1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 29-3-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 75 SENTENZA 8 - 22 marzo 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiegato degli enti locali - Inquadramenti illegittimi - Obbligo per i comuni di annullamento e di indizione di concorsi - Lamentata lesione della discrezionalita' del potere di autotutela dei comuni - Conseguente incidenza sul buon andamento della pubblica amministrazione, sulla autonomia degli enti locali, sulla pari tutela giudiziaria fra dipendenti - Insussistenza di una garanzia costituzionale del potere di autotutela - Non fondatezza della questione. - Legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 6, comma 17. - Costituzione, artt. 3, 5, 24, 97 e 128. (000C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 29-3-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco GUIZZI;
Giudici: Cesare MIRABELLI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 17,
della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo) promossi con 3 ordinanze emesse il 30 aprile 1998 dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, rispettivamente
iscritte ai nn. 825, 833 e 834 del registro ordinanze 1998 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 1998.
Visto l'atto di costituzione del comune di Venezia nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il giudice
relatore Cesare Ruperto;
Uditi l'avv.to Maria Morino per il comune di Venezia e l'Avvocato
dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre distinti giudizi, di analogo oggetto, in
cui i ricorrenti, dipendenti comunali, avevano chiesto l'annullamento
delle delibere con le quali, in adempimento al disposto dell'art. 6,
comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127, la Giunta comunale
aveva annullato le deliberazioni concernenti il loro inquadramento
(in quanto effettuato in difformità dal d.P.R. n. 347 del 1983),
contestualmente indicendo i concorsi interni per la copertura dei
posti in tal modo resisi vacanti, il Tribunale amministrativo
regionale del Veneto, con tre identiche ordinanze - emesse tutte in
data 30 aprile 1999 - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 5,
24, 97 e 128 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 17, della legge citata.
Osserva anzitutto il rimettente che l'art. 3, comma 6-bis della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge 28 ottobre
1994, n. 596, di conversione del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515 -
disposizione dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 1 del
1996 - recitava: "I provvedimenti deliberativi riguardanti il
trattamento del personale degli enti locali che, adottati prima del
31 agosto 1993, abbiano previsto profili professionali od operato
inquadramenti in modo difforme dalle disposizioni contenute nel
d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni e
integrazioni, sono validi ed efficaci.
La disposizione del presente comma si applica agli enti locali
ancorchè dissestati i cui organici, per effetto dei provvedimenti di
cui sopra, non superino i rapporti dipendenti-popolazione previsti
dal comma 14 del presente articolo, così come modificato dall'art. 2
del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515".
La Corte costituzionale aveva ritenuto - rileva il TAR - che
l'ampiezza della disposizione realizzasse una sorta di "sanatoria in
bianco" per tutti i provvedimenti illegittimi, cioè non conformi al
d.P.R. n. 347 del 1983, e dunque ne vanificasse la finalità di
operare una razionale organizzazione degli uffici, osservando come la
citata disposizione fosse troppo ampia ed indeterminata, tale da non
consentire di distinguere i provvedimenti sanati e da realizzare
invece una negazione del principio di buon andamento e di razionale
organizzazione dell'attività amministrativa. Inoltre l'effetto
premiale realizzava un ingiusto vantaggio per autori e beneficiari
dei provvedimenti illegittimi, dava un esempio dì "diseducazione
civile" e causava una lesione della regola del concorso e delle
relative garanzie di efficienza.
Secondo la tesi del rimettente, la stessa Corte costituzionale
avrebbe osservato come non sarebbe ben chiara l'ampiezza degli
effetti della disposizione di sanatoria dichiarata incostituzionale.
Ad avviso di lui, essa era applicabile soprattutto ai casi di
provvedimenti degli enti locali annullati dagli organi di controllo o
dal giudice amministrativo, o impugnati davanti a quest'ultimo;
mentre più difficilmente sarebbe ipotizzabile che la norma potesse
applicarsi anche a provvedimenti esecutivi ormai divenuti
inoppugnabili.
Ma il legislatore, con la norma impugnata (contenuta nell'art. 6,
comma 17, della legge n. 127 del 1997) avrebbe equivocato la portata
e il significato della pronuncia della Corte, e avrebbe rimesso in
discussione tutti i provvedimenti di inquadramento del personale
degli enti locali, ordinando a questi ultimi di autoannullare quelli
difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e dagli accordi collettivi
successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che è l'ultimo accordo
collettivo adottato in base all'abrogata legge quadro del pubblico
impiego n. 93 del 1983, prima della privatizzazione e della
contrattualizzazione disposta dal decreto legislativo n. 29 del 1993
e successive modificazioni).
Una disposizione legislativa così vincolante e così generale
sembra al TAR del Veneto incorrere, anch'essa, ed ancor più di
quella censurata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1 del
1996, nella violazione di alcuni principi costituzionali, e
precisamente:
1) degli articoli 3 e 97 Cost., perchè una norma di tale
ampiezza ed "impatto" su posizioni giuridiche da tempo consolidate
rappresenta essa stessa la negazione dei princi'pi di buon andamento
e di razionale e coerente azione amministrativa, che si esprimono
nella regola per cui l'autotutela va esercitata non solo per il
formale ripristino della legalità violata, ma tenendo conto anche
delle esigenze di pubblico interesse e del consolidamento delle
situazioni giuridiche soggettive, come effetto del tempo trascorso
(in proposito vengono richiamate le sentenze n. 459 del 1994 e n. 236
del 1992 della Corte costituzionale);
2) ancora degli stessi articoli 3 e 97 Cost., per la
violazione dei princi'pi di efficienza e di razionalizzazione
organizzativa, essendo imposto autoritativamente uno strumento
amministrativo ormai difforme dalla disciplina privatistica e
contrattualistica che governa il pubblico impiego dopo il decreto
legislativo n. 29 del 1993 e successive modificazioni;
3) degli articoli 5 e 128 Cost., perchè appare violato il
principio di autonomia degli enti locali, essendo loro imposto
l'utilizzo vincolato di uno strumento, l'autotutela, che per
principio dovrebbe essere affidato a valutazioni discrezionali nel
suo esercizio;
4) degli artt. 3 e 24 Cost., per la disparità di trattamento
e la deteriore tutela giudiziaria che vengono a colpire coloro che
hanno beneficiato di inquadramenti in base ai tre accordi collettivi
sopra citati ed il restante personale (inquadrato in base a normative
diverse), nonchè tra coloro che possono partecipare ai concorsi
interni per la copertura dei posti resisi vacanti a seguito
dell'annullamento dei provvedimenti di inquadramento e coloro che non
possono parteciparvi per la mancanza dei requisiti previsti
dall'ultimo comma dell'articolo 6, comma 17.
Su tali punti il giudice a quo osserva:
a) che la finalità di giustizia sostanziale e di adeguamento
alla pronuncia della Corte costituzionale appare eccessiva e comunque
indeterminata nei suoi effetti, perchè, mentre la citata norma - di
"sanatoria in bianco" - dichiarata incostituzionale incideva su
provvedimenti invalidi o inefficaci, l'autotutela obbligatoria e
straordinaria incide invece su provvedimenti allo stato validi ed
efficaci, la cui invalidità è ancora da dimostrare;
b) che la valutazione di conformità o difformità degli
inquadramenti rispetto ai citati accordi collettivi è pur sempre
affidata ad interpretazioni delle norme contrattuali che non sono
affatto scontate, che hanno prodotto a suo tempo notevole contenzioso
e che in prospettiva altro ne produrranno rinviando nel tempo la
definizione di situazioni sino ad oggi basate su atti ritenuti
inoppugnabili;
c) che l'esercizio vincolato dell'autotutela va ad incidere
su posizioni ormai consolidate e che traggono il loro fondamento da
provvedimenti spesso molto risalenti nel tempo, in evidente
violazione dei princi'pi di affidamento e di garanzia che limitano
l'esercizio dell'autotutela;
d) che l'azzeramento di tali posizioni non può non
riflettersi sulla funzionalità degli uffici, con pregiudizio quindi
del pubblico interesse;
e) che neppure l'obbligo imposto agli enti locali di bandire,
contestualmente all'annullamento dei provvedimenti di inquadramento,
i concorsi per i posti resisi vacanti appare una misura equa e idonea
ad evitare un irrimediabile pregiudizio alle posizioni dei dipendenti
che dopo molti anni, in una situazione ampiamente consolidata,
rischiano di perdere il posto occupato, in quanto non tutti i
dipendenti sono (come accade nel caso di specie) in possesso dei
requisiti per partecipare a detti concorsi;
f) che anche per coloro i quali possiedono i requisiti per
partecipare ai concorsi interni, il sistema di nuova copertura dei
posti in tal modo resisi vacanti si profila alquanto aleatorio ed il
pregiudizio irreparabile non è escluso, atteso che,
nell'eventualità che essi non risultino vincitori dei concorsi
interni, la loro sorte all'interno dell'amministrazione resterebbe
indefinita, non essendo indicato in quale posizione della pianta
organica essi andrebbero a ricollocarsi;
g) che il danno per chi non riuscisse a recuperare la
posizione con il concorso interno è comunque maggiore di quello che
avrebbe comportato un annullamento tempestivo dell'inquadramento, in
quanto, negli anni trascorsi sino ad oggi, l'affidamento riposto su
provvedimenti inoppugnabili e consolidati può averli indotti a
trascurare altre possibilità o opportunità di carriera che
altrimenti avrebbero potuto perseguire;
h) che sussiste disparità di trattamento tra i dipendenti in
servizio, colpiti dalla revisione obbligata dell'inquadramento, ed i
colleghi in pensione, che non subiscono alcuna conseguenza negativa
pur trovandosi nella identica situazione rispetto alla finalità
della norma (ripristino della legalità violata).
In definitiva, mentre sarebbe ragionevole e giustificato sul
piano costituzionale paralizzare sanatorie destinate a perpetuare la
pratica della legittimazione a posteriori di atti illegittimi,
sarebbe invece grave e contrario ai princi'pi costituzionali il fatto
di obbligare l'amministrazione a rimettere in discussione, senza
limiti di tempo, i "provvedimenti di inquadramento del personale
adottati in modo difforme dalle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 25 giugno 1983 n. 347 e successive
modificazioni ed integrazioni", imponendole di rivedere ex novo atti
consolidati il cui annullamento non sarebbe una diretta conseguenza
della pronuncia n. 1 del 1996 della Corte costituzionale quanto
piuttosto l'effetto, probabilmente mal valutato e dilatato, di un
principio (l'agire secundum legem ed il suo corollario, rappresentato
dalla necessità del ripristino della legalità violata) che la
giurisprudenza amministrativa e la stessa Corte costituzionale
ritengono attuabile solo ove compatibile con il principio, di pari
dignità e rilievo, della certezza dei rapporti giuridici e della
inoppugnabilità degli atti amministrativi, i quali non a caso sono
assistiti dalla presunzione della loro legittimità, al punto che
persino per l'esercizio dell'autotutela finalizzata all'annullamento
di atti illegittimi si richiede la sussistenza di ragioni di
interesse pubblico concrete ed attuali che non siano rappresentate
dal puro fine astratto di ristabilire ad ogni costo la legalità
violata.
Nè il Collegio rimettente ritiene si possa obiettare che chi ha
violato la legge ha comunque conseguito un vantaggio ingiusto a danno
di coloro i quali l'abbiano invece osservata, perchè, anche a
prescindere dalle situazioni, assai frequenti, in cui la violazione
della legge non è evidente ma rappresenta l'esito ultimo
dell'applicazione di norme confuse, di situazioni complesse e di
orientamenti conflittuali della giurisprudenza, che magari solo a
distanza di anni trovano una loro affermazione univoca, è anche noto
che il sistema possiede strumenti di controllo della legittimità
degli atti, certamente imperfetti e fallibili, ma comunque idonei a
conferire ai provvedimenti amministrativi la stabilità e la certezza
che è essenziale per fondare su di essi rapporti giuridici stabili e
non esposti al mutevole orientamento delle amministrazioni, e perfino
del legislatore.
Appare in conclusione evidente al TAR che, nel momento in cui il
legislatore impone all'amministrazione di rivedere tutti i
provvedimenti adottati in un determinato settore, con la finalità
generica di annullare gli atti illegittimi, non solo egli ricade in
quello che il medesimo rimettente definisce "lo stesso errore di
metodo già censurato dalla Corte costituzionale" (intervento esteso
ad atti indefiniti ed indifferenziati), ma viene ad invadere i poteri
riservati alla pubblica amministrazione sotto il duplice profilo del
condizionamento della funzione di amministrazione attiva (obbligo di
provvedere), di quella di controllo (configurazione di vizi ipotetici
non riscontrati da alcuno e sollecitazione a rimuoverli) e di quella
giurisdizionale, (se ed in quanto l'intervento comporti, com'è
possibile, la revisione di atti adottati in seguito a pronuncia
giurisdizionale).
2. - È intervenuto in tutti e tre i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, che ha concluso per la declaratoria d'infondatezza della
questione.
Osserva anzitutto l'Avvocatura che la norma impugnata non ha
un'efficacia retroattiva illimitata, ma si estende soltanto ai
provvedimenti difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e dagli accordi
collettivi successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che ha recepito
l'ultimo accordo collettivo adottato in base all'abrogata
legge-quadro n. 93 del 1983). Inoltre la norma ha anche un'efficacia
differita al 30 settembre 1998, per meglio consentire agli enti
locali di adeguare la propria organizzazione interna e prevede
altresì che, fino allo svolgimento dei concorsi, al dipendente
illegittimamente inquadrato che continui a svolgere mansioni
superiori venga corrisposto il relativo trattamento economico.
In definitiva, l'art. 6, comma 17, si pone - secondo l'Avvocatura
- come norma di principio per gli enti locali ed intende ridisegnare
i meccanismi di gestione del personale da parte degli stessi, senza
disconoscerne l'autonomia. Resta infatti ferma la piena libertà
degli enti di disciplinare il funzionamento dei propri uffici,
nonchè le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di
accesso e le procedure concorsuali, come confermato dal comma 9 della
medesima disposizione.
L'Avvocatura richiama infine le finalità di giustizia
sostanziale perseguite attraverso la norma impugnata in ossequio al
decisum della più volte citata sentenza. n. 1 del 1996, rilevando
altresì come anche alla stregua della sopravvenuta, e vigente,
disciplina del pubblico impiego nessun dipendente pubblico abbia
diritto ad avanzamenti automatici nell'inquadramento professionale
per il solo fatto di aver svolto mansioni superiori rispetto alla
qualifica di appartenenza.
3. - Nel solo giudizio introdotto dall'ordinanza n. 825 del 1998
si è costituito il comune di Venezia, insistendo per la declaratoria
d'infondatezza della questione.
Con memoria presentata nell'imminenza dell'udienza esso comune,
dopo un'ampia premessa in fatto, sostiene che sono stati rispettati
dal legislatore i princi'pi fatti valere nella sentenza n. 1 del 1996
di questa Corte, e contesta la prospettazione del rimettente, sia che
si voglia seguire la tesi di questi qualificando la norma impugnata
come un caso di autotutela obbligatoria, sia che si tratti (come la
stessa parte ritiene) di una normale ipotesi di annullamento di
ufficio, come tale discrezionale.
Secondo quest'ultima ottica, la norma impugnata non potrebbe
imporre un "autoannullamento dovuto", in difetto di provvedimenti
d'inquadramento dichiarati illegittimi dal giudice ordinario o
contabile (esclusive ipotesi in cui la dottrina configura l'obbligo
di annullamento); nella specie, infatti, si sarebbe in presenza di
provvedimenti soltanto "difformi".
Peraltro, anche a voler seguire la prospettiva del rimettente, la
parte ricorda come il nostro ordinamento conosca ipotesi di
autoannullamento dovuto per legge, imposto anche a distanza di tempo
dall'instaurarsi del rapporto illegittimo, senza che ciò venga a
configurare la violazione degli evocati parametri costituzionali.

Considerato in diritto

1. - Con tre ordinanze di identico contenuto il TAR per il Veneto
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 17, della
legge 15 maggio 1997, n. 127, nella parte in cui prevede che gli enti
locali "sono tenuti ad annullare i provvedimenti di inquadramento del
personale adottati in modo difforme dalle disposizioni del d.P.R.
25 giugno 1983, n. 347 e successive modificazioni e integrazioni, e a
bandire contestualmente i concorsi per la copertura dei posti resisi
disponibili per effetto dell'annullamento". Il giudice rimettente
individua molteplici profili di contrasto con diverse norme
costituzionali, e in particolare:
a) con gli artt. 3 e 97 Cost., poichè il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione risulterebbe compromesso
dall'incidenza su posizioni da tempo consolidate, anche a causa
dell'incertezza giuridica insita nella valutazione di difformità
degli inquadramenti. Tale effetto sarebbe stato raggiunto dal
legislatore attraverso l'imposizione di un uso vincolato dello
strumento dell'autotutela - la quale dovrebbe invece esercitarsi
discrezionalmente, non solo per ripristinare la legalità violata ma
anche valutando le esigenze di pubblico interesse legate al
consolidamento delle posizioni in ragione del tempo trascorso - in
contraddizione con le rationes della nuova disciplina del pubblico
impiego, così introducendosi nel sistema un elemento di distorsione
della funzionalità degli uffici, lesivo del principio di
affidamento, con ulteriore violazione degli evocati parametri;
b) con gli artt. 5 e 128 Cost., in quanto l'esercizio
obbligatorio dell'autotutela pregiudicherebbe l'autonomia degli enti
locali;
c) con gli artt. 3 e 24 Cost., per la disparità di
trattamento e la diversità della tutela giudiziaria riservate al
personale interessato agli inquadramenti difformi dal d.P.R. n. 347
del 1983 rispetto ai dipendenti inquadrati in base a normative
diverse, nonchè, sotto altro profilo, tra coloro che possono
partecipare ai concorsi interni per la copertura dei posti vacanti e
coloro che si vedono preclusa tale possibilità per mancanza dei
titoli richiesti.
2. - La questione non è fondata.
2.1. - Punto di riferimento necessario per intendere la genesi
della denunciata norma è la sentenza di questa Corte n. 1 del 1996,
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma
6-bis della legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge
28 ottobre 1994, n. 596, di conversione del d.-l. 27 agosto 1994,
n. 515. Tale norma rendeva validi ed efficaci i provvedimenti,
adottati prima del 31 agosto 1993 e relativi ai dipendenti degli enti
locali, che avessero previsto profili professionali ed operato i
conseguenti inquadramenti in modo difforme dalle disposizioni
contenute nel succitato d.P.R. n. 347 del 1983.
Nel corso dei lavori preparatori della legge in esame (recante
misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo), la prima Commissione
permanente della Camera dei deputati aveva proposto un emendamento
(al testo trasmesso dal Senato), in cui si prevedeva la convalida dei
provvedimenti che avessero disposto i suddetti inquadramenti, con
deliberazione consiliare che esplicitasse analiticamente le ragioni e
i presupposti dei profili conferiti e degli inquadramenti operati
(cfr. atti Camera 3 aprile 1997, emendamento n. 8.220). A causa delle
perplessità emerse durante la discussione circa la legittimità
costituzionale di tale norma, il Governo recepiva quasi integralmente
il contenuto di un altro emendamento, corrispondente all'attuale
formulazione della norma (salvo che per il punto in cui veniva
richiesto per i partecipanti ai concorsi interni il possesso del
titolo di studio occorrente per l'accesso alla qualifica), proponendo
a sua volta un subemendamento, poi approvato nella seduta
dell'8 aprile 1997 (cfr. atti Camera, subemendamento n. 8.220.2).
Nell'illustrazione del nuovo testo venne sottolineato che esso mirava
a stabilire il principio della non automaticità della convalida, che
deve essere preceduta da una prova selettiva.
Non ottenne invece la maggioranza il testo che - avendo presente
la decisione della Corte, richiamata dal presentatore -
richiedeva maggior rigore nella selezione, sulla base d'un adeguato
titolo di studio.
Un dato ulteriore, di cui non si può non tener conto, è poi
ravvisabile nella stessa collocazione della norma, inserita in un
provvedimento legislativo che, unitamente alla legge 15 marzo 1997
n. 59, rende ancora più esplicito il globale processo di riforma del
nuovo modello di organizzazione dell'apparato amministrativo (v.
sentenza n. 309 del 1997).
2.2. - Ciò premesso, va posta in evidenza la valorizzazione
delle autonomie locali operata dalla legge n. 127 del 1997, in
sintonia con quanto sopra riferito, anche nell'a'mbito della gestione
del personale. In particolare, il comma 9 dello stesso articolo in
cui figura la denunciata norma (poi trasfuso nell'art. 36-bis del
decreto legislativo n. 29 del 1993, in contemporanea con
l'abrogazione dell'art. 41 del medesimo decreto legislativo - che il
citato comma 9 integrava - disposta dall'art. 43, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80) attribuisce al regolamento
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi un'ampia gamma di
contenuti, che vanno dalle piante organiche alle modalità di
assunzione, ai requisiti di accesso all'impiego.
Il giudice a quo ravvisa nella denunciata norma l'imposizione di
un esercizio vincolato dell'autotutela, stante l'obbligo di annullare
i provvedimenti d'inquadramento senza alcun margine di
discrezionalità, con compressione dell'autonomia degli enti locali,
in contrasto dunque con la surrilevata tendenza legislativa ad
accentuarne i poteri. Mentre invece, secondo il rimettente,
l'autotutela andrebbe esercitata "non solo per il formale ripristino
della legalità violata, ma tenendo conto anche delle esigenze di
pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni giuridiche
soggettive, come effetto del tempo trascorso".
Osserva in proposito la Corte che, anzitutto, non è esatto
ridurre ad un caso di esercizio obbligatorio dell'autotutela quella
che invece costituisce la determinazione d'una serie di adempimenti
imposti alle amministrazioni locali, tutti funzionali al definitivo
riassetto degli inquadramenti del personale in modo conforme a legge,
attraverso un'attività vincolata, in difetto della quale viene
espressamente prevista la necessità della nomina di un commissario
ad acta nell'art. 17, comma 45, della stessa legge n. 127 del 1997.
Ma, a parte ciò, occorre considerare che, in via di principio, il
momento discrezionale del potere della pubblica amministrazione di
annullare i propri provvedimenti non gode in sè di una copertura
costituzionale. Lo strumento dell'autotutela deve sempre essere
valutato nel quadro dei princi'pi di imparzialità, di efficienza e,
soprattutto, di legalità dell'azione amministrativa, espressi
dall'art. 97 Cost.
Tanto basta per escludere la prospettata violazione degli artt. 5
e 128 Cost; e vale inoltre per chiarire quanto su'bito si dirà con
riferimento all'art. 3, evocato sotto il profilo della
ragionevolezza, ed all'art. 97 Cost., anch'essi da ritenersi
rispettati dalla denunciata norma.
2.3. - La previsione d'un potere-dovere di annullamento dei
provvedimenti che avevano disposto gli inquadramenti illegittimi,
lungi dal rappresentare "un elemento di distorsione della
funzionalità degli uffici", come sostiene il TAR rimettente, si
configura invece quale elemento fondante dell'azione amministrativa
(in quanto corollario del principio di legalita'), tra i cui fini
deve intendersi compreso quello di evitare il consolidarsi di
situazioni costituitesi contra legem: che è appunto il fine del
legislatore del 1997, esplicitamente enunciato durante l'iter
parlamentare sopra descritto, in coerenza con quanto affermato da
questa Corte nella sentenza n. 1 del 1996.
Esaminando tale decisione, il giudice a quo opina che sia stata
la vastità dei provvedimenti oggetto della sanatoria a costituire la
vera ragione della declaratoria d'illegittimità costituzionale della
norma allora denunciata, e ne inferisce l'illegittimità della nuova
norma, siccome viziata dalla stessa indeterminatezza. Ma, così, egli
non coglie nel segno.
Premesso, infatti, che l'individuazione tipologica dei
provvedimenti da annullare è problema interpretativo concernente
l'applicazione, e non la legittimità costituzionale della norma,
osserva la Corte come sia ovvio che questa esibisca la medesima
latitudine della norma di sanatoria allora caducata. Considerato
cioè che gli inquadramenti difformi non sono più validi, appare del
tutto logico prevedere che siano questi stessi a dover essere
annullati: in un coerente continuum con le affermazioni di questa
Corte, la quale, con la più volte citata sentenza, censurò
l'ampiezza del provvedimento legislativo di sanatoria non già per se
stessa, bensì in quanto preclusiva dell'individuazione di una
qualsivoglia ratio (che non fosse la mera sanatoria) e,
conseguentemente, della necessaria verifica di compatibilità - ai
fini di un eventuale bilanciamento - tra il principio di buon
andamento e tale ipotetica ratio.
In ordine all'ulteriore profilo, sempre con riferimento ai
suindicati due parametri, secondo cui la norma esprimerebbe una
logica ormai difforme dalla disciplina privatistica che governa il
pubblico impiego, è appena il caso di rilevare come proprio il
decreto legislativo n. 29 del 1993 - richiamato dal rimettente a
sostegno della sua tesi - costituisca attuazione delle direttive
della delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421, cioè di
norme fondamentali di riforma economico-sociale (v. sentenza n. 59
del 1997), e sia ispirato, in parte qua, a princi'pi del tutto
antitetici a quelli posti a base degli inquadramenti illegittimi.
L'art. 56 di tale decreto legislativo espressamente esclude, al primo
comma, che l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla
qualifica d'appartenenza possa avere effetto ai fini
dell'inquadramento del lavoratore. E il divieto è ribadito altresì
all'ultimo comma, nel testo modificato dall'art. 15 del decreto
legislativo 29 ottobre 1998, n. 387, in conformità al principio,
immediatamente derivabile dall'art. 97 Cost., per cui ogni incremento
del personale deve sempre dipendere dalla preventiva e condizionante
valutazione delle oggettive necessità di personale, la quale si
traduce nella definizione delle piante e delle dotazioni organiche
(v. sentenze n. 1 e n. 205 del 1996); queste ultime costituiscono
infatti un limite non valicabile all'esercizio dello ius variandi nel
settore pubblico.
Privo di significato appare poi il generico riferimento alla
disciplina di matrice contrattualistica, la quale, in ragione delle
coordinate legislative entro cui si muove e del sistema dei controlli
che le è proprio, oltre che per la peculiarità della fonte, appunto
di natura pattizia, non si presta ad essere in alcun modo utilizzata
come argomento a sostegno della tesi del rimettente.
2.4. - Con riguardo agli ultimi parametri congiuntamente evocati,
cioè gli artt. 3 e 24 Cost., è da negare in radice l'omogeneità di
situazioni tra chi si sia giovato degli anzidetti inquadramenti
illegittimi e chi abbia invece visto il proprio rapporto disciplinato
da altre normative; con conseguente esclusione della prospettata
disparità di trattamento.
A identica conclusione deve pervenirsi in merito al raffronto con
il personale in quiescenza (cui sarebbe inapplicabile il disposto
annullamento), attesa l'evidente diversità delle rispettive
posizioni, anche a prescindere dall'esattezza del presupposto.
Per quanto concerne infine il sistema dei concorsi interni - dei
quali il rimettente afferma l'inidoneità ad evitare un pregiudizio
ai dipendenti, sia per l'alea che egli ravvisa nel predetto sistema,
sia a causa dell'asserita posizione deteriore di coloro che non
possono parteciparvi per mancanza del titolo di studio minimo
richiesto (posizione comparata con quella degli aventi diritto al
concorso) -, è sufficiente osservare, in aggiunta a quanto già
sopra chiarito: a) che non si vede come il normale margine di rischio
insito in ogni prova selettiva possa fondare, in riferimento ad un
possibile esito negativo, il prospettato dubbio di violazione
dell'art. 24 Cost.: parametro, questo, oltretutto evocato senza una
specifica motivazione, limitandosi il rimettente a paventare una
"deteriore tutela giudiziaria" per coloro che abbiano beneficiato
degli inquadramenti in questione e non possano partecipare ai
concorsi; b) che, all'evidenza, non sono comparabili le situazioni
dei dipendenti a seconda che essi possiedano il titolo di studio
richiesto o ne siano privi, com'è il caso dei ricorrenti dinanzi al
TAR per il Veneto (rispetto ai quali, d'altronde, la denunciata norma
prevede già una disciplina di largo favore, richiedendo solo in
alternativa il servizio quinquennale nella qualifica inferiore o il
possesso del titolo immediatamente inferiore a quello prescritto,
laddove il testo originariamente proposto prevedeva cumulativamente
entrambi tali requisiti).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure
urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo), sollevata, in riferimento
agli artt. 3, 5, 24, 97 e 128 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Veneto con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 marzo 2000.
Il Presidente: Guizzi
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 marzo 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0250