Serie Generale n. 14 del 17-1-2002
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 20 dicembre 2001
Profili interpretativi in materia di bandi di gara e di esecuzione dei lavori. (Determinazione n. 25). (GU Serie Generale n.14 del 17-01-2002)

IL CONSIGLIO

Considerato in fatto.

Sono pervenuti all'Autorità numerosi quesiti riguardanti
l'interpretazione delle norme che regolano la predisposizione dei
bandi di gara nonchè la partecipazione delle imprese alle gare e la
materiale esecuzione dei lavori. I quesiti in particolare fanno
riferimento ai problemi nascenti dalla prossima fine (31 dicembre
2001) della fase transitoria prevista dal decreto del Presidente
della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34. Su tali norme l'Autorità ha
espresso i propri avvisi in più occasioni (Nota illustrativa delle
tipologie unitarie dei bandi di gara per l'affidamento dei lavori
pubblici" nonchè determinazioni 5/2001, 12/2001, 15/2001 e delibere
n. 229/2001 e n. 377/2001) ma data l'importanza che hanno le
questioni sollevate ritiene opportuno adottare una ulteriore
determinazione che, alla luce di quanto già affermato e di nuove
considerazioni, possa costituire un inquadramento generale degli
aspetti dell'ordinamento dei lavori pubblici prima indicati.

Considerato in diritto.

Le disposizioni in materia di predisposizione dei bandi di gara, di
partecipazione delle imprese alle gare per l'affidamento di appalti e
di concessioni di lavori pubblici e quelle in materia di esecuzione
degli stessi sono molteplici e sono contenute in più parti del
relativo ordinamento. La individuazione dell'assetto normativo che ne
consegue comporta in primo luogo la necessità di individuare quali
siano le norme che contribuiscono alla sua formazione. Esse sono:
a) la disposizione (art. 9, comma 3, della legge 11 febbraio
1994, n. 109, e successive modificazioni) che, ai fini della
qualificazione delle imprese, stabilisce la suddivisione delle opere
e dei lavori in categorie di opere generali e categorie di opere
specializzate;
b) le disposizioni (art. 18, comma 3, della legge 19 marzo 1990,
n. 55, e successive modificazioni e art. 73, commi 2 e 3, del decreto
del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e l'art.
30, commi 1 e 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000) le quali stabiliscono che nei bandi di gara devono essere
indicati:
l'importo complessivo dell'intervento oggetto dell'appalto;
la categoria, generale oppure specializzata (individuata sulla
base delle declaratorie contenute nell'allegato A al decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000), che fra quelle che
costituiscono l'intervento è da considerarsi prevalente in quanto di
importo più elevato;
l'importo della categoria prevalente;
gli importi e le categorie, generali oppure specializzate
(individuate sulla base delle declaratorie contenute nell'allegato A
al decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000), cui sono
riconducibili le lavorazioni diverse dalla prevalente necessarie per
la realizzazione dell'intervento finito in ogni sua parte e capace di
esplicare le funzioni economiche e tecniche richieste dalla stazione
appaltante (definite dall'art. 13, comma 8, della legge n. 109/1994,
e successive modificazioni, categorie scorporabili e così denominate
nel prosieguo della determinazione);
c) la disposizione (art. 73, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999) che stabilisce che, per la
partecipazione delle imprese alle gare di appalto, è richiesta la
sola qualificazione nella categoria prevalente;
d) le disposizioni (art. 18 della legge n. 55/1990, e successive
modificazioni e articoli 74 e 141 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) che disciplinano la esecuzione delle
lavorazioni previste nel bando di gara stabilendo che il soggetto
aggiudicatario puo':
eseguire direttamente tutte le lavorazioni della categoria
prevalente;
eseguire direttamente, ancorchè privo delle specifiche
qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili che
non siano nè generali nè relative ad una speciale elencazione di
categorie di opere per le quali sono necessari lavori o componenti di
notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica
(art. 13, comma 7, della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni e articoli 2, comma 1, lettera g) e 72, comma 4, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999);
eseguire direttamente, qualora sia in possesso delle specifiche
qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili che
siano generali oppure comprese nel suddetto elenco;
subappaltare a soggetti in possesso di adeguate qualificazioni
le lavorazioni della categoria prevalente entro il limite del 30%;
affidare a soggetti, anche privi di adeguate qualificazioni,
l'esecuzione di prestazioni consistenti in forniture e posa in opera
ed in noli a caldo, comprese nelle lavorazioni della categoria
prevalente, qualora siano di importo inferiore al 2% dell'importo
complessivo dell'intervento o, comunque, inferiore a euro 100.000,
oppure, qualora di importo superiore a tali limiti, il costo della
mano d'opera per l'attività espletata in cantiere sia inferiore al
50% dell'importo del sub-contratto;
subappaltare, sempre che non venga in evidenza il divieto di
subappalto (art. 13, comma 1, della legge n. 109/1999, e successive
modificazioni), senza limiti di importo, a soggetti in possesso di
adeguata qualificazione, tutte le lavorazioni delle categorie
scorporabili che siano generali oppure comprese nel suddetto elenco;
e) le disposizioni (ultimo capoverso delle premesse e indicazioni
riportate nella tabella corrispondenze fra nuove e vecchie categorie
contenuta nell'allegato A al decreto del Presidente della Repubblica
n. 34/2000) che prevedono la suddivisione delle categorie, generali e
specializzate, in quelle a qualificazione non obbligatoria e in
quelle a qualificazione obbligatoria: le prime (a qualificazione non
obbligatoria) possono essere eseguite direttamente dal soggetto
aggiudicatario ancorchè privo della specifica qualificazione e le
seconde (a qualificazione obbligatoria) possono essere eseguite dal
soggetto aggiudicatario soltanto se in possesso della specifica
qualificazione. Esse sono:
qualificazione non obbligatoria (OS1 - lavori in terra; OS6 -
finiture di opere generali in materiali lignei, plastici, metallici e
vetrosi; OS7 - finiture di opere generali di natura edile; OS8 -
finiture di opere generali di natura tecnica; OS12 - barriere e
protezioni stradali; OS23 - demolizioni di opere; OS26 -
pavimentazioni e sovrastrutture speciali; OS32 - strutture in legno;
OS34 - sistemi antirumore per infrastrutture di mobilita);
qualificazione obbligatoria (tutte le categorie generali
nonchè le seguenti categorie specializzate: OS2 - superficie
decorate e beni mobili di interesse storico artistico; OS3 - impianti
idrico sanitari; OS4 - impianti elettromeccanici trasportatori; OS5 -
impianti pneumatici; OS9 - impianti per la segnaletica luminosa e la
sicurezza del traffico; OS10 - segnaletica stradale non luminosa;
OS11 - apparecchiature strutturali speciali; OS13 - strutture
prefabbricate in cemento armato; OS14 - impianti di smaltimento e
recupero rifiuti; OS15 - pulizia di acque marine, lacustri, fluviali;
OS16 - impianti per centrali produzione elettrica; OS17 - linee
telefoniche ed impianti di telefonia; OS18 - componenti strutturali
in acciaio; OS19 - impianti di reti di telecomunicazioni e di
trasmissione e trattamento dati; OS20 - rilevamenti topografici; OS21
- opere strutturali speciali; OS22 - impianti di potabilizzazione e
depurazione; OS24 - verde e arredo urbano; OS25 - scavi archeologici;
OS27 - impianti per la trazione elettrica; OS28 - impianti termici e
di condizionamento; OS29 - armamento ferroviario; OS30 - impianti
interni elettrici; telefonici e televisivi; OS31 - impianti per la
mobilità sospesa; OS33 - coperture speciali);
f) la disposizione (art. 13, comma 7, della legge n. 109/1994, e
successive modificazioni) che prevede al verificarsi di una
particolare condizione, uno speciale divieto di subappalto per opere
per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto
tecnologico o di rilevante complessità tecnica che devono essere
elencate dal regolamento generale. Esse (articoli 2, comma 1, lettera
g), e 72, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999) sono:
il restauro, la manutenzione di superficie decorate di beni
architettonici, il restauro di beni mobili, di interesse storico,
artistico ed archeologico;
l'installazione, la gestione e la manutenzione ordinaria di
impianti idrico sanitari, del gas, antincendio, di termoregolazione,
di cucina e di lavanderia;
l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti
trasportatori, ascensori scale mobili, di sollevamento e di
trasporto;
l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti
pneumatici, di impianti antintrusione;
l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti
elettrici, telefonici, radiotelefonici, televisivi e simili;
i rilevamenti topografici speciali e le esplorazioni del
sottosuolo con mezzi speciali;
le fondazioni speciali, i consolidamenti di terreni, i pozzi;
la bonifica ambientale di materiali tossici e nocivi;
i dispositivi strutturali, i giunti di dilatazione, e gli
apparecchi di appoggio, i ritegni antisismici;
la fornitura e posa in opera di strutture e di elementi
prefabbricati prodotti industrialmente;
l'armamento ferroviario;
gli impianti per la trazione elettrica;
gli impianti di trattamento rifiuti;
gli impianti di potabilizzazione.
In primo luogo va precisato che agli appalti di importo pari o
inferiore a euro 150.000 (L. 290.440.500) non si applicano le
disposizioni in materia di categorie generali e specializzate, di
categorie a qualificazione obbligatoria, di categorie a
qualificazione non obbligatoria, di divieto di subappalto e, di
conseguenza, di obbligo di prevedere nei bandi di gara le categorie
scorporabili. Ciò in quanto tali appalti non sono soggetti alle
disposizioni sul sistema unico di qualificazione. In questi casi,
pertanto, i concorrenti (soggetti singoli o associazioni orizzontali)
partecipano alle relative gare qualora in possesso degli speciali
requisiti previsti dalle norme (art. 28 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 34/2000) e gli aggiudicatari possono eseguire
direttamente tutte le lavorazioni previste nell'appalto ed hanno la
facoltà di subappaltarne il 30%. La garanzia che l'appaltatore sia
in possesso di una professionalità adeguata si ottiene prevedendo
una coerenza o analogia tecnica tra la natura dei lavori da affidare
ed i lavori eseguiti dal concorrente. È evidente che sono
ammissibili alle gare anche i soggetti in possesso di attestazione di
qualificazione in una categoria coerente con la natura dei lavori da
affidare.
La norma di cui alla precedente lettera a) non definisce cosa debba
intendersi per opere generali e per opere specializzate. A tale
esigenza si è provveduto con apposite norme regolamentari (art. 72,
commi 2 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999
e premesse dell'allegato A del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000). È stabilito che sono:
opere generali quelle che sono caratterizzate da una pluralità
di lavorazioni, indispensabili per consegnare l'opera o il lavoro
finito in ogni sua parte e capace di esplicare funzioni economiche e
tecniche;
opere specializzate quelle lavorazioni che, nell'ambito del
processo realizzativo dell'opera o del lavoro, necessitano di una
particolare specializzazione e professionalità.
L'Autorità ha poi specificato (determinazione n. 48/2000) che le
disposizioni, in sostanza, stabiliscono che le opere generali sono
costituite da un insieme di lavorazioni, alcune proprie della
categoria medesima e altre appartenenti a categorie di opere
specializzate.
La norma di cui alla precedente lettera b) stabilisce, altresì,
che le lavorazioni appartenenti a categorie generali o specializzate,
diverse dalla categoria prevalente (denominate categorie
scorporabili) da indicare nei bandi di gara, sono quelle di importo,
singolarmente considerato, superiore al 10% dell'importo complessivo
dell'appalto e, in ogni caso, quelle di importo superiore a euro
150.000 (L. 290.440.500).
Alla luce delle argomentazioni addotte dall'Autorità (atto di
regolazione n. 5/2001 e determinazione n. 12/2001), va precisato che
le attività indicate nelle categorie di cui all'allegato A al
regolamento di qualificazione si riferiscono certamente a lavori,
qualunque sia la relativa specificazione contenuta nella
corrispondente declaratoria. Esse non possono infatti che rapportarsi
alla disposizione (art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 34/2000) che fa riferimento all'esecuzione di opere generali e di
opere specializzate che vanno intese come risultato di lavori e non
di semplici forniture e posa in opera di beni o di noli a caldo
ancorchè le declaratorie (allegato A al decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000) facciano riferimento a tali tipi di
prestazioni.
Si può, quindi, affermare che il bando di gara deve indicare non
soltanto l'importo complessivo dell'intervento nonchè la categoria
prevalente ed il suo specifico importo, ma anche tutti gli eventuali
sottoinsiemi delle lavorazioni costituenti l'intervento medesimo
diverse da quelle appartenenti alla categoria prevalente (cioè le
categorie scorporabili), specificando per ogni sottoinsieme categoria
ed importo, soltanto però se per essi sussistano entrambe le
seguenti condizioni: costituiscano un autonomo lavoro e siano di
importo superiore al 10% dell'importo complessivo oppure di importo
superiore a euro 150.000.
L'Autorità (determinazioni n. 5/2001 e n. 12/2001 e delibera n.
229/2001) ha specificato che si intende per lavoro autonomo un lavoro
che, indipendentemente dalla categoria che identifica l'intervento
dal punto di vista ingegneristico e dal fatto che la sua descrizione
si trova concisamente, indirettamente o in parte compresa nella
categoria prevalente, non ha bisogno di lavorazioni appartenenti ad
altre categorie per esplicare la sua funzione. Ad esempio è lavoro
autonomo la costruzione di una palificata di jet-grouting -
appartenente alla categoria OS21 - sull'argine di un corso d'acqua i
cui lavori della categoria prevalente sono appartenenti alla
categoria OG8, oppure la costruzione di una facciata continua
modulare costituita da telai metallici e vetri - appartenente alla
categoria OS18 - da realizzarsi in un organismo edilizio appartenente
alla categoria OG1.
L'Autorità ha, inoltre, precisato che ciò comporta che le
prestazioni di fornitura e posa in opera o noli a caldo, che non sono
da considerarsi (o non si è ritenuto che siano da considerarsi)
autonomo lavoro, ad esempio la fornitura e posa in opera di travi
precompresse prefabbricate per realizzare un ponte oppure i travetti
precompressi per i solai di un edificio, sono comprese nelle
lavorazioni della categoria prevalente e ad esse si applicano le
disposizioni (art. 18, comma 12, della legge n. 55/1990, e successive
modificazioni e art. 141 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999) previste in materia di assimilazione dei subcontratti,
aventi ad oggetto attività che richiedono l'impiego di mano d'opera
espletata in cantiere, a subappalti di lavori.
Emerge rispetto alle vecchie disposizioni (art. 23 del decreto
legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, abrogato dall'art. 231 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) una novità. La
categoria prevalente deve essere una sola: quella di importo più
elevato fra quelle costituenti l'intervento e che, pertanto,
identifica i lavori da appaltare (art. 73, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999). Va precisato che l'importo
delle lavorazioni comprese nella categoria prevalente è residuale,
nel senso che è il risultato di una serie di operazioni di scorporo,
con le quali dall'importo complessivo dell'intervento si sottraggono
via via gli importi delle lavorazioni delle categorie scorporabili.
La norma di cui alla precedente lettera f) (articoli 2, comma 1,
lettera g), e 72, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/2000) non fanno riferimento alle categorie generali
e specializzate previste nel regolamento di qualificazione. Poichè,
però, i bandi di gara devono riportare l'indicazione delle categorie
cui sono riconducibili le varie lavorazioni previste negli interventi
è stato necessario procedere ad una comparazione fra le indicazioni
del regolamento generale (decreto del Presidente della Repubblica n.
554/2000) e la elencazione delle categorie contenuta nel regolamento
di qualificazione (decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000). A tale comparazione ha provveduto l'Autorità (nota
illustrativa delle tipologie unitarie dei bandi di gara per
l'affidamento dei lavori pubblici", nonchè determinazione n. 12/2001
e delibera n. 229/2001). In base a tale operazione le categorie, che
devono essere considerate altamente specializzate (così denominate
nel prosieguo) e che sono tutte a qualificazione obbligatoria, cui si
applica il divieto sono: OS2 - superficie decorate e beni mobili di
interesse storico artistico; OS3 - impianti idrico sanitari; OS4 -
impianti elettromeccanici trasportatori; OS5 - impianti pneumatici;
OS11 - apparecchiature strutturali speciali; OS13 - strutture
prefabbricate in cemento armato; OS14 - impianti di smaltimento e
recupero dei rifiuti; OS16 - impianti per centrali produzione
elettrica; OS17 - linee telefoniche ed impianti di telefonia; OS18 -
componenti strutturali in acciaio; OS19 - impianti di reti di
telecomunicazioni e di trasmissione e trattamento dati; OS20 -
rilevamenti topografici; OS21 - opere strutturali speciali; OS22 -
impianti di potabilizzazione e depurazione; OS27 - impianti per la
trazione elettrica; OS28 - impianti termici e di condizionamento;
OS29 - armamento ferroviario; OS30 - impianti interni elettrici;
telefonici e televisivi; OS33 - coperture speciali; OG12 - opere ed
impianti di bonifica e protezione ambientale.
Va precisato che l'elenco delle categorie a qualificazione
obbligatoria è più ampio dell'elenco delle categorie altamente
specializzate. Le categorie a qualificazione obbligatoria non
comprese nel suddetto elenco sono: OS9 - impianti per la segnaletica
luminosa e la sicurezza del traffico; OS10 - segnaletica stradale non
luminosa; OS15 - pulizia di acque marine, lacustri, fluviali; OS24 -
verde e arredo urbano; OS25 - scavi archeologici; OS31 - impianti per
la mobilità sospesa.
L'insieme delle disposizioni in materia di divieto di subappalto
(art. 13, comma 7, della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni, e articoli 2, comma 1, lettera g), e 72, comma 4, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) pongono due
problemi interpretativi:
a) lo speciale divieto di subappalto si applica soltanto per le
lavorazioni appartenenti alle categorie - indicate nel bando di gara
come categorie scorporabili - che siano categorie altamente
specializzate oppure anche categorie generali;
b) il presupposto per l'applicazione del divieto di subappalto
consiste nel fatto che tutte le categorie per le quali è applicabile
il divieto sono di importo superiore al 15% dell'importo complessivo
dell'intervento oppure per tutte quelle che superino il 15%
indipendentemente dal fatto che ve ne siano alcune che non superino
tale percentuale.
In primo luogo va precisato che alle categorie a qualificazione
obbligatoria non comprese nell'elenco delle categorie altamente
specializzate (OS9 - impianti per la segnaletica luminosa e la
sicurezza del traffico; OS10 - segnaletica stradale non luminosa;
OS15 - pulizia di acque marine, lacustri, fluviali; OS24 - verde e
arredo urbano; OS25 - scavi archeologici; OS31 - impianti per la
mobilità sospesa), qualora siano indicate nel bando di gara come
categorie scorporabili non si applica mai lo speciale divieto di
subappalto, mentre si applica sempre la disposizione che ne permette
l'esecuzione da parte dell'aggiudicatario soltanto se in possesso
della relativa qualificazione.
Per rispondere ai due quesiti prima indicati occorre esaminare il
combinato disposto delle due disposizioni (art. 74, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e art. 13, comma
7, della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) che sono
inerenti il problema dello speciale divieto di subappalto.
La disposizione regolamentare (art. 74, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999) stabilisce che "Le
lavorazioni relative ad opere generali e a strutture, impianti ed
opere speciali di cui all'art. 72, comma 4, ..." cioè le lavorazioni
relative alle categorie altamente specializzate "... indicate nei
bandi di gara non possono essere eseguite dalle imprese qualificate
per la sola categoria prevalente; esse, ..." quindi: le lavorazioni
appartenenti alle categorie di opere generali nonchè alle categorie
altamente specializzate "... fatto salvo quanto previsto dall'art.
13, comma 7, della legge, sono comunque subappaltabili ad imprese in
possesso delle relative qualificazioni. Le medesime lavorazioni ..."
cioe': quelle appartenenti alle categorie generali nonchè alle
categorie altamente specializzate "... sono altresì scorporabili e
sono indicate nei bandi di gara ai fini della costituzione di
associazioni temporanee di tipo verticale.".
La suddetta disposizione regolamentare ha due specifici contenuti:
a) il primo è quello che stabilisce che le lavorazioni delle
categorie generali e delle categorie altamente specializzate non
possono essere eseguite dal soggetto aggiudicatario in mancanza di
adeguata qualificazione e, in tal caso, devono essere subappaltate a
soggetti qualificati;
b) il secondo che non si può procedere al subappalto nel caso
che vengano in evidenza alcune condizioni (art. 13, comma 7, della
legge n. 109/1994, e successive modificazioni).
Va preliminarmente sottolineato che il primo contenuto non pone
problemi interpretativi ed, inoltre, è coerente con la disposizione
in materia di categorie a qualificazione obbligatoria e a
qualificazione non obbligatoria in quanto le categorie generali e le
categorie altamente specializzate sono tutte a qualificazione
obbligatoria e, quindi, le relative lavorazioni non possono essere
eseguite dall'aggiudicatario in mancanza di adeguate qualificazione.
Il secondo contenuto comporta, invece, la necessità di
interpretare l'inciso "fatto salvo quanto previsto dall'art. 13,
comma 7, della legge".
La disposizione legislativa (art. 13, comma 7, della legge n.
109/1994, e successive modificazioni) stabilisce che viene in
evidenza il divieto di subappalto nel caso in cui l'oggetto
dell'appalto o della concessione comprenda, oltre alle lavorazioni
appartenenti alla categoria prevalente, "opere per le quali siano
necessari lavori e componenti di notevole contenuto tecnologico e di
rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti ed opere
speciali", elencate nel regolamento generale (articoli 72, comma 4, e
74, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999)
e denominate sinteticamente, come prima detto, categorie altamente
specializzate "qualora ciascuna di tali opere superi altresì in
valore il 15% dell'importo totale dei lavori". È, quindi, in primo
luogo necessario interpretare cosa si debba intendere per la frase
"qualora ciascuna di tali opere superi altresì in valore il 15%
dell'importo totale dei lavori".
Il termine "qualora" è una congiunzione condizionale che significa
"nel caso che, quando, se mai" ed ha nel contempo valore temporale ed
ipotetico mentre il termine "ciascuno" è un aggettivo ed un pronome
indefinito che indica "ogni persona, tutte le persone, una totalità
di persone o cose considerate però singolarmente" ed il termine
"altresi'" è un avverbio che significa "anche, inoltre". La frase
quindi stabilisce che "nel caso che (... se mai, ... quando ...) nel
bando di gara siano indicate come categorie scorporabili alcune
particolari categorie (di cui si parlerà nel prosieguo) che sono
tutte, considerate singolarmente, di importo superiore al 15%
dell'importo complessivo dell'intervento" viene in evidenza uno
speciale divieto di subappalto.
Tale interpretazione letterale se da una parte è coerente con i
principi contenuti nelle norme legislative che vogliono favorire la
più ampia partecipazione dei concorrenti, dall'altra parte non è
strettamente in linea con l'esigenza, sentita dal legislatore, di
ricorrere all'istituto dell'integrazione verticale nei casi in cui le
lavorazioni delle categorie a qualificazione obbligatoria assumono un
peso rilevante nell'ambito del lavoro. Infatti, subordinare
l'obbligatorietà del ricorso alla integrazione verticale alla
esistenza contemporanea di un limite per tutte le lavorazioni, riduce
l'efficacia di un istituto introdotto per favorire una organica
presenza di imprese nei lavori. Va comunque considerato che la
suddivisione prima ricordata fra le categorie a qualificazione non
obbligatoria e a qualificazione obbligatoria garantisce che i
materiali esecutori delle lavorazioni, siano essi aggiudicatari o
subappaltatori, debbono quasi sempre essere in possesso delle
relative adeguate qualificazioni.
Stabilito il senso della frase "qualora ciascuna di tali opere
superi altresì in valore il 15% dell'importo totale dei lavori"
occorre stabilire se il divieto di subappalto riguarda esclusivamente
le categorie altamente specializzate oppure anche le categorie
generali indicate nel bando come categorie diverse da quella
prevalente. Si tratta cioè di stabilire se "fatto salvo quanto
previsto dall'art. 13, comma 7, della legge" si riferisce sia
all'indicazione delle categorie altamente specializzate sia alla
indicazione della condizione contenuta nella frase "qualora ciascuna
di tali opere superi altresì in valore il 15% dell'importo totale
dei lavori" nel senso prima stabilito o se, invece si riferisce
esclusivamente a tale condizione e, di conseguenza il divieto di
subappalto riguarderebbe sia le categorie altamente specializzate sia
le categorie generali.
Per risolvere tale ulteriore quesito occorre tenere conto che nei
bandi di gara, come è stato prima sottolineato, non è più
possibile prevedere una pluralità di categorie prevalenti e quindi
richiedere che il concorrente sia in possesso di una pluralità di
qualificazione come era invece ammesso in vigenza delle vecchie norme
(art. 23 del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, abrogato
dall'art. 231 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999) e che una categoria generale non pone sul piano tecnico
minori problemi di una categoria altamente specializzata. In base a
tali considerazioni non può non ritenersi che sia più rispondente
ai principi sottesi a tutto l'ordinamento la seconda interpretazione.
In sostanza il regolamento ha ritenuto che dovesse estendersi il
divieto di subappalto oltre che alle categorie altamente
specializzate anche alle categorie generali ove indicate nel bando
come categorie scorporabili. Con tale estensione le disposizioni
regolamentari hanno tenuto conto da una parte che le categorie
generali hanno spesso elevati contenuti tecnici e dall'altra ha
attutito l'effetto della disposizione che stabilisce l'unicità della
categoria prevalente senza, però, stabilire molte condizioni per la
partecipazione delle imprese agli appalti aprendo in tale modo il
mercato degli appalti pubblici al più alto numero di concorrenti
possibili. Le imprese possono, infatti, per loro scelta partecipare
agli appalti sia come imprese singole sia come associazione
orizzontale, verticale. In sostanza il possesso di più
qualificazioni o la costituzione di una associazione verticale
diventano obbligatori soltanto in alcuni casi.
Alla luce di quanto rilevato:
a) la risposta al primo quesito non può che essere nel senso che
lo specifico divieto di subappalto si applica pure alle categorie
generali, in quanto il regolamento (decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999), che concorre a costituire (art. 3, comma 2,
della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) l'ordinamento
generale in materia di lavori pubblici, ha esteso tale divieto anche
ad esse qualora siano indicate nei bandi di gara come categorie
scorporabili;
b) la risposta al secondo quesito non può che essere nel senso
che il divieto di subappalto viene in evidenza quando le lavorazioni
appartenenti a categorie scorporabili, siano esse categorie generali
e/o categorie altamente specializzate, singolarmente considerate,
siano tutte di importo superiore al 15% dell'importo complessivo
dell'intervento.
A chiarimento delle due disposizioni va rilevato che l'assenza
dell'obbligo per il soggetto aggiudicatario di possedere specifiche
qualificazioni, in quanto non viene in evidenza lo speciale divieto
di subappalto, non incide sulla qualità delle realizzazioni. Va,
infatti, ricordato che essendo le categorie generali e le categorie
altamente specializzate tutte a qualificazione obbligatoria non
possono che essere eseguite da soggetti, aggiudicatari oppure
subappaltatori, in possesso delle relative qualificazioni.
Altro aspetto della normativa sul divieto di subappalto riguarda
l'interpretazione della prescrizione (art. 13, comma 7, della legge
n. 109/1994, e successive modificazioni) che prevede che le
lavorazioni per le quali vige il divieto di subappalto debbano essere
"eseguite esclusivamente dai soggetti aggiudicatari". Si pone il
problema se la disposizione deve essere considerata con riferimento
all'importo totale delle lavorazioni di ognuna della relative
categorie scorporabili per le quali vige il divieto di subappalto
oppure deve tener conto del fatto che la prescrizione di possedere
adeguate qualificazioni comporta una sorta di obbligo di partecipare
alla gara nella forma dell'associazione temporanea di tipo verticale
e, quindi, come è stato prima affermato, resterebbe la facoltà per
l'aggiudicatario di subappaltare le lavorazioni entro il limite del
30% dei suddetti importi totali. Per rispondere al quesito va tenuto
presente che nel caso di associazioni temporanee verticali -
indipendentemente se costituite per scelta del concorrente o perchè
conseguenza del divieto di subappalto - ogni mandante, assumendo
l'esecuzione delle lavorazioni di una singola categoria, è da
considerarsi assimilabile al soggetto che assume le lavorazioni della
categoria prevalente. Non vi è dubbio, quindi, che sussiste la
facoltà di subappaltare entro il limite del 30% le lavorazioni di
ogni categoria.
Va, infine, precisato (art. 18 della legge n. 55/1990, e successive
modificazioni) che il subappalto deve comunque essere autorizzato
dalla stazione appaltante ed è sottoposto alla condizione (art. 18,
comma 3, punto 1, della legge n. 55/1990, e successive modificazioni)
che i concorrenti "abbiano indicato i lavori o le parti di opere che
intendono subappaltare o concedere in cottimo;". La disposizione
comporta che i concorrenti, tutte le volte che non siano in possesso
delle qualificazioni delle categorie scorporabili, debbano indicare
nell'offerta la loro intenzione di volere subappaltare le lavorazioni
di quelle categorie scorporabili che sono a qualificazione
obbligatoria indipendentemente dal fatto che sussista o meno il loro
diritto a procedere al subappalto. La stazione appaltante, in
mancanza di una delle condizioni tassative fissate dalla legge non
potrebbe, infatti, concedere l'autorizzazione. Ciò comporta che,
qualora il bando di gara preveda, fra le categorie scorporabili,
categorie a qualificazione obbligatoria ed il concorrente non sia in
possesso delle corrispondenti qualificazioni oppure, in alternativa,
non abbia indicato nell'offerta l'intenzione di procedere al loro
subappalto, la stazione appaltante debba procedere alla sua
esclusione dalla gara in quanto, in fase di esecuzione, lo stesso,
qualora aggiudicatario, non potrebbe nè eseguire direttamente le
lavorazioni nè essere autorizzato a subappaltarle.
Le norme (art. 95, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) sulla partecipazione alle gare di appalto di
un soggetto singolo (impresa individuale, anche artigiana, società
commerciale, società cooperativa, consorzi tra società cooperative,
consorzi tra imprese artigiane, consorzi stabili) prevedono che la
qualificazione dello stesso può essere dimostrata in tre diversi
modi tra loro alternativi:
a) nella categoria prevalente e per l'importo complessivo
dell'intervento;
b) nella categoria prevalente per l'importo relativo alla
categoria prevalente nonchè nelle categorie scorporabili per i
relativi importi;
c) nella categoria prevalente nonchè in alcune delle categorie
scorporabili per i relativi importi, purchè la classifica della
qualificazione nella categoria prevalente sia pari o superiore alla
somma degli importi della categoria prevalente e delle categorie
scorporabili per le quali il soggetto non è specificamente
qualificato.
In ognuna delle tre ipotesi le disposizioni prevedono che la
qualificazione sia comunque adeguata con riferimento all'importo
complessivo dell'intervento.
Le norme (art. 95, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) sulla partecipazione alle gare di appalto di
un soggetto plurimo (associazione temporanee di concorrenti, consorzi
di concorrenti di cui all'art. 2602 del codice civile, gruppo europeo
di interesse economico) di tipo orizzontale prevedono che la
qualificazione dello stesso deve essere non inferiore a quella
prescritta per il soggetto singolo e deve essere posseduta nel
seguente modo:
a) mandataria: misura minima pari al 40%;
b) mandanti: misura minima pari al 10%.
Va precisato che la suddetta disposizione - poichè stabilisce che
la qualificazione della mandataria e delle mandanti deve essere
almeno pari ad una percentuale di quella prevista per il concorrente
singolo - consente di ritenere ammissibile la partecipazione - oltre
che di una associazione di tipo orizzontale costituita da una
mandataria e da alcune mandanti in possesso di qualificazione per la
categoria prevalente e per classifica rispettivamente pari al 40% ed
al 10% dell'importo complessivo dell'intervento - anche, in analogia
al caso di cui alla precedente lettera c), di una associazione nella
quale la mandataria e le mandanti posseggano la qualificazione nella
categoria prevalente ed in tutte o alcune delle categorie
scorporabili rispettivamente per una classifica adeguata al 40% ed al
10% dell'importo della categoria prevalente oppure della somma degli
importi della categoria prevalente e delle categorie, scorporabili
per le quali l'associazione orizzontale non è specificamente
qualificata, nonchè dei singoli importi delle categorie scorporabili
per le quali l'associazione è specificamente qualificata.
Va inoltre specificato che la norma (art. 95, commi 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999 ultimo periodo) che
dispone che la mandataria deve possedere i requisiti in misura
maggioritaria va intesa con riferimento ai requisiti minimi richiesti
per lo specifico appalto. Ne consegue che non è consentito che la
percentuale coperta dalle mandanti, al fine di dimostrare da parte
della associazione temporanea orizzontale il possesso del 100% dei
requisiti minimi, sia costituita da una quota di una mandante che sia
di importo superiore a quella della mandataria.
Le norme (art. 95, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) sulla partecipazione alle gare di appalto di
un soggetto plurimo (associazione temporanee di concorrenti, consorzi
di concorrenti di cui all'art. 2602 del codice civile, gruppo europeo
di interesse economico) di tipo verticale prevedono che la
qualificazione dello stesso deve essere posseduta nel seguente modo:
a) mandataria: categoria prevalente per il corrispondente
importo;
b) mandanti: categorie scorporabili per i corrispondenti importi.
È stato prima ricordato che le lavorazioni delle categorie
scorporabili sono tutte anche totalmente subappaltabili (art. 73,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999),
fatto salvo il caso che sia da applicarsi la norma sullo speciale
divieto di subappalto. Tale disposizione non pone problemi se
l'aggiudicatario è un soggetto singolo oppure un'associazione
temporanea di tipo orizzontale. Qualora, invece, l'aggiudicatario è
un'associazione temporanea di tipo verticale occorre tenere conto che
ciascuna delle mandanti assume l'esecuzione di lavorazioni di una
particolare categoria e, pertanto, non vi è dubbio che sono da
considerarsi assimilabili al soggetto che assume le lavorazioni della
categoria prevalente. Ne consegue che esse possono subappaltare le
lavorazioni esclusivamente entro il limite del 30% dell'importo delle
lavorazioni assunte.
Alla luce delle suddette norme va verificata se sia possibile
ammettere alle gare una associazione temporanea di tipo misto, cioè
una associazione di tipo verticale in cui la mandataria sia
costituita da un sub associazione orizzontale e le mandanti siano
anch'esse sub associazioni orizzontali per ognuna delle categorie
scorporabili, ed in caso affermativo quali siano le qualificazioni
che devono possedere le imprese associate.
Alla ammissibilità di tale istituto non sembra ostino le norme
(art. 13, comma 8, della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni, e art. 95, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) che disciplinano l'associazione temporanea di
tipo verticale. Infatti, la norma legislativa si limita a definire la
nozione di tale associazione come quella nel cui ambito uno degli
associati realizza i lavori della categoria prevalente e gli altri
associati i lavori delle categorie scorporabili e la norma
regolamentare stabilisce soltanto che la mandataria deve essere
qualificata nella categoria prevalente e per il relativo importo e
che le mandanti devono essere qualificate nelle categorie
scorporabili e per i relativi importi che intendono assumere. Non
viene, quindi, escluso nè che la mandataria assuntrice delle
lavorazioni della categoria prevalente possa essere una associazione
temporanea di tipo orizzontale nè che le mandanti assuntrici delle
lavorazioni delle categorie scorporabili possano essere anche più di
una per ognuna di queste categorie. L'utilizzazione di tale istituto
appare d'altra parte rispondere all'esigenza di aprire il mercato
degli appalti pubblici al più alto numero di imprese possibili cioè
all'obiettivo di favorire la più ampia concorrenza. L'ammettere che
la mandataria e/o le mandanti possano essere una associazione
temporanea di tipo orizzontale raggiunge, inoltre, il risultato di
assicurare maggiori garanzie (responsabilità solidale ed illimitata
tra le imprese associate orizzontalmente) alla stazione appaltante
rispetto a soggetti costituiti da una sola impresa.
Non è invece possibile una associazione che veda le lavorazioni
della categoria prevalente assunte da una associazione di tipo
verticale in quanto se le suddette lavorazioni fossero suddivisibili
sul piano qualitativo, tanto da essere assunte da imprese dotate di
specifiche qaulificazione, le diverse lavorazioni sarebbero state
indicate nel bando di gara come appartenenti a categorie
scorporabili.
In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza (Tar Sicilia,
Palermo, 14 luglio 1997, n. 1211; Cons. di Stato, sez. IV, 9 luglio
1998, n. 702; Cons. Giust. Amm. Sic., 16 settembre 1998, n. 477,
Cons. Giust. Amm. Sic., 13 ottobre 1998, n. 618; Tar Valle d'Aosta 16
settembre 1999, n. 123) sia in vigenza delle vecchie norme e sia in
vigenza delle nuove.
Considerato ammissibile la partecipazione alle gare di appalto
della associazione temporanea di tipo misto nella forma prima
descritta occorre ora definire quali debbano essere le qualificazioni
possedute dalle imprese associate affinchè risultino dimostrati i
requisiti di ammissibilità prescritti.
In base alle disposizioni in materia di associazioni temporanee
prima delineate non vi è dubbio che:
a) la mandataria deve possedere la qualificazione per la
categoria prevalente e per una classifica adeguata al 40%
dell'importo cui deve far fronte l'intera sub associazione
orizzontale (somma degli importi della categoria prevalente e delle
categorie scorporabili per le quali l'associazione temporanea mista
non è specificamente qualificata);
b) le mandanti che intendono assumere l'esecuzioni di lavorazioni
della categoria prevalente devono possedere la qualificazione per la
categoria prevalente e per una classifica adeguata al 10%
dell'importo cui deve far fronte l'intera sub associazione
orizzontale (somma degli importi della categoria prevalente e delle
categorie scorporabili per le quali l'associazione temporanea mista
non è specificamente qualificata), fermo restando la copertura
dell'intero importo;
c) le mandanti che intendono assumere lavori nelle categorie
scorporabili devono possedere la qualificazione con riferimento ad
ognuna di tali categorie;
d) l'importo di ognuna delle categorie scorporabili può essere
coperto anche da più di una mandante con la condizione che almeno
una di esse (da considerarsi mandataria della sub associazione
orizzontale che intende assumere l'esecuzione delle lavorazioni della
categoria scorporabile) sia qualificata per una classifica adeguata
al 40% dell'importo e le altre per una classifica adeguata al 10% del
suddetto importo, fermo restando la copertura dell'intero importo.
Si ritiene, però, che la possibilità di concorrere in forma di
associazione mista debba essere esplicitamente prevista nei bandi di
gara. Le stazioni appaltanti nello stabilire tale possibilità devono
comunque adottare una particolare cautela. La facoltà deve essere
valutata con riferimento, in particolare, al tipo ed all'importo
delle lavorazioni delle categorie scorporabili. Deve essere anche
valutato se non sia necessario prevedere nei documenti progettuali
che l'esecuzione di tali categorie debba avvenire costituendo per
ognuna di esse, ai sensi dell'art. 96 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, una apposita società.
Va inoltre precisato che non vi può essere dubbio in merito al
fatto che la disposizione (art. 3, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000) - che permette alle imprese
associate o consorziate di considerare, qualora qualificate per
almeno un quinto dell'importo complessivo a base di gara, la propria
classifica incrementata di un quinto - è applicabile anche alle
associazioni di tipo verticale o misto. In tal caso, però, è
evidente che la suddetta condizione di qualificazione per un quinto
dell'importo complessivo dell'appalto va riferita ai singoli importi
della categoria prevalente e delle categorie scorporabili.
Va infine considerato che l'assetto normativo illustrato si applica
anche ai consorzi di cui all'art. 2602 del codice civile ed ai gruppi
europei di interesse economico (art. 10, comma 1, lettera e) ed
e-bis) della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) con
riferimento alle capogruppo ed alle imprese consorziate.
Altro aspetto delle disposizioni che si stanno esaminando riguarda
il fatto che i requisiti prescritti per la partecipazione alle gare
di appalto e le modalità di documentazione del loro possesso da
parte dei concorrenti (art. 3, comma 2, art. 3, comma 6, art. 28,
art. 30, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000, e art. 73, commi 2 e 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) sono diversi a seconda dell'importo
complessivo dell'intervento. In base a tali diversità gli appalti
sono da considerarsi suddivisi in quelli di:
a) importo complessivo superiore a euro 20.658.276 (lire 40
miliardi);
b) importo complessivo superiore a euro 1.500.000 (L.
2.904.405.000) e pari o inferiore a euro 20.658.276 (lire 40
miliardi);
c) importo complessivo superiore a euro 150.000 (L. 290.440.500)
e pari o inferiore a euro 1.500.000 (L. 2.904.405.000);
d) importo complessivo pari o inferiore a euro 150.000 (L.
290.440.500).
In primo luogo va rilevato che gli appalti di importo complessivo
superiore a euro 1.500.000 (L. 2.904.405.000) e pari o inferiore euro
20.658.276 (lire 40 miliardi) non pongono particolari problemi in
quanto in tali casi la qualificazione deve essere dimostrata mediante
le attestazioni di qualificazione e le categorie scorporabili da
indicare nei bandi sono certamente pari o superiori a euro 150.000
(L. 290.440.500) e, quindi, comunque la qualificazione deve essere
dimostrata mediante le suddette attestazioni.
Così non pongono particolari problemi gli appalti di importo
complessivo pari o inferiore a euro 150.000 (L. 290.440.500) in
quanto ad essi si applicano in ogni caso particolari disposizioni
(art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) e,
quindi, non vi è obbligo del possesso delle attestazioni di
qualificazione.
Gli appalti di importo complessivo superiore a euro 20.658.276
(lire 40 miliardi) pongono, invece, il problema di stabilire se le
mandatarie e le mandanti, sia dei raggruppamenti orizzontali, sia di
quelli verticali e sia di quelli misti - nel caso che gli importi cui
sono da riferirsi le attestazioni di qualificazione siano inferiori a
euro 20.658.276 (lire 40 miliardi) - debbano dimostrare di aver
realizzato, nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del
bando, una cifra d'affari in lavori non inferiore a tre volte la
percentuale dell'importo complessivo di loro spettanza (art. 3, comma
6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000). Non vi è
dubbio che tale obbligo deve sussistere in quanto in caso contrario
non vi sarebbe par condicio fra soggetto singolo e soggetti plurimi.
Anche gli appalti di importo complessivo superiore a euro 150.000
(L. 290.440.500) e pari o inferiore a euro 1.500.000 (L.
2.904.405.000) pongono alcuni problemi in quanto gli importi delle
lavorazioni appartenenti a categorie scorporabili possono essere sia
superiori a euro 150.000 (L. 290.440.500) e sia pari o inferiori a
euro 150.000 (L. 290.440.500).
Nel caso che gli importi delle lavorazioni appartenenti a categorie
scorporabili siano tutti superiori a euro 150.000 non vi è dubbio
che la qualificazione deve essere dimostrata attraverso le
attestazioni di qualificazione.
Nel caso che gli importi delle lavorazioni appartenenti a categorie
scorporabili siano alcuni superiori a euro 150.000 ed altri inferiori
si pone il problema di stabilire se la qualificazione debba essere
comunque dimostrata tramite attestazione di qualificazione oppure
può essere dimostrata anche rispettando le disposizioni previste per
gli appalti di importo pari o inferiori a euro 150.000 (art. 28 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000).
Le disposizioni che interferiscono con il problema sono cinque:
a) la prima (art. 8, comma 2, della legge n. 109/1994, e
successive modificazioni) prevede la istituzione di un "... sistema
di qualificazione, unico per tutti gli esecutori di lavori pubblici
di cui all'art. 2, comma 1, di importo superiore a euro 150.000 ...
".
b) la seconda (art. 8, comma 11-quinquies, della legge n.
109/1994, e successive modificazioni) prevede che il regolamento di
qualificazione debba stabilire "... i requisiti di ordine generale,
organizzativo e tecnico debbano possedere le imprese per essere
affidatarie di lavori pubblici di importo inferiore a euro 150.000.";
c) la terza (art. 1, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000) stabilisce che la qualificazione di cui
all'art. 8 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni "...
è obbligatoria per chiunque esegua i lavori affidati dai...... di
importo superiore a euro 150.000.";
d) la quarta (art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 34/2000) stabilisce che "... le imprese possono partecipare agli
appalti di lavori pubblici di importo pari o inferiore a euro 150.000
qualora in possesso dei seguenti requisiti di ordine tecnico
organizzativo: ..." e, quindi, anche se non in possesso
dell'attestazione di qualificazione;
e) la quinta (art. 73, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) che stabilisce che vanno indicate nei bandi
"... tutte le parti, appartenenti a categorie generali o
specializzate di cui si compone l'opera o il lavoro ...".
Le disposizioni di cui alle lettere a) e c) prevedono che
l'attestazione di qualificazione riguarda gli esecutori dei lavori e,
quindi, sembrerebbe che nel caso di importi delle categorie
scorporabili che siano inferiori a euro 150.000, non si potrebbe
richiedere obbligatoriamente il possesso della suddetta attestazione
per quell'imprese che eseguiranno tali lavorazioni.
Le disposizioni di cui alle lettere b) e d) prevedono che
l'attestazione di qualificazione riguarda i soggetti che partecipano
alle gare e, quindi, sembrerebbe che è ininfluente il fatto che il
bando preveda lavorazioni di importo inferiore a euro 150.000 in
quanto è l'importo complessivo dell'appalto che condiziona se debba
o non debba considerarsi obbligatorio il possesso della suddetta
attestazione.
È evidente, però, che la disposizione che condiziona la risposta
al quesito è quella di cui alla lettera e), la quale - poichè
stabilisce che le lavorazioni delle categorie scorporabili devono
essere indicate nel bando di gara non solo sulla base del fatto che
sono di importo pari o superiore a certi valori ma anche perchè,
sulla base di quanto precisato dall'Autorità, sono state considerate
autonomi lavori con riferimento alle declaratorie delle categorie
generali o specializzate - comporta il fatto che le imprese che
eseguiranno tali lavorazioni, qualora siano le aggiudicatarie stesse,
devono essere in ogni caso in possesso di adeguata qualificazione.
Alla stessa conclusione si perviene esaminando separatamente i casi
dell'impresa singola e delle associazioni temporanee.
Per quanto riguarda l'impresa singola, poichè è disposto (art.
95, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999)
che la qualificazione deve essere comunque adeguata all'importo
complessivo dell'appalto, non vi è dubbio che la qualificazione deve
essere dimostrata mediante il possesso dell'attestazione di
qualificazione. Ammettere, infatti, che la qualificazione possa
essere dimostrata anche con il possesso dei requisiti previsti per
gli appalti di importo pari o inferiori a euro 150.000 (art. 28 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) potrebbe
comportare che la cifra d'affari in lavori realizzata dall'impresa
nel quinquennio di riferimento non sia pari o superiore all'importo
complessivo dell'appalto in quanto lo stesso certificato potrebbe
essere impiegato per documentare più requisiti, in contrasto con il
principio che ogni certificato deve essere utilizzato una sola volta.
Per quanto riguarda l'impresa plurima di tipo orizzontale, poichè
è disposto (art. 13, comma 2, della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni e art. 95, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 e articolo) che le imprese associate sono
solidalmente responsabili le qualificazioni possedute dalle imprese
associate e che i requisiti, sia della mandataria o capogruppo e sia
della mandanti o consorziate, debbono essere non inferiori ad una
percentuale dei requisiti previsti per il soggetto singolo che, come
prima precisato sono dimostrati mediante l'attestazione di
qualificazione, non vi è dubbio che anche in questo caso la
qualificazione debba essere dimostrata tramite il possesso della
suddetta attestazione.
Per quanto riguarda l'impresa plurima di tipo verticale, poichè è
disposto (art. 13, comma 2, della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni e art. 95, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999) che i requisiti, sia della mandataria o
capogruppo e sia delle mandanti o consorziate, debbono essere
adeguati alla categoria ed all'importo dei lavori che intendono
assumere, non vi è dubbio che la qualificazione della mandataria e
delle mandanti debba essere dimostrata mediante il possesso
dell'attestazione di qualificazione in quanto si tratta di eseguire
lavorazioni che sul piano tecnico sono state ritenute costituire
autonomi lavori.
Va in ultimo rilevato che, nel caso dei subappaltatori, si
applicano certamente le disposizioni di cui alle precedenti lettera
a) e c) in quanto questi sono da considerarsi certamente esecutori di
lavori e non partecipanti alle gare.

* * *

Dal combinato disposto delle suddette disposizioni in conclusione
si può affermare che:
A) Per gli appalti di importo complessivo pari o inferiore ad euro
150.000:
1) in fase di gara i concorrenti:
possono partecipare alla gara come impresa singola e come
associazione temporanea orizzontale;
devono documentare di aver eseguito lavori di natura analoga a
quelli da affidare oppure essere in possesso di attestazione di
qualificazione in una categoria coerente con la natura dei lavori da
affidare;
possono indicare di voler subappaltare il 30% delle lavorazioni
dell'appalto;
2) in fase esecutiva l'aggiudicatario:
potrà eseguire direttamente tutte le lavorazioni dell'appalto;
potrà subappaltare a soggetti in possesso delle specifiche
qualificazioni (art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/2000 oppure attestazione di qualificazione) fino al 30% delle
lavorazioni dell'appalto;
potrà affidare a soggetti, anche privi di adeguate
qualificazioni, l'esecuzione di prestazioni consistenti in forniture
e posa in opera ed in noli a caldo, comprese nelle lavorazioni
appaltate, qualora siano di importo inferiore al 2% dell'importo
complessivo dell'intervento o, comunque, inferiore a euro 100.000,
oppure, qualora di importo superiore a tali limiti, il costo della
mano d'opera per l'attività espletata in cantiere sia inferiore al
50% dell'importo del sub-contratto.
B) Per gli appalti di importo complessivo superiore a euro 150.000:
1) il divieto di subappalto si applica nel caso che le categorie
scorporabili, generali o altamente specializzate, siano tutte,
singolarmente considerate, di importo superiore al 15% dell'importo
complessivo dell'intervento;
2) nel caso sia applicabile il divieto di subappalto:
a) in fase di gara i concorrenti:
possono partecipare alla gara come impresa singola, come
associazione temporanea orizzontale, come associazione temporanea
verticale e come associazione temporanea mista;
hanno l'obbligo di dimostrare di essere in possesso delle
specifiche qualificazioni in tutte le categorie scorporabili per le
quali vige il divieto;
non hanno l'obbligo di dimostrare di essere in possesso delle
specifiche qualificazioni per quelle categorie scorporabili per le
quali non vige il divieto di subappalto;
possono indicare di voler subappaltare il 30% delle lavorazioni
della categoria prevalente ed il 100% delle lavorazioni delle
categorie scorporabili per le quali non vige il divieto di
subappalto;
hanno l'obbligo di indicare nell'offerta di voler subappaltare
tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili a qualificazione
obbligatoria per le quali non vige il divieto di subappalto e per le
quali non è in possesso delle specifiche qualificazioni;
b) in fase esecutiva l'aggiudicatario:
potrà eseguire direttamente tutte le lavorazioni della
categoria prevalente;
potrà subappaltare a soggetti in possesso delle specifiche
qualificazioni fino al 30% delle lavorazioni della categoria
prevalente;
potrà subappaltare a soggetti in possesso delle specifiche
qualificazioni, fino al 30% dei loro singoli importi, le lavorazioni
delle categorie scorporabili per le quali vige il divieto di
subappalto;
potrà affidare a soggetti, anche privi di adeguate
qualificazioni, l'esecuzione di prestazioni consistenti in forniture
e posa in opera ed in noli a caldo, comprese nelle lavorazioni della
categoria prevalente, qualora siano di importo inferiore al 2%
dell'importo complessivo dell'intervento o, comunque, inferiore a
euro 100.000, oppure, qualora di importo superiore a tali limiti, il
costo della mano d'opera per l'attività espletata in cantiere sia
inferiore al 50% dell'importo del sub-contratto;
potrà eseguire, ancorchè non in possesso delle specifiche
qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili a
qualificazione non obbligatoria oppure subappaltarle a soggetti in
possesso delle specifiche qualificazioni;
potrà eseguire direttamente, nel caso sia in possesso delle
specifiche qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie
scorporabili a qualificazione obbligatoria, mentre, in caso non sia
in possesso delle suddette qualificazioni, dovrà subappaltarle
(salvo che non facciano eventualmente parte del gruppo delle
categorie per le quali vi è il divieto di subappalto);
3) nel caso non sia applicabile il divieto di subappalto:
a) in fase di gara i concorrenti:
possono partecipare alla gara come impresa singola, come
associazione temporanea orizzontale, come associazione temporanea
verticale e come associazione temporanea mista;
non hanno l'obbligo di dimostrare, di essere in possesso delle
specifiche qualificazioni per le categorie scorporabili;
possono indicare di voler subappaltare il 30% delle lavorazioni
della categoria prevalente ed il 100% delle lavorazioni delle
categorie scorporabili;
hanno l'obbligo di indicare nell'offerta di voler subappaltare
tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili a qualificazione
obbligatoria e per le quali non è in possesso delle specifiche
qualificazioni;
b) in fase esecutiva l'aggiudicatario:
potrà eseguire direttamente tutte le lavorazioni della
categoria prevalente;
potrà subappaltare a soggetti in possesso delle specifiche
qualificazioni fino al 30% delle lavorazioni della categoria
prevalente;
potrà subappaltare a soggetti in possesso delle specifiche
qualificazioni le lavorazioni delle categorie scorporabili;
potrà affidare a soggetti, anche privi di specifiche
qualificazioni, l'esecuzione di prestazioni consistenti in fornitura
e posa in opera ed in noli a caldo, comprese nelle lavorazioni della
categoria prevalente, qualora siano di importo inferiore al 2%
dell'importo complessivo dell'intervento o, comunque, inferiore a
euro 100.000, oppure, qualora di importo superiore a tali limiti, il
costo della mano d'opera per l'attività espletata in cantiere sia
inferiore al 50% dell'importo del sub-contratto;
potrà eseguire direttamente tutte le lavorazioni delle
categorie scorporabili a qualificazione non obbligatoria ancorchè
privo delle specifiche qualificazioni oppure potrà subappaltarle a
soggetti in possesso delle specifiche qualificazioni;
potrà eseguire direttamente tutte le lavorazioni delle
categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria nel caso sia in
possesso delle specifiche qualificazioni mentre, in caso non sia in
possesso delle suddette qualificazioni, dovrà subappaltarle a
soggetti in possesso delle specifiche qualificazioni.
C) Nel caso di appalti di importo complessivo: 1) superiore a euro
20.658.276 (lire 40 miliardi) le mandatarie e le mandanti, sia di
associazioni orizzontali, sia di associazioni verticali e sia di
associazioni miste, debbono, oltre a possedere adeguata attestazione
di qualificazione, dimostrare di aver realizzato, nel quinquennio
antecedente la data di pubblicazione del bando, una cifra d'affari in
lavori non inferiore a tre volte la percentuale dell'importo
complessivo di loro spettanza;
2) pari o inferiore a euro 20.658.276 (lire 40 miliardi) e
superiori a euro 150.000 (L. 290.440.500) gli esecutori delle
lavorazioni appartenenti a categorie scorporabili:
a) qualora siano aggiudicatari devono essere in possesso
dell'attestazione di qualificazione indipendentemente se le
lavorazioni sono di importo superiore o inferiore a 150.000 euro (L.
290.440.500);
b) qualora siano subappaltatori, nel caso che l'importo del
sub-contratto sia superiore a euro 150.000, devono essere in possesso
dell'attestazione di qualificazione e, nel caso che l'importo del
sub-contratto sia pari o inferiore a euro 150.000, possono essere
qualificati ai sensi delle specifiche norme vigenti per l'esecuzione
di lavori di tali importi (art. 28 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000) oppure in possesso dell'attestazione di
qualificazione.
Il presidente: Garri