1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 dicembre 2022
Ordinanza del 30 dicembre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Pellegrini Roberto contro il Comitato olimpico nazionale italiano ed altri. Sport - Federazioni sportive nazionali - Modifiche al d.lgs. n. 242 del 1999, in materia di limiti al rinnovo dei mandati degli organi del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e delle federazioni sportive nazionali - Termini per l'adeguamento degli statuti - Elezione del Presidente e dei membri degli organi direttivi - Limite di tre mandati - Preclusione della possibilita' di candidarsi alle elezioni nell'ambito degli organi direttivi (nel caso di specie: Comitato regionale della Federazione italiana tennis - FIT - Toscana) per gli associati che abbiano gia' svolto tre mandati. - Decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242 (Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - CONI, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), art. 16, comma 2, come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8; legge 11 gennaio 2018, n. 8 ("Modifiche al decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, in materia di limiti al rinnovo dei mandati degli organi del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e delle federazioni sportive nazionali, e al decreto legislativo 27 febbraio 2017, n. 43, in materia di limiti al rinnovo delle cariche nel Comitato italiano paralimpico (CIP), nelle federazioni sportive paralimpiche, nelle discipline sportive paralimpiche e negli enti di promozione sportiva paralimpica"), art. 6, commi 1 e 2. (23C00037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2023)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
(Sezione prima ter)

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 6927 del 2021, integrato da motivi
aggiunti, proposto da Roberto Pellegrini, rappresentato e difeso
dagli avvocati Andrea Panzarola, Claudia Pezzi, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto
presso lo studio della seconda in Roma - via Michele Mercati n. 51
- contro;
Comitato olimpico nazionale italiano - CONI, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Pierluigi Matera, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
Federazione italiana tennis - FIT, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Massimo Luciani, Massimo Proto, Valentina Giaccio, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Collegio di garanzia dello sport presso il CONI, Federazione
italiana tennis - Comitato regionale Toscana, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
nei confronti di Alberto Bandini, non costituito in giudizio;
per l'annullamento:
A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
della decisione del Collegio di garanzia dello sport presso
il CONI, sezione, III, pubblicata in data 27 aprile 2021, prot. n.
557/2021, che ha respinto il ricorso n. 7/2021 promosso dal sig.
Roberto Pellegrini, ex articoli 59 del codice di giustizia sportiva e
12-bis statuto del CONI, in data 17 gennaio 2021 per l'annullamento e
la riforma della decisione n. 7/2020 della Corte federale di appello
presso la FIT, comunicata a mezzo PEC in data 18 dicembre 2020 e
pubblicata in pari data, con la quale, ai sensi dell'art. 1.1.4,
comma 5, del regolamento organico FIT, è stato rigettato il ricorso
proposto dal ricorrente per l'annullamento dell'esclusione della sua
candidatura dalla pubblicazione dei nominativi dei candidati alla
carica di consigliere del C.R. Toscana della FIT , avvenuta con
comunicazione di «Rifiuto di candidatura» prot. 735 del 9 dicembre
2020, cui ha fatto seguito l'esclusione della candidatura dalla
pubblicazione dei nominativi dei candidati in data 14 dicembre 2020,
per il superamento del limite massimo di tre mandati, di cui all'art.
54, comma 2, statuto FIT e in virtù di quanto disposto dall'art.
1.1.4 del regolamento organico FIT, e la successiva elezione di nuovi
consiglieri con delibera dell'Assemblea regionale elettiva Toscana
FIT del 19 dicembre 2020;
di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque
connesso;
B) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da
Pellegrini Roberto il 23 settembre 2021:
della decisione n. 63/2021 (prot. n. 01098/2021) del Collegio
di garanzia dello sport presso il CONI, sezione III, Presidente,
pubblicata mediante deposito in Segreteria in data 5 agosto 2021 e
comunicata via pec in pari data, che ha respinto il ricorso n. 7/2021
promosso dal sig. Roberto Pellegrini per l'annullamento e la riforma
della decisione n. 7/2020 della Corte federale di appello presso la
FIT con la quale è stato rigettato il ricorso proposto dal
ricorrente per l'annullamento dell'esclusione della sua candidatura
dalla pubblicazione dei nominativi dei candidati alla carica di
consigliere del C.R. Toscana della FIT.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comitato olimpico
nazionale italiano e della Federazione italiana tennis;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2022 il
Cons. Daniele Dongiovanni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto

A) Con il ricorso introduttivo del giudizio, l'istante ha
impugnato, per l'annullamento, la decisione n. 557/2021 del Collegio
di garanzia dello sport del C.O.N.I., sezione III, pubblicata in data
27 aprile 2021, che, nel confermare la comunicazione del 9 dicembre
2020 del Presidente del Comitato regionale della Toscana, lo ha
escluso dalla possibilità di candidarsi per la carica di consigliere
del Comitato regionale della Federazione italiana tennis
(FIT)-Toscana, in ragione del superamento del limite massimo di tre
mandati già svolti, siccome previsto dall'art. 54, comma 2, statuto
FIT (il ricorrente aveva già svolto sette mandati consecutivi dal
1981 al 2008).
Al riguardo, il ricorrente ha dapprima rappresentato quanto
segue:
con avviso di convocazione del 30 novembre 2020, il Presidente
del Comitato regionale (CR) Toscana della FIT ha comunicato agli
associati luogo, giorno e ora dell'assemblea elettiva regionale;
in data 2 dicembre 2020, l'istante - quale associato alla FIT -
ha presentato al Comitato regionale Toscana la propria candidatura
alla carica di consigliere regionale;
con comunicazione di «Rifiuto di candidatura» del 9 dicembre
2020 il Presidente del CR Toscana ha respinto la candidatura
dell'istante per la carica di consigliere del Comitato regionale
della Federazione italiana tennis (FIT)- Toscana, in ragione del
superamento del limite massimo di tre mandati, siccome previsto
dall'art. 54, comma 2, statuto FIT e dall'art. 1.1.4 del regolamento
organico FIT (modificati in ragione dell'entrata in vigore del nuovo
art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del 1999, a sua
volta modificato dall'art. 2 della legge 11 gennaio 2018 n. 8, ciò
in forza di quanto previsto dall'art. 6, commi 1 e 2, della citata
legge n. 8 del 2018);
il ricorrente ha impugnato il provvedimento dinanzi alla Corte
federale di appello presso la FIT che, in data 18 dicembre 2020, con
decisione n. 7/2020, ha respinto il ricorso;
con successiva delibera del 19 dicembre 2020, l'Assemblea
regionale elettiva Toscana FIT ha proclamato l'elezione dei nuovi
consiglieri del Comitato regionale Toscana per il quadriennio
2021-2024 (tale delibera è stata anch'essa impugnata dall'istante
dinanzi al Tribunale federale);
con ricorso proposto in data 17 gennaio 2021, ex articoli 59
del Codice di giustizia sportiva e 12-bis statuto del CONI, l'istante
ha quindi impugnato dinanzi al Collegio di garanzia del CONI la
decisione n. 7/2020 della Corte federale di appello presso la FIT,
chiedendone l'annullamento e la riforma;
in data 27 aprile 2021, il Collegio di garanzia dello sport ha
respinto il ricorso avverso la decisione n. 7/2020 della Corte
federale di appello presso la FIT (in data 5 agosto 2021, sono state
pubblicate le motivazioni della decisione - n. 63/2021).
Ciò premesso, avverso tale decisione del Collegio di garanzia
del CONI, l'istante ha proposto i seguenti motivi:
1) erroneità e contraddittorietà della decisione impugnata in
relazione al rigetto del ricorso sotto il profilo della abnormità,
nullità e/o annullabilità e illegittimità del provvedimento per
carenza assoluta di potere ex art. 21-septies legge n. 241/1990 e
comunque per violazione dei principi comunitari in materia, di cui
agli articoli 12 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE (Carta
di Nizza) e 11 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali e alla giurisprudenza della
Corte di giustizia, oltre che costituzionali di cui agli articoli 2,
3, 18, 41, 42 e 48 della Costituzione. Violazione dei predetti
principi e violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del Codice
della giustizia sportiva.
La decisione del Collegio di garanzia dello sport del CONI è
illegittima laddove, nel confermare il provvedimento della Corte
federale di appello, nega la tutela delle libertà e dei diritti del
ricorrente, con ciò violando i principi comunitari (direttamente
applicabili) e costituzionali aventi ad oggetto il diritto
incomprimibile dell'istante di partecipare pienamente alla vita
associativa e alle relative decisioni.
La Corte federale di appello e, di conseguenza, il Collegio di
garanzia hanno erroneamente ritenuto che non sarebbe possibile
disapplicare la norma statutaria FIT, in quanto essa comporterebbe un
sindacato sulle norme da parte del CONI; tale disapplicazione avrebbe
invece dovuto essere operata dall'organo endofederale, avendo esso
natura giurisdizionale;
2) erroneità e contraddittorietà della decisione impugnata in
relazione al rigetto della impugnazione sotto il profilo della
abnormità, nullità e/o annullabilità e illegittimità del
provvedimento per violazione dei principi costituzionali di cui agli
articoli 2, 3, 18, 41, 42 e 48 della Costituzione. Violazione dei
predetti principi costituzionali, dell'art. 2 del Codice della
giustizia sportiva e dell'art. 295 del codice di procedura penale
nonchè violazione e falsa applicazione dell'art. 39, commi 6 e 7,
del codice della giustizia sportiva.
La decisione della Corte federale di appello, confermata dal
Collegio di garanzia dello sport, è manifestamente illegittima
laddove ha ritenuto di non poter sollevare la questione di
legittimità costituzionale, per la natura sommaria del procedimento
di cui all'art. 1.1.4, comma 6, ROF e per i limiti di cognizione dei
giudici endofederali declinati nei commi 6 e 7 dell'art. 39 del
Codice di giustizia sportiva.
Le norme censurate violano, invero, i parametri costituzionali
di cui all'art. 3 della Costituzione, inteso tanto sotto il profilo
dell'uguaglianza quanto sotto il profilo della ragionevolezza e non
discriminazione nel trattamento di situazioni analoghe; violano
altresì gli articoli 41 e 42 della Costituzione che tutelano
(indirettamente) l'autonomia privata, funzionalizzandola al
raggiungimento dell'utilità sociale; gli articoli 2 e 18 della
Costituzione in ragione della autonomia di cui gode l'ordinamento
sportivo rispetto a quello statale e, infine, gli articoli 2 e 48
della Costituzione sotto il profilo del diritto di elettorato passivo
riconosciuto ai cittadini, avente carattere «inviolabile».
La natura di organo giudicante terzo e imparziale del Collegio
di garanzia del CONI avrebbe dovuto convincere quest'ultimo a
sollevare l'incidente di costituzionalità con riferimento ai profili
sopra indicati;
3) erroneità e contraddittorietà della decisione impugnata in
relazione al rigetto della impugnazione sotto il profilo della
abnormità, nullità e/o annullabilità e illegittimità del
provvedimento alla luce richiesta subordinata di lettura
costituzionalmente orientata delle norme relative al numero massimo
di mandati.
La decisione della Corte federale di appello, confermata dal
Collegio di garanzia del CONI, è altresì illegittima in quanto,
ritenendo di non poter operare una lettura costituzionalmente
orientata delle norme che hanno imposto la modifica dello statuto FIT
(e analogamente dello statuto CONI) ha negato la tutela dei diritti
del ricorrente.
La Corte federale di appello ha ritenuto invero di non poter
disapplicare o, comunque, di sollevare la questione di legittimità
costituzionale, anche con riguardo alla norma transitoria di cui
all'art. 6, comma 4, della legge n. 8 del 2018 (che consente a coloro
che svolgono le funzioni di consigliere alla data di entrata in
vigore della legge n. 8/2018 di potersi candidare per un nuovo
mandato), per le medesime ragioni esposte con riguardo alla
disposizione principale.
Si sono costituiti in giudizio la FIT e il CONI, per resistere
al ricorso.
B) In data 23 settembre 2021 in ragione della pubblicazione delle
motivazioni della decisione n. 63/2021 da parte del Collegio di
garanzia dello sport presso il CONI, il ricorrente ha proposto i
seguenti motivi aggiunti:
1) violazione e falsa applicazione dei principi che
sovrintendono alla disapplicazione di norme nazionali e atti interni
contrastanti con le fonti aventi il rango di normativa eurounitaria
sovraordinata direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali.
Violazione e falsa applicazione degli articoli 11 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali e art. 12 della carta di Nizza (quali parti integranti
del diritto eurounitario secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia). Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del codice di
giustizia sportiva del Coni. Carenza assoluta di potere ex art.
21-septies, legge n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione
dei principi generali e delle regole in tema di individuazione dei
c.d. organismi di diritto pubblico, nonchè dell'art. 15, comma 2,
decreto legislativo n. 242/1999 (il «decreto Melandri»), dell'art.
20, comma 1, statuto del Coni e dell'art. 1, comma 1, statuto FIT.
Le motivazioni con le quali il Collegio di garanzia del CONI,
nel confermare la decisione della Corte federale d'appello della FIT,
ha negato la sussistenza dei presupposti per la disapplicazione,
risultano tra loro contraddittorie in quanto da un lato si esclude in
astratto la ricorrenza stessa dei presupposti per la disapplicazione
e dall'altro si nega la disapplicazione stessa per la ritenuta
conformità della previsione censurata ai principi euro-unitari
(articoli 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 12 della Carta di
Nizza).
In ogni caso, il Collegio di garanzia è tenuto ad applicare le
norme dell'ordinamento sportivo, ciò ai sensi dell'art. 2 del codice
di giustizia sportiva.
È, poi, erronea la qualificazione della FIT quale «organismo
di diritto pubblico», come sancito di recente nella sentenza del
Consiglio di Stato n. 5348/2021, sebbene riferita alla FIGC;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (norme sui giudizi di
legittimità costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale) e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(norme sulla Costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come pure degli articoli 39 e 2 del codice di
giustizia sportiva del Coni. Violazione e falsa applicazione art. 295
del codice di procedura civile.
Il Collegio di garanzia - nel negare che gli organi di
giustizia sportiva (la Corte federale d'appello, prima, e il Collegio
di garanzia, poi) siano legittimati a sollevare questione di
costituzionalità delle norme che sono chiamati ad applicare - ha
violato le norme che fissano i presupposti per riconoscere in capo ad
un determinato organo la legittimazione a sollevare questione di
costituzionalità in via incidentale, come l'essere un organo terzo
ed imparziale di ultima istanza;
3) in via subordinata al rigetto del precedente motivo di
ricorso, riproposizione della questione di costituzionalità degli
articoli 16, comma 2, decreto legislativo n. 242/1999 - come
modificato dall'art. 2, comma 1, legge n. 8/2018 - e 6, commi 1 e
2, legge n. 8/2018 ss. TFUE).
La decisione impugnata merita di essere annullata in quanto il
Collegio di garanzia del CONI avrebbe dovuto sollevare questione di
costituzionalità degli articoli 16, comma 2, decreto legislativo n.
242/1999 - come modificato dall'art. 2, comma 1, legge n. 8/2018 - e
6, commi 1 e 2, legge n. 8/2018.
In via subordinata, il ricorrente chiede di sollevare questione
di costituzionalità delle norme citate in quanto contrastanti con
gli articoli 2, 3, 18, 41, 42 e 48 della Costituzione, nonchè 12
della Carta di Nizza, 11 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 20
ss. TFUE;
4) error in iudicando in ordine al rifiuto di interpretazione
costituzionalmente orientata (in riferimento agli articoli 2, 3, 18,
41, 42 e 48 della Costituzione, nonchè 12 della Carta di Nizza, 11
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e 20 ss. TFUE) delle norme transitorie
(articoli. 16, comma 2, decreto legislativo. n. 242/1999, come
modificato dall'art. 2, comma 1, legge n. 8/2018, art. 6, comma 4,
legge n. 8/2018, articoli 54, comma 2, e 62-bis statuto FIT).
Il Collegio di garanzia del CONI ha rifiutato di procedere ad
una interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
transitorie associate all'introduzione del limite dei tre mandati; ed
invero, una lettura «costituzionalmente orientata» delle disposizioni
richiamate e, in particolare, delle disposizioni transitorie dello
statuto della FIT - art. 62-bis - e dello statuto del CONI - art.
36-bis, comma 3 - deporrebbe. nel senso che la regola che fa salva la
candidatura di coloro che siano in carica al momento dell'entrata in
vigore della stessa vada estesa anche a coloro che hanno svolto e
concluso i tre mandati in un periodo antecedente.
Con memoria, la FIT, atteggiandosi alla stregua di un «amicus
curiae» e dopo aver ribadito la correttezza delle decisioni assunte
dalla Federazione alla luce delle norme vigenti dell'ordinamento
sportivo, ha sottolineato l'esigenza di poter contare su un quadro
normativo coerente con i parametri costituzionali, non opponendosi
quindi all'eventuale decisione di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, decreto
legislativo n. 242/1999, come modificato dall'art. 2, comma 1, legge
n. 8/2018 e 6, commi 1 e 2, della legge n. 8/2018, per contrasto con
gli articoli 2, 3, 18, 41, 42, 48, 51 e 117, comma 1, della
Costituzione (quest'ultimo con riferimento all'art. 11 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali ) e art. 12 della Carta di Nizza.
Allo stesso modo, il CONI, dopo aver ribadito la correttezza
dell'operato del Collegio di garanzia, ha anch' esso rappresentato di
non opporsi all'eventuale decisione di sollevare la questione di
legittimità costituzionale della normativa sopra indicata.
Con memoria, il ricorrente ha insistito per l'accoglimento
delle proprie censure.
Con memorie di replica, tutte le parti hanno ribadito le loro
rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza dell'8 novembre 2022, la causa, dopo la
discussione delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la
decisione.

Diritto

1. Con il primo motivo (riproposto con il primo dei motivi
aggiunti e, pertanto, da trattare congiuntamente ad esso), il
ricorrente lamenta la mancata disapplicazione da parte del Collegio
di garanzia del CONI dell'art. 54, comma 2, dello statuto FIT e,
quindi, dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del
1999, come modificato dall'art. 2, comma 1, della legge n. 8 del 2018
(di cui il citato art. 54, comma 2, dello statuto FIT costituisce
diretta applicazione, in forza dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge
n. 8 del 2018, nella parte in cui non consente a coloro che hanno
già svolto tre mandati di candidarsi al Consiglio regionale della
FIT), per contrasto con le regole sovraordinate euro-unitarie ovvero
l'art. 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali e l'art. 12 della Carta di
Nizza; l'istante lamenta, altresì, la qualificazione della FIT quale
«organismo di diritto pubblico» che, secondo il Collegio di garanzia,
giustificherebbe il limite dei tre mandati introdotto dalla normativa
citata.
1.1 Le censure sono infondate.
1.2 Il Collegio è consapevole che la giurisprudenza
amministrativa, coerentemente all'orientamento espresso in materia,
ha ribadito il principio in base al quale le norme euro-unitarie,
essendo di rango superiore a quelle dell'ordinamento interno, vadano
applicate non solo dal giudice nazionale adito ma anche dagli
apparati amministrativi (tra i quali va annoverato anche il Collegio
di garanzia del CONI, come è stato di recente ribadito con sentenza
del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez, I-ter, n.
13943/2022, richiamando sul punto, a sua volta, le sentenze della
Corte costituzionale nn. 49/2011 e 160/2019).
Quella stessa giurisprudenza ha tuttavia affermato - tra l'altro
- che tale meccanismo si traduce in un potere-dovere da parte anche
dei funzionari amministrativi di disapplicare le norme nazionali in
contrasto con il diritto eurounitario, soprattutto se tale conflitto
è stabilito da una fonte univoca che rechi disposizioni «chiare,
precise ed incondizionate»; in tal caso, la disapplicazione è un
obbligo per lo Stato membro in tutte le sue articolazioni e, quindi,
anche per gli apparati amministrativi che, attraverso i suoi
funzionari, siano chiamati ad applicare la norma interna contrastante
con il diritto euro-unitario (cfr, per tutte, CGUE, 22 giugno 1989,
C-103/88 e 24 maggio 2012, C-97/11; Corte costituzionale, sentenza 21
aprile 1989, n. 232; Cons. Stato, VI, 23 maggio 2006, n. 3072; VI,
7874/2019; V, 5 marzo 2018, n. 1342 e, da ultimo, Cons. Stato, Ad
Plenaria, n. 17 e 18/2021).
1.3 Il Collegio è, altresì, consapevole della discussione
ancora in atto in relazione al valore giuridico della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali e della Carta di Nizza; quest'ultima, in particolare,
con l'entrata in vigore del «Trattato di Lisbona» ha assunto il
medesimo valore giuridico dei trattati, ai sensi dell'art. 6 del
Trattato sull'Unione europea, e si pone dunque come pienamente
vincolante per le istituzioni europee e gli Stati membri.
Per quanto riguarda le norme della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ,
poi, a fronte di un orientamento consolidato che ha da sempre
ritenuto che le stesse avessero il valore di norme interposte (nel
senso cioè che sono subordinate alla Costituzione e sovraordinate
rispetto alla legge ordinaria) tanto che, in caso di contrasto con
una norma interna, il giudice era (e') obbligato a sollevare la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte
costituzionale, a seguito della modifica dell'art. 6 del Trattato
sull'Unione europea nella parte in cui si afferma che l'Unione
europea aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali , si è discusso
sugli effetti di tale modifica ovvero se ciò abbia comportato una
«comunitarizzazione» della Convenzione europea.
Ed invero, secondo un recente orientamento, la predetta modifica
avrebbe comportato un ingresso a pieno titolo della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali nel diritto comunitario e, pertanto, anche per le nonne
ivi contenute, varrebbe il principio del primato sul diritto interno
e il dovere di disapplicazione della norma interna in contrasto con
la norma della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali .
1.4 Pur tuttavia, anche a voler ritenere la diretta
applicabilità delle norme della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
della Carta di Nizza nell'ordinamento interno e, quindi, la
possibilità di procedere alla disapplicazione in caso di contrasto
tra norma interna e i principi euro-unitari ivi contenuti, ritiene il
Collegio che non vi siano i presupposti per procedere in tal senso,
con conseguente rigetto delle censure sollevate sul punto dal
ricorrente con riferimento alla decisione del Collegio di garanzia
impugnata in questa sede.
Ed invero, con riferimento al principio del primato del diritto
euro-unitario e agli effetti diretti nell'ordinamento interno, la
Corte di giustizia - come già anticipato - ha sempre enunciato, già
con riferimento ai trattati istitutivi, il principio (poi esteso alle
direttive c.d. self executing) secondo cui i trattati, fonti ed
espressione di un «ordinamento giuridico di nuovo genere», possono
creare effetti per gli Stati e anche per gli individui ogni qualvolta
le sue disposizioni siano «chiare, precise ed incondizionate».
Ed invero, come per le norme delle direttive self executing (o
dettagliate), anche le norme dei Trattati possono essere direttamente
applicabili nell'ordinamento interno se impongono obblighi nei
confronti dello Stato membro che siano chiari, precisi e
incondizionati; solo sussistendo tali presupposti, le norme sono
così idonee a conferire diritti ai singoli e sono quindi applicabili
da qualsiasi autorità amministrativa e giurisdizionale per
riconoscere quei diritti ai cittadini.
1.5 Nella fattispecie in esame, tali caratteristiche non sono
rinvenibili in quanto le norme euro-unitarie invocate dal ricorrente
(art. 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali e art. 12 della Carta di
Nizza) si limitano ad invocare il diritto di libertà di associazione
(come previsto, peraltro, dall'art. 18 della Costituzione) che non
può dirsi in palese contrasto con il limite dei tre mandati
introdotto dall'art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del
1999 (poi, trasposto nell'art. 54, comma 2, dello statuto FIT), nel
senso cioè che le prime non recano una previsione specifica al
riguardo che si ponga in patente contrasto con la normativa interna
di recente introdotta, la quale, invero, non arriva certo a vietare
l'esercizio di tale libertà.
Del resto, come si avrà modo di dire nel prosieguo, non può
escludersi che un limite ai mandati nell'assunzione di incarichi
federali possa essere astrattamente ammissibile (anche se in senso
proporzionale e ragionevole), ma ciò che nel caso rileva è che non
può farsi discendere in via diretta dalla normativa euro-unitaria
invocata dal ricorrente il patente contrasto con il limite introdotto
di recente nell'ordinamento interno dal legislatore del 2018.
Alla luce di quanto sopra esposto, non assume specifico rilievo
l'impedimento alla disapplicazione dedotto dal Collegio di garanzia
nella decisione impugnata circa l'obbligo cogente per gli organi di
giustizia federale (previsto dall'art. 2 del Codice di giustizia
sportiva) di osservare le norme dell'ordinamento sportivo e, in
particolare, quelle adottate dall'ente sovraordinato ovvero il CONI.
Nè rileva, in questa sede, il fatto che il Collegio di garanzia
del CONI abbia qualificato la FIT quale «organismo di diritto
pubblico» (profilo che sarà comunque esaminato nel prosieguo) in
quanto, in disparte il fatto che tale concetto assume valore
nell'ambito del settore dei contratti pubblici, ciò che conta nel
caso di specie è che non sussistano le condizioni per poter
utilizzare l'istituto della disapplicazione che, come detto, è
subordinato a precisi limiti e requisiti.
Da ciò il rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo e
del primo motivo aggiunto.
2. Con il secondo motivo (ribadito nel secondo dei motivi
aggiunti), l'istante lamenta poi l'illegittimità della decisione
impugnata nella parte in cui il Collegio di garanzia del CONI ha
ritenuto di non poter sollevare la questione di legittimità dinanzi
alla Corte costituzionale della normativa più volte richiamata.
2.1 La prospettazione non può essere accolta, dovendosi
condividere quanto argomentato dal Collegio di garanzia nella
decisione impugnata n. 63/2021.
2.2 In quella sede, il Collegio di garanzia del CONI ha avuto
modo di affermare, in particolare, che «l'equilibrio tra la funzione
giustiziale e la tutela giurisdizionale piena è comunque garantito
dal fatto che, coerentemente, il sistema attribuisce agli organi
giurisdizionali della giustizia amministrativa di primo grado e
d'appello, dinanzi al quale possono essere impugnate le decisioni
degli organi di giustizia sportiva, la legittimazione a sollevare in
via incidentale le questioni di legittimità costituzionale...».
Ora, ritiene il Collegio - in disparte per ora la natura
amministrativa degli organi della giustizia sportiva - che, anche
alla luce della giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la
legittimazione di organi non aventi carattere prettamente
giurisdizionale, il fattor comune che ha consentito tale
riconoscimento sta proprio nella definitività o meno della decisione
assunta dall'organismo interessato, anche se in posizione di
effettiva terzietà tra le parti.
Non è un caso, invero, che non sia stata riconosciuta la
legittimazione a sollevare la questione di legittimità
costituzionale al Consiglio di Stato in sede di parere sul ricorso
straordinario al Capo dello Stato, sul presupposto che il Ministro
fosse (nel regime previgente) in grado di superare la decisione
dell'organo consultivo, portando la questione al Consiglio dei
ministri (Corte costituzionale, ordd. nn. 254, 357 e 392 del 2004);
lo stesso è poi avvenuto con riferimento alle Autorità
amministrative indipendenti (Corte costituzionale n. 13/2019) in
quanto, oltre alla loro natura prettamente amministrativa e non
paragiurisdizionale (AGCM in quel caso), le relative decisioni non
possono considerarsi definitive nella misura in cui sono assoggettate
al sindacato del giudice amministrativo.
Si tratta di fattispecie sovrapponibili al caso di specie dove,
alla natura amministrativa degli organi di giustizia sportiva (mai
smentita - come detto - dalle sentenze della Corte costituzionale nn.
49/2011 e 160/2019, come ricordato nella citata sentenza della
Sezione n. 13943/2022), si aggiunge il fatto che le decisioni del
Collegio di garanzia che hanno un rilievo per l'ordinamento statale
(e che, quindi, fuoriescono dall'ambito strettamente sportivo) sono
comunque soggette in particolare al sindacato del giudice
amministrativo, siccome previsto dall'art. 3 del decreto-legge n. 220
del 2003, convertito in legge n. 280 del 2003.
A ciò si aggiunga che, quantomeno con riferimento agli organi di
giustizia endofederale, difetta il requisito della terzietà nella
misura in cui si tratta di un «giudice», peraltro nominato dallo
stesso Consiglio federale di appartenenza, che opera all'interno di
un procedimento giustiziale nel quale è parte la Federazione stessa.
Ora, sebbene il Collegio di garanzia sia un organismo istituito
al di fuori del circuito delle Federazioni sportive, non va
sottaciuto che esso giudica sulla legittimità delle decisioni
assunte dagli organi endofederali che, per le ragioni sopra esposte,
non avrebbero potuto sollevare incidenti di legittimità dinanzi alla
Corte costituzionale; in ogni caso, assume valore dirimente la natura
comunque amministrativa del Collegio di garanzia e soprattutto il
carattere non definitivo delle deliberazioni aventi un rilievo per
l'ordinamento statale che, invero, sono assoggettate al sindacato
degli organi giurisdizionali statali.
3. Concluso l'esame dei primi due motivi del ricorso introduttivo
del giudizio e dei connessi motivi aggiunti, il Collegio, anche alla
luce di quanto rappresentato da tutte le parti del presente giudizio,
ritiene di dover procedere alla verifica dei presupposti per
sollevare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16,
comma 2, decreto legislativo n. 242/1999, come modificato dall'art.
2, comma 1, della legge n. 8/2018, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della
legge n. 8/2018, ai fini della decisione sugli ulteriori motivi di
ricorso.
Ed invero, sebbene il ricorrente abbia prospettato anche una
violazione delle norme euro-unitarie e, in particolare, dell'art. 11
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali e dell'art. 12 della Carta di Nizza, il
Collegio - senza con ciò ripercorrere l'evoluzione della
giurisprudenza costituzionale in tema di «doppia pregiudizialita'» -
ritiene tuttavia di doversi determinare nel senso di percorrere la
strada dell'incidente interno di costituzionalità e non quello del
rinvio pregiudiziale alla CGUE, sul presupposto che, come si avrà
modo di chiarire nel prosieguo, i parametri normativi di principio
violati non si esauriscano nella sola lesione della libertà di
associazione (peraltro, protetta dallo stesso art. 18 della
Costituzione, oltre che successivamente dalla Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
dalla Carta di Nizza) ma in una serie di norme costituzionali ben
più ampia, come gli articoli 2, 3, 41, 42 e 48 della Costituzione,
con ciò aderendo alla tesi secondo cui, nella scelta tra i due
canali della «doppia pregiudiziale», occorre seguire il criterio
della prevalenza del profilo, costituzionale o euro-unitario,
concretamente coinvolto nella vicenda all'esame; ora, posto che,
nella fattispecie in esame, prevale il profilo della possibile
lesione di variegati principi costituzionali, il Collegio ritiene che
vada preferita la strada dell'incidente di costituzionalità dinanzi
alla Corte costituzionale che potrà prendere in esame più profili
di possibile violazione che non si esauriscono nella sola lesione
della libertà di associazione.
A ciò si aggiunga che la libertà di associazione garantita
dalle predette norme eurounitarie (art. 11 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali e art. 12 della Carta di Nizza) non differisce da quella
prevista dalla norma costituzionale interna (art. 18 della
Costituzione), dal che deriva un ulteriore profilo di preferenza per
la scelta di adire la Corte costituzionale in modo da sancire in via
definitiva, attraverso l'eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale, la vigenza o meno della norma di che trattasi
nell'ambito dell'ordinamento interno, differentemente da quanto
potrebbe disporre la CGUE alla quale non è consentito espungere
dall'ordinamento interno la norma in contrasto con il diritto
euro-unitario ma solo sancirne la disapplicazione con riferimento al
caso concreto.
4. Ciò premesso, ritiene il Collegio che la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, decreto
legislativo n. 242 del 1999, come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 8 del 2018, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge n.
8/2018 sia rilevante e non manifestamente infondata.
A) In punto di rilevanza della questione.
Per valutare la rilevanza della questione ai fini della
definizione del presente giudizio, va anzitutto ricostruito il
contesto normativo di riferimento:
l'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8 ha
modificato l'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio
1999, n. 242 che ora così recita: «Gli statuti delle federazioni
sportive nazionali e delle discipline sportive associate prevedono le
procedure per l'elezione del presidente e dei membri degli organi
direttivi, promuovendo le pari opportunità tra donne e uomini. Il
presidente e i membri degli organi direttivi restano in carica
quattro anni e non possono svolgere più di tre mandati. Qualora gli
statuti prevedano la rappresentanza per delega, il CONI, al fine di
garantire una più ampia partecipazione alle assemblee, stabilisce,
con proprio provvedimento, i principi generali per l'esercizio del
diritto di voto per delega in assemblea al fine, in particolare, di
limitare le concentrazioni di deleghe di voto mediante una riduzione
del numero delle deleghe medesime che possono essere rilasciate, in
numero comunque non superiore a cinque. Qualora le federazioni
sportive nazionali e le discipline sportive associate non adeguino i
propri statuti alle predette disposizioni, il CONI, previa diffida,
nomina un commissario ad acta che vi provvede entro sessanta giorni
dalla data della nomina. Gli statuti delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate possono prevedere un
numero di mandati inferiore al limite di cui al presente comma, fatti
salvi gli effetti delle disposizioni transitorie in vigore. La
disciplina di cui al presente comma si applica anche agli enti di
promozione sportiva, nonchè ai presidenti e ai membri degli organi
direttivi delle strutture territoriali delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate»;
altresì, l'art. 6, comma 1 e 2, della citata legge n. 8 del
2018 ha anche previsto i tempi di adeguamento degli statuti del CONI
e delle varie Federazioni sportive, così prevedendo: «1. Entro
quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) adegua lo statuto alle
disposizioni di cui all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'art. 1 della presente
legge. Entro il medesimo termine, il CONI adotta il provvedimento di
cui all'art. 16, comma 2, terzo periodo, del decreto legislativo n.
242 del 1999, come sostituito dall'art. 2 della presente legge.
2. Entro sei mesi dalla data di approvazione delle modifiche
statutarie del CONI, le federazioni sportive nazionali e le
discipline sportive associate, nonchè gli enti di promozione
sportiva, adeguano i loro statuti alle disposizioni di cui all'art.
16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come
sostituito dall'art. 2 della presente legge»;
ora, con riferimento alla modifica dello Statuto della FIT, il
CONI, in carenza del suo adeguamento entro i termini previsti dal
citato art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018, ha nominato,
ai sensi del citato art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 242
del 1998 (come modificato), un commissario ad acta il quale, con
decreto del 20 giugno 2019, ha modificato l'art. 54, comma 2, dello
statuto della FIT nel modo che segue: «Il presidente federale, i
presidenti regionali e provinciali, i componenti del consiglio
federale e dei consigli regionali e provinciali della F.I.T. non
possono svolgere più di tre mandati».
Da tale ricostruzione, risulta evidente che la previsione
contenuta ora nello statuto della FIT costituisce una chiara e
pedissequa applicazione della disposizione contenuta nella norma
primaria (ovvero l'art. 16, comma 2, decreto legislativo n. 242 del
1999) che vieta al presidente e ai membri degli organi direttivi
(federali, come nel caso di specie) di svolgere più di tre mandati
nell'ambito della loro vita associativa.
Peraltro, il fatto che lo statuto della FIT sia stato adeguato in
maniera «coattiva» dal commissario ad acta nominato dal CONI avvalora
ancora di più il fatto che, in assenza di quella previsione
contenuta nella norma primaria, quella fonte normativa non sarebbe
stata oggetto di alcuna modifica nè tantomeno avrebbe previsto un
tale limite assoluto nello svolgimento delle cariche associative.
È evidente che lo scrutinio di legittimità riguarda in via
diretta la norma primaria contenuta nell'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art.
2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, di cui l'art. 54,
comma 2, dello statuto FIT, in forza dell'art. 6, commi 1 e 2, della
legge n. 8/2018, costituisce mera applicazione (come del resto anche
l'art. 36-bis, comma 3, dello statuto del CONI, con riferimento al
CONI stesso).
Sempre in punto di rilevanza, ritiene altresì il Collegio di
dover sgombrare il campo dalla possibilità, prospettata dal
ricorrente, di operare una lettura costituzionalmente orientata del
citato art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, «mutuando» la previsione transitoria contenuta nell'art. 6,
comma 4, della legge n. 8 del 2018 secondo cui «I presidenti e i
membri degli organi direttivi nazionali e territoriali delle
federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive associate e
degli enti di promozione sportiva che sono in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge e che hanno già raggiunto il
limite di cui all'art. 16, comma 2, secondo periodo, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'art. 2 della
presente legge, possono svolgere, se eletti, un ulteriore mandato.
Nel caso di cui al periodo precedente, il presidente uscente
candidato è confermato qualora raggiunga una maggioranza non
inferiore al 55 per cento dei votanti».
Ora, una piana lettura della citata norma transitoria, in
ossequio al principio «in claris non fit interpretatio», non consente
di operare un'estensione nel senso auspicato dal ricorrente anche a
coloro che avevano concluso il mandato prima dell'entrata in vigore
della legge n. 8 del 2018.
Peraltro, a ben vedere, la prospettazione del ricorrente non mira
a ricercare una lettura costituzionalmente orientata del nuovo art.
16, comma 2, del decreto legislativo n. 242 del 1999 nella parte in
cui impone il limite dei tre mandati bensì una lettura estensiva
della predetta norma transitoria contenuta nel citato art. 6, comma
4, della legge n. 8 del 2018 che, tuttavia, come detto, non è
praticabile in ragione della chiarezza della fattispecie ivi
regolata.
Nè può invocarsi il divieto di retroattività delle norme di
cui all'art. 11 delle preleggi in quanto il limite dei tre mandati
opera solo per l'avvenire, pur con il temperamento della citata norma
transitoria, ovvero per il rinnovo delle cariche associative
successive all'entrata in vigore della legge e ciò è sufficiente
per ritenere rispettato il predetto divieto.
Per concludere sul punto della rilevanza, l'art. 16, comma 2, del
decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art.
2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, essendo il presupposto
della modifica statutaria (art. 54, comma 2, dello statuto FIT), ha
costituito il fondamento che ha portato all'esclusione del ricorrente
dalle elezioni per il rinnovo dei consiglieri regionali della FIT, in
relazione al quale non è possibile, ad avviso del Collegio,
percorrere letture costituzionalmente orientate che consentano di
evitare di sollevare l'incidente di costituzionalità dinanzi al
giudice delle leggi.
B) In punto di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018 per violazione degli articoli 2, 3, 18, 41,
42, 48 e 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all'art. 11
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali , e dell'art. 12 della Carta di Nizza.
Al riguardo, va, preliminarmente, esaminata la natura giuridica
della Federazione italiana tennis - FIT anche per individuare
l'esatto parametro costituzionale di riferimento in base al quale
verificare la compatibilità delle norme richiamate come, ad esempio,
l'art. 97 della Costituzione (se trattasi di pubblica
amministrazione) oppure l'art. 18 della Costituzione (se si è di
fronte ad un ente di natura privatistica).
Come detto, il Collegio ritiene che la Federazione italiana
tennis - FIT, almeno con riferimento alla fattispecie in esame, sia
annoverabile tra le associazioni di diritto privato.
Ciò, invero, non solo si ricava dal dato testuale della norma di
riferimento ovvero l'art. 15, comma 2, del decreto legsialtivo n. 242
del 1999 (poi, ribadito nell'art. 1, comma 1, dello statuto FIT) che
annovera, invero, le federazioni sportive nazionali tra le
associazioni con personalità giuridica di diritto privato (la norma
citata aggiunge, poi, che «Esse non perseguono fini di lucro e sono
soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto,
alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di
attuazione»); anche in un settore diverso da quello che si sta
trattando in questa sede (ovvero il diritto di elettorato passivo
degli associati della FIT), lo stesso Consiglio di Stato, nella
sentenza n. 5348/2021, seppure con riferimento alla FIGC (ma ciò
vale anche per le altre Federazioni), ha ritenuto che la predetta
Federazione non fosse annoverabile tra gli organismi di diritto
pubblico, con conseguente non assoggettabilità alla disciplina
dettata in materia di contratti pubblici.
In quel caso, il giudice di appello, sviluppando i parametri
interpretativi forniti dalla Corte di giustizia dell'Unione europea
nella sentenza sulle cause riunite C155/19 e C-156/19 del 3 febbraio
2021, ha escluso che possa riconoscersi un'influenza dominante da
parte del CONI nella gestione delle Federazioni sportive nè
tantomeno la sussistenza «di vincoli idonei a comprimere l'autonomia
di gestione interna».
Ora, sebbene non possa dubitarsi che le Federazioni sportive e,
quindi, la FIT svolgano comunque attività di rilievo pubblicistico
(come la promozione dello sport di riferimento), ciò non vale ad
attribuire alle stesse una soggettività pubblica con il conseguente
assoggettamento ai relativi vincoli normativi.
In questo quadro, il CONI, nella gestione delle Federazioni, ha
sì una funzione di regolazione e controllo ma limitata al settore
delle competizioni sportive e, pertanto, non è tale da far assumere
a queste ultime natura pubblicistica.
Del resto, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n.
160/2019, nel ribadire l'autonomia dell'ordinamento sportivo e la sua
conformità al concetto pluralista dello Stato disegnato nella
Costituzione, ha riconosciuto che il sistema dello «sport» trova
protezione proprio negli articoli 2 e 18 della Costituzione che
garantiscono lo sviluppo della personalità dell'individuo
nell'ambito delle formazioni sociali e che assicurano il diritto di
associarsi liberamente per fini che non sono vietati dalla legge
penale.
Ciò posto con riferimento alla natura giuridica (privata) della
FIT, può ora passarsi ad esaminare i profili di possibile
incostituzionalità dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2, comma 1, della
legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge
n. 8/2018 nella parte in cui esclude agli associati della FIT la
possibilità di candidarsi nell'ambito degli organi direttivi qualora
abbiano già svolto tre mandati elettivi.
Si tratta, invero, di una previsione che rende l'interessato
interdetto in via definitiva dalla possibilità di far parte degli
organi direttivi della FIT, tanto da non poter prendere più parte
attiva nell'attività gestionale e di indirizzo dell'associazione di
che trattasi.
Ciò, ad avviso del Collegio, appare dapprima in contrasto con
gli articoli 2, 3 e 18 della Costituzione nella misura in cui tale
previsione risulta sproporzionata ed irragionevole rispetto agli
obiettivi che il legislatore stesso si era prefissato di raggiungere,
soprattutto se si tratta di incidere su un'associazione di diritto
privato che contribuisce allo sviluppo della personalità
dell'individuo nell'ambito di una formazione sociale come la
Federazione sportiva.
È evidente che la ratio che ha ispirato la modifica legislativa
dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242
operata dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8 sta
nell'evitare «rendite di posizione» da parte di coloro che siedono
negli organi direttivi delle Federazioni, in modo da favorire un
ricambio all'interno degli organi di rappresentanza, ciò
nell'intento di promuovere una maggiore partecipazione alla vita
associativa che costituisce, come detto un modello di sviluppo della
personalità garantito dall'art. 2 della Costituzione.
Pur tuttavia, il Collegio ritiene che tale intervento che
sancisce la definitiva incandidabilità per coloro che hanno già
svolto tre mandati non superi il test di proporzionalità che lo
stesso giudice delle leggi impone di valutare nello scrutinio di una
determinata previsione di legge e che prevede che il legislatore
debba adottare la misura più idonea al conseguimento degli obiettivi
prefissati ma, al contempo, debba scegliere sempre quella meno
restrittiva dei diritti a confronto e meno sproporzionata rispetto al
perseguimento di quegli obiettivi (cfr, Corte costituzionale n.
1/2014 e 71/2015).
Ciò costituisce, invero, una ipotesi di possibile violazione
dell'art. 3 della Costituzione, a maggior ragione se rapportata ai
richiamati articoli 2 e 18 della Costituzione (e, quindi, anche
all'art. 117, comma 1, della Costituzione con riferimento ad art. 11
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, e all'art. 12 della Carta di Nizza) in
quanto una tale misura restrittiva e definitiva costituisce una
rilevante compressione della libertà di associazione dell'individuo
che, in maniera sproporzionata ed irragionevole, viene escluso
definitivamente dalla vita attiva dell'associazione di riferimento
nonchè determina - come documentato da parte ricorrente - anche una
difficoltà a reperire candidati per ricoprire le cariche
associative, con conseguente rischio di influire sul funzionamento
stesso dell' associazione.
Del resto, anche nell'ambito di entità pubblicistiche, si
registrano norme che introducono limiti ai mandati elettivi ma, nella
maggior parte dei casi, tale limite è introdotto con riferimento a
mandati svolti consecutivamente, senza con ciò mai inibire in via
definitiva l'elettorato passivo degli interessati.
Ad esempio, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 173/2019,
ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale
- sollevate dal Consiglio nazionale forense (CNF) in riferimento agli
articoli 3, 48 e 51 della Costituzione - dell'art. 3, comma 3,
secondo periodo, della legge n. 113 del 2017, nella parte in cui
prevede che i consiglieri dei consigli circondariali forensi non
possono essere eletti per più di due mandati consecutivi in quanto
la norma censurata introduceva peraltro un divieto analogo a quello
previsto per altri ordinamenti professionali.
In quella sede, il giudice delle leggi ha avuto modo di affermare
che il divieto del terzo mandato «consecutivo» (e, quindi, non
l'inibizione in via definitiva dell'elettorato passivo) è posto al
fine di favorire (nel senso anche che è sufficiente a favorire) il
fisiologico ricambio all'interno dell'organo, di bloccare il rischio
di cristallizzazione della rappresentanza e di tutelare le condizioni
di eguaglianza stabilite per accedere alle cariche elettive.
In quel caso, poi, è stato ritenuto che tale limitazione ad un
numero di mandati «consecutivi» fosse in linea con il principio del
buon andamento dell'amministrazione, in particolare nelle sue
declinazioni di imparzialità e trasparenza, in modo da tutelare -
anche in considerazione delle numerose funzioni pubblicistiche di
vigilanza e rappresentanza esterna assolte dagli ordini -
l'autorevolezza di una professione oggetto di particolare attenzione
da parte del legislatore per la sua incidenza sull'amministrazione
della giustizia e sul diritto di difesa.
Lo stesso vale, invero, con riferimento ad altre entità
pubblicistiche come i mandati elettivi all'interno degli organi di
autogoverno delle magistrature relativamente ai quali il legislatore,
come noto, ha previsto limiti ai mandati consecutivi senza però
prevedere ipotesi di incandidabilità assolute nel caso di
svolgimento da parte degli interessati di un numero determinato di
mandati (per il Consiglio superiore della Magistratura, vgs art. 104,
sesto comma, della Costituzione; per la Corte dei conti e la
giustizia amministrativa, vgs art. 10, comma 2-bis, della legge n.
117 del 1988).
Ciò deve valere, a maggior ragione, ad avviso del Collegio, con
riferimento agli enti aventi natura privatistica nei quali, peraltro,
in applicazione degli articoli 41 e 42 della Costituzione, le
restrizioni della libertà di iniziativa privata non devono mai
sfociare nell'arbitrarietà e nell'incongruenza - e quindi
nell'irragionevolezza - delle misure, adottate per assicurare
l'utilità sociale (cfr Corte costituzionale 23 novembre 2021, n.
218).
Ora, appare evidente, ad avviso del Collegio, che, per il
perseguimento degli obiettivi prefissati dal legislatore (ovvero
evitare «rendite di posizione» da parte di coloro che siedono negli
organi direttivi delle Federazioni, in modo da favorire un ricambio
all'interno degli organi di rappresentanza), la misura introdotta con
l' art. 2, comma 1, della legge n. 8 del 2018 appare sproporzionata
in quanto lo stesso obiettivo avrebbe potuto essere raggiunto
introducendo misure non definitive o, comunque, meno limitative del
diritto di elettorato passivo per l'assunzione delle cariche
associative.
A ciò si aggiunga il possibile contrasto con gli articoli 2 e 48
della Costituzione nella misura in cui si limita il diritto di
elettorato passivo, avente carattere inviolabile, peraltro
nell'ambito di un ente di diritto privato in cui - come detto - si
esplica la personalità.
Al riguardo, vale quanto già argomentato in precedenza con
riferimento all'esigenza di introdurre misure proporzionate rispetto
agli obiettivi prefissati, in un necessario giudizio di bilanciamento
tra interessi costituzionalmente protetti che, nel caso di specie,
non sembra essere stato svolto in maniera corretta dal legislatore
del 2018.
C) Precisazione.
A fronte di quanto sopra rappresentato, il Collegio è
dell'avviso di dover rimettere nella sua interezza la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018.
In questo contesto non viene direttamente e in primo luogo
ipotizzato un intervento additivo da parte del giudice delle leggi
con riferimento all'elemento della «consecutivita'» dei mandati in
quanto, trattandosi di un'entità con personalità giuridica di
diritto privato, è la stessa Corte costituzionale che dovrà
valutare qual è il limite che al legislatore possa essere imposto
per poter incidere sul diritto di elettorato passivo di un membro di
un'associazione privata, nella misura in cui questa svolga comunque
funzioni nell'ambito di un settore (come quello sportivo) di sicuro
rilievo dal punto di vista pubblicistico.
D) Conclusioni.
In conclusione, il Collegio, previo rigetto dei primi due motivi
del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, ritiene rilevante nel
presente giudizio e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018 (nella parte in cui esclude agli associati
della FIT la possibilità di candidarsi nell'ambito degli organi
direttivi a coloro che abbiano già svolto tre mandati) per
violazione degli articoli 2, 3, 18, 41, 42, 48 e 117, comma 1, della
Costituzione, in relazione all'art. 11 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ,
e dell'art. 12 della Carta di Nizza.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n. 87,
deve essere pertanto disposta l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la decisione della questione di
legittimità costituzionale sollevata con la presente ordinanza.
Deve essere altresì disposta la sospensione del presente
giudizio sino alla definizione del giudizio incidentale sulla
questione di legittimità costituzionale. Devono essere infine
ordinati gli adempimenti di notificazione e di comunicazione della
presente ordinanza, nei modi e nei termini indicati nel dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione prima
ter), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, così dispone:
respinge i primi due motivi del ricorso introduttivo del
giudizio e dei motivi aggiunti;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come modificato dall'art. 2,
comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8, e dell'art. 6, commi 1 e
2, della legge n. 8/2018 (nella parte in cui esclude agli associati
della FIT la possibilità di candidarsi nell'ambito degli organi
direttivi a coloro che abbiano già svolto tre mandati) per
violazione degli articoli 2, 3, 18, 41, 42, 48 e 117, comma 1, della
Costituzione, in relazione all'art. 11 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ,
e dell'art. 12 della Carta di Nizza. Dispone la sospensione del
presente giudizio sino alla definizione del giudizio incidentale
sulla questione di legittimità costituzionale.
Dispone altresì l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, alle parti del presente giudizio ed al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Manda altresì alla Segreteria di comunicare la presente
ordinanza al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente
della Camera dei deputati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 8
novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Arzillo, Presidente;
Daniele Dongiovanni, Consigliere, estensore;
Raffaello Scarpato, referendario.

Il presidente: Arzillo


L'estensore: Dongiovanni