1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 (della Regione Liguria). Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Previsto definanziamento delle leggi di spesa totalmente non utilizzate negli ultimi tre anni - Lamentata incidenza della disposizione sullo stanziamento del bilancio di previsione per l'anno 2010, di 44 milioni di euro, destinato al Fondo nazionale per la montagna, per il quale gli organi dello Stato non hanno assunto atto formale di impegno - Lamentata alterazione della programmazione regionale relativa alle comunita' montane, violazione del legittimo affidamento, mancata partecipazione della Conferenza Stato-Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e della competenza legislativa residuale in materia di comunita' montane della Regione, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 1. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle Regioni, con riferimento ai trattamenti economici degli organi politici - Riassegnazione al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Lamentata imposizione di un vincolo specifico nell'ipotesi in cui la disposizione debba essere interpretata come un vincolo per le Regioni a ridurre le indennita' dei titolari degli organi politici, ovvero lamentata assegnazione degli importi a un fondo dello Stato, nell'ipotesi in cui la disposizione sia ritenuta non cogente quanto all'an della specifica riduzione di spesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria regionale, lesione della autonomia organizzativa e delle competenze di settore delle Regioni, violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di ragionevolezza. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97, primo comma, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Misure di vario contenuto volte al contenimento della spesa pubblica, quali la puntuale riduzione delle indennita', compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilita' corrisposti ai componenti di organi collegiali e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, riduzione del numero dei componenti di organi collegiali, riduzione della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, riduzione di spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e rappresentanza, divieto di sponsorizzazioni, riduzione di spese per missioni, formazione e auto, divieti in materia di attivita' societaria - Definizione delle predette disposizioni, indirizzate alle Regioni e agli enti del Servizio sanitario regionale, quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, le societa' pubbliche - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19 e 20, primo periodo. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Accantonamento, a decorrere dal 2011, di una quota pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto ordinario, per essere successivamente destinata alle regioni medesime che abbiano attuato quanto stabilito dall'art. 3 del d.l. n. 2 del 2010, convertito con la legge n. 42 del 2010 - Prevista attuazione con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Ritenuta natura sostanzialmente regolamentare dell'atto e previsione del parere in luogo dell'intesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente e della potesta' regolamentare della Regione, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 20, terzo periodo. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Esclusione che il personale dipendente contrattualizzato possa essere autorizzato ad usare il mezzo proprio per recarsi in missione, con conseguente divieto di corrispondere una qualche indennita' chilometrica - Lamentato ostacolo allo svolgimento delle attivita' pubbliche - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, comma 12, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 117, commi terzo, quarto, quinto, ottavo e nono, e 118, commi secondo e terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Taglio per il triennio 2011-2013 dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche dirigenti, nella misura del 5 per cento per la parte eccedente i 90.000 euro e del 10 per cento per la parte eccedente i 150.000 euro - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per le pubbliche amministrazioni di incrementare le risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Ricorso della Regione Liguria - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto di corrispondere importi per l'espletamento di incarichi di livello dirigenziale aggiuntivi - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto, riferito ai rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008/2009, di determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento, anche con riguardo ai contratti e agli accordi gia' stipulati - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Efficacia delle progressioni di carriera del personale contrattualizzato, negli anni 2011-2013, ai fini esclusivamente giuridici - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa, vincolanti le Regioni, gli enti locali, gli enti regionali, intervento statale unilaterale nella contrattazione collettiva con riduzione dei trattamenti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione e degli enti locali, violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, violazione della riserva di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni, del principio di ragionevolezza e del diritto a un trattamento proporzionato al lavoro prestato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 39, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo per le Regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Previsione che le disposizioni predette costituiscano principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Societa' non quotate, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche - Obbligo di adeguamento delle politiche assunzionali alle disposizioni introdotte per le amministrazioni pubbliche - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 29. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Limiti alle assunzioni degli enti pararegionali e paracomunali - Lamentata introduzione di puntuali e dettagliate limitazioni a singole voci di spesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali, lesione dei principi di ragionevolezza, buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 36. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Concorso delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013 in termini di fabbisogno e indebitamento netto nella misura di 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e di 4.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2012 - Riduzione delle risorse statali spettanti alle Regioni nella misura di 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e di 4.500 milioni di euro annui a decorrere dal 2012 - Lamentata introduzione di norme auto applicative e non transitorie, mancanza di concertazione, mancato finanziamento delle funzioni attribuite alle Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia amministrativa regionale, delle competenze legislative concorrenti della Regione, violazione del principio di corrispondenza tra funzioni conferite e risorse necessarie. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 2, comma 2, lett. ll); legge 31 dicembre 2009, n. 196. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Obbligo di riduzione della spesa per il personale e relativa sanzione del blocco delle assunzioni - Lamentata impossibilita' di articolare la riduzione in un triennio, mancanza di una procedura in contraddittorio per l'accertamento del superamento dei limiti - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale, lesione dei principi di ragionevolezza, buona amministrazione, di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 7, sostitutivo del comma 557, dell'art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, comma quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Patto di stabilita' interno - Divieto assoluto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale, possibilita' per i restanti enti di procedere ad assunzioni nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente - Lamentata esorbitanza del potere statale di dettare norme di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza regionale sul personale e sulla propria organizzazione, violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9, sostitutivo dell'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Amministrazione pubblica - Partecipazioni pubbliche - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Divieto ai Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire societa', e obbligo di liquidare le partecipazioni gia' detenute entro il 31 dicembre 2011 - Limitazione del numero delle societa' partecipabili per i Comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti - Previsione di decreto ministeriale per la determinazione delle modalita' attuative - Lamentata introduzione di norme puntuali e autoapplicative, compressione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione e dei comuni, esercizio da parte dello Stato della potesta' regolamentare in materia concorrente, omessa previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni o Unificata - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa regionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 32. - Costituzione, artt. 114, comma secondo, 117, comma sesto, e 119. Energia - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Proroghe di concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico - Lamentata introduzione di norme di dettaglio - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Regione nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, e in materia di gestione del demanio idrico. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 15, commi 6-ter, lett. b) e d), e 6-quater. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 86 e ss.; d.P.C.m. 12 ottobre 2000. Regioni (in genere) - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Dissenso fra Stato e Regione o Province autonome in sede di conferenza dei servizi - Possibilita' di superare il mancato raggiungimento dell'intesa con deliberazione del Consiglio dei ministri, non solo nelle materie di competenza statale, ma anche in quelle di competenza delle Regioni - Lamentata introduzione di una nuova ipotesi di potere sostitutivo straordinario del Governo al di fuori dei presupposti costituzionali, previsione di una intesa debole anziche' di una intesa di carattere forte - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia regionale, delle attribuzioni legislative e amministrative della Regione, del principio di leale collaborazione - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 3, lett. b), modificativo dell'art. 14-quater, commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 117 e 118. Regioni (in genere) - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Disciplina relativa alla conferenza dei servizi - Qualificazione come attinente ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi della lett. m) dell'art. 117, secondo comma, Cost. - Lamentata erroneita' della autoqualificazione, ritenuta incidenza su ambiti di legislazione regionale di natura esclusiva o concorrente con avocazione degli stessi allo Stato - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4, modificativo dell'art. 29, comma 2-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Amministrazione pubblica - Iniziativa economica privata - Edilizia e urbanistica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Introduzione della "Segnalazione certificata di inizio attivita'" (SCIA) sostitutiva della "Denuncia di inizio attivita'" (DIA) - Ritenuta applicabilita' della nuova disciplina della DIA commerciale (SCIA) anche al settore dell'edilizia, con estensione alla DIA edilizia della facolta' di immediato inizio dell'attivita' - Lamentata sostituzione diretta della preesistente normativa sia statale che regionale nei settori del commercio, artigianato, turismo, attivita' commerciali, interferenza con i poteri di controllo attribuiti agli enti locali, nonche' interferenza nella materia del governo del territorio attraverso regole di dettaglio irrazionali e foriere di abusi - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, violazione dell'autonomia e delle funzioni amministrative degli enti locali, lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' e di buon andamento dell'amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-bis, sostitutivo dell'art. 19, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 97, primo comma, 114, comma secondo, 117, commi terzo e quarto, e 118, primo comma. Amministrazione pubblica - Iniziativa economica privata - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Previsione che la disciplina della SCIA, nella sua integralita', attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. e) e m), Cost. - Lamentata erroneita' della autoqualificazione, ritenuta incidenza su ambiti di legislazione regionale di natura esclusiva o concorrente con avocazione degli stessi allo Stato - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione in materia di governo del territorio, tutela della salute, ordinamento degli uffici regionali, artigianato, turismo, commercio. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-ter. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. (010C0776) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2010)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore Claudio Burlando, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 21 settembre 2010, n. 1095 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di questi in via Confalonieri, n.5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 1;
dell'articolo 5, comma 1;
dell'articolo 6, commi 3; 5; 6; 7; 8; 9; 11; 12; 13; 14; 19; 20;
dell'articolo 9, commi 2; 2-bis; 3; 4; 21; 28; 29 e 36;
dell'articolo 14, commi 1; 2; 7; 9 e 32;
dell'articolo 15, commi 6-ter, lett. b) e d); 6-quater;
dell'articolo 49, commi: 3, lettera b) che introduce il nuovo
comma 3 dell'articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241; 4;
4-bis e 4-ter,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010,
n. 122, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010,
per violazione degli articoli 3, 97, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

Con il decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, il Governo ha
adottato Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica.
Si tratta di un ampio intervento normativo, diviso in tre titoli:
nel primo sono comprese norme di Stabilizzazione finanziaria, volte a
ridurre la spesa, nel secondo norme di Contrasto all'evasione fiscale
e contributiva e nel terzo norme riguardanti Sviluppo ed
infrastrutture.
Diverse delle norme contenute nel primo titolo, però, non
tengono affatto conto delle regole costituzionali in materia di
coordinamento finanziario, le quali, pur attribuendo allo Stato un
consistente potere di guida, garantiscono al tempo stesso -
all'interno di quel potere di guida - le autonome determinazioni di
ciascuna Regione (e per il presente ricorso della Regione Liguria)
nell'esercizio della propria autonomia di spesa.
Numerose disposizioni, invece, contravvenendo alle regole
costituzionali, pongono alle Regioni (ed agli enti locali) limiti
rigidi a voci specifiche di spesa, incidendo su decisioni già prese,
fondi già stanziati e determinando la conseguenza di gravi tagli ai
servizi pubblici erogati con le risorse regionali, con rilevanti ma
inevitabili effetti negativi sui cittadini liguri.
L'inclusione della Regione e degli enti locali e pararegionali
tra i destinatari delle Torme impugnate avviene sia - a volte -
mediante diretto ed espresso riferimento alle Regioni sia - in altri
casi - mediante il riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui
al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
cioè a quelle elencate annualmente dall'ISTAT entro il 31 luglio di
ogni anno.
E tale elenco (e precisamente, per quanto riguarda l'anno 2010,
l'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e di
finanza pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio
2010, n. 171) comprende espressamente, nella sezione «Amministrazioni
locali», tra l'altro, le regioni e le province autonome, i comuni, le
comunità montane e le unioni di comuni, gli enti per il diritto allo
studio universitario, gli enti per il turismo, gli enti regionali del
lavoro, le aziende ospedaliere, le Asl, gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico e diversi altri enti rientranti
nell'orbita regionale.
Risulta poi lesiva una norma contenuta nel terzo titolo, cioè
l'art. 49, che muta la disciplina della conferenza di servizi e della
denuncia di inizio attività, oltre ad attrarre d'autorità tali
istituti alla competenza esclusiva statale.
Le disposizioni che di seguito si illustreranno, dunque,
risultano illegittime e lesive delle competenze costituzionali della
Regione per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1.
L'art. 1 si intitola Definanziamento delle leggi di spesa
totalmente non utilizzate negli ultimi tre anni e dispone che «le
autorizzazioni di spesa i cui stanziamenti annuali non risultano
impegnati sulla base delle risultanze del Rendiconto generale dello
Stato relativo agli anni 2007, 2008 e 2009 sono de finanziate». La
disposizione aggiunge che «con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze
da adottare entro il 30 settembre 2010 sono individuate per ciascun
Ministero le autorizzazioni di spesa da definanziare e le relative
disponibilità esistenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto-legge»; le disponibilità così individuate «sono versate
all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al fondo
ammortamento dei titoli Stato».
Ora, il d.P.C.m. 17 dicembre 2009 (doc. 2), che approva il
bilancio di previsione della Presidenza del Consiglio per l'anno
2010, stanzia più di 44 milioni di euro per il Fondo nazionale per
la montagna (v. il punto 7.1.2), ma ad esso non risulta essere
seguito, da parte degli organi statali, alcun formale atto di
impegno. Gli stanziamenti in questione sono allocati nel capitolo
7620 del bilancio regionale 2010.
Esiste dunque il fondato timore che esso rientri tra le norme
definanziate.
La norma di definanziamento di cui all'art. 1, dunque, incide
sull'autonomia finanziaria della Regione (art. 119 Cost.) e sulla
competenza legislativa piena in materia di comunità montane, dato
che codesta Corte in più occasioni ha precisato che le comunità
montane ricadono nell'art. 117, comma 4, Cost. (v. sentt. nn.
237/2009, 456/2005 e 244/2005).
Una somma già stanziata nel bilancio della Presidenza del
Consiglio e già destinata alle regioni - della quale dunque queste
avevano tenuto conto nell'impostare il proprio bilancio ed i propri
programmi - viene «avocata» allo Stato per un mancato impegno che non
dipende da alcuna inerzia o colpa della Regione ma dallo Stato
stesso.
Ciò - oltre a discostarsi dal principio di leale collaborazione
tra istituzioni - altera, con tutta evidenza, la programmazione già
compiuta dalla Regione, violando un legittimo affidamento e
condizionando le scelte finanziarie e legislative relative alle
comunità montane.
Nè varrebbe replicare che lo stanziamento di cui al d.P.C.m. 17
dicembre 2009 non ha una specifica garanzia costituzionale: più
volte codesta Corte ha dichiarato l'illegittimità di leggi statali
che, in una materia costituzionalmente spettante alle Regioni,
intervenivano in modo restrittivo per l'autonomia regionale, anche se
lo specifico «vantaggio» tolto non aveva garanzia costituzionale.
Tanto più ciò deve valere quando il «pentimento» statale incida in
una materia delicata quale l'equilibrio del bilancio regionale, che
legittimamente poteva impegnare e disporre di spese per le quali
erano assicurate corrispondenti entrate.
Si noti, inoltre, che la procedura di «definanziamento»,
nonostante incida gravemente sull'equilibrio finanziario delle
regioni, non prevede alcuna partecipazione della Conferenza
Stato-Regioni: con violazione, anche sotto questo particolare
profilo, del principio di leale collaborazione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1.
L'art. 5 è inserito nel capo II, Riduzione del costo degli
apparati politici ed amministrativi, ed è intitolato Economie negli
Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici.
Il comma 1 statuisce che «per gli anni 2011, 2012 e 2013, gli
importi corrispondenti alle riduzioni di spesa che, anche con
riferimento alle spese di natura amministrativa e per il personale,
saranno autonomamente deliberate entro il 31 dicembre 2010, con le
modalità previste dai rispettivi ordinamenti dalla Presidenza della
Repubblica, dal Senato della Repubblica, dalla Camera dei deputati e
dalla Corte costituzionale sono versati al bilancio dello Stato per
essere riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato»;
si aggiunge che «al medesimo Fondo sono riassegnati gli importi
corrispondenti alle riduzioni di spesa che verranno deliberate dalle
regioni, con riferimento ai trattamenti economici degli organi
indicati nell'art. 121 della Costituzione».
Non è chiaro se l'ultimo periodo del comma 1 intenda vincolare
le regioni a ridurre le indennità dei titolari degli organi
politici, o intenda solo fissare la destinazione delle risorse
corrispondenti alle riduzioni che eventualmente le regioni
disporranno.
Nel primo caso, la norma sarebbe chiaramente illegittima per
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., in quanto stabilirebbe un
vincolo ad una voce di spesa specifica e particolare: e, dunque,
avrebbe carattere dettagliato in materia di competenza concorrente,
nella quale lo Stato ha titolo soltanto a dettare principi
fondamentali. Si può ricordare qui, a conferma, la sent. n.
157/2007, che ha dichiarato l'illegittimità di una norma della legge
n. 266/05 che riduceva del 10% le indennità corrisposte ai titolari
degli organi politici regionali.
Ma anche ove si intendesse la disposizione come non cogente
quanto all'an della specifica riduzione di spesa, in applicazione
del canone della interpretazione conforme a Costituzione, l'ultimo
periodo del comma 1 sarebbe in ogni modo illegittimo perchè prevede
l'assegnazione degli importi al Fondo per l'ammortamento dei titoli
di Stato, ovvero l'assegnazione di tale fondo allo Stato.
In pratica, si applica un meccanismo contrario a quello previsto
dall'art. 119 della Costituzione: anzichè essere lo Stato a
finanziare le regioni, si obbligano le regioni a finanziare lo Stato
mediante gli stessi fondi che in attuazione della Costituzione lo
Stato assegna alle regioni.
Ciò implica lesione dell'autonomia finanziaria regionale perchè
risorse che provengono dalle entrate generali della regione vengono
«avocate» allo Stato senza altra ragione che la circostanza che la
regione spende di meno per una specifica voce di spesa.
L'ingerenza nell'autonomia finanziaria regionale non si può
giustificare a titolo di coordinamento della finanza pubblica perchè
la norma è dettagliata, va a colpire una specifica e minuta voce di
spesa.
Oltre all'art. 119, l'art. 5, comma 1, viola anche gli artt. 117
e 118 Cost. perchè impedisce alla regione di utilizzare gli importi
in questione per altri scopi, da essa individuati nell'esercizio
della propria autonomia organizzativa e delle proprie competenze di
settore.
Einfine violato il principio di buon andamento e di
ragionevolezza di cui all'art. 97, comma primo, e all'art. 3 Cost.,
in quanto la devoluzione del risparmio al bilancio statale
evidentemente lo disincentiva, dato che la regione non ne potrebbe
trarre alcun vantaggio.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9,
11, 12, 13, 14, 19 e 20.
L'art. 6 pone una serie di norme volte alla Riduzione dei costi
degli apparati amministrativi, norme dal contenuto innegabilmente e
chiaramente dettagliato, come si vedrà subito.
Forse proprio in considerazione di tale contenuto, che proprio in
ragione di tale carattere contrasterebbe - ove riferito alle regioni
- con i principi costituzionali in materia di coordinamento della
finanza pubblica elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il
comma 20 dell'art. 6 dispone che «le disposizioni del presente
articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle province
autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale», ma aggiunge
che per tali enti esse «costituiscono disposizioni di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica». In altre parole, la
disposizione del comma 20 cerca di «trasformare» in qualche modo le
disposizioni dettagliate in principi.
Tuttavia, tale tentativo è necessariamente destinato
all'insuccesso, e la qualificazione delle disposizioni in questione
come «principi» non fa - ad avviso della ricorrente Regione - che
aggiungere illegittimità ad illegittimità. Il comma 20 è dunque
qui impugnato nella parte in cui esso dispone che le disposizioni
indicate «costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica», e nella parte in cui limita la
loro «non applicazione» alle regioni alla applicazione «in via
diretta». Gli ulteriori commi indicati sopra sono invece direttamente
impugnati in ragione del loro contenuto.
Il punto fondamentale è che la qualificazione data dal comma 20,
come è tipico delle norme di qualificazione, non è idonea a mutare
la realtà normativa dei commi precedenti, che resta quella di regole
dettagliate limitative di voci minute di spesa degli enti pubblici, e
che vincolare le regioni a tali pseudoprincipi è ugualmente
illegittimo.
Nessun dubbio può sussistere sul carattere specifico e
dettagliato delle disposizioni alle quali il comma 20 si riferisce.
Così, il comma 3 dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2011,
le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, .... sono automaticamente ridotte del 10 per
cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010".
Inoltre, la disposizione stabilisce che «sino al 31 dicembre 2013,
gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli
importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai
sensi del presente comma».
Il comma 7 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a
studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti,
sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,... non può
essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009».
Il comma 8 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per le medesime finalita'».
Il comma 9 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per
sponsorizzazioni».
Il comma 12, dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per missioni,
anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e
dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonchè di
quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso
enti e organismi internazionali o comunitari, nonchè con investitori
istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009».
Il comma 13 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche... individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)... per attività
esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per
cento della spesa sostenuta nell'anno 2009»; si aggiunge che «le
predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attività di
formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione
ovvero tramite i propri organismi di formazione».
Il comma 14 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese di ammontare
superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per
l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di
autovetture, nonchè per l'acquisto di buoni taxi»; si aggiunge che
«il predetto limite può essere derogato, per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere».
Il comma 19 dispone che «al fine del perseguimento di una
maggiore efficienza delle società pubbliche,... le amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture
di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società
partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi
consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato
riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali»; e che sono «in ogni caso consentiti i trasferimenti
alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni,
contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di
servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di
investimenti».
Come si vede, si tratta di disposizioni molto puntuali,
analitiche, che disciplinano «frammenti» di realtà finanziaria ed
organizzativa. Ed in relazione ad esse le regioni, nonostante quanto
disposto dal comma 20, primo periodo, non hanno nè (in ragione della
struttura delle norme) potrebbero avere alcun margine di manovra. Non
si tratterebbe che di «recepire» le corrispondenti norme statali.
Così illustrato il contenuto del comma 20, in relazione alle
disposizioni specifiche alle quali esso si riferisce, risulta chiaro
che esso, nell'inciso «per i quali costituiscono disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica», ed i
commi sopra illustrati, recanti limiti puntuali, sono lesivi
dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della
Regione.
Infatti, esse pongono limiti puntuali a voci minute di spesa e
fissano anche la modalità di contenimento della spesa, esorbitando
dai limiti della competenza legislativa statale di principio nella
materia del coordinamento della finanza pubblica.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa è
stata più volte dichiarata da codesta Corte: v. le sentt. nn.
297/2009, 237/2009, 159/2008, 157/2007, 95/2007, 89/2007, 88/2006,
449/2005, 417/2005 e 390/2004.
Va ricordata, in particolare, per l'analogia della fattispecie,
la sentenza n. 297/2009, che ha annullato una disposizione
sostanzialmente corrispondente a quella qui impugnata «nella parte in
cui afferma che possono essere desunti "principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica" da norme che, per il loro
contenuto, sono inidonee a esprimere tali principi», cioè da norme
«idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in
quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di
contenimento della spesa medesima».
Nel medesimo consolidato orientamento rientra la sentenza n.
159/2008 (punto 6 del Diritto).
Ancora, una norma analoga a quella del comma 3 dell'art. 6 è
stata annullata dalla sentenza n. 157/2007 (la norma statale riduceva
del 10% le indennità corrisposte ai titolari degli organi politici
regionali); v. poi le sentt. nn. 95/2007, 449/2005 e 417/2005, che
hanno dichiarato l'illegittimità dei vincoli posti a consulenze,
missioni e acquisti.
Non può dunque esservi dubbio alcuno sulla illegittimità delle
disposizioni impugnate, per le ragioni sopra esposte. Esse
contraddicono il principio in relazione al quale le esigenze della
finanza pubblica possono certo comportare vincoli anche per le
autonomie territoriali, ma vincoli di carattere generale e
complessivo, al cui interno i titolari di autonomia costituzionale
possono decidere le diverse destinazioni, appunto, in modo autonomo.
La clausola di salvaguardia di cui al comma 20, primo periodo, è
illegittima anche nella parte in cui non comprende nel proprio ambito
di «esonero» dall'applicazione diretta gli enti locali e gli enti ed
organismi appartenenti al sistema regionale. Il «mancato esonero»
comporta dunque che per tali enti i commi sopra illustrati operino in
via diretta, dato che sono rivolti alle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009.
A tali enti, inoltre, sono applicabili anche i commi 5, 6 e 11.
In base alla prima disposizione, «tutti gli enti pubblici, anche
economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica
di diritto privato, provvedono all'adeguamento dei rispettivi statuti
al fine di assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo
alla data di entrata in vigore del presente decreto, gli organi di
amministrazione e quelli di controllo, ove non già costituiti in
forma monocratica, nonchè il collegio dei revisori, siano costituiti
da un numero non superiore, rispettivamente, a cinque e a tre
componenti».
Il comma 6 dispone che, «nelle società inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
nonchè nelle società possedute direttamente o indirettamente in
misura totalitaria, alla data di entrata in vigore del presente
provvedimento dalle amministrazioni pubbliche, il compenso di cui
all'articolo 2389, primo comma, del codice civile, dei componenti
degli organi di amministrazione e di quelli di controllo è ridotto
del 10 per cento».
Infine, il comma 11 dispone che «le società, inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, si
conformano al principio di riduzione di spesa per studi e consulenze,
per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicità, nonchè per
sponsorizzazioni, desumibile dai precedenti commi 7, 8 e 9».
Si tratta all'evidenza di norme puntuali e dettagliate.
In base al comma 5, la scelta possibile - per gli organi del
primo tipo - è fra 5 o 3 componenti, mentre per il collegio dei
revisori la soluzione obbligata è quella dei 3 componenti.
La riduzione di cui al comma 6 è arbitrariamente determinata nel
10%, a prescindere dal livello iniziale (con violazione anche del
principio di ragionevolezza). Il comma 1l comunque individua
specifiche voci di spesa da ridurre, precisando ulteriormente i
vincoli mediante il richiamo ai commi 7, 8 e 9, a loro volta puntuali
e dettagliati.
Anche in tutti questi casi, la illegittima limitazione
dell'autonomia organizzativa regionale pare evidente.
Dunque, sia i commi già censurati in relazione alla Regione (v.
sopra) che i commi 5, 6 e 11 pongono limiti puntuali alla spesa degli
enti locali, degli enti pubblici del sistema regionale e delle
società pubbliche.
Essi sono illegittimi in quanto dettano norme dettagliate, che
fuoriescono dai limiti del potere del legislatore statale nelle
materie del coordinamento della finanza pubblica; si può ricordare,
in particolare, per l'analogia della fattispecie, la sentenza n.
159/2008 (punto 7 del Diritto). Ed è pure pacifico che la Regione è
legittimata a difendere l'autonomia finanziaria e organizzativa (ogni
limitazione di spesa si traduce in limitazione delle possibili scelte
organizzative) dei propri enti strumentali e delle proprie società
ma è anche abilitata a tutelare l'autonomia finanziaria degli enti
locali (v. sentt. nn. 298/2009, 169/2007, punto 3; 95/2007, 417/2005,
196/2004 e 533/2002).
Infine, è illegittimo anche il terzo periodo del comma 20
dell'art. 6.
Il secondo periodo dispone che, «a decorrere dal 2011, una quota
pari al 10 per cento dei trasferimenti erariali di cui all'art. 7
della legge 15 marzo 1997, n. 59, a favore delle regioni a statuto
ordinario è accantonata per essere successivamente svincolata e
destinata alle regioni a statuto ordinario che hanno attuato quanto
stabilito dall'art. 3 del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2,
convertito con legge 26 marzo 2010, n. 42 e che aderiscono
volontariamente alle regole previste dal presente articolo». In
relazione a ciò, il terzo periodo prevede che, «con decreto di
natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza Stato-Regioni, sono stabiliti modalità, tempi
e criteri per l'attuazione del presente comma».
Pare evidente che quest'ultima norma prevede un atto
sostanzialmente regolamentare (nonostante la qualificazione
legislativa, con la quale si cerca di giustificare la sottrazione del
decreto alla procedura e ai requisiti di cui all'art. 17 legge n.
400/1988) e anche di notevole impatto in materia concorrente
(coordinamento della finanza pubblica). Il terzo periodo del comma
20, dunque, è lesivo dell'art. 117, comma 3 e 6, Cost. e del
principio di leale collaborazione, in quanto, per compensare la
«deroga» all'art. 117, comma 6, Cost., avrebbe dovuto prevedere
almeno l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in luogo del
semplice parere.
Si tratta infatti di una parte rilevante dei trasferimenti
destinati alle Regioni, e vi è dunque l'esigenza che esse debbano
concordare l'attuazione del meccanismo distributivo attuativo della
norma, e non semplicemente essere «sentite» su di esso.
Una ulteriore specifica censura deve essere rivolta all'ultimo
periodo del comma 12, il quale - attraverso un richiamo muto all'art.
15 legge n. 836/1973 a all'art. 8 legge n. 417/1978 - esclude che il
personale dipendente contrattualizzato possa essere autorizzato ad
usare il mezzo proprio per recarsi in missione, con conseguente
divieto di corrispondere una qualche indennità chilometrica.
La norma - prima ancora che rappresentare un limite puntuale ad
una singola minuta voce di spesa - incide sulla autonomia
organizzativa della Regione e sull'esercizio delle attività e delle
funzioni amministrative da essa normate, spettino alla Regione
medesima e siano dalla stessa attribuite ai Comuni o ad altri enti.
Da un lato, si nega che la Regione possa discrezionalmente
valutare la convenienza tra l'acquisto di un proprio mezzo di
trasporto, l'avvalersi di un mezzo pubblico, oppure l'avvalersi del
mezzo del dipendente (salvo rimborsargli la spesa). D'altro lato, è
assicurata la possibilità materiale di svolgere compiti pur
legittimamente previsti dalla legge, in tutti i casi di carenza di
mezzi propri da parte della amministrazione regionale e delle altre
amministrazioni competenti, e di insufficienza di mezzi di trasporto
pubblici.
La norma è quindi lesiva sia dell'art. 117, comma 4, Cost., per
la parte in cui incide sulla organizzazione della Regione, sia - in
generale - dei commi 3, 4, 5, 8 e 9 dell'art. 117 e dei commi 2 e 3
dell'art. 118, nella parte in cui ostacola lo svolgimento delle
attività pubbliche legittimamente previste dalla legislazione
regionale.
4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 2, 2-bis, 3,
4, 21, 28, 29 e 36.
L'art. 9 detta norme sul Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico.
Il comma 1 dispone che, «per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio,
previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche»
di cui al noto Elenco ISTAT «non può superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010».
Il comma 2 statuisce che, «in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche» del consueto
Elenco ISTAT «superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5
per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000
euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro».
In base a detta individuazione dei destinatari tale norma si
rivolge anche alle Regioni, agli enti locali e agli altri enti del
sistema regionale.
Essa rappresenta una norma di dettaglio in materia di competenza
concorrente, in quanto riguarda una voce specifica di spesa e fissa
con precisione la misura del «taglio». Di qui la violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e la lesione dell'autonomia finanziaria della
Regione e degli enti locali, per le ragioni già esposte nel punto 3.
Il comma 2-bis stabilisce che «a decorrere dal l° gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tale norma, pur individuando i propri destinatari in modo diverso
dal riferimento all'Elenco ISTAT, potrebbe essere considerata
applicabile anche alle regioni, agli enti locali e agli altri enti
del sistema regionale, in quanto rientranti nella generale nozione di
pubblica amministrazione.
Essa pone un limite rigido ed autoapplicativo ad una voce
specifica e minuta di spesa e, dunque, comporta violazione dell'art.
117, comma 3, Cost. e lesione dell'autonomia finanziaria della
Regione e degli enti locali, per le ragioni già esposte nel punto 3.
In base al comma 3, «nei confronti dei titolari di incarichi di
livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non
si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano
la corresponsione, a loro favore, di una quota dell'importo derivante
dall'espletamento di incarichi aggiuntivi».
Tale norma si rivolge anche alle regioni, agli enti locali e agli
altri enti del sistema regionale, ponendo un limite rigido,
autoapplicativo e non transitorio, ad una voce specifica e minuta di
spesa. Essa, dunque, risulta lesiva delle prerogative costituzionali
della Regione per le stesse ragioni ora esposte in relazione ai
precedenti commi (oltre che al punto 3, con riferimento all'art. 6).
Il comma 4, poi, statuisce che «i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento»; che tale disposizione «si applica anche ai contratti ed
accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente
decreto»; che le clausole difformi «contenute nei predetti contratti
ed accordi sono inefficaci» e che «a decorrere dalla mensilità
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati».
Tale disposizione individua i suoi destinatari mediante
l'espressione generica «pubbliche amministrazioni» e, dunque,
potrebbe essere intesa come applicabile alle regioni.
In questo caso, essa sarebbe illegittima in quanto pone un limite
rigido ed autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa:
valendo dunque per essa le censure ora esposte in relazione ai
precedenti commi (oltre che al punto 3, con riferimento all'art. 6).
Gli stessi commi 2, 3 e 4, poi, si pongono in contrasto con
l'art. 39 Cost., perchè incidono sull'entità dei trattamenti
economici determinata dai contratti collettivi stipulati dall'ARAN
per conto delle regioni.
Come la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni
affermato, vi è una riserva di contrattazione collettiva in materia
di retribuzioni, che la legge non può violare (art. 39 Cost. e
attuativamente legge n. 421/1992), come fanno invece i commi ora
indicati.
Tale violazione si traduce in lesione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria regionale (art. 117, comma 4, e art. 119
Cost.) perchè lo Stato altera unilateralmente le scelte fatte
dall'ARAN per conto delle Regioni e pone limiti puntuali a specifiche
voci di spesa regionale. Si può ricordare qui l'art. 2, comma 2,
lett. ii) della legge n. 42/2009, che auspica - come criterio
direttivo per i decreti legislativi attuativi dell'art. 119 Cost. -
la «previsione di strumenti che consentano autonomia ai diversi
livelli di governo nella gestione della contrattazione collettiva»:
criterio che è contraddetto dalle norme impugnate.
Inoltre, le norme in questione violano il principio di
ragionevolezza e l'art. 36 Cost., perchè riducono i trattamenti
fissati nei contratti collettivi, che si presumono essere quelli
proporzionati alla qualità e quantità del lavoro prestato.
Le disposizioni impugnate producono un'ingiustificata ed
irragionevole alterazione del sinallagma contrattuale, danneggiando
gravemente i singoli lavoratori a fronte di una «limitata incidenza
sul totale della manovra» (così l'audizione della Corte dei conti
del 10 giugno 2010, presso la Commissione Bilancio del Senato).
Tali violazioni si riflettono in lesione dell'autonomia
finanziaria ed organizzativa regionale, perchè la gestione del
personale regionale e del bilancio rientra indubbiamente nelle
competenze regionali.
Il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che «per il personale
contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed
i passaggi tra le aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
Tale norma è illegittima per le ragioni illustrate a proposito
dei commi 2, 3 e 4: a) violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. in
quanto si tratta di norma dettagliata che pone un limite rigido ad
una voce minuta di spesa; b) violazione degli artt. 3, 36 e 39 Cost.
in quanto, a fronte dello svolgimento di una funzione di livello più
elevato, con contenuti professionali più complessi e con maggiori
responsabilità, il dipendente «promosso» dopo il 1º gennaio 2011 si
troverebbe a percepire una retribuzione diversa da quella prevista
dal contratto collettivo e corrispondente ad un lavoro
qualitativamente diverso (con discriminazione rispetto ai dipendenti
«promossi» prima del 2011, che - a parità di lavoro - riceverebbero
uno stipendio diverso).
Ciò si traduce in lesione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria regionale, perchè la gestione del personale regionale e
del bilancio rientra indubbiamente nelle competenze regionali.
Il comma 28, primo periodo, dispone che, «a decorrere dall'anno
2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
le agenzie, incluse le Agenzie fiscali... gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165..., fermo
quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009».
Il secondo periodo stabilisce che uguale limite è fissato per la
spesa relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti
formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al lavoro
accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Il terzo periodo del comma 28 stabilisce che tali disposizioni
«costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale». Esso dunque,
pur implicando però che esse non si applichino direttamente alle
regioni, impone l'adeguamento di queste a tali «principi generali»,
con disposizione corrispondente a quella dell'art. 6, comma 20.
I tre periodi indicati del comma 28 sono dunque qui impugnati per
le stesse ragioni già esposte in relazione all'art. 6. Il terzo
periodo, in particolare, è impugnato nella parte in cui esso - pur
implicando la non diretta applicazione dei precedenti periodi - ne
afferma l'applicabilità in quanto recante presunte disposizioni di
principio.
Infatti, come nel caso dell'art. 6, le norme contenute nel comma
28 risultano illegittime per violazione delle regole sui rapporti tra
legislazione statale e regionale nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica. Esse non sono affatto disposizioni di principio,
nè lo diventano per la definizione di cui al terzo periodo, ma sono
tali da non consentire un autonomo svolgimento. Si tratta di un
limite rigido ad una voce specifica e minuta di spesa, di una norma
dettagliata che prevede la modalità di contenimento della voce di
spesa, senza lasciare alcun margine di manovra alla Regione. Inoltre,
il limite non è transitorio.
Dunque, il comma 28 è illegittimo per le ragioni già viste a
proposito dell'art. 6, cioè per la violazione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione e degli enti locali (che,
fra l'altro, non sono compresi nella clausola di salvaguardia di cui
al terzo periodo, con conseguente applicabilità diretta dei limiti:
sulla legittimazione della Regione a tutelare l'autonomia finanziaria
degli enti locali v. le sentt. nn. 298/2009, 169/2007, punto 3;
95/2007, 417/2005, 196/2004 e 533/2002), per eccesso dai limiti della
potestà legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto la disposizione pone un limite rigido ad
una voce specifica di spesa.
D'altronde, sia consentito di ricordare che l'illegittimità dei
vincoli puntuali alle assunzioni è già stata dichiarata dalle
sentt. nn. 95/2008, 88/2006 e 390/2004.
In base al comma 29, «le società non quotate, inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, controllate direttamente o
indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, adeguano le loro
politiche assunzionali alle disposizioni previste nel presente
articolo».
Tale norma si rivolge anche a società pubbliche dell'ordinamento
regionale.
Essa non è fondata su alcuna ragione di tutela della concorrenza
(al contrario di altre recenti disposizioni restrittive in materia di
società regionali e degli enti locali), ma si propone il solo scopo
del contenimento della spesa, considerando tali società come
equivalenti funzionali delle pubbliche amministrazioni.
Essa introduce dunque limiti finanziari diretti al sistema
amministrativo regionale, e limiti indiretti alla autonomia
finanziaria della stessa Regione e degli enti locali. In relazione a
ciò, essa è illegittima per le ragioni già viste in relazione al
comma 28, cioè per la violazione dell'autonomia organizzativa e
finanziaria della Regione e degli enti locali, per eccesso dai limiti
della potestà legislativa statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto la disposizione pone un limite rigido ad
una voce specifica di spesa.
Il comma 36 stabilisce che, «per gli enti di nuova istituzione
non derivanti da processi di accorpamento o fusione di precedenti
organismi, limitatamente al quinquennio decorrente dall'istituzione,
le nuove assunzioni, previo esperimento delle procedure di mobilità,
fatte salve le maggiori facoltà assunzionali eventualmente previste
dalla legge istitutiva, possono essere effettuate nel limite del 50%
delle entrate correnti ordinarie aventi carattere certo e
continuativo e, comunque nel limite complessivo del 60% della
dotazione organica»; e che a tal fine «gli enti predispongono piani
annuali di assunzioni da sottoporre all'approvazione da parte
dell'amministrazione vigilante d'intesa con il Dipartimento della
funzione pubblica ed il Ministero dell'economia e delle finanze».
Il riferimento della seconda norma all'«amministrazione
vigilante» e ad un'«intesa con il Dipartimento della funzione
pubblica ed il Ministero dell'economia e delle finanze» usa il
linguaggio proprio dei rapporti tra amministrazione statale ed enti
strumentali, e potrebbe dunque far intendere il comma 36 come non
rivolto agli enti para-regionali e para-comunali: in tal caso,
verrebbero meno le ragioni di doglianza.
Qualora, invece, il comma 36 fosse da intendere come rivolto
anche al sistema regionale, esso sarebbe illegittimo per violazione
degli artt. 3, 97, 117, commi 3 e 4, e 119 Cost.
La norma, infatti, ponendo un limite alle assunzioni degli enti
pararegionali e paracomunali, è affetta dagli stessi vizi
evidenziati con riferimento al comma 28, in quanto pone un limite
rigido ad una voce specifica di spesa: non si tratta, dunque, di un
principio di coordinamento della finanza pubblica, ma di una norma
dettagliata lesiva dell'autonomia finanziaria della Regione e degli
enti locali.
Inoltre, il limite è irragionevole e pregiudica il buon
andamento della pubblica amministrazione, perchè costringe gli enti
a restare per diversi anni «sotto-organico» e pone un limite
percentuale alle spese per il personale (il 50% delle entrate
correnti certe) che è fissato in modo rigido ed indiscriminato, a
prescindere da quali possano essere le altre necessità di spesa
degli enti pubblici. La violazione degli artt. 3 e 97 si riflette in
lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione e
degli enti locali, dato che le politiche assunzionali non possono non
rientrare in tale sfera di autonomia.
5) Illegittimità costituzionale dell'articolo 14, commi 1, 2, 7, 9 e
32.
L'art. 14 è intitolato Patto di stabilità interno ed altre
disposizioni sugli enti territoriali.
Il comma 1 dispone che, «ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica, le regioni, le province autonome di
Trento e di Bolzano, le province e i comuni con popolazione superiore
a 5.000 abitanti concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica per il triennio 2011-2013 nelle misure seguenti in
termini di fabbisogno e indebitamento netto: a) le regioni a statuto
ordinario per 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e per 4.500
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012».
Il comma 2 statuisce che «le risorse statali a qualunque titolo
spettanti alle regioni a statuto ordinario sono ridotte in misura
pari a 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e a 4.500 milioni di
euro annui a decorrere dall'anno 2012»; che le predette riduzioni
«sono ripartite secondo criteri e modalità stabiliti in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, e recepiti con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, secondo principi che tengano conto della adozione di misure
idonee ad assicurare il rispetto del patto di stabilità interno e
della minore incidenza percentuale della spesa per il personale
rispetto alla spesa corrente complessiva nonchè dell'adozione di
misure di contenimento della spesa sanitaria e dell'adozione di
azioni di contrasto al fenomeno dei falsi invalidi»; che in caso «di
mancata deliberazione della Conferenza Stato-Regioni entro il termine
di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, e per gli anni successivi al 2011
entro il 30 settembre dell'anno precedente, il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri è comunque emanato, entro i successivi
trenta giorni, ripartendo la riduzione dei trasferimenti secondo un
criterio proporzionale». Norme analoghe sono poi stabilite per le
province ed i comuni.
Dunque, i commi 1 e 2 operano un drastico «taglio» delle «risorse
statali a qualunque titolo spettanti alle regioni a statuto
ordinario», in «misura pari a 4.000 milioni di euro per l'anno 2011 e
a 4.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012». Il comma 1
dell'art. 14 è analogo all'art. 77, comma 1, d.l. n. 112/2008,
mentre la previsione della drastica riduzione di cui al comma 2 non
si ritrova nell'art. 77.
Le norme impugnate operano una rilevante riduzione alle risorse
spettanti alle regioni e questa riduzione si aggiunge alle altre già
operate negli anni precedenti. La ripetizione delle misure di
contenimento della spesa fa venir meno la transitorietà talora
invocata dalla Corte a giustificazione delle norme statali di
coordinamento finanziario. La gravità delle riduzioni previste dalle
leggi statali non va considerata isolatamente, misura per misura, ma
nel complesso delle manovre operate dallo Stato negli ultimi anni.
La riduzione operata dai commi 1 e 2 incide in modo rilevante sul
bilancio regionale. Ipotizzando una ripartizione proporzionale delle
riduzioni tra tutte le regioni (in realtà, il riparto proporzionale
scatta solo in caso di mancato funzionamento del meccanismo di cui al
comma 2), poichè il bilancio della Regione Liguria corrisponde al
3,7% dei bilanci di tutte le regioni ordinarie, la Liguria verrebbe
privata di circa 150 milioni di euro. Ora, poichè il totale dei
trasferimenti statali alla Liguria nel 2010 è di 827 milioni circa,
se ne ricava che le norme impugnate sanciscono un «taglio» di quasi
il 20% del bilancio regionale. Pare evidente la rilevanza e
l'insostenibilità della manovra per il bilancio regionale.
La gravità dei tagli risulta anche dalla stessa relazione
presentata al Senato sul ddl di conversione (doc. 3). Infatti, la
riduzione di 4000 milioni per il 2011 supera il totale dei
trasferimenti previsti in attuazione della legge n. 59/1997 (che è
di 3186 milioni), cioè il totale dei trasferimenti ritenuti
necessari proprio per l'esercizio delle nuove funzioni trasferite.
Le risorse tagliate sono destinate - come è ovvio e come risulta
dalla relazione appena citata - all'esercizio di funzioni
costituzionalmente spettanti alle regioni (ad es., assistenza
sociale, trasporto pubblico locale, istruzione).
Di conseguenza è necessario constatare che i commi 1 e 2 violano
l'autonomia amministrativa regionale (art. 118 Cost.) e l'art. 119
Cost., in particolare il comma 4, in base al quale le risorse di cui
ai commi precedenti «consentono... alle regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
Ad integrazione ed attuazione di tale norma costituzionale è poi
intervenuta la legge n. 42/2009, il cui art. 2, comma 2, lett. ll)
prevede, fra i criteri direttivi dei decreti attuativi dell'art. 119,
la «certezza delle risorse e stabilità tendenziale del quadro di
finanziamento, in misura corrispondente alle funzioni attribuite». Le
norme impugnate violano palesemente questo criterio direttivo: che
evidentemente non vale soltanto in relazione ai decreti delegati, ma
esprime una esigenza di fondo dell'ordinamento costituzionale dei
rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni.
In effetti, il d.l. n. 78/2010 si pone in controtendenza rispetto
agli strumenti di coordinamento previsti dalla legge n. 42/2009 e
dalla legge n. 196/2009, che valorizzano le procedure di
concertazione. Tale «anomalia» è stata evidenziata dalla Commissione
parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, nelle
osservazioni svolte sulla Relazione concernente il quadro generale di
finanziamento degli enti territoriali, trasmessa dal Governo ai sensi
dell'art. 2, comma 6, legge n. 42/2009 (v. doc. 4, punto 2).
La Commissione parlamentare ha anche sottolineato che, «a
differenza di quanto si è verificato negli anni precedenti, il
raggiungimento dei risparmi previsti per i singoli comparti non
risulta affidato all'applicazione dello strumento del Patto di
stabilità interno, bensì ottenuto direttamente attraverso la
riduzione delle risorse, spettanti agli enti» (enfasi aggiunta).
In effetti, lo Stato ha - senza alcuna concertazione con le
Regioni - operato un drastico taglio delle risorse, taglio che
risulta irragionevole perchè disposto «alla cieca», senza che
risultino considerate le prestazioni erogate dalle Regioni e senza
che sia allegato lo specifico bisogno a fondamento della misura (il
comma 1 menziona genericamente la «tutela dell'unità economica della
Repubblica»). Nè si potrebbe dire che lo Stato ha tenuto conto dei
«costi standard», dato che esso non li ha ancora definiti (l'art. 2,
comma 6, legge n. 42/2009 è tuttora inattuato).
Contro la manovra le regioni hanno espresso all'unanimità parere
negativo e hanno approvato diversi documenti (v. doc. 5), chiedendo
l'applicazione della legge n. 42/2009 ed invocando il rispetto
dell'art. 119, comma 4, Cost. In particolare, con le osservazioni del
24 giugno 2010, le regioni hanno evidenziato il modo in cui l'art. 14
viola il principio di corrispondenza tra funzioni conferite e risorse
necessarie.
Oltre a violare gli artt. 118 e 119, come già visto, le norme
impugnate appaiono contrastare anche con l'art. 117, comma 3, Cost.
Esse, infatti, non pongono limiti alla spesa ma tagliano
direttamente, ex abrupto, le risorse regionali: si tratta, dunque, di
norme autoapplicative e non transitorie. Le regioni non sono
propriamente tenute a «svolgere», ad attuare una norma di principio,
ma più che altro devono fare fronte alle conseguenze di una norma
autoapplicativa, tagliando i servizi individuati nel già citato all.
1 della relazione al ddl di conversione.
Nè può dirsi, infine che tale taglio investe l'intera
amministrazione pubblica, e che così come lo Stato deve ridurre le
proprie spese, allo stesso modo devono fare le regioni, per
l'oggettiva assenza delle risorse. Infatti, il «taglio» imposto alle
regioni è di molto superiore a quello richiesto all'amministrazione
statale, e questa differenza non ha altra giustificazione che una
determinazione unilaterale ed arbitraria dello Stato. Se pure dunque
le oggettive esigenze della finanza pubblica giustificassero una
riduzione delle risorse, in assenza di parametri oggettivi la
riduzione non potrebbe legittimamente essere maggiore della misura
richiesta alle stesse amministrazioni dello Stato.
Il comma 7 dell'art. 14 costituisce il comma 557 dell'art. 1
legge n. 296/2006 con i seguenti commi:
«557. Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali
al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti
al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica
retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della
propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti
ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell'incidenza
percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle
spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e
contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b)
razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici
con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni
dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita
della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle
corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali.
557-bis. Ai fini dell'applicazione del comma 557,
costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la
somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè per tutti i
soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di
pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati
partecipati o comunque facenti capo all'ente.
557-ter. In caso di mancato rispetto del comma 557, si
applica il divieto di cui all'art. 76, comma 4, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133».
L'art. 76, comma 4, così richiamato, dispone che, «in caso di
mancato rispetto del patto di stabilità interno nell'esercizio
precedente è fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia
contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e
continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi
di stabilizzazione in atto».
Nella versione precedente del comma 557, non era prevista alcuna
conseguenza per la mancata riduzione delle spese di personale,
ovviamente fermo restando il rispetto complessivo dei parametri
stabiliti dal patto di stabilità, ed erano ammesse deroghe ai limiti
previsti, in presenza di particolari indicatori di «virtuosita'».
La norma precedente, dunque, rispettava l'autonomia regionale,
perchè si preoccupava del rispetto dei limiti complessivi e
differenziava le diverse situazioni. Su questa base, le regioni hanno
potuto intraprendere le proprie politiche del personale, pur restando
soggette ai limiti globali di spesa fissati dalla legge statale.
Ora, invece, la riduzione della spesa del personale è imposta
senza possibilità di deroga e tale vincolo è sanzionato con il
blocco delle assunzioni.
Inoltre, la disposizione è formulata in modo ambiguo perchè non
è precisato rispetto a quando bisogna ridurre la spesa e quando si
accerta il mancato rispetto del dovere.
Nè vi è una procedura di leale collaborazione per accertare la
eventuale violazione del vincolo.
La regione, dunque, corre il rischio di incorrere nella grave
sanzione del blocco delle assunzioni in relazione a politiche del
personale legittimamente attuate nel vigore della precedente norma, o
di non poter completare le politiche del personale già decise, anche
in virtù di un quadro normativo nazionale volto al superamento di
situazioni di lavoro precario nella p.a.
Ciò rappresenta una violazione del principio di ragionevolezza e
buona amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.), con conseguente lesione
dell'autonomia organizzativa e finanziaria regionale (art. 117, comma
4, e art. 119 Cost.). Un'ordinaria programmazione delle assunzioni
copre un arco temporale triennale: l'art. 14, comma 7, è dunque
illegittimo nella parte in cui non prevede la possibilità di
articolare la riduzione di spesa in un arco di tempo almeno triennale
o comunque sufficiente per un mutamento di indirizzo da parte di
quelle amministrazioni che non hanno ridotto la spesa per il
personale nel rispetto delle condizioni fissate dalla norma
previgente.
È chiara inoltre la violazione del principio di leale
collaborazione nell'assenza di una procedura in contraddittorio per
l'accertamento del superamento dei limiti posti dalla norma.
L'art. 14, comma 9, sostituisce l'art. 76, comma 7, d.l. n.
112/2008 nel modo seguente: «È fatto divieto agli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle
spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi
titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti
possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per
cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno
precedente». Tale disposizione si applica a decorrere dal 1° gennaio
2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno 2010.
Tale norma pone limiti rigidi alle assunzioni, in violazione
degli artt. 117, comma 3 e comma 4 (in relazione alla competenza
regionale sul personale e sulla propria organizzazione), e 119 Cost.,
e dunque esorbitando così dal potere statale di dettare norme di
principio in materia di coordinamento della finanza pubblica: come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha già in diverse occasioni
accertato e stabilito in relazione a norme di questo tipo (v. sentt.
nn. 95/2008, 88/2006, 390/2004).
L'art. 14, comma 32, pone limiti molto stringenti alla
possibilità per i comuni di costituire società.
Esso stabilisce che, «fermo quanto previsto dall'art. 3, commi
27, 28 e 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, i comuni con
popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire
societa'», e che entro il 31 dicembre 2011 «i comuni mettono in
liquidazione le società già costituite alla data di entrata in
vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni»; che
tale norma «non si applica alle società, con partecipazione
paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli
abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva
superi i 30.000 abitanti»; che i comuni «con popolazione compresa tra
30.000 e 50.000 abitanti possono detenere la partecipazione di una
sola societa'»; che entro il 31 dicembre 2011 «i predetti comuni
mettono in liquidazione le altre società già costituite».
Infine, si dispone che «con decreto del Ministro per i rapporti
con le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i
Ministri dell'economia e delle finanze e per le riforme per il
federalismo,... sono determinate le modalità attuative del presente
comma nonchè ulteriori ipotesi di esclusione dal relativo ambito di
applicazione».
L'art. 14, comma 32, pone limiti rigidi e non temporanei ad una
voce specifica di spesa dei comuni: esso, dunque, ha carattere
dettagliato e invade la competenza legislativa regionale in materia
di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma 3, Cost.).
Infatti, il carattere e la stessa rigidità dei limiti del comma 32
mostrano che la sua ratio non è la tutela della concorrenza (nè,
ovviamente, l'ordinamento civile) ma solo il risparmio nell'azione
amministrativa locale, e che dunque la materia di riferimento non è
una materia statale esclusiva, ma una materia regionale con potestà
statale concorrente.
Esso, sempre per il suo carattere dettagliato, lede anche
l'autonomia organizzativa e finanziaria dei comuni (art. 114, comma
2, e art. 119 Cost.), che - come già visto - la Regione è
legittimata a difendere davanti a codesta Corte. Tale autonomia è
lesa anche per l'irragionevolezza della norma, che tiene conto
soltanto della dimensione dei comuni, senza considerare la solidità
economica delle società, la natura dei servizi resi e l'eventuale
produzione di utili.
L'ultimo periodo del comma 32 prevede un d.m. che ha contenuto
sostanzialmente regolamentare, con conseguente violazione dell'art.
117, comma 6, Cost., dato che esso interviene in materia concorrente.
Codesta Corte più volte ha applicato criteri sostanziali per
qualificare un d.m. come normativo o meno (v. le sentt. nn. 274/2010,
88/2003, punto 3 Diritto; 12/2004, 328/2006, 94/2007).
In ogni modo, risulta anche paradossale che nel procedimento di
codecisione del decreto sia coinvolto il Ministro competente al
livello statale per il «federalismo», ma non siano affatto coinvolte
le sedi istituzionali di confronto con le Regioni, in aperta
violazione anche del principio di leale collaborazione, per omessa
previsione della necessità dell'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni o Unificata.
6) Illegittimità costituzionale dell'articolo 15, comma 6-ter, lett.
b) e d), e comma 6-quater.
Il comma 6-ter dell'art. 15 modifica l'art. 12 d.lgs. n. 79/1999,
in materia di concessioni idroelettriche. La lett. b) del comma 6-ter
aggiunge nell'art. 12 il comma 1-bis, stabilendo che, «al fine di
consentire il rispetto del termine per l'indizione delle gare e
garantire un equo indennizzo agli operatori economici per gli
investimenti effettuati ai sensi dell'articolo 1, comma 485, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, le concessioni di cui al comma 1 sono
prorogate di cinque anni».
Anche la lett. d) prevede una proroga, sostituendo il comma 8
dell'art. 12 e disponendo quanto segue: «in attuazione di quanto
previsto dall'articolo 44, secondo comma, della Costituzione, e allo
scopo di consentire la sperimentazione di forme di compartecipazione
territoriale nella gestione, le concessioni di grande derivazione
d'acqua per uso idroelettrico in vigore... alla data del 31 dicembre
2010, ricadenti in tutto o in parte nei territori delle province
individuate mediante i criteri di cui all'articolo 1, comma 153,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le quali siano conferite dai
titolari, anteriormente alla pubblicazione del relativo bando di
indizione della gara di cui al comma 1 del presente articolo, a
società per azioni a composizione mista pubblico-privata partecipate
nella misura complessiva minima del 30 per cento e massima del 40 per
cento del capitale sociale dalle province individuate nel presente
comma e/o da società controllate dalle medesime, fermo in tal caso
l'obbligo di individuare gli eventuali soci delle società a
controllo provinciale mediante procedure competitive, sono prorogate
a condizioni immutate per un periodo di anni sette, decorrenti dal
termine della concessione quale risultante dall'applicazione delle
proroghe di cui al comma l-bis».
Il comma 6-quater dell'art. 15 statuisce, poi, che «le
disposizioni dei commi 6, 6-bis e 6-ter del presente articolo si
applicano fino all'adozione di diverse disposizioni legislative da
parte delle regioni, per quanto di loro competenza». Dunque, sia la
lett. b) che la lett. d) del comma 6-ter prevedono una proroga di
concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico: esse
intervengono nella materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», attribuita alla competenza
legislativa concorrente delle regioni (art. 117, comma 3, Cost.).
L'illegittimità di tali norme risulta dalle ragioni poste a
fondamento della sent.1/2008 di codesta Corte, che ha annullato una
disposizione (art. 1, comma 485, legge n. 266/2005) che prorogava di
10 anni le concessioni esistenti. La Corte ha dichiarato la norma
«lesiva delle competenze regionali, in quanto la previsione di una
proroga di dieci anni delle concessioni in atto costituisce una norma
di dettaglio» (punto 8.5 del Diritto).
Si può ricordare anche la sent. n. 340/2009, secondo la quale
«la relazione tra normativa di principio e normativa di dettaglio va
intesa nel senso che alla prima spetta prescrivere criteri ed
obiettivi, essendo riservata alla seconda l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi»
(nel medesimo senso, v. la sent. n. 237/2009).
Del resto, il carattere dettagliato delle norme contenute nel
comma 6-ter è confermato dallo stesso comma 6-quater, che
attribuisce ad esse carattere cedevole.
Oltre a violare l'art. 117, comma 3, Cost., le norme in questione
ledono anche le competenze amministrative regionali, perchè la
previsione della proroga dei rapporti concessori preclude l'esercizio
da parte della Regione delle funzioni ad essa spettanti in materia di
gestione del demanio idrico (v. art. 118 Cost., artt. 86 ss. d.lgs.
n. 112/1998 e d.P.C.m. 12 ottobre 2000).
Quanto al comma 6-quater, esso si pone in contrasto con l'art.
117, comma 3, Cost., perchè nelle materie concorrenti lo Stato non
può adottare norme di dettaglio neppure con carattere cedevole. Già
prima del 2001 le norme di dettaglio cedevoli erano ammesse solo in
casi limitati (per rendere applicabili nuove leggi cornice o per
evitare l'inadempimento di obblighi internazionali). Dopo la legge
cost. n. 3/2001, da più parti si è affermata l'inammissibilità di
norme statali di dettaglio nelle materie concorrenti, e anche codesta
Corte ha osservato che «la nuova formulazione dell'art. 117, comma 3,
rispetto a quella previgente dell'art. 117, comma 1, esprime
l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a
legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della disciplina» (sent. n.
282/2002, punto 4).
Comunque, anche qualora si ritenessero ammissibili norme statali
di dettaglio cedevoli in casi determinati (per rendere operanti nuove
leggi cornice o per rendere operative funzioni amministrative
attratte in sussidiarieta'), il comma 6-quater sarebbe illegittimo
perchè non può fondarsi su tali giustificazioni.
7) Illegittimità costituzionale dell'articolo 49, comma 3, lett. b),
comma 4, comma 4-bis e comma 4-ter.
Il comma 3 dell'art. 49 modifica l'art. 14-quater della legge n.
241/1990, intitolato Effetti del dissenso espresso nella conferenza
di servizi.
La lett. b) di tale comma sostituisce i commi 3, 3-bis, 3-ter e
3-quater dell'art. 14-quater con il seguente:
«3. Al di fuori dei casi di cui all'articolo 117, ottavo
comma, della Costituzione, e delle infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, di cui
alla parte seconda, titolo terzo, capo quarto del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, nonchè dei casi
di localizzazione delle opere di interesse statale, ove venga
espresso motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta
alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio
di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è
rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni,
previa intesa con la regione o le regioni e le Province autonome
interessate, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una
regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa
con la regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più
enti locali. Se l'intesa non è raggiunta nei successivi trenta
giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere
comunque adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una regione
o da una provincia autonoma in una delle materie di propria
competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate.».
Il comma 4 dell'art. 49 d.l. n. 78/2010 modifica l'art. 29, comma
2-ter, legge n. 241/1990, aggiungendo la «conferenza di servizi» fra
gli istituti che secondo la disposizione «attengono... ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione».
In sintesi, il nuovo art. 14-quater, comma 3, legge n. 241/1990
prevede: a) un potere sostitutivo del Consiglio dei ministri ex art.
120 Cost. in relazione a certi casi in cui vi sia un dissenso in
conferenza di servizi; b) un'intesa «debole» della Regione
interessata, prima della delibera del Consiglio dei ministri; c) la
partecipazione dei presidenti delle regioni o delle province autonome
interessate alla seduta del Consiglio dei Ministri «se il motivato
dissenso è espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in
una delle materie di propria competenza».
L'ultimo periodo del nuovo comma 3 fa specifico riferimento a
materie di competenza della Regione, ma anche il primo periodo
menziona settori rientranti nella competenza regionale: v. l'art.
117, comma 3, Cost. («governo del territorio», «tutela della salute»,
«protezione civile»).
Ad avviso della ricorrente Regione sia la disposizione che
prevede un potere sostitutivo del Consiglio dei ministri, sia la
disposizione che prevede un'intesa di carattere debole risultano
illegittime.
In primo luogo, è palesemente violata l'autonomia amministrativa
regionale e, dunque, l'art. 118 Cost. Non si comprende, infatti, per
quale ragione il dissenso espresso dalla Regione in materie regionali
debba implicare la competenza del Consiglio dei ministri.
Arbitrario è, in secondo luogo, il tentativo di fondare la
competenza del Consiglio dei ministri sul potere «sostitutivo» dello
Stato ex art. 120 Cost., data la palese mancanza dei presupposti
previsti da questa disposizione: il «mancato rispetto di norme e
trattati internazionali o della normativa comunitaria» (qui
ovviamente fuori luogo), il «pericolo grave per l'incolumità e la
sicurezza pubblica», la «tutela dell'unità giuridica o dell'unità
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
L'unico «appiglio» - più che vero collegamento - è il
riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni, introdotto - a
proposito della conferenza di servizi - dal comma 4 dell'art. 49: si
tratta, però, come si vedrà, di un legame del tutto arbitrario,
perchè l'attinenza dei procedimenti oggetto dell'art. 49, comma 3,
ai livelli essenziali deve essere verificata caso per caso e, in
determinate ipotesi, questi livelli essenziali potrebbero essere
garantiti proprio dal dissenso delle amministrazioni poste a tutela
degli interessi «sensibili» menzionati dal comma 3. Nè certo può
essere in sè un livello essenziale di prestazione... lo stesso
potere decisorio statale: si ricordi, al contrario, che la competenza
alla decisione di ogni caso concreto non può che essere ricondotta
alle regole costituzionali di competenza, e che un potere statale
«sostitutivo» è legittimo solo nell'ambito dei presupposti di cui
all'art. 120.
Inoltre, l'esercizio del potere sostitutivo presuppone il
carattere obbligatorio dell'atto omesso (v. anche l'art. 8 legge n.
131/2003), mentre l'art. 49, comma 3, non rispetta questo requisito.
Anche ove in denegata ipotesi risultasse legittima la devoluzione
della decisione al Consiglio dei ministri, o nelle ipotesi in cui
risultasse tale, illegittima rimane in ogni modo la previsione della
possibilità di fare a meno dell'intesa. Infatti, dato che la norma
impugnata si applica in materie di competenza regionale, questa
possibilità viola il principio di leale collaborazione nonchè gli
artt. 117 e 118 Cost.
In queste materie, l'intesa con la Regione interessata dev'essere
necessariamente «forte» e la legge statale non può prevedere
meccanismi unilaterali per superare la mancata intesa, come risulta
da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Oltre alle
fondamentali sentt. nn. 303/2003, 6/2004 e 62/2005, si può ricordare
qui la sent. n. 121/2010, che ha annullato una norma che stabiliva
che «decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta
intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».
In quella occasione codesta Corte costituzionale ha sancito che «tale
norma vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad
una delle parti "un ruolo preminente, incompatibile con il regime
dell'intesa, caratterizzata [...] dalla paritaria codeterminazione
dell'atto"; e che non è legittima "la drastica previsione, in caso
di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle
parti, la quale riduce all'espressione di un parere il ruolo
dell'altra"».
Ed anche la sent. n. 24/2007 ha confermato che, per ovviare
all'esigenza di «superare la situazione di stallo determinata dalla
mancata intesa» e per «dare concreta attuazione al principio di leale
collaborazione», spetta al legislatore «stabilire, semmai, un sistema
che imponga comportamenti rivolti allo scambio di informazioni e alla
manifestazione della volontà di ciascuna delle parti e, in ultima
ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino il raggiungimento
del risultato, senza la prevalenza di una parte sull'altra (per
esempio, mediante la indicazione di un soggetto terzo)».
La sent. n. 383/2005 ha anch'essa chiarito che l'art. 120, comma
2, Cost. «non può essere applicato ad ipotesi... nelle quali
l'ordinamento costituzionale impone il conseguimento di una
necessaria intesa fra organi statali e organi regionali per
l'esercizio concreto di una funzione amministrativa attratta in
sussidiarietà al livello statale in materie di competenza
legislativa regionale»; la Corte ha ribadito che «tali intese
costituiscono condizione minima e imprescindibile per la legittimità
costituzionale della disciplina legislativa statale che effettui la
"chiamata in sussidiarieta'" di una funzione amministrativa in
materie affidate alla legislazione regionale, con la conseguenza che
deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso forte", ossia di
atti a struttura necessariamente bilaterale, come tali non superabili
con decisione unilaterale di una delle parti». L'esigenza «che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potrà certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà a
conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte»; e «nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
Utile è anche richiamare la sent. 378/2005: «è ben vero che
questa Corte ha talvolta ritenuto che l'istanza costituita, quale
vertice del potere politico-amministrativo, dal Consiglio dei
ministri fosse adeguata a superare lo stallo determinato dal mancato
raggiungimento dell'intesa, ma ciò ha fatto in ipotesi nelle quali
non solo vi era una particolarmente pressante esigenza di provvedere
(sentenza n. 6 del 2004), ma vi era altresì un intreccio con materie
di competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 62 del
2005)». Diversamente - e come nel caso di specie - «il meccanismo
escogitato per superare la situazione di paralisi determinata dal
mancato raggiungimento dell'intesa è tale da svilire il potere di
codeterminazione riconosciuto alla Regione, dal momento che la mera
previsione della possibilità per il Ministro di far prevalere il suo
punto di vista, ottenendone l'avallo dal Consiglio dei ministri, è
tale da rendere quanto mai debole, fin dall'inizio del procedimento,
la posizione della Regione che non condivida l'opinione del Ministro
e da incidere sulla effettività del potere di codeterminazione che,
ma (a questo punto) solo apparentemente, l'art. 8, comma 1, continua
a riconoscere alla Regione».
Nè la mancata previsione di un'intesa «forte» può essere in
alcun modo surrogata dalla partecipazione dei presidenti delle
regioni o delle province autonome interessate alla seduta del
Consiglio dei ministri che esercita il potere sostitutivo: tale
partecipazione si limita a «portare» nel Consiglio la voce della
Regione, senza tradursi in un potere di «codeliberazione». Essa
potrà costituire una qualche garanzia nelle ipotesi in cui il
ricorso alla competenza statale governativa sia necessaria e
giustificata sulla base di altro fondamento costituzionale, ma non
può ovviamente costituire autonomo fondamento costituzionale del
potere statale.
Le disposizioni impugnate sono dunque illegittime per la
violazione dell'autonomia amministrativa della Regione e del
principio di leale collaborazione.
L'art. 49, comma 4, novellando l'art. 29 della legge n. 241/1990,
attribuisce alle disposizioni della stessa legge n. 241 concernenti
la «conferenza di servizi» il carattere di norme attinenti «ai
livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione», con l'evidente scopo di
renderle vincolanti - e addirittura direttamente operanti - per le
regioni, secondo lo statuto proprio delle materie esclusive statali.
Poichè le ragioni della incostituzionalità del comma 4 valgono
anche per il comma 4-ter, esse verranno argomentate oltre in modo
unitario, con riferimento a questa ultima disposizione.
L'art. 49, comma 4-bis, legge n. 133/2010 prevede l'integrale
sostituzione dell'art. 19 legge n. 241/1990 - relativo alla
dichiarazione di inizio attività - con il nuovo istituto della
«segnalazione certificata di inizio attivita'» (c.d. «Scia»).
Rispetto alla versione precedente, il nuovo art. 19 sì
caratterizza per il fatto di prevedere sempre la facoltà di avvio
immediato dell'attività, contestualmente alla presentazione della
segnalazione: generalizzando così la previsione già contenuta nel
d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di recepimento della direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, n. 123 (c.d.
«Direttiva servizi»), che aveva reintrodotto - per le attività di
cui alla medesima direttiva - la Dia «ad effetto immediato».
Si ripropone in tal modo, in chiave generale, la configurazione
originariamente prevista per la Dia dal legislatore del 1990, quale
dichiarazione contestuale all'avvio dell'attività.
Sotto tale profilo, tuttavia, la nuova regola va anche oltre.
Infatti, la scomparsa della precisazione contenuta nel precedente
vecchio comma 4 dell'art. 19 legge n. 241/1990 (il quale stabiliva
che «restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono
termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio
dell'attività e per l'adozione da parte dell'amministrazione
competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività
e di rimozione dei suoi effetti») - unitamente alla previsione
contenuta nell'art. 49, comma 4-ter, legge n. 122/2010 (secondo cui
«la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da
ogni normativa statale e regionale») depone nel senso di ritenere che
alla nuova Scia debba essere integralmente ricondotta anche la
preesistente disciplina in materia di «Dia edilizia»: la quale, fino
ad ora, aveva mantenuto profili di autonomia rispetto al modello di
Dia generale.
Nel senso dell'integrale sostituzione della Dia edilizia con la
nuova Scia si è espressa anche la nota 16 settembre 2010 del
Ministero per la semplificazione normativa: la quale - oltre che
sulla base dei profili dinanzi indicati - perviene a tale conclusione
anche alla luce delle indicazioni emerse nel corso dei lavori
parlamentari (ove si legge che «la norma ha anche un profilo
abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve
intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di
attività edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n.
380/2001»), nonchè in considerazione dell'innovativo riferimento
-contenuto nel comma 1 del nuovo art. 19 legge n. 241/1990 - alle
«asseverazioni di tecnici abilitati»: espressione che richiama per
l'appunto il contenuto dell'art. 23 d.P.R. n. 380/2001 (il quale,
come noto, stabilisce che la Dia edilizia sia «accompagnata da una
dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli
opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle
opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in
contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti,
nonchè il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle
igienico-sanitarie»).
Su tali basi, ritiene la ricorrente Regione che la nuova
disciplina della Scia risulti incostituzionale e lesiva delle proprie
prerogative sotto molteplici profili. Innanzitutto - con riferimento
agli ambiti non edilizi - la dettagliata previsione dei moduli
procedimentali della Scia (che, ai sensi del comma 4-ter del medesimo
art. 49 legge n. 122/2010, sono destinati a sostituire
automaticamente tutte le discipline regionali in materia di Dia)
finisce per invadere la competenza regionale in molti ambiti di
legislazione residuale regionale ex art. 117, comma 4, Cost.: in
particolare con riferimento a commercio, artigianato, turismo e
attività produttive in genere. La lesione così determinata delle
prerogative regionali non è certo esclusa in conseguenza della
autoqualificazione recata dal comma 4-ter (specificamente impugnato
oltre).
Al contempo, la puntuale disciplina delle modalità di intervento
attraverso l'esercizio del potere di inibizione e di conformazione
dell'attività - quale prevista al comma 3 del nuovo art. 19 legge n.
241/1990 interferisce con i poteri di controllo il cui esercizio è
attribuito alle amministrazioni locali: con conseguente violazione
dell'art. 114, comma 2, Cost., che riconosce l'autonomia dei poteri
degli enti locali, e dell' art. 118, comma 1, Cost. che riconosce le
funzioni amministrative dei comuni.
Con riferimento specifico alla Dia edilizia, si ribadisce
innanzitutto come la previsione per cui la Scia consente in ogni caso
l'immediato avvio dell'attività rappresenta una regola di dettaglio,
in quanto tale preclusa allo Stato in una materia - quella del
governo del territorio (cui, come noto, è riconducibile l'edilizia)
- demandata alla potestà legislativa concorrente: con conseguente
limitazione della potestà statale alla sola fissazione dei principi.
Al riguardo, si rammenta come nella sentenza n. 303/2003 codesta
Corte abbia riconosciuto che rappresenta principio necessario la
«compresenza nella legislazione di titoli abilitativi preventivi ed
espressi [permesso di costruire] e taciti, quale è la Dia».
Ma naturalmente altro è la previsione di siffatto principio,
altro è la pretesa statuale di disciplinare nei minimi dettagli gli
aspetti procedimentali di tali titoli, incluso - con riferimento
specifico alla Dia - la regola che stabilisce dopo quanti giorni
dalla presentazione della segnalazione (nessuno, in questo caso) è
possibile iniziare l'attività.
È chiaro infatti, che in questo modo, il legislatore statale non
si limita a fissare regole di principio, ma interviene a disciplinare
i dettagli della materia. Nell'imporre non solo la Dia - ora Scia -
in luogo del permesso edilizio, ma nel disciplinare le modalità
stesse di funzionamento della Scia, il momento nel quale il
«segnalante» può realizzare il progetto (più che iniziare una
attività, come la denominazione dovrebbe far pensare), nel
disciplinare i tempi ed i limiti del potere o dovere di controllo
dell'amministrazione lo Stato ha chiaramente superato i limiti della
propria potestà legislativa concorrente di principio in materia di
governo del territorio, come posta dalla Costituzione e precisata
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale (v. da
ultimo sentenza n. 278 del 2010, ove si accerta che spetta alle
Regioni, e non allo Stato, di disciplinare i casi nei quali strutture
residenziali mobili nei campeggi possono essere realizzate senza
alcun adempimento).
Di qui, una prima ragione di illegittimità per contrasto con
l'art. 117, comma 3, Cost.
Sotto altro profilo, si deve poi osservare come l'estensione alla
Dia edilizia della facoltà di immediato inizio dell'attività
(prevista al comma 2 del novellato art. 19 legge n. 241/1990)
determini ulteriori criticità, in considerazione della peculiare
materia cui si riferisce.
La questione attiene in particolare all'ipotesi in cui un
soggetto inizi l'attività pur in assenza dei presupposti di legge:
sulla base di una Scia che contiene false dichiarazioni o che
comunque è altrimenti errata.
Ferma restando la rivendicazione della competenza regionale a
disporre in materia, nei settori commerciali l'immediato inizio di
attività - pur in assenza dei presupposti richiesti - non appare
particolarmente grave. Nella normalità dei casi, infatti,
l'attivazione del potere inibitorio e di rimozione degli eventuali
effetti dannosi medio tempore prodotti (art. 19, comma 3) può
risultare idoneo (perlomeno astrattamente) a tutelare gli interessi
protetti dalle normative che prevedono il previo titolo abilitativo
(sostituito dalla Scia): dal momento che si tratta di settori nei
quali le attività svolte, in linea di principio, non appaiono tali
da determinare effetti irreversibili.
Discorso completamente diverso vale, invece, con riferimento alla
Dia edilizia. L'attività edilizia infatti, per sua natura, determina
immediatamente una materiale - e potenzialmente assai rilevante -
alterazione del territorio.
È pur vero che, a seguito dell'intervento dell'amministrazione,
gli interventi potrebbero essere fisicamente rimossi e la situazione
pregressa ripristinata.
Tale ripristino, tuttavia, non sempre è possibile: sia sotto il
profilo materiale (si veda al riguardo quanto disposto dall'art. 33,
comma 2, d.P.R. n. 380/2001, il quale espressamente si occupa dei
profili sanzionatori di opere abusive in relazione alle quali non sia
possibile il ripristino dello stato dei luoghi) sia per gli eccessivi
costi che il ripristino potrebbe comportare.
Nè si dica - con riferimento a tale ultima ipotesi - che tali
oneri ricadrebbero comunque necessariamente sui privati trasgressori
che hanno dato inizio alla attività di trasformazione in assenza dei
presupposti.
È infatti possibile (soprattutto nel caso di interventi
complessi e costosi) che questi non abbiano le risorse per provvedere
al ripristino. Si pensi al caso di una società che - in conseguenza
dell'elevato costo del ripristino - fallisca (o venga «fatta
fallire», per evitare l'esborso). In tali ipotesi, la possibilità di
dare reale seguito alla «rimozione degli effetti dannosi» si verrebbe
oltremodo complicando.
Ma anche al di fuori di siffatta eventualità, il meccanismo
dell'esecuzione in danno rappresenta comunque una soluzione che - in
sede pratica - si presenta di disagevole attivazione.
Del resto, sono ben note e rientrano nell'esperienza comune le
enormi difficoltà - ed i costi - che le Amministrazioni incontrano
nell'ottenere la demolizione degli intereventi abusivi.
In tale contesto è importante sottolineare come, ai fini di
quanto si viene dicendo, sia del tutto irrilevante la circostanza che
gli interventi abusivamente eseguiti in assenza o in difformità
dalla Dia siano sottoposti - in linea generale (e salvo eccezioni) -
alla sola sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 37 d.P.R. n.
380/2001.
In primo luogo, infatti, si osserva come il tempestivo impiego
del potere inibitori da parte delle amministrazioni comunali era
comunque in grado di prevenire in radice la commissione dell'abuso
(cosa naturalmente preferibile rispetto alla misura sanzionatoria
successiva) anche con riferimento a tipologie di interventi che -
ancorchè non consentite nel caso concreto - fossero comunque
astrattamente riconducibili all'ambito di applicabilità della Dia.
Ma, soprattutto, l'uso preventivo del potere inibitorio era in
grado di impedire il verificarsi dell'eventualità - ben più grave -
in cui il privato presentasse una Dia per realizzare interventi che
avrebbero invece richiesto il rilascio del permesso di costruire (e
che tuttavia non lo avrebbero concretamente potuto conseguire per il
contrasto con la disciplina - normativa o di piano - di riferimento).
In tali casi, le amministrazioni comunali erano in grado di
intervenire bloccando l'esecuzione del lavori prima dell'inizio della
loro esecuzione, mentre ciò non sarebbe ora più possibile: con
tutti i conseguenti problemi di cui s'è detto (ivi compresa
l'impossibilità - in determinati casi - di disporre la rimessione in
pristino: cfr. il citato art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380/2001).
Su queste premesse, è chiaro che la totale eliminazione della
possibilità delle amministrazioni (virtuose) di operare un seppur
rapido esame preventivo dei progetti, allo scopo di impedire in
radice la realizzazione degli abusi, appare non solo una violazione
della competenza regionale, ma anche una violazione del principio di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97, comma primo, Cost.: una violazione che la Regione è
legittimata ad impugnare in quanto essa si traduce in una limitazione
della propria potestà legislativa.
D'altronde, le evidenti specificità del settore erano la ragione
per la quale il legislatore del 2005 - nel sostituire alla denuncia
la dichiarazione di inizio attività con la previsione di diverse
regole di carattere generale, ritenute applicabili anche alla Dia
edilizia (si pensi ad esempio, alla previsione del potere di
autotutela) - aveva però opportunamente ritenuto di mantenere alcune
peculiarità della Dia edilizia, stabilendo in particolare che
«restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini
diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e
per l'adozione da parte dell'amministrazione competente di
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di
rimozione dei suoi effetti» (vecchio art. 19, comma 4).
Del tutto irragionevolmente, la disposizione qui censurata
elimina tale clausola di salvezza: spogliando la tutela del
territorio di questa - pur tenue - forma di tutela. In tal modo, essa
determina un inammissibile sbilanciamento a favore, apparentemente
(ma si veda quanto si dirà subito di seguito), dell'interesse ad una
rapida (rectius immediata) definizione delle procedure abilitative
edilizie: ma sacrificando in misura del tutto irragionevole ed
ingiustificata - ed evidentissima - le esigenze della tutela del
territorio nonchè quelle organizzative delle stesse amministrazioni
cui è affidato il potere di verifica: le quali - in un contesto in
cui le notorie e crescenti difficoltà di bilancio dello Stato
impongono sempre maggiori tagli alle risorse e restrizioni di
personale - si vedranno costrette, con i sempre minori mezzi a
disposizione, ad «inseguire i cantieri» che potrebbero spuntare da un
giorno all'altro sull'intero territorio comunale.
Per non dire, poi, dell'interesse dei terzi che si vedano lesi
dall'attività costruttiva: la cui posizione - già tradizionalmente
sofferta, come ben noto, in materia di Dia edilizia - verrà
ulteriormente pregiudicata.
D'altra parte, come accennato, non è nemmeno del tutto certo che
la novella qui contestata vada realmente nel senso di tutelare
l'effettivo interesse del costruttore.
Chi realizza un intervento edilizio, infatti, ha certamente
interesse a conoscere in tempi rapidi e certi se può o non può dare
corso a tale intervento. Ma altrettanto certamente ha interesse ad
operare in quadro di regole sicure: conoscendo in anticipo se quanto
sta realizzando è o non è conforme a diritto.
Sotto tale profilo, l'immediato inizio dei lavori accentua il
rischio che quanto è in corso di realizzazione venga in seguito ad
incorrere nell'esercizio (ora solo successivo) del potere inibitorio.
Con esiti potenzialmente in grado di danneggiare tutte le parti
interessate: sia l'amministrazione ed il terzo (che si troverebbero
fisicamente di fronte ad opere già realizzate e delle quali
dovrebbero preoccuparsi di ottenere la demolizione) che lo stesso
costruttore, che si vede l'intervento bloccato in corso d'opera, con
enorme aumento dei costi.
Per tale via, il pesante sacrificio che viene imposto agli
interessi contrapposti di cui s'è detto, non viene nemmeno
bilanciato da un risolutivo vantaggio a favore dell'interesse del
costruttore.
Per le ragioni fin qui esposte, il nuovo art. 19 legge n.
241/1990, come modificato dall'art. 49, comma 4-bis, legge n.
122/2010, appare costituzionalmente illegittimo nel suo comma 2 -
nella parte in cui prevede la possibilità di iniziare l'attività
costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza
prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni
previste per la Dia edilizia) - per contrasto con l'art. 3 Cost. per
violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, e con
l'art. 97 Cost., per violazione del principio buon andamento
dell'attività amministrativa.
Nella misura in cui interferisce con i poteri di controllo di
comuni e regioni sull'attività edilizia, la disposizione è altresì
illegittima per violazione degli artt. 114 e 118 Cost.
Per opportuna completezza, si noti come la previsione che si è
appena effettuata - circa gli effetti che la Scia, così come
disciplinata dalle contestate disposizioni, avrebbe sul «sistema»
edilizio - non sia il frutto di una visione pessimistica delle cose o
di uno strumentale allarmismo.
Essa rappresenta invece la logica conseguenza della presa d'atto
che (sotto il profilo che qui rileva) la Scia non fa altro che
estremizzare gli effetti di un sistema - quello della Dia - che nel
corso di un ventennio ha già dato cattiva prova di sè, palesando
rilevanti limiti e determinando oggettivi problemi di tenuta
complessiva, che gli addetti ai lavori (giuristi e non) ben
conoscono.
Tal difficoltà «sistemiche» emergono con chiarezza dalla lettura
degli innumerevoli contributi dottrinali in tema di Dia.
Ma esse sono state messe bene in luce anche dalla giurisprudenza.
A tale riguardo, sia consentito riportare alcuni brevi passi di
una pronuncia del Giudice amministrativo (Tar Lombardia, Milano, 7
luglio 2004, n. 3086), il quale - abbandonando per un istante la mera
valutazione del caso sottoposto alla sua attenzione - svolge alcune
significative considerazioni più generali sulla tenuta del sistema
Dia.
Osserva dunque il Tar come «la formula D.LA., se, da una parte,
semplifica il procedimento amministrativo a tutto vantaggio degli
amministratori e tecnici dell'amministrazione comunale (non certo di
chi viene leso), dall'altra, finisce per paralizzare la stessa tutela
giurisdizionale. Questa viene ....
a) attivata necessariamente ad opere iniziate (ed è
difficile supporre il contrario),
b) a volte, "frenata" dal mancato accesso agli atti (così è
avvenuto anche nel caso in esame),
c) forzatamente gestita da una struttura, notoriamente
penalizzata da una cronica carenza di organico (dei magistrati e del
relativo personale amministrativo), senza considerare che ......
d) proprio quei magistrati (che non ritengono di cavarsela
con la "non impugnabilità della DIA",) sono spesso costretti a fare
quello che, nei 20 gg. dalla presentazione della DIA, non hanno fatto
varie migliaia di soggetti dei vari Comuni, che rientrano nel
territorio di competenza giudiziaria, responsabili del procedimento,
professionisti, impiegati di vario livello e funzioni)» (enfasi
originarie).
Tutto ciò, in un contesto in cui «la normativa sulle
asseverazioni di rito (comma 12 dell'art. 4 della legge n. n. 493/93)
ha dato piena fiducia al professionista qualificato, affinchè, a
spese del privato interessato, svolga la pubblica funzione di
attestare la conformità dell'opera, ma l'andazzo comportamentale di
sottovalutare il dovere (comma 15 dello stesso articolo) di
denunciare le "false dichiarazioni" asseverate e di mandare esenti
dal rischio di un giudizio penale chi avesse abusato della fiducia
attribuitagli dalla legge, incrina esso stesso il sistema DIA» (Tar
Lombardia, Milano, 7 luglio 2004, n. 3086, cit.).
In tale sconfortante quadro, il legislatore - anzichè
intervenire per cercare di porre gi opportuni correttivi - ha deciso
all'opposto di rendere ancora più squilibrata la Dia (ora Scia)
edilizia: rimuovendo anche quella tenue garanzia rappresentate
dall'inizio differenziato dei lavori.
Le considerazioni dinanzi esposte sono destinate ad assumere
ancora maggiore valenza ove si condivida quell'orientamento che
ritiene la Scia applicabile in materia edilizia al posto non solo
della Dia «normale», ma anche della c.d. «super-dia», di cui all'art.
22, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.
Il che aumenterebbe l'impatto già problematico dell'istituto.
Risultano dunque ancor di più accentuati i profili di
incostituzionalità dinanzi indicati.
Il comma 4-ter qui impugnato stabilisce, come si è sopra
ricordato, che: a) la disciplina della Scia, nella sua integralità,
attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed m), Cost.; b) la
medesima disciplina «sostituisce direttamente [...] quella della
dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e
regionale».
L'indicazione dei pretesi «titoli» della disciplina, e degli
effetti sulla normativa precedente, anche di fonte regionale, rende
palese pure qui - come nel comma 4 - l'intendimento del legislatore
statale di dettare una normativa completa, autosufficiente, non
derogabile dai legislatori locali. Ma tanto il comma 4 quanto il
comma 4-ter sono costituzionalmente illegittimi.
Premesso che la autoqualificazione operata dal legislatore non è
vincolante (sentt. nn. 387/2007, 207/2010), è da contestare
anzitutto che le discipline sulla conferenza di servizi e sulla Scia
attengano effettivamente ai «livelli essenziali delle prestazioni» di
cui alla lettera m) dell'art. 117, comma 2, Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha in effetti precisato, in
positivo, che la lettera m) consente allo Stato solo di fissare
«standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire
agli aventi diritto» (sentt. nn. 10/2010, 207/2010). Con le
disposizioni sulla conferenza di servizi e sulla Scia non si
stabilisce invece alcuno standard quantitativo o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel «diritto» civile
o sociale garantito dalla stessa Costituzione (sentenze nn. 387/2007
e 10/2010).
Al contrario, viene regolato in un certo modo lo svolgimento
della attività amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, alcuni di indiscutibile competenza regionale, quali il
governo del territorio, la tutela della salute, l'ordinamento degli
uffici regionali, l'artigianato, il turismo, il commercio ...,
materie spettanti alla Regione in forza dell'art. 117, commi 3 e 4
Cost.
Con ciò però si violano le norme costituzionali citate, per cui
la disciplina delle funzioni amministrative di regola non può che
spettare allo Stato o alla Regione secondo il riparto delle
competenze per materia. Ed è evidente che lo Stato non può,
semplicemente appellandosi alla fissazione dei livelli essenziali,
riservarsi la regolamentazione di interi settori materiali: come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha espressamente escluso con la
sentenza n. 371/2008).
Giova poi ricordare un altro punto fermo della giurisprudenza
della Corte sui «livelli essenziali delle prestazioni». Essa ha
costantemente censurato la confusione - spesso operata dal
legislatore (per ragioni che è facile comprendere) - tra la
determinazione dei livelli delle prestazioni, e la disciplina delle
posizioni soggettive degli amministrati. La distinzione è in effetti
assolutamente necessaria: se non fosse operata, posto che ogni
diritto o interesse implica un qualche comportamento altrui (anche
solo omissivo), la competenza sulla materia della lettera m)
dell'art. 117 Cost. consentirebbe allo Stato qualunque intervento
conformativo di qualunque posizione soggettiva in qualunque materia
regionale. Il che non può essere, e non è. Con la sentenza n.
387/2007 la Corte ha escluso che il diritto della persona di
scegliere la struttura di cura possa costituzionalmente essere
qualificato dal legislatore «livello essenziale delle prestazioni»:
in modo molto efficace, la sentenza sottolinea come «l'inquadramento
della libertà di scelta nell'ambito normativo dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., non solo è concettualmente inappropriato,
ma comporta conseguenze lesive dell'autonomia regionale, in quanto
consente il superamento dei confini tra principi fondamentali della
materia, riservati alla legislazione dello Stato, e disciplina di
dettaglio, riservata alle Regioni, tipici della competenza ripartita
di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., nel cui ambito
indubbiamente ricade la normativa de qua, volta alla tutela della
salute».
Assai significativa sul punto è anche la sentenza n. 271/2005,
la quale, con riguardo alla legislazione sulla protezione dei dati
personali, ha ritenuto «improprio [...] il riferimento alla
competenza esclusiva dello Stato in tema di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni», dal momento che tale
legislazione «non concerne prestazioni, bensì la stessa disciplina
di una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo
interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioni
che lo riguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro
trattamento». Ebbene: proprio la «confusione» tra posizione
soggettiva degli amministrati e prestazione si trova nelle
disposizioni legislative qui censurate, confusione particolarmente
evidente in quella relativa alla Scia (mentre anzi la disciplina
sulla conferenza di servizi concerne esclusivamente il modo di
esercizio del potere, senza che da essa si possa evidenziare una
specifica posizione soggettiva).
In effetti, le disposizioni censurate non definiscono affatto
«livelli essenziali» ai sensi della lettera m) dell'art. 117; al
contrario, proprio la rigida disciplina della Scia potrebbe
determinare, in alcuni casi, una diminuzione dei livelli essenziali
delle prestazioni cui hanno diritto persone destinatarie
dell'attività assentita mediante la Segnalazione certificata:
quando, ad esempio, in conseguenza delle limitazioni temporali e
sostanziali alla attività di accertamento e controllo della pubblica
amministrazione che - senza alcuna considerazione per le singole
realtà territoriali e organizzative - sono state poste dall'art. 19,
commi 3-4, legge n. 241/1990 (come novellato dal comma 4-bis
dell'art. 49 d.l. n. 78), sia praticamente impedita la verifica del
rispetto di standard qualitativi di determinate prestazioni attinenti
ai diritti sociali.
La ricorrente non contesta che alcuni istituti della c.d.
«semplificazione amministrativa» (cui sono riconducibili la
conferenza di servizi e la Scia, come vi era riconducibile la Dia)
possano concretizzare o esprimere limiti vincolanti per le potestà
legislative regionali; ma ciò implica e richiede sempre una
valutazione complessiva - alla luce del tipo di potestà legislativa
coinvolta - di tutti gli interessi che vengono in rilievo nella
singola materia/funzione interessata, valutazione «concreta» soggetta
al controllo della Corte; e il controllo, a sua volta, per essere
effettivo, non può che riguardare norme riferite a ben individuati
settori (v. ad es. la sentenza n. 336/2005, punto 11.1 del Diritto,
sulla conferenza di servizi prevista dall'art. 87 del Codice delle
comunicazioni elettroniche: «Tale funzione [di semplificazione
procedimentale e di snellimento dell'azione amministrativa, propria
della conferenza], nel contesto dello specifico procedimento in esame
e degli interessi allo stesso sottesi, consente di ritenere che la
previsione contenuta nella disposizione censurata sia espressione di
un principio fondamentale della legislazione»; v. anche la sentenza
n. 182/2006, punto 3 del Diritto, e la sentenza n. 350/2008).
Per esemplificare, è del tutto normale - e potrebbe dirsi
persino costituzionalmente necessario - che il punto di equilibrio
tra l'interesse del singolo ad iniziare quanto prima una certa
attività, e l'esercizio del potere-dovere dell'amministrazione di
tutelare secondo legge gli altri interessi toccati da quella
attività, possa (o addirittura debba) essere diverso, a seconda che
questi ultimi attengano al governo del territorio oppure alla tutela
della salute o alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del
territorio e alla tutela della salute e del lavoro non è casuale,
evocando interessi che il comma 4-bis non prende in considerazione ai
fini della esclusione dall'ambito di operatività della Scia).
Ancora: esigenze di semplificazione possono certo derivare dalla
normativa comunitaria, vincolante per la Regione, ed in particolare
dalla direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno:
ma anche la normativa comunitaria è attenta: a) a far salva la
peculiarità dei singoli settori, ammettendo ad esempio che in taluni
casi la autorizzazione allo svolgimento di certe attività sia
subordinata ad un «adeguato esame» sulla presenza della «condizioni
stabilite» per ottenerla (ad es. art. 10, par. 5); b) a far salvo il
riparto delle competenze tra Stato, Regioni e minori enti locali (ad
es., art. 10, par. 7).
Del resto, il d.lgs. n. 59/2010, di attuazione della citata
direttiva (non abrogato dal d.l. n. 78) dispone che «relativamente
alle materie oggetto di competenza concorrente, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potestà
normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle
norme del presente decreto» (art. 1, comma 4). Lo stesso decreto,
poi, all'art, 84, e in dichiarata attuazione dell'art. 117, comma 5,
Cost., aggiunge che «nella misura in cui incidono su materie di
competenza esclusiva regionale e su materie di competenza
concorrente, le disposizioni del presente decreto si applicano fino
alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della
direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione e provincia
autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dei principi fondamentali desumibili dal presente
decreto.»
Il comma 4-ter dichiara come proprio fondamento costituzionale
anche la «tutela della concorrenza», oltre ai livelli essenziali
delle prestazioni. Ma esso, in realtà, non può essere ricondotto
nemmeno alla lettera e) dell'art. 117 Cost.
A parte la palese estraneità a tale materia delle norme penali e
di quelle relative ai rimedi giurisdizionali, la cui adozione la
Regione certo non rivendica, è evidente la estraneità alla «tutela
della concorrenza» del comma in esame anche nelle parti in cui non
riguarda attività imprenditoriali e professionali, e nelle parti in
cui concerne (limitandoli) i poteri di controllo e repressivi delle
amministrazioni preposte alla tutela dei molteplici interessi
pubblici e privati, che sono stati presi in considerazione dalle
singole leggi di settore quando hanno previsto le autorizzazioni,
licenze, pareri, nulla osta e simili. Con riferimento a queste ultime
norme limitatrici, anzi, la disposizione può avere l'effetto di far
rimanere «sul mercato» imprese o professionisti con requisiti (in
senso lato) non del tutto conformi agli schemi legali, con
conseguente alterazione della concorrenza «leale» tra i diversi
operatori.
Ma anche con riferimento alle attività imprenditoriali e
professionali il comma 4-ter non è espressione della «tutela della
concorrenza» nel senso della Costituzione, come interpretata dalla
giurisprudenza della Corte. Esso non riguarda i requisiti per
l'accesso al mercato, o le condizioni di offerta dei beni e dei
servizi, o la parità di trattamento tra gli operatori, o misure di
liberalizzazione dei mercati (sentt. nn. 401/2007, 431/2007,
452/2007, 326/2008): esso incide direttamente e principalmente sullo
svolgimento dell'attività amministrativa e sui relativi
procedimenti.
Si potrebbe al più affermare che la concorrenza è agevolata dal
fatto che - riducendo i «tempi» per l'avvio di una attività (altro
discorso sarebbe comunque da fare per i «costi», se si considerassero
le necessarie «attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati»...)
- un soggetto potrebbe essere indotto ad intraprendere quella
attività.
Ma è evidente che la decisione di intraprendere una attività
dipende (anche) dall'insieme della normativa (statale, regionale,
europea, internazionale) che la riguarda, così che l'effetto che la
semplificazione della disciplina ha sulla concorrenza è solo
accessorio ed indiretto; e la Corte insegna che, nei casi di
interferenza, ai fini della riconduzione di una legge all'una o
all'altra materia, occorre operare un giudizio di prevalenza (v. ad
es. sentenza n. 370/2003). Particolarmente significativa in proposito
è la sentenza n. 430/2007, la quale, pur riconoscendo che la c.d.
liberalizzazione della vendita dei farmaci «da banco» incide su
attività professionali e commerciali, nel quadro di una legge
diretta ad eliminare vincoli e restrizioni nell'esercizio delle
attività di distribuzione dei medicinali, ha ricondotto la
liberalizzazione, in applicazione del criterio della prevalenza, alla
materia concorrente della «tutela della salute», e ha saggiato la
costituzionalità della norma impugnata secondo lo statuto
costituzionale di questa materia, tendendo conto di tutta la
normativa di settore (nella stessa prospettiva v. anche la sentenza
n. 350/2008, per cui, in applicazione del criterio della prevalenza,
i centri di telefonia rientrano nella materia delle comunicazioni,
pur toccando anche aspetti relativi al commercio, ai diritti delle
persone, alla sicurezza dello Stato).

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.
Padova-Roma, addì 27 settembre 2010

Prof. avv. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi


Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale 21 settembre 2010, n.
1095.