1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 marzo 1991
N. 16 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 18 marzo 1991 (del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia) Statistica - Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di organizzazione degli uffici di statistica - Attribuzione agli uffici di statistica delle regioni del ruolo di "unico interlocutore del Sistema statistico nazionale per quanto di competenza delle rispettive regioni" e della facolta' di far pervenire all'Istat il programma delle rilevazioni statistiche di interesse di ciascuna regione affinche' lo stesso possa essere "preso in considerazione per l'inserimento nel programma statistico nazionale" - Disciplina analitica della organizzazione dell'Ufficio di statistica di ciascuna regione - Facolta' dell'Istat di autorizzare la regione ad avvalersi anche di altri uffici di statistica facenti parte del Sistema statistico nazionale ed attribuzione in via eccezionale al responsabile dell'ufficio di statistica del potere di utilizzazione di dati provvisori elaborati dall'ufficio di statistica - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di statistica - Illegittimo uso di "atto di indirizzo e coordinamento" per una disciplina minuziosamente analitica - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139/1990, 242/1989 e 142/1982. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 gennaio 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 gennaio 1991). (Statuto speciale Friuli-Venezia Giulia, artt. 46, 42 e 34). (091C0359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1991)

Ricorso del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia
Giulia, rappresentato e difeso dall'avv. Gaspare Pacia, con domicilio
eletto presso l'ufficio di Roma della regione Friuli-Venezia Giulia
in Roma, piazza Colonna n. 355, come da procura a margine, nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri per la
risoluzione del conflitto di attribuzioni, determinato dal decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 gennaio 1991 (in
Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15 gennaio 1991) contenente "atto di
indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di organizzazione
degli Uffici di statistica".
I. - Con l'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo
fu delegato "ad emanare norme aventi valore di legge ordinaria perd
la riforma degli enti e degli organismi pubblici di informazione
statistica", in base ad una serie di principi e criteri direttivi,
fra i quali fu evidenziata l'esigenza "che siano attribuiti all'Istat
i compiti di indirizzo e coordinamento".
Dando un'appropriata definizione di tali compiti, codesta ecc.ma
Corte, con sentenza n. 242/1989, osservò che essi "non rientrano
concettualmente nella funzione di indirizzo e di coordinamento che lo
Stato esercita nei confronti delle regioni.. .. .. ma rappresentano,
piuttosto, una forma di coordinamento tecnico, che ha il solo scopo
di unificare o di rendere omogenee le metodologie statistiche
utilizzate dai vari centri pubblici di informazione statistica e che,
come tale, non incide sul potere - spettante alle regioni ed alle
province di Trento e Bolzano entro i limiti di autonomia loro imposti
- di programmare, dirigere e gestire l'attività dei propri uffici
statistici secondo i propri bisogni".
Successivamente, con decreto legislativo delegato n. 322 del 6
settembre 1989, al primo, secondo e terzo comma dell'art. 5, fu
stabilito:
(primo comma) "spetta a ciascuna regione ed alle province di
Trento e Bolzano istituire con proria legge uffici di statistica";
(secondo comma) "Il Consiglio dei Ministri adotta atti di
indirizzo e di coordinamento ai sensi dell'art. 2, terzo comma, lett.
d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, per assicurare unicità
d'indirizzo dell'attività statistica di competenza delle regioni e
delle province autonome";
(terzo comma) "L'Istat esercita nei confronti degli uffici, di
cui al primo comma, poteri di indirizzo e coordinamento tecnici, allo
scopo di renderne omogenee le metodologie".
Nel secondo e terzo comma, appena trascritti, fu resa evidente la
distinzione fra indirizzo e coordinamento politico-amministrativo (di
spettanza del Governo e da esercitarsi nei confronti delle regione
delle province autonome) ed indirizzo e coordinamento di carattere
tecnico (di spettanza dell'Istat e da esercitarsi nei confronti degli
uffici di statistica, istituiti dalle regioni e province autonome).
Sulle norme delegate, appena trascritte, essendo state sollevate
questioni di legittimità costituzionale, codesta ecc.ma Corte, con
sentenza n. 139/1990, ebbe modo di rilevare:
a) in relazione al primo comma dell'art. 5, che la statuizione
ivi contenuta (cioè l'obbligo, posto a carico delle regioni e prov-
ince autonome, di "istituire con propria legge uffici di statistica")
intende solo affermare che saranno esse regioni e province a
costituire i predetti uffici "in base alle norme regolatrici delle
loro competenze", mentre il successivo inciso - con propria legge -
"è semplicemente diretto a richiamare il principio costituzionale
della riserva (relativa) di legge in materia di ordinamento di uffici
pubblici";
b) in relazione al secondo comma dello stesso art. 5, che la
previsione ivi enunciata (secondo cui il Consiglio dei Ministri
adotta atti di indirizzo e di coordinamento, per assicurare unicità
di indirizzo dell'attività statistica delle regioni e delle province
autonome) rende "chiara la volontà del legislatore ordinario di non
innovare e di non arrecare deroghe alle norme vigenti in materia di
esercizio della relativa funzione governativa", posto che la
previsione anzidetta "si limita a ribadire il requisito procedurale
della deliberazione del Consiglio dei Ministri e le finalità
generali che ogni atto d'indirizzo e coordinamento non può non
avere".
Fra le altre norme emanate con il d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322,
interessa ricordare al fine del presente ricorso, l'art. 21, lett.
c), dove è stabilito che "le direttive e gli atti d'indirizzo" del
comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica
(organo dell'Istat, giusta la previsione degli articoli 14 e 17
stesso d.lgs.) hanno ad oggetto "i criteri organizzativi e la
funzionalita'" degli uffici di statistica facenti parte del sistema
statistico nazionale e, quindi, anche gli uffici si statistica delle
regioni, che di tale sistema fanno parte (art. 2).
Anche sulla disposizione appena richiamata insorsero dubbi di
legittimità sostituzionale, essendo sembrato che essa pesantemente
interferisse nella competenza delle regioni in materia di ordinamento
dei propri uffici. Ma, rimuovendo tali dubbi con la sentenza n.
139/1990, codesta ecc.ma Corte osservò che "l'espressione usata
dell'art. 21, lett. c), non può essere intesa come se si riferisse
all'organizzazione amministrativa o alla distribuzione del personale
negli uffici di statistica delle regioni e delle province autonome",
poichè "questa materia rientra a pieno titolo nelle competenze
regionali"; ma che l'espressione anzidetta "dev'essere interpretata
in relazione alla finalità per la quale è stata posta e che l'art.
5, terzo comma, definisce come lo scopo di rendere omogenee le
metodologie statistiche applicate dai vari uffici di statistica delle
regioni e delle province autonome".
II. - Nella cornice normativa sopra tracciata è venuto ora a
calarsi il d.P.C.M. 10 gennaio 1991 (in Gazzetta Ufficiale n. 12 del
15 gennaio 1991), emanato in applicazione dell'art. 5, secondo comma,
del d.lgs. n. 322/1989, dichiaratamente, come "atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni in materia di organizzazione degli uffici
di statistica".
Questo d.P.C.M. invade la sfera di competenza della regione
Friuli-Venezia Giulia nei punti ed in relazione ai parametri che
vengono quì appresso elencati secondo l'ordine degli articoli.
Nell'art. 1, primo comma, si prescrive che gli uffici di
statistica delle regioni "sono l'unico interlocutore del sistema
statistico nazionale per quanto di competenza delle rispettive re-
gion".
La prescrizione è in contrasto, per il Friuli-Venezia Giulia, con
le previsioni dello statuto speciale di autonomia (l.c. 31 gennaio
1963, n. 1), che disciplinano le attribuzioni della giunta regionale
(art. 46), del presidente (art. 42) e degli assessori (art. 34); ed
è, quindi, lesiva delle competenze della regione che attraverso tali
organi si esprimono.
Nell'art. 2, secondo comma, è stabilito che "ciascuna regione,
attraverso il proprio ufficio di statistica, fa pervenire all'Istat
il programma delle rilevazioni statistiche di suo interesse,
affinchè possa essere preso in considerazione per l'inserimento nel
programma statistico nazionale, predisposto ai sensi dell'art. 13 del
d.lgs. n. 322/1989".
Questa disposizione - nella parte in cui sembra dequalificare il
programma delle rilevazioni statistiche della regione, prefigurando
la eventualità che esso possa non essere preso in considerazione per
l'inserimento nel programma statistico nazionale o che, comunque,
possa non valere come informazione statistica ufficiale -, appare
lesiva della totalità delle competenze regionali, posto che
l'informazione statistica è attribuita alla regione come "potere
implicito" (sentenza n. 242/1989) sotteso alle potestà regionali in
tutte le materie elencate negli artt. 4 e 5 dello statuto speciale. E
ciò, senza dire che la disposizione anzidetta è pure in contrsto
con lo stesso d.lgs. delegato, n. 322/1989, dove puntualmente si
riconosce che gli uffici di statistica del Sistema statistico
nazionale, autonomamente, "promuovono e realizzano la rilevazione,
l'elaborazione, la diffusione e l'archiviazione dei dati statistici,
che interessano l'amministrazione di appartenenza, nell'ambito del
programma statistico nazionale".
Nell'art. 3 è contenuta una dettagliata descrizione di come
dev'essere organizzato l'ufficio di statistica di ciascuna regione:
dev'essere un ufficio "unico", inquadrato "nell'ambito
organizzativo della presidenza della giunta regionale" e posto "alle
dirette dipendenze del presidente";
deve avere "autonomia organizzativa, tecnica e finanziaria,
anche attraverso la costituzione di appositi fondi di bilancio a
gestione separata";
dev'esservi preposto un funzionario dell'amministrazione
regionale, con una speciale qualificazione culturale, nominato dal
presidente;
deve avere un'"attrezzatura minima, telefonica, informatica e
telematica", come determinata dall'Istat.
La regolamentazione appena riassunta pesantemente incide sulla
competenza della regione in materia di ordinamento dei propri uffici
(art. 4, n. 1, dello statuto) e addirittura esaurisce i contenuti
della legge regionale cui spetterebbe di organizzare l'ufficio di
statistica.
L'art. 5 disciplina le rilevazioni statistiche d'interesse
regionale, disponendo:
a) che esse sono effettuate dall'ufficio di statistica della
regione;
b) che l'Istat può autorizzare la regione ad avvalersi, a tal
fine, anche di altri uffici di statistica, facenti parte del sistema
statistico nazionale, previa intesa con l'amministrazione
interessata;
c) che la diffusione, come dati statistici ufficiali, dei
prodotti di codeste rilevazioni "può essere assentita, su richiesta
del presidente della giunta regionale, dal responsabile dell'ufficio
di statistica della regione, che deve previamente vagliarne
l'attendibilita'" e che, "in mancanza di tale aasenso, i prodotti
stessi non possono essere diffusi all'esterno come dati conoscitivi";
d) che "l'utilizzazione da parte della regione di dati
statistici provvisori, elaborati dall'ufficio di statistica, può
essere consentita in via eccezionale dal responsabile dell'ufficio di
statistica".
Queste disposizioni dell'art. 5 sono tutte lesive, vuoi delle
competenze "implicite" regionali, di cui più sopra si è fatto
cenno, in tema di informazione statistica, vuoi delle competenze
"esplicite" della regione in tema di ordinamento dei propri uffici.
In particolare, è lesivo, sotto il duplice profilo appena
considerato, l'assoggettamento ad autorizzazione di quanto indicato
alla lettera a) (avvalimento di altri uffici e previa intesa con
l'amministrazione interessata), sembrando non contestabile che già
spetti alla regione quel che l'Istat dovrebbe autorizzare. E sono
ancor più lesive le disposizioni richamate dalle lettere c) e d),
che sovvertono addirittura i livelli decisionali ed istituzionali,
ponendo il responsabile dell'ufficio di statistica della regione al
di sopra del presidente della giunta.
III. - Le esorbitanze, sopra evidenziate al precedente paragrafo,
nella sfera di competenza della regione Friuli-Venezia Giulia (come,
del resto, nella sfera di competenza delle altre regioni) non hanno
una valida copertura costituzionale.
Non può valere, ovviamente, come copertura l'autodefinizione,
enunciata nell'epigrafe del d.P.C.M., di "atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni in materia di organizzazione degli uffici
di statistica"; nè può valere - come si vedrà - il richiamo,
contenuto nelle premesse del medesimo d.P.C.M., alla "necessità di
adottare un atto d'indirizzo e coordinamento come previsto dall'art.
5 secondo comma, del citato d.lgs. n. 322/1989".
Secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, l'esercizio, in
via amministrativa, della funzione statale di indirizzo e
coordinamento deve potersi ricollegare, nel rispetto del principio di
legalità, ad una specifica disposizione legislativa che "in apposita
considerazione della materia.. .. .. vincoli e diriga le scelte del
Governo, prima che questo possa, dal canto suo, indirizzare e
coordinare lo svolgimento dei poteri di autonomia".
Nel porre questa essenziale condizione con la importante sentenza
n. 142/1982, codesta ecc.ma Corte non mancò di precisare che la
condizione stessa non poteva considerarsi avverata quando il supporto
legislativo fosse consistito in una previsione generica sulle
modalità di esercizio della speciale funzione, invece che in una
previsione specifica e puntuale sui contenuti sostanziali della
funzione da esercitare.
E fu allora opportunamente chiarito che non poteva essere
utilmente invocata - per dedurne una inammissibile copertura - "la
sola previsione dell'art. 3 della legge n. 382/1975", poichè questa
"non riguarda e non delimita per alcun verso il possibile contenuto
sostanziale degli atti di questo tipo". Sullo stesso filo di
pensiero, nella già citata sentenza n. 139/1990, codesta ecc.ma
Corte, pronunciandosi proprio sull'art. 5, secondo comma, del d.lgs.
n. 322/1989 (comma richiamato, ripetesi, nelle premesse del
d.P.C.M.), ebbe ad osservare, in aggiunta a quanto già riportato
più sopra, che la norma "non è rivolta ad istituire un determinato
e particolare potere di indirizzo e coordinamento" ma si limita a
ribadire il requisito procedurale della deliberazione del Consiglio
dei Ministri.
In realtà, l'"atto di indirizzo e coordinamento", racchiuso nel
d.P.C.M. oggetto del presente conflitto, poggia su di un supporto
legislativo (art. 5, secondo comma, del d.lgs. n. 322/1989),
indeterminato e generico, che l'ecc.ma Corte già ritenne inadeguato
ed insufficiente con la sentenza n. 139/1990, così come inadeguato
ed insufficiente era stato ancor prima ritenuto (con la sentenza n.
142/1982) il prototipo costituito dall'art. 3 della legge n.
382/1975.
Quand'anche il predetto art. 5, secondo comma, del d.lgs. n.
322/1989 potesse considerarsi, in astratto, come supporto legislativo
adeguato, per l'esercizio in via amministrativa della funzione
statale di indirizzo e coordinamento, è certo che le concrete
dimensioni giuridiche dell'impugnato d.P.C.M. sarebbero pur sempre
macroscopicamente lesive della sfera di competenza della regione,
vuoi perchè la disciplina prefigurata nel d.P.C.M. non tiene conto
dell'autonomia differenziata della regione stessa (sentenza n.
340/1983), vuoi perchè tale disciplina ha ben poco di " indirizzo e
coordinamento", presentandosi invece come una esasperata
regolamentazione di dettaglio che lascia alla regione un spazio
assolutamente trascurabile.
Se la funzione statale di indirizzo e coordinamento potesse
davvero esercitarsi con le dimensioni esposte nell'impugnato
d.P.C.M., ben poco rimarrebbe delle competenze regionali,
costituzionalmente garantite.
Va, da ultimo, rilevato che sui contenuti dell'impugnato d.P.C.M.,
nonostante la contraria affermazione enunciata nelle premesse del
medesimo, non v'è mai stata una valida intesa fra Stato e regioni.

Per le considerazioni suesposte, che si fa riserva di integrare e
di completare nel corso del giudizio, si chiede che l'ecc.ma Corte
costituzionale voglia compiacersi:
a) di dichiarare che non spettano allo Stato, per la parte di
cui in motivazione, i poteri esercitati con il d.P.C.M. 10 gennaio
1991 (in Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15 gennaio 1991);
b) di annullare, in parte qua, il predetto d.P.C.M. 10 gennaio
1991.
Nei termini di legge, saranno depositate, assieme al presente
ricorso, copia della delibera della giunta regionale
20 febbraio 1991, n. 577, con autorizzazione a proporre il presente
ricorso, e copia, tratta dalla Gazzetta Ufficiale, dell'impugnato
d.P.C.M. 10 gennaio 1991.
Trieste-Roma, addì 14 marzo 1991
Avv. Gaspare PACIA

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