1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 25-10-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 427 SENTENZA 9 - 18 ottobre 2000
Sentenza 9-18 ottobre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudice amministrativo rimettente - Ritenuto difetto di giurisdizione - Eccezione di inammissibilita' della questione, sollevata dall'Avvocatura dello Stato - Reiezione. Circolazione stradale - Patente di guida - Revoca nei confronti di chi sia o sia stato sottoposto a misure di prevenzione - Lamentata, irragionevole equiparazione, quanto ad effetti, alle altre piu' gravi misure di prevenzione, con lesione del diritto al lavoro nonche' asserito contrasto con i principi della legge delega e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Questione riferibile a norme di natura regolamentare - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b) (combinato disposto), come sostituiti dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575. - Costituzione, artt. 134, 3, 4, 76 e 97. Circolazione stradale - Patente di guida - Revoca nei confronti dei soggetti sottoposti alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale - Lamentata disparita' di trattamento rispetto ai condannati a pena detentiva non inferiore a tre anni, e violazione del diritto al lavoro - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b) (combinato disposto). - Costituzione, artt. 3 e 35. Circolazione stradale - Patente di guida - Revoca automatica del provvedimento nei confronti di chi sia sottoposto alla misura di prevenzione del foglio di via obbligatorio - Innovazione priva di base legale, in contrasto con la delega legislativa al Governo - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle restanti censure. - D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b) (combinato disposto). - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 1, comma 1, della legge 13 giugno 1991, n. 190), (e artt. 3, 4 e 97). (000C1150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 25-10-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 120, comma 1,
e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992,
n. 285 (Nuovo codice della strada), promossi con ordinanze emesse il
4 giugno 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, il
9 giugno (n. 2 ordd.) e il 13 maggio 1999 dal Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce,
rispettivamente iscritte ai nn. 340, 715, 716 e 717 del registro
ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 24, 1a serie speciale dell'anno 1999 e n. 2, 1aserie speciale
dell'anno 2000.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 maggio 2000 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
ordinanza del 4 giugno 1998 (r.o. 340/1999), ha sollevato questione
di legittimità costituzionale del combinato disposto degli
artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in
riferimento agli artt. 3 e 35 della Costituzione.
1.2. - Il giudizio concerne un ricorso per l'annullamento di un
provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida, adottato
in data 24 gennaio 1995 in quanto il relativo titolare era stato
sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale di
pubblica sicurezza per la durata di tre anni.
La rilevanza della questione, osserva il giudice rimettente, sta
nel fatto che, in mancanza di una pronuncia di incostituzionalità
delle norme impugnate, il ricorso contro il provvedimento
amministrativo di revoca della patente - atto dovuto, sulla base
delle stesse norme - non potrebbe che essere respinto.
Il tribunale amministrativo assume che il combinato disposto
delle norme indicate, "nella parte in cui non prevede una valutazione
relazionale tra la misura di sicurezza o di prevenzione applicata e
l'uso anomalo della patente di guida", contrasti con gli artt. 3 e 35
della Costituzione.
L'art. 120 del nuovo codice della strada prevede due differenti
categorie di elementi ostativi al rilascio della patente di guida,
qualificati come "requisiti morali": a) la prima categoria comprende
la dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato o di
tendenza a delinquere, ovvero l'essere o essere stati sottoposti a
misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione di cui
alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, salvi gli effetti della
riabilitazione; b) la seconda riguarda l'aver riportato una condanna
a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando l'utilizzazione
della patente possa agevolare la commissione di reati della stessa
natura. L'art. 130, comma 1, lettera b), poi, considera le medesime
ipotesi come cause che legittimano un provvedimento di revoca della
patente già conseguita.
Secondo il rimettente, mentre la seconda delle ipotesi anzidette
(sub b) è ragionevole, in quanto assegna, nella comparazione, la
prevalenza all'interesse pubblico allorchè risulti chiaro o
probabile che il possesso della patente possa facilitare la
commissione di reati, ciò non può dirsi per quella parte della
prima ipotesi (sub a) che concerne le misure di sicurezza o di
prevenzione, la quale prescinde del tutto da una valutazione
probabilistica in termini di agevolazione o facilitazione della
realizzazione di fatti di allarme sociale. Se infatti nei casi della
dichiarazione di pericolosità qualificata (abitualità,
professionalità, tendenza) - prosegue il giudice a quo - appare
ragionevole presumere che i soggetti possano utilizzare la patente di
guida per ulteriori attività illegali, una simile presunzione appare
più difficilmente sostenibile nei confronti dei destinatari di
misure di sicurezza personali o di misure di prevenzione, trattandosi
di misure non punitive ma, appunto, preventive che, "come tali, non
possono dare luogo a effetti diversi da quelli propri, salvo che non
si dimostri la possibilità di ulteriori facilitazioni delinquenziali
a cagione del possesso" della patente di guida.
Da questo nesso relazionale tra titolo di abilitazione alla guida
e condotte future, che deve essere accertato in concreto per chi
abbia riportato condanna ad almeno tre anni di pena detentiva, avendo
commesso un reato, si prescinde invece per chi si trovi in una fase
anteriore alla commissione di un reato, e ciò contrasterebbe:
a) con l'art. 3 della Costituzione, per la disparità di
trattamento tra soggetti condannati, che ricevono un trattamento
migliore, e soggetti "non ancora condannati", che subiscono un
trattamento deteriore;
b) con l'art. 35 della Costituzione, in quanto, senza
obiettive ragioni derivanti da un accertamento e da una effettiva
istruttoria sul punto, ne verrebbe reso difficoltoso lo svolgimento
di una attività lavorativa.

1.3. - Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
In via preliminare, l'avvocatura eccepisce l'inammissibilità
della questione per difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo, alla stregua della giurisprudenza di legittimità
(Cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n. 11721 del 19 novembre
1998) che ha affermato che le controversie relative alle sanzioni
amministrative sono devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario, anche per quanto concerne la sola sanzione accessoria.
Nel merito, l'avvocatura osserva in primo luogo che il caso di
specie riguarda le sole misure di prevenzione e non le misure di
sicurezza, che hanno differente natura, essendo le seconde sempre
connesse a un fatto costituente reato ed essendo state ritenute
sanzioni criminali, come risulta anche dal fatto che la
riabilitazione ha per oggetto il reato e non queste misure; che,
inoltre, relativamente alle misure di prevenzione, la nuova
formulazione della normativa, che concerne coloro che "sono o sono
stati sottoposti" a una di esse, rispetto al precedente testo
dell'art. 82 del codice della strada del 1959 (che considerava
soltanto "coloro che sono sottoposti"), si giustifica con il fatto
che l'istituto della riabilitazione è stato esteso alle misure di
prevenzione solo con la legge 3 agosto 1988, n. 327; che, infine,
poichè le misure di prevenzione prescindono dalla commissione di un
reato, costituendo misure sine delicto o ante delictum è connaturale
a tale loro configurazione che la riabilitazione intervenga quando la
misura di prevenzione ha avuto esecuzione e il ravvedimento si sia
manifestato in un tempo successivo all'esecuzione medesima. Da ciò
la conclusione della ragionevolezza, alla stregua dell'art. 3 della
Costituzione, della disciplina che collega il rilascio o il
mantenimento della patente alla intervenuta riabilitazione per la
misura preventiva.
Quanto al parametro dell'art. 35 della Costituzione, l'avvocatura
osserva che le disposizioni concernenti la sospensione e la revoca
della patente non interferiscono direttamente con lo svolgimento di
una attività lavorativa, ma solo con il diritto di condurre
autoveicoli, un diritto che non può dirsi assistito da una
generalizzata copertura costituzionale: la patente di guida, come è
rilasciata secondo determinati presupposti stabiliti dalla legge,
così può essere revocata in presenza di certe condizioni anch'esse
stabilite per legge, senza che ne risulti violata la garanzia
costituzionale del lavoro.
L'avvocatura conclude pertanto per una declaratoria di
inammissibilità o di infondatezza della questione.

2.1. - Con ordinanza del 9 giugno 1999 (r.o. 715/1999) il
tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione staccata di
Lecce, ha sollevato questione di costituzionalità degli artt. 120,
comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285
del 1992, in riferimento agli artt. 3, 4, 76 e 97 della Costituzione.

2.2. - Il giudizio principale concerne l'impugnazione, tra
l'altro, di un provvedimento prefettizio di revoca della patente di
guida, adottato il 21 ottobre 1998 nei confronti dell'interessato a
seguito dell'emanazione, nei confronti dello stesso, in data
25 settembre 1998, di foglio di via obbligatorio a norma dell'art. 2
della legge n. 1423 del 1956 (foglio di via anch'esso impugnato nel
giudizio a quo).
Aderendo a un'eccezione prospettata dal ricorrente, il rimettente
censura l'art. 120, comma 1, e l'art. 130, comma 1, lettera b), del
codice della strada, in combinato disposto tra loro, come sostituiti
dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, nella parte in cui dette norme
prevedono la revoca della patente di guida nei confronti di coloro
che sono o sono stati sottoposti a una misura di prevenzione,
assumendo il contrasto di tale disciplina con gli artt. 3, 4, 76 e 97
della Costituzione.
Ai profili di merito della questione il giudice rimettente
premette alcune notazioni circa la rilevanza della medesima.
Innanzitutto, il tribunale amministrativo reputa applicabile,
nella specie, la disciplina sopra indicata del codice della strada,
alla luce dell'art. 236 di esso che, con disposizione transitoria,
regola l'applicazione nel tempo delle (sole) norme concernenti le
procedure di rilascio delle patenti di guida, mentre l'ipotesi di
revoca per sopravvenuto difetto dei requisiti "morali" soggiace al
principio generale tempus regit actum; pertanto, essendo il
provvedimento amministrativo impugnato adottato in data 21 ottobre
1998, esso è regolato dalla disciplina vigente a quella data, cioè
dal nuovo codice della strada così come modificato dal d.P.R. n. 575
del 1994.
In secondo luogo, il provvedimento prefettizio di revoca è da
intendersi come atto vincolato, come si desume dall'art. 130 del
codice ("la patente è revocata ..."); nel caso di specie, in
effetti, il provvedimento di revoca è stato adottato dal prefetto
sulla base della sottoposizione del titolare alla misura preventiva
del foglio di via obbligatorio, misura ancora in corso al tempo della
revoca della patente in quanto corredata della diffida a non
ritornare nel comune dal quale l'interessato è stato allontanato,
per un determinato periodo.
In difetto di una declaratoria di incostituzionalità delle
norme, dunque, il ricorso andrebbe rigettato; in ciò sta la
rilevanza della questione.
Nel merito, il giudice rimettente muove dalla censura relativa
alla violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Il decreto legislativo n. 285 del 1992, recante il nuovo codice
della strada, è stato emanato sulla base della delegazione contenuta
nella legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al governo per la
revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione
stradale), che all'art. 2, comma 1, lettera t), prevedeva "il riesame
della disciplina ... della revoca della patente di guida".
A tale riguardo, prosegue il rimettente, la Corte costituzionale
ha già avuto modo di soffermarsi sulla congruenza della attività di
"riempimento", da parte della legge delegata, dei principi e criteri
posti dalla legge delegante, concludendo, con la sentenza n. 354 del
1998, nel senso dell'incostituzionalità, per violazione dell'art. 76
della Costituzione, del combinato disposto degli artt. 120 e 130 del
decreto legislativo n. 285, nella versione anteriore al d.P.R n. 575
del 1994, in quanto prevedeva la revoca della patente nei confronti
di coloro che "sono stati" sottoposti a misure di sicurezza
personali; questa pronuncia si basava a) sul fatto che tale più
restrittiva previsione non trovava riscontro nella legislazione
previgente, costituita dagli artt. 82 e 91 del d.P.R. 15 giugno 1959,
n. 393, i quali consideravano ai fini della revoca la sola evenienza
dell'essere in atto sottoposti a una di tali misure, non anche
dell'esserlo stati in passato, e inoltre b) sul fatto che una tale
innovazione avrebbe dovuto giustificarsi alla stregua dei principi e
criteri direttivi posti in generale dalla legge delega, dalla quale
invece essa non poteva desumersi, neppure in via indiretta per il
tramite del riferimento agli impegni comunitari o internazionali
assunti dallo Stato italiano.
La suddetta pronuncia poi - sottolinea il tribunale
amministrativo - ha ribadito l'enunciato già contenuto nella
precedente decisione n. 305 del 1996, con la quale la Corte
costituzionale ha affermato che l'art. 1 della citata legge n. 190
del 1991, delegando il Governo ad adottare disposizioni intese a
"rivedere e riordinare" la legislazione vigente in materia di
circolazione stradale, ha individuato, quale base di partenza
dell'attività delegata, il codice della strada precedente; pertanto,
nel consentire il riesame della disciplina della revoca della patente
di guida, in mancanza di principi e criteri idonei a giustificare una
sostanziale riforma, la legge di delegazione dovrebbe essere intesa
in un senso minimale, tale comunque da non consentire l'adozione di
norme sostanzialmente innovative rispetto al sistema anteriormente
vigente.
Seguendo questa impostazione, che vale anche con riferimento alle
misure di prevenzione, la disciplina posta dal nuovo codice della
strada si presenta, ad avviso del rimettente, incostituzionale per
eccesso di delega appunto perchè innova rispetto al codice
preesistente, attribuendo rilevanza non solo alle misure di
prevenzione non più in corso di applicazione - ipotesi che, precisa
il giudice amministrativo, in sè non ha rilievo rispetto al caso di
specie, nel quale la misura preventiva era in corso - ma anche, sotto
altro (e più pertinente) profilo, alla specifica misura del foglio
di via obbligatorio, ricompresa tra quelle che danno luogo alla
revoca della patente.
Il codice preesistente infatti, prosegue l'ordinanza di rinvio,
non includeva il foglio di via obbligatorio tra le misure che
potevano comportare la revoca della patente, giacchè gli artt. 82 e
91 del testo unico n. 393 del 1959 consideravano a tale fine solo chi
fosse sottoposto alla misura di prevenzione di cui all'art. 3 della
legge n. 1423 del 1956, cioè alla sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza, mentre l'art. 91, tredicesimo comma, dava facoltà al
prefetto di revocare la patente in presenza di una diffida di
pubblica sicurezza, istituto quest'ultimo soppresso dalla legge
n. 327 del 1988. Poichè nessun riferimento era fatto all'art. 2
della citata legge del 1956 (relativo al foglio di via), la
conclusione, nel sistema anteriore, era nel senso dell'esclusione di
una potestà di revoca in presenza di un foglio di via obbligatorio.
Nè si potrebbe superare l'ostacolo assumendo in via
interpretativa che il foglio di via obbligatorio non costituisca una
misura di prevenzione in senso proprio, e che tale qualificazione
debba essere riservata, ai fini che qui rilevano, alle sole misure ex
art. 3 della legge n. 1423 del 1956, che sono applicate all'esito di
un procedimento giurisdizionale: se è vero, osserva il rimettente,
che il foglio di via è rimasto un provvedimento di esclusiva
competenza del questore, esso si basa pur sempre su presupposti
analoghi a quelli che giustificano le misure più gravi rispetto alle
quali il questore ha mantenuto solo un potere di impulso - e la più
agile procedura di applicazione, rispetto alle altre misure, si
spiega con la limitata incidenza del foglio di via sulla libertà
personale.
L'ordinanza di rimessione svolge poi censure di carattere
sostanziale, osservando che il maggior rigore della nuova disciplina
non sarebbe coerente con il canone di ragionevolezza, avuto riguardo
alla natura delle misure (ante o praeter delictum), sì che la
discrezionalità legislativa sarebbe stata male esercitata.
In questo senso, si assume il contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, ravvisandosi una irragionevole equiparazione di
trattamento di soggetti sottoposti a misure preventive notevolmente
diverse per gravità ed effetti: la revoca della patente, che è
prevista come ostacolo preventivo alla commissione di reati da parte
di persone che hanno dimostrato la loro pericolosità, sembra al
rimettente essere una misura sproporzionata rispetto alla
sottoposizione al foglio di via obbligatorio, provvedimento che
comporta soltanto l'allontanamento da un determinato comune e il
divieto di farvi ritorno per un certo tempo, mantenendo piena
libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio nazionale. Il
mezzo, pertanto, appare eccedente rispetto allo scopo, accentuando il
carattere afflittivo della misura e "compromettendo il delicato
equilibrio su cui si fonda la stessa legittimità costituzionale"
della misura preventiva.
In secondo luogo, il tribunale amministrativo individua un
possibile contrasto con l'art. 4 della Costituzione, in quanto il
possesso della patente di guida è, notoriamente, un requisito
essenziale per potere avviare e svolgere attività lavorative,
cosicchè l'esserne privati per un tempo indefinito, salva la
riabilitazione, vulnera il diritto al lavoro in modo non giustificato
dalle esigenze di sicurezza pubblica, compromettendo in pari tempo la
possibilità, per l'interessato, di inserirsi nel tessuto sociale con
lo svolgimento di un lavoro.
In terzo luogo, il rimettente rileva un possibile contrasto con i
principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica
amministrazione (art. 97 della Costituzione), perchè le disposizioni
denunciate vincolano il prefetto a revocare la patente nei confronti
di chi sia destinatario di un foglio di via da parte del questore,
cosicchè larevoca, atto dovuto, finisce per svolgere un ruolo di
semplice automatismo sanzionatorio, che accentua l'afflittività
della misura preventiva; sarebbe non conforme ai principi in esame il
vincolo di un organo amministrativo (il prefetto) alle determinazioni
adottate da un altro organo (il questore), sia pure appartenente allo
stesso ramo dell'amministrazione, in vista di esigenze proprie del
relativo procedimento.

2.3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura rileva preliminarmente che gli artt. 120 e 130 del
codice della strada, all'epoca dell'adozione del provvedimento di
revoca della patente, non erano più in vigore, essendo stati
rispettivamente sostituiti - sulla base della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, che demandava a regolamenti governativi la disciplina di
diversi procedimenti amministrativi, tra cui quello per il rilascio
della patente, e che prestabiliva l'abrogazione delle norme di legge
preesistenti, con effetto dalla data di entrata in vigore dei
regolamenti medesimi - dagli artt. 5 e 11 del d.P.R. n. 575 del 1994;
pertanto, la questione sollevata risulterebbe inammissibile.
Nel merito e subordinatamente, la questione sarebbe
manifestamente infondata: l'argomentazione del giudice a quo si
rileva, fa essenzialmente riferimento alla sentenza n. 354 del 1998
della Corte costituzionale, che però riguarda un'ipotesi del tutto
diversa, vale a dire la revoca della patente a seguito di misura di
sicurezza nel frattempo esaurita e a sua volta revocata: nel caso in
esame, invece, la revoca della patente segue immediatamente la misura
di prevenzione, che non ha ancora esaurito i propri effetti; e del
resto la Corte costituzionale avrebbe già valutato la conformità a
Costituzione di queste disposizioni, allorchè ha sottolineato
(nell'ordinanza n. 293 del 1998) che esse "attengono ad attribuzioni
affidate all'autorità amministrativa di cui regolano le modalità di
esercizio, in presenza di taluni presupposti stabiliti in via
generale, tra i quali la precedente o attuale sottoposizione
dell'interessato a una misura di sicurezza" ovvero, aggiunge
l'avvocatura, di prevenzione.
L'avvocatura conclude pertanto per una declaratoria di
inammissibilità o di infondatezza della questione.

3.1. - Il medesimo Tribunale amministrativo regionale della
Puglia - Sezione staccata di Lecce, ha sollevato, con ordinanza del
9 giugno 1999 (r.o. 716/1999), altra questione di costituzionalità
sul combinato disposto degli artt. 120, comma 1, e 130, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992, come sostituiti
dal d.P.R. n. 575 del 1994, nella parte in cui prevede la revoca
della patente di guida nei confronti di coloro che sono stati
sottoposti a una misura di prevenzione, in riferimento agli artt. 3,
4, 76 e 97 della Costituzione.
Le premesse interpretative ai fini della motivazione sulla
rilevanza della questione sono le medesime dell'ordinanza sopra
sintetizzata. Nella specie, peraltro, la revoca della patente è
stata disposta in conseguenza della sottoposizione del relativo
titolare a un provvedimento di foglio di via obbligatorio che,
all'atto della revoca stessa, aveva già esaurito i suoi effetti nel
tempo; l'art. 120 è stato dunque applicato - precisa il rimettente -
limitatamente alla parte in cui obbliga il prefetto a revocare la
patente nel caso in cui vi "sia stata" sottoposizione a una misura di
prevenzione non più in corso, e limitatamente a questo ambito la
questione è sollevata, sotto profili e con argomentazioni peraltro
interamente coincidenti con quelle svolte nell'ordinanza di cui a
r.o. 715/1999, in relazione ai parametri dell'eccesso di delega e
della violazione del principio di uguaglianza, del diritto al lavoro
e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

3.2. - Anche nel giudizio costituzionale così instaurato è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, che ha richiamato per relationem
l'atto di intervento depositato nel giudizio di cui a r.o. 715/1999,
concludendo nel senso dell'inammissibilità o dell'infondatezza della
questione.

4.1. - Lo stesso tribunale amministrativo regionale della Puglia
- Sezione staccata di Lecce, ha sollevato, con ordinanza del
13 maggio 1999 (r.o. 717/1999), altra questione di legittimità
costituzionale degli artt. 120 [comma 1] e 130 [comma 1, lettera b)]
del decreto legislativo n. 285 del 1992, nella parte in cui
comportano la revoca della patente di guida anche nei confronti di
coloro che siano sottoposti alla misura di prevenzione del foglio di
via obbligatorio, sempre in riferimento agli artt. 3, 4, 76 e 97
della Costituzione, ma secondo premesse e con oggetto differenti da
quelli di cui alle due ordinanze di rinvio sopra dette.
Rilevato, in fatto, che nel giudizio principale è impugnato un
provvedimento di revoca della patente basato sull'emanazione, da
parte del questore, di un foglio di via obbligatorio ex art. 2 della
legge n. 1423 del 1956, il Tribunale amministrativo osserva come sia
pregiudiziale, rispetto alla definizione del caso, la soluzione del
dubbio di costituzionalità delle norme del codice della strada,
sulla base delle quali è stata disposta la revoca della patente,
appunto in quanto stabiliscono detta revoca "anche nei confronti di
coloro i quali siano sottoposti alla misura di prevenzione di cui
all'art. 2 della legge n. 1423 del 1956"; ma l'oggetto del giudizio
costituzionale è individuato negli artt. 120 e 130 del codice, nella
loro versione legislativa e non regolamentare, giacchè il rimettente
assume che, in materia, siano tuttora vigenti gli artt. 120 e 130
quali originariamente posti e non già l'art. 120 quale risultante
dalle modifiche introdotte con il regolamento delegato di cui al
d.P.R. n. 575 del 1994.
Il tribunale amministrativo rileva a tale riguardo come
l'autorizzazione conferita al Governo con l'art. 2, comma 7, della
legge n. 537 del 1993, si limitasse a prevedere la "delegificazione"
delle norme regolatrici dei procedimenti amministrativi (indicati in
un elenco allegato; tra essi, il procedimento per il rilascio e la
duplicazione della patente di guida), e come parallelamente la
clausola abrogativa delle norme di legge, contenuta nel successivo
comma 8, fosse riferibile esclusivamente alle norme regolatrici,
appunto, dei procedimenti e non alle condizioni sostanziali dei
provvedimenti che ne sono il risultato. In forza di tale
delimitazione, afferma il rimettente, da un lato il regolamento, in
quanto si estende a disciplinare aspetti sostanziali della materia,
è da ritenere illegittimo in parte qua dall'altro la clausola
abrogativa sopra detta è da ritenersi inoperante per quelle norme
che non siano, come invece è prescritto, solamente regolatrici "dei
procedimenti", e ciò - precisa il rimettente - vale anche per il
caso, che si presenta nella specie, in cui non siano state introdotte
effettive modifiche sostanziali ma il regolamento abbia riprodotto le
norme di legge, poichè anche solo la novazione della fonte muta la
forza formale e dunque il regime giuridico della disciplina in
discorso. È per questo, si precisa nell'ordinanza di rimessione, che
le censure di costituzionalità investono gli artt. 120 e 130 del
decreto legislativo n. 285 del 1992, senza che spieghi rilievo il
d.P.R. n. 575 del 1994.
Ciò posto, l'ordinanza di rinvio affronta la rilevanza della
questione, di cui afferma la sussistenza a) sia in quanto il
provvedimento di revoca della patente si configura, secondo il tenore
assertivo dell'art. 130 impugnato ("... è revocata..."), come atto
vincolato b) sia perchè il rimettente non ritiene di poter accedere
alla tesi che esclude nel foglio di via il carattere di misura di
prevenzione in senso tecnico. In particolare su questo secondo
aspetto, il Tribunale amministrativo sottolinea che, mentre per gli
artt. 82 e 91 del codice del 1959 non poteva sussistere alcun dubbio,
facendo essi riferimento testuale alle sole misure di cui all'art. 3
della legge n. 1423 del 1956, il testo del nuovo codice viceversa fa
richiamo, genericamente, alle misure di prevenzione previste dalla
stessa legge n. 1423, e l'eliminazione della specificazione non può
essere ritenuta priva di significato, in quanto alle nuove norme,
frutto dell'esercizio di una delega legislativa, deve essere
assegnata una portata innovativa e inoltre in quanto il foglio di via
si basa su presupposti comuni alle altre più restrittive misure.
Escluso dunque di poter superare la questione in via
interpretativa, il rimettente argomenta il contrasto con la legge di
delegazione, ex art. 76 della Costituzione, partendo dalla sentenza
n. 354 del 1998, che di questa stessa legge ha fornito una lettura
"minimale" con l'affermare che l'art. 2, comma 1, lettera t), della
legge n. 190 del 1991 ha identificato, quale base di partenza della
normativa delegata, la disciplina preesistente, senza formulare
principi e criteri direttivi che possano giustificare innovazioni
sostanziali rispetto alla disciplina anteriore; applicato al caso in
esame, questo criterio rivela nella specie l'eccesso di delega, posto
che nel sistema precedente - nella "base di partenza" - la revoca
della patente conseguiva solo alle "misure di prevenzione" di cui
all'art. 3 della legge n. 1423 del 1956.
Questo primo profilo di incostituzionalità è dirimente, afferma
il giudice a quo che peraltro argomenta anche gli ulteriori profili
di incostituzionalità, riferiti agli artt. 3, 4 e 97 della
Costituzione, con rilievi pressochè testualmente identici a quelli
svolti, in relazione agli stessi parametri, nelle due ordinanze (r.o.
715 e 716/1999) precedentemente sintetizzate.

4.2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto
anche in questo giudizio costituzionale, con atto dell'Avvocatura
generale dello Stato di rinvio all'atto di intervento nel giudizio di
cui a r.o. 715/1999, e con le medesime conclusioni per
l'inammissibilità o l'infondatezza.

Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, con una
ordinanza (r.o. 340/1999), e il tribunale amministrativo regionale
della Puglia - Sezione staccata di Lecce, con tre ordinanze (r.o.
715, 716 e 717/1999), sollevano questione di legittimità
costituzionale della disciplina della revoca della patente di guida
conseguente alla sottoposizione a una misura di sicurezza o di
prevenzione [artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), nella loro versione originaria ovvero in quella derivante
dalla "delegificazione" operata con il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575
(Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e
la duplicazione della patente di guida di veicoli)]. Ritengono i
giudici rimettenti che tale disciplina sia stata posta in violazione
degli artt. 3, 4, 35, 76 e 97 della Costituzione.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, in particolare,
dubita della legittimità costituzionale degli artt. 120, comma 1, e
130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992,
nella parte in cui prevedonola revoca obbligatoria della patente di
guida per chi sia destinatario di una misura di sicurezza o di
prevenzione, indipendentemente da ogni valutazione concreta circa
l'idoneità del possesso della patente di guida ad agevolare la
commissione di reati. Ritiene il tribunale rimettente che
l'automaticità della revoca violi l'art. 3 e l'art. 35 della
Costituzione: l'art. 3, perchè determinerebbe una disparità di
trattamento, a danno dei soggetti sottoposti a misura di sicurezza o
di prevenzione, rispetto ai condannati a pena detentiva non inferiore
a tre anni, per i quali è previsto (art. 120, comma 2) che sia
svolta una valutazione circa il rapporto tra il possesso della
patente e l'agevolazione alla commissione di reati; l'art. 35,
perchè la revoca automatica potrebbe pregiudicare lo svolgimento di
attività lavorativa senza ragioni obiettive, le quali sarebbero
comunque da valutare in relazione ai singoli casi concreti.
Il tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione
staccata di Lecce, con due ordinanze di analogo contenuto (r.o. 715 e
716/1999), solleva questione di legittimità costituzionale delle
medesime disposizioni del nuovo codice della strada, come sostituite
dal d.P.R. n. 575 del 1994, nella parte in cui prevedono la revoca
della patente di guida nei confronti di coloro che sono o sono stati
sottoposti a misura di prevenzione - nella specie, il foglio di via
obbligatorio - (prima ordinanza) e nei confronti di coloro che sono
stati sottoposti a una misura di prevenzione (seconda ordinanza). Il
tribunale amministrativo rimettente ritiene che le norme indicate
violino gli artt. 3, 4, 76 e 97 della Costituzione: l'art. 3, per
irragionevole equiparazione, quanto all'effetto della revoca della
patente, della misura del foglio di via obbligatorio alle altre più
gravi misure di prevenzione (quali la sorveglianza speciale di
pubblica sicurezza), con effetti sanzionatori sproporzionati ed
eccedenti lo scopo di prevenzione; l'art. 4, per le ingiustificate
conseguenze sull'esercizio del diritto al lavoro; l'art. 76, perchè
la disciplina della revoca della patente contenuta nel nuovo codice
della strada, con riferimento alle ipotesi in esame, è più
restrittiva di quella contenuta nel codice previgente, senza che tale
restrizione trovi fondamento nella legge di delegazione [art. 2,
comma 1, lettera t), della legge 13 giugno 1991, n. 190] in base alla
quale è stato emanato il decreto legislativo contenente la nuova
disciplina; l'art. 97, in quanto, secondo la normativa impugnata, il
prefetto è tenuto a revocare la patente in conseguenza di un
provvedimento del questore che dispone il foglio di via, pur non
essendo coincidenti le esigenze che si fanno valere nei procedimenti
di fronte all'uno e all'altro.
Il tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione
staccata di Lecce, con ulteriore ordinanza (r.o. 717/1999), solleva
questione di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni
del nuovo codice della strada, nella versione originaria - e non come
sostituite dal d.P.R. n. 575 del 1994 - sul presupposto che esse
siano tuttora vigenti nonostante la "delegificazione" cui sono state
sottoposte, nella parte in cui prevedono la revoca della patente di
guida nei confronti di quanti sono soggetti alla misura di
prevenzione del foglio di via obbligatorio. Il Tribunale
amministrativo ritiene violati gli artt. 3, 4, 76 e 97 della
Costituzione, per le ragioni già indicate a proposito delle altre
due ordinanze del medesimo rimettente.

2. - Le quattro questioni sopra descritte possono, per la
sostanziale identità di oggetto, essere riunite e decise con unica
sentenza.

3. - L'eccezione di inammissibilità delle questioni per difetto
di giurisdizione dei tribunali amministrativi regionali rimettenti,
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, non ha pregio. La natura di
sanzione accessoria della revoca della patente, nel caso di cui si
tratta, è tutt'altro che certa e per questa ragione non può
affermarsi che, manifestamente, i giudici rimettenti siano privi di
giurisdizione, questa essendo attribuita ai giudici ordinari
competenti per la sanzione (qui, la misura) principale. Le pronunce
della Corte di cassazione più vicine alla ipotesi in esame depongono
per l'esistenza della giurisdizione del giudice amministrativo,
mentre quella specificamente evocata dall'Avvocatura dello Stato
riguarda ipotesi lontana da quella ora in discussione. In questa
situazione, l'eccezione di inammissibilità per difetto di
giurisdizione non può che essere respinta.

4. - Inammissibili sono invece le questioni sollevate dal
tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione staccata di
Lecce, sulle disposizioni degli artt. 120, comma 1, e 130, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo contenente il nuovo codice della
strada, come sostituite dal d.P.R. n. 575 del 1994. Con tale formula,
che ricorre in due ordinanze (r.o. 715 e 716/1999), deve intendersi
che il giudice rimettente abbia inteso sollevare questione di
legittimità costituzionale di norme aventi ormai natura
regolamentare, ciò che, per costante giurisprudenza di questa Corte
(da ultimo, e specificamente in tema di regolamenti di
"delegificazione", ordinanza n. 100 del 2000), eccede i limiti della
sua giurisdizione, secondo la definizione che di questa è data
dall'art. 134 della Costituzione il quale la limita al caso
dell'illegittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi
forza di legge.
Il pieno esplicarsi della garanzia della Costituzione nel sistema
delle fonti, in particolare con riferimento a quelle di valore
regolamentare adottate in sede di "delegificazione", non è comunque
pregiudicato dall'anzidetta limitazione della giurisdizione del
giudice costituzionale. La garanzia è normalmente da ricercare,
volta a volta, a seconda dei casi, o nella questione di
costituzionalità sulla legge abilitante il Governo all'adozione del
regolamento, ove il vizio sia a essa riconducibile (per avere, in
ipotesi, posto principi incostituzionali o per aver omesso di porre
principi in materie che costituzionalmente li richiedono); o nel
controllo di legittimità sul regolamento, nell'ambito dei poteri
spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia
proprio ed esclusivo del regolamento stesso.

5. - La questione di costituzionalità sollevata dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio - questione che, per ragioni di
rilevanza risultanti dall'esposizione dei fatti del giudizio di
merito, deve essere circoscritta alla sola ipotesi della revoca della
patente di chi sia sottoposto alla misura di prevenzione della
sorveglianza speciale - non è fondata.
Nè l'uno nè l'altro dei parametri costituzionali invocati
risultano violati.
Non lo è l'art. 3, sotto il profilo della disparità di
trattamento tra la situazione in esame e quella della persona
condannata a pena detentiva non inferiore a tre anni (art. 120, comma
2) per la quale è previsto che la possibilità di utilizzazione
della patente di guida come agevolazione della commissione di reati
sia oggetto di specifica valutazione. La sottoposizione a misura di
prevenzione dipende dall'attualità del giudizio di pericolosità per
la sicurezza pubblica, da valutare alla stregua dei criteri indicati
nell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituito
dall'art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327, e nell'art. 1 della
legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall'art. 13 della
legge 13 settembre 1982, n. 646; la condanna per la commissione di un
reato riguarda, di per sè, il passato e non getta necessariamente
un'ombra di presunzione negativa circa la propensione a delinquere in
futuro. Per questo, non certo irragionevolmente il legislatore ha
distinto le due ipotesi, escludendo nella seconda quell'automaticità
della conseguenza sulla patente di guida che ha invece previsto nella
prima.
Nemmeno può dirsi violato il diritto al lavoro, che il
rimettente inquadra genericamente nell'art. 35 della Costituzione.
Non viene contestata la valutazione del legislatore del fatto che la
guida personale di un mezzo di trasporto può agevolare la
commissione di reati da parte di chi sia sottoposto a misura di
prevenzione nè la possibilità che il legislatore stesso disponga
conseguentemente la revoca della patente: si contesta invece la
possibilità che la revoca della patente segua in generale come
misura necessaria, conseguente all'irrogazione della misura di
prevenzione della sorveglianza speciale. In sostanza: a una
disciplina che dispone in generale e non consente margini di
apprezzamento in sede applicativa, il rimettente preferirebbe una
disciplina che aprisse la possibilità di valutare, accanto alle
esigenze di prevenzione dei reati, anche quelle individuali del
prevenuto che, ai fini della propria attività lavorativa, necessiti
della conduzione personale di un mezzo di trasporto. E ciò,
evidentemente, al fine di escludere in tal caso la revoca della
patente. In questo modo, si finisce però per affermare che la
disponibilità della patente di guida, in quanto connessa
all'esercizio di attività lavorativa, prevale sulle esigenze di
prevenzione dei reati per far fronte alle quali è prevista la misura
della sorveglianza speciale. Il che, peraltro, costituisce una
valutazione di merito legislativo, non di legittimità
costituzionale, non solo perchè tra la guida personale
dell'automezzo e l'esercizio del diritto al lavoro non c'è un
rapporto di condizionamento assoluto, ma anche perchè il diritto al
lavoro può essere modellato dal legislatore per tenere
ragionevolmente conto di altre esigenze costituzionalmente rilevanti,
come, per l'appunto, quelle della prevenzione dei reati che danno
luogo alla misura della sorveglianza speciale: una misura che
necessariamente incide sulla libertà di movimento (sentenza n. 193
del 1997) e si applica a persone già avvisate dal questore a norma
dell'art. 4 della legge n. 1423 del 1956, la cui pericolosità per la
sicurezza pubblica, alla stregua degli artt. 1 e 3 della stessa
legge, è particolarmente elevata.

6. - Fondata è invece la questione di legittimità
costituzionale sollevata, con riferimento all'art. 76 della
Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale della Puglia -
Sezione staccata di Lecce (r.o. 717/1999) sugli stessi artt. 120 e
130 del nuovo codice della strada, nella parte in cui prevedono la
revoca della patente nel caso della sottoposizione alla misura del
foglio di via obbligatorio, a norma dell'art. 2 della legge n. 1423
del 1956.
Osserva il rimettente che la formula con la quale il comma 1
dell'art. 120 identifica le persone nei cui confronti la patente, a
norma dell'art. 130, comma 1, lettera b), viene revocata - "coloro
che sono [...] sottoposti [...] alle misure di prevenzione previste
dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituita dalla legge
3 agosto 1988, n. 327, nonchè dalla legge 31 maggio 1965, n. 575,
così come successivamente modificata e integrata" - riguarda anche i
soggetti sottoposti alla misura del foglio di via obbligatorio,
previsto dall'art. 2 della legge n. 1423 del 1956. Poichè il rinvio
alle misure di prevenzione è fatto senza eccezioni e il foglio di
via obbligatorio - pur con le particolarità di procedura che lo
distinguono - è certamente da ricomprendere tra le misure previste
dalle leggi oggetto di rinvio, la premessa interpretativa da cui
muove il ricorrente deve essere condivisa.
Vero è anche che il codice della strada abrogato (art. 82, primo
comma, richiamato dall'art. 91, tredicesimo comma, numero 2), del
d.P.R. n. 393 del 1959) prevedeva la revoca obbligatoria della
patente nei soli casi previsti dall'art. 3 della legge n. 1423 del
1956, cioè quelli della sorveglianza speciale della pubblica
sicurezza (con o senza il divieto di soggiorno in uno o più comuni o
Province) e dell'obbligo di soggiorno (nel comune di residenza o di
dimora abituale, secondo la dizione vigente; in un determinato
comune, secondo la dizione originaria) e non anche nel caso del
foglio di via obbligatorio previsto dall'art. 2. Pertanto,
l'estensione della revoca a questa ultima ipotesi operata dal nuovo
codice della strada costituisce un'innovazione restrittiva effettuata
dal legislatore delegato della quale occorrerebbe poter individuare
una base nella legge di delegazione. Senonchè, come già osservato
nella sentenza n. 354 del 1998 di questa Corte, la "revisione e il
riordino", cioè l'innovazione rispetto al codice precedente, ai
quali il Governo è stato delegato dall'art. 1, comma 1, della legge
n. 190 del 1991, richiederebbero la predisposizione, da parte dello
stesso legislatore delegante, di principi e criteri direttivi, idonei
a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo. Poichè
però la lettera t) dell'art. 2 di tale legge consente al Governo il
"riesame" della disciplina concernente la revoca della patente di
guida, senza la predisposizione di principi e criteri che
giustifichino un intervento normativo di riforma, la delega deve
essere intesa in senso minimale, tale da non consentire, di per sè,
l'adozione di norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al
sistema legislativo previgente.
L'inclusione della sottoposizione al foglio di via obbligatorio
tra le ipotesi di revoca obbligatoria della patente costituisce, come
si è detto, un'innovazione sostanziale, e dunque un'innovazione non
consentita perchè non sorretta dai necessari principi e criteri
direttivi. Nè varrebbe rilevare in senso opposto che, nel sistema
previgente, era stabilita la revoca anche nel caso, previsto come
discrezionale dall'art. 82, secondo comma, del d.P.R. n. 393 del
1959, di persona diffidata a norma dell'originario art. 4 della legge
n. 1423 del 1956, e che l'istituto della diffida è stato
successivamente abrogato, cosicchè la nuova ipotesi della revoca
automatica della patente nel caso di soggetti sottoposti alla misura
del foglio di via obbligatorio varrebbe a compensare l'eliminazione
della precedente disposizione. Comunque sia, tale nuova previsione,
configurandosi come riforma del sistema anteriormente vigente privo
di base nella legge di delegazione, deve essere dichiarata
incostituzionale per violazione della legge di delegazione e dunque
dell'art. 76 della Costituzione.

7. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 76 della Costituzione assorbe le ulteriori
censure mosse alle norme impugnate, per violazione degli artt. 3, 4 e
97 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 120, comma 1, e 130, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), nella parte in cui prevede la revoca della patente di guida
nei confronti di coloro che sono sottoposti alla misura di cui
all'art. 2 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 120, comma 1, e
130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992,
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 35 della Costituzione, dal
tribunale amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 120, comma 1, e
130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 285 del 1992,
così come sostituiti dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento
recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la
duplicazione della patente di guida di veicoli), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 4, 76 e 97 della Costituzione, dal
tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione staccata di
Lecce, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 ottobre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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