1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 4-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 settembre 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2023 (della Regione Campania) . Trasporto - Trasporto marittimo - Disposizioni in materia di lavoro marittimo - Istituzione di un fondo destinato all'erogazione di contributi alle imprese armatoriali per la formazione iniziale del personale impiegato sulle navi - Previsione che demanda la definizione delle modalita' di presentazione delle domande per l'accesso al contributo, i criteri per la selezione delle stesse, le spese ammissibili, le modalita' di erogazione del contributo, le modalita' di verifica, controllo e rendicontazione delle spese, nonche' le cause di decadenza e revoca a un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - Previsione che i medesimi contributi sono assegnati alle imprese armatoriali con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sulla base delle attivita' di formazione rendicontate, ivi compresi gli oneri per l'acquisizione delle relative certificazioni, qualora si proceda all'assunzione di almeno il 60 per cento del personale formato, e che i corsi di formazione siano svolti avvalendosi dei centri di addestramento autorizzati dal Comando generale del Corpo delle capitanerie di porto. - Decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48 (Misure urgenti per l'inclusione sociale e l'accesso al mondo del lavoro), convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 2023, n. 85, art. 36, comma 1-bis. (23C00163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 4-10-2023)

Ecc.ma Corte costituzionale, ricorso per la Regione Campania
(codice fiscale 80011990636), in persona del presidente della giunta
regionale, on. Vincenzo De Luca, quale legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Almerina Bove (codice
fiscale: BVOLRN70C46I262Z) dell'avvocatura regionale (PEC:
almerinabove@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso cui
desidera ricevere ogni comunicazioneex art. 136 de codice di
procedura civile) domiciliata in Roma, alla Via Poli n. 29, in virtù
di procura speciale allegata in atti e provvedimento autorizzativo
DGRC n. 511 del 30 agosto 2023;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
36, comma 1-bis del decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48 («Misure
urgenti per l'inclusione sociale e l'accesso al mondo del lavoro»),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 luglio 2023, n. 85
(«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 maggio
2023, n. 48, recante misure urgenti per l'inclusione sociale e
l'accesso al mondo del lavoro»), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana 3 luglio 2023, n. 153, per violazione degli
articoli 5, 117, terzo comma e quarto comma, 118, 119 e 120 della
Costituzione, nella parte in cui, nell'istituire il Fondo destinato
all'erogazione di contributi alle imprese armatoriali per la
formazione iniziale del personale impiegato sulle navi, dispone che
la definizione delle modalità di presentazione delle domande per
l'accesso al contributo, i criteri per la selezione delle stesse, le
spese ammissibili, le modalità di erogazione del contributo, le
modalità di verifica, controllo e rendicontazione delle spese,
nonchè le cause di decadenza e revoca è demandata a decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, senza la previa intesa della
Conferenza permanente Stato-regioni e comunque senza alcun
coinvolgimento delle regioni; nonchè nella parte in cui prevede che
l'assegnazione dei contributi alle imprese armatoriali sia disposta
con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sulla
base delle attività di formazione rendicontate, e previa assunzione
di almeno il 60% del personale formato; e altresì nella parte in cui
dispone che i corsi di formazione sono svolti avvalendosi dei centri
di addestramento autorizzati dal Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto.
1. L'art. 36 del decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 4 maggio 2023, n.
103), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 luglio 2023, n. 85
- pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 3
luglio 2023, n. 153 - al comma 1-bis, introdotto dalla legge di
conversione, dispone che «Al fine di incrementare la sicurezza del
trasporto marittimo è istituito, nello stato di previsione del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, un fondo con una
dotazione di 1 milione di euro per l'anno 2023 e di 2 milioni di euro
per ciascuno degli anni dal 2024 al 2026, destinato all'erogazione di
contributi alle imprese armatoriali per la formazione iniziale del
personale impiegato sulle navi, con particolare riferimento alle
figure professionali mancanti di sezioni di coperta, macchine, cucina
e camera. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sono definiti le modalità di presentazione delle domande per
l'accesso al contributo, i criteri per la selezione delle stesse, le
spese ammissibili, le modalità di erogazione del contributo, le
modalità di verifica, controllo e rendicontazione delle spese,
nonchè le cause di decadenza e revoca. I contributi di cui al primo
periodo sono assegnati alle imprese armatoriali con decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sulla base delle
attività di formazione rendicontate, ivi compresi gli oneri per
l'acquisizione delle relative certificazioni, qualora si proceda
all'assunzione di almeno il 60 per cento del personale formato. I
corsi di formazione sono svolti avvalendosi dei centri di
addestramento autorizzati dal Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto. Agli oneri derivanti dall'attuazione del
presente comma, pari a 1 milione di euro per l'anno 2023 e a 2
milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2024 al 2026, si
provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di
spesa di cui all'art. 3, comma 33 della legge 24 dicembre 2007, n.
244.» (1) .
2. Il menzionato comma 1-bis ha, dunque, istituito un fondo
destinato all'erogazione di contributi alle imprese armatoriali per
la formazione iniziale del personale impiegato sulle navi, con
dotazione, per l'anno 2023, di 1 milione di euro e, per ciascuno
degli anni dal 2024 al 2026, di 2 milioni di euro demandando a un
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la
definizione delle modalità di presentazione delle domande per
l'accesso al contributo, i criteri per la selezione delle stesse, le
spese ammissibili, le modalità di erogazione del contributo, le
modalità di verifica, controllo e rendicontazione delle spese,
nonchè le cause di decadenza e revoca e dettando essa stessa (ai
periodi secondo, terzo e quarto) alcune disposizioni di dettaglio in
merito ai presupposti, condizioni e modalità di assegnazione dei
contributi. L'art. 36, comma 1-bis del menzionato decreto afferisce,
a tutta evidenza, alle materie del «trasporto pubblico locale», della
«formazione professionale», del «lavoro», delle «grandi reti di
trasporto e navigazione», della «tutela e sicurezza del lavoro»,
tutte chiaramente riconducibili alla titolarità delle regioni, a
mente degli articoli 117 e 118 della Costituzione, a titolo di
competenza legislativa concorrente e/o residuale; e, tuttavia, in
patente violazione delle prerogative costituzionali riconosciute alle
regioni, non ne prevedono alcuna forma di coinvolgimento nella
disciplina del fondo medesimo.
3. Le disposizioni di cui all'art. 36, comma 1-bis, periodo
secondo, terzo e quarto del decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 luglio 2023, n. 85, sono
costituzionalmente illegittime e gravemente lesive delle attribuzioni
della regione ricorrente per i seguenti,

Motivi

Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della
costituzione nonchè del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Come sopra rilevato, il comma 1-bis dell'art. 36 del
decreto-legge n. 48/2023, convertito, con modificazione, dalla legge
n. 85/2023, al fine di incrementare la sicurezza del trasporto
marittimo, istituisce (primo periodo) un fondo destinato
all'erogazione di contributi alle imprese armatoriali per la
formazione professionale del personale impiegato sulle navi, con
particolare riferimento alle figure professionali mancanti di sezioni
di coperta, macchine, cucina e camera. La norma dispone che il fondo
venga ripartito secondo criteri e modalità da stabilirsi con decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze (secondo periodo del comma
1-bis), e detta essa stessa (terzo e quarto periodo) una disciplina
attuativa di dettaglio, definendo presupposti, condizioni e modalità
sia dell'assegnazione dei contributi che dello svolgimento
dell'attività di formazione. Le disposizioni dei menzionati periodi
secondo, terzo e quarto del comma 1-bis dell'art. 36 cit. sono
gravemente lesivi delle attribuzioni delle regioni, come riconosciuti
dalle norme costituzionali indicate in epigrafe, in quanto
pretermettono il necessario coinvolgimento delle autonomie
territoriali, pur afferendo ad ambiti che la Costituzione assegna
alla competenza regionale. Ed invero, la materia del trasporto
pubblico locale appartiene, come noto, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma della Costituzione, alla competenza legislativa residuale
regionale (cfr. sentenza n. 163/2021; sentenza n. 129/2021; sentenza
n. 38/2021; sentenza n. 74/2019), così come da ricondurre alla
legislazione residuale regionale è la materia della formazione
professionale (cfr. sentenza n. 287/2012; sentenza n. 50/2005) ed
anche la materia del lavoro. A tal riguardo si rileva che, per
costante insegnamento di codesta Corte, il legislatore statale non
può porsi in contrasto con i criteri e limiti del sistema di
autonomia finanziaria regionale delineato dall'art. 119 della
Costituzione, che non consentono finanziamenti di scopo per finalità
non riconducibili a funzioni di spettanza statale (cfr. sentenza n.
423 del 2004). Eccezioni a tale divieto sono possibili soltanto
nell'ambito e stretti limiti di quanto previsto dagli articoli 118,
primo comma, 119, quinto comma e 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione. In particolare, il quinto comma dell'art. 119 della
Costituzione, autorizza due specifiche e tipizzate forme di
intervento finanziario nelle materie di competenza delle regioni ed
enti locali: l'erogazione di risorse aggiuntive rispetto
all'ordinaria autonomia finanziaria regionale o locale, a condizione
che lo Stato abbia previamente attuato le previsioni dei primi
quattro commi del medesimo articolo, così da garantire alle
autonomie locali che le loro entrate finanzino integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite; oppure la realizzazione di
interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città
metropolitane e regioni. Ebbene con specifico riferimento
all'istituzione di fondi con destinazione vincolata in materia
regionale, con sentenza n. 254 del 2013, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha chiarito che «l'art. 119 della Costituzione, vieta
al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza
legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a
destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali
misure, infatti, possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi,
di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni
e degli enti locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di
indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle
regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (cfr. anche
sentenza n. 168 del 2008, nonchè, in termini sostanzialmente
coincidenti, ex plurimis, sentenze n. 50 del 2008, n. 201 del 2007
en. 118 del 2006). Con plurime pronunce codesta Corte costituzionale
ha, ulteriormente, precisato che «nel caso in cui un fondo istituito
con legge statale incida su ambiti non riconducibili ad un'unica
materia, devono distinguersi due ipotesi. Se una materia è
nettamente prevalente sulle altre, essa determina la competenza
legislativa e, qualora questa sia statale, determina anche la
legittimità del fondo con vincolo di destinazione. Se, invece, non
vi è una materia sicuramente prevalente, riconducibile alla
competenza dello Stato, si applica il principio di leale
collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia delle loro
competenze (sentenze n. 63 e n. 50 del 2008; n. 201 del 2007; n. 211
e n. 133 del 2006); strumenti che possono assumere, rispettivamente,
la forma di intese o pareri, a seconda del maggiore o minore impatto
dell'intervento finanziario statale sulle competenze regionali
(sentenza n. 6 del 2004)». Nel caso di specie, il legislatore statale
interviene nelle materie, sopra indicate, di competenza residuale
delle regioni; e incide, altresì, sulle materie delle «grandi reti
di trasporto e di navigazione» e «tutela e sicurezza del lavoro»,
oggetto di competenza regionale concorrente, tuttavia pretermettendo
ogni coinvolgimento delle autonomie territoriali. Ne deriva, chiara,
la violazione delle norme indicate in rubrica. Tale violazione,
d'altronde, appare tanto più grave tenuto conto che nel dossier n.
35 del 22 giugno 2023 - Elementi per la valutazione degli aspetti di
legittimità costituzionale, prodotto dal servizio studi
-Dipartimento istituzioni della Camera dei deputati nel corso del
procedimento di conversione del decreto-legge n. 48/2023 (2) , è
espressamente richiamata la giurisprudenza costituzionale in merito
al necessario coinvolgimento delle regioni (anche)laddove vi sia un
intreccio tra competenze statali e regionali, in virtù del principio
di leale collaborazione che ritrova nello strumento dell'intesa la
sua cristallizzazione. Tra l'altro, il citato dossier proprio con
riferimento alla disposizione di cui all'art. 36, comma 1-bis, «alla
luce di questo intreccio di competenze», segnala la necessità di
valutare ulteriori forme di coinvolgimento del sistema delle
autonomie territoriali (cfr. pag. 6). Indicazione, del tutto,
disattesa dal legislatore. Codesta Corte ha più volte affermato che
nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con vincolo di
destinazione, incidente su materie di competenza regionale (residuale
o concorrente), il principio di leale collaborazione impone, ai fini
della salvaguardia di tali competenze, che la legge statale preveda
strumenti di coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione
della normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalità del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali (da ultimo, sentenze
n. 123 e n. 114 del 2022) e, a più riprese, ha precisato che
«l'esercizio unitario, che consente di attrarre insieme alla funzione
amministrativa anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, che devono
essere condotte in base al principio di lealta'» (in tal senso, cfr.
sentenze n. 303 del 2003, n. 6 del 2004, n. 383 del 2005, n. 331 del
2010, n. 182 del 2013, n. 261/2015, n. 21/2016, e le sentenze n.
211/2016 e n. 61/2018 emesse su ricorsi in via principale per
questione di legittimità costituzionale promossi dalla Regione
Campania avverso rispettivamente l'art. 1, comma 224, ed il comma 202
della legge 23 dicembre 2014, n. 190 «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)»). La necessità di predisporre simili strumenti è stata
affermata «in primo luogo, quando vi sia un intreccio (ovvero una
interferenza o concorso) di competenze legislative, che non permetta
di individuare un «ambito materiale che possa considerarsi nettamente
prevalente sugli altri» (sentenza n. 71 del 2018; in senso analogo,
sentenze n. 114 e n. 40 del 2022, n. 104 del 2021, n. 74 e n. 72 del
2019 e n. 185 del 2018); in secondo luogo, nei casi in cui la
disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella cosiddetta
attrazione in sussidiarietà della stessa allo Stato, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 123, n.
114 e n. 40 del 2022, n. 74 del 2019, n. 71 e n. 61 del 2018)»;
Peraltro, proprio con specifico riferimento alla materia del
trasporto pubblico locale, la richiamata sentenza del 14 giugno 2016,
n. 211, ha chiarito che «[...] proprio perchè tale finanziamento
interessa materia comunque di competenza residuale regionale quale è
il trasporto pubblico locale, occorre assicurare il pi ampio
coinvolgimento del sistema regionale in ordine al riparto delle
risorse finanziarie in oggetto; coinvolgimento che si realizza
attraverso lo strumento della «previa intesa», con la Conferenza
permanente Stato-regioni».
Gli indicati principi, elaborati da copiosa giurisprudenza
costituzionale, trovano applicazione anche in materia di formazione
professionale e lavoro - parimenti di competenza residuale regionale
- nonchè con riferimento a tutte le ulteriori materie, sopra
indicate, di competenza regionale concorrente, e risultano del tutto
disattese dalle norme impugnate.

(1) La norma è immediatamente preceduta dalla disposizione di cui al
comma 1, a mente della quale «Al fine di mitigare gli effetti
negativi derivanti dalla contingente carenza di marittimi
comunitari e per consentire la prosecuzione delle attività
essenziali marittime, la continuità territoriale, la
competitività ed efficienza del trasporto locale ed insulare via
mare, limitatamente alle navi traghetto ro-ro e ro-ro pax,
iscritte nel registro internazionale, adibite a traffici
commerciali tra porti appartenenti al territorio nazionale,
continentale e insulare, anche a seguito o in precedenza di un
viaggio proveniente da o diretto verso un altro Stato, si può
derogare, per un periodo non superiore a tre mesi, alle
limitazioni di cui agli articoli 1, comma 5, e 2, comma 1-ter del
decreto-legge 30 dicembre 1997, n. 457, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30, attraverso
accordi collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni
sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente
più rappresentativi a livello nazionale».

(2) Il dossier è reperibile al link:
https://www.camera.it/leg19/126?leg=19&amp;idDocumento=1238

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 36, comma 1-bis del decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 luglio 2023, n. 85,
nella parte in cui - con riferimento al Fondo istituito per
l'erogazione di contributi alle imprese armatoriali per la formazione
iniziale del personale impiegato sulle navi, previsto al primo
periodo del comma 1-bis - demanda la definizione delle modalità di
presentazione delle domande per l'accesso al contributo, i criteri
per la selezione delle stesse, le spese ammissibili, le modalità di
erogazione del contributo, le modalità di verifica, controllo e
rendicontazione delle spese, nonchè le cause di decadenza e revoca
ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, senza
prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle regioni; nonchè nella
parte in cui stabilisce esso stesso - invece di prevederne la
definizione previo coinvolgimento delle regioni - una disciplina
attuativa di dettaglio, disponendo, al terzo e quarto periodo, che i
contributi sono assegnati alle imprese armatoriali con decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sulla base delle
attività di formazione rendicontate, ivi compresi gli oneri per
l'acquisizione delle relative certificazioni, qualora si proceda
all'assunzione di almeno il 60 per cento del personale formato e che
i corsi di formazione sono svolti avvalendosi dei centri di
addestramento autorizzati dal Comando generale del Corpo delle
capitanerie di porto.
Napoli-Roma, 1° settembre 2023

L'avvocato: Bove