1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 ottobre 1994
N. 68 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 ottobre 1994 (della regione Emilia-Romagna) Acque minerali e termali - Previsione: a) dell'obbligo di consegna, da parte del comitato di liquidazione dell'EAGAT, al Ministero del tesoro - Ispettorato generale per gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti, delle attivita' esistenti, dei libri contabili, degli inventari e del rendiconto con gli allegati analitici relativi all'intera gestione; b) della possibilita' di detto ispettorato di avvalersi delle disposizioni in materia di procedura di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato; c) dell'assegnazione del personale in servizio presso il comitato di liquidazione dell'EAGAT all'ispettorato stesso - Lamentata violazione dei principi stabiliti in due fondamentali leggi di riforma dello Stato (d.P.R. n. 616/1977 e legge n. 833/1978 che prevedono il trasferimento alle regioni delle aziende termali) per la successiva destinazione agli enti locali - Lesione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 211/1994. (D.L. 7 settembre 1994, n. 528, art. 8, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117, primo comma, 118, primo comma, anche in relazione agli artt. 32 e 97, primo comma). (094C1158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1994)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 5028 del 5 ottobre 1994,
rappresentata e difesa, come da mandato rogato dal notaio dott.
Claudio Vipiana di Bologna, atto n. 12225 di rep. del 5 ottobre 1994,
dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 8, primo
e secondo comma del d.l. 7 settembre 1994, n. 528, recante
"Disciplina operativa concernente partecipazioni e proventi del
Tesoro, nonchè sugli organismi e procedure attinenti ai mercati,
alla tesoreria e all'Eagat" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
210 dell'8 settembre 1994), per violazione degli artt. 117, primo
comma, e 118, primo comma, anche in relazione all'art. 32 e all'art.
97, primo comma, della Costituzione.
F A T T O
In base agli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione, la regione è titolare delle funzioni legislative ed
amministrative in materia di assistenza sanitaria. Di essa fa parte
integrante l'assistenza mediante il "termalismo terapeutico".
Infatti, secondo l'art. 36 della legge n. 833/1978, "le prestazioni
idrotermali, limitate al solo aspetto terapeutico, da erogarsi presso
gli appositi presidi di servizi di cui al presente articolo, nonchè
presso aziende termali di enti pubblici e privati, riconosciute ai
sensi dell'art. 6, lett. t), e convenzionate ai sensi dell'art. 44
sono garantite nei limiti previsti dal piano sanitario nazionale di
cui all'art. 53 e nelle forme stabilite con le modalità di cui al
secondo comma dell'art. 3" della stessa legge.
Lo stesso art. 36, dopo aver disposto che "la legge regionale
promuove la integrazione e la qualificazione sanitaria degli
stabilimenti termali pubblici, in particolare nel settore della
riabilitazione, e favorisce altresì la valorizzazione sotto il
profilo sanitario delle altre aziende termali" (secondo comma),
stabiliva che "le aziende termali già facenti capo all'Eagat e che
saranno assegnate alle regioni, per l'ulteriore destinazione agli
enti locali, in base alla procedura prevista dall'art. 113 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 1-quinquies della legge 21
ottobre 1978, n. 641, sono dichiarate presidi e servizi multizonali
delle unità sanitarie locali nel cui territorio sono ubicate"
(attuale terzo comma).
Converrà ricordare che, in effetti, il d.l. 18 agosto 1978, n.
481 (convertito nella legge n. 641/1978), aveva provveduto alla
soppressione dell'Eagat (secondo quanto disposto dall'art. 113 del
d.P.R. n. 616/1977), e aveva disposto che le partecipazioni azionarie
delle società inquadrate nello stesso Eagat fossero assegnati
all'Ente partecipazioni e finanziamento industria manifatturiera -
Efim e collocati dall'Efim in una speciale gestione priva di
personalità giuridica, contabilmente e finanziariamente separata.
L'Efim avrebbe poi provveduto, nei modi e nei termini previsti da
apposito provvedimento legislativo, oltre che ( a) al ripianamento
delle perdite e al risanamento delle gestioni delle società già
facenti capo all'Eagat e ( b) all'inquadramento nell'Efim delle
società o stabilimenti di imbottigliamento di acque minerali, al (
c) "trasferimento alle regioni delle attività, patrimoni, pertinenze
e personale delle aziende termali, ivi comprese le attività e i
patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali
nei tempi e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria".
In sintesi, il quadro della legislazione ordinaria attuativa degli
artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'assistenza
sanitaria è univoco nel caratterizzare l'assistenza termale come uno
dei settori prestazionali del servizio sanitario nazionale, e nel
caratterizzare le strutture termali di proprietà pubblica ( ex
Eagat) come strutture di servizio del s.s.n., e come tali di
pertinenza, in primo luogo, delle regioni. Solo transitoriamente era
previsto un periodo di gestione Efim.
Soppresso anche l'Efim nel 1992, l'art. 8, primo comma, del
decreto-legge impugnato dispone ora che il comitato liquidazione
Eagat consegni "le attività esistenti, i libri contabili, gli
inventari ed il rendiconto con gli allegati analitici relativi
all'intera gestione al Ministero del tesoro - Ispettorato generale
per gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti
disciolti".
Se si trattasse soltanto di un mutamento nell'organo statale che
provvede per l'intanto alla gestione delle società termali
pubbliche, ferma restando la destinazione finale delle loro
attività, patrimoni, e personale alle regioni (per quanto concerne
la ricorrente regione Emilia-Romagna si tratta delle aziende di
Castrocaro e di Salsomaggiore) e al servizio sanitario nazionale,
nulla vi sarebbe di lesivo per la ricorrente regione, e la situazione
potrebbe considerarsi in un certo senso analoga a quella esaminata da
codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 211 del 1994:
una situazione in cui "non è negato il diritto delle regioni al
successivo trasferimento in proprio favore (e la devoluzione agli
enti locali) delle aziende stesse".
Tuttavia, il secondo comma dello stesso art. 8 dispone che "ai
fini della migliore valorizzazione del patrimonio dell' ex Eagat",
l'Ispettorato generale per gli affari e per la gestione del
patrimonio degli enti disciolti "può avvalersi delle disposizioni in
materia di accelerazione delle procedure di dismissione delle
partecipazioni possedute direttamente dallo Stato, previste dal d.l.
31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 1994, n. 474, anche con le modalità di cui all'art. 4 della
legge 4 dicembre 1956, n. 1404".
Anche in questo caso non c'è una formale negazione del "diritto
delle regioni al successivo trasferimento": ed anzi, potrebbe persino
pensarsi che la nuova disciplina sia attuativa di quanto stabilito a
suo tempo dal d.l. n. 481/1978: nel senso che la dismissione delle
partecipazioni statali sia finalizzata a farle finalmente acquisire
alle regioni interessate per territorio, quale tramite per
l'acquisizione dell'attività, del patrimonio e del personale delle
aziende termali.
Ma il fatto è che questa interpretazione in bonam partem sembra
smentita e preclusa sia dal generale riferimento alle procedure di
dismissioni previste dal d.l. n. 332/1994 sia dal riferimento alle
"modalità di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404"
(eventuale nomina di un commissario liquidatore).
In effetti, sembra trattarsi di procedure per la alienazione a
privati di tali partecipazioni. Ne risulta che secondo il decreto-
legge impugnato le aziende termali pubbliche, ivi comprese quelle
aventi sede ed operanti nella regione Emilia-Romagna, verrebbero al-
ienate e liquidate sul mercato, con una destinazione assolutamente
incompatibile con la loro qualificazione di presidi e strutture del
servizio sanitario nazionale, e con il passaggio delle loro attività
alle regioni.
Ma la sottrazione delle aziende termali alla loro destinazione al
servizio della regione e del servizio sanitario nazionale che così
si determina viola gli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione, anche in relazione all'art. 32 e all'art. 97,
primo comma, risultando costituzionalmente illegittima, per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
L'impugnato d.l. n. 528/1994 in pratica dispone delle aziende
termali ex Eagat, qualificate quali strutture del servizio sanitario
nazionale, funzionali alle prestazioni di assistenza termale e
destinate ad essere trasferite alle regioni, totalmente ignorando
tale loro destinazione, e facendone invece beni puramente economici,
fa "monetizzare" attraverso l'alienazione al miglior offerente.
Di più, ciò avviene senza minimamente preoccuparsi della
continuità del servizio pubblico reso da tali aziende, e della loro
stessa natura di aziende e strutture termali. Non è disposta nessuna
delle cautele che l'art. 2 che lo stesso d.l. n. 332/1994 prevede
per le società a partecipazione pubblica che gestiscono servizi
pubblici, sotto la forma dei "poteri speciali" da assicurarsi alla
mano pubblica (quali la nomina di alcuni amministratori e sindaci, il
veto all'adozione delle delibere di scioglimento della società, di
trasferimento dell'azienda, di fusione, di scissione, di
trasferimento della sede sociale all'estero, di cambiamento
dell'oggetto sociale, di modifica dello statuto, ecc.).
Nè d'altronde è disposto che parte almeno della partecipazione
azionaria vada riservata alle regioni ed alle comunità locali
(mentre la legge 30 dicembre 1991, n. 412, concernente la
trasformazione in società per azioni degli stabilimenti appartenenti
all'I.N.P.S., dispone la "partecipazione, a titolo gratuito, della
regione e del comune nel cui territorio è ubicato lo stabilimento
termale".
Tutto si riduce alla semplice dismissione mediante alienazione
delle aziende, alla conseguente dispersione delle risorse termali
oggi disponibili per le comunità locali e per la comunità
nazionale, alla sottrazione alle regioni ed alle comunità locali
delle risorse destinate all'esercizio delle loro funzioni.
La ricorrente regione non intende negare la potestà del
legislatore di trovare di volta in volta il migliore bilanciamento
tra i diversi valori costituzionali coinvolti nelle possibili scelte,
e nello specifico il potere del legislatore di trovare le più giuste
ed equilibrate modalità atte ad assicurare la titolarità regionale
delle funzioni e delle attività di assistenza termale, l'interesse
delle comunità locali ad una adeguata presenza in aziende cruciali
per il loro sviluppo economico e territoriale, l'interesse statale ad
una utilizzazione economica delle aziende o di parte di esse.
Ciò che non può in nessun modo giustificarsi invece è che i
valori predetti e costituzionalmente tutelati vengano semplicemente
sacrificati di fronte all'esclusivo interesse dello Stato a procurare
liquidità.
Si vuol dire che da sempre le aziende termali pubbliche
costituiscono una parte delle risorse sanitarie della comunità
nazionale e delle comunità regionali e locali interessate, e che
tale destinazione è chiaramente consacrata dalle norme legislative
tuttora vigenti, quali l'art. 36 sopra citato della legge di riforma
sanitaria.
Ciò d'altronde è stato espressamente sancito da codesta ecc.ma
Corte costituzionale quando ha ritenuto, di fronte alla provincia di
Bolzano che contestava la destinazione finale delle strutture termali
ai comuni, che tale devoluzione "non preclude alla medesima
'provincià l'esercizio delle sue potestà legislative ed
amministrative in materia, ma al più pone alle dette potestà il
solo limite - da ritenere essenziale alla realizzazione della riforma
economico-sociale sanitaria - della destinazione del bene termale
alla tutela della salute" (sentenza 12 maggio 1988, n. 532, punto 4
in diritto).
La disciplina qui contestata invece da una parte sopprime tale
necessaria ("essenziale") destinazione del bene termale alla salute,
dall'altra, portando le strutture termali in ambito puramente
privato, preclude alle regioni l'esercizio delle potestà legislative
ed amministrative che le riguardano, in pratica sopprimendone
l'oggetto.
Sembra dunque chiara non solo la lesività ma l'illegittimità
costituzionale di una disciplina che, senza alcun disegno di
riorganizzazione dei servizi, irrazionalmente ed arbitrariamente
sottrae risorse essenziali del servizio sanitario e delle comunità
locali, riducendone il significato al solo valore economico per lo
Stato, in assenza di qualunque equilibrio e bilanciamento degli
interessi e dei valori costituzionalmente protetti, senza alcuna
garanzia di tutela degli interessi pubblici del settore.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa, chiede che l'eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 8, primo e secondo comma, del d.l. 7 settembre 1994, n.
528, in relazione alle disposizioni specificamente impugnate, per
violazione, nei termini illustrati, delle disposizioni e dei principi
della Costituzione e della legislazione ordinaria attuativa.
Padova-Roma, addì 6 ottobre 1994
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

94C1158