1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 236 SENTENZA 5 ottobre - 28 novembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Usi civici - Norme della Regione Calabria - Liquidazione degli usi civici, affrancazione dei fondi enfiteutici e legittimazione delle occupazioni sine titulo - Proroga, al 31 dicembre 2022, della semplificazione dei relativi procedimenti - Violazione della competenza esclusiva statale nelle materie dell'ordinamento civile e della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 28 dicembre 2021, n. 41, art. 1. - Costituzione, artt. 9, 117, secondo comma, lettere l) e s), e 118. (T-220236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 28 dicembre 2021, n. 41, recante
«Modifica dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n.
18 (Norme in materia di usi civici). Proroga termini», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25
febbraio 2022, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2022,
iscritto al n. 16 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Udita nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udita l'avvocata dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai
sensi dell'art. 2, punto 2), della delibera della Corte del 23 giugno
2022;
deliberato nella camera di consiglio del 5 ottobre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 28 febbraio 2022 e iscritto al n.
16 del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1 della legge della Regione Calabria 28 dicembre 2021, n. 41, recante
«Modifica dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n.
18 (Norme in materia di usi civici). Proroga termini», per violazione
degli artt. 9, 117, secondo comma, lettere s) ed l), e 118 della
Costituzione.
2.- La norma impugnata prevede la sostituzione, «[a]lla fine del
comma 1 dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18
(Norme in materia di usi civici)», delle parole: «31 dicembre 2021»
con le seguenti: «31 dicembre 2022».
In particolare, il citato art. 27 stabilisce una procedura
semplificata per la liquidazione degli usi civici, per la
legittimazione dell'occupazione sine titulo di terre del demanio
civico comunale e per l'affrancazione del fondo enfiteutico,
relativamente alle aree individuate dall'art. 26 della medesima legge
reg. Calabria n. 18 del 2007.
3.- Il ricorrente, dopo aver evidenziato che la norma impugnata
sarebbe idonea a «determinare, irrimediabilmente, [la]
stabilizzazione» di una disciplina, dal carattere originariamente
provvisorio, ravvisa, innanzitutto, una violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., relativamente alla materia
«"tutela dell'ambiente" e "dell'ecosistema"».
3.1.- A supporto di tale censura, viene ricostruito il quadro
normativo e giurisprudenziale, che testimonia la progressiva
accentuazione del rilievo paesaggistico e ambientale delle terre
gravate da usi civici.
Viene, a tal fine, richiamata, innanzitutto, la disciplina che ha
previsto l'apposizione di un vincolo paesaggistico, finalizzato a
veicolare interessi generali, in ragione del valore intrinseco di
quelle aree (disciplina contenuta nell'art. 1, comma 1, lettera h,
del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante «Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale», convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1985, n. 431, poi riprodotto nell'art. 142, comma 1, lettera h, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137»). Inoltre, viene fatto riferimento
all'introduzione con la legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in
materia di domini collettivi) del «concetto [di] "perpetua"
destinazione agro-silvo-pastorale dei beni demaniali di uso civico» e
alla previsione del mantenimento del vincolo paesaggistico «anche in
caso di liquidazione degli usi civici» (art. 3, comma 3, della citata
legge).
L'Avvocatura precisa, di seguito, che il principio generale della
indivisibilità, inusucapibilità e perpetua destinazione
agro-silvo-pastorale dei beni collettivi non sarebbe smentito dalla
disciplina introdotta con l'art. 63-bis del decreto-legge 31 maggio
2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e
prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di
accelerazione e snellimento delle procedure), convertito, con
modificazioni, nella legge 29 luglio 2021, n. 108. L'aggiunta di tre
nuovi commi (8-bis, 8-ter e 8-quater) all'art. 3 della legge n. 168
del 2017, con l'attribuzione alle regioni e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano della facoltà di consentire ai comuni, a
determinate condizioni, trasferimenti di diritti di uso civico e
permute in altre aree appartenenti al patrimonio disponibile degli
enti territoriali e locali, avrebbe, infatti, una valenza eccezionale
soggetta a stretta interpretazione.
Infine, il ricorrente ripercorre la giurisprudenza
costituzionale, che avrebbe, a sua volta, sempre più valorizzato la
«vocazione ambientalista degli usi civici e dei domini collettivi»
(sentenza n. 103 del 2017), riconducendola alla competenza esclusiva
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.2.- Così ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale,
il ricorrente asserisce che la norma impugnata, favorendo un
meccanismo semplificato di liquidazione degli usi civici, nonchè di
legittimazione dell'occupazione senza titolo e di affrancazione dei
fondi enfiteutici, si porrebbe «radicalmente in contrasto con la
disciplina statale che non reca analoghe "semplificazioni"» e, in
specie, con i «principi sottesi alla legge n. 168 del 2017».
In particolare, ad avviso del ricorrente, detta norma regolerebbe
in via autonoma una materia di competenza statale, posto che alle
regioni sono state trasferite unicamente funzioni amministrative
(sono richiamate, in proposito, le sentenze n. 178 e n. 113 del 2018
di questa Corte).
Al contempo, la norma impugnata, non tenendo conto della
circostanza «che le zone gravate da usi civici sono assoggettate a
vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera h),
del Codice dei beni culturali e del paesaggio», svolgerebbe «le
funzioni riservate al piano paesaggistico, che è lo strumento al
quale è rimessa la fissazione della disciplina d'uso dei beni
paesaggistici, ai sensi degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio».
Il Presidente del Consiglio dei ministri asserisce, pertanto,
l'«assoluta preminenza» assegnata nella legislazione statale allo
strumento del piano paesaggistico, approvato sulla base di intesa tra
Stato e regioni, (sono richiamati gli artt. 135, comma 1, 143 e 145
cod. beni culturali), che non sarebbe derogabile dal legislatore
regionale (è richiamata, in proposito, la sentenza n. 182 del 2006).
4.- La citata violazione e, in particolare, il mancato ricorso
allo strumento della co-pianificazione paleserebbero, al contempo,
secondo il ricorrente, anche un contrasto con il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 118 Cost.
5.- Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene
che la norma impugnata violerebbe la competenza esclusiva dello Stato
in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
5.1.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina impugnata andrebbe
a incidere sul «regime dominicale degli usi civici», in modo difforme
rispetto a quanto previsto dalle norme statali, così pregiudicando
la necessaria uniformità della regolazione dell'istituto su tutto il
territorio nazionale.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama, in proposito, la
giurisprudenza costituzionale, nella parte in cui afferma che la
disciplina dell'istituto è attratta «nella materia "ordinamento
civile", alla quale [appartengono] la qualificazione della natura
pubblica o privata dei beni (sentenza n. 228 del 2016), la
regolazione della titolarità e dell'esercizio del diritto,
l'individuazione del suo contenuto, la disciplina delle facoltà di
godimento e di disposizione in cui esso si estrinseca (art. 832 del
codice civile) e quella della loro estensione e dei loro limiti.
L'attribuzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato della
materia "ordinamento civile" trova fondamento nell'esigenza, sottesa
al principio di uguaglianza, di garantire nel territorio nazionale
l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati (da
ultimo, sentenza n. 75 del 2021)» (sentenza n. 228 del 2021).
6.- Nel corso dell'udienza del 4 ottobre 2022, il ricorrente ha
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate negli
scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 16 del registro ricorsi 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Calabria n.
41 del 2021, per violazione degli artt. 9, 117, secondo comma,
lettere s) ed l), nonchè 118 Cost.
2.- La norma impugnata prevede la sostituzione, «[a]lla fine del
comma 1 dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18
(Norme in materia di usi civici)», delle parole: «31 dicembre 2021»
con le seguenti: «31 dicembre 2022».
La disposizione così prorogata (ossia il citato art. 27 della
legge reg. Calabria n. 18 del 2007) stabilisce una procedura
semplificata per la liquidazione degli usi civici, per la
legittimazione delle occupazioni sine titulo di terre del demanio
civico comunale e per l'affrancazione del fondo enfiteutico.
In particolare, essa dispone per le aree di cui all'art. 26,
comma 1, della medesima legge - «aree con destinazione urbanistica
edificatoria, commerciale agricola o industriale, ovvero aree
parzialmente o completamente edificate o pertinenze di fondi urbani»
- un procedimento che esonera l'istante dal dover acquisire il parere
delle comunità montane, nonchè l'approvazione o il visto regionali.
Al contempo, l'art. 27, comma 4, della stessa legge reg. Calabria
n. 18 del 2007 delinea un meccanismo di silenzio assenso, in base al
quale «[l]'istanza si intende favorevolmente accolta ove il comune
non comunichi entro il termine di centoventi giorni dalla
presentazione il rigetto della stessa, ovvero rappresenti esigenze
istruttorie o richieda l'integrazione di atti o documenti, nel qual
caso, il termine è interrotto e riprende a decorrere per ulteriori
centoventi giorni dall'espletamento dell'istruttoria o
dall'integrazione documentale».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la norma
impugnata sia idonea a «determinare, irrimediabilmente, [la]
stabilizzazione» di una disciplina, che violerebbe gli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., relativamente alla materia della
«"tutela dell'ambiente" e "dell'ecosistema"», nonchè l'art. 118
Cost.
Ad avviso del ricorrente, il legislatore regionale avrebbe invaso
la competenza legislativa esclusiva statale e avrebbe modificato
unilateralmente, anzichè tramite la pianificazione condivisa, il
regime di beni gravati dal vincolo paesaggistico di cui all'art. 142,
comma 1, lettera h), cod. beni culturali, in tal modo violando anche
il principio di leale collaborazione.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, inoltre, che
la disciplina impugnata andrebbe a incidere sul regime degli «usi
civici e ora domini collettivi», ascrivibile alla materia
«ordinamento civile» di esclusiva competenza statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La difformità della disposizione regionale prorogata rispetto a
quanto previsto dalle norme statali pregiudicherebbe il fondamento
ultimo della competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, vale a dire la necessaria uniformità di
disciplina su tutto il territorio nazionale.
5.- Questa Corte ritiene di esaminare anzitutto l'eccepita
lesione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento
civile.
La questione è fondata.
5.1.- La disciplina statale in materia di usi civici, nella sua
complessa e articolata evoluzione, si è focalizzata su molteplici
profili ascrivibili all'ordinamento civile, come sottolineato di
frequente da questa Corte (sentenze n. 228 del 2021, n. 71 del 2020,
n. 178 e n. 113 del 2018 e n. 103 del 2017): il regime della
particolare categoria di beni, le vicende giuridiche che li
riguardano, gli interessi implicati, nonchè la natura e la
titolarità delle situazioni giuridiche soggettive.
5.1.1.- In particolare, la disposizione regionale impugnata, che
proroga la previsione di procedure semplificate dirette alla
liquidazione degli usi civici, alla affrancazione del fondo
enfiteutico e alla legittimazione delle occupazioni sine titulo,
implicitamente si richiama ai paradigmi delineati dalla legge 16
giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio
1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel
Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26
del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio
1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R.
decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), nonchè dal regio decreto 26
febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del regolamento per la esecuzione
della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi
civici del Regno).
Tale normativa statale, da un lato, adotta una prospettiva
liquidatoria, quale riflesso di una «posizione di disfavore con cui
il legislatore dell'epoca valutava l'uso promiscuo delle risorse
fondiarie» (sentenza n. 228 del 2021), in quanto ritenuto foriero di
conflittualità nel mondo agricolo, da un altro lato, tratteggia i
caratteri dei beni che restano destinati agli usi collettivi, pur
sotto l'egida della proprietà pubblica e talora della proprietà di
associazioni agrarie.
In base alla citata legge n. 1766 del 1927, la liquidazione degli
usi civici consiste in una trasformazione del diritto reale atipico
di uso civico: talora nella proprietà pubblica di una parte del
fondo, che viene scorporata e divisa dalla restante parte lasciata
alla proprietà privata (artt. 5 e 6); talora nella sua mera
conversione in un canone di natura enfiteutica spettante al comune
(art. 7, primo comma); talora - ma solo nel caso delle ex province
pontificie - nell'attribuzione della proprietà «a favore della
popolazione di un Comune, di una frazione, o di una associazione
agraria» (art. 7, secondo comma), a seguito di un meccanismo di
affrancazione invertita, che fa salva l'imposizione di un canone a
favore del privato.
Inoltre, rispetto ai beni assegnati in proprietà a un comune, o
a una frazione, o a una associazione agraria - o ad essi pervenuti
all'esito dei citati meccanismi - il legislatore opera una ulteriore
distinzione fra le terre con una destinazione boschiva o pascoliva e
le terre «convenientemente utilizzabili per la coltura agraria» (art.
11, primo comma). Solo per queste ultime si prevede un processo di
quotizzazione e l'assegnazione a privati di diritti reali di
enfiteusi, fermo restando l'onere propter rem di corrispondere il
canone enfiteutico e salva la possibilità, a seguito dell'apporto di
migliorie, di affrancare il fondo, ciò che conduce all'acquisizione
della proprietà privata (art. 21, secondo comma).
Infine, quanto al terzo paradigma cui si rapporta la previsione
regionale, la legittimazione delle occupazioni sine titulo, essa
riguarda - sempre in base alla legislazione statale del 1927 -
l'ipotesi nella quale sui beni di proprietà di un comune, di una
frazione, o di una associazione agraria si verifichino occupazioni
sine titulo protratte per almeno dieci anni, a fronte delle quali, se
«l'occupatore [...] abbia apportato sostanziali e permanenti
migliorie» e se «la zona occupata non interrompa la continuità dei
terreni», è eccezionalmente ammesso un meccanismo di legittimazione
(art. 9, commi primo e secondo), fatta salva l'imposizione di un
canone di natura enfiteutica a favore del comune, della frazione o
delle associazioni.
In sostanza, i meccanismi di liquidazione degli usi civici, di
affrancazione del fondo enfiteutico e di legittimazione delle
occupazioni sine titulo delineati dal legislatore statale consentono,
in talune particolari ipotesi e per differenti ragioni, di
trasformare il diritto reale di uso civico in una prestazione
pecuniaria.
Dove invece la destinazione agli usi civici permane, la stessa
legge del 1927 già prospettava, insieme alla fruizione collettiva,
un regime di inalienabilità (nei termini previsti dall'art. 12,
secondo comma), e dunque di indisponibilità del bene, nonchè la
garanzia della sua destinazione.
Vero è che, a fronte di un tale assetto, lo stesso Stato ha
ritenuto di delegare alle regioni - negli anni settanta del
precedente secolo - le funzioni amministrative relative alle citate
procedure (art. 66, quinto comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»), con
l'eccezione dell'approvazione delle legittimazioni, di cui all'art. 9
della legge n. 1766 del 1927, che deve essere effettuata con decreto
del Presidente della Repubblica d'intesa con la regione interessata
(art. 66, settimo comma, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977).
Sennonchè, la delega si limita, per l'appunto, alle funzioni
amministrative e, dunque, non consente alle regioni di disciplinare i
presupposti sostanziali dei diversi meccanismi e, invero, neppure di
intervenire sui relativi procedimenti, ove il distacco dal modello
delineato dal legislatore statale finisca per tradursi in un diverso
modo di incidere sul regime giuridico di tali beni, operante solo
nella singola regione (infra, punto 5.2.).
Del resto, anche di recente questa Corte ha escluso «che
"nell'intero arco temporale di vigenza del Titolo V, Parte II, della
Costituzione - sia nella versione antecedente alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), sia in quella successiva - e,
quindi, neppure a seguito dei d.P.R. n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977
[...], il regime civilistico dei beni civici sia mai passato nella
sfera di competenza delle Regioni. Infatti, la materia "agricoltura e
foreste" di cui al previgente art. 117 Cost., che giustificava il
trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e
l'inserimento degli usi civici nei relativi statuti, mai avrebbe
potuto comprendere la disciplina della titolarità e dell'esercizio
di diritti dominicali sulle terre civiche" (sentenza n. 113 del
2018)» (sentenza n. 71 del 2020).
5.1.2.- Il contrasto della disciplina regionale impugnata con la
competenza esclusiva statale, segnata dal perimetro dell'ordinamento
civile, emerge poi con ulteriore evidenza, ove si passi a considerare
l'impostazione della legislazione statale successiva a quella sopra
richiamata.
Si tratta, infatti, di una normativa tutta ispirata all'obiettivo
assiologico della conservazione di realtà e di territori, che vedono
intrecciarsi l'ambiente e il paesaggio con le tradizioni
antropologiche e culturali associate ai luoghi.
Un simile connubio si rinviene in due ordini di interventi.
Il primo è quello che ha imposto l'apposizione di un vincolo
paesaggistico alle «aree assegnate alle università agrarie e [al]le
zone gravate da usi civici» (art. 1, primo comma, lettera h, del d.l.
n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni, nella legge n. 431
del 1985, che ha integrato l'art. 82, quinto comma, lettera h, del
d.P.R. n. 616 del 1977, ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497,
recante «Protezione delle bellezze naturali», disposizione poi
trasfusa nell'art. 142, comma 1, lettera h, cod. beni culturali).
Il secondo si identifica con la disciplina recata dalla legge n.
168 del 2017, fortemente innovativa rispetto ai capisaldi civilistici
dell'istituto, a partire dal riconoscimento di una nuova istituzione
espressamente attuativa degli artt. 2, 9, 42, secondo comma, e 43
Cost., i domini collettivi, qualificati come «ordinamento giuridico
primario delle comunità originarie» e riferiti a una «collettività
[di] membri» (art. 1, comma 1), che traggono normalmente utilità dal
fondo (art. 2, comma 3, lettera a).
A tale paradigma si raccorda una nuova categoria di beni
collettivi che, ai sensi dell'art. 3, comma 1, ricomprende non
soltanto le terre attribuite, originariamente o all'esito di
liquidazioni, a comuni, frazioni o associazioni agrarie, nonchè
quelle derivanti da «scioglimento delle promiscuita'» e da altri
meccanismi previsti dalla legge n. 1766 del 1927; «da operazioni e
provvedimenti di liquidazione o da estinzione di usi civici; da
permuta o da donazione», ma anche le terre collettive delle comunioni
familiari montane; i corpi idrici sui quali i residenti esercitano
gli usi civici e, infine, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d),
le terre gravate da usi civici non ancora liquidati su proprietà di
soggetti pubblici o privati. A tutto questo insieme di beni viene
riferito il regime giuridico «dell'inalienabilità,
dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale» (art. 3, comma 3).
La natura del bene si dimostra, dunque, funzionale a un interesse
di godimento collettivo che spetta ai componenti della comunità, i
quali sono al contempo vincolati, nella conservazione della
destinazione delle terre, al rispetto di una «comproprietà
inter-generazionale» (art. 1, comma 1, lettera c).
Quanto alla forma giuridica che la legge statale associa
all'interesse, si tratta o di una proprietà collettiva (art. 1,
comma 1, lettera c, e comma 2) o di «diritti di uso civico» in re
aliena (art. 1, comma 2), senza attribuzione di quote, la cui
titolarità è riferita a «enti esponenziali [...] di diritto
privato» (art. 1, comma 2), secondo una logica radicalmente distinta
da quella del dominio individuale, ma che si colloca ugualmente nel
solco della dimensione privatistica.
L'approccio fortemente conservativo della nuova disciplina rende
non agevole il coordinamento ermeneutico con la precedente legge n.
1766 del 1927, che non è stata abrogata con il nuovo intervento.
Per un verso, vengono attribuiti anche alle terre gravate da usi
civici non ancora liquidati (art. 3, comma 1, lettera d, della legge
n. 168 del 2017) i caratteri della inalienabilità, della
indivisibilità, della inusucapibilità e della perpetua destinazione
agro-silvo-pastorale. Per un altro verso, l'art. 3, comma 6, della
medesima legge fa espresso riferimento al «caso di liquidazione degli
usi civici».
Il punto di saldatura fra perpetua destinazione dei beni e
liquidazione degli usi civici viene individuato dallo stesso art. 3,
comma 6, nel mantenimento del vincolo paesaggistico anche all'esito
del meccanismo liquidatorio.
Un così delicato e complesso raccordo normativo, che impone il
massimo rigore nella verifica dei presupposti sostanziali che
consentono di accedere alla liquidazione degli usi, alla
affrancazione del fondo e alla legittimazione delle occupazioni sine
titulo, non consente alcuna ingerenza da parte del legislatore
regionale.
5.2.- Per converso, l'impugnato art. 1 della legge reg. Calabria
n. 41 del 2021 non solo invade una materia di esclusiva competenza
del legislatore statale, ma oltretutto, nel prorogare la vigenza di
una disciplina improntata alla massima semplificazione delle citate
procedure, si colloca agli antipodi delle esigenze cui fa fronte la
disciplina statale.
Dove la legislazione statale prevede la competenza regionale e,
nel caso delle legittimazioni di cui all'art. 9 della legge n. 1766
del 1927, il decreto del Presidente della Repubblica, d'intesa con la
regione interessata (supra, punto 5.1.1), l'art. 27 prorogato dal
citato art. 1 esclude tout court l'approvazione e lo stesso visto
regionale, così facendo residuare la mera competenza comunale ai
sensi dell'art. 14 della legge reg. Calabria n. 18 del 2007.
Infine, e soprattutto, il legislatore regionale dispone un
meccanismo di silenzio assenso il quale espone al rischio che non
vengano effettuati i delicati e rigorosi accertamenti richiesti
rispetto ai procedimenti di liquidazione degli usi civici, di
affrancazione dei fondi, nonchè rispetto alla eccezionale previsione
della legittimazione di occupazioni sine titulo.
Un tale meccanismo non solo non è contemplato dal legislatore
statale, ma al contrario - come si dirà (infra, punto 6) - in
presenza del vincolo paesaggistico è espressamente escluso.
In sostanza, la disciplina regionale impugnata configura un
procedimento semplificato che, nel distaccarsi dal modello delineato
dal legislatore statale e dalle finalità conservative dei beni
gravati da usi civici, si risolve in un diverso modo di incidere sul
regime giuridico di tali beni, il che non compete in alcun modo alle
regioni.
5.3.- Deve, dunque, ritenersi fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Calabria n.
41 del 2021, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto disposizione che proroga una disciplina invasiva
della materia di competenza esclusiva del legislatore statale
«ordinamento civile», differenziando, per il solo territorio della
Regione Calabria, il modo di procedere alla liquidazione degli usi
civici, all'affrancazione del fondo enfiteutico e alla legittimazione
delle occupazioni sine titulo.
Viene, in tal modo, intaccato il fondamento stesso della
«attribuzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato» della
competenza in materia di ordinamento civile, che si rinviene
«nell'esigenza, sottesa al principio di uguaglianza, di garantire nel
territorio nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i
rapporti tra privati» (da ultimo sentenza n. 228 del 2021; nello
stesso senso, sentenza n. 75 del 2021).
6.- Parimenti fondata è la questione di legittimità
costituzionale posta in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., con riguardo alla materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.
La richiamata evoluzione della disciplina statale attesta una
«consolidata vocazione ambientalista degli usi civici e dei domini
collettivi» (sentenza n. 228 del 2021) che - secondo un orientamento
costante di questa Corte (sentenze n. 228 del 2021, n. 103 del 2017,
n. 367 del 2007, n. 46 del 1995, n. 133 del 1993, n. 391 del 1989, n.
151, n. 152 e n. 153 del 1986) - «chiama in causa la competenza
esclusiva del legislatore statale» in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema (ancora sentenza n. 228 del 2021).
Il d.l. n. 312 del 1985, convertito nella legge n. 431 del 1985,
all'art. 1, comma 1, e, con il medesimo contenuto, il successivo
codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 142, comma 1, lettera
h) hanno sottoposto a vincolo paesaggistico tutti i beni destinati a
usi civici, senza operare alcuna distinzione fra destinazione
boschiva e pascoliva o destinazione agricola. È il segno, insieme a
una generalizzata esigenza di protezione del paesaggio, di un nuovo
rapporto fra ambiente e agricoltura, di un possibile utilizzo
eco-sostenibile della terra che vede coniugarsi la fruizione
collettiva con le istanze di conservazione «degli usi civici, in
quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del
territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di "una
integrazione tra uomo e ambiente naturale" (art. 1, comma 3, della
legge quadro sulle aree protette, 6 dicembre 1991, n. 394)» (sentenza
n. 46 del 1995).
L'impostazione trova una chiara conferma nella legge n. 168 del
2017 che, all'art. 2, comma 1, motiva la tutela e la valorizzazione
dei beni collettivi di godimento, anche a beneficio delle «future
generazioni» (sentenza n. 228 del 2021), con la loro attitudine a
configurarsi quali: «a) elementi fondamentali per la vita e lo
sviluppo delle collettività locali; b) strumenti primari per
assicurare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio
naturale nazionale; c) componenti stabili del sistema ambientale; d)
basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia del
patrimonio culturale e naturale; e) strutture eco-paesistiche del
paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; f) font[i] di risorse
rinnovabili da valorizzare ed utilizzare a beneficio delle
collettività locali degli aventi diritto».
Ebbene, la disciplina regionale contestata, nel prorogare la
possibilità di liquidare gli usi civici, di affrancare i fondi e di
legittimare le occupazioni sine titulo, attraverso un procedimento
semplificato che esclude l'approvazione o il nulla osta della
regione, non solo invade la competenza esclusiva del legislatore
statale in materia ambientale, ma deroga alle stesse previsioni
statali quanto ai soggetti competenti a provvedere (supra, punto
5.2.), eludendo i controlli predisposti a tutela del paesaggio e
dell'ambiente.
Inoltre, e soprattutto, la disposizione regionale impugnata
proroga un meccanismo di silenzio assenso nell'approvazione dei
citati provvedimenti che, riguardando beni gravati dal vincolo
paesaggistico, si pone in aperta collisione con la legislazione
statale. L'art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi), e successive modificazioni,
esclude l'applicazione del silenzio assenso cosiddetto "verticale",
ove vengano in rilievo il patrimonio culturale e paesaggistico o
l'ambiente (da ultimo si veda la sentenza n. 160 del 2021).
Una tale semplificazione di procedimenti che necessitano, per il
loro contenuto e il loro incidere su beni di rilievo paesaggistico,
ambientale e culturale, di controlli effettivi, non surrogabili con
il mero trascorrere del tempo, determina la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
7.- È, dunque, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art.
1 della legge reg. Calabria n. 41 del 2021 che, nel disporre la
proroga dell'art. 27 della legge reg. Calabria n. 18 del 2007, ha
invaso la competenza esclusiva del legislatore statale in materia sia
di ordinamento civile sia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
8.- Sono assorbite le ulteriori questioni promosse dal ricorso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 28 dicembre 2021, n. 41, recante «Modifica
dell'articolo 27 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18 (Norme
in materia di usi civici). Proroga termini».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 novembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA