1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 aprile 1995
N. 21 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 aprile 1995 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione siciliana - Sanita' pubblica - Individuazione delle aziende ospedaliere a gestione diretta del S.S.N. nel territorio della regione siciliana, mediante lo strumento legislativo, anziche' (come prescritto dagli artt. 25, 32 e 54 della legge regionale n. 30/1993 che ha dato attuazione al d.lgs. n. 502/1992) con il programma sanitario regionale da approvare con decreto del presidente della regione previa delibera della giunta, su proposta dell'assessore per la sanita', sentito il consiglio sanitario regionale, acquisito il parere della competente commissione legislativa dell'assemblea regionale siciliana - Irragionevolezza e arbitrarieta' della impugnata disciplina e violazione dei principi di cui al citato d.lgs. n. 502/1992 che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale. Regione siciliana - Sanita' pubblica - Previsione che il personale tecnico-sanitario in servizio presso l'ufficio dei medici provinciali e dei veterinari provinciali alla data di entrata in vigore della legge impugnata e' iscritto, a richiesta, entro centoventi giorni dalla data stessa, nei ruoli nominativi regionali del personale del servizio sanitario nazionale, nonche' dell'inquadramento del personale stesso, secondo la tabella di equiparazione allegata al d.P.R. n. 761/1969, tenuto conto dell'anzianita' di servizio maturata dagli interessati alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 33/1994 - Introduzione di una disciplina di privilegio in violazione dei principi circa l'immissione in ruolo e la progressione di carriere del personale delle UU.SS.LL. di cui agli artt. 15, 17 e 18 del d.lgs. n. 502/1992. (Delibera legislativa regione siciliana 22 marzo 1995). (Cost., artt. 3 e 97; statuto regione Sicilia, art. 17, lett. b)). (095C0444) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 22 marzo 1995 ha
approvato il disegno di legge n. 918 dal titolo: "Individuazione
delle aziende ospedaliere a gestione diretta del Servizio sanitario
nazionale nel territorio della regione siciliana. Modifiche alle
leggi regionali 3 novembre 1993, n. 30 e 20 agosto 1994, n. 33.
Variazione di destinazione di somme", pervenuto a questo
commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto
speciale il 25 marzo 1995.
L'assemblea regionale con il provvedimento testè approvato ha
proceduto ad identificare i centri di cura ed assistenza sanitaria
della regione nonostante la legge regionale n. 30/1993, che ha dato
attuazione nell'ordinamento siciliano alle innovative previsioni del
decreto legislativo n. 502/1992, preveda agli articoli 25 e 32 che
l'individuazione e l'articolazione delle aziende ospedaliere debba
essere effettuata nel contesto della programmazione, e segnatamente
del piano sanitario regionale, di cui all'art. 54 della medesima
legge, da approvare con decreto del presidente della regione previa
delibera della giunta, su proposta dell'assessore per la sanità,
sentito il consiglio sanitario regionale e acquisito il parere della
competente commissione legislativa dell'Ars. La determinazione
assunta dal legislatore siciliano, secondo quanto è emerso dai
lavori d'aula, trova ragione d'essere nella circostanza che a
tutt'oggi l'iter di formazione del piano sanitario regionale non è
ancora concluso. Infatti, pur essendone stata presentata nel mese di
settembre una bozza da parte dell'assessore per la sanità, in atto
gli uffici del relativo assessorato sono impegnati nell'esame e nella
valutazione delle osservazioni presentate da diversi soggetti
interessati per cui, non è prevedibile l'adozione in tempi
ragionevolmente brevi del testo definitivo. Di contro, il Ministero
della sanità ha di recente sollecitato la rapida definizione dello
strumento programmatorio ed al contempo prospettato la possibilità
di un intervento sostitutivo, ai sensi dell'art. 1, primo comma,
della legge n. 590/1994, facendo riferimento, intanto, alla nomina
dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali, già
individuate con legge n. 30/1993. Proprio con l'intento di ovviare
alle conseguenze dell'intervento statale il governo regionale, pur in
presenza delle rimostranze di taluni deputati dell'opposizione che
prospettavano le loro perplessità sulla possibilità di intervenire
in sede legislativa su una materia che avrebbe dovuto costituire
oggetto di provvedimento del presidente della regione, a conclusione
del complesso procedimento disciplinato dall'art. 54 della citata
legge regionale n. 30/1993, ed in un contesto di globale
programmazione e pianificazione anche in relazione al rapporto fra
risorse e risultati da conseguire, ha insistito affinchè si
addivenisse immediatamente all'individuazione delle aziende
ospedaliere stralciandole dall'intero assetto del sistema di
assistenza sanitaria nell'isola. Tale operazione, inoltre, in
seguito anche alle modificazioni apportate all'originario disegno di
legge con emendamenti d'aula, si è conclusa con l'individuazione,
quali aziende ospedaliere, di presidi che nella bozza di piano
sanitario non risultavano inseriti nella rete di emergenza,
probabilmente per il non ancora accertato possesso dei requisiti
prescritti dal quarto comma dell'art. 4 del decreto legislativo n.
502/1992 e successive modifiche ed integrazioni.
Infatti l'art. 1 del provvedimento legislativo de quo recita:
"1. Nelle more dell'approvazione del piano sanitario regionale, in
deroga alle disposizioni contenute nell'art. 25, secondo comma, e
nell'art. 32, primo comma, lettere a) e b), della legge regionale 3
novembre 1993, n. 30, in applicazione delle modifiche introdotte nel
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, dal decreto legislativo
7 dicembre 1993, n. 517, nonchè dall'art. 1, quarto comma, del d.-l.
27 agosto 1994, n. 512, convertito senza modificazioni dalla legge 17
ottobre 1994, n. 590 al fine di consentire il primo avvio delle
aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, la rete
ospedaliera a gestione diretta del servizio sanitario nazionale nella
regione siciliana è individuata come segue:
a) aziende di rilievo nazionale e di alta specializzazione:
1) già individuate dal Consiglio dei Ministri con decreto del
31 agosto 1993: Ospedali Civico e Benfratelli, G. Di Cristina e M.
Ascoli di Palermo; Ospedali Garibaldi, S. Luigi e S. Currò e Ascoli
Tomaselli di Catania;
2) che saranno individuate ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dal decreto
legislativo 7 dicembre 1993, n. 517;
b) aziende regionali in cui insiste la prevalenza del percorso
formativo del triennio clinico della facoltà di medicina e
chirurgia: Ospedali Vittorio Emanuele, Ferrarotto e S. Bambino di
Catania;
c) aziende regionali di riferimento per l'emergenza di terzo
livello:
1) Ospedale S. Elia di Caltanissetta;
2) Ospedale Cannizzaro di Catania;
3) Ospedale Papardo di Messina;
4) Ospedali Villa Sofia e Centro Traumatologico Ortopedico di
Palermo;
d) aziende ospedaliere di riferimento per l'emergenza di
secondo livello:
1) Ospedale S. Giovanni di Dio di Agrigento;
2) Ospedale Gravina di Caltagirone;
3) Ospedale Umberto I di Enna;
4) Ospedale Vittorio Emanuele di Gela;
5) Ospedale Piemonte di Messina;
6) Ospedale V. Cervello di Palermo;
7) Ospedale Civile - OMPA di Ragusa;
8) Ospedale Umberto I di Siracusa;
9) Ospedale S. Antonio Abate di Trapani.
2. In deroga alle previsioni dell'art. 32, primo comma, lettera b)
della legge regionale 3 novembre 1993, n. 30, in considerazione delle
specifiche caratteristiche del territorio, è altresì individuato,
quale azienda di riferimento regionale di secondo livello, l'ospedale
'Ospedali civili riunitì di Sciacca.
3. L'individuazione delle aziende di cui al primo comma
costituisce specificazione della norma di cui all'art. 32, primo
comma, lettera b), della legge regionale 3 novembre 1993, n. 30, e
determina i presidi ospedalieri costituiti in azienda che fanno parte
del piano sanitario regionale.
4. Sono confermati gli adempimenti previsti dal secondo, terzo,
quarto, quinto e ottavo comma, dell'art. 55 della legge regionale 3
novembre 1993, n. 30, i cui tempi di attuazione decorreranno dalla
data di entrata in vigore della presente legge".
Orbene, siffatta repentina individuazione delle aziende
ospedaliere non soltanto differisce dalle previsioni contenute nella
citata bozza del piano sanitario regionale che originariamente
contemplava, per quanto concerne la rete di emergenza, l'istituzione
di quattro aziende di terzo livello e cinque di secondo livello, ma,
nel superare le disposizioni della precedente legislazione organica
regionale (legge regionale n. 30/1993, art. 32), si discosta dalle
prescrizioni contenute nella normativa statale di riferimento e
segnatamente, riguardo all'ospedale "Ospedali civili riuniti" di
Sciacca, dall'art. 4, quarto comma del decreto legislativo n.
502/1992 e successive modifiche ed integrazioni.
Questa ultima disposizione, infatti, richiede espressamente, quale
requisito imprescindibile ai fini della costituzione in azienda dei
nosocomi destinati a centro di riferimento della rete dei servizi di
emergenza, che questi siano effettivamente dotati del dipartimento di
emergenza come individuato ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. 27 marzo
1992 nonchè "di norma" anche dell'eliporto.
Dai chiarimenti forniti dall'assessorato regionale alla sanità ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, con note prot. n. 01022 del
10 marzo 1995 (all. 1) e n. 01204 del 22 marzo 1995 (all. 2) si
evince che presso l'ospedale di Sciacca non sono attivati tutti i
reparti afferenti all'area di emergenza.
Nè vale in proposito, per superare la cennata carenza del
requisito prescritto, il riferimento alla disposizione di cui alla
lett. b), primo comma, dell'art. 32, della legge regionale n.
30/1993.
Detta norma infatti prevede che la rete ospedaliera regionale sia
costituita dalle aziende di riferimento regionale per l'emergenza
costituiti dagli ospedali che hanno "o per i quali il piano regionale
preveda" tutti i requisiti di cui al d.P.R. 27 marzo 1992.
Ebbene fra i luoghi di cura in questione viene inserito ope legis
nel documento programmatorio, come già detto non ancora definito ed
approvato, il presidio ospedaliero "Ospedali civili riuniti" di
Sciacca non contemplato dalla bozza del piano sanitario ed introdotto
grazie ad un emendamento presentato in aula ed approvato nonostante
il parere contrario e del Governo e della competente commissione
legislativa.
Al riguardo questo ufficio, pur nel pieno rispetto della
discrezionalità del legislatore sulle modalità, i tempi ed i
criteri di scelta dei presidi ospedalieri da qualificarsi quali
centri di riferimento della rete di emergenza sanitaria nella
regione, non può esimersi dal prospettare censure di carattere
costituzionale sotto il profilo del mancato rispetto del principio di
cui all'art. 97 della Costituzione e della violazione dell'art. 4,
quarto comma del decreto legislativo n. 502/1992 e successive
modifiche ed integrazioni.
Riguardo al primo dei parametri di costituzionalità invocati si
soggiunge che non appare confacente al generale principio di buon
andamento della p.a. l'istituzione in aziende, dotate di autonomia e
destinatarie di particolari finanziamenti, di strutture ospedaliere
che in atto non sono dotate della struttura e di moduli organizzativi
che possono assicurare un'ottimale funzionalità del servizio da
rendere.
D'altronde l'intervento del legislatore appare ancor più
censurabile sotto il profilo dell'irragionevolezza e
dell'arbitrarietà, come evidenziato peraltro da taluni deputati nel
corso del vicace dibattito tenutosi in aula e dallo stesso
assessorato regionale alla sanità nella nota n. 01247 del 25 marzo
1995 (all. 3), per via dell'inserimento anomalo dell'Ospedale di
Sciacca nel novero delle aziende di riferimento regionale di secondo
livello, in quanto il terzo comma del medesimo art. 1 non l'include
fra i presidi facenti parte del piano sanitario regionale.
Per quanto attiene, altresì, alla violazione dell'art. 4, quarto
comma, del decreto legislativo n. 502/1992 si osserva che esso, così
come riconosciuto da codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 355/1993,
costituisce norma fondamentale di riforma economico-sociale in quanto
concerne l'organizzazione del Servizio sanitario nazionale nel suo
complesso e pertanto vincola anche la regione siciliana che,
peraltro, in subiecta materia ha, ai sensi dell'art. 17, lett. b)
dello statuto speciale, mera competenza legislativa concorrente.
Nel corpo del disegno di legge sono state altresì inserite norme
di modifica ed integrazione di precedenti leggi regionali che
dovrebbero acconsentire e/o agevolare, nell'intenzione del
legislatore, l'avvio del nuovo sistema sanitario di cui alla legge
regionale n. 30/1993.
L'art. 4, che di seguito si trascrive e che modifica il quarto
comma dell'art. 17 della legge regionale n. 33/1994 concernente il
passaggio del personale dei soppressi uffici dei medici provinciali e
dei veterinari provinciali nel ruolo nominativo regionale del
servizio sanitario, dà adito anch'esso a censure di carattere
costituzionale: "Modifiche all'art. 17 della legge regionale 30
agosto 1994, n. 33, concernente la soppressione degli uffici dei
medici provinciali e dei veterinari provinciali.
1. Il quarto comma dell'art. 17 della legge regionale 20 agosto
1994, n. 33 è sostituito dal seguente:
4. Il personale tecnico-sanitario in servizio presso gli uffici
dei medici provinciali e dei veterinari provinciali alla data di
entrata in vigore della presente legge è iscritto, se ne fa
richiesta alla regione entro centoventi giorni dalla stessa data, nei
ruoli nominativi regionali del personale del servizio sanitario
nazionale, ai sensi degli artt. 67 e 68 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833.
All'inquadramento del personale tecnico-sanitario regionale
proveniente dai soppressi uffici dei medici provinciali e dei
veterinari provinciali provvede l'assessore regionale per la sanità
con proprio decreto. Il personale è assegnato all'unità sanitaria
locale all'interno del cui territorio di competenza aveva sede
l'ufficio del medico o del veterinario provinciale presso il quale lo
stesso prestava servizio o, a domanda, presso altre unità sanitarie
locali della regione; l'assegnazione può avvenire anche in
sovrannumero. L'inquadramento avviene secondo le tabelle di
equiparazione allegate al d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, tenuto
conto dell'anzianità di servizio maturata dagli interessati alla
data di entrata in vigore della presente legge. L'inquadramento
avviene, inoltre, nell'area funzionale e nella specifica disciplina
che i richiedenti avranno indicato nell'istanza in base ai criteri di
equiparazione previsti dall'art. 26 del d.m. 31 gennaio 1983
modificato con d.m. 2 marzo 1989".
La norma, testè introdotta, si appalesa suscettibile di rilievi,
laddove prevede che l'inquadramento del personale tecnico-sanitario
in servizio presso gli uffici dei medici provinciali e dei veterinari
provinciali nel ruolo nominativo regionale del S.s.n. avviene secondo
le tabelle di equiparazione allegate al d.P.R. n. 761/1979, tenuto
conto dell'anzianità di servizio maturata alla data di entrata in
vigore della legge regionale n. 33/1994.
Siffatta previsione, appare incongrua ed in palese contraddizione
con i chiarimenti forniti dall'assessorato regionale della sanità,
con la nota n. 03649 dell'11 agosto 1994 (all. 4), in occasione del
controllo preventivo di legittimità costituzionale del d.d.-l. n.
223/311, poi divenuto legge regionale n. 33/1994. Con la suddetta
nota, infatti, non solo veniva assicurata la riferibilità dell'art.
17 al solo personale (medici e veterinari) proveniente dai ruoli del
Ministero della sanità e successivamente transitato alla regione ex
d.P.R. n. 50/1986, ma veniva anche precisato che l'inquadramento non
appariva estensibile al personale eventualmente proveniente dai ruoli
dell'amministrazione regionale assegnato a vario titolo agli uffici
dei medici provinciali posteriormente al 31 dicembre 1985, in quanto
successivamente a tale data non era stato comandato nei sopprimendi
uffici personale rientrante nelle categorie in questione.
Orbene, se la ratio del provvedimento legislativo era
esclusivamente quella di non pregiudicare - a causa del ritardo con
cui la regione ha proceduto alla soppressione degli uffici dei medici
provinciali - le aspettative del personale statale in servizio e di
non precludere definitivamente agli stessi la possibilità di
transitare nel S.s.n. con le particolari modalità di cui al d.P.R.
n. 761/1979, non si comprende per quale ragione ora si voglia pure
costituire in loro favore una forma privilegiata di progressione in
carriera che non trova riscontro alcuno nella legislazione statale di
riferimento.
La disposizione in argomento, infatti, nel conferire ultrattività
alla norma statale, speciale e transitoria, consentirebbe di
valutare, non solo l'anzianità di servizio maturata sino ad agosto
1994, ma anche le eventuali progressioni in carriera conseguite dal
1985 in poi nei ruoli regionali per l'accesso a qualifiche del
S.s.n., per le quali, invece, necessita, secondo la vigente
legislazione nazionale, il superamento di apposite prove selettive,
nonchè il possesso di specifici titoli di merito e di studio.
La nuova formulazione della norma di cui al quarto comma dell'art.
17 della legge regionale n. 33/1994 appare, pertanto, lesiva del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione nei
confronti di tutti i dipendenti appartenenti al ruolo regionale del
S.s.n. non destinatari del provvedimento, nonchè delle specifiche
norme che disciplinano l'immissione e la progressione in carriera del
personale delle uu.ss.ll. (artt. 15, 17 e 18 del decreto legislativo
n. 502/1992 e successive modifiche ed integrazioni).
E poichè il legislatore regionale siciliano, come codesta ecc.ma
Corte ha più volte espressamente acclarato, in materia di personale
sanitario gode di competenza legislativa meramente attuativa non può
essergli consentito introdurre disposizioni che facultino determinati
soggetti ad essere ammessi fra il personale del S.s.n. al di fuori
delle procedure ed in assenza dei requisiti richiesti dalla vigente
normativa.
Nè vale a giustificare l'ultrattività conferita dalla norma la
circostanza che secondo quanto asserito dall'amministrazione
regionale, con nota prot. 01068 del 14 marzo 1995 (all. 5), operare
altrimenti "equivarrebbe a cristallizzare la carriera del pubblico
dipendente interessato al passaggio nei ruoli della u.s.l." violando
"il principio consolidato del rispetto delle posizioni giuridiche
conseguite nel transito da un ente ad un altro".
In proposito è sufficiente osservare che l'inquadramento oggetto
della presente disposizione non avviene nè ope legis nè
coattivamente, bensì a domanda degli interessati che ben possono
valutare l'opportunità e la convenienza, in relazione ai titoli ed
all'anzianità di servizio posseduti, del proprio passaggio nei ruoli
del S.s.n.
Il legislatore regionale d'altronde ha già introdotto una
disciplina di particolare privilegio nei confronti dei dipendenti dei
soppressi uffici dei medici provinciali atteso che consente
l'assegnazione, anche in sovrannumero, nella u.s.l. nel cui ambito
territoriale prestavano servizio dietro presentazione di una istanza.

P. Q. M.
Con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dr. Vittorio Piraneo, commissario dello Stato
per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 918 dal titolo "Individuazione delle aziende
ospedaliere a gestione diretta del servizio sanitario nazionale nel
territorio della regione siciliana. Modifiche alle leggi regionali 3
novembre 1993, n. 30 e 20 agosto 1994, n. 33. Variazione di
destinazione di somme" approvato dall'assemblea regionale nella
seduta del 22 marzo 1995:
art. 1, secondo comma per violazione dell'art. 4, quarto comma
del decreto legislativo n. 502/1992 e successive modifiche ed
integrazioni in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. b)
dello statuto speciale nonchè degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
art. 4 limitatamente all'inciso "tenuto conto dell'anzianità di
servizio maturata dagli interessati alla data di entrata in vigore
della presente legge" per violazione dell'art. 47 della legge n.
833/1978 e degli artt. 15, 17 e 18 del decreto legislativo n.
502/1992 e successive modifiche ed integrazioni in relazione ai
limiti posti dall'art. 17 lett. b) dello statuto speciale.
Palermo, addì 28 marzo 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio PIRANEO

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