1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2014
Ordinanza del 14 marzo 2014 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Citta' di Roma S.p.a. contro Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della regione Lazio ed altri.. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione o dalla Provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97 e 117, commi primo e terzo, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (15C00041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione terza quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1264 del 2013, proposto da: Città di Roma S.p.a.,
in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Leonardo Frattesi e Marco Annoni, con gli
stessi elettivamente domiciliata in Roma, via Udine n. 6, contro
Commissario ad acta per l'Attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della regione Lazio e Presidenza del
Consiglio dei ministri, in persona del suo Presidente pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono per legge
domiciliati; regione Lazio, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone, con
domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27; nei
confronti di Policlinico universitario «Agostino Gemelli» di Roma, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituito;
Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Natalino Irti, Giuseppe De Vergottini, Cesare Caturani,
Fabrizio Abbate e Mario Savini Nicci, con gli stessi elettivamente
domiciliati in Roma, via Andrea Vesalio n. 22; per l'annullamento
decreto n. U00349/12 avente ad oggetto: legge n. 135/2012,
conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 95/2012
recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini, applicazione art. 15, comma
14, assistenza ospedaliera anno 2012.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Lazio,
della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Commissario ad acta
per la Sanità della regione Lazio e dell' Università Cattolica del
Sacro Cuore di Milano;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

Fatto e diritto

Con ricorso notificato il 25 gennaio 2013 e depositato il
successivo 7 febbraio la Società ricorrente impugna l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento.
Riferisce di essere una struttura sanitaria convenzionata con la
regione Lazio, riconosciuta come unità operativa di II livello
nell'ambito della Rete di assistenza perinatale.
Precisa che nel tempo ha subito notevoli ridimensionamenti dei
propri budget, pur non potendo rifiutare di eseguire le prestazioni
di assistenza urgente neonatale e già a novembre del corrente anno
il budget 2012 era stato esaurito.
In tale situazione è intervenuto il decreto impugnato, attuativo
dell'art. 15, comma 14, decreto-legge n. 95 del 2012, convertito con
modificazioni nella legge n. 135 del 2012, che con modalità e
criteri errati ha disposto in modo omogeneo per tutte le strutture
sanitarie convenzionate una ulteriore riduzione pari al 6,8519% degli
importi dei budget fissati per l'anno 2012 per le prestazioni
ospedaliere per acuti e per riabilitazioni.
A sostegno delle proprie ragioni deduce:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 14,
decreto-legge n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla
legge n. 135 del 2012. Eccesso di potere per difetto di istruttoria,
difetto di motivazione, illogicità manifesta, irragionevolezza anche
in relazione agli articoli 3 e 97 Cost.
La ricorrente struttura contesta analiticamente i criteri e le
modalità con cui il decreto impugnato è stato assunto.
L'incoerenza viene ravvisata laddove il decreto impugnato
propugna che la riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi,
deve, comunque, assicurare «l'invarianza dei servizi ai cittadini».
Il decreto non ha tenuto conto delle variazioni intervenute nel 2012
rispetto all'anno 2011 relativamente al contratto nè è dato
comprendere perchè la percentuale di riduzione debba essere uguale
per tutte le strutture sanitarie convenzionate dal momento che la
norma fa riferimento ai singoli contratti e/o alle singole
convenzioni, peraltro, senza alcuna motivazione al riguardo.
Contrasta, altresì, con il dettato normativo il criterio
adottato secondo cui la riduzione del 7% dei budget di tutte le
strutture sanitarie convenzionate debba effettuarsi in via definitiva
comparando l'ammontare complessivo dei budget 2012 con le spese
consuntivate dell'anno 2011. Così operando sono state ricomprese
nella spesa complessiva annua anche le prestazioni non eseguite da
quelle strutture che non hanno raggiunto nell'anno 2012 il budget
annuo assegnato. Comunque, la quantificazione della riduzione del
budget di ciascuna struttura poteva essere definitivamente
determinata solo dopo aver quantificato l'effettivo importo delle
prestazioni resa da ciascuna struttura nell'ambito del budget ad essa
assegnato. Da ultimo, la ricorrente sottolinea che il decreto
quantifica la spesa complessiva;
2) violazione degli articoli 49, 56 e 63 TFUE; violazione dei
principi della certezza del diritto.
Il decreto-legge n. 95 del 2012 viola le norme rubricate in
quanto determina incertezza sulla stabilità dei rapporti giuridici
per la prestazione dei servizi sanitari. Nè si ravvisano condizioni
che giustificano una tale limitazione delle libertà fondamentali
garantite dal TFUE;
3) violazione degli articoli 3 e 41 Cost.
Il decreto-legge n. 95/2012 modifica unilateralmente rapporti
contrattuali definiti, negando il pagamento di prestazioni rese sulla
base di un contratto pienamente operativo sino all'adozione del
decreto medesimo.
Si è costituita l'Università Cattolica del Sacro Cuore, la
quale chiede di essere estromessa dal giudizio per carenza di
legittimazione passiva.
Si sono costituiti, altresì, sia il Commissario ad acta per la
sanità che la regione Lazio. Entrambi concludono per il rigetto del
ricorso.
In primo luogo deve disporsi la estromissione dal presente
giudizio dell'Università Cattolica del Sacro Cuore, stante la palese
carenza di legittimazione passiva della stessa. Infatti, la pretesa
vantata in ricorso non è in grado di incidere in alcun modo sulla
sfera giuridica della predetta Università, la quale è estranea alla
problematica sollevata dal ricorso in esame (cfr. TAR Lazio - Sez.
III quater - 18 febbraio 2014, n. 1934).
Come sopra esposto il gravato decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con
l'art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi, con gli articoli 3, 32, 41, 97 e 117,
comma 1, della Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla richiamata
disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14, nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere sulla
base di accordi precedentemente stipulati con le singole strutture
accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra la
normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente ì settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
compatti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatati dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la violazione dell'art. 97
Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi individuati
dalla Corte Costituzionale al fine di assicurare la costituzionalità
di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla
casa di cura ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione nonchè
il successivo decreto regionale attuativo, adottato quest'ultimo a
fine novembre 2012 quando il limite del budget era stato ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al 2012) sul
legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle singole
strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dal 1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in questione, a
budget già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione;
c) correlativamente a quanto sopra, si profila anche, in
relazione al contrasto con l'art. 1 protocollo 1 CEDU (stante la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in presenza di
un affidamento legittimamente ingenerato da budget attribuiti e
relativi contratti stipulati), la violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione (per il tramite della predetta normativa
interposta).
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione, in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale è stato adottato il contestato decreto del
Commissario ad acta per la Sanità della regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 79 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione terza
quater), previa estromissione dal giudizio del Policlinico «Agostino
Gemelli», dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2012,
n. 135, per contrasto con gli articoli 117 comma 3, 3, 97, 117 comma
1, 41 e 32 della Costituzione, secondo quanto specificato in
motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente;
Maria Luisa De Leoni, consigliere, estensore;
Giuseppe Sapone, consigliere.

Il presidente: Riggio


L'estensore: De Leoni