1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 settembre 1996
N. 67 Ordinanza emessa il 19 settembre 1996 dal pretore di Perugia nel procedimento penale a carico di Jabrek Valentina Immigrazione - Stranieri extracomunitari - Mancata esibizione o soppressione dei documenti - Previsione, con decreto-legge ripetutamente reiterato, di arresto anche fuori del caso di flagranza - Possibilita' per il giudice di disporre l'applicazione di misure coercitive anche al di fuori dei limiti di pena di cui agli artt. 274 e 280 del cod. proc. pen. - Lamentata introduzione di norme penali disposta con decreto-legge - Dedotta carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Lesione dei principi di riserva di legge in materia penale e di inviolabilita' della liberta' personale. Legge in genere - Decreti-legge - Lamentata omessa previsione del divieto di reiterazione dei decreti-legge gia' decaduti per mancata conversione - Violazione dei limiti costituzionali della decretazione d'urgenza. (D.-L. 13 settembre 1996, n. 477, art. 7, comma 5; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, comma 2, lett. c)). (Cost., artt. 3, 13, 24, 25 e 77). (097C0140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1997)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel procedimento ex art. 566
c.p.p. per la convalida dell'arresto e il conseguente giudizio
direttissimo di Jabrek Valentina.
Osserva
La difesa, in sede di convalida dell'eseguito arresto ai sensi
dell'art. 7, quinto comma, d.-l. 13 settembre 1996, n. 477,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale 16 settembre 1996, n. 217, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del suddetto
articolo.
Rilevanza
La Jabrek è stata tratta in arresto ai sensi dell'art. 7 quinto
comma, decreto-legge n. 477/1996, per non avere esibito il passaporto
o altro documento e per essersi trattenuta senza autorizzazione nel
territorio dello Stato italiano, nonostante decreto di espulsione del
prefetto di Perugia datato 6 agosto 1995 e regolarmente notificatole,
come emerge dall'imputazione di cui il pubblico ministero di udienza
ha dato lettura.
Non manifesta infondatezza
1. - Il decreto-legge n. 477/1996 è il sesto decreto-legge in
materia di disciplina della politica dell'immigrazione e per la
regolamentazione dell'ingresso e soggiorno nel territorio nazionale
dei cittadini dei Paesi non appartenenti all'Unione Europea e fa
seguito ai decreti-legge non convertiti nei termini e ripresentati
anche con modifiche di seguito indicati: decreto-legge n. 489/1995,
22, 132, 269 e 376 del 1996.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 302/1988, ha affermato che
"in via di principio, la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi
dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quanto incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti". Tali gravi dubbi appaiono particolarmente fondati nella
fattispecie in giudizio, dove la reiterazione dei decreti-legge
sembra costituire una palese violazione del combinato disposto degli
artt. 25 e 77 della Costituzione in materia penale. Infatti, non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione normativa
e la connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o di qualche limite al legislatore in sede di conversione.
Il dettato dell'art. 7 decreto legge n. 477 del 1996, astrattamente
applicabile al caso di specie, sembra dunque in conflitto con i
principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
2. - Sul punto del rispetto del principio di legalità, la
situazione di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in
tema di prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli
imputati sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono
giudicati in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo;
infatti "una volta decaduto il decreto-legge contemplante un'ipotesi
di reato, la condotta illecita posta in essere nel periodo di sua
efficacia non costituisce titolo per la condanna" (così Cass., sez.
I, 30 novembre 1993, Osalobua, in Cass. Pen., 1995, m. 911). Ciò è
tanto più grave in materia penale ove è doveroso stabilire un
discrimine certo tra condotta lecita e comportamento illecito, come
ricordato in generale anche dalla giurisprudenza costituzionale (per
tutte v. Corte costituzionale 24 marzo 1988 n. 364).
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 Cost., ma si vuole ricordare come
l'appartenenza di una propria potestà legislativa al Governo
presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità ed
urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, r.d. 18 dicembre 1941 n. 1368 contenente
le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile - di
una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto subordinata
alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che può suscitare
la limitazione della libertà personale ad opera del giudice di primo
grado che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia divenuta
pressochè costante, al punto che decreti legge vengono modificati
nelle more del procedimento di conversione con separato decreto-legge
(v. d.-l. 15 dicembre 1994 n. 684 il cui art. 1 modificava l'art. 1
d.-l. 25 novembre 1994 n. 649 in una materia la cui attuale
disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39 legge 23 dicembre
1994 n. 724, a sua volta modificato dall'art. 14 della legge 22
marzo 1995 n. 85), questo pretore non ritiene che l'unico strumento
di garanzia per il cittadino sia costituito da un'eventuale revisione
costituzionale sul punto che riformuli i presupposti per l'esercizio
della decretazione d'urgenza.
3. - È pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto le ge non ancora convertito. Ma oltre a ciò si
ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
il governo si assume la responsabilità dell'adozione del
decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo soggiace in caso di
mancata conversione del decreto-legge non consistono esclusivamente
in quelle di natura politica, che per loro natura ovviamente non
possono essere comminate dal giudice penale, ma coinvolgono anche
l'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma Cost., di regolare con
legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra perciò
logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga emanato in
assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario attendere
l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge.
Naturalmente il giudice di merito nel nostro ordinamento non può
esercitare il potere di disapplicazione della legge ordinaria, per
cui spetta alla Corte costituzionale, qualora ritenga, come sostiene
questo pretore, che il decreto-legge non poteva essere presentato o,
come nel caso di specie, reiteratamente presentato, con o senza
modifiche, essendo venuto meno il presupposto giustificativo della
decretazione d'urgenza, affermare l'illegittimità costituzionale
della norma.
Tale opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte Costituzionale 27 gennaio 1995 n. 29) secondo
cui, a norma dell'art. 77 Cost., "la preesistenza di una situazione
di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale
del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa". Questa affermazione, ripetuta anche in successive
decisioni (cfr. Corte cost. 10 maggio 1995 n. 161), sembra poi
logicamente coincidere con quanto espressamente ritenuto a proposito
del menzionato d.-l. n. 269 del 1996, ove non si è dichiarata la
mera inammissibilità della questione prospettata, ma si è affermata
la necessità di una valutazione nel merito del decreto-legge in una
materia attinente "alla sfera dei diritti fondamentali della persona"
in cui i provvedimenti giurisdizionali "sono suscettibili di produrre
effetti irreversibili in tale sfera" (Corte cost. 14 giugno 1996 n.
197).
4. - A questo punto, tuttavia, appare necessario, ad avviso di
questo giudice, sindacare quello che si ritiene un uso
costituzionalmente scorretto del potere normativo del governo, non
solo con riferimento al dettato dell'art. 7 decreto-legge n. 477 del
1996, ma anche in relazione all'art. 15, secondo comma, lett. c)
della legge 23 agosto 1988 n. 400, che disciplina l'attività di
governo e l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
infatti, si ritiene che il divieto per il governo di "rinnovare le
disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere" debba
essere interpretato nel senso che, qualora un decreto-legge non venga
convertito nei termini, il governo perda la possibilità di
intervenire di nuovo sulla stessa materia con un decreto-legge,
identico a quello non convertito nei termini. Qualora venisse
adottata quest'interpretazione, sembrerebbe evidente il difetto dei
presupposti giustificativi del decreto-legge n. 477 del 1996. Non è
escluso che il giudice ordinario potrebbe dichiarare la nullità del
decreto-legge n. 477 del 1996, qualora si ritenga che la sua
emanazione sia in contrasto con l'art. 15, secondo comma, lett. c)
della legge 23 agosto 1988 n. 400; peraltro quest'ultima legge non è
di rango costituzionale, per cui la parità gerarchica delle fonti
normative sembra precludere tale soluzione. Diversamente appare più
corretto che si dichiari l'illegittimità costituzionale anche
dell'art. 15, secondo comma, lett. c) della legge 23 agosto 1988 n.
400, nel senso di inibire un uso improprio del potere normativo
dell'esecutivo, mediante il divieto di reiterare incondizionatamente
un decreto-legge, non convertito nei termini, per la disciplina della
stessa materia.
Quindi, ritenuta la rilevanza nell'odierna vicenda non solo
dell'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n. 477, immediatamente
applicabile, ma anche dell'art. 15, secondo comma, lett. c) della
legge 23 agosto 1988 n. 400, che costituisce il presupposto per
l'intervento normativo del governo nella materia in esame,
sussistendo i presupposti questo giudice può sollevare la questione
di legittimità costituzionale, con riferimento al menzionato dettato
costituzionale, sia dell'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n. 477, che
dell'art. 15, secondo comma, lett. c) legge 23 agosto 1988 n. 400.
5. - Il disposto dell'art. 7 decreto-legge n. 477 del 1996 sembra
confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, rappresentati dagli artt. 13 e 24 della Costituzione.
Infatti il quinto comma dell'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n. 477
consente al giudice di applicare misure coercitive cautelari "anche
al di fuori dei limiti di pena, di cui agli artt. 274, primo comma,
lett. b) e 280, primo comma, del codice di procedura penale".
L'assenza di limiti al potere discrezionale della polizia giudiziaria
impedisce di verificare giudizialmente la legittimità del
provvedimento adottato.
Quel che è più grave tuttavia è la facoltà concessa alla
polizia giudiziaria di arrestare dei soggetti per delle ipotesi in
cui lo stesso dettato legislativo impedisce di disporre la custodia
cautelare in carcere.
Infatti il quinto comma dell'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n.
477, rappresentando sicuramente una norma eccezionale, ammette il
superamento dei limiti di pena edittali, necessari per l'applicazione
della misura coercitiva, nelle due sole ipotesi espressamente dettate
dal menzionato quinto comma dell'art. 7. Per quanto riguarda la
specifica previsione della custodia cautelare vale l'autonoma e
distinta previsione dell'art. 280, secondo comma, c.p.p., non
richiamato dall'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n. 477. Quindi la
custodia cautelare non è ammissibile nei casi previsti dall'art. 7
d.-l. 13 settembre 1996 n. 477, in quanto le uniche deroghe alla pena
edittale ivi disciplinate riguardano le ipotesi degli articoli 274,
primo comma, lett. b) e 280, primo comma, c. p. p. (cfr. nello stesso
senso trib. Perugia, ordinanza 12 agosto 1996, Nabil).
Alla luce di questa premessa interpretativa, appare illogico ed
irrazionale che l'art. 7 d.-l. 13 settembre 1996 n. 477 consenta
l'arresto di soggetti nei cui confronti non è possibile emettere la
misura coercitiva della custodia cautelare in carcere.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata.
Il giudizio in corso va sospeso.
Non sussistendo necessità cautelari va disposta l'immediata
rimessione in libertà di Jabrek Valentina se non detenuta per altra
causa.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli art. 25 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale l'art. 7, quinto comma, del d.-l. 13 settembre 1996,
n. 477, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli art. 3 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, secondo comma, lett. c) della legge 23
agosto 1988, n. 400, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli art. 13 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, quinto comma, del d.-l. 13 settembre
1996, n. 477, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata rimessione in libertà di Jabrek Valentina, se
non detenuta per altra causa;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna udienza, venga trasmessa al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Perugia, addì 19 settembre 1996
Il pretore: dott. Duchini
97C0140