1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 25-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 novembre 1992
N. 68 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 novembre 1992 (della regione Toscana) Lavoro (tutela del) - Interventi a salvaguardia dei livelli occupazionali - Affluenza al Fondo di cui all'art. 25 della legge 21 dicembre 1978, n. 845 (Fondo di rotazione) delle risorse derivanti dalle maggiori entrate dovute all'aumento contributivo, stabilito da detto articolo "per l'accesso al Fondo sociale europeo dei progetti di formazione finalizzati a specifiche occasioni di impiego" - Destinazione delle risorse del Fondo in questione prioritariamente ad interventi formativi finanziabili dalla CEE e dal Fondo sociale europeo, ad iniziative in forma di programmi, progetti o azioni per la formazione ed il lavoro non ripetitivo, per l'istruzione di base, per la formazione sul lavoro; ad interventi per la formazione selettivamente orientata a favorire l'inserimento o il reinserimento di particolari categorie di lavoratori - Obbligo delle regioni di avvalersi della collaborazione degli uffici del lavoro per l'elaborazione di dette azioni formative - Previsione della facolta' del Ministro del lavoro di sostituirsi alle regioni, ove queste non abbiano elaborato le suddette attivita' formative nei tempi concordati, mediante l'affidamento delle stesse ad enti ed organismi appositamente individuati e prescelti sulla base della specifica competenza ed affidabilita' - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di "istruzione artigiana e professionale", competenza gia' esercitata dalla regione Toscana con le leggi 15 novembre 1980, n. 86, 21 febbraio 1985, n. 16 e 17 luglio 1989, n. 45 - Violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni e illegittimo ricorso al controllo sostitutivo, possibile secondo la giurisprudenza costituzionale soltanto in relazione ad obblighi attinenti ad interessi di rilievo costituzionale, riguardo ai quali l'attivita' amministrativa regionale si presenta vincolata - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 386/1991, 391/1991 e 36/1992. (D.-L. 8 ottobre 1992, n. 398, art. 3, terzo comma). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118). (092C1275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 25-11-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso, per mandato
in calce al presente atto dagli avvocati prof. Paolo Barile, prof.
Stefano Grassi, unitamente all'avv. prof. Carlo Mezzanotte, presso lo
studio del quale ultimo in Roma, via delle Tre Madonne, 16, è
elettivamente domiciliato come da deliberazione della giunta
regionale che viene depositata unitamente al presente ricorso, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per
l'ufficio in Roma, Palazzo Chigi, per la dichiarazione di
illegittmità costituzionale dell'art. 3, terzo comma, del d.-l. 8
ottobre 1992, n. 398.
1. - Nella Gazzetta Ufficiale dell'8 ottobre 1992, serie generale
n. 237, è stato pubblicato il decreto legge 8 ottobre 1992, n. 398,
contenente "interventi urgenti a salvaguardia dei livelli
occupazionali".
Il decreto-legge, che integra e modifica alcuni aspetti rilevanti
della disciplina di cui alla legge n. 223/1991 ("norme in materia di
cassa integrazione, mobilità, trattamenti di disoccupazione,
attuazione di direttive della Comunità europea, avviamento al lavoro
ed altre disposizioni in materia di mercato del lavoro") ha recepito,
tra le altre, indicazioni e proposte avanzate da tempo dalle
organizzazioni sindacali e dalle regioni (quali ad esempio:
l'estensione, sia pure con alcune limitazioni della disciplina sulla
mobilità ai lavoratori delle imprese minori, il sostegno al reddito
nelle aree di crisi e la flessibilità degli istituti che regolano il
mercato del lavoro).
All'art. 3, rubricato "fondo per l'occupazione", il decreto legge
introduce una modifica alla disciplina in tema di "formazione
professionale" che incide su competenze costituzionalmente garantite
alle regioni di diritto comune.
Il decreto-legge, infatti:
1) prevede che, a partire dal 1º gennaio 1993, affluiscano
interamente al fondo di cui all'art. 25 della legge 21 dicembre 1978,
n. 845 (fondo di rotazione) le risorse derivanti dalle maggiori
entrate costituite dall'aumento contributivo già stabilito, dal
citato art. 25 "per l'accesso al fondo sociale europeo dei progetti
di formazione finalizzati a specifiche occasioni di impiego" (primo
comma);
2) precisa che le risorse del fondo di rotazione devono essere
destinate prioritariamente ad interventi formativi finanziabili dalla
Comunità europea ed in particolare dal fondo sociale europeo (lett.
a), secondo comma), ad iniziative in forma di programmi, progetti o
azioni per la formazione e per il lavoro non ripetitivo, per
l'istruzione di base e per la formazione sul lavoro, con particolare
riguardo alla formazione continua, salvaguardando gli elementi di
continuità con la formazione iniziale (lett. b), secondo comma);
agli interventi per la formazione selettivamente orientata a favorire
l'inserimento, ovvero il reinserimento di particolari categorie di
lavoratori, ivi comprese le fasce deboli (lett. c), secondo comma);
3) stabilisce in particolare che "le azioni formative di cui
all'art. 25, decimo comma, della legge 23 luglio 1991, n. 223,
relativamente al periodo di cui all'art. 1, sono elaborate anche con
la collaborazione degli uffici del lavoro e della massima occupazione
e delle agenzie regionali per l'impiego e vengono effettuate secondo
gli indirizzi ed i tempi concordati tra il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale e le regioni, a ciascuna delle quali compete
la programmazione e l'esecuzione delle azioni sul proprio territorio.
Ove la regione non abbia potuto elaborare ed eseguire le attività
formative nei tempi concordati, esse possono essere realizzate, su
proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, da parte
di enti od organismi appositamente individuati e prescelti sulla base
della specifica competenza e della affidabilita'" (terzo comma);
4) precisa alcune norme transitorie (quarto, quinto e sesto
comma) e abroga, con effetto dal 1º gennaio 1993, le disposizioni di
cui agli artt. 24, 25 e 26 della legge n. 845/1978, per le parti già
disciplinate dalle disposizioni dell'art. 3 del decreto-legge
(settimo comma).
2. - La disciplina di cui all'art. 3 del decreto-legge si
riferisce alla materia "istruzione artigiana e professionale"
attribuita, dall'art. 117 della Costituzione, alla competenza
legislativa delle regioni di diritto comune, e che è stata definita
dall'art. 2 della legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845, come la
materia concernente gli "interventi formativi finalizzati alla
diffusione delle conoscenze teoriche e pratiche necessarie per
svolgere ruoli professionali".
Ai sensi degli artt. 3 e 4 della legge quadro n. 845/1978, poteri
e funzioni nonchè campi di intervento delle regioni sono definiti in
modo ampio (definizione dei principi di coerenza tra sistema di
formazione professionale e sistema scolastico; definizione del
sistema della formazione professionale come strumento di politica del
lavoro; programmazione di tutte le iniziative, anche in attuazione
diretta delle norme comunitarie e nazionali in materia; definizione
dei contenuti tecnici e degli obiettivi formativi e culturali delle
iniziative).
Allo Stato, ed in particolare al Ministero del lavoro e della
previdenza sociale, restano riservate competenze che rispondono ad
esigenze unitarie, come: la disciplina dell'ordinamento delle fasce
professionali ai fini dei rapporti contrattuali di lavoro; il
collegamento con le regioni sotto il profilo delle reciproche
informazioni e documentazioni; i rapporti con il fondo sociale
europeo e gli altri organismi internazionali; le attività di
documentazione, studio e sperimentazione in relazione alle esigenze
della programmazione nazionale; l'organizzazione dei corsi di
aggiornamento per il personale docente nelle attività di formazione
professionale; la definizione dei requisiti tecnici e delle strutture
e delle attrezzature adibite alla formazione professionale (art. 18
della legge-quadro cit.).
L'ampiezza della competenza regionale è stata confermata anche in
sede di istituzione del fondo di rotazione, per favorire l'accesso al
fondo sociale europeo e al fondo regionale europeo dei progetti
realizzati dagli organismi indicati dalla disciplina comunitaria.
(Fondo costituito presso il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio,
dall'art. 25 della stessa legge-quadro). In sede di attuazione delle
direttive comunitarie in materia, l'art. 25 della legge n. 223/1991
ha previsto che, con decreto del Ministro del lavoro di concerto con
il Ministro del tesoro, viene determinata annualmente la quota del
fondo di rotazione, da finalizzare al finanziamento di azioni form-
ative riservate ai lavoratori appartenenti alle categorie di cui al
quinto comma del medesimo art. 25 cit.: la quota viene "ripartita tra
le regioni in proporzione al numero dei lavoratori appartenenti alle
predette categorie presenti in ciascuna regione". Come ha
sottolineato questa Corte la disciplina di riferimento in materia di
formazione professionale demanda alle regioni l'attuazione ed il
finanziamento delle attività di formazione professionale, la
predisposizione di programmi pluriennali e di piani annuali di
attuazione in conformità a quanto previsto dai programmi regionali
di sviluppo e, quello che più rileva, la scelta degli enti ulteriori
rispetto a quelli pubblici, istituzionalmente preposti all'istruzione
professionale, ai quali è consentita la realizzazione delle
attività in esame (n. 391/1991).
3. - La regione Toscana ha esercitato a più riprese la propria
competenza legislativa in questa materia, sia prima che
successivamente all'entrata in vigore della legge-quadro. Più
precisamente, con legge regionale 15 novembre 1980, n. 86, la regione
adeguava la propria legislazione ai principi della legge-quadro; con
le successive leggi 21 febbraio 1985, n. 16 e 17 luglio 1989, n. 45
(disciplina degli interventi in materia di formazione professionale)
razionalizzava e sistematizzava la precedente normativa.
La disciplina legislativa regionale (integrata e modificata anche
di recente: v. leggi regionali n. 9/1989; n. 15, 32 e 61 del 1991) è
ispirata ad una delega pressochè generalizzata delle funzioni
amministrative alle province ed al principio della programmazione
degli interventi, secondo indicazioni che sviluppano ampiamente il
contenuto della legge quadro.
4. - Con l'art. 3, terzo comma, del d.-l. n. 398/1992 si
stabilisce che le regioni non possono elaborare direttamente le
azioni formative di cui all'art. 25, decimo comma, della legge n.
223/1991. Infatti:
4.1) le azioni dovranno essere "elaborate anche con la
collaborazione degli uffici del lavoro e della massima occupazione e
delle agenzie regionali per l'impiego";
4.2) le azioni dovranno essere "effettuate secondo gli indirizzi
ed i tempi concordati tra il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale e le regioni, a ciascuna delle quali compete la
programmazione e l'esecuzione delle azioni sul proprio territorio";
4.3) nell'ipotesi che la singola regione non abbia potuto
elaborare ed eseguire le attività formative "nei tempi concordati",
le azioni formative potranno essere realizzate "su proposta del
Ministro del tesoro e della previdenza sociale, da parte di enti o di
organismi appositamente individuati e prescelti sulla base della
specifica competenza ed affidabilita'".
5. - La previsione di una necessaria collaborazione con gli uffici
del lavoro e della massima occupazione e delle agenzie regionali per
l'impiego (v. sub 4.1) e l'imposizione alle regioni dell'obbligo di
svolgere tali attività secondo "indirizzi" e "tempi concordati" con
il Ministero (v. sub 4.2), costituiscono un vincolo per
l'organizzazione e l'iniziativa regionale in materia di formazione
professionale che incide gravemente sulla competenza
costituzionalmente riservata alle regioni di diritto comune, così
come interpretata dalla legge quadro e fin qui esercitata dalla
regione Toscana.
Gli uffici del lavoro e della massima occupazione, nonchè le
agenzie per l'impiego hanno competenze che permettono ad essi di
collaborare e partecipare ad iniziative per lo sviluppo
dell'occupazione (cfr. art. 12 della legge n. 628/1961 ed art. 24
della legge n. 56/1987). Il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale può sicuramente essere chiamato a cooperare con le regioni
nello svolgimento delle attività formative (così come può
nell'esercizio dei poteri statali effettuare attività di controllo
di tali iniziative - v. la sentenza di questa Corte n. 38/1991). Ma
è indubbio che l'obbligo di "elaborare" le zioni formative con la
necessaria "collaborazione" degli uffici periferici statali e solo
dopo aver concordati indirizzi e tempi con il Ministero implica - in
buona sostanza - la necessità di un previo "concerto" con tali
organi e - in caso di inerzia di questi ultimi - la possibilità di
comprimere e comunque impedire l'esercizio della competenza
regionale.
La norma si rivela quindi illegittima per la parte in cui non
prevede un meccanismo procedurale che consenta alle regioni di
programmare tempestivamente le azioni formative, anche nell'ipotesi
di carenza di collaborazione degli uffici statali.
Come ha sottolineato questa Corte le esigenze di leale
cooperazione non devono condurre a situazioni paralizzanti nè
tradursi in una lesione del principio di buon andamento
dell'amministrazione, quale quella che si verrebbe a determinare ove
i procedimenti non potessero essere conclusi entro termini
ragionevoli (sentenza n. 351/1991, par. 4). "Pur se non è
contestabile che lo Stato abbia il potere di modulare la propria
azione nei termini che ritenga più opportuni, coinvolgendo nei
procedimenti di propria competenza diversi soggetti istituzionali,
anche al fine di favorire la preventiva composizione dei conflitti
che possono insorgere per l'influenza che le attribuzioni statali
abbiano su altre materie affidate alla competenza regionale o
provinciale, è viceversa lesiva delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni o alle province autonome
l'imposizione ad esse, nell'ambito di settori riconosciuti di loro
spettanza, .. di moduli procedimentali che condizionino in radice
l'esercizio delle riconosciute attribuzioni. Così, come nella spe-
cie, quando la norma statale faccia dipendere la conclusione del
procedimento da un'intesa con un ente strumentale dello Stato" (cfr.
sentenza n. 483/1991, parag. 7.2).
6. - L'illegittimità dei meccanismi procedimentali individuati
per imporre la necessaria ed inevitabile collaborazione degli uffici
statali in sede di predisposizione delle iniziative sulla formazione
professionale è confermata dalle modalità con le quali l'art. 3,
terzo comma, del decreto-legge impugnato disciplina il potere
sostitutivo attribuito al Ministro del lavoro e della previdenza
sociale nell'ipotesi in cui le regioni non elaborino e non eseguano
le attività formative nei termini concordati.
La dottrina e la giurisprudenza di questa Corte sono pacifici nel
senso che "le ipotesi in cui lo Stato può esercitare un potere
sostitutivo nei confronti delle regioni devono essere determinate, in
via generale o caso per caso, da un atto fornito di valore di legge"
(cfr. tra le altre sentenze nn. 338/1989 e 117/1988). Ma questa Corte
ha anche di recente ricordato di avere "più volte affermato
(sentenze nn. 37 e 49 del 1991, 85/1990, 101, 338, 460 del 1989,
177/1988) che i poteri di controllo sostitutivo hanno carattere
eccezionale e, quando si riferiscono ad attività amministrative di
competenza regionale, possono essere devoluti dalla legge allo Stato
soltanto in relazione all'adempimento di obblighi attinenti ad
interessi di rilievo costituzionale, circa i quali l'attività
dell'amministrazione regionale sia vincolata. Detti poteri, nei
confronti delle regioni e province autonome, possono essere
esercitati soltanto da una autorità di Governo e il loro esercizio
deve essere subordinato al rispetto di garanzie sostanziali e
procedimentali" (sentenza n. 386/1991, parag. 5). In particolare è
necessario che "l'esercizio del controllo sostitutivo sia assistito
da garanzie sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la costituzione informa i rapporti tra Stato e
regioni e, specialmente, al principio della leale cooperazione" (cfr.
sentenza n. 101/1989, parag. 5). Ciò implica la necessità di
attivare procedure di esercizio del potere sostitutivo nelle quali la
Regione sia messa in condizione di esercitare un contraddittorio con
lo Stato (che eventualmente abbia messo in mora la regione inerte -
cfr. sentenza n. 304/1988) e che in ogni caso la Regione sia messa in
grado di esplicitare all'organo governativo le eventuali ragioni del
proprio dissenso (cfr. sentenza n. 37/1991, parag. 12; cfr. anche la
sentenza n. 36/1992).
Nel meccanismo procedurale individuato dal terzo comma dell'art. 3
del decreto-legge impugnato, il Ministero può esercitare il potere
sostitutivo indipendentemente da una previa contestazione alle
regioni, nonchè in assenza di qualsiasi partecipazione di esse
all'individuazione delle modalità di scelta degli organismi che
debbono svolgere le attività formative. Il che è tanto più grave
se si considera che tali organismi non svolgono un'attività
meramente esecutiva rispetto al potere di sostituzione esercitato dal
Ministero (cfr. in proposito la sentenza n. 460/1989). Ed occorre
anche considerare che: il potere di sostituzione si inserisce
nell'ambito di iniziative che l'amministrazione regionale svolge con
margini di discrezionalità, in connessione con ampi poteri di
programmazione; le iniziative formative cui si riferisce il secondo
comma dell'art. 3 del decreto-legge impugnato coprono settori ampi
sia sul piano qualitativo che quantitativo dell'attività di
formazione professionale. D'altra parte, il potere di sostituzione
individuato dal terzo comma dell'art. 3 del decreto-legge non risulta
direttamente collegato con l'esigenza di dettare criteri uniformi per
la disciplina della materia (sentenza n. 391/1991), così come il
termine perentorio entro il quale le attività formative debbono
essere predisposte e svolte dalle regioni risulta determinato
soltanto attraverso l'acquisizione del concerto con il Ministro del
lavoro in sede di programmazione, di cui si è contestata la
legittimità nel precedente punto 6).

P. Q. M.
Chiede che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale, per
contrasto con gli artt. 117, 118 nonchè 3 e 97 della Costituzione
dell'art 3, terzo comma, del d.-l. 8 ottobre 1992, n. 398.
Firenze, addì 4 novembre 1992
Prof. avv. Paolo BARILE - Prof. avv. Stefano GRASSI - Prof. avv.
Carlo MEZZANOTTE
92C1275