1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 145 SENTENZA 10 maggio - 13 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale dell'Amministrazione degli affari esteri in servizio all'estero - Trattamento economico complessivo - Esclusione retroattiva, mediante norma di interpretazione autentica, della corresponsione dell'indennita' di amministrazione - Violazione del principio di ragionevolezza, del diritto ad agire in giudizio, delle attribuzioni dell'autorita' giudiziaria e del giusto processo, tutelato anche in via convenzionale - Illegittimita' costituzionale per le fattispecie antecedenti all'entrata in vigore della disposizione censurata. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1-bis. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 39, primo comma, 101, 102, 104, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (T-220145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, promosso dalla
Corte di cassazione, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra M.
L.R. e altri e il Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, con ordinanza del 27 novembre 2020, iscritta al n. 43
del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di M. L.R. e G. M., nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 2022 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Domenico Naso per M. L.R. e G. M. e l'avvocato
dello Stato Maurizio Greco per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 maggio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 27 novembre 2020, iscritta al n. 43 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, in
riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, 39, primo comma, 101, 102,
104, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
L'art. 1-bis, aggiunto in sede di conversione, prevede che l'art.
170 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18
(Ordinamento dell'Amministrazione degli affari esteri) si interpreta
nel senso che il trattamento economico complessivamente spettante al
personale dell'Amministrazione degli affari esteri nel periodo di
servizio all'estero, anche con riferimento a «stipendio» e «assegni
di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno», non
include nè l'indennità di amministrazione nè l'indennità
integrativa speciale, e che, nel medesimo periodo, al suddetto
personale possono essere attribuite soltanto le indennità previste
dal citato d.P.R. n. 18 del 1967.
2.- Dinanzi alla Corte rimettente pende il procedimento
introdotto da M. L.R. e altri appartenenti al personale non
diplomatico del Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale (di seguito: MAECI), per la cassazione della sentenza
della Corte d'appello di Roma che, in riforma della sentenza di primo
grado, ha rigettato la domanda di riconoscimento dell'indennità di
amministrazione nei periodi di servizio all'estero.
2.1.- La sentenza impugnata, riferisce il giudice a quo, ha
definito la controversia facendo applicazione del sopravvenuto art.
1-bis del d.l. n. 138 del 2011, come convertito, quale norma di
interpretazione autentica dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967 che
già escludeva, durante i periodi di lavoro all'estero, la
corresponsione di indennità diverse da quelle previste nel medesimo
d.P.R. n. 18 del 1967.
2.2.- La Corte di cassazione espone in sintesi i motivi del
ricorso proposto dai dipendenti del MAECI.
Con il primo motivo è denunciata violazione o falsa applicazione
dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, come convertito, e
dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, sul rilievo della natura
innovativa della disposizione del 2011, con conseguente
inapplicabilità ratione temporis alla fattispecie oggetto di
controversia.
Con i motivi dal secondo al quinto i ricorrenti hanno eccepito,
in subordine, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis del
d.l. n. 138 del 2011, come convertito, che ritengono norma di
interpretazione autentica, per contrasto con gli artt. 6 CEDU e 1 del
primo Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, in relazione agli artt. 10, primo comma, e 117, primo comma,
Cost., nonchè agli artt. 3, 36, 101, 102 e 104 Cost.
Con i motivi sesto e settimo i ricorrenti hanno denunciato la
violazione delle norme del CCNL del comparto Ministeri (artt. 29 e 34
del CCNL 1994/1997; 28 e 33 del CCNL 1998/2001; CCNL Integrativo
1998/2001 - biennio economico 2000/2001), evidenziando la «natura
retributiva» dell'indennità di amministrazione e la conseguente sua
cumulabilità con l'indennità di servizio all'estero, che ha natura
compensativa degli oneri economici sostenuti per il suo svolgimento.
2.3.- La Corte rimettente, quanto alla rilevanza delle questioni
di legittimità costituzionale, ritiene che la controversia non possa
essere decisa senza tenere conto dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del
201, come convertito, che, nell'autoqualificarsi di interpretazione
autentica dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, si salda al testo
originario e ne indica un preciso significato (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 174 del 2019 e n. 174 del 2016).
Il giudice a quo evidenzia inoltre che, ove le questioni fossero
accolte, la norma censurata - che predetermina l'esito della lite -
non sarebbe più applicabile e il giudizio principale dovrebbe essere
definito con l'applicazione di una diversa regola di giudizio,
ricavabile da una ricostruzione sistematica della disciplina di
riferimento.
2.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
premette che analoga eccezione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, come convertito, formulata
in altro giudizio e con riguardo al divieto di cumulo dell'indennità
di servizio all'estero con l'indennità integrativa speciale, è
stata ritenuta manifestamente infondata (è citata Corte di
cassazione, sezione lavoro, ordinanza 17 dicembre 2019, n. 33395).
Veniva in rilievo in quel caso un emolumento - l'indennità
integrativa speciale - istituito dalla legge 27 maggio 1959, n. 324
(Miglioramenti economici al personale statale in attività ed in
quiescenza), che già esisteva all'epoca dell'entrata in vigore
dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967.
Diversamente, con riguardo all'indennità di amministrazione,
l'esame congiunto della normativa contenuta nel d.P.R. n. 18 del 1967
e di quella di fonte collettiva, succedutasi a partire dal primo CCNL
del comparto Ministeri 1994/1997, fino al «blocco» della
contrattazione collettiva disposto dal decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materie di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazione, nella legge
30 luglio 2010, n. 122 e dal decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
condurrebbe ad esito opposto.
2.5.- La ricorrente richiama inoltre l'art. 45, comma 5, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), secondo cui le funzioni e i relativi trattamenti
economici accessori del personale non diplomatico del MAECI sono
disciplinati, per il periodo di servizio prestato all'estero, dalle
disposizioni del d.P.R. n. 18 del 1967 e successive integrazioni e
modificazioni, nonchè dalle altre pertinenti norme di settore del
medesimo Ministero.
Il d.P.R. n. 18 del 1967, istitutivo dell'indennità di servizio
all'estero, all'art. 170, rubricato «Assegni e indennita'»,
prevedeva, al primo comma, che il personale dell'Amministrazione
degli affari esteri, durante i periodi di lavoro all'estero,
percepisse «oltre allo stipendio e agli assegni di carattere fisso e
continuativo previsti per l'interno, compresa l'eventuale indennità
o retribuzione di posizione nella misura minima prevista dalle
disposizioni applicabili, tranne che per tali assegni sia
diversamente disposto», l'indennità di servizio all'estero,
stabilita in relazione al posto di organico occupato, nonchè le
altre competenze eventualmente spettanti in base alle disposizioni
del medesimo d.P.R. n. 18 del 1967.
Al secondo comma, lo stesso art. 170 stabiliva che
«[n]essun'altra indennità ordinaria e straordinaria può essere
concessa, a qualsiasi titolo, al personale suddetto in relazione al
servizio prestato all'estero in aggiunta al trattamento previsto dal
presente decreto».
2.6.- La Corte rimettente precisa che l'interpretazione dell'art.
170 del d.P.R. n. 18 del 1967 aveva dato luogo a un contenzioso
«seriale», di cui è parte anche il giudizio principale.
Con riferimento al tema, qui rilevante, della cumulabilità
dell'indennità di amministrazione con l'indennità di servizio
all'estero, era dubbia la riconducibilità della prima al novero
degli «assegni di carattere fisso e continuativo» - che il primo
comma del citato art. 170 espressamente considera cumulabili con
l'indennità di servizio all'estero - oppure alle «altre indennita'»,
la cui corresponsione nei periodi di lavoro all'estero è vietata dal
secondo comma dello stesso art. 170.
Fino all'entrata in vigore della norma censurata la
giurisprudenza di merito si era orientata prevalentemente a favore
della tesi della cumulabilità, in coerenza con la natura retributiva
e non compensativa dell'indennità di amministrazione, che la rendeva
assimilabile agli «assegni a carattere fisso e continuativo».
2.7.- La Corte rimettente evidenzia che l'indennità di
amministrazione non esisteva al tempo dell'emanazione del d.P.R. n.
18 del 1967, essendo stata istituita con il primo CCNL del comparto
Ministeri firmato il 16 maggio 1995, in attuazione della delega
contenuta nell'art. 72, comma 3, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421).
Dopo aver previsto l'abrogazione, contestualmente alla
sottoscrizione dei primi contratti collettivi, delle disposizioni che
fissavano trattamenti economici accessori comunque denominati, l'art.
72, comma 3 aveva disposto che i contratti collettivi facessero
«comunque salvi i trattamenti economici fondamentali ed accessori in
godimento aventi natura retributiva ordinaria o corrisposti con
carattere di generalità per ciascuna amministrazione o ente».
La Corte rimettente ricostruisce i passaggi fondamentali della
contrattazione collettiva sul tema, a partire dal CCNL del 16 maggio
1995, che ha configurato la struttura della retribuzione (art. 29) e
la retribuzione accessoria, introducendo l'indennità di
amministrazione (art. 34), con rinvio alle tabelle allegate per
l'individuazione delle quote di retribuzione accessoria in atto
presso le singole amministrazioni, negli importi corrisposti
nell'anno 1993.
Il CCNL del 16 febbraio 1999 ha poi definito la struttura della
retribuzione (art. 28) senza distinguere il trattamento fondamentale
da quello accessorio, e previsto un aumento dell'indennità di
amministrazione (art. 33), allo scopo di favorire il processo di
perequazione delle retribuzioni complessivamente spettanti al
personale del comparto.
Il CCNL integrativo firmato il 16 maggio 2001 ha modificato
l'art. 33 del CCNL 16 febbraio 1999, con l'aggiunta del comma 3, nel
quale si è previsto che l'indennità di amministrazione «è
corrisposta per dodici mensilità, ha carattere di generalità ed ha
natura fissa e ricorrente».
Il CCNL per il triennio 2002/2005 ha incrementato l'indennità di
amministrazione (art. 22), ancora a scopo perequativo, precisando che
gli incrementi valgono per dodici mensilità.
Il CCNL firmato il 14 settembre 2007 è nuovamente intervenuto
sull'indennità in parola (art. 31), al fine di eliminare le
differenze all'interno di ciascuna amministrazione.
2.8.- La ricognizione delle disposizioni di fonte collettiva, che
si arresta al «blocco» della contrattazione disposto nel 2010,
renderebbe evidente, secondo la Corte rimettente, che l'indennità di
amministrazione ha costituito sin dall'origine una voce della
retribuzione accessoria, riconosciuta da tutte le amministrazioni
dell'ex comparto Ministeri, seppure con importi diversificati, non
essendo stato concluso il processo di perequazione. Essa è fissa
nell'ammontare in relazione a ciascuna posizione di inquadramento, è
corrisposta continuativamente per dodici mensilità e ha carattere di
generalità.
In questo senso, del resto, si è orientata la giurisprudenza di
legittimità formatasi a partire dalla sentenza delle sezioni unite
della Corte di cassazione 13 luglio 2005, n. 14698 (in senso
conforme, Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 24 luglio
2017, n. 18196).
Analogamente consolidato è l'orientamento della giurisprudenza
di legittimità in ordine alla natura compensativa dell'indennità di
servizio all'estero (ex plurimis, è citata Corte di cassazione,
sezione lavoro, sentenza 11 luglio 2016, n. 14112).
Come reso evidente dal disposto dell'art. 171 del d.P.R. n. 18
del 1967, si tratta di indennità finalizzata a compensare i maggiori
oneri che gravano sul personale non diplomatico in ragione della
permanenza all'estero, il cui ammontare varia a seconda del costo
della vita nel luogo di permanenza, delle eventuali esigenze di
rappresentanza connesse alle funzioni esercitate, del costo degli
alloggi, del personale domestico e dei servizi, e del cambio della
moneta.
3.- Secondo la Corte rimettente, la ricostruzione fin qui svolta
deporrebbe per la fondatezza dei motivi sesto e settimo del ricorso
per cassazione, che denunciano la violazione delle disposizioni dei
contratti collettivi. Tuttavia, tali motivi non sarebbero dotati di
autonoma decisività a fronte dell'introduzione della norma
censurata, che ha vietato, con effetto retroattivo, la corresponsione
dell'indennità di amministrazione durante i periodi di servizio
all'estero.
Ed è proprio sul carattere retroattivo del divieto che si
incentrano le censure della Corte rimettente, che sollecita la
verifica della ragionevolezza dell'intervento legislativo e della
sussistenza di «motivi di interesse generale» che possano
giustificare il sacrificio di altri valori costituzionalmente
tutelati (è richiamata, ex plurimis, la sentenza di questa Corte n.
170 del 2013).
3.1.- La prima censura è prospettata con riferimento all'art. 3,
primo comma, Cost.
Osserva il giudice a quo che la norma censurata pretende di
interpretare autenticamente l'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967,
riferendosi ad un emolumento - l'indennità di amministrazione - che
non esisteva al momento dell'entrata in vigore della norma
interpretata.
Tale dato deporrebbe nel senso della diversità tra la
disposizione originaria e quella oggetto di censura, che risulterebbe
in realtà innovativa. L'erroneità dell'autoqualificazione
costituirebbe un indice, seppure non dirimente, di irragionevolezza
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 73 del 2017, n. 103
del 2013 e n. 41 del 2011).
3.2.- È anche prospettata la violazione degli artt. 101, 102 e
104 Cost., per mancato rispetto delle funzioni costituzionalmente
assegnate al potere giudiziario.
L'intervento legislativo, nel fornire l'esatta interpretazione
dell'art. 170 d.P.R. n. 18 del 1967, avrebbe inteso porre termine a
un contenzioso «seriale» instaurato nei confronti del MAECI, da cui
sarebbero derivati ingenti oneri a carico della finanza pubblica.
3.3.- A parere della Corte rimettente, l'intervento legislativo,
finalizzato ad incidere su controversie in atto, specificamente
individuate al punto da stimarne il peso economico, si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 24, primo comma, Cost., sotto il profilo
dell'effettività della tutela dei diritti dei soggetti beneficiari.
3.4.- Sarebbero violati, ancora, il principio della parità delle
parti in giudizio e il diritto a un equo processo, di cui,
rispettivamente, agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
La Corte di cassazione richiama sia la giurisprudenza costante
della Corte EDU, secondo cui è precluso al legislatore di
interferire sulle controversie in atto, salvo che ricorrano
impellenti motivi di interesse generale, sia la giurisprudenza
costituzionale che, in armonia con la giurisprudenza convenzionale,
attribuisce rilievo, tra gli elementi sintomatici di un uso distorto
della funzione legislativa, al metodo e alla tempistica
dell'intervento del legislatore (sono richiamate le sentenze di
questa Corte n. 174 del 2019 e n. 12 del 2018).
3.4.1.- La Corte rimettente sottolinea che i «motivi finanziari»,
esplicitati nella relazione tecnica dei lavori preparatori della
norma censurata, non sarebbero sufficienti a giustificare
l'intervento del legislatore sul contenzioso in atto, nè vi sarebbe
stata l'esigenza di porre rimedio a imperfezioni del testo normativo
originario.
Escluso, infine, che la disciplina originaria presentasse profili
di illegittimità costituzionale (è richiamata la sentenza di questa
Corte n. 149 del 2017) o desse luogo a sperequazioni tali da rendere
necessario l'intervento riparatore del legislatore (è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 108 del 2019), il giudice a quo ritiene
che non sussisterebbero ragioni idonee a giustificare l'efficacia
retroattiva del divieto di corrispondere l'indennità di
amministrazione durante i periodi di servizio all'estero.
3.5. - È prospettata anche la violazione dell'art. 39, primo
comma, Cost.
La norma censurata avrebbe inciso retroattivamente sull'assetto
del trattamento economico complessivo del personale del MAECI in
servizio all'estero, intervenendo sulla disciplina fissata dalla
contrattazione collettiva e non sull'art. 170 del d.P.R. n. 18 del
1967.
Ne seguirebbe la lesione della libertà sindacale e
dell'autonomia delle parti in sede di contrattazione collettiva (è
citata la sentenza di questa Corte n. 178 del 2015).
4.- Con memoria depositata il 30 aprile 2021, M. L.R. ed G. M.,
parti ricorrenti nel giudizio principale, si sono costituiti nel
giudizio incidentale e hanno chiesto l'accoglimento delle questioni.
Dopo avere ripercorso in sintesi la vicenda processuale, la
difesa delle parti illustra le censure in termini largamente
sovrapponibili a quanto esposto nell'ordinanza di rimessione.
4.1.- La norma censurata, di contenuto innovativo, violerebbe
l'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto
pretenderebbe di interpretare autenticamente la norma del 1967 pur
riferendosi a una indennità, quella di amministrazione, che non
esisteva alla data di entrata in vigore della norma asseritamente
interpretata.
Sono richiamati i principi enucleati dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di norme dotate di efficacia retroattiva, per
il cui scrutinio risulta indifferente l'autoqualificazione (sono
citate le sentenze n. 308 del 2013, n. 41 del 2011, n. 233 del 1988,
n. 167 del 1986 e n. 36 del 1985), essendo decisivo, piuttosto,
verificare se siano rispettati i limiti che il legislatore incontra
nel modificare situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori
(sono citate le sentenze n. 376 e n. 168 del 2004).
4.2.- Nella fattispecie oggetto del giudizio principale,
risulterebbe evidente l'interferenza della norma censurata sul
contenzioso in atto, relativo alla riconducibilità dell'indennità
di amministrazione alla voce «assegni a carattere fisso e
continuativo», prevista dall'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, o
alle «altre indennita'», ivi pure indicate.
4.3.- La difesa delle parti evidenzia anche il contrasto tra la
norma censurata e le disposizioni sia di legge (art. 2 del d.lgs. n.
165 del 2001) sia dei contratti collettivi che riservano alle parti
sociali la competenza a definire il trattamento economico spettante
ai dipendenti pubblici, in tutte le sue componenti (è richiamata la
sentenza di questa Corte n. 507 del 2000), assumendo anche la lesione
del principio sancito dall'art. 36 Cost., parametro quest'ultimo non
evocato dalla Corte rimettente.
4.4.- La stessa difesa argomenta la violazione degli artt. 111 e
117, primo comma, Cost. quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU,
con il richiamo alla giurisprudenza costituzionale e a quella della
Corte EDU.
Quest'ultima avrebbe enucleato il principio che vieta l'ingerenza
del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia, al fine
di influenzare l'esito di una controversia, salvo che sussistano
imperative ragioni di interesse generale. Avrebbe anche affermato che
il principio della parità delle armi comporta l'obbligo di offrire a
ciascuna parte una ragionevole possibilità di presentare la propria
causa senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto
alla controparte.
4.5.- La difesa delle parti sottolinea inoltre che l'intervento
legislativo è avvenuto molti anni dopo l'entrata in vigore della
norma originaria e dopo che la sentenza di primo grado aveva accolto
la domanda dei ricorrenti. I motivi finanziari, alla base
dell'intervento legislativo, non sarebbero sufficienti a
giustificarne l'incidenza sui giudizi in corso.
Del resto, il contenzioso in oggetto non trova origine
nell'ambiguità dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, ma nella
qualificazione della indennità di amministrazione, disciplinata
dalla contrattazione collettiva a partire dal 1994, come assegno a
carattere fisso e continuativo.
4.6.- La norma censurata si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 39, primo comma, Cost., in quanto avrebbe configurato ex post
l'assetto del trattamento economico complessivo dei dipendenti MAECI
in servizio all'estero, intervenendo sulla disciplina dell'indennità
di amministrazione fissata dai contratti collettivi del pubblico
impiego privatizzato.
5.- Nel giudizio incidentale è intervenuto, con memoria
depositata il 4 maggio 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, non fondate.
5.1.- Ricostruito il quadro normativo e il contenuto delle
censure, la difesa statale afferma che l'indennità di
amministrazione, come ritenuto anche dalla Corte rimettente, è un
trattamento accessorio che ha trovato regolazione nei CCNL. Tuttavia
proprio la contrattazione collettiva ne avrebbe escluso espressamente
la corresponsione al personale in servizio all'estero.
L'art. 34, comma 2, lettera a), del CCNL 1994/1997, con
previsione replicata nei successivi CCNL dello stesso comparto,
definiva l'indennità di amministrazione come elemento della
retribuzione accessoria mensile e rinviava alla Tabella 2, Allegato B
(recte: Tabella 1, Allegato B) per la definizione delle voci e quote
di retribuzione accessoria riferite a ciascuna amministrazione.
La Tabella citata, dopo l'indicazione degli importi
dell'«indennità mensile» riferiti al personale del MAECI in base
alle qualifiche, disponeva che tali importi, dovuti con decorrenza
dal 1° dicembre 1995, «si riferiscono esclusivamente al personale in
servizio sul territorio nazionale».
5.2.- Secondo la difesa statale, la Corte rimettente non avrebbe
esaminato compiutamente le fonti collettive, non avendo considerato
la specifica indicazione contenuta nella richiamata Tabella, dalla
quale discenderebbe de plano che l'indennità di amministrazione,
quale ne sia la natura, non potrebbe in ogni caso essere corrisposta
al personale in servizio all'estero, in conformità alla previsione
contenuta nell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, che espressamente
vietava il cumulo dell'indennità di servizio all'estero con
qualsiasi altra indennità.
Pertanto, la motivazione in punto di rilevanza delle questioni
sarebbe insufficiente, poichè gli argomenti esposti dal giudice
rimettente a sostegno della natura retributiva dell'indennità di
amministrazione sarebbero assorbiti dalla circostanza che la pretesa
fatta valere dai ricorrenti nel giudizio a quo riguarda i periodi di
servizio all'estero.
5.3.- Quanto al merito delle questioni, dopo avere premesso che
la norma censurata è oggetto anche di un giudizio pendente dinanzi
alla Corte EDU, introdotto da alcuni dipendenti del MAECI, per
violazione dei principi di cui all'art. 6 CEDU e del giusto processo,
la difesa statale espone le ragioni a sostegno della non fondatezza.
5.3.1.- È richiamata la sentenza di questa Corte n. 133 del
2020, in cui si ribadisce che una norma può essere qualificata di
interpretazione autentica solo se esprime, anche nella sostanza, un
significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione
interpretata, secondo gli ordinari criteri di interpretazione della
legge, e che il legislatore può adottare norme che precisino il
significato di altre disposizioni, anche in mancanza di contrasti
giurisprudenziali, purchè la scelta imposta dalla legge
interpretativa rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario.
5.4.- Le questioni risulterebbero prive di fondamento anche nella
prospettiva, logicamente subordinata, che la norma censurata non sia
qualificabile come interpretativa dell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del
1967, e che abbia offerto una lettura innovativa della disciplina ivi
contenuta.
Come ribadito dalla già citata sentenza n. 133 del 2020, la
circostanza che la norma, a dispetto dell'autoqualificazione, non
abbia in realtà natura interpretativa, può essere sintomo dell'uso
improprio della funzione legislativa ma non comporta che essa sia
illegittima, incidendo soltanto sulla maggiore ampiezza del sindacato
che questa Corte è chiamata a effettuare, in ragione proprio della
sua retroattività.
La difesa statale richiama, inoltre, l'art. 34 del CCNL 1994/1997
che, a suo dire, avrebbe escluso espressamente la spettanza
dell'indennità di amministrazione ai dipendenti del MAECI in
servizio all'estero. Il chiaro dettato della fonte negoziale
collettiva avrebbe impedito, a sua volta, il sorgere del legittimo
affidamento.
Convergerebbe con la tesi della non spettanza dell'emolumento
durante i periodi di servizio all'estero la giurisprudenza contabile
che, a fini pensionistici, ha costantemente ritenuto l'indennità di
amministrazione non assimilabile allo stipendio o, comunque, alla
retribuzione (è citata, ex plurimis, Corte dei conti, sezione prima
giurisdizionale centrale d'appello, sentenza 20 gennaio 2006, n. 54),
nonostante il carattere di fissità e di continuità dell'emolumento.
5.5.- La difesa statale segnala poi che, negli anni precedenti
all'entrata in vigore della norma censurata, pur essendo prevalsa in
giurisprudenza la tesi sostenuta dai dipendenti MAECI, erano comunque
emersi dubbi interpretativi.
L'esistenza di contrasti giurisprudenziali avrebbe reso
necessario l'intervento chiarificatore del legislatore, funzionale a
evitare il protrarsi dei contrasti e, al tempo stesso, a conformare
la normativa in materia ai principi di legittimità ed economicità
della spesa pubblica, tenuto conto del rilevante onere finanziario
che derivava dal cumulo delle indennità in oggetto.
5.6.- Quanto al denunciato contrasto con il parametro
convenzionale, la difesa statale richiama la sentenza della Corte EDU
Ogis-Institut Stanilas e altri contro Francia, del 27 maggio 2004,
nella quale il contrasto di una norma dotata di efficacia retroattiva
con l'art. 6 CEDU è stato escluso poichè l'intervento legislativo
era finalizzato a ristabilire la parità e l'eguaglianza tra
dipendenti pubblici, finalità che sarebbe presente anche nella
vicenda in esame.
Risulterebbe irragionevole, infatti, consentire che il personale
in servizio all'estero percepisca, oltre alla specifica indennità di
servizio all'estero e all'assegno di sede, anche l'indennità di
amministrazione, così da cumulare benefici preclusi al personale che
svolge il medesimo servizio nel territorio nazionale.
6.- In data 19 aprile 2022 le parti hanno depositato memoria
illustrativa in cui ribadiscono le argomentazioni a sostegno della
illegittimità costituzionale della norma censurata, già svolte
nell'atto di costituzione in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 43 del 2021),
la Corte di cassazione, sezione lavoro, solleva questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1-bis, del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 settembre 2011, n. 148, per contrasto con gli artt. 3, 24,
primo comma, 39, primo comma, 101, 102, 104, 111 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
La disposizione censurata, aggiunta in sede di conversione,
prevede che l'art. 170 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento
dell'Amministrazione degli affari esteri), «si interpreta nel senso
che: a) il trattamento economico complessivamente spettante al
personale dell'Amministrazione degli affari esteri nel periodo di
servizio all'estero, anche con riferimento a "stipendio" e "assegni
di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno", non
include nè l'indennità di amministrazione nè l'indennità
integrativa speciale; b) durante il periodo di servizio all'estero al
suddetto personale possono essere attribuite soltanto le indennità
previste dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967,
n. 18».
1.1.- Dinanzi alla Corte rimettente pende il giudizio introdotto
da alcuni dipendenti del Ministero degli affari esteri e della
cooperazione internazionale (di seguito: MAECI) per la cassazione
della sentenza di merito che, facendo applicazione della norma
censurata, ha rigettato la domanda di corresponsione dell'indennità
di amministrazione durante i periodi di servizio prestato all'estero.
1.2.- Il giudice a quo assume il contrasto della norma censurata
- che si autoqualifica di interpretazione autentica - con i parametri
evocati in ragione dell'efficacia retroattiva di cui essa è dotata,
in assenza di motivi di interesse generale che possano giustificarne
l'applicazione per il passato, e quindi sollecita uno scrutinio volto
a verificare il rispetto dei limiti generali entro i quali è
consentita al legislatore l'adozione di norme retroattive, che per
loro natura entrano in frizione con molteplici valori
costituzionalmente tutelati (è richiamata, ex plurimis, la sentenza
di questa Corte n. 170 del 2013).
1.3.- La Corte rimettente osserva, quanto al profilo della
ragionevolezza, che il dichiarato intento di porre fine al
contenzioso «seriale» in atto non costituirebbe ragione sufficiente
per intervenire con efficacia retroattiva sulla materia de qua,
offrendone una lettura non coerente con l'evoluzione normativa
dell'indennità di amministrazione, nonchè lesiva dell'affidamento
nella certezza e coerenza dell'ordinamento.
La stessa autoqualificazione dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del
2011, come convertito, quale norma di interpretazione autentica
sarebbe erronea, tenuto conto del divario temporale rispetto alla
risalente disposizione originaria e della circostanza che nel 1967
l'indennità di amministrazione non esisteva, essendo stata
configurata come voce retributiva accessoria soltanto con il primo
CCNL 1994/1998, firmato il 16 maggio 1995.
L'erroneità dell'autoqualificazione, a sua volta, costituirebbe
un indice seppure non dirimente di irragionevolezza della norma (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 73 del 2017, n. 103 del
2013 e n. 41 del 2011), mentre l'interferenza nelle controversie in
atto, specificamente individuate nei lavori preparatori e corredate
dalla stima del relativo onere finanziario per l'Amministrazione
soccombente, sarebbe lesiva dei parametri che tutelano le
attribuzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario,
oltre che dell'art. 24, primo comma, Cost., sotto il profilo della
compromissione dell'effettività della tutela giurisdizionale.
1.4.- Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 111 e 117, primo
comma Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU. La norma
censurata, nel predeterminare l'esito dei giudizi in favore
dell'amministrazione statale, si porrebbe in contrasto con il
principio della parità delle parti, con il diritto a un equo
processo e con la tutela dell'affidamento.
Il giudice a quo richiama in proposito l'affermazione, costante
nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo,
secondo cui è precluso al legislatore interferire sulle controversie
in atto, salvo che ricorrano impellenti motivi di interesse generale
(sono citate, ex plurimis, sentenza 14 febbraio 2014, Arras ed altri
contro Italia; sentenza 31 maggio 2011, Maggio ed altri contro
Italia; sentenza 7 giugno 2011, Agrati ed altri contro Italia).
1.5.- Sarebbe violato, infine, l'art. 39, primo comma, Cost. in
quanto l'intervento legislativo retroattivo operato sull'assetto del
trattamento economico complessivo dei dipendenti del MAECI avrebbe
leso l'autonomia delle parti sociali nella sede negoziale collettiva.
La Corte di cassazione si sofferma, a tale riguardo, sull'esito
della negoziazione, a partire dal suo esordio, ovvero dal primo
contratto collettivo del comparto ministeri (1994-1997), in
attuazione dell'art. 72, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina del pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 42). Il
riferimento ai cicli di contrattazione successivi al primo, fino al
«blocco» della stessa, disposto con i decreti-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materie di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122 e 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 15 luglio 2011, n. 111, confermerebbe che l'indennità di
amministrazione figurava tra le voci della retribuzione oggetto di
negoziazione e che era elargita, con importi diversi, in tutte le
amministrazioni del comparto ministeri.
2.- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti, con
unica difesa, due degli originari ricorrenti, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sulla base di argomenti, anche
ribaditi nella memoria illustrativa, sostanzialmente coincidenti con
quelli svolti dal giudice a quo.
3.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
3.1.- Secondo la difesa dello Stato, la corresponsione
dell'indennità di amministrazione al personale MAECI in servizio
all'estero sarebbe stata esclusa dalla contrattazione collettiva, in
sede di configurazione dell'emolumento.
In ogni caso, a fronte del contrasto giurisprudenziale
riguardante la cumulabilità dell'indennità di amministrazione con
l'indennità di servizio all'estero, l'intervento del legislatore del
2011 avrebbe legittimamente chiarito la portata dell'art. 170 del
d.P.R. n. 18 del 1967, per evitare ingiustificate disparità di
trattamento in favore del personale in servizio all'estero.
4.- Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di
inammissibilità delle questioni, formulata dalla difesa statale, per
mancata ricostruzione del quadro normativo di riferimento, che si
rifletterebbe sulla stessa adeguatezza della motivazione in punto di
rilevanza.
4.1.- L'eccezione muove dall'esame dei contratti collettivi del
comparto Ministeri da cui, secondo la difesa statale, si ricaverebbe
che l'indennità di amministrazione, indipendentemente dalla sua
natura, non avrebbe potuto, in ogni caso, essere corrisposta al
personale in servizio all'estero.
L'art. 34 del CCNL del comparto Ministeri 1994/1998, nel
configurare l'indennità di amministrazione come elemento della
retribuzione accessoria mensile, rinviava alla Tabella 2, Allegato B
(recte: Tabella 1, Allegato B) per la definizione delle voci e quote
di retribuzione accessoria riferite a ciascuna amministrazione. Con
riferimento al personale del Ministero degli affari esteri, la citata
Tabella precisava che gli importi ivi indicati si riferivano
«esclusivamente al personale in servizio sul territorio nazionale».
La difesa statale eccepisce che l'ordinanza di rimessione, senza
farsi carico di esaminare compiutamente la normativa richiamata, non
ha tenuto conto della circostanza che la domanda dei ricorrenti nel
giudizio a quo riguardava i periodi di servizio all'estero, periodi
in cui comunque l'indennità di amministrazione non avrebbe dovuto
essere erogata, in base ai contratti collettivi.
5.- L'eccezione non è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
l'applicabilità della disposizione censurata al giudizio principale
è sufficiente a radicare la rilevanza delle questioni prospettate
(ex plurimis, sentenze n. 259 e n. 152 del 2021, n. 174 del 2019 e n.
213 del 2018).
Nella specie, dopo avere diffusamente ricostruito la disciplina
dell'indennità di amministrazione, la Corte di cassazione ha
motivato non implausibilmente circa le ragioni per cui ritiene di
dover fare applicazione dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011,
come convertito, che espressamente vieta - con effetto ex tunc - la
corresponsione della predetta indennità nei periodi di servizio
all'estero, innovando rispetto ai contratti collettivi.
Quanto al dedotto travisamento del quadro normativo, l'eccezione
si risolve nell'addebito di un'erronea valutazione delle fonti
legislative e contrattuali rilevanti ai fini della disciplina
dell'indennità di amministrazione, che attiene al merito.
6.- Le questioni che prospettano la violazione degli artt. 3, 24,
primo comma, 102, 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 CEDU, sono fondate.
6.1.- L'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, come convertito,
impone anche per il passato il divieto di corrispondere l'indennità
di amministrazione al personale non diplomatico del MAECI nei periodi
di servizio all'estero, ed è sotto questo profilo che la norma è
oggetto di censura.
Il tema del decidere devoluto a questa Corte è dunque da
intendersi delimitato alla disposizione censurata in quanto
applicabile ai fatti antecedenti al 17 settembre 2011, data
dell'entrata in vigore della disposizione medesima.
La genesi della pretesa dei ricorrenti risiede, infatti, nella
prestazione di lavoro da essi svolta all'estero, cui avrebbe dovuto
corrispondere, fra le altre voci della retribuzione, anche
l'indennità di amministrazione.
Rilevano, pertanto, ai fini del presente scrutinio, i limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi che, al di fuori della
materia penale, questa Corte ha individuato nei principi della
ragionevolezza, della tutela del legittimo affidamento, della
coerenza e certezza dell'ordinamento e del rispetto delle
attribuzioni costituzionalmente riservate alla funzione giudiziaria
(ex plurimis, sentenze n. 210 del 2021, n. 174 del 2019, n. 170 del
2013, n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
7.- Prima di esaminare le censure, giova ricostruire in sintesi
il quadro normativo di riferimento in cui si è inserita la norma
oggetto di scrutinio, e dare conto del contenzioso che si era formato
riguardo alla cumulabilità dell'indennità di amministrazione con il
trattamento complessivo, specificamente previsto per il servizio
all'estero, dal d.P.R. n. 170 del 1967.
7.1.- A seguito della cosiddetta privatizzazione del pubblico
impiego (operata dal d.lgs. n. 29 del 1993), si è assistito a una
progressiva valorizzazione dei contratti collettivi, a fronte di
disposizioni di legge preesistenti, salvo che non vi fossero espresse
disposizioni in senso contrario (sentenza n. 507 del 2000). Questo
peculiare sistema di delegificazione, che ha subito nel tempo alcune
modifiche rispetto all'impianto originario, ha sempre riservato alla
contrattazione collettiva un ruolo centrale nella definizione dei
trattamenti retributivi.
Istituita con il primo CCNL del comparto Ministeri 1994/1997,
firmato il 16 maggio 1995, in attuazione dell'art. 72 del citato
d.lgs. n. 29 del 1993, l'indennità di amministrazione è sorta come
trattamento accessorio della retribuzione, collegata alla presenza in
servizio e commisurata ai compensi mensili percepiti.
Il CCNL 1998/2001, firmato il 16 febbraio 1999, come integrato
dal CCNL del 16 maggio 2001, ha definitivamente configurato
l'indennità di amministrazione quale voce retributiva, corrisposta a
tutti i dipendenti ministeriali in misura fissa e per dodici
mensilità, utile ai fini del calcolo dell'indennità di buonuscita,
del TFR e dell'indennità di preavviso (art. 33).
Il CCNL 1998/2001 ha inoltre disposto, all'art. 39, comma 1,
lettera e), la disapplicazione delle disposizioni contenute negli
articoli dal 29 al 37 del CCNL 1994/1997, facendo così venir meno la
vigenza dell'art. 34 di quest'ultimo CCNL, e con esso del richiamato
Allegato B, dove si precisava che gli importi mensili corrisposti ai
dipendenti del MAECI si riferivano esclusivamente al personale che
prestava servizio sul territorio nazionale.
Negli anni successivi, fino al «blocco» menzionato dalla Corte
rimettente, disposto dal d.l. n. 78 del 2010 e dal d.l. n. 98 del
2011, la contrattazione collettiva del comparto di riferimento è
intervenuta sull'indennità di amministrazione per aumentarne gli
importi, anche a fini perequativi.
7.2.- Nel contesto normativo richiamato, in cui l'indennità di
amministrazione costituiva una componente continuativa del
trattamento economico erogato a tutti i dipendenti ministeriali (tra
le tante, Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 13 luglio
2005, n. 14698), era sorto il contenzioso fra l'Amministrazione degli
affari esteri e il personale che aveva prestato servizio all'estero,
per il riconoscimento dell'indennità di amministrazione anche
durante tale servizio.
La disposizione che disciplinava il trattamento del personale del
MAECI all'estero (art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967) prevedeva, al
primo comma, che fossero dovuti, «oltre allo stipendio e agli assegni
di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno»,
l'indennità di servizio all'estero e le altre competenze
eventualmente spettanti in base alle disposizioni dello stesso d.P.R.
Il medesimo art. 170, al secondo comma, stabiliva che «[n]essun'altra
indennità ordinaria e straordinaria può essere concessa, a
qualsiasi titolo, al personale suddetto in relazione al servizio
prestato all'estero in aggiunta al trattamento previsto dal presente
decreto».
7.3.- La giurisprudenza di merito largamente maggioritaria si era
orientata per l'assimilabilità dell'indennità di amministrazione
«agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per
l'interno» (ex plurimis, Tribunale di Roma, sezione lavoro, sentenza
7 luglio 2011, n. 12736), come emerge anche dai lavori preparatori
dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011.
Nella relazione tecnica all'emendamento 1.0.35 presentato al
Senato della Repubblica in sede di conversione in legge, con
modificazioni, del d.l. n. 138 del 2011, si dava atto che il
contenzioso riferito all'indennità di amministrazione constava di
trentadue ricorsi, per un numero complessivo di 1131 dipendenti, dei
quali 454 avevano ottenuto sentenza favorevole; che le sentenze di
primo grado già emesse erano otto, ed altrettante erano le sentenze
che avevano deciso in senso sfavorevole per l'Amministrazione. Si
stimava inoltre il presumibile impatto economico di tale contenzioso
nei successivi cinque anni.
La ratio della norma oggetto di emendamento era espressamente
individuata nell'esigenza di chiarire la portata dell'art. 170 del
d.P.R. n. 18 del 1967, per «porre termine al contenzioso «seriale»,
riferito sia all'indennità di amministrazione, sia all'indennità
integrativa speciale, [...] dal quale possono derivare ingenti oneri
a carico della finanza pubblica».
8.- Lo scrutinio della disposizione censurata non può che
muovere dalla verifica della sua ragionevolezza. Tale scrutinio si fa
ancor più rigoroso, quando si incentra sul principio di non
retroattività della legge, inteso quale fondamentale valore di
civiltà giuridica, non solo nella materia penale (art. 25 Cost.), ma
anche in altri settori dell'ordinamento (sentenze n. 174 del 2019, n.
73 del 2017, n. 260 del 2015 e n. 170 del 2013).
A tal fine, va subito chiarito che il censurato art. 1-bis, nella
parte in cui fa riferimento all'indennità di amministrazione, non è
qualificabile come norma di interpretazione autentica dell'art. 170
del d.P.R. n. 18 del 1967. Essa, lungi dall'enucleare una possibile
variante di senso della disposizione originaria, introduce una
disciplina innovativa con effetti retroattivi.
8.1.- Decisivo risulta l'esame dei primi due commi dell'art. 170
del d.P.R. n. 18 del 1967, da cui si ricava che l'intento del
legislatore era stato di evitare, durante i periodi di servizio
all'estero, il cumulo di trattamenti di carattere indennitario.
L'art. 170 distingue, infatti, gli emolumenti dovuti durante il
servizio all'estero -stipendio e «assegni a carattere fisso e
continuativo previsti per l'interno» - dalle «altr[e] indennita'»,
non cumulabili con quelle previste dal medesimo d.P.R. n. 18 del
1967.
L'indennità di amministrazione - istituita molti anni dopo - in
ragione della sua natura retributiva, con caratteristiche di fissità
e continuatività, nonchè di generalità nell'applicazione a tutti i
dipendenti ministeriali, si sottraeva al divieto di cumulo in quanto
riconducibile agli emolumenti «di carattere fisso e continuativo
previsti per l'interno».
La disposizione censurata, nella parte in cui dispone il divieto
di cumulo dell'indennità di amministrazione con l'indennità di
servizio all'estero, ha dettato una disciplina non coerente con il
dato testuale e con la ratio della disposizione originaria contenuta
nell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967. Si deve pertanto attribuire
all'art. 1-bis una portata innovativa.
8.2.- Depone in questo senso anche la distanza temporale tra le
due disposizioni, non ridotta dalle modifiche, apportate medio
tempore al d.P.R. n. 18 del 1967, che non riguardano i primi due
commi dell'art. 170. Nè si può trascurare la circostanza che il
divieto di corrispondere al personale in servizio all'estero «altre
indennita'» oltre quelle previste dallo stesso d.P.R. n. 18 del 1967
non poteva riguardare l'indennità di amministrazione, a quel tempo
non esistente.
9.- Risulta inoltre condivisibile il rilievo della Corte
rimettente, secondo cui il contenzioso formatosi sulla cumulabilità
dell'indennità di amministrazione con quella di servizio all'estero
non è sorto a causa dell'ambiguità della disposizione contenuta
nell'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, ma ha riguardato la
qualificazione dell'indennità di amministrazione. Una tale
operazione ermeneutica richiedeva, come chiarito da tempo dalla
giurisprudenza amministrativa con riferimento ad altri casi di
divieto di cumulo (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenza 11 aprile 2007, n. 1598), l'individuazione della specifica
natura dell'emolumento, indipendentemente dal nomen iuris dello
stesso.
9.1.- In applicazione del criterio che vieta il cumulo, la
giurisprudenza di legittimità ha risolto un altro contenzioso, sorto
in riferimento all'indennità integrativa speciale, anch'essa oggetto
del divieto sancito dal legislatore del 2011 con la norma censurata.
Anche se tale indennità esula dai confini del presente giudizio, un
riferimento alla stessa serve a chiarirne la diversa funzione, di
natura solo compensativa.
Muovendo dal rilievo che l'indennità integrativa speciale e
l'indennità di servizio all'estero hanno entrambe natura
compensativa, diversamente dall'indennità di amministrazione, la
Corte di cassazione ha ritenuto che l'art. 1-bis del d.l. n. 138 del
2011, come convertito, nella parte in cui ne vieta il cumulo, è
norma di genuina interpretazione autentica dell'art. 170 del d.P.R.
n. 18 del 1967. La corresponsione dell'indennità integrativa
speciale durante i periodi di servizio all'estero avrebbe dato luogo
ad una duplicazione di emolumenti aventi natura per l'appunto
compensativa (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 5 maggio
2021, n. 11759).
10.- Con riguardo all'indennità di amministrazione,
l'autoqualificazione della disposizione censurata quale norma di
interpretazione autentica si rivela erronea e ciò costituisce un
sintomo inequivocabile di un uso improprio della funzione
legislativa, da cui deriva un intrinseco difetto di ragionevolezza
quanto alla retroattività del novum da essa introdotto (ex plurimis,
sentenze n. 133 del 2020, n. 108 del 2019 e n. 73 del 2017).
In uno scrutinio stretto di costituzionalità, che si impone in
questo caso, poichè serve riscontrare non «la mera assenza di scelte
normative manifestamente irragionevoli, ma l'effettiva sussistenza di
giustificazioni ragionevoli dell'intervento legislativo» (ex
plurimis, sentenze n. 108 del 2019 e n. 173 del 2016), occorre
verificare se le giustificazioni, poste alla base dell'intervento
legislativo a carattere retroattivo, prevalgano rispetto ai valori,
costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi da tale efficacia a
ritroso. Tali valori sono individuati nel legittimo affidamento dei
destinatari della regolazione originaria, nel principio di certezza e
stabilità dei rapporti giuridici, nel giusto processo e nelle
attribuzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (ex
plurimis, sentenze n. 104 e n. 61 del 2022, n. 210 del 2021, n. 133
del 2020 e n. 73 del 2017).
10.1.- Secondo il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 46 del 2021, n. 156 del 2014
e n. 78 del 2012), l'efficacia retroattiva della legge deve trovare
adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti
e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti
«motivi imperativi di interesse generale», così come chiarito dalla
Corte EDU in plurime occasioni.
I soli motivi finanziari, volti a contenere la spesa pubblica o a
reperire risorse per far fronte a esigenze eccezionali, non bastano a
giustificare un intervento legislativo destinato a ripercuotersi sui
giudizi in corso (sentenze n. 174 e n. 108 del 2019, e n. 170 del
2013). L'efficacia retroattiva della legge, finalizzata a preservare
l'interesse economico dello Stato che sia parte di giudizi in corso,
si pone in evidente e aperta frizione con il principio di parità
delle armi nel processo e con le attribuzioni costituzionalmente
riservate all'autorità giudiziaria (ex plurimis, sentenze n. 12 del
2018 e n. 209 del 2010).
11.- Quanto al sindacato di costituzionalità sulle leggi
retroattive, questa Corte ha costruito nel tempo una solida sinergia
fra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU
(ex plurimis, sentenze n. 12 del 2018 e n. 191 del 2014). Anche nel
caso in esame, i parametri interni evocati si prestano a essere letti
in stretto coordinamento con quelli convenzionali, al fine di
massimizzarne l'espansione in un «rapporto di integrazione reciproca»
(da ultimo, sentenza n. 46 del 2021).
In particolare l'art. 24, primo comma, Cost., nel garantire il
diritto inviolabile di agire in giudizio a tutela dei propri diritti
e interessi legittimi, deve essere letto congiuntamente non solo con
l'art. 102 Cost., che tutela le attribuzioni dell'autorità
giudiziaria, ma anche con l'art. 111 Cost., posto a presidio del
giusto processo.
L'insieme dei parametri indicati converge nella tutela garantita
dall'art. 6 CEDU.
A tale proposito, la giurisprudenza della Corte EDU è costante
nell'affermare che, seppure in linea di principio non è precluso al
legislatore disciplinare, con nuove disposizioni dalla portata
retroattiva, diritti risultanti da leggi in vigore, tuttavia, «il
principio della preminenza del diritto e il concetto di processo equo
sanciti dall'art. 6 ostano, salvo che per imperative ragioni di
interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia al fine di influenzare l'esito
giudiziario di una controversia» (ex plurimis, sentenze 24 giugno
2014, Azienda agricola Silverfunghi sas e altri contro Italia,
paragrafo 76; 25 marzo 2014, Biasucci e altri contro Italia,
paragrafo 47; 14 gennaio 2014, Montalto e altri contro Italia,
paragrafo 47; 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia, paragrafo
58).
Le leggi retroattive o di interpretazione autentica che
intervengono in pendenza di giudizi di cui lo Stato è parte, in modo
tale da influenzarne l'esito, comportano un'ingerenza nella garanzia
del diritto a un processo equo e violano un principio dello stato di
diritto garantito dall'art. 6 CEDU.
11.1.- La Corte EDU afferma, inoltre, che le considerazioni di
natura finanziaria non possono, da sole, autorizzare il potere
legislativo a sostituirsi al giudice nella definizione delle
controversie (ex plurimis, sentenze 29 marzo 2006, Scordino contro
Italia, paragrafo 132; 31 maggio 2011, Maggio contro Italia,
paragrafo 47; 15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia,
paragrafo 39).
12.- Con riguardo alla norma censurata, lo scopo dichiarato di
porre fine al contenzioso «seriale», che aveva visto
l'Amministrazione soccombente, non consente di invocare motivi
imperativi di interesse generale, non esplicitati nei lavori
preparatori e neppure ricavabili dall'esame del quadro normativo.
12.1.- Non ricorrono le condizioni che, in taluni casi, hanno
indotto la Corte EDU a ritenere legittimi interventi legislativi
retroattivi.
Si è trattato di situazioni in cui i soggetti ricorrenti avevano
tentato di approfittare dei difetti tecnici della legislazione
(sentenza 23 ottobre 1997, National &amp; Provincial Building Society e
Yorkshire Building Society contro Regno Unito, paragrafo 112), o
avevano cercato di ottenere vantaggi da una lacuna della legislazione
medesima, cui l'ingerenza del legislatore mirava a porre rimedio
(sentenza del 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie
X, Blanche de Castille e altri contro Francia, paragrafo 69).
Nessuna di queste evenienze è riscontrabile nella fattispecie in
esame.
Il testo della legge su cui interviene la disposizione
fittiziamente interpretativa, seppure risalente, non presentava
imperfezioni tecniche macroscopiche, nè dava luogo a significative
sperequazioni, che avrebbero potuto giustificare un intervento
retroattivo del legislatore, come questa Corte ha altrove rilevato
(sentenza n. 46 del 2021).
12.2.- In conclusione, la disposizione censurata, nella parte in
cui vieta la corresponsione dell'indennità di amministrazione
durante il servizio all'estero, ha modificato la disciplina dettata
dall'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, che si limitava a vietare il
cumulo di emolumenti di natura compensativa, ulteriori rispetto alle
indennità specificamente previste nel medesimo d.P.R. n. 18 del
1967. Le pretese delle parti coinvolte nel contenzioso risultano
incardinate nelle fattispecie sorte prima dell'entrata in vigore
della disposizione con efficacia retroattiva, proprio perchè volte a
preservare la corrispettività fra prestazioni svolte all'estero e
trattamento retributivo complessivo. Soltanto su tali fattispecie si
è concentrato l'odierno scrutinio di legittimità costituzionale.
13.- Si deve pertanto dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, come convertito, nella
parte in cui dispone, per le fattispecie sorte prima della sua
entrata in vigore, che il trattamento economico complessivamente
spettante al personale dell'Amministrazione affari esteri, nel
periodo di servizio all'estero, anche con riferimento allo stipendio
e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per
l'interno, non include l'indennità di amministrazione.
Resta ferma l'applicabilità della disposizione a fatti
successivi a tale data.
Restano infine assorbite le ulteriori censure formulate dalla
Corte rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, nella parte in
cui dispone, per le fattispecie sorte prima della sua entrata in
vigore, che il trattamento economico complessivamente spettante al
personale dell'Amministrazione affari esteri, nel periodo di servizio
all'estero, anche con riferimento allo stipendio e agli assegni di
carattere fisso e continuativo previsti per l'interno, non include
l'indennità di amministrazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE