1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 551 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 1996
N. 551 Ordinanza emessa il 19 febbraio 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Bartolin Nives Elezioni - Elezioni amministrative - Reati elettorali - Sottoscrizione di piu' di una dichiarazione di presentazione di candidature per le elezioni del consiglio comunale - Sanzioni - Disparita' di trattamento rispetto alle elezioni provinciali per le quali non e' previsto il divieto della plurima sottoscrizione di liste e rispetto alle elezioni politiche per le quali lo stesso reato elettorale e' punito in maniera meno severa - Incidenza sul principio del fine rieducativo della pena - Riferimenti alle pronunce della Corte costituzionale nn. 45/1967, 106/1971, 23/1972, 174/1973 e 121/1980. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 93). (Cost., art. 3, primo comma, e 27, terzo comma). (096C0796) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-1996)

IL GIUDICE PRE LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale letti gli atti del procedimento n. 8491/95 r.g.
g.i.p. pendente nei confronti di: Bortolin Nives nata il 27 maggio
1923 a Udine, ivi residente, via Tolmezzo n. 5/2, imputata del reato
p. e p. dall'art. 93 d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 per avere, nella
sua qualità di elettore per il consiglio comunale di Udine per le
elezioni amministrative dell'aprile 1995, sottoscritto più di una
lista di candidati partecipanti alle elezioni dello stesso consiglio
comunale di Udine, segnatamente la lista denominata "Lega Friuli" e
la lista denominata "Lega Nord".
In Udine nel marzo - aprile 1995;
Vista la richiesta qui pervenuta in data 23 gennaio 1996 con la
quale il pubblico ministero domanda la condanna per decreto di
Bortolin Nives alla pena di L. 1.175.000 di multa (di cui L.
1.225.000 in sostituzione di giorni 15 di reclusione ai sensi degli
artt. 53 e segg. legge 24 novembre 1981 n. 689) oltre al pagamento
delle spese processuali;
Premesso in fatto che la notizia di reato trovava origine nel
procedimento aperto alla procura della Repubblica presso il tribunale
di Udine (n. 565/95 r.g. n.r.) nell'ambito di più ampi e complessi
accertamenti in ordine a fatti di falsità ideologica commessi da
pubblici ufficiali addetti alla raccolta e all'autentica delle
sottoscrizioni, nel corso delle cui indagini si acclarava che
numerosi cittadini avevano prestato, in occasione delle elezioni
comunali e provinciali svoltesi nella primavera dell'anno 1995, più
dichiarazioni di presentazione di candidati alla competizione
elettorale, come confermato dall'acquisizione in copia dei tabulati
dai quali risultano le plurime sottoscrizioni;
D i r i t t o
L'attuale regolamentazione penale della materia si rinviene, per
ciò che concerne le elezioni comunali (ove, peraltro, il maggior
numero di irregolarità è stato nella fattispecie accertato) nei
tuttora vigenti artt. 28, quinto comma, e 32, quinto comma d.P.R. 16
maggio 1960 n. 570 che, in relazione al reintrodotto obbligo di
sottoscrizione da parte di un numero minimo predeterminato di
cittadini delle dichiarazioni di presentazione delle liste dei
candidati al consiglio comunale (art. 3 legge 25 marzo 1993 n. 81),
dispongono che "ciascun elettore non può sottoscrivere più di una
dichiarazione di presentazione di lista", con condotta punita, in
ipotesi di trasgressione, appunto dall'art. 93 d.P.R. n. 570/1960
(pena congiunta della reclusione sino a due anni e della multa sino a
L. 100.000).
Identica previsione si rinviene per le elezioni politiche nell'art.
20 d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 (variamente modificato dalla legge 23
aprile 1976 n. 136; legge 11 agosto 1991 n. 271 ed, infine, dalla
legge 4 agosto 1993 n. 277) dove l'attuale quinto comma ha reso
nuovamente operativo il divieto (in realtà già previsto nel testo
originario ma di fatto decaduto per la dispensa dalla sottoscrizione
a favore dei partiti aventi rappresentanza parlamentare) di
sottoscrizione da parte degli elettori di più di una lista di
candidati, a pena delle sanzioni penali previste dall'art. 106 d.P.R.
n. 361 cit. (pena alternativa della reclusione sino a tre mesi o
della multa sino a L. 50.000).
Analoga imposizione della sottoscrizione da parte di un dato numero
di cittadini delle liste di presentazione dei candidati ai fini
dell'ammissione alla competizione elettorale è disposta per le
elezioni provinciali dall'art. 14 legge 8 marzo 1951 n. 122 (come
modificato dall'art. 1-bis d.-l. 25 febbraio 1995 n. 50 conv. in
legge 13 marzo 1995 n. 69) che, tuttavia nè nella formulazione
originaria nè in quella attuale prevede il divieto della doppia
sottoscrizione nè, conseguentemente, una sanzione penale in tale
eventualità.
Il sistema così delineato pare affetto da una profonda incoerenza
sotto il profilo del regime assai più severo della misura della pena
prevista per le elezioni amministrative (cioè quantomeno quindici
giorni di reclusione e L. 10.000 di multa, cui devono aggiungersi le
afflittive sanzioni accessorie previste dall'art. 102 d.P.R. n.
570/1960), rispetto al diverso trattamento riservato al medesimo
reato elettorale commesso in occasione delle elezioni politiche (dove
la pena può essere di sole L. 10.000 di multa ex art. 24 cod. pen.)
e alla valutazione dell'identica condotta mantenuta in concomitanza
con le elezioni provinciali laddove, addirittura, non vi è alcuna
previsione penale.
Pare alla scrivente che il persistente sistema sanzionatorio in tal
modo configurato superiori in modo manifesto in canone dalla
ragionevolezza che questa Corte ha più volte ritenuto rappresentare
un limite alla discrezionalità propria della funzione legislativa,
di per sè e in quanto tale insindacabile in sede di legittimità,
semprechè la stessa non si atteggi quale sviamento della funzione
rispetto alle attribuzioni assegnatele dall'ordinamento, nel qual
caso l'esercizio può esserne censurato atteso che previsioni penali
che producono, attraverso la sanzione, danni ai diritti fondamentali
dell'individuo sproporzionatamente superiori rispetto ai vantaggi che
la Società mira a conseguire con la tutela dell'oggetto giuridico
del reato, si pongono certamente in contrasto con l'art. 3, primo
comma, Cost., traducendosi in arbitrarie e ingiustificate disparità
di trattamento, nonchè con l'art. 27, terzo comma Cost., vanificando
il fine rieducativo della pena (cfr.: Corte cost. 18 luglio 1989 n.
409; 28 luglio 1993 n. 343; 3 dicembre 1993 n. 422; 25 luglio 1994 n.
341; 12 luglio 1995 n. 313).
In particolare in un ordinamento che dopo aver abbandonato in via
generale per oltre 15 anni l'obbligo di sottoscrizione delle liste
elettorali sia nelle competizioni politiche sia nelle amministrative
quando i partiti in lizza fossero sia pur minimamente già
rappresentati in Parlamento (cfr. per le elezioni regionali,
provinciali e comunali: art. 1, primo comma, lett. b), d.-l. 3
maggio 1976 n. 161, conv. in legge 14 maggio 1976 n. 240, modificato
dall'art. 12, terzo comma, legge 21 marzo 1990 n. 53), è ora basato
sull'elezione diretta del sindaco, del presidente della Provincia,
del Consiglio comunale e del Consiglio provinciale (legge 25 marzo
1993 n. 81) oltrechè dei membri del Parlamento (legge n. 361/1957);
ove è parimenti richiesta, onde conferire legittimazione popolare e
seria e genuina rappresentatività alle liste dei candidati, la
necessità di un congruo numero di cittadini sottoscrittori, non pare
presentare alcuna ragionevole giustificazione la disparità di
trattamento nel senso dell'assai maggiore severità riservata alla
condotta di chi offre plurimi avalli in occasione di elezioni
amministrative comunali, rispetto a chi mantiene identica condotta in
presenza della competizione provinciale (ove vi è l'esenzione da
ogni tipo di sanzione per il cittadino, ciò che gli rende ancor più
difficilmente percepibile il disvalore sociale della propria condotta
in occasione di sottoscrizioni prestate per le elezioni comunali) e,
ancora, rispetto alla pena assai più blanda riservata a chi commette
il reato in concomitanza con le elezioni politiche, quando coerenza
vorrebbe un regime unitario o, addirittura, "... il principio
democratico potrebbe se mai comportare, considerata la maggior
importanza ... delle elezioni politiche nazionali ed europee, una
maggior severità proprio per le violazioni delle norme penali
previste per queste elezioni" (così Corte cost. 23 luglio 1980 n.
121).
Vero è che la Corte già in precedenza ha respinto questioni di
costituzionalità identiche a quella in via di proposizione (sent.
18 aprile 1967 n. 45 e, quindi, ord. 11 maggio 1971 n. 106; 2
febbraio 1972 n. 23 e 28 novembre 1973 n. 174), sia pur auspicando
successivamente l'armonizzazione da parte del legislatore della
misura e del quantum delle sanzioni penali (cf. sent. n. 121/1980
cit.); ma la questione viene ora ripresentata sia in legislazione
all'opposto regime previsto per le elezioni provinciali (tant'è che
questo Ufficio ha dato contestualmente corso a numerose archiviazioni
nei confronti di chi aveva sottoscritto più dichiarazioni di
presentazione di liste per tale competizione), fatto che presenta
un'identica obiettività giuridica e una gravità nè maggiore nè
minore rispetto al fatto per il quale si procede, sia in
considerazione delle profonde riforme introdotte dalle più recenti
leggi elettorali che hanno praticamente equiparato fra loro le
dichiarazioni di presentazione delle liste in occasione delle varie
elezioni, non incidendo però minimamente sulla qualità e quantità
delle sanzioni penali previste dai previgenti reati elettorali,
mantenendo una condizione di squilibrio e di disparità di
trattamento la cui giustificazione oggettiva e soggettiva non è
chiara e che ben può ledere il principio di uguaglianza, laddove
esso esige "... che la pena sia proporzionata al disvalore del tatto
illecito commesso, in modo che il sistema sanzionatorio adempia nel
contempo alla funzione di difesa sociale ed a quella di tutela delle
posizioni individuali" (così Corte cost. n. 409/1989 cit.).
Rispetto ai parametri di cui gli artt. 3, primo comma (sub specie
di ragionevolezza e proporzionalita') e 27, terzo comma, Cost. (in
particolare per la previsione di una sanzione penale manifestamente
eccessiva rispetto al disvalore dell'illecito, determinante la
vanificazione del fine rieducativo costituzionalmente imposto alla
pena), si invoca, pertanto, il giudizio di costituzionalità della
norma in esame, qui reputando la questione di legittimità che si
solleva d'ufficio non manifestamente infondata.
È appena il caso di sottolineare, in punto rilevanza,
l'essenzialità della risoluzione del suddetto dubbio di
costituzionalità poichè il pubblico ministero ha esercitato
l'azione penale proprio in relazione ad ipotesi di doppia
sottoscrizione di liste elettorali comunali, dipendendo quindi dalla
discussa legittimità dalla norma che va ad impugnarsi le successive
scelte procedimentali di competenza di questo Ufficio cioè
l'emissione del decreto penale di condanna in ipotesi di rigetto
dell'incidente di costituzionalità, ovvero la declaratoria che il
fatto non è previsto dalla legge come reato (ex artt. 129, primo
comma), 459, terzo comma, e 565 c.p.p.) ove si accertasse la non
conformità della norma al dettato costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953 n.87;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 93 del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 laddove prevede la pena
della reclusione sino a due anni e della multa sino a L. 100.000 nei
confronti di "chi sottoscrive più di una dichiarazione di
presentazione di candidatura", in relazione agli artt. 3, primo
comma, e 27, terzo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata all'imputata,
al Presidente del Consigli dei Ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 19 febbraio 1996
Il giudice: Beltrame
96C0796