1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 28-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 luglio 1993
N. 24 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 3 luglio 1993 (del procuratore della Repubblica presso il tribunale di Milano) Deliberazione della Camera del 29 aprile 1993 con la quale e' stata negata l'autorizzazione a procedere nei confronti dell'on. Benedetto Craxi, detto Bettino, per i capi di imputazione di cui alla ipotesi di corruzione e concessa per i capi concernenti le ipotesi di violazione delle norme sul finanziamento dei partiti. Asserita spettanza al p.m. della ricostruzione dei fatti e delle qualificazioni giuridiche degli stessi con conseguente formulazione della richiesta di autorizzazione a procedere per i reati in relazione ai quali ritiene di dover procedere e, viceversa, non spettanza alla Camera del potere di concedere o negare l'autorizzazione modificando la ricostruzione dei fatti e le qualificazioni giuridiche prospettate dal p.m. Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 1150/1988. (Conflitto gia' dichiarato ammissibile con ordinanza n. 265/1993). (Deliberazione della Camera del 29 aprile 1993). (Cost., artt. 68, 101, 102, 104 e 112). (093C0754) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 28-7-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, ai
sensi dell'art. 134 della Costituzione della Repubblica e dell'art.
37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, fra il procuratore della
Repubblica presso il tribunale ordinario di Milano e la Camera dei
deputati, in relazione alla autorizzazione a procedere nei confronti
dell'on. Benedetto Craxi, detto Bettino, in parte concessa ed in
parte negata nella seduta del 29 aprile 1993, per ritenuta violazione
delle disposizioni di cui agli artt. 68, 101, 102, 104 e 112 della
Costituzione della Repubblica;
Letti gli atti del procedimento penale n. 8655/92 r.g.n.r. mod.
21;
Vista in particolare la richiesta di autorizzazione a procedere
formulata in data 12 gennaio 1993 nei confronti dell'on. Benedetto
Craxi detto Bettino;
Vista altresì la nota in data 7 maggio 1993 con la quale il
Presidente della Camera dei deputati comunicava la decisione
dell'assemblea sulla menzionata richiesta;
Propone conflitto di attribuzione con la Camera dei deputati in
relazione alla deliberazione stessa, per i seguenti
M O T I V I
1. - Premessa.
Questa autorità giudiziaria procede per svariati episodi
qualificati come delitti contro la pubblica amministrazione o in
danno della stessa, violazioni della normativa sul finanziamento dei
partiti, ricettazione ed altro nei confronti di numerose persone.
Nell'ambito di tale procedimento è stata inoltrata alla Camera
dei deputati, il 12 gennaio 1993, richiesta di autorizzazione a
procedere (allegato 1), successivamente integrata (allegati 2, 3 e 4)
nei confronti dell'on. Benedetto Craxi, già segretario politico del
Partito Socialista Italiano, per vari episodi di ricezione di denaro
versato da imprenditori in relazione ai rapporti da costoro
intrattenuti con la pubblica amministrazione.
In essa i capi dal numero 1 al numero 20 sono relativi a fatti di
ricezione di somme di denaro versato da varie imprese in relazione
agli appalti per i lavori della metropolitana milanese e per il
passante ferroviario di Milano.
Come segnalato nella richiesta di autorizzazione a procedere, per
ogni fatto sono state formulate due ipotesi di reato, ossia la
corruzione propria e la violazione della legge sul finanziamento
pubblico dei partiti (cfr. richiesta di autorizzazione a procedere,
pag. 83).
I capi dal numero 21 al numero 35 sono relativi a fatti di
ricezione di somme di denaro versate alla segreteria nazionale del
P.S.I. in relazione ai rapporti intrattenuti con la pubblica
amministrazione dagli imprenditori eroganti (riferiti dagli eroganti,
tranne il fatto di cui al capo 35 desunto dal versamento di denaro da
parte del segretario nazionale amministrativo al segretario regionale
attraverso le indicazioni fornite al momento della consegna).
Anche in questi capi, per ogni fatto sono state formulate due
ipotesi di reato, ossia la corruzione propria e la violazione della
legge sul finanziamento pubblico dei partiti (cfr. richiesta di
autorizzazione a procedere pag. 83).
I capi dal numero 36 al numero 41 sono relativi a fatti di
ricezione di somme di denaro provenienti da reati contro la pubblica
amministrazione o in danno della stessa, fatti in relazione ai quali
sono state configurate le ipotesi di ricettazione e di finanziamento
illecito dei partiti.
Con nota n. 1993.7.7 in data 7 maggio 1993 il procuratore generale
della Repubblica presso la corte d'appello di Milano restituiva gli
atti inviati alla Camera e trasmetteva copia della nota del 7 maggio
1993 del Ministro di grazia e giustizia (allegato 5), informando che
nella seduta del 29 aprile 1993 la Camera dei deputati aveva
deliberato:
- di non concedere l'autorizzazione a procedere in relazione ai
capi d'imputazione di cui ai numeri 1), 3), 5), 7), 9), 11), 13),
15), 17), 19), 35), 36), 37), 38), 39), 40), e 41);
- di concedere l'autorizzazione a procedere in relazione ai capi
di cui ai numeri 2), 4), 6), 8), 10), 12), 14), 16), 18), 20), 21),
22), 23), 24), 25), 26), 27), 28), 29), 30), 31), 32), 33), 34) della
domanda.
Per quanto attiene i capi da 1 a 20, l'autorizzazione è stata
dunque concessa per ciascun fatto, limitatamente alla fattispecie di
violazione della normativa sul finanziamento dei partiti, mentre è
stata negata per la fattispecie di corruzione relativa all'erogazione
della stessa somma di denaro.
La Camera ha poi negato autorizzazione a procedere in relazione
all'ulteriore fatto di corruzione ed agli altri fatti ciascuno dei
quali ricondotto alle fattispecie di ricettazione e di violazione
della disciplina sul finanziamento dei partiti.
Le doglianze di questo ufficio attengono alla parte della
deliberazione dell'assemblea afferente i capi da 1 a 20, in relazione
alla diversa determinazione adottata circa la doppia qualificazione
penalmente illecita che questa procura aveva attribuito ai fatti.
2. - Profili relativi alla legittimazione ad elevare conflitto.
Ai sensi dell'art. 37 della legge n. 87/1953, il conflitto tra
poteri dello Stato è risoluto dalla Corte costituzionale, se insorto
tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del
potere cui appartengono.
Nel caso di specie, ci si duole della decisione della Camera dei
deputati sulla richiesta di autorizzazione a procedere avanzata nei
confronti dell'on. Craxi, in conseguenza della quale, ad avviso
dell'organo ricorrente, viene illegittimanente condizionato
l'esercizio dell'azione penale, obbligatoria ai sensi dell'art. 112
della Costituzione, e come tale soggetta solo alla legge, salvo il
controllo del giudice.
Nel vigente ordinamento, titolare del potere - dovere di
esercitare l'azione penale è il pubblico ministero, con l'unica
eccezione, posta con legge costituzionale, del collegio inquirente
per i reati ministeriali.
Ne consegue che organo competente a dichiarare definitivamente la
volontà dello Stato in ordine all'esercizio dell'azione penale è
l'ufficio del pubblico ministero procedente, che, pertanto, deve
ritenersi legittimato a proporre conflitto di attribuzione.
Non ignora l'ufficio ricorrente che, in più occasioni, codesta
Corte ha escluso la legittimazione del p.m. a sollevare conflitto di
attribuzione (ordinanza n. 16/1979; sentenza n. 52/1976). Va tuttavia
osservato che, nel caso in esame, il pubblico ministero agisce a
difesa di attribuzioni che gli sono riconosciute in via diretta ed
esclusiva dalla norma costituzionale (art. 112) e non dalla legge
ordinaria. Quando dovesse escludersi la legittimazione del pubblico
ministero, nessun altro organo dell'ordine giudiziario, ancorchè
titolare di funzioni giurisdizionali, sarebbe competente a sollevare
conflitto di attribuzione in relazione all'esercizio dell'azione
penale. Non il g.i.p., il quale, ove non condivida le determinazioni
del p.m. in ordine all'esercizio dell'azione penale (rectius: al
mancato esercizio), può disporre la redazione coatta del capo
d'imputazione, che è comunque atto proprio del pubblico ministero.
Non il giudice del dibattimento, la cui funzione giurisdizionale
presuppone l'esercizio dell'azione penale, atto genetico del
processo.
Del resto la legittimazione del publico ministero a sollevare
conflitto in ordine al diniego di autorizzazione a procedere, lesivo
delle attribuzioni riservategli dall'art. 112 della Costituzione, si
scioglie a contrario ove si consideri l'ipotesi in cui l'organo
d'accusa, malgrado il diniego dell'assemblea legislativa, proceda ad
indagini ed, eventualmente, eserciti l'azione penale. Non è
dubitabile che, in siffatta ipotesi, l'assemblea sarebbe legittimata
a tutelare le proprie prerogative costituzionalmente rilevanti
attraverso il procedimento previsto dagli artt. 37 e segg. della
legge 11 marzo 1953, n. 87, già nei confronti dello stesso pubblico
ministero procedente, e senza dover attendere l'intervento del
giudice (si pensi ai casi di perquisizioni personali o domiciliari
disposte dal publico ministero).
Ciò dimostra la legittimazione del pubblico ministero a sollevare
conflitto in questa materia.
3. - Profili relativi alla ammissibilità del conflitto.
Ai sensi dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione, senza
autorizzazione della camera di appartenenza nessun membro del
Parlamento può essere sottoposto a procedimento penale.
Attraverso la deliberazione richiamata in premessa, la Camera dei
deputati ha, dunque, esercitato una potestà costituzionalmente
prevista.
Ritiene tuttavia questo ufficio che l'esercizio di siffatto potere
possa essere sindacato dalla Corte costituzionale, ai sensi degli
artt. 37 e segg. della legge n. 87/1953, allorquando, mediante il suo
uso non conforme ai principi della Costituzione, siano state lese le
attribuzioni di altri poteri dello Stato.
Ed invero, la ragion d'essere dell'art. 68 della Costituzione non
è quella di garantire una insindacabile area d'impunità ai membri
del Parlamento, che non possono ritenersi legibus soluti, ma quella
di garantire la libertà e l'autonomia delle Camere. Ne consegue che
il potere delle Camere, pure amplissimo, non è arbitrario, ma è
obiettivamente limitato dalla funzione per cui è previsto e dalle
attribuzioni costituzionalmente riservate agli altri poteri dello
Stato.
In tal senso è significativo il precedente costituito dalla
sentenza n. 1150/1988 della Corte costituzionale, con la quale si è
riconosciuta l'ammissibilità del "conflitto da lesione o
menomazione" sollevato dalla corte d'appello di Roma in ordine ad una
deliberazione del Senato secondo cui i fatti, per i quali pendeva
giudizio civile presso gli uffici giudiziari di Roma, erano
ricompresi nella prerogativa della insindacabilità, prevista
dall'art. 68, primo comma, della Costituzione. In tale circostanza la
Corte, ammettendo conflitto di attribuzioni sollevato dalla corte
d'appello di Roma, ha enunciato il seguente principio:
" .. In quanto è attribuito nei limiti della fattispecie
indicata nell'art. 68, primo comma, e solo entro questi limiti
legittimamente esercitato, il potere valutativo delle camere non è
arbitrario o soggetto soltanto ad una regola interna di self-
restraint. Nella nostra Costituzione, che riconosce i diritti
inviolabili dell'uomo (tra cui il diritto all'onore ed alla
reputazione) come valori fondamentali dell'ordinamento giuridico e
prevede un organo giurisdizionale di garanzia costituzionale, il
detto potere è soggetto ad un controllo di legittimità, operante
con lo strumento del conflitto di attribuzione a norma degli artt.
134 della Costituzione e 37 e segg. della legge n. 87/1953, e perciò
circoscritto ai vizi che incidono, comprimendola, sulla sfera di
attribuzioni della autorità giudiziaria ..".
In ordine agli altri requisiti di ammissibilità del conflitto va
rilevato che:
la camera dei deputati, nel momento del voto assembleare, è
certamente organo idoneo ad affermare definitivamente la volontà del
potere che rappresenta;
il procuratore della Repubblica presso il tribunale ordinario di
Milano è, secondo le vigenti disposizioni, organo competente ad
affermare definitivamente, in questa fase, la volontà del pubblico
ministero, nell'ambito del procedimento di cui si è detto.
4. - Profili di diritto.
Ai sensi degli artt. 101, 102, 104 della Costituzione della
Repubblica, l'ordine giudiziario è indipendente da ogni altro potere
e la funzione giurisdizionale - regolata legislativamente - è
esercitata da magistrati ordinari.
Ai sensi dell'art. 112 della Costituzione della Repubblica, il
pubblico ministero, che dell'ordine giudiziario fa parte, ha
l'obbligo di esercitare l'azione penale - nelle forme
legislativamente previste - al fine di sottoporre alla decisione di
un giudice soggetto soltanto alla legge le sue determinazioni sulla
fondatezza delle notizie di reato che gli pervengono e sui risultati
di eventuali indagini da lui compiute. Nel vigente modello
processuale, l'atto di esercizio dell'azione penale si colloca alla
fine delle indagini preliminari ed è costituito dalla attribuzione
specifica a taluno, nelle forme indicate dall'art. 405 del c.p.p., di
un fatto storicamente determinato e giuridicamente qualificato.
L'art. 68 della Costituzione della Repubblica, nel prevedere la
necessità di autorizzazione per dar corso a procedimento penale nei
confronti di parlamentari, non individua esso stesso che cosa debba
intendersi per "procedimento penale", sicchè, sul piano tecnico, il
contenuto di tale disposizione va desunto dalla legislazione vigente,
secondo la quale il procedimento penale ha come atto genetico la
notizia di reato, seguita, di regola, dalle indagini preliminari.
Queste, dunque, si svolgono in relazione ad un fatto che appare
essere penalmente rilevante, cui sarà data una compiuta
qualificazione giuridica nel momento di esercizio dell'azione penale,
attraverso la formulazione della imputazione, atto proprio del p.m.
Ne consegue che, nella fase delle indagini preliminari,
autorizzare l'autorità giudiziaria a sottoporre un membro del
Parlamento a procedimento penale significa autorizzare il pubblico
ministero a svolgere le indagini necessarie in relazione ad un fatto
per le conseguenti determinazioni in ordine all'esercizio dell'azione
penale e con la qualificazione giuridica necessaria ai soli fini
dell'iscrizione nel registro delle notizie di reato.
In tale fase non vi è spazio per un'imputazione in senso tecnico
(si noti, al riguardo, che il termine "imputazione" compare solo
nell'art. 405 del c.p.p., mentre prima si parla di fatto e di norme
di legge che si assumono violate - cfr. art. 375, 343 e 111 delle
disp. att. e 292 del c.p.p.).
La Camera alla quale appartiene la persona sottoposta ad indagini,
investita della richiesta di autorizzazione a procedere in relazione
ad un determinato fatto che appare essere penalmente rilevante (avuto
riguardo alla qualificazione giuridica attribuita dal pubblico
ministero richiedente) può deliberare di concedere o di negare
l'autorizzazione.
Per contro non può, ad avviso di questo ufficio, ingerirsi nei
profili della ricostruzione del fatto o della sua qualificazione
giuridica, attribuzioni riservate dalla Costituzione e dalla
legislazione vigente dalla autorità giudiziaria e, nella fase di
esercizio dell'azione penale, al pubblico ministero.
5. - Profili di fatto.
Nel caso di specie, ogni singolo episodio di versamento di denaro
all'on. Craxi, descritto in ciascuna notizia di reato pervenuta a sua
carico, è idoneo, ad avviso di questo ufficio, a legittimare
indagini (nè altro può pretendersi atteso il termine strettissimo
che deve intercorrere tra l'iscrizione del nome dell'indagato e
l'inoltro della richiesta di autorizzazione) in relazione sia ad
ipotesi di violazioni della normativa sul finanziamento dei partiti
politici, sia ad ipotesi di reato contro la pubblica amministrazione,
sicchè è stato iscritto sotto il titolo degli artt. 7 della legge
n. 195/1974 e 4 della legge n. 659/1981 e sotto il titolo del reato
di cui all'art. 319 del c.p.
Si è in presenza di un caso tipico di concorso formale
eterogeneo, riscontrandosi una condotta - la ricezione di denaro come
corrispettivo di una pluralità di atti amministrativi - che integra
violazioni di diverse norme incriminatrici.
Pertanto non si è in presenza di diversi fatti, ma di un unico
fatto, per ogni episodio storico, riconducibile a diverse figure
delittuose.
La inscindibilità in concreto fra le due figure di reato (almeno
nella fase delle indagini preliminari) peraltro si coglie agevolmente
ove si consideri che la illiceità del finanziamento si è fatta
derivare non solo dal mancato rispetto delle forme di pubblicità e
di trasparenza previste dalla legge, ma anche dalla circostanza che
trattavasi di finanziamenti comunque vietati dalla legge, per l'ovvia
ragione che integravano gli estremi del reato di corruzione propria.
Nè tale assunto può essere revocato in dubbio obbiettando che,
in relazione alle due diverse norme incriminatrici, sono state
redatte distinte ipotesi d'imputazione, giacchè l'idendità storica
dei fatti contestati è evidente (la ricezione del denaro è elemento
costitutivo del reato di corruzione e, nello stesso tempo, fatto di
consumazione del reato di illecito finanziamento) e la distinzione
per capi è frutto di una scelta di comodità espositiva, dettata
anche dalla circostanza che per alcuni episodi di ricezione di denaro
può procedersi in ordine soltanto al reato di corruzione, poichè il
reato di finanziamento illecito è coperto da amnistia.
Del resto la sussistenza, in relazione alle condotte contestate,
del concorso formale eterogeneo era nota alla Camera dei deputati,
se, nel suo intervento alla seduta della Camera del 29 aprile 1993,
l'on. Pinza, relatore sulla richiesta di autorizzazione a procedere,
precisava:
" .. Tale sistema di finanziamenti paralleli propone per altro
problemi assai complessi per quanto concerne i reati di ricettazione
e corruzione (mi limito a questi perchè quello di concussione non è
contestato nel caso in esame). In particolare, la corruzione spesso
costituisce il fatto reato che consente l'acquisizione in modo
illecito di denaro, sicchè accade sovente che, come in questo caso,
entrambi i reati siano congiuntamente contestati .." (resoconto
seduta 29 aprile 1993, pag. 13).
Nella stessa richiesta di autorizzazione a procedere si
evidenziava:
" .. si segnala che per ogni fatto sono state indicate due
imputazioni, quella relativa al reato di corruzione o di ricettazione
e quella relativa al reato di violazione della disciplina sul
finanziamento dei partiti politici insita nella stessa ricezione del
denaro .." (richiesta, pag. 83).
Va altresì rilevato, sul piano procedurale, che la Camera dei
deputati non ha votato distintamente su ogni capo d'imputazione, ma
per blocchi di contestazioni, individuati in relazione alla
qualificazione giuridica del fatto.
Tale modalità di voto è indice sintomatico dello sconfinamento
di attribuzioni posto in essere dalla Camera.
Attraverso tale procedura infatti l'assemblea non ha potuto, nè
poteva, apprezzare la corrispondenza tra singoli fatti e la
qualificazione giuridica attribuita nelle richieste, ma solo
esprimere interpretazioni di ordine generale in tema di diritto
penale sulla applicazione della legge.
Tale attività può essere svolta mediante interpretazione
autentica, attribuzione del legislatore nel suo complesso e solo con
le forme di un atto avente forza di legge, e non da parte di una sola
delle assemblee legislative, con un atto quale la deliberazione su
richiesta di autorizzazione a procedere.
Inoltre un'autorizzazione a procedere parziale, ossia limitata a
determinate qualificazioni giuridiche del fatto, si traduce, nella
sostanza, in una autorizzazione a procedere "condizionata", nel senso
che si subordina, di fatto, l'esercizio dell'azione penale alla
possibilità di ravvisare, in relazione ad un fatto, solo talune
ipotesi di reato. E non sembra che l'atto di autorizzazione,
irrevocabile, possa essere soggetto a termini od a condizioni.
6. - Conclusioni.
La Camera dei deputati autorizzando, quanto ciascuna notizia di
reato e fattispecie, in relazione ai capi 1/20, il procedimento
soltanto per taluno dei titoli di reato ipotizzati ha sconfinato
dalle sue attribuzioni, invadendo quelle della autorità giudiziaria,
sola competente a ricostruire i fatti ed a qualificarli secondo
diritto.
Pertanto, deve essere richiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare che spetta alla autorità giudiziaria, ed al pubblico
ministero in sede di indagini preliminari e di esercizio dell'azione
penale, ricostruire il fatto e deciderne la qualificazione giuridica,
mentre alla assemblea legislativa di appartenenza spetta concedere o
negare l'autorizzazione a procedere in relazione a tale ricostruzione
ed a tale qualificazione giuridica, senza possibilità di modificarle
ovvero di apporre condizione o termine alla concessa autorizzazione.
Conseguentemente, del parziale diniego di autorizzazione a
procedere, di cui alla seduta in data 29 aprile 1993 della Camera dei
deputati, va richiesto l'annullamento con rinvio allo stesso organo
per una nuova deliberazione.
Si osserva infine, sotto il profilo processuale, che questo
ufficio deve ritenersi legittimato a stare direttamente in giudizio a
mezzo dei magistrati che ne hanno la rappresentanza sia ai sensi
dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 26 D.C.C.
16 marzo 1956, sia in applicazione dei principi generali
dell'ordinamento giudiziario, per i quali il pubblico ministero,
quando è titolare della legittimazione sostanziale, lo è anche di
quella processuale, come dello ius postulandi.

P. Q. M.
Visti gli artt. 68, 101, 102, 104, 112 della Costituzione della
Repubblica, 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, 26 D.C.C. 16 marzo
1956;
Chiede che la Corte costituzionale, accogliendo il presente
ricorso, voglia:
dichiarare che spettano al pubblico ministero la ricostruzione
dei fatti e le qualificazioni giuridiche degli stessi con conseguente
formulazione delle richieste di autorizzazione a procedere per i
reati in relazione ai quali ritiene di dover procedere;
che spetta a ciascuna delle assemblee legislative concedere o
negare l'autorizzazione senza poter modificare la ricostruzione dei
fatti e le qualificazioni giuridiche prospettate dal pubblico
ministero;
anullare i dinieghi di autorizzazione a procedere di cui alla
seduta del Senato della Repubblica del 18 marzo 1993, con conseguente
rinvio allo stesso organo per una nuova deliberazione.
Il procuratore della Repubblica: BORRELLI

93C0754