1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Acque - Norme della Regione Abruzzo - Canoni di concessione per le derivazioni di acqua pubblica ad uso idroelettrico - Determinazione in base alla "potenza efficiente netta" di ciascun impianto, come ufficialmente definita dall'AEEGSI (Autorita' per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico). Ambiente - Parchi e aree naturali - Norme della Regione Abruzzo - Svolgimento di attivita' cinofile e cinotecniche per otto mesi all'anno su una superficie non inferiore al cinquanta per cento delle zone B, C e D dei parchi naturali regionali e non inferiore al trenta per cento di quella delle riserve naturali regionali guidate, controllate e speciali. - Legge della Regione Abruzzo 13 aprile 2016, n. 11 (Modifiche alle leggi regionali 25/2011, 5/2015, 38/1996 e 9/2011), artt. 1, comma 1, lett. a), b) e c), sostitutive, rispettivamente, dei commi 1, 1-bis e 1-ter dell'art. 12 della legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche); 4, modificativo degli artt. 8, 9 e 19 della legge regionale 21 giugno 1996, n. 38 (Legge quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa). (16C00166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2016)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è
domiciliato per legge contro la Regione Abruzzo, in persona del
Presidente in carica, con sede a L'Aquila, Via Leonardo da Vinci, 6
(Palazzo I. Silone) per la declaratoria della illegittimità
costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei ministri
assunta nella seduta del giorno 31 maggio 2016, degli articoli 1,
comma 1, lettere a), b) e c) e 4 della legge della Regione Abruzzo 13
aprile 2016, n. 11, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Abruzzo n. 59 del 14 aprile 2016.

Premesse di fatto

In data 14 aprile 2016, sul n. 59 del Bollettino Ufficiale della
Regione Abruzzo, è stata pubblicata la legge regionale 13 aprile
2016, n. 11, intitolata «Modifiche alle leggi regionali 25/2011,
5/2015, 38/1996 e 9/2011».
In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art. 1 della
legge contiene modifiche alla legge regionale 3 agosto 2011, n. 25,
recante «Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo
speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano
per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi
alle utenze di acque pubbliche»; l'art. 4, invece, arreca
modificazioni alla legge regionale 21 giugno 1996, n. 38, rubricata
quale «legge-quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per
l'Appennino Parco d'Europa».
Le norme contenute, rispettivamente, negli articoli 1, comma 1,
lettere a), b) e c) e 4 della legge abruzzese n. 11/2016 eccedono le
competenze regionali, invadono quelle statali e sono perciò
violative di previsioni costituzionali e comunitarie: esse vengono
pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127 Cost.
affinchè ne sia dichiarata la illegittimità costituzionale e ne sia
pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto


A

L'art. 1, comma 1, lettere a), b) e c) della legge regionale Abruzzo
n. 11/2016
1. Si premette che l'art. 1 della legge regionale Abruzzo n.
11/2016 - d'ora in avanti, per brevità, la legge - disciplina, come,
del resto, la legge regionale sulla quale interviene - la legge
regionale n. 25/2011 - il canone dovuto per le utenze di acqua
pubblica e, segnatamente, il sistema di determinazione della sua
misura.
Com'è noto, a norma dell'art. 35 del regio decreto 11 dicembre
1933, n. 1775 - testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e
impianti elettrici - le utenze di acqua pubblica sono sottoposte al
pagamento di un canone annuo «regolato sulla media della forza
motrice nominale diiponibile nell'anno» (art. 35, comma 3, testo
unico cit.).
A sua volta, la forza motrice nominale - o potenza nominale - di
un impianto elettrico è «calcolata in base alla differenza di
livello fra i due peli morti dei canali a monte ed a valle del
meccanismo motore» (art. 35, comma 2, testo unico cit.).
L'art. 6 del medesimo testo unico distingue le utenze di acqua
pubblica a seconda che abbiano ad oggetto grandi o piccole
derivazioni le quali, quanto a quelle destinate alla produzione di
forza motrice, si differenziano tra loro a seconda che abbiano una
potenza nominale media annua superiore o meno a kW 3.000.
È altresì noto che, ai sensi dell'art. 86 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 118, le regioni e gli enti locali
competenti per territorio provvedono alla gestione dei beni del
demanio idrico: nell'esercizio di tale funzione le regioni provvedono
pertanto alla determinazione e all'introito dei canoni rivenienti
dalla utilizzazione di detti beni.
In particolare, le regioni - e le Province autonome di Trento e
di Bolzano - provvedono alla determinazione e all'incasso dei canoni
derivanti dalla concessione delle acque pubbliche ad uso
idroelettrico.
Tutte le regioni adottano canoni parametrati alla potenza
nominale media di concessione, con valori oscillanti tra i 13 e i 37
euro/kW: la Regione Abruzzo, come meglio si dirà in prosieguo,
parametra invece il canone di concessione idroelettrica alla potenza
efficiente dell'impianto.
Tale diversa grandezza di riferimento conduce, in concreto, alla
determinazione di canoni concessori di gran lunga superiori a quelli
determinati sulla base della potenza nominale media dell'impianto con
effetti, come si dirà, distorsivi della concorrenza e, quindi,
violativi dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Carta
fondamentale.
2. L'art. 1 della legge modifica l'art. 12 della legge regionale
n. 25/2011: in particolare, la lettera a) del comma 1 sostituisce il
comma 1 dell'art. 12 fissando il costo unitario per l'uso
idroelettrico di cui alla lettera c) del comma 5 dell'art. 93 della
legge regionale 17 aprile 2003, n. 7, per le utenze con potenza
nominale superiore a 220 Kw, in euro 35,00 per ogni Kw di potenza
efficiente, oltre ai relativi aggiornamenti al tasso di inflazione
programmata.
La successiva lettera b) sostituisce invece il comma 1-bis
dell'art. 12 della legge regionale n. 25/2001 prevedendo, per la
definizione di potenza efficiente, il rinvio «alla definizione
ufficiale utilizzata per la potenza efficiente netta dall'Autorità
per l'Energia Elettrica e il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI)».
La lettera c) sostituisce infine il comma 1-ter dell'art. 12
della legge regionale n. 25/2011 stabilendo che «il canone annuo,
calcolato applicando il valore riportato al comma 1 per ogni Kw di
potenza nominali» sia versato, così come previsto dal comma 2
dell'art. 93 della legge regionale n. 7/2003, entro il 28 febbraio di
ciascun anno anticipatamente e a titolo di acconto. La norma prevede
altresì le modalità con cui la potenza efficiente deve essere
certificata da organismo terzo e comunicata al competente Servizio
regionale nonchè al Gestore della rete di trasmissione ovvero al
Gestore dei servizi energetici: sulla base della potenza efficiente
misurata e certificata dall'organismo terzo il medesimo Servizio
regionale provvede quindi a «quantificare l'importo complessivo a
conguaglio, secondo le modalità di cui al comma 1», che deve essere
versato entro 60 giorni dalla relativa richiesta.
La disposizione prosegue stabilendo che nel caso in cui il dato
della potenza efficiente - sulla base del quale viene calcolato il
conguaglio dovuto - risulti inferiore alla potenza nominale - sulla
cui base è stato computato l'acconto versato anticipatamente -
«nulla è dovuto al concessionario a titolo di rimborso».
È previsto poi che, «in caso di mancata comunicazione della
potenza efficiente il canone dovuto è triplicato rispetto al canone
dovuto calcolato sulla potenza nominale media di concessione»: tale
ultima previsione - di natura sanzionatoria - è analoga a quella
già contenuta nell'art. 12, comma 1-quinquies, legge regionale n.
25/2011 (disposizione introdotta dall'art. 1, comma 2, lettera c)
della legge regionale 3 novembre 2015, n. 36, e ora abrogata dalla
lettera e) del comma 1 dell'art. 1 della stessa legge regionale n.
11/2016).
La lettera d) della norma in commento prevede infine che il
termine stabilito dalla lettera precedente - quello fissato per il
versamento dell'acconto di canone - per l'anno 2016 è stabilito al
31 maggio 2016.
3. Le norme testè descritte riproducono sostanzialmente le
analoghe disposizioni in precedenza contenute nelle leggi regionali 3
novembre 2015, n. 36, e 19 gennaio 2016, n. 5, entrambe oggetto di
impugnativa da parte del Governo (rispettivamente, n. r.r. 2/2016 e
21/2016), e presentano quindi i medesimi profili di illegittimità
costituzionale.
La disposizione censurata, intervenendo nuovamente sul criterio
di determinazione del canone di concessione di derivazione di acqua
pubblica per uso idroelettrico già oggetto dell'art. 1, comma 2,
lettera b) della legge regionale n. 36 del 2015 e dell'art. 11, comma
6, lettera b) della legge regionale n. 5/2016, introduce infatti una
«nuova» definizione di potenza efficiente sostanzialmente equivalente
a quella contenuta nelle impugnate leggi regionali nn. 36/2015 e
5/2016.
L'art. 1, comma 2, lettera b) della legge regionale n. 36 del
2015 definiva infatti la potenza elettrica efficiente, sulla base
della quale calcolare l'ammontare del canone idroelettrico, come «la
massima potenza elettrica, con riferimento alla potenza attiva,
comunque realizzabile dall'impianto durante un intervallo di tempo di
funzionamento pari a 4 ore, supponendo le parti dell'impianto in
funzione in piena efficienza e nelle condizioni ottimali di portata e
di salto».
Il riferimento alla potenza efficiente come parametro per la
determinazione della misura del canone concessorio idroelettrico era
peraltro già previsto - con rinvio alla definizione del GSE (Gestore
dei servizi energetici) - dall'art. 16, comma 2, della legge
regionale 10 gennaio 2012, n. 1, la quale, modificando la legge
regionale n. 25/2011 in materia di proventi relativi alle utenze di
acque pubbliche, aveva previsto l'aumento da 27,50 € a 35,00 € del
costo unitario per l'uso idroelettrico e, per quel che qui
specificamente interessa, aveva stabilito, come parametro di
riferimento per la quantificazione dell'ammontare del canone, non
più la potenza nominale concessa o riconosciuta, bensì la potenza
efficiente riportata nei rapporti annuali dell'anno precedente dal
GSE (tale disposizione, che aveva superato il vaglio di
costituzionalità avendo codesta Corte rilevato che non era stato
dimostrato «come il riferimento alla potenza efficiente influisca sui
costi e quale sia il "verso economico" di tale effetto» - sentenza 10
aprile 2014, n. 85 -, è stata peraltro poi soppressa, in parte qua,
dall'art. 1, comma 2, lettera a) della citata legge regionale n.
36/2015).
L'art. 11, comma 6, lettera b) della successiva legge regionale
n. 5/2016, stabilendo che il costo unitario per l'uso idroelettrico
per le utenze con potenza nominale superiore a 220 kw fosse
ragguagliato alla potenza efficiente e rinviando per la definizione
di potenza efficiente alla definizione ufficiale utilizzata dal GSE e
dall'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas (AEEG), aveva poi
solo apparentemente modificato la legge regionale n. 36/2015
perpetuando la medesima illegittimità già riscontrata e denunciata
con il ricorso avverso tale ultimo atto normativo. La definizione di
«potenza efficiente» che, ai sensi della delibera AEEG
179/2014/R/EPR, il GSE e l'AEEG adottano dal 2014 è infatti la
stessa contenuta nella legge regionale n. 36/2015, intendendosi per
«potenza efficiente o massima potenza elettrica di un impianto di
produzione di (una sezione) ... la massima potenza elettrica, con
riferimento esclusivo alla massima potenza attiva che può essere
prodotta con continuità durante un dato intervallo di tempo
sufficientemente lungo di funzionamento (almeno quattro ore per gli
impianti idroelettrici) supponendo tutte le parti dell'impianto in
funzione in piena efficienza di portata e di salto nel caso degli
impianti idroelettrici».
Anche le modifiche apportate dalla legge impugnata con il
presente atto non mutano, al pari di quelle recate dalla legge
regionale n. 5/2016, la sostanza della definizione di potenza
efficiente già contenuta nella legge regionale n. 36/2015 quale «la
massima potenza elettrica, con riferimento alla potenza attiva,
comunque realizzabile dall'impianto durante un intervallo di tempo di
funzionamento pari a 4 ore, supponendo le parti dell'impianto in
funzione in piena efficienza e nelle condizioni ottimali di portata e
di salto».
La disposizione ora contenuta nell'art. 1, comma 1, lettera b)
della legge regionale n. 11/2016 si differenzia infatti dalle norme
in precedenza impugnate per il solo fatto che essa: a) espunge dalla
definizione di potenza efficiente il rinvio alla definizione
ufficiale di potenza efficiente utilizzata dal GSE (gia') presente
nell'art. 11, comma 6, lettera b) della legge regionale n. 5/2016,
mantenendo tuttavia il richiamo alla definizione utilizzata dall'AEEG
- ora AEEGSI: Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas e il Sistema
Idrico - e
b) fa riferimento alla potenza efficiente netta.
La differenza tra le due disposizioni è però soltanto apparente
perche':
ad a) anche la definizione ufficiale di potenza efficiente
utilizzata dall'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas e il
Sistema Idrico identifica «la massima potenza elettrica, con
riferimento alla potenza attiva, comunque realizzabile dall'impianto
durante un intervallo di tempo di funzionamento pari a 4 ore,
supponendo le parti dell'impianto in finzione in piena efficienza e
nelle condizioni ottimali di portata e di salto»; e
a b) la potenza efficiente netta si differenzia da quella lorda
per il solo fatto che la prima è misurata all'uscita dell'impianto,
al netto, cioè, della potenza assorbita dai servizi ausiliari
dell'impianto e delle perdite nei trasformatori dell'impianto, mentre
la seconda è misurata all'entrata dell'impianto di produzione di
energia elettrica - più precisamente, ai morsetti dei generatori
elettrici -: peraltro, poichè sia la potenza efficiente netta sia la
potenza efficiente lorda identificano entrambe la massima potenza
elettrica realizzabile dall'impianto durante un intervallo di tempo
di funzionamento (4 ore), per la produzione esclusiva di potenza
attiva, supponendo che tutte le parti dell'impianto siano interamente
in efficienza e, nel caso di un impianto idroelettrico, che siano
disponibili le più favorevoli condizioni di portata e di salto, è
evidente che il valore che risulta dal riferimento alla potenza
efficiente netta si discosta soltanto di pochi punti percentuali da
quello risultante dal riferimento alla potenza efficiente lorda.
Da tanto consegue che, essendo rimasto immutato anche nella nuova
disposizione il riferimento alla nozione di potenza efficiente, lo
scostamento di valori riveniente dal riferimento alla potenza
efficiente netta contenuto nella norma che si impugna è, rispetto a
quello risultante dalle precedenti definizioni e previsioni
normative, assolutamente marginale e privo, come tale, di una reale
ed effettiva significativita': con la conseguenza che la misura del
canone risultante dall'applicazione della (apparentemente nuova)
definizione recata dall'art. 1, comma 1, lettera b) della legge
regionale n. 11/2016 è, all'atto pratico, sostanzialmente identica a
quella riveniente dall'applicazione delle previsioni normative
impugnate con i precedenti ricorsi.
Anche in questo caso, la determinazione del canone si fonda
inoltre sulla potenza di targa della macchina anzichè sulla potenza
nominale media di concessione utilizzata da tutte le altre regioni e
comporta perciò i medesimi negativi effetti, discriminatori e
anticoncorrenziali, a danno degli operatori idroelettrici operanti in
Abruzzo già denunciati con le precedenti impugnative.
4. Da quanto si è sin qui venuti esponendo risulta altresì di
tutta evidenza che l'abrogazione dell'art. 11, comma 6, della legge
regionale n. 5/2016 da parte dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale n. 11/2016 e la contestuale riproduzione del suo contenuto
nella norma oggetto del presente ricorso si risolve nel tentativo del
legislatore regionale abruzzese di eludere la definizione dei giudizi
di legittimità costituzionale instaurati con i ricorsi proposti
avverso le leggi regionali nn. 36/2015 e 5/2016.
Ed infatti, posto che, come più sopra illustrato, l'ultimo
intervento legislativo è solo apparentemente modificativo dei
termini della questione - i quali rimangono invece sostanzialmente
invariati -, merita sul punto richiamare la sentenza 29 ottobre 2009,
n. 272, con la quale codesta Corte, confermando la propria
consolidata giurisprudenza, ha affermato che «il principio di
effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in
via di azione non tollera che, attraverso l'uso distorto della
potestà legislativa, uno dei contendenti possa introdurre una
proposizione normativa di "contenuto" equivalente a quella impugnata
e nel contempo sottrarla al già instaurato giudizio di legittimità
costituzionale. Si impone pertanto, in simili casi, il trasferimento
della questione alla norma che, sebbene portata da un atto
legislativo diverso da quella oggetto di impugnazione, sopravvive nel
suo immutato contenuto precettivo (sentenze n. 168/2008 e n. 533/
2002)».
Tale orientamento è stato anche di recente ribadito dalla
sentenza 7 novembre 2014, n. 249 - resa proprio con riferimento ad
altra legge della Regione Abruzzo (la n. 14 del 2014) - nella quale
si è stabilito che, «poichè, nella specie, ricorrono tali
condizioni - avendo, come si è detto, la Regione sostituito il testo
originario con una variante avente analogo contenuto lesivo del
precetto comunitario - le censure proposte in riferimento all'art. 38
della legge regionale Abruzzo n. 55 del 2013 debbono ritenersi
trasferite al nuovo testo, con la conseguente pronuncia di
illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione
Abruzzo n. 14 del 2014 per violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost.» (v. anche la sentenza 11 febbraio 2010, n. 40 e, da ultimo, la
stessa già citata sentenza n. 85/2014).
5. Tanto chiarito, questa Difesa non ignora che, come s'è detto
in precedenza, con sentenza 10 aprile 2014, n. 85, codesta Corte ha
dichiarato in parte inammissibile e in parte infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge regionale n.
1/2012 - estesa alla sopravvenuta disposizione modificativa contenuta
nella legge regionale 17 luglio 2012, n. 34, di contenuto
sostanzialmente analogo -, il quale aveva sostituito la potenza
efficiente alla potenza nominale quale parametro di riferimento per
la determinazione della misura del canone concessorio idroelettrico:
e che, in particolare, la questione è stata dichiarata inammissibile
sia perchè non è stato dimostrato «come il riferimento alla potenza
efficiente influisca sui costi e quale sia il "verso economico" di
tale effetto» sia perchè nulla è stato riferito «sui presupposti di
fatto della lamentata violazione delle regole della concorrenza, se
non il generico riferimento al testo unico n. 1775 del 1933»
(paragrafo 4.4).
Nel proporre alla Corte Ecc.ma una parziale rimeditazione dei
principi che, nella richiamata sentenza n. 85/2014, hanno condotto al
rigetto in parte qua del ricorso proposto contro la legge regionale
Abruzzo n. 1/2012, mette conto ricordare che, anche in
quell'occasione, la disposizione regionale era stata impugnata dal
Governo sul presupposto che la stessa violasse le competenze statali
in materia, tra l'altro, di tutela della concorrenza, creando uno
squilibrio tra gli operatori economici insediati nel territorio della
Regione Abruzzo e quelli aventi sede in altra Regione (art. 117,
comma 2, lettera e) Cost).
La materia è stata peraltro oggetto di ulteriore esame nella
sentenza 25 febbraio 2014, n. 28, depositata però in data successiva
all'udienza di trattazione dell'impugnazione definita con la
decisione n. 85/2014, e che non sembrerebbe essere stata valutata in
quella sede.
Nell'affrontare problematiche connesse alle concessioni del
settore idroelettrico, infatti, veniva asserita la inderogabile
necessità che l'attività di generazione idroelettrica sia ispirata
al principio secondo il quale deve essere garantito «l'accesso degli
operatori economici al mercato dell'energia secondo condizioni
uniformi sul territorio nazionale» (ciò, ai fini dell'affermazione
della competenza statale proprio in applicazione della devoluzione
operata dall'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.).
Simili affermazioni sono altresì contenute nella sentenza 1°
aprile 2014, n. 64, ove si ribadisce che «in tale settore il
legislatore statale ha espressamente affrontato l'esigenza di
tutelare la concorrenza garantendo l'uniformità della disciplina
sull'intero territorio nazionale»; e che la necessità di «agevolare
l'accesso degli operatori economici al mercato dell'energia secondo
condizioni uniformi sul territorio nazionale», attuata, a livello
nazionale, attraverso la normativa posta con il decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83, porta a ritenere la disciplina delle utenze
idroelettriche oggi attratta «nell'ambito della lettera e) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.».
L'art. 37, comma 7, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83,
convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, prevede infatti che,
«al fine di assicurare un'omogenea disciplina sul territorio
nazionale delle attività di generazione idroelettrica e parità di
trattamento tra gli operatori economici, con decreto del Ministro
dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali
per la determinazione, secondo principi di economicità e
ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni
delle concessioni ad uso idroelettrico».
E se è vero che tale norma demanda alla legislazione regionale
di dettaglio la concreta fissazione, all'interno dei valori massimi
stabiliti dallo Stato, dei canoni delle concessioni idroelettriche,
è però altrettanto vero che essa costituisce la più evidente
dimostrazione del fatto che la tutela della concorrenza nel mercato
dell'energia elettrica - e, di riflesso, la parità di trattamento
tra gli operatori economici - costituisce principio non soltanto di
rilievo comunitario, ma trova esplicito riconoscimento anche a
livello nazionale.
Se tali devono ritenersi i principi che regolano il riparto delle
competenze nella materia che ne occupa, non può dunque da essi
prescindersi nell'esaminare il regime cui, per effetto della norma
che qui si impugna (e di quelle che con variegate formulazioni
l'hanno preceduta), la materia della determinazione dei canoni
concessori dovuti dagli operatori idroelettrici è oggi sottoposta
nella Regione Abruzzo.
E tale esame conduce, ad avviso di questa Difesa, a ritenere che
la norma abbia l'effetto di alterare le condizioni concorrenziali sul
territorio nazionale, discriminando gli operatori idroelettrici
insediati in Abruzzo e così violando l'art. 117, comma 2, lettera e)
della Costituzione.
6. Come s'è detto in apertura del presente scritto, tutte le
regioni italiane parametrano il canone alla potenza nominale media di
concessione, con valori oscillanti tra i 13 e i 37 euro/kW
(segnatamente: Veneto 29,68 euro/kW; Sardegna, 14,35 euro/kW;
Lombardia 31,09 euro/kW; Basilicata 13,85 euro/kW; Campania 13,89
euro/kW; Campania 13,89 euro/kW; Calabria 14,05 euro/kW; Molise 37,91
euro/kW; Sicilia 14,46 euro/kW; Toscana 15,26 euro/kW; Emilia-Romagna
14,3 euro/kW; Piemonte 28,24 euro/kW).
La Regione Abruzzo, invece, determina il canone di concessione
idroelettrica sulla base della potenza efficiente dell'impianto.
Tale diversa grandezza di riferimento conduce, in concreto, alla
determinazione di canoni concessori di gran lunga superiori a quelli
determinati sulla base della potenza nominale media dell'impianto con
effetti, come si vedrà, distorsivi della concorrenza e, quindi,
violativi dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Carta
fondamentale.
La potenza efficiente alla quale fa da tempo riferimento il
legislatore regionale abruzzese non si identifica infatti nè con la
potenza realmente prodotta dall'impianto idroelettrico nè con quella
media producibile nell'anno, ma, come s'è visto, consiste nella
potenza che sarebbe teoricamente producibile durante quattro ore di
ipotetico funzionamento, in condizioni ottimali di portata e di
salto, sfruttando la massima efficienza possibile dell'impianto.
Si tratta, com'è evidente, di un parametro che, avendo riguardo
al funzionamento dell'impianto in condizioni «estreme» - massima
efficienza di tutte le parti dell'impianto e condizioni ottimali di
portata e di salto - e temporalmente circoscritte - 4 ore -, è non
solo completamente avulso dalla realtà produttiva quotidiana ma
altresì scarsamente significativo della reale capacità «economica»
del concessionario/produttore che finisce, quindi, come si
dimostrerà, per esserne gravemente danneggiato.
Perchè se è vero che, come ha sottolineato codesta Corte nella
pluricitata sentenza n. 85/2014, nel quadro competenziale delineato
dal decreto legislativo n. 112/1998 lo Stato «non può limitare
l'autonomia legislativa regionale e provinciale acquisita in materia»
di determinazione della misura dei canoni di derivazione di acqua a
scopo idroelettrico, è però altrettanto vero che, come parimenti
evidenziato da codesto Consesso, «l'unico principio fondamentale
della materia è quello della onerosità della concessione e della
proporzionalità del canone alla entità dello sfruttamento della
risorsa pubblica e all'utilità economica che il concessionario ne
ricava».
E, sotto questo profilo, il parametro prescelto dalla Regione
Abruzzo per quantificare il canone dovuto dal concessionario
idroelettrico non è, come s'è detto e come si proverà,
proporzionato nè «alla entità dello sfruttamento della risorsa
pubblica» nè, soprattutto, «all'utilità economica che il
concessionario ne ricava».
7. E, invero, come è evidente anche per un soggetto sprovvisto
di particolari cognizioni tecniche, il parametro della potenza
efficiente, per di più identificata attraverso i dati di targa del
macchinario installato, può discostarsi di molto dal valore della
potenza nominale di concessione.
Il che vale specialmente per gli impianti dotati di lago o bacino
di accumulo dell'acqua, che utilizzano grandi quantità d'acqua in
periodi limitati dell'anno e che hanno, dunque, necessità di
macchinari con una potenza efficiente molto maggiore di quella media
annua di concessione.
Un impianto a bacino di grandi dimensioni con potenza media di
concessione pari a 50 mW, avrà, tipicamente, una potenza efficiente
- secondo la definizione introdotta dalla disposizione censurata - di
circa 150 mW (una potenza efficiente pari dunque a 3 volte circa
quella di concessione).
L'incidenza economica della disposizione sulle imprese ubicate in
Abruzzo è conseguente e direttamente proporzionale: fermo restando
il valore di euro 35 per kW ora ribadito dall'art. 1 della legge,
l'applicazione dello stesso ad una grandezza (potenza efficiente)
sino a 3 volte maggiore (di quella media di concessione) comporta,
molto semplicemente, la triplicazione della misura del canone
concessorio.
8. E per apprezzare come a tale aumento del canone, introdotto in
via diretta dalla legge regionale in esame, consegua una
sperequazione fra le imprese ubicate in Abruzzo e quelle ubicate in
altre regioni, è sufficiente considerare il prezzo di vendita del
bene prodotto, cioè dell'energia elettrica.
Restando all'esempio del grande impianto di bacino, il canone,
calcolato in base alla legge in esame, può arrivare a pesare sino a
21 euro per ogni MW/h prodotto, mentre sarebbe di soli 7 euro per
MW/h se fosse calcolato sulla base della potenza media di
concessione. Tale grandezza va confrontata con l'attuale prezzo di
mercato dell'energia elettrica per impianti a bacino, il quale può
oscillare tra i 50 e i 90 euro per MW/h: ne consegue che l'importo
del canone può arrivare ad «assorbire» circa un terzo del prezzo di
vendita dell'energia.
9. Quanto precede dimostra, al di là di ogni ragionevole dubbio,
che la disposizione che oggi si impugna incide - e incide assai
fortemente - sulla capacità delle imprese di operare in condizioni
di parità sul mercato unico dell'energia elettrica: e, ad avviso di
questo Patrocinio, offre, sia detto per inciso, quella prova di «come
il riferimento alla potenza efficiente influisca sui costi e quale
sia il "verso economico" di tale effetto» che aveva indotto codesta
Ecc.ma Corte a dichiarare inammissibile la analoga questione di
legittimità costituzionale sollevata in riferimento all'art. 16
della legge regionale n. 1/2012 e decisa con la sentenza n. 85/2014.
Le imprese operanti in Abruzzo, gravate di un canone pari a 21
euro per MW/h, si troveranno infatti a competere con analoghi
impianti che avendo, invece, un canone molto più basso (oscillante
tra i 4 e i 7 MW/h) sono in grado di offrire sul mercato dell'energia
prezzi più bassi di quelli degli impianti abruzzesi.
Le imprese aventi impianti di produzione di energia idroelettrica
ubicati in Abruzzo sono cioè costrette a pagare un canone che,
essendo ragguagliato alla potenza efficiente dell'impianto, è di
molto superiore a quello corrisposto dalle imprese del settore
operanti in altre regioni le quali pagano invece un canone che,
essendo determinato, come s'è detto, sulla base della potenza
nominale dell'impianto, è di regola molto più basso.
E poichè il prezzo di vendita di un bene - nella fattispecie,
dell'energia elettrica - è determinato in funzione dei costi di
produzione e varia in relazione al variare di questi, è evidente che
la misura del canone di concessione idroelettrica - il quale
costituisce uno dei principali, se non il principale costo di
produzione - è decisiva ai fini della formazione e della misura del
corrispettivo offerto all'utenza finale: con la conseguenza che i
produttori idroelettrici abruzzesi, costretti a pagare un canone più
elevato per effetto dell'applicazione dei criteri recati dalla legge
qui impugnata, non sono, sotto questo profilo, e coeteris paribus, in
grado di competere con gli operatoti stabiliti in altre regioni
italiane i quali, per effetto dei canoni più bassi corrisposti, sono
in condizione di produrre a costi più contenuti e, quindi, di
offrire sul mercato dell'energia elettrica prezzi proporzionalmente
inferiori a quelli degli impianti abruzzesi.
Per le ragioni esposte, l'art. 1, comma 1, lettere a), b) e c)
della legge regionale Abruzzo n. 11/2016 contrasta con i principi in
materia di tutela della concorrenza contenuti nell'art. 37, comma 7,
del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, e conseguentemente viola
l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione.

B

L'art. 4 della legge regionale Abruzzo n. 11/2016
1. L'art. 4 della legge interviene invece su alcune disposizioni
della legge regionale 21 giugno 1996, n. 38 (legge-quadro sulle aree
protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa),
rispettivamente, gli articoli 8 - rubricato «norme transitorie di
salvaguardia», 9 - contenente la definizione e l'articolazione in
zone dei parchi naturali regionali - e 19 - dedicato alla definizione
e classificazione delle riserve naturali regionali.
In particolare, la norma che qui si impugna, al dichiarato fine
di «favorire lo sviluppo sostenibile delle aree interne attraverso
l'incremento del turismo cinofilo», consente lo svolgimento di
attività cinofile e cinotecniche per otto mesi l'anno su una
superficie non inferiore al cinquanta per cento delle zone B, C e D
dei parchi naturali regionali e non inferiore al trenta per cento di
quella delle riserve naturali regionali guidate, controllate e
speciali; inoltre, nelle more dell'adeguamento alle nuove
disposizioni dei regolamenti o dei piani dei parchi naturali
regionali ovvero del piano di assetto naturalistico, essa permette di
svolgere quelle attività per dodici mesi l'anno sull'intera
superficie delle zone B, C e D dei parchi naturali regionali e
sull'intera superficie delle riserve naturali regionali.
Così disponendo, la norma non solo non rispetta i vincoli posti
dalla legislazione nazionale nell'esercizio della competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema - così violando l'art. 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione -, ma, come si vedrà, si pone pure in contrasto
con gli obblighi assunti dall'Italia sul piano internazionale e
comunitario - così violando l'art. 117, comma 1, della Carta.
Ma per meglio comprendere il senso e la portata delle censure che
si verranno esponendo pare opportuno ricordare che:
a) all'interno di ciascun parco o riserva regionale abruzzese è,
in ogni caso, vietata «la caccia, la cattura, il danneggiamento ed in
genere qualunque attività che possa costituire pericolo o turbamento
per le specie animali, per le uova e per i piccoli nati» (v. art. 8,
comma 2, della stessa legge regionale Abruzzo n. 38/1996);
b) le zone B e C dei parchi naturali regionali individuano aree,
rispettivamente, «di elevato valore naturalistico e paesaggistico
(riserva generale)» (zona B) o «di protezione, per la conservazione
di ambienti naturali in parte antropizzati» (zona C) (v. art. 9,
comma 2, legge regionale n. 38/1996);
c) le riserve naturali regionali sono costituite da «zone del
territorio regionale, anche di limitata estensione, che presentano,
unitariamente considerate, particolare interesse naturalistico in
funzione di una speciale tutela di emergenze geomogeologiche,
floristiche, faunistiche, paleontologiche e archeologiche o di altri
valori ambientali» (art. 19, comma 1, legge regionale n. 38/1996); in
particolare, le riserve naturali guidate sono istituite «per la
conservazione e la ricostituzione di ambienti naturali nei quali è
consentita una razionale attività agricola, pascolava ed una
selvicoltura con criteri di sfruttamento naturalistici, nonchè forme
di turismo escursionistico» (art. 19, comma 2, lettera b) legge
regionale n. 38/1996); quelle controllate sono istituite «per la
conservazione di ambienti naturali in parte antropizzati, in cui
siano consentite le attività di cui alla precedente lettera b)»
(art. 19, comma 2, lettera c) legge regionale n. 38/1996); quelle
naturali, infine, sono istituite «per la salvaguardia rigorosa di
singoli ambienti di rilevante interesse naturalistico, genetico,
paesaggistico, storico, umano e geomorfogico» (art. 19, comma 2,
lettera d) legge regionale n. 38/1996).
Merita infine rammentare che, a mente dell'art. 1 della legge 23
agosto 1993, n. 349, recante norme in materia di attività
cinotecnica, «per attività cinotecnica si intende l'attività volta
all'allevamento, alla selezione e all'addestramento delle razze
canine».
Tanto premesso, l'art. 4 della legge, consentendo, come s'è
detto, lo svolgimento di attività cinofile - e, quindi, anche di
gare e manifestazioni canine - e cinotecniche per gran parte
dell'anno (8 mesi) o, in via transitoria, per l'intero anno
all'interno dei parchi e delle riserve naturali regionali su aree
che, in via transitoria, interessano o, a regime, possono arrivare ad
interessare l'intera superficie delle zone individuate dei parchi (B,
C e D) o l'intera superficie della riserva, pone in serio pericolo
specie animali prioritarie e protette, quali, ad esempio, il lupo
(che è ubiquitario), l'orso bruno marsicano (specie minacciata di
estinzione, presente nelle principali aree protette regionali e
oggetto di uno specifico piano d'azione nazionale, il c.d. PATOM) ed
il camoscio appenninico (di recente reintrodotto all'interno del
Parco naturale regionale «Sirente-Velino»).
In tal modo, restringendo l'oggetto della tutela prevista dalle
norme (nazionali, europee e internazionali) in materia di protezione
della fauna di seguito indicate, la disposizione censurata viola nel
contempo sia l'art. 117, comma 2, lettera s), Cost. - il quale
riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» -
sia l'art. 117, comma 1, Cost. - il quale impone al legislatore,
anche regionale, il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.
2. In particolare, l'art. 4 legge regionale n. 11/1999 contrasta
con le disposizioni di seguito elencate.
2.1 - Articoli 2, comma 2, e 12, comma 1, lettera b) e d) della
direttiva 92/43/CEE - c.d. HABITAT «relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche» e art. 8, comma 1, lettera b) del decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, contenente il Regolamento
di attuazione della suddetta direttiva 92/43/CEE.
L'art. 2, comma 2, della direttiva 92/43/CEE prevede l'adozione
da parte degli Stati membri di misure «intese ad assicurare il
mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione
soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora
selvatiche di interesse comunitario».
Il successivo art. 12 stabilisce a sua volta che gli Stati membri
istituiscano un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui
allegato IV lettera a) della direttiva - tra le quali sono elencate,
tra le altre, le seguenti specie: il lupo (canis lupus), l'orso bruno
marsicano (ursus arctos marsicanus) e il camoscio appenninico
(rupicapra pyrenaica ornata) -, con il divieto, fra gli altri, di:
«perturbare deliberatamente tali specie, segnatamente durante il
periodo di riproduzione, di allevamento, di ibernazione e di
migrazione» (comma 1, lettera b); «deterioramento o distruzione dei
siti di riproduzione o delle aree di riposo» (comma 1, lettera d).
In attuazione di tali disposizioni comunitarie, l'art. 8, comma
1, lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997
ha introdotto a sua volta l'esplicito divieto di perturbare le specie
animali individuate alla lettera a) dell'allegato D al regolamento -
specie tra le quali figura il lupo, l'orso bruno marsicano e il
camoscio appenninico - durante particolari fasi biologiche
(segnatamente, ciclo riproduttivo, l'ibernazione, lo svernamento e la
migrazione).
In questa prospettiva è perciò di tutta evidenza che la
disposizione regionale impugnata, consentendo lo svolgimento di
attività cinofila e cinotecnica all'interno delle aree naturali
protette abruzzesi, è suscettibile, ex se, di incidere assai
negativamente sulle fasi biologiche di vita (sulla riproduzione,
l'ibernazione, lo svernamento e la migrazione) delle specie animali
protette; e si pone così in insanabile conflitto con le norme
nazionali e sovranazionali sopra indicate - articoli 2, comma 2, e
12, comma 1, lettera b) e d) della direttiva 92/43/CEE - c.d. HABITAT
- «relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche» e art. 8, comma 1,
lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre
1997, n. 357, contenente il Regolamento di attuazione della suddetta
direttiva 92/43/CEE - violando nel contempo, sotto altro profilo, sia
l'art. 117, comma 2, lettera s), Cost. sia l'art. 117, comma 1, Cost.
2.2 - Art. 6, commi 2 e 3, della direttiva 92/43/CEE e art. 5 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997.
L'art. 6, comma 2, della direttiva 92/43/CEE stabilisce che «gli
Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli
habitat di specie nonchè la perturbazione delle specie per cui le
zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione
potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli
obiettivi della presente direttiva».
Il successivo comma 3 della medesima disposizione stabilisce poi
che «qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e
necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze
significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri
piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione
dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di
conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della
valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le
autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o
progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non
pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell'opinione pubblica».
In attuazione delle norme citate l'art. 5 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997 introduce e disciplina a
livello nazionale il procedimento di valutazione di incidenza
ambientale ai quali è obbligatorio sottoporre qualsiasi piano od
intervento suscettibile di avere incidenze significative
rispettivamente sui proposti siti di importanza comunitaria, sui siti
di importanza comunitaria e sulle zone speciali di conservazione.
Ora, poichè le attività cinofile e cinotecniche consentite
dalla norma regionale all'esame potrebbero essere svolte anche
all'interno di aree classificate come siti di importanza comunitaria
(SIC), le stesse, siccome suscettibili di incidere negativamente
sullo stato di conservazione dell'equilibrio ambientale delle aree,
dovrebbero comunque essere approvate caso per caso e, soprattutto,
solo a seguito della valutazione d'incidenza prevista dall'art. 5 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997.
E non pare fuor di luogo rammentare a tale riguardo che, secondo
quanto affermato dalla giurisprudenza di codesta Corte, «la
disciplina della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle
aree protette ai sensi di "Natura 2000", contenuta nell'art. 5 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 357
del 1997, deve ritenersi ricompresa nella "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", rientrante nella competenza esclusiva statale, e si
impone a pieno titolo, anche nei suoi decreti attuativi, nei
confronti delle Regioni ordinarie» (così Corte costituzionale
sentenze 18 aprile 2008, n. 104 e 17 marzo 2015, n. 38).
Pertanto, l'art. 4 della legge regionale n. 11/2016, esentando
indebitamente le attività cinofile e cinotecniche dalla valutazione
di incidenza ambientale, comporta un affievolimento della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e viola così sia l'art. 117, comma
1, Cost., per contrasto con la disciplina. contenuta nella direttiva
92/43/CEE sia l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost., in riferimento
all'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997.
2.3 Art. 6, comma 1, lettera c) della Convenzione «relativa alla
conservazione della vita selvatica e dell'ambiente _naturale in
Europa» adottata a Berna il 19 settembre 1979, ratificata ed eseguita
in Italia con legge 5 agosto 1981, n. 503.
Per le medesime ragioni indicate in precedenza la disposizione
regionale impugnata si pone altresì in contrasto con l'art. 6, comma
1, lettera c) della citata Convenzione la quale impone alle Parti
contraenti di adottare le «necessarie e opportune leggi e regolamenti
onde provvedere a particolare salvaguardia delle specie di fauna
selvatica enumerate all'allegato II» - tra le quali figurano, ancora
una volta, il lupo, l'orso e il camoscio -, vietando espressamente di
«molestare intenzionalmente la fauna selvatica, specie nel periodo
della riproduzione, dell'allevamento e dell'ibernazione, nella misura
in cui tali molestie siano significative in relazione agli scopi
della presente Convenzione».
Per questo profilo, la norma regionale che consente lo
svolgimento di attività cinofile e cinotecniche all'interno delle
aree protette abruzzesi, ponendosi in contrasto con vincoli derivanti
dagli obblighi internazionali, viola, ancora una volta, l'art. 117,
comma 1, Cost.
2.4 Articoli 10, comma 8, lettera e), 21, comma 1, lettera b) e 30,
comma 1, lettera d) della legge 11 febbraio 1992, n. 157, sulla
disciplina dell'attività venatoria e art. 5, punto 1, della
direttiva 30 novembre 2009/147/CE «concernente la conservazione degli
uccelli selvatici» c.d. Uccelli.
Com'è noto, poichè lo svolgimento di attività cinofile e
cinotecniche comprende anche l'attività di allevamento e
addestramento dei cani per l'esercizio dell'attività venatoria è
fuor di dubbio che, sotto questo profilo, quelle attività sono
direttamente riconducibili alla materia della caccia (sulla
riconducibilità dell'allevamento e dell'addestramento dei cani da
caccia, in quanto attività strumentale all'esercizio venatorio, alla
materia della «caccia» v. Corte cost. 16 luglio 1991, n. 350 e, da
ultimo, Corte costituzionale 17 luglio 2013, n. 193).
Da tale affermazione la sentenza da ultimo citata trae il logico
corollario che l'attività di allevamento e addestramento di cani da
caccia, rientrando nel concetto di attività venatoria, è anch'essa
soggetta alla pianificazione faunistico-venatoria prevista dall'art.
10 della legge n. 157/1992 e alla modalità e garanzie procedimentali
di cui al successivo art. 18.
In questa prospettiva e in questo ambito spetta dunque allo Stato
stabilire standard minimi e uniformi di tutela della fauna selvatica,
con regole che le regioni possono modificare, nell'esercizio della
loro potestà legislativa in materia di caccia, esclusivamente nella
direzione dell'innalzamento del livello di tutela (v., ex plurimis,
le sentenze di codesta Corte 12 dicembre 2013, n. 303, 12 dicembre
2012, n. 278, 10 maggio 2012, n. 116 e 26 aprile 2012, n. 106): come
ribadito dalla consolidata giurisprudenza costituzionale - v. le
sentenze 14 novembre 2003, n. 339, 16 luglio 1991, n. 350 e 28
dicembre 1990, n. 578 - e amministrativa - Consiglio di Stato, sez.
VI, 7 luglio 2002, n. 717; Tribunale amministrativo regionale
Campania, Napoli, sez. I, 23 ottobre 2001, n. 4639; Tribunale
amministrativo regionale Liguria, sezione II, n. 368/2004) -, in
questa materia le regioni sono pertanto tenute ad attenersi ai
divieti previsti dalla normativa quadro statale.
Tali norme, alle quali tutte le regioni devono attenersi, sono le
seguenti:
a) l'art. 10, comma 8, della legge n. 157/1992 - contenente
«norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio» - il quale stabilisce, per quanto qui interessa,
che i piani faunistico-venatori comprendono, tra l'altro, «le zone e
i periodi per l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani anche
su fauna selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di
allevamento appartenente a specie cacciabili (lett. e);
b) il successivo art. 21, comma 1, il quale pone invece,
sempre per quanto qui interessa, un divieto assoluto di «esercizio
venatorio nei parchi nazionali, nei parchi naturali regionali e nelle
riserve naturali conformemente alla legislazione nazionale in materia
di parchi e riserve naturali» (lett. b), divieto penalmente
sanzionato dall'art. 30, comma 1, lettera d) della stessa legge.
Il quadro normativo di riferimento è infine completato dalla
direttiva 2009/147/CE - concernente la conservazione degli uccelli
selvatici - la quale stabilisce, all'art. 5, punto 1, che gli Stati
membri adottino «le misure necessarie per instaurare un regime
generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all'art.
1 - vale a dire degli «uccelli viventi naturalmente allo stato
selvatico», protezione che è espressamente estesa «alle uova, ai
nidi e agli habitat» - e che comprenda in particolare il divieto:
«a) di ucciderli o di catturarli deliberatamente con
qualsiasi metodo;
b) di distruggere o di danneggiare deliberatamente i nidi e
le uova e di asportare i nidi;
c) di raccogliere le uova nell'ambiente naturale e di
detenerle anche vuote;
d) di disturbarli deliberatamente in particolare durante il
periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze
significative in considerazione degli obiettivi della presente
direttiva;
e) di detenere gli uccelli delle specie di cui sono vietate
la caccia e la cattura».
Da tutto quanto precede consegue che, in assenza di specifica
esclusione dalle attività cinofile e cinotecniche consentite
dall'art. 4 della legge regionale n. 11/2016 di quelle consistenti
nell'allevamento e nell'addestramento di cani da caccia, la medesima
norma si pone in contrasto:
a) con l'art. 10, comma 8, lettera e) della legge n.
157/1992, che, come s'è visto, assoggetta a pianificazione
l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani anche su fauna
selvatica naturale;
b) con l'art. 21, comma 1, lettera b) - e, di conseguenza,
con l'art. 30, comma 1, lettera d) - della stessa legge statale, che
vietano e sanzionano l'esercizio venatorio nei parchi nazionali, nei
parchi naturali regionali e nelle riserve naturali;
c) con l'art. 5 della direttiva 2009/147/CE, che impone un
regime di protezione generale della fauna aviaria selvatica
articolantesi nei divieti ivi elencati;
e, di conseguenza, viola sia la riserva di legge statale di cui
all'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione sia l'art. 117,
comma 1, della Carta.
Non è del resto necessario disporre di particolari conoscenze e
competenze in materia etologica per comprendere come le
manifestazioni cinofile consentite dalla norma possano arrecare un
consistente disturbo agli animali, determinare catture o distruzione
di nidi e creare altre situazioni di danno e disagio alla fauna
selvatica (nel periodo di nidificazione e dipendenza per gli uccelli
selvatici, durante il periodo di iperfagia e letargia per l'orso
bruno marsicano o lo spostamento nelle aree di svernamento per il
camoscio appenninico).
La presenza di cani liberi di vagare privi di guinzaglio nelle
aree protette, spinge infatti gli animali a spostarsi durante le fasi
del corteggiamento e della cova, causando l'abbandono dei nidi e
delle covate, esercitando un impatto negativo sulla sopravvivenza dei
giovani e limitando di conseguenza il successo riproduttivo.
I cani, infatti, sono percepiti dalla fauna selvatica come veri e
propri predatori: molte specie di uccelli, inoltre, nidificano a
terra e la loro riproduzione può fallire al minimo disturbo con
l'abbandono del nido; e la presenza dei cani può compromettere anche
il letargo dell'orso.
La concretezza dei rischi evidenziati (particolarmente elevati
per i galliformi - tra i quali si annoverano anche specie di
specifico interesse venatorio come i fagiani, le coturnici, le
quaglie, le pernici e i galli cedroni - e per la lepre italica) trova
puntuale riscontro nel parere reso dall'ISPRA - Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale - in data 22 agosto 2012
con riferimento alla poi impugnata e annullata - in parte qua - legge
regionale del Veneto 10 agosto 2012, n. 31: in detto parere -
richiamato nella già citata sentenza di codesta Corte n. 193/2013 -
si legge che «l'allenamento e l'addestramento dei cani da caccia,
indipendentemente dalla loro età, durante il periodo riproduttivo di
uccelli e mammiferi selvatici determina un evidente e indesiderabile
fattore di disturbo, in grado di determinare in maniera diretta o
indiretta una mortalità aggiuntiva per le popolazioni faunistiche
interessate».
E non è quindi certo un caso che con detta sentenza - la n.
193/2013 - codesta Corte abbia dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una norma della Regione Lombardia - l'art. 1, comma
1, lettera b) della legge regionale 31 luglio 2012, n. 15 -,
addirittura più restrittiva di quella ora adottata dalla Regione
Abruzzo, perchè consentiva l'attività di allenamento e di
addestramento dei cani sull'intero territorio regionale con
esclusione, tuttavia, delle aree protette.
La norma che si impugna - la quale non ha precedenti in
nessun'altra regione italiana - mette dunque a gravissimo rischio la
conservazione di specie faunistiche importanti, tutelate da norme
europee e nazionali.
2.5 Articoli 1, comma 3, lettera a), 11, commi 1, 3 e 4, e 12 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 «legge quadro sulle aree protette».
Com'è noto, tale legge detta, in attuazione degli articoli 9,
comma 2, e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi
internazionali, i «principi fondamentali per l'istituzione e la
gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione
del patrimonio naturale del paese» (così l'art. 1, comma 1, della
legge).
Il comma 2 dell'art. 1 della legge quadro chiarisce che «ai fini
della ... legge costituiscono il patrimonio naturale le formazioni
fisiche, geologiche, geomoocologiche e biologiche, o gruppi di esse,
che hanno rilevante valore naturalistico e ambientale».
Il successivo 3° comma stabilisce poi che «i territori nei quali
siano presenti i valori di cui al comma 2, specie se vulnerabili,
sono sottoposti ad uno speciale regime di tutela e di gestione, allo
scopo di perseguire, in particolare, le seguenti finalita':
a) conservazione di specie animali o vegetali, di
associazioni vegetali o forestali, di singolarità geologiche, di
formazioni paleontologiche, di comunità biologiche, di biotopi, di
valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri
idraulici e idrogeologici, di equilibri ecologici».
La tutela dei valori naturali ed ambientali nonchè storici,
culturali, antropologici tradizionali è affidata all'Ente parco che
tali valori persegue attraverso gli strumenti del piano per il parco
(art. 12 della legge) e del regolamento del parco (art. 11) (in
argomento, cfr. Corte costituzionale sentenze 12 ottobre 2011, n.
263, 11 febbraio 2011, n. 44 e 25 novembre 2008, n. 387).
Il regolamento del parco «disciplina l'esercizio delle attività
consentite entro il tenitorio del parco», anche, se in generale, «nei
parchi sono vietate le attività e le opere che possono compromettere
la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con
particolare nguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi
habitat. In particolare sono vietati:
a) la cattura, l'uccisione, il danneggiamento, il disturbo
delle specie animali; la raccolta e il danneggiamento delle specie
vegetali ...» (art. 11, commi 1 e 3, lettera a) della legge n.
394/1991).
L'art. 11, comma 4, della legge n. 394/1991 precisa poi che
eventuali deroghe ai divieti di cui al comma 3 possono essere
stabilite solo dal regolamento del parco e che per quanto riguarda la
lettera a) del medesimo comma 3, eventuali prelievi faunistici ed
eventuali abbattimenti selettivi, necessari per ricomporre squilibri
ecologici accertati dall'Ente parco, devono avvenire per iniziativa e
sotto la diretta responsabilità e sorveglianza dell'Ente parco ed
essere attuati dal personale dell'Ente parco o da persone all'uopo
espressamente autorizzate dall'Ente parco stesso.
Tali disposizioni - e, segnatamente, l'art. 11, comma 3, della
legge quadro, che indica le attività vietate nei parchi - vincolano
il legislatore regionale il quale non può discostarsi da esse nella
misura in cui stabiliscono livelli minimi uniformi su tutto il
territorio nazionale di tutela dell'ambiente e, come e in quanto
tali, sono espressione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» ex art.
117, comma 2, lettera s), Cost. (sul punto si v., tra le tante, le
sentenze della Corte 26 gennaio 2012, n. 14, 12 ottobre 2011, n. 263,
11 febbraio 2011, n. 44, 18 marzo 2005, n. 108 e 14 luglio 2000, n.
282).
Anche sotto questo profilo, lo svolgimento di attività cinofile
e cinotecniche all'interno delle aree naturali protette mette a
repentaglio i valori naturali ed ambientali la cui tutela è affidata
all'Ente parco traducendosi in attività oggettivamente incompatibili
con la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati,
con particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e ai
rispettivi habitat.
Per le suesposte ragioni l'art. 4 della legge regionale Abruzzo
n. 11/2016, ponendosi in contrasto con gli articoli 1, comma 3,
lettera a), 11, commi 1, 3 e 4, e 12 della legge n. 394/1991 viola
l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli articoli 1, comma 1,
lettere a), b) e c) e 4 della legge della Regione Abruzzo 13 aprile
2016, n. 11, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Abruzzo n. 59 del 14 aprile 2016, come da delibera del Consiglio dei
Ministri assunta nella seduta del giorno 31 maggio 2016.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei Ministri nella riunione del giorno 31 maggio 2016,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Abruzzo 13
aprile 2016, n. 11, secondo i termini e per le motivazioni di cui
alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 59 del 14 aprile 2016.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 7 giugno 2016

Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani