1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 238 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 2000
Ordinanza emessa il 29 novembre 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia sez. staccata di Catania sul ricorso proposto da Croos Warnakulasuriya Anton Claude Mahinda contro questura di Catania ed altra Straniero - Decreto di espulsione dal territorio dello Stato - Prevista impugnazione davanti al G.O., anche in pendenza di altro ricorso presso il giudice amministrativo tra le stesse parti, relativo a provvedimenti anteriori e ad esso connessi - Devoluzione al giudice amministrativo di tutte le controversie relative al soggiorno degli stranieri in Italia, comprese quelle aventi ad oggetto il decreto di espulsione emanato dal prefetto - Mancata previsione - Irragionevolezza - Contrasto con i principi di riforma del processo amministrativo di cui alla legge n. 205/2000 (segnatamente art. 21, comma 1) - Incidenza sul diritto di difesa. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 186 (recte: n. 286), artt. 6, comma 10, e 13, comma 8. - Costituzione, art. 3 e 24. (001C0313) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sulla domanda di sospensione
della esecuzione del provvedimento impugnato con il ricorso
n. 1158/00 R.G., proposto da Croos Warnakulasuriya Anton Claude
Mahinda, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Giuffrida,
domiciliatario;
Contro questura di Catania, in persona del questore pro tempore;
prefettura di Catania, in persona del prefetto pro tempore, entrambi
rappresentati e difesi ex lege dall'avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania, domiciliataria; per l'annullamento:
del provvedimento del questore della provincia di Catania del
17 dicembre 1999 cat. A 12 1999/STR/San98 237, di rigetto
dell'istanza, presentata dal ricorrente il 18 dicembre 1998, di
rilascio di permesso di soggiorno per lavoro subordinato e
correlativa regolarizzazione della propria posizione in Italia;
del provvedimento prefettizio del 12 agosto 2000, cat. A. 12
2000 n. 186 di espulsione dal territorio nazionale del ricorrente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei predetti
provvedimenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore la dott.ssa Rosalia Messina,
Uditi in camera di consiglio, il giorno 29 novembre 2000, l'avv.
G. Giuffrida (per il ricorrente), el'avv. Angela Palazzo (Avvocatura
dello Stato);
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o

Con ricorso n. 1158/2000 R.g. l'extracomunitario Croos
Warnakulasuriya Anton Claude Mahinda, originario dello Sri Lanka, ha
impugnato il provvedimento (17 novembre 1999, cat. A 12
1999/SPR/San98 237, notificato il 10 gennaio 2000 all'interessato)
con il quale il questore di Catania ha rigettato l'istanza -
presentata da detto extracomunitario, in data 18 dicembre 1998 - di
rinnovo del permesso di soggiorno e regolarizzazione ai sensi del
decreto ministeriale del 16 ottobre 1998.
Avverso detto provvedimento il ricorrente deduceva le censure di
violazione degli artt. 3 e 4 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 16 ottobre 1998, insufficiente motivazione e manifesta
illogicità (unico articolato motivo).
Con ord. 8 aprile 2000, n. 885, un diverso collegio di questa
sezione rigettava l'istanza cautelare, ritenendo insussistenti sia il
fumus di fondatezza, sia il danno.
Con ulteriore ricorso notificato il 20 settembre 2000 (ed
inserito nello stesso fascicolo di cui al primo ricorso n. 1158/2000)
il Croos impugna il decreto prefettizio di espulsione dal territorio
del 12 agosto 2000, cat. A 12 2000 n. 186, deducendo illegittimità
congiunta e derivata del provvedimento impugnato dagli atti
precedenti e ad esso collegati. Con ordinanza n. 2570/2000 del 9
dicembre 2000 - motivata anche in relazione al differente avviso di
questo collegio rispetto alla soluzione espressa sul fumus di
fondatezza dal diverso collegio che ha pronunciato in fase cautelare
sull'originario ricorso avverso il provvedimento negativo del
questore - è stata accolta provvisoriamente e temporaneamente la
domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato
con il ricorso in epigrafe, ed è stata rinviata l'ulteriore e
definitiva trattazione della questione cautelare alla prima camera di
consiglio utile dopo la restituzione degli atti del giudizio da parte
della Corte costituzionale, a seguito della decisione della questione
di costituzionalità sollevata.

D i r i t t o

1. - Come già esposto in narrativa, con ricorso n. 1158/2000
l'extracomunitario Croos Warnakulasuriya Anton Claude Mahinda
originario dello Sri Lanka, ha impugnato il provvedimento, in
epigrafe più precisamente indicato, con il quale il questore di
Catania ha rigettato l'istanza - presentata da detto extracomunitario
in data 18 dicembre 1998 - di rinnovo del permesso di soggiorno e
regolarizzazione ai sensi del decreto ministeriale 16 ottobre 1998.
Il provvedimento è stato censurato con unico articolato motivo,
in particolare per violazione degli artt. 3 e 4 decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 16 ottobre 1998 insufficiente
motivazione e manifesta illogicità.
Con ulteriore ricorso, notificato il 20 settembre 2000 (ed
inserito nello stesso fascicolo del primo ricorso, n. 1158/2000), il
Croos ha impugnato altresì il successivo decreto prefettizio di
espulsione dal territorio del 12 agosto 2000, cat. A 12 2000 n. 186,
deducendo illegittimità congiunta e derivata del provvedimento
impugnato dagli atti precedenti e ad esso collegati.
Orbene, il collegio ritiene di dover sottoporre, d'ufficio, al
giudizio della Corte costituzionale - in quanto rilevante ai fini del
decidere e non manifestamente infondata - la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 10, e 13, comma 8,
decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 186, per violazione degli
artt. 3 e 24 della Costituzione sulla base delle ragioni che infra
saranno meglio specificate.
2. - Il primo aspetto da esaminare è quello della rilevanza
della questione di cui trattasi nel presente giudizio.
In proposito, il collegio osserva che l'applicazione alla
fattispecie della normativa sopra indicata, e che si sospetta di
incostituzionalità, costituirebbe unica ragione determinante della
reiezione dell'istanza cautelare presentata con i motivi aggiunti (e,
successivamente, nel merito, del ricorso per motivi aggiunti), anzi,
precisamente, della declaratoria di inammissibilità per difetto di
giurisdizione della predetta istanza (e in seguito del ricorso
stesso), con conseguenze che, per le ragioni che verranno esposte,
sono altresì irreparabili, in quanto il ricorrente rimarrebbe privo
di tutela giurisdizionale. Sicchè la risoluzione della predetta
questione si pone assolutamente ed incontrovertibilmente, a norma
dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, quale necessaria pregiudiziale per
la definizione della controversia portata all'esame del tribunale, in
quanto, ovviamente, soltanto dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale delle disposizioni denunziate potrebbe derivare la
valutazione di illegittimità dei provvedimenti impugnati, e dunque
la sospensione di essi in sede cautelare, e l'annullamento nel
merito. Insomma, l'accoglimento definitivo della domanda di
sospensione dell'esecuzione di tali provvedimenti - temporaneamente
accolta, come si è già detto nelle premesse di fatto, sino alla
prima camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale dopo la decisione sulla predetta
questione di costituzionalità - e del successivo accoglimento, nel
merito, del ricorso di cui trattasi, ha come unico ed indefettibile
presupposto la declaratoria di illegittimità costituzionale delle
norme che devono essere applicate alla fattispecie.
Va infatti ricordato che la giurisdizione in materia di
provvedimenti concernenti gli extracomunitari è suddivisa fra
giudice amministrativo e giudice ordinario: è affidata al primo -
art. 6, comma 10, decreto legislativo n. 286/1998, cit. - la
cognizione delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di
cui all'art. 5 ed all'art. 6 dell'appena citato decreto legislativo
n. 286/1998 (e cioè i provvedimenti dell'autorità di pubblica
sicurezza in materia di soggiorno, quindi il rifiuto di rilascio o
rinnovo di esso, o la revoca del medesimo, il divieto di soggiornare
in comuni o località di interesse per la difesa militare dello
Stato); è affidata al giudice ordinario la cognizione delle
controversie concernenti il decreto di espulsione dello straniero dal
territorio dello Stato (art. 13, comma 8, del medesimo decreto
legislativo).
Il ricorrente ha dapprima adito, ai sensi dell'art. 6/10 poco
sopra citato, il giudice amministrativo, impugnando il diniego che il
questore aveva opposto alla istanza di regolarizzazione da lui
presentata; poi, con motivi aggiunti, ha impugnato - dinanzi al
medesimo giudice amministrativo - il decreto di espulsione emanato
dal Prefetto, che invece, ai sensi dell'art. 13/8, pure poc'anzi
citato, avrebbe dovuto impugnare entro cinque giorni con ricorso al
giudice ordinario.
La soluzione che la normativa imporrebbe è quella, cui sopra si
accennava, di una parziale declaratoria di inammissibilità per
difetto di giurisdizione. In altre parole, mentre il ricorso
principale appartiene, alla stregua della normativa vigente, alla
cognizione del giudice amministrativo, in ordine ai motivi aggiunti -
per altro consistenti esclusivamente nella censura di illegittimità
derivata del provvedimento prefettizio di espulsione rispetto al
diniego di regolarizzazione del questore - dovrebbe dichiararsi il
difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice
ordinario.
Orbene, la rilevanza della questione nel giudizio in esame può
essere maggiormente apprezzata alla luce delle considerazioni che
subito si passa ad esporre.
2.1. - Innanzitutto, deve osservarsi che il ricorrente
perderebbe, ove il collegio applicasse la normativa di riferimento
(cioè art. 6, comma 10, decreto legislativo n. 286/1998, ed
art. 13/8 del medesimo provvedimento normativo), e di conseguenza
declinasse la propria giurisdizione, ogni tutela.
Infatti, il termine di cinque giorni per la proposizione del
ricorso dinanzi al giudice ordinario, e quello di dieci per la sua
definizione - termini, si ricorda, la cui brevità la Corte
costituzionale ha ritenuto non contrastante - così come per il
termine di dieci giorni per la definizione del relativo giudizio -
con gli artt. 2, 3, 4, 10, 24, 41 e 113 della Costituzione (con
l'ordinanza n. 485 del 9 novembre 2000) è ampiamente scaduto.
Orbene, ai fini della valutazione di rilevanza nel presente
giudizio della questione, deve tenersi presente la totale perdita
della tutela giurisdizionale che l'errore sulla giurisdizione
comporta, non essendo possibile dinanzi al giudice ordinario far
valere l'errore scusabile ai fini della rimessione in termini.
Infatti, l'art. 184-bis c.p.c. prevede la rimessione in termini
durante l'istruttoria, ancorandola ad un presupposto assai più
rigido della scusabilità dell'errore, e cioè che la parte incorsa
in una decadenza dimostri che ciò è dipeso da causa a lei non
imputabile, con esclusione, dunque, di condotte negligenti della
parte o del procuratore, e, a maggior ragione, della semplice
ignoranza del dettato normativo, come nella specie; laddove il
giudice amministrativo può valutare la scusabilità dell'errore
(artt. 34 e 36 testo unico C.S., appr. con regio decreto 26 giugno
1924, n. 1054; si veda, per quanto in particolare riguarda l'errore
sulla giurisdizione, il secondo comma dell'appena citato art. 36, che
la giurisprudenza aveva interpretato estensivamente fino a
ricomprendere tale figura o categoria di errore nell'ambito di
applicazione della predetta disposizione, nonchè, adesso, il secondo
comma dell'art. 34 leggen. 1034/1971).
In altri termini, e più chiaramente, la disciplina
processualcivilistica non consente di utilizzare l'istituto della
rimessione in termini, prevista dal citato art. 184-bis c.p.c., alle
decadenze relative al compimento del termine perentorio per
instaurare il giudizio, in quanto la formulazione della norma è
chiaramente limitata alle ipotesi in cui le parti costituite siano
decadute dal potere di compiere determinate attività difensive
nell'abito della causa in trattazione, e non anche in relazione a
situazioni esterne allo svolgimento del giudizio (cfr. Cass., 15
ottobre 1997, n. 10094); oltretutto, la norma, per il suo carattere
palesemente eccezionale, non è applicabile analogicamente (cfr., in
tal senso, Cass., 25 maggio 1998, n. 5197).
Nè, comunque, nelle ipotesi in cui il giudice amministrativo
declini la propria giurisdizione a favore di quella del giudice
ordinario (come si sarebbe verificato pure nella vicenda in esame ove
il collegio non avesse ritenuto di sollevare la presente questione di
legittimità costituzionale), sarebbe in alcun modo possibile per i
ricorrenti che abbiano originariamente adito il giudice
amministrativo utilizzare l'istituto della riassunzione della causa a
norma dell'art. 50 c.p.c., dato che la c.d. translatio iudicii
prevista da tale disposizione è applicabile soltanto, come è
pacifico sia in dottrina sia in giurisprudenza, ove vi sia stata una
contestazione sulla competenza del giudice ordinario adito, e non
già anche nelle ben diverse ipotesi in cui tale giudice o quello
amministrativo abbiano dichiarato il proprio difetto relativo di
giurisdizione a favore dell'altro, non potendosi assolutamente
configurare una riassunzione e prosecuzione di un giudizio instaurato
in ordine ad una questione che non poteva "in radice" essere proposta
davanti all'a.g.o. o all'a.g.a.
Tutto ciò posto, il ricorrente finirebbe, ove il collegio
applicasse la normativa in esame, e dichiarasse il proprio difetto di
giurisdizione con riguardo al decreto di espulsione, per non poter
adire, di fatto, alcun organo giurisdizionale a tutela della propria
sfera giuridica.
3. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione
proposta, ritiene il collegio che le disposizioni in esame siano
evidentemente lesive del principio di ragionevolezza e del diritto
alla difesa (artt. 3 e 24 della Costituzione).
La frammentazione della tutela dinanzi a giudici diversi, che
indubbiamente aggrava l'esperimento dei relativi mezzi
giurisdizionali - in quanto per una medesima vicenda, che si snoda in
due fasi di un medesimo procedimento (o in due procedimenti
strettamente connessi), occorre rivolgersi a due giudici diversi, con
le possibili conseguenze sopra descritte, in caso di erronea
instaurazione del giudizio avverso l'espulsione prefettizia dinanzi
al giudice amministrativo, non avente giurisdizione - non ha alcuna
plausile ragion d'essere (v. infra, paragrafo 3.1).
Il collegio deve in proposito sottolineare che la irrilevanza
dell'errore dal punto di vista soggettivo, come corollario della nota
irrilevanza dell'ignorantia legis, tuttavia finisce per mettere in
crisi la coerenza dell'ordinamento, in quanto suscettibile di
condurre alle gravi conseguenze di perdita della tutela
giurisdizionale di cui s'è detto.
Ciò, per altro, come si accennava, in assenza di qualsivoglia
reale ragione giustificativa di una simile dicotomia della
giurisdizione, come meglio sarà illustrato al successivo paragrafo
3.1; e, per di più, in contrasto con la tendenza normativa ormai
affermatasi a concentrare presso un unico giudice la tutela delle
situazioni soggettive dei privati, a prescindere dalla qualificazione
delle stesse in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo
(distinzione che tende a perdere sempre più importanza),
procedendosi alla devoluzione delle controversie a questo o quel
giudice per "blocchi di materie", secondo una terminologia oggi molto
usata. E, se è vero che la concentrazione della tutela non assurge a
valore costituzionale, è altrettanto vero che la coerenza e la
intrinseca ragionevolezza dell'ordinamento - e delle singole
discipline normative - costituisce invece un valore di rilievo
costituzionale (art. 3 della Carta).
Inoltre, anche nei confronti dello straniero si è ritenuto
applicabile il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, comma
primo - pur letteralmente riferito ai soli "cittadini" - tutte le
volte in cui si tratti di disparità che impingano in diritti
fondamentali (come, nel caso di specie, il diritto di difesa, che
addirittura ha rango costituzionale, ai sensi dell'art. 24 della
Carta) rispetto ai quali la cittadinanza non si ponga come
ragionevole criterio differenziatore (cfr.: Corte costituzionale
n. 120/1967; n. 104/1969; n. 14/1970; n. 47/1977;
n. 215/1983;n. 490/1988).
3.1. - La frammentazione della giurisdizione in materia, come si
è già detto, non ha ragion d'essere.
In particolare, non vi è una differenziazione qualitativa fra le
situazioni incise dai provvedimenti di cui all'art. 5 ed all'art. 6
dell'appena citato decreto legislativo n. 286/1998 - e cioè i
provvedimenti dell'autorità di pubblica sicurezza in materia di
soggiorno, quindi il rifiuto di rilascio o rinnovo di esso, o la
revoca del medesimo, il divieto di soggiornare in comuni o località
di interesse per la difesa militare dello Stato - e il decreto di
espulsione dello straniero dal territorio dello Stato (art. 13, comma
8, del medesimo decreto legislativo). Infatti, in ogni caso si tratta
di situazioni di diritto soggettivo, in quanto sia i provvedimenti
che attengono al "soggiorno" dello straniero conformandolo,
limitandolo o escludendolo, sia il decreto di espulsione - che è in
ultima analisi la definitiva ed estrema ablazione del soggiorno
stesso - incidono sul diritto di circolazione e soggiorno, garantito
dall'art. 16 della Costituzione.
Senza addentrarci nella disamina dei limiti in cui il diritto
appena richiamato è riconosciuto e riconoscibile allo straniero -
tematica che esula dalla questione di costituzionalità che il
collegio intende sottoporre all'esame della Corte costituzionale,
posto che il vulnus che si ritiene di poter individuare ha per
oggetto il diverso diritto di difesa, sancito dall'art. 24 della
Carta, ed irragionevolmente (almeno ad avviso del collegio) compresso
(con ulteriore e connessa violazione dell'art. 3 della Carta stessa)
dalla vigente ripartizione della giurisdizione in materia di
provvedimenti che su tale diritto incidono - qui si pongono due
alternative.
Se il diritto di circolazione e soggiorno è un diritto
soggettivo perfetto (e non si vede come si potrebbe negarlo), lo è
sia di fronte ai provvedimenti del questore più volte indicati, sia
di fronte al provvedimento prefettizio di espulsione.
Se tuttavia si volesse dire che tale diritto subisce, in presenza
dell'atto autoritativo dell'autorità di pubblica sicurezza, una
degradazione ad interesse legittimo (o affievolimento che dir si
voglia), ciò vale sia per i provvedimenti di cui agli artt. 5 e 6
del decreto legislativo n. 286/1998, sia per il decreto di espulsione
di cui all'art. 13 del medesimo decreto legislativo.
Non si vede, dunque, alcun ostacolo dogmatico alla concentrazione
della tutela presso uno o l'altro dei due giudici; con la
precisazione che sarebbe coerente con lo spirito della recente
riforma del processo amministrativo (legge 21 luglio 2000, n. 205)
una soluzione che prevedesse la devoluzione dell'intera materia al
giudice amministrativo, per le ragioni che verranno ora esposte.
Ad avviso del collegio, sono qui configurabili le seguenti
ipotesi ricostruttive: o si tratta di segmenti (o sub-procedimenti)
di un medesimo procedimento in senso lato, che - esitata
negativamente da parte del questore la fase del rilascio o rinnovo
del permesso di soggiorno - culmina con l'espulsione da parte del
prefetto; ovvero si tratta di procedimenti collegati fra loro, e
quello che si conclude con l'espulsione presuppone la conclusione non
favorevole dell'iter che è amministrato dal questore.
In entrambe le ipotesi, attesa la identità della situazione
incisa dai provvedimenti adottati in entrambi i procedimenti o
sub-procedimenti, la soluzione processuale più logica, coerente con
il sistema complessivo, e rispettosa dei valori costituzionali in
gioco, sarebbe quella (in concreto erroneamente seguita dalla difesa
del ricorrente) di impugnare tutti gli atti successivi al primo con
motivi aggiunti al ricorso principale, come ormai opportunamente
previsto dall'art. 21, comma 1, legge n. 1034/1971, nella
formulazione introdotta dalla legge n. 205/2000: "Tutti i
provvedimenti adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti,
connessi all'oggetto del ricorso stesso, sono impugnati mediante
proposizione di motivi aggiunti".
4. - In conclusione, per tutte le considerazioni finora svolte,
atteso che la dedotta questione di costituzionalità appare rilevante
per la decisione del ricorso, e non manifestamente infondata, si
rende necessario sospendere il presente giudizio, sia cautelare sia
di merito, in attesa che la Corte costituzionale si pronunci sulla
eccezione di incostituzionalità degli artt. 6, comma 10, e 13, comma
8, decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 186, per violazione degli
artt. 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non devolvono ad
un unico giudice - e segnatamente al giudice amministrativo - le
controversie relative al soggiorno degli stranieri in Italia, e cioè
sia quelle aventi ad oggetto i provvedimenti di cui agli artt. 5 e 6
decreto legislativo n. 268/1998, sia quelle aventi ad oggetto il
decreto di espulsione dello straniero emanato dal prefetto.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 legge n. 87/1953,
così statuisce:
a) solleva d'ufficio, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di incostituzionalità degli
artt. artt. 6, comma 10, e 13, comma 8, decreto legislativo 25 luglio
1998 n. 186, per violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione,
nella parte in cui non devolvono ad un unico giudice - e segnatamente
al giudice amministrativo - le controversie relative al soggiorno
degli stranieri in Italia, e cioè sia quelle aventi ad oggetto i
provvedimenti di cui agli artt. 5 e 6 decreto legislativo
n. 268/1998, sia quelle aventi ad oggetto il decreto di espulsione
dello straniero emanato dal prefetto;
b) sospende il giudizio, sia in sede cautelare sia nel
merito;
c) dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
La presente ordinanza sarà eseguita dall'autorità
amministrativa; essa viene depositata in segreteria che provvederà a
notificarne copia alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in camera di consiglio, il 29 novembre
2000
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Messina
01C0313