1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 187 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 2017
Ordinanza del 3 novembre 2017 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Di lordi Annamaria e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze.. Giustizia amministrativa - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Soggezione alla condizione di proponibilita' della presentazione dell'istanza di prelievo, di cui all'art. 71, comma 2, del decreto legislativo n. 104 del 2010 (codice del processo amministrativo). - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 54, comma 2, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lett. a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69). (17C00293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Seconda sezione civile

Composta dagli ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Felice Manna - rel. consigliere;
dott. Vincenzo Correnti - consigliere;
dott. Ubaldo Bellini - consigliere;
dott. Alberto Giusti - consigliere,
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
12275-2015 proposto da:
Di Ioroi Annamaria, Aloi Anna Maria, Di Meglio Giovanna,
Buono Antonia Cecilia, Marciano Fulvio, Di Meglio Ida, Iacono
Vittoria, Mattera Giuseppe, Masia Angelo, Gaudioso Anna, Di Sapia
Antonietta, Conte Lucia, Volo Marisa, elettivamente domiciliati in
Roma, via Gabi, 8, presso lo studio dell'avvocato Antonio Esposito,
rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Abet; ricorrenti;
Contro Ministero economia finanze, elettivamente domiciliato in
Roma, via Dei Portoghesi, 12, presso l'avvocatura generale dello
Stato, che lo rappresenta e difende; resistente;
Avverso il decreto della Corte d'appello di Roma, depositato il
3 novembre 2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13 ottobre 2017 dal consigliere dott. Felice Manna;
udito il pubblico ministero in persona del Sostituto Procuratore
Generale dott. Corrado Mistri che ha concluso per la sospensione
ordinando la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Ritenuto in fatto

Con decreto del 3 novembre 2014 la Corte d'appello di Roma
rigettava l'opposizione ex art. 5-ter legge n. 89/01 proposta dagli
odierni ricorrenti per ottenere la condanna del Ministero
dell'economia e delle finanze al pagamento di un equo indennizzo, per
l'eccessiva durata di un processo amministrativo svoltosi innanzi al
Tribunale amministrativo regionale Campania tra il 2005 e il 2012. A
base della pronuncia, la mancata presentazione dell'istanza di
prelievo, non surrogabile con la nuova istanza di fissazione
dell'udienza di discussione, (ri)depositata il 13 aprile 2011 per
evitare la perenzione del giudizio a seguito dell'entrata in vigore
del codice del processo amministrativo. Aggiungeva la Corte
territoriale che ove anche si fosse opinato altrimenti, solo dalla
data di tale ultima istanza avrebbe potuto valutarsi la durata del
processo presupposto, che essendosi esaurito nel 2012 non aveva avuto
una durata eccedente da allora il limite di ragionevolezza.
La cassazione di tale decreto è chiesta dai ricorrenti meglio
indicati in epigrafe sulla base di due motivi.
Il Ministero dell'economia e delle finanze ha depositato un «atto
di costituzione» in vista della discussione orale della causa.

Considerato in diritto

1. - Il primo motivo denuncia la violazione o falsa applicazione
degli articoli 71, 81 e 82 c.p.a. e 23 legge n. 1034/71, nonchè 1
allegato 3 c.p.a. e della legge n. 89/01. Sostengono i ricorrenti che
l'istanza depositata nel giudizio presupposto il 13 aprile 2011 non
può essere qualificata come istanza di fissazione dell'udienza di
discussione ai sensi degli articoli 71 ed 81 c.p.a. Il relativo
adempimento era già stato assolto contestualmente al deposito del
ricorso, in data 9 giugno 2005, vigente l'art. 23 legge TAR. Ancora,
ai ricorrenti non era mai pervenuto alcun avviso di perenzione del
ricorso, pendente da oltre cinque anni, a fronte del quale chiedere
una nuova udienza di discussione, tanto che la sentenza del giudice
amministrativo aveva dato atto del fatto che le parti avevano
manifestato l'interesse alla prosecuzione del giudizio ai sensi
dell'art. 82, secondo comma, c.p.a, che espressamente prevede una
tale dichiarazione in udienza nel caso di mancato avviso di
perenzione. Infine, ai sensi dell'art. 1, allegato 3 c.p.a. tale
istanza avrebbe dovuto essere depositata entro centottanta giorni
dall'entrata in vigore del medesimo codice (16 settembre 2010).
Pertanto, depositata dopo il decorso di tale termine, essa non
potrebbe che essere qualificata come atto volto a segnalare l'urgenza
della decisione e dunque quale istanza di prelievo.
Sulla stessa questione e su quest'ultimo profilo fattuale, parte
ricorrente deduce altresì, pur nell'ambito del medesimo motivo, il
concorrente vizio di omesso esame di un fatto decisivo e discusso, ai
sensi dell'art. 360, n. 5 c.p.c.
2. - Il secondo motivo allega la violazione o falsa applicazione
dell'art. 54, 2° comma, decreto-legge n. 112/08, convertito in legge
n. 133/08, come modificato dal decreto legislativo n. 104/10, nonchè
della legge n. 89/01, in quanto dette norme non potevano essere
applicate ai giudizi amministrativi pendenti alla data di entrata in
vigore del citato decreto-legge o, quantomeno, per il periodo
anteriore, in base al principio per cui tempus regit actum. Detta
norma, si sostiene, non poteva esplicare effetti per i ricorsi
amministrativi pendenti, o quanto meno, per il periodo intercorrente
tra la data del deposito del ricorso (9 giugno 2005) e quella di
entrata in vigore del decreto-legge n. 112/08 (28 agosto 2008).
Pertanto, a tale periodo dovrebbero sommarsi quello compreso tra
l'istanza di fissazione dell'udienza e il deposito della decisione
finale, come desumibile da Cassazione nn. 15303/12, 20935/14 e
5914/12.
3. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, 2° comma,
decreto-legge n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n.
133/08, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al
decreto legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a),
numero 6), del decreto legislativo correttivo n. 195/11, in relazione
all'art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri interposti degli articoli
6, par. 1, 13 e 46, par. 1 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
3.1. - In base alla giurisprudenza ormai del tutto costante di
questa Corte Suprema, l'art. 54, decreto-legge n. 112/08 e successive
modifiche, va interpretato nel senso che per i processi
amministrativi pendenti, come nella specie, alla data del 16
settembre 2010, la previa presentazione dell'istanza di prelievo è
condizione di proponibilità della domanda di equa riparazione in
rapporto all'intero svolgimento del giudizio presupposto, e dunque
anche per la frazione di tempo anteriore al 25 giugno 2008, data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 112/08 che tale condizione di
proponibilità ha per la prima volta previsto.
Infatti, «(l)'art. 54, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 - in vigore dal 25 giugno 2008 (art. 85) -, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto
2008, n. 133 - in vigore dal 22 agosto 2008 -, nella sua versione
originaria, disponeva: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, non
è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art.
51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei mesi antecedenti
alla scadenza dei termini di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter,
lettera b)»; b) in sede di conversione in legge, sono state apportate
all'art. 54 le seguenti modifiche: «al comma 2, dopo le parole «art.
2, comma 1» sono inserite le seguenti: «della legge 24 marzo 2001, n.
89» e le parole «nei sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini
di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter, lettera b)» sono
soppresse»; c) conseguentemente, il testo definitivo dell'art. 54,
comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, quale convertito in legge
dalla legge n. 133 del 2008, risulta il seguente: «La domanda di equa
riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione
dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata
presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del
regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; d) successivamente, l'art. 3,
comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 - in vigore dal 16 settembre 2010 -, ha stabilito che, all'art.
54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, «le parole
«un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto
17 agosto 1907, n. 642» sono sostituite dalle seguenti: «l'istanza di
prelievo di cui all'art. 81, comma 1, del codice del processo
amministrativo, nè con riguardo al periodo anteriore alla sua
presentazione»; e) ancora successivamente, l'art. 1, comma 3, lettera
a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a
norma dell'art. 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) - in
vigore dall'8 dicembre 2011 -, ha disposto che: «al comma 23, le
parole «81, comma 1» sono sostituite dalle seguenti «71, comma 2»; f)
la disposizione dell'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del
2008 - in vigore dal 16 settembre 2010 - risulta del seguente
testuale tenore: «La domanda di equa riparazione non è proponibile
se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume
essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24
marzo 2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di
cui all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè
con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione»; g) per
effetto delle modificazioni introdotte dalla legge n. 208 del 2015
nel testo della legge n. 89 del 2001 (art. 6, comma 2-ter, introdotto
dalla legge del 2015, in vigore dal 10 gennaio 2016), «il comma 2
dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, si applica solo nei processi amministrativi la
cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda i termini di cui all'art. 2,
comma 2-bis»; che, questo essendo il quadro normativo di riferimento,
è del tutto evidente che in base al principio tempus regit actum: 1)
ai procedimenti per equa riparazione, promossi a far data dal 25
giugno 2008, si applica l'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112
del 2008 nel seguente testo: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata un'istanza
ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto 17 agosto
1907, n. 642»; 2) ai procedimenti per equa riparazione, promossi a
far data dal 16 settembre 2010, si applica - invece - l'art. 54,
comma 2, dello stesso decreto-legge n. 112 del 2008 nel seguente
testo: «La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel
giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi
verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo
2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè con
riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione»; 3) non rileva
(...) la previsione di cui all'art. 6, comma 2-ter, della legge n. 89
del 2001, applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i
quali il termine di ragionevole durata sia violato alla data del 31
ottobre 2016» (così si esprime Cassazione n. 16404/16; conformi,
Cassazione nn. 5914-5915/12 e 3740/13).
3.1.1. - Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale - essendo stata proposta la
domanda di equa riparazione nel 2014, relativamente ad un processo
amministrativo pendente al 16 settembre 2010, la disciplina
applicabile è quella dell'art. 54, 2° comma decreto-legge n. 112/08
nel testo in vigore alla data della domanda stessa (ratione temporis
non trova applicazione il comma 2-ter dell'art. 6 legge n. 89/01,
introdotto dalla legge n. 208/15 a decorrere dal 1° gennaio 2016, per
essere stato definito il processo presupposto nel 2012).
Conseguentemente detta domanda è soggetta, anche in rapporto
alla durata del giudizio presupposto anteriore alla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 112/08 (durata, peraltro, neppure
irragionevole fino al 25 giugno 2008, essendo praticamente coincisa
con il termine triennale di cui all'art. 2, comma 2-bis, legge n.
89/01), alla condizione di proponibilità dell'istanza di prelievo;
la quale, a sua volta non è surrogabile con l'istanza di fissazione
dell'udienza di discussione, neppure nel caso specifico prospettato
da parte ricorrente.
In generale, infatti, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte l'istanza di prelievo disciplinata dall'art. 51 del
regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 e l'istanza di fissazione
d'udienza, regolata dall'art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, assolvono funzioni distinte, avendo la prima la finalità di
accelerare il processo mediante il riscontro del persistente
interesse del ricorrente, e la seconda quella d'impedire, mediante il
perfezionamento della costituzione del ricorrente e la fissazione
dell'udienza, la perenzione del giudizio. Ne consegue che
dall'entrata in vigore dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 133, per le domande
di equa riparazione relative a procedimenti che si svolgono davanti
alle giurisdizioni amministrative, la preventiva formulazione
dell'istanza di prelievo, costituisce una condizione di
proponibilità non fungibile con l'istanza di fissazione d'udienza
(così, Cassazione nn. 16404/16, 780/15, 25572/10, nonchè, tra le
non massimate, 18546/14 e 785/15).
In particolare, poi, l'insostenibile equipollenza tra l'una e
l'altra ipotesi non è esclusa ove - come nel caso in esame - una
nuova istanza di discussione sia stata presentata dopo la scadenza
del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 1, primo comma,
dell'allegato 3 al c.p.a. per verificare il persistente interesse
alla decisione del ricorso. Ciò non solo e non tanto perchè una
nuova istanza di fissazione d'udienza presentata dopo centottanta
giorni dall'entrata in vigore del c.p.a. va equiparata ad altro, vale
a dire ad una tempestiva dichiarazione, ai sensi del secondo comma
del medesimo articolo, di persistenza dell'interesse a che la causa
sia trattata, purchè proposta nei centottanta giorni dalla
comunicazione del decreto di perenzione (e in mancanza di
comunicazione senza neppure tale limite temporale); ma anche ed
essenzialmente in quanto il prelievo presuppone un processo
amministrativo in cui la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata, rendendo così attuale l'obbligo del giudice di
pronunciarsi. Pendenti i termini di cui al primo e al secondo comma
del ridetto articolo, tale perfezione, non più assicurata dalla
prima istanza ex art. 23 legge Tribunale amministrativo regionale a
causa dell'onere iterativo imposto dalla medesima norma transitoria
del c.p.a., non può farsi dipendere da un atto cui s'intenda
attribuire il diverso effetto del prelievo, che a sua volta quella
costituzione perfetta presuppone.
Ne consegue che nel caso di specie, essendo mancata l'istanza di
prelievo, la domanda di equa riparazione sarebbe improponibile
secondo il diritto vigente.
3.2. - Della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare a stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Con la sentenza nel caso Daddi contro Italia (n. 15476/09 del 2
giugno 2009) detta Corte, pur dichiarando il ricorso inammissibile
per il mancato esperimento del rimedio giurisdizionale interno, aveva
preannunciato che una prassi interpretativa ed applicativa dell'art.
54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08 che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte di Strasburgo, non si sarebbe potuto escludere che la norma,
interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere dalla
determinazione della durata soggetta a indennizzo i periodi anteriori
al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente alcune categorie
di ricorrenti della possibilità di ottenere una riparazione adeguata
e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri contro
Italia del 22 febbraio 2016 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12, 17729/12
e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi amministrativi
iniziati nel 1990 e per i quali era stata presentata la nuova istanza
di fissazione dell'udienza ai sensi dell'art. 9, comma 2, legge n.
205/00, ma non anche l'istanza di prelievo, il che aveva determinato
l'inammissibilità del ricorso per equa riparazione, la Corte europea
dei diritti dell'uomo ha affrontato in maniera diretta il problema
dell'effettività dell'istanza nazionale ex lege n. 89/01 soggetta
alla condizione di proponibilità dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08. Ed esaminando diacronicamente tale
disposizione, fino al suo ultimo testo scaturito dalle modifiche
apportate dal decreto legislativo n. 104/10, ha convertito in critica
espressa e consapevole la riserva formulata con la sentenza resa nel
caso Daddi.
La Corte europea ha così affermato: a) che nè dal contenuto
della norma nè dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l'istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione in
merito alla causa sottoposta all'esame del tribunale; b) che la
condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto dall'art.
54, comma 2 della legge n. 112/08 risulta essere una condizione
formale che produce l'effetto di ostacolare l'accesso alla procedura
interna; c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi per equa
riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti non abbiano
presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
E richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura dell'art. 54, comma 2 del
decreto-legge n. 112 del 2008 in combinato disposto con la legge
Pinto, non possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi
dell'art. 13 della Convenzione».
3.3. - Benchè occasionato da fattispecie aventi ad oggetto
l'equa riparazione per l'irragionevole durata del processo
verificatasi anteriormente al 25 giugno 2008 (iniziati nel 1990, i
giudizi amministrativi presupposti erano stati definiti tra il mese
di novembre 2008 ed il marzo 2009), e sulla base di domande ex lege
n. 89/01 presentate vigente il testo dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08 ante decreto legislativo n. 104/10, tale
precedente appare idoneo a incidere sulla decisione del caso in
oggetto (per non dire dell'ipoteca che esso iscrive sull'intero
sistema dei rimedi preventivi introdotto dagli articoli 1-bis e 1-ter
della legge n. 89/01, ivi premessi dall'art. 1, comma 777, lettera a,
della legge n. 208/15 e basati sul medesimo principio).
Sebbene operato ad abundantiam nella motivazione della sentenza
Olivieri contro Italia (v. par. 65), il riferimento al ridetto
decreto legislativo non può liquidarsi quale mero obiter dictum
(peraltro di dubbia configurabilità in un contesto motivazionale
esclusivamente argomentativo e non deduttivo, tipico della tecnica di
raffronto tra norme appartenenti a sistemi giuridici autonomi). Suo
tramite, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha confermato e
viepiù chiarito il senso del giudizio espresso sul pratico operare
congiunto della legge n. 89/01 e della previsione dell'istanza di
prelievo quale rimedio preventivo. E dunque pare sovrabbondante
pretendere ed attendere che, adita in relazione ad un caso
perfettamente sovrapponibile a quello ora in esame, la Corte europea
dei diritti dell'uomo reiteri le medesime considerazioni operate su
di una tutela nazionale giudicata in parte qua ineffettiva.
Avuto riguardo alle indicazioni di metodo ritraibili dai
precedenti della Corte costituzionale (v. tra i più prossimi quello
di cui alla sentenza n. 49/15), il Collegio rileva che pur non avendo
ricevuto l'avallo della Grand Chambre, l'indirizzo espresso dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo con la decisione sul caso
Olivieri è da ritenersi ormai adeguatamente consolidato. Esso
costituisce il logico e preannunciato sviluppo del principio già
espresso nella sentenza sul caso Daddi; è stato adottato
all'unanimità; non presenta alcuna attitudine innovativa rispetto
alla tecnica dell'interpretazione convenzionale fin qui seguita;
concerne una fattispecie tutt'altro che isolata o peculiare, ma anzi
connotata da ovvi elementi di serialità; si colloca, coerente, nel
solco della giurisprudenza di detta Corte europea sul principio di
effettività per come esso vive in concreto negli ordinamenti
nazionali; ed è stato espresso nella piena consapevolezza del modus
operandi dei giudici nazionali.
3.4. - Così restituito a questa Corte di cassazione il compito
suo proprio d'interpretare l'art. 54, comma 2, decreto-legge n.
112/08 e successive modificazioni, alla luce della Costituzione, si
rileva che la legittimità costituzionale della norma è stata
ritenuta in relazione specifica ai referenti degli articoli 24 e 111
Cost. Una volta esclusane l'applicazione retroattiva (id est, del
testo attuale ai processi amministrativi non pendenti alla data del
16 settembre 2010 di entrata in vigore del c.p.a.), essa non
determina nè irragionevoli disparità di trattamento, nè lesione
alcuna dei principi del giusto processo e del diritto di difesa, dal
momento che l'istanza di prelievo manifesta l'interesse della parte
ad una rapida definizione della domanda di giustizia (cfr. Cassazione
n. 26262/13).
Quest'ultima affermazione introduce a una sottile ma fondamentale
divaricazione funzionale dell'istanza di prelievo secondo la visuale
prescelta, quella amministrativa o quella del binomio normativo della
legge n. 89/01 e dell'art. 54 decreto-legge più volte citato.
Nell'ambito del processo amministrativo detta istanza è stata
prevista dall'art. 51, cpv. regio decreto n. 642/1907 quale strumento
per sollecitare la trattazione urgente del ricorso. Abrogato detto
regio decreto dall'art. 4 dell'allegato 4 al decreto legislativo n.
104/10, e sostituita la disposizione sul prelievo con l'affatto
omologa norma dell'art. 71, comma 2, c.p.a., permane la medesima
funzione di mezzo per segnalare l'urgenza della decisione.
Non pare, invece, nè rilevante nè significativo ai fini in
esame l'art. 71-bis, aggiunto al decreto legislativo n. 104/10
dall'art. 1, comma 781, lettera b) della legge n. 208/15, in base al
quale a seguito dell'istanza di cui al comma 2 dell'art. 71, il
giudice, accertata la completezza del contraddittorio e
dell'istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può
definire, in Camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma
semplificata. In disparte la sua applicabilità a decorrere dal 1°
gennaio 2016, tale norma si limita a prevedere la possibilità di una
tecnica decisoria più agevole e veloce, senza tuttavia imporla
nell'an o nel quando. Nulla ne scaturisce, pertanto, sul complessivo
giudizio di (in)effettività del rimedio interno secondo la
concezione dell'art. 13 della Convenzione europea, come elaborata
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Il che ripropone intatta
la questione in esame.
Diversa è, invece, proprio sul terreno dell'effettività, la
funzione dell'istanza di prelievo nell'ambito dell'equa riparazione.
Come questa C.S. ha avuto modo di affermare, essa ha da tempo assunto
la funzione di segnalare al giudice il permanente interesse della
parte alla definizione del giudizio, sovente venuto meno per
circostanze sopravvenute alla sua proposizione (quali atti di
autotutela o sanatorie), con la conseguenza che la mancata
presentazione dell'istanza, nonostante il lungo tempo trascorso dalla
proposizione della domanda, costituisce indice di scarso interesse
alla lite (così Cassazione n. 3271/11, che da ciò ha desunto la
legittimità di una liquidazione dell'indennizzo in misura inferiore
rispetto a quella normalmente ritenuta congrua).
Ciò non vuol dire, ovviamente, che l'assenza del prelievo
impedisca la decisione del giudice amministrativo, una volta che,
come è si detto, la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata con la proposizione dell'istanza di fissazione
dell'udienza di trattazione del ricorso. Tant'è che prima del
decreto-legge n. 112/08 questa Corte aveva sempre affermato, anche a
S.U., che la lesione del diritto alla definizione del processo in un
termine ragionevole, va riscontrata, anche per le cause davanti al
giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
dall'instaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa possa subire
ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell'istanza di
prelievo od alla ritardata presentazione di essa; e che la previsione
di strumenti sollecitatori non sospende nè differisce il dovere
dello Stato di pronunciare sulla domanda, in caso di omesso esercizio
degli stessi, nè implica il trasferimento sul ricorrente della
responsabilità per il superamento del termine ragionevole per la
definizione del giudizio, salva restando la valutazione del
comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento della
entità del lamentato pregiudizio (così e per tutte, S.U. n.
28507/05).
Il senso ultimo dell'operazione posta in essere dal legislatore
del 2008-2010, confermato del resto dal più generalizzato sistema di
rimedi preventivi introdotto nella legge n. 89/01 dall'art. 1, comma
777, lettera a, della legge n. 208/15, consiste dunque nell'imporre
al ricorrente di prenotare gli effetti della riparazione per
l'irragionevole durata del processo.
Non mette conto, per i limiti di rilevanza della questione,
indagare se tale tecnica, una volta che le modifiche della legge n.
89/01 operino a regime, sia o non idonea ad assicurare l'effettività
dell'istanza giurisdizionale interna, tenuto conto del fatto che i
rimedi ivi contemplati devono essere azionati prima che la violazione
dell'art. 6, par. 1 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sia consumata (salvo
rilevare sin da ora che nessuna disposizione imporrebbe di adottare
corsie decisorie preferenziali). Per contro, nel caso dei processi
pendenti alla data del 16 settembre 2010, l'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08 impone tale prenotazione indipendentemente
dalla circostanza che la violazione si sia già realizzata o meno.
Prova ne sia che la proponibilità della domanda di equa riparazione
non è esclusa ove l'istanza di prelievo sia stata presentata una
sola volta e in epoca risalente rispetto alla conclusione del
giudizio, atteso che nessuna norma e nessun principio processuale ne
impongono la reiterazione ad intervalli più o meno regolari (v.
Cassazione n. 14386/15); e che l'istanza di prelievo, anche quando
condiziona ratione temporis la proponibilità della domanda di
indennizzo, non incide sul computo della durata del processo, che va
riferita all'intero svolgimento processuale e non alla sola fase
seguente detta istanza (cfr. Cassazione nn. 13554/16 e 2172/17).
3.4.1. - Resta - difficilmente eludibile - una significativa
diversità di accenti. Mentre per la giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo il rimedio interno deve garantire o la
durata ragionevole del giudizio o l'adeguata riparazione della
violazione del precetto convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi
si frapponga rende non effettivo il rimedio stesso, l'art. 54, comma
2, decreto-legge n. 112/08 interpone proprio questo ostacolo. La sua
finalità selettiva, volta a impedire riparazioni indiscriminate
nell'ambito di un processo peculiare come quello amministrativo, in
cui più che in altri il rapporto sostanziale tra le parti è
soggetto alla temperie di fattori esterni e mutevoli destinati ad
incidere su quello processuale, se da un lato illumina la ratio della
norma dall'altro ne denuncia il contrasto irredimibile con la
Convenzione. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, infatti,
un processo finchè pende è per ciò stesso e per ciò solo soggetto
al termine di durata ragionevole e alle conseguenze della relativa
violazione.
Non a caso la sentenza Olivieri contro Italia, nel rilevare che
ciascun ricorrente aveva presentato una seconda istanza di fissazione
dell'udienza allo scopo di evitare la perenzione della propria causa,
tra luglio e settembre 2008, con conseguente fissazione dell'udienza
di discussione tra novembre 2008 e marzo 2009, ha concluso che «(i)
ricorrenti non avevano dunque alcun interesse a sollecitare una
seconda volta la cancelleria del Tribunale amministrativo regionale
per chiedere la fissazione d'urgenza della data dell'udienza». Il che
fa risaltare l'aporia intrinseca dell'art. 54, comma 2, decreto-legge
cit., il quale subordina l'equa riparazione ad un adempimento che non
solo non è funzionale alla progressione del giudizio più di quanto
non lo sia la semplice istanza di fissazione dell'udienza, essendo
dovuta nell'un caso come nell'altro la risposta giurisdizionale fino
al limite della perenzione; ma che altresì si trasfigura rispetto al
proprio originale, divenendo da strumento sollecitatorio per ragioni
d'urgenza a mezzo di pura prenotazione dell'indennizzo, tramite una
surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di interesse alla
decisione.
4. - Dunque e riassumendo, mentre nella giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo il rimedio preventivo è tale se
efficacemente sollecitatorio, l'interesse alla risposta
giurisdizionale derivando dalla stessa pendenza del processo, nel
sistema integrato della legge n. 89/01 e del più volte citato art.
54, comma 2, il rimedio preventivo non è sollecitatorio, ma
puramente dichiarativo di un interesse altrimenti già incardinato
nel processo.
Non è possibile un'interpretazione convenzionalmente orientata
di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale e intera
disapplicazione. È l'idea stessa del prelievo quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria a soffrire la contraddizione.
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionalità, nei termini di cui in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, visti gli articoli 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, e ai parametri
interposti degli articoli 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n.
133/08, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al
decreto legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a),
numero 6), del decreto legislativo correttivo n. 195/11;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina che, a cura
della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti
del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte
e al Presidente del Consiglio dei ministri;
ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della seconda
sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il 13 ottobre 2017.

Il Presidente: Petitti