1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 2019 (della Regione Toscana). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Estensione alle aree su cui insistono presidi sanitari dell'ambito applicativo del divieto di accesso in specifiche aree urbane. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, artt. 1, commi 1, lettere b) e f), e 8; 13, comma 1, lettera a), numero 2; e 21, comma 1, lettera a). (19C00055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

Ricorso della Regione Toscana (P.IVA 01386030488), in persona
del presidente pro tempore della giunta regionale, dott. Enrico
Rossi, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 91 del
28 gennaio 2019, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al
presente atto, dall'Avv. Lucia Bora (c.f. BROLCU57M59B157V pec:
lucia.bora@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale e dal
prof. Avv. Marcello Cecchetti (C.F. CCCMCL65E02H501Q), presso il cui
studio è elettivamente domiciliato, in Roma, Piazza Barberini n. 12
(fax 06.4871847; PEC marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo
comma, lettera b) ed ottavo comma, dell'art. 1, primo comma, lettera
f), dell'art. 13, primo comma, lettera a) n. 2, dell'art. 21, primo
comma, lettera a) del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132
recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale
e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la
funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata», per violazione degli articoli 2, 3, 10, 32, 97, 117
primo, terzo, quarto comma e 118 Cost.
In data 3 dicembre 2018 è stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 281 la legge n. 132 del 2018, la quale ha convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge n. 113 del 2018.
L'art. 1, primo comma, lettera b) ed ottavo comma del menzionato
decreto-legge interviene sui permessi di soggiorno per generali
ragioni umanitarie e sulla disciplina, alla loro scadenza, di quelli
già rilasciati; l'art. 1, primo comma, lettera f) interviene sul
permesso di soggiorno per gli stranieri vittime di violenza; l'art.
13, primo comma, lettera a) n. 2 stabilisce che il permesso di
soggiorno concesso ai richiedenti asilo non consente l'iscrizione
anagrafica e l'art. 21, primo comma, lettera a) estende il c.d. DASPO
urbano anche ai presidi ospedalieri.
I suddetti articoli incidono su molteplici attribuzioni
costituzionali della Regione Toscana; inoltre numerosi comuni toscani
hanno chiesto alla Regione di far valere con il presente ricorso
anche la lesione delle attribuzioni degli enti locali (doc. 1 - doc.
2), richiesta che l'odierna ricorrente ha ritenuto di accogliere,
sussistendone i presupposti, per la stretta connessione - in
particolare nelle materie dell'assistenza sociale, dell'istruzione e
dell'edilizia residenziale pubblica - tra le attribuzioni
costituzionali regionali e quelle delle autonomie locali, la quale
«consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia
potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze
regionali» (Corte cost. sentenza n. 196/2004, n. 417/2005, n.
95/2007).
Tanto premesso, le impugnate disposizioni del decreto-legge n.
113 del 2018, come convertito in legge, sono lesive delle competenze
regionali e degli enti locali per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, lettera
b) ed ottavo comma del decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito
in legge, per violazione degli articoli 2, 3, 10, 32, 117 primo comma
Cost., che determina una lesione indiretta delle attribuzioni
legislative e amministrative regionali di cui agli articoli 117,
terzo e quarto comma e dell'art. 118 Cost. in materia di tutela della
salute, istruzione, politiche attive del lavoro, assistenza sociale,
servizi sociali e formazione professionale.
1.1) Prima dell'intervento normativo operato con le disposizioni
indicate, l'art. 5, comma 6, del Testo unico in materia di
immigrazione, approvato con decreto legislativo n. 286 del 1998,
così disponeva:
«6. Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono
essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi
internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non
soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati
contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di
carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato italiano. Il permesso di soggiorno per
motivi umanitari è rilasciato dal questore secondo le modalità
previste nel regolamento di attuazione».
Il permesso di soggiorno per motivi umanitari si affiancava al
permesso di soggiorno rilasciato ai titolari dello status di
rifugiato e ai titolari dello status di protezione sussidiaria, che
compongono la protezione internazionale.
Il testo unico sull'immigrazione prevedeva, oltre al generale
permesso di soggiorno umanitario, casi speciali di rilascio del
permesso di soggiorno: «per motivi di protezione sociale» (art. 18),
«per le vittime di violenza domestica» (art. 18-bis) e per «ipotesi
di particolare sfruttamento lavorativo» (art. 22, comma 12-quater):
si trattava dunque di casi tipici, che si aggiungevano alla
previsione generale dell'art. 5, comma 6, del decreto legislativo n.
286 del 1998.
La disposizione contenuta nell'art. 1, primo comma, lettera b)
del decreto-legge n. 113 del 2018 ha eliminato il riferimento al
permesso di soggiorno per motivi umanitari previsto dall'art. 5 del
TU sull'immigrazione ed ha aggiunto nello stesso testo unico altri
tre casi di speciali permessi di soggiorno: quello «per cure mediche»
[art: 19, comma 2, lettera d-bis)] quello «per calamita'» (art.
20-bis) e quello «per atti di particolare valore civile» (art.
42-bis).
Quindi è venuto meno il generale permesso di soggiorno per
motivi umanitari, restando esclusivamente quello delle ipotesi
tipiche e tassative per cure mediche, nonchè per motivi di
protezione sociale, per le vittime di violenza domestica, per
calamità, per particolare sfruttamento lavorativo, per atti di
particolare valore civile, per protezione speciale (ai sensi
dell'art. 32, comma 3, decreto legislativo n. 25 del 2008).
La norma transitoria contenuta nel comma ottavo dell'art. 1 del
decreto-legge n. 113 del 2018 regola la disciplina applicabile ai
permessi umanitari già riconosciuti ai sensi della previgente
normativa, stabilendo che gli stessi restino validi sino alla
scadenza; a quel momento potrà essere rilasciato un permesso di
soggiorno speciale annuale rinnovabile che permette di lavorare, ma
che non può essere convertito in permesso per motivi di lavoro.
Le impugnate disposizioni, eliminando l'istituto del generale
permesso di soggiorno umanitario - sia attuativo del diritto di
asilo, sia collegato ai «seri motivi» e quindi ad una situazione di
pregiudizio dei diritti fondamentali della persona - determinano la
conseguenza che un significativo numero di individui che oggi sono
regolarmente presenti nel territorio regionale, in forza di un
permesso di soggiorno per motivi umanitari, diventerà irregolare.
Infatti, come accennato, in base al comma ottavo, oggetto di
impugnativa, i permessi umanitari in corso di validità alla data di
entrata in vigore della disciplina in esame, alla loro scadenza non
saranno rinnovati secondo le regole previgenti - pur avendo i
destinatari acquisito un diritto di soggiornare regolarmente sul
territorio - ma avranno solo un permesso speciale annuale che non
può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro,
al termine del quale, quindi, non potranno che risultare - in
assoluta prevalenza e salvo rare eccezioni in cui ricorrano i
presupposti molto limitati dei permessi speciali tipizzati -
irregolari. A quel punto, nelle dichiarate intenzioni del
legislatore, dovrebbe divenire automatica l'espulsione, ma la nuova
normativa non disciplina in alcun modo e dunque non garantisce
affatto che ciò avvenga (in quanto, com'è noto, attualmente
l'Italia non ha accordi per il rimpatrio con i principali Paesi di
provenienza dei soggetti immigrati e senza tali accordi diventa
impossibile l'espulsione), nè prevede una tempistica per detta
finalità e neppure specifica quale sia la sorte di queste persone
una volta divenute irregolari.
1.2) Tutto ciò determina senz'altro una forte incidenza sulle
competenze della Regione e degli enti locali.
1.2.a) Finora i soggetti titolari del permesso di soggiorno per
motivi umanitari ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, e quindi regolarmente presenti nel
territorio toscano, sono stati iscritti al servizio sanitario,
beneficiando così della assistenza sanitaria, dell'assistenza
domiciliare e non quindi della sola assistenza emergenziale che
l'art. 35 del decreto legislativo n. 286/1998 prevede per gli
irregolari. Sono stati programmati ed offerti a tali soggetti i
servizi previsti nel piano socio - sanitario regionale, in attuazione
di quanto stabilito dalla legge regionale n. 40 del 2005 che ha
introdotto la disciplina del servizio sanitario regionale basata sul
principio dell'universalità e parità di accesso ai servizi sanitari
per tutti gli assistiti; sulla garanzia per tutti gli assistiti di
livelli uniformi ed essenziali di assistenza (art. 3); sulla
partecipazione degli enti locali sia alla programmazione sanitaria e
sociale integrata regionale sia al governo dei servizi sanitari
territoriali in forma integrata con i servizi sociali (art. 6).
Questo sistema ha garantito un fondamentale diritto (la tutela della
salute) ai soggetti titolari del permesso umanitario generale e, al
tempo stesso, ha permesso alla Regione (e per essa alle Aziende
sanitarie) di avere esatta conoscenza dei soggetti presenti sul
territorio, potendo così programmare ed attuare campagne di
profilassi, diagnosi e cura di malattie infettive, non possibili a
fronte di soggetti irregolari e quindi non conosciuti, neanche nella
loro consistenza numerica. Inoltre l'accesso alla tutela sanitaria
ordinaria ha evitato «ingolfamento» del pronto soccorso ospedaliero,
altrimenti inevitabile nei casi di tutela emergenziale, con evidenti
ricadute sull'organizzazione del Servizio sanitario regionale.
1.2.b) Similmente, i soggetti già titolari del permesso di
soggiorno umanitario sono stati destinatari degli strumenti di
inclusione ed integrazione sociale, previsti dagli atti di
programmazione regionale, in base alle norme contenute nell'art. 5
della legge regionale n. 41 del 2005, essenziali per l'inserimento
nel tessuto sociale, per superare le discriminazioni e quindi per
contenere rischi di aumento della criminalità; ciò in conformità
con il carattere di universalità del sistema integrato di interventi
e servizi sociali sancito all'art. 2 comma 1 della stessa legge
regionale n. 41 del 2005.
In particolare i titolari del permesso di soggiorno umanitario
sono stati destinatari dei servizi sociali previsti nel piano
integrato socia - sanitario approvato dal Consiglio regionale con la
deliberazione 5 novembre 2014, n. 91, con riferimento ai servizi di
scuola materna, asilo nido e servizi, in genere, per la prima
infanzia; alle misure di sostegno per le situazioni di disagio
personale e familiare, anche in relazione ai soggetti non
autosufficienti e disabili; agli interventi sociali ed educativi
realizzati nell'ambito delle politiche giovanili, alle forma di
sostegno per contenere le difficoltà abitative.
1.2.c) Anche gli interventi di formazione professionale sono
stati cospicui ed erogati ai titolari dei permessi umanitari: essi
sono particolarmente necessari per l'inserimento nel mondo del
lavoro. In tale ambito si segnalano i corsi linguistici, i voucher
formativi individuali destinati a soggetti disoccupati ed inoccupati,
finanziati dalla Regione con le risorse del POR FSE ed i tirocini
attivati in favore di persone straniere anche non residenti nella UE,
disciplinati ai sensi dell'art. 17-quinquies della legge regionale n.
32 del 2002, («Testo unico della normativa della Regione Toscana in
materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione
professionale e lavoro»). Mediante tali tirocini la Regione ha inteso
favorire le esperienze formative, orientative e professionalizzanti
realizzate presso soggetti pubblici e privati nel territorio
regionale: trattasi quindi di interventi particolarmente rilevanti
per coloro che, titolari di permessi umanitari, cercano di integrarsi
nel territorio toscano e nella diversa realtà, anche sociale, in cui
vengono a trovarsi.
1.2.d) I soggetti in esame sono stati destinatari anche delle
politiche attive di lavoro, erogate dai centri per l'impiego in
Toscana, sulla base delle previsioni del decreto legislativo n. 150
del 2015: essi hanno potuto sottoscrivere il Patto di servizio
personalizzato che ha incluso i seguenti servizi: 1) orientamento; 2)
riconoscimento ed eventuale validazione delle competenze; 3) incontro
tra la domanda e l'offerta di lavoro.
1.2.e) In sintesi, la legislazione e la programmazione regionale
hanno disciplinato e previsto molteplici misure ed interventi per
favorire l'integrazione e l'inclusione sociale dei titolari dei
permessi di soggiorno umanitari; ciò nelle materie dell'assistenza
sanitaria, dell'assistenza sociale, della formazione professionale,
dell'istruzione, delle politiche attive del lavoro. Gli enti locali,
per parte loro, hanno concretamente dato attuazione alle misure
previste nei suddetti ambiti materiali dalle leggi e dai programmi
regionali
Le disposizioni impugnate, abolendo il permesso di soggiorno per
motivi umanitari di carattere generale e sostituendolo con i
tassativi casi di permesso di soggiorno sopra richiamati, incidono
fortemente sulle prestazioni sociali e sulla tutela sanitaria finora
erogabile ai titolari di permesso umanitario in base alla
legislazione vigente, costringendo il legislatore regionale ad
adeguarsi alle nuove previsioni.
1.3) La rilevata incidenza sulle materie regionali non può
ritenersi superata dalla previsione dei permessi di soggiorno
tipizzati.
L'art. 41 del decreto legislativo n. 286/1998 subordina
l'erogazione delle prestazioni di assistenza sociale alla titolarità
di un permesso di soggiorno di almeno un anno: ciò, sino ad oggi, ha
permesso alla Regione Toscana di prevedere la possibilità di erogare
dette prestazioni ai titolari della protezione umanitaria, che aveva
durata biennale, per l'appunto a fronte di ragioni di carattere
umanitario.
Alcuni dei nuovi permessi speciali hanno durata inferiore
all'anno (permesso di soggiorno per calamità e per protezione
sociale) e quindi ciò costringe la Regione a ridisciplinare il
sistema dell'erogazione delle prestazioni sociali eliminando tali
categorie.
Parimenti, per effetto della durata ridotta ad un anno degli
altri permessi di soggiorno speciali, i titolari dei nuovi permessi
per cure mediche, per protezione speciale e per casi speciali non
avranno più accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica
che l'art. 40 del decreto legislativo n. 286 del 1998 garantisce ai
titolari di permesso di soggiorno della durata di almeno due anni,
come era il permesso per motivi umanitari.
Inoltre, alcuni dei nuovi permessi speciali di soggiorno (quello
per calamità di cui all'art. 20-bis del TU sull'immigrazione -
introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 113
del 2018 - e quello per atti di particolare valore civile, di cui
all'art. 42-bis del TU sull'immigrazione - introdotto dall'art. 1,
comma 1, lettera q del decreto-legge n. 113 del 2018 - in oggetto)
non consentono più l'iscrizione al servizio sanitario nazionale.
Infatti l'art. 34, comma 1, lettera b) del decreto legislativo n.
286 del 1998 è stato modificato dall'art. 1, comma 1, lettera o) del
decreto-legge in esame, con la limitazione della possibile iscrizione
al servizio sanitario di stranieri regolarmente soggiornanti, o che
abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno, solo per lavoro
subordinato, per lavoro autonomo, per motivi familiari, per asilo,
per protezione sussidiaria, per richiesta di asilo, per attesa
adozione, per affidamento, per acquisto della cittadinanza; gli
articoli specifici (ossia citati articoli 20-bis e 42-bis) non
contemplano la possibile erogazione dei servizi di assistenza
sanitaria ai titolari dei corrispondenti permessi speciali.
Ciò relega questi stranieri al solo accesso alle cure mediche
urgenti ed essenziali ambulatoriali o ospedaliere previste dall'art.
35 decreto legislativo n. 286/1998 e comporta manifeste
illegittimità costituzionali per l'irragionevole restrizione
rispetto all'attuazione piena dell'accesso alle prestazioni
concernenti il diritto fondamentale alla salute previsto dall'art. 32
Cost., nonchè l'incidenza sulle competenze regionali in materia di
organizzazione ed erogazione delle prestazioni sanitarie, prima
invece erogate a tutti i titolari dei permessi umanitari.
1.4) Come accennato, vengono quindi in considerazione materie di
sicura competenza regionale, costituzionalmente attribuite alla
potestà legislativa concorrente (come la tutela della salute,
l'istruzione e le politiche attive del lavoro) e alla potestà
legislativa residuale (l'assistenza sociale, i servizi sociali e la
formazione professionale) delle regioni, ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma Cost.
Ciò, d'altra parte, è già stato riconosciuto dalla
giurisprudenza costituzionale: questa ecc.ma Corte, infatti, ha
precisato che «l'intervento pubblico concernente gli stranieri non
può (...) limitarsi al controllo dell'ingresso e del soggiorno degli
stessi sul territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare
altri ambiti - dall'assistenza sociale all'istruzione, dalla salute
all'abitazione, materie che intersecano ex Costituzione, competenze
dello Stato con altre regionali, in forma esclusiva o concorrente».
(cfr. sentenze n. 156 del 2006, n. 300 del 2005, n. 299 del 2010).
Nello stesso senso rilevano anche le ulteriori pronunce di questa
Corte numeri 269/2010, 299/2010 e 61/2011 ove è stato sottolineato
l'intreccio tra le competenze statali in tema di immigrazione e le
competenze regionali (assistenza sociale, istruzione, salute,
abitazione). In particolare, nella sentenza n. 61/2011, le
disposizioni legislative regionali impugnate dal Governo sono state
giustificate dalle finalità perseguite dal legislatore regionale,
«in un contesto di competenze concorrenti o residuali», di predispone
«sistemi di tutela e promozione, volti ad assicurare l'opportunità
per le persone straniere presenti in Campania di accedere a diritti
quali quello allo studio ed alla formazione professionale,
all'assistenza sociale, al lavoro, all'abitazione, alla salute».
La Regione Toscana, come sopra evidenziato, ha fatto ampio uso di
tali competenze, disciplinando specifici interventi di inclusione e
integrazione sociale, nel pieno rispetto di quanto stabilito da
questa Corte, la quale ha sottolineato la necessità che i
beneficiari delle azioni in tale ambito previsti dal legislatore
regionale siano individuati in modo ragionevole, non arbitrario e
quindi nel rispetto dell'art. 3 Cost. (sentenze n. 432/2005; n.
166/2018).
È quindi indubbio che le disposizioni qui contestate vanificano
la legislazione regionale e gli interventi che, sulla base di questa,
sono stati programmati ed erogati ai soggetti titolari di permesso di
soggiorno umanitario, con conseguente lesione delle attribuzioni
costituzionali nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma Cost., nonchè delle relative funzioni amministrative spettanti
agli enti locali e alla Regione, ai sensi dell'art. 118 Cost.,
costringendo quest'ultima a rimodulare tali funzioni con
l'esclusione, dai destinatari delle azioni sinora erogate, dei
soggetti in esame, fino a ieri pienamente regolari e fruitori di
politiche regionali volte a favorirne l'inclusione sociale, i quali
sono divenuti o sono destinati a divenire inesorabilmente irregolari.
Per gli stessi motivi e per la violazione degli stessi parametri
costituzionali, anche il comma ottavo dell'art. 1 del decreto-legge
n. 113 del 2018 risulta costituzionalmente illegittimo, giacchè non
permette al titolare di un permesso di soggiorno per motivi umanitari
in corso di validità alla data di entrata in vigore della nuova
disciplina, il rinnovo a condizioni di rilascio invariate, il che
incide sui percorsi di integrazione già avviati dalla Regione alla
luce delle competenze sopra evidenziate.
1.5) Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, rilasciabile
a fronte di «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o
risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato
italiano», ai sensi dell'art. 5, comma 6 del decreto legislativo n.
286 del 1998, trova fondamento negli articoli 2, 3 e 10 Cost.
Ciò perchè questo permesso è uno strumento che permette di
riconoscere a tutte le persone i diritti inviolabili dell'uomo, nel
rispetto del dovere di solidarietà economica e sociale secondo
l'art. 2 Cost. nonchè di evitare discriminazioni arbitrarie e non
ragionevoli, nel rispetto dell'art. 3 Cost.
Questa ecc.ma Corte infatti, in merito ai «seri motivi
umanitari», si è così espressa : «Non sembra dubbio che i motivi di
carattere umanitario debbano essere identificati facendo riferimento
alle fattispecie previste dalle Convenzioni universali che impongono
al nostro Paese di adottare misure di protezione e garanzia dei
diritti umani fondamentali e che trovano espressione e garanzia nella
Costituzione, non solo per il valore di diritti inviolabili in forza
dell'art. 2, ma anche perchè al di là della coincidenza dei
cataloghi di tali diritti, le diverse formule che li esprimono si
integrano completandosi reciprocamente nell'interpretazione» (così
la sentenza n. 381 del 1999).
Tale permesso umanitario è poi lo strumento per attuare il
diritto di asilo costituzionalmente garantito dall'art. 10, terzo
comma Cost.
La Corte di cassazione civile, sez. I, con la sentenza n.
4455/2018 ha affermato: «La protezione umanitaria costituisce una
delle forme di attuazione dell'asilo costituzionale (art. 10 Cost.,
comma 3), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. n.
10686 del 2012; n. 16362 del 2016), unitamente al rifugio politico ed
alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione
il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni
per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia
del diritto d'asilo contenuto nella norma costituzionale,
espressamente riferita all'impedimento nell'esercizio delle libertà
democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente
definiti e tutt'ora oggetto di ampio dibattito».
In effetti, le situazioni che impediscono - nel Paese di
provenienza dello straniero - «l'effettivo esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana» non sono solo
quelle che precludono l'esercizio dei diritti che più direttamente
attengono alla democrazia (libertà di espressione, di associazione
etc.), ma tutte quelle che incidono sui diritti fondamentali e sulle
condizioni minime di una vita sicura e dignitosa. Come noto, infatti,
i diritti alla vita, alla salute, all'istruzione etc. sono il
presupposto per l'esercizio delle libertà (più strettamente)
«democratiche». L'art. 10, terzo comma, Cost. va dunque letto in
collegamento con gli articoli 2 e 3 Cost.
Poichè i presupposti della protezione internazionale (status di
rifugiato e protezione sussidiaria) sono ben definiti e tipizzati ai
sensi del decreto legislativo n. 251 del 2007, tutte le altre
situazioni in cui lo straniero era privato, nel proprio Paese, di uno
o più diritti fondamentali, non esistendo le condizioni minime di
una vita sicura e dignitosa, trovavano tutela tramite il permesso
umanitario.
Così, essendo attuativo del diritto di asilo, il permesso
umanitario «generale» si ricollegava in particolare alla seconda
parte dell'art. 5, comma 6, del decreto legislativo n. 286 del 1998,
cioè a quella che menzionava gli obblighi costituzionali («seri
motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da
obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano»).
Ciò trova conferma nella citata pronuncia della Corte di
cassazione n. 4455/2018, ove si afferma che il permesso di soggiorno
umanitario fronteggia situazioni di vulnerabilità personale che
meritano di essere tutelate attraverso il riconoscimento di un titolo
di soggiorno che protegga il soggetto dal rischio di essere immesso,
nuovamente, in conseguenza del rimpatrio, in un contesto sociale,
politico o ambientale, quale quello del paese di origine, idoneo a
costituire «significativa ed effettiva compromissione dei suoi
diritti fondamentali inviolabili».
Il parametro di riferimento rispetto alla violazione dei diritti
umani, in un contesto in cui emerga anche la presenza di un effettivo
radicamento sociale, diventano gli articoli 3 e 8 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo, i quali, nell'interpretazione accolta
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (sent. 20 marzo 1991, Cruz
Varas e altri contro Svezia; 30 ottobre 1991, Vilvarajah e altri
contro Regno Unito; 28 febbraio 2008, Saadi contro Italia) impongono
agli Stati di offrire protezione agli stranieri che, se rimandati nei
paesi d'origine, potrebbero essere sottoposti a trattamenti inumani o
degradanti, senza possibilità di bilanciare il diritto dello
straniero con altri interessi, eventualmente confliggenti, e quindi
senza che sia possibile che tale obbligo subisca deroghe.
Il permesso di soggiorno per motivi umanitari, dunque, permette
di attuare una uguaglianza sostanziale tra soggetti presenti nel
territorio, creando una parità tra i cittadini degli Stati membri e
questi stranieri che con il permesso suddetto sono regolarmente
soggiornanti; il medesimo dà dunque piena attuazione a norme
costituzionali, internazionali convenzionali ed europee e, pertanto,
i vincoli previsti nell'art. 10, secondo e terzo comma e nell'art.
117, primo comma Cost. impediscono al legislatore nazionale di
abrogare tale istituto sostituendolo con altri che non garantiscano
più un'attuazione completa ed esaustiva a tali obblighi. In altri
termini, il legislatore non ha la possibilità di ridurre l'ampiezza
di tutele che sono già previste dalla legge, qualora queste tutele
siano imposte dall'esigenza di dare intera attuazione ad obblighi
costituzionali o sovranazionali. Trattasi di leggi costituzionalmente
obbligatorie, che possono dunque essere modificate o sostituite, ma
sempre a condizione che la nuova disciplina dia comunque attuazione
ai medesimi obblighi ai quali dava attuazione quella abrogata, senza
arretramenti delle tutele.
Ne consegue che le impugnate disposizioni, eliminando la
previsione del permesso di soggiorno per motivi umanitari di
carattere generale e non permettendone il successivo rinnovo alla
scadenza, violano gli articoli 2, 3 e 10 Cost., di cui quell'istituto
costituiva attuazione, l'art. 117, primo comma, oltre che l'art. 32
della Cost. per le restrizioni all'iscrizione al Servizio sanitario
regionale conseguente alla soppressione del permesso umanitario
generale, sostituito con permessi tipizzati, i quali non tutti
permettono l'assistenza sanitaria ordinaria, con inevitabile
restrizione della tutela della salute dei relativi soggetti
interessati (come evidenziato al precedente punto 1.3).
1.6) La violazione degli articoli 2, 3 e 10 Cost. è assai
accentuata anche considerando il particolare impatto che le norme
impugnate producono sui minori.
L'impugnata disposizione infatti impatta su:
i Minori stranieri non accompagnati (MSNA) che si apprestano
a diventare maggiorenni (c.d. neomaggiorenni);
i nuclei familiari di origine straniera in cui sono presenti
minori di età (minori accompagnati).
L'abolizione della protezione umanitaria determina conseguenze
sul livello di protezione dei minori, in particolare dei
neomaggiorenni, in termini di rischi di interruzione dei percorsi di
inclusione sociale predisposti dai servizi sociali territoriali e dal
Tribunale per i minorenni al compimento dei 18 anni. La nuova
normativa non prevede, infatti, alcuna misura di
sostegno/accompagnamento rivolta ai giovani neomaggiorenni nè, in
particolare, norme specifiche che possano garantire un'effettiva
accoglienza a coloro che risultano essere - in età minorile - in
affidamento ai servizi sociali secondo i provvedimenti disposti dal
Tribunale per i minorenni, in ottemperanza all'art. 13 della legge n.
47 del 2017. Per tali situazioni, fino ad oggi, è stato concessa una
protezione umanitaria con un permesso di soggiorno di due anni
rinnovabile e convertibile, in linea con il principio internazionale
di non respingimento (ribadito anche nel decreto legislativo n. 286
del 1998 e nella legge n. 47 del 2017).
Ma anche il percorso del minore non accompagnato non richiedente
protezione internazionale appare oggi esposto a nuove difficoltà al
momento del raggiungimento della maggiore eta': secondo l'art. 32 del
decreto legislativo n. 286 del 1998 i MSNA con permesso di soggiorno
per minore età possono richiedere la conversione dello stesso al
compimento dei 18 anni in permesso per lavoro, attesa occupazione o
studio. Tuttavia, uno dei requisiti per la conversione è il possesso
del passaporto. Considerate le difficoltà a cui gran parte dei MSNA
va incontro nell'ottenimento del passaporto da parte delle Ambasciate
e/o dalla non volontà di accedervi per timore di ripercussioni,
molti di loro hanno difficoltà nella conversione del permesso di
soggiorno.
In definitiva, per quanto concerne i minori, l'abolizione della
protezione umanitaria:
ha reso i MSNA ancora più vulnerabili, soprattutto in
relazione alla delicatissima fase di transizione dalla minore alla
maggiore età (anche nell'ottica di dare senso e coerenza agli
sforzi/investimenti, in termini di risorse, compiuti dai servizi
socio-sanitari nel periodo minorile);
appare in contrasto con la politica regionale tesa a
promuovere percorsi di autonomia dei neo-maggiorenni, anche
attraverso soluzioni residenziali ad essi dedicati (ai sensi
dell'art. 21, comma 2 del Regolamento 9 gennaio 2018, n. 2/R).
1.7) La violazione delle richiamate norme costituzionali può
senz'altro essere fatta valere dalla Regione odierna ricorrente.
La giurisprudenza costituzionale, infatti, è costante (da
ultimo, sentenze n. 79 del 2018, n. 13 del 2017, n. 287, n. 251 e n.
244 del 2016) nell'affermare che le regioni possono evocare parametri
costituzionali diversi da quelli che riguardano la ripartizione di
competenze tra Stato e regioni, a due condizioni: quando la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a riverberarsi sulle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite (sentenze n. 8
del 2013 e n. 199 del 2012) e quando le regioni ricorrenti abbiano
sufficientemente motivato in ordine alla ridondanza della lamentata
illegittimità costituzionale sul riparto di competenze, indicando la
specifica competenza che risulterebbe offesa e argomentando
adeguatamente in proposito (sentenze n. 65 e n. 29 del 2016, n. 251,
n. 189, n. 153, n. 140, n. 89 e n. 13 del 2015).
Tali condizioni ricorrono evidentemente nel caso in oggetto.
Le impugnate disposizioni del decreto-legge n. 113 del 2018, per
le argomentazioni di cui ai precedenti punti 1.2, 1.3 e 1.4, incidono
sulle materie della tutela della salute, dell'istruzione, delle
politiche attive del lavoro, dell'assistenza sociale e servizi
sociali, della formazione professionale e dunque sulle attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma Cost., nonchè sulle relative funzioni
amministrative spettanti agli enti regionali e locali, ai sensi
dell'art. 118 Cost.
Tale incidenza determina che - con l'eliminazione del permesso
umanitario di carattere generale e l'impossibilità del suo rinnovo
alla scadenza - stranieri che oggi sono regolari sul territorio
regionale e fruitori degli interventi e delle misure che la Regione
Toscana ha attuato nelle citate materie (con le leggi indicate e con
i conseguenti atti applicativi della stessa Regione e degli enti
locali toscani) diventeranno irregolari, senza che sia reale e
garantita dalla nuova disciplina qui contestata la possibilità della
loro espulsione. Da tale effetto, come rilevato, discendono alcuni
sicuri obblighi conformativi sulle attribuzioni costituzionali della
Regione sopra menzionate e, in particolare:
a) l'impossibilità di continuare ad applicare un sistema di
welfare basato sul principio di universalità, introdotto dal
legislatore regionale sia per l'assistenza sanitaria (articoli 3
della legge regionale n. 40 del 2005) che per quella sociale (art. 2
della legge regionale n. 41 del 2005);
b) l'impossibilità di continuare ad erogare a soggetti che
oggi sono regolarmente presenti sul territorio regionale, le
prestazioni disciplinate e previste dalle leggi regionali in materia
di diritto alla salute, servizi sociali, istruzione, politiche attive
del lavoro, formazione professionale, vanificando così la
legislazione regionale e gli strumenti in questi anni approntati con
impegno e risorse finanziarie investite;
c) l'impossibilità di conoscere e di identificare tali
soggetti, una volta che saranno diventati irregolari, e di
organizzare nei loro confronti efficaci misure di profilassi e cura
di malattie infettive, con il rischio, quindi, del diffondersi di
malattie anche per la popolazione toscana;
d) il rischio concreto di aumento della criminalità, posto
che l'insussistenza di strumenti di espulsione determinerà
l'emarginazione di tali soggetti e quindi il loro facile adescamento
da parte della criminalità organizzata, con conseguente lesione
delle attribuzioni regionali e degli enti locali in merito alla
sicurezza urbana. A tale proposito, si rammenta che questa ecc.ma
Corte, nella sentenza n. 407/2002, ha sottolineato che per definire
il concetto di «sicurezza pubblica» «è sufficiente constatare che il
contesto specifico della lettera h) del secondo comma dell'art. 117
[ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia
amministrativa locale], - che riproduce pressochè integralmente
l'art. 1, comma 3, lettera l) della legge n. 59 del 1997 - induce, in
ragione della connessione testuale con "ordine pubblico"
dell'esclusione esplicita della "polizia amministrativa locale",
nonchè in base ai lavori preparatori, ad un'interpretazione
restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Questa infatti,
secondo un tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare,
in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e
locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure
inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico» (seguono lo stesso orientamento anche le pronunce
successive: cfr. sentenze n. 428/2004; n. 105/2006; n. 222/2006; n.
237/2006; n. 196/2009).
A fronte degli interventi ricadenti nell'ambito della nozione di
«sicurezza pubblica», in quanto tali rimessi alla competenza
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., si collocano dunque, con autonoma evidenza, gli
interventi di polizia amministrativa locale che, in base al combinato
disposto dei commi secondo, lettera h) e quarto dell'art. 117 Cost.,
rientrano nella sfera della potestà legislativa residuale delle
regioni.
Le iniziative legislative e amministrative assunte dalla odierna
ricorrente e dai comuni toscani nelle materie di propria competenza,
allo scopo di favorire l'inclusione sociale anche degli stranieri
titolari del permesso di soggiorno umanitario hanno permesso il
miglioramento delle condizioni di vivibilità nei centri urbani, la
convivenza civile e la coesione sociale. È chiaro, però, che in
tale ambito, evidentemente indefinito, sono ricomprese anche le
attività di prevenzione e lotta al degrado urbano, volte a favorire
un ordinato sviluppo delle relazioni sociali ed economiche e
un'ordinata e civile convivenza della comunità regionale: anche tali
azioni, espressione di competenze costituzionalmente riconosciute
della Regione e degli enti locali, subiscono una menomazione con le
norme impugnate, il cui effetto, si ripete, è appunto quello di
creare un numero elevato di clandestini che rimarranno nel territorio
regionale per lungo periodo di tempo.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f),
per violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione. Lesione
indiretta delle attribuzioni legislative e amministrative regionali
di cui agli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. in
materia di «edilizia residenziale pubblica» e di «formazione
professionale».
L'art. 1, comma 1, lettera f), n. 2, del decreto-legge n. 113 del
2018, come convertito in legge, introduce all'art. 18-bis del decreto
legislativo n. 286 del 1998, dopo il comma 1 relativo alla disciplina
del permesso di soggiorno speciale per stranieri vittime di violenza
domestica, il comma 1-bis, ai sensi del quale «Il permesso di
soggiorno rilasciato a norma del presente articolo reca la dicitura
"casi speciali", ha la durata di un anno e consente l'accesso ai
servizi assistenziali e allo studio nonchè l'iscrizione nell'elenco
anagrafico previsto dall'art. 4 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 7 luglio 2000, n. 442, o lo svolgimento
di lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di
età. Alla scadenza, il permesso di soggiorno di cui al presente
articolo può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi
di lavoro subordinato o autonomo, secondo le modalità stabilite per
tale permesso di soggiorno ovvero in permesso di soggiorno per motivi
di studio qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di
studi».
2.1) Tale disposizione lascia fuori dal suo campo di operatività
almeno il diritto all'alloggio e il diritto alla formazione, così
incidendo sulla competenza legislativa regionale in materia di
«formazione professionale» e di edilizia residenziale pubblica, la
quale, per quel che concerne la «gestione del patrimonio immobiliare
di edilizia residenziale pubblica», rientra nella competenza
legislativa residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost., e,
quanto alla sua programmazione, rientra invece nella competenza
concernente il «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. (così, da ultimo, la sentenza n. 273 del 2016), nonchè
sulle relative funzioni amministrative di cui all'art. 118 Cost.
(Corte cost. n. 273 del 2016). Ciò significa che la Regione, nella
programmazione e assegnazione di alloggi, così come nella disciplina
e nell'esercizio delle funzioni relative alla «formazione
professionale», dovrà escludere dai relativi destinatari gli
stranieri che non godono più del permesso di soggiorno «umanitario»
di cui in precedenza, ancorchè siano vittime di violenza domestica.
2.2) La norma in esame è incostituzionale poichè, escludendo il
diritto all'alloggio e alla formazione per gli stranieri vittime di
violenza domestica, discrimina la posizione di questi ultimi,
comunque in possesso di un permesso di soggiorno speciale, rispetto a
quella degli stranieri che sono titolari del permesso di soggiorno di
cui all'art. 32, comma 3, decreto legislativo n. 25 del 2008 e, in
generale, rispetto allo straniero regolarmente soggiornante sul
territorio: così violando tanto l'art. 2, quanto l'art. 3 della
Costituzione.
2.3) Tale illegittimità si risolve, a sua volta, nella lesione
indiretta delle attribuzioni legislative e amministrative regionali
relative alle materie sulle quali incidono i diritti non contemplati
- e, dunque, esclusi - dalla norma in esame, ovvero - come si è
detto - quelli attinenti alla «formazione professionale» e
all'edilizia residenziale pubblica (la quale, per quel che concerne
la «gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale
pubblica» rientra nella competenza legislativa residuale regionale ex
art. 117, quarto comma, Cost., mentre, quanto alla sua
programmazione, rientra nella competenza concernente il «governo del
territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.).
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lettera a),
n. 2 del decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in legge, per
violazione degli articoli 2, 3, 10, 97, 117 primo comma Cost. Lesione
indiretta delle attribuzioni legislative e amministrative regionali
di cui agli articoli 117, terzo e quarto comma e 118 Cost. in materia
di politiche attive del lavoro, assistenza sociale e servizi sociali,
formazione professionale e istruzione.
L'art. 13, comma 1, lettera a) n. 2 del decreto-legge n. 113 del
2018, come convertito in legge, inserisce il comma 1-bis all'art. 4
del decreto legislativo n. 142 del 2015 e si riferisce ai richiedenti
asilo i quali, sino a che non sia definita la procedura e siano
quindi in attesa di una decisione della commissione territoriale (o
dell'esito del ricorso promosso avverso la pronuncia sulla
richiesta), sono titolari di un permesso dì soggiorno e vengono
sistemati nelle strutture di prima accoglienza (CARA e CAS).
La norma stabilisce che questo permesso di soggiorno per
richiesta di asilo non costituisce titolo per l'iscrizione
anagrafica.
Va subito precisato che il procedimento per il permesso di
soggiorno al richiedente asilo non è breve, perchè le commissioni
impiegano circa due anni per la relativa definizione, cui vanno
sommati i tempi del contenzioso di altri due/tre anni.
Tanto premesso, la previsione incide in materie di competenza
regionale e degli enti locali per plurimi motivi.
3.1) L'articolo impugnato modifica le disposizioni del decreto
legislativo n. 142 del 2015 di diretta attuazione della direttiva
europea 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale. Quest'ultima, all'art. 7,
prevede la residenza e la libera circolazione dei richiedenti, norma
recepita dall'art. 4 del decreto legislativo n. 142 del 2015, oggi
modificato dalla contestata disposizione. Con tale modifica quindi si
incide direttamente sui vincoli imposti dalla direttiva europea, in
violazione dell'art. 117, primo comma Cost. Detto parametro
costituzionale è violato altresì in riferimento sia all'art. 2,
comma 1, del Protocollo 4 allegato alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente della Repubblica
14 aprile 1982, n. 217, sia all'art. 12, comma 1, del Patto
internazionale sui diritti civili e politici, reso esecutivo in
Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881, i quali prevedono,
rispettivamente, che «Chiunque si trovi regolarmente sul territorio
di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di scegliervi
liberamente la sua residenza» e che «Ogni individuo che si trovi
legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di
movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel
territorio». Alla luce delle citate norme internazionali, infatti, i
richiedenti asilo, i quali sono titolari di un diritto all'ingresso
nel territorio dello Stato, nonchè di quello ad accedere alla
procedura di esame della domanda di asilo (cfr., tra le altre,
Cassazione SS.UU., sentenza n. 4674 del 1997), e dunque si trovano
legalmente nel territorio italiano, hanno il diritto di fissare
all'interno di tale territorio la propria residenza: diritto violato
dall'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018, nella parte in cui
vieta l'iscrizione anagrafica e la conseguente fissazione della
residenza per il richiedente asilo.
3.2) La disposizione impugnata non ha abrogato la norma contenuta
nell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo n. 286 del 1998, ai
sensi del quale «Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello
straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime
condizioni dei cittadini italiani...» con la conseguenza che si crea
una situazione di assoluta incertezza sulla normativa applicabile ai
richiedenti asilo regolarmente presenti, a danno della efficienza
dell'azione amministrativa delle amministrazioni regionali e locali,
in violazione dell'art. 97 Cost.
3.3) L'iscrizione anagrafica è il presupposto per l'accesso
all'assistenza sociale, per la concessione di sussidi o agevolazioni
previste dalla legislazione statale e regionale basate sulle
condizioni di reddito verificate mediante l'indicatore della
situazione economica equivalente - ISEE.
Più precisamente, per le prestazioni di natura sociale e
sociosanitaria, in tutti i casi in cui i richiedenti possano fruire
di condizioni agevolate, in base alla condizione economica (priorità
di accesso, tariffe inferiori a quelle massime, concessione di
contributi a parziale o totale copertura delle rette, esenzione dalla
contribuzione al costo dei servizi), l'accesso alle condizioni
agevolate deve essere valutato utilizzando l'indicatore della
situazione economica equivalente ai sensi del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159; la determinazione
e l'applicazione di tale indicatore ai fini dell'accesso alle
prestazioni sociali agevolate costituiscono livello essenziale delle
prestazioni. Presupposto per poter ottenere l'ISEE, secondo quanto
previsto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, è avere la residenza anagrafica.
Pertanto senza la residenza anagrafica non sarà possibile ai
richiedenti asilo avere la determinazione ed applicazione dell'ISEE -
che pure costituisce, come sopra rilevato, un livello essenziale
delle prestazioni sociali - e quindi fruire delle prestazioni sociali
agevolate erogabili in base all'ISEE stesso. Si tratta delle
esenzioni e dei sostegni parziali o totali delle rette di asili nido,
scuole dell'infanzia e centri diurni; dei contributi per garantire la
permanenza a domicilio di persone anziane, disabili o con problemi di
salute mentale; dell'erogazione di buoni per farmaci e per generi
alimentari da comperare nei supermercati convenzionati; del pagamento
totale o parziale delle bollette per le utenze domestiche di prima
necessità, di sussidi per i canoni di locazione o per l'acquisto
della prima casa. Inoltre, in base a quanto ad esempio prevede oggi
alla legge regionale Toscana n. 2 del 2019, la residenza anagrafica
è richiesta per la partecipazione ai bandi di concorso per accedere
agli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
3.4) Si consideri altresì che chi entra in Italia come
richiedente asilo e resta in tale condizione per tre o quattro anni
(anche a causa della durata del contenzioso seguente alla decisione
della Commissione territoriale) non può maturare nel frattempo i
requisiti di durata della residenza necessari per l'accesso al
reddito di inclusione (REI), ai sensi del decreto legislativo n. 147
del 2017, così come a tutte le altre prestazioni statali, regionali
e locali che spesso vengono condizionate alla durata della residenza
sul territorio nazionale, regionale o locale.
3.5) La previsione impugnata incide anche sulle politiche attive
del lavoro. La residenza è infatti prevista per l'iscrizione allo
stato di disoccupazione ai sensi del decreto legislativo n. 150 del
2015; l'assenza dello stato di disoccupazione preclude l'accesso a
tutti i servizi di politica attiva del lavoro finanziati dal Fondo
sociale europeo che sono quelli a maggior valore aggiunto e che
possono risultare più efficaci per l'occupabilità di queste
persone. Ciò vale in riferimento a politiche attive come: l'avviso
per l'erogazione di contributi ai soggetti ospitanti privati per i
rimborsi forfettari erogati ai tirocinanti; i voucher formativi
individuali; i corsi di formazione professionale finanziati; la
sperimentazione regionale dell'assegno di ricollocazione; l'avviso
per l'erogazione di contributi ai datori di lavoro privati a sostegno
dell'occupazione; in tali casi lo status di disoccupato, certificato
mediante regolare iscrizione, è condizione necessaria.
3.6) Quindi, nella misura in cui si pone una regola che vieta
l'iscrizione all'anagrafe per questi soggetti (tra l'altro
regolarmente soggiornanti e maggiormente fragili, trattandosi di
persone che hanno presentato richiesta di asilo), si preclude alle
regioni e agli enti locali di programmare interventi a loro favore
nelle materie dell'assistenza sociale, della formazione
professionale, del lavoro, con interferenza sulle scelte legislative
che, in tali ambiti, competono all'Amministrazione regionale, ai
sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma Cost., nonchè sul concreto
esercizio delle funzioni amministrative spettanti in base all'art.
118 Cost. perchè la Regione ed i comuni saranno costretti ad
escludere, dai servizi nei citati ambiti, i richiedenti asilo.
Ciò è tanto più rilevante considerando che l'assistenza
sociale e la formazione professionale sono materie di competenza
legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma Cost. e che, anche per le materie di legislazione concorrente
(come il lavoro e l'istruzione), le regioni devono rispettare solo i
principi fondamentali che informano la materia stessa. La
disposizione censurata non può ritenersi espressione di un principio
fondamentale, in quanto non ha alcuna attinenza con le materie delle
politiche attive del lavoro e dell'istruzione.
3.7) Peraltro l'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2 non può
essere ritenuto espressivo di un principio fondamentale vincolante
per le regioni nelle materie di loro attribuzione anche perchè
contrasta evidentemente con rilevanti regole costituzionali.
La necessaria parità di trattamento tra stranieri regolarmente
soggiornanti (quali sono senz'altro i richiedenti asilo) e cittadini
è già considerata fondamentale da questa ecc.ma Corte, la quale ha
avuto modo di affermare (sent. n. 306/2008) che «una volta che il
diritto a soggiornare non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo nei loro confronti particolari
limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona,
riconosciuti invece ai cittadini».
La norma impugnata si pone dunque in contrasto con l'art. 3,
primo comma Cost. perchè discrimina in modo irragionevole i
richiedenti asilo sia rispetto ai cittadini, sia rispetto alle altre
categorie di stranieri regolarmente presenti sul territorio, cui
l'iscrizione anagrafica non è preclusa.
Inoltre la giurisprudenza ha sempre rilevato che l'iscrizione
anagrafica è un diritto soggettivo (tra le tante: Corte di
cassazione 14 marzo 1986, n. 1738), espressione dell'art. 2 Cost.,
violato dalla contestata disposizione; la sua negazione ai
richiedenti asilo è di dubbia costituzionalità anche perchè in
contrasto con l'art. 14 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo che vieta ogni discriminazione tra cittadini degli Stati
membri e stranieri regolarmente soggiornanti. Similmente, la
Convenzione relativa ai rifugiati firmata a Ginevra il 28 luglio 1951
ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge n. 722 del 1954;
stabilisce all'art. 26 che «Ciascuno Stato contraente concede ai
rifugiati che soggiornano regolarmente sul territorio, il diritto di
scegliervi il loro luogo di residenza»: emerge, perciò, anche la
violazione dell'art. 10, secondo comma e dell'art. 117, primo comma
Cost., perchè la norma in esame non è conforme alle norme e ai
trattati internazionali per quanto attiene alla condizione giuridica
dello straniero.
In conclusione quello all'iscrizione all'anagrafe è un diritto
elementare, essenziale: non si tratta di una graziosa concessione
dello Stato; è indice del fatto che una persona esiste ed è
stabilmente - ancorchè pro tempore - collegata a un determinato
territorio.
La disciplina censurata, invece, mira ad escludere uomini e donne
dai servizi di welfare che sono fondati sul principio di
universalità.
3.8) Anche nel caso in esame, la violazione degli articoli 2, 3,
10, 97 e 117 primo comma Cost. può senz'altro essere fatta valere
dalla Regione ricorrente, in applicazione del principio della
ridondanza richiamato nel precedente punto 1.7, ossia in ragione
della lesione indiretta che si determina a carico delle competenze
della Regione.
L'impugnata disposizione, per le argomentazioni sopra esposte,
incide infatti sulle materie delle politiche attive del lavoro,
dell'assistenza sociale e servizi sociali, della formazione
professionale e dell'istruzione, e dunque sulle attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma Cost., nonchè sulle relative funzioni
amministrative spettanti agli enti regionali e agli enti locali ai
sensi dell'art. 118 Cost.
Si consideri, in proposito, che la legge regionale n. 41 del
2005, che disciplina il sistema integrato di interventi e servizi
sociali, è organizzata, per l'appunto, sulla residenza anagrafica
dei destinatari degli stessi, ai quali il comune di residenza
assicura la definizione del percorso personalizzato assistenziale, ai
sensi dell'art. 7 della stessa legge regionale.
L'abrogazione (incostituzionale per quanto si è detto) del
diritto all'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, oltre a
rappresentare un sostanziale atto discriminatorio, impone al
legislatore regionale la modifica della vigente legislazione,
determinando altresì per gli enti locali e per la Regione, ai fini
delle funzioni di programmazione e organizzazione dei servizi
socio-sanitari integrati di livello regionale; l'oggettiva
impossibilità di:
avere contezza del numero effettivo delle persone
regolarmente presenti sul territorio e quindi di poter programmare ed
organizzare i servizi necessari. L'art. 2, comma 2 della legge
regionale n. 41 del 2005 stabilisce che la programmazione e
l'organizzazione del sistema integrato, in conformità con i livelli
essenziali delle prestazioni sociali definiti dallo Stato, competono
alla Regione ed agli enti locali: è evidente che il primo dato
indispensabile per svolgere tale funzione è conoscere il numero dei
possibili soggetti bisognosi di assistenza;
poter fondare l'accesso al sistema di welfare su un titolo
previsto come necessario.
Inoltre, sempre ai fini delle funzioni regionali inerenti alla
programmazione e all'organizzazione dei servizi socio-sanitari
integrati, l'impugnata disposizione normativa ha l'effetto di
scorporare il sottoinsieme dei richiedenti asilo dall'insieme degli
stranieri regolarmente presenti sul territorio quanto alla
possibilità di accedere al complesso dei servizi e degli interventi
di cui all'art. 5, commi 1 e 2, della legge regionale n. 41 del 2005,
confinandoli nei soli limiti degli interventi di prima assistenza di
cui al comma 4 dello stesso articolo, in contrasto con il carattere
di universalità del sistema integrato di interventi e servizi
sociali sancito all'art. 2, comma 1 della medesima legge regionale.
3.9) Nè i suddetti profili di incostituzionalità possono
ritenersi superati dalla disposizione contenuta nello stesso art. 13
al comma 1, lettera b), n. 1 il quale, sostituendo il comma 3
dell'art. 5 del decreto legislativo n. 142 del 2015, dispone che
l'accesso ai servizi previsti dallo stesso decreto e a quelli
comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è
assicurato nel luogo di domicilio comunicato alla questura o
corrispondente all'indirizzo del Centro presso cui il richiedente si
trova.
Ciò per molteplici motivi:
a) in primo luogo spetta alle regioni definire le condizioni
di accesso al sistema di assistenza sociale; come già rilevato, nel
territorio della Regione Toscana, in base alla legge regionale n. 41
del 2005, il sistema integrato di interventi e servizi sociali, per
offrire una assistenza piena, è basato sulla residenza anagrafica e
quindi la norma impugnata incide evidentemente su tale legge
imponendone una modifica, con lesione indiretta delle competenze
regionali di cui all'art. 117, terzo e quarto comma Cost.;
b) l'art. 43 codice civile configura in termini giuridici
diversi la residenza e il domicilio: solo la residenza indica il
luogo in cui abitualmente si vive, impone l'obbligo della
registrazione anagrafica (che permette al Comune di conoscere le
persone presenti sul territorio), ha carattere di stabilità e quindi
dà visibilità alla persona.
Non vi è equipollenza tra i due diversi istituti giuridici e la
disposizione censurata è del tutto generica, vaga e quindi inidonea
a modificare le differenze civilistiche esistenti tra i due istituti.
La disposizione che qui si contesta non fornisce alcuna
indicazione su come in concreto possa essere assicurata la piena ed
effettiva equipollenza tra residenza e domicilio e pertanto essa non
permette di superare i vizi denunciati;
c) in ogni caso l'eliminazione per i richiedenti asilo della
residenza anagrafica e la sua sostituzione con il mero domicilio
impone all'Amministrazione regionale e agli enti locali che erogano i
servizi socio-sanitari l'organizzazione sulle piattaforme
informatiche di due diverse procedure (anzichè di una sola), che
complicheranno la gestione e faranno crescere i costi (sia in termine
di modifica delle piattaforme oggi esistenti che dei relativi corsi
di aggiornamento per gli operatori e gestione dei relativi tempi).
Oggi i sistemi per l'erogazione dei servizi sociali dialogano con
l'anagrafe e la residenza anagrafica: dunque - pur ammettendo
l'equipollenza tra residenza e domicilio per i fini in esame (il che
si contesta per i motivi sopra richiamati) -, l'attuazione pratica
della nuova previsione legislativa statale richiederebbe una totale
riorganizzazione amministrativa, basata sulla duplicazione di
strumenti, inefficiente, costosa e inutile;
d) si osservi, inoltre, che la presenza dei richiedenti asilo
nell'anagrafe dei residenti rende senz'altro più agevole, da parte
delle amministrazioni regionali e locali eroganti, il controllo di
veridicità delle autocertificazioni prodotte (certificato di
residenza), perchè la residenza è caratterizzata dall'abitualità e
permanenza, mentre il criterio del domicilio non garantisce
altrettanta sicurezza. A tal fine deve ulteriormente notarsi come la
residenza, mediante la iscrizione anagrafica, è accertata una volta
per tutte in modo ufficiale dal Comune, il che dà certezza a tutti;
invece, il domicilio è situazione oggettivamente più vaga,
flessibile e incerta, che occorre di fatto provare volta per volta;
il che diviene operazione più difficile proprio per chi sia appena
arrivato nel paese e perciò abbia maggiori difficoltà di
comprensione linguistica. Tale differenziazione costituisce ulteriore
profilo di illegittimità in quanto ingenera inefficienze contrarie
al principio di buon andamento delle amministrazioni regionali e
locali sancito dall'art. 97 della Costituzione;
e) infine si consideri che la variabilità del domicilio
rende più difficile organizzare i controlli sui soggetti presenti
sul territorio e, quindi, programmare i servizi socio - sanitari
necessari. La facilità di modificazione del domicilio favorisce poi
anche la possibilità di abusi non governabili (un richiedente asilo
potrebbe mutare il proprio domicilio nelle varie realtà territoriali
per poter usufruire del maggior numero di servizi che ogni territorio
è in grado di offrire).
È evidente, pertanto, l'incidenza della disposizione impugnata
sulle competenze regionali garantite dagli articoli 117, terzo e
quarto comma e 118 Cost. Per i profili evidenziati sussiste anche la
violazione dell'art. 97 Cost., che determina anch'essa una lesione
indiretta delle richiamate attribuzioni costituzionali della Regione.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1, lettera a)
del decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito in legge, per
violazione dell'art. 32 Cost. Lesione indiretta delle attribuzioni
costituzionali della Regione in materia di «tutela della salute»
riconosciute dall'art. 117, terzo comma Cost.
Il DASPO (acronimo di Divieto di Accedere alle manifestazioni
SPOrtive) urbano è stato introdotto dagli articoli 9 e 10 del
decreto-legge n. 14 del 2017, convertito in legge dalla legge n. 48
del 2017: si tratta di una misura con cui il sindaco può applicare
una sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 300 euro a coloro che
impediscono l'accessibilità e la fruizione di infrastrutture di
trasporto (strade, ferrovie, aeroporti) in violazione dei divieti di
stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti e disporre
l'allontanamento dal luogo in cui il fatto è stato commesso.
I regolamenti comunali di polizia urbana individuano le aree
urbane su cui insistono scuole, plessi scolastici e siti
universitari; musei, aree e parchi archeologici, complessi
monumentali o altri istituti e luoghi di cultura o interessati da
flussi turistici in cui si applica l'allontanamento suddetto;
l'allontanamento è disposto anche per chi in tali zone si trovi in
stato di ubriachezza, compia atti contrari alla pubblica decenza,
eserciti commercio abusivo su spazi pubblici e compia attività di
parcheggiatore abusivo.
La disposizione qui contestata estende la possibilità, per i
regolamenti di polizia urbana, di introdurre tale allontanamento,
sempre per le stesse condotte sopra individuate, anche alle aree
urbane in cui insistono presidi sanitari nonchè alle aree destinate
allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero
adibite a verde pubblico.
Ne deriva che oggi il Daspo urbano colpisce sempre le stesse
condotte e cioe':
impedimento dell'accessibilità e della fruizione di
infrastrutture di trasporto ( strade, ferrovie, aeroporti) in
violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi;
stato di ubriachezza,
compimento di atti contrari alla pubblica decenza,
esercizio di commercio abusivo su spazi pubblici,
attività di parcheggiatore abusivo.
Tali condotte, per essere colpite con l'allontanamento, devono
essere compiute nelle aree previste dai regolamenti comunali di
polizia urbana su cui insistano:
presidi sanitari;
scuole e plessi scolastici e siti universitari;
musei, aree e parchi archeologici;
complessi monumentali o altri istituti e luoghi di cultura o
interessati da flussi turistici;
aree destinate a svolgimento di fiere, mercati, pubblici
spettacoli o adibite a verde pubblico.
Quindi i regolamenti comunali potranno estendere l'ambito
applicativo del DASPO anche alle aree in cui insistono presidi
sanitari.
Tale previsione è costituzionalmente illegittima per violazione
dell'art. 32 Cost., in quanto alla persona sottoposta a DASPO potrà
essere vietata la possibilità di accedere al luogo in relazione al
quale il DASPO è stato disposto.
Ne deriva che in caso di sopravvenuti problemi di salute (magari
non conclamati da situazioni di assoluta urgenza o evidenza) della
persona sottoposta a DASPO, si potranno ingenerare dubbi sul diritto
della stessa ad accedere al presidio sanitario, con lesione
conseguente del diritto alla salute costituzionalmente tutelato (art.
32 Cost.) e conseguente lesione indiretta delle attribuzioni
regionali relative alla materia «tutela della salute» di cui all'art.
117, terzo comma Cost.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,
lettera b) ed ottavo comma, dell'art. 1, primo comma, lettera f),
dell'art. 13, primo comma, lettera a), n. 2, dell'art. 21, primo
comma, lettera a) del decreto-legge n. 113 del 2018, come convertito
in legge, per le ragioni e nei termini sopra esposti.
Si depositano:
1) nota del capo di Gabinetto del presidente del 28 gennaio
2019, con allegate le lettere inviate da comuni toscani al presidente
della Regione;
2) nota integrativa del capo di Gabinetto del presidente con
allegate le lettere di ulteriori cinque comuni toscani.
Si deposita altresì la deliberazione della giunta regionale n.
91 del 28 gennaio 2019 di autorizzazione a stare in giudizio.
Firenze - Roma, 31 gennaio 2019

Prof. Avv. Cecchetti