1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 7 SENTENZA 16 dicembre 2010- 5 gennaio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Liguria - Finanza di progetto - Concorso di capitali privati alla realizzazione di opere pubbliche di interesse regionale - Facolta' per l'amministrazione di individuare, mediante procedura di evidenza pubblica, i soggetti che intendano concorrere a ruolo di promotore, prima della valutazione di pubblica utilita' dell'opera da effettuarsi in sede di programmazione triennale di cui all'art. 128 del codice dei contratti pubblici - Disciplina difforme da quella del codice dei contratti, espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 1, comma 6, che introduce l'art. 27-bis nella legge della Regione Liguria 11 marzo 2008, n. 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 153. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Rapporto di impiego privatizzato - Attribuzione di un compenso per l'esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilita' nell'ambito delle risorse per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttivita', previste dal contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto Regioni-Enti Locali - Violazione della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile e della cd. riserva di contrattazione collettiva - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, artt. 40 e seguenti. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Trasferta - Tempo occorrente per il viaggio - Computo ai fini del completamento dell'orario di lavoro e per il calcolo del lavoro straordinario - Violazione della riserva di contrattazione collettiva, con lesione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, titolo III. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Corresponsione di un'indennita' di servizio per il personale dipendente dalla Giunta regionale con rapporto di lavoro subordinato in servizio presso la sede di Bruxelles - Violazione della riserva di contrattazione collettiva, con lesione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 8. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, titolo III. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Stabilizzazione del personale precario della Regione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili - Mancata indicazione di tale doglianza nella deliberazione del Consiglio dei ministri - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l) ed m). Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Stabilizzazione del personale precario della Regione - Copertura di posti vacanti nella dotazione in organico attraverso concorsi pubblici riservati per titoli ed esami per soggetti che siano in possesso di specifici requisiti, con deroga alla disciplina statale - Introduzione di disciplina difforme da quella statale - Violazione del principio dell'accesso agli uffici pubblici mediante pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 5. - Costituzione, artt. 51 e 97 e (artt. 3, 117, terzo comma). Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Progressioni economiche e di carriera - Procedure selettive per la progressione verticale per i dipendenti regionali nel sistema di classificazione - Introduzione di disciplina difforme da quella statale - Contrasto con il principio di accesso ai pubblici uffici mediante concorso - Illegittimita' costituzionale- Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 6. - Costituzione, art. 97 (artt. 3, e 117, commi primo, secondo, lett. e), l) ed m), e terzo; d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 23). Impiego pubblico - Amministrazione pubblica - Norme della Regione Liguria - Modifiche alla legge della Regione Liguria 19 dicembre 1990, n. 38 - Reclutamento del personale dei Gruppi consiliari - Possibilita' di stipulare contratti a termine e rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, in contrasto con le disposizioni e i requisiti fissati dalla normativa statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, violazione dei principi sull'accesso ai pubblici uffici, di eguaglianza, di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla competenza legislativa residuale delle Regioni dell'organizzazione degli uffici regionali, comunque nel rispetto dei criteri posti dalla legislazione statale - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63, art. 28, comma 10, che sostituisce l'art. 5-bis della legge della Regione Liguria 19 dicembre 1990, n. 38. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, artt. 7 e 36. (011C0017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 6,
da 4 a 8 e 28, comma 10, della legge della Regione Liguria 28
dicembre 2009, n. 63 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2010), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 26 febbraio - 3 marzo 2010, depositato in cancelleria
l'8 marzo 2010 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2010 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Orlando Sivieri
per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato in cancelleria l'8 marzo 2010, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, con riferimento
agli artt. 3, 97, 117, commi primo e secondo, lettere e), l) e m), e
terzo, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, comma 6, e 4, 5, 6, 7, 8 e 28, comma 10, della legge
della Regione Liguria 28 dicembre 2009, n. 63 (Disposizioni collegate
alla legge finanziaria 2010).
1.1. - Quanto all'art. 1, comma 6, il Presidente del Consiglio
riferisce che la norma censurata ha modificato la legge regionale 11
marzo 2008, n. 5, recante «Disciplina delle attività contrattuali
regionali in attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture) e successive modificazioni ed integrazioni», inserendo,
dopo l'art. 27, l'art. 27-bis, intitolato "Finanza di progetto". La
nuova disposizione autorizza i soggetti privati, che intendano
promuovere interventi realizzabili con capitale privato, quand'anche
non previsti negli strumenti di programmazione, a presentare uno
studio di "pre-fattibilita'", senza alcun diritto al compenso per la
prestazione eseguita o alla realizzazione dell'intervento proposto;
stabilisce che l'Amministrazione, qualora ritenga di pubblico
interesse l'intervento, abbia facoltà di ricercare, mediante
procedura ad evidenza pubblica, i soggetti che intendano concorrere
al ruolo di promotore; e dispone che la Giunta regionale adotti con
proprio provvedimento linee guida in tema di finanza di progetto
relativamente ad opere di interesse dell'Amministrazione regionale.
Secondo il Presidente del Consiglio, tale disposizione disciplina
la materia della finanza di progetto in modo parzialmente difforme
rispetto a quanto disposto dagli artt. 4 e 153 del d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture), in quanto, in luogo dello studio di
fattibilità, previsto dalla disciplina statale quale momento
iniziale del procedimento, introduce uno studio di pre-fattibilità
il cui significato non è ben delineato, e soprattutto in quanto, a
differenza della corrispondente norma statale, non contempla un
obbligo per l'amministrazione di provvedere su tali proposte. In tal
modo, la norma regionale violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost.
(vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) e l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. (tutela della concorrenza), poichè
inciderebbe su una procedura di evidenza pubblica, la cui disciplina
riflette quella operante in ambito comunitario.
In particolare, poi, il comma 4 dello stesso art. 27-bis,
nell'autorizzare la Giunta ad adottare, con proprio provvedimento,
linee guida in tema di finanza di progetto, relativamente ad opere di
interesse dell'Amministrazione regionale, invaderebbe la competenza
esclusiva dello Stato, cui solo spetta l'indicazione di linee-guida
in una materia di sua esclusiva pertinenza.
La disposizione, infine, violerebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettere l) (ordinamento civile) e m) (livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili), Cost.
1.2. - Il ricorrente censura, poi, l'art. 4 della legge regionale
in parola. Secondo il Presidente del Consiglio tale norma - nel
disporre che il compenso per l'esercizio di compiti che comportano
specifiche responsabilità, previsto dall'art. 17, secondo comma,
lettera f) del contratto collettivo nazionale di lavoro, può essere
corrisposto alla generalità dei dipendenti di categoria B e C a cui
è attribuita la responsabilità del procedimento ai sensi della
vigente normativa, e che i criteri e le condizioni per l'erogazione
del compenso sono definiti tenendo presenti le specifiche condizioni
organizzative dell'ente, nell'ambito delle risorse per le politiche
di sviluppo delle risorse umane e per la produttività previste dal
predetto contratto collettivo e sulla base della contrattazione
decentrata - si pone in contrasto con le disposizioni contenute nel
titolo terzo del d.lgs. 20 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni), che complessivamente individua le procedure da
seguire in sede di contrattazione e sancisce l'obbligo del rispetto
della normativa contrattuale. La norma in esame, in tal modo,
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost., che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile, tra i quali certamente la materia del
rapporto di impiego privatizzato e dei contratti collettivi.
1.3. - Il successivo art. 5 della legge regionale, disponendo
che, per la copertura di posti vacanti nella dotazione in organico,
siano banditi concorsi pubblici riservati per titoli ed esami per
soggetti che siano in possesso di taluni requisiti (almeno un anno di
attività maturato nel quinquennio anteriore alla data di entrata in
vigore della presente legge presso la Regione Liguria, presenza in
servizio presso la Regione Liguria alla data di entrata in vigore
della presente legge, titolarità di uno dei seguenti rapporti con la
Regione Liguria: contratto di somministrazione di lavoro; contratto
di collaborazione coordinata e continuativa; contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato) e disponendo che, in tale
fattispecie non operino i divieti previsti dall'art. 3, comma 94,
lettera b), ultimo periodo della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2008) e successive modificazioni e
integrazioni, contrasterebbe con quanto disposto dall'art. 17, comma
10, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102.
Secondo quanto previsto dal comma 10 di tale articolo, infatti,
«nel triennio 2010-2012, le amministrazioni pubbliche di cui all'art.
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel
rispetto della programmazione triennale del fabbisogno nonchè dei
vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di
assunzioni e di contenimento della spesa di personale secondo i
rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza
pubblica, e per le amministrazioni interessate, previo espletamento
della procedura di cui all'art. 35, comma 4, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono bandire
concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di
posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, per
il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui
all'art. 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e
all'art. 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Tale
percentuale può essere innalzata fino al 50 per cento dei posti
messi a concorso per i comuni che, allo scopo di assicurare un
efficace esercizio delle funzioni e di tutti i servizi generali
comunali in ambiti territoriali adeguati, si costituiscono in
un'unione ai sensi dell'art. 32 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, fino al raggiungimento di ventimila abitanti».
Secondo il Presidente del Consiglio, la disposizione regionale
che si impugna incide illegittimamente sulla competenza esclusiva
statale, prevedendo un regime sostanzialmente difforme rispetto a
quanto stabilito dalla norma interposta ora richiamata, violando la
competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento
civile e livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili (art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost.).
Per altro verso, disponendo diversamente rispetto alla norma
statale, la norma regionale configurerebbe una modalità di
assunzione riservata, in contrasto con i principi di accesso ai
pubblici uffici di cui all'art. 97 Cost.
Sotto ulteriore profilo, la norma in esame, nella parte in cui
prevede la possibilità di stabilizzazione del personale con
contratto di somministrazione di lavoro nonchè con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, contempla la possibilità
di espletare concorsi riservati a personale già titolare di altre
forme di rapporto di lavoro flessibile escluse dalla normativa
statale di riferimento, ossia l'art. 1, commi 557 e 558, legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007); l'art.
3, commi 90 e 94, legge n. 244 del 2007, nonchè dalla circolare del
dipartimento della funzione pubblica n. 5 del 2008, disposizioni che
non ammettono la stabilizzazione del personale in servizio con forme
contrattuali di lavoro differenti dal tempo determinato; e, per altro
verso, contrasterebbe anche con i principi di ragionevolezza, buon
andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, di cui
agli artt. 3 e 97 Cost.
Da ultimo, la generalizzata previsione di copertura dei posti
vacanti nella dotazione organica, secondo il Presidente del
Consiglio, non è in linea con gli indirizzi generali posti dallo
Stato, e da intendere quali principi fondamentali, con la normativa
in materia di progressivo contenimento delle spese per il personale
dipendente. Da ciò conseguirebbe, pertanto, anche una violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., che contempla tra quelle di
legislazione concorrente la materia del coordinamento della finanza
pubblica.
1.4. - Il Presidente del Consiglio censura, poi, l'art. 6 della
legge regionale ligure n. 63 del 2009, recante la disciplina delle
procedure selettive per la progressione verticale nel sistema di
classificazione, la quale dispone che le procedure già bandite entro
il 31 gennaio 2010 sono portate a conclusione, i candidati vincitori
sono riclassificati e le relative graduatorie sono utilizzabili per
tutto il periodo di validità delle stesse previsto dalla legge
regionale 30 novembre 2001, n. 40 (Norme straordinarie sulla
copertura dei posti vacanti) e, cioè, per tre anni. Tale previsione,
che considera tanto le progressioni economiche quanto quelle di
carriera, appare al ricorrente in contrasto con quanto previsto dal
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4
marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), e in particolare dall'art. 23 che prevede che le
progressioni di carriera siano «attribuite in modo selettivo, ad una
quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle
competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi
rilevati dal sistema di valutazione», e il successivo art. 2, che
contempla la possibilità di coprire i posti disponibili nella
dotazione organica con il personale interno limitatamente ad una
«riserva non superiore al cinquanta per cento».
L'articolo censurato, in tal modo, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in riferimento alla materia del coordinamento della
finanza pubblica tra quelle di legislazione concorrente, e si
porrebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon
andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui agli
artt. 3 e 97 Cost.
1.5. - Il Presidente del Consiglio censura, poi, l'art. 7 della
legge regionale, che detta disposizioni in materia di trasferte,
stabilendo che per il personale in trasferta il tempo occorrente per
il viaggio è utile ai fini del completamento dell'orario di lavoro e
per il calcolo del lavoro straordinario per il personale cui può
essere corrisposto il relativo compenso.
Secondo il Presidente del Consiglio, la norma censurata contrasta
con le disposizioni contenute nel titolo III (Contrattazione
collettiva e rappresentatività sindacale) del citato d.lgs. n. 165
del 2001, che indica le procedure da seguire in sede di
contrattazione e l'obbligo del rispetto della normativa contrattuale,
l'orario di lavoro, ordinario e straordinario sarebbe materia
riservata alla contrattazione collettiva. La norma in esame,
pertanto, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
1.6. - Anche l'art. 8 della legge impugnata, accordando al
personale dipendente dalla Giunta regionale con rapporto di lavoro
subordinato in servizio presso la sede di Bruxelles un'indennità di
servizio di euro tredicimila lordi annui per tredici mensilità, si
porrebbe in contrasto con le disposizioni contenute nel titolo III
(Contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale) del d.lgs.
n. 165 del 2001 che indica le procedure da seguire in sede di
contrattazione e l'obbligo del rispetto della normativa contrattuale
e con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi i
rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti
collettivi).
1.7. - Il Presidente del Consiglio, infine, censura l'art. 28
della legge n. 63 del 2009 della Regione Liguria, il cui comma 10
sostituisce l'art. 5-bis della legge regionale 19 dicembre 1990, n.
38 (Testo unico della norma in materia di funzionamento e di
assegnazione di personale ai Gruppi Consiliari), e dunque, lo stesso
art. 5-bis, nel testo così innovato, disponendo che per le esigenze
degli uffici di segreteria politica della Giunta regionale e del
presidente della stessa possono essere stipulati contratti a termine
e instaurati rapporti di collaborazione, consulenza o di cui all'art.
409, n. 3, del codice di procedura civile, anche in deroga agli artt.
7 e 36 del decreto legislativo n. 165 del 2008, e allo stesso art.
26, commi 1 e 2, della legge regionale n. 5.
Secondo il Presidente del Consiglio, tale disposizione viola i
principi di eguaglianza, nonchè di accesso mediante concorso ai
pubblici uffici e di buon andamento della Pubblica Amministrazione,
di cui agli artt. 3 e 97 Cost., e l'art. 117, secondo comma, lettera
1), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile.
2. - Si è costituita nel giudizio di costituzionalità la
Regione Liguria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o sia respinto nel merito, ma affermando al contempo di
limitarsi a contrastare le sole questioni relative agli artt. 5 e 28
della legge impugnata.
In relazione all'art. 5 della legge regionale impugnata, la
Regione contesta la possibilità di ascrivere la disciplina del
lavoro regionale nell'ambito materiale dell'ordinamento civile,
sostenendo che, ove si aderisse al predetto inquadramento, non
residuerebbe alcuno spazio di intervento per la Regione. In ogni
caso, secondo la difesa regionale, tutti gli aspetti di disciplina
che attengono direttamente alla struttura organizzativa della
Amministrazione della Regione devono considerarsi estranei alla
predetta materia. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 97 Cost.,
poi, la Regione afferma che si tratta di eccezioni non irragionevoli
al predetto principio, come tali ritenute ammissibili dalla stessa
giurisprudenza della Corte.
Quanto all'art. 28, la Regione resistente contesta la dedotta
lesione degli artt. 7 e 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, affermando che
l'uso di strumenti contrattuali flessibili da parte della Regione
troverebbe giustificazione nelle particolari esigenze degli uffici di
segreteria politica.
3. - Con memoria depositata in data 13 ottobre 2010, la Regione
ha illustrato ulteriormente le proprie conclusioni, aggiungendo
alcune considerazioni difensive anche in relazione all'art. 1, comma
6 e all'art. 4 della legge regionale impugnata.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, con
riferimento agli articoli 3, 97, 117, commi primo, secondo, lettere
e), l) e m), e terzo, della Costituzione, della legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 6, 4, 5, 6, 7, 8 e 28, comma 10,
della legge della Regione Liguria 28 dicembre 2009 n. 63
(Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2010).
1.1. - L'art. 1, comma 6, modifica la legge regionale 11 marzo
2008, n. 5 (Disciplina delle attività contrattuali regionali in
attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 ),
introducendo l'art. 27-bis, intitolato «Finanza di Progetto». Tale
ultima norma autorizza i soggetti privati che intendano promuovere
interventi non previsti dagli strumenti di programmazione triennale
adottati dalla Regione a presentare "studi di pre-fattibilita'",
senza alcun diritto a compenso o alla realizzazione dell'opera e
neppure ad una tempestiva decisione della Regione, prevedendo in tal
modo una disciplina difforme da quella dettata dall'art. 153, comma
19, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), che
consente ai privati, in analoghe circostanze, la presentazione di
studi di fattibilità e, pur escludendo il diritto a un compenso e
alla realizzazione dell'opera, prevede l'obbligo dell'amministrazione
di provvedere sulla proposta nel termine di sei mesi.
La disciplina della finanza di progetto, a livello statale, si
inserisce nell'ambito della disciplina generale dei contratti
pubblici, caratterizzandosi come un particolare metodo di affidamento
dell'opera pubblica, alternativo rispetto a quello della concessione
(disciplinata dall'art. 143 del Codice dei contratti pubblici), nel
quale la gara pubblica è basata su uno studio di fattibilità
dell'opera e prevede la pubblicazione di un bando finalizzato alla
presentazione di offerte che contemplino l'utilizzo di risorse
totalmente o parzialmente a carico dei soggetti proponenti.
La peculiarità di tale sistema, pertanto, risiede nella sua
idoneità a stimolare, per i lavori pubblici o di pubblica utilità
finanziabili in tutto o in parte con capitali privati, un contributo
di idee da parte dell'imprenditoria privata, nell'individuazione
delle modalità di realizzazione tecnica dell'opera pubblica, sia
attraverso la predisposizione, da parte del promotore, dello studio
di fattibilità, sia nel corso del procedimento, attraverso le
eventuali modifiche.
La procedura, disciplinata dal legislatore statale, modificata
recentemente dal d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152, recante «Ulteriori
disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, a norma dell'articolo 25,
comma 3, della legge 18 aprile 2005, n. 62» (cd. terzo decreto
correttivo), si articola in tre possibili varianti: una procedura a
iniziativa pubblica, con gara unica previo bando e senza prelazione
per il promotore (art. 153, commi da 1 a 14); una procedura ad
iniziativa pubblica, con gara doppia previo bando e con prelazione,
detta "bifase" (art. 153, comma 15); una procedura ad iniziativa
privata, con gara doppia previo avviso, ad esito alternativo (art.
153, comma 16).
Tutte le predette modalità di individuazione del contraente, ivi
compresa quella ad iniziativa privata, presuppongono che la
valutazione di pubblica utilità dell'opera sia già stata
previamente effettuata dall'amministrazione aggiudicatrice a monte,
in sede di programmazione triennale di cui all'art. 128 dello stesso
codice dei contratti. Tale norma, infatti, prevede esplicitamente che
l'attività di realizzazione dei lavori di cui al codice dei
contratti, il cui importo sia superiore a 100.000 euro, debba
svolgersi sulla base di un programma triennale e che questo
costituisce momento attuativo di studi di fattibilità e di
identificazione e quantificazione dei bisogni che possono essere
soddisfatti, in particolare, tramite la realizzazione di lavori
finanziabili con capitali privati, in quanto suscettibili di gestione
economica. La norma, inoltre, predispone un sistema di pubblicità di
tale attività di programmazione, mediante affissione dello schema di
programma triennale e dei suoi aggiornamenti nella sede delle
amministrazioni aggiudicatrici per almeno sessanta giorni consecutivi
ed eventualmente mediante pubblicazione sul profilo di committente
della stazione appaltante.
Al contrario, la fattispecie disciplinata dal comma 19 dell'art.
153, che la norma regionale censurata sostanzialmente ricalca,
comporta una alternativa al suddetto procedimento, caratterizzandosi
per il fatto di prevedere un meccanismo di affidamento di opere e
lavori la cui corrispondenza ai bisogni dell'amministrazione, e la
cui finanziabilità con capitale privato, non sia stata ancora
valutata dall'amministrazione. Si tratta, dunque, di un'iniziativa
privata non solo nella fase progettuale ma addirittura nella sua
genesi, nella quale il soggetto privato si fa promotore, prima ancora
che di una possibile soluzione tecnica ad un problema, della stessa
valutazione di pubblica utilità delle opere.
Il Presidente del Consiglio afferma che la norma regionale,
disciplinando una delle possibili modalità di instaurazione di una
procedura ad evidenza pubblica (quella disciplinata dall'art. 153 del
codice dei contratti), peraltro in modo difforme dalla disciplina
statale, incide illegittimamente sulla materia, di competenza
legislativa esclusiva statale, della tutela della concorrenza, di cui
all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
La Regione Liguria, per contro, afferma che, sia nella
fattispecie regolata dal comma 19 dell'art. 153, sia in quella
prevista dalla norma regionale, la disciplina incide su una fase
antecedente alle procedura ad evidenza pubblica e non mette in
questione la tutela della concorrenza, contribuendo a integrare
l'attività pubblica di programmazione. Essa sottolinea che
l'eventuale valutazione positiva, da parte dell'amministrazione,
della pubblica utilità dell'opera, lascia impregiudicato il ricorso
alle procedure ad evidenza pubblica ed anzi determina proprio
l'inizio di una delle procedure previste dalla normativa vigente per
la finanza di progetto, come testualmente dispongono l'art. 153,
comma 19, ultimo periodo e lo stesso art. 27-bis della legge
regionale.
1.2. - Il Presidente del Consiglio dubita, altresì, della
legittimità costituzionale degli artt. 4, 7 ed 8 della legge
regionale ligure n. 63 del 2009: il primo, in materia di trattamento
economico dei dipendenti regionali, prevede la corresponsione, a
coloro che svolgano compiti che importano una particolare
responsabilità, di un'indennità prevista dalla stessa
contrattazione collettiva (CCNL del comparto Regioni - Enti Locali),
da prelevarsi da un fondo per le politiche di sviluppo delle risorse
umane e per la produttività; l'art. 7, in materia di trasferte,
stabilisce che, per il personale in trasferta, il tempo occorrente
per il viaggio è utile ai fini del completamento dell'orario di
lavoro e per il calcolo del lavoro straordinario per il personale cui
può essere corrisposto il relativo compenso; il successivo art. 8,
infine, dispone che, al personale dipendente dalla Giunta regionale
con rapporto di lavoro subordinato in servizio presso la sede di
Bruxelles, sia corrisposta un'indennità di servizio di euro
tredicimila lordi annui per tredici mensilità.
Il Presidente del Consiglio reputa tali norme tutte lesive della
competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento
civile, nel cui ambito rientrerebbe la disciplina del pubblico
impiego "privatizzato" (cd. riserva di contrattazione collettiva).
1.3. - Il ricorrente censura poi l'art. 5 della legge regionale
ligure n. 63 del 2009. Tale norma prevede, per la copertura di posti
vacanti nella dotazione in organico, che siano banditi concorsi
pubblici riservati, per titoli ed esami, per soggetti in possesso di
determinati requisiti di professionalità e di anzianità, stabilendo
che in tali casi non operino i divieti previsti dall'art. 3, comma
94, lettera b), ultimo periodo della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2008).
Il Presidente del Consiglio muove diverse censure alla norma in
esame. In primo luogo, afferma che essa, ponendosi in contrasto con
la normativa statale di riferimento, e in particolare con la
disciplina dettata dall'art. 17, comma 10 del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini),
che prevede, tra l'altro, un tetto massimo del 40% alle
stabilizzazioni mediante concorsi interni (elevabile al 50%), assente
dalla previsione impugnata, lederebbe la competenza statale esclusiva
in materia di ordinamento civile e di livelli essenziali delle
prestazioni; in secondo luogo, il ricorrente denuncia la violazione
dell'art. 97 Cost., perchè la norma regionale prevederebbe una
modalità di assunzione riservata, in contrasto con la normativa
statale sopra citata e, dunque, con il principio del necessario
carattere pubblico dell'accesso ai pubblici uffici. In terzo luogo,
la norma sarebbe illegittima, perchè riserverebbe tale concorso a
personale titolare di rapporti di lavoro flessibile escluso dalla
normativa statale "di riferimento". In quarto luogo, essa sarebbe
lesiva dei criteri di ragionevolezza, di buon andamento e
imparzialità della P.A. nella parte in cui esclude l'applicabilità
dell'art. 3, comma 94, lettera b) ultima parte - che vieta
l'utilizzazione delle stabilizzazioni per il personale di diretta
collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e successive
modificazioni, nonchè il personale a contratto che svolge compiti di
insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca
e, dunque, in tal modo, consente la stabilizzazione di tale tipologia
di personale. Infine, viene denunciata la lesione della competenza
legislativa statale concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
1.4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, poi,
l'art. 6 della medesima legge regionale ligure. Tale disposizione, in
tema di progressione economica e di carriera, prevede che i soggetti
risultanti vincitori nelle prove selettive bandite entro il gennaio
2010 siano "riclassificati" e che le relative graduatorie siano
utilizzabili, ai fini della loro progressione, per un triennio.
In tal modo, sostiene il ricorrente, sarebbe violato il
principio, introdotto dall'art. 23 del d.lgs. 150 del 2009, che
dispone che le progressioni economiche siano attribuite in modo
selettivo a un numero limitato di dipendenti e in relazione a
competenze professionali e risultati, individuali e collettivi;
sarebbe, altresì, violato l'art. 24 dello stesso decreto, che limita
la possibilità di coprire posti disponibili mediante personale
interno in progressione al 50 %.
Tale deroga determinerebbe, da un lato, l'invasione della
competenza legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica (e dei sopra riportati principi di coordinamento
della finanza pubblica) e, dall'altro, una lesione del principio di
buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, di cui
agli artt. 3 e 97 Cost.
1.5. - Il Presidente del Consiglio censura, infine, l'art. 28
della legge regionale n. 63 del 2009.
Tale norma autorizza la Giunta e il suo presidente a dotarsi di
personale assunto con forme di collaborazione flessibile, anche in
deroga dei principi dettati dagli artt. 7 e 36 del d.lgs. 165 del
2001. In base a tali norme statali, di carattere generale, le
amministrazioni pubbliche e le Regioni possono assumere personale con
forme contrattuali flessibili soltanto per sopperire ad esigenze
eccezionali e temporanee.
Secondo il ricorrente, la deroga disposta dalla norma impugnata
viola il principio dell'accesso ai pubblici uffici mediante pubblico
concorso e quello di buon andamento della pubblica amministrazione,
di cui all'art. 97 Cost., oltre che la competenza legislativa statale
esclusiva in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
2. - La questione, relativa all'art. 1, comma 6, della legge
regionale ligure n. 63 del 2009 è fondata.
L'iniziativa disciplinata dall'art. 153, comma 19, del d.lgs. n.
163 del 2006 si caratterizza, rispetto alle altre tre forme di
realizzazione della finanza di progetto, per la sua idoneità ad
integrare e coadiuvare l'attività di programmazione
dell'amministrazione aggiudicatrice. L'ente pubblico si avvale
dell'iniziativa privata e del contributo di idee e di capitali
privati non solo per la realizzazione delle sue finalità, ma anche
per la loro stessa individuazione. Lo studio di fattibilità
presentato ai sensi del comma 19, al pari delle altre procedure per
la realizzazione della finanza di progetto, in caso di valutazione
positiva, da parte dell'amministrazione, della pubblica utilità
dell'opera, finisce con il costituire l'unica base della gara
successiva e il solo termine di confronto delle eventuali altre
offerte.
Questa Corte (sentenza n. 411 del 2008), nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale di una disposizione regionale analoga
a quella oggi censurata, ha già avuto occasione di affermare che le
norme relative alle procedure di gara ed all'esecuzione del rapporto
contrattuale, ivi comprese quelle in tema di programmazione di lavori
pubblici, sono di competenza legislativa statale perchè poste a
tutela della concorrenza.
Tale incidenza è evidente anche nel caso della disposizione oggi
censurata. La presentazione di uno studio di fattibilità non
compreso nella programmazione triennale attribuisce al proponente un
indiscutibile vantaggio nella successiva gara per l'affidamento
dell'opera stessa, dal momento che egli è il primo ad aver
approfondito gli aspetti tecnici, amministrativi e finanziari del
problema; ed anzi, proprio per effetto della mancata previsione della
pubblica utilità dell'opera, può dirsi che egli acquisisce un
vantaggio verosimilmente ancora maggiore rispetto agli eventuali
concorrenti.
Pertanto, si deve ritenere che la presentazione dello studio di
fattibilità, di cui all'art. 153, comma 19, pur cadendo in un
momento antecedente alla fase dell'evidenza pubblica, costituisce
parte integrante di quest'ultima. La norma regionale censurata,
dunque, incidendo direttamente sulla materia, di competenza esclusiva
statale, della tutela della concorrenza, è illegittima.
2.1. - La questione relativa all'art. 4 della legge regionale
impugnata è fondata.
La norma censurata, pur limitandosi a recepire il contenuto del
contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto
delle Regioni e delle autonomie locali del 1999 e a ricalcarne
pedissequamente la previsione, è lesiva della competenza legislativa
statale in materia di ordinamento civile e della cd. riserva di
contrattazione collettiva. Infatti, essa, attraverso il richiamo ad
una norma contrattuale, pur adottata nella sede competente, fissa in
maniera definitiva una fonte necessariamente fluida e mutevole, qual
è la contrattazione collettiva, determinando, per la sola Regione
Liguria, l'ultrattività di tale regime; che, peraltro, è stato
sopravanzato, a livello nazionale, da una nuova disciplina
contrattuale più rigorosa.
2.2. - Anche le questioni relative ai successivi artt. 7 ed 8
sono fondate. In riferimento al personale contrattualizzato, invero,
tali norme dettano una disciplina eccentrica in materia,
rispettivamente, di orario di lavoro e di trattamenti economici,
incidendo su aspetti privatistici del contratto con la Regione, con
lesione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di
ordinamento civile (sentenze n. 189 del 2007, n. 308 del 2006 e n.
507 del 2000).
2.3. - La questione relativa all'art. 5 della legge regionale
ligure, sollevata con riferimento all'asserita lesione della
competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento
civile e livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, secondo
comma, lettere l) e m), Cost.) deve essere dichiarata inammissibile,
dal momento che nella deliberazione del Consiglio dei ministri non è
fatto alcun cenno ai predetti parametri. Pertanto, considerato il
carattere dispositivo dei giudizi di legittimità costituzionale in
via principale, la mancata indicazione di tale doglianza nella
determinazione dell'organo chiamato ad esprimere la volontà
dell'ente preclude a questa Corte l'esame nel merito della questione.
2.3.1. - La questione, ammissibile relativamente alle altre
censure, nel merito è fondata con riguardo alla denunciata lesione
del principio dell'accesso agli uffici pubblici mediante pubblico
concorso.
Questa Corte ha più volte avuto occasione di ribadire il
principio in base al quale la natura comparativa e aperta della
procedura è elemento essenziale del concorso pubblico, sicchè
procedure selettive riservate, che escludano o riducano
irragionevolmente la possibilità di accesso dall'esterno, violano il
carattere pubblico del concorso.
Ne consegue che quando, come nell'ipotesi in esame, sia
riscontrabile una riserva integrale di posti al personale interno,
deve ritenersi violata quella natura "aperta" della procedura, che
costituisce elemento essenziale del concorso pubblico (sentenza n.
100 del 2010).
La questione va, pertanto, accolta con riferimento al principio
del necessario carattere aperto delle procedure selettive concorsuali
per l'accesso ai pubblici uffici; principio, peraltro, consacrato non
soltanto nell'art. 97 Cost., indicato dal ricorrente, ma anche
nell'art. 51 Cost.
L'accoglimento della questione, con riferimento ai predetti
parametri, determina l'assorbimento delle altre censure attinenti
all'art. 5 della legge regionale ligure n. 63 del 2009.
2.4. - La questione relativa all'art. 6 della legge regionale
impugnata è fondata, con riferimento ai principi espressi dall'art.
97 Cost.
Questa Corte, nel dichiarare l'illegittimità di una legge della
Regione Lombardia che introduceva procedure di mobilità verticale
per i dipendenti regionali, prevedendo il reinquadramento nella
qualifica superiore di categorie di personale senza una specifica
verifica attitudinale in relazione alla qualifica e alle funzioni da
conferire, ha da tempo avuto modo di affermare il principio in base
al quale la progressione nei pubblici uffici deve avvenire per
concorso e previa rideterminazione della dotazione organica
complessiva (sentenza n. 478 del 1995 e, in senso analogo, sentenze
n. 159 del 2005, n. 274 del 2003, n. 218 del 2002 e n. 1 del 1999).
La norma regionale censurata, prevedendo una modalità di
progressione verticale nel sistema di classificazione, basata sui
risultati di un concorso già espletato e non già sull'indizione di
nuovi concorsi ad hoc, nella quale i candidati vincitori sono
riclassificati e le relative graduatorie sono utilizzabili per i
successivi tre anni, si pone, pertanto, in contrasto con il principio
di accesso ai pubblici uffici mediante concorso, che deve ritenersi
operante anche per le progressioni di carriera.
Restano assorbite le ulteriori censure.
2.5. - La questione relativa all'art. 28 della legge regionale
ligure n. 63 del 2009 non è fondata.
2.5.1. - Questa Corte ha già avuto modo di chiarire (sentenza n.
235 del 2010) che le norme regionali dirette a disciplinare la
possibilità di ricorrere a contratti a tempo determinato per far
fronte alle esigenze lavorative della Regione devono ritenersi
inquadrabili, facendo applicazione dei criteri da essa dettati per la
identificazione della materia in cui si colloca la disposizione
impugnata, nella materia dell'organizzazione degli uffici regionali,
attribuita dall'art. 117, quarto comma, Cost., alla competenza
legislativa residuale delle Regioni stesse.
2.5.2. - Questa Corte ha affermato altresì che, per gli
incarichi di collaborazione con organi elettivi e politici,
richiedenti un particolare rapporto di fiducia con il personale
scelto, le Regioni possono derogare ai criteri statali di cui al
d.lgs. n. 165 del 2001, prevedendo, in alternativa, altri criteri di
valutazione ugualmente idonei a garantire la competenza e la
professionalità dei soggetti di cui si avvale (sentenze n. 293 e n.
252 del 2009, n. 27 del 2008) e sempre che non ne sia prevista la
successiva stabilizzazione (sentenza n. 293 del 2009).
La disposizione censurata può ritenersi rispettosa di tali
principi, perchè essa, nella prospettiva di garantire il necessario
grado di fiduciarietà del personale di diretta collaborazione,
prevede, in caso di assunzione di personale in deroga ai principi
dettati dalla citata legislazione statale, alcuni criteri selettivi
che, valorizzando il possesso di esperienze professionali specifiche
(dalla particolare competenza derivante da pregresse esperienze
istituzionali e politiche, alla professionalità maturata in
incarichi di responsabilità o consulenza, di durata triennale, in
uffici pubblici o, per le segreterie particolari, alla circostanza
che gli aspiranti collaboratori abbiano avuto pregresse esperienze
triennali dello stesso tipo) devono ritenersi idonei a compensare
adeguatamente - in vista dello specifico impegno richiesto - la
deroga a quelli, più rigorosi, dettati dal d.lgs. n. 165 del 2001.
La norma, pertanto, deve ritenersi immune dalla prospettata
censura di legittimità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma
6, 4, 5, 6, 7, 8, comma 10, della legge della Regione Liguria 28
dicembre 2009, n. 63 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2010);
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Liguria n. 63
del 2009, sollevata con riferimento all'art. 117, comma secondo,
lettere l) e m), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 28 della legge della Regione Liguria n. 63 del 2009,
sollevate in riferimento all'art. 97 e all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Mazzella


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 5 gennaio 2011.

Il cancelliere: Fruscella