1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 febbraio 1994
N. 22 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 febbraio 1994 (della provincia autonoma di Bolzano) Acque pubbliche - Organizzazione del servizio idrico integrato - Previsione dell'obbligo delle regioni e province autonome di provvedere alle delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali e della subordinazione di tale delimitazione, nei bacini idrografici di rilievo nazionale, alla sottoposizione del progetto all'Autorita' di bacino - Obbligo, per le province autonome, di aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti su scala di bacino, di programmazione degli interventi attuativi occorrenti e di emanazione di norme integrative in materia di scarichi effettuati dagli insediamenti civili e produttivi nelle pubbliche fognature nonche' di funzionalita' degli impianti di pretrattamento e di rispetto dei limiti e delle prescrizioni fissati dalle relative autorizzazioni - Affidamento ai comuni e alle province dell'organizzazione del servizio idrico integrato mediante forme di cooperazione contemplate dalla legge n. 498/1992 - Istituzione presso il Ministero dei lavori pubblici di un "comitato per la vigilanza dell'uso delle risorse idriche" con il compito di definire d'intesa con le regioni e le province autonome i programmi di attivita' e le iniziative da porre in essere a garanzia degli utenti - Istitutione di un "Osservatorio dei servizi idrici" con funzioni di raccolta ed elaborazione di dati statistici - Previsione di particolari forme di pubblicita' per i progetti concernenti opere idrauliche che comportano grandi e piccole derivazioni, opere di sbarramento, canalizzazione e perforazione di pozzi - Affidamento al CIPE del compito di disciplinare l'utilizzazione dell'acqua invasata a scopi idroelettrici e la difesa e la bonifica per la salvaguardia della quantita' e qualita' delle acque dei serbatoi ad uso idroelettrico - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di acque pubbliche e lavori pubblici di interesse regionale. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, artt. 8, primo, secondo, quarto e quinto comma; 9, terzo comma; 21, primo e quinto comma; 22, primo, secondo e terzo comma; 23, terzo e quarto comma; 30, primo comma, lettere b) e c)). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 17, 19 e 24; 9, primo comma, nn. 9 e 10; 12, 13, 14, secondo e terzo comma; 16, primo comma; 68 e 107). (094C0189) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Dulnwalder,
rappresentata e difesa - come da procura speciale rep. n. 17060
dell'8 febbraio 1994, rogata dal vice segretario della giunta
provinciale avv. Giovanni Salghetti Drioli, e conferita giusta
deliberazione della giunta stessa n. 498 del 7 febbraio 1994 - dagli
avvocati proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3 contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica per dichiarazione di incostituzionalità degli
articoli 8, primo, secondo, quarto e quinto comma; 9, terzo comma; 21
primo e quinto comma; 22, primo, secondo e terzo comma; 23 terzo e
quarto comma; 30, primo comma, lettere b) e c) della legge 5 gennaio
1994, n. 36, per violazione degli articoli 8, primo comma, nn. 5, 17,
19 e 24; 9, primo comma, nn. 9 e 10; 12; 13; 14, secondo e terzo
comma; 16, primo comma; 68 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di
attuazione approvate con d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (art. 8,
primo comma, lett. e); d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 e successive
modificazioni di cui al d.l. 16 marzo 1992, n. 267 (artt. da 5 a
14); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e successive modificazioni di cui
al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 e al d.l. 16 marzo 1992, n. 267
(artt. 1 e 31).
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano ha competenza legislativa
esclusiva in materia di: acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale (art. 8, n. 17 dello statuto, approvato con d.P.R. n.
670/1972 e relative norme di attuazione, di cui al d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381); assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione
a mezzo di aziende speciali (art. 8, n. 19 st.); urbanistica (art. 8,
n. 5, st. e relative norme di attuazione di cui al d.P.R. n.
381/1974); opere idrauliche di terza, quarta e quinta categoria (art.
8, n. 24 st. e relative norme di attuazione di cui al d.P.R. n.
381/1974). In materia di utilizzazione delle acque pubbliche (escluse
le grandi derivazioni a scopo idroelettrico), così come di igiene e
sanità, la provincia ha competenza legislativa concorrente (art. 9,
n. 9 e 10 st. e relative norme di attuazione contenute,
rispettivamente, nel d.P.R. n. 381/1974 e nei dd.P.R. nn. 474/1975 e
197/1980).
Nelle stesse materie l'art. 16 dello statuto speciale attribuisce
alla Provincia anche l'esercizio delle corrispondenti funzioni
amministrative.
In base all'art. 68 dello statuto, la Provincia succede allo Stato
nei beni e nei diritti demaniali attinenti alle suddette materie. In
attuazione di questa previsione, l'art. 8, primo comma, del d.P.R. 20
gennaio 1973, n. 115, ha disposto il trasferimento alla provincia del
demanio idrico statale; sicchè tutte le acque, superficiali e
sotterranee, rientrano oggi nel demanio provinciale (ad eccezione dei
fiumi Adige e Drava, nei tratti classificati di prima e secoda
categoria e del fiume Isarco).
A seguito del trasferimento, l'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381 ha disposto che la provincia esercita "tutte le attribuzioni
inerenti alla titolarità di tale demanio", con ciò ribadendo che
all'ente ricorrente è demandata la gestione e l'amministrazione del
patrimonio idrico presente nel suo territorio.
2 a. - Con particolare riferimento alla disciplina della
utilizzazione delle acque pubbliche, gli articoli 12 e 13 dello
statuto di autonomia disciplinano, rispettivamente, il ruolo della
provincia nel procedimento di concessione e proroga delle grandi
derivazioni a scopo idroelettrico (che si esplica nel potere di
opposizione e partecipazione al procedimento e nella legittimazione
ad impugnare in sede giurisdizionale i relativi provvedimenti)
nonchè i rapporti tra la provincia stessa e i concessionari di dette
derivazioni (che sono tenuti ad assicurare all'ente determinate
forniture annue gratuite o una quota in denaro per le quantità di
energia non ritirata).
L'art. 13 prevede altresì che la provincia determini con legge il
prezzo della energia da essa ritirata e ceduta alle imprese
distributrici e i criteri per le tariffe di utenza.
Quanto alla utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello
Stato e della Provincia l'art. 14, terzo comma, dello Statuto di
autonomia prevede che essa venga definita da un piano generale
approntato d'intesa tra i rappresentanti statali e provinciali.
Il contenuto, l'efficacia e le modalità di approvazione del piano
sono stabiliti dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. n. 381/1974 (norme di
attuazione approvato con lo speciale procedimento ex art. 107 st.).
Questi dispongono, in primo luogo, che il piano deve programmare
l'utilizzazione delle acque per i diversi usi. Le determinazioni
contenute nel piano hanno quindi effetti condizionanti su tutte le
utilizzazioni di acque pubbliche nel territorio provinciale, che
devono necessariamente uniformarsi al piano stesso. A questo
riguardo, è sufficiente osservare che in base all'art. 9 deel d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381 le concessioni di acque pubbliche preesistenti
al piano e scadute possono essere prorogate soltanto fino alla data
di entrata in vigore dello stesso e che, fino a tale data, le
autorizzazioni all'esercizio di opere o le variazioni di concessioni
possono essere consentite solo in via provvisoria, per poi essere
convertite in concessioni definitive semprechè non risultino in
contrasto con il piano.
A tenore dell'art. 5, terzo comma, del d.P.R. n. 381/1974, la
disciplina contenuta nel piano generale incide anche sulla formazione
dei piani di bacino di rilievo nazionale, i quali coordinano le
attività inerenti alle attribuzioni statali e provinciali "sempre
che lo statuto e le relative norme di attuazione non prevedano
apposite modalità di coordinamento". E poichè tra tali modalità di
coordinamento rientra anche il piano di utilizzazione delle acque,
esso si rivela un parametro condizionante anche la disciplina dei
piani di bacino. Del resto, che questa non sia prevalente rispetto a
quella del piano generale è confermato dal fatto che, in sede di
aggiornamento di quest'ultimo, il comma 4 dello stesso art. 5 d.P.R.
n. 381/1974 richiede semplicemente che si tenga conto del piano di
bacino.
Il piano di utilizzazione delle acque assolve anche alla funzione
propria del piano regolatore generale degli acquedotti, il quale, a
tenore dell'art. 10 del d.P.R. n. 381/1974 cessa di applicarsi nella
provincia dalla data di entrata in vigore del piano delle acque.
2 b. - In esecuzione di tali previsioni e nell'esercizio delle
competenze da esse attribuitele, la provincia (d'intesa con lo Stato,
secondo la procedura di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 381/1974) ha
predisposto il piano generale per l'utilizzazione delle acque, che è
stato reso esecutivo con d.P.R. 11 aprile 1986 (in Gazzetta Ufficiale
n. 255 del 3 novembre 1986).
Nel piano sono disciplinate le entità delle dotazioni per i
diversi usi e destinazione delle acque ed è stabilito che la
provincia di Bolzano emana i decreti di concessione e le
autorizzazioni per l'utilizzazione delle acque ai seguenti fini:
civili, zootecnici, di irrigazione, industriali, antincendio e di
piscicoltura.
3. - Con legge 5 gennaio 1994, n. 36, sono state introdotte nuove
disposizioni in materia di risorse idriche.
Il testo legislativo è sudddiviso in quattro capi, dei quali il
primo reca i principi generali e definisce, all'art. 4, le competenze
dello Stato. Tra queste, rientra anche la determinazione, sentite le
provincie autonome di Trento e Bolzano (art. 4, primo comma), dei
criteri per la gestione del "servizio idrico integrato" (che
rappresenta una delle innovazioni più rilevanti introdotte dalla
legge). Secondo la definizione contenuta nello stesso art. 4 (alla
lett. f), questo è (costituito dall'insieme dei servizi pubblici di
captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civile, di
fognatura e di depurazione delle acque reflue). La disciplina
generale del servizio idrico integrato è fissata dal capo II della
legge. L'art. 9 impone ai comuni e alle provincie di organizzare il
servizio idrico di cui sopra, da gestire in forma integrata. Tale
organizzazione si fonda sulla previa determinazione di "ambiti
territoriali ottimali", che le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano sono tenute a delimitare attenendosi ai criteri
dettati dalla legge stessa (art. 8). Alla gestione del servizio,
così riorganizzato, sono chiamati a provvedere i comuni e le
province, nella forme associative contemplate dalla legge 8 giugno
1990, n. 142 (convenzioni, consorzi, unioni: artt. 24, 25 e 26 legge
n. 142/1990). La gestione del servizio idrico può essere
concretamente affidata (eventualmente in concessione) a soggetti
pubblici o privati distinti dagli enti predetti (art. 9, terzo comma,
art. 10 e art. 20 della legge n. 36/1994).
In tutti i casi, al soggetto gestore del servizio idrico integrato
sono assentiti in concessione gli impianti e le opere relativi al
servizio stesso.
Il capo III della legge reca le norme sulla vigilanza, controlli e
partecipazione. Presso il Ministero dei lavori pubblici viene
istituito un comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche, cui è demandato il compito di garantire l'osservanza dei
principi che disciplinano il servizio idrico integrato (art. 21),
avvalendosi di un organismo denominato "Osservatorio dei servizi
idrici" (art. 22).
Il capo IV detta norme di disciplina delle diverse tipologie di
usi produttivi delle risorse idriche. Vengono in particolare
disciplinati gli usi delle acque irrigue e di bonifica; gli usi
agricoli; gli usi industriali (art. 27-29). In ordine alla
utilizzazione delle acque destinate ad uso idroelettrico, l'art. 30
affida al CIPE il compito di disciplinare alcuni specifici aspetti
della materia (come sarà in seguito precisato).
4. - Con riferimento alla ripartizione delle competenze tra lo
Stato e la provincia autonoma, si è già evidenziato come l'art. 4
della legge individui le attribuzioni statali. Peraltro la normativa
si integra con quella stabilita dall'art. 33 della stessa legge n.
36/1994, recante una disposizione di espressa salvaguardia delle
competenze spettanti alle province autonome di Bolzano e di Trento.
Senonchè, nel testo della legge n. 36/1994 vi sono anche numerose
disposizioni che espressamente si rivolgono alle province stesse, con
ciò vincolandole all'osservanza delle prescrizioni in esse
contenute. Tale prescrizioni si rivelano lesive delle competenze
costituzionali della provincia autonoma ricorrente, che pertanto
impugna le disposizioni della legge n. 36/1994 indicate in epigrafe,
per i seguenti motivi in
D I R I T T O
Violazione delle competenze costituzionali di cui agli articoli 8,
primo comma, nn. 5, 17, 19 e 24; 9, primo comma, nn. 9 e 10; 12; 13;
14, secondo e terzo comma; 16, primo comma; 68 e 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (testo unico delle leggi concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e dette relative norme di
attuazione (già indicate in epigrafe).
1. - Come si è accennato in narrativa, l'art. 8 della legge n.
36/1994 disciplina l'organizzazione del servizio idrico integrato. La
norma è volta in primo luogo alla definizione degli ambiti
territoriali cosiddetti "ottimali", nei quali la gestione del
servizio integrato dovrà essere articolata sul territorio nazionale.
Il secondo comma dell'art. 8 prescrive che le regioni e le
province autonome provvedono alla delimitazione degli ambiti
territoriali ottimali e che nei bacini idrografici di rilievo
nazionale tale delimitazione è subordinata alla sottoposizione del
progetto dell'autorità di bacino.
Al quarto comma, l'art. 8 impone poi alla provincia ricorrente di
provvedere, nei bacini idrografici di sua competenza,
"all'aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti su
scala di bacino e alla programmazione degli interventi attuativi
occorrenti", in conformità alle procedure previste dalla legge n.
183/1989.
Infine, il quinto comma dell'art. 8 affida alla provincia il
compito di emanare norme integrative in materia di controllo degli
scarichi effettuati dagli insediamenti civili e produttivi nelle
pubbliche fognature; nonchè di funzionalità degli impianti di
pretrattamento e di rispetto dei limiti e delle prescrizioni fissati
dalle relative autorizzazioni.
1.2. - Ciò premesso, va in primo luogo censurato il secondo comma
dell'art. 8, che è lesivo delle competenze provinciali in quanto
pretende di imporre alla provincia un'articolazione territoriale
della fornitura dei servizi idrici indicati dalla legge n. 36/1994
(all'art. 4, lett. f), diversa da quella attualmente esistente, il
cui assetto è stato determinato dalla provincia stessa in forza
delle competenze costituzionali assegnatele.
In particolare, risulta lesa anche la competenza attribuita
all'ente ricorrente (dall'art. 8, n. 19 st.) in materia di disciplina
della assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo
di aziende speciali. Nell'ambito di tale competenza, infatti, rientra
evidentemente anche: a) la determinazione delle modalità di
erogazione di tali servizi sul territorio; b) la individuazione delle
categorie di soggetti (enti locali, enti pubblici e aziende autonome,
privati) che possono gestire i servizi stessi; c) la definizione
degli ambiti territoriali in cui i vari soggetti gestori operano.
È chiaro, d'altra parte, che la provincia, così come è l'unico
soggetto competente a disciplinare tali aspetti della materia è
anche l'unico che può decidere se e quando modificarne la relativa
regolamentazione. In particolare è solo la provincia che può - in
base a scelte legislative e amministrative - determinarsi ad una
modificazione dell'attuale assetto territoriale della gestione dei
servizi in parola.
La norma in esame, invece, pretende di imporre alla provincia
stessa di far luogo a tale modificazione e pertanto si pone in
contrasto con le sue competenze costituzionali in materia. Contrasto
tanto più grave ed evidente per il fatto che il precedente primo
comma dell'art. 8 impone alla provincia anche i criteri specifici cui
essa dovrebbe attenersi nell'operare l'indicata modificazione
strutturale nella gestione dei servizi idrici, con ciò comprimendo
le competenze provinciali anche sotto questo diverso profilo.
Infatti, così facendo, non solo si impone alla provincia di
modificare l'attuale assetto territoriale idrico, ma si pretende -
con i suddetti "criteri" -- di vincolare l'intervento provinciale
mediante una disciplina legislativa assai analitica, come tale lesiva
delle competenze primarie spettanti alla provincia in materia di
organizzazione del servizio idrico.
La lesione delle attribuzioni provinciali si rivela anche più
evidente nella disposizione (contenuta sempre nel secondo comma
dell'art. 8) che, nei bacini idrografici di rilievo nazionale, impone
alla provincia di sottoporre il progetto di delimitazione degli
ambiti all'autorità di bacino, affinchè questa adotti i
provvedimenti di sua competenza in base all'art. 12 della legge n.
183/1989. In questo modo, la provincia stessa viene non solo
obbligata ad operare le modificazioni suddette nella gestione dei
servizi idrici, ma vede anche ulteriormente ridotto l'ambito delle
scelte di sua competenza, che viene eroso a favore dell'autorità di
bacino.
1.3. - Analoghe considerazioni devono essere svolte in ordine al
comma 4 dell'art. 8, che, per le finalità di cui alla stessa legge
n. 36/1994, impone anche alla provincia autonoma di Bolzano di
provvedere all'aggiornamento "del piano regolatore generale degli
acquedotti su scala di bacino" e alla programmazione degli interventi
attuativi occorrenti.
La norma è infatti finalizzata, tra l'altro, alla realizzazione
di quanto disposto dai commi precedenti dello stesso art. 8 e a
questo scopo reca un'ulteriore imposizione alla provincia. Essa è
pertanto lesiva delle competenze provinciali sotto i medesimi profili
dinanzi illustrati.
A questo si aggiunga che, in base all'art. 10 del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (recante norme di attuazione dello statuto speciale in
materia, tra l'altro, di acquedotti e utilizzazione delle acque
pubbliche: v. art. 1) nella provincia di Bolzano la funzione assolta
dal piano regolatore generale degli acquedotti è "assorbita" dal
piano generale per l'utilizzazione delle acque pubbliche. Questo,
infatti, si sostituisce al primo, che cessa di applicarsi dalla data
di entrata in vigore del piano provinciale. Ebbene, le modificazioni
e gli aggiornamenti del piano provinciale di utilizzazione delle
acque sono soggette alle scadenze e alle procedure di approvazione
contemplate dall'art. 8 del d.P.R. n. 381/1974 (v., in particolare,
l'ultimo comma). L'eventualità di un aggiornamento del piano prima
delle scadenze previste dalla norma è contemplata qualora esso si
riveli in parte inattuabile o "si manifesti comunque l'evidente
convenienza di migliorarlo o di adattarlo a nuove esigenze". Ma
perchè si possa fare luogo a tali modificazioni, è necessaria
l'iniziativa o quantomeno il consenso della provincia autonoma, ciò
che risulta evidente ove si consideri che le modifiche del piano sono
anch'esse sottoposte alla procedura che si fonda sull'intesa tra
Stato e provincia: intesa che nel caso delle modificazioni del piano,
oltre che sul merito delle modifiche da introdurre, deve formarsi, in
primo luogo, sulla opportunità di far luogo alla revisione del piano
stesso.
La norma impugnata, invece, pretende di imporre senz'altro alla
provincia autonoma l'aggiornamento del piano di utilizzazione al di
fuori dei termini e delle procedure previsti dalle norme di
attuazione dello Statuto e sottraendole ogni valutazione in ordine
alla opportunità di procedere a tale modificazione. In questo modo,
la norma in esame si pone altresì in contrasto con l'art. 107 dello
statuto, che disciplina il procedimento di emanazione (e di modifica)
delle norme di attuazione dello statuto stesso.
1.4. - Il comma 5 dell'art. 8, che affida alla provincia il
compito di fissare solo norme integrative, si pone in contrasto con
le norme costituzionali che assegnano alla provincia autonoma la
competenza legislativa propria (esclusiva o concorrente) in materia
di regime delle acque e la competenza concorrente in materia di
igiene e sanità. In particolare, l'art. 5 del d.P.R. n. 381/1974,
nell'affidare alla provincia tutte le attribuzioni inerenti alla
titolarità del demanio idrico, richiama, in modo specifico quella
della difesa delle acque dall'inquinamento, alla quale è certamente
riconducibile la funzione di controllo degli scarichi.
Sicchè la pretesa di assegnare alla provincia l'emanazione di
semplici norme integrative in ordine a detto controllo confligge con
la norma richiamata e con lo statuto di autonomia, che in questa
materia riservano alla provincia proprie competenze (esclusive o
concorrenti). Per altro verso, si realizza così anche una violazione
dell'art. 10 dello statuto, nel quale vengono definite le materie in
cui la provincia ha competenza legislativa integrativa: la
disposizione impugnata, cioè, pretenderebbe di introdurre una nuova
competenza integrativa al di fuori della previsione della suddetta
norma statutaria.
2. - L'art. 9 della legge n. 36/1994 affida ai comuni e alle
province l'organizzazione del servizio idrico integrato. A questo
scopo, gli enti appartenenti ad un medesimo ambito ottimale sono
chiamati a consociarsi nelle forme di cooperazione contemplate dalla
legge n. 142/1990 e dall'art. 12 della legge n. 498/1992, che
disciplinano lo svolgimento coordinato di servizi mediante la
stipulazione di convenzioni o la costituzione di consorzi e società
per azioni.
La scelta della forma di cooperazione tra gli enti rientranti nei
vari ambiti ottimali è rimessa alle regioni e alle province autonome
di Trento e Bolzano. Il terzo comma dell'art. 9, infatti, impone a
queste ultime di disciplinare entro 6 mesi dall'entrata in vigore
della legge "le forme e i modi della cooperazione" tra gli enti
locali del medesimo ambito. Qualora la scelta ricada sullo strumento
della convenzione (art. 24 della legge n. 142/1990), alle province
autonome è fatto obbligo di individuare gli enti partecipanti e, tra
questi, l'ente responsabile del loro coordinamento. Le province
devono altresì indicare gli adempimenti e i termini per la effettiva
stipulazione delle convenzioni. Decorso inutilmente tale termine, le
province autonome sono chiamate a provvedere in sostituzione degli
enti inadempienti.
In ordine a tale disposizione, si devono formulare le medesime
censure di legittimità costituzionale già prospettate in relazione
all'art. 8, secondo comma, della legge in punto di determinazione
degli ambiti territoriali ottimali.
Come quest'ultima norma, anche l'art. 9, terzo comma, lede le
competenze costituzionali della provincia ricorrente, specie in
materia di acque pubbliche e di assunzione e gestione di servizi
pubblici, in quanto vincola la provincia stessa a realizzare, sul suo
territorio, determinate modalità di gestione dei servizi idrici,
sottraendole le scelte legislative e amministrative che, in materia,
le sono costituzionalmente attribuite.
3. - Con l'art. 21 della legge n. 36/1994, viene istituito presso
il Ministero dei lavori pubblici un "comitato per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche", cui è demandato il compito di
garantire l'osservanza dei principi di cui all'art. 9, con
particolare riferimento all'efficienza, all'efficacia e
all'economicità del servizio.
Dopo aver definito la composizione e la struttura del comitato,
l'art. 21 della legge, al quinto comma, dispone che quest'ultimo
"definisce, di intesa com le regioni e con le province autonome di
Trento e di Bolzano, i programmi di attività e le iniziative da
porre in essere a garanzia degli utenti per il perseguimento delle
finalità di cui al comma 1, anche mediante la cooperazione con
organi di garanzia eventualmente istituiti dalle regioni e dalla
province autonome competenti".
A completamento della disciplina sulle competenze del comitato,
l'art. 22, secondo comma, della legge impugnata affida al comitato
stesso la legittimazione a promuovere varie azioni dinanzi ad organi
giurisdizionali.
Anche queste norme si pongono in contrasto con le competenze
costituzionali riconosciute alla provincia ricorrente, specie in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di assunzione e
gestione dei servizi pubblici.
In virtù dell'attribuzione di tali competenze, spetta alla
provincia la vigilanza sull'uso delle risorse idriche e sulla
gestione dei servizi idrici. In questo stesso quadro di competenze
spettano alla provincia tutte le scelte attinenti alla tutela degli
interessi degli utenti di tali servizi, scelte riconducibili alla
cura degli interessi pubblici presenti in materia nel suo territorio,
assegnata alla ricorrente.
Le norme in esame sottraggono alla provincia l'ambito della
vigilanza sull'utilizzazione delle acque e sulla gestione dei servizi
idrici, affidandola integralmente ad un organismo statale.
Nel campo della tutela degli utenti e della adozione delle
relative iniziative, il ruolo della provincia viene invece gravemente
limitato, in quanto il suo intervento viene ridotto all'intesa con il
comitato, laddove essa è invece l'unico titolare delle relative
competenze.
Anche a questo riguardo si evidenzia il contrasto fra le
disposizioni legislative impugnate e le particolari norme statutarie
e d'attuazione che regolano la materia nella provincia di Bolzano. In
base a queste ultime (v. spec. artt. 5 e 8 d.P.R. n. 381/1974), il
coordinamento delle attività e degli interessi pubblici concernenti
l'uso delle risorse idriche e facenti capo, rispettivamente, allo
Stato ed alla provincia autonoma ricorrente si realizza mediante
"apposite modalita'" (art. 5, terzo comma, d.P.R. n. 381/1974)
costituite in particolare dall'intesa fra Stato e provincia per la
approvazione del "piano generale" ex art. 14 statuto. Ed è sempre
con tale piano (e quindi attraverso l'apposito comitato misto
d'intesa) che possono essere definite e realizzate anche le attività
di vigilanza nella gestione dei servizi idrici e per la tutela degli
utenti, che invece l'art. 21 della legge impugnata affida al
"Comitato" istituito presso il Ministero dei lavori pubblici.
Da quanto sopra esposto discende anche la incostituzionalità
della disciplina legislativa in questione per il suo contrasto (oltre
che con le norme statutarie e d'attuazione già indicate) anche con
l'art. 107 dello statuto Trentino-Alto Adige. Poichè la legge
pretenderebbe di derogare alla disciplina stabilita dalle norme
d'attuazione dello statuto, ma senza che sia stato adottato
l'apposito procedimento che a questo scopo è costituzionalmente
prescritto.
4. - Per l'espletamento dei propri compiti, il comitato di cui
all'art. 21 si avvale di un "osservatorio dei servizi idrici",
istituito e disciplinato dall'art. 22 della legge n. 36/1994.
A tale osservatorio sono demandate funzioni di raccolta ed
elaborazione di dati statistici e conoscitivi soprattutto in ordine
alla gestione del servizio idrico integrato in tutti gli ambiti
territoriali ottimali nazionali. Tale attività conoscitiva è svolta
dall'Osservatorio "in connessione", tra l'altro, con i sistemi
informativi delle regioni e delle province autonome (art. 22, primo
comma).
Le competenze dell'osservatorio sono poi definite anche dal comma
3 dell'art. 21, che affida all'osservatorio stesso l'effettuazione di
elaborazioni fondate sui dati acquisiti.
Anche queste previsioni sono lesive delle competenze
costituzionali della provincia ricorrente. In quanto titolare delle
competenze legislative ed amministrative in materia di acque
pubbliche e di assunzione e gestione dei servizi pubblici del proprio
territorio, la provincia autonoma è senz'altro competente ad
esercitare, in questo campo, quel complesso di attività che può
essere definita conoscitiva e che è evidentemente finalizzata alla
migliore cura degli interessi pubblici presenti nel settore, in
quanto contribuisce a formare il complesso di cognizioni sulle quali
si basano sia le scelte da operare, sia la possibilità di esercitare
una vigilanza sull'intero settore.
Le norme impugnate, invece, sostanzialmente sottraggono alla
provincia questo ambito di attività per assegnarlo ad un organismo
statale chiamato ad operare anche sul territorio provinciale.
Infatti, secondo la previsione legislativa, la competenza della
provincia è ridotta ad una funzione di mero supporto dell'organo
statale, in quanto essa è chiamata soltanto ad assicurare la
"connessione" delle sue strutture con quelle dell'osservatorio, che
diviene il vero titolare delle attività contemplate dallo stesso
art. 22, primo comma.
Ciò appare ancora più chiaro ove si consideri la previsione
contenuta nel secondo comma dello stesso art. 21, che impone ai
soggetti gestori di trasmettere (anche) all'osservatorio le
informazioni di cui al comma 1 e abilita l'osservatorio stesso ad
acquisire direttamente le informazioni relative ai servizi idrici. In
questo modo, l'organismo statale in esame viene legittimato ad
operare direttamente nel territorio della provincia, senza
l'intermediazione della stessa e si pone come soggetto titolare di
potestà autoritative in diretto rapporto con gli "amministrati".
Sempre a tenore del secondo comma dell'art. 22, l'acquisizione
diretta di notizie e informazioni da parte dell'osservatorio (di per
sè illeggittima, secondo quanto si è ora dimostrato) è finalizzata
ad attivare il comitato nelle varie sedi giurisdizionali.
Anche in questa sua parte, la norma in esame viola le competenze
provinciali. Ad un organismo statale (osservatorio) viene infatti
affidato anche un ruolo essenziale in materia di vigilanza e
(repressione delle violazioni) della attività del settore svolte sul
territorio provinciale.
Come si è dianzi evidenziato la funzione di vigilanza (di cui
l'assunzione delle iniziative in questione costituisce espressione)
rientra nel novero delle competenze amministrative che, in questa
materia, sono riservate alla provincia. Sicchè la disposizione in
esame contrasta con le norme attributive di dette competenze.
5. - L'art. 23, terzo comma, della legge n. 36/1994 dispone
particolari forme di pubblicità dei progetti concernenti opere
idrauliche che comportino o presuppongano grandi e piccole
derivazioni, opere di sbarramento e di canalizzazione e la
perforazione di pozzi.
A questo riguardo si impone alle amministrazioni competenti - fra
cui anche la provincia ricorrente - di far luogo alla pubblicazione
delle domande di concessione, oltre che nelle forme previste
dall'art. 7 del t.u., n. 1775/1933, anche nella Gazzetta Ufficiale e
su almeno un quotidiano nazionale ed uno locale. A tale obbligo è
espressamente assoggettata anche la provincia ricorrente.
Come è appena il caso di precisare, la determinazione dei
procedimenti per l'assentimento di concessioni ed altri provvedimenti
in materia di utilizzazione di acque pubbliche, rientra nelle
competenze costituzionalmente proprie della provincia, che infatti ha
disciplinatao questo aspetto con le leggi provinciali 4 settembre
1976, n. 40 e 23 agosto 1978, n. 49. Queste si rifanno
sostanzialmente (salvo alcune modificazioni) alla disciplina dettata
dal testo unico n. 1775/1933: l'art. 1 della l.p. n. 40/1976 dispone
infatti che "in materia di concessioni per derivazioni di acque
pubbliche ..sul territorio della provincia di Bolzano provvede
l'amministrazione provinciale secondo le norme e con le procedure
previste dal testo unico ..".
Sul particolare aspetto della pubblicità delle domande e dei
progetti di concessione, in provincia autonoma di Bolzano vige una
disciplina specifica che si discosta leggermente da quella
contemplata dal testo unico. Tale disciplina è contenuta negli
articoli 4 della l.p. n. 40/1976 e 3 della l.p. n. 49/1978.
L'art. 23, terzo comma, della legge impugnata vorrebbe invece
introdurre anche nel territorio della provincia una nuova disciplina
di tale particolare aspetto della materia, diversa da quella
attualmente vigente, che la provincia stessa ha adottato
nell'esercizio delle competenze legislative ad essa
costituzionalmente riservate (concorrenti ad esclusive). Tale
disciplina della legge n. 36/1994 è dunque incostituzionale perchè
- pur non potendo, in realtà, essere di per sè immediatamente
operante nella provincia (art. 2 decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266) - comunque essa pretenderebbe di vincolare il legislatore
provinciale, cui invece la disciplina di tale materia è riservata. E
ciò neppure ponendo principi di carattere generale, ma invece con
norme assolutamente "di dettaglio", che anche per questo ledono le
competenze provinciali.
Lo stesso deve dirsi del comma 4 dell'art. 23, che introduce nella
provincia di Bolzano una ulteriore modificazione della attuale
normativa sul regime di pubblicità delle domande di concessione di
acque, scavalcando la competenza legislativa della provincia stessa.
6. - L'art. 30 della legge impugnata reca l'epigrafe
"utilizzazione delle acque destinate ad uso idroelettrico".
La norma affida al CIPE, su iniziativa del comitato dei Ministri
di cui all'art. 4, secondo comma, della legge n. 183/1989, il compito
di disciplinare tra l'altro:
l'utilizzazione dell'acqua invasata a scopi idroelettrici per
fronteggiare situazioni di emergenza idrica;
la difesa e la bonifica per la salvaguardia della quantità e
qualità delle acque dei serbatoi ad uso idroelettrico.
Come già si è detto all'inizio del presente atto, la provincia
di Bolzano è competente in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche (art. 9, n. 9, st.). Tutto il patrimonio idrico presente
sul suo territorio è demanio provinciale (ad eccezione dei corsi
d'acqua dianzi indicati). In attuazione di tale competenza, la
utilizzazione delle acque pubbliche è regolata dal piano generale di
cui all'art. 14 dello statuto di autonomia. L'art. 8 del d.P.R. n.
381/1974 (attuativo delle competenze provinciali in questa materia)
affida al piano stesso la programmazione della utilizzazione delle
acque per i diversi usi. Solo nell'ambito del piano (o delle sue
eventuali modificazioni) sono definite le entità delle dotazioni per
le diverse utilizzazioni e possono essere stabilite le modalità di
uso delle acque da parte dello Stato e della provincia.
Questo significa che ogni determinazione attinente alla
utilizzazione delle risorse idriche della provincia di Bolzano deve
essere adottata attraverso la procedura prevista dall'art. 8 del
d.P.R. n. 381/1974, che si fonda, come si è ricordato, sull'intesa
tra la provincia e lo Stato.
La norma in esame contravviene palesemente alla disciplina
costituzionale che si è ora sinteticamente ricordata. Anche in
questo caso, organismi statali (il CIPE e il comitato
interministeriale ex art. 4, secondo comma, della legge n. 188/1989)
sono stati investiti di determinate funzioni prescindendo
completamente dalle competenze costituzionali assegnate in materia
alla provincia ricorrente. In forza di tale disposizione, il CIPE è
legittimato ad operare, anche in provincia di Bolzano, interventi di
disciplina della utilizzazione delle acque, e ciò al di fuori del
piano generale provinciale e senza ricorrere alla intesa con la
provincia.
Dunque, anche l'art. 30 della legge impugnata viola le competenze
costituzionalmente riservate alla provincia ricorrente (specie in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche: art. 9, n. 9 st.).
Analogamente a quanto già si era detto in relazione all'art. 21,
anche qui si deve ribadire che eventuali esigenze di coordinamento
tra interessi e poteri provinciali e statali in materia trovano la
sede e lo strumento costituzionalmente prescritti nel piano generale
ex art. 14 st., ed artt. 5 ed 8 del d.P.R. n. 381/1974. Viceversa la
disciplina legislativa impugnata mostra di ignorare ciò, ponendosi
in contrasto con le stesse norme di attuazione ora citate, e, quindi,
violando anche l'art. 107 st.

P. Q. .M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionali in parte qua le impugnate
disposizioni della legge 5 gennaio 1994, n. 36, indicate in epigrafe.
Roma, addì 17 febbraio 1994
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Rolando RIZ
94C0189