1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 8-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 486 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 giugno 1993
N. 486 Ordinanza emessa il 9 giugno 1993 dal pretore di Lucera nel procedimento civile vertente tra S.r.l. S.A.C.A.R.D. e S.p.a. Ingg. Carriero e Baldi. Espropriazione per pubblico interesse - Occupazioni d'urgenza finalizzate all'esecuzione di opere statali - Occupazione non eseguita nel termine di tre mesi dalla data di emanazione del relativo decreto autorizzativo - Mancata previsione, in tale ipotesi, della decadenza del suddetto decreto cosi' come stabilito per l'occupazione d'urgenza per opere di ambito regionale - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 20, primo comma, secondo periodo, in relazione all'art. 9, stessa legge; legge 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1, terzo comma). (Cost., art. 3). (093C0933) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 8-9-1993)

IL PRETORE
Letti gli atti;
Osserva quanto segue.
IN FATTO
Con ricorso depositato il 22 luglio 1992 la S.A.C.A.R.D. S.r.l.,
in persona del suo amministratore pro-tempore, esponeva:
1) che la S.p.a. Ingg. Carriero &amp; Baldi stava eseguendo lavori di
ampliamento della s.s. 17 Lucera-Foggia, e che, intorno alle ore 9
del 22 luglio 1992, operai dell'impresa esecutrice dei lavori, per
conto della Carriera &amp; Baldi, avevano invaso i terreni di proprietà
dell'istante iniziando degli scavi tanto sul presupposto e in forza
del decreto emesso dal Prefetto di Foggia in data 1 dicembre 1990,
con il quale si era autorizzata l'occupazione in via temporanea e
d'urgenza dei terreni in questione;
2) che l'occupazione de qua era stata eseguita sine titolo e
illegittimamente perche':
a) innanzitutto il decreto di occupazione d'urgenza non era
stato eseguito nel termine di tre mesi dalla sua adozione previsto
dalla legge, e pertanto detto provvedimento, ai sensi dell'art. 20
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, non aveva più valore ed
efficacia; non rilevava in particolare il verbale stilato il 20 marzo
1990 (di "stato di consistenza" e di "immissione in possesso"),
peraltro non sottoscritto dall'impresa, in cui si dava atto di
circostanze non veritiere laddove vi si leggeva che la ditta
esecutrice dei lavori avrebbe appreso il possesso del fondo oggetto
di occupazione d'urgenza; infatti nella missiva in data 17 maggio
1992 la Carriero &amp; Baldi preannunziava che il 25 giugno 1992 avrebbe
proceduto "alla esecuzione della nuova recinzione in sostituzione di
quella da demolire", ed invitava l'istante "a rendere libera e
sgombra la zona interessata dai lavori"; ne conseguiva che la
società resistente non aveva mai appreso il possesso del fondo in
discussione; tanto faceva presente la ricorrente con telegramma in
data 15 giugno 1992, a mezzo del quale diffidava l'impresa esecutrice
dal procedere all'occupazione;
b) quest'ultima inoltre intendeva procedere, come emergeva
dalla missiva del 17 maggio 1992 "alla esecuzione della nuova
recinzione in sostituzione di quella da demolire", e tale attività
edilizia era contra legem, in quanto non assentita da apposita
concessione edilizia (il che, tra l'altro, avrebbe potuto coinvolgere
l'amministratore della ricorrente in responsabilità penali);
c) i lavori in corso di realizzazione, interessando anche il
piazzale della società istante, avrebbero provocato lo svellimento
della rete elettrica ed idrica a servizio degli immobili di
proprietà dell'istante adibiti ad uso commerciale, il che avrebbe a
sua volta comportato la completa paralisi dell'esercizio della
relativa attività (non avendo apprestato peraltro la resistente
alcuna cautela onde evitare detti inconvenienti);
3) che, in identica fattispecie, lo stesso pretore di Lucera
aveva ordinato, con provvedimento in data 28 aprile 1992, alla
resistente di reintegrare altri istanti nel possesso del loro fondo.
Tanto premesso chiedeva al pretore di "ordinare alla impresa ingg.
Carriero &amp; Baldi S.p.a., in persona del suo legale rappresentante
pro-tempore, con sede in Napoli, alla via Mergellina, 23, di
reintegrare immediatamente la società ricorrente nel possesso dei
fondi siti in agro di Lucera in catasto al foglio di mappa n. 46,
particelle n. 256, per mq. 1.200,00 e 257, per mq. 400,00. Vinte le
spese e competenze di causa.".
Si costituiva la società resistente deducendo:
1) di essere stata incaricata dall'A.N.A.S. dell'esecuzione dei
lavori che interessavano il fondo della ricorrente, e che il cennato
verbale in data 20 marzo 1990 era stato redatto in contraddittorio
con Giovanni Cerresi, amministratore della S.A.C.A.R.D., ed alla
presenza del testimone Vitale Pierluigi;
2) che la fantasiosa ricostruzione dei fatti della controparte
era anche contraddittoria;
3) che comunque la prima censura era infondata in quanto nella
specie non trovava applicazione l'art. 20 della legge n. 865/1971,
bensì la legge n. 1/1978 che a sua volta richiamava la legge n.
2359/1865, e ciò perchè la legge n. 274/1974 aveva applicato in via
generalizzata la cit. legge n. 865/1971 unicamente per la parte che
riguarda i criteri di determinazione dell'indennità di
espropriazione ed i rimedi giudiziari per opporvisi, e che da ciò
conseguiva la validità ed efficacia del decreto di occupazione,
anche a prescindere dalla sua esecuzione, per tutto il tempo di
durata in essa prevista e nei limiti di vigenza della dichiarazione
di pubblica utilità;
4) che comunque dalla cennata missiva del 17 maggio 1992, tenendo
conto del precedente verbale del 20 marzo 1990, non poteva desumersi
de plano che l'immissione in possesso dell'impresa resistente non
fosse avvenuta nel marzo del '90 (nel qual caso sarebbe stata
intempestiva l'azione possessoria proposta);
5) che il decreto di occupazione continua ad avere la sua
efficacia per tre anni, ai sensi della legge n. 1/1978, efficacia che
poteva essere sospesa solo dal t.a.r. competente per vizi di
legittimità, mentre l'adita A.G. difettava di giurisdizione a
deliberare in merito;
6) che, a prescindere dal fatto che la resistente non intendeva
realizzare alcuna recinzione stabile, comunque nella specie non
occorreva alcuna concessione edilizia, trattandosi di opera pubblica
la cui approvazione equivale a quest'ultima. Pertanto chiedeva che il
ricorso fosse disatteso perchè inammissibile, improcedibile ed
infondato.
Illustrate a verbale le rispettive posizioni, il pretore con
ordinanza in data 7 gennaio 1993 respingeva l'istanza di
reintegrazione dell'istante nel possesso del fondo precisato in
ricorso e rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni e
per la discussione. Indi la causa, istruita in via documentale,
passava in decisione.
IN DIRITTO
Va in primo luogo rilevato che, secondo le Sezioni Unite della
Cassazione (adito in sede di regolamento di giurisdizione) rispetto
alle occupazioni di urgenza finalizzate alla realizzazione di opere
stradali per conto dell'A.N.A.S. (come nel caso di specie non è
controverso, n.d.r.) non opera il disposto dell'art. 20 della legge
22 ottobre 1971, n. 865, nella parte in cui prevede la perdita di
efficacia del decreto autorizzativo della occupazione stessa per non
essere eseguita nei tre mesi successivi, ma si applica la disciplina
di cui agli artt. 71 e 73 della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
secondo la quale l'atto dichiarativo della pubblica utilità
dell'opera deve stabilire i termini di inizio delle espropriazioni e
dei lavori, decorsi i quali tale dichiarazione diviene inefficace; il
che, comportando anche l'illegittimità della occupazione di urgenza,
manifestamente esclude ogni dubbio di illegittimità costituzionale
della suddetta disciplina in riferimento al principio di uguaglianza"
(così Cass., 22 novembre 1991, n. 12587).
D'altra parte, prima ancora di tale pronunzia, anche una parte
della dottrina aveva avvertito che, a rigore, la norma di cui
all'art. 20, comma primo, secondo periodo, legge n. 865/1971 non si
applica alle occupazioni per l'esecuzione di opere che non siano di
ambito regionale, giacchè l'art. 14 della legge n. 10/1977 non ne ha
esteso la precettività anche alle opere statali. Precedentemente,
l'art. 4 della legge n. 247/1974, per quanto qui interessa, aveva
stabilito espressamente che: "Le disposizioni contenute nel titolo II
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, relative alla determinazione
dell'indennità di occupazione, si applicano a tutte le
espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di
interventi da parte dello Stato .... (omissis)".
Nè verrebbe in contrario invocare, come la ricorrente in comparsa
conclusionale, la precedente interpretazione autentica dell'art. 9
della legge n. 865/1971 ad opera dell'art. 1- ter d.l. n. 1119/71,
conv. nella legge n. 13/1972; a prescindere infatti dalle tormentate
vicende e dai contrasti relativi alla non agevole esegesi delle
disposizioni ora in esame, basterà qui rilevare che l'art. 4 della
legge n. 247/1974, in quanto lex posterior (rispetto all'ora
menzionato art. 1- ter d.l. n. 1119/71) e diretta a stabilire
l'ambito di applicazione di una parte ben delimitata del titolo II
della legge n. 865/71, nonchè tesa a cercare di derimere le
perplessità che pure aveva lasciato anche il cennato intervento di
interpretazione autentica, non può che essere interpretato nel senso
fatto palese dal suo tenore letterale.
Ciò premesso, la questione va ora riguardata su un piano più
sostanziale, onde verificare se sul punto che qui interessa la
disciplina applicabile costituisca una irragionevole diversità di
trattamento di situazioni identiche o simili con conseguente lesione
del canone costituzionale di uguaglianza (il problema specifico
s'inserisce in quello più generale e non nuovo del progressivo
aggrovigliarsi dei procedimenti espropriativi, non proprio
razionalmente "incentivato dal legislatore", come è stato osservato
da ultimo in dottrina).
Nella specie va osservato che il termine di tre mesi
dall'emanazione del decreto, entro il quale, a mente del cit. art.
20, comma 1, della legge n. 865/1971, deve essere eseguita
l'occupazione d'urgenza (a pena di inefficacia del provvedimento), ha
indubbia valenza acceleratoria (non solo in vista di un inizio
tempestivo dell'opera pubblica, pienamente coerente d'altronde con la
natura "d'urgenza" del provvedimento autorizzativo, ma anche) in
favore del privato espropriando che, in caso di "decadenza" del
decreto, è senz'altro legittimato, com'è ormai incontroverso, a
reagire anche in via possessoria contro un'occupazione tardiva e
quindi con più titolata, (cfr. in tal senso, tra le tante, Cass., 13
novembre 1990, n. 10942), in quanto, per il principio di legalità
dell'azione amministrativa, ogni passo della pubblica amministrazione
(o di chi per essa agisca quale sua longa manus, come suol dirsi) e,
segnatamente, la sua intromissione nella sfera giuridica altrui
devono essere autonomamente giustificati da appositi ed efficaci
provvedimenti.
Laddove, invece, non trovi applicazione la norma citata (come
nella specie), secondo il citato arresto della Suprema Corte,
rimarrebbero tuttavia a determinare le cadenze dell'azione ablatoria
della p.a. i termini entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi i
lavori dell'opera pubblica da realizzare. Tale regola indefettibile
(così Corte costituzionale 21 dicembre 1985, n. 355), fissata fin
dalla legge fondamentale in tema di espropriazione per pubblica
utilità (art. 13, primo comma, della legge n. 2359/1865), svolge una
funzione garantistica (di rilievo costituzionale) nel senso che
l'indicazione di quei termini costituisce la riprova dell'attualità
dell'interesse pubblico che si vuole soddisfare e della serietà ed
effettività, del relativo progetto (cfr., ad. es., Cons. Stato, sez.
IV, 31 marzo 1990, n. 234), per cui sia il termine d'inizio che
quello di completamento dei lavori sono da ritenersi essenziali ed
parimenti essenziali il loro rispetto (cfr. ancora Cons. Stato, sez.
IV, 27 settembre 1989, n. 623); ciò infatti consente al proprietario
del fondo di controllare che nei termini indicati il suo immobile sia
utilizzato per la realizzazione delle finalità pubblicistiche alle
quali fa riferimento il provvedimento espropriativo (cfr., ad es.,
t.a.r. Lazio, sez. I, 26 agosto 1981, n. 626).
Tali fondamentali principi di civiltà giuridica, tuttavia, sono
stati a volte, almeno in parte, pretermessi dalla giurisprudenza, con
l'affermare che "La inosservanza del termine di inizio dei lavori
fissato nel provvedimento di approvazione del progetto di opera
pubblica ai sensi dell'art. 13, della legge n. 2359/1865 determina
unicamente la violazione delle norme poste nel pubblico generale
interesse, senza dar luogo a lesione di diritti soggettivi e,
comunque, non determina una situazione di carenza di potere
espropriativo in quanto la decadenza della dichiarazione di pubblica
utilità per decorso dei termini fissati ai sensi del cit. art. 13
della legge e, dalla quale deriva la perdita del potere
espropriativo, consegue solo alla scadenza del termine fissato per il
compimento dell'opera" (Cass., 3 dicembre 1990, n. 11553).
Se infatti in tale ordine di idee dovesse essere ritenuto
ulteriormente ammissibile che, scaduto il termine fissato per
l'inizio dei lavori, nelle ipotesi in cui non trovi applicazione
l'art. 20 cit., la p.a. possa ancora occupare il fondo del privato,
risulterebbe evidente come le garanzie alternative indicate dalle
sezioni unite si ridurrebbe a mera lustra. Questo pretore ritiene
invece che anche il termine di inzio dei lavori, almeno qualora non
sia applicabile l'art. 20, svolge un insopprimibile ruolo
garantistico per il privato, il quale sarebbe alla mercè della p.a.,
se si dovesse ammettere che, una volta scaduto quel termine,
quest'ultima possa ancora, e impunemente, occupare l'immobile
espropriando.
In particolare, anche se la dichiarazione di pubblica utilità e
il decreto di occupazione d'urgenza hanno precipue e distinte
finalità, sotto il profilo qui in esame si coglie il necessario
collegamento tra i due momenti procedimentali ben sottolineato da
alcune pronunzie (cfr., ad es., Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 1989,
n. 353; tanto che, secondo t.a.r. Campania, sez. II, 19 febbraio
1991, n. 27, "la discordanza fra un (maggiore) termine di durata
dell'occupazione d'urgenza ed un (minore) termine per l'esecuzione
dell'opera non influisce sulla legittimità degli atti, ma produce
soltanto la conseguenza che l'occupazione debba ritenersi ridotta nei
limiti in cui sia compatibile con il più breve termine posto in sede
di dichiarazione di pubblica utilita'".
Peraltro nelle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche
attivate ai sensi della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (come nel caso in
esame), la circostanza che nel progetto approvato non siano indicati
i termini di inizio a compimento dei lavori è stata ritenuta
irrilevante, poichè, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, legge ult.
cit., la dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed
indifferibile cessa solo se l'opera non ha avuto inizio nel triennio
successivo all'approvazione del progetto (Cons. Stato, sez. II, 6
dicembre 1989, n. 972/1984), con la conseguenza anche
dell'illeggittimità del decreto di occupazione di urgenza
successivamente emanato, siccome reso in carenza del necessario
presupposto legittimante (t.a.r. Liguria, 5 maggio 1987, n. 2619) e,
va altresì ritenuto, anche dell'occupazione eseguita oltre detto
termine, ancorchè il relativo decreto sia stato tempestivamente
emesso.
In definitiva, alla stregua della normativa rispettivamente
applicabile, nel caso di realizzazione di opere pubbliche per conto
dello Stato, la p.a. sarebbe legittimata ad occupare l'immobile
espropriando nel termine di tre anni dall'approvazione del progetto,
mentre negli altri casi (la maggior parte) la p.a. è senz'altro
tenuta a procedere alla completa immissione nel possesso del bene nel
breve termine di tre mesi dall'emanazione del decreto autorizzativo;
tuttavia tale diversa disciplina appare all'evidenza non
razionalmente giustificabile; non certo con l'asserita "specialità
della normativa sull'edilizia residenziale pubblica (legge n.
865/1971), dettata per attuare speciali interventi urbanistici",
essendo ormai innegabile che il sistema delineato dalla legge n.
865/1971 (e dalla legge n. 2473/1974) ha una portata applicativa
vastissima, sicchè è stato ritenuto che (in un settore in cui è
indubbio che l'individuazione dei rapporti di specialità tra disci-
pline è estremamente ardua) essa possa essere definita normativa di
carattere "generale", almeno in senso quantitativo.
Nè ad escludere la prospettata irrazionalità può valere il
rilievo che la fissazione, nella specie ex lege, di un termine di tre
anni di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, urgenza
ed indifferibilità scongiurerebbe il pericolo di occupazioni
eseguibili senza limiti di tempo, perchè in tal modo comunque non si
dà conto del perchè sia possibile, in ipotesi, una "stasi" della
non breve durata massima di tre anni (contraria oltre tutto al
principio di buon andamento della p.a.), nel corso della quale al
privato è dato solo di "aspettare" se la p.a. procederà
all'occupazione o meno, mentre già però è in atto l'"ipoteca" sul
suo bene, costituita dall'inizio della procedura espropriativa. In
altri termini non basta affermare che vi è comunque una garanzia
quando questa, posta a confronto con un altra (oltre che considerata
in se stessa), risulti irrazionalmente insufficiente e
discriminatoria.
In conclusione (essendo rilevante nella specie stabilire entro
quale termine l'impresa esecutrice dei lavori avrebbe dovuto occupare
il fondo della ricorrente) non appare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, primo comma,
secondo periodo, legge n. 865/1971, in rapporto agli artt. 9 della
stessa legge e 1, terzo comma, della legge n. 1/1978, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non prevede che,
anche per le occupazioni di urgenza finalizzate alla realizzazione di
opere statali, il relativo decreto autorizzativo perda efficacia se
l'occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.

P. Q. M.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, con la prova delle
notificazioni e comunicazioni di cui appresso, alla Corte
costituzionale per la decisione della questione di legittimità
dell'art. 20, primo comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre
1971, n. 865, in rapporto agli artt. 9 di quest'ultima legge e 1,
terzo comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non prevede che,
anche per le occupazioni d'urgenza finalizzate alla realizzazione di
opere statali, il relativo decreto autorizzativo perde efficacia ove
l'occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua emanazione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Lucera, addì 9 giugno 1993
Il pretore: CASO

93C0933