1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 1-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1999
Ordinanza emessa il 4 novembre 1999 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dall'Amministrazione delle finanze dello Stato contro Perassi Sebastiano Contenzioso tributario - Sentenze emesse in secondo grado dalle Commissioni tributarie - Notificazione alle Amministrazioni statali presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorita' giudiziaria che ha pronunciato la sentenza - Necessita', anche nelle ipotesi in cui l'Amministrazione finanziaria sia stata in giudizio senza il patrocinio dall'Avvocatura - Previsione recata da norma di interpretazione autentica - Eccesso dalle finalita' proprie delle leggi interpretative - Contrasto con il principio di coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento - Lesione dell'affidamento del cittadino nella certezza delle situazioni giuridiche. - Legge 13 maggio 1999, n. 133, art. 21, comma 1. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma. (000C0163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 1-3-2000)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'Amministrazione delle finanze dello Stato, in persona del
Ministro, elettivamente domiciliata in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che la rappresenta
e difende come per legge, ricorrente;
Contro Sebastiano Perassi, elettivamente domiciliato in Roma, via
Zanardelli n. 36, presso l'avv. Giovanni Blasi, che lo rappresenta
e difende in virtù di procura in calce al controricorso,
controricorrente, avverso la sentenza della Commissione tributaria
regionale per il Piemonte n. 154/26/1997 del 1o luglio 1997.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
4 novembre 1999 dal relatore cons. Salvatore Di Palma;
Uditi per le parti, l'avv. dello Stato Criscuolo e l'avv. Blasi;
Udito il p.m., in persona del sostituto procuratore generale
dott. Umberto Apice, il quale ha concluso per l'inammissibilità
del gravame e, in subordine, per il suo rigetto.

Roleva in fatto

1. - Con decisione del 13 ottobre 1994 la Commissione tributaria
di primo grado di Torino accoglieva il ricorso proposto dal
sig. Sebastiano Perassi avverso l'iscrizione a ruolo, da parte
dell'ufficio distrettuale delle imposte dirette di Rivoli, della
somma di L. 7.067.000 quale maggiore imposta dovuta ai fini IRPEF
per l'anno 1986 sull'indennità di fine rapporto, deducendo che
l'iscrizione era avvenuta oltre il termine stabilito, a pena di
decadenza, dall'art. 43, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600.
L'appello dell'ufficio veniva respinto dalla Commissione
tributaria regionale per il Piemonte con sentenza pubblicata il
1o luglio 1997. L'Amministrazione finanziaria chiede la cassazione
di tale sentenza con un motivo di ricorso, al cui accoglimento il
contribuente si oppone, eccependo in via preliminare
l'inammissibilità del gravame.

Osserva in diritto

2. - L'unammissibilità del ricorso è stata eccepita dal
resistente deducendo che esso è stato notificato oltre il termine
di sessanta giorni dalla notificazione della sentenza, avvenuta il
19 settembre 1997.
La notificazione è stata effettuata, a cura del Perassi,
all'Ufficio delle imposte dirette di Rivoli, mediante consegna del
plico nelle mani di una dipendente incaricata della ricezione degli
atti.
Emerge chiaramente dagli atti di causa, e non è comunque
contestato, che detto Ufficio era stato in giudizio senza
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

3. - Al fine di valutare la fondatezza dell'eccezione, occorre
stabilire se la notificazione della sentenza, in tali termini
effettuata, possa ritenersi (o meno) rituale e, come tale, idonea a
far decorrere il termine "breve" di impugnazione previsto
dall'art. 51, primo comma, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.
L'art. 11, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, sulla rappresentanza e
difesa in giudizio dello Stato - dopo aver stabilito, nel primo
comma, che "tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi atto di
opposizione giudiziale e gli atti istitutivi di giudizi che si
svolgono innanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, od
innanzi agli arbitri" debbono essere notificati, a pena di nullità
rilevabile d'ufficio, "alle Amministrazioni dello Stato [nella
persona del Ministro competente] presso l'ufficio dell'Avvocatura
dello Stato, nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria
innanzi alla quale è portata la causa" - dispone, con il comma
successivo, che "ogni altro atto giudiziale e le sentenze" debbono
essere notificate, sempre a pena di nullità, "presso l'ufficio
dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'Autorità
giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la
sentenza".

3.1. - Non vi è dubbio che, se tale disposizione fosse
applicabile, la notificazione effettuata dal Perassi, con le
modalità sopra indicate, dovrebbe essere ritenuta irrituale, e
quindi inidonea a determinare la decorrenza del termine "breve" di
impugnazione.
Va tuttavia considerato che la notificazione delle sentenze
presso l'Ufficio dell'avvocatura postula che lo stesso ufficio sia
destinatario dell'atto introduttivo del giudizio in esito al quale
la sentenza è stata emanata (Cass., sez. un., 1o marzo 1988,
n. 2174) e che, pertanto, nei procedimenti in cui, in deroga a
quanto stabilito nel primo comma del citato art. 11, il patrocinio
delle pubbliche amministrazioni non è affidato all'Avvocatura
dello Stato la notificazione della sentenza non può essere
effettuata secondo le modalità stabilite dal secondo comma di
detta disposizione (in tal senso, oltre alla sentenza da ultimo
ricordata, Cass., sez. un., 5 maggio 1989, n. 2104 e,
implicitamente, Cass., sez. un., 26 maggio 1996, n. 4000, con la
quale si è affermato che la sentenza deve essere notificata
all'Avvocatura dello Stato anche quando quest'ultima abbia delegato
la rappresentanza dell'Amministrazione a un procuratore legalmente
esercente nel circondario ove si è svolto il giudizio a norma
dell'art. 2 del citato r.d. n. 1611/33, ma nel presupposto che
detta delega abbia "il solo effetto di associare all'Avvocatura un
procuratore esercente nella sede dove si svolge il giudizio,
perchè disgiuntamente da essa Avvocatura - ma nel rispetto della
sua permanente pienezza dei poteri di difesa, di patrocinio e di
rappresentanza - rappresenti l'Amministrazione ... Con l'esclusione
di qualsiasi perpetuatio o prorogatio della rappresentanza stessa.

3.2. - Muovendo da queste premesse, la giurisprudenza di questa
Corte è ormai ferma, da tempo, nell'affermare che nei giudizi di
opposizione all'ordinanza-ingiunzione per il pagamento di somme
dovute per le violazioni di sanzioni amministrative promossi ai
sensi dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, la
notifica degli atti giudiziari deve essere effettuata presso
l'ufficio che ha emesso l'ordinanza, a meno che esso non abbia
affidato la propria rappresentanza in giudizio all'Avvocatura dello
Stato, sul rilievo che l'art. 23, di detta legge riconosce a tale
autorità la capacità di stare in giudizio personalmente,
eventualmente avvalendosi di funzionari appositamente delegati
(così, oltre alle sentenze già citate, Cass., sez. un., 18
novembre 1988, n. 6254; Cass. 6 luglio 1991, n. 7506; 10 luglio
1991, n. 7608; 13 agosto 1992, n. 9556; 10 novembre 1994, n. 9385).
La situazione che si determina nel processo tributario, secondo
la nuova disciplina dettata dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, la
cui applicazione viene in considerazione nel presente giudizio, è
identica. È infatti attribuita espressamente la qualità di parte
all'ufficio del Ministero delle finanze che ha emanato l'atto
impugnato o non ha emanato l'atto richiesto (art. 10), in deroga al
principio che la rappresentanza processuale delle amministrazioni
statali spetta all'organo di vertice, vale a dire al Ministro
(art. 11, primo comma, r.d. n. 1611/33, così come modificato
dall'art. 1, legge 25 marzo 1958, n. 260).
E, al tempo stesso, si prevede che tale ufficio sta in giudizio
"direttamente" innanzi alle Commissioni tributarie (art. 11,
secondo comma), pur avendo la facoltà, ma solo in secondo grado,
di farsi assistere dall'Avvocatura dello Stato, (art. 12, quarto
comma).

3.2.1. - Ciò spiega perchè - dopo una prima pronuncia, con la
quale si era affermato che la sentenza emessa dalla Commissione
tributaria regionale doveva essere notifiata presso l'Avvocatura
generale dello Stato: sent. 17 giugno 1998, n. 6034, in conformità
dell'orientamento seguito, sotto la vigenza del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636, in relazione alle decisioni della Commissione
tributaria centrale (Cass., sez. un., 20 gennaio 1992, n. 669) -
l'orientamento di questa Corte si fosse progressivamente
consolidato nel senso che, in caso di mancato intervento
dell'Avvocatura, la notifica doveva essere effettuata, invece,
all'Ufficio finanziario che aveva emesso l'atto impugnato (Cass.
3 ottobre 1998, n. 9846; 21 ottobre 1998, n. 10420; 28 ottobre
1998, n. 10752; 28 aprile 1999, n. 4276).

4. - In materia è però sopravvenuto l'art. 21, della legge
13 maggio 1999, n. 133, recante disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale, il cui primo
comma è così formulato: "l'art. 38, comma 2, del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546 si interpreta nel senso che le sentenze
pronunciate dalle commissioni tributarie regionali e dalle
commissioni tributarie di secondo grado delle province autonome di
Trento e di Bolzano, ai fini del decorso del termine di cui
all'art. 325, secondo comma, del codice di procedura civile, vanno
notificate all'Amministrazione finanziaria presso l'ufficio
dell'Avvocatura dello Stato competente ai sensi dell' art. 11,
secondo comma del testo unico approvato con r.d. 30 ottobre 1933,
n. 1611".
La legittimità costituzionale di tale disposizione è stata da
più parti contestata. E tali dubbi sono a giudizio di questa Corte
- oltre che rilevanti, posto che dalla loro soluzione dipende la
possibilità di considerare la notificazione della sentenza valida
e, quindi, idonea a determinare la decorrenza del termine "breve"
per la proposizione del ricorso per cassazione - non manifestamente
infondati.

4.1. - Invero, quando la norma è stata emanata, le incertezze
interpretative inizialmente manifestatesi nella giurisprudenza
della Corte di cassazione (v. retro 1/2 3.2.1) erano ormai
definitivamente superate, tanto che il suo Presidente - al quale
gli atti erano stati trasmessi con l'ordinanza n. 1061 del
28 dicembre 1998, perchè valutasse l'opportunità di una
assegnazione della causa relativa al ricorso iscritto al
n. 5550/1997 alle sezioni unite al fine di risolvere il contrasto
manifestatosi tra le sentenze n. 6034/1998 e n. 9846/1998 - aveva
restituito gli atti il 25 febbraio 1999, rilevando che il contrasto
doveva ritenersi ormai composto.
Deve quindi escludersi che nella primavera di quello stesso anno
(la legge interpretativa porta la data del 13 maggio 1999)
l'individuazione delle norme applicabili alla notificazione delle
sentenze emesse dalla Commissione tributaria d'appello in base al
d.lgs. n. 546/1992, fosse oggetto di dubbi così gravi e
insuperabili da rendere necessario un intervento chiarificatore del
legislatore.

4.2. - Vero è che l'esistenza attuale di controversie
interpretative non costituisce presupposto indeclinabile di
ammissibilità delle leggi di interpretazione autentica, potendo il
legislatore fare legittimamente ricorso a tale strumento normativo
anche al (solo) fine "di rimediare ad interpretazioni
giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto
perseguita "(Corte costituzionale 28 dicembre 1990, n. 586;
18 novembre 1993, n. 402; 21 aprile 1994, n. 153; 23 novembre 1994,
n. 397; 12 luglio 1995, n. 311).
Ma va considerato, a tale proposito, che l'irretroattività della
legge, "costituisce fondamentale valore di civiltà giuridica e
principio generale dell'ordinamento, al quale il legislatore deve
in linea di principio attenersi", astenendosi dall'emanare
disposizioni retroattive che non trovino adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza o che per altro verso si pongano in
contrasto con valori e interessi costituzionalmente protetti (sent.
11 giugno 1999, n 229), tra i quali è da annoverare anche
l'affidamento del cittadino nella certezza delle situazioni
giuridiche, che rappresenta, a sua volta, una componente
"essenziale dello Stato di diritto" (sent. 4 novembre 1999,
n. 416).
L'esistenza di tali presupposti non è revocabile in dubbio
quando la legge di interpretazione autentica sia diretta ad
eliminare, anche per il passato, uno stato di obbiettiva e non
altrimenti superabile incertezza interpretativa di norme
preesistenti, poichè in tal caso l'intervento del legislatore,
lungi dal violare aspettative "consolidate", risponde proprio ad
un'esigenza di certezza e di eguaglianza giuridica, essendo diretto
a rimuovere ogni possibile dubbio nella concreta applicazione del
diritto vigente e il conseguente pericolo di un non uniforme,
trattamento di situazioni identiche.
Ma, al di fuori di tale ipotesi, la ragionevolezza della
disciplina dettata, anche se di carattere interpretativo, e la sua
compatibilità con gli altri principi della Costituzione non
possono dirsi scontate.

5. - L'art. 38, secondo comma, d.lgs. n. 546/1992 è inserito nel
capo relativo alla disciplina del procedimento dinanzi alla
Commissione tributaria provinciale. La disciplina da esso dettata
concerne, pertanto, la notificazione delle sentenze emesse a
conclusione della prima fase di giudizio.
Orbene, secondo quanto stabilito dall'art. 21, comma 1, della
citata legge n. 133/1999, tale disposizione deve essere intesa nel
senso che la notifica delle sentenze emesse dalle commissioni
tributarie regionali e dalle commissioni tributarie di secondo
grado delle province autonome di Trento e Bolzano è idonea a
determinare la decorrenza del termine "breve" per la proposizione
del ricorso per cassazione stabilito dall'art. 325, secondo comma,
c.p.c. solo se effettuata "all'Amministrazione finanziaria presso
l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato competente ai sensi
dell'art. 11, secondo comma, del testo unico approvato con r.d.
30 ottobre 1933, n. 1611", vale a dire presso l'ufficio
dell'Avvocatura "nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria
presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza".
La formulazione della norma porta a ritenere che la disciplina da
esso dettata sia destinata ad essere applicata in ogni ipotesi, e
quindi anche quando, come nel caso di specie, l'ufficio
dell'Amministrazione finanziaria sia stato in giudizio senza
patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

5.1. - Non può sfuggire la singolarità di una disposizione con
la quale il legislatore, nel dichiarato intento di chiarire il
significato della disciplina applicabile alla notificazione delle
sentenze pronunziate in secondo grado, e solo di quelle, abbia
rivolto il suo apprezzamento interpretativo ad una norma
specificamente destinata a disciplinare la notificazione delle
sentenze emesse nella precedente fase di giudizio.
Ma importa ancor più sottolineare che il legislatore,
intervenendo con il citato art. 21 solo sulla notifica delle
sentenze emesse in secondo grado, ha differenziato un sistema che
prima - in considerazione dell'amplissimo rinvio operato
dall'art. 61, d.lgs. n. 546/1992 alle norme dettate per il
procedimento di primo grado, e quindi anche all'art. 38 dello
stesso decreto - doveva ritenersi identico per entrambe le fasi di
merito.
Il che sta ad indicare che il contenuto precettivo della norma
interpretativa era innovativo e, comunque, chiaramente estraneo
alla formulazione del citato art. 38, con un evidente "eccesso"
dalle finalità di una legge di interpretazione autentica, alla
quale il legislatore può legittimamente fare ricorso al solo fine
di imporre "una delle possibili varianti di senso compatibili con
il tenore letterale della norma interpretata" (Corte costituzionale
22 novembre 1992, n. 480; 23 novembre 1994, n. 397; 12 luglio 1995,
n. 311). E tanto basta a ritenere non manifestamente infondato il
dubbio che la norma interpretativa si ponga in contrasto con
l'art. 3, primo comma, Cost. che da tempo, ormai, ha assunto il
valore di una clausola generale posta a tutela della coerenza e
della ragionevolezza dell'ordinamento giuridico (Corte
costituzionale 30 novembre 1982, n. 204).

5.2. - Ma dubbi sull'ortodossia costituzionale dell'art. 21,
comma 1, della n. 133/1999 possono essere prospettati anche sotto
altro profilo.
Infatti, il significato attribuito alla norma interpretata, oltre
che chiaramente estraneo alla formulazione testuale di tale
disposizione, era frutto di una interpretazione che non era stata
mai prospettata in sede giurisprudenziale.
Le sentenze pubblicate fino a quel momento avevano indicato come
idonee a determinare la decorrenza del termine "breve" stabilito
dall'art. 51, comma 1, d.lgs. n. 546/1992, la notificazione della
sentenza all'ufficio finanziario che aveva partecipato "in prima
persona" al giudizio d'appello senza ricorrere al patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato (ed era questa la soluzione che aveva
finito per prevalere), ovvero la notificazione all'Amministrazione
finanziaria in persona del Ministro, presso l'Avvocatura generale
dello Stato (retro, 1/2 3.2.1).
Era d'altro canto acquisito che il secondo comma dell'art. 11,
r.d. n. 1611/33 (secondo cui le sentenze debbono essere notificate
"presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha
sede l'autorità giudiziaria ... che ha pronuncio la sentenza) non
fosse applicabile nelle ipotesi in cui l'Avvocatura non avesse
concretamente assunto nel giudizio definito (in tutto o in parte)
con la sentenza da notificare la rappresentanza e la difesa
dell'Amministrazione (retro, 1/2 3).
Appare quindi evidente che, dichiarando applicabile tale
disposizione anche per il passato alla notifica delle sentenze
emesse in grado d'appello dalle commissioni tributarie all'esito di
giudizi ai quali l'Amministrazione finanziaria aveva partecipato
senza avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura, il legislatore ha
"spiazzato", penalizzandoli gravemente sul piano processuale, i
contribuenti che, risultati vittoriosi nel giudizio di secondo
grado, avessero provveduto alla notificazione della sentenza
secondo le modalità sopra indicate, nell'intento di costringere
l'Amministrazione a proporre l'eventuale impugnazione entro il
termine "breve" stabilito dall'art. 51, comma 1, d.lgs.
n. 546/1992.
Infatti, come non si è mancato di rilevare, neanche il
contribuente più scrupoloso, avrebbe potuto pensare che la
notifica doveva essere effettuata presso l'Avvocatura distrettuale.
ll legislatore ha ritenuto invece di imporre, e con efficacia
retroattiva, proprio tale soluzione. Sono state così rese
inoperanti, ai fini della decorrenza del termine "breve" stabilito
dall'art. 51, comma 1, le notifiche nel frattempo operate vuoi in
Roma, presso l'Avvocatura generale, vuoi ai singoli uffici
finanziari; offrendo all'Ammimstrazione finanziaria la possibilità
di impugnare sentenze che, altrimenti, avrebbero dovuto essere
ritenute ormai coperte da giudicato.
5.2.1. - La circostanza che, in relazione alle leggi
d'interpretazione autentica, competente ad operare l'apprezzamento
interpretativo sia lo stesso autore del precetto da interpretare
porta ad ammettere che l'interpretazione possa, in tal caso, del
tutto legittimamente ispirarsi a considerazioni di "convenienza" e
pervenire a risultati diversi da quelli propri di un'attività
interpretativa posta in essere da chi si trovi, invece, in
posizione di stretta subordinazione rispetto all'oggetto della sua
interpretazione.
Il legislatore non può tuttavia travolgere aspettative fondate
su interpretazioni ormai consolidate delle norme preesistenti,
poichè la tutela dell'affidamento sulla certezza delle situazioni
giuridiche assume rilievo, nel nostro ordinamento, anche sul piano
costituzionale (retro, 1/2 4.2). Ed è ragionevole supporre che
tale limite, nel caso di specie, sia stato oltrepassato - in
violazione degli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, Cost. -
dal momento che la norma "interpretativa" si fonda su una lettura
delle norme previgenti che non era mai stata accolta in sede
giudiziale, in pregiudizio del contribuente e a tutto vantaggio
dell'Amministrazione finanziaria, per ragioni che, ad un primo
sommario esame, non possono dirsi collegate con la tutela di valori
e interessi costituzionalmente protetti.

6. - Va quindi ritenuta, oltre che rilevante, non manifestamente
infondata - in riferimento agli artt. 3, comma 1, e 24, secondo
comma, Cost. - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 1, della legge n. 133/1999, nella parte in cui
prescrive che l'art. 38, comma 2, d.lgs. n. 546/1992 si interpreti
nel senso che le sentenze emesse in secondo grado dalle Commissioni
tributarie vanno notificate alle Amministrazioni dello Stato
"presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha
sede l'autorità giudiziaria ... che ha pronunciato la sentenza",
anche con riferimento alle ipotesi in cui l'Amministrazione
finanziaria sia stata in giudizio senza il patrocinio
dell'Avvocatura.
Gli atti debbono essere conseguentemente trasmessi alla Corte
costituzionale, previa sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, Cost., la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1, legge
13 maggio 1999, n. 133, nella parte in cui dispone che l'art. 38,
comma 2, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, si interpeti nel senso
che le sentenze emesse in secondo grado dalle commissioni
tributarie vanno notificate alle Amministrazioni dello Stato
"presso l'ufficio dell'avvocatura dello Stato nel cui distretto ha
sede l'autorità giudiziaria ... che ha pronunciato la sentenza",
anche con riferimento alle ipotesi in cui l'Amministrazione
finanziaria sia stata in giudizio senza il patrocinio
dell'Avvocatura;
Sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 4 novembre
1999.
Il presidente: Cantillo
00C0163