1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 166 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 aprile 2019
Ordinanza del 30 aprile 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Rieti contro Ministero dello sviluppo economico e altri. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Legge delega al Governo sul riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Decreto legislativo di attuazione - Previsione del parere, anziche' dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nell'adozione del decreto legislativo. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 3. (19C00276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO


Sezione terza ter

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5283 del 2018, proposto da: Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Rieti, rappresentata e difesa
dagli avvocati Raffaele Bifulco, Carlo Contaldi La Grotteria, con
domicilio eletto presso lo studio Raffaele Bifulco in Roma,
Lungotevere dei Mellini, 24;
Contro Ministero dello sviluppo economico, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Nei confronti Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Viterbo; Francesco Monzillo; Unione delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura - unioncamere,
rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Tedeschini, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Messico, 7;
per l'annullamento:
previa sospensione cautelare,
del decreto ministeriale 16 febbraio 2018 del Ministero dello
sviluppo economico, recante «Rideterminazione» delle circoscrizioni
territoriali, istituzione di nuove camere di commercio, e
determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del
personale», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 9 marzo 2018, n.
579;
degli atti esecutivi e conseguenti del medesimo decreto, e in
particolare: della nota del MISE in data 1° marzo 2018 n. 0080724;
della determinazione n. 1 del 1° marzo 2018 del Commissario ad acta
per l'accorpamento delle Camere di commercio di Rieti e Viterbo;
di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello
sviluppo economico e dell'Unione delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura unioncamere;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

1. Con il ricorso in epigrafe la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura di Rieti, in persona del Presidente pro
tempore, ha impugnato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018
(recante «Riduzione del numero delle camere di commercio mediante
accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale»), nonchè
i relativi atti connessi, nella parte in cui, in attuazione dell'art.
3 del decreto legislativo n. 219 del 2016, recependo la proposta
avanzata da Unioncamere (delibera del 30 maggio 2017), ha disposto
l'accorpamento delle Camere di commercio di Rieti e di Viterbo,
individuando in Viterbo, piuttosto che in Rieti, la sede del nuovo
ente.
Il decreto ministeriale impugnato è identico al decreto
ministeriale 8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
19 settembre 2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte
costituzionale (sentenza n. 261 del 2017, depositata il 13 dicembre
2017) che ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella
parte in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa con
detta Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-Regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie Regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei Ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997,
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
2. Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 la
Camera di Commercio di Rieti ha articolato le seguenti doglianze:
violazione dell'art. 12, comma 4, della legge n. 580 del 1993
(come modificato dal decreto legislativo n. 219 del 2016) e del
principio contenuto nell'art. 10, comma 1, lett. f, della
legge-delega n. 125 del 2015 (in punto di rappresentanza equilibrata
delle basi associative delle Camere accorpate);
violazione dell'art. 17, commi 3 e 4, della legge n. 400 del
1988 e degli artt. 6 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 1092 del 1985; violazione dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo n. 219 del 2016 in combinato disposto con l'art. 12,
comma 4, della legge n. 580 del 1993:
ciò, in particolare, con riferimento al fatto che il
decreto ministeriale impugnato, pur avendo natura «chiaramente
normativa», non reca la denominazione di «regolamento» ed è stato
adottato senza il previo parere del Consiglio di Stato;
violazione dell'art. 3 del decreto legislativo n. 281 del
1997; eccesso di potere per carente attività istruttoria e per
carenza di motivazione;
illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 2, della
legge n. 124 del 2015 e dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219
del 2016 per violazione dell'art. 117 Cost. e del principio di leale
collaborazione, e conseguente illegittimità derivata del decreto
ministeriale 16 febbraio 2018.
In sostanza la Camera ricorrente denunzia quindi, sotto plurimi
profili, la violazione delle disposizioni in tema di accorpamento e
razionalizzazione delle Camere di Commercio, la violazione dei
principi stabiliti per l'attuazione della riforma, l'elusione
sostanziale dei principi in materia di intesa tra Stato e regione e,
come meglio chiarito in seguito, l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni di legge applicate.
3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello sviluppo
economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e l'Unione italiana
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura -
Unioncamere, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo il
rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 30 gennaio 2019 la causa è stata
trattenuta in la decisione.
Rilievo della questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge n. 124 del 2015 e dell'art. 3 del decreto legislativo n.
219 del 2016.
4. In virtù dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015, è stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica legge n. 580 del 1993 ed il
conseguente riordino delle disposizioni che regolano la relativa
materia.
Segnatamente l'art. 10, comma 1, lettera b, della legge n. 124
del 2015 prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di
due o più camere di commercio; possibilità di mantenere la singola
camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificità gee economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine, nonchè definizione delle
condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni
regionali o interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2, cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«Previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza Unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle Camere di commercio prevista nella legge di delega. In
particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana delle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura) dovesse
trasmettere al Ministero una propria proposta di accorpamento, sulla
base di criteri desunti dalla legge di delega o introdotti
direttamente dal decreto legislativo contemplando anche «un piano
complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole Camere di
commercio nonchè delle Unioni regionali, con individuazione di una
sola sede per ciascuna nuova Camera di commercio e con
razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi distaccate»
(art. 3, comma 2, lettera a, del decreto legislativo n. 219 del
2016).
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtù del citato decreto è stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento delle Camere di commercio di Viterbo e di Rieti, con
sede del nuovo ente in Viterbo, avverso il quale la ricorrente
propone l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno infra, questo tribunale amministrativo
regionale dubita della legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge n. 124 del 2015 (norma di delega) e dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 219 del 2016 (norma delegata) ed intende pertanto
sottoporli al sindacato della Corte costituzionale, per violazione
del principio di leale collaborazione Stato-Regioni nell'esercizio
della funzione legislativa (articoli 5, 117, 120 Cost.).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
5. La questione di costituzionalità è rilevante in quanto, come
innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio 2018 oggetto
di gravame viene adottato in diretta applicazione dell'art. 3 del
decreto legislativo n. 219 del 2016, a sua volta emanato in ragione
della delega contenuta nell'art. 10 della legge n. 124 del 2015,
disposizioni della cui legittimità costituzionale si dubita.
Ne consegue che evidentemente l'eventuale declaratoria di
illegittimità delle disposizioni legislative non solo influirebbe
sulla disciplina in base alla quale giudicare la legittimità del
decreto ministeriale impugnato ma farebbe venire meno, integralmente,
la base legislativa che disciplina e legittima il contestato
accorpamento delle Camere di Commercio di Viterbo e di Rieti.
Peraltro la rilevanza è ribadita dalla circostanza che uno dei
motivi di doglianza proposti dalla Camera ricorrente (in specie, il
quarto) attiene proprio alla scelta, compiuta dal legislatore
delegante, di prevedere, per l'adozione del decreto delegato, «invece
della più pregnante intesa con le Regioni, il solo parere della
Conferenza Unificata», censura, questa, rispetto alla quale la
ricordata sentenza n. 261 del 2017 della Corte costituzionale - come
si ricorda nel ricorso - «non è entrata nel merito».
Di conseguenza, costituendo l'illegittimità del decreto
ministeriale impugnato l'oggetto del petitum del presente giudizio a
quo, la risoluzione della questione di costituzionalità relativa
alla normativa primaria, sulla base della quale è stato adottato il
decreto ministeriale, è presupposto necessario per la pronuncia
definitiva di questo giudice.
La questione non può peraltro, ad avviso del Collegio, ritenersi
irrilevante in base alla tesi delle parti resistenti secondo la quale
il principio di leale collaborazione sarebbe stato sostanzialmente
rispettato dato che il decreto ministeriale in questione è stato
emanato al termine di una procedura di intesa, conclusa peraltro non
con un effettivo accordo ma solo con la deliberazione del Consiglio
dei Ministri, assunta ai sensi dell'art. 3, comma 3, del decreto
legislativo n. 281 del 1997. Difatti, è necessario distinguere la
necessità dell'intesa in sede di adozione del decreto ministeriale,
prevista dalla normativa delegata e sul quale non vi è censura di
incostituzionalità, dall'omessa previsione legislativa dell'intesa,
con riferimento all'emanazione del decreto legislativo sulla cui base
è stato poi adottato il decreto ministeriale attuativo. La
legge-delega ha previsto, su quest'ultimo piano, l'acquisizione del
mero parere della Conferenza unificata, e il vizio di tale
previsione, nella parte in cui non si è richiesta viceversa
l'intesa, non è stato sanato nè legislativamente, nè di fatto,
essendo pacifico che il Governo non abbia neppure ricercato l'intesa
con il sistema regionale ai fini dell'adozione del decreto
legislativo n. 219 del 2016. Ciò ha comportato che la proposta di
accorpamento di Unioncamere, di cui il decreto ministeriale impugnato
è attuazione, sia stata formulata sulla base di criteri legislativi
contenuti nel decreto legislativo n. 219 del 2016 vincolanti, e come
tali sottratti all'apprezzamento sia del proponente, sia, in
particolare, delle autonomie regionali, quando queste ultime sono
state coinvolte ai fini dell'intesa sul solo decreto ministeriale La
partecipazione del sistema regionale all'elaborazione delle linee
guida fondanti ai fini dell'accorpamento è perciò del tutto
mancata, con la conseguenza che la leale collaborazione ha potuto
manifestarsi solo per la minima parte del decreto ministeriale non
pregiudicata dai criteri normativi formulati dal decreto legislativo
n. 219 del 2016.
Parimenti, la questione non può essere considerata irrilevante
in base alla tesi della resistente Unioncamere secondo cui la Camera
di commercio ricorrente non avrebbe interesse a far valere il pur
lamentato vizio costituzionale, trattandosi di «questioni che
presentano come unico soggetto interessato a sollevare un'ipotetica
qlc proprio la Regione» (cfr. la memoria di Unioncamere depositata il
25 maggio 2018, pag. 17). Al contrario, è fermo parere del Collegio
che la Camera di commercio ricorrente ha interesse a dedurre il
prospettato vizio di costituzionalità (che, in effetti, essa ha
dedotto) proprio perchè, all'esito di un'eventuale pronuncia di
incostituzionalità, cadrebbe tutto il decreto legislativo delegato
e, con esso, il censurato accorpamento tra Camere di commercio.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
6. La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via
principale, con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo n. 219 del 2016. L'illegittimità è stata: dichiarata
perchè l'art. 3, comma 4, cit. disponeva che il decreto ministeriale
per il riordino delle Camere di commercio fosse emanato previa
acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato-Regioni,
anzichè previa intesa con la stessa Conferenza, in violazione del
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimità
della norma di delega (art. 10, comma 1, della legge n. 124 del
2015); tale questione veniva dichiarata inammissibile per tardività
essendo superato il termine perentorio di sessanta giorni stabilito
dall'art. 127, secondo comma, Cost.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimità, questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
della sentenza n. 261 del 2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalità
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti già ritenuto ammissibile
l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le
modalità di attuazione della leale collaborazione tra Stato e
Regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato
previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza (Corte
Cost., sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggettivi per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina Camere di Commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali è stato già
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 261 del
2017, punto 12.1.1), in quanto il catalogo dei compiti svolti da
questi enti è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato,
sia concorrenti e residuali delle Regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle Camere di Commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attività delle Camere di Commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 Cost. «sia alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potestà
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessità del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007 e n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251 del 2016,
cit., punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attività
delle Camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 Cost. - la riforma
legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del prificipio di
leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sentenza n.
261 del 2017, cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di ciò il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sent. n.
261 del 2017, cit.).
In conclusione, stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2, della legge n. 124 del 2015) avrebbe dovuto prevedere - come
presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato Regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost. i quali
«finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di leale
collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sent. n. 251 del 2016, cit., dove
si evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione è stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non può invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimità della disposizione delegante (art. 10 della
legge n. 124 del 2015) si ripercuote, in via immediata e derivata per
le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimità costituzionale
della norma delegata (art. 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016)
in forza della quale è stato adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, oggetto del presente giudizio.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219, per violazione del principio di
leale collaborazione nella funzione legislativa di cui agli artt. 5,
117, 120 Cost., poichè prevedono che l'esercizio delegato della
potestà legislativa sia condotto all'esito di un procedimento nel
quale l'interlocuzione fra Stato e Regioni si realizzi (e si è
realizzata) nella forma inadeguata del parere e non già attraverso
l'intesa in sede di Conferenza-Stato Regioni.
Ciò posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma,
Sezione terza-ter:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. dell'art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219, nella parte in cui prevede il parere, anzichè
l'intesa, con riferimento al principio di leale collaborazione, nei
termini evidenziati in parte motiva;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere;
Antonino Masaracchia, consigliere, estensore;

Il Presidente: Lo Presti


L'estensore: Masaracchia