1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 612 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Toscana - Controllo sugli atti delle UU.SS.LL. - Modalita' organizzative dell'esercizio dell'attivita' di controllo - Scelta riservata alla regione Esclusione - Infondatezza. (Legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 13). (Cost., artt. 130, 117, primo comma, e 123, primo comma, come attuato dall'art. 56 della legge 10 febbraio 1953, n. 62; statuto regione Toscana, art. 70) (088C0913) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
26 aprile 1982, n. 181, intitolata: "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
1982)" promosso con ricorso della Regione Toscana, notificato il 26
maggio 1982, depositato in cancelleria il 1 giugno successivo ed
iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1982;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'avvocato Paolo Barile per la Regione Toscana e l'avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana ha proposto ricorso, notificato il 26
maggio 1982 e depositato il 1 giugno successivo, affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
26 aprile 1982, n. 181 (intitolata: "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
1982" -) per la parte in cui prevede che il controllo sugli atti
delle unità sanitarie locali deve esser esercitato "in unica sede",
in quanto si tratterebbe di una disposizione contrastante con gli
artt. 117, primo comma, e 123 Cost., nonchè con l'art. 130, come
integrato dall'art. 56 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e con
l'art. 70 dello Statuto toscano.
La norma impugnata, nel sostituire l'art. 49, primo comma, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, oltre all'integrazione dell'ordinario
organo di controllo con un rappresentante del Ministero del Tesoro
(in aggiunta al già previsto esperto in materia sanitaria designato
dal Consiglio regionale), dispone che il controllo sugli atti delle
unità sanitarie locali sia esercitato "in unica sede" dai comitati
regionali di controllo sulle province (anzichè da quello sui comuni,
com'era previsto in precedenza), a norma dell'art. 55 della legge n.
62 del 1953.
Contro quest'ultima disposizione la ricorrente invoca,
innanzitutto, l'art. 130 Cost., che, a suo dire, riserva alle regioni
la scelta sulle modalità organizzative dell'esercizio dell'attività
di controllo "anche in forma decentrata". Tale previsione
costituzionale, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbe stata
immediatamente svolta dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953,
laddove attribuisce agli statuti regionali il compito di stabilire se
il controllo sugli atti dei comuni debba svolgersi in forma
decentrata. Attraverso tale riserva alla competenza statutaria
sarebbe precluso al legislatore statale stabilire qualsiasi forma di
controllo accentrato sugli atti delle U.S.L., dovendosi considerare
queste ultime come organi dei comuni.
Del resto, osserva ancora la ricorrente, la disciplina appena
illustrata appare perfettamente coerente con la competenza a
regolamentare i propri organi e uffici, attribuita alla regione sia a
livello di autonomia statutaria (art. 123, primo comma, Cost.), sia a
livello di autonomia legislativa (art. 117, primo comma, Cost.)
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, attraverso l'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo
l'infondatezza del ricorso con un duplice ordine di motivazioni.
L'Avvocatura sostiene, innanzitutto, che non si può invocare
l'art. 56 della legge n. 62 del 1953, in quanto, essendo quest'ultimo
l'espressione di una potestà legislativa ordinaria, può ben essere
abrogato da una legge successiva, qual'è, appunto, quella impugnata.
In secondo luogo, la stessa Avvocatura osserva che la norma in
contestazione, accentrando nel capoluogo regionale l'esercizio del
controllo sugli atti delle U.S.L. (a seguito dello spostamento della
relativa competenza dagli organi di controllo sugli atti dei comuni a
quelli sugli atti delle province), è espressione di una competenza
statale, e precisamente quella che attribuisce allo Stato la
disciplina dei modi di costituzione dell'organo di controllo (art.
130 Cost.).
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha proposto
una memoria, con la quale, nel ribadire che il legislatore statale
non può invadere l'autonomia organizzativa delle regioni
relativamente alla definizione del carattere accentrato o decentrato
dell'organo di controllo, ha aggiunto due nuove osservazioni.
Innanzitutto ha ricordato che, secondo la più autorevole dottrina,
è di competenza regionale, per quanto riguarda gli organi di
controllo, tutto ciò che residua dalle modalità di costituzione e
dalle garanzie dell'indipendenza dell'organo. In secondo luogo ha
osservato che la scelta del controllo in unica sede ha determinato
conseguenze del tutto irrazionali, in quanto, fra l'altro, ha
comportato l'accentramento del controllo anche su tutte le funzioni
relative all'assistenza sociale, essendo queste ultime connesse con
quelle sanitarie e svolte, in Toscana, dalle stesse U.S.L.
Considerato in diritto
1. - La questione di costituzionalità posta al giudizio di questa
Corte concerne l'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, nella
parte in cui, estendendo la competenza dei comitati per il controllo
sulle province (art. 55, legge 10 febbraio 1953, n. 62) agli atti
delle U.S.L., prevede che tale forma di controllo sia esercitata a
livello regionale "in unica sede". Da parte della Regione Toscana si
dubita della legittimità costituzionale di tale disposizione per
l'asserito contrasto con le seguenti disposizioni:
a) l'art. 130 Cost., come attuato dall'art. 56 della legge 10
febbraio 1953, n. 62, in quanto attribuisce alle regioni e, più in
particolare, alla loro competenza statutaria la scelta di prevedere
se il controllo sugli atti dei comuni debba esser svolto in forma
accentrata o decentrata nei capoluoghi di provincia;
b) l'art. 123 Cost., che affida la disciplina degli organi
regionali, e quindi anche quella degli organi di controllo, alla
competenza statutaria, la quale, nel suo svolgimento concreto (art.
70, secondo comma, St. Reg. Toscana), ha stabilito che il controllo
sugli atti degli enti locali debba venir esercitato da un organo
suddiviso in sezioni decentrate nei capoluoghi di provincia e dotato
delle competenze stabilite dalla legge regionale;
c) con l'art. 117, primo comma, Cost., che prevede la
competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia
di organi e di uffici regionali.
2. - Nei termini di cui si dirà in motivazione, la questione non
è fondata.
Come è chiaramente stabilito dall'art. 130 Cost. e come questa
Corte ha da tempo riconosciuto (v. sent. n. 40 del 1972), non vi può
esser dubbio che sia riservata alla legge dello Stato la disciplina
relativa al modo di composizione dei comitati regionali di controllo
sugli enti locali minori. In pari tempo, questa stessa Corte ha più
in generale affermato, secondo la precisa sintesi contenuta in una
successiva pronunzia (sent. n. 245 del 1984), che "spetta in prima
linea alle leggi della Repubblica, in attuazione dell'art. 130 Cost.,
la disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali". Ciò
significa, in altre parole, che esiste in materia una ripartizione
delle competenze fra Stato e regioni tale che, mentre al primo è
riservata la regolamentazione degli aspetti fondamentali e dei
principi (vale a dire, oltre alla composizione, le norme più
rilevanti sulla competenza e sulle procedure di controllo), spetta
invece alle regioni la disciplina residuale e, in particolare, quella
relativa al funzionamento dell'organo di controllo.
A differenza di quanto assume la ricorrente, questo quadro
normativo non risulta scalfito o, comunque, modificato in conseguenza
della pur necessaria interrelazione dell'art. 130 Cost. con gli artt.
117, primo comma, e 123, primo comma, Cost., che affidano,
rispettivamente, alla competenza legislativa e a quella statutaria
l'ordinamento degli uffici e degli enti regionali e l'organizzazione
interna della Regione, poichè, come ha ripetutamente affermato
questa Corte, la materia dei controlli non è del tutto assimilabile
alle materie da ultimo menzionate, nè, tantomeno, è integralmente
riassorbibile nelle stesse. E per la verità, non può essere
invocata nel senso ora contestato neppure la disposizione contenuta
nell'art. 70 St. Reg. Toscana, poichè quest'ultima, nel disporre che
nei capoluoghi di provincia sono istituite sezioni decentrate
dell'organo regionale di controllo, mentre non stabilisce affatto in
relazione a quali forme di controllo o a quali atti debbano operare
tali sezioni decentrate, nello stesso tempo rinvia la determinazione
delle competenze dell'organo regionale di controllo e delle sue
sezioni decentrate alla legge regionale, la quale, com'è noto, può
disciplinare la materia soltanto nel rispetto dei limiti
costituzionalmente previsti e, in particolare, nel rispetto del
limite dei principi stabiliti sulla materia dalle leggi dello Stato.
3. - Posta a confronto con tale complesso di norme costituzionali,
la disposizione impugnata non appare illegittima.
Nel corretto esercizio della propria competenza, lo Stato ha
attuato l'art. 130 Cost. essenzialmente attraverso gli artt. 55 e 56
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, stabilendo, nel primo, le norme
fondamentali sul controllo degli atti delle province e, nel secondo,
quelle relative al controllo sugli atti dei comuni. Soltanto in
quest'ultimo caso, peraltro, la legge statale prevede che gli statuti
regionali possano eventualmente prevedere sezioni distaccate del
medesimo organo di controllo.
Nell'istituire successivamente le Unità Sanitarie Locali, la
legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha previsto, all'art. 49, che il
controllo sugli atti di tali enti dovesse seguire le norme
predisposte dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953, sull'evidente
presupposto che il regime degli atti adottati dalle U.S.L. dovesse
essere assimilato a quello proprio degli atti dei comuni, in quanto
le anzidette Unità sono da considerare "strutture operative" dei
comuni medesimi (oltrechè delle comunità montane).
Questa scelta effettuata dal legislatore statale del 1978 è stata
modificata dall'art. 13, quarto comma, della legge 26 aprile 1982, n.
181, che è, appunto, la disposizione oggetto del presente giudizio.
Come appare evidente dal fatto stesso del suo inserimento nella legge
finanziaria del 1982, tale disposizione rientra in un complesso di
norme vo'lto a rendere più rigorosa la gestione della spesa pubblica
imputata alle U.S.L.. È in questo quadro che si giustifica, infatti,
tanto l'inserimento di un rappresentante del Ministero del Tesoro nel
Comitato di controllo, quanto l'accentramento in un'unica sede, a
livello regionale, del controllo sugli atti delle U.S.L., a seguito
dell'assimilazione di quest'ultimo a quello previsto per gli atti
delle province (art. 55, legge n. 62 del 1953).
Se, dunque, non appare irragionevole che il legislatore statale,
nella sua discrezionalità politica, preveda una composizione
dell'organo di controllo regionale ritenuta più idonea a combattere
gli eccessi di spesa pubblica nel settore sanitario (v. sent.n. 107,
punto 6, del 1987), allo stesso modo non appare irragionevole che le
regole così stabilite, in attuazione dell'art. 130 Cost., possano
comportare un mutamento dell'organizzazione del controllo medesimo,
diretto a facilitarne lo svolgimento nei modi anzidetti. Sotto questo
profilo, la scelta del legislatore statale relativa all'accentramento
in un'unica sede regionale del controllo sugli atti delle U.S.L.
appare logicamente conseguenziale alle nuove regole previste sulla
composizione dell'organo. E l'una e l'altra, come s'è detto, sono
giustificate dalla politica di contenimento della spesa pubblica nel
settore sanitario, resasi necessaria in un periodo storico di forti
disavanzi nel bilancio statale, che appesantiscono l'economia
generale e le stesse possibilità di sviluppo e di progresso sociale.
4. - Resta il fatto che, finchè le U.S.L. sono configurate nel
diritto positivo come "strutture operative" dei comuni e delle
comunità montane, ovvie esigenze di coerenza dovrebbero indurre il
legislatore statale ad assimilare il controllo sugli atti delle
U.S.L. a quello sugli atti dei comuni, con la conseguente
possibilità, garantita dall'art. 56 della legge n. 62 del 1953, che
le regioni organizzino il relativo controllo in forma decentrata.
Tanto più ciò vale se si tiene conto del fatto che la disciplina
oggetto della presente impugnazione può essere fonte di effetti
irrazionali sotto un duplice profilo. Innanzitutto per il fatto che
l'accentramento in un'unica sede regionale degli atti di esercizio
della gestione sanitaria introduce un criterio di ripartizione delle
competenze nel sistema di controllo degli atti degli enti locali il
quale è eterogeneo rispetto a quello contenuto nella legge n. 62 del
1953 (dipendente, com'è noto, dal livello, provinciale o comunale,
in cui è collocato l'autore dell'atto). Inoltre, per il fatto che,
essendo in Toscana le U.S.L. titolari anche di gran parte delle
funzioni di assistenza sociale, anche gli atti adottati
nell'esercizio di tale funzione finiscono per essere assoggettati,
insieme alle deliberazioni in materia sanitaria, al controllo del
Comitato regionale.
Tuttavia, se esigenze legate a particolari contingenze storiche di
primario interesse nazionale inducono a giustificare il fatto che il
legislatore statale, nel legittimo esercizio delle proprie
competenze, preveda una particolare composizione dell'organo di
controllo; e se da questa previsione discende logicamente che il
controllo stesso possa più efficacemente svolgersi ove sia
esercitato in un'unica sede regionale, non si può certo dubitare
della legittimità costituzionale di una disposizione come quella
impugnata fin tanto che quest'ultima sia funzionale, com'è ora, alla
particolare composizione dell'organo di controllo prescelta per
meglio fronteggiare gli eccessi di spesa pubblica nel settore
sanitario.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale sollevata con il ricorso in epigrafe
della Regione Toscana nei confronti dell'art. 13, quarto comma, della
legge 26 aprile 1982, n. 181, intitolata "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 1982)", per contrasto con l'art. 130 Cost., come attuato
dall'art. 56 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nonchè con gli
artt. 117, primo comma, 123, primo comma, Cost. e 70 dello Statuto
della Regione Toscana.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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