1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1001 del 3-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 SENTENZA 24 - 26 maggio 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile - Sentenze della Corte di cassazione di annullamento con rinvio di altrettante sentenze della Corte d'appello di Roma Ricorso per conflitto tra poteri - Intervento nel giudizio costituzionale delle parti attrici nel giudizio civile - Ammissibilita'. - Costituzione, artt. 24 e 111; convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile - Sentenze della Corte di cassazione di annullamento con rinvio di altrettante sentenze della Corte d'appello di Roma - Ricorso per conflitto tra poteri - Prospettata lesione di attribuzioni costituzionali - Sussistenza del requisito oggettivo - Ammissibilita' del ricorso. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37, primo comma. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile - Sentenze della Corte di cassazione di annullamento con rinvio di altrettante sentenze della Corte d'appello di Roma - Ricorso per conflitto tra poteri - Oggetto della domanda giudiziale - Mancanza di un esplicito petitum di merito - Possibilita' di ricavarlo in modo univoco dagli atti processuali relativi al giudizio dinanzi alla Corte di cassazione - Ammissibilita' del ricorso. Ricorso per conflitto tra poteri - Presidente della Repubblica - Legittimazione attiva - Spettanza al titolare attuale della carica - Estensione al soggetto cessato dalla carica - Limiti. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile per dichiarazioni rese nel corso del mandato - Sentenze della Corte di cassazione che annullano con rinvio due sentenze della Corte d'appello di Roma - Ricorso proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti dell'autorita' giudiziaria - Asserita eccedenza del potere giudiziario, lesione della prerogativa della irresponsabilita' presidenziale - Spettanza all'autorita' giudiziaria del potere di accertare la natura funzionale o extrafunzionale dell'atto compiuto e di ritenerlo coperto o non dalla immunita' garantita costituzionalmente. - Sentenze della Corte di cassazione, sezione III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000. - Costituzione, art. 90. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile del Presidente per dichiarazioni rese nel corso del mandato - Sentenze della Corte di cassazione che annullano con rinvio due sentenze della Corte d'appello di Roma - Ricorso proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti dell'autorita' giudiziaria - Censure sulla natura funzionale delle esternazioni - Sentenze di mera cassazione della pronuncia di merito, contenente i principi di diritto cui deve attenersi il giudice del rinvio - Carattere prematuro delle censure - Inammissibilita' del ricorso. - Sentenze della Corte di cassazione, sezione III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000. Presidente della Repubblica - Immunita' - Esternazioni - Responsabilita' civile del Presidente per dichiarazioni rese nel corso del mandato - Sentenze della Corte di cassazione che annullano con rinvio due sentenze della Corte d'appello di Roma - Ricorso proposto dal Presidente della Repubblica nei confronti dell'autorita' giudiziaria - Censure e affermazioni del ricorrente sulla liceita' delle dichiarazioni per cui e' giudizio - Estraneita' all'ambito del giudizio costituzionale per conflitto - Inammissibilita' del ricorso. - Sentenze della Corte di cassazione, sezione III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000. (004C0652) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1001 del 3-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero
Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle sentenze emesse dalla Corte di cassazione, sez.
III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000, di annullamento con
rinvio di due decisioni dellaCorte d'appello di Roma, in data
21 aprile 1997 e 16 marzo 1998, concernenti la irresponsabilità
dell'allora Presidente della Repubblica Francesco Cossiga
relativamente alle opinioni espresse nei confronti dei parlamentari
Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, promosso con ricorso del
senatore a vita Francesco Cossiga, nella qualità di ex Presidente
della Repubblica, notificato il 12 dicembre 2002, depositato in
cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 44 del registro
conflitti 2002.
Visti l'atto di costituzione della Corte di cassazione e della
III sezione civile della medesima Corte di cassazione, nonchè l'atto
di costituzione del Presidente della Repubblica, e gli atti di
intervento di Pierluigi Onorato e di Sergio Flamigni;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Franco Coppi, Giuseppe Morbidelli e Agostino
Gambino per il senatore a vita Francesco Cossiga, nella sua qualità
di ex Presidente della Repubblica, l'avvocato dello Stato Ignazio F.
Caramazza per il Presidente della Repubblica, gli avvocati Massimo
Luciani e Federico Sorrentino per Pierluigi Onorato e l'avvocato
Giuseppe Zupo per Sergio Flamigni.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato l'11 febbraio 2002 il senatore a vita
Francesco Cossiga, nella sua qualità di ex Presidente della
Repubblica, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato nei confronti della Corte suprema di cassazione, III sezione
civile, chiedendo l'annullamento delle sentenze n. 8733 e n. 8734 del
27 giugno 2000, rese nell'ambito di due distinti giudizi civili per
risarcimento dei danni intentati nei confronti del senatore Cossiga
stesso, rispettivamente, dai senatori Sergio Flamigni e Pierluigi
Onorato, a causa di dichiarazioni pronunciate nel corso del mandato
presidenziale che questi ultimi assumono essere ingiuriose e
diffamatorie nei loro riguardi.
Le decisioni della Corte di cassazione hanno disposto
l'annullamento con rinvio di due sentenze della Corte d'appello di
Roma - rispettivamente del 21 aprile 1997 e del 16 marzo 1998, che
avevano a loro volta riformato due pronunce di condanna del senatore
Cossiga, emesse dal Tribunale di Roma adito per il risarcimento dei
danni dai due parlamentari - affermando i seguenti principi di
diritto:
«a) Ai sensi dell'art. 90, primo comma della Costituzione,
l'immunità del Presidente della Repubblica (che attiene sia alla
responsabilità penale che civile o amministrativa) copre solo gli
atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni (nelle quali
rientrano, oltre quelle previste dall'art. 89 della Costituzione,
anche quelle di cui all'art. 87 della Costituzione, tra le quali la
stessa rappresentanza dell'unità nazionale) e non quelli
"extrafunzionali"; nè la continuità del munus comporta che
l'immunità riguardi ogni atto compiuto dalla persona che ha la
titolarità dell'organo per quanto monocratico.
b) Tra le funzioni del Presidente della Repubblica, coperte
dall'immunità, può annoverarsi anche l'"autodifesa" dell'organo
costituzionale, ma solo allorchè l'ordinamento non assegni detta
difesa alle funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui oggettive
circostanze concrete impongano l'immediatezza dell'autodifesa.
c) L'autorità giudiziaria ha il potere di accertare se
l'atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva la facoltà
per il Presidente della Repubblica di sollevare il conflitto di
attribuzione per menomazione.
d) Pur non essendo il Presidente della Repubblica vincolato
ad esprimersi solo con messaggi formali (controfirmati a norma
dell'art. 89 della Costituzione), il suo c.d. "potere di
esternazione", che non è equiparabile alla libera manifestazione del
pensiero di cui all'art. 21 della Costituzione, non integra di per
sè una funzione, per cui è necessario che l'esternazione sia
strumentale o accessoria ad una funzione presidenziale, perchè possa
beneficiare dell'immunità.
e) Le ingiurie o le diffamazioni commesse nel corso di
un'esternazione presidenziale beneficiano dell'immunità solo se
commesse «a causa» della funzione, e cioè come estrinsecazione
modale della stessa, non essendo sufficiente la mera contestualità
cronologica, che dà luogo solo ad atto arbitrario concomitante.
f) Il legittimo esercizio della critica politica,
riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e
di disapprovazione, non può trasmodare nell'attacco personale e
nella pura contumelia, con lesione del diritto di altri
all'integrità morale».
Il ricorrente ripercorre i passaggi centrali delle decisioni, da
quelle di primo grado - basate su una lettura «stretta» della
disciplina dell'immunità del Presidente della Repubblica ex art. 90
della Costituzione, ricollegata ai soli atti espressivi di esercizio
delle funzioni presidenziali proprie -, a quelle di appello -
viceversa fondate su una concezione ampia della prerogativa, anche
alla stregua delle prassi costituzionali recentemente poste in essere
-, fino a quelle della Cassazione, che hanno, per la prima volta,
delineato ambito e contenuti della responsabilità del Capo dello
Stato.
Secondo il ricorrente, la Corte di cassazione in tali sentenze si
sarebbe attenuta ai seguenti criteri: (a) una lettura ampia dei
poteri del Presidente della Repubblica, titolare non solo delle
funzioni elencate nell'art. 87 della Costituzione ma anche
legittimato al compimento di atti o dichiarazioni non tipizzati,
correlati a dette funzioni, tra cui le espressioni del c.d. «potere
di esternazione», convalidato dalla prassi costituzionale e dal
«diritto vivente»; (b) per converso, e in contrario avviso rispetto
all'impostazione dei giudici d'appello, la sottolineatura
dell'esigenza di agganciare la irresponsabilità penale, civile,
amministrativa alla sussistenza di un nesso funzionale tra l'illecito
commesso e i poteri propri del Presidente, dovendosi ammettere la
possibilità di «esternazioni» solo alla condizione della loro
strumentalità rispetto a un compito presidenziale, ratione materiae
dunque, e non ratione personae, diversamente che nella forma di Stato
monarchica; (c) l'affermazione che l'irresponsabilità giuridica del
Capo dello Stato può essere pertanto riconosciuta solo in presenza
di atti e comportamenti che siano diretto esercizio delle funzioni o
che trovino la loro causa in queste, escludendosi in tal modo le
attività «extrafunzionali»; (d) il rilievo per il quale spetta al
giudice comune accertare l'esistenza di detto nesso funzionale, salva
la facoltà del Presidente della Repubblica di promuovere il
conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale; (e)
l'osservazione secondo cui le dichiarazioni eventualmente
diffamatorie pronunciate dal Capo dello Stato, se connesse nel senso
detto alla funzione, non hanno a che fare con il diritto di libera
manifestazione del pensiero ex art. 21 della Costituzione, al quale
si riconnette la critica politica che è facoltà comune a tutti i
cittadini, ma che deve comunque essere contenuta in limiti
espressivi, comuni anch'essi alla generalità dei cittadini.
Ciò premesso, il ricorrente svolge in primo luogo alcune
considerazioni in punto di ammissibilità del ricorso, sotto il
profilo della legittimazione a ricorrere di chi sia stato Presidente
della Repubblica.
Posta l'elasticità della nozione di «potere» ai fini del
promovimento del conflitto, che si tradurrebbe nella necessità di
valutare caso per caso l'individuazione del potere confliggente,
nell'ambito del pluralismo istituzionale che contrassegna il quadro
costituzionale, il ricorrente ritiene di trarre argomenti in senso
favorevole dalla più recente giurisprudenza costituzionale resa in
materia di insindacabilità ex art. 68 della Costituzione a fronte di
ricorsi proposti da singoli parlamentari, nella quale, pur ribadendo
l'attinenza della prerogativa alla Camera e non al singolo
parlamentare, la Corte avrebbe mostrato talune aperture alla
possibilità che in concreto si diano ipotesi in cui si configuri una
attribuzione costituzionale di potere individuale, per la cui tutela
pertanto sia legittimato a ricorrere il singolo (ordinanze n. 177 del
1998 e n. 101 del 2000). Ciò equivarrebbe a dire che l'aspetto
centrale è quello «oggettivo» del conflitto, essendo impossibile
predefinire i soggetti che possono entrare in conflitto e che possono
ricevere tutela in sede di giurisdizione costituzionale.
Alla stregua di questi rilievi, il fatto che il senatore Cossiga
non rivesta più la carica di Presidente della Repubblica non ne
escluderebbe la legittimazione, tanto più considerando che egli è
stato citato in giudizio durante il mandato e che attualmente, pur
pendendo i giudizi civili, non potrebbe far valere le garanzie che
gli spettano qualora si adottasse una nozione formalistica di
«potere».
In questa direzione, assumerebbe rilievo la posizione peculiare
rivestita da colui che abbia ricoperto un ufficio pubblico e per il
quale, conseguentemente, la qualità di «ex» abbia rilievo giuridico,
come elemento impeditivo rispetto a ulteriori munera, o all'inverso
come requisito o come vera e propria condizione per accedere a
ulteriori cariche.
In questo ordine di idee, l'art. 59 della Costituzione, che
stabilisce che è senatore di diritto a vita chi sia stato Presidente
della Repubblica, testimonierebbe esplicitamente che anche dopo la
scadenza del mandato presidenziale il titolare conserva una posizione
giuridicamente rilevante sul piano costituzionale, essendo tra
l'altro tenuto al segreto d'ufficio sui fatti appresi durante il
settennato.
Si potrebbe perciò desumere dal contesto costituzionale
complessivo che l'avere rivestito la carica di Capo dello Stato
produce una sorta di «effetto di irradiamento» sulla posizione del
soggetto cessato dalla carica, e che non può dunque negarsi la
legittimazione al ricorso, tanto più in relazione ad un giudizio
pendente su fatti che riguardavano l'ufficio presidenziale durante
l'esercizio del mandato.
Quanto al profilo oggettivo del conflitto, osserva il ricorrente
che si è in presenza di un conflitto da menomazione, che avrebbe
origine da «eccedenze» del potere giudiziario e in particolare
dall'attribuzione di responsabilità civile per condotte, come
l'esercizio del potere di esternazione, che sarebbero da ricollegare
alla funzione presidenziale e che dunque non ammetterebbero tale
ascrizione di responsabilità, secondo la disciplina dell'immunità
delineata in Costituzione (art. 90).
Peraltro, «nel nostro ordinamento», sostiene il ricorrente, «deve
essere la Corte costituzionale, e nessun altro organo, a risolvere le
controversie che possono insorgere tra gli organi giudiziari e gli
organi titolari delle immunita», sicchè farebbe «molto dubitare
l'asserita compatibilità costituzionale di una verifica effettiva di
ciò che sia esercizio delle funzioni presidenziali e di ciò che non
lo sia, lasciata alla giurisdizione ordinaria».
In ordine ai confini della responsabilità giuridica del
Presidente della Repubblica vi sarebbe inoltre una notevole
incertezza interpretativa, avendo questa materia ricevuto nel testo
costituzionale una disciplina particolarmente «ambigua».
Muovendo dalle origini storiche dell'istituto, nel passaggio
dall'inviolabilità personale del Re propria dell'esperienza
monarchica - espressione della sacralità del titolare e della
necessità che un soggetto responsabile affiancasse l'agire del
sovrano, imputandosene la responsabilità, donde l'origine della
controfirma del ministro per l'atto del sovrano - al principio della
irresponsabilità non più personificata ma «oggettivata nella
funzione», il ricorrente sottolinea come nel disegno costituzionale,
una volta effettuata la scelta per la forma repubblicana, la figura
del Presidente della Repubblica presenti tuttavia una persistente
difficoltà di ricostruzione unitaria e generalmente accettata,
coesistendo in essa aspetti di un organo «governante» e aspetti di un
organo «garante»: per i primi rileva la astrattezza di una tesi che
configuri un organo totalmente super partes, data la valenza politica
della carica, per i secondi rileva una ulteriore sottodistinzione,
tra chi riconosce in capo al Presidente della Repubblica un ambito di
indirizzo politico-costituzionale rivolto a dare attuazione - e
appunto a garantire - principi e fini costituzionali, per tutelare
gli aspetti fondamentali e permanenti della comunità statale, e chi
accentua invece la funzione di stretta garanzia; non senza registrare
ulteriori disparità di accenti e di vedute circa l'essenza di detta
funzione garante.
Da ciò l'eterogeneità di letture sul connesso tema della
responsabilità, accentuandosi l'esigenza della piena e totale
irresponsabilità nell'ottica della funzione «governante» e
restringendosi invece tale prerogativa nell'ambito del profilo di
garanzia, con una gamma di ricostruzioni che vanno dalla tesi della
totale immunità, di diritto sostanziale e processuale, durante e
dopo il mandato, alla tesi della responsabilità piena e secondo il
diritto comune per tutte le attività del Capo dello Stato che non si
possano ricondurre alla funzione assegnata ed esercitata secondo la
Costituzione.
È in questo composito e non stabilizzato quadro teorico,
prosegue il ricorrente, che la Corte costituzionale è chiamata a
valutare se delle dichiarazioni per le quali il senatore Cossiga è
stato citato in giudizio egli debba rispondere. Questa verifica, si
precisa, era stata già effettuata dalla Corte d'appello di Roma, che
aveva vagliato la portata «offensiva» delle dichiarazioni, per
pervenire a escludere ogni responsabilità in base a una - dal
ricorrente condivisa e fatta propria - ricostruzione del ruolo e
delle funzioni del Presidente della Repubblica quale si è venuta
delineando nella forma di governo e nella prassi costituzionale. Un
risultato, questo, che tra l'altro impedisce il paradosso di una
garanzia del Capo dello Stato di livello inferiore a quella dei
parlamentari, e che tutela le comunicazioni del Presidente con
l'immunità, quale aspetto della assoluta indipendenza di esso di
fronte a qualsiasi altro organo o potere, superando l'idea,
inattuale, di un Presidente avulso dalla formazione dell'indirizzo
politico-costituzionale.
Quanto al potere di «esternazione» del Presidente della
Repubblica, esso dovrebbe oramai ritenersi riconosciuto in via di
principio, quale facoltà di svolgere e chiarire le proprie
valutazioni e i propri orientamenti se reputati indispensabili per lo
svolgimento delle funzioni attribuite dalla Costituzione, tra cui in
primo luogo l'indirizzo, autonomo, volto a garantire il rispetto e
l'attuazione dei principi costituzionali che appartengono all'intera
comunità.
Ciò discenderebbe dalla nuova e differente collocazione del
Capo dello Stato, che finisce per trovarsi in un ambito di
«frontiera» rispetto agli altri organi definiti politici, e che
risentirebbe del mutare degli assetti che si danno nelle altre «zone»
dell'ordinamento costituzionale, così che la caratteristica
monocratica della carica ha finito per differenziare ruolo e
caratteristiche dell'organo, in una logica di «personalizzazione»
intrinseca a questa figura.
Caratteristica evidente della presidenza del senatore Cossiga
sarebbe stata appunto la prassi delle «esternazioni», attraverso i
media e in vista di una comunicazione diretta e non mediata con i
cittadini e la pubblica opinione.
Questo potere, prosegue il ricorrente, è oggetto di discussione
teorica, e la sua configurazione è in continua evoluzione, di pari
passo con lo sviluppo pluralistico della società e con l'aumentata
importanza della comunicazione politica, in un circuito volto a
ricercare l'adesione della pubblica opinione intorno a temi di
rilevanza costituzionale; e ciò, si conclude sul punto, non può
certo essere oggetto di sindacato da parte dell'autorità
giudiziaria.
Sotto altro aspetto, poi, il ricorrente osserva come sia
estremamente difficile una rigorosa distinzione tra le manifestazioni
del pensiero uti singulus e le enunciazioni riconducibili alla
funzione, in particolare quando, nel circuito comunicativo che si è
sopra detto, le esternazioni si sottraggono alla dimensione formale
dello scritto: anche questo aspetto, prosegue il ricorrente, è stato
affrontato dalla Corte d'appello di Roma, che ha concluso per
l'irresponsabilità di esse, in quanto comunque riferibili alla
realizzazione dell'indirizzo politico-costituzionale, ai poteri di
stimolo e di persuasione, alle forme di «autotutela» della
istituzione presidenziale, prescindendosi dunque del tutto dal
formalistico collegamento - istituito invece dai giudici di primo
grado - tra irresponsabilità e controfirma ministeriale.
Questa conclusione, afferma il ricorrente, deve ora essere
ribadita, per «superare l'anacronistica concezione dei poteri e delle
prerogative presidenziali dei Costituenti, costantemente smentita
nella prassi recente e non più compatibile con la logica del sistema
costituzionale»: deve affermarsi che sono coperte dall'immunità le
esternazioni non direttamente ascrivibili a una delle funzioni
tipizzate del Capo dello Stato, ma comunque riferibili alla
dimensione politico-rappresentativa che a questa carica è
connaturata.
Alla stregua di tali premesse, le dichiarazioni rese dal senatore
Cossiga nei confronti dei senatori Flamigni e Onorato non potrebbero
essere qualificate come atti privati, trattandosi della reazione del
titolare della più elevata carica della Repubblica agli attacchi a
essa rivolti suo tramite; nè - prosegue il ricorrente - avrebbe
serio fondamento il tentativo di sostenere la non riconducibilità
delle reazioni del Presidente della Repubblica all'esercizio delle
funzioni, essendo una mera «finzione» la distinzione tra sfera
privata e sfera pubblica nelle comunicazioni di valore e contenuto
politico da parte di un organo monocratico, il cui titolare è
investito del munus in modo permanente, non a date e orari
prestabiliti.
Nella specie, talune delle frasi pronunciate nei confronti del
senatore Onorato costituirebbero la reazione - «franca e senza
ipocrisie», ma non gratuitamente denigratoria - nei riguardi di
posizioni espresse dal medesimo su temi di straordinario rilievo
istituzionale, come la collocazione dell'Italia nel sistema di
alleanze internazionali in occasione della guerra del Golfo, e come
la vicenda «Gladio», in relazione alla quale il parlamentare, con
altri, aveva sollecitato una messa in stato di accusa del Presidente,
ciò che comportava un attacco evidente alla massima carica dello
Stato, finalizzato a screditarne il titolare; altre frasi rivolte
sempre al senatore Onorato - quali quelle circa la «faziosita», cioè
l'essere di parte, o quelle circa il senso dello Stato e della
Patria, oltretutto reciproche - dovrebbero reputarsi perfino prive di
contenuto offensivo; mentre le frasi pronunciate nei riguardi del
senatore Flamigni costituirebbero reazione alle posizioni da costui
espresse, sia in sede di commissione parlamentare di inchiesta sul
caso Moro sia in un libro, relativamente a vicende anch'esse di
indubbia rilevanza politico-costituzionale, come il presunto
coinvolgimento del senatore Cossiga, allora Ministro dell'interno, in
trame legate, nell'ambito della vicenda Moro, alla loggia massonica
P2 e ai servizi segreti deviati.
Il ricorrente rileva quindi la riconducibilità di tutte queste
«esternazioni» all'immunità ex art. 90 della Costituzione, anche
alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale
nel contiguo settore dell'insindacabilità dei parlamentari ex
art. 68 della Costituzione, attraverso il criterio del nesso
funzionale tra opinioni e attività parlamentare tipica.
Infine, il ricorrente affronta l'aspetto del regime dei c.d. atti
«extrafunzionali» del Presidente della Repubblica, disciplinando la
Costituzione solo quelli «funzionali», cioè compiuti, come recita
l'art. 90 della Costituzione, «nell'esercizio delle sue funzioni»:
richiamati i lavori sul punto dell'Assemblea costituente, si
sottolinea come alla fine prevalse, per ragioni di opportunità,
l'idea di non disporre espressamente alcunchè sulla responsabilità
del Capo dello Stato per illeciti comuni.
Al riguardo - sottolinea il ricorrente - anche le opinioni di
dottrina maggiormente propense, per non trasformare la garanzia in
privilegio, a delimitare un'area «stretta» di irresponsabilità del
Presidente della Repubblica, devono pur sempre riconoscere
l'esistenza di aspetti particolari, specie nel settore delle opinioni
o «esternazioni», aspetti che male si prestano a una generica
riconduzione alla responsabilità comune tout court; di qui la
ricostruzione, proposta da una dottrina ampiamente citata nell'atto
introduttivo e fatta propria dal ricorrente, che, partendo dalla
identificazione tra carica monocratica e soggetto ad essa preposto,
afferma che l'integrità della persona vale, data questa
identificazione, anche a tutela dell'istituzione. In questo senso, la
lacuna costituzionale nella disciplina dell'irresponsabilità del
Presidente della Repubblica viene colmata con l'affermazione che
l'immunità presidenziale preserva da ogni procedimento giudiziario
che possa limitare la libertà d'azione del titolare o che lo ponga
in condizione di soggezione o subalternità di fronte ad un potere
diverso; e la residua responsabilità comune, certo sussistente, non
potrà essere fatta valere durante l'esercizio del mandato: in una
logica secondo cui è rovesciata la tesi che le immunità debbano
configurarsi come eccezioni al diritto comune, essendo esse - sempre
nella ricostruzione proposta - un postulato coessenziale agli organi
supremi costituzionali.
Il ricorrente conclude «affinchè codesta ecc.ma Corte voglia
dichiarare ammissibile» il ricorso.
2. - Con memoria depositata nell'imminenza della delibazione
sull'ammissibilità del conflitto il ricorrente ha insistito
«affinchè questa Corte, previa declaratoria di ammissibilita» del
ricorso, «annulli le sentenze» della Corte di cassazione.
A conforto dell'ammissibilità del ricorso, il ricorrente
sostiene che si verta in una situazione di «ultrattività del
potere», analoga a quella che questa Corte ebbe a risolvere con la
sentenza n. 7 del 1996, concernente il conflitto sollevato dall'ex
Ministro della giustizia.
Nel caso di specie, il senatore Cossiga, convenuto in giudizio
«in prossimità dello spirare del mandato settennale», «non è stato
neppure destinatario, in pendenza della funzione, di un atto o di un
provvedimento proveniente da altro Potere dello Stato», tale da
consentirgli di sollevare contro di esso conflitto di attribuzione.
Negare successivamente tale facoltà significherebbe, prosegue il
ricorrente, «privare il soggetto titolare della funzione di qualsiasi
tutela», legando quest'ultima ad un evento indipendente dalla
volontà del titolare del potere, quale la durata del processo.
Il ricorrente aggiunge che solo a seguito delle sentenze rese
dalla Corte di cassazione il conflitto avrebbe potuto essere
sollevato, poichè si tratta dell'organo che esprime «l'ultima
parola» del potere giudiziario, e perchè, in ogni caso, la sentenza
di primo grado è intervenuta successivamente allo spirare del
mandato presidenziale.
3. - Con ordinanza n. 455 del 2002 questa Corte ha dichiarato
l'ammissibilità del conflitto ai sensi dell'art. 37 della legge
11 marzo 1953, n. 87, disponendo l'integrazione del contraddittorio
anche nei confronti del Presidente della Repubblica, «la cui
posizione costituzionale, in relazione alle questioni di principio
circa l'immunità di cui all'art. 90 della Costituzione, è oggetto
delle due decisioni della Corte di cassazione e del ricorso per
conflitto» proposto nei confronti di esse.
Il ricorso e l'ordinanza sono stati notificati nei termini ai
contraddittori così individuati.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Repubblica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
riservando «al prosieguo la formulazione delle proprie conclusioni».
Osserva il Presidente della Repubblica di essere stato
destinatario della notifica dell'ordinanza di questa Corte
dichiarativa dell'ammissibilità del conflitto, non tanto in
relazione «al profilo contingente (...) collegato ad eventi puntuali
e ad altrettanto puntuali interessi, sia pur di rilievo
costituzionale, contrapposti», quanto in relazione al «profilo
immanente di una "actio finium regundorum" fra potere presidenziale e
potere giudiziario».
Per tale ragione, «ogni argomentazione e conclusione non potrà
quindi prescindere dalla posizione che assumerà in giudizio il
potere giudiziario nella sua epifania della Suprema Corte di
cassazione».
5. - Con atto denominato «di intervento» si è costituita in
giudizio la Corte di cassazione, in persona del Primo Presidente pro
tempore, e, «per quanto possa occorrere», la Sezione III civile della
Corte di cassazione, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentate e difese dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per il rigetto del ricorso.
L'Avvocatura ritiene sufficiente ripercorrere l'iter logico cui
si sono attenute le due sentenze della Suprema Corte oggetto del
conflitto.
La Cassazione sarebbe partita dalla premessa secondo cui, ai
sensi dell'art. 90 della Costituzione, il Presidente della Repubblica
gode di immunità «penale, civile o amministrativa» per i soli atti
compiuti nell'esercizio delle funzioni.
Tra questi non si potrebbero ricomprendere i soli «atti ufficiali
controfirmati», ma le stesse manifestazioni del potere di
esternazione, purchè strumentale ed accessorio ad una funzione
presidenziale.
Esso costituirebbe, infatti, non una funzione, bensì «solo un
mezzo, cioè uno dei possibili strumenti con cui il Presidente
provvede all'esercizio di alcune funzioni presidenziali».
Altro sarebbe, invece, la manifestazione del pensiero della
persona fisica che ricopre la carica.
Tra le funzioni presidenziali, cui si connette il potere di
esternazione, la Suprema Corte avrebbe annoverato anche
«l'autodifesa» delle prerogative e del prestigio dell'organo
costituzionale, a fronte di lesioni arrecatevi da terzi.
Tuttavia, il compito di tutelare sotto tale profilo il Presidente
sarebbe in via ordinaria assegnato dall'ordinamento ad altri «organi
istituzionali» (articoli 278 e 313 del codice penale; art. 343 del
codice di procedura penale), salva l'ipotesi residuale «in cui le
oggettive circostanze concrete impongano al Presidente l'immediatezza
nel respingere gli attacchi offensivi».
Spetterebbe all'autorità giudiziaria valutare se, in concreto,
si versi nella sfera di immunità così delineata; salvo che il
Presidente della Repubblica non si esprima sul punto egli stesso con
«un atto valutativo presidenziale», impugnabile solo tramite la via
del conflitto di attribuzione.
Nel caso di specie, in mancanza di ciò (posto che a tale atto
non sarebbe equiparabile l'eccezione proposta nel giudizio civile
tramite memoria di difesa), toccherebbe al Presidente sollevare il
conflitto, avverso la pronuncia dell'autorità giudiziaria, mentre è
compito del giudice di merito, innanzi a cui le cause sono state
rinviate, stabilire se ricorra oppure no l'esimente del legittimo
esercizio della critica politica.
Sulla circostanza secondo cui l'odierno conflitto non è stato
sollevato avverso le sentenze del Tribunale di Roma che affermarono
in primo grado la responsabilità del senatore Cossiga, nonchè su
«ogni altro punto riguardante l'ammissibilità definitiva del
ricorso», l'Avvocatura «si rimette al giudizio» di questa Corte.
6. - È intervenuto in giudizio Pierluigi Onorato, attore in uno
dei giudizi che hanno originato il conflitto.
L'interveniente ritiene di essere legittimato all'intervento, in
quanto «titolare di un interesse giuridicamente qualificato e
differenziato, che può essere compromesso (o soddisfatto) dall'esito
della controversia», e chiede che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e in subordine infondato.
7. - In prossimità dell'udienza il ricorrente ha depositato
ampia memoria illustrativa con la quale, dopo aver ripercorso i
passaggi della vicenda ed i temi implicati nel conflitto, chiede che
siano annullate «le sentenze della Suprema Corte di cassazione per la
non spettanza all'autorità giudiziaria del potere di individuare il
contenuto delle immunità presidenziali di cui all'art. 90 della
Costituzione, nonchè di giudicare se gli atti compiuti dal
Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o
extrafunzionale», previa definitiva pronuncia di ammissibilità del
ricorso.
Il ricorrente ribadisce, in ordine all'ammissibilità del
conflitto, l'analogia fra il presente conflitto e quelli sollevati
dal Ministro della giustizia nel caso deciso con la sentenza n. 7 del
1996, osservando che le citazioni - riguardanti il contenuto di
esternazioni pronunciate durante il mandato presidenziale e ritenute
offensive - proposte dagli attori nei suoi confronti davanti al
Tribunale di Roma gli erano state notificate durante il mandato
presidenziale ed in prossimità della scadenza di esso, ma che nessun
provvedimento menomativo della propria sfera di attribuzioni era
stato adottato dall'autorità giudiziaria in pendenza del mandato,
sicchè non vi erano stati nè l'interesse da parte del Presidente a
sollevare conflitti di attribuzione, cioè a difendere le proprie
prerogative costituzionali, nè, a maggior ragione, la necessità e
la materiale possibilità di farlo.
Se dunque non si consentisse oggi ad esso ricorrente di sollevare
conflitto nei confronti dell'autorità giudiziaria di ultima istanza,
si priverebbe il soggetto, scaduto dalla carica, della benchè minima
tutela, perchè la possibilità di sollevare o meno il conflitto per
fatti inerenti alla carica non sarebbe più collegata alla libera
scelta del titolare del potere, ma ad un mero criterio di decorrenza
temporale.
Quanto al merito, il ricorrente ribadisce e sviluppa le
argomentazioni già svolte nel ricorso introduttivo, ed in
particolare si sofferma sulla necessità di negare ogni distinzione
tra le manifestazioni di pensiero compiute uti singulus dal
Presidente e le enunciazioni riconducibili all'esercizio della
carica.
Il titolare di un organo monocratico di vertice come il
Presidente, si osserva in proposito, non avrebbe una dimensione
politica privata - la sfera delle esternazioni informali -
contrapposta ad una dimensione pubblica, ma una sfera assolutamente
privata - nella quale rientrerebbero, ad esempio, l'intervista ad un
giornale sulle proprie preferenze calcistiche o le dichiarazioni sui
propri gusti letterari in occasione della consegna di un premio -,
nella quale egli è pienamente responsabile, contrapposta ad una
sfera pubblica nella quale esercita le sue funzioni, che sono quelle
previste, esplicitamente o implicitamente, dalla Costituzione: «le
esternazioni, di conseguenza, o riguardano le funzioni tipiche oppure
no», essendo inserite in un circuito politico-culturale e collegate
al ruolo svolto dal Presidente quale organo «moderatore» del sistema
politico, di «stimolo», di «persuasione», di «monito», di
«influenza», di «garante» dei valori costituzionali, di
«rappresentante» dell'unità nazionale.
Quanto al tema del regime dei c.d. atti extrafunzionali del
Presidente della Repubblica, nella disciplina della responsabilità
per fatti estranei all'esercizio di funzioni si rivelerebbe una
lacuna che lascia esposto il Presidente alle conseguenze di
iniziative arbitrarie o destabilizzanti.
Non sarebbe pertanto ammissibile che l'autorità giudiziaria
possa sostituirsi al Presidente nel valutare la congruità dei mezzi
per soddisfare gli interessi istituzionali affidati alla sua tutela,
non prestandosi tale valutazione - per l'indiscutibile politicità
che comporta - ad essere svolta da organi la cui azione non è
discrezionale ma vincolata, e che, comunque, non sono titolati ad
affrontare e decidere questioni di tono costituzionale, in quanto
ciò determinerebbe una lesione del principio della divisione dei
poteri.
8. - Ha depositato memoria il Presidente della Repubblica, che si
è rimesso «integralmente al giudizio di questa Corte» sia per la
questione pregiudiziale di ammissibilità del conflitto, sia, «in
caso di soluzione positiva della stessa, per quanto attiene alla
perimetrazione dei confini funzionali della responsabilità
presidenziale».
La difesa del Presidente, richiamando la sentenza di questa Corte
n. 116 del 2003, osserva che «i conflitti fra poteri dello Stato
vedono assai spesso il profilo giuridico indissolubilmente
intrecciato con quello politico e talvolta accade addirittura che in
essi la dimensione giuridica della controversia finisca per essere
assorbita da quella politica»; e rileva che «in conflitti di tale
natura oltretutto possono emergere risvolti personali indotti dalla
natura monocratica dell'organo che impersona il potere chiamato in
causa».
Sulla base di tali premesse, conclude essere «pertanto
intendimento del Potere evocato in giudizio astenersi dal prendere
posizione sulle questioni pregiudiziali di ammissibilità del ricorso
e limitare la propria presa di posizione alla condivisione del
principio del necessario collegamento fra irresponsabilità ed
esercizio della funzione. Principio non revocato in dubbio dal
ricorrente.».
9. - Ha altresì depositato memoria il sen. Pierluigi Onorato,
insistendo nelle conclusioni rassegnate nell'atto di intervento.
L'interveniente anzitutto illustra i motivi a sostegno della
ammissibilità dell'intervento di un terzo dalla posizione
qualificata nel giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri,
valorizzando, tra l'altro, il caso, relativo ad un conflitto tra enti
(sentenza n. 76 del 2001), nel quale tale intervento è stato,
appunto, ritenuto ammissibile. Confuta quindi la tesi della
tardività dell'intervento nella fattispecie, dovendo necessariamente
decorrere il termine per lo stesso dalla pubblicazione del ricorso
nella Gazzetta Ufficiale.
Dopo aver ricordato i fatti all'origine del giudizio promosso
davanti al giudice civile, eccepisce l'inammissibilità del
conflitto, tanto sotto il profilo oggettivo - segnatamente per la
mancanza di un petitum e dell'indicazione delle attribuzioni lese nel
ricorso -, che sotto quello soggettivo, per più ragioni, ed in
particolare in quanto le prerogative di una carica non potrebbero
nella presente sede essere tutelate che ad iniziativa dell'attuale
titolare di essa.
Nel merito, ad avviso dell'interveniente, piena adesione meritano
i principi affermati dalle sentenze della Corte di cassazione, che
disegnerebbero una nozione dell'irresponsabilità presidenziale
tutt'altro che restrittiva, la quale valorizza al massimo il ruolo
presidenziale di rappresentante dell'unità nazionale.
10. - In prossimità dell'udienza pubblica ha depositato «atto di
intervento in giudizio» il sen. Sergio Flamigni, attore nell'altro
giudizio civile all'origine del conflitto, il quale, assumendo di
averne tardivamente avuto notizia informale, chiede, in ragione della
propria posizione nel detto giudizio, che rischierebbe di essere
compromessa o soddisfatta all'esito del giudizio in corso davanti a
questa Corte, di essere ammesso a parteciparvi, concludendo affinchè
il ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine infondato.

Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello
Stato è proposto dal sen. Francesco Cossiga in qualità di ex
Presidente della Repubblica (il suo mandato, esplicatosi negli
anni 1985-1992, è terminato il 28 aprile 1992) contro la Corte
suprema di cassazione, III sezione civile, in relazione a due
sentenze da questa pronunciate il 27 giugno 2000, n. 8733 (in causa
Flamigni contro Cossiga) e n. 8734 (in causa Onorato contro Cossiga).
Le due sentenze, largamente analoghe nella motivazione, sono
state rese in due giudizi civili instaurati, rispettivamente, dal
sen. Sergio Flamigni e dal sen. Pierluigi Onorato nei confronti del
sen. Cossiga, per ottenere il risarcimento del danno morale che
sarebbe derivato agli attori da alcune dichiarazioni asseritamente
diffamatorie o ingiuriose rese dal medesimo sen. Cossiga, allorquando
ricopriva la carica di Presidente della Repubblica. Esse, in
accoglimento dei ricorsi principali degli attori, nonchè dei ricorsi
incidentali del convenuto, annullano con rinvio due sentenze della
Corte d'appello di Roma (rese rispettivamente il 16 marzo 1998 e il
21 aprile 1997), le quali, riformando le pronunce del Tribunale di
Roma, di condanna del convenuto sen. Cossiga, avevano dichiarato
improponibili le domande giudiziali dei sen. Flamigni e Onorato.
Nei due giudizi, instaurati quando ancora era in corso il mandato
presidenziale del sen. Cossiga, ma che erano proseguiti, giungendo
alle decisioni del Tribunale, dopo la scadenza di tale mandato, il
convenuto sen. Cossiga - costituendosi, nel primo caso, prima della
scadenza del mandato presidenziale (con atto del 14 febbraio 1992),
nel secondo caso, nello stesso giorno della sua scadenza (con atto
del 28 aprile 1992) - aveva eccepito, preliminarmente, la
improponibilità o la inammissibilità delle domande in base
all'art. 90 della Costituzione, sostenendo che le dichiarazioni per
cui era giudizio fossero coperte dalla immunità ivi sancita per gli
atti del Presidente della Repubblica compiuti nell'esercizio delle
sue funzioni: tesi respinta dai giudici di primo grado, e accolta
invece in appello.
La Corte di cassazione, nel rinviare le cause ai nuovi giudici di
merito, ha stabilito i punti di diritto (identici nelle due pronunce)
che si sono integralmente riportati nell'esposizione in fatto della
presente sentenza. Essi, in sintesi, si sostanziano nell'affermazione
che l'immunità di cui all'art. 90 della Costituzione copre solo gli
atti «funzionali» del Presidente della Repubblica, comprendendosi fra
questi quelli compiuti nell'esercizio della funzione di
rappresentanza dell'unità nazionale di cui all'art. 87 della
Costituzione, nonchè gli atti di «autodifesa» dell'organo
costituzionale quando l'ordinamento non assegni detta difesa alle
funzioni di altri organi ovvero nel caso in cui in concreto si
imponga l'immediatezza dell'autodifesa medesima; che le
«esternazioni» del Presidente della Repubblica, non equiparabili a
libere manifestazioni di pensiero ai sensi dell'art. 21 della
Costituzione, sono coperte da immunità solo quando siano strumentali
o accessorie ad una funzione presidenziale; che le ingiurie o le
diffamazioni commesse nel corso di una esternazione presidenziale
sono coperte da immunità solo se commesse come «estrinsecazione
modale» della funzione; che l'autorità giudiziaria ha il potere di
accertare se l'atto compiuto sia funzionale o extrafunzionale, salva
la facoltà per il Presidente di sollevare conflitto di attribuzioni
per «menomazione»; che, infine, il legittimo esercizio della critica
politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni
aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell'attacco
personale e nella pura contumelia, con lesione dell'altrui diritto
all'integrità morale.
Il ricorrente, nell'articolare diffusamente le proprie censure
nei confronti delle pronunce del giudice di legittimità, prospetta
sostanzialmente due tesi principali ed una subordinata. In via
principale egli sostiene, in primo luogo, che non potrebbe
riconoscersi all'autorità giudiziaria, ma solo alla Corte
costituzionale, il potere di tracciare la distinzione fra atti
coperti e atti non coperti dalla prerogativa di irresponsabilità di
cui all'art. 90 della Costituzione. Si dovrebbe pertanto affermare,
secondo la testuale conclusione formulata nella memoria del
ricorrente, «la non spettanza all'autorità giudiziaria del potere di
individuare il contenuto delle immunità presidenziali di cui
all'art. 90 Costituzione, nonchè di giudicare se gli atti compiuti
dal Presidente della Repubblica abbiano natura funzionale o
extrafunzionale». In secondo luogo, e sul terreno sostanziale, la
tesi del ricorrente è che non si potrebbe fare alcuna distinzione,
nell'ambito delle esternazioni non appartenenti alla «sfera
assolutamente privata» del Presidente ma in qualche modo «riferibili
o genericamente connesse alla carica rappresentativa», fra
manifestazioni di pensiero compiute uti singulus ed enunciazioni
riconducibili all'esercizio della carica; o, sotto un altro profilo,
che la garanzia di assoluta indipendenza del Presidente nei confronti
di qualsiasi atto proveniente da altro organo o potere richiederebbe
che l'immunità si estenda «anche alla persona del titolare, e quindi
alla sfera della sua responsabilità extra-funzioni».
In via non formalmente, ma logicamente subordinata rispetto alle
tesi ora esposte, il ricorrente argomenta circa la necessità di
riconoscere che le dichiarazioni alle quali si riferiscono le domande
giudiziali del sen. Flamigni e del sen. Onorato sono da ritenersi
ricomprese nella sfera della irresponsabilità presidenziale, in
quanto espressione di legittima reazione di natura politica e di
autodifesa da attacchi portati alla istituzione presidenziale, in
relazione a posizioni espresse dagli attori con riguardo a vicende di
straordinaria valenza istituzionale (rapimento e uccisione dell'on.
Moro, posizione italiana nella «guerra del Golfo», vicenda «Gladio»,
richieste di messa in stato d'accusa del Presidente della
Repubblica), e in quanto dunque strumentali al ruolo «pubblico,
politico ed istituzionale» del Presidente e di «indubbia valenza
politica». Inoltre il ricorrente, con riguardo al giudizio che lo
vede opposto al sen. Onorato, nega il «carattere denigratorio ed
offensivo» delle dichiarazioni addebitategli e nega che esse
superassero i limiti del legittimo diritto di critica politica.
2. - Devono essere innanzitutto dichiarati ammissibili gli
interventi spiegati nel presente giudizio dalle parti attrici nei due
giudizi civili in cui sono state rese le impugnate sentenze della
Corte di cassazione.
Questa Corte, pur confermando che di norma nei giudizi per
conflitto di attribuzioni non è ammesso l'intervento di soggetti
diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a
resistervi, ha riconosciuto che tale preclusione non opera quando
l'oggetto del giudizio per conflitto consista proprio nella
affermazione o negazione dello stesso diritto di agire in giudizio di
chi pretende di essere stato leso da una condotta in relazione alla
quale si controverte, nel giudizio costituzionale, se essa sia o meno
da ritenersi coperta dalle eccezionali immunità previste dalla
Costituzione (sentenza n. 76 del 2001). Tale conclusione, raggiunta
dalla Corte con riguardo ad un conflitto avente ad oggetto
l'applicabilità della immunità prevista dall'art. 122 della
Costituzione per le opinioni espresse e i voti dati dai consiglieri
regionali nell'esercizio delle loro funzioni (e dunque implicitamente
riferibile anche all'analoga ipotesi concernente l'applicazione della
prerogativa della insindacabilità di cui godono i membri del
Parlamento ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione),
non può non estendersi, per l'evidente identità di ratio, al caso
presente, in cui il conflitto riguarda l'applicabilità della ipotesi
di immunità prevista dall'art. 90 della Costituzione per gli atti
del Presidente della Repubblica compiuti nell'esercizio delle sue
funzioni.
In siffatte ipotesi, infatti, negare ingresso alla difesa delle
parti del giudizio comune, in cui si controverte sull'applicazione
della immunità, significherebbe esporre tali soggetti
all'eventualità di dover subire, senza possibilità di far valere le
proprie ragioni, una pronuncia il cui effetto potrebbe essere quello
di precludere definitivamente la proponibilità dell'azione promossa
davanti alla giurisdizione: il che contrasterebbe con la garanzia
costituzionale del diritto al giudice e ad un pieno contraddittorio,
che discende dagli articoli 24 e 111 della Costituzione, ed è
protetto altresì dall'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, come applicato
dalla giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo (cfr., da
ultimo, sentenze 30 gennaio 2003, Cordova c. Italia I, ric.
n. 40877/1998, e Cordova c. Italia II, ric. n. 45649/1998).
3. - Il ricorso è rivolto contro pronunce dell'autorità
giudiziaria che si sostiene abbiano leso la prerogativa della
irresponsabilità presidenziale sancita dall'art. 90 della
Costituzione: sotto il profilo oggettivo, dunque, esso prospetta
indubbiamente un conflitto «per la delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali»
(art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953), alla stessa
stregua degli altri casi già presentatisi in passato, in cui la
Corte ha riconosciuto l'ammissibilità di ricorsi con i quali organi
costituzionali (in un caso anche il Presidente della Repubblica)
contestavano atti di autorità giurisdizionali ritenuti lesivi della
propria posizione costituzionale (cfr. ad es. sentenze n. 129 del
1981, n. 435 del 1995, n. 379 del 1996, n. 225 del 2001, n. 263 del
2003 e n. 58 del 2004).
Nè possono sorgere incertezze circa l'oggetto della domanda
giudiziale, ancorchè l'atto introduttivo non contenga un esplicito
petitum di merito ma si limiti a chiedere che la Corte dichiari
ammissibile il ricorso medesimo: infatti dal ricorso, proposto per
l'annullamento delle sentenze impugnate, si ricavano in modo univoco
le ragioni per le quali il ricorrente ritiene dette sentenze lesive
delle prerogative costituzionali dell'istituzione presidenziale.
4. - Essendo parimenti fuori discussione la legittimazione
passiva della Corte di cassazione che ha reso le pronunce impugnate,
la Corte deve invece interrogarsi sulla sussistenza della
legittimazione attiva del ricorrente, che nella specie è la persona
fisica che ricopriva la carica di Presidente della Repubblica
all'epoca in cui effettuò le dichiarazioni a lui addebitate come
fonte di responsabilità per danni, ma che al momento dell'emanazione
degli atti impugnati e della proposizione del ricorso era cessato
dalla carica medesima.
Non è qui in gioco la posizione costituzionale dell'ex titolare
della carica in quanto tale, nè lo sono eventuali attribuzioni
costituzionali a lui spettanti in tale qualità. L'oggetto del
conflitto è infatti una prerogativa e dunque un'attribuzione
spettante alla istituzione presidenziale e ad essa sola.
È ovvio che, di norma, legittimato a ricorrere per conflitto di
attribuzioni è soltanto chi impersona il potere delle cui
attribuzioni si discute, nel momento in cui il ricorso viene
proposto.
Tuttavia, la Corte ritiene che la legittimazione possa estendersi
a chi ha cessato di ricoprire la carica, nelle particolari
situazioni, come quella che si verifica nel presente caso, in cui
concorrono le seguenti due circostanze: a) la controversia sulle
attribuzioni e sulla loro ipotizzata lesione coincide con una
controversia circa l'applicabilità, nel caso concreto, di una norma
costituzionale la cui portata si sostanzia nell'escludere o nel
limitare, in via di eccezionale prerogativa, la responsabilità della
persona fisica titolare della carica costituzionale per atti da essa
compiuti; b) vi è coincidenza fra la persona fisica della cui
responsabilità si discute, e il titolare, nel momento in cui è
stato compiuto l'atto da cui si fa discendere la responsabilità,
della carica monocratica alla quale la norma costituzionale collega
la prerogativa della immunità.
Infatti tale prerogativa è bensì connessa ad atti di organi
costituzionali, ma, riguardando la persona fisica, si estende nel
tempo anche al di là della cessazione dalla carica di chi tali atti
ha posto in essere. E poichè l'applicazione in giudizio della norma
che sancisce la prerogativa avviene per sua natura a posteriori,
anche a distanza di tempo dal momento in cui gli atti forieri di
responsabilità sono stati compiuti («ora per allora»), è evidente
come possa accadere che il giudizio sulla responsabilità, in
coincidenza col quale si prospetta la controversia costituzionale
sulle attribuzioni, si svolga quando la persona fisica della cui
responsabilità si discute non è più titolare della carica
costituzionale.
Il giudizio per conflitto di attribuzioni è bensì uno strumento
apprestato dalla Costituzione a tutela delle attribuzioni proprie
della carica di Presidente della Repubblica, ma tale tutela, in
queste situazioni, coincide con la protezione della persona fisica
dalla responsabilità, in forza della prerogativa; e quindi il
conflitto opera anche o principalmente come strumento di difesa nei
confronti di possibili applicazioni giudiziali delle norme che si
traducano in violazioni della prerogativa.
Non appare allora ragionevole che la possibilità di sollevare
conflitto, di cui il titolare della carica gode finchè dura il
mandato, in relazione agli atti da lui compiuti, sia invece rimessa
alle scelte di un titolare diverso da quello della cui
responsabilità si discute per il solo fatto casuale che il giudizio
di responsabilità - che riguarda sempre la persona fisica - insorga
dopo, anzichè prima della scadenza di detto mandato: tenendo anche
conto del fatto che non solo diversi titolari della carica possono
valutare in modo diverso la portata o l'applicabilità concreta della
norma sulla prerogativa, ma che, per un nuovo e diverso titolare
della carica, la scelta del ricorrere per conflitto non si configura
come atto dovuto, ma piuttosto come scelta di opportunità politica,
da cui verrebbe però a dipendere l'attivazione, in concreto, dello
strumento di difesa della prerogativa di immunità.
Si deve dunque concludere che, verificandosi la situazione
indicata, la legittimazione a ricorrere - ovviamente sempre spettante
al titolare attuale della carica - spetta anche ai precedenti
titolari. Una legittimazione - quella dei precedenti titolari -,
peraltro, limitata strettamente non solo ai conflitti concernenti
atti da loro stessi compiuti durante il mandato, ma a quelli soltanto
nei quali la lesione lamentata consista proprio nella negazione in
concreto, nei loro confronti, della prerogativa di irresponsabilita':
in cui quindi l'interesse al ricorso nasca dal fatto che oggetto del
conflitto sia l'affermazione o la negazione della possibilità di far
valere in concreto la responsabilità per detti atti.
Nonostante la scissione e quindi la possibile duplicità della
legittimazione a ricorrere in questi casi, le regole del giudizio
costituzionale, il contraddittorio che in esso si svolge, e in
definitiva la decisione della Corte, consentirebbero in ogni modo di
dare soluzione alle possibili ipotesi di divaricazione o di contrasto
fra le posizioni processuali e le tesi sostanziali del titolare in
carica dell'organo e del precedente titolare della cui
responsabilità si discute. Nella specie, peraltro, il Presidente
della Repubblica, evocato in giudizio per iniziativa di questa Corte
(ordinanza n. 455 del 2002), si è costituito senza nulla eccepire
quanto alla legittimazione del ricorrente, mentre, nel merito, si è
limitato a dichiarare la propria «condivisione del principio del
necessario collegamento fra irresponsabilità ed esercizio della
funzione».
5. - Il ricorso è in parte non fondato, in parte inammissibile
sotto un profilo diverso da quello precedentemente esaminato.
Non può accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui
l'autorità giudiziaria ordinaria difetterebbe radicalmente di
competenza giurisdizionale in ordine alla qualificazione degli atti
del Presidente della Repubblica, al fine di verificare
l'applicabilità o meno della clausola di esclusione della
responsabilità di cui all'art. 90 della Costituzione.
Tale clausola non fa che recare, infatti, una eccezione alla
regola della responsabilità di ciascuno per gli atti compiuti in
violazione di diritti altrui. Questa regola, che discende dallo
stesso principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, e
che per i pubblici funzionari è espressamente ribadita dall'art. 28
della Costituzione, col rinvio alle «leggi penali, civili e
amministrative» caso per caso applicabili, fonda la generale
competenza delle autorità giudiziarie all'accertamento dei
presupposti della responsabilità e alla pronuncia delle eventuali
misure sanzionatorie, restitutorie o risarcitorie conseguenti.
È pertanto alla stessa autorità giudiziaria che spetta, in
prima istanza, decidere circa l'applicabilità in concreto, in
rapporto alle circostanze del fatto, della clausola eccezionale di
esclusione della responsabilità. Se nel decidere in proposito
l'autorità giudiziaria venisse ad apprezzare erroneamente la portata
della clausola o a negare ad essa erroneamente applicazione, con
conseguente lesione della prerogativa e dunque dell'attribuzione
presidenziale, oltre ai normali rimedi apprestati dagli istituti che
consentono il controllo sulle decisioni giudiziarie ad opera di altre
istanze pure giudiziarie, varrà il rimedio del conflitto di
attribuzioni davanti a questa Corte. Ma non può essere negata la
competenza dell'autorità giudiziaria a pronunciarsi, nell'esercizio
della sua generale funzione di applicazione delle norme, ivi comprese
quelle della Costituzione.
La competenza di questa Corte a risolvere i conflitti di
attribuzione non può sostituirsi a quella del giudice comune per
l'accertamento in concreto dell'applicabilità della clausola di
esclusione della responsabilità. Infatti la giurisdizione
costituzionale sui conflitti non è istituto che sostituisca
l'esercizio della funzione giurisdizionale là dove siano in gioco
diritti dei soggetti di cui si chieda l'accertamento e il ristoro (e
l'azione di responsabilità integra tipicamente tale fattispecie), ma
vale solo a restaurare la corretta osservanza delle norme
costituzionali nei casi in cui, in concreto, a causa di un cattivo
esercizio della funzione giurisdizionale, questa abbia dato luogo ad
una illegittima menomazione delle attribuzioni costituzionali di un
altro potere.
Nemmeno potrebbe ipotizzarsi un qualsiasi effetto inibitorio
dell'esplicarsi dell'esercizio della funzione giurisdizionale,
collegabile alla semplice affermazione, da parte di colui la cui
responsabilità viene evocata in giudizio, della applicabilità della
prerogativa, stante la non configurabilità di un potere di
definizione unilaterale, in causa propria, dei limiti della propria
responsabilità.
La garanzia del rispetto della norma costituzionale, anche nei
confronti di eventuali erronee applicazioni da parte dell'autorità
giudiziaria, non sta nell'esclusione a priori della competenza di
questa - che verrebbe in pratica a configurare una esenzione senza
limiti dalla giurisdizione e un privilegio personale privo di
fondamento costituzionale - ma nella possibilità (esplicitamente
riconosciuta, del resto, anche dalle pronunce impugnate) di sollevare
conflitto di attribuzioni contro le determinazioni dell'autorità
giudiziaria.
6. - Nemmeno può condividersi, sul piano sostanziale, la tesi
secondo cui anche gli atti extrafunzionali, o almeno tutte le
dichiarazioni non afferenti esclusivamente alla sfera privata, del
Presidente della Repubblica dovrebbero ritenersi coperti da
irresponsabilità, a garanzia della completa indipendenza dell'alto
ufficio da interferenze di altri poteri, o in forza della
impossibilità di distinguere, in relazione alle esternazioni, il
munus dalla persona fisica.
È appena il caso di precisare che non viene qui in
considerazione il diverso e discusso problema degli eventuali limiti
alla procedibilità di giudizi (in particolare penali) nei confronti
della persona fisica del Capo dello Stato durante il mandato, limiti
che, se anche sussistessero, non varrebbero, appunto, se non fino
alla cessazione della carica. Qui si discute invece dei limiti della
responsabilità, che come tali valgono allo stesso modo sia durante
il mandato presidenziale, sia, per gli atti compiuti durante il
mandato, dopo la sua scadenza.
A questo riguardo, quale che sia la definizione più o meno ampia
che si accolga delle funzioni del Presidente quale che sia il
rapporto che si debba ritenere esistente fra l'irresponsabilità di
cui all'art. 90 della Costituzione e la responsabilità ministeriale
di cui all'art. 89, e, ancora, quale che sia la ricostruzione che si
adotti in relazione ai limiti della cosiddetta facoltà di
esternazione non formale del Capo dello Stato, una cosa è fuori
discussione: l'art. 90 della Costituzione sancisce la
irresponsabilità del Presidente - salve le ipotesi estreme dell'alto
tradimento e dell'attentato alla Costituzione - solo per gli «atti
compiuti nell'esercizio delle sue funzioni».
È dunque necessario tenere ferma la distinzione fra atti e
dichiarazioni inerenti all'esercizio delle funzioni, e atti e
dichiarazioni che, per non essere esplicazione di tali funzioni,
restano addebitabili, ove forieri di responsabilità, alla persona
fisica del titolare della carica, che conserva la sua soggettività e
la sua sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con l'organo
che pro tempore impersona.
Si può riconoscere che operare la distinzione, nell'ambito delle
«esternazioni», fra quelle riconducibili all'esercizio delle funzioni
presidenziali e quelle ad esse estranee può risultare, in fatto,
più difficile di quanto non sia distinguere nel campo dei
comportamenti o degli atti materiali, o anche di quanto non sia
distinguere fra opinioni «funzionali» ed «extrafunzionali» espresse
dai membri di un'assemblea rappresentativa, che si differenzia dagli
individui che ne fanno parte, laddove nel caso del Presidente
l'organo è impersonato dallo stesso individuo: ma l'eventuale
maggiore difficoltà della distinzione non toglie che essa sia
necessaria.
Quando dunque la Corte di cassazione, nelle pronunce impugnate,
stabilisce i principi di diritto secondo cui l'immunità del
Presidente della Repubblica riguarda solo gli atti che costituiscono
esercizio delle funzioni presidenziali e le dichiarazioni strumentali
o accessorie rispetto a tale esercizio, coglie correttamente la
portata dell'art. 90 della Costituzione e non reca lesione alle
prerogative del Presidente.
Anche la possibilità che nell'ambito dell'esercizio delle
funzioni possano rientrare, in determinate ipotesi, attività o
dichiarazioni intese a difendere l'istituzione presidenziale non può
mai tradursi automaticamente in una estensione della immunità a
dichiarazioni extrafunzionali per la sola circostanza che esse siano
volte a difendere la persona fisica del titolare della carica e, come
tali, possano indirettamente influire sul suo prestigio o sulla sua
«legittimazione» politica.
7. - Restano da considerare le censure, avanzate dal ricorrente
in via logicamente subordinata, con le quali si sostiene che le
dichiarazioni nella specie addebitate al sen. Cossiga sarebbero tutte
legate da «nesso funzionale» con l'esercizio delle funzioni
presidenziali, e come tali tutte coperte dalla clausola di immunità.
Ma su questo terreno e con riguardo a questi motivi il ricorso è
inammissibile in quanto rivolto contro pronunce che non affermano in
concreto la responsabilità del sen. Cossiga, e nemmeno escludono in
concreto che le dichiarazioni a lui addebitate possano, in tutto o in
parte, risultare coperte dalla immunità alla stregua dei criteri
indicati, ma si limitano a fissare i principi di diritto cui dovrà
attenersi il giudice di merito in sede di giudizio di rinvio,
esplicitamente affermando, inoltre, che contro l'accertamento da
parte dell'autorità giudiziaria può essere sollevato conflitto di
attribuzione «per menomazione» davanti a questa Corte.
Le censure in esame sono dunque premature, potendo, se del caso,
essere proposte solo nei confronti delle pronunce con le quali
l'autorità giudiziaria abbia giudicato nel merito sugli addebiti
mossi al sen. Cossiga, escludendo che essi siano coperti dalla
immunità.
8. - Restano fuori dall'ambito del giudizio costituzionale per
conflitto le censure e le affermazioni del ricorrente relative al
carattere, che si sostiene non denigratorio nè offensivo, di talune
fra le dichiarazioni per cui è giudizio, che non travalicherebbero i
limiti della «continenza» come espressione del legittimo diritto di
critica politica. Si tratta infatti di profili (apparentemente da
riferire all'ultimo dei principi di diritto enunciati dalla Corte di
cassazione) che non possono venire in considerazione nella presente
controversia sulle attribuzioni, e attengono piuttosto alla
valutazione, spettante all'autorità giudiziaria, delle dichiarazioni
che, in ipotesi, dovessero essere in concreto riconosciute come
estranee all'ambito dell'immunità costituzionale. Onde anche per
questo aspetto il ricorso è inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara che spetta all'autorità giudiziaria, investita
di controversie sulla responsabilità del Presidente della Repubblica
in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato,
accertare se le dichiarazioni medesime costituiscano esercizio delle
funzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione
presidenziale, e solo in caso di accertamento positivo ritenerle
coperte dalla immunità del Presidente della Repubblica, di cui
all'art. 90 della Costituzione;
b) Dichiara inammissibile, quanto ai restanti motivi, il
ricorso per conflitto di attribuzioni indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 maggio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0652