1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 SENTENZA 10 gennaio - 15 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Parchi e riserve naturali - Istituzione e regolamentazione del Parco naturale regionale "Costa dei Trabocchi". - Legge della Regione Abruzzo 6 novembre 2015, n. 38, recante «Istituzione del Parco Naturale Regionale Costa dei Trabocchi e modifiche alla legge regionale 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa)», artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 e 12. - (T-170036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3,
4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 12 della legge della Regione Abruzzo 6
novembre 2015, n. 38, recante «Istituzione del Parco Naturale
Regionale Costa dei Trabocchi e modifiche alla legge regionale 21
giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree protette della Regione
Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-5 gennaio 2016,
depositato in cancelleria il 12 gennaio 2016 ed iscritto al n. 1 del
registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 4-5 gennaio 2016 e depositato il successivo 12 gennaio
(reg. ric. n. 1 del 2016), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 12 della
legge della Regione Abruzzo 6 novembre 2015, n. 38, recante
«Istituzione del Parco Naturale Regionale Costa dei Trabocchi e
modifiche alla legge regionale 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro
sulle aree protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco
d'Europa)», in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s),
e 118, secondo comma, della Costituzione ed in relazione agli artt.
19 e 20 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette) ed agli artt. 25 e 26 della legge 31 dicembre 1982, n. 979
(Disposizioni per la difesa del mare).
Il ricorrente rileva che l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 38 del 2015 istituisce il Parco naturale regionale "Costa
dei Trabocchi", classificandolo, nel comma seguente, come tale ai
sensi dell'art. 2, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), oltre che dell'art. 9, comma 1,
della legge regionale n. 38 del 1996.
Il successivo art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 38 del
2015 individua l'area interessata disponendo che «Il Parco è
composto dal tratto di mare prospiciente la costa dei Comuni di San
Vito Chietino e di Rocca San Giovanni a partire dalla linea di costa
fino a sei miglia marine a partire dai rispettivi limiti nord e sud
lungo la costa secondo le coordinate dei vertici stabilite dal comma
2».
Dunque, a giudizio del ricorrente, l'area protetta di nuova
istituzione interessa, secondo le coordinate riportate all'art. 2,
comma, 2 della legge reg. Abruzzo n. 38 del 2015, unicamente il
territorio marino, vale a dire quello entro le sei miglia dalla
costa. Si configurerebbe, allora, a tutti gli effetti come un'area
marina protetta, nonostante la denominazione di «Parco naturale
regionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che ai sensi
dell'art. 2, comma 2, della legge n. 394 del 1991, i parchi naturali
regionali sono costituiti da aree terrestri fluviali, lacuali e, solo
eventualmente, da tratti di mare prospicienti la costa, da intendersi
peraltro come possibili limitate estensioni della parte terrestre,
fluviale o lacuale, di valore naturalistico e ambientale, che
costituirebbero, nell'ambito di una o più regioni limitrofe, un
sistema omogeneo individuato dagli assetti naturali dei luoghi, dai
valori paesaggistici ed artistici e dalle tradizioni culturali delle
popolazioni locali.
Secondo il ricorrente, sarebbe evidente che la norma in esame
eccederebbe dalla competenza regionale, considerato che l'istituzione
di aree protette interessanti gli ambienti marini rientrerebbe
nell'ambito delle competenze riservate allo Stato. A tale proposito
occorrerebbe richiamare la normativa di cui al Titolo V (Riserve
marine) della legge n. 979 del 1982, come successivamente modificata,
in base alla quale le riserve marine sono attualmente istituite,
«previa istruttoria tecnica di valutazione concernente gli appositi
studi conoscitivi di carattere ambientale e socio-economico, con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, d'intesa con la regione interessata e previo parere della
Conferenza unificata» (art. 26).
Il Presidente del Consiglio richiama l'art. 19 della legge n. 394
del 1991, il quale definisce la gestione delle aree protette marine,
disponendo che il raggiungimento delle finalità istitutive di
ciascuna area marina è assicurato attraverso l'Ispettorato centrale
per la difesa del mare. D'altra parte il Titolo III (Aree naturali
protette regionali) della legge n. 394 del 1991 delinea e definisce,
agli articoli da 22 a 28, le norme istitutive delle stesse. Tali
disposizioni non contemplerebbero alcun riferimento al territorio
marino, riferendosi anzi più propriamente all'ambito terrestre.
In sintesi, secondo il ricorrente, la norma regionale
istituirebbe un'area protetta con una denominazione, una
strumentazione gestionale e di salvaguardia relative ad un parco
regionale terrestre, perimetrando invece come zona da proteggere
un'area marina ed esercitando competenze non spettanti alla regione.
In ciò consisterebbe il contrasto con le vigenti norme
costituzionali, secondo quanto emerge chiaramente dal tenore
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che affida allo
Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia «tutela
dell'ambiente».
Inoltre, la richiamata disciplina regionale confliggerebbe con la
disposizione del successivo art. 118, secondo comma, Cost., in base
al quale «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale secondo le rispettive competenze». Tale
norma, infatti, anche se esplicitamente riferita alle sole competenze
degli enti territoriali minori, porrebbe chiaramente il principio
secondo il quale la competenza legislativa circa l'allocazione delle
funzioni amministrative dipenderebbe dalla competenza legislativa nel
settore di volta in volta considerato.
Le menzionate disposizioni dell'impugnata legge regionale
violerebbero i parametri costituzionali evocati nella parte in cui
assegnano direttamente, mediante la normazione primaria, una funzione
amministrativa ricadente in una materia, la «tutela dell'ambiente»,
che non spetta alla competenza legislativa regionale e che è
assegnata in via esplicita dalla legge statale alla competenza
dell'amministrazione centrale.
Conseguenza della illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge reg. Abruzzo n. 38 del 2015 sarebbe l'illegittimità dei
successivi articoli della medesima legge regionale, con esclusione
dell'art. 11, che sono volti a dettare la disciplina di dettaglio
dell'istituito Parco regionale. Risulterebbero, in particolare,
contraddittori rispetto alla perimetrazione esclusivamente marina
individuata i riferimenti alla tutela dell'ambiente terrestre (art.
2, comma 4, e art. 3, comma 1), così come la previsione del Piano e
del Regolamento del parco e del Programma pluriennale economico e
sociale (artt. 6 e 7), nonchè il rimando alle norme di salvaguardia
previste dall'art. 9 della legge reg. n. 38 del 1996.
Si tratterebbe infatti di contenuti e strumenti di gestione
inerenti ai parchi terrestri e che dunque non potrebbero trovare
applicazione per un'area protetta marina.
2.- La Regione Abruzzo non si è costituita.
3.- All'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha
delimitato l'oggetto del giudizio rinviando alle disposizioni
individuate nella delibera ad impugnare - che, a sua volta, richiama
la relazione del Dipartimento degli affari regionali - e, dunque,
agli artt. 1, comma 1; 2, commi 1, 2 e 4; 3, comma 1; 6, 7 e 9 della
legge regionale in esame.

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10 e 12 della legge della Regione Abruzzo 6 novembre 2015, n. 38,
recante «Istituzione del Parco Naturale Regionale Costa dei Trabocchi
e modifiche alla legge regionale 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro
sulle aree protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco
d'Europa)», deducendo la violazione degli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 118, secondo comma, della Costituzione, in relazione
agli artt. 19 e 20 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro
sulle aree protette) e agli artt. 25 e 26 della legge 31 dicembre
1982, n. 979 (Disposizioni per la difesa del mare).
Il ricorrente rileva che l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Abruzzo n. 38 del 2015 istituisce il Parco naturale regionale "Costa
dei Trabocchi", classificandolo, nel comma seguente, come tale ai
sensi dell'art. 2, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), oltre che dell'art. 9, comma 1,
della legge regionale n. 38 del 1996.
Il successivo art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 38 del
2015 individua l'area interessata disponendo che «Il Parco è
composto dal tratto di mare prospiciente la costa dei Comuni di San
Vito Chietino e di Rocca San Giovanni a partire dalla linea di costa
fino a sei miglia marine a partire dai rispettivi limiti nord e sud
lungo la costa secondo le coordinate dei vertici stabilite dal comma
2».
Dunque, a giudizio del ricorrente, l'area protetta di nuova
istituzione interessa, secondo le coordinate riportate all'art. 2,
comma, 2 della legge reg. Abruzzo n. 38 del 2015, unicamente il
territorio marino, vale a dire quello entro le sei miglia dalla
costa.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le menzionate
disposizioni, che istituiscono un'area protetta denominandola Parco
naturale regionale "Costa dei Trabocchi" e ne regolamentano la
gestione e la salvaguardia, violerebbero, innanzitutto, l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dal momento che l'area di nuova
istituzione interessa unicamente il territorio marino e si configura
a tutti gli effetti come un'area marina protetta, la cui disciplina -
contenuta negli artt. 19 e 20 della legge n. 394 del 1991 e negli
artt. 25 e 26 della legge n. 979 del 1982 - afferisce alla materia di
competenza esclusiva statale «tutela dell'ambiente».
Le norme censurate sarebbero altresì lesive dell'art. 118,
secondo comma, Cost., in quanto, sebbene la disposizione
costituzionale si riferisca esplicitamente solo alle competenze degli
enti territoriali minori, porrebbe chiaramente il principio secondo
il quale la competenza legislativa circa l'allocazione delle funzioni
amministrative dipende dalla competenza legislativa nel settore di
volta in volta considerato.
2.- All'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha
precisato che l'oggetto del giudizio deve essere circoscritto alle
disposizioni individuate nella delibera ad impugnare - che, a sua
volta, richiama la relazione del Dipartimento affari regionali - e,
dunque, agli artt. 1, comma 1; 2, commi 1, 2 e 4; 3, comma 1; 6, 7 e
9 della legge regionale in esame.
In questi termini risulta quindi individuato l'oggetto del
giudizio.
3.- Le questioni sollevate in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. sono fondate.
3.1.- Con la legge regionale in esame, la Regione Abruzzo ha
istituito il Parco naturale regionale "Costa dei Trabocchi".
Il Parco viene classificato con riferimento agli artt. 2, comma
2, della legge n. 394 del 1991 e 9, comma 1, della legge Reg. Abruzzo
n. 38 del 1996. Tali disposizioni prevedono che i parchi naturali
regionali sono costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali ed
eventualmente da tratti di mare prospicienti la costa, in cui siano
inclusi uno o più ecosistemi intatti o poco alterati da interventi
antropici, che costituiscono, nell'ambito di una o più regioni
limitrofe, un sistema omogeneo caratterizzato dalla presenza di
specie animali, vegetali o siti geomorfologici di rilevante interesse
naturalistico, scientifico, culturale, educativo e ricreativo,
nonchè da valori paesaggistici, artistici e dalle tradizioni delle
popolazioni locali.
Nel caso in esame viene enunciata la sottoposizione a tutela
dell'area interessata da elementi floro-faunistici di particolare
valore naturalistico.
3.2.- Tuttavia, l'individuazione dell'area tutelata riguarda il
«tratto di mare prospiciente la costa dei Comuni di San Vito Chietino
e di Rocca San Giovanni a partire dalla linea di costa fino a sei
miglia marine a partire dai rispettivi limiti nord e sud lungo la
costa secondo le coordinate dei vertici stabilite dal comma 2». In
tal modo la perimetrazione del parco naturale "Costa dei Trabocchi"
comprende esclusivamente un tratto di mare prospiciente la costa
compreso tra le coordinate indicate nel secondo comma dell'art. 2.
Nella relazione di accompagnamento alla legge regionale n. 38 del
2015, impugnata con il presente ricorso, si legge come in passato la
legislazione regionale abbia privilegiato «la dimensione interna
dell'Abruzzo, affidando un ruolo quanto meno limitato alla parte
costiera».
In tale contesto si riconosce espressamente che la parte
terrestre prospiciente all'area del Parco naturale regionale
"Trabocchi del Chietino" coincide con l'area del sito di interesse
comunitario (SIC) IT714106 e che con la legge della Regione Abruzzo
30 marzo 2007, n. 5 (Disposizioni urgenti per la tutela e la
valorizzazione della Costa Teatina) sono state istituite sei riserve
costiere, tra le quali la riserva naturale "Grotta delle Farfalle"
(art. 3, comma 1), in un'area corrispondente a quella marina che la
legge impugnata intende istituire.
Inoltre, sia la relazione, sia l'impugnato art. 2, comma 3,
riconoscono che il valore della presenza dei "trabocchi", quali beni
storico-artistici, è stato già in passato tutelato con la legge
reg. Abruzzo 14 dicembre 1994, n. 93 (Disposizioni per il recupero e
la valorizzazione dei trabucchi della costa abruzzese), poi integrata
da successivi interventi legislativi, quali la legge della Regione
Abruzzo 11 agosto 2009, n. 13, recante: «Modifiche ed integrazioni
alla L.R. n. 71/2001 (Rifinanziamento della L.R. n. 93/1994
concernente: Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei
trabucchi della costa abruzzese) e norme relative al recupero, alla
salvaguardia e alla valorizzazione dei trabocchi da molo, anche detti
«caliscendi» o «bilancini», della costa abruzzese».
I "trabocchi" assurgerebbero, di fatto, ad icona di una relazione
tra terra e mare che «se pur ovvia, [...] non è, sin ora, assurta ad
oggetto di tutela e valorizzazione integrata».
Conseguentemente, la legge regionale in esame, al menzionato art.
2, comma 3, incoerentemente afferma che la presenza dei "trabocchi",
antichi strumenti di pesca, caratterizza l'ambiente marino.
La contraddizione tra le norme di principio istitutive del Parco
naturale regionale (art. 1) - che, come già detto, solo
marginalmente può comprendere anche tratti di mare prospicienti la
costa - e la concreta perimetrazione dello stesso (art. 2) contenente
solo un ampio tratto di mare prospiciente la costa, palesa la reale
portata della legge in esame, tesa, in realtà, alla creazione di
un'area marina protetta in violazione del riparto di competenze
legislative tra Stato e Regioni.
La disciplina delle aree protette rientra, invero, nella
competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente»
ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (ex multis, sentenze n.
212 del 2014 e n. 14 del 2012), ed è contenuta nella legge n. 394
del 1991 che detta i principi fondamentali della materia, ai quali la
legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi, assumendo anche i
connotati di normativa interposta (sentenze n. 212 del 2014, n. 325
del 2011, n. 315 e n. 193 del 2010). L'art. 2 della legge n. 394 del
1991 classifica, difatti, le aree naturali protette in parchi
nazionali e regionali (art. 2, commi 1 e 2), a seconda del loro
rilievo nazionale o locale, e in riserve naturali, statali o
regionali in base alla rilevanza degli interessi in esse
rappresentati (art. 2, comma 3). Mentre i parchi hanno finalità
generali di protezione e valorizzazione della natura, le riserve
(oltre ad avere di regola dimensioni molto più ridotte) hanno
principalmente una finalità di natura conservativa connessa alla
presenza di specifici valori floro-faunistici o di diversità
biologica.
La legge quadro (art. 2, comma 2) non prevede, dunque, la figura
del parco regionale marino, ma solamente la possibilità che tratti
di mare prospicienti la costa vengano a far parte di parchi regionali
costituiti da aree terrestri, fluviali e lacuali.
Con specifico riferimento all'ambiente marino, poi, l'art. 2,
comma 4, della legge n. 394 del 1991 distingue le aree
particolarmente protette e quelle definite dall'art. 25 della legge
n. 979 del 1982, in base alla quale le riserve naturali marine sono
costituite da ambienti marini, dati dalle acque, dai fondali e dai
tratti di costa prospicienti che presentano un rilevante interesse
per le caratteristiche naturali, geomorfologiche, fisiche,
biochimiche con particolare riguardo alla flora e alla fauna marine e
costiere e per l'importanza scientifica, ecologica, culturale,
educativa ed economica che rivestono.
Ai sensi dell'art. 18 della medesima legge n. 394 del 1991, il
Ministro dell'ambiente istituisce le aree protette marine: l'istituto
è imperniato sulla centralità del ruolo dello Stato anche nella
fase di gestione (art. 19) e, in generale, nella disciplina
richiamata (art. 20). L'ambito marino, diversamente da quello
terrestre, risulta, dunque, caratterizzato da un prevalente interesse
statale.
In definitiva, dal momento che il Parco naturale regionale,
istituito con la legge reg. Abruzzo n. 38 del 2015, per le ragioni
sopra esposte non comprende in via prevalente un'area di terra
emersa, ma esclusivamente un'area marina, esso è in realtà da
ascrivere alla aree marine protette, e pertanto la suddetta legge si
pone in contrasto con la classificazione e l'istituzione delle aree
naturali di cui agli artt. 2, 18, 19 e 20 della legge n. 394 del 1991
e, di conseguenza, con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema: materia nella
quale rientrano le aree marine protette.
3.3.- Se le norme impugnate istituiscono la "Costa dei Trabocchi"
come «Parco naturale regionale» (art. 1, comma 1); delimitano i
confini del Parco (art. 2, commi 1 e 2); individuano i principi della
tutela dell'ambiente terrestre e le finalità del Parco (art. 2,
comma 4 e art. 3), disciplinano il Piano del Parco (art. 6), il
Programma pluriennale economico e sociale e il Regolamento del Parco
(art. 7) e le Norme di salvaguardia (art. 9), ulteriori disposizioni
della legge regionale impugnata (art. 1, commi 2 e 3, che
classificano il parco e dispongono la tutela, nell'area marina
interessata, di elementi floro-faunistici di particolare valore
naturalistico; art. 2, comma 3, che descrive gli ulteriori elementi
caratterizzanti l'area; art. 4, che individua i confini; artt. 5 e 8,
che regolamentano l'ente e il piano di gestione; ed infine artt. 11 e
12, che prevedono la copertura finanziaria e l'entrata in vigore)
risultano in rapporto di stretta ed esclusiva dipendenza funzionale
con le disposizioni censurate.
Ad esse deve dunque estendersi, in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la
declaratoria di illegittimità costituzionale.
4.- Restano assorbite le ulteriori questioni sollevate dal
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1; 2, commi 1, 2 e 4; 3, comma 1; 6, 7 e 9 della legge della Regione
Abruzzo 6 novembre 2015, n. 38 recante «Istituzione del Parco
Naturale Regionale Costa dei Trabocchi e modifiche alla legge
regionale 21 giugno 1996, n. 38 (Legge-quadro sulle aree protette
della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa)»;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, commi 2 e 3; 2, comma 3; 4, 5, 8, 11 e
12.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA