1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 616 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Personale delle UU.SS.LL. Accordi integrativi di lavoro regionali e contrattazione collettiva nazionale di categoria - Necessita' di uniformita' dello stato giuridico e del trattamento economico - Prevenzione di formazione di situazioni pattizie particolari Inammissibilita'. (D.-L. 26 novembre 1981, n. 678, art. 1, nono e decimo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 26 gennaio 1982, n. 12). (Cost., artt. 97 e 36) (088C0917) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, nono e decimo
comma, del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, convertito in
legge 26 gennaio 1982, n. 12 (Blocco degli organici delle Unità
sanitarie locali), promossi con ordinanze emesse il 7 marzo e il 28
febbraio 1985 dal T.a.r. della Liguria sui ricorsi proposti dalla
U.S.L. n. 3 Imperia e da Carico Elio contro la Regione Liguria -
Comitato Regionale di Controllo sulle Province e sugli Enti
Ospedalieri, iscritte ai nn. 859 e 860 del registro ordinanze 1985 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, 1a serie
speciale dell'anno 1986;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse in data 7
marzo 1985 (R.O. n. 859/85) e 28 febbraio 1985 (R.O. n. 860/85), il
Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 97 e 36 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 9 e 10, del d.-l. 26 novembre 1981,
n. 678, convertito nella legge 26 gennaio 1982, n. 12 ("Blocco degli
organici delle unità sanitarie locali").
Gli atti di rimessione traggono origine da giudizi rispettivamente
promossi dalla u.s.l. n. 3 di Imperia e dal dottor Elio Carico contro
la Regione Liguria, per l'annullamento degli atti di controllo
negativo adottati dal locale CO.RE.CO. nei confronti di delibere dei
comitati di gestione della predetta u.s.l. e della u.s.l. n. 15 di
Genova che recepivano il contenuto di accordi integrativi regionali,
in violazione appunto della disposizione denunciata dal giudice a
quo. L'eventuale illegittimità costituzionale di quest'ultima
inficerebbe, pertanto, di illegittimità derivata, i provvedimenti
impugnati.
La norma censurata, vietando alle Regioni e alle unità sanitarie
locali di stipulare accordi integrativi di lavoro che prevedono
erogazioni economiche aggiuntive rispetto al contenuto dei contratti
o convenzioni nazionali di categoria, nonchè la stipula di accordi
che trattino materia o istituti non espressamente demandati a tali
sedi periferiche dai contratti collettivi nazionali di lavoro della
categoria, e comminandone la relativa nullità, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 36 e 97 Cost., per le stesse ragioni già
affermate da questa Corte nella sentenza n. 161 del 1982. In quel
caso venne infatti dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 7, comma terzo della legge 17 agosto 1974, n. 386, laddove
riconosceva senza limiti di tempo alla contrattazione collettiva e
all'accordo nazionale, non recepito secondo il modulo del regolamento
delegato, autorità che la Costituzione, ed in particolare l'art. 97
comma primo di essa, riserva solo alla legge. Il rispetto di tale
riserva imporrebbe dunque che l'attribuzione al contratto collettivo
di una forza cogente tale da porre nel nulla accordi a livello locale
venga almeno subordinata al preventivo conseguimento di una certa
efficacia normativa secondo gli strumenti all'uopo predisposti
dell'ordinamento.
Peraltro, la rilevanza della questione sollevata non verrebbe
meno, ad avviso del giudice a quo, per effetto dell'art. 47 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, in quanto le garanzie procedimentali
previste da tale norma per la disciplina dello stato giuridico ed
economico del personale delle u.s.l. avrebbero trovato definitiva
attuazione, non tanto nel d.P.R. n. 761 del 1979, particolarmente
carente sul piano della regolamentazione del trattamento economico,
quanto piuttosto nella legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo
1983, n. 93 e nel conseguente d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348, che
recepisce l'accordo nazionale del personale delle u.s.l. per il
triennio 1983-85, entrambi posteriori alla norma impugnata.
2. - L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenendo, ha
preliminarmente eccepito l'irrilevanza della questione limitatamente
alla definizione del giudizio promosso dal dott. Carico. A
quest'ultimo, infatti, si sarebbe dovuto applicare, in base al
secondo comma dell'art. 82 d.P.R. n. 761 del 1979, l'accordo vigente
nel suo comparto parastatale di provenienza (INAM) e non già
l'accordo integrativo regionale per il personale ospedaliero, così
come ha invece disposto la u.s.l. presso la quale prestava servizio.
Nel merito, osserva poi l'Avvocatura, che la fattispecie normativa
sottoposta al vaglio della Corte sarebbe diversa da quella censurata
con la citata sentenza n. 161 del 1982. Mentre allora di dichiarò
illegittima l'attribuzione di autorità esclusiva ad accordi
nazionali dei quali non risultavano ancora al momento dell'emanazione
della legge, nè i tempi nè le modalità di formazione, in questo
caso, la norma impugnata è stata invece approvata dal Parlamento
successivamente alla conclusione dell'accordo nazionale per il
settore ospedaliero del 24 giugno 1980 e dunque tenendone ben
presenti i tempi e le modalità di formazione.
Il legislatore, pertanto, seppur libero di fissare autonomamente i
limiti massimi di retribuzione, ha preferito attribuire efficacia
vincolante ad un complesso di norme già in vigore.
Va infine considerato che, avendo la legge quadro n. 93/83
introdotto quelle garanzie ritenute necessarie da questa Corte per
rendere inderogabili gli accordi stipulati a livello nazionale, la
disposizione denunciata non potrebbe più trovare alcuna applicazione
in relazione ai contratti ad essa successivi.
Considerato in diritto
1. Le due ordinanze di rimessione, pronunciate dal medesimo
giudice (il Tribunale amministrativo regionale della Liguria), hanno
per oggetto la medesima questione, vale a dire quella concernente la
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 36 Cost.,
dell'art. 1, commi nono e decimo, del decreto-legge 26 novembre 1981,
n. 678, convertito nella legge 26 gennaio 1982, n. 12 (Blocco degli
organici delle unità sanitarie locali). Pertanto i relativi giudizi
possono essere riuniti e definiti con unico provvedimento.
2. Con le dette ordinanze, nel corso di giudizi di impugnazione di
altrettanti atti di controllo negativo adottati dal CORECO -
rispettivamente nei confronti di una deliberazione del Comitato di
gestione della Unità sanitaria locale n. 3 di Imperia, concernente
l'inquadramento di un dipendente nel livello dirigenziale e di una
deliberazione del Comitato di gestione dell'Unità sanitaria locale
n. 15 di Genova, concernente l'inquadramento retributivo del
personale medico e non medico - per avere le dette deliberazioni
tenuto conto degli accordi integrativi regionali in violazione della
norma come sopra impugnata, si prospetta il contrasto di questa con
gli indicati precetti costituzionali.
La censura è formulata con riferimento alla sentenza di questa
Corte n. 161 del 1982, con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale, per contrasto con gli stessi
precetti, dell'art. 7, comma secondo, del decreto-legge 8 luglio
1974, n. 264 (divenuto terzo per effetto della legge di conversione
17 agosto 1974, n. 386) in tema di rapporto di impiego dei dipendenti
dagli enti ospedalieri, norma concernente il divieto di corrispondere
emolumenti aggiuntivi - previsti da accordi a livello provinciale e
regionale, dichiarati nulli da un successivo comma dello stesso
articolo - rispetto a quelli previsti dalla legge o dai contratti
collettivi nazionali. E ciò in base alla considerazione che la norma
ora impugnata avrebbe contenuto analogo a quello della norma allora
dichiarata illegittima in quanto detterebbe analogo precetto per i
dipendenti delle Unità sanitarie locali. Di qui, sempre secondo le
ordinanze di rimessione, la configurabilità della violazione dei
parametri suindicati come allora ravvisata da questa Corte per
l'operata attribuzione ai contratti collettivi nazionali, anche per
il futuro, e senza prefissione di tempi e di procedure, di una
efficacia riservata alla legge.
4. Le ordinanze di rimessione danno atto che, nel tempo intercorso
fra le due normative, sono intervenute nuove discipline concernenti
il ruolo e le caratteristiche della contrattazione collettiva nel
pubblico impiego, anche per quanto concerne il settore sanitario. Ma
al riguardo si limitano a negare peso alla norma racchiusa nell'art.
47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (che prevede, per la
disciplina del trattamento economico e degli istituti normativi di
carattere economico del rapporto di impiego del personale delle
Unità sanitarie locali, la formazione di un contratto collettivo
nazionale di durata triennale con la partecipazione del Governo e
secondo una data procedura). E ciò in base all'osservazione che "la
delega" in tal modo conferita non avrebbe trovato definitiva
attuazione anteriormente all'entrata in vigore della legge contenente
la norma impugnata, vale a dire con il d.P.R. 20 dicembre 1979, n.
761, sullo stato giuridico del personale delle Unità sanitarie
locali - di tale d.P.R. le ordinanze di rimessione citano l'art. 30
(con il quale è richiamato l'art. 47 della legge n. 833 del 1978) -
bensì successivamente, vale a dire con la legge quadro sul pubblico
impiego 29 marzo 1983, n. 93 e con il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348.
Ora, in tal modo, a parte l'inesattezza di ravvisare nell'art. 47
della legge n. 833 del 1978 una delega (legislativa) in tema di
contrattazione collettiva (delega che nell'ambito di questa norma è
prevista solo per la disciplina dello stato giuridico del personale
di cui si tratta) e nella legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del
1983 l'attuazione di una delega siffatta, la motivazione delle
ordinanze impugnate è incorsa in gravi carenze sia in punto di
rilevanza che di non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate.
Sotto il primo aspetto, infatti, le ordinanze di rimessione hanno
omesso di considerare la normativa transitoria e particolarmente il
comma aggiunto allo stesso art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981,
dalla legge di conversione, concernente il trattamento economico
determinato per legge per il personale proveniente da altri enti. E,
quindi, hanno omesso di verificare, in riferimento alla posizione dei
dipendenti al cui inquadramento si riferivano gli atti annullati dal
CORECO, e quindi le deliberazioni di questo, se o in quali limiti
fosse applicabile la norma ora impugnata, che riguarda il divieto di
integrazioni collettive locali di pattuizioni collettive nazionali.
Sotto il secondo aspetto, le ordinanze stesse hanno omesso di
considerare adeguatamente l'indirizzo normativo in atto, nel quale
viene a collocarsi la norma impugnata, di uniformazione dello stato
giuridico e del trattamento economico del personale delle Unità
sanitarie locali nell'intero territorio della Repubblica (non importa
se anche in relazione al movimento in tema di pubblico impiego
culminato nella legge quadro n. 93 del 1983), indirizzo espresso, per
quanto concerne lo stato giuridico, con i principi e criteri posti
alla delega legislativa dal comma terzo della legge n. 833 del 1978,
e, per quanto concerne il trattamento economico (e normativo
economico), dalla previsione diretta, operata dai commi ottavo e nono
dell'art. 47 della stessa legge, di una contrattazione collettiva
unica con partecipazione governativa e secondo una data procedura
(previsione non importa se rimasta inattuata e se in parte modificata
con l'art. 9 in relazione all'art. 6 della legge n. 93 del 1983). E
quindi hanno omesso di verificare se, in relazione al detto
indirizzo, la norma impugnata assumesse il ruolo di misura normativa
di salvaguardia diretta a prevenire il formarsi di situazioni
pattizie difformi dalle finalità perseguite (cfr. il comma decimo
dell'art. 47 della legge n. 833 del 1978).
Le questioni vanno pertanto dichiarate inammissibili.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi nono e decimo, del decreto-legge 26
novembre 1981, n. 678 (Blocco degli organici delle Unità sanitarie
locali) convertito con modificazioni nella legge 26 gennaio 1982, n.
12, sollevate, in riferimento agli artt. 97 e 36 Cost., dalle
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0917