1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 26-8-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 421 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 giugno 1990- 10 luglio 1992
N. 421 Ordinanza emessa il 7 e 14 giugno 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 luglio 1992) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio - Roma, sui ricorsi riuniti proposti da Elmar S.r.l. ed altri contro il comune di Roma ed altri Opere pubbliche - Campionati mondiali di calcio (organizzazione) - Interventi infra-strutturali nelle aree interessate dai campionati mondiali di calcio 1990 - Realizzazione del Parco attrezzato di Tor di Quinto - Disciplina statale e regionale - Procedimento - Istituzione di una "conferenza dei servizi", le cui deliberazioni, se assunte all'unanimita', escludono la necessita' dei nulla osta, pareri, autorizzazioni ed atti di intesa di altri enti ed amministrazioni stabiliti dalle leggi statali e regionali - Mancata previsione della partecipazione alla conferenza dei soggetti istituzionalmente investiti della competenza ad esprimere la volonta' dell'amministrazione - Possibilita' di apportare variazioni agli strumenti urbanistici senza ulteriori adempimenti - Prospettata violazione del diritto di difesa dei soggetti interessati ai procedimenti espropriativi a causa della prevista "copertura legislativa" di una serie di atti normalmente affidati alle autorita' amministrative - Asserito contrasto con i principi di imparzialita' della pubblica amministrazione a causa del previsto affidamento dei lavori senza lo svolgimento di procedure concorsuali - Ritenuta mancanza, per il Parco attrezzato di Tor di Quinto, della connessione strumentale con le opere necessarie per la manifestazione sportiva. (D.-l. 1º aprile 1989, n. 121, art. 2, primo e secondo comma, prima parte, terzo comma, seconda parte, art. 4, art. 4, primo comma, art. 1, primo e secondo comma, convertito in legge 29 maggio 1989, n. 205; legge regione Lazio 17 luglio 1989, n. 46, art. 2, lett. c); allegato). (Cost., artt. 3, 11, 24, 97, 113 e 128). (092C0906) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 26-8-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi:
A) n. 3007/87 proposto da Elmar S.r.l. con sede in Milano, via
del Lauro, 7 in persona del suo amministratore unico e legale
rappresentante dott. Domenico Casini elettivamente domiciliato in
Roma presso lo studio dell'avv. Stanislao Aureli e del dott. proc.
Michele Aureli, attualmente in via Asiago, 8, procuratori e difensori
contro il comune di Roma, in persona del commissario straordinario in
carica e comunque del legale rappresentante pro-tempore; la regione
Lazio, in persona del presidente della giunta regionale in carica; il
Presidente del Consiglio dei Ministri, nella persona del titolare
pro-tempore della carica per l'annullamento: 1) della deliberazione
del commissario straordinario per il comune di Roma n. 857 del 21
agosto 1989, di "occupazione in via di urgenza delle aree necessarie
per la realizzazione del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto",
tra le quali aree sono ricomprese quelle di proprietà della
ricorrente, delibera mai notificata di ogni altro atto comunque
presupposto, connesso e coordinato, anteriore o conseguente, ed in
particolare: 2) della delibera del medesimo commissario
straordinario n. 856 del 21 agosto 1989 di "presa d'atto
dell'approvazione del progetto da parte della conferenza dei servizi
del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto. Espropriazione delle
aree in relazione alla legge regionale del 17 luglio 1989, n. 46.
Revoca parziale deliberazione della giunta municipale n. 8817/1988;
3) dell'atto emanato dalla conferenza dei servizi di cui all'art. 2
del d.-l. n. 121/1990, nella seduta del 20 aprile 1989, con pretesi
effetti impliciti - oltretutto - di variante del p.r.g.; 4) della
delibera della g.m. di Roma n. 8817 del 22 novembre 1988 di
"Approvazione progetto per la realizzazione del parco attrezzato di
Tor di Quinto", di ogni altro atto, infine, comunque collegato a
quelli impugnati, anche se non conosciuto dalla ricorrente;
B) n. 3099/1989 proposto dalla C.P.C. servizi S.r.l., corrente
in Roma, in persona del suo amministratore unico e legale
rappresentante prof. Leonardo Di Paola e dalla By Max &amp; Co. S.r.l.,
con sede in Roma, in persona del suo amministratore unico e legale
rappresentante sig. Massimo Palone, entrambe rappresentate e difese,
giusta delega a margine del presente atto dall'avv. Roberto Albanese
e presso il di lui studio elettivamente domiciliato in Roma, via
Boezio n. 16, contro il comune di Roma, in persona del commissario
straordinario pro-tempore e nei confronti della regione Lazio, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore; per
l'annullamento: della delibera n. 857 adottata dal commissario
straordinario del comune di Roma, con i poteri del consiglio
comunale, in data 21 agosto 1989; mai notificata o comunicata, avente
ad oggetto la "occupazione in via d'urgenza delle aree necessarie per
la realizzazione del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto",
dell'esistenza della quale le ricorrenti hanno avuto conoscenza in
data 30 ottobre 1989 in occasione dell'accesso in loco degli addetti
dei competenti uffici comunali; del provvedimento, anch'essso mai
notificato o comunicato alle ricorrenti e del quale le stesse
ignorano a tutt'oggi il contenuto, con il quale sarebbe stato
approvato il progetto relativo alla realizzazione della predetta op-
era pubblica; di ogni altro atto, precedente o successivo a quelli di
cui sopra, anche non conosciuto, comunque agli stessi preordinato,
connesso o conseguenziale, ivi compresa la comunicazione con la quale
è stato dato avviso (ma non alle ricorrenti) dell'inizio delle
operazioni di redazione del verbale di consistenza, di occupazione ed
immissione in possesso delle aree e degli immobili attualmente
detenuti dalle ricorrenti ed utilizzati ai fini dell'esercizio delle
relative attività produttive;
C) n. 3268/1989 proposto dai signori Pantanella Cecilia,
Federica, Flaminia, Maria Laurentana, Susanna Paolo, Stefano
residenti in Roma nonchè del dott. Pantanella Francesco nella sua
qualità di amministratore unico sia della società Fleming nord
S.r.l. sia della società Fleming sud S.r.l. entrambe con sede in
Roma, via Guido Banti n. 34, nonchè nella sua qualità di presidente
del Consiglio di amministrazione della società Immobiliare Villa
Mazzanti S.r.l. con sede in Roma, via Guido Banti n. 34, tutti
elettivamente domiciliati in Roma, via Costabella n. 23 presso lo
studio dell'avv. Giuseppe Lavitola che li difende e rappresenta
unitamente e disgiuntamente all'avv. Riccardo Lavitola; contro il
comune di Roma in persona del commissario straordinario, la
Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del presidente pro-
tempore; la "Conferenza dei servizi" istituita ai sensi dell'art. 2
del d.-l. 1º aprile 1989, n. 121, in persona del suo legale
rappresentante pro-tempore; per l'annullamento: a) della delibera n.
857 del 21 agosto 1989 di occupazione d'urgenza delle aree dei
ricorrenti necessarie per la realizzazione del parco pubblico
attrezzato di Tor di Quinto notificata ai vari proprietari nelle date
dell'11 e 14 settembre; b) delle note del comune di Roma prot. nn.
65022, 65024, 65028, 65030, 65026, 65040, 65038, 65032 e 65034 della
ripartizione U.S.P.R. - servizio espropri, notificate in pari data ai
vari proprietari contestualmente alla suddetta delibera, portanti
l'avviso di immissione in possesso e redazione dello stato di
consistenza; c) della deliberazione della giunta municipale n. 8817
del 22 novembre 1988 di approvazione del progetto per la
realizzazione del parco attrezzato di Tor di Quinto; d) della
deliberazione del commissario straordianario n. 856 del 21 agosto
1989 di presa d'atto dell'approvazione del progetto, da parte della
Conferenza dei servizi, del parco pubblico attrezzato di Tor di
Quinto, di espropriazione delle aree in relazione alla legge
regionale 17 luglio 1989, n. 46 e di revoca parziale della
deliberazione della giunta municipale n. 8817/1988; e) del
provvedimento di approvazione del progetto del detto parco pubblico
da parte della conferenza dei servizi in data 20 aprile 1989 e di
automatica variante al p.r.g. a zona N delle aree relative; f) della
deliberazione della giunta municipale di Roma n. 8812 del 22 novembre
1988 di approvazione del programma generale di interventi proposti
dall'amministrazione comunale di Roma in occasione dei campionati
mondiali di calcio del 1990; g) nonchè di ogni altro atto del
procedimento, anteriore o conseguente, coordinato o comunque connesso
agli impugnati provvedimenti, ancorchè non conosciuto;
D) n. 2533/1989 proposto dalla soc. Terriera Milvia p.a., con
sede in Roma a via Labicana, 125, in persona dell'amm. ing. Goffredo
Manfredi, difeso e rappresentato - come da procura speciale in calce
- dall'avv. Adriano Pallottino, presso il cui studio elegge domicilio
in Roma a via Oslavia, 14 contro il comune di Roma, in persona del
commissario straordinario in carica, la regione Lazio, in persona del
presidente della giunta regionale in carica; il Presidente del
Consiglio dei Ministri, nella persona del titolare pro-tempore della
carica, per l'annullamento della delibera del commissario
straordinario per il comune di Roma n. 857 del 21 agosto 1989, di
occupazione in via di urgenza delle aree di proprietà della
ricorrente, ritenute necessarie per la realizzazione del parco
pubblico attrezzato di Tor di Quinto: delibera notificata alla
ricorrente in data 11 settembre 1989 con allegato l'avviso di
immissione in possesso fissata per la data del 27 ottobre 1989 (pure
impugnato); di ogni altro atto comunque connesso e coordinato,
anteriore e conseguente, ed in particolare: della delibera del
medesimo commissario n. 256 del 21 agosto 1989 di impulso del
procedimento espropriativo delle medesime aree di cui sopra;
dell'atto promanante dalla conferenza dei servizi di cui all'art. 2
del d.-l. n. 121/1989, nella seduta del 20 aprile 1989, con pretesi
effetti impliciti, fra l'altro, di variante del piano regolatore
generale; della delibera della giunta mun. di Roma n. 8817 del 2
novembre 1988, di approvazione del progetto di parco pubblico; di
ogni altro atto, infine, comunque collegato a quelli impugnati
ancorchè non conosciuto dalla ricorrente;
E) n. 3189/1989 proposto dalla Telex 1 S.a.s. di Sergio Broise
e C. in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente
domiciliata in Roma, viale Parioli n. 180 presso lo studio dell'avv.
Mario Sanino che la rappresenta e difende in unione con l'avv.
Roberto Ciociola; contro il comune di Roma in persona del commissario
straordinario p.t.; la conferenza dei servizi di cui all'art. 2 del
d.-l. 1º aprile 1989, n. 121, convertito con modificazioni in legge
29 maggio 1989, n. 205, in persona di legale rappresentante p.t.; per
l'annullamento: a) della delibera in data 20 aprile 1989 con la
quale la conferenza dei servizi di cui all'art. 2 del d.-l. 1º aprile
1989, n. 121, convertito con modificazioni in legge 29 maggio 1989,
n. 205, ha approvato il progetto del parco Tor di Quinto; b) della
delibera commissariale n. 856 del 21 agosto 1989 con la quale il
comune di Roma ha deliberato di prendere atto della predetta
approvazione e di promuovere il procedimento espropriativo per p.u.,
tra l'altro, di aree di proprietà della ricorrente; c) della
delibera commissariale n. 857 del 21 agosto 1989 con la quale il
comune di Roma ha deliberato di occupare in via d'urgenza le aree di
cui sopra; d) di ogni altro atto a queste comunque annesso, connesso,
presupposto o conseguenziale;
F) n. 3190/1989 proposta dalla Summarex 1 S.a.s. di Sergio
Broise e C. in persona del legale rappresentante p.t. e della
Summarex 5 S.a.s. di Sergio Broise e C. in persona del legale
rappresentante p.t. elettivamente domiciliate in Roma, viale Parioli
n. 180 presso lo studio dell'avv. Mario Sanino che le rappresenta e
difende in unione con l'avv. Roberto Ciociola; contro il comune di
Roma in persona del commissario straordinario p.t.; la conferenza dei
servizi di cui all'art. 2 del d.-l. 1º aprile 1989, n. 121,
convertito con modificazioni in legge 29 maggio 1989, n. 205, in
persona di legale rappresentante p.t.; per l'annullamento: a) della
delibera in data 20 aprile 1989 con la quale la conferenza dei
servizi di cui all'art. 2 del d.-l. 1º aprile 1969, n. 121,
convertito con modificazioni in legge 29 maggio 1989, n. 205, ha
approvato il progetto del parco Tor di Quinto; b) della delibera
commissariale n. 856 del 21 agosto 1989 con la quale il comune di
Roma ha deliberato di prendere atto della predetta approvazione e di
promuovere il procedimento espropriativo per p.u., tra l'altro, di
aree di proprietà della ricorrenti; c) della delibera commissariale
n. 857 del 21 agosto 1989 con la quale il comune di Roma ha
deliberato di occupare in via d'urgenza le le aree di cui sopra; d)
di ogni altro atto a queste comunque annesso, connesso, presupposto o
conseguenziale;
F-bis ( ...) per l'integrazione della parte mancante vedasi il
decreto n. 2072 del 7 novembre 1991 pubblicato il 6 dicembre 1991 ed
allegato alla presente decisione;
G) n. 2676/89 proposto dalla Comed 81 S.n.c. di De Luca Antonio
e soci in persona dell'amministratore unico e legale rappresentante
pro-tempore arch. Roberto Delle Fratte, rappresentata e difesa
dall'avv. Federico Mannucci ed elettivamente domiciliata presso il
suo studio in Roma, via G. D. Romagnosi n. 20, contro il comune di
Roma in persona del sindaco in carica pro-tempore, nonchè nei
confronti della regione Lazio in persona del presidente in carica
pro-tempore; per l'annullamento di tutti i provvedimenti relativi
alla approvazione del progetto del parco pubblico attrezzato di Tor
di Quinto, mai notificati alla ricorrente e di cui solo in questi
giorni la medesima ha avuto conoscenza, e in particolare: a) della
deliberazione del commissario straordinario con i poteri del
consiglio comunale per il comune di Roma n. 857 del 21 agosto 1989,
con cui è stata disposta la occupazione in via d'urgenza delle aree
necessaria per la realizzazione del parco di Tor di Quinto; b) della
deliberazione commissariale n. 856 del 21 agosto 1989 avente ad
oggetto "Presa d'atto dell'approvazione del progetto da parte della
conferenza dei servizi del parco pubblico attrezzato di Tor di
Quinto. - Espropriazione delle aree in relazione alla legge regionale
del 17 luglio 1989, n. 46 - Revoca parziale deliberazione della
giunta municipale n. 8817/88"; c) della deliberazione della giunta
municipale n. 8817 del 22 novembre 1988; d) del provvedimento della
conferenza dei servizi di cui all'art. 2 del d.-l. n. 121/89 del 20
aprile 1989, di approvazione del progetto del parco pubblico
attrezzato di Tor di Quinto e contenente dichiarazione di pubblica
utilità; nonchè avverso ogni altro atto ad essi comunque connesso o
collegato, anteriore e conseguente;
H) n. 2666/1989 proposto da Luciana Beltramo rappresentata e
difesa anche disgiuntamente dagli avv. Federico Mannucci e Nicola
Ielpo, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo
in Roma, via del Corso n. 504; contro il comune di Roma in persona
del sindaco in carica pro-tempore, nonchè nei confronti dalla
regione Lazio in persona del presidente in carica pro-tempore; per
l'annullamento di tutti i provvedimenti relativi alla approvazione
del progetto del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto, mai
notificati alla ricorrente e di cui solo in questi giorni la medesima
ha avuto conoscenza, e in particolare: a) della deliberazione del
commissario straordinario con i poteri del consiglio comunale per il
comune di Roma n. 857 del 21 agosto 1989, con cui è stata disposta
la occupazione in via d'urgenza delle aree necessaria per la
realizzazione del parco di Tor di Quinto; b) della deliberazione
commissariale n. 856 del 21 agosto 1989 avente ad oggetto "Presa
d'atto dell'approvazione del progetto da parte della conferenza dei
servizi del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto. -
Espropriazione delle aree in relazione alla legge regionale del 17
luglio 1989, n. 46 - Revoca parziale deliberazione della giunta
municipale n. 8817/88"; c) della deliberazione della giunta
municipale n. 8817 del 22 novembre 1988; d) del provvedimento della
conferenza dei servizi di cui all'art. 2 del d.-l. n. 121/89 del 20
aprile 1989, di approvazione del progetto del parco pubblico
attrezzato di Tor di Quinto e contenente dichiarazione di pubblica
utilità; nonchè avverso ogni altro atto ad essi comunque connesso o
collegato, anteriore e conseguente;
I) nn. 2777, 2778, 2779, 2780, e 2781 del 1989 proposti
rispettivamente dalla Fe. Mec. S.r.l. in persona dell'amministratore
unico p.t. da Tabolacci Marcella, da Civitella Severino, da Civitella
Armando e dalla S.r.l. Coop. centro stampa regionale, in persona del
presidente pro-tempore, elettivamente domiciliati in via Romeo Romei
n. 19 presso e nello studio dell'avv. Bruno Riitano, dal quale sono
rappresentati e difesi nel presente giudizio, giusta procura speciale
a margine del presente atto, contro il comune di Roma, in persona del
commissario straordinario pro-tempore; e nei confronti della regione
Lazio, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore
per l'annullamento: 1) della delibera del commissario straordinario
del comune di Roma n. 857 in data 21 agosto 1989, con la quale il
commissario, con i poteri del consiglio comunale, dispone
l'occupazione in via di urgenza delle aree occorrenti per
l'esecuzione della costruzione del parco pubblico attrezzato di Tor
di Quinto; 2) della comunicazione con la quale, in esecuzione della
delibera suindicata, si da avviso della presa di possesso, con
contestuale redazione del verbale di consistenza, degli immobili; 3)
del provvedimento - del quale si ignora il contenuto - con il quale
sarebbe stato approvato il progetto del "parco pubblico attrezzato di
Tor di Quinto"; 4) di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto
e conseguenziale;
L) n. 3006/89 presentato dalla Ector S.r.l. con sede in Milano,
via del Lauro, 7 in persona del suo amministratore unico e legale
rappresentante dott. Domenico Casini elettivamente domiciliata in
Roma presso lo studio dell'avv. Stanislao Aureli e del dott. proc.
Michele Aureli, attualmente in via Asiago, procuratori e difensori;
contro il comune di Roma, in persona del commissario straordinario in
carica e comunque del legale rappresentante pro-tempore; la regione
Lazio, in persona del presidente della giunta regionale in carica; il
presidente del Consiglio dei Ministri, nella persona del titolare
pro-tempore della carica; per l'annullamento: della deliberazione
del commissario straordinario per il comune di Roma n. 857 del 21
agosto 1989, di "occupazione in via d'urgenza delle aree necessaria
per la realizzazione del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto",
tra le quali aree sono ricomprese quelle di proprietà della
ricorrente, delibera notificata il 20 e 25 settembre 1989 con
allegati tre avvisi di immissione in possesso n. 5331; 5333, e 5341
(anch'essi impugnati col presente atto) fissata per le date del 23,
24 e 25 ottobre 1989; di ogni altro atto presupposto, connesso e
coordinato anteriore e conseguente, ed in particolare; della delibera
del medesimo commissario straordinario n. 856 del 21 agosto 1989 di
"presa d'atto dell'approvazione del progetto da parte della
conferenza dei servizi del parco pubblico attrezzato di Tor di
Quinto. Espropriazione delle aree in relazione alla Legge Regionale
del 17 luglio 1989 n. 46. Revoca parziale deliberazione della giunta
municipale n. 8817/88"; dell'atto emanato dalla conferenza dei
servizi di cui all'art. 2 del d.-l. n. 121/1989, nella seduta del 20
aprile 1989, con pretesi effetti impliciti - oltretutto - di variante
del p.r.g.; della delibera della g.m. di Roma n. 8817 del 22 novembre
1988 di "approvazione progetto per la realizzazione del parco
attrezzato di Tor di Quinto"; di ogni altro atto, infine, comunque
collegato connesso e conseguenziale;
H) n. 2730/89 proposto dalla Società editoriale ore 12 S.r.l.
in persona dell'a.u. p.t. rappresentato e difeso dall'avv. Pietro
Mazzà, presso il cui studio in via E. Manfredi n. 17, Roma, è
elettivamente domiciliato, contro il comune di Roma in persona del
legale rappresentante pro-tempore; la regione Lazio in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore, per l'annullamento:
della deliberazione del commissario straordinario del comune di Roma
n. 857 del 21 agosto 1989, con la quale è stata disposta
l'acquisizione delle aree occorrenti per l'esecuzione dell'opera
costruzione del parco pubblico attrezzato di Tor di Quinto; della
successiva comunicazione, a firma, per il commissario straordinario
dell'ing. F. Bellomo, con la quale in esecuzione della deliberazione
suindicata, è stato dato avviso della immissione nel possesso dei
beni da occupare e della formazione dello stato di consistenza per il
giorno 31 ottobre 1989, limitatamente agli interessi della
ricorrente; nonchè degli atti presupposti tra i quali la
deliberazione comm. straordinario n. 856/1989 non conosciuta dalla
ricorrente, i verbali della conferenza dei servizi di cui al d.-l.
121/1989 le approvazioni rese, i provvedimenti di estremi e contenuto
ignoti attinenti al parco in oggetto, emessi dalla regione Lazio, a
mente della legge regionale n. 46/1989;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Roma e
dell'avvocatura generale dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 7 giugno 1990 il relatore
consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresì gli avv.ti
Pallottino, Abbate, per delega dell'avv. Mannucci, Mazzà, Riitano,
Aureli, Sambiagio, per delega dell'avv. Albanese, Sanino, Lavitola R.
per i ricorrenti e l'avv. Lorusso per l'amministrazione comunale
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con i ricorsi indicati in epigrafe vengono rivolte contro gli atti
impugnati le seguenti censure che possono così essere sintetizzate:
A) ricorsi nn. 2777, 2778, 2779, 2780 e 2781 del 1989: a) non
vi è connessione tra l'opera da realizzare e lo svolgimento dei
Mondiali di calcio in violazione dell'art. 1 del d.-l. 1º aprile
1989, n. 121, convertito in legge 29 maggio 1989 n. 205 (in seguito
legge n. 205/1989); b) la conferenza dei servizi di cui all'art. 2
della legge n. 205/1989 non aveva, per quanto osservato sub a),
alcuna competenza a pronunciarsi su detta opera; c) non vi è stata
unanimità nel voto della conferenza dei servizi in modo che la
variante agli strumenti urbanistici è stata parziale; d) violazione
dell'art. 6 della legge n. 205/87: il progetto esecutivo non è stato
presentato nel termine del 30 giugno 1989 alla Cassa depositi e
prestiti; e) non vi è stata alcuna comparazione tra interesse
pubblico perseguito, come si è accennato non connesso con i Mondiali
di calcio, ed il sacrificio imposto ai privati;
B) ricorsi n. 3189, 3190 e 3191 del 1989: a) violazione della
legge n. 1 del 3 gennaio 1978 e degli artt. 1 e ss. della legge n.
205/1989: non vi è stata variante degli strumenti urbanistici posto
che all'opera di cui trattasi non era applicabile la legge n.
205/1989 e che, comunque, la conferenza dei servizi non si è riunita
ritualmente: non risulta che vi fossero idonei rappresentanti di
tutte le amministrazioni, che sia stata presentata la richiesta
relazione tecnica. È in ogni caso da escludere la connessione
funzionale tra opera da realizzare e manifestazione sportiva in
quanto il parco di Tor di Quinto non risponde ai requisiti di cui
all'art. 1 della legge n. 205/87;
B) ricorsi n. 3006 e 3007 del 1989: e) è mancata una idonea
variante: nè può ritenersi efficace la deliberazione della
conferenza dei servizi a tal fine poichè è stata convocata fuori
termine e non dal sindaco di Roma ma dal presidente del Consiglio (in
violazione dell'art. 2 della legge n. 205/89); f) non vi è stata
procedura di V.I.A. in violazione delle direttive CEE 337 del 1985 e
della legge n. 349 dell'atto luglio 1989; c) l'opera non rientra tra
quelle che per avere "immediata incidenza" sulle manifestazioni
sportive potevano essere realizzate con le speciali procedure di cui
alla legge n. 205/1989; d) non sono stati fissati i termini per gli
espropri per la realizzazione dell'opera e non sono stati presentati
tempestivamente i progetti; e) vi è stata violazione dei precetti
costituzionali in quanto si è inteso realizzare un'opera progettata
da decenni saltando, con l'occasione dei mondiali di calcio, quegli
strumenti procedimentali posti a garanzia dei singoli limitando anche
le difese in sede giurisdizionale;
D) ricorsi nn. 2666 e 2676 del 1989: a) non vi è connessione
con le opere da realizzare per i mondiali di calcio e vi è dubbio
sulla legittimità costituzionale della norma della legge 205/1989;
in ogni caso la conferenza dei servizi non poteva pronunciarsi su
dette spese; non vi è stata comparazione con gli interessi privati
sacrificati; b) la legge regionale n. 36/1989 è diretta a dare una
copertura finanziaria ed amministrativa a precedenti provvedimenti
amministrativi illeggittimi di qui la illegittimità costituzionale
della legge stessa; c) tali censure sono state precisate ed integrate
con atto recante motivi aggiunti;
E) ricorso n. 3099/1989: e) incompetenza dell'organo che ha
emesso l'avviso di immissione in possesso; f) non vi è connessione
con le opere da realizzare per i mondiali di calcio secondo la
censura richiamata al punto A) in narrativa. Anche gli altri motivi
riproducono quelli dei ricorsi n. 2777, 2778, 2779, 2780 e 2781 del
1989;
F) ricorso n. 2730/1989: a) non vi è stata rituale
deliberazione della conferenza dei servizi; b) non vi è stata
tempestiva presentazione del progetto alla cassa depositi e prestiti;
c) è irrazionale prevedere che per una manifestazione sportiva si
possa derogare ad un assetto istituzionale vigente; d) non vi è
stata comparazione adeguata tra interessi pubblici e interessi
privati; e) tali censure sono state integrate con atto recante motivi
aggiunti;
G) ricorso n. 2533 del 1989: a) non vi è stata regolare
variante e la conferenza dei servizi non ha notificato la
destinazione urbanistica dell'area;
b) non sono stati fissati i termini per gli espropri e per la
realizzazione dell'opera; c) non vi è stata V.I.A. in violazione
della direttiva CEE 337/1985 e dell'art. 6 della legge n. 347/1986;
d) sono illegittime le norme stesse della legge n. 205/1989 o della
legge regionale n. 45/1989, in quanto con leggi specifiche si
individuano opere singole da realizzare; tale scelta non è "congrua"
per il legislatore che in definitiva ha inteso sottrarre della scelta
al sindacato giurisdizionale;
H) ricorso n. 3268 del 1989: a) la legge n. 205/1989 è
illegittima in relazione alle norme costituzionali che fissano il
principio del buono andamento della p.a. in quanto già esistono
procedimenti accelerati per la realizzazione di opere pubbliche -
già avviati nel caso di specie - si è inteso, in eccesso di potere,
saltare tali procedure fornendo alla stessa una copertura legislativa
per privare il cittadino di alcune garanzie nel procedimento
amministrativo ed in sede giurisdizionale; non è poi consentito
derogare alle norme comunitarie sugli appalti se non sussistono
circostanze sopravvenute ed imprevedibili; b) l'opera non è,
comunque, connessa con i mondiali di calcio; c) vi è incertezza e
perplessità sia sull'ampiezza dell'area da espropriare che sulla
procedura da seguire; d) la conferenza dei servizi non si è
ritualmente riunita per deliberare sul progetto di cui trattasi; e)
sono state violate le norme urbanistiche di destinazione dell'area in
questione posto che non vi è stata regolare variante ed, inoltre, le
norme sulle deliberazioni comunali in materia di impegni finanziari.
Il comune di Roma si è costituito chiedendo la riunione dei ricorsi
indicati in epigrafe, confutando con memoria la fondatezza degli
stessi e chiedendone altresì, la reiezione. La regione Lazio e
l'avvocatura generale dello Stato non si sono costituite in giudizio.
D I R I T T O
1. - È necessario preliminarmente disporre la riunione dei
ricorsi indicati in oggetto che sono tutti diretti, alla impugnazione
dei "provvedimenti" con i quali il comune di Roma ha inteso
realizzare il parco di Tor di Quinto cioè a dire una delle opere
contemplate nell'allegato al d.-l. 1º aprile 1989, n. 121, convertito
con legge 29 maggio 1989, n. 205, recante: "Interventi
infrastrutturali nelle aree interessate dei campionati mondiali di
calcio 1990". (Nel prosieguo legge n. 205/1989). Si tratta in
particolare dell'opera prevista al n. 38 dell'allegato richiamato per
la parte concernente "l'area di Roma" nell'elenco relativo alle
"opere dell'ente locale". Gli atti impugnati sono essenzialmente:
a) l'approvazione del progetto per la realizzazione del parco
attrezzato di Tor di Quinto (deliberazione n. 8817 della giunta
municipale emessa il 22 novembre 1988) con cui ai sensi e per gli
effetti della legge n. 1 del 3 gennaio 1978 è stato approvato il
progetto di cui trattasi per una spesa complessiva di 35 miliardi di
lire; b) la deliberazione del commissario straordinario del comune di
Roma n. 856 del 21 agosto 1989 con cui si è preso atto della
approvazione - risalente al 20 aprile 1989 - del progetto per la
realizzazione del parco di Tor di Quinto da parte della conferenza
dei servizi di cui all'art. 2 della legge n. 205 del 29 maggio 1989;
c) la deliberazione n. 857 del commissario straordinario del comune
di Roma del 21 agosto 1989 con cui è stata realizzata l'occupazione
in via di urgenza delle aree necessarie per la realizzazione del
parco di cui trattasi; d) gli atti preordinati connessi o
conseguenziali. I ricorrenti sono in parte proprietari delle aree
investite dal procedimento di cui trattasi (ricorsi nn. 2533, 3006,
3007, 3189, 3190, 3191 e 3268 del 1989) ed in parte soggetti che
hanno intrapreso su tali aree attività imprenditoriali (ricorsi nn.
2666, 2676, 2730, 2777, 2778, 2779, 2781 e 3099 del 1989).
2. - Appare al collegio pregiudiziale di ogni altra valutazione
attinente al rito ed al merito dei ricorsi di cui trattasi la
considerazione delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate in alcuni ricorsi (segnatamente in quelli contraddistinti
dal n. 2533, 3007, 2730, 2666 e 3268) e che coinvolgono sia le
disposizioni della legge n. 205/1989 che quelle della legge regionale
17 luglio 1989, n. 46, che, ad integrazione dell'intervento
legislativo statuale qui richiamato, ha previsto interventi
finanziari e modalità procedimentali specifiche per l'attuazione
delle opere da realizzare in occasione dei campionati mondiali di
calcio del 1990. Dette questioni riguardano essenzialmente la
configurazione dello speciale procedimento dettato per la
realizzazione delle opere in questione e coinvolgono anche gli altri
ricorsi all'esame del collegio perchè in tutti si tratta di valutare
se le disposizioni degli artt. 1, 2 e 4 nonchè in alcuni casi 6 e
6-bis, siano state correttamente applicate dagli organi comunali.
Emerge così la rilevanza delle questioni in tutti i giudizi in guisa
che il collegio, non ritenendole manifestamente infondate, secondo la
valutazione necessariamente provvisoria e preleminare del giudice a
quo circa gli aspetti di legittimità costituzionale, non può che
disporre con la presente ordinanza il rinvio alla Corte
costituzionale sulla base delle motivazioni che seguono che
sorreggono anche il rinvio d'ufficio per quei ricorsi in cui non vi
sia istanza di parte:
A) un primo aspetto riguarda la legittimità costituzionale
della procedura prevista dall'art. 2, primo e terzo comma, della
legge n. 205/1989 laddove si prevede che "una conferenza cui
partecipano tutti i rappresentanti delle amministrazioni dello Stato
e degli enti comunque tenuti ad adottare atti di intesa, nonchè a
rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta" sia
chiamata a pronunciarsi sui progetti esecutivi delle opere pubbliche
di cui trattasi e che "l'approvazione assunta all'unanimità
sostituisce ad ogni effetto gli atti di intesa, i pareri, le
autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta previsti delle leggi
statali e regionali". Tale disposizioni introduce nel procedimento
de quo l'istituto della conferenza dei servizi la cui deliberazione,
se all'unanimità, elide la necessità di acquisire i diversi
contributi previsti nel procedimento da parte di altri enti ed
amministrazioni. Non è però previsto che partecipino alla
conferenza i soggetti investiti nei singoli ordinamenti di settore
del potere giuridico di emettere gli atti di intesa, i pareri ecc.,
in modo che è consentita la partecipazione di "rappresentanti" di
amministrazioni o enti che non siano del punto di vista tecnico,
professionale o amministrativo i soggetti abilitati per legge ad
adottare gli atti del procedimento che vengono sostituiti dalla
deliberazione della conferenza dei servizi. Inoltre, non è prevista
nella legge la presenza necessaria di tutti i soggetti suddetti alle
sedute in cui si adottano le deliberazioni sostitutive degli atti del
procedimento in modo che anche la regola dell'unanimità necessaria
per l'effetto sostitutivo può non garantire la corretta esplicazione
dei poteri amministrativi. Una soluzione siffatta può ad avviso del
collegio porsi in contrasto col principio costituzionale del buon
andamento della attività amministrativa sancito dell'art. 97 della
Costituzione in quanto in concreto gli atti di intesa, i pareri, le
autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta previsti dalle leggi
statali e regionali possono essere assorbiti da una deliberazione
assunta dalla conferenza dei servizi senza la partecipazione dei
soggetti investiti istituzionalmente della competenza per esprimere
la volontà delle amministrazioni o degli enti (per semplificare il
nulla osta previsto dalle leggi di tutela dei beni archeologici o
ambientali che deve essere reso dal competente sovrintendente può
essere sostituito della presenza di un mero rappresentante del
Ministro dei beni culturali e ambientali nella conferenza dei
servizi). Si viene così a realizzare una modificazione incisiva
nell'esercizio di funzioni amministrative con sostanziale elusione
delle norme che nell'ordinamento provvedono a distribuire le
competenze tra i vari organi amministrativi e che, in relazione alla
specie e provata idoneità tecnica e professionale dei soggetti
preposti ai singoli uffici, garantiscono il corretto esercizio dei
poteri amministrativi e, quindi, il buon andamento della pubblica
amministrazione. È utile tener presente in proposito che la
soluzione adottata in via generale dalla legge n. 241 del 7 agosto
1990 per la conferenza dei servizi prevede, opportunamente, all'art.
14, terzo comma, che si considera acquisito l'assenso
dell'amministrazione la quale, regolarmente convocata, non abbia
partecipato alla conferenza o vi abbia partecipato tramite
"rappresentanti privi della competenza ad esprimerne definitivamente
la volonta'", salvo che essa non comunichi all'amministrazione
procedente il proprio motivato dissenso entro venti giorni dalla
conferenza stessa ovvero dalla data di ricevimento della
comunicazione delle determinazioni adottate, qualora queste ultime
abbiano contenuto sostanzialmente diverso da quelle originariamente
previste. Tali considerazioni valgono anche per le analoghe
disposizioni della legge regionale 17 luglio 1989, n. 46, art. 4,
primo, secondo e terzo comma;
B) un ulteriore aspetto d'illegittimità costituzionale
sollevato con riguardo alle disposizioni qui sopra richiamate per
quanto attiene allo specifico contenuto della II parte del terzo
comma dell'art. 2 della legge n. 205/1989 (con detta norma si prevede
che l'approvazione assunta all'unanimità della conferenza dei
servizi "comporta per quanto occorra variazioni anche integrative
agli strumenti urbanistici e ai piani territoriali", senza necessità
di ulteriori adempimenti) attiene alla violazione della autonomia
dell'ente comune che viene sostanzialmente privato del potere di
definire l'assetto urbanistico di ampie aree con un meccanismo di
sovrapposizione di scelte urbanistiche di ampio respiro e di grande
consistenza tali da alterare in via permanente l'assetto territoriale
dei comuni interessati, nel caso di specie Roma. Il rispetto della
norma costituzionale che prevede l'adozione di leggi generali che
determinino le funzioni ed i limiti della autonomia degli enti locali
territoriali (province e comuni) può essere inciso dalla norma qui
riportata che sottrae spazi di funzione al comune di Roma anche in
relazione al quadro ridisegnato delle funzioni dell'ente comune quale
risultante dalla legge n. 142 dell'8 giugno 1990;
C) in stretta correlazione con gli aspetti sin qui evidenziati
si pongono le valutazioni circa la compatibilità delle norme in
esame con il diritto di difesa in giudizio dei soggetti interessati
dai procedimenti espropriativi di cui trattasi che viene fortemente
compresso dalla copertura legislativa di una serie di atti ed
operazioni normalmente affidate ad autorità amministrative e nelle
quali è di regola garantita una partecipazione al procedimento da
parte degli interessati. Mentre il Collegio, cui è noto
l'orientamento negativo della Corte costituzionale su questo ultimo
aspetto, cioè a dire sul mancato riconoscimento di un rilievo
costituzionale del principio del "giusto" procedimento non ha
osservazioni per tale profilo, ritiene che assuma rilievo in questa
sede la riduzione della tutela giurisdizionale dei soggetti coinvolti
dai procedimenti espopriativi. Non si può infatti non tener conto,
a questo riguardo, che per quanto riguarda l'opera pubblica di cui
trattasi, l'aspetto essenziale della localizzazione, che nel
procedimento amministrativo attivabile in via ordinaria è
suscettibile di tutela in via giurisdizionale è stato, nel caso di
specie, affrontato con un provvedimento legislativo specifico
attraverso la inclusione del parco di Tor di Quinto tra le spese da
realizzare in occasione dei mondiali di calcio 1990. Analoghe
considerazioni, in termini di possibile lesione del diritto di difesa
garantito dagli artt. 24 e 113 della Costituzione possono essere
svolte con riguardo alle disposizioni richiamate dagli artt. 2 e 4
della legge n. 205/1989 in quanto: sia i pareri della conferenza dei
servizi; sia le procedure contrattuali; che l'equiparazione delle
deliberazioni della conferenza dei servizi a varianti degli strumenti
urbanistici privano i soggetti coinvolti nel procedimento di cui
trattasi di momenti significativi ed essenziali di tutela
giurisdizionale;
D) con riguardo alla disposizione di cui all'art. 4 della legge
n. 205/1989 con cui si è inteso consentire un affidamento, libero
nella scelta degli esecutori, delle opere necessarie per lo
svolgimento dei mondiali di calcio 1990 esiste a giudizio del
collegio un problema di compatibilità con i principi costituzionali
sulla imparzialità e ragionevolezza delle scelte del legislatore,
posto che la norma di cui si prevede l'applicazione per accelerare le
procedure per l'affidamento dei lavori senza lo svolgimento di proce-
dure concorsuali aperte alla partecipazione di tutte le imprese
italiane o residenti in altro Stato della comunità economica europea
in possesso dei necessari requisiti morali, di capacità economico-
finanziarie e di idoneità tecnica, sancisce la possibilità di
deroga solo nel caso della imprevedibilità degli eventi che rendono
eccezionalmente urgente l'esecuzione delle opere. Tale presupposto
non sussiste, essendo nota da anni la designazione dell'Italia per
ospitare i mondiali di calcio '90, nel caso di specie, in modo che
oltre ai profili denunciati emerge un aspetto di compatibilità con
l'art. 11 della Costituzione che ha reso possibile l'adesione ad un
organismo sovranazionale quale la CEE in grado di dettare norme che
valgono negli Stati membri direttamente e conseguentemente dal
rispetto delle relative disposizioni comunitarie che come si è
accennato nel caso di specie collidono in modo evidente con il
ripetuto art. 4. Nè appare evidente che i tempi per l'espletamento
delle procedure di gara possono essere considerati obiettivamente
impeditivi della realizzazione tempestiva delle opere;
E) un ultimo aspetto di compatibilità con il dettato
costituzionale si pone ad avviso del collegio per quanto concerne la
realizzazione del parco di Tor di Quinto in termini di inadeguatezza,
per eccesso, rispetto all'obiettivo della legge n. 205/1989. Viene in
rilievo al riguardo il primo comma dell'art. 1 nella parte in cui si
riferisce all'allegato che contempla la realizzazione del parco di
Tor di Quinto posto che per tale opera è almeno dubbia alla stregua
degli atti di causa la sussistenza dei requisiti previsti dalle
lettere a) e b) del secondo comma dell'art. 1 della legge n.
205/1989. La connessione strumentale dell'opera di cui trattasi con
le opere viarie necessarie per la manifestazione sportiva di cui si
è detto, è difficilmente decifrabile sia tenendo conto del periodo
in cui tali opere risultano essere state progettate dal comune in
origine sia, oggettivamente, per la natura dell'intervento che ha una
funzione urbanistica di grande rilievo ma non incidente sul sistema
viario principale e secondario dell'area interessata dall'intervento
stesso. In connessione con tale profilo emerge anche la
considerazione che il progetto esecutivo dell'opera in questione è
stato a suo tempo approvato ai sensi e per gli effetti della legge n.
1 del 31 gennaio 1978 che, come è noto, assicura una via
semplificata e rapida per la realizzazione di opere pubbliche di
competenza dello Stato o degli enti locali territoriali, senza,
peraltro, privare i destinatari degli atti di esproprio delle
garanzie giurisdizionali che il nostro ordinamento garantisce al
cittadino di fronte all'esercizio di poteri della pubblica
amministrazione così incisivi di posizioni giuridiche soggettive.
Tali considerazioni valgono anche per le analoghe disposizioni della
legge regionale 17 luglio 1989, n. 46, art. 2, primo comma e art. 4,
primo, secondo e terzo comma, della legge regionale 17 luglio 1989,
n. 43, in relazione agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio - Sezione prima-
ter pronunciando sui ricorsi riuniti indicati in epigrafe sospesa
ogni pronuncia sul rito e sul merito e rinviata al definitivo la
pronuncia sulle spese, dichiara non manifestamente infondate le
questioni di legittimità di cui in motivazione e segnatamente:
a) dell'art. 2, primo e secondo comma, prima parte, del d.-l.
1º aprile 1989, n. 121, convertito con legge 29 maggio 1989, n. 205;
in relazione agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione;
b) dell'art. 2, terzo comma, seconda parte, del d.-l. 1º aprile
1989, n. 121, in relazione agli artt. 3, 24, 113 e 128 della
Costituzione;
c) degli artt. 2 e 4 del d.-l. 1º aprile 1989, n. 121, in
relazione agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione;
d) dell'art. 4, primo comma, del d.-l. 1º aprile 1989, n. 121,
in relazione agli artt. 3, 11, 24, 97 e 113 della Costituzione;
e) dell'art. 1, primo e secondo comma, del d.-l. 1º aprile
1989, n. 121; nonchè dell'art. 2, lett. c) della l.r. 17 luglio
1989, n. 46, e dell'allegato nella parte in cui prevede al n. 38
delle opere da realizzare nell'area di Roma il parco di Tor di Quinto
in relazione agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione; Ordina il
rinvio degli atti del presente giudizio alla Corte costituzionale; La
Segreteria della sezione è incaricata dell'esecuzione della presente
ordinanza.
Così deciso in Roma, nella camere di consiglio del 7 e 14
giugno 1990.
Il presidente: CAMOZZI
Il consigliere: RAVALLI
Il consigliere: ZACCARDI
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato il presente decreto nella camera di consiglio del 7
novembre 1991;
Visto l'art. 93 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642;
Vista l'istanza di correzione di errore materiale della decisione
n. 671/1991, presentata dagli avv.ti Mario Sanino e Roberto Ciociola
in data 11 ottobre 1991;
Uditi per le parti gli avv.ti Ciocciola, R. Lavitola e Lorusso;
Riconosciuta la fondatezza della richiesta di correzione;
P. Q. M.
Alla decisione di questa Sezione n. 671/1991, pronunciata sui
ricorsi riuniti 2533, 2666, 2676, 2730, 2777, 2778, 2779, 2780, 2781,
3006, 3007, 3099, 3189, 3190 e 3268 tutti del 1989 proposti
rispettivamente dalla soc. Terriera Milvia, Beltramo Luciana, soc.
Comed 81, soc. Editoriale ore 12, soc. Fe.Mec., Tabolacci Marcella,
Civitella Severino, Civitella Armando, soc. coop. Centro stampa reg.,
soc. Ector, soc. Elmar, soc. C.P.C. servizi by max e Co., soc. Telex
1 di S. Broise e Co., soc. Summarex 1 S.a.s. di S. Broise e altri e
Pantanella Cecilia ed altri è apportata la seguente correzione: a
pag. 7, penultimo rigo, sostituire al nome "Roberta" quello di
"Roberto"; inoltre viene inserito all'inizio di pag. 10, il ricorso
omesso n. 3191/1989, proposto dalla soc. Summaron di S. Broise e Co.
con la seguente aggiunta: F-bis) - n. 3191/1989 proposto dalla
Summaron S.a.s. di Sergio Broise e C. in persona del legale
rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, viale Parioli
n. 180, presso lo studio dell'avv. Mario Sanino che la rappresenta e
difende in unione con l'avv. Roberto Ciociola; contro il comune di
Roma, in persona del commissario straordinario p.t.; la conferenza
dei servizi di cui all'art. 2 del d.-l. 1º aprile 1989, n. 121,
convertito con modificazioni in legge 29 maggio 1989, n. 205, in
persona del legale rappresentante p.t.; per l'annullamento:
a) della delibera in data 20 aprile 1989 con la quale la
conferenza dei servizi di cui all'art. 2 del d.-l. 1º aprile 1989, n.
121, convertito con modificazioni in legge 29 maggio 1989, n. 205, ha
approvato il progetto del parco Tor di Quinto;
b) della delibera commissariale n. 856 del 21 agosto 1989 con
la quale il comune di Roma ha deliberato di prendere atto della
predetta approvazione e di promuove il procedimento espropriativo per
p.u., tra l'altro, di aree di proprietà della ricorrente;
c) della delibera commissariale n. 857 del 21 agosto 1989 con
la quale il comune di Roma ha deliberato di occupare in via d'urgenza
le aree di cui sopra;
d) di ogni altro atto a queste comunque annesso, connesso,
presupposto o conseguenziale. A pag. 18, rigo terzo, ai ricorsi nn.
3189 e 3190 del 1989, va aggiunto il ric. "3191/1989" e a pag. 23,
rigo terzo, dopo il numero di ricorso 3190, va inserito "3191". Il
presente decreto è depositato presso la segreteria della sezione,
che provvederà agli adempimenti di cui all'art. 93, ultimo comma del
r.d. 17 agosto 1907, n. 642.
Roma, addì 7 novembre 1991
Il presidente: CAMOZZI
Il consigliere estensore: LANDI
92C0906