1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 115 SENTENZA 4 - 7 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sicurezza pubblica - Attribuzione al sindaco, quale ufficiale del Governo, del potere di adottare provvedimenti finalizzati a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumita' pubblica e la sicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilita' e urgenza - Eccezione di inammissibilita' della questione per avere il rimettente denunciato, come vizi di legittimita' costituzionale, vizi dell'atto amministrativo pienamente sindacabili in sede giurisdizionale - Reiezione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 54, comma 4, come sostituito dall'art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 41, 49, 70, 76, 77, 97, 113, 117 e 118. Sicurezza pubblica - Attribuzione al sindaco, quale ufficiale del Governo, del potere di adottare provvedimenti finalizzati a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumita' pubblica e la sicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilita' e urgenza - Omessa delimitazione della discrezionalita' amministrativa, con conseguente violazione delle riserve relative di legge in materia di prestazioni personali o patrimoniali imposte ai consociati e di organizzazione dei pubblici uffici allo scopo di assicurare l'imparzialita' della pubblica amministrazione - Lesione del principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle altre censure. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 54, comma 4, come sostituito dall'art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 23 e 97, primo comma (artt. 2, 5, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 24, 41, 49, 113, 117 e 118). (011C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 4,
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito
dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti
in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, nel
procedimento vertente tra l'associazione «Razzismo Stop» onlus e il
Comune di Selvazzano Dentro ed altri, con ordinanza del 22 marzo
2010, iscritta al n. 191 del registro ordinanze 2010, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visti l'atto di costituzione della associazione «Razzismo Stop»
onlus, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Francesco Caffarelli per l'associazione
«Razzismo Stop» onlus e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con
ordinanza del 22 marzo 2010, ha sollevato - in riferimento agli artt.
2, 3, 5, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 41, 49, 70, 76, 77, 97,
113, 117 e 118 della Costituzione - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio
2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
luglio 2008, n. 125, nella parte in cui consente che il sindaco,
quale ufficiale del Governo, adotti provvedimenti a «contenuto
normativo ed efficacia a tempo indeterminato», al fine di prevenire e
di eliminare gravi pericoli che minaccino la sicurezza urbana, anche
fuori dai casi di contingibilità e urgenza.
In particolare, la norma indicata sarebbe illegittima «nella
parte in cui ha inserito la congiunzione "anche" prima delle parole
"contingibili e urgenti"».
Nel giudizio principale è censurato un provvedimento sindacale
con il quale si è fatto divieto di «accattonaggio» in vaste zone del
territorio comunale, prevedendo, per i trasgressori, una sanzione
amministrativa pecuniaria, con possibilità di pagamento in misura
ridotta solo per le prime due violazioni accertate. Oggetto del
divieto, in particolare, è la richiesta di denaro in luoghi
pubblici, effettuata «anche» in forma petulante e molesta, di talchè
il provvedimento sindacale si estende, secondo il rimettente, alle
forme di mendicità non «invasiva o molesta».
1.1. - Il giudizio a quo è stato introdotto dal ricorso di una
associazione onlus denominata «Razzismo Stop», che ha dedotto
molteplici vizi del provvedimento impugnato. Tale provvedimento
sarebbe stato deliberato, anzitutto, in violazione del principio di
proporzionalità, nonchè dell'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267
del 2000 e dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi). In particolare, non risulterebbe allegato
e documentato alcun grave pericolo per l'incolumità pubblica e la
sicurezza urbana, e non sussisterebbero quindi, nel caso concreto, le
necessarie condizioni di contingibilità e urgenza. L'atto impugnato
sarebbe illegittimo anche in forza della sua efficacia a tempo
indeterminato, incompatibile, appunto, con i limiti propri delle
ordinanze contingibili e urgenti.
Farebbero inoltre difetto, nella specie, i requisiti di
proporzionalità e coerenza, posto che almeno il divieto di
mendicità «non invasiva» contrasterebbe con le «statuizioni» della
sentenza della Corte costituzionale n. 519 del 1995 (dichiarativa
della parziale illegittimità dell'art. 670 del codice penale) e con
le indicazioni recate dal decreto ministeriale 5 agosto 2008
(deliberato dal Ministro dell'interno a norma del comma 4-bis
dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000), che si riferiscono solo a
forme di mendicità moleste, o attuate mediante lo sfruttamento di
minori o disabili.
La previsione della confisca del denaro versato in violazione del
divieto, a titolo di sanzione accessoria, avrebbe derogato alle norme
del codice civile in materia di donazione ed ai criteri di
proporzionalità e pari trattamento. Inoltre sarebbe illegittima,
sempre secondo l'associazione ricorrente, la deroga alle disposizioni
ordinarie in materia di ammissione al pagamento in misura ridotta per
le infrazioni amministrative (art. 18 della legge 24 novembre 1981,
n. 689, recante «Modifiche al sistema penale»).
1.2. - Il Comune interessato, secondo quanto riferito dal
Tribunale rimettente, si è costituito nel giudizio amministrativo,
chiedendo fosse dichiarata l'inammissibilità del ricorso.
L'eccezione è stata respinta dal giudice adito con provvedimento del
4 marzo 2010, mentre è stata accolta la domanda, proposta dalla
ricorrente, per una sospensione cautelare degli effetti del
provvedimento impugnato.
1.3. - Il giudice a quo osserva preliminarmente, in punto di
rilevanza della questione, che sussiste la legittimazione al ricorso
dell'associazione «Razzismo Stop», la quale risulta da lungo tempo
impegnata, anche nello specifico ambito territoriale, in azioni
mirate allo sviluppo dei diritti umani e civili, della solidarietà
nei confronti degli indigenti e della integrazione in favore degli
stranieri. La stessa associazione, inoltre, è iscritta all'elenco ed
al registro previsti rispettivamente dagli artt. 5 e 6 del decreto
legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva
2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica).
Il rimettente evidenzia, in particolare, che le associazioni
iscritte in un apposito elenco (approvato con decreto del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le pari
opportunita') sono legittimate ad agire, anche in assenza di
specifiche deleghe, nei casi di discriminazione collettiva, qualora
non siano individuabili in modo diretto e immediato le persone offese
dal comportamento discriminatorio. La ricorrente è poi iscritta nel
registro, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per le pari opportunità, delle associazioni e degli
enti che svolgono attività nel campo della lotta alle
discriminazioni e della promozione della parità di trattamento, e
che rispondono a determinate caratteristiche di stabilità ed
affidabilità.
La pertinenza del provvedimento impugnato al tema della
discriminazione su base razziale, nella prospettazione del
rimettente, deriva dal chiaro rapporto tra «accattonaggio», povertà
ed esclusione sociale, e dal rischio elevato che in tali condizioni
si trovino persone nomadi o migranti, appartenenti a gruppi etnici
minoritari. D'altro canto - prosegue il Tribunale - la legge sanziona
anche la discriminazione esercitata in forma indiretta, e cioè i
casi nei quali «una disposizione, un criterio, una prassi, un atto,
un patto o un comportamento apparentemente neutri possono mettere le
persone di una determinata razza od origine etnica in una posizione
di particolare svantaggio rispetto ad altre persone» (art. 2, comma
1, lettera b, del d.lgs. n. 215 del 2003). Esattamente quel che
accadrebbe nella specie, ove un divieto, pure formalmente riferibile
alla generalità dei dimoranti nel territorio comunale interessato,
avrebbe assunto specifico e particolare rilievo per gli appartenenti
a minoranze etniche ed a gruppi di migranti.
Ciò premesso, il rimettente valuta che sussistano l'interesse e
la legittimazione ad agire della onlus «Razzismo Stop», posta
l'integrazione, nel caso concreto, dei criteri elaborati dalla stessa
giurisprudenza amministrativa (posizione dell'ente quale stabile
punto di riferimento del gruppo portatore dell'interesse
pregiudicato, corrispondenza della tutela di detto interesse alle
finalità annoverate nello statuto della formazione, collegamento
specifico e non occasionale con l'ambito territoriale interessato
dalla lesione denunciata).
La natura fondamentale del diritto eventualmente violato, e la
previsione ad opera della legge di una specifica azione civile contro
gli atti discriminatori (art. 44 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286,
recante «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»), non
varrebbero ad escludere, sotto un diverso profilo, l'ammissibilità
del ricorso al giudice amministrativo. Questi può infatti conoscere
vizi dell'atto che risultino pertinenti alla lesione di diritti
fondamentali della persona (è citata, tra l'altro, la sentenza della
Corte costituzionale n. 140 del 2007). Al tempo stesso, la
disponibilità di un mezzo specifico di tutela contro i fatti di
discriminazione non potrebbe inibire il ricorso agli ordinari
strumenti di garanzia nei confronti della pubblica amministrazione.
1.4. - Il Tribunale amministrativo del Veneto osserva, sempre in
punto di rilevanza della questione, come le censure della ricorrente
siano prevalentemente costruite sulla carenza delle condizioni di
contingibilità ed urgenza per l'adozione del provvedimento
impugnato. Il Comune resistente, dal canto proprio, ha rivendicato la
legittimazione del sindaco ad emettere ordinanze ad efficacia non
limitata nel tempo, evidenziando il contenuto innovativo della
disposizione applicata, che consente ormai l'adozione di ordinanze
«anche» contingibili e urgenti, e dunque non solo di provvedimenti
destinati a regolare situazioni transitorie od eccezionali.
Il giudice a quo ritiene che, in ragione dell'attuale sua
formulazione, la norma censurata conferisca effettivamente al
sindaco, in assenza di elementi utili a delimitarne la
discrezionalità, un potere normativo vasto e indeterminato, idoneo
ad esplicarsi in deroga alle norme di legge ed all'assetto vigente
delle competenze amministrative, semplicemente in forza del
dichiarato orientamento a fini di protezione della sicurezza urbana.
Proprio tale potere sarebbe stato esercitato nella specie, fuori da
concrete condizioni di contingibilità e urgenza, cosicchè
l'accoglimento della questione sollevata esplicherebbe sicuri effetti
sulla decisione del ricorso.
1.5. - A parere del rimettente la portata della norma oggetto di
censura non sarebbe suscettibile di un'interpretazione restrittiva,
che valga a recuperarne la compatibilità con i parametri
costituzionali evocati.
Sarebbe inequivoco, in particolare, il significato letterale e
logico che alla norma deriva dall'inserimento della congiunzione
«anche», tale appunto da estendere la competenza sindacale a
provvedimenti non contingibili e urgenti. Detto inserimento non
potrebbe d'altra parte definirsi casuale o «involontario», dato che
deriva dall'approvazione di uno specifico emendamento del Governo nel
corso dei lavori parlamentari per la conversione del decreto-legge n.
92 del 2008.
La possibilità per il sindaco di adottare provvedimenti efficaci
a tempo indeterminato sull'intero territorio comunale conferirebbe
alle «nuove» ordinanze una marcata valenza normativa,
indipendentemente dalla formale persistenza dell'obbligo di
motivazione, che la legge del resto esclude per gli atti normativi e
quelli a contenuto generale (è citato il comma 2 dell'art. 3 della
legge n. 241 del 1990).
Non potrebbe d'altro canto condividersi l'orientamento
restrittivo che, muovendo dalla perdurante necessità di osservanza
dei principi generali dell'ordinamento, include tra detti principi
quello della tipicità e della conformità alla legge degli atti
amministrativi, della riserva di legge e della competenza. La
soluzione, nella sua attitudine ad escludere ogni iniziativa extra
ordinem del sindaco, «anche» per i casi di contingibilità e urgenza,
finirebbe col sopprimere una risorsa tradizionale e indispensabile
allo scopo di fronteggiare gravi pericoli che incombano sulla
sicurezza dei cittadini e non siano governabili mediante gli
strumenti ordinari.
La Corte costituzionale, già chiamata a valutare in diversa
prospettiva la legittimità della norma censurata, avrebbe
riconosciuto la portata essenzialmente normativa dei nuovi poteri
conferiti al sindaco, là dove ha evidenziato la possibilità che
questi emani anche «provvedimenti di ordinaria amministrazione a
tutela di esigenze di incolumità pubblica e sicurezza urbana» (è
citata la sentenza n. 196 del 2009).
Il rimettente ricorda come la stessa Corte, pronunciando sulla
norma concernente i poteri di ordinanza del prefetto (art. 2 del
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante «Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza»), abbia dapprima optato per
una sentenza interpretativa di rigetto, in base all'assunto che detta
norma non conferisse il potere di emanare provvedimenti ad efficacia
illimitata nel tempo (sentenza n. 8 del 1956). Qualche anno dopo,
tuttavia, la Corte ha constatato il perdurare della prassi
prefettizia di adottare ordinanze a carattere permanente, e per tale
ragione si è determinata ad una dichiarazione di illegittimità
costituzionale parziale della norma censurata (sentenza n. 26 del
1961).
Il Tribunale assume che un fenomeno analogo segnerebbe le «nuove»
ordinanze sindacali, posto che numerosi provvedimenti sono stati
deliberati, in applicazione del comma 4 dell'art. 54, con il più
vario oggetto, spesso imponendo divieti od obblighi di tenere
comportamenti significativi sul piano religioso o su quello delle
tradizioni etniche. Una «interpretazione adeguatrice» risulterebbe
quindi «impraticabile», a fronte di una realtà che vede esercitare
in modo incontrollato poteri di normazione, secondo le opzioni
politiche individuali dei sindaci, su materie inerenti ai diritti ed
alle libertà fondamentali.
1.6. - Nel merito, secondo il rimettente, la disposizione oggetto
di censura, interpretata come impone la presenza della congiunzione
«anche» prima delle parole «contingibili e urgenti», contrasterebbe
con i principi costituzionali di legalità, tipicità e delimitazione
della discrezionalità, enucleabili dagli artt. 23, 97, 70, 76, 77 e
117 Cost. (sono citate, quali decisioni della Corte costituzionale
che avrebbero «chiaramente sancito» il rilievo costituzionale dei
principi richiamati, le sentenze n. 8 del 1956, n. 26 del 1961, n. 4
del 1977 e n. 201 del 1987).
Contingibilità e urgenza, infatti, dovrebbero rappresentare
«presupposto, condizione e limite» per una disciplina che consenta il
superamento, sia pure nell'ambito dei principi generali
dell'ordinamento, delle disposizioni vigenti in rapporto ad una
determinata materia, e che attribuisca un potere siffatto «in capo ad
un organo monocratico, in luogo di quello ordinariamente deputato».
Per tale ragione, le norme in materia di ordinanze dovrebbero
assicurare indefettibilmente il contenuto provvedimentale delle
medesime, in rapporto all'obbligo di motivazione e all'efficacia nel
tempo.
Anche nel caso di provvedimenti a contenuto normativo - prosegue
il rimettente - non sarebbe consentita alcuna funzione innovativa del
diritto oggettivo, ma solo una funzione di deroga, in via eccezionale
e provvisoria, alle norme ordinarie. La disposizione censurata,
invece, avrebbe disegnato una vera e propria fonte normativa, libera
nel contenuto ed equiparata alla legge, così violando tutte le
regole costituzionali che riservano alle assemblee legislative il
compito di emanare atti aventi forza e valore di legge (artt. 23 e
97, nonchè artt. 70, 76, 77 e 117 Cost.).
1.7. - Il comma 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, a
parere del giudice a quo, viola anche la riserva di legge ed il
principio di legalità sostanziale in materia di sanzioni
amministrative (artt. 3, 23 e 97 Cost.).
L'art. 23 Cost., in particolare, stabilisce che le prestazioni
personali e patrimoniali sono imposte ai singoli in base alla legge.
Tale riserva è solo relativa, ma la giurisprudenza costituzionale
avrebbe da tempo chiarito come gli spazi discrezionali per la
pubblica amministrazione non possano estendersi all'oggetto della
prestazione ed ai criteri per identificarla (sono citate le sentenze
n. 4 del 1957 e n. 447 del 1988).
La norma censurata, invece, avrebbe attribuito un potere
normativo sganciato dai presupposti fattuali della contingibilità ed
urgenza, dunque tendenzialmente illimitato e capace di incidere sulla
libertà dei singoli di tenere ogni comportamento che non sia vietato
dalla legge. Una indeterminatezza non ridotta, nella prospettazione
del rimettente, dal decreto ministeriale adottato (il 5 agosto 2008)
a norma del comma 4-bis dello stesso art. 54, dato che il
provvedimento sarebbe a sua volta generico, e privo di una chiara
definizione del concetto di «sicurezza urbana».
A conferma della situazione descritta varrebbe, ancora una volta,
la casistica dei provvedimenti assunti in applicazione della norma
censurata: da casi di sovrapposizione con norme penali (come per
talune ordinanze che vietano la vendita di alcolici a minori
infrasedicenni o proibiscono la cessione di stupefacenti) a casi nei
quali vengono incise libertà fondamentali direttamente garantite da
precetti costituzionali. Assumerebbero particolare rilievo, in tale
prospettiva, l'art. 13 Cost. in materia di libertà personale, l'art.
16 Cost. sulla libertà di circolazione e soggiorno, l'art. 17 Cost.
sulla libertà di riunione, l'art. 41 Cost. in materia di iniziativa
economica (è fatto a questo proposito l'esempio di ordinanze che
fissano limiti minimi di reddito, ed obblighi di documentazione circa
la fonte, per ottenere iscrizioni anagrafiche). Anche la potestà
legislativa riservata alle Regioni sarebbe direttamente vulnerata
(art. 117 Cost.).
1.8. - La possibilità, introdotta dalla norma censurata, che
l'esercizio di diritti fondamentali della persona venga diversamente
regolato sulla ristretta base territoriale dei singoli Comuni
comporta, secondo il Tribunale amministrativo del Veneto, un
irragionevole frazionamento, ed un regime di disuguaglianza
incompatibile con l'art. 3 Cost. Sarebbero violati inoltre i principi
di unità ed indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), di
legalità (art. 97 Cost.), di riparto delle funzioni amministrative
(art. 118 Cost.).
1.9. - A parere del rimettente la capacità «invasiva» che il
comma 4 dell'art. 54 conferisce ai provvedimenti sindacali rispetto a
materie riservate alle attribuzioni consiliari (come ad esempio il
regolamento di polizia urbana) comporta un'irragionevole alterazione
del riparto di competenze all'interno della stessa organizzazione
comunale. L'assunzione delle decisioni spettanti all'assemblea, che
rappresenta la generalità dei cittadini, da parte di un organo
monocratico che nella specie agisce quale ufficiale di Governo,
«finisce per contraddire» la necessità di pluralismo della quale
sono espressione gli artt. 2, 6, 8, 18, 21, 33, 39 e 49 Cost.
1.10. - Sarebbero violati infine, secondo il Tribunale, gli artt.
24 e 113 Cost., in ragione della vastità e della indeterminatezza
dei poteri attribuiti al sindaco, tali da rendere eccessivamente
difficoltosa la possibilità di un sindacato giurisdizionale
effettivo delle singole fattispecie.
2. - Con atto depositato il 20 luglio 2010, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa statale, dopo aver riassunto le questioni proposte dal
rimettente, chiede che le stesse siano dichiarate inammissibili o
infondate.
2.1. - La norma censurata avrebbe potenziato gli strumenti a
disposizione del sindaco alla luce dell'esigenza di valorizzare il
ruolo degli enti locali anche in materia di sicurezza pubblica (è
citata, in proposito, la relazione al decreto-legge n. 92 del 2008).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 196 del 2009, avrebbe
già rimarcato come la novella abbia introdotto, al fianco del potere
di provvedere in situazioni di contingibilità e urgenza, la
possibilità per i sindaci «di adottare provvedimenti di ordinaria
amministrazione a tutela di esigenze di incolumità pubblica e
sicurezza urbana». Lo stesso art. 54, d'altra parte, avrebbe fissato
alcuni parametri di contenimento e indirizzo del potere sindacale.
Sarebbe infatti richiesta una situazione di «pericolo, attuale o
potenziale, di minaccia all'incolumità pubblica e alla sicurezza
urbana». Il pericolo, in tale contesto, dovrebbe essere «grave», ed
il provvedimento dovrebbe assicurare, per essere legittimo, una
«funzione risolutiva». Di tali condizioni l'ordinanza del sindaco
dovrebbe dare conto nella relativa motivazione, espressamente
richiesta dalla legge.
Proprio dall'obbligo di motivazione, secondo l'Avvocatura
generale, dovrebbe desumersi l'erroneità dell'assunto che
attribuisce la valenza di provvedimento normativo alle nuove
ordinanze. D'altro canto il dovere di osservanza dei principi
generali dell'ordinamento implicherebbe la necessaria applicazione
dei criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, inteso
quest'ultimo come elemento di coerenza interna del provvedimento
sindacale e di sua congruenza rispetto alla fattispecie da regolare.
Una ulteriore definizione dell'ambito applicativo della norma
censurata è poi intervenuta, secondo la difesa statale, ad opera del
d.m. 5 agosto 2008, cui la giurisprudenza amministrativa avrebbe già
riconosciuto tale efficacia e la capacità di contemperare esigenze
locali e carattere unitario dell'ordinamento. Il decreto in
particolare, con le previsioni contenute nelle lettere da a) ad e)
dell'art. 2, avrebbe delimitato specifiche aree di intervento, tutte
riconducibili all'attività di prevenzione e repressione dei reati,
di competenza esclusiva dello Stato (è citata la sentenza della
Corte costituzionale n. 196 del 2009). Lo stesso decreto, inoltre,
prescriverebbe che l'azione amministrativa «si eserciti nel rispetto
delle leggi vigenti», ponendo quindi un ulteriore e più stringente
limite, tale da escludere la funzione normativa delle ordinanze, e da
configurare le medesime quali strumenti per concrete prescrizioni a
tutela della vita associata.
L'indeterminatezza dei poteri attribuiti al sindaco sarebbe
esclusa anche in forza della necessaria interlocuzione preventiva con
il prefetto, che varrebbe ad assicurare l'efficace coordinamento tra
competenze locali e competenze statali, ulteriormente favorito dalle
possibilità di intervento sostitutivo e di convocazione della
conferenza prevista dal comma 5 dello stesso art. 54.
Tale ultima norma, in definitiva, avrebbe semplicemente
perfezionato l'inserimento dell'ente locale nel sistema nazionale
della sicurezza pubblica, senza alcuna violazione dei principi di
legalità, tipicità e delimitazione della discrezionalità.
3. - Con atto depositato il 15 giugno 2010, si è costituita nel
giudizio l'associazione onlus «Razzismo Stop», in persona del
Presidente in carica, costituito allo scopo procuratore speciale
dall'assemblea dei soci.
Secondo la parte privata, la norma censurata dovrebbe essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
3.1. - Il comma 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, in
effetti, avrebbe dato vita ad una fonte normativa «libera», di valore
equiparato a quello della legge, con conseguente violazione della
riserva di legge di cui agli artt. 23 e 97 Cost., e delle competenze
legislative che la Costituzione affida in via esclusiva alle
assemblee elettive dello Stato e delle Regioni (artt. 70, 76, 77 e
117 Cost.).
La giurisprudenza costituzionale avrebbe già chiarito - si
osserva - che solo situazioni straordinarie e temporanee possono
legittimare l'assunzione di poteri extra ordinem da parte delle
autorità amministrative. La norma censurata consentirebbe invece
veri e propri atti di normazione a carattere generale, come
documentato dallo stesso caso di specie (ove è stato introdotto a
tempo indeterminato, mediante ordinanza sindacale, un divieto di
donazione). La legge non delimiterebbe, in particolare, nè l'oggetto
nè i margini discrezionali della potestà conferita al sindaco, una
volta reciso il legame con i presupposti fattuali della
contingibilità ed urgenza, ed una volta stabilito quale unico limite
contenutistico la necessaria osservanza dei principi generali
dell'ordinamento (senza che possano valere, in senso contrario, le
generiche indicazioni provenienti dal decreto ministeriale del 5
agosto 2008).
In questo contesto, oltre che i parametri espressivi del
principio di legalità (l'art. 23 e l'art. 97 Cost.), la parte
costituita evoca il principio di legalità sostanziale, argomentando
come la riconosciuta possibilità di introdurre precetti assistiti da
una sanzione possa condurre ad arbitrarie limitazioni delle libertà
individuali (art. 3 Cost.).
3.2. - Al sindaco sarebbe stata riconosciuta addirittura, secondo
l'associazione «Razzismo Stop», la possibilità di sovrapporre
proprie arbitrarie prescrizioni alle norme penali e, comunque, alle
regole di garanzia dei diritti individuali. La norma censurata
determinerebbe quindi una violazione di competenze esclusive dello
Stato, in contrasto con gli artt. 13, 16, 17 e 41 Cost., nonchè
(quanto alle competenze legislative regionali) con l'art. 117 Cost.
Non sono legittimi - si osserva - provvedimenti non legislativi che
conculchino libertà individuali, fino a disciplinare «a livello
condominiale» una variabile conformazione di obblighi e divieti.
Lo stesso inevitabile frazionamento delle fonti, con regole di
comportamento diverse su ristretta base territoriale, in violazione
del principio di pari garanzia delle libertà fondamentali,
implicherebbe la pratica impossibilità per i consociati di conoscere
e rispettare le regole vigenti in tutte le porzioni di territorio da
loro attraversate. Di qui l'asserita violazione del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), di «uguaglianza di cui all'art. 2»
Cost., di unità ed indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.),
di legalità (art. 97 Cost.), di riparto delle funzioni
amministrative (art. 118 Cost.).
3.3. - L'associazione costituita in giudizio riprende anche le
osservazioni del rimettente circa l'attrazione alla competenza
sindacale di scelte e provvedimenti che, per la loro natura
normativa, dovrebbero essere rimessi alla dialettica ed al pluralismo
tipici dell'assemblea comunale elettiva. Un'attrazione che,
oltretutto, il sindaco esercita in quanto ufficiale del Governo,
sganciandosi finanche dal «mandato» che gli deriva in esito alle
elezioni municipali. Viene prospettata, di conseguenza, una
violazione degli artt. 2, 6, 8, 18, 21, 33, 39 e 49 Cost.
3.4. - Da ultimo, la parte privata prospetta una concomitante
violazione degli artt. 24 e 113 Cost., posto che vastità ed
indeterminatezza dei poteri conferiti al sindaco sarebbero tali da
rendere eccessivamente difficoltoso l'esercizio di un sindacato
giurisdizionale effettivo delle singole fattispecie.
4. - In data 22 febbraio 2011, la stessa associazione «Razzismo
Stop» ha depositato una memoria, insistendo affinchè sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, comma 4, del d.lgs. n.
267 del 2000, in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 6, 8, 13, 16, 17,
18, 21, 23, 24, 41, 49, 70, 76, 77, 97, 113, 117 e 118 Cost.
La memoria ribadisce gli argomenti già proposti con l'atto di
costituzione. Si aggiunge che l'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000
sarebbe illegittimo anche nella parte in cui attribuisce al Ministro
dell'interno il potere di regolamentare l'ambito applicativo dei
nuovi poteri sindacali, e dunque una funzione normativa non conforme
all'ordinamento costituzionale. Tra l'altro, il decreto ministeriale
5 agosto 2008 avrebbe introdotto anche disposizioni innovative
rispetto alla stessa previsione censurata, così palesando ulteriori
profili di illegittimità.
La correttezza delle ordinanze extra ordinem legittimate dalla
novella del 2008 non sarebbe assicurata, secondo la parte privata,
nè dalla troppo generica prescrizione del rispetto dei principi
generali dell'ordinamento, nè dalla necessaria interlocuzione del
sindaco con il prefetto. Tale interlocuzione non integra un rapporto
di subordinazione gerarchica tra il primo ed il secondo, nè una
immedesimazione organica tra il sindaco e l'Amministrazione
dell'interno. Tanto che - si osserva - la giurisprudenza riferisce al
Comune, e non allo Stato, la responsabilità risarcitoria per danni
derivati da ordinanze contingibili e urgenti (è citata la sentenza
del Consiglio di Stato n. 4529 del 2010).
5. - In data 1° marzo 2011 il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato memoria, al fine di ribadire la richiesta d'una
pronuncia di inammissibilità e, comunque, di infondatezza delle
questioni sollevate.
La difesa statale assume, nell'occasione, che la norma censurata,
pur nella versione scaturita dal recente intervento di riforma,
avrebbe conservato sostanzialmente l'impianto originario. In
particolare, aumentando poteri già tipicamente riconosciuti al
sindaco quale ufficiale di Governo, la norma avrebbe implementato gli
strumenti di raccordo tra l'azione sindacale e l'attività del
prefetto, cui la legge attribuisce funzione di interlocuzione
preventiva, di sostituzione e di stimolo. Sarebbe dunque smentito
l'assunto del rimettente circa l'ampiezza e l'indeterminatezza dei
provvedimenti oggi consentiti al sindaco.
La norma censurata - si ammette - configura una nuova classe di
provvedimenti «ordinari», non condizionati dalla contingibilità e
dall'urgenza. Tali provvedimenti, tuttavia, sarebbero vincolati nel
fine, dovrebbero rispettare i «principi fondamentali» (espressi,
secondo la memoria, dalle norme costituzionali, sovranazionali e
comunitarie), principi tra i quali sono comprese la proporzionalità
e la ragionevolezza, e infine richiederebbero adeguata motivazione
(dal che risulterebbe smentita la loro natura normativa). La
discrezionalità riconosciuta al sindaco sarebbe ulteriormente
limitata, sempre a parere del Presidente del Consiglio dei ministri,
dalle definizioni e dalle prescrizioni contenute nel decreto del
Ministro dell'interno in data 5 agosto 2008.
La pertinenza della fonte alla materia della sicurezza pubblica,
ribadita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 226 del 2010,
varrebbe a documentare che i provvedimenti sindacali non servono «a
introdurre nuove discipline tendenzialmente generali, ma contengono
le misure concrete» volte ad assicurare «il risultato dell'effettivo
rispetto delle norme poste da altre fonti a tutela della vita
associata». Non solo, quindi, sarebbe confermata la compatibilità
tra la norma censurata e la previsione costituzionale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., ma andrebbe «superato ogni
dubbio di indeterminatezza» della norma medesima.
Infine, e comunque, la piena sindacabilità delle ordinanze in
sede giurisdizionale, confermata dalla giurisprudenza già
pronunciatasi in materia, renderebbe inammissibili le questioni
sollevate dal Tribunale amministrativo veneto.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con
ordinanza del 22 marzo 2010, ha sollevato - in riferimento agli artt.
2, 3, 5, 6, 8, 13, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 41, 49, 70, 76, 77, 97,
113, 117 e 118 della Costituzione - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio
2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
luglio 2008, n. 125, nella parte in cui consente che il sindaco,
quale ufficiale del Governo, adotti provvedimenti a «contenuto
normativo ed efficacia a tempo indeterminato», al fine di prevenire e
di eliminare gravi pericoli che minaccino la sicurezza urbana, anche
fuori dai casi di contingibilità e urgenza.
In particolare, la norma indicata sarebbe illegittima «nella
parte in cui ha inserito la congiunzione "anche" prima delle parole
"contingibili e urgenti"».
1.1. - La disposizione censurata violerebbe anzitutto, ed in
particolare, gli artt. 23, 70, 76, 77, 97 e 117 Cost., ove sono
espressi i principi costituzionali di legalità, tipicità e
delimitazione della discrezionalità. In base ai principi citati, una
disciplina che consenta l'adozione di disposizioni derogatorie alle
norme vigenti in rapporto ad una determinata materia, e che
attribuisca un potere siffatto «in capo ad un organo monocratico, in
luogo di quello ordinariamente deputato», sarebbe legittima solo in
quanto configuri una situazione di contingibilità ed urgenza quale
«presupposto, condizione e limite» per l'esercizio del potere in
questione.
Gli stessi parametri costituzionali sarebbero violati anche
perchè la disposizione censurata, secondo il rimettente, istituisce
una vera e propria fonte normativa, libera nel contenuto ed
equiparata alla legge (in quanto idonea a derogare alla legge
medesima), in contrasto con le regole costituzionali che riservano
alle assemblee legislative il compito di emanare atti aventi forza e
valore di legge.
Il Tribunale propone poi un'ulteriore questione con riferimento
agli artt. 3, 23 e 97 Cost., che pongono la riserva di legge ed il
principio di legalità sostanziale in materia di sanzioni
amministrative. Infatti la norma censurata, rimuovendo i presupposti
fattuali della contingibilità ed urgenza, avrebbe conferito al
sindaco un potere discrezionale e tendenzialmente illimitato di
conculcare la libertà dei singoli di tenere ogni comportamento che
non sia vietato dalla legge.
Ancora, il comma 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000
violerebbe gli artt. 13, 16, 17 e 41 Cost., ciascuno dei quali
espressivo di una riserva di legge a tutela di diritti e libertà
fondamentali della persona (in particolare, la libertà personale, la
libertà di soggiorno e circolazione, la libertà di riunione, la
libertà in materia di iniziativa economica), che la disposizione
censurata renderebbe suscettibili di compressione per effetto di
provvedimenti non aventi rango di legge.
Una censura ulteriore è proposta dal rimettente in relazione
all'art. 117 Cost., perchè il potere di normazione conferito dalla
disposizione censurata consentirebbe l'invasione degli ambiti di
competenza legislativa regionale.
Ancora, la norma in oggetto sarebbe illegittima in ragione del
suo contrasto con gli artt. 2 e 3 Cost., poichè implica che la
disciplina di identici comportamenti - anche quando espressivi
dell'esercizio di diritti fondamentali, e dunque necessariamente
garantiti in modo uniforme sull'intero territorio nazionale - venga
irragionevolmente differenziata in rapporto ad ambiti territoriali
frazionati (fino al limite rappresentato dal territorio ripartito di
tutti i Comuni italiani). L'indicato frazionamento, d'altra parte,
comporrebbe una lesione dei principi di unità ed indivisibilità
della Repubblica (art. 5 Cost.), di legalità (art. 97 Cost.), di
riparto delle funzioni amministrative (art. 118 Cost.).
Il Tribunale rimettente prospetta poi un'ulteriore violazione,
relativamente agli artt. 2, 6, 8, 18, 21, 33, 39 e 49 Cost., che
pongono il principio costituzionale del pluralismo, anche sotto il
profilo culturale, politico, religioso e scientifico: la norma
censurata, infatti, conferirebbe una potestà normativa,
tendenzialmente libera se non nell'orientamento finalistico, ad un
organo monocratico che nella specie opera quale ufficiale di Governo,
derogando alle competenze ordinarie dell'assemblea comunale elettiva,
in materia tra l'altro di regolamento della polizia urbana.
Infine, con il comma 4 del d.lgs. n. 267 del 2000, si sarebbe
determinata una violazione degli artt. 24 e 113 Cost., in ragione
della vastità ed indeterminatezza dei poteri attribuiti al sindaco e
della conseguente ampia discrezionalità esercitabile dal sindaco
medesimo, tale da rendere eccessivamente difficoltosa la possibilità
di un effettivo sindacato giurisdizionale delle singole fattispecie.
2. - Preliminarmente, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa dello Stato, sulla scorta del
rilievo che le ordinanze oggetto del presente giudizio sarebbero
pienamente sindacabili in sede giurisdizionale, e che i vizi di
legittimità costituzionale denunciati dal rimettente costituirebbero
in realtà vizi dell'atto amministrativo, i quali ben potrebbero
determinare, se accertati, l'annullamento o la disapplicazione delle
ordinanze stesse nelle sedi giudiziarie competenti.
Il giudice a quo ha adottato un significato della disposizione
censurata, in base al quale non sarebbe rinvenibile, all'interno
della stessa, una configurazione di limiti specifici, che possano
consentire al giudice adito di valutare in concreto la legittimità
degli atti impugnati.
Il rimettente è pervenuto a tale conclusione dopo aver
esplicitamente scartato possibili interpretazioni conformi a
Costituzione, che pure sono state proposte da una parte della
dottrina. L'atto amministrativo impugnato si presentava quindi, a
parere del giudice rimettente, non in contrasto con l'art. 54, comma
4, del d.lgs. n. 267 del 2000 (nel nuovo testo introdotto nel 2008) e
pertanto il ricorso contro lo stesso avrebbe dovuto essere rigettato.
Tuttavia lo stesso giudice, dubitando della legittimità
costituzionale della norma legislativa che è posta a fondamento
dell'atto, e denunciando una serie di presunti vizi riscontrati, ha
sollevato la questione oggetto del presente giudizio.
In definitiva, la rilevanza della questione nel processo
principale è motivata in modo plausibile.
3. - Nel merito, la questione è fondata.
3.1. - Occorre innanzitutto procedere ad una analisi
dell'enunciato normativo contenuto nella disposizione censurata.
Si deve notare, al riguardo, che nell'art. 54, comma 4, del
d.lgs. n. 267 del 2000 è scritto: «Il sindaco, quale ufficiale del
Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e
urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine
di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano
l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana».
Si può osservare agevolmente che la frase «anche contingibili e
urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento» è posta
tra due virgole. Si deve trarre da ciò la conclusione che il
riferimento al rispetto dei soli principi generali dell'ordinamento
riguarda i provvedimenti contingibili e urgenti e non anche le
ordinanze sindacali di ordinaria amministrazione. L'estensione anche
a tali atti del regime giuridico proprio degli atti contingibili e
urgenti avrebbe richiesto una disposizione così formulata: «adotta
con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti, nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento [...]».
La dizione letterale della norma implica che non è consentito
alle ordinanze sindacali "ordinarie" - pur rivolte al fine di
fronteggiare «gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e
la sicurezza urbana» - di derogare a norme legislative vigenti, come
invece è possibile nel caso di provvedimenti che si fondino sul
presupposto dell'urgenza e a condizione della temporaneità dei loro
effetti. Questa Corte ha infatti precisato, con giurisprudenza
costante e consolidata, che deroghe alla normativa primaria, da parte
delle autorità amministrative munite di potere di ordinanza, sono
consentite solo se «temporalmente delimitate» (ex plurimis, sentenze
n. 127 del 1995, n. 418 del 1992, n. 32 del 1991, n. 617 del 1987, n.
8 del 1956) e, comunque, nei limiti della «concreta situazione di
fatto che si tratta di fronteggiare» (sentenza n. 4 del 1977).
Le ordinanze oggetto del presente scrutinio di legittimità
costituzionale non sono assimilabili a quelle contingibili e urgenti,
già valutate nelle pronunce appena richiamate. Esse consentono ai
sindaci «di adottare provvedimenti di ordinaria amministrazione a
tutela di esigenze di incolumità pubblica e sicurezza urbana»
(sentenza n. 196 del 2009).
Sulla scorta del rilievo sopra illustrato, che cioè la norma
censurata, se correttamente interpretata, non conferisce ai sindaci
alcun potere di emanare ordinanze di ordinaria amministrazione in
deroga a norme legislative o regolamentari vigenti, si deve
concludere che non sussistono i vizi di legittimità che sono stati
denunciati sulla base del contrario presupposto interpretativo.
4. - Le considerazioni che precedono non esauriscono tuttavia
l'intera problematica della conformità a Costituzione della norma
censurata. Quest'ultima attribuisce ai sindaci il potere di emanare
ordinanze di ordinaria amministrazione, le quali, pur non potendo
derogare a norme legislative o regolamentari vigenti, si presentano
come esercizio di una discrezionalità praticamente senza alcun
limite, se non quello finalistico, genericamente identificato dal
legislatore nell'esigenza «di prevenire e di eliminare gravi pericoli
che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana».
Questa Corte ha affermato, in più occasioni, l'imprescindibile
necessità che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga
osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello
Stato di diritto. Tale principio non consente «l'assoluta
indeterminatezza» del potere conferito dalla legge ad una autorità
amministrativa, che produce l'effetto di attribuire, in pratica, una
«totale liberta'» al soggetto od organo investito della funzione
(sentenza n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis, sentenze
n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982). Non è sufficiente che il potere
sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma
è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto
e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur
elastica, copertura legislativa dell'azione amministrativa.
5. - Le ordinanze sindacali oggetto del presente giudizio
incidono, per la natura delle loro finalità (incolumità pubblica e
sicurezza urbana) e per i loro destinatari (le persone presenti in un
dato territorio), sulla sfera generale di libertà dei singoli e
delle comunità amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento,
divieti, obblighi di fare e di non fare, che, pur indirizzati alla
tutela di beni pubblici importanti, impongono comunque, in maggiore o
minore misura, restrizioni ai soggetti considerati. La Costituzione
italiana, ispirata ai principi fondamentali della legalità e della
democraticità, richiede che nessuna prestazione, personale o
patrimoniale, possa essere imposta, se non in base alla legge (art.
23).
La riserva di legge appena richiamata ha indubbiamente carattere
relativo, nel senso che lascia all'autorità amministrativa
consistenti margini di regolazione delle fattispecie in tutti gli
ambiti non coperti dalle riserve di legge assolute, poste a presidio
dei diritti di libertà, contenute negli artt. 13 e seguenti della
Costituzione. Il carattere relativo della riserva de qua non relega
tuttavia la legge sullo sfondo, nè può costituire giustificazione
sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti
ridotto al mero richiamo formale ad un prescrizione normativa "in
bianco", genericamente orientata ad un principio-valore, senza una
precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei
cittadini.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, costante sin dalle sue
prime pronunce, l'espressione «in base alla legge», contenuta
nell'art. 23 Cost., si deve interpretare «in relazione col fine della
protezione della libertà e della proprietà individuale, a cui si
ispira tale fondamentale principio costituzionale»; questo principio
«implica che la legge che attribuisce ad un ente il potere di imporre
una prestazione non lasci all'arbitrio dell'ente impositore la
determinazione della prestazione» (sentenza n. 4 del 1957). Lo stesso
orientamento è stato ribadito in tempi recenti, quando la Corte ha
affermato che, per rispettare la riserva relativa di cui all'art. 23
Cost., è quanto meno necessario che «la concreta entità della
prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli interventi
legislativi che riguardano l'attività dell'amministrazione»
(sentenza n. 190 del 2007).
È necessario ancora precisare che la formula utilizzata
dall'art. 23 Cost. «unifica nella previsione i due tipi di
prestazioni "imposte"» e «conserva a ciascuna di esse la sua
autonomia», estendendosi naturalmente agli «obblighi coattivi di
fare» (sentenza n. 290 del 1987). Si deve aggiungere che
l'imposizione coattiva di obblighi di non fare rientra ugualmente nel
concetto di "prestazione", in quanto, imponendo l'omissione di un
comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente
lecito, è anch'essa restrittiva della libertà dei cittadini,
suscettibile di essere incisa solo dalle determinazioni di un atto
legislativo, direttamente o indirettamente riconducibile al
Parlamento, espressivo della sovranità popolare.
6. - Nella materia in esame è intervenuto il decreto del
Ministro dell'interno 5 agosto 2008 (Incolumità pubblica e sicurezza
urbana: definizione e ambiti di applicazione). In tale atto
amministrativo a carattere generale, l'incolumità pubblica è
definita, nell'art. 1, come «l'integrità fisica della popolazione»,
mentre la sicurezza urbana è descritta come «un bene pubblico da
tutelare attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle
comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita
civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri
urbani, la convivenza civile e la coesione sociale». L'art. 2 indica
le situazioni e le condotte sulle quali il sindaco, nell'esercizio
del potere di ordinanza, può intervenire, «per prevenire e
contrastare» le stesse.
Il decreto ministeriale sopra citato può assolvere alla funzione
di indirizzare l'azione del sindaco, che, in quanto ufficiale del
Governo, è sottoposto ad un vincolo gerarchico nei confronti del
Ministro dell'interno, come è confermato peraltro dallo stesso art.
54, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. n. 267 del 2000, che impone
al sindaco l'obbligo di comunicazione preventiva al prefetto dei
provvedimenti adottati «anche ai fini della predisposizione degli
strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione». Ai sensi dei
commi 9 e 11 dello stesso articolo, il prefetto dispone anche di
poteri di vigilanza e sostitutivi nei confronti del sindaco, per
verificare il regolare svolgimento dei compiti a quest'ultimo
affidati e per rimediare alla sua eventuale inerzia.
La natura amministrativa del potere del Ministro, esercitato con
il decreto sopra citato, se assolve alla funzione di regolare i
rapporti tra autorità centrale e periferiche nella materia, non può
soddisfare la riserva di legge, in quanto si tratta di atto non
idoneo a circoscrivere la discrezionalità amministrativa nei
rapporti con i cittadini. Il decreto, infatti, si pone esso stesso
come esercizio dell'indicata discrezionalità, che viene pertanto
limitata solo nei rapporti interni tra Ministro e sindaco, quale
ufficiale del Governo, senza trovare fondamento in un atto avente
forza di legge. Solo se le limitazioni e gli indirizzi contenuti nel
citato decreto ministeriale fossero stati inclusi in un atto di
valore legislativo, questa Corte avrebbe potuto valutare la loro
idoneità a circoscrivere la discrezionalità amministrativa dei
sindaci. Nel caso di specie, al contrario, le determinazioni
definitorie, gli indirizzi e i campi di intervento non potrebbero
essere ritenuti limiti validi alla suddetta discrezionalità, senza
incorrere in un vizio logico di autoreferenzialità.
Si deve, in conclusione, ritenere che la norma censurata, nel
prevedere un potere di ordinanza dei sindaci, quali ufficiali del
Governo, non limitato ai casi contingibili e urgenti - pur non
attribuendo agli stessi il potere di derogare, in via ordinaria e
temporalmente non definita, a norme primarie e secondarie vigenti -
viola la riserva di legge relativa, di cui all'art. 23 Cost., in
quanto non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità
amministrativa in un ambito, quello della imposizione di
comportamenti, che rientra nella generale sfera di libertà dei
consociati. Questi ultimi sono tenuti, secondo un principio supremo
dello Stato di diritto, a sottostare soltanto agli obblighi di fare,
di non fare o di dare previsti in via generale dalla legge.
7. - Si deve rilevare altresì la violazione dell'art. 97 Cost.,
che istituisce anch'esso una riserva di legge relativa, allo scopo di
assicurare l'imparzialità della pubblica amministrazione, la quale
può soltanto dare attuazione, anche con determinazioni normative
ulteriori, a quanto in via generale è previsto dalla legge. Tale
limite è posto a garanzia dei cittadini, che trovano protezione,
rispetto a possibili discriminazioni, nel parametro legislativo, la
cui osservanza deve essere concretamente verificabile in sede di
controllo giurisdizionale. La stessa norma di legge che adempie alla
riserva può essere a sua volta assoggettata - a garanzia del
principio di eguaglianza, che si riflette nell'imparzialità della
pubblica amministrazione - a scrutinio di legittimità
costituzionale.
La linea di continuità fin qui descritta è interrotta nel caso
oggetto del presente giudizio, poichè l'imparzialità
dell'amministrazione non è garantita ab initio da una legge posta a
fondamento, formale e contenutistico, del potere sindacale di
ordinanza. L'assenza di limiti, che non siano genericamente
finalistici, non consente pertanto che l'imparzialità dell'agire
amministrativo trovi, in via generale e preventiva, fondamento
effettivo, ancorchè non dettagliato, nella legge.
Per le ragioni esposte, la norma censurata viola anche l'art. 97,
primo comma, della Costituzione.
8. - L'assenza di una valida base legislativa, riscontrabile nel
potere conferito ai sindaci dalla norma censurata, così come incide
negativamente sulla garanzia di imparzialità della pubblica
amministrazione, a fortiori lede il principio di eguaglianza dei
cittadini davanti alla legge, giacchè gli stessi comportamenti
potrebbero essere ritenuti variamente leciti o illeciti, a seconda
delle numerose frazioni del territorio nazionale rappresentate dagli
ambiti di competenza dei sindaci. Non si tratta, in tali casi, di
adattamenti o modulazioni di precetti legislativi generali in vista
di concrete situazioni locali, ma di vere e proprie disparità di
trattamento tra cittadini, incidenti sulla loro sfera generale di
libertà, che possono consistere in fattispecie nuove ed inedite,
liberamente configurabili dai sindaci, senza base legislativa, come
la prassi sinora realizzatasi ha ampiamente dimostrato.
Tale disparità di trattamento, se manca un punto di riferimento
normativo per valutarne la ragionevolezza, integra la violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost., in quanto consente all'autorità
amministrativa - nella specie rappresentata dai sindaci - restrizioni
diverse e variegate, frutto di valutazioni molteplici, non
riconducibili ad una matrice legislativa unitaria.
Un giudizio sul rispetto del principio generale di eguaglianza
non è possibile se le eventuali differenti discipline di
comportamenti, uguali o assimilabili, dei cittadini, contenute nelle
più disparate ordinanze sindacali, non siano valutabili alla luce di
un comune parametro legislativo, che ponga le regole ed alla cui
stregua si possa verificare se le diversità di trattamento giuridico
siano giustificate dalla eterogeneità delle situazioni locali.
Per i motivi esposti, la norma censurata viola anche l'art. 3,
primo comma, della Costituzione.
9. - Si devono ritenere assorbite le altre censure di
legittimità costituzionale contenute nell'atto introduttivo del
presente giudizio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, comma 4,
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), come sostituito dall'art.
6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia
di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui
comprende la locuzione «, anche» prima delle parole «contingibili e
urgenti».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 7 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti