1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 26-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 803 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 luglio 1993
N. 803 Ordinanza emessa il 6 luglio 1993 dalla corte d'appello di Firenze nel procedimento civile vertente tra la Societa' anonime Solvay e Cie e l'Amministrazione dei Monopoli - Ministero delle finanze Miniere - Concessionari di miniere di sale - Assoggettamento dell'estrazione del sale a concessione traslativa onerosa, aggiuntiva a quella della concessione mineraria a tutela della riserva monopolistica esercitata dallo Stato ai sensi dell'art. 1 della legge impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dei concessionari delle miniere di sale rispetto alla generalita' degli altri concessionari di miniere. (Legge 17 luglio 1942, n. 907, art. 3, n. 1). (Cost., art. 3). (094C0026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 26-1-1994)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 116/87 r.g. e vertente tra la Società anonime Solvay e Cie, con
sede a Bruxelles (Belgio) e sede per l'Italia in Rosignano Solvay
(Livorno) in persona del legale rappresentante, elettivamente
domiciliata presso l'avv. prof. Pasquale Russo che la rappresenta e
difende unitamente al prof. Paolo Barile, appellante, e
l'Amministrazione dei Monopoli - Ministero delle finanze in persona
del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze dove si
domicilia, appellata. Causa: Solvay c/Amm. Monopoli e Amm. Finanze;
Conclusioni: v. rispettivi atti di costituzione. Rel. Russo.
Collegio: 6 luglio 1993.
CONSIDERATO IN FATTO
Con citazione notificata il 23 gennaio 1987, la Società anonime
Solvay e Cie, con sede principale in Bruxelles, e sede per l'Italia
in Rosignano Solvay, riassume un giudizio, iniziato nei confronti
dell'Amministrazione dei Monopoli di Stato e dell'Amministrazione
finanziaria dello Stato, con citazione davanti al tribunale di
Firenze notificata il 28 agosto 1976, e concluso con sentenza in data
1 ottobre-25 novembre 1980, impugnata e parzialmente riformata da
questa corte con sentenza in data 7 maggio-1 luglio 1982, annullata
con rinvio dalla Cassazione con sentenza in data 30 aprile-12
novembre 1986.
Oggetto della lite è il canone dovuto all'Amministrazione dei
Monopoli di Stato per l'estrazione del sale dalle miniere di Buriano
e Ponte Ginori, di cui l'attrice è concessionaria in perpetuo.
L'attrice sosteneva, in principio, che l'onere del pagamento di
tale canone era stato caducato dalla legge 5 luglio 1966, n. 519, che
ha esonerato da qualsiasi carico fiscale il sale destinato
all'industria.
Sosteneva, ancora, che, comunque, dal 1 gennaio 1973, e grazie
alle disposizioni della legge n. 10/1973, la quale aveva, tra
l'altro, abolito il monopolio di vendita del sale, non vi era più
spazio per l'autorizzazione all'estrazione del sale, e per il
pagamento del canone contestato, e dichiarava di avere, da detta
data, sospeso il pagamento.
Concludeva chiedendo: 1) dichiarare non più dovuto, dalla data di
entrata in vigore dalla legge 5 luglio 1966, n. 519, il canone
versato all'Amministrazione dei Monopoli di Stato; 2) condannare
l'amministrazione stessa alal restituzione del canone pagato; 3)
dichiarare non ricorrenti le condizioni per la revoca
dell'autorizzazione all'estrazione del sale.
Le domande venivano disattese dal tribunale, e riproposte, nella
stessa formulazione, in appello, ove venivano accolte in parte dalla
Corte che dichiarava non più dovuto il canone contestato a far data
dal 1 gennaio 1973, e condannava le Amministrazioni convenute alla
restituzione delle somme per esso versate a detta data.
A tale conclusione la Corte perveniva dopo avere definito il
canone contestato come corrispettivo per la privativa del sale,
sebbene strutturalmente diverso dai diritti di monopolio, e ritenendo
che l'abolizione di ogni gravame fiscale sui prodotti salini, aveva
provocato la caducazione del diritto dello Stato alla percezione del
canone stesso.
"In altri termini - spiegava conclusivamente la Corte - anche il
concessionario di miniere di sale si viene a trovare nella stessa
situazione degli altri concessionari, che sono liberi di utilizzare
il materiale estratto, senza dover corrispondere allo Stato altri
corrispettivi al di fuori del canone fissato per la concessione
mineraria".
Per quel che qui rileva, è opportuno ricordare che nel corso di
entrambi i gradi del giudizio l'attrice aveva prospettato questioni
di legittimità costituzionale che i giudici avevano ritenuto
manifestamente infondate.
Aveva, infatti, denunciato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, n. 1, delle legge n. 907/1942: a) per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, segnalando la disparità di trattamento
tra acquirenti per uso proprio e produttori di sale; b) per
violazione del principio della riserva di legge, posto dall'art. 23
della Costituzione, mancando l'indicazione dei criteri per la
determinazione del canone; c) per violazione dell'art. 53 della
Costituzione, perchè il presupposto del canone era l'autorizzazione
del monopolio che non poteva considerarsi indice di capacità
contributiva; d) per violazioni congiunte degli artt. 3, 23 e 53
della Costituzione.
La sentenza della Corte veniva impugnata con ricorso principale
dall'avvocatura dello Stato, per le amministrazioni convenute, e con
ricorso incidentale dall'attrice, e veniva annullata con rinvio dalla
Cassazione che riconosceva il persistente obbligo di pagamento del
canone contestato, di cui negava la natura pubblicistica, e
riconosceva la funzione di corrspettivo della concessione traslativa
del diritto di proprietà del sale e dei derivati diritti di
utilizzazione.
Riteneva, poi, non bene impostata la questione di legittimità
costituzionale prospettata dalla ricorrente incidentale con
riferimento all'art. 43 della Costituzione, sostenendo che il
monopolio del sale, in cui si iscrive il canone contestato, è
inammissibile o inidoneo a fornire causa al canone stesso.
Rilevava, in proposito, che il canone costituisce corrispettivo
della cessione del diritto di proprietà del sale, e non di una
facoltà oggetto di privativa.
L'attrice ha riassunto tempestivamente la lite sostenendo
l'illegittimita'costituzionale della norma giustificativa del canone
in contestazione, perchè irrazionalmente discriminatoria tra
concessionari di miniere, con assoggettamento dei concessionari di
miniere di sale a trattamento deteriore.
Ha sostenuto, in particolare, che la ratio giustificativa della
discriminazione è la tutela del monopolio di estrazione del sale,
che è cessato dal 1 gennaio 1973, a seguito dell'abolizione
dell'imposta di consumo e del monopolio di vendita del sale.
Se, tuttavia, dovesse ritenersi ancora esistente, tale monopolio
sarebbe illegittimo perchè in conflitto con l'art. 43 della
Costituzione.
Ha spiegato, poi, domanda di ipotesi subordinata con cui ha
chiesto dichiararsi la nullità della convenzione in data 18 aprile
1956, con la quale sono stati definiti i criteri di calcolo del
canone, e determinarsi, se del caso, l'ammontare del canone medesimo.
Le amministrazioni convenute si sono costituite sostenendo
l'irrilevanza o, comunque, la manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale desumibile dalla qualificazione e
dalla funzione riconosciuta al canone contestato dalla sentenza di
annullamento con rinvio.
Hanno sostenuto anche l'inammissibilità, o, in ipotesi,
l'improponibilità, in ragione dei naturali limiti del giudizio di
rinvio, della domanda subordinata.
Sono stati depositati i fascicoli di parte e dopo nove udienze,
sono state precisate le conclusioni rimettendosi la causa al Collegio
che dopo la sostituzione dell'istruttore, ed alcuni rinvii, anche per
pendenza di trattative e per mancata comparizione delle parti,
all'odierna udienza di discussione ne ha riservato la decisione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
L'interpretazione dell'art. 3, n. 1, della legge 17 luglio 1942,
n. 907, contenuta nella sentenza di annullamento con rinvio, offre
fondamento al principio di diritto vincolante, su cui la riassumente
radica la questione di legittimità costituzionale.
La questione è prospettata in due formulazioni, la seconda delle
quali non è preclusa perchè scaturisce dalla norma vincolativamente
interpretata, e non appare manifestamente infondata.
La legge mineraria (r.d. 29 luglio 1927, n. 1443), assegna le
miniere al patrimonio indisponibile dello Stato e le sottopone, con i
beni che ne costituiscono pertinenza, alle disposizioni che
disciplinano gli immobili (art. 22 del r.d. n. 1443/1927).
Le miniere possono essere coltivate direttamente dallo Stato, ma,
di regola, sono coltivate da privati, in forza di concessioni (art.
14 del r.d. n. 1443/1927) abilitanti ad estrarre le risorse a fini
economici, attività in cui sfocia la coltivazione.
Le concessioni di coltivazione mineraria sono temporanee o
perpetue.
Le prime si riferiscono a miniere concesse in coltivazione dopo
l'entrata in vigore della legge mineraria (art. 21 del r.d. n.
1443/1927).
Le altre si riferiscono a miniere già coltivate dai richiedenti
in forza di titolo (concessione, investitura, proprieta'), all'epoca
dell'entrata in vigore della legge stessa (artt. 53 e 54 del r.d. n.
1443/1927).
I concessionari, a termine o in perpetuo, sono obbligati al
pagamento di un diritto proporzionale annuo per ogni ettaro di
superficie contenuto ento i limiti della concessione (art. 25 del
r.d. n. 1443/1927).
Nessuna prestazione di contenuto patrimoniale, e necessaria, è
dovuta a titolo di corrispettivo dei minerali estratti dai giacimenti
in concessione, di cui lo Stato, concedente, è proprietario.
Solo in via eventuale, e con previsione da inserire negli atti di
concessione (unico strumento di disciplina del rapporto), i
concessionari possono essere obbligati a rendere il concedente
partecipe agli utili (art. 18, lett. g), del r.d. n. 1443/1927).
Il rinvio fatto alla disciplina degli immobili (art. 22 del r.d.
n. 1443/1927), consente di ritenere che i materiali estraibili dalle
miniere sono frutti naturali che entrano nel patrimonio dei
concessionari appena separati dai giacimenti (art. 821 del c.c.).
Si può, allora, conclusivamente, affermare che le concessioni
minerarie costituiscono, da sole, titolo idoneo e sufficiente a
conferire ai concessionari il diritto di coltivare le miniere,
separandone ed apprendendone i frutti.
A tale ultime fine non è necessario alcun atto abilitativo
aggiuntivo alla concessione mineraria, e alcun pagamento aggiuntivo
al diritto proporzionale annuo previsto dall'art. 25 della legge
mineraria.
La riassumente, Società anonyme Solvay e Cie, è titolare delle
concessioni minerarie di salgemma di Buriano e Ponteginori,
assentitele in perpetuo, a norma dell'art. 54 del r.d. n. 1443/1927,
come si legge nella parte narrativa della convenzione in data 18
aprile 1956, prodotta in copia (settima facciata). In precedenza, su
tali miniere vantava diritti reali immobiliari acquistati con gli
atti elencati nella citata convenzione.
Può estrarre acque salse e sale allo stato solido, che utilizza
nella propria produzione di soda, cloro e derivati (v. convenzione 18
aprile 1956, art. 8).
La disciplina delle sue concessioni è diversa da quella delle
altre concessioni minerarie, perchè si conforma non solo alla legge
mineraria, ma anche alla legge di tutela dei Monopoli di Stato (legge
17 luglio 1942, n. 907).
L'art. 3, n. 1, di tale legge, come vincolativamente interpretato,
assoggetta l'attività di estrazione del sale, in qualunque forma,
esercitata in deroga al divieto monopolistico, ad autorizzazione
dell'Amministrazione dei Monopoli, che ha natura di concessione
traslativa del diritto di proprietà del sale.
La concessione si aggiunge alle concessioni minerarie, costituenti
titolo soltanto per l'uso esclusivo degli immobili, secondo il
giudice di legittimità.
È onerosa, perchè è rilasciata dietro pagamento di un canone,
che si aggiunge al diritto proporzionale annuo di concessione
mineraria, diritto che costituisce corrispettivo per l'uso esclusivo
degli immobili, secondo la riferita opinione del giudice di
legittimità, o, anche, prestazione con valore ricognitivo del
diritto di proprietà, secondo il tribunale.
Quale che sia l'esatta definizione del canone di concessione
mineraria (e qui deve condividersi la prima per la forza vincolante
della pronuncia che la contiene), è certo che il diverso, ed
aggiuntivo, canone di concessione di estrazione del sale è
autoritativamente determinato con decreto del Ministro per le
finanze, sentito il consiglio di amministrazione dei Monopoli di
Stato.
La concessione dell'Amministrazione dei Monopoli, conferisce
diritto alla coltivazione e all'estrazione dei frutti, e cioè del
sale o delle acque da cui viene estratto il sale, non essendo a tal
fine sufficiente la concessione mineraria.
Conseguentemente, conferisce il diritto di apprendere i frutti,
che per tutte le altre miniere si acquista con la concessione
mineraria già conseguita, e che con ogni ragionevolezza, costituisce
anche il diritto di prevalente contenuto ed interesse patrimoniale,
non solo per il concessionario ma anche per il concedente.
Identici sono il trattamento e le condizioni, di esercizio e
gestione, riservate dalla legge mineraria a tutti i concessionari di
miniere, compresi i concessionari di miniere di salgemma.
Il salgemma, detto anche halite, è, infatti, minerale,
industrialmente utilizzabile, che il r.d. n. 1443/1927, accomuna a
tutti gli altri minerali utilizzabili sotto qualsiasi forma e
condizione fisica, nella previsione unificante degli artt. 1 e 2, e
disciplina con criterio di uniformità improntato al principio di
uguaglianza negli artt. 14 e segg.
La sovrapposizione della descritta disciplina del Monopolio dello
Stato a quella delle concessioni minerarie, colloca la riassumente,
concessionaria in perpetuo di miniere di salgemma, in posizione
differenziata, e deteriore, rispetto ai concessionari delle altre
miniere, perchè la assoggetta ad una prestazione patrimoniale (il
canone) non dovuta dai predetti.
Lo strumento previsto nell'art. 3, n. 1, della legge n. 907/1942,
e cioè la concessione traslativa dietro pagamento del canone, inteso
quale corrispettivo del sale di proprietà dello Stato, offre
l'indispensabile supporto tecnico giuridico alla discriminazione,
coerente con il sistema delineato dal giudice di legittimità, e
formalmente perfetto.
Ma non si sottrae al sospetto di illegittimità costituzionale,
prospettato dalla riassumente nella seconda delle due formulazioni
illustrate nell'atto di riassunzione, mettendo in discussione,
comunque, il Monopolio dello Stato.
Nella prima formulazione, la questione, è manifestamente
infondata, se pure è ammissibile, e non preclusa dalla sintetica
trattazione dedicata al tema del monopolio dalla Cassazione,
osservando che, in definitiva, un problema di legittimità del
monopolio non viene in evidenza perchè l'amministrazione trasferisce
un diritto di cui, con il canone, chiede il pagamento, e non una
facoltà.
Sostiene la riassumente che il monopolio di estrazione del sale è
stato abolito in dipendenza dell'abolizione dell'imposta di consumo e
del collegato monopolio di vendita, e che, perciò, il canone
contestato, non è più dovuto.
È certo che l'abolizione dell'imposta di consumo non ha provocato
la caducazione dell'onere di pagare il canone in contestazione che
non è imposta, ed, anzi, non si collega neanche al regime
tributario, come ha precisato la Cassazione nella sentenza di
annullamento con rinvio.
È certo anche che il monopolio statale di estrazione del sale,
sia pure in forma di monopolio solamente industriale, è
sopravvissuto all'abolizione dell'imposta di consumo e del monopolio
di vendita, disposta con d.l. 18 dicembre 1972, convertito nella
legge n. 10/1973, in ottemperanza, tardiva, a direttiva comunitaria.
La sopravvenienza appare anomala, per due ordini di considerazioni.
Prima, perchè ha investito di funzione autonoma un monopolio
concepito in origine come strumentale, o almeno prevalentemente
strumentale, al monopolio di vendita.
Poi perchè non sembra in armonia con le considerazioni ed i voti
di chi, già venti anni fa, in sede di conversione del citato
decreto-legge, segnalava l'incompatibilità del monopolio sia con
l'impegno, assunto nei confronti della Comunità economica europea,
di procedere al più presto alla abolizione dei monopoli minori, sia
con la situazione economica e giuridica, e ne sollecitava la rapida
abolizione (v. ad es. Atti Parlamentari: intervento del relatore
nella seduta dal 20 dicembre 1972; intervento on. Sinesio nella
seduta del 2 febbraio 1973).
La difesa della riassumente, l'ha messa in discussione nell'atto
introduttivo della presente fase, richiamando anche un parere
(favorevole all'abolizione), a suo tempo espresso dal Consiglio di
Stato in sede consultiva, ad istanza dell'Amministrazione dei
Monopoli, e spiegando argomenti rannodantisi alle difese svolte nei
precedenti gradi.
Ma l'ha riconosciuta nell'ultima conclusionale, come dato
ineluttabile (v. pagg. 22 e 23), confermato anche dalla recente
normativa di privatizzazione dell'amministrazione autonoma dei
Monopoli di Stato (d.l. n. 386/1991, convertito nella legge n.
35/1992, e deliberazione Cipe 18 febbraio 1993).
In conclusione, la riserva monopolistica di estrazione del sale,
è, sopravvissuta, non solo all'abolizione dell'imposta di consumo,
ma anche all'abolizione della riserva monopolistica di vendita.
E allora, è inevitabile riconoscere la manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale proposta nella
formulazione esposta, visto che il canone contestato si aggancia alla
detta riserva, tuttore esistente ed operante nell'ordinamento,
nonostante l'avvenuta abolizione dell'imposta di consumo e del
monopolio di vendita.
Va esaminata, ora, la seconda formulazione della medesima
questione con cui si denuncia la discriminazione, a danno dei
concessionari di miniere di sale, i quali, a differenza dei
concessionari di tutte le altre miniere, sono obbligati, in forza
dell'art. 3, n. 1, della legge n. 907/1942, a pagare il prodotto
estratto.
Non pare che la discriminazione possa ritenersi insussistente, o
sottrarsi al sospetto di sostanziale irragionevolezza.
Questo viene prospettato valorizzandosi il collegamento della
concessione traslativa, e del canone a fronte di essa dovuto, con la
riserva monopolistica, che si asserisce illegittima, e che, nel
contesto, assume l'evidenza non ravvisata, e non ravvisabile, dal
giudice di legittimità.
In Cassazione, infatti, è stata dedotta l'inammissibilità del
Monopolio dello Stato e/o la sua inindoneità a fornire causa al
pagamento del canone contestato (v. controricorso pagg. 46-48).
Ma non è stato prospettato il negativo riflesso del monopolio,
illegittimamente imposto e conservato, sulla razionalità della
discriminazione, attuata a mezzo di tale canone e della concessione
cui si aggancia.
Il canone è dovuto dai concessionari di miniere di sale, quale
corrispettivo, necessario e non eventuale, venendo, formalmente,
collegato alla concessione di estrazione, perchè il sale è coperto
da riserva monopolistica.
Dunque, con la concessione traslativa, presiede alla tutela della
riserva monopolistica.
Il collegamento della discriminazione alla funzione di
corrispettivo di concessione traslativa, che il giudice di
legittimità assegna al canone, non ne esclude l'irrazionalità.
Questa deriva dalla finalità di tutela della riserva
monopolistica cui, concessione traslativa e canone discriminanti sono
strumentali.
Non pare irragionevole, sottolineare il collegamento tra l'art. 1
della legge n. 907/1942, che istituisce il monopolio di estrazione
del sale, e l'art. 3, n. 1, della medesima legge che detta la
disciplina denunciata.
È condivisibile l'affermazione secondo cui canoni (quale è
quello imposto dal citato art. 3, n. 1), autorizzazioni (quale è
nell'impropria definizione del testo normativo, la concessione in
discussione) controlli, obblighi, attività di vigilanza della
produzione, sono strumenti finalizzati alla conservazione della
disponibilità del prodotto monopolizzato.
La finalizzazione si apprezza anche con riferimento al monopolio
di produzione che, come quello di vendita, tende pur sempre alla
massimizzazione del profitto del monopolista.
In conseguenza, non pare errato riconoscere che la seconda norma
è strumentale alla prima.
Vale a dire che la concessione traslativa del diritto di estrarre
sale di proprietà dello Stato monopolista, ed il canone a fronte di
essa dovuto, sono finalizzati alla conservazione, alla gestione e
alla tutela della riserva monopolistica di estrazione del sale.
Tale riserva, all'epoca della legge n. 907/1942, che l'ha
disciplinata, aveva finalità anche industriali (oltre che fiscali),
ed ora ha finalità, solo industriali.
La funzione, strumentale alla tutela del monopolio, dell'art. 3,
n. 1, della legge n. 907/1942, e della concessione dietro canone con
funzione di corrispettivo, con questa norma imposto, è ora
contestata dall'avvocatura dello Stato, che nega qualsiasi
collegamento tra canone e monopolio industriale (v. comp. cost. pag.
13, e, ultima conclusionale, pa. 14).
Nella precedente fase di appello e in Cassazione, l'avvocatura
aveva manifestato opinione diversa.
Infatti, traendo anche argomento dalla legge istitutiva
dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (r.d.l. 8
dicembre 1927, convertito in legge 5 dicembre 1928, n. 2474, art. 4)
aveva sostenuto che il monopolio del sale è finalizzato anche al
procacciamento di entrate industriali (oltre che fiscali),
nell'ambito delle quali trova collocazione il canone contestato (v.
comp. concl. in appello, pagg. 12, in fine e 13, e ricorso per
Cassazione pag. 34).
È, allora, sostenibile, non impedendolo neanche la difesa
dell'avvocatura, ora sintetizzata, che la ratio giustificativa della
concessione, e del canone attraverso cui si realizza la
discriminazione denunciata, riposa sulla necessità di conservare,
gestire, e tutelare il monopolio industriale di estrazione del sale,
che lo Stato ha conservato, dopo, e nonostante, l'abolizione del
monopolio di vendita.
Occorre, ora, verificare se la riserva monopolistica è esercitata
nel rispetto delle condizioni legittimanti il monopolio, poste
dall'art. 43 della Costituzione, e se è idonea a giustificare, anche
sul piano sostanziale, oltre che sul piano formale, l'obbligo di
pagare il canone contestato, privandolo della connotazione
discriminatoria denunciata.
La riserva non sembra riferibile ad alcuna delle previsioni
legittimanti poste dall'art. 43 della Costituzione.
In conseguenza non sembra idonea a conferire razionale
giustificazione alla discriminazione denunciata.
Sicuramente non è riferibile a fonte di energia, tale non essendo
il sale e la sua produzione.
Può, ancora, escludersene la riferibilità a situazione di
monopolio in atto (quelle eventuali esulano dalla previsione della
norma), per impedirne l'esercizio in danno degli interessi della
collettività costituzionalmente protetti.
L'estrazione del sale, infatti, non risulta, all'attualità
gestita (e neanche gestibile, sempre all'attualità, stante la
riserva) da imprese o gruppi di imprese operanti come monopolisti sul
mercato.
Potrebbe riferirsi a servizio pubblico, sul rilievo che
l'estrazione del sale riguarda bene di uso necessario, e di costo
minimo per i singoli; la sua riserva alla mano pubblica consente il
conseguimento di entrate destinate ad impieghi pubblici, e per tale
via, persegue fini genericamente di utilità generale, anche se poi,
in concreto, le entrate non producono utili, e talora, anzi, non
coprono neanche i costi, come è accaduto, ad esempio, nel 1973 (v.
dati riportati nel controricorso per cassazione della riassumente a
pagg. 44 e 45).
Quest'ultima circostanza può essere sottolineata,
incidentalmente, perchè conferma il costante passivo di gestione
riscontrato in tutti i monopoli statali non fiscali, e rivela
l'antieconomicità degli stessi che, perciò, sono stati
apprezzabilmente limitati con la citata disciplina di
privatizzazione.
Comunque, la destinazione a fini di generica utilità generale
integra motivo che, da solo, non pare idoneo a giustificare la
riserva monopolistica dello Stato.
È insignificante, infatti, sul piano dell'apprezzamento
dell'essenzialità dell'attività riservata, costituente, a norma
dell'art. 43 della Costituzione, criterio oggettivo di legittimazione
della riserva monopolistica.
L'essenzialità è, notoriamente, di difficile individuazione, ma
non pare errata l'opinione, ricordata anche nell'ultima conclusione
della riassumente (v. pag. 25), che la collega all'irrinunciabilità,
all'indispensabilità, all'assoluta necessità di un dato servizio
perchè rispondente, in un dato momento storico, a primari interessi
della collettività.
Di tale oggettiva connotazione non pare dotata l'estrazione del
sale che può ritenersi rinunciabile e non necessaria, posto che è
finalizzata al conseguimento di un bene praticamente inesauribile, in
un paese come il nostro circondato per la maggior parte dal mare, e,
perciò, disponibile in quantità sufficiente ai bisogni della
collettività, e a costi tollerabili per i singoli e per la
collettività.
Del resto, la rinunciabilità, e dunque, la non essenzialità
della riserva statale di estrazione del sale, è stata riconosciuta -
prendendosi, evidentemente, anche atto della pregressa
antieconomicità della gestione - dalla recente e citata normativa di
privatizzazione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato.
Può, inoltre, ritenersi riconosciuta, almeno per gli operatori
che, come la riassumente, destinano il sale estratto in concessione
alla propria produzione, anche dalla recente normativa di tutela
della concorrenza e del mercato (legge 10 ottobre 1990, n. 287).
Questa, in coerenza con la norma costituzionale (art. 43 della
Costituzione), che detta criteri restrittivi di legittimazione delle
riserve monopolistiche dello Stato, ha sancito il diritto alla
autoproduzione.
Ha, perciò, escluso dall'area riservata, e riservabile, la
produzione di beni o servizi "per uso proprio della società
controllante e delle società controllate", sempre che non ricorrano
motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e difesa nazionale, e
non sia coinvolto il settore delle telecomunicazioni (art. 9, primo e
secondo comma, della legge n. 287/1990).
Non pare errato, in conclusione, ritenere che:
1) il trattamento dei concessionari di miniere, compresi i
concessionari di miniere di estrazione del sale, è uguale per tutti,
stante la previsione degli artt. 1, 2, 14 e segg. del r.d. n.
1443/1927, che accorpano tutte le miniere in unica categoria e le
assoggettano a disciplina, informata al principio di uguaglianza;
2) i concessionari di miniere di estrazione del sale ricevono
trattamento diverso;
3) tale trattamento è deteriore per l'onere aggiuntivo che
comporta (concessione traslativa contro pagamento di canone), e si
collega a strumento normativo (art. 3, n. 1, della legge n. 907/1942)
formalmente perfetto, ma finalizzato alla gestione, conservazione e
tutela della riserva monopolistica di estrazione del sale (art. 1
della legge n. 907/1942), sopravvissuta alla abolizione, a suo tempo
prevista, e nonostante l'abolizione della collegata riserva
monopolistica di vendita del sale;
4) la sopravvissuta riserva monopolistica di estrazione del sale
non appare riconducibile alla previsione legittimante dell'art. 43
della Costituzione, interpretato anche alla luce della produzione
normativa successiva all'entrata in vigore della Costituzione in
materia di privatizzazione dell'Amministrazione dei Monopoli di Stato
e di tutela della libera concorrenza;
5) in conseguenza, non può ritenersi manifestamente infondato
il sospetto dell'irragionevolezza del discriminato trattamento dei
titolari di concessioni minerarie di estrazione del sale, siccome
collegabile al rilevato fine di tutela di riserva monopolistica,
esercitata in condizioni che non ne escludono l'illegittimità in
maniera manifesta.
Giustificata, pertanto, appare la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la verifica della legittimità
costituzionale della razionalità, con riferimento al principio di
uguaglianza sostanziale (art. 3 della Costituzione), del trattamento
differenziato dei concessionari di miniere di estrazione del sale
imposto dall'art. 3, n. 1, della legge n. 907/1942, a tutela della
riserva monopolistica dello Stato, esercitata a norma dell'art. 1
della legge n. 907/1942, e conservata anche dopo l'abolizione del
monopolio di vendita del sale, nell'apparente assenza delle
condizioni legittimanti poste dall'art. 43 della Costituzione.
La questione è rilevante perchè dalla sua decisione dipende
l'accoglimento o la reiezione della domanda con cui la riassumente ha
chiesto dichiararsi non dovuto, a far data dal 1 gennaio 1973, il
canone contestato, e condannarsi le amministrazioni convenute alla
restituzione dei canoni pagati.
È opportuno aggiungere che le attività riservate al Monopolio
dello Stato, sono precluse all'iniziativa economica privata.
La legittimità costituzionale delle riserve monopolistiche va
apprezzata con riferimento all'art. 43 della Costituzione.
Non pare possa essere apprezzata anche con riferimento all'art. 41
della Costituzione, che detta le condizioni di legittimità degli
interventi limitativi, più o meno intensi, dell'iniziativa economica
privata.
Nella specie si deduce, nei termini esposti, l'illegittimità
della riserva monopolistica dello Stato sulle attività di estrazione
del sale, e della totale sottrazione di tali attività all'iniziativa
economica privata.
Non pare, in conseguenza, deducibile l'illegittimità della
riserva stessa anche con riferimento all'art. 41 della Costituzione,
senza, contradittoriamente, negarne la forza totalmente preclusiva, e
riconoscerne la diversa forza limitativa, sia pure dotata di elevata
capacità di penetrazione.
Del resto, la discriminazione denunciata si riconduce a strumento
normativo di intervento totalmente preclusivo dell'iniziativa
privata, quale è la legge a tutela della riserva monopolistica di
estrazione del sale, e il referente costituzionale della legittimità
di tale intervento può essere solo l'art. 43 della Costituzione.
Per queste ragioni, se la valorizzazione dell'eccessività del
canone imposto, e dei sintomi rivelatori dell'arbitrarietà della sua
determinazione, fatta nell'ultima conclusionale, sono finalizzate
alla prospettazione di ulteriore questione di illegittimità
costituzionale riflessa del trattamento differenziato dei
concessionari di miniere di sale, con riferimento all'art. 41 della
Costituzione, e allora deve, ragionevolmente, concludersi per
l'inammissibilità della questione.
Le questioni poste con le domande di ipotesi, compresa quella
sull'ammissibilità di tali domande e sugli intrecci di esse con il
diritto comunitario (art. 86 trattato C.E.E.), oltre che sulla
competenza interpretativa pregiudiziale della Corte di giustizia
della Comunità europea, in ordine al diritto stesso, vanno riservate
al prosieguo.
Sono, infatti, dotate di rilievo ed interesse solo eventuali, e
per il caso di mancato accoglimento della domanda di tesi su cui
potrà essere emessa pronuncia di merito a seguito della decisione
della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara ammissibile, non manifestamente infondata e rilevante la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, n. 1, della
legge 17 luglio 1942, n. 907, perchè lesivo dell'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui, nell'ambito dell'omogenea categoria
dei titolari di concessioni minerarie, disciplinata dal r.d. 29
luglio 1927, n. 1443, con criterio di uniformità, informato al
principio di uguaglianza, differenzia i concessionari di miniere di
sale dai concessionari di tutte le altre miniere, assoggettando
l'estrazione del sale a concessione traslativa onerosa, ed aggiuntiva
alla concessione mineraria, a tutela della riserva monopolistica
esercitata dallo Stato a norma dell'art. 1 della legge 17 luglio
1942, n. 907, nell'apparente assenza delle condizioni poste dall'art.
43 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso, e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale ordinando alla cancelleria di
notificare la presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei Ministri, e di darne comunicazione ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Firenze addì, 6 luglio 1993
Il presidente: PONTICELLI

94C0026