1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 8-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 239 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 novembre 2019
Ordinanza del 13 novembre 2019 della Corte di cassazione sul reclamo proposto da V.G. . Ordinamento penitenziario - Permessi premio - Reclamo avverso i provvedimenti del magistrato di sorveglianza - Termine di ventiquattro ore dalla comunicazione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'), art. 30-bis, comma terzo, in relazione all'art. 30-ter, comma 7, della medesima legge. (19C00367) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 8-1-2020)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Prima Sezione Penale

Composta da:
Mariastefania Di Tomassi, Presidente;
Rosa Anna Saraceno;
Filippo Casa;
Antonio Minchella;
Giuseppe Santalucia, relatore.
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da: V.
G. nato a ... il ..., detenuto.
Avverso l'ordinanza del 7 marzo 2019 del Tribunale di
sorveglianza di Bologna.
Udita la relazione svolta dal Consigliere Giuseppe Santalucia;
Lette/sentite le conclusioni del PG dott.ssa A. Picardi, che ha
chiesto l'annullamento senza rinvio.

Ritenuto in fatto

1. Il Tribunale di sorveglianza di Bologna ha dichiarato
l'inammissibilità del reclamo di G. V. avverso il provvedimento con
cui il Magistrato di sorveglianza ha rigettato la sua richiesta di
permesso premio di un giorno, finalizzata a poter trascorrere qualche
ora insieme ai suoi familiari a ... .
Ha infatti rilevato la tardività del reclamo, in quanto proposto
oltre le ventiquattro ore, termine stabilito dall'art. 30, comma 3,
ordinanza penale: il provvedimento di rigetto, infatti, gli è stato
comunicato il 13 novembre 2018 alle ore 8,16 e il reclamo è stato
depositato il giorno successivo alle ore 8,44.
2. Avverso l'ordinanza ha proposto ricorso il difensore di G. V.
che ha articolato più motivi.
2.1. Con il primo motivo ha dedotto vizio di violazione dì
legge. È irragionevole, oltre che lesivo dei diritti di difesa, il
computo del termine di minuti. Esso contrasta con la disciplina
processuale in materia, e specificamente con quanto disposto
dall'art. 172 codice penale, secondo cui il termine ad ore inizia a
decorrere dall'ora successiva a quella in cui ne è iniziata la
decorrenza e non vanno computate le frazioni di ora. Peraltro, il
termine di impugnazione deve tener conto dell'orario di apertura
dell'ufficio presso il quale l'atto deve essere presentato, nel caso
dì specie l'Ufficio matricola del carcere in cui i detenuti non
possono accedere autonomamente, occorrendo a tal fine una domanda e
l'autorizzazione all'uscita dalla cella detentiva.
Si è allora prospettata questione di legittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 111 cost., dell'art. 30-bis,
comma terzo, ordinanza penale, nella parte in cui individua quale
termine per la presentazione del reclamo avverso i provvedimenti in
materia di permessi quello di ventiquattro ore, termine
eccessivamente breve per predisporre la propria difesa.
2.2. Con il secondo motivo ha dedotto difetto di motivazione, dal
momento che il Tribunale di sorveglianza non ha svolto alcun
accertamento in ordine alla possibilità del reclamante di presentare
il reclamo in orario antecedente a quello delle ore 8,44 del giorno
successivo a quello di notifica. Nell'istituto penitenziario ove G.
V. è ristretto, il regolamento interno prevede che le celle siano
chiuse fino alle ore 9,00 del mattino, orario dal quale iniziano le
varie attività socio-ricreative, rieducative e lavorative. Prima di
quell'orario è impossibile uscire dalla cella e accedere a
qualsivoglia altro locale dell'istituto senza apposita
autorizzazione.
3. Il Procuratore generale, intervenuto con requisitoria scritta,
ha chiesto l'annullamento senza rinvio dell'ordinanza impugnata.

Considerato in diritto

1. Col primo motivo il ricorrente denuncia l'illegittimità
costituzionale della norma che assegna un termine particolarmente
breve, di ventiquattro ore, per la proposizione del reclamo contro i
provvedimenti emessi in materia di permessi premio di cui all'art.
30-ter ord. pen. Viene in gioco la disposizione di cui all'art.
30-ter, comma 7, ord. pen., secondo cui «il provvedimento relativo ai
permessi premio è soggetto al reclamo al Tribunale di sorveglianza,
secondo le procedure di cui all'art. 30-bis», ove si prevede appunto,
in riferimento diretto ai cd. permessi di necessità, che il
provvedimento è comunicato senza formalità al pubblico ministero e
all'interessato, «i quali, entro ventiquattro ore dalla
comunicazione, possono proporre reclamo...».
In tal modo il ricorrente indica un vizio di violazione di legge
del provvedimento impugnato che, facendo applicazione della norma
della cui costituzionalità dubita, ha conculcato i suoi diritti di
intervento difensivo.
2. La questione, oltre che, come si dirà in seguito, non
manifestamente infondata, è rilevante perchè, ove la norma fosse
dichiarata incostituzionale, si determinerebbe una situazione di
indubbio vantaggio per il ricorrente, il cui reclamo dovrebbe essere
esaminato nel merito invece che essere dichiarato, come è stato,
inammissibile -v., in tal senso, Sez. 1, n. 409 del 10 dicembre 2008,
dep. 2009, Sardelli, Rv. 242456, secondo cui «il ricorso per
cassazione può avere ad oggetto anche soltanto l'eccezione
d'illegittimità costituzionale della disposizione applicata dal
giudice di merito, in quanto comporta comunque una censura di
violazione di legge riferita al provvedimento impugnato, sempre che
sussista la rilevanza della questione, nel senso che dall'invocata
dichiarazione d'illegittimità possa conseguire una pronuncia
favorevole in termini di annullamento, totale o parziale, del
provvedimento» - nella stessa direzione Sez. 1, n. 45511 dell'11
novembre 2009, Papandrea, Rv. 245509 e, in precedenza, Sez. 6, n.
6121 del 16 marzo 2000, pubblico ministero e Santinello ed altro, Rv.
220524.
3. Ancora in riferimento al profilo di rilevanza della questione
si osserva che, in applicazione della norma della cui
costituzionalità si dubita, il reclamo è stato correttamente
dichiarato inammissibile.
3.1. Il ricorrente ebbe comunicazione del provvedimento di
diniego del permesso premio alle ore 8,16 del 13 novembre 2018 e
presentò reclamo il giorno successivo, alle ore 8,44, pertanto oltre
il termine di scadenza.
Secondo quanto stabilito dall'art. 172 codice di procedura
penale, che esclude dal computo l'ora - nel caso di specie le ore
8,16 - in cui ha avuto inizio la decorrenza, il termine è andato a
scadere alle ore 8,16 del giorno successivo.
Il computo ad ore, sì come regolato dalla disposizione appena
richiamata, non impone di considerare soltanto l'ora piena e di
trascurare le sue frazioni, come invece sembra sostenere il
ricorrente.
Se la comunicazione del provvedimento è stata fatta alle ore
8,16, il computo del termine di ventiquattro ore non può ignorare la
frazione aggiuntiva rispetto alle ore 8,00 e deve pertanto
commisurare le ore successive, al fine di calcolare il decorso del
termine di reclamo, muovendo da quel termine iniziale nella sua
compiuta specificazione, sia dell'ora che dell'aggiuntiva frazione,
ma senza tener conto, come già ricordato, dell'ora in cui ha avuto
inizio la decorrenza.
È quindi corretta l'affermazione contenuta nella requisitoria
del Procuratore generale che, nel caso in esame, occorre effettuare
il computo dalle ore 9,16 del 13 novembre 2018; ma è proprio in tal
modo che si apprezza che il termine di ventiquattro ore andò a
scadere alle ore 8,16 del giorno successivo, contrariamente a quanto
invece sostenuto nella menzionata requisitoria, ove invece si legge
che, se l'ora di decorrenza è fissata alle ore 9,16 del 13 dicembre,
allora il reclamo è da ritenersi tempestivo.
Per questa ragione non è errata la decisione impugnata, che ha
decretato l'inammissibilità del reclamo per tardiva proposizione.
3.2. il ricorrente, in particolare con il secondo motivo, ha
lamentato che il Tribunale, ai fini del corretto computo del termine,
avrebbe dovuto in concreto verificare se sarebbe stato possibile, in
ragione dell'assetto organizzativo dell'Istituto di restrizione,
presentarsi presso l'Ufficio matricola entro le ore 8,16 per la
presentazione del reclamo. Ha poi dedotto che, nell'Istituto ove è
detenuto, le celle, per regolamento interno, vengono aperte non prima
delle ore 9,00, in tal modo attestando che non avrebbe potuto in ogni
caso essere tempestivo nella proposizione del reclamo.
Sì osserva a tal proposito che, a parte l'incongruità
dell'ultimo rilievo a fronte del dato che il reclamo venne
effettivamente proposto alle ore 8,44 e quindi prima dell'orario di
apertura delle celle - e che dunque sembra smentire l'assunto di
ricorso circa l'impossibilità di uscire dalle celle prima delle ore
9,00, l'accertamento di cui si lamenta la mancanza non avrebbe potuto
sortire un utile effetto.
Il termine di ventiquattro ore, infatti, seppur computato al
netto dei possibili tempi morti conseguenti alla organizzazione
interna dell'Istituto di detenzione, appare in ogni caso del tutto
inadeguato a consentire un pieno ed efficace esercizio del diritto al
reclamo.
3.3. Per la stessa ragione la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale non viene meno sulla base della
considerazione che il ricorrente avrebbe potuto richiedere, e ciò
non ha fatto, la restituzione nel termine, adducendo proprio
l'impossibilità di rispettare il ristretto termine di proposizione
del reclamo in conseguenza di fatti e circostanze a lui non
imputabili.
La concessione di un nuovo termine, di pari durata e quindi
spiccatamente breve, non avrebbe potuto comunque assicurare un pieno
esercizio del diritto al reclamo perchè l'eccessiva ristrettezza del
tempo dato per il reclamo non viene meno neanche provando idealmente
a sommare il termine in cui si potrebbe essere restituiti a quello
iniziale.
Emerge anzi, interrogandosi sui concreti effetti che la richiesta
di restituzione nel termine avrebbe potuto avere nella vicenda in
esame, un profilo ulteriore di irragionevolezza della disciplina. Per
la proposizione della richiesta dì restituzione è infatti dato un
termine di dieci giorni a decorrere dalla cessazione del fatto
costituente forza maggiore (o caso fortuito), di gran lunga più
ampio di quello per il quale la richiesta, nella vicenda ora in
esame, avrebbe potuto essere avanzata.
4. La questione, come accennato, non è manifestamente infondata.
5. La Corte costituzionale, già con la sentenza n. 235 del 1996,
osservò che la previsione di un identico, e particolarmente breve,
termine di reclamo in tema di permessi di necessità e di permessi
premio non è ragionevole.
Se, per un verso, i brevissimi termini di impugnazione possono
essere giustificati in relazione ai permessi di necessità, per «i
rigorosi presupposti cui la ... norma subordina la concessione» degli
stessi, non altrettanto può dirsi, secondo l'impostazione data dalla
Corte costituzionale, per i permessi premio che sono, a differenza
dei primi, «parte integrante del trattamento e da cui possono
discendere conseguenze dirette anche al fine dell'applicazione delle
misure alternative alla detenzione».
Nella giurisprudenza costituzionale, come è noto, si è più
volte affermato che il permesso premio ha «natura di misura premiale
di incentivo alla collaborazione del detenuto con l'istituzione
carceraria, e di strumento esso stesso di rieducazione, in quanto
consente un iniziale inserimento del condannato nella societa'»
(sentenze n. 188 del 1990, n. 227 e n. 504 del 1995, n. 235 del 1996,
n. 296 del 1997, n. 450 del 1998).
Altre sono, invece, la natura e la funzione del permesso di
necessità, misura eccezionale che risponde esclusivamente a
finalità di umanizzazione della pena, consentendo al detenuto di
stare vicino ai congiunti e di adoperarsi per loro in occasione di
particolare avverse vicende della vita familiare - Sez. 1, n. 15953
del 27 novembre 2015, dep. 2016, Vitale, Rv. 267210-11.
L'identità del termine per la proposizione del reclamo avverso
provvedimenti che attengono all'una e all'altra tipologia di permessi
esalta esclusivamente un dato di natura meramente nominalistica,
posto che il Legislatore menziona entrambe le misure come permessi,
che però restano segnati da una strutturale eterogeneità - Corte
costituzionale, n. 235 del 1996.
L'irragionevolezza della previsione si risolve pertanto in una
violazione dell'art. 3 Cost., perchè la norma equipara, quanto al
termine concesso per il reclamo, situazioni profondamente diverse.
5.1. Essa, peraltro, si pone in violazione dell'art. 27 Cost.,
specificamente del principio rieducativo della pena, perchè ostacola
un effettivo e serio controllo sul provvedimento adottato dal
Magistrato di sorveglianza relativo ad «uno strumento cruciale ai
fini del trattamento», momento iniziale della progressività premiale
in esplicazione di una importante funzione «pedagogico-propulsiva»
che dà modo di saggiare, quale primo esperimento, «la
risocializzazione in ambito extramurario ...» - Corte costituzionale,
n. 188 del 1990 e Corte costituzionale, n. 227 del 1995.
6. Altri sono ancora i parametri di costituzionalità rilevanti.
6.1. È orientamento consolidato nella giurisprudenza di
legittimità che il reclamo avverso i provvedimenti in materia di
permessi premio costituisca un mezzo di impugnazione e quindi debba
essere corredato, pena l'inammissibilità, da specifici motivi - v.,
in tal senso, tra le altre, Sez. 1, n. 2593 del 30 marzo 1999,
Arrigo, Rv. 213488; Sez. 1, n. 648 del 28 gennaio 2000 Sasso, Rv.
215388; Sez. 1, n. 16254 del 23 marzo 2006, Costantino, Rv. 234299;
Sez. 1, n. 37332 del 26 settembre 2007, Esposito, Rv. 237505; Sez. 1,
n. 15982 del 17 settembre 2013, dep. 2014, Greco, Rv. 261989;).
Si è a tal proposito affermato che, compiuta la piena
giurisdizionalizzazione dell'istituto - a seguito della pronuncia n.
53 del 1993 con cui la Corte costituzionale dichiarò
l'illegittimità delle norme che non consentivano l'applicazione
delle disposizioni di cui agli articoli 666 e 678 codice di procedura
penale al procedimento di reclamo avverso il decreto di esclusione
dal computo della detenzione del periodo trascorso in permesso premio
-, l'obbligo di presentazione di motivi contestualmente al reclamo
discende inevitabilmente dal carattere giurisdizionale, e non
amministrativo, del procedimento in cui esso si innesta e delle
decisioni che sono assunte in materia.
Si è pure chiarito come non possa affermarsi l'esclusione
dell'obbligo di presentazione dei motivi facendo leva
sull'osservazione che il procedimento è modellato su quello relativo
alle questioni di esecuzione, per la ragione che, mentre la domanda
con cui si prospettano questioni relative all'esecuzione non ha
natura di impugnazione, lo stesso non può essere detto per il
reclamo avverso il provvedimento in materia di permesso premio, che
all'evidenza ha natura di impugnazione, dando luogo ad un giudizio di
controllo che non può che svolgersi sulla base di doglianze e
censure specificamente prospettate.
6.2. È appena ora il caso di evidenziare che, sotto la vigenza
del precedente codice di rito, la disposizione su un termine così
breve per la proposizione del reclamo aveva, in ragione di quel
sistema di impugnazioni, una incidenza negativa meno rilevante sulla
posizione del soggetto che intendeva dolersi del provvedimento.
In quel sistema, come è noto, l'impugnazione si proponeva con
dichiarazione, nella quale si dovevano indicare soltanto il
provvedimento impugnato, la data del medesimo, il giudice che Io
aveva emesso e il procedimento al quale si riferiva - art. 197; i
termini di impugnazione, posti a pena di decadenza, erano calibrati
sulla dichiarazione di impugnazione - art. 199, mentre i motivi di
impugnazione, pur potendo essere enunciati nello stesso atto della
dichiarazione, dovevano essere presentati per iscritto, a pena dì
decadenza, in un termine diverso e ampio di giorni venti a far data
dalla comunicazione o notificazione dell'avviso di deposito del
provvedimento - art. 201.
È agevole rilevare che la previsione del termine di ventiquattro
ore per la proposizione del reclamo consentiva, in misura maggiore
rispetto all'attuale, un utile esercizio del diritto al reclamo,
coordinandosi con un modello di impugnazione incentrato sulla
diversificazione, anche e soprattutto d'ordine temporale, tra
dichiarazione e motivi di impugnazione.
6.3. Il vigente codice di rito, non soltanto ha eliminato la
distinzione tra dichiarazione e motivi, imponendo, a pena di
inammissibilità, che entro l'unico termine di impugnazione siano
proposti entrambi, ma da ultimo, in forza ella recente novella di cui
alla legge n. 103 del 2017, ha aggravato gli oneri di specificità,
che ora attengono oltre che all'articolazione dei motivi, alle
richieste, anche istruttorie, alle indicazione delle prove delle
quali si deduce l'inesistenza, l'omessa assunzione o l'omessa o
erronea valutazione, all'indicazione dei capi o punti della decisione
ai quali si riferisce l'impugnazione - art. 581.
6.4. Non può dunque essere condivisa la posizione reiteratamente
espressa nella giurisprudenza di legittimità circa la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale che ora
si prospetta, in forza dell'assunto che il «Tribunale adito deve
comunque decidere, atteso il carattere giurisdizionale della
procedura, nelle forme dell'udienza camerale nel cui ambito nulla
impedisce il dispiegarsi di una difesa personale ovvero affidata ad
un difensore di fiducia» - Sez. 1, n. 13395 del 19 febbraio 2013,
Zanda, Rv. 255645; e che, siccome il procedimento «è regolato, per
la particolarità della materia stessa, in modo da assicurare la
massima speditezza con comunicazioni senza formalità e cadenze
temporali ristrette», allora un termine di reclamo così ristretto è
giustificabile, anche alla luce della considerazione che «il
carattere giurisdizionale della procedura non impone di per sè la
pienezza del contraddittorio, conoscendo il sistema provvedimenti
giurisdizionali emessi de plano» - Sez. 1, n. 244 del 13 gennaio
2000, Forcieri, Rv. 215202.
Queste precedenti posizioni hanno trascurato dati di importanza
centrale, e cioè che la semplificazione delle forme, per esigenze di
speditezza, non può in ogni caso andare a detrimento del diritto
delle parti di rappresentare compiutamente le proprie ragioni al
giudice del controllo e che la possibilità di esplicarle nella fase
del contraddittorio camerale è subordinata alla preliminare verifica
di ammissibilità del reclamo. Se questo viene infatti dichiarato
inammissibile per una affrettata articolazione dei motivi, le
possibilità di recupero nel contraddittorio camerale restano del
tutto vanificate:
6.5. Occorre poi considerare lo squilibrio che si realizza tra le
opportunità dì impugnazione riservate alla parte pubblica e al
detenuto, rispetto al quale un termine di reclamo così ristretto
comprime in misura irragionevolmente maggiore il diritto di difesa.
Questi, per evitare il rischio di una pronuncia di inammissibilità,
necessita dell'assistenza di un difensore, pur non imposta per legge,
e però l'effettività dell'assistenza è fortemente compromessa
dalla spiccata brevità del termine concesso per il reclamo. Da un
lato il sistema consente all'interessato di richiedere l'intervento e
l'assistenza della difesa tecnica, e dall'altro non pone le
condizioni affinchè questa facoltà possa pienamente esplicarsi.
Per quanto sino ad ora argomentato il termine di ventiquattro ore
per la proposizione del reclamo si rivela incapace di assicurare alla
parte, che intenda dolersi della decisione, di un tempo utile per
articolare i rilievi critici da sottoporre al Tribunale di
sorveglianza. La norma non si sottrae così ad un fondato dubbio di
incostituzionalità per violazione degli articoli 24, compromettendo
le concrete ed effettive possibilità di difesa, e 111 Cost., per
eccentricità rispetto al modello di giusto processo costituzionale,
che impone tra l'altro condizioni di parità tra le parti di fronte
al giudice.
7. Con la sentenza n. 235 del 1996 la Corte costituzionale
dichiarò inammissibile la questione - che ora si ripropone -
soprattutto perchè rilevò l'impossibilità di «rintracciare
nell'ordinamento una conclusione costituzionalmente obbligata», tale
da consentire alla stessa Corte di porre rimedio alla brevità del
termine «rideterminandolo essa stessa»; e per tale ragione auspico un
rapido intervento legislativo per la fissazione di un nuovo termine
capace di contemperare «la tutela del diritto di difesa con le
ragioni di speditezza della procedura».
Il monito della Corte costituzionale non ha avuto effetto e nel
frattempo, però, il sistema di tutela si è evoluto con la piena
giurisdizionalizzazione del reclamo avverso gli atti
dell'Amministrazione penitenziaria asseritamente lesivi di diritti -
art. 35-bis ordinanza pen. introdotto dal decreto-legge n. 146 del
2013, conv., con modif., in legge n. 10 del 2014 - e specificamente
con la previsione di un termine di quindici giorni per la
proposizione del reclamo contro la decisione del Magistrato di
sorveglianza.
La disposizione da ultimo citata può ora costituire un ben
preciso punto di riferimento idoneo, nella prospettiva di una
pronuncia additiva, ad evitare un vuoto di previsione colmabile
soltanto attraverso un esercizio della discrezionalità legislativa -
v., da ultimo, Corte cast. n. 222 del 2018, secondo cui non è
necessario «che esista, nel sistema, un'unica soluzione
costituzionalmente vincolata», potendo bastare che il sistema offra
«precisi punti di riferimento e soluzioni già esistenti» per
consentire alla Corte costituzionale di porre rimedio al deficit di
tutela.
8. Le considerazioni esposte impongono di dichiarare rilevante e
non manifestamente infondata, con riferimento agli articoli 3, 24,
27, 1, 111 della Costituzione, la questione dì legittimità
costituzionale dell'art. 30-bis, comma terzo, in relazione all'art.
30-ter, comma 7, legge del 26 luglio 1975, n. 354 (Ordinamento
penitenziario), nella parte in cui prevede che il termine per
proporre reclamo avverso il provvedimento del Magistrato di
sorveglianza in tema di permesso premio è pari a 24 ore.
A norma dall'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, deve essere
dichiarata la sospensione del presente procedimento, con l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria, infine, provvederà alla notifica di copia della
presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri e alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata, con riferimento agli articoli 3, 24, 27
e 111 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30-bis, comma terzo, in relazione all'art. 30-ter, comma 7,
legge del 26 luglio 1975, n. 354 (Ordinamento penitenziario), nella
parte in cui prevede che il termine per proporre reclamo avverso il
provvedimento del Magistrato di sorveglianza in tema di permesso
premio è pari a ventiquattro ore.
Sospende il presente procedimento.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti previsti dall'art. 23,
ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Così deciso in Roma, il 30 ottobre 2019

Il Presidente: Di Tomassi


Il consigliere estensore: Santalucia