1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 settembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 settembre 2002 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria per il recupero e la riqualificazione dei centri storici e per lo snellimento delle procedure di rilascio dei titoli edilizi - Disciplina della denuncia di inizio di attivita' - Lamentata invasione di competenze statali esclusive (in materia di "ordinamento penale" e di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali") - Esorbitanza dalla potesta' regionale concorrente in materia di "governo del territorio" - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia. - Legge della Regione Liguria 10 luglio 2002, n. 29, art. 5, commi 3, primo periodo, 5, secondo periodo, 6, 7, 8 e 10. - Costituzione, art.117, commi secondo, lettere l) e s), e terzo; decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria per il recupero e la riqualificazione dei centri storici e per lo snellimento delle procedure di rilascio dei titoli edilizi - Previsione secondo cui la disposizioni regionali riguardanti la denuncia di inizio di attivita' "sostituiscono" la normativa introdotta dalla legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Denunciata impossibilita' che una legge regionale abroghi o sostituisca disposizioni legislative statali (sia pur limitatamente al territorio della Regione legislatrice) - Mancata previsione del limite territoriale - Incertezza circa l'ambito di applicazione della disciplina regionale. - Legge della Regione Liguria 10 luglio 2002, n. 29, art. 24. - Costituzione, art.117, commi secondo, lettere l) e s), e terzo. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria per il recupero e la riqualificazione dei centri storici e per lo snellimento delle procedure di rilascio dei titoli edilizi - Requisiti igienico-sanitari per gli interventi negli ambiti di degrado dei centri storici - Prevista possibilita' per il Comune di non rispettare norme legislative e regolamentari in tema di salvaguardia igienico-sanitaria - Denunciato contrasto con un principio fondamentale dell'ordinamento. - Legge della Regione Liguria 10 luglio 2002, n. 29, art. 8. - Costituzione, art. 117. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria per il recupero e la riqualificazione dei centri storici e per lo snellimento delle procedure di rilascio dei titoli edilizi - Verifica del rispetto della legge e poteri sostitutivi - Prevista nomina di un commissario ad acta in caso di inerzia o ritardo nell'assunzione di provvedimenti da parte dei Comuni - Denunciata invasione di competenza statale esclusiva in materia - Asserita sostituzione, da parte della legge regionale, di norme del testo unico sull'ordinamento degli enti locali. - Legge della Regione Liguria 10 luglio 2002, n. 29, art. 22, comma 2. - Costituzione, artt. 114, commi primo e secondo, 117, comma secondo, lettera p), 120, comma secondo; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 136, 141 e 247. (002C0937) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-2002)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti
della Regione Liguria, in persona del suo Presidente della giunta,
avverso gli art. 5 (commi 3, 5, 6, 7, 8 e 10), 8, 22 (comma 2) e 24
della legge regionale 10 luglio 2002 n. 29 intitolata "Misure di
sostegno per gli interventi di recupero e di riqualificazione dei
centri storici e norme per lo snellimento delle procedure di rilascio
dei titoli edilizi", pubblicata nel Boll. uff. n. 11 del 24 luglio
2002.
La determinazione di proposizione del presente ricorso è stata
approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 13 settembre
2002 (si depositerà estratto del relativo verbale).
L'art. 5 della legge in esame - articolo al quale si collega il
successivo art. 24 - reca una riedizione della normativa statale
vigente in tema di denuncia (o dichiarazione) di inizio di attività
(in gergo D.I.A.) con alcune integrazioni, ed inoltre con qualche
scostamento dalle norme contenute nel (non ancora vigente) d.lgs. 6
giugno 2001 n. 378 parte prima) e quindi nel t.u. d.P.R. 6 giugno
2001 n. 380 e dalle disposizioni contenute nel d.lgs. 29 ottobre 1999
n. 490. Ad esempio nell'art. 5 citato il comma 9 - per il quale non
si formula censura - parrebbe prevedere per le opere eseguite in
assenza di D.I.A. o in difformità da essa, sanzioni amministrative
diverse da quelle previste - pervero in modo meno efficace (o meno
chiaro) - dall'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993 n. 398 come convertito
e dall'art. 3 predetto d.lgs. n. 378 del 2001.
Premesso che la materia "governo del territorio" è rimasta di
"legislazione concorrente" (art. 117, comma terzo, Cost.), occorre
anzitutto chiarire che la nozione di "governo del territorio" è più
ampia della previgente nozione di "urbanistica", ed incontra un
limite soltanto nelle materie di "legislazione esclusiva" dello Stato
(non anche nella indistinta previsione dell'art. 117 comma quarto
Cost.). Rientrano quindi nella anzidetta materia accanto
all'urbanistica, la difesa del suolo, la salvaguardia idrogeologica,
la normativa antisismica, la pianificazione del traffico veicolare,
ed anche tutto quanto concerne le trasformazioni edilizie
(elencazione questa che non ambisce essere esaustiva).
Ciò premesso e precisato, deve passarsi ad esaminare se tutte le
disposizioni contenute nell'art. 5 rientrino nella materia, e se vi
sia inosservanza di principi fondamentali posti dalla legge statale
nella materia stessa.
Una prima censura riguarda il comma 3, periodo primo, che, per
quanto sostanzialmente integra la normativa penale, contrasta con
l'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost. ("ordinamento penale").
Una seconda censura concerne il comma 5, periodo secondo, che,
apportando deroghe all'art. 151 del citato d.lgs. n. 490 del 1999,
contrasta con l'art. 117, comma secondo lettera s), Cost.
Particolarmente insidiosi sono i casi previsti dalla lettera e),
dell'art. 4, comma 1, della legge in esame, ove sono salvaguardati
soltanto i "parametri urbanistici" e le "caratteristiche
architettonico-compositive delle facciate e delle coperture", e della
lettera b) dello stesso art. 4, comma 1, con riferimento al punto 3
di tale lettera, ove si attribuisce agli strumenti urbanistici
comunali (ossia ai consigli comunali) il potere di consentire
alterazioni.
I commi 6, 7 e 8 dell'art. 5, invadono ambito di competenza
esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettera s), Cost. La circostanza che la normativa regionale
sub judice non si allontani significativamente dalla normativa
statale vigente non elimina la invasività dei tre commi considerati.
Il comma 10, dell'art. 5, contrasta con il principio fondamentale
della materia "governo del territorio", in quanto interpretabile nel
senso che decorsi i "termini stabiliti" i poteri di ordinare la
sospensione dei lavori e/o la demolizione dei manufatti sarebbero
consumati ed esauriti.
Come accennato all'art. 5, si collega il successivo art. 24
("sostituzione di disposizioni statali"). In proposito, rammentato
che l'art. 1, anche per i commi da 6 a 13, della legge 21 dicembre
2001 n. 443, forma oggetto di più controversie proposte da regioni
(non dalla Liguria) nel febbraio 2002 dinanzi a codesta Corte, si
osserva che la legge di una regione non può nè abrogare nè
"sostituire" disposizioni legislative statali; e ciò neppure se sia
possibile desumere un limite (nell'art. 24 non esplicitato) al solo
territorio della singola regione legislatrice.
Nelle materie di "legislazione concorrente" occorre
salvaguardare, anche in detto ambito territoriale, il valore dei
principi fondamenti espressi in (o desumibili) da disposizioni
legislative statali. E comunque, in via più generale, la successione
delle leggi ed il coordinamento delle disposizioni legislative di
diversa fonte sono affidati ad altri e più raffinati principi e
tecniche. Del resto, neppure le regioni apprezzerebbero positivamente
una norma statale che sostituisse esplicitamente loro disposizioni
legislative.
Occorre aggiungere che non chiaro è l'ambito spaziale di
applicazione della legge regionale in esame. L'incipit dell'art. 1,
letto congiuntamente all'art. 2, indurrebbe a circoscrivere tale
ambito ai centri storici perimetrali, con esclusione quindi del
rimanente territorio regionale (la rilevanza della perimetrazione
resta tuttavia incerta). Il successivo art. 21, comma 1, però recita
"Le disposizioni di cui all'art. 4, commi 1, 3 e 4, e all'art. 5
(stranamente non pure quelle di cui all'art. 6) valgono anche ove gli
interventi da realizzare (deve ritenersi, quelli di recupero di cui
all'art. 4) ricadano in altre parti del territorio comunale" (forse,
ma non è certo, anche in assenza di centro storico perimetrato).
Pervero alquanto distorta appare, nel suo complesso, una legge -
quale quella in esame - che è focalizzata sulle esigenze in primo
luogo architettoniche del "recupero del patrimonio edilizio" in
porzioni relativamente piccole di territorio (porzioni edificate e
sature) e, al tempo stesso, ambirebbe "sostituire" le norme statali
di ben più ampia portata menzionate nell'art. 24.
L'art. 8 contrasta con un principio fondamentale dell'ordinamento
laddove consente all'ente locale comune di non osservare norme
legislative e regolamentari in tema di salvaguardia
igienico-sanitaria; e ciò senza neppure indicare specificamente
quali norme sarebbero disapplicabili mediante semplici atti di
amministrazione.
In ordine all'art. 22 comma 2 della legge in esame si ripropone,
nella sostanza, quanto argomentato in ricorso proposto nel marzo 2002
avverso legge regionale toscana.
L'art. 120, comma secondo, Cost. nel primo periodo attribuisce al
Governo della Repubblica il potere di "sostituirsi a organi ... delle
città metropolitane, delle province e dei comuni" nei casi ivi
indicati, e nel secondo periodo riserva alla "legge" il compito di
definire nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale
collaborazione.
La continuità testuale dei due periodi dell'unitario comma
secondo dell'art. 120 Cost., le solenni disposizioni contenute
nell'art. 114, commi primo e secondo, Cost., l'attribuzione alla
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettera p), Cost. della materia "organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane", la
cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente
coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi sin
dal momento della individuazione dell'organo deliberante l'intervento
sostitutivo, sono considerazioni tutte concordemente concludenti -
con altre che potranno essere evidenziate nel corso del processo
costituzionale - nel senso che l'espressione "la legge definisce"
utilizzata dal Costituente sta per "disposizioni legislative dello
Stato definiscono" (prime disposizioni in argomento sono contenute
nell'art. 6 del d.d.l. Atto Senato n. 1545, XIV legislatura). Occorre
tra l'altro tener presente che un "commissario ad acta" è organo
straordinario dell'ente (ad esempio, del comune) cui l'attività
sostitutiva è direttamente imputata.
L'art. 22, comma 2, in esame contrasta con i parametri
costituzionali testè indicati (art. 114, commi primo e secondo;
art. 117, comma secondo, lettera p); art. 120, Cost.), e non soltanto
per invasione di ambito di competenza legislativa statale. Detto
art. 22 affida in via generale, al difensore civico regionale il
potere di nominare un commissario ad acta.
Non è chiaro se il prescelto commissario sia o meno tenuto ad
osservare direttive eventualmente date dal difensore civico
regionale.
La normativa statale recata dal d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267
(testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
all'art. 136 già attribuisce al difensore civico regionale poteri
sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori; l'art. 22
ora in esame innova sostanzialmente in quanto, in contrasto con i
menzionati parametri costituzionali, sovrappone una disposizione
legislativa regionale ad una specifica norma statale.
Indubbiamente v'è l'esigenza di adeguare non soltanto il citato
art. 136 ma anche gli artt. 141 e 247 del testo unico del 2000 alla
sopravvenuta soppressione degli "organi regionali di controllo"; a
ciò tuttavia deve provvedere il legislatore statale, con regole
uniformi per l'intero territorio nazionale.
Da ultimo, in via logicamente subordinata, si osserva che lo
Statuto della Regione non pare consenta l'attribuzione al difensore
civico regionale di funzioni di tanto spessore.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale
delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio, nei limiti
indicati nei motivi di ricorso, con ogni conseguenziale pronuncia.
Roma, addì 19 settembre 2002
Il vice Avvocato generale: Franco Favara
02C0937