1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 2017
Ordinanza del 3 novembre 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Siniscalchi Aniello contro il Ministero della difesa. Ordinamento militare - Limitazioni all'esercizio del diritto di associazione e divieto di sciopero - Divieto per i militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), art. 1475, comma 2. (17C00304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-2018)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1297 del 2016, proposto da: Aniello Siniscalchi,
rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio
ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale;
contro Ministero della difesa in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distr.le
Venezia, domiciliata in Venezia, San Marco, 63;
per l'annullamento del provvedimento del Ministero della difesa,
Direzione generale per il personale militare datato 23 settembre
2016, protocollato il 30 settembre 2016 (prot. M_D GMIL REG 2016
0581577), con il quale è stata irrogata la sanzione disciplinare
della perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari ai
sensi degli articoli 861, comma primo, lettera d) e 857, comma sesto
del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, ed è stato disposto
che, per l'effetto, il predetto militare cessa dal servizio
permanente e viene iscritto d'ufficio nel ruolo dei militari di
troppa dell'Esercito italiano, senza alcun grado, nonchè di ogni
altro atto o provvedimento, antecedente o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della
difesa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2017 il
dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Vista la sentenza non definitiva n. 980 del 3 novembre 2017,
resa nel medesimo ricorso di cui in epigrafe, con la presente
ordinanza il Collegio ritiene di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto
legislativo 66/2010, secondo cui «I militari non possono costituire
associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre
associazioni sindacali», essendo la questione rilevante ai fini della
decisione del ricorso e non manifestamente infondata.
2. Quanto al profilo della rilevanza ci si richiama alla predetta
sentenza non definitiva, ove si è chiarito come il presente giudizio
non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale, essendo stata, nel caso di
specie, irrogata una sanzione disciplinare di stato, che è
risultata, all'esito dello scrutinio delle censure prospettate dal
ricorrente, formalmente legittima sotto l'aspetto procedimentale
nonchè sotto quello sostanziale, integrando la condotta contestata
al ricorrente l'ipotesi dell'adesione da parte di un militare ad una
associazione sindacale, contemplata dall'art. 1475, secondo comma,
citato. Senonchè tale norma di cui si dovrebbe fare applicazione nel
presente giudizio appare affetta da consistenti profili di
incostituzionalità. È dunque evidente che il dubbio di
costituzionalità riguarda una norma che influisce direttamente sulla
definizione del presente giudizio, in quanto ove tale norma dovesse
essere dichiarata costituzionalmente illegittima, la condotta posta
in essere dall'odierno ricorrente non potrebbe essere sanzionata.
3. Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva che la
medesima questione è stata già rimessa alla Corte costituzionale,
dal Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza del 4 maggio 2017, n.
2043, con la quale, appunto, si è ritenuta non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1475,
comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare): «a) per contrasto con l'art. 117, comma
1, Cost., in relazione agli articoli 11 e 14 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle
sentenze in data 2 ottobre 2014 della Corte europea dei diritti
dell'uomo, quinta sezione, nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n.
10609/10) e «Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09); b) per
contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 5,
terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta, firmata in
Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in Italia con legge
9 febbraio 1999, n. 30».
3.1. Nel caso sottoposto al Consiglio di Stato il giudizio aveva
ad oggetto il diniego del Comando generale della Guardia di finanza
di autorizzare un sottoufficiale del Corpo a costituire
un'associazione a carattere sindacale fra il personale dipendente del
Ministero della difesa e/o del Ministero dell'economia e delle
finanze o, in ogni caso, ad aderire ad altre associazioni sindacali
già esistenti.
3.2. Il Consiglio di Stato nell'ordinanza in parola, in sintesi,
ha ritenuto che:
- è legittimo per gli Stati prevedere, per i militari,
restrizioni dell'esercizio dei diritti sindacali, purtuttavia, in
base alla sopra citata giurisprudenza Cedu, si deve prendere atto che
l'istituzione, da parte della legislazione italiana (analoga in parte
qua a quella francese), di organismi e procedure speciali di
rappresentanza militare non sarebbe idonea a sostituirsi al
riconoscimento ai militari della libertà di associazione che
comprende il diritto di fondare dei sindacati e di aderirvi;
- l'art. 1475, comma 2, C.O.M., si pone in contrasto con
l'interpretazione che la Corte di Strasburgo ha fornito degli
articoli 11 e 14 della Cedu perchè la restrizione dell'esercizio del
diritto di associazione sindacale dei militari non può spingersi
sino alla negazione della titolarità stessa di tale diritto.
Quindi, il Consiglio di Stato, alla stregua di consolidati
principi espressi dalla Corte costituzionale (richiamati in
motivazione), ha evidenziato che:
- l'interpretazione della Convenzione è rimessa, ai sensi
dell'art. 32 della medesima, alla sola Corte di Strasburgo; per gli
Stati firmatari, pertanto, il diritto convenzionale vivente non è
quello rappresentato dal testo della Convenzione (ossia dalle
relative disposizioni), bensì quello risultante dall'esegesi della
Corte Edu;
- è precluso di sindacare l'interpretazione della
Convenzione europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale
funzione è stata attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve;
- le norme della Cedu, quali interpretate dalla Corte di
Strasburgo, non acquistano la forza delle norme costituzionali e sono
perciò soggette al controllo di legittimità costituzionale proprio
perchè si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale,
ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, ed è
necessario che esse siano conformi alla Costituzione;
- la particolare natura delle stesse norme, escluse
dall'ambito di operatività dell'art. 10, primo comma, Cost. e
diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì
che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla
possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali ma debba
estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le «norme interposte» e
quelle costituzionali;
- si deve escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo
siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di
costituzionalità delle leggi nazionali; tale controllo deve sempre
ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli
obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117, primo comma,
Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti
contenuta in altri articoli della Costituzione;
- a differenza della Corte Edu, la Corte costituzionale opera
una valutazione sistemica e non isolata dei valori coinvolti dalle
norme di volta in volta scrutinate ed è, quindi, tenuta bilanciare
valori spesso contrapposti; pertanto solo ad essa spetta valutare
come ed in quale misura l'applicazione della Convenzione da parte
della Corte europea si inserisca nell'ordinamento costituzionale
italiano, fermo il limite per cui, ai sensi dell'art. 53 della stessa
Convenzione, l'interpretazione delle disposizioni della medesima non
può implicare livelli di tutela inferiori a quelli assicurati dalle
fonti nazionali.
3.3. Il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte anche la
distinta ma connessa questione della contrarietà dell'art. 1475,
comma 2, con l'art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea
riveduta (predisposta nell'ambito del Consiglio d'Europa, firmata in
Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in Italia con legge
9 febbraio 1999, n. 30), nella parte in cui, affidando alla
legislazione nazionale di determinare il «principio dell'applicazione
delle garanzie» sindacali ai militari nonchè la «misura» di tale
applicazione, intende evocare un nucleo essenziale di libertà
sindacali che non può non essere riconosciuto anche a favore di tali
categorie di lavoratori.
3.4. Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha rimesso alla
Corte ogni valutazione sulla legittimità delle sopra richiamate
norme interposte in quanto non siano a loro volta contrarie alla
Costituzione e, come tali, inidonee a integrare il parametro
dell'art. 117, primo comma, Cost.; tanto avuto riguardo alla
circostanza che l'art. 1475, comma 2, cit., è dettato al fine di
assicurare la coesione interna, la neutralità e la prontezza delle
Forze armate, presupposti strumentali necessari ed imprescindibili
per assicurare l'efficacia della relativa azione, posta a tutela di
un valore dell'ordinamento di carattere supremo e per così dire
primario, quale è la difesa militare dello Stato.
4. Ciò premesso, il Collegio, ritiene di sollevare nei medesimi
termini di cui alla predetta ordinanza del Consiglio di Stato, la
stessa questione di legittimità costituzionale, che nel caso di
specie viene in rilievo con riferimento, non già alla legittimità
del divieto del Comando generale dell'Arma di costituzione della
associazione UNAC in parola e di adesione alla stessa, su cui - a
differenza del caso esaminato dal Consiglio di Stato - è caduto il
giudicato della sentenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio
n. 586/2016, bensì, più a valle, con riferimento alla distinta,
anche se connessa, contestazione della legittimità della sanzione
disciplinare, applicata nel caso di specie al militare ricorrente per
aver preso parte alla predetta associazione sindacale. Poichè,
dunque, tale ultimo oggetto - afferente alla fase applicativa della
sanzione - sfugge al giudicato portato dalla citata sentenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, la preliminare questione di
legittimità costituzionale della norma che, individuando la condotta
vietata, costituisce il presupposto per l'applicazione della
sanzione, può legittimamente essere sollevata nel presente giudizio.
5. L'antinomia tra l'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo
66/2010, che vieta in radice ai militari di «costituire associazioni
professionali a carattere sindacale», nonchè di «aderire ad altre
associazioni sindacali» e gli articoli 11 e 14 della Cedu, come
interpretati dalla Corte di Strasburgo, appare infatti anche a questo
Collegio netta, evidente e non superabile in via interpretativa.
5.1. Da un lato, infatti, l'art. 11 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955,
n. 848), come noto, stabilisce che «1. Ogni persona ha diritto alla
libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi
compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e
di aderire a essi per la difesa dei propri interessi. 2. L'esercizio
di questi diritti non può essere oggetto di restrizioni diverse da
quelle che sono stabilite dalla legge e che costituiscono misure
necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale,
alla pubblica sicurezza, alla difesa dell'ordine e alla prevenzione
dei reati, alla protezione della salute o della morale e alla
protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo
non osta a che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di
tali diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o
dell'amministrazione dello Stato».
E il successivo art. 14 della Convenzione statuisce che «Il
godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente
Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in
particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua,
la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere,
l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza
nazionale, la ricchezza, la nascita od ogni altra condizione».
5.2. Inoltre, con le pronunce emesse in data 2 ottobre 2014, nei
casi «Matelly c. Francia» (ricorso n. 10609/10) e «Adefdromil c.
Francia» (ricorso n. 32191/09), la Corte europea dei diritti
dell'uomo ha affermato che «le restrizioni che possono essere imposte
ai tre gruppi di soggetti menzionati nell'art. 11 CEDU [membri delle
Forze armate, della Polizia e dell'Amministrazione dello Stato]
richiedono un'interpretazione restrittiva e devono, conseguentemente,
limitarsi all'esercizio dei diritti in questione. Esse non possono,
tuttavia, mettere in discussione l'essenza stessa del diritto alla
libertà sindacale. Pertanto la Corte non accetta le restrizioni che
incidono sugli elementi essenziali della libertà sindacale senza i
quali il contenuto di tale libertà sarebbe vuotato della sua
sostanza. Il diritto di formare un sindacato e di aderirvi è un
elemento essenziale della libertà sindacale» («Matelly c. Francia»
§§ 57-58, «Adefdromil c. Francia» §§ 43-44). Se, dunque, è legittimo
per gli Stati prevedere, per i militari, restrizioni dell'esercizio
dei diritti sindacali, purtuttavia secondo la Corte «tali restrizioni
non devono privare i militari ed i loro sindacati del diritto
generale alla libertà di associazione per la difesa dei loro
interessi professionali e morali», anche in considerazione del fatto
che l'istituzione, da parte della legislazione francese, di
«organismi e procedure speciali» di rappresentanza militare «non
sarebbe idonea a sostituirsi al riconoscimento ai militari della
libertà di associazione, che comprende il diritto di fondare dei
sindacati e di aderirvi» («Matelly c. Francia» §§ 69-70, «Adefdromil
c. Francia» § 54).
5.3. Dall'altro lato vi è, nel nostro ordinamento interno,
l'art. 1475, comma 2, decreto legislativo 66/2010, che lungi dal
restringere l'esercizio dei diritti sindacali dei militari, li
sopprime del tutto; di qui il contrasto di tale norma con l'art. 117,
comma 1, Cost., in relazione agli articoli 11 e 14 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle
sentenze citate della Corte europea dei diritti dell'uomo.
5.4. Per di più, condividendosi quanto affermato sul punto dal
Consiglio di Stato con l'ordinanza del 4 maggio 2017, n. 2043, la
disposizione di cui all'art. 1475, comma 2, decreto legislativo
66/2010 appare in contrasto anche con il testo della Carta sociale
europea riveduta, il cui art. 5 assegna agli Stati firmatari, fra
l'altro, il dovere di determinare la misura in cui la libertà di
associazione sindacale, sancita in via generale dalla Carta stessa,
trovi applicazione nei confronti degli appartenenti alle Forze
armate.
La disposizione dell'art. 5, terzo periodo, della Carta, laddove
rimette alla legislazione nazionale di determinare il «principio
dell'applicazione delle garanzie» sindacali ai militari nonchè la
«misura» di tale applicazione, intende infatti evocare un nucleo
essenziale - certo ristretto, limitato e circoscritto - di libertà
sindacali che non può non essere riconosciuto anche a favore di tali
categorie di lavoratori: ne consegue che una norma nazionale che,
come l'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo 66/2010, privi in
radice i militari del diritto di «costituire associazioni
professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni
sindacali» si pone in contrasto con tale disposizione di diritto
internazionale convenzionale.
6. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono
appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
per i profili già enucleati dal Consiglio di Stato con l'ordinanza
n. 2043/2017, ovvero:
a) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
agli articoli 11 e 14 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle sentenze emesse in data
2 ottobre 2014 dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta
sezione, nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n. 10609/10) e
«Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09);
b) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
all'art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta,
firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in
Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.
7. Ai sensi dell'art. 23, secondo e terzo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, il presente giudizio è sospeso fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalità.
8. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza è notificata alle parti
costituite e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione
Prima), dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), per i seguenti profili:
a) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
agli articoli 11 e 14 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle sentenze in data 2
ottobre 2014 della Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta
sezione, nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n. 10609/10) e
«Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09);
b) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
all'art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta,
firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in
Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina alla
segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1
decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o
della dignità della parte interessata, manda alla segreteria di
procedere all'oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi
altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Venezia nella Camera di consiglio del giorno
18 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente;
Pietro De Berardinis, consigliere;
Nicola Fenicia, primo referendario, estensore.

Il Presidente: Nicolosi


L'estensore: Fenicia