1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 2-9-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 2015
Ordinanza del 22 aprile 2015 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Umbria sul ricorso proposto da Matteini Chiari Sergio ed altri contro INPS. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Trattamenti corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria complessivamente superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS - Assoggettamento ad un contributo di solidarieta' a decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni - Violazione del principio di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Lesione delle garanzie previdenziali - Violazione dei principi di capacita' contributiva e di progressivita' - Elusione del giudicato delle sentenze della Corte costituzionale nn. 116/2013 e 208/2014. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 486. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 38, 53 e 136. (15C00240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 2-9-2015)

CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale Regionale dell'Umbria

Il Giudice Unico delle Pensioni nella persona del Cons. Fulvio
Maria Longavita ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso
iscritto al n. 12107/C, proposto con ricorso collettivo dai sigg.
Sergio Matteini Chiari (nato a Perugia il 1/9/1941 e residente in
Gubbio c.f.: MTT SRG 41P 01G 478H); Pietro Abbritti (nato a
Bocchigliero il 18/10/1940 e residente a Perugia c.f.: BBRPTR 40R 18A
912P); Alfredo Arioti Branciforti (nato a Palermo il 26/11/1941 e
residente a Perugia - c.f.: RTB LRD 41S 26G273J); Alberto Bellocchi
(nato a Perugia il 25/6/1941 e ivi residente - c.f.: BLL LRT 41H 25G
478G); Giovanni Borsini (nato a Bevagna il 30/4/1946 e ivi residente
- c.f.: BRS GNN 46D 30A 835Z); Federico Centrone (nato a Novafeltria
il 13/11/1943, residente a Perugia - c.f.: CNT FRC 43S 13F 137A);
Sandro Cossu (nato a Perugia 21/12/1946 ed ivi residente - c.f.: CSS
SDR 46T 21G 478T); Maria Letizia Immacolata De Luca (nata a Santa
Lucia di Serino il 17/9/1948 e residente a Terni - c.f.: DLC MLT 48P
57I 219F); Michele Frate (nato a Roma il 22/6/1931, residente a
Perugia - c.f: FRT MHL 31H 22H 501G); Gerardo Giordano (nato a
Catania il 27/9/1938, residente a Perugia - GRD GRD 38P 27C 351D);
Emanuele Salvatore Medoro (nato a Gela il 24/5/1939 e residente a
Foligno - c.f.: MDR MLS 39E 24D 960A); Nicola Miriano (nato a Perugia
il 10/12/1937 ed ivi residente - c.f.: MRN NCL 37T 10G 478Z);
Maurizio Muscato (nato ad Agrigento il 18/9/1948, residente a Spoleto
- c.f. MSC MRZ 48P 18A 089A); Ugo Riccardo Panebianco (nato a
Favignana il 3/4/1937, residente a Terni - c.f.: PNB GCC 37D 03D
518P); Claudio Pratillo Hellmann (nato a Padova il 4/11/1942,
residente a Spoleto - c.f.: PRT CLD 42S 04G 224T); Alfredo Rainone
(nato a Napoli il 20/6/1947, residente a Terni - c.f.: RNN LRD 47H
20F 839R) nei confronti dell'INPS (gestione ex INPDAP) per la
declaratoria dell'illegittimità delle trattenute operate sui
trattamenti pensionistici diretti in godimento, dalla data del
gennaio 2014, a titolo di "contributo di solidarieta'", ex art. 1,
comma 486, della legge n. 147/2013.
Tutti i ricorrenti sono rappresentati e difesi dagli avvocati
Alarico Mariani Marini (c.f.: MRN LRC 31S 26A 475M) e Fabio Amici
(c.f.: MCA FBA 68C 07D 653X), presso lo studio dei quali sono
elettivamente domiciliati, in Perugia alla via Angeloni 80/b.
L'INPS (gestione ex INPDAP ) si è costituito in resistenza,
rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Carolla (c.f.: CRL
SVT 71S 18H 23O) e Roberto Annovazzi (c.f.: NNV RRT 71L 28G 478P),
con elezione di domicilio presso l'INPS - Avvocatura di Perugia, via
Canali, n. 5.
Uditi, alla pubblica udienza del 15/4/2015, tenutasi con
l'assistenza del Segretario, Sig.ra Bruna Paroli: il relatore, Cons.
Fulvio Maria Longavita; il difensore di parte ricorrente, avv. Fabio
Amici; il difensore dell'INPS (gestione ex INPDAP), avv. Roberto
Annovazzi.
Esaminati gli atti e documenti tutti della causa.

Svolgimento del processo

1) - Con l'atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti, tutti
magistrati in quiescenza, hanno evidenziato di essere titolari di
pensione "superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS" e
di avere perciò subito, "dalla mensilità di gennaio 2014", la
decurtazione della pensione stessa, in applicazione del contributo di
solidarietà, di cui all'art. 1, comma 486, della legge 27 dicembre
2013, n. 147.
1.1) - I predetti hanno anche fatto presente che molti di loro
hanno, già "subito nel triennio 2011-2013, il prelievo di cui
all'art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98" e
s.m.i., c.d. "contributo di perequazione", dichiarato illegittimo
dalla Corte costituzionale con la sent. n. 116/2013 e che, alla data
di presentazione del ricorso in trattazione, era pendente presso
questa Sezione altro giudizio per la restituzione di tale prelievo.
1.2) - I ricorrenti hanno, quindi, chiesto la restituzione anche
del nuovo prelievo, maggiorato di interessi e rivalutazione, a loro
avviso di natura tributaria come il precedente, sebbene - hanno
precisato - "ora definito contributo di solidarieta'".
1.3) - In diritto, la domanda è stata argomentata sostenendo
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni del precitato art.
1, comma 486, della legge n. 147/2013.
1.3.1) - Nella rilevata natura sostanzialmente tributaria del
contributo di solidarietà, analoga a quella del precedente
contributo di perequazione, è stata anzitutto eccepita la
"violazione degli artt. 3 e 53 Cost.".
A tal fine, sono stati richiamati i principi di cui alla sent. n.
116/2013 della Corte costituzionale, assumendo il carattere
"discriminatorio del [nuovo] intervento impositivo, introdotto
dall'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013 ai danni di una sola
categoria di cittadini: i pensionati" (v. pagg. 10-11 dell'atto
introduttivo della causa).
1.3.2) - Sulla base della medesima premessa - costituita dalla
rilevata natura tributaria del nuovo contributo di solidarietà,
sostanzialmente analoga a quella del precedente contributo di
perequazione - è stata eccepita anche la "violazione dell'art. 136
Cost.".
Sotto questo profilo, si è fatto notare come "l'introduzione del
contributo di solidarietà, [...] attraverso una disposizione che
tenta di mimetizzarne la natura fiscale, costituisc[a] un chiaro
espediente volto ad eludere il giudicato costituzionale", ossia il
giudicato di cui alla richiamata sent. n. 116/2013, con "un esito del
tutto analogo a quello censurato dalla Corte costituzionale" (v.
pagg. 11-12 dell'atto introduttivo della causa).
1.3.3) - Indipendentemente dalla natura fiscale del contributo di
solidarietà, i ricorrenti hanno comunque eccepito la "violazione
degli artt. 3, 36 e 38 Cost.", sotto i profili della lesione del
principio di:
a) "razionalita-equita'" (ex art. 3 Cost.), che impone prelievi
"in misura proporzionata" e "fino a che non sia varcata la soglia
della ragionevolezza", quando essi vengono applicati ad "una sola
categoria di cittadini, inseriti nel medesimo sistema previdenziale"
(v. pagg. 12-15 del ricorso);
b) "proporzionalità tra lavoro svolto e retribuzione" (ex art.
36 Cost.) e di "razionalita-uguaglianza" (ex art. 3 Cost.), tenuto
conto della natura di "retribuzione differita dei trattamenti
previdenziali", nonchè della "elevata percentuale della detrazione
[...] e del carattere prolungato del prelievo" (v. pagg. 15 dell'atto
introduttivo della causa);
c) "adeguatezza dei trattamenti previdenziali" (ex art. 38
Cost.), in relazione al fatto che il prelievo pregiudica "il tenore
di vita dei pensionati [incisi], quale risultante dall'attività
lavorativa svolta e dai contributi versati in costanza di rapporto"
(v. pag. 15-16 del ricorso);
d) "tutela dell'affidamento", in relazione alle scelte di vita,
anche di quiescenza, operate confidando in una "certa misura del
reddito da pensione" (v. pagg. 16-17 del ricorso);
e) "inviolabilità dei patti con lo Stato", atteso che "nel
vigente sistema contributivo, la pensione [esprime] un patto
stipulato all'inizio della vita lavorativa che determina scelte
lavorative ed oneri contributivi a fronte dei quali sorgono a carico
dello Stato obblighi a rendere differite prestazioni" (v. pag, 17
dell'atto introduttivo della causa).
2) - Costituitosi con memoria depositata il 25/11/2014, l'INPS -
Gestione ex INPDAP, ha avversato la pretesa dei ricorrenti, in
ragione della conformità del prelievo alle disposizioni dell'art. l,
comma 486, della legge n. 147/2013.
2.1) - L'Istituto previdenziale ha anche argomentato per la
"manifesta infondatezza" delle dedotte questioni di
costituzionalità, assumendo:
a) quanto all'eccepita violazione degli artt. 3, 53 e 136 Cost.,
la diversità del "contributo di solidarieta'" (ex precitato art. 1,
comma 486) rispetto a quello di "perequazione" (ex art. 18, comma
22-bis, del d.l. n. 98/2011 e s.m.i.), anche sotto il profilo della
natura impositiva, ma non tributaria del primo rispetto al secondo
(v. pagg. 4-11);
b) quanto all'eccepita violazione degli artt. 3, 36 e 38 Cost.,
la compatibilità del prelievo di che trattasi con i principi
costituzionali invocati dai ricorrenti, tenuto anche conto "di quanto
stabilito da [questa] Sezione con la sent. n. 20/2013", con la quale
è stata rigettata "identica questione", riferita al contributo di
perequazione, ex art. 18, comma 22-bis del d.l. n. 98/2011 e s.m.i.
(v. pag. 12-17).
3) - In data 15/1/2015, l'Istituto previdenziale ha depositato
copia della sent. n. 14/2014 della Sezione Giurisdizionale della
Corte dei conti di Bolzano che ha dichiarato manifestamente infondata
analoga questione di costituzionalità, in ragione della natura non
tributaria del nuovo contributo di solidarietà, rispetto a quello di
perequazione, ex precitato art. 18, comma 22-bis.
4) - In data 30/1/2015, la difesa dei ricorrenti ha depositato
una memoria, con cui ha insistito, ancora argomentando per la natura
tributaria del contributo di solidarietà.
5) - Con memoria depositata il 10/2/2015, si è costituita
l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, che ha argomentato
per la reiezione del ricorso, previa declaratoria di manifesta
infondatezza delle dedotte questioni di costituzionalità.
6) - La discussione della causa, già fissata per l'udienza del
12/2/2015, è stata rinviata per consentire ai difensori delle parti
costituite (ricorrenti ed INPS) l'esame della predetta memoria
dell'Avvocatura dello Stato di Perugia.
7) - In data 3/4/2015, la difesa dei ricorrenti ha depositato una
memoria con la quale, dopo aver evidenziato che l'intervento
dell'Avvocatura dello Stato è stato "incentrato sulla disamina della
legittimità costituzionale dell'art. l, comma 489, della legge n.
147/2013", mentre "l'oggetto delle questioni sollevate [nel presente]
giudizio vede sulla diversa norma del comma 486 dello stesso
articolo", ha confutato le argomentazioni difensive dell'INPS, sia
per i profili che attengono alla denunciata natura tributaria della
censurata norma, sia per quelli che attengono all'intrinseca
ragionevolezza del gravato prelievo, in rapporto anche al principio
della tutela dell'affidamento e di inviolabilità dei patti.
8) - All'odierna pubblica udienza, il difensore dei ricorrenti ha
insistito per la declaratoria di incostituzionalità delle censurate
disposizioni, in relazione essenzialmente alla natura tributaria del
contributo di solidarietà all'esame ed in relazione all'entità del
suo ammontare, qualora si dovesse ritenere che il censurato prelievo
costituisca davvero un contributo di solidarietà in senso tecnico.
Dal canto suo, il difensore dell'INPS ha concluso per la
manifesta infondatezza della dedotta questione di costituzionalità,
escludendo la natura tributaria del prelievo in discorso, in base
alle considerazioni espresse dalla Sezione Giurisdizionale di questa
Corte per la Lombardia con la sentenza n. 11/2015, anche mediante
richiami all'ordinanza n. 22/2003 della Corte costituzionale.
Sotto altro profilo, il predetto difensore ha anche escluso il
superamento dei limiti di adeguatezza del contributo stesso, nella
consistenza del suo ammontare.

Motivi della decisione

1) - Da quanto esposto in narrativa, risulta evidente che la
controversia origina non già da una errata applicazione dell'art. 1,
comma 486, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 da parte dell'INPS,
ma dal contenuto proprio delle disposizioni dell'articolo stesso,
laddove assoggetta a "contributo di solidarieta'", a favore delle
gestioni previdenziali obbligatorie, le pensioni "superiori a
quattordici volte il trattamento minimo INPS", a decorrere
dall'1/1/2014, nelle misure del 6% , 12% e 18% sulle eccedenze il
"predetto importo annuo lordo" ivi indicate.
1.1) - I ricorrenti d'altronde, nell'atto introduttivo della
causa, esprimono doglianze solo contro le menzionate disposizioni
dell'art. 1, comma 486, assumendone la contrarietà ai principi
costituzionali del sistema tributario, ex artt. 3 e 53 Cost. (v.
pagg. 7-11) ed a quelli che si pongono alla base della tutela del
trattamento pensionistico, ex artt. 3, 36 e 38 Cost. (v. pagg. 12-17
del predetto atto).
1.2) - Sotto un diverso profilo, comunque correlato alla
denunciata natura tributaria del prelievo in discorso, i ricorrenti
hanno lamentato anche la violazione dell'art. 136 Cost., nel rilievo
che le disposizioni del citato art. 1, comma 486, costituiscano
sostanzialmente una riproposizione delle disposizioni dell'art. 18,
comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 e s.m.i.,
dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale con la sent. n.
116/2013 (v. pagg. 11-12 dell'atto introduttivo della causa).
1.3) - Nel tratteggiato contesto, è del tutto palese la
rilevanza in concreto delle questioni di costituzionalità sollevate
dai ricorrenti (ex art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n.
87), dipendendo dalla loro risoluzione l'esito del presente giudizio,
imperniato - si ripete - non già su un atto o un comportamento
illegittimo dell'Istituto previdenziale, assunto in violazione delle
disposizioni del ripetuto art. 1, comma 486, ma direttamente su tali
disposizioni, ritenute - dai ricorrenti medesimi - di per sè lesive
dei diritti pensionistici costituzionalmente protetti.
1.4) - Sotto un diverso profilo, comunque attinente alla
rilevanza delle dedotte questioni di costituzionalità (ex precitato
art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953), è anche da considerare
che le parti - concordando in proposito tra loro (v. anche
l'intervento in aula, all'odierna pubblica udienza) - attribuiscono
valore "preminente" alle censure sulla pretesa violazione degli artt.
3, 53 e 136 Cost., rispetto a quelle relative alla lamentata
violazione degli artt. 3, 36 e 38 Cost., così che esse andrebbero
esaminate con precedenza rispetto a queste ultime.
1.5) -Le questioni di costituzionalità connesse alla violazione
degli artt. 3 e 53 Cost., in effetti, involgono aspetti già
conosciuti e definiti dal Giudice delle leggi con la richiamata sent.
n. 116/2013, pure considerata dal Parlamento ai fini dell'adozione
della legge n. 147/2013, come risulta dai relativi lavori preparatori
(v., in termini, sentenze nn. 14/2014, 3/2015 e 11/2015,
rispettivamente delle Sezione territoriali di questa Corte per la
Provincia di Bolzano, la Regione Basilicata e la Regione Lombardia).
Alle medesime questioni di costituzionalità, inoltre, si
connette anche la verifica della possibile violazione del giudicato
formatosi sulla precitata sent. n. 116/2013.
Da questo punto di vista, pertanto, sembra del tutto logico,
oltre che coerente con il contenuto complessivo dell'atto
introduttivo della causa, ancorare l'esame delle questioni di
costituzionalità dedotte con riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost.
all'eventuale reiezione delle questioni sollevate con riferimento
agli artt. 3, 53 e 136 Cost.
1.6) - In conclusione, quanto all'aspetto della rilevanza, deve
dirsi che le questioni attinenti alla pretesa violazione dei principi
costituzionali sulla tutela della pensione hanno valore "subordinato"
rispetto a quelle concernenti la violazione dei principi
costituzionali in materia di tributi e di giudicato delle sentenze
della Corte costituzionale, così che le prime assumono concreta
rilevanza solamente in ipotesi di reiezione delle seconde.
2) - Passando, ora, alla verifica dell'altro profilo di
ammissibilità delle più volte menzionate questioni di legittimità
costituzionale, costituito dalla loro non manifesta infondatezza (ex
art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953) è da considerare che altre
Sezioni di questa Corte hanno già sollevato analoghe questioni, per
profili del tutto similari.
2.1) - Vengono in rilievo, in proposito, le ordinanze del Giudice
Unico delle Pensioni delle Sezioni Giurisdizionali di questa Corte
per le Regioni Veneto, Calabria e Campania, rispettivamente, nn. 12,
27 e 113 del 2015, acquisite agli atti di causa.
2.1.1) - In particolare, la Sezione Veneto ha dichiarato
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013, "per
contrasto con gli artt. 2, 3, 36 e 53 Cost." (v. dispositivo
dell'ordinanza n. 12/2015).
2.1.2) - La Sezione Calabria, dal canto suo, ha dichiarato
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale del citato art. 1, comma 486, "per contrasto con gli
artt. 4, 35, 38, 81, 97 e 136 Cost.", oltre che per contrasto con gli
artt. 2, 3, 36 e 53 Cost., già considerati dalla Sezione Veneto (v.
dispositivo ordinanza n. 27/2015).
2.1.3) - La Sezione Campania, infine, ha dichiarato rilevanti e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale delle norme in rassegna, "per violazione degli artt.
2, 3 e 53 Cost." (v. ordinanza n. 113/2015).
2.2) - Questo Giudice condivide le valutazioni di non manifesta
infondatezza espresse nelle menzionate ordinanze, sia per i profili
che attengono alla violazione degli artt. 3 e 53 Cost. dedotti dagli
odierni ricorrenti, sia per quelli che attengono alla violazione
degli artt. 3, 36 e 38 Cost., dedotti dai ricorrenti medesimi, per i
quali ultimi vengono tuttavia in rilievo solo le ordinanze n. 12/2015
della Sezione Veneto e n. 27/2015 della Sezione Calabria.
Quanto, invece, alla violazione dell'art. 136 Cost., pur nella
valutazione di sostanziale irrilevanza assunta dalla Sezione Veneto
(v. paragrafo 4.5 della ordinanza n. 12/2015), questo Giudice ritiene
di concordare con le considerazioni di non manifesta infondatezza
espresse dalla Sezione Calabria, con ampi richiami ai precedenti
della Corte costituzionale, ai quali integralmente si rinvia, per
esigenze di economia (v. paragrafo 3.4 dell'ordinanza n. 27/2015).
2.3) - È da precisare, peraltro, che le condivise argomentazioni
delle Sezioni Giurisdizionali di questa Corte che hanno già
sollevato la questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 486,
della legge n. 147/2013, nel presente giudizio coprono integralmente
solo i profili che si riferiscono alla possibile violazione degli
artt. 3, 53 e 136 Cost.
Per i profili che si riferiscono alla possibile violazione degli
artt. 3, 36 e 38 Cost., invece, le tesi dei ricorrenti impongono
ulteriori approfondimenti.
3) - Con l'atto introduttivo della causa, infatti, i ricorrenti
hanno sostenuto che "la disposizione del comma 486 [più volte
citato] sarebbe incostituzionale anche laddove la si volesse
considerare non già un prelievo fiscale, [o] un contributo
previdenziale in senso tecnico, ma una prestazione patrimoniale
imposta, inquadrabile nel genus 23 Cost., avente la finalità di
contribuire agli oneri finanziari del regime previdenziale, quale
[...] effettivo contributo di solidarietà, introdotto in attuazione
dei principi solidaristici, sanciti dall'art. 2 della Costituzione,
con il quale deve integrarsi l'interpretazione dell'art. 38 Cost."
(v. pag. 12).
3.1) - In sostanza, secondo i ricorrenti, le disposizioni in
commento sarebbero incostituzionali anche se il prelievo ivi previsto
avesse la natura di vero e proprio "contributo di solidarieta'".
Tanto, con riferimento agli "artt. 3, 36 e 38 Cost. (v.
intestazione del paragrafo 2 dell'atto introduttivo della causa), ai
quali questo Giudice ritiene di dover aggiungere d'ufficio (ex art.
23, comma 3, della legge n. 87/1953) anche l'art. 2 Cost., pure
menzionato peraltro nell'atto introduttivo della causa (v. ancora
pag. 12).
3.2) - Secondo i ricorrenti, infatti, il legislatore avrebbe
"varcato il limite della ragionevolezza", oltre il quale non
consentito alcun "contributo di solidarieta'", sia con riferimento al
profilo della sua "proporzionalita'" (secondo canoni di
"razionalita-equità, ex art. 3 Cost."), sia con riferimento a quello
della intrinseca giustificatezza del "maggior sacrificio" che si
correla al contributo stesso, in rapporto anche alla mancanza di una
qualche "contropartita" per coloro che ne sono incisi (v. pagg. 12-13
dell'atto introduttivo della causa).
3.2.1) - Sotto gli indicati aspetti, i ricorrenti hanno
conclusivamente evidenziato che, nel caso di specie, "il legislatore
ha ritenuto di attuare il principio di solidarietà imponendo ad una
limitata platea di pensionati un pregiudizio economico del tutto
sproporzionato, attraverso una sensibile decurtazione economica, non
assistita da alcuna giustificazione sulla circoscritta platea
penalizzata, nè da alcuna chiara esigenza di bilancio previdenziale
od altra causa normativa o previsione di contropartite interne al
sistema pensionistico interessato" (v. pag. 14 dell'atto introduttivo
della causa).
3.2.2) - Sotto altro, correlato profilo di irrazionalità, hanno
anche denunziato "l'effetto paradossale" che deriverebbe dal
combinato disposto dell'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013
con il successivo comma 590 del medesimo articolo, in ipotesi di
"pensionato che percepisca una pensione di 300 mila euro ed un
ulteriore reddito di 100 mila euro", rispetto al "lavoratore
dipendente di pari reddito", determinandosi un divario di "prelievo"
a danno del primo di "quasi 17 volte superiore" a quello da applicare
sul secondo (v. pag. 14 dell'atto introduttivo della causa).
3.2.3) - In relazione alla evidenziata intrinseca irrazionalità
del "contributo di solidarieta'", previsto dalla censurata norma, i
ricorrenti hanno anche eccepito la violazione del principio di:
a) "proporzionalità tra lavoro svolto e retribuzione", ex artt.
3 e 36 Cost., "tenuto conto della natura di retribuzioni differite
dei trattamenti previdenziali (v. pag. 15 dell'atto introduttivo
della causa);
b) "adeguatezza dei trattamenti previdenziali", ex art. 38 Cost.,
"essendo gravemente pregiudicato il tenore di vita dei pensionati,
quale risultante dall'attività lavorativa svolta e dai contributi
previdenziali versati" (v. ancora pag. 15 dell'atto introduttivo
della causa);
c) "tutela dell'affidamento", resa "ancora più gravosa [dal
fatto] che incide in una fase di vita in cui i bisogni afferiscono in
misura prevalente ad esigenze primarie di vita, in un contesto
sociale caratterizzato da una concomitante flessione delle
prestazioni sanitarie dell'assistenza pubblica" (v. pag. 16 dell'atto
introduttivo della causa);
d) "inviolabilità dei patti con lo Stato", secondo i principi
affermati in proposito dalla Corte costituzionale con le sent. nn.
414/2006 e 394/2002, "in materia di afflizione extrapenale".
4) - La verifica delle riferite censure impone di ricostruire la
nozione di "contributo di solidarieta'" e di individuarne
adeguatamente i limiti, secondo i principi affermati in proposito dal
Giudice delle leggi.
5) - Indipendentemente da una simile verifica, questo Giudice
ritiene tuttavia di dover dichiarare sin da ora la manifesta
infondatezza delle questioni dedotte al paragrafo 3.2.2) ed alla
lettera d) del paragrafo 3.2.3).
5.1) - Quanto alla prima (effetti del combinato disposto dei
commi 486 e 590 dell'art. 1 della legge n. 147/2013), è sufficiente
rilevare, per dichiararne la manifesta infondatezza, che il prelievo
di cui al comma 486 - nell'ipotesi qui seguita in via subordinata -
ha natura solidarista-contributiva, mentre il prelievo di cui al
successivo comma 590 - al di là del nomen - ha senz'altro natura
tributaria (cfr. Corte cost. sent. n. 223/2012, paragrafo 13.3.1, e
sent n. 116/2013, paragrafo 7.3).
In relazione a ciò, non è consentita alcuna correlazione (o
comparazione) tra i due diversi tipi di prelievo a confronto.
Di qui la manifesta infondatezza della relativa questione di
costituzionalità, indipendentemente dal fatto che la questione
stessa non assume comunque rilevanza nel caso concreto, come
precisato dai ricorrenti (v. pag. 6, paragrafo 3, della memoria
depositata il 3/4/2015).
5.2) - Quanto alla seconda ("inviolabilità dei patti con lo
Stato"), invece, è sufficiente rilevare, per dichiararne la
manifesta infondatezza, che le pronunce invocate dai ricorrenti
attengono alla materia dei "patteggiamenti penali".
Trattasi di materia molto diversa da quella pensionistica, nella
quale è stato sempre ammesso l'intervento modificativo del
legislatore per "inderogabili esigenze", anche al fine di un giusto
contemperamento della tutela del pensionato con le disponibilità del
bilancio pubblico (v., tra le tante, Corte cost. n. 349/1985, n.
822/1988, n. 417/1996 e n. 446/2002), oltre che per assicurare un
circuito di solidarietà nel sistema previdenziale, mediante uno
specifico "contributo di solidarieta'", costituendo la pensione una
obbligazione di durata.
D'altro canto, questa Sezione, con la sentenza n. 20-C/2013 (resa
per il "contributo di perequazione" di cui all'art. 18, comma 22-bis,
del d.l. n. 98/2011 e s.m.i.), ha già avuto modo di precisare che
"il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, ben può
modificare il trattamento pensionistico, conseguito ovvero atteso,
purchè non travalichi i principi di ragionevolezza e di uguaglianza
e non intacchi, per quantità e qualità, i livelli [...]
pensionistici idonei ad una vita dignitosa".
Trattasi di pronuncia pure invocata dalla difesa dell'INPS per
argomentare la manifesta infondatezza di tutte le questioni dedotte
dagli odierni ricorrenti con riferimento agli artt. 2, 3, 36 e 38
Cost. (v. pag. 12 della relativa memoria di costituzione in giudizio,
depositata il 25/11/2014), ma che questo Giudice intende limitare
solo alla censura della "inviolabilità dei patti con lo Stato",
richiedendo le altre un approfondimento, oggi imposto dalle nuove
disposizioni dell'art. 1, comma 486, della legge n. 417/2013.
6) - Venendo, dunque, alla nozione di "contributo di
solidarieta'", deve dirsi che essa si trae principalmente proprio
dall'ordinanza n. 22/2003 della Corte cost. (e dai precedenti ivi
richiamati), considerata nei lavori preparatori della legge n.
147/2013 per superare le criticità del "contributo di perequazione",
di cui all'art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98/2011 e s.m.i., che
ne avevano determinato la declaratoria di illegittimità
costituzionale, ex sent. n. 116/2013 (v., sotto quest'ultimo aspetto,
anche le già richiamate sentenze n. 19/2014, n. 3/2015, n. 11/2015
delle Sezioni Giurisdizionali di questa Corte per la Provincia di
Bolzano, la Regione Basilicata e la Regione Lombardia, nonchè
Sezione Abruzzo n. 22/2015).
6.1) - In ogni ordinamento previdenziale, indipendentemente dal
diverso combinarsi e graduarsi tra loro degli elementi dei due
fondamentali sistemi "Mutualistico" e "Solidaristico" che sono alla
base della previdenza nel suo complesso (v. Corte cost. sent. n.
132/1984), il contributo previdenziale (in senso tecnico) concorre a
finanziare l'ordinamento stesso, sebbene "non costituisca
un'imposizione tributaria di carattere generale" e imponga comunque
di tener conto, per ciascun lavoratore, del "principio di
proporzionalita'" che governa il rapporto tra "contribuzione" pagata
e "prestazione previdenziale" attesa (v. Corte cost. n. 173/1986 e,
in termini, n. 88/1995).
Al contrario, il "contributo di solidarieta'", nella nozione
offerta dalla precitata ordinanza n. 22/2003 (con richiami anche alla
precedente sent. n. 421/1995), non si configura "come un contributo
previdenziale in senso tecnico, [ma si] inquadra nel genus delle
prestazioni patrimoniali imposte per legge, di cui all'art. 23 della
Costituzione, costituendo una prestazione patrimoniale avente la
finalità di contribuire agli oneri finanziari del regime
previdenziale dei lavoratori" (v. in tal senso anche Corte cost. n.
178/2000).
6.2) - In sostanza, il "contributo di solidarieta'" stricto iure
è volto a realizzare "un circuito di solidarietà interna al sistema
previdenziale, evitando una generica fiscalizzazione del prelievo
contributivo" (v. ancora ord. n. 22/2003).
In tale ottica, il predetto contributo è un'"esplicazione del
principio di razionalita-equità, ex art. 3 Cost., coordinato con il
principio di solidarietà [ex art. 2 Cost.], con il quale deve
integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost." (v.,
testualmente, Corte cost. n. 178/2000).
6.3) - Alla stregua di tale principio, "l'interesse individuale
dei lavoratori ad usufruire [della pensione] non deve andare
disgiunto, in misura proporzionata, da un dovere specifico di cura
dell'interesse pubblico ad integrare le prestazioni previdenziali,
altrimenti inadeguate, spettante ai soggetti economicamente più
deboli" (v. ancora Corte cost. n. 178/2000, con richiami ivi anche a
Corte cost. n. 421/1995 e 292/1997).
7) - Così ricostruita la natura e la funzione generale del
"contributo di solidarieta'", quale desumibile dalle pronunce della
Corte costituzionale, da esse emergono anche i limiti conformativi
del contributo stesso.
7.1) - Trattasi di limiti che identificano il contributo in
parola e lo distinguono da altri prelievi, ispirati ad una diversa
ratio (magari tributaria), ed il cui rispetto assicura la
corrispondenza del ridetto contributo ai fondamentali canoni
costituzionali della ragionevolezza (ex art. 3 Cost.), della
solidarietà (ex art. 2 Cost.) e della previdenza (ex art. 38 Cost.),
anche nei riflessi con il diritto alla retribuzione (ex art. 36
Cost.).
7.2) - I limiti in discorso, invero, possono ordinarsi intorno a
tre profili fondamentali, costituiti dalla:
a) funzionalizzazione del prelievo alle esigenze proprie del
sistema previdenziale, cosi da evitare "una generica fiscalizzazione
del prelievo contributivo" (profilo causale);
b) necessità che il prelievo stesso sia specificamente destinato
ad "integrare le prestazioni previdenziali, altrimenti inadeguate,
spettante ai soggetti economicamente più deboli" (profilo
teleologico);
c) misura del ridetto prelievo, tale che esso sia
"proporzionato", da un lato, all'interesse del lavoratore a fruire
della pensione e, dall'altro, all'interesse pubblico alla cura dei
più deboli (profilo quantitativo).
In siffatto contesto, resta sullo sfondo la circostanza,
anch'essa comunque rilevante per un più adeguato bilanciamento dei
contrapposti interessi di determinazione della misura
("proporzionata") del prelievo, che il contributo di solidarietà
comporta pur sempre un sacrificio economico ulteriore rispetto a
quello imposto dalla fiscalità generale, cosi che il peso del
contributo stesso si viene ad aggiungere a quello proprio dei
tributi, pagati anche dai pensionati.
7.3) - Così evidenziati i limiti conformativi del contributo di
solidarietà, nel caso di specie, è da rilevare che il contributo
previsto dall'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013, anzitutto
supera i limiti del profilo causale e di quello teleologico, di cui
alle precedenti lettere a) e b).
Per espressa indicazione della censurata norma, infatti, il
prelievo nel quale si sostanzia il contributo stesso è destinato
"anche [a] concorrere al finanziamento degli interventi di cui al
[precedente] comma 191".
7.3.1) - I ricorrenti hanno lamentato, al riguardo, la
finalizzazione di parte del contributo ai "lavoratori che hanno
subito gli effetti pregiudizievoli della riforma Fornero",
sottolineandone l'incidenza sulla "composizione della spesa del
bilancio dello Stato" (v. pag. 8 dell'atto introduttivo della causa).
7.3.2) - Anche la Sezione Veneto, non ha mancato di rilevare la
lesione dei limiti causali e finalistici del contributo di
solidarietà, previsto dall'art. 1, comma 486, della legge n.
147/2013.
In tal senso, ha osservato che "il contributo de quo [...] per un
verso non viene finalizzato all'effettuazione di prestazioni
previdenziali-assistenziali puntualmente individuate e [dall'altro]
viene acquisito indistintamente da ciascuna delle diverse gestioni
previdenziali obbligatorie, indipendentemente da ogni riferimento
alle dinamiche dei rispettivi equilibri finanziari"(v. paragrafo 3
ord. n. 12/2015).
7.3.3) - Nel raffronto con il "contributo di perequazione",
previsto dall'art. 37 della legge n. 448/1999 ed assentito dalla
Corte costituzionale con l'ordinanza n. 22/2003, la Sezione Veneto ha
evidenziato come nella sospettata norma non si prevede "la confluenza
del contributo in uno specifico fondo obbligatoriamente finalizzato
alla copertura previdenziale di specifici ambiti prestazionali,
ovvero dei lavoratori discontinui, autonomi e co.co.co., nonchè per
il finanziamento di periodi di tempo non coperti da contribuzione"
(v. paragrafo 4.3 dell'ord. n. 12/2015).
Nè, ha soggiunto la Sezione Veneto, la censurata norma "prevede
alcun puntuale vincolo finalistico nell'impiego delle somme: lo
stesso generico riferimento ai lavoratori c.d. esodati, oltre a non
essere vincolante quanto alla destinazione dei contributi, non viene
adeguatamente sostanziato dalla individuazione di specifiche
prestazioni previdenziali" (v. ancora ord. n. 12/2015, paragrafo 4.3,
lettera c).
7.3.4) - La Sezione Veneto giunge a mettere in discussione
finanche "la stessa asserita finalità solidaristica esclusivamente
endoprevidenziale, ex artt. 2 e 38 Cost., del contributo all'esame",
con argomenti degni della massima attenzione e su cui non si può non
concordare (v. in termini anche le ordinanze della Sezione Calabria
n. 27/2015 e della Sezione Campania n. 113/2015).
Trattasi, invero, di argomenti che tengono conto anche del comma
487 dell'art. 1 della legge n. 147/2013 (acquisizioni al bilancio
dello Stato dei risparmi derivanti dal precedente comma 486), oltre
che dei lavori preparatori della legge stessa, dai quali emergono gli
interessi reali della previsione del contributo, legati
essenzialmente ai "saldi di finanza pubblica" (v. prospetto
riepilogativo sub lettera b del paragrafo 4.3 dell'ord. n. 12/2015
della Sezione Veneto).
7.4) - La contestata norma, inoltre, non esprime alcun criterio
di "proporzionalita'" nella determinazione dell'ammontare del
prelievo, connessa al bilanciamento dei ricordati, contrapposti
interessi (del lavoratore alla pensione e del sistema previdenziale
all'integrazione delle risorse), non rinvenibili neanche nei lavori
preparatori della legge.
La determinazione del contributo in discorso, in sostanza, si
correla soltanto all'ammontare della pensione.
Di qui il superamento anche del terzo limite, connesso al profilo
"quantitativo" e, quindi, all'entità del prelievo, ex lettera c) del
precedente paragrafo 7.2).
7.4.1) - I ricorrenti hanno richiamato in proposito i principi
affermati dalla Corte costituzionale in merito alla necessità che il
contributo di solidarieta':
a) sia determinato "in misura proporzionata e compatibile con il
principio di razionalita-equita'" (ex sent. n. 178/2000);
b) non giunga a "varcare il limite della ragionevolezza", ex
sent. n. 388/1989 e n. 1008/1988 (v. pagg. 12-13 dell'atto
introduttivo della causa).
Hanno inoltre richiamato i casi in cui il Giudice delle leggi ha
accertato il rispetto del cennato limite della "ragionevolezza", in
base all'esistenza di una qualche "contropartita" al contributo di
solidarietà, costituita dalla "percezione di ulteriori redditi" (ex
sent n. 388/1989), ovvero dalla "esclusione da altre contribuzioni"
(ex sent. n. 421/1995).
Hanno concluso osservando che il prelievo di che trattasi appare
"del tutto sproporzionato" ed impone una "decurtazione economica non
assistita da alcuna giustificazione, nè da una chiara esigenza di
bilancio previdenziale" (v. pagg. 14-15 dell'atto introduttivo della
causa).
7.4.2) - Anche la Sezione Veneto ha riscontrato una lesione del
criterio di "proporzionalita'", quale limite generale ai contributi
di solidarietà, osservando come, nel caso, "manca qualsivoglia
logica di correlazione tra l'an ed il quantum del contributo,
compreso il suo orizzonte temporale e le dinamiche
finanziarie-prestazionali complessive del sistema previdenziale",
così che "il parametro di commisurazione [è costituito]
esclusivamente [dal] reddito dei pensionati" (v. paragrafo 3 e
paragrafo 4.3, lettera a dell'ord. n. 12/2015).
7.4.3) - Una possibile base giustificativa del contributo
all'esame, per vero, può desumersi dai lavori preparatori dell'art.
37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, oggetto dell'ordinanza n.
22/2003 della Corte costituzionale, richiamata nei lavori preparatori
della legge n. 147/2013.
Nella menzionata ordinanza n. 22/2003, infatti, è stato
evidenziato come, "secondo i richiamati lavori preparatori, il
contributo di solidarietà tiene conto, nelle motivazioni che lo
ispirano, delle trasformazioni avvenute nel mondo del lavoro e viene
posto a carico di una categoria di soggetti che, dati gli alti
livelli pensionistici raggiunti, ha evidentemente beneficiato di una
costante presenza nel mercato del lavoro e della mancanza di
qualsivoglia tetto contributivo".
7.4.3.1) - Simili puntualizzazioni, consentono di individuare le
ragioni sostanziali del contributo nelle "trasformazioni avvenute nel
mondo del lavoro", da un lato, e nel fatto che i pensionati incisi
"hanno beneficiato di una costante presenza nel mercato del lavoro"
senza essere soggetti ad un "qualsivoglia tetto contributivo",
dall'altro.
7.4.3.2) - Trattasi, indubbiamente, di puntualizzazioni che
giustificano la previsione di un contributo di solidarietà, come del
resto attesta - sul piano storico - la più volte richiamata
ordinanza n. 22/2003 della Corte costituzionale.
Essi, infatti, pongono un criterio di commisurazione del prelievo
che concorre con quello espressamente considerato dalla norma,
costituito dall'ammontare della pensione e consente di attuare in
concreto il canone di "proporzionalita'", sotto il profilo del
bilanciamento dell'interesse del lavoratore alla pensione e quello
del sistema previdenziale alla integrazione delle risorse.
7.4.3.3) - Resta però da considerare che, sulla base di tali
criteri di determinazione del contributo, l'art. 37 della legge n.
488/1999 aveva fissato un prelievo limitato al 2%, indicandone
specificamente anche la destinazione a sicuri fini (e prestazioni)
previdenziali.
La censurata norma, a fronte dei medesimi criteri di
determinazione del nuovo contributo di solidarietà, ne ha previsto
un importo di gran lunga superiore, che giunge fino al 18% e si
attesta al 12% per la maggior parte degli odierni ricorrenti. E ciò,
senza neanche indicare specificamente le finalità (e le prestazioni)
previdenziali alle quali sono destinate le risorse prelevate.
7.4.3.4) - Ogni bilanciamento di interessi implica, sul piano
generale, valutazioni che richiedono doti di particolare attenzione,
delicatezza e sensibilità, soprattutto quando, come nel caso di
specie, gli interessi da bilanciare esprimono valori fondamentali del
sistema costituzionale ed investono materie di grande rilevanza
economica e sociale.
Ciò non di meno, considerato che il rimettente deve comunque
pervenire ad un "autonomo vaglio critico" (v. Corte cost. n.
196/2013), è da ritenere che dal raffronto delle disposizioni
dell'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013 con quelle dell'art.
37 della legge n. 488/1999, emerga una determinazione dell'entità
del contributo di solidarietà in discussione che supera la soglia
della ragionevolezza, tenuto anche conto del carattere aggiuntivo del
relativo prelievo, rispetto a quelli della fiscalità generale, ai
quali restano soggetti anche i pensionati.
8) - Il superamento dei limiti (di tutti i limiti) intrinseci del
contributo di solidarietà, nei termini finora indicati, ha riflessi
anche sulle ulteriori questioni di costituzionalità, dedotte con
specifico riferimento ai principi di "proporzionalità tra lavoro e
retribuzione" (ex artt. 3 e 36 Cost.), di "adeguatezza dei
trattamenti previdenziali" (ex art. 38 Cost.) e di "tutela
dell'affidamento" (v. pagg. 15-17 dell'atto introduttivo della
causa).
8.1) - Il prelievo di cui all'art. 1, comma 486, della legge n.
147/2013, infatti sarebbe privo di ogni base giustificativa e perciò
intrinsecamente irrazionale (ex art. 3 Cost.) non costituendo nè un
tributo (sulla scorta della ipotizzata reiezione delle questioni di
costituzionalità per contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost., che dà
accesso alle subordinate questioni di costituzionalità qui in
esame), nè un "contributo di solidarieta'", nè una riduzione del
trattamento di quiescenza conseguente ad una modifica normativa del
sistema pensionistico, come emerge - da quest'ultimo punto di vista -
dalla lettera e dallo spirito della sospettata norma.
8.2) - Il contestato prelievo, dunque, si configura come una mera
ablazione del trattamento di quiescenza dei pensionati incisi.
Trattasi di privazione di una quota-parte del reddito da pensione
intrinsecamente ingiustificata e, come tale, contraria ai canoni
costituzionali della razionalita-solidarietà (ex artt. 2 e 3 Cost.),
oltre che a quelli dell'adeguatezza pensionistica (ex art. 38 Cost.)
e della proporzionalità con l'attività lavorativa prestata ed i
contributi pagati (ex art. 36 Cost.), da valutare anche con
riferimento al "tenore di vita conseguito dal lavoratore, in rapporto
al reddito ed alla posizione sociale raggiunta" (v. Corte cost. n.
176/1986), considerando la "pensione come retribuzione differita" (v.
Corte cost. n. 116/2013 e n. 208/2014).
8.3) - Nel descritto contesto, è leso anche il "principio
dell'affidamento", in rapporto al quale non sono da escludere
interventi del legislatore riduttivi delle pensioni, anche
retroattivi, purchè operati nel rispetto del "principio generale
della ragionevolezza", come più volte affermato dalla Corte
costituzionale (v. tra le tante sent. 160/2013). Principio che, nel
caso, appare violato, come detto poco sopra.
8.4) Le considerazioni finora esposte integrano d'ufficio (ex
art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953) quelle dei ricorrenti (v.
ancora pagg. 15-17 dell'atto introduttivo della causa) e ne
avvalorano la non manifesta infondatezza.
9) - Le disposizioni dell'art. l, comma 486, della legge n.
147/2013, non offrono margini interpretativi tali da permettere una
lettura diversa da quella che emerge "dal significato proprio delle
parole" (ex art. 12, comma 1, delle disposizioni sulla legge in
generale).
Esse, pertanto, ad avviso di questo Giudice, non consentono
alcuna interpretazione adeguatrice, pure necessaria - in tesi - per
l'ammissibilità delle sollevate questioni di costituzionalità
(cfr., tra le più recenti, Corte cost. n. 192/2010, n. 194/2012 e
110/2013).

P.Q.M.

Visti gli artt.: 134 Cost., 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Dichiara rilevanti - nei termini di cui in parte motiva - e non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalità dell'art.
1, comma 486, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, in riferimento
agli artt. 2, 3, 36, 38, 53 e 136 Cost.
Sospende il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Perugia, 15 aprile 2015

Il Giudice unico: Fulvio Maria Longavita

Depositata in Segreteria il 22 aprile 2015.