1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 262 SENTENZA 26 settembre - 13 dicembre 2017
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto d'impiego dei dipendenti del Senato e del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica - Conflitto sollevato dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei confronti del Senato e del Presidente della Repubblica. - Deliberazione con la quale il Senato della Repubblica ha approvato gli articoli da 72 a 84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica; deliberazione da parte del Presidente della Repubblica degli artt. 1 e seguenti del decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34. - (T-170262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
sorti a seguito della deliberazione con la quale il Senato della
Repubblica ha approvato gli artt. da 72 a 84 del Titolo II
(Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari
dell'Amministrazione riguardanti il personale del Senato della
Repubblica e della deliberazione da parte del Presidente della
Repubblica degli artt. 1 e seguenti del decreto presidenziale 24
luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre
1996, n. 89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008,
n. 34, promossi dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con
ordinanze-ricorsi del 19 dicembre 2014 e del 19 gennaio 2015,
notificate il 13 luglio 2015, depositate in cancelleria il 16 luglio
2015, ed iscritte ai nn. 1 e 2 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2015, fase di merito.
Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica e del
Presidente della Repubblica nonchè gli atti di intervento della
Camera dei deputati e di P. L.;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il
Presidente della Repubblica, Federico Basilica per il Senato della
Repubblica, Ruggero Di Martino per la Camera dei deputati e gli
avvocati Stefano Battini e Aldo Sandulli per P. L.;
udito nuovamente nell'udienza pubblica del 26 settembre 2017,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il Giudice relatore Giuliano Amato, sostituito per la
redazione della decisione dal Giudice Nicolò Zanon;
uditi nuovamente gli avvocati dello Stato Massimo Massella Ducci
Teri per il Presidente della Repubblica, Federico Basilica per il
Senato della Repubblica, Ruggero Di Martino per la Camera dei
deputati e l'avvocato Aldo Sandulli per P. L.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanze rispettivamente del 19 dicembre 2014 e del 19
gennaio 2015 (reg. confl. pot. n. 1 e n. 2 del 2015), le sezioni
unite civili della Corte di cassazione hanno sollevato due conflitti
di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della
Repubblica e del Presidente della Repubblica, in relazione alle
rispettive disposizioni regolamentari che disciplinano la tutela
giurisdizionale nelle controversie di lavoro dei propri dipendenti.
In entrambi i giudizi nei quali sono stati promossi i conflitti,
la Corte di cassazione è chiamata a giudicare sui ricorsi proposti
ai sensi dell'art. 111, settimo comma, della Costituzione da alcuni
dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica, per
l'annullamento delle decisioni rese dagli organi di autodichia delle
rispettive istituzioni, nell'ambito di giudizi relativi a
controversie di lavoro.
2.- Il conflitto proposto nei confronti del Senato della
Repubblica (reg. confl. pot. n. 1 del 2015) è relativo alla
deliberazione degli artt. da 72 a 84 del Titolo II (Contenzioso) del
Testo unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione
riguardanti il personale del Senato della Repubblica.
La Corte ricorrente chiede che la Corte costituzionale, dopo aver
riconosciuto l'ammissibilità del conflitto, dichiari che non
spettava al Senato deliberare tali disposizioni, in via principale
nella parte in cui, in violazione degli artt. 3, primo comma, 24,
primo comma, 102, secondo comma (in combinato disposto con la VI
disposizione transitoria e finale), 108, secondo comma, e 111, primo
e secondo comma, della Costituzione, «precludono l'accesso dei
dipendenti del Senato alla tutela giurisdizionale in riferimento alle
controversie di lavoro insorte con l'Amministrazione del Senato»; e
in via subordinata nella parte in cui, in violazione degli artt. 111,
settimo comma, e 3, primo comma, Cost., non consentono il ricorso in
Cassazione per violazione di legge (art. 111, settimo comma, Cost.)
contro le decisioni pronunciate dagli organi giurisdizionali previsti
da tali disposizioni.
2.1.- La Corte di cassazione premette di essere chiamata a
giudicare in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111,
settimo comma, Cost., da un dipendente del Senato, per la cassazione
della decisione n. 141 del 29 settembre 2011, assunta in grado di
appello dal Consiglio di garanzia del Senato, nell'ambito di un
giudizio di ottemperanza relativo a una controversia di lavoro.
Le sezioni unite ricordano di aver sollevato nel medesimo
procedimento questioni di legittimità costituzionale sull'art. 12
del regolamento del Senato approvato il 17 febbraio 1971, e
successive modifiche, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, secondo
comma, 111, primo, secondo e settimo comma, e 113, primo comma,
Cost., che tali questioni sono state dichiarate inammissibili dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 120 del 2014, e che devono
ora essere riesaminate «soprattutto ed essenzialmente alla luce di
tale pronuncia».
La Corte ricorrente richiama il proprio costante orientamento
sull'art. 12 del citato regolamento (in virtù del quale il Consiglio
di Presidenza del Senato approva i regolamenti interni
dell'amministrazione e adotta i provvedimenti relativi al personale
dipendente), «sempre interpretato nel senso dell'attribuzione al
Senato della autodichia in materia di controversie tra il personale
dipendente e l'Amministrazione del Senato, datrice di lavoro, con
conseguente esclusione della giurisdizione di qualsiasi giudice
esterno sulle controversie che attengono allo stato ed alla carriera
giuridica ed economica dei dipendenti». Sottolinea altresì che da
tale interpretazione deriverebbe anche l'inammissibilità del ricorso
straordinario presentato ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost.
(a questo riguardo, vengono richiamate le sentenze delle sezioni
unite del 19 novembre 2002, n. 16267, e del 23 aprile 1986, n. 2861).
2.2.- La Corte di cassazione rileva anzitutto che, pur mancando
un espresso fondamento costituzionale dell'autodichia, a differenza
di quanto previsto per le Camere dall'art. 66 Cost. per il giudizio
sui «titoli di ammissione dei [...] componenti e delle cause
sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilita'», sia «opinione
condivisa [...] quella che fa discendere dall'autonomia normativa
riconosciuta alle Camere dall'art. 64, primo comma, Cost., che
prevede che esse adottano il proprio regolamento a maggioranza
assoluta dei loro componenti, anche la possibilità che tale
normativa regolamentare preveda un procedimento di composizione delle
liti» fra il personale dipendente e l'amministrazione del Senato.
La disciplina dell'autodichia, invece, è contenuta nel «Testo
unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il
personale del Senato della Repubblica», approvato dal Consiglio di
Presidenza del Senato il 18 dicembre 1987 ed emanato con il decreto
del Presidente del Senato 1° febbraio 1988, n. 6314.
Le sezioni unite descrivono il sistema di tutela previsto dalle
disposizioni regolamentari che, all'interno del Senato, disciplinano
il contenzioso dell'amministrazione con i suoi dipendenti e con i
terzi. Esso si impernia su due gradi di giudizio, affidati a collegi
decisionali formati in prevalenza da senatori nominati all'inizio di
ogni legislatura dal Presidente del Senato, dotati di particolari
qualifiche e competenze e non appartenenti al Consiglio di
Presidenza, ossia la Commissione contenziosa in primo grado e il
Consiglio di garanzia in grado di appello.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 120 del 2014, avrebbe
riconosciuto che tale normativa regolamentare attribuisce, aderendo a
una antica tradizione interpretativa, l'autodichia in ordine alle
controversie relative allo stato e alla carriera giuridica ed
economica dei dipendenti del Senato, con esclusione del sindacato di
qualsiasi altro giudice esterno. La stessa Corte costituzionale
avrebbe chiarito che «la protezione dell'area di indipendenza e
libertà parlamentare non attiene soltanto all'autonomia normativa,
ma si estende al momento applicativo delle stesse norme
regolamentari», comportando necessariamente la sottrazione a ogni
altra giurisdizione degli strumenti che garantiscono il rispetto del
diritto parlamentare (a questo riguardo sono citate in particolare le
sentenze n. 379 del 1996 e n. 129 del 1981).
Avverso le decisioni del Consiglio di garanzia sarebbe possibile
solo «l'impugnazione per revocazione con ricorso proposto alla stessa
Commissione di garanzia», secondo quanto previsto dall'art. 83 del
citato t.u., con ciò delineandosi un «sistema tutto interno di
risoluzione del contenzioso del personale dipendente
dell'Amministrazione del Senato che non consente la tutela
giurisdizionale ordinaria in generale, nè quella in particolare
costituita dal ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost.».
Il carattere derivato dell'autodichia in materia di controversie
di lavoro, ossia la circostanza che la sua disciplina sia prevista da
una «normativa subprimaria regolamentare del Senato», benchè la
collochi a un «livello sottordinato» rispetto all'autodichia in
materia di titoli di ammissione dei componenti e delle cause
sopraggiunte di ineleggibilità e incompatibilità, non esclude la
possibilità di un raffronto di tale normativa regolamentare
subprimaria con la Costituzione, poichè essa «ha comunque natura
normativa nel senso che appartiene al complesso edificio di norme che
formano l'ordinamento della Repubblica».
2.3.- La Corte ricorrente sottolinea, dunque, che, mentre
l'autodichia prevista dalla legge ordinaria può essere oggetto di
giudizio di costituzionalità incidentale, analoga possibilità non
è configurabile nè per l'autodichia espressa dal regolamento
parlamentare nè per quella che abbia un fondamento costituzionale
indiretto («art. 64, primo comma, Cost. e norme subregolamentari da
esso derivate»), mancando un atto con forza di legge ai sensi
dell'art. 134 Cost.
A questo proposito, le sezioni unite richiamano diffusamente la
sentenza n. 154 del 1985 e le ordinanze n. 444 e n. 445 del 1993, con
le quali rispettivamente la Corte costituzionale avrebbe chiarito che
i regolamenti parlamentari non sono atti con forza di legge ex art.
134 Cost., con ciò precludendosi «ogni sindacato degli atti di
autonomia normativa ex art. 64, primo comma, Cost.», e che «nella
competenza del giudice delle leggi [...] non possono comprendersi i
regolamenti parlamentari, nè espressamente nè in via di
interpretazione».
Risulta significativa, per le stesse sezioni unite, la decisione
della Corte europea dei diritti dell'uomo (d'ora in avanti: Corte
EDU) resa nel caso Savino e altri contro Italia, (sentenza del 28
aprile 2009), con cui si sarebbe riconosciuta la natura
giurisdizionale degli organi di autodichia delle Camere. In
particolare, la Corte EDU avrebbe chiarito che «la disciplina dei
regolamenti parlamentari minori è sufficiente a garantirne la
precostituzione per legge», soddisfacendosi «l'esigenza di una "base
legale" richiesta dalla norma convenzionale». La Corte EDU, invece,
avrebbe riconosciuto l'assenza di indipendenza e di imparzialità di
questi organi, accertando «la violazione della imparzialità
oggettiva della sezione giurisdizionale dell'ufficio di presidenza,
[...] ritenendo che la sua composizione determinasse una
inammissibile commistione in capo agli stessi soggetti tra
l'esercizio di funzioni amministrative e l'esercizio di funzioni
giurisdizionali».
Da ultimo, la Corte ricorrente richiama ancora la sentenza n. 120
del 2014 della Corte costituzionale, con cui sarebbe stata confermata
l'insindacabilità dei regolamenti parlamentari, «ma in una
prospettiva più ampia e maggiormente sensibile al principio di
continuità del controllo di costituzionalità delle norme
dell'ordinamento giuridico».
Da questo punto di vista, secondo le sezioni unite, la Corte
costituzionale avrebbe mutato la propria valutazione, riferendo
l'insindacabilità dei regolamenti parlamentari «esclusivamente al
giudizio incidentale di costituzionalita'». E, infatti, la Corte
costituzionale avrebbe sottolineato che i regolamenti parlamentari
non sono fonti puramente interne alle Camere, bensì fonti
dell'ordinamento generale, la cui competenza normativa incontra i
limiti fissati dalla Costituzione (artt. 64 e 72 Cost.).
Conseguentemente, la Corte costituzionale avrebbe configurato,
quale sede per definire l'ambito di competenza riservato ai
regolamenti parlamentari, il conflitto di attribuzione tra poteri,
«nella misura in cui il superamento di tale ambito ridondi in
invasione o turbativa di altro potere dello Stato, quale quello
giurisdizionale», sottolineando la necessità di garantire il
rispetto dei diritti fondamentali, quale innanzitutto quello di
accesso alla giustizia (art. 24, primo comma, Cost.).
Le sezioni unite ritengono, pertanto, che tale evoluzione
nell'orientamento della Corte costituzionale dia applicazione al
«principio di continuità del controllo di costituzionalità che
vuole che non ci siano aree franche sottratte al controllo di
costituzionalita'», concludendo che «la continuità del controllo di
costituzionalità si affianca alla continuità del sindacato di
legittimità (ex art. 111, settimo comma, Cost.): come nessuna fonte
normativa è sottratta al rispetto della Costituzione così nessuna
decisione di giustizia è sottratta al rispetto della legge».
2.4.- Quanto ai profili di merito del conflitto, la Corte di
cassazione - ribadendo di essere stata adita con ricorso
straordinario nei confronti dell'impugnata decisione del Consiglio di
garanzia del Senato - censura il carattere invasivo delle richiamate
norme subregolamentari nei confronti del potere giurisdizionale di
cui è investita.
Si determinerebbe, in particolare, una «turbativa del potere
giurisdizionale [...] di duplice portata»: una più generale, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo
comma, (quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria e finale), 108, secondo comma, 111, primo e secondo
comma, Cost., e una più specifica, con riguardo agli artt. 111,
settimo comma, e 3, primo comma, Cost.
Qualora l'autodichia del Senato fosse rimossa, la giurisdizione
comune si riespanderebbe, con la conseguenza che il ricorso pendente
innanzi alla Cassazione sarebbe inammissibile, ma per una ragione
diversa e logicamente successiva rispetto a quella più radicale e
prioritaria dell'assoluto difetto di giurisdizione.
Nel caso in cui, invece, si ritenesse legittima la configurazione
degli organi di autodichia del Senato come giudici speciali, verrebbe
in rilievo la preclusione all'accesso al sindacato di legittimità
con ricorso straordinario (artt. 111, settimo comma, Cost. e 360,
quarto comma, del codice di procedura civile), parimenti derivante
dalla stessa autodichia e produttiva di un ingiustificato trattamento
differenziato (art. 3, primo comma, Cost.). Il ricorso straordinario
per cassazione avente a oggetto le decisioni degli organi di
autodichia del Senato sarebbe invece ammissibile, laddove venisse
rimossa simile preclusione.
2.5.- Il principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.),
unitamente al diritto di agire in giudizio per la tutela di diritti e
interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.), sarebbe violato
dall'autodichia del Senato, poichè una determinata categoria di
soggetti sarebbe esclusa dalla tutela giurisdizionale in ragione
della propria condizione di dipendenti, condizione nè significativa,
nè giustificativa di un simile diverso trattamento (vengono citate,
con particolare riguardo al diritto di difesa e di accesso alla
giustizia, fra le altre, le sentenze n. 238 e n. 120 del 2014, n. 98
del 1965).
Non si potrebbe ipotizzare, peraltro, che l'autonomia del Senato
possa «bilanciare, fino a comprimerlo del tutto, il diritto alla
tutela giurisdizionale del personale dipendente nella misura in cui
può ragionevolmente escludersi che alcun rischio tale autonomia
guarentigiata corra a causa di un'iniziativa giudiziaria di un suo
dipendente».
2.6.- L'art. 102, secondo comma, Cost., che vieta l'istituzione
di giudici straordinari o speciali, coniugato con la VI disposizione
transitoria e finale, sarebbe violato, in ragione della
qualificazione della Commissione contenziosa e del Consiglio di
garanzia quali giudici speciali, istituiti dopo l'entrata in vigore
della Costituzione. Peraltro, anche laddove si individuasse un
profilo di continuità rispetto all'autodichia dell'ordinamento
pre-repubblicano, non sarebbe in ogni caso rispettata la prescritta
revisione degli organi speciali di giurisdizione esistenti al momento
dell'entrata in vigore della Costituzione.
La citata mancata revisione degli organi di autodichia del Senato
verrebbe in rilievo anche con riguardo alla violazione dell'art. 111,
primo e secondo comma, Cost., ossia dei principi del giusto processo
e della necessità che il contraddittorio si svolga davanti a un
giudice terzo e imparziale, e dell'art. 108, secondo comma, Cost.,
con specifico riguardo al requisito di indipendenza dei giudici
speciali, non potendo ritenersi rispettoso di tali principi un
processo che si svolga innanzi ad un giudice incardinato in una delle
parti.
Il carattere giurisdizionale degli organi di autodichia
emergerebbe inoltre dalla già ricordata decisione della Corte EDU
nel caso Savino e altri contro Italia, nella quale è affermato che,
ai sensi dell'art. 6, comma 1, della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, è giudice qualsiasi autorità che dirima una
controversia.
2.7.- La Corte ricorrente, in via subordinata, afferma che -
anche qualora si volesse ritenere che gli organi di autodichia del
Senato siano organi speciali di giurisdizione di antica tradizione,
esistenti anche prima dell'entrata in vigore della Costituzione, e
che il procedimento di revisione di cui alla VI disposizione
transitoria e finale si sia effettivamente svolto, in aderenza ai
principi del giusto processo e ai requisiti di terzietà,
imparzialità e indipendenza del giudice - vi sarebbe comunque una
violazione degli artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost.
Sarebbe, infatti, precluso il ricorso straordinario per cassazione
che il settimo comma dell'art. 111 Cost., quale «proiezione del
principio di eguaglianza», riconosce nei confronti di qualsiasi
sentenza che, non altrimenti impugnabile, può essere censurata per
violazione di legge.
Secondo la Corte ricorrente, la garanzia del ricorso
straordinario per cassazione non potrebbe subire deroghe rispetto
alle decisioni rese dagli organi di autodichia del Senato,
considerato che i commi settimo e ottavo dell'art. 111 Cost.
prevedono espressamente che ciò possa avvenire solo per le sentenze
dei tribunali militari in tempo di guerra e per le decisioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti.
2.8.- Le sezioni unite ritengono che tali profili di
illegittimità costituzionale non siano superabili attraverso una
interpretazione adeguatrice delle disposizioni subregolamentari,
poichè è il loro tenore testuale ad escludere la possibilità di
ricorrere alla giurisdizione ordinaria. Il rimettente evidenzia,
peraltro, che il giudice non potrebbe pervenire a questo risultato
attraverso l'interpretazione adeguatrice, dal momento che la stessa
Corte costituzionale ha escluso di poter sindacare tali norme nel
giudizio in via incidentale. Non resterebbe, dunque, che ricorrere al
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
2.9.- La Corte di cassazione precisa, inoltre, che non assume
rilievo la circostanza che le norme subregolamentari del Senato
censurate siano risalenti nel tempo. Nel conflitto di attribuzione
fra poteri dello Stato, infatti, a differenza che in quello fra Stato
e Regioni, non è previsto alcun termine per la proposizione del
conflitto.
Sussisterebbe pertanto l'interesse a ricorrere, poichè la Corte
di cassazione è chiamata a pronunciarsi sulla richiesta del
ricorrente che invoca il suo sindacato di legittimità, impedito
dalla disciplina subregolamentare del Senato.
Sarebbero, infine, soddisfatti i requisiti soggettivo (ossia la
natura di potere dello Stato della Corte di cassazione e del Senato
della Repubblica) e oggettivo (ossia il tono costituzionale del
conflitto, che sarebbe «insito nella natura di diritto fondamentale
della tutela giurisdizionale», la cui lesione è lamentata dal
dipendente del Senato e che «ridonda non già in vizio di
incostituzionalità, ma in lesione o turbativa del potere
giurisdizionale»).
Quanto alla forma di decisione utilizzata per sollevare il
conflitto da parte di un organo del potere giudiziario, le sezioni
unite ritengono che essa sia l'ordinanza, poichè - essendo i suoi
presupposti sorti nel corso del giudizio - presenterebbe i caratteri
dell'incidentalità (al riguardo viene in particolare valorizzato il
rinvio operato dall'art. 37, quinto comma, della legge 11 marzo del
1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale» all'art. 23, secondo comma, della
medesima legge).
3.- Con ordinanza n. 137 del 2015 la Corte costituzionale ha
dichiarato ammissibile il conflitto, ai sensi dell'art. 37 della
legge n. 87 del 1953, disponendo la notifica degli atti anche alla
Camera dei deputati.
4.- Il Senato della Repubblica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato il 1°
settembre 2015, si è costituito in giudizio, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile «e/o in subordine» infondato.
4.1.- Dopo aver richiamato i termini della controversia oggetto
del ricorso straordinario per cassazione presentato dal proprio
dipendente e la sentenza n. 120 del 2014 della Corte costituzionale,
il Senato afferma che con il conflitto sollevato dalle sezioni unite
sarebbero riproposti «in buona sostanza [...] i dubbi di legittimità
costituzionale precedentemente denunciati sollevando la questione
dichiarata inammissibile» con la stessa sentenza n. 120 del 2014,
«opportunamente riformulati per censurare il carattere invasivo delle
norme regolamentari rispetto al potere giurisdizionale della
Cassazione».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il conflitto sarebbe
pertanto inammissibile, in quanto fondato su un'interpretazione
errata della citata sentenza n. 120 del 2014, con specifico
riferimento all'oggetto censurabile attraverso il conflitto tra
poteri.
Le sezioni unite, infatti, rivendicando l'esercizio della propria
funzione giurisdizionale, avrebbero fatto improprio ricorso al
conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato: non si potrebbe in
tale sede porre in discussione il potere normativo dell'organo
costituzionale con cui sono istituiti gli organi di giustizia
interna, ma solo il suo esatto dimensionamento, il suo corretto
esercizio, la sua proporzionalità rispetto alle prerogative
costituzionali di altri organi e la sua rispondenza al criterio del
nesso funzionale, che, peraltro, ad avviso dell'Avvocatura, non
potrebbe essere negato a fronte di mere controversie di lavoro dei
dipendenti.
La Corte di cassazione contesterebbe, invece, radicalmente il
sistema di autodichia, «senza che risultino in alcun modo chiariti i
termini specifici del "conflitto tra poteri" sulla cui ammissibilità
e fondatezza [...] è chiamata ad esprimersi» la Corte
costituzionale. Quest'ultima, con la sentenza n. 120 del 2014 - nella
ricostruzione dell'Avvocatura generale dello Stato - avrebbe, invece,
affermato che con il conflitto di attribuzione possono essere poste
in discussione solo le modalità concrete di scorretto esercizio
dell'autodichia, ma non le fonti normative istitutive di quel potere.
Poichè l'atto introduttivo del conflitto «non esprime con
correttezza l'oggetto del contendere e non consente perciò di
valutare in modo esatto la fondatezza del conflitto proposto, che
ripropone gli argomenti alla base della questione di legittimità
già decisa», il conflitto dovrebbe essere dichiarato inammissibile,
difettando di un requisito essenziale.
4.2.- Quanto al merito del conflitto di attribuzione, il Senato
della Repubblica si sofferma innanzitutto sulla nozione di autonomia
degli organi costituzionali, alla luce della peculiare posizione che
essi rivestono nell'ordinamento e delle funzioni loro attribuite
dalla Costituzione. Tale autonomia non solo comprenderebbe
«l'autonomia normativa e la potestà di autorganizzazione», ma si
estenderebbe anche «al momento applicativo delle fonti di autonomia»,
includerebbe «la scelta delle misure idonee ad assicurarne
l'osservanza» e comporterebbe «la necessità di sottrarre a qualsiasi
giurisdizione gli strumenti intesi a garantirne il rispetto».
Ne conseguirebbe, in questa prospettiva, la preclusione di
qualsiasi sindacato sulle fonti di autonomia dell'organo
costituzionale, alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale,
secondo la quale gli organi costituzionali, essendo «posti al centro
del sistema», non possono che vedersi riconosciuta una «indipendenza
guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere».
Alla luce del «contributo della giurisprudenza costituzionale
nella ricostruzione degli istituti in cui si sostanzia l'autonomia
degli organi costituzionali», tale autonomia sarebbe assistita sia
dalle prerogative espresse in Costituzione, sia da quelle che non
hanno simile riconoscimento formale, ma che «comunque sono
consolidate dal loro perpetuarsi per effetto di una "lunga
tradizione" [...], o discendono da consuetudini [...], o conseguono
all'ampio margine di apprezzamento della "peculiare autonomia
normativa" [...], o sono ricavabili dalla posizione di autonomia e
indipendenza dell'organo [...], o desumibili dalle "antiche
tradizioni interpretative"».
Dopo aver sottolineato che la Corte costituzionale avrebbe sempre
riconosciuto e tutelato le prerogative dell'organo costituzionale
funzionali a garantire quella stessa posizione di autonomia e
indipendenza (sono citate le sentenze n. 1 del 2013 e n. 231 del
1975), che l'autonomia costituzionale dell'organo tende a coincidere
con le prerogative dei suoi componenti (sentenze n. 290 del 2007 e n.
154 del 2004) e che le guarentigie devono essere considerate nel loro
insieme, essendo funzionali a garantire l'autonomia dell'organo
costituzionale (sentenze n. 1 del 2013 e n. 154 del 1985),
l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che, per la stessa Corte,
«parte integrante di questa peculiare dimensione di autonomia è
costituita dalle prerogative implicite dell'organo costituzionale».
Conseguentemente, sebbene non vi sia un espresso riferimento in
Costituzione, sarebbe opinione condivisa quella che fa discendere
dall'art. 64, primo comma, Cost. la possibilità che la disciplina
regolamentare preveda un procedimento di composizione delle liti fra
dipendenti e amministrazione di appartenenza (a questo riguardo viene
citata diffusamente la sentenza n. 66 del 1964), rispetto al
fondamento dell'indipendenza delle Camere, che si ritroverebbe
nell'attività politica e che si estrinsecherebbe nel «potere di
auto-regolamento (c.d. autonomia)», comprensivo sia della potestà di
autoamministrarsi, sia di quella di autogiudicarsi.
L'infondatezza del conflitto emergerebbe da tali considerazioni
di principio, oltre che dalla circostanza che, trovando il sistema di
autodichia la sua fonte negli artt. 64 e 66 Cost., nelle consuetudini
costituzionali e nella complessiva posizione dell'organo
costituzionale e avendo tali fonti rango costituzionale, il conflitto
«avrebbe potuto trovare spazio solo qualora la fonte normativa
dell'autodichia si fosse collocata a livello di fonte primaria non
costituzionale».
4.3.- Quanto alla censura attinente al divieto di istituzione di
giudici speciali, sarebbe evidente, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, che tale limite opererebbe solo nei confronti del
legislatore ordinario. Sarebbe peraltro dubbio che gli organi
giurisdizionali interni possano qualificarsi come giudici speciali.
L'Avvocatura generale dello Stato si sofferma, quindi,
diffusamente sul divieto di istituire giudici speciali e sui
requisiti richiesti dalla Costituzione per il mantenimento di quelli
precostituzionali, richiamando la giurisprudenza della Corte
costituzionale, da cui emergerebbe che l'indipendenza del giudice
consiste nell'autonoma potestà decisionale, non condizionata da
interferenze dirette o indirette, che riguarda non solo l'ordine
giudiziario nel suo complesso, ma anche i singoli organi ordinari e
speciali.
Tanto premesso, l'Avvocatura generale approfondisce la
composizione dei collegi giudicanti istituiti e disciplinati dagli
organi costituzionali. A tale fine, richiama la sentenza della Corte
EDU resa nel caso Savino e altri contro Italia, che avrebbe
dichiarato la piena compatibilità con la CEDU del sistema di
giustizia interna della Camera dei deputati, rilevando solo una
violazione dell'art. 6 della CEDU con riferimento alla competenza
dell'organo di appello.
D'altro canto, a partire dalla fine degli anni Ottanta del secolo
scorso, in entrambe le Camere sarebbero stati intrapresi processi di
revisione delle norme interne che delineano l'assetto del sistema di
autodichia, così che quest'ultimo si configurerebbe ora come un
«autentico sistema giurisdizionale interno, caratterizzato dalla
presenza di giudici qualificati [...] e di veri e propri regolamenti
di procedura», che presenterebbe «le garanzie e i caratteri propri
dell'attività giurisdizionale, rendendo così pieno ed effettivo il
diritto di difesa degli interessati e ingiustificata la censura
sollevata».
Sottolinea, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato che
l'autodichia delle Camere affonderebbe le sue radici nel periodo
precostituzionale, secondo quelle «risalenti tradizioni
interpretative» riconosciute dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 120 del 2014. Di conseguenza, le norme dei regolamenti
parlamentari non potrebbero non superare lo scrutinio di
costituzionalità, rispetto all'art. 102, secondo comma, e alla VI
disposizione transitoria e finale, Cost.
Ancora, secondo la difesa del Senato, l'interpretazione fornita
dalla Corte di cassazione sulla nozione di giudici speciali si
porrebbe in contrasto con le tendenze del diritto dell'Unione
europea, teso a «un pluralismo giurisdizionale», con la conseguenza
che dovrebbe essere privilegiata un'interpretazione restrittiva della
stessa nozione di giudice speciale, «ravvisabile soltanto in
relazione agli organi giurisdizionali istituiti e disciplinati in
forme apertamente derogatorie rispetto al sistema».
4.4.- Rispetto ai profili oggettivi del conflitto, l'Avvocatura
generale dello Stato assume che il sistema dell'autodichia sarebbe
non solo compatibile con i principi costituzionali, ma «addirittura
costituzionalmente necessitato», in quanto garanzia principale
dell'autonomia e indipendenza del Parlamento. Non sarebbe, dunque,
condivisibile la «tesi riduttiva» della Corte di cassazione, secondo
cui l'autonomia delle Camere andrebbe garantita solo rispetto alle
funzioni legislative o politiche, con esclusione degli atti
concernenti i dipendenti, sul presupposto che il sindacato
giurisdizionale esterno su di essi non comprometta tale autonomia.
Al contrario, l'attività amministrativa degli organi
parlamentari sarebbe sempre strumentale all'esercizio delle funzioni
parlamentari tipiche e si configurerebbe quale supporto
indispensabile per il loro concreto svolgimento. L'intervento di
poteri esterni che incidessero su tale attività di supporto e,
segnatamente, sulle persone addette allo svolgimento di essa,
inciderebbe, direttamente o indirettamente, sul libero espletamento
delle funzioni parlamentari. A questo proposito, viene citata la
sentenza n. 129 del 1981 della Corte costituzionale, che avrebbe
affermato che l'autodichia costituisce un ineliminabile strumento per
tutelare l'autonomia normativa e l'indipendenza del Parlamento,
«posto che, se il "momento applicativo" delle norme emanate
dall'organo parlamentare fosse rimesso al giudizio [...] di un potere
esterno, l'autonomia e l'indipendenza stesse sarebbero
inevitabilmente dimezzate».
Peraltro, pur essendo precluso simile controllo giurisdizionale
esterno, il sistema di autodichia assicurerebbe tutte le garanzie di
autonomia e indipendenza sia sul piano soggettivo attinente alla
composizione degli organi interni, sia su quello oggettivo relativo
al procedimento.
4.5.- L'Avvocatura generale dello Stato afferma che in caso di
accoglimento del conflitto si determinerebbe un effetto paradossale.
In particolare, la rimozione dell'autodichia condurrebbe
all'assoggettamento del personale dipendente del Senato alla
giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente equiparazione
con il personale contrattualizzato delle amministrazioni di cui al
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche). Tale equiparazione sarebbe «impropria alla luce della
specialità dello statuto giuridico del personale del Senato, in
ragione della connessione delle funzioni da questo esercitate con le
attribuzioni costituzionali del Senato della Repubblica».
4.6.- Con riguardo alla censura prospettata dalle sezioni unite
in via subordinata, ossia quella relativa alla invasione del potere
giurisdizionale nella parte in cui è precluso il sindacato di
legittimità ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost. sulle
decisioni degli organi di autodichia, l'Avvocatura generale dello
Stato ritiene che tale soluzione si presenterebbe come «distonica»
rispetto al quadro normativo e giurisprudenziale.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infatti, «la funzione
assegnata alla Cassazione consente di far convivere nel medesimo
ordinamento generale i due principi [...] della giurisdizione unica e
della giurisdizione plurima configurandola come arbitro delle
giurisdizioni non come soggetto dotato di funzione nomofilattica
generale». L'esclusione del ricorso per cassazione per violazione di
legge e la sua ammissibilità solo per motivi relativi alla
giurisdizione, nei confronti delle decisioni del Consiglio di Stato e
della Corte dei conti, costituirebbero «il riconoscimento a livello
costituzionale delle funzioni» di questi ultimi «di difesa del
diritto obiettivo nel proprio ordine di competenze e quindi della
funzione di nomofilachia con riferimento al plesso giurisdizionale
cui appartengono».
L'accoglimento del conflitto con riguardo a questa specifica
prospettazione potrebbe minare, secondo il Senato, «l'equilibrio
connaturato all'autodichia degli organi costituzionali che istituisce
una funzione giurisdizionale in limitati ambiti presso di sè
connotati dalla pertinenza all'effettività di un ordinamento
normativo speciale, proprio al fine di evitare ingerenze esterne».
4.7.- L'Avvocatura generale dello Stato, conclusivamente, ritiene
che non vi siano ragioni per accogliere il conflitto, in quanto il
Senato non avrebbe invaso alcuna competenza espressamente attribuita
dalla Costituzione alla Corte di cassazione. Non si potrebbe
individuare nemmeno alcun improprio esercizio delle attribuzioni
delle Camere, che determini effetti lesivi sul corretto esercizio
della funzione nomofilattica della Corte di cassazione. Solo a fronte
di atti concretamente lesivi delle prerogative della giurisdizione -
che trovassero il loro fondamento sulle fonti di autodichia - sarebbe
stato possibile sollevare fondatamente un conflitto di attribuzioni,
secondo quanto delineato con la sentenza n. 120 del 2014 della Corte
costituzionale.
5.- In data 29 marzo 2016, il Senato della Repubblica ha
depositato una memoria, con cui insiste per l'inammissibilità e, in
subordine, per l'infondatezza del conflitto.
5.1.- L'Avvocatura generale dello Stato, riprendendo le
argomentazioni già svolte nell'atto di costituzione in giudizio,
ricorda, anzitutto, le differenze che caratterizzano il giudizio di
legittimità costituzionale e quello sui conflitti interorganici, per
poi affermare che la Corte di cassazione, con il presente conflitto,
avrebbe riproposto le medesime censure già sollevate in via
incidentale e dichiarate inammissibili con la sentenza n. 120 del
2014 della Corte costituzionale. Tale profilo emergerebbe in
particolare dalla circostanza che gli argomenti addotti sono quasi
interamente incentrati sull'inviolabilità del diritto alla tutela
giurisdizionale piena ed effettiva: ciò dimostrerebbe l'intenzione
della Corte di cassazione di garantire tutela al dipendente
ricorrente, piuttosto che rivendicare l'esercizio di un potere
menomato.
Sarebbe, dunque, evidente come la Corte di cassazione, attraverso
un'indebita commistione tra i due tipi di giudizi - quello di
legittimità e quello sui conflitti - mirerebbe surrettiziamente a
stimolare una pronuncia della Corte costituzionale in relazione a
profili che esulano dall'ambito oggettivo del giudizio sui conflitti
e che, del resto, sarebbero stati già vagliati in sede di giudizio
di legittimità costituzionale.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea, in definitiva, come
l'impostazione delle sezioni unite tenda a realizzare una
«inammissibile interscambiabilità degli strumenti di giustizia
costituzionale», con la conseguenza che la Corte costituzionale
sarebbe - in relazione a un medesimo oggetto e, in questa ipotesi, ai
regolamenti parlamentari - incompetente in sede di giudizio
incidentale e competente in sede di giudizio per conflitto.
Ciò determinerebbe, peraltro, ad avviso dell'Avvocatura
generale, un «ulteriore paradosso», poichè il titolare del diritto
fondamentale alla giustizia non avrebbe titolo e modo per far valere
l'asserita incostituzionalità delle norme che tale diritto negano o
violano, mentre il giudice comune, che di quel diritto non è
titolare, potrebbe (indirettamente) ottenerne la tutela, assumendo
che sia stata invasa la sua sfera di attribuzioni.
5.2.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, quindi, che
l'ordinanza con cui è stato proposto il conflitto sarebbe
manifestamente illogica e contradditoria, a causa della formulazione,
da parte della Corte di cassazione, di un doppio petitum, il quale
implicherebbe due modi diversi di qualificare gli organi di giustizia
domestica, con differenti ordini di conseguenze. Secondo la
prospettazione addotta in via principale, gli organi di giustizia
domestica avrebbero natura amministrativa e, dopo il ricorso a tali
rimedi interni, sarebbe possibile adire il giudice comune; secondo la
prospettazione addotta in via subordinata, gli stessi organi
sarebbero qualificati quali giudici speciali.
L'accoglimento del primo ordine di censure condurrebbe a
disattendere i principi definiti dalla Corte EDU, nella citata
sentenza Savino e altri contro Italia, che ha qualificato gli organi
di autodichia come «Tribunale», ai sensi dell'art. 6 della CEDU, alla
luce del «rispetto di talune garanzie proprie della giurisdizione che
sono state considerate soddisfatte nel caso concreto». Inoltre, le
garanzie e i caratteri propri dell'attività giurisdizionale che
caratterizzano il sistema di autodichia dovrebbero impedire la
configurazione di forme di giurisdizione condizionata, la quale
peraltro si tradurrebbe in una surrettizia duplicazione di giudizi.
Qualora venisse accolta la prospettazione avanzata in via
subordinata e, dunque, gli organi di autodichia fossero qualificati
come giudici speciali, verrebbe a mancare il presupposto soggettivo
del conflitto di attribuzione, poichè i due organi che si
confrontano in questo giudizio sarebbero riconducibili al medesimo
potere giurisdizionale, con ciò configurandosi un inammissibile
conflitto intrapotere.
5.3.- Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato
ribadisce l'infondatezza del conflitto, con il quale, censurando
l'autodichia, sarebbe messa in discussione l'autonomia e
l'indipendenza riconosciuta dalla Costituzione agli organi
espressione della sovranità popolare. Se, infatti, si ammettesse
l'intervento di un potere esterno, sarebbe la stessa autonomia
garantita alle Camere dall'art. 64 Cost. a risultarne
irrimediabilmente pregiudicata.
Osserva ancora sul punto l'Avvocatura generale dello Stato che il
«sapiente ed equilibrato bilanciamento» fra l'esigenza di garantire
autonomia e indipendenza delle Camere e il riconoscimento per il
personale dipendente del diritto di accedere a un «Tribunale» con
garanzie analoghe a quelle della giurisdizione sarebbe del tutto
stravolto in caso di accoglimento delle censure prospettate dalle
sezioni unite, «col conseguente rischio che un potere (quello
giudiziario) finirebbe per invadere sfere di autonomia
costituzionalmente riservate ad organi sovrani».
6.- È intervenuta nel giudizio per conflitto di attribuzione la
Camera dei deputati, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale
dello Stato, con atto depositato il 1° settembre 2015 e con
successiva memoria depositata il 29 marzo 2016, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile, o in subordine infondato, con
argomentazioni sostanzialmente coincidenti con quelle prospettate dal
Senato della Repubblica.
7.- È intervenuto nel giudizio, con atto depositato l'8
settembre 2015, P. L., in qualità di dipendente del Senato che ha
proposto il ricorso straordinario per cassazione avverso la decisione
adottata in sede di appello dal Consiglio di garanzia del Senato,
chiedendo l'accoglimento delle conclusioni formulate dalla Corte di
cassazione.
7.1.- Dopo aver dettagliatamente ricostruito le vicende
processuali che hanno dato origine al conflitto di attribuzione
promosso dalla Corte di cassazione nei confronti del Senato della
Repubblica, la difesa della parte privata argomenta in ordine
all'ammissibilità del suo atto di intervento. A tal fine, richiama
alcune decisioni della Corte costituzionale, per dimostrare che la
sua esclusione dal giudizio costituzionale «si tradurrebbe nella
definitiva sottrazione delle garanzie del contraddittorio, non
essendovi altra sede nella quale [...] possa far valere il proprio
interesse sostanziale» (vengono al riguardo citate le sentenze n. 386
del 2005 e n. 76 del 2001).
7.2.- Quanto al merito del conflitto, la difesa della parte
privata osserva che la sentenza n. 120 del 2014 della Corte
costituzionale avrebbe posto «le premesse per il superamento del
principio di autodichia sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle
Camere». La Corte costituzionale, infatti, pur confermando
l'insindacabilità dei regolamenti parlamentari in sede di giudizio
di legittimità costituzionale, avrebbe affermato che essi sono
sottoposti agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei
principi e delle disposizioni costituzionali che ne definiscono la
sfera di competenza.
Secondo la parte interveniente, la Corte costituzionale avrebbe
così affermato che la legittimità dell'autodichia dipende dalla sua
estensione e, quindi, dal rispetto o dal superamento dei limiti
costituzionali che delimitano la sfera di competenza del potere
dell'organo parlamentare di organizzarsi in modo autonomo. Di
conseguenza, «le disposizioni dei regolamenti parlamentari che
prevedono l'autodichia, in ordine a vicende e rapporti che "esulano
dalla capacità classificatoria del regolamento parlamentare", pur
costituendo "norme non sindacabili" in sede di giudizio di
legittimità costituzionale, nondimeno rappresentano "fonti di atti
lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili"».
In questa prospettiva, dal punto di vista sostanziale non si
tratterebbe più di stabilire se sia costituzionalmente legittima la
fonte che prevede l'autodichia, ma occorrerebbe verificare se
determinate vicende o rapporti rientrino nell'ambito
costituzionalmente riservato alla sfera di autonomia e autodichia
degli organi parlamentari, oppure si collochino al di fuori di quel
confine, con conseguente applicazione del comune regime di tutela
costituzionale dei diritti.
Dal punto di vista processuale, la «natura regolamentare
parlamentare delle norme istitutive dell'autodichia» non
precluderebbe la possibilità di sollevare conflitto di attribuzione,
quando un potere si ritenga leso o menomato dall'attività
dell'altro, essendo tale tipo di giudizio la sede naturale in cui
risolvere le questioni attinenti alla delimitazione degli ambiti di
competenza.
7.3.- Tanto premesso, la parte interveniente ritiene che la
decisione della Corte costituzionale rispetto al conflitto sollevato
dalla Corte di cassazione dipenda dalla ritenuta inerenza o meno alle
funzioni primarie delle Camere dei rapporti di lavoro dei suoi
dipendenti e dalla collocazione di essi all'interno dell'ambito di
competenza riservato ai regolamenti parlamentari.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 120 del 2014,
qualificando la questione come controversa, avrebbe comunque offerto
almeno due indicazioni nel senso che questi rapporti di lavoro si
collocano al di fuori dell'ambito di competenza dei regolamenti
parlamentari e non risultano connessi con le funzioni primarie del
Parlamento, con la conseguenza che la tutela giurisdizionale dei
diritti dei dipendenti non potrebbe essere incisa dall'autodichia. In
particolare, la Corte costituzionale avrebbe fatto riferimento a ciò
che avviene in alcuni ordinamenti costituzionali vicini, che non
prevedono più l'autodichia sui rapporti di lavoro dei dipendenti e
con i terzi. Inoltre, la Corte costituzionale avrebbe richiamato
l'immunità parlamentare prevista dall'art. 68 Cost. e la necessità
della sua stretta interpretazione, che impone di accertare
rigorosamente il nesso funzionale fra l'opinione espressa e
l'attività parlamentare, per contenere l'impedimento all'accesso al
giudice da parte di coloro che si ritengano danneggiati. Secondo la
parte interveniente, «un simile stretto nesso funzionale non è
ravvisabile con riferimento ai rapporti di lavoro dei dipendenti, le
cui vicende non ineriscono alle "funzioni primarie" delle Assemblee
parlamentari, nè sollevano il rischio di comprometterne "lo statuto
di garanzia"».
A questo ultimo proposito, la difesa dell'interveniente
sottolinea le specificità del caso concreto, al fine di dimostrare
l'assenza di ogni rischio di compromissione dello statuto di garanzia
delle Camere. Simile conclusione sarebbe confortata, inoltre, dalla
giurisprudenza della Corte EDU, in relazione al diritto al giudice,
laddove avrebbe affermato la necessità che lo Stato dimostri che
l'oggetto della controversia sia connesso all'esercizio
dell'autorità statale, non essendo sufficiente una semplice
allegazione in merito alla partecipazione dei dipendenti
all'esercizio della pubblica amministrazione (è menzionata la
sentenza della Corte EDU del 19 aprile 2007, Vilho Eskelinen e altri
contro Finlandia).
7.4.- Da ultimo, la difesa della parte interveniente si sofferma
in modo particolare sulla prospettazione offerta in via subordinata
dalla Corte di cassazione, ossia sulla ipotesi di riconoscere contro
le decisioni degli organi di autodichia il ricorso per cassazione per
violazione di legge. In questo modo, riconoscendo la «natura
pienamente giurisdizionale degli organi di autodichia» sarebbe
possibile «assicurare la piena conformità di questi giudici al
modello costituzionale prefigurato dall'art. 108, comma secondo,
Cost.»: tale scelta, «una volta completato il percorso di revisione e
piena riconduzione dell'autodichia al modello dell'art. 108 Cost.,
potrebbe costituire un equilibrato bilanciamento tra le varie istanze
in gioco», anche considerando che l'autonomia e l'indipendenza delle
Camere non sarebbe incisa dal controllo limitato ai soli profili di
legittimità di cui all'art. 111 Cost. Inoltre, gli organi di
autodichia quali organi giurisdizionali e sottoposti al controllo
della Corte di cassazione potrebbero «assicurare una elevata
specializzazione, in relazione ad un contenzioso che present[a]
indubitabili elementi di specificita'».
7.5.- La parte interveniente ha depositato ulteriore memoria il
15 marzo 2016, con cui ha insistito per l'accoglimento delle
conclusioni della Corte di cassazione e ha specificamente replicato
agli argomenti spesi dall'Avvocatura generale dello Stato.
In particolare, quanto alle eccezioni di inammissibilità, la
difesa dell'interveniente osserva che con il conflitto di
attribuzione sollevato nei confronti del Senato della Repubblica, le
sezioni unite della Corte di cassazione non avrebbero chiesto alla
Corte costituzionale di valutare se l'autodichia «in quanto tale»
menomi la sfera riservata al potere giurisdizionale, bensì «se tale
sfera venga lesa dall'applicazione di siffatto istituto ad una
controversia di lavoro in tema di demansionamento del personale
dipendente».
Nel merito, si osserva che la giurisprudenza costituzionale
relativa alle prerogative degli organi costituzionali abbia
progressivamente circoscritto e limitato le deroghe al regime di
giurisdizione comune, anzichè affermare un assoluto principio di non
interferenza della magistratura sugli organi costituzionali.
Coerentemente, nella medesima giurisprudenza, sarebbe stato dato
rilievo al «principio supremo di tutela del diritto al giudice dei
cittadini», che potrebbe risultare compresso solo nel caso in cui vi
fosse un preciso riferimento nella Costituzione e fosse necessario
realizzare un interesse pubblico di pari rilievo costituzionale.
In secondo luogo, la difesa della parte privata ribadisce le
ragioni per le quali ritiene che l'autonomia delle Camere non sarebbe
compromessa dalla sottrazione delle sole controversie di lavoro
dall'ambito di estensione dell'autodichia.
Infine, la difesa della parte interveniente osserva che la stessa
Avvocatura generale dello Stato, nel giudizio innanzi alla
Cassazione, aveva qualificato gli organi di autodichia delle Camere
come giudici speciali. Una volta affermata tale natura, non si
potrebbero sottrarre le relative decisioni a «un sindacato di
legittimità che deve ritenersi costituzionalmente indefettibile».
La difesa della parte privata conclude ribadendo di ritenere
preferibile l'accoglimento del conflitto con riguardo alla
prospettazione offerta in via subordinata dalla Corte di cassazione,
poichè ciò consentirebbe al ricorrente di ottenere, in tempi brevi,
una pronuncia definitiva dopo un lungo iter processuale.
8.- Il conflitto (reg. confl. pot. n. 2 del 2015) nei confronti
del Presidente della Repubblica è proposto in relazione alla
deliberazione degli artt. 1 e seguenti del decreto presidenziale 24
luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre
1996, n. 89 e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008,
n. 34.
La Corte ricorrente chiede che la Corte costituzionale, dopo aver
riconosciuto l'ammissibilità del conflitto, dichiari che non
spettava al Presidente della Repubblica deliberare tali disposizioni,
in via principale nella parte in cui, in violazione degli artt. 3,
primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma (in combinato
disposto con la VI disposizione transitoria e finale), 108, primo
comma, e 111, primo comma, Cost., «precludono l'accesso dei
dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica alla tutela giurisdizionale comune, in riferimento alle
controversie di lavoro insorte con lo stesso»; e in via subordinata
nella parte in cui, in violazione degli artt. 111, settimo comma, e
3, primo comma, Cost., «non consentono, contro le decisioni
pronunciate dagli organi giurisdizionali da tali disposizioni
previste, il ricorso in cassazione per violazione di legge ai sensi
dell'art. 111, settimo comma, Cost.».
8.1.- La Corte di cassazione premette di essere chiamata a
giudicare in ordine al ricorso proposto da alcuni dipendenti del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, per la
cassazione della decisione del 17 aprile 2012, assunta dal Collegio
d'appello, di conferma della decisione del Collegio giudicante di
primo grado, il quale aveva respinto la richiesta dei ricorrenti di
riconoscimento del diritto alla corresponsione delle somme maturate a
titolo di indennità perequativa e di indennità di comando, non più
corrisposte dal Segretariato della Presidenza della Repubblica a
partire dal loro inquadramento in ruolo.
8.2.- La Corte ricorrente ricorda, anzitutto, che, nel regime
anteriore alla disciplina regolamentare del contenzioso interno
prevista dai decreti presidenziali n. 81 e n. 89 del 1996, la
giurisprudenza di legittimità aveva negato la sussistenza di
un'autodichia del Presidente della Repubblica nelle controversie con
i suoi dipendenti.
Tale indirizzo fu, però, in seguito superato dalla stessa Corte
di cassazione, a sezioni unite, con la sentenza, resa in sede di
regolamento di giurisdizione, del 17 marzo 2010, n. 6529. In tale
pronuncia, essa prese atto che l'organo costituzionale «si è dotato
consapevolmente, sin dal 1996, di una struttura decisionale
articolata per la soluzione di tali conflitti ed ha visto, negli
ultimi anni, il giudice amministrativo dubitare [...] della propria
potestas judicandi sui conflitti stessi». Quindi, ricordando la
sentenza della Corte EDU resa nel caso Savino e altri contro Italia,
avrebbe riconosciuto il fondamento costituzionale indiretto del
potere del Presidente della Repubblica di riservare alla propria
cognizione interna le controversie in materia di impiego del
personale ed avrebbe affermato che tale potere è stato esercitato
assicurando i principi di precostituzione, imparzialità e
indipendenza dei collegi previsti per la risoluzione delle
controversie.
La Corte ricorrente ricorda, quindi, che la Corte costituzionale
ha successivamente pronunciato la sentenza n. 120 del 2014, con cui,
pur dichiarandosi l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale e ribadendosi l'insindacabilità dei regolamenti
parlamentari, si sarebbe delineata la «direttrice di possibili
sviluppi, fornendo significativi elementi di novita'», indicando la
possibile sindacabilità dei regolamenti parlamentari attraverso la
via del conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato. Secondo la
Cassazione, il conflitto di attribuzione sarebbe dunque configurabile
laddove, a fronte del superamento dei limiti che gli artt. 64 e 72
Cost. pongono alla competenza normativa dei regolamenti parlamentari,
si determini una invasione o una turbativa di altro potere dello
Stato, quale quello giurisdizionale, che sarebbe «espressione della
garanzia generale alla tutela giurisdizionale, riconosciuta come
diritto fondamentale». Il rispetto dei diritti fondamentali
costituirebbe un limite alla competenza regolamentare delle Camere,
il cui superamento costituirebbe «un'invasione di campo, una
violazione delle regole di competenza, un'alterazione dell'equilibrio
dei poteri dello Stato».
La Corte costituzionale, in definitiva, con la sentenza n. 120
del 2014 avrebbe reso possibile «il raffronto tra la normativa
subregolamentare del Senato in tema di autodichia in materia di
controversie di lavoro del personale dipendente e la Costituzione»,
chiarendo che «lo strumento processuale di verifica è il conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato ex art. 134 Cost.».
Ciò posto, ritiene la Corte di cassazione che le conclusioni
raggiunte dalla Corte costituzionale nella menzionata pronuncia
rispetto all'autodichia del Senato della Repubblica possano valere
anche con riguardo all'autodichia del Presidente della Repubblica in
materia di controversie del personale, «pur nella sua particolare
connotazione».
8.3.- Premette ancora la ricorrente che, con il decreto
presidenziale n. 81 del 1996, successivamente integrato dal decreto
presidenziale n. 89 del 1996, e modificato dal decreto presidenziale
n. 34 del 2008, emanati ai sensi della legge 9 agosto 1948, n. 1077
(Determinazione dell'assegno e della dotazione del Presidente della
Repubblica e istituzione del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica), si sarebbe eliminato «il precedente carattere
eventuale dell'autodichia (di cui al decreto n. 31 del 1980)» e si
sarebbe esclusa «implicitamente la possibilità di ricorso al giudice
amministrativo».
In particolare, per le controversie di lavoro del personale, con
tali decreti presidenziali sono stati istituiti, quale organo di
primo grado, il Collegio giudicante (nominato con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Segretario Generale, e
composto da un consigliere di Stato, da un consigliere di Corte
d'appello e da un consigliere della Corte dei conti) e, quale organo
di secondo e ultimo grado, il Collegio d'appello (nominato anch'esso
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Segretario Generale e composto da un presidente di sezione del
Consiglio di Stato, da un consigliere della Corte di cassazione e da
un consigliere della Corte dei conti).
La Corte ricorrente richiama le caratteristiche della procedura
seguita di fronte a tali organi, che ricalcherebbe quella prevista
per i ricorsi ai giudici amministrativi. Sottolinea che, alla luce
della configurazione e della composizione degli organi in questione,
essi sono stati ritenuti idonei a soddisfare le condizioni di
precostituzione, imparzialità e indipendenza richiesti dalla CEDU,
come interpretata dalla Corte EDU con la decisione resa nel caso
Savino e altri contro Italia, che risultano corrispondere ai principi
espressi dagli artt. 25, 104, 107 e 108 Cost.
8.4.- Premettono ancora le sezioni unite che, sebbene i
regolamenti presidenziali non siano assimilabili ai regolamenti
parlamentari, non potrebbe, tuttavia, negarsi che anche i predetti
decreti non abbiano forza di legge e pertanto non possano essere
oggetto di questioni di legittimità costituzionale in via
incidentale.
Nel contempo, sarebbe indubbio che gli stessi decreti non possano
essere sottratti al controllo di costituzionalità, quantomeno
attraverso il conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato. Tale
conflitto sarebbe configurabile quando - come nel caso in esame -
l'esercizio del potere normativo al di fuori degli ambiti
costituzionalmente riservati ad un potere si traduca in una invasione
o turbativa di altro potere dello Stato, e in particolare del potere
giurisdizionale, «che altro non è che espressione della garanzia
generale alla tutela giurisdizionale, riconosciuta come diritto
fondamentale».
Spetterebbe così alla Corte costituzionale, in sede di conflitto
di attribuzione, definire il «confine tra i due distinti valori della
autonomia della Presidenza della Repubblica, da un lato, e la
legalità-giurisdizione, dall'altro».
8.5.- Tanto premesso, le sezioni unite della Corte di cassazione
illustrano i «profili di illegittimità costituzionale rilevabili
nella fattispecie», sul presupposto che l'invasione del potere
giurisdizionale richieda l'indicazione dei parametri costituzionali
«versandosi comunque in una ipotesi di vizio di illegittimità
costituzionale in senso lato».
Esse ritengono che la menomazione o turbativa del potere
giurisdizionale sia di duplice portata: una, più generale, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo
comma (quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria e finale), 108, primo comma, e 111, primo comma, Cost.; e
una, più specifica, in riferimento agli artt. 111, settimo comma, e
3, primo comma, Cost. Qualora, infatti, la Corte costituzionale
dichiarasse illegittima l'autodichia del Presidente della Repubblica
rispetto alle controversie instaurate dai suoi dipendenti, si
riespanderebbe la giurisdizione comune, permettendo l'accesso alla
giustizia attualmente negato ai ricorrenti; qualora fosse, invece,
accolta la soluzione prospettata in via subordinata - sul presupposto
che gli organi di autodichia siano legittimamente configurabili quali
giudici speciali - sarebbe consentito, nei confronti delle decisioni
degli organi di autodichia, il ricorso straordinario per cassazione.
In merito alla richiesta formulata in via principale, la Corte di
cassazione ritiene che l'autodichia del Presidente della Repubblica
sulle controversie instaurate dai suoi dipendenti contrasti con il
principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), unitamente al
riconoscimento a tutti della facoltà di agire in giudizio a tutela
dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, primo comma,
Cost.), in quanto una determinata categoria di soggetti sarebbe
irragionevolmente esclusa dalla tutela giurisdizionale (vengono in
particolare citate le sentenze n. 238 e n. 120 del 2014). Secondo la
Corte ricorrente, non sarebbe ipotizzabile che l'autonomia del
Presidente della Repubblica «possa bilanciare, fino a comprimerlo del
tutto, il diritto alla tutela giurisdizionale del personale
dipendente, nella misura in cui può ragionevolmente escludersi che
alcun rischio tale autonomia guarentigiata corra a causa di
un'iniziativa giudiziaria di suoi dipendenti».
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 102, secondo comma, Cost., che
esclude che possano essere istituiti giudici straordinari o giudici
speciali, unitamente alla VI disposizione transitoria e finale, che
richiede entro cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione
la revisione degli organi speciali di giurisdizione esistenti, con
l'eccezione delle giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte
dei conti e dei tribunali militari. Il Collegio giudicante e il
Collegio d'appello della Presidenza della Repubblica si
configurerebbero, infatti, quali giudici speciali, istituiti dopo
l'entrata in vigore della Costituzione. Nè - secondo la Corte
ricorrente - si potrebbe ravvisare «una continuità con un analogo
apparato di autodichia (vera e propria) nel sistema ordinamentale
anteriore all'entrata in vigore della Costituzione (e neppure in
quello pre-repubblicano)».
Sarebbero altresì violati gli artt. 108, primo comma, e 111,
primo comma, Cost., che, rispettivamente, pongono una riserva di
legge con riguardo all'ordinamento giudiziario e al giusto processo,
pur se «i "giudici" istituiti con i citati decreti presidenziali
soddisfano le esigenze di precostituzione, imparzialità e
indipendenza, richieste dall'art. 6 p. 1, della Convenzione EDU e
dagli artt. 108, secondo comma e 111, secondo comma, della
Costituzione».
In subordine, sarebbe in ogni caso configurabile la violazione
dell'art. 111, settimo comma, Cost., unitamente all'art. 3, primo
comma, Cost. Il ricorso straordinario per cassazione per violazione
di legge nei confronti di ogni sentenza costituirebbe, infatti,
proiezione del principio di uguaglianza, poichè assicurerebbe che la
legge sia interpretata e applicata allo stesso modo nei confronti di
tutte le parti in giudizio. Una deroga rispetto a tale garanzia
dovrebbe essere prevista espressamente dalla Costituzione.
8.6.- Le sezioni unite sottolineano di non poter superare i
prospettati dubbi di legittimità costituzionale attraverso
un'interpretazione adeguatrice della disciplina regolamentare
censurata, il cui tenore testuale inequivocabilmente esclude
qualunque sindacato della giurisdizione ordinaria sulle decisioni
assunte dagli organi di autodichia, finanche nella forma del
sindacato di legittimità esercitato in generale dalla Corte di
cassazione.
Nessuna interpretazione adeguatrice da parte del giudice comune
sarebbe, peraltro, possibile se si considera che a tale risultato non
è giunta neppure la Corte costituzionale in sede di sindacato
incidentale.
Non resterebbe, dunque, che ricorrere al conflitto di
attribuzione tra poteri per accertare che i ricordati «dubbi di
legittimità costituzionale», e soprattutto l'asserita lesione del
diritto alla tutela giurisdizionale dei dipendenti del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, «ridondano in menomazione
o turbativa del potere giurisdizionale» della Corte di cassazione,
alla quale sarebbe impedito l'esercizio del sindacato di legittimità
domandato dai ricorrenti.
8.7.- La Corte ricorrente afferma, infine, che il conflitto
sarebbe stato proposto tempestivamente nonostante le disposizioni
regolamentari asseritamente lesive delle proprie attribuzioni
costituzionali siano risalenti nel tempo, in quanto in tale giudizio
non è previsto alcun termine per adire la Corte costituzionale.
Nel caso in esame, sussisterebbe l'attualità dell'interesse a
ricorrere, poichè la Corte di cassazione è chiamata a decidere un
ricorso proposto da dipendenti della Presidenza della Repubblica.
La Corte ricorrente ritiene sussistenti anche i requisiti
soggettivo (ossia la natura di potere dello Stato della medesima
Corte e del Presidente della Repubblica) e oggettivo (ossia il tono
costituzionale del conflitto, che sarebbe insito nella natura di
diritto fondamentale della tutela giurisdizionale, la cui violazione
ridonderebbe in lesione o turbativa del potere giurisdizionale).
Da ultimo, le sezioni unite ritengono che il provvedimento per
sollevare conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato da parte
di un organo del potere giudiziario, nel caso in cui i relativi
presupposti insorgano nel corso del giudizio e, dunque, il conflitto
abbia i caratteri dell'incidentalità, sia l'ordinanza (a questo
proposito vengono richiamati sia gli artt. 37, terzo comma, della
legge n. 87 del 1953 e 24 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, che si riferiscono al "ricorso",
sia il generale rinvio operato dall'art. 37, quinto comma, della
stessa legge ai precedenti artt. 23, 25 e 26).
9.- Con ordinanza n. 138 del 2015 la Corte Costituzionale ha
dichiarato ammissibile il conflitto, ai sensi dell'art. 37 della
legge n. 87 del 1953.
10.- Il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato il primo 1°
settembre 2015, si è costituito in giudizio, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
10.1.- L'Avvocatura generale dello Stato, dopo aver ripercorso la
vicenda processuale nel cui ambito è stato sollevato il conflitto di
attribuzione da parte della Corte di cassazione, sottolinea come il
ricorso per conflitto riproponga sostanzialmente i medesimi dubbi di
legittimità costituzionale prospettati nei confronti del regolamento
del Senato della Repubblica, e dichiarati inammissibili con la
sentenza n. 120 del 2014, «opportunamente riformulati per censurare
il carattere invasivo delle norme regolamentari rispetto al potere
giurisdizionale della Corte di Cassazione».
Quindi, dopo aver ricordato i parametri costituzionali la cui
violazione è lamentata dalle sezioni unite della Corte di
cassazione, l'Avvocatura generale dello Stato osserva come non sia
«casuale» che il doppio petitum prospettato con il conflitto
sollevato nei confronti del Presidente della Repubblica coincida con
quello sollevato nei confronti del Senato: tale corrispondenza - a
suo avviso - testimonierebbe «l'intento della Cassazione di
utilizzare lo strumento del conflitto di attribuzioni [...] per
verificare la "resistenza" del sistema di autodichia degli organi
costituzionali, a prescindere dalla diversità intrinseca di tali
sistemi e dalla loro distinta matrice costituzionale».
10.2.- In punto di ammissibilità, l'Avvocatura generale dello
Stato ritiene che il conflitto si fondi su una interpretazione errata
della sentenza n. 120 del 2014 della Corte costituzionale.
La Corte di cassazione, rivendicando l'esercizio della sua
funzione giurisdizionale asseritamente lesa dalle fonti di autonomia
degli organi costituzionali, lamenterebbe la violazione del diritto
alla tutela giurisdizionale dei dipendenti al fine di ottenere la
riespansione dell'ordinaria tutela giurisdizionale. Simile richiesta,
però, esulerebbe dall'ambito del conflitto di attribuzione fra
poteri dello Stato. Oggetto di quest'ultimo, infatti, non potrebbe
essere il potere normativo dell'organo costituzionale, mediante il
quale sono stati istituiti gli organi di giustizia interna, bensì
solo il suo esatto dimensionamento, il suo corretto esercizio, la sua
proporzionalità rispetto alle prerogative costituzionali di altri
organi e «la sua rispondenza al criterio del nesso funzionale», il
quale non potrebbe negarsi rispetto a controversie aventi a oggetto
rapporti organici o di servizio.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 120 del 2014, avrebbe
negato che le fonti di autonomia siano censurabili in sede di
conflitto, potendo invece esserlo specifici atti, che su quelle fonti
di autonomia si fondino, se lesivi di diritti costituzionalmente
inviolabili.
Il conflitto sarebbe dunque inammissibile, poichè l'atto
introduttivo non avrebbe correttamente individuato «l'oggetto del
contendere».
10.3.- Nel merito, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
l'autonomia degli organi costituzionali discenderebbe dalla loro
peculiare posizione e dalle funzioni loro attribuite dalla
Costituzione. Collocati al centro del sistema, essi godrebbero di
determinate guarentigie strettamente preordinate a garantire il
libero svolgimento delle funzioni costituzionali loro assegnate. Tale
ampia nozione di autonomia non comprenderebbe solo l'autonomia
normativa e la potestà di autorganizzazione, ma si estenderebbe al
momento applicativo delle fonti di autonomia, includerebbe la scelta
delle misure idonee ad assicurarne l'osservanza e comporterebbe la
necessità di sottrarre a qualsiasi giurisdizione il controllo sugli
strumenti tesi a garantirne il rispetto.
Con specifico riguardo al Presidente della Repubblica,
l'Avvocatura generale dello Stato ricorda che la legge n. 1077 del
1948 prevede che nel Segretariato generale siano inquadrati tutti gli
uffici e i servizi necessari per l'esercizio delle funzioni
presidenziali, che esso rappresenti l'amministrazione della
Presidenza della Repubblica e che sovraintenda a tutti gli uffici e
ai servizi della stessa. Al Segretariato generale sarebbe, pertanto,
riconosciuta una peculiare posizione, direttamente strumentale
all'espletamento delle funzioni che la Costituzione attribuisce al
Presidente della Repubblica.
Dalla prima ricordata nozione di autonomia discenderebbe la
competenza esclusiva dello stesso organo costituzionale in ordine
alla scelta delle misure idonee a garantire il rispetto delle fonti
interne di autonomia e «la conseguente necessità di sottrarre a
qualsiasi giurisdizione gli strumenti intesi a garantirne il
rispetto».
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, quindi, che, con
l'entrata in vigore della Costituzione e il riconoscimento
dell'indipendenza della magistratura, l'autonomia dell'organo
costituzionale e le relative prerogative non avrebbero più lo scopo
di proteggere gli organi supremi dello Stato da «eventuali deviazioni
dell'azione giurisdizionale», ma sarebbero «funzionali a preservare
la suprema politicità degli organi e delle funzioni loro attribuite,
in quanto immediato riflesso della sovranità popolare». Da qui
discenderebbero le particolari prerogative degli organi
costituzionali, tra i quali il Presidente della Repubblica. L'ampia
autonomia loro riconosciuta sarebbe «pertanto riconducibile
all'intrinseca politicità dei massimi organi rappresentativi, e alla
conseguente necessità di assicurarne il libero svolgimento delle
funzioni».
L'Avvocatura generale dello Stato richiama le decisioni della
Corte costituzionale dalle quali si ricaverebbe che l'autonomia degli
organi costituzionali comprende sia le prerogative espressamente
previste in Costituzione, sia quelle che tale riconoscimento formale
non hanno, ma che «comunque sono consolidate dal loro perpetuarsi per
effetto di una "lunga tradizione" [...], o discendono da consuetudini
[...], o conseguono all'ampio margine di apprezzamento della
"peculiare autonomia normativa" [...], o sono ricavabili dalla
posizione di autonomia e indipendenza dell'organo [...], o desumibili
dalle "antiche tradizioni interpretative"» (sono menzionate le
sentenze n. 120 del 2014, n. 154 del 1985, n. 78 del 1984, n. 129 del
1981 e n. 231 del 1975).
Con particolare riferimento al Presidente della Repubblica, la
Corte costituzionale avrebbe avvalorato un'ampia nozione di
autonomia, che si fonderebbe su prerogative implicite, a partire
dalla consuetudine costituzionale ravvisata a fondamento
dell'esenzione dalla giurisdizione contabile. È poi richiamata la
sentenza n. 1 del 2013, nella quale la Corte avrebbe affermato che
non è necessario che la garanzia di autonomia sia prevista in
Costituzione, ben potendo la legge e i regolamenti degli organi
costituzionali «esprimere prerogative implicite alla particolare
struttura ed alle specifiche funzioni» dell'organo costituzionale.
L'Avvocatura generale dello Stato - alla luce della nozione di
autonomia a suo avviso ricavabile dalla giurisprudenza costituzionale
- ritiene che l'autodichia del Presidente della Repubblica si traduca
nella tutela delle complesse attribuzioni costituzionali del
Presidente delineate dalle norme costituzionali (è diffusamente
richiamata in proposito la sentenza n. 1 del 2013).
Essa afferma, quindi, che, nell'esercizio dei suoi poteri, il
Presidente della Repubblica dispone «di un proprio corpo
burocratico», costituito dal Segretariato generale della Repubblica,
e che quest'ultimo si pone in rapporto di derivazione organica
rispetto al Presidente, costituendo pertanto parte integrante dello
stesso organo presidenziale. L'autodichia rappresenterebbe, dunque,
uno dei corollari dell'autonomia del Presidente della Repubblica e
garantirebbe, insieme all'autonomia normativa, contabile e
finanziaria, l'indipendenza di tale organo costituzionale.
A sostegno di tale nozione di autonomia, comprensiva di
prerogative implicite dell'organo costituzionale, si sarebbe espressa
anche la Corte costituzionale (è ricordata, in particolare, la
sentenza n. 129 del 1981).
Da tale giurisprudenza si ricaverebbe che - benchè espressamente
prevista solo dall'art. 66 Cost. - la possibilità di disciplinare un
procedimento di composizione delle liti con il personale dipendente
si fonderebbe sull'autonomia normativa delle Camere (art. 64, primo
comma, Cost.).
«Analogamente», secondo l'Avvocatura generale dello Stato, anche
l'autodichia del Presidente della Repubblica avrebbe un fondamento
consuetudinario: «la diretta strumentalità del Segretariato rispetto
alle funzioni del Presidente della Repubblica sin dalla nascita della
burocrazia dell'organo costituzionale [...] non ha mai fatto dubitare
dell'esistenza di una residua forma di giustizia ritenuta
esercitabile dal Capo dello Stato».
L'autodichia spetterebbe «in modo per dir così naturale» al
Presidente della Repubblica, in quanto organo costituzionale e come
tale in posizione di assoluta indipendenza e irresponsabilità e,
quindi, al di fuori di ogni controllo e ingerenza esterna. Secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, la previsione di un controllo
giudiziario esterno sull'organizzazione amministrativa del
Segretariato generale si tradurrebbe nel condizionamento
dell'esercizio delle funzioni presidenziali, potendo incidere
direttamente sui provvedimenti aventi ad oggetto non solo i diritti
patrimoniali dei dipendenti, ma la stessa organizzazione degli uffici
e la flessibilità di tale organizzazione, in base alle esigenze di
volta in volta individuate dal Presidente della Repubblica.
10.4.- Con riferimento all'asserita violazione del divieto di
istituire giudici speciali previsto dall'art. 102 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato osserva, in primo luogo, che gli organi interni
della Presidenza della Repubblica troverebbero «piena e diretta
legittimazione, sul piano costituzionale, nelle incomprimibili
esigenze di preservare l'autonomia e l'indipendenza della Presidenza
e, con esse, il principio della divisione dei poteri».
In secondo luogo, si dovrebbe considerare - a suo avviso - che
l'art. 102 Cost., nel vietare l'istituzione di giudici speciali,
mirerebbe ad evitare che possano trovare ingresso nell'ordinamento
«organismi giurisdizionali troppo dipendenti dall'Esecutivo». Gli
organi di autodichia sarebbero invece funzionali ad assicurare non
solo l'autonomia e l'indipendenza dell'organo costituzionale, ma
anche il diritto di difesa degli interessati.
Dopo aver richiamato la giurisprudenza costituzionale relativa
alle giurisdizioni speciali precostituzionali e alle condizioni della
loro sopravvivenza, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea,
quindi, che l'indipendenza del giudice, consistente nell'autonoma
potestà decisionale, non condizionata da interferenze dirette o
indirette esterne, riguarderebbe l'ordine giudiziario nel suo
complesso e i singoli organi sia ordinari sia speciali. A questo
proposito, essa osserva che - quanto al profilo soggettivo - la
composizione dei collegi giudicanti della Presidenza della Repubblica
sarebbe pienamente conforme a quanto richiesto dalla Corte EDU nella
decisione resa nel caso Savino e altri contro Italia,
Inoltre, secondo l'Avvocatura dello Stato, «l'indagine imposta
dalla VI disposizione transitoria impone per la Presidenza della
Repubblica di seguire le tracce della consuetudine costituzionale che
la fonda ed esse, nella situazione pre-costituzionale, si rinvengono
nel generale principio di giustizia ritenuta del sovrano».
Infine, la prospettiva della Corte di cassazione contrasterebbe
con le tendenze del diritto dell'Unione europea, secondo il quale si
dovrebbe privilegiare una interpretazione restrittiva di giudice
speciale, «ravvisabile soltanto in relazione agli organi
giurisdizionali istituiti e disciplinati in forme apertamente
derogatorie rispetto al sistema».
10.5.- Con riguardo ai profili oggettivi del conflitto,
l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che, sebbene i decreti
presidenziali non siano censurabili nel giudizio di legittimità
costituzionale, bensì in sede di conflitto di attribuzione fra
poteri, come riconosciuto con la sentenza n. 120 del 2014 per i
regolamenti parlamentari, e sebbene l'autodichia dello stesso
Presidente della Repubblica non abbia un fondamento costituzionale
espresso, nondimeno i decreti presidenziali che hanno previsto organi
interni per la decisione delle controversie di lavoro dei dipendenti
di tale organo costituzionale troverebbero un fondamento nelle
prerogative implicite dell'organo costituzionale.
Il sistema di autodichia della Presidenza della Repubblica
fornirebbe inoltre garanzie idonee di precostituzione, imparzialità
e indipendenza, quali quelle previste dall'art. 6 CEDU, che
corrisponderebbero peraltro - anche secondo la Corte di cassazione -
ai principi di cui agli artt. 25, 104, 107 e 108 Cost.
Richiamando la giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto
un «fondamento univoco di taluni profili organizzativi degli organi
costituzionali sulla base di comuni profili funzionali, idonei a
garantirne l'autonomia», potrebbe ritenersi sussistente - ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato - una vera e propria
consuetudine su cui si fonderebbe l'autodichia del Presidente della
Repubblica. A questo proposito dovrebbero essere tenuti in
considerazione: «l'ampio lasso di tempo ormai intercorso dai primi
decreti presidenziali [...], nell'ambito del quale si è dispiegata
la ripetizione costante ed uniforme del comportamento nel tempo degli
attori istituzionali coinvolti (c.d. diuturnitas)»; «la conformità
degli organi giudicanti e dei procedimenti disciplinati dai
richiamati decreti presidenziali ai parametri costituzionali e ai
parametri CEDU»; e gli argomenti utilizzati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 129 del 1981 in merito alla
consuetudine relativa all'autonomia contabile e all'esenzione dal
giudizio di conto per il Presidente della Repubblica.
10.6.- L'Avvocatura generale evidenzia, quindi, l'«effetto
paradossale» che deriverebbe dalla rimozione dell'autodichia, ossia
l'impropria equiparazione del personale della Presidenza della
Repubblica al personale contrattualizzato delle amministrazioni di
cui al d.lgs. n. 165 del 2001, alla luce della specialità
dell'ordinamento del personale della Presidenza della Repubblica.
10.7.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la richiesta
formulata in via subordinata dalla ricorrente - ossia la possibilità
che avverso le decisioni degli organi di autodichia sia possibile
esperire il ricorso straordinario innanzi alla Corte di cassazione -
apparirebbe «distonica» rispetto al quadro normativo e
giurisprudenziale vigente. Peraltro, il suo accoglimento minerebbe in
modo irrimediabile «l'equilibrio connaturato all'autodichia della
Presidenza della Repubblica».
10.8.- L'Avvocatura generale dello Stato, in data 29 marzo 2016,
ha depositato, in difesa del Presidente della Repubblica, ulteriore
memoria, con cui insiste per la dichiarazione di inammissibilità e,
in subordine, di infondatezza del conflitto di attribuzione fra
poteri dello Stato.
In tale atto, l'Avvocatura generale dello Stato insiste in modo
particolare sulle eccezioni di inammissibilità del conflitto. Essa
richiama nuovamente le differenze che caratterizzano i giudizi
incidentali di legittimità costituzionale e quelli sui conflitti di
attribuzione fra poteri dello Stato, al fine di dimostrare che la
Corte di cassazione avrebbe operato una indebita commistione fra le
due tipologie, e ribadisce che la formulazione di un doppio petitum
da parte della ricorrente implicherebbe due modi diversi di
qualificare gli organi di autodichia, con differenti ordini di
conseguenze.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato approfondisce gli
argomenti già spesi nell'atto di costituzione in giudizio, con
particolare attenzione all'individuazione del fondamento
costituzionale dell'autodichia: l'autonomia dell'organo
costituzionale comprenderebbe, oltre alla potestà di produzione
normativa e di organizzazione amministrativa in relazione alle
proprie strutture interne, anche la potestà di dare applicazione
alle disposizioni regolamentari poste a presidio della sua posizione
costituzionale.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza
del 19 dicembre 2014 (iscritta al n. 1 del reg. confl. pot. del
2015), ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti del Senato della Repubblica in relazione
all'approvazione, da parte del medesimo Senato, degli articoli da 72
a 84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme
regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del
Senato della Repubblica.
La ricorrente premette di essere stata investita della decisione
sul ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111 della Costituzione, da
un dipendente del Senato, per l'annullamento della decisione, resa il
29 settembre 2011, in grado di appello, dal Consiglio di garanzia del
Senato, nell'ambito di un giudizio di ottemperanza relativo ad una
controversia di lavoro.
Osserva la Corte di cassazione che le disposizioni regolamentari
ricordate, affidando ad organi interni a quel ramo del Parlamento la
decisione delle controversie con l'amministrazione del Senato, che
attengano allo stato e alla carriera giuridica ed economica dei
dipendenti del Senato, precluderebbero l'accesso di questi ultimi
alla piena tutela giurisdizionale, così comprimendo la sfera di
attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria, in violazione
degli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione transitoria
e finale, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost.
Evidenzia la ricorrente, in primo luogo, che la Costituzione
prevede testualmente una vera e propria autodichia solo all'art. 66
Cost., a mente del quale ciascuna Camera giudica dei titoli di
ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di
ineleggibilità e di incompatibilità. Ritiene, conseguentemente, che
le disposizioni regolamentari del Senato - le quali, invece,
riservano ad organi interni di quest'ultimo anche la decisione delle
controversie con i suoi dipendenti - si porrebbero in contrasto con
il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), coniugato
con il riconoscimento a tutti del diritto fondamentale di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art.
24, primo comma, Cost.).
La ricorrente denuncia, inoltre, la violazione dell'art. 102,
secondo comma, Cost., il quale esclude che possano essere istituiti
giudici straordinari o giudici speciali. Tale parametro - a suo
avviso - dovrebbe essere letto congiuntamente alla VI disposizione
transitoria e finale della Costituzione, ai sensi della quale, entro
cinque anni dall'entrata in vigore di quest'ultima, si sarebbe dovuto
procedere alla revisione degli organi speciali di giurisdizione
all'epoca esistenti. Alla luce di tale disciplina costituzionale, la
Commissione contenziosa ed il Consiglio di garanzia - previsti dalle
fonti di autonomia del Senato quali giudici, rispettivamente di primo
e secondo grado, delle controversie instaurate dai dipendenti nei
confronti dell'amministrazione del Senato - si porrebbero, rispetto
alla giurisdizione ordinaria, come giudici speciali illegittimamente
istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione.
Ove si individuasse un profilo di continuità rispetto
all'autodichia dell'ordinamento pre-repubblicano, il difetto di
revisione degli organi di autodichia del Senato determinerebbe anche
la violazione dell'art. 111 Cost., che afferma il principio del
giusto processo (primo comma) e la necessità che il contraddittorio
si svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale (secondo comma),
non potendo ritenersi rispettoso di tali principi un processo che si
svolga «dinanzi ad un giudice incardinato in una delle parti».
Per la stessa ragione, non sarebbe soddisfatto neppure il
principio dell'indipendenza dei giudici speciali, prescritto
dall'art. 108, secondo comma, Cost.
Secondo la ricorrente, la lesione dei ricordati principi - e, in
particolare, del diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale -
ridonderebbe «non già in un vizio di incostituzionalità, ma in
lesione o turbativa del potere giurisdizionale». La normativa
"sub-regolamentare" approvata dal Senato avrebbe perciò un carattere
invasivo delle attribuzioni del potere giudiziario.
Osserva, infine, la Corte di cassazione che «il carattere chiuso
e circoscritto del sistema di autodichia del Senato» precluderebbe la
possibilità del ricorso straordinario riconosciuto dal settimo comma
dell'art. 111 Cost. Qualora si ritenesse che gli organi di autodichia
del Senato siano organi speciali di giurisdizione, esistenti anche
prima dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, e che
il procedimento di revisione, prescritto dalla VI disposizione
transitoria e finale della Costituzione, abbia avuto corso, così da
soddisfare i canoni del giusto processo e quelli di terzietà,
imparzialità ed indipendenza del giudice, residuerebbe comunque, a
tutto concedere, la violazione degli artt. 111, settimo comma, e 3,
primo comma, Cost.
Chiede, pertanto, la ricorrente, in via subordinata, che in tale
ipotesi il ricorso sia accolto, nella parte in cui le menzionate
disposizioni regolamentari non consentono il ricorso in Cassazione
per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111, settimo comma,
Cost., contro le decisioni pronunciate dagli organi di autodichia.
2.- Con un ulteriore conflitto, sollevato con ordinanza del 19
gennaio 2015 (iscritta al n. 2 del reg. confl. pot. del 2015), la
Corte di cassazione, sezioni unite civili, chiede a questa Corte di
dichiarare che non spettava al Presidente della Repubblica approvare
il decreto presidenziale 24 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto
presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89, e modificato dal decreto
presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34, i quali istituiscono e
disciplinano, all'interno della Presidenza della Repubblica, gli
organi competenti a decidere sui ricorsi presentati dal personale del
Segretariato generale della medesima Presidenza della Repubblica.
La ricorrente riferisce di essere investita della decisione sul
ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost., da
alcuni dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica, per la cassazione della decisione resa, il 17 aprile
2012, dal Collegio d'appello della Presidenza della Repubblica, in un
giudizio promosso dai medesimi dipendenti al fine di ottenere il
riconoscimento di somme maturate a titolo di indennità perequativa e
indennità di comando, nell'ambito del rapporto di lavoro intercorso
con il Segretariato generale.
La Corte di cassazione rileva come i predetti decreti
presidenziali - in violazione degli artt. 3, primo comma, 24, primo
comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in combinato disposto con la
VI disposizione transitoria e finale della Costituzione, 108, primo
comma, e 111, primo comma, Cost. - precludano l'accesso dei
dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica alla tutela giurisdizionale comune nelle controversie di
lavoro e, dunque, determinino una «lesione o turbativa del potere
giurisdizionale».
Premette la ricorrente come la sussistenza di un'autodichia «vera
e propria» in tema di controversie instaurate dai dipendenti della
Presidenza della Repubblica con il medesimo organo costituzionale sia
stata negata, dalla giurisdizione ordinaria, sino alla sentenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione 17 marzo 2010, n. 6529.
Quest'ultima avrebbe, invece, registrato la scelta del Presidente
della Repubblica di dotarsi, a partire dal 1996, di organi interni
per la decisione di tali controversie. In questa sentenza sarebbe
stato evidenziato, da un lato, come tale scelta abbia un fondamento
costituzionale indiretto nella potestà di autorganizzazione e
nell'autonomia contabile dell'organo costituzionale e, dall'altro,
come gli organi così istituiti soddisfino i requisiti richiesti
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella causa Savino e altri
contro Italia (sentenza del 28 aprile 2009).
In tale contesto - osserva la Corte di cassazione - è
successivamente intervenuta la sentenza n. 120 del 2014 di questa
Corte, e i principi in essa affermati dovrebbero trovare applicazione
anche con riguardo all'autodichia del Presidente della Repubblica in
materia di controversie che attengano allo stato e alla carriera
giuridica ed economica del personale di tale organo costituzionale.
Ad avviso delle sezioni unite, l'autodichia del Presidente della
Repubblica si porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza
(art. 3, primo comma, Cost.) e con il diritto di agire in giudizio
per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24,
primo comma, Cost.), poichè il diritto fondamentale alla tutela
giurisdizionale spettante a ciascun dipendente dell'organo non
potrebbe risultare del tutto sacrificato, pur se posto in
bilanciamento con la garanzia costituzionale di autonomia del
Presidente della Repubblica.
La Corte di cassazione ravvisa inoltre, nelle disposizioni
impugnate, la violazione del divieto di istituzione di giudici
speciali, previsto dall'art. 102, secondo comma, Cost. e dalla VI
disposizione transitoria e finale, ai sensi della quale, entro cinque
anni dall'entrata in vigore della Costituzione, si sarebbe dovuto
procedere alla revisione degli organi speciali di giurisdizione
all'epoca esistenti. Assume infatti che il Collegio giudicante di
primo grado ed il Collegio d'appello, quali giudici delle
controversie dei dipendenti del Segretariato generale della
Presidenza della Repubblica, previsti dai ricordati decreti
presidenziali, si porrebbero, rispetto alla giurisdizione ordinaria,
appunto come giudici speciali, illegittimamente istituiti dopo
l'entrata in vigore della Costituzione.
In via subordinata, la ricorrente osserva che, ove si ritenesse
legittima la configurazione degli organi di giustizia interna della
Presidenza della Repubblica come giudici speciali, rileverebbe
comunque la preclusione dell'accesso al sindacato di legittimità
nella forma del ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost., e dell'art. 360, quarto comma, del codice di procedura
civile, con conseguente ingiustificato trattamento differenziato
(art. 3, primo comma, Cost.) dei dipendenti della Presidenza della
Repubblica rispetto agli altri dipendenti pubblici. E chiede, dunque,
che questa Corte, accogliendo il conflitto, affermi la possibilità
di esperire il ricorso straordinario per cassazione avverso le
decisioni in ultimo grado, o in grado unico, degli organi di
giustizia interna della Presidenza della Repubblica.
In conclusione, i dubbi relativi alla compatibilità con la
Costituzione delle disposizioni regolamentari in tema di autodichia -
e soprattutto la denunciata lesione del diritto alla tutela
giurisdizionale in capo ai dipendenti del Segretariato generale della
Presidenza della Repubblica - si risolverebbero, per la ricorrente,
in una invasione o turbativa del potere giurisdizionale della Corte
di cassazione, la quale non potrebbe svolgere il sindacato di
legittimità domandatole dai ricorrenti.
3.- I ricorsi per conflitto di attribuzione, proposti dalla Corte
di cassazione, sezioni unite civili, rispettivamente nei confronti
del Senato della Repubblica e del Presidente della Repubblica, hanno
entrambi ad oggetto gli atti normativi con cui gli organi
costituzionali in questione hanno disciplinato le controversie con i
propri dipendenti, prevedendo che la decisione di queste sia affidata
ad organi interni. Ed entrambi i ricorsi chiedono a questa Corte di
pronunciarsi sul fondamento e sull'esatta delimitazione dei poteri di
autodichia dei due organi costituzionali.
Poichè i termini dei conflitti sono largamente coincidenti,
devono essere riuniti e decisi con unica sentenza (sentenza n. 129
del 1981).
4.- In via preliminare, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato - nel giudizio iscritto al reg. confl. pot. n.
1 del 2015 - da P. L., parte ricorrente nel giudizio instaurato
innanzi alla Corte di cassazione.
Nei giudizi per conflitto di attribuzione non è, di norma,
ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto o a resistervi. Tale regola, tuttavia, non
opera quando la pronuncia resa nel giudizio costituzionale potrebbe
precludere la tutela giudiziaria della situazione giuridica
soggettiva vantata dall'interveniente (da ultimo, sentenze n. 52 del
2016, n. 144 del 2015, n. 222 e n. 221 del 2014). Tale è la
situazione di P. L. nel giudizio in esame, poichè il rigetto del
ricorso impedirebbe all'interveniente di agire innanzi alla
giurisdizione ordinaria a tutela di un proprio diritto soggettivo: è
quindi necessario che P. L. sia ammesso a far valere le proprie
ragioni davanti a questa Corte.
5.- Va inoltre confermata, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), l'ammissibilità dei conflitti sollevati dalla
Corte di cassazione - già dichiarata da questa Corte, in sede di
prima e sommaria delibazione, con le ordinanze n. 137 e n. 138 del
2015 - sussistendone i presupposti soggettivi e oggettivi.
5.1.- Con riguardo al profilo soggettivo, deve essere ribadita la
legittimazione della Corte di cassazione ad essere parte di un
conflitto tra poteri dello Stato, a fronte della costante
giurisprudenza di questa Corte, che tale legittimazione riconosce ai
singoli organi giurisdizionali, in quanto competenti, in posizione di
piena indipendenza garantita dalla Costituzione, a dichiarare
definitivamente, nell'esercizio delle proprie funzioni, la volontà
del potere cui appartengono (ex multis, con specifico riferimento
alla legittimazione della Corte di cassazione, sentenze n. 29 e n. 24
del 2014, n. 320 del 2013 e n. 333 del 2011).
Nè sussistono dubbi, in base alla costante giurisprudenza
costituzionale, in ordine alla qualificazione come poteri dello Stato
del Senato della Repubblica (ex multis, ordinanza n. 139 del 2016) e
del Presidente della Repubblica (ex multis, sentenza n. 1 del 2013).
5.2.- L'ammissibilità dei conflitti deve essere confermata anche
sotto il profilo oggettivo, in quanto entrambe le ordinanze
prospettano un conflitto «per la delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali»
(art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953).
Sul punto, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, in
relazione ad entrambi i conflitti, che la prospettazione della Corte
di cassazione si fonderebbe su un'interpretazione errata della
sentenza n. 120 del 2014 di questa Corte. Ad avviso dell'Avvocatura,
attraverso lo strumento del conflitto, non potrebbe essere posto in
discussione il potere normativo mediante il quale sono istituiti gli
organi di giustizia interna, ma solo - per il tramite
dell'impugnazione di singoli «atti lesivi di diritti
costituzionalmente inviolabili» - il suo esatto dimensionamento, il
suo corretto esercizio, la sua proporzionalità «rispetto alle
prerogative di altri organi depositari dei valori del sistema
(separazione dei poteri; tutela dei diritti fondamentali)», nonchè
la «rispondenza al criterio del nesso funzionale», rispetto
all'autonomia delle Camere e del Presidente della Repubblica, della
decisione della singola controversia di lavoro assunta dagli organi
interni. In caso contrario, si realizzerebbe un'indebita commistione
tra i due tipi di giudizi, quello di legittimità costituzionale e
quello sui conflitti tra poteri, poichè sarebbe invocata una
pronuncia relativa a profili, peraltro già vagliati in sede di
giudizio di legittimità costituzionale, che esulano dall'ambito
oggettivo di un conflitto.
L'eccezione non è fondata.
I singoli atti applicativi della fonte di autonomia non sono che
conseguenza della previsione contenuta in quella fonte, che
attribuisce ad organi interni la decisione sulle controversie di
lavoro dei dipendenti degli organi costituzionali in questione; e la
ricorrente ritiene lesiva della sua sfera di attribuzioni
costituzionali la stessa approvazione di quelle fonti. Pertanto,
oggetto di entrambi i conflitti sono tali fonti di autonomia, in
quanto altererebbero, a danno delle attribuzioni della giurisdizione
di legittimità, nella prospettazione della ricorrente, l'ordine
costituzionale delle competenze.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, si tratta di fonti non
sindacabili nel giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale (sentenze n. 120 del 2014 e n. 154 del 1985). Questa
stessa giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto che tali fonti sono
suscettibili di dar luogo a un conflitto tra poteri se ledono la
sfera di attribuzione di un altro organo costituzionale.
I conflitti in esame sono pertanto ammissibili, perchè la Corte
di cassazione - sia pure sottolineando particolarmente l'asserita
lesione, da parte degli atti impugnati, di diritti fondamentali delle
parti private - lamenta che la fonte di autonomia avrebbe
illegittimamente sottratto alla Corte di cassazione quote di potere
giurisdizionale.
Devono essere rigettate anche le ulteriori eccezioni di
inammissibilità prospettate dall'Avvocatura generale dello Stato
nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza pubblica,
relative all'asserita contraddittorietà dei petita contenuti negli
atti introduttivi. Infatti, tali asserite contraddittorietà
involgono profili di merito, da apprezzare unitamente a quest'ultimo.
6.- Va infine precisato, sempre in via preliminare, che questa
Corte, nel giudizio per conflitto tra poteri dello Stato, non è
chiamata a decidere singole questioni di legittimità costituzionale
di atti normativi, sollevate in relazione a specifici parametri
costituzionali, bensì ad assicurare l'ordine costituzionale delle
competenze tra gli organi in conflitto. Le censure mosse dalla
ricorrente in relazione alla violazione di diritti individuali,
ovvero in ordine alla lesione di specifici parametri costituzionali,
devono essere valutate alla luce del tipo di giudizio instaurato
innanzi a questa Corte, preordinato, appunto, a verificare se competa
al Senato della Repubblica e al Presidente della Repubblica approvare
norme che attribuiscano ad organi interni la cognizione delle
controversie instaurate dai propri dipendenti, sottraendole alla
giurisdizione e, dunque, ledendone la sfera di attribuzione.
Pertanto, pur lamentando la ricorrente, in entrambi i ricorsi, la
lesione di plurimi parametri costituzionali e, anzitutto, dell'art.
24 Cost. - essenzialmente nella prospettiva della spettanza, ai
ricorrenti nei giudizi a quibus, del diritto individuale di azione -
ciò che conta, ai fini del presente giudizio per conflitto, è che
la medesima ricorrente abbia avuto cura di motivare la ridondanza di
tali asserite lesioni sulla propria sfera di attribuzioni
costituzionali: ed è sull'allegata violazione di tale sfera che
questa Corte è chiamata a pronunciarsi.
7. - Entrambi i ricorsi non sono fondati.
7.1.- L'autodichia - che viene ora in rilievo come potestà degli
organi costituzionali di decidere attraverso organi interni le
controversie che attengano allo stato e alla carriera giuridica ed
economica dei loro dipendenti, applicando la disciplina normativa che
gli stessi organi si sono dati in materia - costituisce
manifestazione tradizionale della sfera di autonomia riconosciuta
agli organi costituzionali, a quest'ultima strettamente legata nella
concreta esperienza costituzionale.
Questa Corte deve tener conto della circostanza per cui
l'autodichia è stata ritenuta dagli organi costituzionali chiamati
in giudizio - sulla base di una risalente tradizione per le Camere,
in virtù di più recenti orientamenti per il Presidente della
Repubblica - una delle condizioni per il dispiegarsi della propria
autonomia e, perciò, per il libero ed efficiente svolgimento delle
proprie funzioni. Alla luce di tale circostanza, è dunque qui in
discussione se le deroghe al diritto comune che l'autodichia implica
- in particolare, la sottrazione alla giurisdizione comune delle
controversie tra gli organi in questione e i loro dipendenti -
violino l'ordine costituzionale delle competenze.
7.2.- Come è noto, l'autonomia che la Costituzione riconosce
agli organi costituzionali - per quel che qui interessa, Camere e
Presidente della Repubblica - si manifesta, innanzitutto, sul piano
normativo. La Costituzione ne ragiona espressamente solo in
riferimento alle Camere, conferendo a ciascuna di esse il potere di
darsi un regolamento (art. 64 Cost.). Questa Corte ha tuttavia già
riconosciuto che anche i regolamenti approvati dal Presidente della
Repubblica debbono considerarsi sorretti da un implicito fondamento
costituzionale, conferendo alla legge che li prevede (legge 9 agosto
1948, n. 1077, recante «Determinazione dell'assegno e della dotazione
del Presidente della Repubblica e istituzione del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica») un carattere meramente
ricognitivo (sentenza n. 129 del 1981).
La giurisprudenza costituzionale ha inoltre avuto modo di
definire i contorni dell'autonomia normativa che la Costituzione
così assegna tanto alle Camere, quanto al Presidente della
Repubblica. In relazione alle Camere, questa Corte ha affermato che
l'autonomia in parola non attiene alla sola disciplina del
procedimento legislativo, per la parte non direttamente regolata
dalla Costituzione, ma riguarda anche l'organizzazione interna
(sentenza n. 120 del 2014). In relazione al Presidente della
Repubblica, essa ha evidenziato che tale organo necessita di un
proprio apparato organizzativo, non solo per amministrare i beni
rientranti nella dotazione presidenziale, ma anche per consentire un
libero ed efficiente esercizio delle proprie funzioni, garantendo in
tal modo la non dipendenza del Presidente rispetto ad altri poteri
dello Stato (sentenza n. 129 del 1981).
Riferendosi ad entrambi gli organi, questa Corte ha in definitiva
chiarito che, attraverso la potestà normativa in parola, gli organi
costituzionali in questione sono messi nella condizione di provvedere
alla «produzione di apposite norme giuridiche, disciplinanti
l'assetto ed il funzionamento dei loro apparati serventi» (sentenza
n. 129 del 1981).
Così, l'autonomia normativa logicamente investe anche gli
aspetti organizzativi, ricomprendendovi ciò che riguarda il
funzionamento degli apparati amministrativi "serventi", che
consentono agli organi costituzionali di adempiere liberamente, e in
modo efficiente, alle proprie funzioni costituzionali.
Su questo stesso fondamento poggia la potestà, riconosciuta agli
organi costituzionali, di approvare norme relative al rapporto di
lavoro con i propri dipendenti: infatti, il buon esercizio delle alte
funzioni costituzionali attribuite agli organi in questione dipende
in misura decisiva dalle modalità con le quali è selezionato,
normativamente disciplinato, organizzato e gestito il personale.
D'altra parte, l'autonomia normativa qui in questione ha un
fondamento che ne rappresenta anche il confine: giacchè, se è
consentito agli organi costituzionali disciplinare il rapporto di
lavoro con i propri dipendenti, non spetta invece loro, in via di
principio, ricorrere alla propria potestà normativa, nè per
disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi, nè per riservare
agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che
ne coinvolgano le situazioni soggettive (si pensi, ad esempio, alle
controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a
favore delle amministrazioni degli organi costituzionali). Del resto,
queste ultime controversie, pur potendo avere ad oggetto rapporti non
estranei all'esercizio delle funzioni dell'organo costituzionale, non
riguardano in principio questioni puramente interne ad esso e non
potrebbero perciò essere sottratte alla giurisdizione comune.
7.3.- La giurisprudenza costituzionale ha già riconosciuto che
l'autonomia degli organi costituzionali «non si esaurisce nella
normazione, bensì comprende - coerentemente - il momento applicativo
delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza» (sentenza n.
129 del 1981, e, nello stesso senso, anche sentenze n. 120 del 2014 e
n. 379 del 1996). Tale momento applicativo, ossia proprio
l'autodichia di cui qui si discute, costituisce dunque uno
svolgimento dell'autonomia normativa che la Costituzione riconosce
esplicitamente o implicitamente alle Camere e al Presidente della
Repubblica.
Tutto ciò vale necessariamente per ciò che attiene alla diretta
disciplina delle funzioni costituzionali primarie attribuite agli
organi di vertice del sistema: si pensi, ad esempio, alle modalità
di voto nelle Camere, soggette non solo all'esaustiva capacità
qualificatoria del regolamento parlamentare, con esclusione di
qualunque potestà definitoria alternativa da parte del diritto
comune, ma anche sottratte a poteri d'accertamento e
d'interpretazione "esterni", in particolare dell'autorità
giudiziaria (sentenza n. 379 del 1996). Ma ciò vale anche per
l'interpretazione e l'applicazione della disciplina del rapporto di
lavoro, in occasione di controversie che oppongano i dipendenti
all'organo costituzionale (nel nostro caso, le Camere e il Presidente
della Repubblica) presso il quale prestano servizio.
In altri termini, le Camere e il Presidente della Repubblica
hanno provveduto a disciplinare, attraverso le fonti di autonomia, il
rapporto di lavoro con i propri dipendenti, poichè hanno ritenuto
tale scelta funzionale alla più completa garanzia della propria
autonomia. La conseguente riserva agli organi di autodichia
dell'interpretazione e dell'applicazione di tali fonti non comporta
un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze e, in
particolare, una lesione delle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria ricorrente: costituisce, invece, il razionale
completamento dell'autonomia organizzativa degli organi
costituzionali in questione, in relazione ai loro apparati serventi,
la cui disciplina e gestione viene in tal modo sottratta a qualunque
ingerenza esterna.
In questa direzione va dunque sciolta la riserva esplicitamente
formulata nella sentenza n. 120 del 2014 di questa Corte, che
definiva «questione controversa» il confine e il fondamento
dell'autodichia: in tanto quest'ultima non è lesiva di attribuzioni
costituzionali altrui, in quanto (e solo in quanto) riguardi i
rapporti di lavoro dei dipendenti.
D'altra parte, ammettere che gli organi costituzionali possano,
in forza dell'autonomia loro riconosciuta, regolare da sè i rapporti
con il proprio personale, per poi consentire che siano gli organi
della giurisdizione comune ad interpretare ed applicare tale speciale
disciplina, significherebbe dimezzare quella stessa autonomia che si
è inteso garantire.
7.4.- Gli organi di autodichia sono dunque chiamati a decidere
sulle posizioni giuridiche soggettive dei dipendenti in luogo
dell'autorità giudiziaria "comune".
Ciò significa, in primo luogo, che la tutela delle posizioni
giuridiche soggettive dei dipendenti non è assente, come lamenta la
ricorrente.
A fronte di situazioni nelle quali tale tutela risultava
effettivamente inesistente, questa Corte ha riconosciuto, e non può
che ribadire qui, che la "grande regola" del diritto al giudice e
alla tutela giurisdizionale effettiva dei propri diritti, in quanto
scelta che appartiene ai grandi principi di civiltà del tempo
presente, non può conoscere eccezioni (sentenza n. 238 del 2014).
Nel caso in esame, tuttavia, la tutela delle posizioni giuridiche
dei dipendenti, nelle controversie che li oppongano all'organo
costituzionale, risulta assicurata per il tramite dell'istituzione di
organi interni e procedure di garanzia variamente conformate, in un
contesto che al tempo stesso consente che l'interpretazione e
l'applicazione della specifica normativa approvata in materia dagli
organi costituzionali sia sottratta ad ingerenze esterne.
La tutela dei dipendenti è quindi assicurata non già attraverso
un giudice speciale ex art. 102 Cost., ma mediante organi interni non
appartenenti all'organizzazione giudiziaria, in tanto giustificati in
quanto finalizzati alla migliore garanzia dell'autonomia dell'organo
costituzionale.
L'affidamento a collegi interni del compito di interpretare e
applicare le norme relative al rapporto di lavoro dei dipendenti con
gli organi costituzionali di cui si tratta, nonchè la sottrazione
delle decisioni di tali collegi al controllo della giurisdizione
comune è, in definitiva, un riflesso dell'autonomia degli stessi
organi costituzionali.
Non essendo stati configurati gli organi di autodichia quali
giudici speciali, avverso le loro decisioni non sarebbe neppure
configurabile - come richiesto in via subordinata dalla ricorrente -
il ricorso ex art. 111, settimo comma, Cost.
In secondo luogo, ma è quel che più conta ai fini del
riconoscimento dell'esistenza di una tutela effettiva, deve
sottolinearsi la circostanza che le fonti interne approvate dalle
Camere e dal Presidente della Repubblica hanno dato vita ad organi di
autodichia i quali, benchè "interni" ed estranei all'organizzazione
della giurisdizione, risultano costituiti secondo regole volte a
garantire la loro indipendenza ed imparzialità, come del resto, in
relazione alla funzione del giudicare, impongono i principi
costituzionali ricavabili dagli artt. 3, 24, 101 e 111 Cost. e come
ha richiesto la Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare
nella sentenza 28 aprile 2009, Savino e altri contro Italia.
In particolare, le fonti di autonomia delle Camere assicurano
attualmente idonee incompatibilità, volte ad impedire che il
medesimo soggetto possa contemporaneamente far parte dell'organo
amministrativo che assume i provvedimenti relativi al personale
(Consiglio di Presidenza del Senato e Ufficio di Presidenza della
Camera) e degli organi di autodichia in primo e secondo grado.
Inoltre, pur prevedendo che i componenti di tali ultimi organi siano
scelti in larga parte fra i parlamentari, le medesime fonti
richiedono che costoro possiedano determinate competenze tecniche,
sul corretto presupposto che la loro qualificazione professionale
possa favorire un esercizio indipendente della funzione (sentenza n.
177 del 1973).
Per parte sua, il Presidente della Repubblica ha istituito organi
di primo e secondo grado, composti solo da magistrati, nominati con
suo decreto, su proposta del Segretario generale, previa designazione
dei Presidenti dei rispettivi organi giudiziari.
Nè è da trascurare che, presso entrambi gli organi
costituzionali, i giudizi si svolgono, in primo e in secondo grado,
secondo moduli procedimentali di natura sostanzialmente
giurisdizionale, idonei a garantire il diritto di difesa e un
effettivo contraddittorio.
Tutto ciò ulteriormente conferma che la deroga alla
giurisdizione qui in discussione, di cui costituisce riflesso la
connessa limitazione del diritto al giudice, non si risolve in
un'assenza di tutela. Tale limitazione, infatti, risulta compensata
dall'esistenza di rimedi interni affidati ad organi che, pur inseriti
nell'ambito delle amministrazioni in causa, garantiscono, quanto a
modalità di nomina e competenze, che la decisione delle controversie
in parola sia assunta nel rispetto del principio d'imparzialità, e
al tempo stesso assicurano una competenza specializzata nella
decisione di controversie che presentano significativi elementi di
specialità (specialità riconosciuta dalla stessa parte privata
intervenuta in giudizio a sostegno dell'accoglimento del conflitto).
Si può quindi affermare che gli organi di autodichia sono
chiamati a dirimere, in posizione super partes, controversie tra
l'amministrazione dell'organo costituzionale e i suoi dipendenti
secondo moduli procedimentali di carattere giurisdizionale, e dunque
a svolgere funzioni obiettivamente giurisdizionali per la decisione
delle controversie in cui siano coinvolte le posizioni giuridiche
soggettive dei dipendenti. Non a caso, questa Corte ha già
riconosciuto che il carattere oggettivamente giurisdizionale
dell'attività degli organi di autodichia, posti in posizione
d'indipendenza, li rende giudici ai fini della loro legittimazione a
sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di
legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio (sentenza n. 213
del 2017; in precedenza, per la qualificazione di situazioni
analoghe, sentenze n. 376 del 2001 e n. 12 del 1971).
8.- Per tutto quanto affermato, l'approvazione, da parte del
Senato della Repubblica e del Presidente della Repubblica, degli atti
normativi impugnati non ha determinato una lesione della sfera di
attribuzioni della ricorrente Corte di cassazione, sezioni unite
civili. Vanno perciò rigettati i ricorsi per conflitto da questa
proposti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara che spettava al Senato della Repubblica e al Presidente
della Repubblica approvare gli atti impugnati con le ordinanze di cui
in epigrafe, nelle parti in cui riservano ad organi di autodichia la
decisione delle controversie di lavoro instaurate dai propri
dipendenti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA