1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 338 SENTENZA 14 - 27 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Pensione - Prosecuzione contributiva volontaria - Determinazione e aggiornamento periodico della retribuzione pensionabile di riferimento - Imposizione di limiti tabellari - Denunciata lesione della garanzia previdenziale per vanificazione della funzione propria della contribuzione volontaria, irragionevolezza e disparita' di trattamento in danno dei lavoratori con retribuzione superiore ai limiti imposti dalla norma censurata - Non fondatezza della questione. - D.L. 29 luglio 1981, n. 402 (convertito, con modificazioni, nella legge 26 settembre 1981, n. 537), art. 2, commi terzo, quinto e sesto. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma. (005C0869) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi terzo,
quinto e sesto, del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402
(Contenimento della spesa previdenziale e adeguamento delle
contribuzioni), convertito, con modificazioni, nella legge
26 settembre 1981, n. 537, promosso con ordinanza del 18 settembre
2003 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Paolo Pollice
contro l'I.N.P.S., iscritta al n. 45 del registro ordinanze 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Paolo Pollice e dell'I.N.P.S.
nonchè l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2005 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Paolo Boer per Paolo Pollice e l'avvocato dello
Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 18 settembre 2003, la Corte di
cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e
38, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi terzo, quinto e sesto, del
decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402 (Contenimento della spesa
previdenziale e adeguamento delle contribuzioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 26 settembre 1981, n. 537, «nella parte in
cui, successivamente all'elevazione dei limiti della retribuzione
pensionabile e all'entrata in vigore della normativa di cui
all'art. 21 della legge 11 marzo 1988, n. 67, impedisce che, in sede
di determinazione e aggiornamento periodico della retribuzione di
riferimento per la prosecuzione contributiva volontaria, questa possa
superare l'importo della retribuzione media corrispondente alla più
elevata delle classi di contribuzione di cui alla tabella F allegata
allo stesso decreto n. 402 del 1981 e il valore inerente al
riferimento, nell'art. 2, comma quinto, al limite massimo di
retribuzione pensionabile vigente nel periodo cui si riferisce il
versamento».
La vicenda da cui trae origine il giudizio a quo, come evidenzia
il remittente, riguarda un assicurato che, cessato dal rapporto di
lavoro nel giugno del 1988, è stato ammesso dall'INPS alla
prosecuzione volontaria della contribuzione per raggiungere il
requisito contributivo richiesto per la pensione di anzianità. A tal
fine la contribuzione volontaria è stata calcolata in base
all'art. 2 denunciato, applicando il valore dell'ultima classe di
contribuzione di cui alla relativa tabella F, allegata al
decreto-legge n. 402 del 1981, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 537 del 1981. Sicchè, tenuto conto dei versamenti volontari
effettuati (anni 3 e mesi 9) per raggiungere 35 anni di
contribuzione, la retribuzione pensionabile è risultata inferiore di
oltre 30 milioni alla retribuzione effettivamente fruita nel corso
del rapporto di lavoro dipendente e, di conseguenza, anche la
pensione liquidata è risultata notevolmente inferiore a quella che
sarebbe spettata in base alla retribuzione media rivalutata del
quinquennio antecedente la cessazione del rapporto. Di qui, le
domande giudiziali avanzate dall'assicurato nei confronti dell'INPS -
respinte nei precedenti gradi di giudizio - per ottenere la
riliquidazione della pensione di anzianità con riferimento alla
retribuzione effettiva, senza i limiti del massimale di cui alla
predetta tabella F, e la condanna dell'Istituto al risarcimento del
danno in misura pari alla differenza tra la pensione spettante e
quella già liquidata.
1.1. - Nel sollevare la questione, la Corte di cassazione muove
dalla premessa che non possa accogliersi la tesi sostenuta dal
ricorrente nel giudizio principale e cioè di ritenere operativa,
anche ai fini della contribuzione volontaria, l'eliminazione del c.d.
tetto pensionistico determinata dall'art. 21, comma 6, della legge
11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1988), il quale
avrebbe, di conseguenza, abrogato tacitamente le disposizioni
denunciate ovvero mutato la loro originaria funzione.
La disciplina dettata dall'art. 2 del decreto-legge 29 luglio
1981, n. 402, convertito con modificazioni dalla legge 26 settembre
1981, n. 537, prevede, al terzo comma, che «con decorrenza dal
1° aprile 1981 le aliquote a percentuale dei contributi volontari
dovuti dai lavoratori già occupati alle dipendenze di terzi si
applicano alle retribuzioni medie settimanali delle singole classi di
retribuzioni di cui alla tabella F relativa alla contribuzione
volontaria, allegata al presente decreto»; mentre il quinto comma
dispone: «a decorrere dall'anno 1982 e con effetto dal 1 gennaio di
ciascun anno le retribuzioni di cui al terzo comma sono aumentate
nella stessa misura percentuale delle variazioni delle pensioni che
si verificano in applicazione dell'art. 19 della legge 30 aprile
1969, n. 153, entro il limite massimo di retribuzione pensionabile
vigente nel periodo cui si riferisce il versamento».
Ad avviso del remittente, la predetta interpretazione sarebbe,
dunque, contrastata irrimediabilmente dalla richiamata normativa,
giacchè essa si avvale di un sistema tabellare per l'individuazione
della retribuzione media settimanale da utilizzare per il calcolo dei
contributi e della retribuzione pensionabile e la prevista tabella F
reca un numero limitato di classi di contribuzione, di cui l'ultima
correla una determinata retribuzione «media» di riferimento a tutte
le retribuzioni superiori a un determinato importo. Una tale
conclusione verrebbe, poi, rafforzata dal fatto che il quinto comma
dell'art. 2 censurato pone un limite alla rivalutazione annuale delle
retribuzioni di cui al terzo comma del medesimo art. 2, confermando
con ciò «l'intenzione del legislatore dell'epoca di assumere il c.d.
tetto pensionistico in vigore come limite della contribuzione
volontaria». Nè, del resto, potrebbe indurre a diverso avviso la
«corrispondenza, non casuale, tra i valori della quarantasettesima e
ultima classe di detta tabella e quelli del c.d. tetto
pensionistico».
Peraltro, il giudice a quo sostiene che la disciplina di cui al
denunciato art. 2 del decreto-legge n. 402 del 1981 sarebbe rimasta
operativa sino all'entrata in vigore del decreto legislativo
30 aprile 1997, n. 184 (Attuazione della delega conferita
dall'articolo 1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in
materia di ricongiunzione, di riscatto e di prosecuzione volontaria
ai fini pensionistici), il cui art. 7, pur abbandonando il sistema
tabellare anche ai fini del versamento dei contributi volontari, ha
previsto, con disposizione transitoria (comma 8), la facoltà dei
soggetti assegnatari dell'ultima classe vigente pro tempore di
chiedere, entro un anno, l'assegnazione della retribuzione
corrispondente a quella media percepita in costanza di rapporto di
lavoro nell'anno precedente la data di decorrenza dell'autorizzazione
alla prosecuzione volontaria.
1.2. - Tanto premesso, non vi sarebbero dubbi, secondo il
remittente, sulla rilevanza della questione, che risulterebbe
evidente in base alla domanda proposta dall'assicurato e al thema
decidendum oggetto del giudizio principale, posto altresì che la
normativa cui si correla la fondatezza o meno delle pretese del
ricorrente è proprio quella di cui all'art. 2 del decreto-legge
n. 402 del 1981, e non quella transitoria dettata dall'art. 7,
comma 8, del d.lgs. n. 184 del 1997, intervenuta quando l'assicurato
era già pensionato.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva,
anzitutto, che la giustificazione di un tetto alla retribuzione di
riferimento per la contribuzione volontaria, correlato ai limiti
posti dalla legge alla retribuzione pensionabile, non va rinvenuta
nell'intento di contenere la spesa previdenziale, bensì nella
volontà del legislatore «di esonerare il lavoratore optante per la
prosecuzione volontaria dal pagamento di contributi che, in relazione
alla disciplina vigente, non avrebbero potuto arrecare alcun
beneficio alla sua posizione assicurativa».
In particolare - argomenta ancora il remittente - è proprio di
un sistema pensionistico di tipo retributivo che la misura della
pensione, nel caso della contribuzione volontaria, viene a dipendere
dalla retribuzione figurativa sulla cui base è fissato l'obbligo
contributivo. Ne consegue che, a differenza del sistema contributivo
nel quale vi è tendenziale corrispondenza tra versamenti e misura
della pensione, in quello di tipo retributivo eventuali limiti
quantitativi massimi specifici alla contribuzione volontaria incidono
negativamente sulla misura della pensione nel caso in cui l'ultima
retribuzione sia superiore a siffatti limiti.
Sicchè, l'assenza di coordinamento tra la normativa sulla
contribuzione volontaria e le successive disposizioni che hanno
elevato il limite massimo della retribuzione pensionabile e,
soprattutto, quelle che, pur non eliminando formalmente il tetto
della retribuzione pensionabile, ne hanno modificato la portata,
consentendo di computare anche la retribuzione eccedente (sia pure
sulla base di tassi di rendimento inferiori), rende la disciplina
sulla contribuzione volontaria «ampiamente irrazionale» e gravemente
penalizzante per coloro che, avvalsisi della prosecuzione volontaria,
negli ultimi anni della loro attività lavorativa, e in particolare
nelle ultime 156 settimane, hanno fruito di una retribuzione
superiore a quella media imponibile di cui all'ultima classe di
contribuzione della tabella F allegata al decreto-legge n. 402 del
1981.
Il giudice a quo sostiene, quindi, che una tale penalizzazione
costituirebbe «effetto diretto, naturale e prevedibile dalla
discrasia normativa già evidenziata» e si porrebbe in palese
contrasto con l'art. 38 della Costituzione, giacchè la funzione
propria della contribuzione volontaria - come rilevato da questa
Corte con la sentenza n. 307 del 1989 - è quella di «ovviare agli
effetti negativi, ai fini previdenziali, della mancata prestazione di
attività lavorativa» e «mira a far raggiungere i requisiti minimi di
anzianità contributiva per il diritto a pensione» e a «mantenere
costante e intangibile in capo al lavoratore, ai fini del
pensionamento, il livello retributivo attinto in tutto l'arco della
sua attività lavorativa». Del resto, rileva ancora il remittente,
nella citata pronuncia si è anche affermato che la descritta
funzione trova riscontro nell'art. 9, primo comma, del d.P.R.
31 dicembre 1971, n. 1432 (Riordinamento della prosecuzione
volontaria dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti e per la tubercolosi), che opera la
parificazione dei contributi volontari ai contributi obbligatori ai
fini del diritto alle prestazioni, dell'anzianità contributiva e
della determinazione della retribuzione annua pensionabile,
precisandosi altresì che «tale funzione di salvaguardia dei
contenuti economici della retribuzione pensionabile percepita in
costanza di rapporto di lavoro è [...] evidentemente frustrata ove
la contribuzione volontaria consegua l'effetto di farla decrescere,
così vanificando le aspettative legittimamente nutrite dal
lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria
attivita».
Secondo la Corte di cassazione sarebbe ravvisabile, inoltre, la
violazione dell'art. 3 della Costituzione, «sia per l'irrazionalità
di una disciplina che contraddice la finalità della contribuzione
volontaria, sia per l'ingiustificato operare di limiti alla
retribuzione pensionabile non corrispondenti a quelli operanti in
caso di prestazioni di attività lavorativa, sia, infine, per
l'analogamente ingiustificata - nel quadro della disciplina all'epoca
vigente - disparità di trattamento tra lavoratori con retribuzione
inferiore a detti limiti, per i quali la prosecuzione volontaria è
idonea a svolgere adeguatamente la sua funzione, e lavoratori con
retribuzione superiore, per i quali, come si è visto, la
prosecuzione volontaria, per ragioni strutturali, è prevalentemente
inidonea a svolgere la sua funzione tipica».
1.3. - Ad ulteriore sostegno delle ragioni di
incostituzionalità, il remittente evidenzia che la fattispecie in
esame si differenzia nettamente da quelle, già oggetto di scrutinio
da parte di questa Corte (con la già richiamata sentenza n. 307 del
1989 e con le sentenze n. 428 del 1992, n. 264 del 1994, n. 388 del
1995 e n. 432 del 1999), riferibili ad ipotesi in cui il
deterioramento della posizione contributiva è causato da versamenti
volontari non necessari al fine del raggiungimento del periodo minimo
di contribuzione. Nel caso all'esame viene in discussione, invece, la
legittimità costituzionale delle norme sulla cui base è stato
determinato l'importo della contribuzione volontaria. Pertanto,
argomenta ancora il giudice a quo, l'affermazione contenuta nella
sentenza n. 432 del 1999 - secondo cui non si rinvengono principi
costituzionali che impongano in tutti i casi e a tutti gli effetti
l'equiparazione della contribuzione volontaria a quella obbligatoria
- non offrirebbe, nella sua genericità, parametri di valutazione
pertinenti per smentire l'ipotizzato contrasto delle norme denunciate
con gli artt. 3 e 38 della Costituzione.
Il giudice a quo ritiene, altresì, che alla fondatezza della
questione non potrebbe opporsi l'argomento che fa leva sulla
discrezionalità del legislatore di porre una diversa disciplina,
giacchè, così opinando, si abbandonerebbe il principio - valido nel
sistema pensionistico di tipo retributivo - «che la misura della
contribuzione volontaria deve tenere conto di tutta la retribuzione
rilevante ai fini della misura della pensione». Ed ancora il
remittente sostiene che un'eventuale accoglimento nei termini
prospettati non creerebbe «un vuoto normativo, nè richiederebbe
ulteriori specificazioni ricadenti nell'ambito della discrezionalità
del legislatore». Ciò in quanto il sistema tabellare utilizzato dal
censurato art. 2 non poteva dirsi «essenziale», in considerazione
dell'esauriente tenore dell'art. 8, comma primo, del d.P.R. n. 1432
del 1971, tanto più in riferimento alle nuove richieste di
autorizzazione alla contribuzione volontaria. Sulla medesima linea -
prosegue il remittente - si porrebbe anche l'«abbandono del sistema
tabellare da parte dell'art. 7 del decreto legislativo n. 184 del
1997, in un quadro normativo ai fini in esame non sostanzialmente
modificato».
Infine, la declaratoria di incostituzionalità del denunciato
art. 2 non potrebbe essere pregiudicata, secondo la Corte di
cassazione, dall'eventualità di una «non perfetta coerenza della
disciplina transitoria di cui all'art. 7, comma 8, del decreto
legislativo n. 184 del 1997 con l'assetto normativo conseguente alla
dichiarazione di illegittimità costituzionale», giacchè la
disciplina censurata sarebbe riferibile solo ai periodi in cui
operavano, in modo legittimo, limiti quantitativi alla contribuzione
volontaria.
2. - Si è costituita la parte privata ricorrente nel giudizio a
quo, concludendo, in via principale, perchè venga pronunciata una
sentenza interpretativa di rigetto e, in subordine, per
l'accoglimento della questione.
Dopo aver rammentato la vicenda che ha originato la controversia
pendente dinanzi al remittente, la parte privata svolge ampie
argomentazioni a sostegno della tesi secondo la quale l'art. 21,
comma 6, della legge n. 67 del 1988 avrebbe «eliminato anche il
massimale di retribuzione imponibile, fissato per la prosecuzione
volontaria». Ciò in quanto il legislatore, nel sopprimere il
massimale di retribuzione pensionabile, a partire dal 1 gennaio 1988,
avrebbe utilizzato tale meccanismo «per assolvere una funzione
completamente diversa, e cioè per fungere da strumento di
individuazione della fascia retributiva a rendimento pieno, e
conseguentemente, delle ulteriori fasce a rendimento ridotto,
applicabile anche ai trattamenti già liquidati».
Nella memoria si osserva che una siffatta trasformazione di
funzione avrebbe avuto immediato riflesso anche sulla funzione della
47a classe di retribuzione di cui alla tabella F allegata al
decreto-legge n. 402 del 1981. Questa originariamente serviva, in
sede di prosecuzione volontaria, da massimale imponibile e
pensionabile, ma dal 1° gennaio 1988 si sarebbe trasformata «in
spartiacque tra la fascia di retribuzione a rendimento pieno e le
ulteriori fasce a rendimento progressivamente ridotto». A tal fine
non sarebbe stato necessario che l'art. 21 dettasse disposizioni
relative alla prosecuzione volontaria, giacchè, anteriormente alla
sua vigenza, «non esisteva una autonoma nozione di massimale
pensionabile per la contribuzione versata in costanza di rapporto di
lavoro (contribuzione obbligatoria) e la contribuzione versata
dall'assicurato (contribuzione volontaria)». Del resto, anche
successivamente alla vigenza dell'art. 21, la tabella F non avrebbe
perso le sue residue funzioni, individuate dai commi 1 e 3
dell'art. 2 del decreto-legge n. 402 del 1981, rispettivamente
disciplinanti la retribuzione base della contribuzione volontaria e
il calcolo della contribuzione nel caso di retribuzione inferiore a
quella base.
La difesa della parte privata sostiene, pertanto, che non
occorrerebbe affermare la tacita abrogazione delle disposizioni
denunciate da parte del citato art. 21, ma soltanto il mutamento di
funzione delle norme oggetto di scrutinio. Interpretazione, questa,
che non sarebbe contrastata da avverso «diritto vivente», nè dalla
disciplina posta dall'art. 7 del decreto legislativo n. 184 del 1997,
che ha demandato all'iniziativa del prosecutore volontario, per non
aggravarlo di eccessivi oneri rispetto a quelli preventivati, la
possibilità di adeguare la contribuzione alla retribuzione effettiva
eccedente il massimale, senza per ciò negare il diritto di chi era
ormai pensionato all'entrata in vigore di detta norma e non poteva
quindi più proseguire la contribuzione volontaria.
Infine, quanto alla subordinata richiesta di declaratoria di
incostituzionalità delle disposizioni denunciate, la parte privata
costituita svolge argomentazioni aderenti a quelle dell'ordinanza di
remissione.
3. - Si è costituito l'I.N.P.S., anch'esso parte del giudizio a
quo, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'I.N.P.S. rammenta che la giurisprudenza costituzionale ha più
volte affermato che, successivamente al perfezionamento del requisito
contributivo minimo, l'ulteriore contribuzione obbligatoria,
volontaria o figurativa, operando al fine di incrementare il livello
già consolidato di pensione, non ne può mai compromettere la misura
potenzialmente maturata sino a quel momento. E nel caso all'esame si
tratta non già di contribuzione volontaria ulteriore al
perfezionamento del requisito minimo, ma di contribuzione necessaria
al suo perfezionamento in vista del conseguimento della pensione di
anzianità. Ad avviso dell'I.N.P.S., non dovrebbe, quindi, valere in
siffatta ipotesi l'assunto sopra richiamato, giacchè, come
evidenziato dalla sentenza n. 432 del 1999 di questa Corte, non si
rinvengono principi costituzionali che impongano in ogni caso e a
tutti gli effetti l'equiparazione della contribuzione volontaria a
quella obbligatoria.
L'Istituto conclude, pertanto, sostenendo che la normativa
denunciata non si porrebbe in contrasto con i parametri evocati e, in
quanto rivolta al contenimento della spesa previdenziale,
costituirebbe legittimo esercizio della discrezionalità legislativa
nell'individuazione della retribuzione pensionabile nell'ambito della
prosecuzione volontaria.
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per la manifesta inammissibilità ovvero
per l'infondatezza della questione.
La difesa erariale osserva preliminarmente che non sarebbe
condivisibile la ricostruzione, risultante dall'ordinanza di
remissione, dei presupposti di diritto e del quadro normativo
rilevante su cui si fonda la questione. Da un lato, non vi sarebbe
infatti alcun provvedimento erroneo da parte dell'INPS
nell'autorizzare l'assicurato alla prosecuzione volontaria nel
giugno 1988; dall'altro, costui pretenderebbe che fossero accolte le
sue pretese previa declaratoria di incostituzionalità dell'art. 7,
comma 8, del decreto legislativo n. 184 del 1997, senza però che si
sia avvalso dei benefici disposti dalla norma e senza che questa
disposizione sia stata censurata dal giudice a quo. La questione
sarebbe dunque, sotto tale specifico profilo, inammissibile.
Quanto al merito, l'Avvocatura dello Stato, nel contestare che,
nel caso di specie, sussista un mancato coordinamento del sistema
normativo, esclude che possa invocarsi, come norma di principio
insuscettibile di successivi adeguamenti, quella di cui all'art. 9
del d.P.R. n. 1432 del 1971, sulla parificazione della contribuzione
volontaria a quella obbligatoria. Sicchè, ad avviso della parte
pubblica intervenuta, le disposizioni denunciate non recherebbero
alcun vulnus all'art. 38 della Costituzione, non essendovi principi
costituzionali che impongano l'equiparazione ad ogni effetto della
contribuzione volontaria a quella obbligatoria e, soprattutto,
considerando che «il livello pensionistico assicurato [...] è
comunque adeguato», tanto più che, come affermato anche da questa
Corte (ordinanza n. 133 del 2001), nei sistemi pensionistici
retributivi la garanzia della proporzionalità ed adeguatezza del
trattamento «non esige un intangibile rapporto di corrispondenza tra
contributi versati e pensione» e, dunque, tra salario e pensione.
Nè contrasterebbe con l'art. 3 Cost. la successione di diverse
discipline in un arco di tempo prossimo al trentennio, considerato
che lo stesso fluire del tempo è elemento di diversificazione delle
situazioni giuridiche.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, infine, che la
questione proposta viene ad incidere nell'ambito della
discrezionalità legislativa, in quanto esisterebbe, nella materia in
discussione, il limite delle risorse disponibili, in considerazione
delle esigenze fondamentali di politica economica. Dovrebbero,
dunque, spettare al Parlamento eventuali modifiche alla legislazione
di spesa, ove queste impongano la salvaguardia dell'equilibrio di
bilancio ed il perseguimento degli obiettivi della programmazione
finanziaria.

Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi terzo, quinto e sesto,
del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402 (Contenimento della spesa
previdenziale e adeguamento delle contribuzioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 26 settembre 1981, n. 537, «nella parte in
cui, successivamente all'elevazione dei limiti della retribuzione
pensionabile e all'entrata in vigore della normativa di cui
all'art. 21 della legge 11 marzo 1988, n. 67, impedisce che, in sede
di determinazione e aggiornamento periodico della retribuzione di
riferimento per la prosecuzione contributiva volontaria, questa possa
superare l'importo della retribuzione media corrispondente alla più
elevata delle classi di contribuzione di cui alla tabella F allegata
allo stesso decreto n. 402 del 1981 e il valore inerente al
riferimento, nell'art. 2, comma quinto, al limite massimo di
retribuzione pensionabile vigente nel periodo cui si riferisce il
versamento».
La disciplina censurata stabilisce, segnatamente al terzo comma
dell'art. 2, che, con decorrenza dal 1° aprile 1981, «le aliquote a
percentuale dei contributi volontari dovuti dai lavoratori già
occupati alle dipendenze di terzi si applicano alle retribuzioni
medie settimanali delle singole classi di retribuzioni di cui alla
tabella F relativa alla contribuzione volontaria» (art. 2, comma
terzo): tabella allegata al medesimo decreto-legge n. 402 del 1981,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 537 del 1981. Il
successivo quinto comma dispone, a sua volta, che, a decorrere
dall'anno 1982 e con effetto dal 1° gennaio di ciascun anno, «le
retribuzioni di cui al terzo comma sono aumentate nella stessa misura
percentuale delle variazioni delle pensioni che si verificano in
applicazione dell'art. 19 della legge 30 aprile 1969, n. 153, entro
il limite massimo di retribuzione pensionabile vigente nel periodo
cui si riferisce il versamento». Infine, il comma 6 del medesimo
articolo prevede che per il calcolo della retribuzione pensionabile
si prenda in considerazione «la retribuzione media corrispondente
alla classe di contribuzione assegnata, in vigore negli anni in cui
risulta versata la contribuzione».
Secondo il remittente, le disposizioni denunciate
contrasterebbero, anzitutto, con l'art. 38, secondo comma della
Costituzione, in quanto avrebbero un effetto penalizzante sul
trattamento pensionistico, in contraddizione con «la funzione propria
della contribuzione volontaria», e cioè quella - al fine di «ovviare
agli effetti negativi, ai fini previdenziali, della mancata
prestazione di attività lavorativa» - di consentire il
raggiungimento dei requisiti minimi di anzianità contributiva per il
diritto a pensione e di «mantenere costante e intangibile in capo al
lavoratore, ai fini del pensionamento, il livello retributivo attinto
in tutto l'arco della sua attività lavorativa».
Sussisterebbe, inoltre, la violazione dell'art. 3, primo comma,
della Costituzione. Sarebbe, infatti, irragionevole una disciplina
che «contraddice la finalità della contribuzione volontaria» e che
comporta ingiustificati limiti alla retribuzione pensionabile «non
corrispondenti a quelli operanti in caso di prestazioni di attività
lavorativa». Vi sarebbe, inoltre, una ingiustificata disparità di
trattamento, nel quadro normativo all'epoca vigente, «tra lavoratori
con retribuzione inferiore a detti limiti, per i quali la
prosecuzione volontaria è idonea a svolgere adeguatamente la sua
funzione, e lavoratori con retribuzione superiore, per i quali [...]
la prosecuzione volontaria, per ragioni strutturali, è
prevalentemente inidonea a svolgere la sua funzione tipica».
2. - La questione non è fondata.
Deve, anzitutto, essere condivisa la premessa interpretativa da
cui muove il giudice a quo e cioè che le disposizioni denunciate non
sono state implicitamente abrogate, nè, per altro verso, hanno
assunto una funzione diversa da quella originaria, a seguito
dell'eliminazione del c.d. tetto pensionistico disposta, nell'ambito
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti, dall'art. 21,
comma 6, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1988).
Come correttamente sostenuto nell'ordinanza di remissione, il
diverso esito interpretativo è contrastato non solo dalla lettera
dell'art. 21 citato, che si riferisce alla contribuzione obbligatoria
e non già a quella volontaria, ma, segnatamente, dal fatto che la
disciplina di cui alla legge n. 67 del 1988 nulla oppone
all'utilizzazione di un sistema tabellare, al fine del calcolo dei
contributi e della retribuzione pensionabile, come quello seguito per
la contribuzione volontaria dal denunciato art. 2 del decreto-legge
n. 402 del 1981, convertito, con modificazioni, nella legge n. 537
del 1981. E, inoltre, è significativo che tale sistema venga
richiamato ancora dalla disciplina di riforma recata dal decreto
legislativo 30 aprile 1997, n. 184 (Attuazione della delega conferita
dall'articolo 1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in
materia di ricongiunzione, di riscatto e di prosecuzione volontaria
ai fini pensionistici). L'art. 7, pur disponendone il superamento per
il futuro, ha infatti dettato (ai commi 7 e 8) una disciplina
transitoria per gli assicurati autorizzati alla prosecuzione
volontaria anteriormente alla data di entrata in vigore dello stesso
decreto, facendo appunto riferimento alle classi di retribuzione
precedentemente assegnate e, in particolare, proprio all'ultima
classe vigente pro tempore, al fine di consentire anche a costoro la
facoltà di scegliere, entro un anno, l'applicazione della nuova
disciplina.
3. - Ciò posto, le censure, che evocano il contrasto delle
disposizioni impugnate con gli artt. 3 e 38 Cost., si fondano
essenzialmente sulla asserita vanificazione, a seguito del mutato
quadro normativo, della funzione propria della contribuzione
volontaria, che sarebbe quella di consentire il raggiungimento del
limite massimo di anzianità contributiva necessario per la
concessione della pensione e di garantire il mantenimento della
posizione retributiva raggiunta in tutto l'arco dell'attività
lavorativa. Una funzione, questa, che, secondo il remittente,
troverebbe conferma nell'art. 9 del d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1432
(Riordinamento della prosecuzione volontaria dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti e per la
tubercolosi), il quale equipara appunto la contribuzione volontaria a
quella obbligatoria.
Tuttavia, diversamente da quanto il giudice a quo sostiene, non
può dirsi che la persistente vigenza del sistema previsto
dall'art. 2 del decreto-legge n. 402 del 1981, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 537 del 1981, nonostante il
sopravvenire della disciplina recata dall'art. 21, comma 6, della
legge n. 67 del 1988, e cioè della sostanziale eliminazione del cd.
tetto pensionistico nell'ambito della contribuzione obbligatoria, sia
in contraddizione con la funzione propria della contribuzione
volontaria o addirittura che l'abbia svuotata di contenuti.
3.1. - A tal riguardo, va rammentato, in linea più generale, che
la disciplina, succedutasi a partire dal d.P.R. 27 aprile 1968,
n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria), riguardante il sistema di
determinazione della retribuzione pensionabile si è ispirata a
finalità diverse (semplificazione del sistema, garanzia di una più
favorevole base di calcolo per la liquidazione della pensione o, al
contrario, attenuazione del disavanzo del sistema previdenziale), che
il legislatore ha perseguito in base a scelte rimesse alla sua
discrezionalità politica e, dunque, soggette al sindacato di
legittimità costituzionale «nella misura in cui esse diano luogo a
risultati palesemente irrazionali o comunque contrari ai principi
costituzionali che regolano la materia» (sentenza n. 264 del 1994).
Si è così escluso, in varie occasioni (sentenza n. 173 del
1986; ordinanze n. 147 del 1987 e n. 120 del 1989), che
contrastassero con i principi di proporzionalità e di adeguatezza
del trattamento pensionistico, di cui all'art. 38, comma secondo,
Cost., quelle disposizioni (tra cui l'art. 5, comma quarto, del
d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488; l'art. 14 della legge 30 aprile 1969,
n. 153; l'art. 27 della legge 3 giugno 1975, n. 160; l'art. 19 della
legge 23 aprile 1981, n. 155) che, ai fini del calcolo delle pensioni
di anzianità e vecchiaia degli iscritti all'assicurazione generale
obbligatoria, escludevano la computabilità delle quote di
retribuzione eccedenti il prefissato limite massimo e cioè il cd.
tetto pensionistico.
Allorchè, dunque, questa Corte (sentenze n. 37 del 1982 e n. 574
del 1987, quest'ultima richiamata anche dal remittente) ha affermato,
ancor prima che intervenisse la modifica recata dall'art. 21,
comma 6, della legge n. 67 del 1988, che la funzione della
prosecuzione volontaria va individuata, tra l'altro, nella «esigenza
di mantenere costante e intangibile in capo al lavoratore, ai fini
del pensionamento, il livello retributivo attinto in tutto l'arco
della sua attività lavorativa», è evidente che non intendeva certo
riferirsi ad un livello effettivo di retribuzione tale da escludere
la possibilità che vi fosse un limite massimo di retribuzione
pensionabile.
Invero, quanto all'incidenza della contribuzione volontaria ai
fini della determinazione della retribuzione pensionabile, la regola
generale espressa dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze
n. 574 del 1987, n. 822 del 1988, n. 307 del 1989, n. 428 del 1992,
n. 388 del 1995, n. 264 del 1994, n. 427 del 1997, n. 201 del 1999 e
n. 432 del 1999), è che, dopo il perfezionamento del requisito
minimo contributivo, l'ulteriore contribuzione (obbligatoria,
volontaria o figurativa), mentre vale ad incrementare il livello di
pensione già consolidato, non deve comunque compromettere la misura
della prestazione potenzialmente maturata sino a quel momento. Ed è
proprio l'effetto di un decremento del trattamento pensionistico, che
verrebbe a determinarsi nelle ipotesi suddette, che frustra la
precipua finalità della contribuzione volontaria di salvaguardia di
contenuti economici della retribuzione percepita in costanza di
rapporto di lavoro, come precisato dalla sentenza n. 307 del 1989,
alla quale il giudice a quo specificamente si richiama.
In altre parole, il vulnus agli artt. 3 e 38 Cost. è ravvisabile
soltanto ove sia assente, nella normativa implicata, una clausola di
salvaguardia della posizione acquisita a seguito del raggiungimento
dell'anzianità minima contributiva, che «segna un limite intrinseco
alla discrezionalità del legislatore nella scelta, ad esso
riservata, del criterio di individuazione del periodo di riferimento
della retribuzione pensionabile» (così la sentenza n. 432 del 1999).
Non altrettanto è da reputarsi, però, nell'ipotesi di
versamenti volontari necessari al raggiungimento dell'anzianità
contributiva minima.
L'individuazione del periodo di riferimento per la retribuzione
pensionabile senza escludere da esso la contribuzione volontaria nel
caso in cui la pensione d'anzianità venga a dover essere liquidata
in misura inferiore a quella calcolata sulla base della sola
contribuzione obbligatoria, è scelta che non travalica i limiti
della discrezionalità legislativa. E ciò in quanto, come ancora
evidenzia la sentenza n. 432 del 1999, «non si rinvengono, [...],
(tanto meno negli artt. 35, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione, indicati dal rimettente), principi costituzionali che
impongano in ogni caso e a tutti gli effetti l'equiparazione della
contribuzione volontaria a quella obbligatoria».
3.2. - Alla luce dei richiamati principi deve, quindi, escludersi
la violazione dei parametri evocati dal remittente.
In primo luogo, quella dell'art. 38, secondo comma, Cost.,
giacchè, come ricordato, per un verso, l'imposizione di limiti
tabellari alla retribuzione pensionabile non contrasta, di per sè,
con la garanzia previdenziale e, per altro verso, non è
costituzionalmente imposto, ad ogni effetto, il principio di
equiparazione tra contribuzione volontaria e obbligatoria, ciò
valendo segnatamente nel caso, come quello in esame, in cui i
versamenti volontari sono necessari al fine di perfezionare il
requisito contributivo minimo.
È, dunque, fuor di luogo invocare il principio di parificazione
dei contributi volontari a quelli obbligatori, non già per evitare
una compromissione della prestazione pensionistica sino allora
maturata, ma unicamente al fine di far valere un trattamento di
maggior favore rispetto a quello conseguito sulla base della classe
più alta di contribuzione (la 47a classe di cui alla tabella F
allegata al decreto-legge n. 402 del 1981, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 537 del 1981).
Rimane, pertanto, nell'ambito della discrezionalità legislativa
la scelta di un limite massimo alla retribuzione pensionabile per il
prosecutore volontario, previsto dalle norme denunciate pur dopo il
mutamento normativo recato, nell'ambito del sistema di contribuzione
obbligatoria, dall'art. 21, comma 6, della legge n. 67 del 1988,
senza che, per questo, venga alterata la funzione propria della
contribuzione volontaria e siano vulnerate le finalità garantite
dall'art. 38 Cost.
Peraltro, non può tacersi che il richiamo all'art. 38, secondo
comma, della Costituzione in riferimento al pensionamento di
anzianità, che viene in rilievo nella fattispecie, risulta
inconferente, in quanto, come più volte affermato da questa Corte
(tra le altre, ordinanza n. 278 del 2003 e sentenza n. 416 del 1999),
«la garanzia posta dal citato parametro costituzionale, legata allo
stato di bisogno, è riservata alle pensioni che trovano la loro
causa nella cessazione della attività lavorativa per ragioni di
eta».
Nè può ravvisarsi la violazione dell'art. 3 Cost. sotto i
diversi profili prospettati dal remittente.
Posto, infatti, che la disciplina censurata non contraddice la
finalità della contribuzione volontaria e, dunque, non può dirsi,
per questo, irragionevole, deve escludersi che sia costituzionalmente
illegittima l'apposizione di limiti alla retribuzione pensionabile
non corrispondenti a quelli operanti in costanza di rapporto di
lavoro. Il fatto che non può predicarsi una equiparazione a tutti
gli effetti tra contribuzione volontaria e contribuzione obbligatoria
si spiega anche in considerazione della diversità della posizione
del lavoratore in attività rispetto a quella del lavoratore che,
cessato dal servizio, non ha ancora raggiunto l'anzianità
contributiva minima.
Non può infine reputarsi sussistente una ingiustificata
disparità di trattamento tra lavoratori con retribuzione inferiore a
detti limiti, per i quali la contribuzione volontaria sarebbe idonea
a perseguire la sua funzione, e lavoratori con retribuzione
superiore, i quali resterebbero invece penalizzati. Una volta escluso
che, nella fattispecie in esame, possa ravvisarsi uno stravolgimento
della funzione propria della contribuzione volontaria, quelle
prospettate dal remittente sono soltanto mere conseguenze di fatto
nell'applicazione delle norme denunciate che, come tali, non rilevano
ai fini dello scrutinio di costituzionalità (cfr., ex plurimis,
ordinanze n. 155 del 2005 e n. 121 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi terzo, quinto e sesto, del decreto-legge 29 luglio
1981, n. 402 (Contenimento della spesa previdenziale e adeguamento
delle contribuzioni), convertito, con modificazioni, nella legge
26 settembre 1981, n. 537, sollevata, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, dalla Corte di
cassazione con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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