1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 107 SENTENZA 29 aprile - 9 giugno 2015
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Bilancio e contabilita' pubblica - Controllo della Corte dei conti sulla gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi consiliari dei Consigli regionali di Toscana e Piemonte. - Decreti della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, 10 luglio 2013, n. 13, n. 14, n. 15, n. 16, n. 17, n. 18 e n. 19; decreto della Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, 8 novembre 2013, n. 14. - (T-150107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a
seguito dei decreti della Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Toscana, 10 luglio 2013, n. 13, n. 14, n. 15, n. 16,
n. 17, n. 18 e n. 19, e del decreto della Corte dei conti, sezione
terza giurisdizionale centrale d'appello, 8 novembre 2013, n. 14,
rispettivamente promossi dalle Regioni Toscana e Piemonte con ricorsi
notificati il 9 ottobre 2013 e il 16 gennaio 2014, depositati in
cancelleria l'11 ottobre 2013 e il 29 gennaio 2014 ed iscritti al n.
11 del registro conflitti tra enti 2013 ed al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2014.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè l'atto di intervento di Vittorio Bugli, Marco
Ruggeri, Alberto Magnolfi, Pieraldo Ciucchi, Marta Gazzarri, Antonio
Gambetta Vianna e Monica Sgherri, nella qualità di Presidenti dei
Gruppi consiliari del Consiglio della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per la Regione Toscana,
Carlo Merani per la Regione Piemonte, Paolo Carrozza e Fausto Falorni
per Vittorio Bugli, Marco Ruggeri, Alberto Magnolfi, Pieraldo
Ciucchi, Marta Gazzarri, Antonio Gambetta Vianna e Monica Sgherri,
nella qualità di Presidenti dei Gruppi consiliari del Consiglio
della Regione Toscana, e l'avvocato dello Stato Giovanni Paolo
Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Toscana, con ricorso notificato in data 9 ottobre
2013, depositato il successivo 11 ottobre ed iscritto al n. 11 del
registro conflitti tra enti del 2013, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione ai decreti della
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, 10
luglio 2013, n. 13, n. 14, n. 15, n. 16, n. 17, n. 18 e n. 19, con i
quali è stato ordinato ai presidenti dei gruppi consiliari del
Consiglio regionale il deposito dei conti giudiziali relativi alla
gestione dei contributi pubblici per le annualità 2010, 2011 e 2012.
1.1.- Lamenta la ricorrente che i decreti impugnati
esprimerebbero l'affermazione del potere giurisdizionale della Corte
dei conti nei confronti dei presidenti dei gruppi consiliari, con
conseguente interferenza rispetto alle attribuzioni
costituzionalmente garantite della Regione e del Consiglio regionale,
nonchè dei singoli consiglieri, in violazione degli artt. 5, 101,
secondo comma, 103, secondo comma, 114, 117, 119, 121, 122, quarto
comma, e 123 della Costituzione, anche in relazione all'art. 134,
primo comma, Cost., e, quali norme interposte, degli artt. 9, 11, 16,
17, 22 e 28 dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima
deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19
luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 12
dell'11 febbraio 2005.
1.2.- Più in particolare, la ricorrente lamenta, in primo luogo,
una «carenza assoluta di giurisdizione per difetto dei presupposti
oggettivi» di instaurazione dei giudizi per resa di conto e di conto,
con conseguente menomazione dell'autonomia politica e organizzativa
del Consiglio regionale.
Ai sensi dell'art. 44 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214
(Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), la
giurisdizione della Corte dei conti si estenderebbe ai conti dei
tesorieri e degli agenti delle amministrazioni non statali solo ed
esclusivamente nei limiti in cui sia espressamente contemplata da
norme speciali che l'ordinamento non conosce per i presidenti dei
gruppi consiliari regionali.
Tali conclusioni sarebbero avvalorate dall'introduzione degli
innovativi controlli di cui al decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, che non
potrebbero sommarsi al giudizio di conto.
1.3.- La Regione Toscana, poi, censura i decreti impugnati per
«carenza assoluta di giurisdizione per difetto dei presupposti
soggettivi di instaurazione del giudizio di resa di conto e del
giudizio di conto».
Quest'ultimi, infatti, avrebbero quale presupposto indefettibile
la qualifica di agente contabile in capo al soggetto che vi è
sottoposto, qualifica che postulerebbe una previa ed espressa
determinazione da parte di fonti legislative o normative interne
all'amministrazione, inesistente nel caso dei presidenti dei gruppi
consiliari. Siffatte conclusioni sarebbero conformi a quanto
affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 292 del 2001,
ove sarebbe stato individuato l'istituto tesoriere quale unico agente
contabile dell'ente regionale.
1.4.- Secondo la Regione Toscana, la giurisprudenza della Corte
dei conti avrebbe chiarito che il giudizio contabile è preordinato
alla verifica del corretto maneggio del denaro pubblico, implicando
non un sindacato di mera legittimità ma un giudizio sulla gestione
complessiva delle pubbliche risorse, con il limite del merito delle
scelte degli agenti pubblici.
Le caratteristiche di tale giudizio sarebbero incompatibili con
le prerogative che la Costituzione accorda ai consiglieri regionali
e, in particolare, con l'immunità funzionale prevista dall'art. 122,
quarto comma, Cost., che andrebbe interpretata nel senso
dell'insindacabilità non solo dell'esercizio delle funzioni
legislative, di indirizzo politico e di controllo ma anche di quelle
di autorganizzazione ad esse strumentali, comprese quelle relative
alla gestione dei fondi necessari all'esplicazione del mandato
rappresentativo.
Tali prerogative andrebbero estese dai consiglieri ai gruppi
consiliari, organi necessari per l'esercizio della loro attività
politica in seno al Consiglio.
1.5.- Sotto altro profilo, la guarentigia di cui all'art. 122,
quarto comma, Cost. sarebbe violata, perchè si pretenderebbe di
sindacare «"specifiche opinioni espresse"» e «"ben determinati voti
dati"».
Ai sensi dell'art. 16 del regolamento 27 gennaio 2010, n. 12
(Regolamento interno dell'Assemblea legislativa regionale), cui la
legge della Regione Toscana 11 luglio del 2000, n. 60 (Nuova
disciplina sull'assegnazione ai Gruppi consiliari dei mezzi necessari
per lo svolgimento delle loro funzioni) rimetteva la disciplina dei
contributi finanziari ai gruppi consiliari, i presidenti
sottoscrivono il rendiconto e tale sottoscrizione, prosegue la
Regione Toscana, equivarrebbe a un voto dato nell'esercizio delle
funzioni di consigliere.
Aggiunge la ricorrente che i rendiconti presentati dai capigruppo
sono sottoposti ad approvazione da parte dell'ufficio di presidenza,
composto da consiglieri regionali, dal che consegue, pure in questa
sede, l'esercizio del diritto di voto e l'operatività
dell'immunità.
Infine, evidenzia la Regione Toscana, i rendiconti in questione
confluiscono in quello generale che, a sua volta, è oggetto di
approvazione con legge da parte del Consiglio regionale: anche in
quest'ultimo passaggio le spese sostenute dai gruppi sono sottoposte
al voto dei consiglieri regionali.
1.6.- La richiesta di resa del conto ai presidenti dei gruppi,
prosegue la ricorrente, equivarrebbe alla pretesa di esercitare un
controllo di spese approvate con legge, in palese interferenza con la
funzione legislativa affidata al Consiglio regionale dall'art. 121,
secondo comma, Cost. e in violazione dell'obbligo del giudice di
applicare le leggi (art. 101, secondo comma, Cost.) e dell'esclusiva
prerogativa della Corte costituzionale di sindacarle (art. 134
Cost.).
1.7.- I decreti impugnati, infine, interferirebbero con
l'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla Regione, poichè
l'art. 123, primo e secondo comma, Cost., affiderebbe alla fonte
statutaria, nelle forme di una vera e propria riserva, la concreta
configurazione della posizione di autonomia del Consiglio regionale.
Lo statuto della Regione Toscana, in attuazione del precetto
costituzionale, avrebbe disciplinato la posizione del Consiglio,
conferendo ad esso, con l'art. 28, comma 1, «autonomia di bilancio,
contabile, funzionale e organizzativa».
La natura dei giudizi per resa di conto e di conto sarebbe
incompatibile con tale autonomia, risolvendosi in una verifica
penetrante del merito di scelte politiche e amministrative.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
2.1.- La difesa erariale eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità del conflitto, non avendo la ricorrente contestato
la sussistenza del potere giurisdizionale della Corte dei conti ma le
modalità del suo esercizio. Sarebbe principio giurisprudenziale
consolidato, infatti, che i conflitti avverso gli atti
giurisdizionali sono ammissibili solo laddove la contestazione abbia
riguardo all'esistenza del potere in sè e non a errores in
iudicando.
Mancherebbe, poi, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, anche il presupposto soggettivo del conflitto, «in quanto
l'obbligo di presentazione del conto è atto personale di chi
maneggia il pubblico denaro, non della Regione, che perciò non può
sentirsi direttamente menomata nelle sue prerogative dall'iniziativa
giudiziale della Corte».
2.2.- Nel merito, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
ricorso sarebbe infondato.
Quanto al primo motivo con cui la Regione Toscana lamenta la
mancanza della necessaria interpositio legislatoris, deduce la difesa
erariale che l'art. 44, ultimo comma, del r.d. n. 1214 del 1934 è da
interpretare alla luce dell'art. 103, secondo comma, Cost., che ne ha
ampliato la portata, determinando l'assoggettamento dei conti delle
gestioni di tutti i soggetti pubblici al sindacato della Corte dei
conti, come affermato dalla Corte costituzionale sin dalla sentenza
n. 110 del 1970.
In ordine alla seconda censura di assenza della qualifica di
agente contabile in capo ai presidenti dei gruppi consiliari, secondo
il Presidente del Consiglio dei ministri la giurisprudenza ha
costantemente ritenuto che la relativa figura non sia tipizzata ma
individuabile in tutti quei soggetti che abbiano, anche di fatto, il
maneggio di pubblico denaro.
Ciò posto, a qualificare agenti contabili i capigruppo sarebbe
già l'art. 16 del regolamento n. 12 del 2010 del Consiglio regionale
della Toscana, mentre fuorviante sarebbe la citazione fatta dalla
ricorrente della sentenza n. 292 del 2001 della Corte costituzionale
che non escluderebbe affatto tale configurabilità in capo ai
consiglieri regionali.
Parimenti priva di pregio, secondo la difesa dello Stato, sarebbe
la censura di violazione dell'art. 122, quarto comma, Cost., posto
che la guarentigia a tutela delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio della funzione di consigliere nulla avrebbe a che
vedere con l'obbligo di presentazione del conto e il giudizio sulla
sua regolarità, come chiarito proprio nella citata sentenza della
Corte costituzionale n. 292 del 2001.
Infondata sarebbe, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, anche la censura di violazione dell'autonomia legislativa
della Regione, per essere il rendiconto dei gruppi consiliari parte
del rendiconto generale approvato con legge regionale, poichè
quest'ultima sarebbe una legge meramente formale che si limita a
registrare i risultati della gestione.
3.- Con memoria depositata in data 18 novembre 2013 sono
intervenuti ad adiuvandum Vittorio Bugli, Marco Ruggeri, Alberto
Magnolfi, Pieraldo Ciucchi, Marta Gazzarri, Antonio Gambetta Vianna e
Monica Sgherri, Presidenti dei Gruppi consiliari del Consiglio della
Regione Toscana.
3.1.- Le parti private si soffermano, in via preliminare,
sull'ammissibilità del loro intervento: pur essendo vero che la
natura del conflitto intersoggettivo - e specificamente la sua
funzionalizzazione alla tutela della sfera di attribuzioni dello
Stato e delle Regioni - ha indotto la giurisprudenza costituzionale a
ritenere inammissibili gli interventi di terzi diversi dagli enti
processualmente legittimati, deroghe sarebbero state introdotte in
favore di quei soggetti il cui diritto di difesa in seno a un
processo comune possa essere, come nel caso di specie, compromesso o
irrimediabilmente condizionato dall'esito del giudizio
costituzionale.
3.2.- Nel merito gli intervenienti aderiscono, in primo luogo, al
primo motivo di conflitto, con cui si lamenta la carenza assoluta di
giurisdizione per difetto del presupposto oggettivo di instaurazione
del giudizio di conto.
Il quadro costituzionale attuale esalterebbe l'autonomia delle
Regioni ordinarie e lo statuto della Regione Toscana attribuirebbe al
Consiglio regionale autonomia di bilancio, contabile, funzionale e
organizzativa.
In ordine, in particolare, ai contributi ai gruppi consiliari, lo
statuto regionale, proseguono le parti private, rinvia alla legge la
determinazione delle modalità di assegnazione e rendicontazione.
Il legislatore statale, con la legge 6 dicembre 1973, n. 853
(Autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle
regioni a statuto ordinario), avrebbe fissato taluni principi
generali, tra cui quello per cui la presidenza del Consiglio
regionale sottopone all'assemblea consiliare, secondo le norme del
regolamento interno, apposita rendicontazione delle spese, che
confluisce nel rendiconto generale della Regione.
L'art. 7 della legge reg. Toscana n. 60 del 2000, applicabile
ratione temporis, conterrebbe, quanto alle modalità di tale
rendicontazione, un rinvio mobile alla fonte di regolamentazione
interna del Consiglio regionale.
Il regolamento n. 12 del 27 gennaio 2010 avrebbe quindi delineato
un procedimento per l'approvazione del rendiconto da parte
dell'ufficio di presidenza e del Consiglio regionale che
costituirebbe un autonomo modello contabile conforme a Costituzione.
Tale complesso normativo, dunque, integrerebbe una deroga
all'assoggettabilità al giudizio contabile ai sensi dell'art. 103,
secondo comma, Cost.
3.3.- Gli intervenienti, poi, «Nel rispetto del principio di
sinteticità degli atti», affermano di aderire a quanto dedotto dalla
Regione Toscana con la censura di carenza di giurisdizione per
difetto del presupposto soggettivo della qualifica di agente
contabile in capo ai presidenti dei gruppi consiliari.
3.4.- Sostengono le parti private che costoro dovrebbero, in ogni
caso, essere ritenuti irresponsabili della gestione contabile, in
forza dell'immunità apprestata dall'art. 122, quarto comma, Cost.,
che coprirebbe anche gli atti amministrativi e organizzativi.
La guarentigia in parola sarebbe operante poichè la gestione
contabile è oggetto di «voti dati» da parte dei presidenti dei
gruppi consiliari al momento della sottoscrizione dei rendiconti, da
parte dell'ufficio di presidenza al momento della loro approvazione e
dal Consiglio regionale con l'approvazione del rendiconto generale
della Regione.
4.- Con memoria depositata il 7 marzo 2014 la Regione Toscana ha
eccepito la tardività della costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, sia perchè il termine per la costituzione
del resistente, nel giudizio per conflitto di attribuzione, farebbe
parte di una sequenza unitaria di termini agganciati tra loro che
inizierebbe dalla data di spedizione della notifica del ricorso e non
da quella della sua ricezione, sia perchè tale termine andrebbe
calcolato partendo dall'ultima notificazione rituale, con esclusione
di quelle operate in via facoltativa e ad abundantiam.
5.- Con successive memorie depositate nel corso del giudizio la
Regione Toscana, il Presidente del Consiglio dei ministri e le parti
private hanno replicato alle difese avversarie, ribadendo e
puntualizzando le argomentazioni già spese nei rispettivi atti
introduttivi.
6.- La Regione Piemonte con ricorso notificato in data 10-15
gennaio 2014, depositato il successivo 29 gennaio ed iscritto al n. 2
del registro conflitti tra enti del 2014, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto
pronunziato dalla Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale
centrale d'appello, 8 novembre 2013, n. 14, che ha ordinato ai
capigruppo del Consiglio regionale in carica nel quinquennio
2003-2008 di depositare presso la segreteria della sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Piemonte i conti
giudiziali relativi alla gestione dei contributi finanziari ai
rispettivi gruppi consiliari.
6.1.- Ritiene la ricorrente che il decreto in parola leda le sue
attribuzioni costituzionalmente garantite, da un lato, perchè, in
violazione degli artt. 103, 121, 122 e 123 Cost., la Corte dei conti
pretenderebbe di assoggettare a giudizio di conto i capigruppo
consiliari in assenza di qualsivoglia copertura statutaria o
legislativa, anche regionale; dall'altra, perchè, in violazione
degli artt. 5, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost., si sarebbe ravvisata in
capo a costoro la qualifica di agente contabile, pur in assenza,
anche qui, di qualsivoglia intermediazione statutaria o legislativa
regionale.
6.2.- In particolare, con la prima censura, la ricorrente deduce
che i gruppi sono importanti articolazioni interne del Consiglio
regionale e partecipano alla sua attività politica, legislativa e
amministrativa.
La legge regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 1 (Statuto della
Regione Piemonte) disciplinerebbe in più punti tale attività,
attribuendo ai gruppi un'apposita contribuzione, della quale
sarebbero chiamati a rispondere di fronte al Consiglio regionale.
Questa sarebbe l'unica forma di rendicontazione prevista dallo
statuto, come sarebbe confermato dalla legge della Regione Piemonte
10 novembre 1972, n. 12 (Funzionamento dei Gruppi consiliari) e dallo
stesso legislatore statale con la legge n. 853 del 1973.
Il ruolo e la funzione dei gruppi richiederebbero una speciale
autonomia, che sarebbe garantita dall'immunità apprestata dall'art.
122, quarto comma, Cost., idonea a coprire anche la gestione dei
contributi e operante anche nei confronti della giurisdizione
contabile.
Prive di pregio sarebbero poi, secondo la Regione Piemonte, le
argomentazioni sviluppate nel decreto impugnato.
L'affermazione dell'imprescindibile consequenzialità tra
risvolto del maneggio di pubblico denaro e giurisdizione contabile
non terrebbe in considerazione proprio l'operatività dell'immunità.
Argomenti contrari non potrebbero essere tratti dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 292 del 2001, ove si sarebbe affermata,
in via ipotetica, l'assoggettabilità alla giurisdizione di conto
anche di consiglieri regionali che svolgano le funzioni di operatori
finanziari e contabili.
Quella pronuncia, infatti, riguarderebbe una vicenda non
comparabile a quella in esame, nella quale la Corte dei conti
pretenderebbe di sottoporre a giudizio di conto, in via
generalizzata, tutti i capigruppo consiliari, e cioè soggetti che
hanno una funzione squisitamente politica e non amministrativa.
Non sarebbe un caso che prima del 2013 nessuna procura regionale
della Corte dei conti e nessuna sezione regionale abbiano mai avviato
un giudizio di conto nei confronti dei presidenti dei gruppi
consiliari. I comportamenti di fatto nei rapporti tra poteri dello
Stato avrebbero un preciso valore costituzionale, come ritenuto dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 129 del 1981, laddove,
nell'esonerare i tesorieri della Camera dei deputati dall'obbligo di
resa del conto giudiziale, si sarebbe osservato come la loro
sottrazione alla giurisdizione di conto rispondesse ormai ad una
«antica prassi».
6.3.- Quanto alla seconda censura, l'affermazione contenuta nel
decreto impugnato, secondo cui i capigruppo sono da considerarsi
agenti contabili, costituirebbe una violazione delle attribuzioni
regionali, perchè sarebbe avvenuta in difetto di qualsivoglia
espressa previsione legislativa o statutaria, necessaria per le
amministrazioni regionali ai sensi dell'art. 44, primo comma, del
r.d. n. 1214 del 1934: nella Regione Piemonte la legislazione
regionale non ha mai attribuito ai presidenti dei gruppi consiliari
la qualifica di agenti contabili.
7.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile.
Evidenzia la difesa erariale che la Corte dei conti nel
provvedimento impugnato ha fornito un'articolata motivazione a
sostegno della sussistenza della giurisdizione contabile: 1)
l'obbligo di rendiconto è principio immanente al sistema della
contabilità pubblica; 2) nella sistematica generale della
rendicontazione pubblica vi sono due strumenti, solo apparentemente
simili, di riscontro contabile, rappresentati dai rendiconti
amministrativi e da quelli giudiziali; 3) quelli amministrativi,
quali quelli presentati dai presidenti dei gruppi consiliari
all'ufficio di presidenza ai sensi dell'art. 5 della legge n. 853 del
1973, sono uno strumento di controllo interno all'amministrazione;
quelli giudiziali, da presentarsi alla competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, gravano su coloro che abbiano
accettato, a qualunque titolo, il «carico» del denaro di provenienza
pubblica che determina, per ciò solo, l'insorgere della gestione
contabile; 4) il rapporto intercorrente tra i due strumenti non
sarebbe di alternatività ma di «coesistenza non conflittuale»: 5) la
procura regionale ha posto in evidenza che il denaro pubblico viene
erogato con l'emissione di un mandato mensile di pagamento intestato
al presidente di ciascun gruppo, che ha la possibilità di incassarlo
per contanti ovvero di chiederne l'accredito su apposito conto
corrente (solo i componenti del gruppo misto ricevono il contributo
individualmente); 6) da tale ultimo rilievo la procura ha
condivisibilmente tratto la conclusione che i presidenti hanno il
maneggio di denaro pubblico, con conseguente assunzione della
qualifica di agente contabile; 7) tali considerazioni non sono
inficiate dall'immunità di cui all'art. 122, quarto comma, Cost.,
poichè essa non copre gli atti non riconducibili, secondo
ragionevolezza, all'autonomia.
Ciò evidenziato, la difesa dello Stato ha quindi eccepito
l'inammissibilità del ricorso per le medesime ragioni esposte nella
memoria di costituzione nel conflitto fra enti n. 11 del 2013.
8.- Con memoria depositata il 2 aprile 2015 la Regione Piemonte
ha replicato alle eccezioni di inammissibilità sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri e dedotto, nel merito, che la
tesi dell'inesistenza della giurisdizione di conto nei confronti dei
presidenti dei gruppi consiliari è stata accolta dalla stessa Corte
dei conti a sezioni riunite con la sopravvenuta sentenza n. 30 del
2014.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Toscana e Piemonte hanno promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione,
rispettivamente, ai decreti della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Toscana, del 10 luglio 2013, n. 13, n.
14, n. 15, n. 16, n. 17, n. 18 e n. 19, e al decreto della Corte dei
conti, sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, 8 novembre
2013, n. 14, con cui si è ordinato ai presidenti dei gruppi
consiliari di depositare i conti giudiziali relativi alla gestione
dei contributi pubblici per gli anni 2010, 2011 e 2012, quanto alla
Regione Toscana, e per il quinquennio 2003-2008, quanto alla Regione
Piemonte.
Entrambe le ricorrenti, con argomentazioni in gran parte
coincidenti, lamentano che la pretesa della Corte dei conti di
esercitare la giurisdizione di conto sui presidenti dei gruppi
consiliari, in carenza assoluta dei relativi presupposti oggettivo e
soggettivo, comprima l'autonomia organizzativa e contabile dei
rispettivi Consigli regionali, violi la guarentigia dei consiglieri
regionali di insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati
e sottoponga al controllo giurisdizionale della Corte dei conti
l'attività legislativa regionale.
2.- I giudizi, data l'identità dell'oggetto, vanno riuniti.
3.- Preliminarmente, come già deciso con ordinanza
dibattimentale letta all'udienza pubblica del 28 aprile 2015, va
dichiarata l'inammissibilità della costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri nel giudizio iscritto al n. 11 del registro
conflitti tra enti 2013.
La Regione Toscana ne ha eccepito la tardività, sia perchè il
termine per la costituzione del resistente farebbe parte di una
sequenza unitaria di termini agganciati tra loro che inizierebbe
dalla data di spedizione della notifica del ricorso e non da quella
di ricezione, sia perchè tale termine andrebbe calcolato partendo
dall'ultima notificazione rituale, con esclusione di quelle operate
in via facoltativa e ad abundantiam.
L'eccezione è fondata sotto l'ultimo e assorbente profilo, dal
momento che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, terzo e
quarto comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, nel conflitto tra enti la costituzione della
parte resistente deve avvenire entro 20 giorni dal decorso del
termine per il deposito del ricorso notificato, termine che, a sua
volta, è fissato in venti giorni dall'ultima notificazione.
Ultima notificazione, a tali fini, non può che essere una
notificazione prevista dalla legge, con esclusione di quelle operate
dalla parte ricorrente senza esservi tenuta, perchè, opinando
diversamente, si porrebbe quest'ultima nella condizione di prolungare
a proprio arbitrio il termine per il deposito del ricorso, cui è
agganciato quello di costituzione della parte resistente.
Alla stregua di tali principi, ultima notificazione, nel caso di
specie, deve essere considerata quella operata in data 9 ottobre 2013
presso la sede di Palazzo Chigi e non quella successiva presso
l'Avvocatura generale dello Stato, posto che per giurisprudenza
costante di questa Corte non si applicano ai giudizi innanzi ad essa
le norme sulla rappresentanza dello Stato in giudizio (tra le tante,
sentenze n. 208 del 2010 e n. 344 del 2005), con la conseguenza che
la costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, avvenuta
il 19 novembre 2013, è tardiva.
4.- Ancora in via preliminare, come del pari deciso con ordinanza
dibattimentale letta all'udienza pubblica del 28 aprile 2015, deve
essere dichiarato ammissibile l'intervento spiegato nel giudizio n.
11 del registro conflitti tra enti 2013 da Vittorio Bugli, Marco
Ruggeri, Alberto Magnolfi, Pieraldo Ciucchi, Marta Gazzarri, Antonio
Gambetta Vianna e Monica Sgherri, nella qualità di Presidenti dei
Gruppi consiliari del Consiglio della Regione Toscana.
Nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, di regola,
non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati
a promuovere il conflitto o resistervi, subendo tale regola
l'eccezione relativa all'ipotesi in cui l'interventore sia parte di
un giudizio comune, il cui esito la pronuncia della Corte sia
suscettibile di condizionare (sentenze n. 305 del 2011, n. 312 del
2006 e n. 386 del 2005).
Tale è il caso di specie, dal momento che gli intervenienti sono
convenuti nei giudizi di conto originati dai provvedimenti impugnati
in questa sede e il giudizio costituzionale, vertendo sulla spettanza
o meno della competenza allo Stato dell'esercizio della giurisdizione
contabile, è suscettibile di condizionare la stessa possibilità che
i detti giudizi comuni abbiano luogo (sentenza n. 312 del 2006).
5.- L'Avvocatura generale dello Stato, regolarmente costituitasi
nel giudizio iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2014,
ha eccepito l'inammissibilità del ricorso della Regione Piemonte
perchè non avrebbe contestato la sussistenza del potere
giurisdizionale della Corte dei conti ma le mere modalità del suo
esercizio: le censure della ricorrente si appunterebbero sulla
sussistenza dei presupposti oggettivo e soggettivo per l'attivazione
del giudizio di conto nei confronti dei presidenti dei gruppi
consiliari, questione da porsi all'interno della giurisdizione della
Corte dei conti.
Sarebbe principio consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte, infatti, che i conflitti di attribuzione innescati da atti
giurisdizionali sono ammissibili là dove la contestazione abbia
riguardo all'esistenza del potere in sè e non a errores in
iudicando, altrimenti il giudizio innanzi alla Corte costituzionale
si trasformerebbe in un nuovo grado di giurisdizione generale.
L'eccezione non è fondata in fatto, dal momento che dal tenore
delle censure mosse dalla ricorrente emerge come essa contesti in
radice la sussistenza del potere giurisdizionale nei confronti dei
presidenti dei gruppi consiliari, ritenendoli sottratti, per diversi
motivi, ai giudizi per resa di conto e di conto (ipotesi simile, da
questa angolazione, a quelle scrutinate nel merito da questa Corte
con le sentenze n. 292 del 2001 e n. 110 del 1970).
6.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, poi, il
ricorso della Regione Piemonte sarebbe inammissibile perchè
mancherebbe anche il presupposto soggettivo del conflitto, «in quanto
l'obbligo di presentazione del conto è atto personale di chi
maneggia il pubblico denaro, non della Regione, che perciò non può
sentirsi direttamente menomata nelle sue prerogative dall'iniziativa
giudiziale della Corte».
Anche tale eccezione non è fondata.
Questa Corte, nella sentenza n. 130 del 2014, partendo
dall'osservazione che i gruppi consiliari sono stati qualificati come
organi del Consiglio regionale (sentenza n. 39 del 2014), ha
affermato che «La lamentata lesione delle prerogative dei gruppi si
risolve dunque in una compressione delle competenze proprie dei
consigli regionali e quindi delle Regioni ricorrenti, pertanto
legittimate alla proposizione del conflitto (sentenze n. 252 del
2013, n. 195 del 2007 e n. 163 del 1997)».
Identica considerazione non può che essere svolta con
riferimento ai presidenti dei gruppi consiliari, dal che consegue la
legittimazione della Regione Piemonte alla proposizione del
conflitto.
7.- Nel merito i ricorsi sono fondati.
7.1.- Entrambe le ricorrenti lamentano, in primo luogo, che la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana e
sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, abbia leso la loro
autonomia organizzativa e contabile, e in particolare quella dei
rispettivi Consigli regionali, esercitando con i decreti impugnati la
giurisdizione di conto nei confronti dei presidenti dei gruppi
consiliari in assenza dei relativi presupposti oggettivo e
soggettivo.
La censura è fondata con riferimento all'assenza del presupposto
soggettivo, e cioè la qualifica di agente contabile.
Questa Corte ha affermato che «i gruppi consiliari sono organi
del consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in
quanto espressione, nell'ambito del consiglio stesso, dei partiti o
delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al
corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei
consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al
funzionamento e all'attività dell'assemblea, assicurando
l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse
posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel
pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita
democratica» (sentenza n. 187 del 1990).
Più di recente si è ricordato che «I gruppi consiliari sono
stati qualificati [...] come organi del consiglio e proiezioni dei
partiti politici in assemblea regionale (sentenze n. 187 del 1990 e
n. 1130 del 1988), ovvero come uffici comunque necessari e
strumentali alla formazione degli organi interni del consiglio
(sentenza n. 1130 del 1988)» (sentenza n. 39 del 2014).
La figura dei presidenti dei gruppi consiliari, delineata dagli
statuti regionali e dai regolamenti consiliari interni, si
caratterizza, a sua volta, per il forte rilievo politico e per
l'importanza delle funzioni di rappresentanza, direttive e
organizzative ad essi attribuite.
Basti ricordare che l'art. 17 dello statuto della Regione
Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in
seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, prevede che «I presidenti
rappresentano i gruppi consiliari, rispondono della loro gestione,
esercitano le funzioni stabilite dallo Statuto e dal regolamento
interno del Consiglio. La conferenza dei presidenti dei gruppi
consiliari collabora con il Presidente del Consiglio e l'Ufficio di
Presidenza per la organizzazione della attività e dei lavori
consiliari».
Gli artt. 24 e 25, poi, attribuiscono ai presidenti il potere di
concorrere alla programmazione dei lavori del Consiglio e delle
commissioni e alla fissazione dell'ordine del giorno del primo.
L'art. 24 della legge regionale statutaria piemontese 4 marzo
2005, n. 1 (Statuto della Regione Piemonte), dal canto suo, prevede
che «Ogni Gruppo elegge un Presidente che ne dirige l'attività al
fine dell'espletamento dell'attività istituzionale in seno
all'assemblea».
L'attività di gestione amministrativa e contabile dei contributi
pubblici assegnati ai gruppi consiliari è, dunque, meramente
funzionale all'esercizio della sfera di autonomia istituzionale che
ai gruppi consiliari medesimi e ai consiglieri regionali deve essere
garantita (sentenza n. 187 del 1990), affinchè siano messi in grado
di «concorrere all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni
attribuite al Consiglio regionale e, in particolare, all'elaborazione
dei progetti di legge, alla preparazione degli atti di indirizzo e di
controllo, all'acquisizione di informazioni sull'attuazione delle
leggi e sui problemi emergenti dalla società, alla stesura di studi,
di statistiche e di documentazioni relative alle materie sulle quali
si svolgono le attività istituzionali del Consiglio regionale»
(sentenza n. 1130 del 1988).
L'eventuale attività materiale di maneggio del denaro
costituisce, quindi, in relazione al complesso ruolo istituzionale
del presidente di gruppo consiliare, un aspetto del tutto marginale e
non necessario (perchè i gruppi consiliari ben potrebbero avvalersi
per tale incombenza dello stesso tesoriere regionale), e non ne muta
la natura eminentemente politica e rappresentativa della figura, non
riducibile a quella dell'agente contabile.
7.2.- Nel senso del difetto della giurisdizione di conto per
assenza, in capo ai presidenti dei gruppi consiliari, della qualifica
soggettiva di agente contabile si sono pronunciate anche le sezioni
riunite giurisdizionali della Corte dei conti con la sentenza n. 30
del 2014, sopravvenuta alla proposizione degli odierni ricorsi per
conflitto di attribuzione.
In tale pronuncia il massimo organo della giurisdizione contabile
ha anche effettuato un significativo richiamo al nuovo sistema di
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari introdotto dall'art.
1, commi 9, 10, 11 e 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, e
operativo solo a decorrere dall'anno 2013 (sentenza n. 130 del 2014).
Esso, sebbene non vigente negli esercizi di bilancio interessati
dagli odierni conflitti, è rilevante dal punto di vista sistematico,
poichè è evidente che l'attribuzione del potere di verifica della
regolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti intende porre rimedio a
un vuoto di attribuzioni in materia della magistratura contabile,
vuoto evidenziato dal rilievo che, sin dall'istituzione delle Regioni
e prima delle iniziative sfociate negli odierni conflitti, la prassi
non ha mai conosciuto l'esercizio della giurisdizione di conto nei
confronti dei presidenti dei gruppi consiliari.
8.- È opportuno ricordare, infine, che quest'ultimi, come
chiarito dalle stesse sezioni riunite nella citata sentenza n. 30 del
2014, anche se non tenuti alla resa del conto giudiziale in ragione
del particolare ruolo ricoperto e delle funzioni svolte, in caso di
illecita utilizzazione dei fondi destinati ai gruppi restano
assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile (oltre
che penale, ricorrendone i presupposti).
9.- Deve pertanto concludersi nel senso che non spettava allo
Stato e, per esso, alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Toscana e sezione terza giurisdizionale centrale
d'appello, emanare, rispettivamente, i decreti 10 luglio 2013, n. 13,
n. 14, n. 15, n. 16, n. 17, n. 18 e n. 19, e il decreto 8 novembre
2013, n. 14, con cui, in violazione dell'autonomia organizzativa e
contabile dei Consigli regionali della Toscana e del Piemonte, si è
ordinato ai presidenti dei gruppi consiliari di depositare i conti
giudiziali relativi alla gestione dei contributi pubblici per gli
anni 2010, 2011 e 2012, quanto alla Regione Toscana, e per il
quinquennio 2003-2008, quanto alla Regione Piemonte.
I decreti in questione, per l'effetto, vanno annullati.
10.- Restano assorbite le ulteriori censure sollevate dalle
ricorrenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, emanare i
decreti 10 luglio 2013, n. 13, n. 14, n. 15, n. 16, n. 17, n. 18 e n.
19, con i quali è stato ordinato ai presidenti dei gruppi consiliari
del Consiglio regionale il deposito dei conti giudiziali relativi
alla gestione dei contributi pubblici per le annualità 2010, 2011 e
2012;
2) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla Corte
dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, emanare
il decreto 8 novembre 2013, n. 14, che ha ordinato ai presidenti dei
gruppi consiliari del Consiglio regionale piemontese in carica nel
quinquennio 2003-2008 di depositare presso la segreteria della
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Piemonte
i conti giudiziali relativi alla gestione dei contributi pubblici nel
quinquennio medesimo;
3) annulla, per l'effetto, i decreti impugnati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 giugno 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI


Allegato:
Ordinanza emessa all'udienza del 28 aprile 2015

ORDINANZA

Considerato che nei giudizi per conflitto di attribuzione tra
enti, di regola, non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da
quelli legittimati a promuovere il conflitto o resistervi, «subendo
tale regola l'eccezione relativa all'ipotesi in cui gli atti
impugnati siano oggetto di un giudizio di fronte agli organi della
giurisdizione comune - ordinaria, amministrativa, tributaria,
militare o contabile - in cui l'interventore sia parte e la pronuncia
della Corte sia suscettibile di condizionare l'esito di tale
giudizio» (sentenza n. 305 del 2011);
che, nel caso di specie, ricorrono gli estremi dell'eccezione
indicata, sicchè è ammissibile l'intervento spiegato dai Presidenti
dei Gruppi consiliari.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile l'atto di intervento di Vittorio Bugli,
Marco Ruggeri, Alberto Magnolfi, Pieraldo Ciucchi, Marta Gazzarri,
Antonio Gambetta Vianna, Monica Sgherri e Giuseppe Del Carlo nel
giudizio per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Toscana
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.

F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente


Allegato:
Ordinanza emessa all'udienza del 28 aprile 2015

ORDINANZA

Considerato che la ricorrente ha eccepito la tardività della
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, sia perchè
il termine per la sua costituzione farebbe parte di una sequenza
unitaria di termini agganciati tra loro che principierebbe dalla data
di spedizione della notifica del ricorso e non da quella di
ricezione, sia perchè esso andrebbe calcolato partendo dall'ultima
notificazione "rituale", con esclusione di quelle operate in via
facoltativa e ad abundantiam;
che l'eccezione è fondata sotto l'ultimo menzionato profilo,
dal momento che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 25,
commi 3 e 4, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, nel conflitto tra enti la costituzione della parte
resistente deve avvenire entro 20 giorni dal decorso del termine per
il deposito del ricorso notificato, termine che, a sua volta, è
fissato in venti giorni dall'ultima notificazione;
che ultima notificazione, a tali fini, non può che essere una
notificazione prevista dalla legge, con esclusione di quelle operate
dalla parte ricorrente senza esservi tenuta, perchè, opinando
diversamente, si porrebbe quest'ultima nella condizione di prolungare
a proprio arbitrio il termine per il deposito del ricorso (cui è
agganciato quello di costituzione della parte resistente);
che, pertanto, ultima notificazione, nel caso di specie, deve
essere considerata quella operata, in data 9 ottobre 2013, presso la
sede di Palazzo Chigi e non quella presso l'Avvocatura generale dello
Stato, posto che per giurisprudenza costante di questa Corte non si
applicano ai giudizi innanzi ad essa le norme sulla rappresentanza
dello Stato in giudizio, con la conseguenza che la costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri, avvenuta il 19 novembre 2013,
è tardiva.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri.

F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente