1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 297 SENTENZA 5 - 20 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Insegnanti - Concorso per l'immissione nei ruoli degli insegnanti di religione - Limitazione ai docenti che hanno prestato servizio continuativo per almeno quattro anni nel corso degli ultimi dieci - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza e assunta disparita' di trattamento rispetto ai docenti precari con periodi di insegnamento non continuativi, complessivamente piu' lunghi di quattro anni - Esclusione - Natura eccezionale della disciplina ed esercizio non irragionevole della discrezionalita' legislativa - Non fondatezza della questione. - Legge 18 luglio 2003, n. 186, art. 5, comma 1. - Costituzione artt. 3, 4, 51 e 97. (006C0680) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge 18 luglio 2003, n. 186 (Norme sullo stato giuridico degli
insegnanti di religione cattolica degli istituti e delle scuole di
ogni ordine e grado), promossi con due ordinanze del 29 gennaio 2005
dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata
di Lecce, sui ricorsi proposti da Anna Rita Margiotta ed altra e da
Monica Grosso contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca ed altro, iscritte ai numeri 216 e 217 del registro
ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 17, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Anna Rita Margiotta ed altra e
di Monica Grosso, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2006 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Udito l'avvocato Fausto Buccellato per Anna Rita Margiotta ed
altra e per Monica Grosso.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, con due distinte ordinanze (r.o. n. 216 e n. 217
del 2005) ha sollevato - in riferimento agli articoli 3, 4, 51 e 97
della Costituzione - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, della legge 18 luglio 2003, n. 186 (Norme sullo
stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica degli
istituti e delle scuole di ogni ordine e grado).
La disposizione impugnata prevede che il primo concorso per
l'accesso in ruolo degli insegnanti di religione cattolica è
riservato esclusivamente a quelli che hanno «prestato
continuativamente servizio per almeno quattro anni nel corso degli
ultimi dieci anni e per un orario complessivamente non inferiore alla
metà di quello d'obbligo anche in ordini e gradi scolastici diversi»
e sono in possesso di altri requisiti.
Dinanzi al Tar pendono due giudizi promossi da docenti precari -
incaricati dell'insegnamento di religione cattolica per periodi
diversi, ma non continuativi, per almeno quattro anni - volti
all'annullamento del bando di concorso (decreto del direttore
generale del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, 2 febbraio 2004), adottato in applicazione dell'art. 5
suddetto, e dei decreti con i quali i ricorrenti erano stati esclusi
dalla procedura concorsuale per difetto del requisito del quadriennio
continuativo di servizio ed erano state annullate le prove sostenute.
La domanda di sospensione di questi ultimi decreti è stata accolta,
sino alla definizione del giudizio incidentale di legittimità
costituzionale.
Nelle due analoghe ordinanze di remissione, il giudice premette
che i ricorrenti hanno eccepito l'illegittimità dell'art. 5 in
argomento.
In ordine alla rilevanza, il giudice sostiene che l'eliminazione
dalla norma in questione del requisito della continuità del servizio
determinerebbe la caducazione della corrispondente previsione
contenuta nel bando di concorso e, quindi, l'ammissione dei
ricorrenti al concorso riservato.
Quanto alla non manifesta infondatezza, precisato che non è
contestato che i ricorrenti sono in possesso del requisito del
servizio almeno quadriennale, ma non continuativo, il rimettente
prospetta la violazione degli artt. 3, 4, 51 e 97 Cost., ad opera
della norma impugnata, nella parte in cui richiede il servizio di
insegnamento prestato in maniera continuativa per un quadriennio
nell'ultimo decennio e non il servizio di durata quadriennale,
comunque prestato nello stesso periodo.
A sostegno della incostituzionalità, il Tar richiama la
giurisprudenza della Corte in ordine al controllo di ragionevolezza
delle scelte operate dal legislatore, che ne ammette il sindacato in
caso di «palese arbitrarietà od irrazionalita» (sentenze n. 437 del
2002, n. 431 e n. 466 del 1997, n. 113 del 1996). Precisa che le
pronunce relative all'accesso al pubblico impiego (sentenze n. 136 e
n. 205 del 2004) hanno evidenziato il nesso esistente con la regola
costituzionale del pubblico concorso di cui all'art. 97, terzo comma,
Cost. In particolare, ricorda che, secondo la Corte, il concorso
pubblico costituisce «la forma generale ed ordinaria di reclutamento
per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone
di efficienza dell'amministrazione» (sentenze n. 34 del 2004, n. 194
del 2002 e n. 1 del 1999) e che tale regola può dirsi rispettata
«solo quando le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed
irragionevoli forme di restrizione dell'ambito dei soggetti
legittimati a parteciparvi» (sentenza n. 205 del 2004). In tale
direzione, recependo le argomentazioni contenute nei ricorsi
introduttivi, il Tar mette in luce che la previsione della
continuità del servizio non risponde alla finalità di selezionare
il precariato più recente e conduce all'ipotesi paradossale di
escludere dal concorso chi abbia comunque insegnato per otto anni
(con due interruzioni annuali) e, quindi, per un periodo doppio
rispetto a chi abbia il requisito quadriennale continuativo. In
definitiva, secondo il giudice remittente, il requisito della
continuità del quadriennio, delimitando il periodo temporale
ritenuto idoneo alla partecipazione al concorso di soggetti in
possesso di sufficienti requisiti di professionalità, determina una
arbitraria ed irragionevole forma di restrizione dei soggetti
legittimati.
2. - In entrambi i giudizi, con atti analoghi, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
La difesa erariale si sofferma sul contenuto dell'intera legge,
mettendone in evidenza la matrice concordataria, nel cui contesto
sono stati istituiti i ruoli degli insegnanti di religione cattolica.
Sottolineato il carattere transitorio della norma impugnata, che
disciplina i requisiti per l'accesso soltanto per il primo concorso,
l'Avvocatura sostiene che il servizio continuativo è stato richiesto
«all'evidente scopo di valorizzare l'esperienza professionale
acquisita attraverso una maggiore concentrazione del servizio
dimostrata dalla continuità senza soluzioni e per ciò stesso non
frammentaria e atomizzata». Il legislatore, quindi, avrebbe non
irragionevolmente esercitato il proprio potere discrezionale
privilegiando l'esperienza professionale acquisita «con la maggiore
garanzia di consistenza, dimostrata, appunto, dal periodo di servizio
quadriennale ininterrotto», coniugato ad altri requisiti.
3. - Si sono costituiti con memorie distinte, ma analoghe, i
ricorrenti dei giudizi principali, chiedendo l'accoglimento della
questione.
In generale, a sostegno della irragionevolezza, sottolineano i
risultati «aberranti» cui conduce il requisito della continuità,
già messi in luce dalle ordinanze di remissione, nonchè la mancanza
di ragionevolezza di una delimitazione temporale continuativa
all'interno di un periodo ampio, atteso che l'unico fine ragionevole
dovrebbe essere la selezione a monte del precariato in possesso di
un'esperienza più consistente, soddisfatta pienamente dalla
richiesta dei quattro anni nell'arco di dieci, visto che l'esperienza
discende dal numero di anni di servizio e non dalla loro continuità.
In particolare, rispetto alla violazione dell'art. 3 Cost., le
parti private sostengono che la norma impugnata attribuisce un
trattamento deteriore agli insegnanti che si troverebbero in una
situazione più meritevole, avendo prestato servizio per più anni
non continuativi, ai fini della formazione della graduatoria, in base
alle previsioni dello stesso art. 5, secondo cui il servizio prestato
è titolo valutabile a tali fini (allegato n. 5 al bando di
concorso). L'art. 4 Cost. sarebbe violato, restando limitato il
diritto al lavoro dei più meritevoli. Con riferimento alla
previsione dell'art. 51 Cost., che garantisce il diritto all'accesso
agli impieghi pubblici in posizione di eguaglianza, sostengono che la
disposizione impugnata esclude dal concorso i soggetti che, sulla
base della stessa norma, possiedono «merito concorsuale maggiore».
Quanto alla violazione dell'art. 97 Cost., infine, lo sbarramento
alla partecipazione al concorso «non costituisce certamente un mezzo
di selezione dei migliori».
Da ultimo, secondo le parti intervenute, l'irragionevolezza della
disposizione contestata emergerebbe anche dalla circostanza che la
stessa costituisce un unicum nell'intera legislazione scolastica
concernente l'accesso in ruolo dei precari.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, con due distinte ordinanze (r.o. n. 216 e 217 del
2005) ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 4, 51 e 97 della
Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1, della legge 18 luglio 2003, n. 186 (Norme sullo stato
giuridico degli insegnanti di religione cattolica degli istituti e
delle scuole di ogni ordine e grado).
La disposizione impugnata stabilisce che il primo concorso per
l'accesso in ruolo degli insegnanti di religione cattolica è
riservato esclusivamente a coloro che hanno «prestato
continuativamente servizio per almeno quattro anni nel corso degli
ultimi dieci anni» e sono in possesso di altri requisiti. Il giudice
remittente censura la norma, rispetto ai parametri costituzionali
suddetti, nella parte in cui è richiesto il servizio di insegnamento
prestato in maniera continuativa per un quadriennio nell'ultimo
decennio e non il servizio di durata quadriennale, comunque prestato
nello stesso periodo.
La norma impugnata si inserisce, quale disposizione transitoria,
nella legge n. 186 del 2003, con la quale lo Stato ha realizzato
l'intento di «dare una nuova disciplina dello stato giuridico degli
insegnanti di religione»; intento manifestato nel preambolo
dell'Intesa, intervenuta il 14 dicembre 1985 tra l'autorità
scolastica italiana e la Conferenza episcopale italiana per
l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, resa
esecutiva dal decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre
1985, n. 751 (Esecuzione dell'intesa tra l'autorità scolastica
italiana e la Conferenza episcopale italiana per l'insegnamento della
religione cattolica nelle scuole pubbliche).
Tale legge ha istituito i ruoli degli insegnanti di religione
cattolica, assicurando la stabilità del rapporto di servizio del
docente, prima regolato mediante incarichi annuali. In particolare,
è stata stabilita la consistenza delle dotazioni organiche, pari al
settanta per cento dei posti di insegnamento (art. 2), mentre il
restante trenta per cento viene coperto mediante contratto di lavoro
a tempo determinato (art. 3, comma 10); per i docenti di ruolo, è
stata prevista l'applicabilità delle norme sullo stato giuridico ed
economico del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e
grado) e della contrattazione collettiva, salve le norme speciali
previste nella stessa legge (art. 1); sono state disciplinate le
modalità di accesso ai ruoli, mediante concorsi per titoli ed esami
senza restrizioni (art. 3). In questo contesto, il legislatore si è
occupato del primo concorso, richiedendo per l'ammissione - oltre ai
requisiti costituiti dal possesso dei titoli professionali - la
continuità dell'insegnamento per almeno quattro anni nel corso degli
ultimi dieci.
La questione sottoposta alla Corte censura, appunto, la
disposizione che fissa il requisito del servizio continuativo in
quattro anni. Il giudice remittente sostiene l'irragionevolezza del
suddetto criterio, volto a restringere il numero dei soggetti
legittimati a partecipare al primo concorso per l'accesso in ruolo.
Tale criterio non troverebbe giustificazione «nella volontà di dare
prevalenza all'attività di insegnamento espletata in data più
recente», atteso che la continuità quadriennale può risalire anche
al primo quadriennio del decennio. Inoltre, comporterebbe
l'esclusione dei docenti con maggiore professionalità, quale sarebbe
quella acquisita mediante un servizio in ipotesi di durata largamente
superiore rispetto a quella quadriennale richiesta, ma non
continuativa.
2. - Le ordinanze di remissione pongono identica questione di
costituzionalità rispetto alla stessa disposizione di legge;
conseguentemente, i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi
con unica pronuncia.
3. - La questione non è fondata.
Nel valutare la conformità a Costituzione della norma impugnata,
occorre tener conto del suo carattere eccezionale rispetto al
contesto normativo in cui è inserita. Essa, infatti, disciplina il
primo inquadramento in ruolo di una categoria di insegnanti che ha
operato tradizionalmente con un rapporto di servizio costituito
mediante incarico annuale e non in base a concorso. Solo in virtù di
tale carattere eccezionale, la norma in questione sfugge al dubbio di
costituzionalità, che deriva dalla riserva di tutti i posti ai soli
incaricati annuali che la stessa norma ammette al concorso (sent.
n. 205 del 2004).
Secondo il costante orientamento di questa Corte, la scelta di
introdurre norme del genere «è espressione di discrezionalità
legislativa, non censurabile sotto il profilo del principio di
parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost., se non esercitata in
modo palesemente irragionevole» (sentenze n. 136 e n. 35 del 2004,
nonchè n. 208 del 2002, e ordinanza n. 168 del 2001).
I tre criteri prescelti nel caso in esame (il quadriennio,
l'ambito dell'ultimo decennio e la continuita) sono tra di loro
congruenti e, nell'insieme, non palesemente irragionevoli. Il
legislatore - nell'ambito delle possibilità di scelta compatibili
con i principi costituzionali - ha ritenuto che l'espletamento
continuativo, nell'ultimo decennio, per quattro anni,
dell'insegnamento della religione cattolica costituisce indice di una
più sicura professionalità e, su tale base, ha delimitato l'accesso
al concorso per la copertura dei primi posti nel ruolo organico dei
docenti in argomento (analogamente sentenza n. 412 del 1988).
Data la stretta connessione con cui i vari profili di censura
sono stati formulati, le considerazioni che precedono comportano la
dichiarazione di non fondatezza della questione in riferimento a
tutti i parametri evocati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, della legge 18 luglio 2003, n. 186 (Norme sullo
stato giuridico degli insegnanti di religione cattolica degli
istituti e delle scuole di ogni ordine e grado), sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 4, 51 e 97 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di
Lecce, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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