1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 345 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 1999
N. 345 Ordinanza emessa il 9 marzo 1999 dal tribunale di Verona sul reclamo proposto da Gielec Malgorzata Katarzyna contro il prefetto di Verona Procedimento civile - Competenza per territorio - Regola del foro erariale inderogabile - Prevista applicazione in grado d'appello per i giudizi ad essa sottratti in primo grado - Ingiustificata disparita' di trattamento in danno dei soggetti non residenti nel luogo dove ha sede il foro erariale - Lesione del diritto di azione e di difesa Privilegio anacronistico concesso all'amministrazione - Intervenuto affievolimento delle esigenze poste a base della sentenza costituzionale n. 118/1964. (R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 7, secondo comma). (Cost., artt. 3 e 24). (099C0589) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-1999)

IL TRIBUNALE
Nel procedimento camerale in fase di reclamo recante il n. 75/98
promosso da Gielec Malgorzata Katarzyna (avv. Dal Ben) nata a Radom
(Polonia) il 18 febbraio 1970;
Contro il prefetto di Verona (avv. Stato Bassani) ha pronunziato la
seguente ordinanza;
Sentito il relatore;
O s s e r v a
Con reclamo depositato il 7 dicembre 1998, la ricorrente impugnava
l'ordinanza notificatale il 26 novembre 1998 con la quale era stato
respinto il ricorso avverso il decreto di espulsione emesso dal
prefetto di Verona il 6 novembre 1998.
Eccepiva l'irritualità della costituzione dell'Avvocatura dello
Stato a mezzo di ispettore della questura delegato dalla prefettura.
Deduceva che il provvedimento prefettizio era formalmente nullo in
quanto all'interessata era stata consegnata copia non contenente la
firma del prefetto, in guisa da permettere che l'originale fosse
ratificato a posteriori dalla prefettura, sospetto avvalorato dalla
mancanza dell'uso del modulario della prefettura e del numero di
protocollo.
Precisava che la contestazione si riferiva non alla conformità
all'originale ma alla correttezza del procedimento sottostante alla
formazione dell'atto.
Contestava inoltre la decisione pretorile in quanto espressamente
limitata all'esame della legittimità formale dell'atto di
espulsione, in contrasto con la interpretazione dominante e con lo
spirito della legge n. 40 del 1998.
Costituendosi in giudizio, il prefetto di Verona eccepiva
l'incompetenza funzionale del tribunale adito ai sensi dell'art. 25
c.p.c., trattandosi di controversia devoluta al foro erariale,
essendo parte un'amministrazione dello Stato.
Negava l'esistenza di illegittimità nel procedimento che aveva
condotto all'emanazione del provvedimento impugnato.
Acquisito fascicolo della prima fase del giudizio e depositate
memorie e note di udienza, il collegio si riservava di decidere.
Giova in primo luogo ricordare che la materia dell'impugnazione
avverso i provvedimenti di espulsione amministrativa adottati ai
sensi dell'art. 11, legge 6 marzo 1998, n. 40 (ora art. 13, t.u. 25
luglio 1998, n. 286) è disciplinata dal comma 9 della disposizione
che prevede ricorso al pretore del luogo di residenza o dimora dello
straniero, stabilendo che il pretore procede nei modi di cui agli
artt. 737 e seguenti dei codice di procedura civile.
Superando il contrario avviso della giurisprudenza di merito (trib.
Cuneo 2 maggio l998; trib. Bologna 23 aprile l998, in Diritto e
Immigrazione, 1998, 57), la Suprema Corte ha di recente ritenuto che
i provvedimenti pretorili in materia sono sottoponibili a reclamo ex
art. 739 c.p.c., e che le decisioni del tribunale sono a loro volta
ricorribili ex art. 111 della Costituzione (Cass. 9 febbraio 1999 n.
1082, Guida al diritto, 1999, 8, 57).
È quindi rilevante l'eccezione di incompetenza funzionale
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale ai sensi
dell'art. 25 c.p.c. la cognizione sul reclamo va devoluta al
tribunale di Venezia, quale giudice del luogo dove ha sede
l'Avvocatura dello Stato, nel cui distretto si trova il giudice che
sarebbe competente secondo le norme ordinarie.
Invero la norma che viene maggiormente in risalto è l'art. 7 del
r.d. 30 ottobre l933, n. 1611, a mente della quale le norme ordinarie
di competenza rimangono ferme, anche quando sia in causa
un'amministrazione dello Stato, per i giudizi innanzi ai pretori e
per altri giudizi specificamente individuati. Nel secondo comma
l'art. 7 precisa tuttavia che l'appello avverso le sentenze dei
pretori e dei tribunali pronunziate nei giudizi suddetti è proposto
rispettivamente innanzi al tribunale e alla Corte d'appello del luogo
dove ha sede l'Avvocatura dello Stato nel cui distretto le sentenze
furono pronunziate.
È noto che il carattere inderogabile della competenza cosiddetta
erariale, che è verificabile anche d'ufficio in ogni stato e grado
del giudizio, comporta che la questione dell'incompetenza, ai sensi
degli artt. 25 c.p.c. e 7 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, del giudice
adito in sede di appello può essere proposta o rilevata d'ufficio in
ogni momento del giudizio di appello, anche avverso una sentenza resa
dal pretore in funzione di giudice del lavoro, non essendo a ciò di
ostacolo la disciplina dell'art. 428 c.p.c., che, oltre a riferirsi
al procedimento di primo grado, è inapplicabile in considerazione
dell'assoluta cogenza del foro dello stato e della sua rilevabilità
in ogni stato e grado. (Cass., 19 gennaio 1988, n. 384).
Secondo il supremo Collegio tale principio manifestamente non pone
le citate norme in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
trattandosi di una scelta del legislatore, giustificata da esigenze
pubblicistiche, che non implica alcuna effettiva menomazione dei
diritti del lavoratore, quando sia in causa contro la p.a. anzichè
contro un privato. (Cass., 5 novembre 1984, n. 5584). Inoltre è
stata ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, in
riferimento agli artt. 24 e 38 della Costituzione, nella parte in cui
prevede che l'appello delle sentenze del pretore, qualora sia parte
in causa una amministrazione dello stato, deve essere proposto
davanti al tribunale del luogo ove ha sede l'Avvocatura dello Stato
nei cui confronti è stata pronunziata la sentenza, in quanto il
lavoratore non subisce alcun pregiudizio al suo diritto di difesa per
effetto della devoluzione della controversia in appello ad un giudice
diverso da quello che sarebbe stato competente a norma dell'art. 413
c.p.c., nè sono pregiudicati i suoi diritti sanciti dall'art. 38,
secondo comma, della Costituzione (Cass. 10 gennaio 1981, n. 236,
Foro it., 1981, I, 1049).
Il tribunale di Verona, sebbene in una materia che coinvolge
delicati interessi la giurisprudenza testè ricordata sia pervenuta a
contraria opinione, reputa che sussistano gravi dubbi di
incostituzionalità della normativa di cui si è segnalata la
rilevanza (art. 7, secondo comma r.d. cit.), per contrasto con gli
artt. 3 e 24 della Costituzione.
Quanto all'art. 3 è da osservare che risulta oggi ingiustificata
la disparità di trattamento tra i residenti in località che sono
sede dell'avvocatura erariale e gli altri soggetti non residenti,
cittadini italiani, comunitari o stranieri, decisamente sfavoriti
rispetto ai primi quanto a concrete opportunità difensive, anche per
il minor carico di spese legali ovviamente gravanti su di essi.
Il privilegio dello Stato traeva la sua motivazione dall'esigenza
di limitare, in vista del minor costo e di un miglior svolgimento del
servizio (ridondante indirettamente anche a beneficio dei singoli)
gli uffici dell'Avvocatura dello Stato e di concentrare i giudizi in
cui partecipa lo Stato presso un numero ristretto di sedi (cfr.
Corte cost. 22 dicembre 1964, n. 118, Foro it., 1965, 1, 155).
Tali esigenze risultano senz'altro affievolite nel tempo attuale,
in cui la facilità dei trasporti, l'ampiezza e la rapidità dei
mezzi di comunicazione consentono all'amministrazione di essere
idoneamente rappresentata in ogni parte del territorio nazionale
senza timore di intempestività o inefficienze. Il rafforzamento
dell'apparato burocratico, peraltro sempre più agevolato dallo
snellimento di compiti operato tramite il trasferimento di poteri e
competenze alle regioni e agli altri enti locali consente
all'amministrazione anche la presenza per delega in udienza mediante
funzionari qualificati, in grado di valersi di scritti difensivi
predisposti dall'Avvocatura e tempestivamente trasmessi per via
telefonica, telematica, postacelere o corriere.
Il diritto di azione e di difesa, salvaguardato dall'art. 24 della
Costituzione, è messo in scacco dal permanere di quello che pertanto
si configura come un ingiusto privilegio, che costringe ben più
facilmente i cittadini a desistere dalla domanda di tutela dei propri
diritti e interessi legittimi e li induce ad astenersi dal resistere
ed opporsi a provvedimenti dell'amministrazione.
Sovente infatti i costi di trasferta e di domiciliazione
disincentivano l'iniziativa giudiziaria, cui si rinunzia per questo
solo motivo, comparabile con un modesto aggravio organizzativo della
difesa dell'amministrazione qualora essa dovesse svolgersi davanti
alla corte territorialmente competente secondo i principi ordinari.
Nè può dirsi che l'istituto del gratuito patrocinio o il diritto
di ripetere le spese di giudizio dallo Stato soccombente facciano
venir meno le remore all'esercizio dei poteri processuali (così
invece Cass. n. 236/198l).
Ad oltre trent'anni dal tempo in cui la questione di
costituzionalità dell'art. 7 fu esaminata il primo istituto risulta
rinsecchito, mentre i costi effettivi delle controversie superano
sovente quelli ripetibili.
Si consideri inoltre che la platea di coloro che sono controparte
dello Stato si è nel tempo notevolmente ampliata, vuoi per la
tendenza espansiva dell'amministrazione, vuoi perchè il cittadino -
"creditore" verso l'ente pubblico e non ad esso sottomesso - più di
frequente fa valere le proprie ragioni.
L'anacronismo della disposizione in esame è massimo nella
previsione di cui al secondo comma, che comporta lo spostamento di
competenza per la fase d'appello, in materie che per variegate
ragioni avevano indotto il legislatore a disporre la deroga alla
competenza del foro erariale nel primo grado del giudizio. Ragioni
che svaniscono nella fase di gravame senza alcuna eccezione, dando
luogo per un verso a una ineffettività di tutela, per altro verso a
una disarmonia del sistema, essendo di difficile comprensione il
motivo per il quale il favor verso il cittadino, riconosciuto al
primo comma dell'art. 7 per la prima fase del giudizio, debba
svanire in grado d'appello.
L'obsolescenza della normativa, rinvenuta in relazione alla
menzionata evoluzione del contesto sociale (cfr. per riferimenti alla
Corte cost. 23 settembre 1998, n. 345, Foro it., 1998, 1, 2601, in
tema di notifica a mezzo del servizio postale), rende irragionevole
la deroga alla competenza territoriale; di ciò si è avveduto il
legislatore, che, compiendo un primo passo, con il d.lgs. 31 marzo
1998, n. 80 ha introdotto un ottavo e ultimo comma dell'art. 413
c.p.c., sancendo che nelle controversie in materia di lavoro nelle
quali è parte un'amministrazione dello Stato non si applicano le
disposizioni (di analogo tenore) dell'art. 6 del r.d. 30 ottobre
1933, n. 1611.
Mette conto da ultimo rilevare che anche nella fattispecie in esame
il sacrificio arrecato in concreto alla parte privata è di cospicuo
rilievo, non sminuito dalla circostanza che le convenzioni
internazionali sui diritti dell'uomo individuano solo una tutela
minima dei diritti inviolabili (così Cons. Stato 15 giugno 1994,
Foro amm., 1995, 2300). Può infatti essere concretamente vanificata
la garanzia giurisdizionale del reclamo apprestata dalla normativa
sull'immigrazione e sulla condizione dello straniero, non senza
riflessi negativi in relazione ai valori di cui all'art. 2 della
Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 25, legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, secondo comma, 30 ottobre
1933, n. 1611, in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento
Verona, addì 9 marzo 1999
Il presidente: Abate
Il giudice estensore: D'Ascola
99C0589