1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 29-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 353 SENTENZA 8 - 23 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bonifica - Ente autonomo bonifica, irrigazione e valorizzazione fondiaria nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e Terni - Designazione da parte dei consigli regionali dei rappresentanti regionali nel consiglio di amministrazione dell'ente - Attribuzione riservata allo statuto della regione stessa richiamo alla sentenza della Corte n. 407/1989 - Illegittimita' costituzionale - Mutamento della denominazione - Funzioni - Disciplina relativa - Non fondatezza. (Legge 30 dicembre 1991, n. 411, art. 3; legge 18 ottobre 1961, n. 1048, art. 2, n. 1, lettera a) e n. 2, cosi' come sostituito dall'art. 2 della legge 30 dicembre 1991, n. 411; legge 30 dicembre 1991, n. 411, art. 6). (Cost., artt. 97, 117, 118, e 123 statuto regione Toscana, art. 57). (092C0880) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 29-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della
legge 30 dicembre 1991, n. 411 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 6 novembre 1991, n. 352, recante
proroga del termine di cui all'art. 3 della legge 18 ottobre 1961, n.
1048, relativo all'Ente autonomo per la bonifica, l'irrigazione e la
valorizzazione fondiaria nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e
Terni), nella parte in cui sostituiscono, rispettivamente, l'art. 2,
n. 1, lett. a) e n. 2, e l'art. 4, n. 2, lett. c), della legge 18
ottobre 1961, n. 1048, nonchè dell'art. 6 della stessa legge 30
dicembre 1991, n. 411, promosso con ricorso della Regione Toscana,
notificato il 29 gennaio 1992, depositato in cancelleria il 7
febbraio successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'avv. dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 29 gennaio
1991, ha impugnato deducendone il contrasto con gli artt. 97, 117,
118 e 123 della Costituzione: l'art. 2, primo comma, lett. a) e
secondo comma della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, come sostituito
dall'art. 2 della legge 30 dicembre 1991, n. 411; l'art. 3 di
quest'ultima legge, nella parte in cui ha sostituito l'art. 4,
secondo comma, lett. c) della suddetta legge n. 1048 del 1961; l'art.
6 della legge n. 411 del 1991.
Nel ricorso - premesso che la legge n. 411 del 1991 ha ad oggetto
la proroga del termine trentennale previsto dall'art. 3 della legge
18 ottobre 1961, n. 1048, relativa all'istituzione dell'Ente per
l'irrigazione della Valdichiana, delle valli contermini aretine, del
bacino idrografico del Trasimeno e dell'Alta valle del Tevere umbro-
toscana, nonchè la ristrutturazione di tale Ente - si deduce che
l'art. 2, comma primo, lett. a) suddetto, dispone che l'Ente provvede
"alla progettazione ed alla esecuzione di opere di accumulo,
adduzione e distribuzione delle acque a scopo prevalentemente
irriguo, nonchè alla relativa gestione, esercizio e manutenzione,
nell'ambito delle competenze attribuite al ministero dell'agricoltura
e delle foreste dalla legislazione vigente". Tale norma sarebbe solo
apparentemente rispettosa delle competenze regionali in quanto, dopo
il trasferimento alle regioni delle competenze nella materia de qua,
quelle restate all'Ente sono state determinate con il d.P.R. 18
aprile 1979, il quale le ha circoscritte alla "progettazione ed
esecuzione delle opere idrauliche di seconda categoria di cui
all'art. 2, secondo comma, della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, rel-
ative a bacini idrografici interregionali, individuati con il Decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, n. 13551,
previste dagli artt. 89 e 91 del d.P.R. n. 616 del 1977 o dall'art.
12 ultimo comma della legge 27 dicembre 1977, n. 984". Rispetto a
tale previsione residuano attualmente all'Ente le sole competenze ex
art. 12, ultimo comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 984, per
essere state delegate alle regioni le altre funzioni a far data
dall'1 gennaio 1980, come prescritto dall'art. 89 del d.P.R. n. 616
del 1977. Tali residue competenze afferiscono esclusivamente "alle
opere di accumulo di acqua a prevalente scopo irriguo nonchè alle
opere primarie di adduzione e riparto delle acque ad uso irriguo".
Ciò nonostante - come sopra si è visto - l'art. 2, comma primo,
lettera a), della legge n. 1048 del 1961, nel testo di cui all'art. 2
della legge n. 411 del 1991, prescrive che l'Ente provvede,
nell'ambito delle disposizioni di cui al d.P.R. 18 aprile 1979, "alla
progettazione e alla esecuzione di opere di accumulo, adduzione e
distribuzione delle acque a scopo prevalentemente irriguo". Ciò
comporterebbe - secondo la regione ricorrente - che all'Ente non
sarebbero più attribuite solo competenze in ordine alle opere
"primarie", già di competenza statale, ma anche ad altre opere.
2. - Quanto al secondo comma dell'art. 2 della legge n. 1048 del
1961, come sostituito dall'art. 2 della legge n. 411 del 1991, nel
ricorso si espone che esso - stabilendo che "l'Ente può provvedere
ad interventi in materia di realizzazione, manutenzione ed esercizio
di opere pubbliche irrigue, di bonifica idraulica ed
infrastrutturali, su incarico o concessione delle Regioni Umbria e
Toscana, nonchè agli interventi che, nelle stesse materie, siano ad
esso affidati da enti locali territoriali" -, ha legiferato in
materia riservata alla legislazione regionale. Infatti, la materia
della bonifica, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e del
d.P.R. n. 616 del 1977, è di competenza regionale e la regione
Toscana ha emanato in proposito la legge regionale 23 dicembre 1977,
n. 83 (e altre leggi di modifica). Al legislatore statale, pertanto,
competeva solo di emanare norme di principio e non anche norme di
dettaglio come quella dell'art. 2, comma secondo, impugnato.
3. - Riguardo all'art. 3 della legge n. 411 del 1991, nella parte
in cui sostituisce l'art. 4, n. 2, lett. c) della legge n. 1048 del
1961, nel ricorso si deduce che tale norma, al secondo comma (lett.
c) stabilisce che il Consiglio di amministrazione è composto, tra
gli altri, da "tre rappresentanti della Regione Toscana designati dal
Consiglio regionale, in modo che sia assicurata la presenza di almeno
un rappresentante delle minoranze". Questa previsione - secondo la
regione - lederebbe la sfera di competenza garantitale dall'art. 123
della Costituzione, ai sensi del quale "ogni regione ha uno Statuto
il quale, in armonia con la Costituzione e con le leggi della
Repubblica, stabilisce le norme relative all'organizzazione interna
della regione". Spetta infatti alla regione, per mezzo dello Statuto
e delle sue leggi, disciplinare il riparto delle competenze tra i
diversi organi e ciò anche relativamente alle nomine e designazioni
di rappresentanti regionali in enti terzi. La legge statale non
poteva quindi attribuire la suddetta competenza al Consiglio
regionale.
4. - Per quel che concerne l'art. 6 della legge n. 411 del 1991,
la regione espone che tale articolo denomina l'ex Ente autonomo per
la bonifica, l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria nelle prov-
ince di Arezzo, Perugia, Siena e Terni quale "Ente irriguo Umbro-
Toscano", assegnandogli così un ruolo strumentale, oltre che dello
Stato, delle due suddette regioni.
Ciò violerebbe sia l'art. 118 della Costituzione, sia l'art. 57
dello Statuto toscano, che definisce i presupposti, i requisiti e le
modalità operative degli enti dipendenti regionali, stabilendo che
la regione può attribuire ad enti regionali la cura di una
determinata materia solo quando la competenza in tale materia non sia
delegabile agli enti locali per la loro natura e dimensione. La via
ordinaria di esercizio delle funzioni regionali è, infatti, secondo
lo Statuto, quella della delega agli enti locali, in armonia con la
previsione dell'art. 118 della Costituzione, secondo il quale la
regione "esercita normalmente le sue funzioni amministrative
delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o
valendosi dei loro uffici". Pertanto, avendo la regione già
provveduto, nella materia regolata dalla legge n. 411 del 1991,
mediante la legge regionale n. 83 del 1977, a delegare le competenze
agli enti locali, sarebbeillegittima la istituzione, tanto da parte
dello Stato che delle stesse regioni, di un ente strumentale.
Al riguardo la regione conclude osservando che "le contraddizioni
di cui è permeata la legge impugnata altro non sono se non il
risvolto delle difficoltà incontrate dal legislatore nazionale di
trovare uno spazio operativo ad un soggetto istituzionale che, se
aveva una ragione di esistenza negli anni in cui prese vita (le
regioni non erano ancora istituite), oggi certamente è molto più
difficilmente ravvisabile". Da qui, l'incongruenza e la
irrazionalità della disciplina, con violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
5. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile
e in parte infondato.
Nell'atto di costituzione si sostiene in proposito l'infondatezza
della censura relativa all'art. 2, primo comma, lett. a), in quanto
tale articolo espressamente limita l'attribuzione di competenze
all'Ente istituito dalla legge n. 1048 del 1961 a quelle riservate
allo Stato.
Quanto alla censura relativa al secondo comma dell'art. 2,
l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che esso, prevedendo
l'utilizzabilità dell'Ente da parte degli enti locali territoriali,
oltre che delle Regioni Umbria e Toscana, non provoca alcuna
invasione delle competenze regionali, limitandosi ad offrire un
ulteriore strumento operativo oltre quelli già previsti dalla
legislazione regionale. Riguardo all'art. 4, comma secondo, lett. c),
nell'atto di costituzione si deduce che esso non interferisce
nel'organizzazione regionale, ma all'organizzazione dell'Ente
suddetto, che non è un ente regionale.
Quanto, infine, all'art. 6 della legge n. 411 del 1991, si deduce
che esso si limita a mutare la denominazione di un Ente preesistente,
cosicchè la sua declaratoria d'illegittimità costituzionale sarebbe
priva di conseguenze giuridiche. Comunque, esso non avrebbe reso
l'Ente in questione un ente dipendente o strumentale delle regioni, e
la sua esistenza sarebbe giustificata da esigenze di bonifica nella
zona interessata, che richiedono interventi coordinati, tali da non
poter essere devoluti agli enti locali.
Considerato in diritto
1. - La prima censura del ricorso proposto dalla Regione Toscana
investe l'art. 2, primo comma, lett. a) della legge 18 ottobre 1961,
n. 1048, così come sostituito dall'art. 2 della legge 30 dicembre
1991, n. 411, che demanda all'ente irriguo umbro-toscano la
progettazione, l'esecuzione di opere di accumulo, adduzione e
distribuzione delle acque a scopo prevalentemente irriguo, nonchè la
relativa gestione, esercizio e manutenzione, "nell'ambito delle
competenze attribuite al ministero dell'agricoltura e foreste dalla
legislazione vigente".
La delimitazione delle attribuzioni - con riferimento all'organo
centrale dello Stato in materia di agricoltura e foreste - consente
di escludere agevolmente la violazione denunciata dalla regione circa
l'accrescimento delle competenze dell'ente irriguo, con diminuzione
di quelle spettanti alla regione stessa, anche a seguito
dell'evoluzione della legislazione nazionale contraddistinta
dall'incremento delle attribuzioni regionali nella materia.
È da aggiungere che il suddetto art. 2, nel primo comma,
statuisce che le attribuzioni devolute all'ente, di cui è questione,
si esplicano "nell'ambito delle disposizioni di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 18 aprile 1979". Questo decreto determina
"le funzioni residue dell'ente" e tra esse include la progettazione e
l'esecuzione delle opere idrauliche di seconda categoria, relative a
bacini idrografici interregionali individuati con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, n. 13551,
previste dagli artt. 89 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 o
dall'art. 12, ultimo comma, legge 27 dicembre 1977, n. 984.
Dal complesso delle norme ora indicate si desume: a) il passaggio
per delega alle Regioni dal 1 gennaio 1980 anche delle competenze
dello Stato circa le opere idrauliche relative ai bacini idrografici
interregionali, con il riconoscimento di talune attribuzioni
programmatiche allo Stato (artt. 89 e 91 cit.); b) la incidenza a
totale carico dello Stato - "applicandosi le norme relative alle
opere pubbliche statali per quanto attiene alla istruttoria dei
progetti e alle modalità di esecuzione delle opere" - delle opere di
accumulo di acqua a prevalente scopo irriguo, nonchè delle opere
primarie di adduzione e riparto delle acque ad uso irriguo,
riconosciute, d'intesa con le regioni, di interesse nazionale (art.
12, ultimo comma, legge 27 dicembre 1977, n. 984).
In questo quadro normativo, al quale fa chiaro riferimento
l'impugnato art. 2 lett. a), non si realizza modificazione in majus
di competenza dell'ente irriguo al di fuori di quelle "attribuite al
ministero dell'agricoltura e delle foreste dalla legislazione
vigente". Tale richiamo è rispettoso sia dell'attribuzione primaria,
sia dei successivi trasferimenti alle regioni delle materie attinenti
alla difesa idraulica, alla bonifica e, nell'ambito di essa,
all'irrigazione.
Diventa a tal punto inutile soffermarsi sul problema se la lett.
a) dell'art. 2 della legge n. 1048 del 1961 come sostituito dall'art.
2 della legge n. 411 del 1991 concreti una norma di principio o di
dettaglio, dato che il contenuto di essa non determina, per quanto si
è detto, alcuna incidenza sulle competenze regionali.
2. - Quanto alla denuncia di illegittimità dell'art. 2, n. 2,
della già ricordata legge n. 1048 del 1961, come sostituito
dall'art. 2 della legge n. 411 del 1991, che prevede la possibilità
che all'ente siano affidati interventi ("può intervenire"), per
incarico o concessione della regione, o per affidamento da enti
locali territoriali, in materia di realizzazione, manutenzione ed
esercizio di opere pubbliche irrigue, di bonifica idraulica ed
infrastrutturali, osserva la Corte che si tratta di norma, nella sua
essenza, a carattere ricognitivo e facoltativo, che non altera le
attribuzioni regionali in materia di bonifica - anzi le presuppone
nel vasto ambito, già precisato - e non esplica alcun effetto sulle
competenze di cui alla legge regionale 23 dicembre 1987, n. 83 e suc-
cessive modifiche.
Essendo l'eventuale conferimento di incarichi, previsti dal n. 2
dell'art. 2 rimesso alla piena discrezionalità della regione,
oltrechè degli enti, titolari od affidatari in base alla legge
regionale, dei poteri in materia, la norma, alla ricognizione di tali
poteri, fa seguire, senza alcuna efficacia vincolante, la indicazione
dell'ente irriguo come possibile destinatario di affidamenti tecnici.
Diventa, quindi, ultronea la valutazione della intervenuta delega di
funzioni in materia ai comuni, come impeditiva di eventuali
conferimenti di attribuzioni all'ente irriguo.
3. - È fondata la censura relativa all'art. 3 della predetta
legge n. 411 del 1991, nella parte in cui, sostituendo l'art. 4 della
legge n. 1048 del 1961, prevede la nomina, nel consiglio di
amministrazione dell'ente di tre rappresentanti della Regione
Toscana, "designati dai rispettivi consigli regionali in modo che sia
assicurata la presenza di almeno un rappresentante delle minoranze".
Duplice è la violazione dell'art. 123 nella quale incorre la
norma: sia nell'individuazione dell'organo che provvede alla
designazione, sia nella determinazione del criterio di salvaguardia
della rappresentanza delle minoranze. Ferma, quindi, l'attribuzione
alla Regione Toscana della rappresentanza di tre membri in seno al
consiglio di amministrazione dell'ente irriguo, è devoluta alla
regione stessa, sulla base delle previsioni dello Statuto, la
determinazione dell'organo regionale, cui spetta il relativo potere
di designazione. La ripartizione delle competenze rientra nella
materia "organizzazione interna della Regione" che la Costituzione
(art. 123) riserva allo Statuto della regione stessa (cfr. Corte
cost. 18 luglio 1989, n. 407).
4. - Non fondata è, infine, la censura che investe l'art. 6 della
legge n. 411 del 1991. La norma modifica in "ente irriguo umbro-
toscano" la precedente denominazione dell'ente per la bonifica,
l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria delle province di Arezzo,
Perugia, Siena e Terni. La censura è dedotta in relazione agli artt.
118 della Costituzione e 57 dello Statuto della Regione Toscana, il
quale ultimo definisce i presupposti, i requisiti e i limiti delle
modalità operative degli enti regionali.
Si asserisce che, col mutamento di denominazione, l'ente verrebbe
ad assumere un ruolo strumentale della Regione, violandosi competenza
e criteri segnati dalla Costituzione e dallo Statuto regionale.
A parte il rilievo che il carattere pluriregionale dell'ente
legittimava la modifica della sua denominazione, la norma impugnata
svolge effetti molto limitati, in quanto fissa tale nuova
denominazione, fondandola sul predetto ambito pluriregionale della
sua attività, in sostituzione del criterio-base antecedente, fondato
invece, sull'ambito provinciale dell'attività stessa.
Nella sua trentennale vicenda la denominazione dell'ente fu
contrassegnata inizialmente da uno specifico criterio funzionale-
territoriale (bonifica e irrigazione con indicazione dei territori;
valli e bacini; legge n. 1048 del 1961; legge n. 765 del 1964); poi,
da altro criterio, sempre funzionale-territoriale, ma ad ambito
provinciale (bonifica, irrigazione e valorizzazione fondiaria nelle
quattro province alle quali afferiscono le anzidette valli e bacini:
legge n. 504 del 1968 e legge n. 411 del 1991). Tali denominazioni,
se valsero a sottolineare l'oggetto ed i mutamenti dell'attività
dell'ente, non furono mai costitutive o ricognitive di rapporti
strumentali e di dipendenza regionali e provinciali; quella attuale,
oggetto dell'impugnativa, è del pari inidonea a produrre la lesione,
di cui si duole la Regione Toscana, perchè non incide sulla
qualifica e sulle attribuzioni, legittimamente devolute all'ente e
non è idonea a produrre riflessi sulla posizione di esso.
Non è, infine, fondata la censura di violazione dell'art. 97
della Costituzione.
Considerate le funzioni spettanti all'ente, anche dopo la
costituzione delle regioni - funzioni che, come già si è precisato,
si esplicano "nell'ambito delle competenze attribuite al ministero
dell'agricoltura e delle foreste dalla legislazione vigente" -, la
disciplina relativa appare non priva di congruenza e di razionalità
in relazione al fine perseguito (cfr. Corte cost. sent. 24 marzo
1988, n. 331).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 30
dicembre 1991, n. 411 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 6 novembre 1991, n. 352, recante proroga del termine di
cui all'art. 3 della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, relativo
all'Ente autonomo per la bonifica, l'irrigazione e la valorizzazione
fondiaria nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e Terni), nella
parte in cui, sostituendo l'art. 4 della legge 18 ottobre 1961, n.
1048 (n. 2 lett. c) prevede la designazione da parte dei consigli
regionali, dei rappresentanti regionali nel consiglio di
amministrazione dell'ente;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, n. 1 lett. a) e n. 2 della legge 18 ottobre 1961 n.
1048, così come sostituito dall'art. 2 della legge 30 dicembre 1991,
n. 411; nonchè dell'art. 6 della legge 30 dicembre 1991, n. 411,
sollevate con ricorso in via principale 29 gennaio 1992 della Regione
Toscana in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 123 della
Costituzione e all'art. 57 dello Statuto della Regione Toscana,
approvato con legge 22 maggio 1971, n. 343.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0880