1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 22 febbraio - 1 marzo 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Magistrati - Magistrati militari - Consiglio della magistratura militare - Esercizio della funzione disciplinare - Modalita' - Ricorso alle sezioni unite della Cassazione contro i provvedimenti in materia - Totale assimilazione della condizione del magistrato militare a quella del magistrato ordinario - Radicamento della giurisdizionalita' della funzione disciplinare in quella gia' prevista per la magistratura ordinaria pur nella distinzione organizzativo-ordinamentale - Non fondatezza. (Legge 30 dicembre 1988, n. 561, art. 1, n. 3 ( recte: terzo comma). (Cost., art. 102). (095C0296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, numero 3
(più correttamente: terzo comma), della legge 30 dicembre 1988, n.
561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare), promosso
con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 dalla Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sul ricorso proposto da Salvatore Messina
contro il procuratore generale militare presso la Corte di cassazione
ed altri, iscritta al n. 511 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Ritenuto in fatto
La Corte di cassazione, sezioni unite civili, chiamata a
giudicare, su ricorso del dott. Salvatore Messina, per la prima volta
sull'impugnazione avverso una decisione in sede disciplinare del
Consiglio della magistratura militare, ha sollevato, in riferimento
all'art. 102 della Costituzione, questione di legittimità
costituzione dell'art. 1, numero 3 (più correttamente: terzo comma),
della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della
magistratura militare).
La norma denunciata dispone che il Consiglio della magistratura
militare ha, per i magistrati militari, le stesse attribuzioni
previste per il Consiglio superiore della magistratura, comprese
quelle concernenti i procedimenti disciplinari, sostituiti al
Ministro di grazia e giustizia e al procuratore generale presso la
Corte di cassazione, rispettivamente, il Ministro della difesa e il
procuratore generale militare presso la Corte di cassazione. La
stessa disposizione prevede che il procedimento disciplinare nei
confronti dei magistrati militari è regolato dalle norme in vigore
per i magistrati ordinari e che il procuratore generale militare
presso la Corte di cassazione esercita le funzioni di pubblico
ministero e non partecipa alle deliberazioni.
La Corte di cassazione, nel valutare l'ammissibilità del ricorso
in relazione alla natura dell'organo che ha emesso la decisione
impugnata, ritiene che il Consiglio della magistratura militare, in
sede disciplinare, non sia un organo amministrativo ma abbia natura
giurisdizionale. Il legislatore, modellando il Consiglio della
magistratura militare sul Consiglio superiore della magistratura, ha
stabilito che il procedimento disciplinare nei confronti dei
magistrati militari è regolato dalle norme in vigore per i
magistrati ordinari, quindi anche dall'art. 17, ultimo comma, della
legge 24 marzo 1958, n. 195, che prevede l'impugnabilità dei
provvedimenti in materia disciplinare davanti alle sezioni unite
della Corte di cassazione. Il giudice rimettente osserva, inoltre,
che le funzioni di pubblico ministero nel procedimento disciplinare
sono esercitate dal procuratore generale militare e che la
costituzione di un ufficio del pubblico ministero è possibile
soltanto presso organi giurisdizionali.
La Corte di cassazione ricorda che l'art. 15 della legge 7 marzo
1981, n. 180, nel modificare l'ordinamento giudiziario militare di
pace, ha previsto che, fino alla costituzione dell'organo di
autogoverno della magistratura militare e comunque per non oltre un
anno, i provvedimenti concernenti i magistrati militari, compresi
quelli disciplinari, fossero adottati dal Ministro della difesa,
sentito un comitato di magistrati militari titolari di determinati
uffici. Di questa disposizione è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale nella parte in cui consentiva che potessero essere
ancora adottati provvedimenti con la procedura da essa prevista
(sentenza n. 266/1988). Difatti, dall'art. 108, secondo comma, della
Costituzione discende l'obbligo del legislatore di assicurare
l'indipendenza della magistratura militare, con il superamento del
regime preesistente non conforme a Costituzione e del regime
transitorio, che consentiva ancora una dipendenza della magistratura
militare dall'esecutivo.
Per colmare il vuoto normativo che derivava dalla pronuncia di
illegittimità costituzionale, la legge n. 561 del 1988 ha istituito
il Consiglio della magistratura militare. Trattandosi di un organo
nuovo, al quale sarebbero attribuite funzioni giurisdizionali, la
Corte di cassazione dubita che l'art. 1, terzo comma, della citata
legge sia in contrasto con l'art. 102 della Costituzione, che vieta
l'istituzione di nuovi giudici speciali, nella parte in cui
stabilisce: a) che in materia disciplinare, il Consiglio della
magistratura militare ha le stesse attribuzioni del Consiglio
superiore della magistratura; b) che il procedimento disciplinare per
i magistrati militari è regolato dalle norme in vigore per i
magistrati ordinari; c) che le funzioni di pubblico ministero sono
esercitate dal procuratore generale militare presso la Corte di
cassazione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale concerne le
modalità di esercizio della funzione disciplinare da parte del
Consiglio della magistratura militare.
La legge istitutiva di tale organo conferisce ad esso, per i
magistrati militari, le stesse attribuzioni previste per il Consiglio
superiore della magistratura, incluse quelle concernenti la funzione
disciplinare, il cui procedimento è regolato dalle norme in vigore
per i magistrati ordinari (art. 1, terzo comma, della legge 30
dicembre 1988, n. 561). La Corte di cassazione ritiene che questo
rinvio comprenda l'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195, che
ammette il ricorso alle sezioni unite della Corte stessa contro i
provvedimenti in materia disciplinare. Sarebbe così comprovata la
natura giurisdizionale dell'organo che ha emesso il provvedimento
impugnabile.
L'identità di attribuzioni e di procedura disciplinare previste
per il Consiglio della magistratura militare rispetto a quelle
proprie del Consiglio superiore della magistratura, alla cui sezione
disciplinare è generalmente riconosciuta natura giurisdizionale,
unitamente all'esercizio delle funzioni di pubblico ministero nel
procedimento disciplinare da parte del procuratore generale militare
presso la Corte di cassazione, caratterizzerebbero come
giurisdizionale, e non come amministrativo, tale procedimento anche
nei confronti dei magistrati militari. Ad avviso del giudice
rimettente verrebbe così configurata, con il Consiglio della
magistratura militare in sede disciplinare, l'istituzione di un nuovo
giudice speciale, vietata dall'art. 102 della Costituzione.
2. - Preliminarmente si deve ricordare che l'istituzione del
Consiglio della magistratura militare segue la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione che, nel contesto
della legge che ha riconosciuto ai magistrati militari lo stesso
stato giuridico e le garanzie di indipendenza proprie dei magistrati
ordinari (art. 1 della legge 7 maggio 1981, n. 180), aveva previsto
che "fino alla costituzione dell'organo di autogoverno della
magistratura militare" (che era stata così preannunciata ed avrebbe
dovuto aver luogo entro un anno) i provvedimenti concernenti la
magistratura militare (art. 15, primo comma, della stessa legge),
compresi quelli disciplinari, fossero adottati dal Ministro della
difesa, sentito un comitato di magistrati militari titolari di alcuni
uffici direttivi.
Esaminando quella disciplina, la Corte ha affermato che l'obbligo
del legislatore di assicurare l'indipendenza della magistratura
militare discende direttamente dall'art. 108, secondo comma, della
Costituzione (sentenza n. 266/1988). Il parere obbligatorio e non
vincolante di un comitato, costituito da componenti non elettivi, non
era idoneo a garantire l'indipendenza di quei magistrati.
La legge n. 561 del 1988, emanata per la necessità di istituire
con urgenza il Consiglio della magistratura militare e di colmare il
vuoto determinato dalla pronuncia di illegittimità costituzionale
che aveva colpito l'art. 15 della legge n. 180/1981, ha preso a
modello il Consiglio superiore della magistratura, sino a definire le
attribuzioni e le procedure dell'istituto che si andava a costituire
mediante rinvio alle attribuzioni ed alle procedure previste per
l'organo di garanzia dell'indipendenza della magistratura ordinaria.
Questa omologazione di disciplina, pur nella distinzione degli
organi, rende evidente l'evoluzione complessiva dell'ordinamento
giudiziario militare di pace, diretta a perseguire l'assimilazione
della magistratura militare a quella ordinaria.
3. - L'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del
pubblico impiego, della magistratura e delle libere professioni, si
esprime con modalità diverse, che caratterizzano i relativi
procedimenti a volte come amministrativi, altre volte come
giurisdizionali, in continuità con la tradizione oppure in
rispondenza a scelte del legislatore, la cui discrezionalità in
materia di responsabilità disciplinare spazia entro un ambito molto
ampio (sentenza n. 145/1976).
Questa pur rilevante differenziazione non oscura tuttavia
l'affinità delle diverse procedure, segnalata sin da una remota
ricostruzione sistematica dei poteri disciplinari delle pubbliche
amministrazioni ad opera di autorevole dottrina, che ha sottolineato
come il procedimento che si tiene dinanzi ai consigli amministrativi
di disciplina offre numerosi punti di contatto con i procedimenti
giudiziari, tanto che la regola è la conformità del primo a questi.
Tale accostamento trova ragione nella natura sanzionatoria delle
"pene disciplinari", che sono destinate ad incidere sullo stato della
persona nell'impiego o nella professione. L'irrogazione anche di
queste sanzioni, che toccano le condizioni di vita della persona
incidendo sulla sua sfera lavorativa, richiede il rispetto di
garanzie nella contestazione degli addebiti, nell'istruttoria, nella
partecipazione dell'interessato al procedimento, nella valutazione e
nel giudizio, in attuazione di principi spesso elaborati prima dalla
dottrina e dalla giurisprudenza e poi legislativamente definiti.
Queste garanzie sono ispirate a principi analoghi a quelli che si
dispiegano con piena e più estesa attuazione nei procedimenti
giurisdizionali, ai quali esse sono coessenziali. L'affinità dei
principi si manifesta con maggiore evidenza in alcuni procedimenti
disciplinari, la cui regolamentazione esplicitamente rinvia, in modo
integrativo o residuale, alle norme (richiamate in quanto
applicabili) del processo penale, le quali sono improntate alla
massima garanzia in ragione del peculiare contenuto afflittivo delle
sanzioni che in quel processo si irrogano.
4. - Il parametro di valutazione della questione di legittimità
costituzionale, indicato dal giudice rimettente, è rappresentato dal
divieto di istituire giudici speciali, stabilito dall'art. 102 della
Costituzione.
Questa disposizione, pur perseguendo il principio di unità della
giurisdizione, che riflette le garanzie di indipendenza proprie della
magistratura e si combina con esse, non impone l'unicità degli
organi di giurisdizione, nè esclude che possano ancora permanere
giudici non regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario, la cui
indipendenza sia egualmente assicurata (art. 108).
La stessa Costituzione, prevedendoli espressamente (art. 103), ha
mantenuto differenziati dalla magistratura ordinaria, e tra di loro
distinti, gli organi della giustizia amministrativa, di quella
contabile ed i tribunali militari. Ha inoltre considerato gli organi
speciali di giurisdizione esistenti (VI disposizione transitoria),
senza imporne tuttavia la scomparsa, giacchè essi trovano
collocazione accanto agli organi giurisdizionali ordinari nella
previsione della ricorribilità in Cassazione delle loro sentenze
(art. 111).
Ciò ha consentito di affermare che "per quanto sicuramente
orientata in senso sfavorevole nei confronti delle giurisdizioni
speciali, la Costituzione, nell'art. 102, secondo l'interpretazione
generalmente accoltane e più volte affermata dalla giurisprudenza di
questa Corte, si limita a porre il divieto di istituirne di nuovi.
Mentre, a sua volta, la VI disposizione transitoria, prescrivendo la
revisione delle giurisdizioni speciali esistenti, non ne impone la
incondizionata soppressione ( ..) ma usa la parola "revisione" nel
suo proprio senso lessicale, facendo obbligo al legislatore di
prenderle in esame, sia per sopprimerle, sia per adeguarne la
disciplina ai nuovi principi costituzionali" (sentenza n. 135/1975).
Le previsioni costituzionali di una riserva di legge per le norme
sull'ordinamento giudiziario e "su ogni magistratura", della garanzia
di indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali (art. 108) e
della ricorribilità delle loro sentenze (art. 111) prefigurano che
anche i "giudici speciali" possano permanere e siano inseriti nel
contesto del sistema della giurisdizione.
Il criterio per determinare il contenuto del divieto
costituzionale di istituire giudici speciali risiede dunque nella
loro "novita'". Ed essendo prevista la revisione, non necessariamente
soppressiva, dei giudici speciali, la novità va riferita non solo ai
profili soggettivi della articolazione degli organi di giurisdizione
speciale, ma anche ai profili oggettivi della competenza di settore
attribuita ad una cognizione diversa da quella del giudice ordinario,
in una ineliminabile connessione tra il giudice e la materia oggetto
della sua giurisdizione.
5. - Il Consiglio della magistratura militare, nell'esercizio
delle sue funzioni disciplinari, non costituisce un nuovo giudice
speciale nel senso indicato dall'art. 102 della Costituzione.
La configurazione giurisdizionale del procedimento disciplinare
per i magistrati ordinari risponde, come si è già precisato, alla
tradizione. La giurisdizione disciplinare, affidata, prima della
Costituzione ed immediatamente dopo la sua entrata in vigore, ad
appositi Tribunali disciplinari (regio decreto legislativo 31 maggio
1946, n. 511), cui era rimessa l'adozione delle sentenze in materia,
è stata successivamente attribuita, in adempimento a quanto
prescrive l'art. 105 della Costituzione, al Consiglio superiore della
magistratura e conferita alla Sezione disciplinare in cui esso si
articola (sentenza n. 12/1971), mantenendosi la scelta legislativa
per un procedimento disciplinare che si esprime nei modi e nelle
forme, quindi con le garanzie proprie della giurisdizione (sentenze
n. 220/1994 e n. 289/1992).
La condizione dei magistrati militari è oggi del tutto
assimilata, per stato giuridico, garanzie di indipendenza ed
articolazione di carriera, a quella dei magistrati ordinari.
Parallelamente l'ordinamento giuridico militare di pace si è
modellato su quello previsto per la magistratura ordinaria,
convergendo nella diretta attribuzione alla Corte di cassazione delle
funzioni di legittimità, un tempo attribuite al Tribunale supremo
militare, con una unificazione nel vertice dell'ordinamento per la
funzione giudicante, rimarcata dalla costituzione di un ufficio del
procuratore generale militare presso la Corte stessa (art. 5 della
legge n. 180/1981).
Il rifluire della magistratura militare nell'alveo della posizione
propria della magistratura ordinaria, pur mantenendosene ancora
organizzativamente distinta, è significativamente comprovato dalla
titolarità della presidenza del Consiglio della magistratura
militare attribuita per legge al Presidente dell'organo supremo della
giurisdizione ordinaria. Sicchè la scelta, conforme a questa
impostazione, di configurare anche il procedimento disciplinare per i
magistrati militari in forme giurisdizionali non rappresenta,
nonostante l'inevitabile attribuzione della competenza ad un
organismo organizzativamente nuovo, l'introduzione di una nuova
giurisdizione e di un nuovo giudice speciale, trovando la
giurisdizionalita'della funzione disciplinare radicamento in quella
già prevista per la magistratura ordinaria, cui anche la
magistratura militare, oramai ad essa pienamente equiparata, accede,
pur mantenendo una distinzione organizzativo-ordinamentale.
La questione di legittimità costituzionale è, pertanto,
infondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, numero 3 (più correttamente: terzo comma), della legge
30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della
magistratura militare), sollevata, in riferimento all'art. 102 della
Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezione unite civili, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 1 marzo 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0296