1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 settembre 1998
N. 38 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 settembre 1998 (della regione Veneto) Zootecnia - Agricoltura - Modifiche in materia di accertamenti sulla produzione lattiera - Ricorsi di riesame avverso le comunicazioni dell'A.I.M.A., concernenti i quantitativi di riferimento individuali assegnati e di latte commercializzato - Obbligo per le regioni alla trattazione e alla decisione di tali ricorsi entro il termine perentorio di ottanta giorni - Competenza dell'A.I.M.A. ad effettuare l'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quote e dei quantitativi ad essi spettanti - Irragionevolezza - Incidenza sul principio della liberta' dell'iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della p.a. - Violazione dei principi posti per l'esercizio della decretazione d'urgenza - Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali - Violazione del principio di leale cooperazione - Incidenza sull'obbligo al rispetto dei principi dell'ordinamento comunitario. (Legge 3 agosto 1998, n. 276, art. 1, comma 1; legge 3 agosto 1998, n. 276). (Cost., artt. 3, 5, 11, 77, 97, 115, 117 e 118; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, art. 2, commi 1, 3 e 5; legge 28 marzo 1997, n. 81; legge 3 luglio 1997, n. 204; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143). (098C1112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-1998)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Giancarlo Galan,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di giunta regionale n. 3058 del 4
agosto 1998, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avvocati
Romano Morra e proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 3 agosto
1998, n. 276, pubblicata in Gazzetta Ufficiale - serie generale - n.
187 del 12 agosto 1998, recante "Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182, recante
modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione
lattiera", nella sua interezza ed in particolare, quanto all'art. 1,
comma 1, in quanto dispone che le decisioni in ordine ai ricorsi di
riesame debbano essere adottate entro il termine perentorio di
ottanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione dei
medesimi, di cui all'art. 2, comma 5, d.-l. n. 441/1997 come
convertito in legge 5 maggio 1998, e quindi comunicate all'AIMA entro
i successivi cinque giorni, ferma restando la responsabilità civile,
penale, amministrativa e disciplinare degli autori dell'omissione
della decisione o del ritardo nell'invio della stessa e, quanto
all'art. 1, comma 1, in quanto, nella parte in cui, modificando il
comma 3 dellart. 1 del d.-l. n. 182/1998, modifica il nuovo comma
1-bis dell'art. 5, d.-l. n. 411/1997, mantiene l'illegittima
attribuzione in capo all'A.I.M.A. dei compiti di aggiornamento degli
elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi
spettanti per il periodo 1998-1999.
F a t t o
1.1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al
contenimento della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo,
è stato introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa
l'effettiva entità della produzione interna e la irrogazione delle
relative sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (A.I.M.A.), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone l'articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989: l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè, peraltro, il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68 del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assengata superiore a quella effettiva ed al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con modificazioni
in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la riduzione delle
quote B per singolo produttore, con l'esclusione degli operatori
delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla direttiva del
Consiglio CEE n. 75/268 del 28 aprile 1975 da effettuarsi entro il 31
marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B ((lett. a)),
ha escluso ((lett. b)) da entrambe le riduzioni non solo i produttori
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468 del 1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di
miglioramento zootecnico da parte della regione e che lo abbiano
realizzato possano chiedere la assegnazione di una quota
corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel piano
medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più in generale, il d.-l. n. 727 del 1994 e la legge n. 46 del
1995 hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra
Stato regioni, rimettendo l'istruttoria e la predisposizione deI
piano di rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, è stato introdotto un meccanismo di autocertificazione
delle produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
La legge n. 46 del 1995, insieme con il decreto-legge convertito,
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso n. 23/1995, con
allegazione di numerosi profili di incostituzionalità. Codesta,
ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza del 23
novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995 accoglieva
il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla regione
Lombardia e rubricato con n. 22/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella parte in
cui non vi si contemplava il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino.
1.2. - Come è noto, il Governo è poi più volte intervenuto con
la decretazione di urgenza, adottando prima il d.-l. 15 marzo 1996,
n. 124, e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16 maggio
1996, n. 260 (impugnati con i ricorsi n.r.g. 19 e 28/1996), indi con
il d.-l. 8 luglio 1996, n. 353 (del pari impugnato con il ricorso
n.r.g. 33/96), con il d.-l. 8 agosto 1996, n. 440 (impugnato con il
ricorso n.r.g. 38/1996), con il d.-l. 6 settembre 1996, n. 463
(impugnato con ricorso n.r.g. 41/1996) e "infine" con i dd.-ll. 23
ottobre 1996, nn. 542 e 552 (il secondo impugnato con ricorso n.r.g.
47/1996). Tali ultimi due decreti-legge sono poi stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996, n. 642 e 23 dicembre
1996, n. 649 (impugnate con ricorsi nn.rr.gg. 13/1997 e 15/1997).
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge di
conversione del d.-l. n. 542 del 1996 (legge n. 649 del 1996);
l'altra saldatasi con la legge di conversione del d.-l. n. 552 del
1996 (legge n. 642 del 1996).
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, strettamente interconnesse ancorchè distinte,
per le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti, hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale, rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle
leggi ora ricordate, il legislatore è poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (impugnata con ricorso n.r.g. 21/1997) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2.
Tutti i ricorsi più sopra menzionati e segnatamente i ricorsi nn.
rr.gg. 19, 28, 33, 38, 41 e 47 del 1996 e 13, 15 e 21 del 1997, sono
stati discussi all'udienza pubblica tenutasi in data 28 ottobre 1997.
In riferimento ai medesimi ricorsi sopra menzionati, codesta ecc.ma
Corte. in data 19 dicembre 1997, ha depositato in cancelleria
ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997, con la quale si è
disposta a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (e in
minima parte a carico dei Presidenti delle regioni) ampia
integrazione documentale.
1.3. - Nonostante avessero operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto in materia con il d.-l. n. 11 del 1997 (anch'esso
impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al n. 26/1997,
pendente avanti codesta ecc.ma Corte).
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del cosiddetto
"superprelievo", ed esasperati dalla pachidermica gestione del
settore lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo
ha ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza. Quanto ai suoi contenuti, il decreto in
questione può essere diviso, per quanto qui interessa (e
prescindendo dunque dalle disposizioni puramente finanziarie e da
quelle previdenziali, di cui agli artt. 9-11) in due parti. In una
prima parte si interviene - disinteressandosi del tutto delle
prerogative delle regioni - con forme di finanziamento agevolato ai
produttori, onde far fronte alla crisi del settore determinata, per
un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e per l'altro dalla
sovrapproduzione di latte.
Così, l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3), tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia. In
una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima e relativa a
questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più meditata
considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime della
produzione lattiera.
Così, l'art. 5 detta regole sull'assegnazione di quote ai giovani
produttori. L'art. 7 istituisce una commissione governativa di
indagine in materia di quote latte. L'art. 8, infine detta norme in
materia di identificazione e registrazione degli animali (anagrafe
del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n.
317.
1.4. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
26/97, sopra menzionato, il d.-l. n. 11 del 1997 è stato poi
convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997, n. 81
(anch'essa impugnata con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte
al n. 37/1997). La struttura del decreto è stata profondamente
alterata, poichè i suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e
trasformati in commi (ben 54) di un solo maxi-articolo 1, ma il testo
delle varie previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad
eccezione delle parti che qui appresso si indicano. È stato,
anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel quale si
prevede che le funzioni amministrative relative all'attuazione della
normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle
regioni (e dalle province autonome). La soddisfazione con la quale
dovrebbe essere accolto il doveroso riconoscimento del corretto
assetto delle competenze in questo delicato settore è destinata ad
avere vita breve. Basta infatti leggere quanto l'art. 01 aggiunge a
tale previsione, e precisamente che:
a) l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale solo
"a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...³) sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998 di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per gli
altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel
settore lattiero-caseario. Come si vede, l'incipit di tale articolo,
apparentemente garantista per le regioni, si rivela addirittura
derisorio quando inserito nel contesto dell'intera previsione
normativa. Senipre nell'art. 01, poi, si è previsto (al comma 2)
che le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri
sostitutivi nei confronti delle regioni, spettano al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 1, è
stato modificato assai marginalmente, con il rinvio (prima mancante)
a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992 in materia di
attribuzione dei quantitativi di riferimento di produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, è stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai sinoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina. L'originario art. 4, comma 2,
del decreto (ora art. 1, comma 14) è stato modificato con la
eliminazione dell'inciso che prevedeva la sottoscrizione della
domanda di premio per l'abbandono della produzione da parte del
proprietario, ove questi fosse soggetto diverso dal titolare della
quota. L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma
17) è stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina
ancora più analitica - e perciò illegittima - delle assegnazioni di
quote ai giovani produttori. L'originario art. 5, comma 2 (ora art.
1, comma 18) è stato modificato con alcuni aggiustamenti lessicali
ed in particolare con la previsione che la riassegnazione delle quote
avvenga "a livello regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), è stato
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare. È stata introdotta, all'art.
1, comma 35, la previsione secondo cui l'AIMA provvede a rettificare
gli elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare e
ai conguagli sulla base delle risultanze della relazione della
Commissione governativa di cui al punto precedente, con il risultato
di aggravare ulteriormente - se possibile - i già gravi vizi
evidenziati nell'impugnativa del decreto. È stato introdotto
all'art. 1, comma 42, e modificando doverosamente l'assurdo art. 8
del decreto, il principio secondo cui le regioni si avvalgono della
banca dati per la registrazione ed identificazione dei bovini da
allevamento.
1.5. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il
Governo ha poi adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118, del pari
impugnato con ricorso n.r.g. 41/97, pendente innanzi a codesta ecc.ma
Corte.
In estrema sintesi, il contenuto di tale d.-l. è il seguente:
il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 l'operatività della
Commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28,
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovrà presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione;
il comma 2 ribadisce quanto già disposto dal comma 30, dell'art.
1, della legge n. 81 del 1997, circa l'utilizzo della forza pubblica,
aggiungendo che essa può in particolare svolgere ispezioni
amministrative ed esercitare "tutti i poteri ... spettanti
nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio delle proprie
attività istituzionali";
il comma 3 demanda all'AIMA, entro venti giorni dalla
presentazione della relazione di cui al comma 1, di operare le
rettifiche negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 e di effettuare i conseguenti
conguagli in sede di compensazione nazionale per il periodo
1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile o sufficiente,
le ripetizioni di somme trattenute in meno. Il 31 agosto diventa
così il nuovo termine per il versamento del saldo del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti per il periodo 1995-1996;
il comma 4 differisce al 10 giugno 1997, limitatamente al periodo
1996-1997, le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche dai
produttori, in base al regolamento CEE n. 536/1993 e prescrive nello
stesso termine una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996,
prevedendo, in caso di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da
parte del produttore verifiche da parte delle forze di polizia;
il comma 5 è la norma finanziaria.
Il d.-l. n. 118/97 è poi stato convertito in legge 3 luglio 1997,
n. 204. Quest'ultima, in aggiunta al d.-l. convertito, prevede:
la sospensione dei programmi di abbandono della produzione di
latte e la conseguente interruzione dell'assegnazione delle quote
gratuite ai giovani produttori (art. 1-bis);
l'obbligo per i primi acquirenti di trattenere solo il 20% del
prelievo supplementare della quota B ridotta ed ugualmente prodotta
nell'annata 1996-1997 (art. 1, comma 4-bis);
la proroga dei lavori della Commissione per tutto agosto (art.
1, comma 1), con conseguente slittamento dei termini previsti
dall'art. 1, comma 3, del d.-l. convertito. Nel frattempo, il
Governo - aggravando la già sconcertante disorganicità e
frammentarietà della disciplina in materia di quote latte - ha fatto
sì che si intrufolasse nel testo del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130,
convertito in legge 16 luglio 1997, n. 228, relativo agli incendi
boschivi, un articolo relativo ai controlli veterinari straordinari
da effettuarsi su tutti i capi bovini presenti nelle aziende da
latte. Con l'art 6 del d.-l. in oggetto è stato, infatti,
autorizzato il Ministro della sanità a disporre la suddetta
rilevazione tramite i servizi veterinari delle U.S.L. Infine, il
Governo, con il d.-l. 15 settembre 1997, n. 305 - poi non convertito
-, disponeva la proroga di sessanta giorni dei suddetti termini
imposti all'AIMA per le rettifiche negli elenchi dei produttori
sottoposti a prelievo supplementare per il periodo 1995-1996 e per
l'effettuazione dei conseguenti conguagli in sede di compensazione
nazionale per il periodo 1996-1997, ovvero - se il conguaglio non sia
possibile o sufficiente - per la restituzione delle somme versate in
più e la ripetizione di quelle versate in meno.
2.1. - Nel frattempo la Commissione d'indagine, istituita con il
d.-l. n. 11 del 1997, ha presentato due relazioni, del 26 aprile 1997
e del 31 agosto 1997, quest'ultima frutto delle proroghe disposte dal
d.-l. n. 118 del 1997 e dalla legge di conversione n. 204 del 1997.
La Commissione ha evidenziato come la situazione attuale sia frutto
di una normativa che, oltre a disattendere le direttive e i
regolamenti comunitari, risulta essere chiaramente inadeguata ad
impostare un definitivo riassetto del sistema. Il dato maggiormente
preoccupante e stato individuato nel proliferare di contratti di
pseudo-soccida e comodato. Tale fenomeno, volto ad eludere le
disposizioni normative in materia di circolazione di quote latte,
discende - ad avviso della medesima Commissione - da una legislazione
nazionale non conforme al diritto comunitario e contraddittoria al
suo interno. Infatti, se da un lato la legislazione italiana - allo
scopo di conservare le quote produttive nelle aree territoriali di
origine - proibisce la compravendita e l'affitto di sole quote al di
fuori della regione di appartenenza del cedente (legge n. 468 del
1992), vietando altresì la cessione della sola quota tra aree non
omogenee, dall'altro fa menzione dei contratti associativi, senza
precisare alcunchè rispetto agli stessi (legge n. 407 del 1994). I
contratti di pseudo-soccida e comodato (resi possibili dalla
richiamata menzione da parte della legislazione interna dei contratti
associativi) non comportano un effettivo trasferimento della
titolarità delle quote in capo agli stipulanti (e per questo non
sono soggetti nè al controllo della regione nè dell'AIMA), ma,
legittimando una produzione di latte da parte di chi è privo di
bestiame, oppure da parte dei produttori che hanno già completamente
utilizzato la quota a propria disposizione, hanno comunque come unico
oggetto del rapporto la realizzazione di una cessione strumentale -
seppure sui generis - della quota. Da tali transazioni conseguono in
tutta evidenza enormi squilibri in sede di compensazione nazionale, a
danno dei produttori effettivi. Va fin da ora precisato che tali
contratti sfuggono a qualsivoglia controllo in quanto non comportano
un formale trasferimento della quota; il fine di suddette transazioni
è infatti l'illegittimo utilizzo della quota da parte di chi non ne
è titolare. Al proposito si sottolinea che l'art. 8 della legge n.
468 del 1992 attribuisce al Ministero i poteri di controllo in ordine
all'improprio utilizzo degli strumenti giuridici previsti dalla legge
medesima. Inoltre - come la stessa Commissione rileva - tali pseudo
soccide e comodati non possono dirsi stipulati in evidente violazione
della normativa interna, in quanto essa - seppure in contrasto con la
normativa comunitaria - legittima l'utilizzo di non meglio definiti
contratti associativi. Il problema di fondo non risiede dunque nei
controlli - quasi impossibi li ad effettuarsi -, ma nella disciplina
statale del settore. La stessa Commissione sollecita, infatti, una
effettiva ed ordinata ripartizione dei ruoli tra i vari soggetti
preposti alla disciplina e gestione del settore.
2.2. - La Commissione governativa ha inoltre proposto che la
compensazione, limitatamente alla campagna 1995-1996, venga
effettuata secondo il previgente sistema e cioè prima al livello
delle APL, e a livello dei non associati, e poi a livello nazionale.
Tale proposta - sempre secondo la Commissione - si impone in
considerazione del principio del legittimo affidamento, così come
riconosciuto anche dall'ordinamento comunitario. In base a tale
principio, infatti, la Corte di giustizia ritiene non possa non
tenersi conto dell'affidamento riposto dall'imprenditore su norme,
comportamenti e prassi delle autorità nazionale e comunitaria, in
base alle quali egli ha determinato le proprie operazioni commerciali
ciò sempre che nessun interesse pubblico vi osti e che la lesione
subita sia intervenuta in modo imprevedibile. Nel caso di specie,
considerato che solo nel maggio del 1996 la UE ha contestato
formalmente la metodologia di compensazione utilizzata in Italia, gli
allevatori fino ad allora confidavano del tutto verosimilmente nel
mantenimento del precedente sistema. Inoltre, nessuna conseguenza si
produrrebbe a carico dello Stato nel caso in cui si tornasse ad
operare la compensazione secondo la normativa previgente: il prelievo
per l'esubero continuerebbe infatti ad essere a carico dei produttori
eccedentari (cfr. pagg. 84-86, Relazione del 26 aprile 1997; pagg.
56-59 e 140-149, Relazione del 31 agosto 1997). Le considerazioni
espresse in tal senso dalla Commissione confermano le gravi
illegittimità che viziano le disposizioni impugnate, troppo
frettolosamente escogitate dal legislatore al solo fine di ovviare ad
ulteriori infrazioni comunitarie. Viceversa la Commissione medesima
ritiene necessario risolvere definitivamente la grave crisi del
settore tramite misure che oltre ad assicurare l'effettivo
adempimento agli obblighi imposti dall'UE, risultino idonee a
governare il sistema delle quote latte sulla scorta dei principi di
equità ed economicità (cfr. pag. 204, Relazione del 31 agosto
1997).
2.3. - Altro punto sottolineato da entrambe le relazioni redatte
dalla Commissione d'indagine riguarda la sicura e totale
compensazione concessa agli operatori delle zone svantaggiate (cfr.
pagg. 158-159, Relazione del 31 agosto 1997). In seguito ad
un'analisi comparata delle legislazioni degli stati membri, la
Commissione stessa ha evidenziato come la situazione italiana, oltre
ad essere atipica, non risponda allo spirito della normativa
comunitaria, che consente, infatti, agevolazioni in favore delle zone
svantaggiate solo a monte del sistema e cioè in sede di assegnazione
delle quote. La sostanziale esclusione dei produttori operanti nelle
zone svantaggiate dal pagamento del prelievo supplementare comporta,
dunque, un'intollerabile disparità di trattamento nei confronti
degli operatori delle regioni a maggiore vocazione produttiva, quali
la regione ricorrente.
2.4. - Infine, quanto all'attribuzione dei poteri di gestione delle
quote in capo alle regioni, la Commissione sottolinea la necessità
di predeterminare, con riguardo alle particolari situazioni locali
più sistemi concordati da ciascuna regione con l'organo statale di
controllo (cfr. pag. 78, Relazione del 26 aprile 1997). Ne discende
che le mere affermazioni di principio, quali la tardiva previsione di
un Comitato permanente in sede consultiva e la formale attribuzione
delle competenze in capo alle regioni - salvo mantenere ben salde in
capo all'AIMA le competenze effettive - non potevano certo bastare ai
fini di una seria e meditata riorganizzazione della materia.
2.5. - In conclusione, le relazioni redatte dalla Commissione
d'indagine evidenziano la necessità di riformare in radice l'intero
sistema, a partire dall'individuazione dell'annata di riferimento per
l'assegnazione delle quote. Si è infatti dimostrato come le errate
rilevazioni della produzione nazionale effettuate a più riprese da
diversi organismi abbiano determinato già ab origine le condizioni
per il proliferare delle successive e consequenziali distorsioni, che
hanno impedito l'effettivo e razionale adempimento degli obblighi
imposti dalla UE. Siffatta situazione è da addebitarsi in primo
luogo all'assurda ed incoerente sovrapposizione di disposizioni che
si sono sempre più allontanate dal dato reale. Le distorsioni del
sistema si sono così moltiplicate ed hanno di fatto impedito un
effettivo adeguamento della normativa interna agli obblighi imposti
dalla UE.
La Conimissione ha poi rinvenuto precise responsabilità in ordine
alla evidente disfunzione del settore, e segnatamente:
in capo all'UNALAT e alle organizzazioni professionali agricole,
che hanno a suo tempo fornito dati non veritiera in merito alla
produzione nazionale;
in capo alle APL, per la gestione scorretta delle quote;
in capo ai primi acquirenti - le latterie -, che in genere non
hanno ostacolato l'utilizzo distorto dei contratti "associativi" da
parte dei produttori;
in capo del CCIA, per le imprecise rilevazioni in ordine alla
produzione nazionale;
in capo al Governo, in riferimeuto alla stratificazione di norme
non sempre - rectius, quasi mai - in linea con il diritto
comunitario;
in capo al Ministero, per non avere gestito correttamente i
rilevamenti sulla produzione nazionale interna;
in capo all'AIMA, in riferimento alla dimostrata inefficienza
operativa. È, poi, emblematico ed illuminante che, quanto alle
regioni, le relazioni si siano invece limitate ad evidenziare
l'omesso esercizio da parte di tali Enti dei poteri di controllo in
relazione, in particolare, ai quantitativi effettivi di latte
prodotto dai singoli operatori ed in ordine ai contratti di acquisto
ed affitto di quote. In relazione ai contratti, però, si è già
detto dell'impossibilità di sottoporre a controllo quelle
particolari forme di transazioni, dette di pseudo-soccida e comodato;
queste ultime, infatti, non comportando un effettivo trasferimento di
quota non erano in realtà soggette ad alcun controllo ex lege.
Quanto all'omesso controllo dei quantitativi di latte effettivamente
prodotto, è di tutta evidenza che i poteri attribuiti alle regioni
erano - e sono - del tutto formali, spettando all'AIMA l'esclusiva
competenza in ordine all'assegnazione delle quote. L'estromissione
delle regioni dai poteri programmatori ha ovviamente impedito alle
stesse l'esercizio dei poteri di controllo. Il sistema indotto dalle
disposizioni succedutesi in materia di quote latte ha reso, infatti,
possibile l'utilizzo da parte di alcuni produttori di strumenti
giuridici (quali i contratti di pseudo-soccida e comodato) ai limiti
della legalità, impedendo di fatto all'organo periferico un
effettivo controllo sul dato reale.
3. - Malgrado l'invito della Commissione governativa di procedere
ad una complessiva - nonchè definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo è nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411/1997,
impugnato con il ricorso n.r.g. 3/98, pendente avanti codesta ecc.ma
Corte. In sintesi, il decreto, quanto al procedimento di
accertamento, prevedeva:
che l'AIMA accertasse la produzione effettiva per i periodi più
sopra indicati, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1 non
firmati o con firme apocrife, b) ai modelli L1 privi dell'indicazione
dei capi bovini, c) ai modelli L1 con quantità di latte
commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame, d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi,
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) dovessero essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993 (art. 2,
comma 2) (dimenticando che la revoca è disposta dalle regioni, che,
in quanto non destinatarie dell'atto comunicato, non potrebbero
direttamente valutare se l'invio della documentazione è avvenuto nei
termini prescritti);
che l'AIMA aggiornasse i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 tenendo
conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30 settembre
1997 dalle regioni e dalle province autonome, b) degli azzeramenti di
doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle regioni e
province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di entrata in
vigore del decreto stesso, c) dei trasferimenti di quote e cambi di
titolarità per i periodi considerati, comunicati dalle regioni e
province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997 (si consideri
che, quanto ai cambi di titolarità, per il periodo 1997-1998, essi
possono essere effettuati fino al 31 marzo 1998 e comunicati alle
regioni nei 15 giorni successivi - v. art. 21, d.P.R. numero 569/1993
-), d) della correzione in base alle risultauze del censimento
1993-1994, delle assegnazioni di quote a suo tempo effettuate (art.
2, comma 3);
che l'AIMA compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte);
che i singoli interessati potevano presentare alla regione, a
pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5,
seconda parte e comma 6) (dimenticando che la regione, non potendo
accertare la data di ricezione della comunicazione, non sarebbe stata
in grado neppure di accertare il presupposto di ammissibilità del
ricorso medesimo - ovvero: la sua proposizione nei termini);
che le regioni dovevano decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni (termine perentorio) a decorrere dalla scadenza del
termine per la presentazione, ed entro lo stesso termine dovevano
comunicare all'AIMA la relativa decisione, a pena di irricevibilità
e salva la responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2,
comma 8) (ancora non si è considerato che le regioni non hanno i
mezzi per accertare il dies a quo). Nelle more della effettiva
attuazione di quanto sopra descritto il Governo ha poi disposto in
favore dei produttori la restituzione dell'80% degli importi
trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare,
limitatamente al periodo 1996-1997 (art. 1). Inoltre, l'art. 3
disponeva che l'AIMA provvedesse alla rettifica della compensazione
nazionale per il periodo 1995-1996 sulla base dei modelli L1
pervenuti alla data di entrata in vigore del decreto, nonchè degli
accertamenti compiuti e delle decisioni dei ricorsi di riesame di cui
all'art. 2. L'art. 4, quanto alla campagna 1997-1998, disponeva che
l'AIMA procedesse all'aggiornamento dell'elenco dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la
comunicazione di cui al comma 5, dell'art. 2. Tali aggiornamenti
andranno a sostituire ad ogni effetto i bollettini pubblicati
precedentemente. Ai fini delle trattenute e del versamento del
prelievo supplementare - come espressamente recita il medesimo art. 4
- gli acquirenti saranno tenuti a considerare esclusivamente le quote
risultanti dal suddetto elenco. Quanto alla campagna 1998-1999,
l'art. 5, in espressa deroga all'art. 01 del d.-l. n. 11 del 1997,
convertito in legge n. 81 del 1997, attribuiva nuovamente all'AIMA la
competenza in ordine alla redazione degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo
1998-1999. Il d.-l. n. 411/1997 sopradescritto è stato convertito
con modificazioni in legge 28 gennaio 1998, n. 5, parimenti impugnata
dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 19/1998, pendente avanti
codesta ecc.ma Corte.
4. - Nel giugno 1998, sull'onda della protesta sfociata, da parte
delle regioni, nella presentazione di numerosi ricorsi per
illegittimità costituzionale del d.-l. n. 411/1997 e della relativa
legge di conversione, il Governo è nuovamente intervenuto nella
materia de qua con un nuovo decreto-legge, n. 182 del 15 giugno 1998,
recante "Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla
produzione lattiera".
In sintesi, il decreto, a parziale rettifica di quanto inizialmente
disposto dal d.-l. n. 411/1997 e dalla legge n. 5/1998, prevedeva
principalmente:
un ampliamento dei termini perentori per l'istruttoria e la
decisione dei ricorsi di riesame, nonchè per la comunicazione
dell'esito all'AIMA, rispetto a quelli originariamente previsti
dall'art. 2, comma 8, d.-l. n. 411/1997, convertito in legge n.
5/1998, ed in particolare la fissazione di un termine di ottanta
giorni per la decisione dei ricorsi, qualora il numero di questi
superasse il 20% delle comunicazioni individuali effettuate nella
regione o provincia autonoma, e di un ulteriore termine di cinque
giorni per la comunicazione delle decisioni all'AIMA;
la soppressione della prescrizione dell'irricevibilità delle
dichiarazioni degli acquirenti e dei modelli L1 controfirmati dai
produttori non conformi alle disposizioni indicate dall'art. 4, comma
2, del d.-l. n. 411/1997;
il riconoscimento del potere regionale di rilasciare
certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda o di quota in
attesa dell'aggiornamento degli elenchi di produttori. Da ultimo, il
d.-l. sopra descritto è stato convertito con sostanziali
modificazioni ed integrazioni in legge 3 agosto 1998, n. 276, che,
così come il d.-l. convertito, contiene disposizioni gravemente
lesive delle prerogative costituzionalmente garantite alle regioni.
Le principali innovazioni apportate dalla legge de qua si possono
così riassumere:
a) il termine perentorio per la definizione dei ricorsi di
riesame, prorogato dal d.-l. n. 182/1998 solo per alcuni casi
specifici è stato esteso ad ottanta giorni per tutte le regioni e
province autonome senza eccezioni. È stato inoltre consentito di
prendere in esame ricorsi presentati dai produttori oltre il termine
di cui all'art. 2, comma 5, d.-l. n. 411/1997, purchè proposti non
oltre 20 giorni dalla scadenza di questo. È stata ribadita
l'immediata esecutività delle decisioni adottate dalle regioni in
ordine ai predetti ricorsi, facendo tuttavia salva la successiva
certificazione da parte dell'AIMA;
b) l'applicazione delle sanzioni contemplate dal regolamento (CE)
n. 1001/98 della Commissione del 13 maggio 1998 è stata
circoscritta ai soli casi in cui il mancato rispetto del termine del
15 maggio, entro cui gli acquirenti debbono trasmettere i conteggi
effettuati per ciascun produttore, sia imputabile esclusivamente alla
responsabilità degli acquirenti medesimi:
c) è stata introdotta una proroga dei termini stabiliti dal
d.P.R. n. 54/1997 per la registrazione delle aziende di produzione di
latte destinato alla fabbricazione di altri prodotti, ed è stata
differita l'applicazione dei provvedimenti di cui all'art. 11 del
citato d.P.R.;
d) è stata disposta, nelle more dell'attuazione di quanto
previsto dall'art. 8, commi 1 e 2, d.lgs. n. 173/1998,
l'inapplicabilità alle vendite dirette effettuate dai produttori
agricoli delle norme igienico-sanitarie di cui alla dir. 92/46/CEE.
La legge di conversione impugnata con il presente ricorso, nella
sua interezza, e con particolare riguardo alle disposizioni
specificamente impugnate - il cui contenuto verrà più oltre
dettagliatamente esposto -, è dunque costituzionalmente illegittima
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'intera legge 3 agosto 1998, n. 276 violazione degli
artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione.
1.1. - La legge impugnata reca conversione in legge del d.-l. n.
182 del 1998, a sua volta modificativo del d.-l. n. 411 del 1997,
come convertito nella legge n. 5 del 1998 (già impugnati, come
ricordato nella descrizione dei fatti della presente controversia,
dalla regione ricorrente con ricorsi nn.rr.gg. 3/1998 e 19/1998).
Detta legge opera solo parziali e marginali miglioramenti della
disciplina precedentemente contenuta nel d.-l. n. 182 del 1998,
nonchè nei confusi ed illegittimi interventi normativi precedenti,
ma nel suo complesso continua ad inscriversi nella medesima logica di
quegli stessi interventi che hanno costantemente emarginato le
regioni da una materia - quale quella che ne occupa - che la
Costituzione e le fonti attuative attribuiscono alla loro competeuza.
Una volta di più si conferma la necessità di una radicale
modificazione della normativa vigente, che sia maggiormente
rispettosa delle autonomie regionali. Purtuttavia, nella costante
propensione del legislatore statale ad adottare discipline "tampone"
come quella qui impugnata, è assolutamente indispensabile un
intervento di codesta ecc.ma Corte costituzionale, che ripristini una
volta per tutte l'integrità delle attribuzioni regionali.
1.2. - Il decreto-legge convertito con la legge impugnata non è
stato altro che l'ennesimo (ultimo?) di una lunghissima serie di
decreti-legge in materia di produzione lattiero-casearia. Così come
per i dd.-.ll. nn. 11, 118 e 411 del 1997, si potrebbe qui ritenere
presente il requisito dell'urgenza, atteso che il decreto risulta
adottato per far fronte alla protesta dei produttori, da un lato, e
alle critiche rivolte dalle stesse regioni nei confronti delle nuove
norme in materia di accertamenti della produzione, dall'altro. Vero
è pero, che l'urgenza è paradossalmente autoprodotta, perchè le
ragioni della protesta sono imputabili all'inadeguatezza delle scelte
e all'inefficienza dell'amministrazione dello Stato, inadeguatezza e
inefficienza che hanno trovato il loro punto di massima, clamorosa,
espressione nelle previsioni retroattive che, in riferimento ai
bollettini dell'A.I.M.A., sono state dettate da precedenti
decreti-legge tutti puntualmente impugnati dalla ricorrente con
ricorsi tuttora pendenti innanzi a codesta ecc.ma Corte
costituzionale. Se le cose, dunque, sono al punto in cui sono,
imputet sibi, lo Stato. In queste condizioni, però, il ricorso allo
strumento del decreto-legge non può essere ammesso, specificamente
quando la sua utilizzazione ha per conseguenza la lesione di sfere di
competenza costituzionalmente garantite alle regioni: così facendo,
infatti, lo Stato scarica sulle regioni, attraverso la decretazione
d'urgenza, le conseguenze negative della propria inefficienza, con
inaccettabile de'tournement della funzione specifica dello strumento
previsto dall'art. 77 della Costituzione (far fronte a necessità
prodotte dall'esterno). Non basta. Il decreto n. 182 del 1998, s'è
detto, è solo l'ultimo di una serie davvero impressionante.
L'eccezione, in materia di produzione lattiero-casearia si e fatta
dunque regola. Ciò che doveva essere straordinario è divenuto
ordinario. Manca pertanto, in questo caso, il requisito essenziale
della straordinarietà della decretazione d'urgenza, che è imposto
dallo stesso art. 77 della Costituzione. Di qui un'ulteriore
conferma della violazione di tale parametro costituzionale, anche in
riferimento alle norme costituzionali che garantiscono autonomia alle
regioni (che sono pregiudicate dal susseguirsi di atti provvisori,
che ingenerano incertezza ed instabilità dei rapporti fra la
pubblica amministrazione e i cittadini, e di quelli fra lo Stato e le
regioni medesime). Non varrebbe obiettare che la straordinarietà si
predicherebbe dello strumento decreto-legge in genere, e non del
singolo atto. Ciò è vero, infatti, solo se e quando il singolo
atto non entra a far parte di una incredibile catena di
decreti-legge, tutti nella stessa materia, e tutti rivolti a
disciplinare le medesime questioni. In casi di questo genere,
l'assenza di straordinarietà può ben essere valutata (e censurata)
in riferimento al singolo atto, perchè questo non vale nella sua
astratta individualità ma deve essere assunto quale episodio
qualificante di una vera e propria "politica" normativa. Una
"politica" che ha fatto della decretazione d'urgenza il proprio
strumento d'elezione. Il che non è consentito dalla Costituzione.
Qui la cosa è tanto più grave, in quanto - come appresso si
dimostrerà - l'ultimo decreto-legge è intervenuto al fine di porre
(parziale) riparo agli inconvenienti prodotti dal decreto precedente
che, fissando termini iugulatori per la decisione dei ricorsi di
riesame da parte degli amministratori regionali, pena l'attivazione
di gravi responsabilità civili, penali, amministrative e
disciplinari, rischiava di creare il collasso dell'intero sistema di
accertamenti della produzione lattiera frettolosamente messo a punto
dal Governo. È evidente, dunque, come la ratio di quest'ultimo
intervento governativo fosse decisamente incompatibile con l'idea
dell'urgenza (non autoprocurata) che è sottesa alla logica dell'art.
77 della Costituzione.
1.3. - In relazione alle censure sopra esposte, si sottolinea come
esse non possano ritenersi precluse dalla intervenuta conversione del
decreto-legge n. 182/1998 ad opera della successiva legge n.
276/1998. Vero è, piuttosto, che quei vizi di costituzionalità da
cui è affetto il predetto decreto finiscono necessariamente per
inficiare la validità della stessa legge di conversione. Già in
altra occasione codesta ecc.ma Corte, con sentenza n. 29/1995 (in
"Giur. cost." 1995, 278 e ss.), ha avuto modo di affermare che
l'eventuale evidente mancanza dei presupposti di straordinaria
necessità ed urgenza "configura tanto un vizio di illegittimità
costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà
insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere legittimo oggetto di conversione. Pertanto, non esiste alcuna
preclusione affinchè la Corte costituzionale proceda all'esame del
decreto-legge e/o della legge di conversione sotto il profilo del
rispetto dei requisiti di validità costituzionale relativi alla
preesistenza dei presupposti di necessità ed urgenza". Nel caso qui
in esame, dunque, ne deriva la palese incostituzionalità e
sindacabilità tanto del decreto-legge n. 182/1998, quanto della
stessa legge di conversione n. 276/1998, sotto il predetto profilo
della assenza dei presupposti della straordinarietà, della
necessità e dell'urgenza.
2. - Quanto ancora all'intera legge n. 276 del 1998, si deve
lamentare la violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento al principio di reale cooperazione
fra lo Stato e le regioni e agli artt. 12 della legge 23 agosto 1988,
n. 400 e 2, commi 1, 3 e 5, del d.lgs. 28 agosto, 1997, n. 281. Come
ha già limpidamente affermato codesta ecc.ma Corte proprio in
riferimento alla materia dell'allevamento di bestiame al fine della
produzione lattiera, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome deve essere sempre coinvolta
(ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del 1988) nella
determinazione dei criteri generali della disciplina del settore
lattiero-caseario (sent. n. 520 del 1995). Tale coinvolgimento è,
qui, clamorosamente mancato. Non risulta, invero, dalle premesse
dell'atto impugnato, che la Conferenza sia stata sentita in occasione
dell'emanazione della legge impugnata nè, ancor prima, in occasione
della adozione del decreto da essa convertito. Ciò si pone in
contrasto con quanto era gia previsto dall'art. 12, comma 5, lett.
a), della legge n. 400 del 1988, a tenore del quale la Conferenza
viene consultata "sulle linee generali dell'attivita normativa che
interessa direttamente le regioni ...", e qui non v'è dubbio che:
a) interesse della regione siano il sostegno e la
razionalizzazione della produzione lattiero-casearia;
b) la legge impugnata non sia un semplice, episodico esercizio di
potestà normativa, ma vada ad incidere su di un altro atto
legislativo che determina linee generali di disciplina del settore,
nel tentativo (peraltro fallito) di dare soddisfazione alle richieste
dei produttori, danneggiati dall'inadeguato esercizio delle
competenze statali in materia. Ancora più palese è il contrasto fra
la legge impugnata e l'art. 2, commi 1, 3 e 5, del d.lgs. 28 agosto
1997 n. 281. Il comma 1, invero, prevede che la Conferenza
Stato-regioni sia lo strumento essenziale "per garantire la
partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e
Bolzano a tutti i processi decisionali di interesse regionale,
interregionale ed infraregionale". La sua consultazione, dunque, deve
essere la norma, in quanto solo in tal modo la partecipazione delle
regioni ai processi decisionali che si svolgono a livello centrale
può essere adeguatamente garantita. Il comma 3 conferma questa
ricostruzione, chiarendo che la procedura di consultazione si applica
anche ai massimi livelli della produzione normativa: "La Conferenza
Stato-regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competeuza delle regioni o delle province
autonome di Trento e Bolzano". Solo in casi di urgenza, il comma 5
consente al Governo di consultare la Conferenza non preventivamente
ma successivamente (ciò accade specificamente "in sede di esame
parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei
decreti-legge": lett. a), epperò tenendo conto dei pareri della
Conferenza. Della richiesta di parere della Conferenza, però, non
v'è traccia, nelle premesse dell'atto impugnato, e men che meno v'è
traccia del "conto" in cui l'eventuale parere avrebbe dovuto essere
tenuto. Tutto questo vale, di per sè, a determinare l'illegittimità
dell'atto qui impugnato, nella sua interezza e comunque nelle
previsioni che più direttamente si riferiscono alle autonomie
regionali, anche in considerazione del fatto che il mancato
coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni determina, in una con
la lesione dell'autonomia regionale in materia, un'inadeguata
considerazione di tutti gli aspetti rilevanti della problematica
della produzione lattiero-casearia. Di qui, la violazione (sempre in
connessione con l'autonomia regionale) del principio costituzionale
del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione) e del principio secondo il quale l'iniziativa privata
può essere guidata e controllata solo per perseguire finalità
sociali (art. 41 della Costituzione), ciò che determina anche la
conseguente violazione dell'art. 11 della Costituzione, atteso che
efficienza e coerenza delle scelte di governo della produzione
lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario,
che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare. Non varrebbe
obiettare che la previsione della necessaria consultazione della
Conferenza Stato-regioni si rinviene in fonti ordinarie quali la
legge n. 400 del 1988 ed il d.lgs. n. 281 del 1997. È infatti
evidente che tale previsione non fa che esplicitare quanto già
implicito e racchiuso nel principio di leale cooperazione fra lo
Stato e le regioni, che deriva direttamente dai parametri
costituzionali sopra invocati, dei quali la legge n. 400 del 1988 e
il d.lgs. n. 281 del 1997 sono, per questo profilo, mera
integrazione. E neppure varrebbe obiettare che l'urgenza di
provvedere avrebbe impedito la consultazione, atteso che l'urgenza
non giustifica questa "completa esclusione delle regioni" (così la
cit. sent. n. 520 del 1995, punto 7 del Considerato in diritto", e
che - come già si è rilevato - l'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281
del 1997 non considera l'urgenza come una causa giustificativa del
mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni nei processi
decisionali statali, e anzi - al contrario - dispone che anche in
casi di urgenza è imposta almeno la consultazione successiva, con
obbligo per lo Stato di tenere conto degli avvisi espressi nella
principale sede di confronto con le autonomie, che è, appunto, la
Conferenza.
3. - Quanto all'art. 1, comma 1, legge n. 276/1998, nella parte in
cui, sostituendo il comma 1, dell'art. 1, del d.-l. n. 182 del 1998,
dispone la sostituzione dell'art. 2, comma 8, del d.-l. n. 411 del
1997, violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 della
Costituzione. La disciplina contenuta nell'art. 2, d.-l. n.
411/1997, costruisce un sistema di ricorsi avverso gli accertamenti
dell'AIMA di cui al comma 5, nel quale le competenze statali (rectius
dell'AIMA) e regionali sono inestricabilmente avviluppate, ma con una
riduzione delle regioni ad un ruolo di mero supporto della azione
statale tale da determinare, ancora una volta, la sostanziale lesione
delle competenze regionali. Per giunta, anche nel nuovo testo
dell'art. 2, comma 8 introdotto dalla legge qui impugnata, le regioni
sono costrette a rispettare termini (ottanta giorni dalla scadenza
del termine di presentazione dei ricorsi) sì ampliati rispetto alla
previsione originaria, ma comunque brevissimi, anzi irrisori e
irragionevoli sia nella entità che nelle modalità di applicazione,
per intervenire su accertamenti altrui (statali), venendo in tal modo
iugulate da una perentorietà che non solo è suscettibile di
gravissime conseguenze sulla attività dei produttori e sulla
capacità programmatoria delle regioni stesse, ma che produce
sanzioni abnormi per il caso di inosservanza dei termini stessi. Ed
infatti si tenga presente che il comma 6 del citato art. 2, non
toccato dall'ultimo intervento normativo, demanda alle regioni
l'evasione di un numero imprecisato di ricorsi "di riesame", secondo
modalità che il Ministro ha determinato in proprio, alla stregua del
comma 10 (d. min. 17 febbraio 1998). Si rileva, inoltre, che la
regione non ha neppure il potere di stabilire come debbano essere
redatti i ricorsi che essa poi deve istruire e decidere, in quanto la
predisposizione dei relativi moduli è riservata all'AIMA. Il
termine è di soli 80 giorni (prima erano 60) per l'istruttoria e la
decisione, ma la decorrenza del termine utile per le regioni è
fissata alla scadenza del quindicesimo giorno dalla comunicazione da
parte dell'AIMA ai singoli produttori con raccomandata r.r. dei
rispettivi dati (relativi ai quantitativi di latte assegnato e
commercializzato): poichè la regione non può conoscere tale data,
essa non può neppure valutare la ricevibilità dei ricorsi che
dovrebbe evadere, e viene così esposta alle gravissime conseguenze
che si sono accennate in termini di sostanziale incertezza, oltre che
di esiguità e perentorietà di termini. Il nuovo testo del comma 8
ribadisce, poi, la minaccia delle citate sanzioni civili, penali,
amministrative e disciplinari, si badi, per gli adempimenti delle
regioni, che hanno così a disposizione pochissimo tempo per rivedere
dati che altri (l'AIMA) ha avuto anni per rivedere, commettendo
errori mai corretti, non rispondendo nè a ricorsi diretti dei
produttori nè di norma a ordini dei giudici amministrativi. Si noti,
inoltre, che i soli termini dotati di conseguenze sanzionatorie sono
quelli di cui al comma 8, cioè quelli gravanti sulle regioni, e non
anche quelli di spettanza statale o dell'AIMA, di cui al comma 5.
Ogni commento è superfluo. Basti considerare come per il legislatore
governativo sembrino esservi due pesi e due misure per i termini e
per i loro inadempimenti: massimo rigore e formalismo quando sono
coinvolte le regioni, benevola comprensione quando sono coinvolte le
amministrazioni dello Stato.
Da tutto ciò risulta, ancora una volta, la violazione delle
competenze regionali in materia, congiuntamente alla violazione del
principio di leale cooperazione e del principio del buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma 1, della Costituzione.
Ancora, la legge impugnata, innovando rispetto al decreto-legge che
essa va a convertire, specifica che le decisioni adottate dalle
regioni in ordine ai ricorsi presentati dai produttori sono sì
immediatamente esecutive, ma ferma restando in ogni caso la
successiva certificazione da parte dell'AIMA. Ciò lascia intendere
come, ancora una volta, il legislatore statale abbia compiuto una
solo apparente virata nel senso di attribuire poteri concreti alle
regioni nella materia degli accertamenti produttivi, dal momento che,
anche prescindendo da quanto sopra esposto in ordine alla caoticità
ed inefficienza del sistema dei ricorsi, è evidente come in realtà
la decisione definitiva, l'ultima parola insomma, spetti di nuovo
all'AIMA. Non solo, quindi, la disciplina dei ricorsi di riesame,
interamente predisposta dal Governo nonostante spetti poi alle
regioni condurre i relativi procedimenti, risulta gravemente viziata
sotto numerosi aspetti, al punto da rendere quanto meno improbabile
una rapida, corretta ed efficiente definizione dei procedimenti
stessi, ma a ciò si aggiunge la sostanziale vacuità del
coinvolgimento regionale, che finisce per essere fittizio se la
certificazione finale resta comunque di competenza dell'AIMA.
4. - Quanto all'art. 1, comma 1, legge n. 276/1998, nella parte in
cui, modificando il comma 3, dell'art. 1, del d.-l. n. 182/1998,
modifica il nuovo comma 1-bis dell'art. 5 del d.-l. n. 411/1997,
violazione degli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione, anche con
riferimento alla legge 28 marzo 1997, n. 81, alla legge 3 luglio
1997, n. 204, ed al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143. La legge
impugnata, a parziale modifica dell'art. 1, comma 3, del
decreto-legge da essa convertito, ha inserito nel testo dell'art. 5
del d.-l. n. 411/1997 un nuovo comma 1-bis, che dispone che, in
attesa che l'AIMA provveda all'aggiornamento degli elenchi dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per
il periodo 1998-1999, le regioni possano rilasciare certificazioni
provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o di sola quota
che abbiano efficacia per il periodo predetto, a condizione che tali
trasferimenti riguardino aziende con quote ovvero solo quote i cui
dati siano stati regolarmente verificati e certificati ai sensi del
d.-l. n. 411/1997. La disciplina normativa contestata con il
presente ricorso, sia nel suo insieme che con particolare riguardo al
citato art. 1, comma 3, d.-l. n. 182/1998, nella parte in cui
conferma ancora una volta i poteri di aggiornamento riconosciuti
all'AIMA, costituisce un evidente e grave arretramento rispetto al
riparto di competenze tra Stato e regioni imposto dagli artt. 117 e
118 della Costituzione e riconosciuto, sia pure in modo imperfetto e
già contestato dalle regioni, dalla legge n. 81/1997, dalla legge n.
204/1997 e dal d.lgs. n. 143/1997. Quest'ultimo, in particolare,
riserva allo Stato (e comunque non all'AIMA, bensì al Ministero per
le politiche agricole) solo attribuzioni di disciplina generale e
coordinamento nazionale in settori che non sembrano ricomprendere la
produzione del latte, ma al più l'importazione e l'esportazione di
prodotti agricoli ed alimentari (art. 2, commi 1 e 2 e art. 4). Il
nuovo art. 5, comma 1-bis, del d.-l. n. 411/1997, introdotto dal
d.-l. n. 182/1998 e modificato dalla legge quì impugnata, si
configura lesivo delle attribuzioni regionali per un duplice profilo.
Anzitutto in quanto, presupponendo il mantenimento in capo all'AIMA
di poteri di aggiornamento degli elenchi del tutto incompatibili con
l'attribuzione costituzionale alle regioni della materia in
questione, determina una violazione delle suddette attribuzioni,
impedendo alle regioni di intervenire su di un aspetto che nella
prassi si è dimostrato di centrale importanza come quello della
determinazione e dell'aggiornamento degli elenchi dei produttori. In
secondo luogo, in quanto, disponendo nel modo qui censurato, la legge
impugnata viola il principio di coerenza e ragionevolezza della
legislazione di cui all'art. 3 della Costituzione, in riferimento
agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione. Il mantenimento del
potere di aggiornamento in capo all'AIMA, infatti, è disarmonico
rispetto agli indirizzi che - per quanto imperfetti e contestabili -
lo stesso legislatore statale ha tracciato negli interventi normativi
sopra ricordati. A fronte di una tendenza legislativa al
riconoscimento (pur incompleto e innanzi a codesta ecc.ma Corte già
contestato dalla ricorrente) della innegabile spettanza alle regioni
delle competenze legislative e amministrative in materia, la legge
impugnata affida alle regioni stesse, quanto agli elenchi dei
produttori titolari di quota ed ai quantitativi ad essi spettanti,
compiti meramente esecutivi privi di effettivo rilievo pratico. La
deroga a norme pur faticosamente introdotte in termini di riparto di
competenza e ancora contestate per la loro incompletezza e
sommarietà costituisce ancora una volta la prassi preferita dal
legislatore. La lesione delle norme costituzionali di cui in
epigrafe è evidente: le regioni vengono, infatti, dichiaratamente
spossessate del potere di intervento nel governo di settore
(espressamente riconosciuto, da ultimo, dalle leggi nn. 81 e 204 del
1997 e dal d.lgs. n. 143 del 1997) e relegate ad un ruolo marginale,
per di più nell'ambito di un quadro procedurale confuso e
contraddittorio.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 3
agosto 1998, n. 276, "Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182, recante modifiche alla
normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera",
nella sua interezza e specificatamente nella parte in cui,
sostituendo il comma 1, dell'art. 1, del d.-l. n. 182 del 1998,
dispone la sostituzione dell'art. 2, comma 8, del d.-l. n. 411 del
1997, nonchè nella parte in cui, modificando il comma 3, dell'art.
1, del d.-l. n. 182 del 1998, modifica il nuovo comma 1-bis,
dell'art. 5, del d.-l. n. 411 del 1997.
Milano-Venezia-Roma, addì 4 settembre 1998
Avv. Romano Morra - avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof.
Massimo Luciani
98C1112