito, la resistente che la comunità europea,
rilevata la carenza di un efficiente servizio di assistenza tecnica e
divulgazione agricola in Italia, promosse, con regolamento n. 270 del
6 febbraio 1979, un'azione destinata a sviluppare un tale servizio
indicando in modo dettagliato norme, condizioni e garanzie che lo
Stato italiano avrebbe dovuto offrire per poter utilizzare
completamente i finanziamenti previsti. Erano, tra l'altro, previsti
corsi di formazione per divulgatori agricoli con rimborso alle
regioni delle spese da sostenere per la realizzazione degli stessi, e
per l'utilizzo dei divulgatori così formati. L'adeguamento
all'azione comunitaria è avvenuto sulla base di un piano-quadro
definito dall'allora Ministro per l'agricoltura e foreste d'accordo
con tutte le regioni, poi modificato quanto al numero di divulgatori
da formare, con conseguente previsione di un preciso impegno da parte
delle regioni di garantire con assoluta priorità l'inserimento nei
servizi di divulgazione dei consulenti risultati idonei agli esami
finali previsti a conclusione del ciclo formativo. Nella regione
siciliana l'attuazione del piano-quadro nazionale è avvenuta
dapprima con la legge regionale 9 giugno 1994, n. 26, e,
successivamente, con quella n. 76 del 30 ottobre 1995, la quale ha
garantito la riserva dei posti ai divulgatori in corso di formazione
e a quelli che verranno formati in base alla graduatoria di cui al
bando di concorso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 52 del 3
luglio 1992, consentendo, altresì, la collocazione in ruolo dei
divulgatori agricoli provenienti da altri C.I.F.D.A., ma omettendo di
considerare quelli che verranno formati in base alla graduatoria di
cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 72
del 22 settembre 1989. Non si tratterebbe, secondo la resistente, di
candidati risultati idonei ai concorsi precedenti, ma di idonei alla
frequenza di un corso di formazione. Inoltre, "i posti di nuova
istituzione" sarebbero "tali" perchè conseguenti ad un obbligo
assunto dalla Regione in sede comunitaria e l'ampliamento
dell'organico conseguirebbe alle finalità che la Regione si è
obbligata a conseguire in quella sede.
Infine, l'inserimento in ruolo di divulgatori agricoli formatisi in
altri C.I.F.D.A. avverrebbe solo in via residuale e dopo che siano
stati garantiti i soggetti formatisi nel C.I.F.D.A. siciliano.
3. - Nell'imminenza della data fissata per la udienza pubblica, il
commissario dello Stato ha depositato una memoria aggiuntiva con la
quale ha insistito per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, ribadendo che essa ha
l'unico scopo di inserire tra i soggetti beneficiari della riserva
dei posti nei ruoli regionali coloro i quali sono stati dichiarati
idonei al concorso bandito nel 1989, in tal modo rinviandosi il
soddisfacimento dell'esigenza di potenziare le strutture pubbliche
con l'immissione di nuove unità per garantire l'inserimento in ruolo
a soggetti che dovranno ancora frequentare e superare un corso di
formazione professionale. La norma in questione finirebbe, inoltre,
per estromettere alcuni soggetti aventi i prescritti requisiti,
poichè il numero complessivo di nuove unità di personale non viene
incrementato, ma rimane fissato in trecentocinquanta unità, di cui,
a seguito dell'entrata in vigore della legge regionale n. 76 del
1995, rimanevano disponibili ottantanove posti (atteso che
duecentosessantuno erano già in servizio nel marzo del 1996).
Considerato in diritto
1. - Il ricorso investe la legittimità costituzionale dell'art.
6 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 9
aprile 1996 (Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione
agrumicola siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli),
nella parte in cui modifica il primo periodo del comma 2 dell'art. 1
della legge regionale 30 ottobre 1995, n. 76. Questa stabiliva, al
comma 1, l'incremento della dotazione organica del ruolo tecnico
regionale per l'assistenza e la divulgazione agricola. Al comma 2 del
testo originario, garantita la riserva dei posti ai divulgatori in
corso di formazione e che sarebbero stati formati in base alla
graduatoria di cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 52 del 3 luglio 1992, nella
struttura siciliana del Consorzio interregionale per la formazione
dei divulgatori agricoli (C.I.F.D.A.), disponeva che venissero
collocati nel ruolo tecnico per l'assistenza tecnica e la
divulgazione agricola della regione siciliana, nel limite dei posti
disponibili, i divulgatori agricoli che avessero già conseguito il
relativo attestato in strutture diverse da quella siciliana, a
domanda, da presentarsi entro il 30 novembre 1995. La norma impugnata
introduce tra i destinatari del beneficio una nuova categoria di
soggetti, da inquadrare prioritariamente rispetto ai divulgatori in
possesso di attestato conseguito presso altri C.I.F.D.A., e cioè
quella di coloro i quali saranno ammessi ai corsi di formazione
gestita dal C.I.F.D.A. costituito tra le regioni Sicilia e Sardegna,
secondo la graduatoria di un bando di concorso pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 72 del 22 settembre 1989. La disposizione viene
censurata sotto i profili della violazione:
a) dell'art. 3 della Costituzione, per l'ingiustificato
trattamento di favore rispetto a quei soggetti che, in virtù
dell'art. 1, comma 2, della legge regionale siciliana n. 76 del 1995,
avevano già acquisito una legittima aspettativa;
b) dell'art. 97 della Costituzione, per contrasto con il
principio di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione, il cui rispetto avrebbe imposto una rapida
definizione delle procedure già avviate e la conseguente, celere
immissione in servizio degli aventi diritto;
c) ancora dell'art. 97 della Costituzione sotto il profilo della
inosservanza del principio generale in materia di pubblico impiego,
secondo il quale la pubblica amministrazione non può fare ricorso,
per la copertura di posti di nuova istituzione, a graduatorie di
idonei in precedenti concorsi, quali sarebbero i soggetti beneficiati
dalla disposizione censurata.
2. - Il ricorso è fondato per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione sotto il profilo che, a distanza di vari mesi dalla
scadenza del termine procedurale fissato da precedente legge
incrementativa di posti di organico, sono stati riaperti gli ambiti
dei destinatari della riserva di posti. In tal modo, si è, infatti,
introdotta con norma a contenuto particolare una nuova categoria di
soggetti da inquadrare prioritariamente, costituita da coloro che
sono risultati semplicemente idonei in una procedura selettiva non
recente, con bando risalente a oltre sei anni, finalizzata
all'espletamento di un corso di formazione a suo tempo regolarmente
svolto. Per di più, l'effetto di tale riapertura è contrastante con
le finalità, essenziali per il buon andamento della pubblica
amministrazione, di una rapida definizione delle procedure già
avviate per una immissione in servizio ed utilizzazione degli aventi
diritto (divulgatori che avevano già frequentato e superato un corso
di formazione). Invece per la nuova categoria prioritaria (idonei in
base al bando di cui alla Gazzetta Ufficiale n. 72 del 22 settembre
1989) si sarebbe dovuto attendere lo svolgimento e l'esito di un
nuovo corso di formazione.
Tale anzidetta situazione acquista ulteriore rilevanza negativa sul
piano costituzionale dalla circostanza che, per la limitatezza dei
posti disponibili, si viene ad incidere, con evidente
irragionevolezza ed arbitrarietà, su posizioni di soggetti che già
avevano acquisito, in base alla preesistente normativa, le posizioni
per il collocamento in ruolo (divulgatori agricoli che abbiano
conseguito il relativo attestato presso un C.I.F.D.A. diverso da
quello Sicilia-Sardegna, struttura siciliana), dopo circa quattro
mesi dalla scadenza del termine della domanda fissato con legge (30
novembre 1995) e quando doveva già essere in fase avanzata la
definizione della procedura di inquadramento.
3. - In realtà, la disposizione censurata produce la reviviscenza,
a distanza di anni, di preesistenti graduatorie (obsolete), già
utilizzate per coprire i posti all'epoca previsti, con grave
pregiudizio all'interesse pubblico ad una procedura selettiva
(concorsuale pubblica, cioè aperta a tutti i soggetti in possesso
dei requisiti predeterminati con riferimento alla data della
procedura) intesa all'effettiva verifica dell'attuale idoneità e
capacità attitudinale dei candidati (sentenza n. 514 del 1995).
Nello stesso tempo la selezione per i nuovi posti istituiti dopo la
formazione dell'originaria graduatoria acquisterebbe i tratti
sostanziali di un'assunzione ad personam (sentenza n. 266 del 1993).
Nè può avere rilevanza l'assunto della regione secondo cui la
norma risponderebbe ad esigenze che soddisfano finalità derivanti da
obblighi assunti in campo comunitario. Da un canto è evidente che
l'adempimento di tali obblighi deve avvenire attraverso mezzi non
illegali e deve corrispondere ai termini entro i quali dovevano
essere assunti i divulgatori (proprio per le esigenze indilazionabili
della divulgazione agricola) e cioè entro il 31 dicembre 1995
(decisione della commissione delle Comunità europee 26 luglio 1995
C(95) 1409). D'altro canto, il rinvio dell'adempimento tempestivo
dell'esigenza di potenziare le strutture pubbliche di divulgazione
agricola si verifica quasi esclusivamente nell'interesse di soggetti
non ancora in possesso dei requisiti prescritti, per non avere ancora
frequentato e superato il corso di formazione professionale (a suo
tempo svolto dal 27 aprile 1992 al 6 marzo 1993), essendo risultati
in graduatoria al di fuori dei posti (venticinque) per i quali erano
state bandite le procedure di selezione.
È altresì evidente che le misure per garantire l'effettivo
impiego e l'assunzione dei divulgatori agricoli riguardavano i
"divulgatori formati", con un indissolubile riferimento, quindi, ai
posti previsti per i corsi di formazione, e non potevano riferirsi ai
soggetti che nella prima selezione erano risultati meramente idonei
oltre il numero dei posti dei corsi previsti. Nello stesso tempo la
garanzia di assunzione, allo scopo di incentivare la partecipazione
alla formazione professionale dei divulgatori, riguardava coloro che
partecipavano o avevano partecipato (essendo stati ammessi) ai corsi
per la formazione dei divulgatori agricoli, di modo che i relativi
corsi e prove finali dovessero avere valore di corso/concorso per
l'assunzione nei servizi dell'amministrazione (v. piano-quadro
divulgazione agricola in base a regolamento CEE 270/1979, parte B,
punto 1.4).
Ovviamente la garanzia di assunzione non poteva riguardare e non
poteva essere invocata dalla Regione a favore di coloro che non
avevano ancora partecipato e superato i corsi di formazione, perchè
non rientranti negli originari posti previsti e per di più oltre i
termini allora vigenti per le assunzioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della regione siciliana approvata il 24 marzo 1996 (Iniziative a
sostegno e valorizzazione della produzione agrumicola siciliana.
Provvedimenti per i divulgatori agricoli).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 febbraio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 febbraio 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0208