Serie Generale n. 29 del 5-2-2010
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
CIRCOLARE 27 novembre 2009, n. 9
Decreto legislativo n. 150 del 2009 - Disciplina in tema di procedimento disciplinare e rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale - prime indicazioni circa l'applicazione delle nuove norme. (10A01108) (GU Serie Generale n.29 del 05-02-2010)

Alle Amministrazioni pubbliche di
cui
all'art. 1, comma 2 del decreto
legislativo n. 165/2001

Sono pervenute delle richieste di chiarimento da parte di alcune
amministrazioni relativamente all'immediata applicabilità della
nuova disciplina sul procedimento disciplinare e sui rapporti tra il
procedimento disciplinare e il procedimento penale. In particolare,
le disposizioni di cui agli articoli 55-bis e ter del decreto
legislativo n. 165 del 2001, introdotti dall'art. 69 del decreto
legislativo n. 150 del 2009, hanno posto problemi di prima
applicazione con riferimento ai procedimenti disciplinari già
avviati e a quelle situazioni disciplinarmente rilevanti di cui
l'amministrazione abbia già avuto notizia prima dell'entrata in
vigore della nuova normativa.
Si ritiene opportuno fornire delle prime indicazioni al fine di
contribuire all'uniforme applicazione della legge da parte delle
amministrazioni pubbliche, ferma restando la riserva di successivi
approfondimenti in relazione alle cospicue novità introdotte con la
riforma.
In mancanza di una specifica disposizione transitoria, la questione
dell'applicabilità dei menzionati articoli 55-bis e ter alle
fattispecie disciplinari pendenti va risolta facendo riferimento ai
principi generali. Soccorre in questo caso il principio generalissimo
di cui all'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile,
secondo il quale, in assenza di diverse esplicite previsioni, la
legge dispone solo per l'avvenire.
L'applicazione alla materia in esame di questo principio deve tener
conto della circostanza che il presupposto per l'avvio del
procedimento disciplinare è l'acquisizione della notizia
dell'infrazione da parte del responsabile della struttura ovvero
dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari. Infatti, dal
momento di tale acquisizione decorrono i termini per la contestazione
dell'addebito all'incolpato, che la nuova norma fissa in venti giorni
per le infrazioni di minor gravità (art. 55-bis, comma 2) e quaranta
giorni per quelle di maggior gravità (art. 55-bis, comma 4).
Inoltre, per un'esigenza di accelerazione della procedura, nel caso
in cui la competenza spetti all'ufficio disciplinare, è dalla data
di acquisizione della prima notizia dell'infrazione che, in base alla
nuova norma, decorre il termine per la conclusione del procedimento,
termine pari a sessanta giorni nel caso di infrazioni di minor
gravità (art. 55-bis, comma 2) e centoventi giorni per quelle di
maggior gravità (art. 55-bis, comma 4). Dunque il procedimento nella
sua unitarietà si snoda a partire dall'acquisizione della notizia.
Da queste premesse deriva che la nuova disciplina procedurale si
applica a tutti i fatti disciplinarmente rilevanti per i quali gli
organi dell'amministrazione ai quali è demandata la competenza a
promuovere l'azione disciplinare acquisiscono la notizia
dell'infrazione dopo l'entrata in vigore della riforma (16 novembre
2009).
In sintesi, si possono distinguere le seguenti situazioni:
1) gli organi titolari dell'azione disciplinare vengono a
conoscenza dell'infrazione dopo l'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 150 del 2009;
2) gli organi titolari dell'azione disciplinare sono venuti a
conoscenza dell'infrazione prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 150 del 2009.
La prima ipotesi ricorre quando il responsabile della struttura o
l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari acquisiscono la
notizia dell'infrazione dopo l'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 150 del 2009. Gli elementi rilevanti della fattispecie
si manifestano durante la vigenza delle nuove norme e, pertanto, è
chiaro che per gli aspetti procedurali si applicano interamente i
nuovi articoli 55-bis e ter del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Nel secondo caso, il responsabile della struttura o l'ufficio
competente per i procedimenti disciplinari hanno acquisito la notizia
dell'infrazione prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo
n. 150 del 2009. In questa ipotesi, a prescindere dalla circostanza
che il responsabile della struttura fosse o meno competente a
promuovere l'azione disciplinare in base al precedente regime, il
presupposto rilevante per l'avvio del procedimento si è verificato
prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 2009.
Quindi, per quanto riguarda la disciplina procedurale continuerà a
farsi applicazione delle precedenti fonti di legge e di contratto
collettivo. Ciò vale sia per lo svolgimento del procedimento
disciplinare sia per i rapporti tra questo ed il procedimento penale.
Si segnala che l'applicazione a tali situazioni del regime
precedente a tali situazioni comporta, ove ne sussistano i
presupposti, anche la possibilità di ricorrere al cosiddetto
patteggiamento previsto dall'originario art. 55, comma 6, del decreto
legislativo n. 165 del 2001. Tale disposizione, come noto, prevede
che con il consenso del dipendente la sanzione applicabile possa
essere ridotta, ma in tal caso non è suscettibile di impugnazione.
Questa particolare facoltà non può essere più esercitata per i
procedimenti avviati dopo l'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 150 del 2009, posto che nel nuovo regime la relativa
disciplina non è più richiamata. Il comma 3 dell'art. 55 novellato
stabilisce invece che i contratti collettivi possano disciplinare
procedure di conciliazione non obbligatoria, fuori dei casi per i
quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento. Un
aspetto sostanziale importante nell'ambito di tale nuovo istituto è
il fatto che, in base alla legge, la sanzione concordemente
determinata all'esito di tali procedure non può essere di specie
diversa da quella prevista, dalla legge o dal contratto collettivo,
per l'infrazione per la quale si procede. Nonostante la nuova
conciliazione presenti caratteristiche diverse rispetto al
patteggiamento, poichè l'una si colloca nella fase precedente
l'irrogazione della sanzione mentre l'altro si svolge nella fase
successiva in cui la sanzione è stata già irrogata, in questo
momento storico di transizione (in cui si continua ad applicare anche
il regime superato dalla nuova legge), si ritiene utile richiamare
l'attenzione sul principio innovativo dell'immutabilità. Sarebbe
infatti opportuno che le amministrazioni, ove facessero ricorso al
patteggiamento, ispirassero la propria condotta al principio,
introdotto dalla nuova normativa, che richiede il mantenimento della
medesima tipologia di sanzione.
Naturalmente, per quanto riguarda la disciplina sostanziale
relativa ad infrazioni e sanzioni, in virtù del principio generale
di legalità, le nuove fattispecie disciplinari e penali, con le
correlate sanzioni e pene, non potranno trovare applicazione a fatti
che si sono verificati prima dell'entrata in vigore della legge in
quanto più sfavorevoli all'incolpato. Quindi, anche nell'ipotesi in
cui l'amministrazione abbia notizia dopo l'entrata in vigore del
decreto legislativo di fatti commessi prima di tale momento, per gli
aspetti sostanziali dovrà comunque far riferimento alla normativa
contrattuale e legislativa previgente pur se per gli aspetti
procedurali, come sopra precisato, dovrà applicare il nuovo regime.
Per quanto riguarda il regime delle impugnazioni, occorre tener
conto di alcune espresse previsioni normative. In particolare, l'art.
73, comma 1, del decreto legislativo n. 150 del 2009 esclude
espressamente la possibilità di impugnare sanzioni disciplinari
dinanzi ai collegi arbitrali di disciplina. Tale disposizione prevede
contestualmente che «i procedimenti di impugnazione di sanzioni
disciplinari pendenti dinanzi ai predetti collegi alla data di
entrata in vigore del presene decreto sono definiti, a pena di
nullità degli atti, entro il termine di sessanta giorni decorrente
dalla predetta data». In tal caso è stata compiuta una precisa
scelta del legislatore nel senso della non ulteriore applicabilità
del regime precedente, con l'unica deroga relativa ai procedimenti
già avviati che debbono essere portati a conclusione celermente.
Pertanto, anche nel caso in cui, per le ipotesi sopra indicate, si
dovesse continuare ad applicare il precedente regime del procedimento
disciplinare, le sanzioni non potranno comunque essere più impugnate
di fronte ai collegi di disciplina (organismi che, peraltro, già
avrebbero dovuto cessare con la tornata contrattuale 1998/2001, come
previsto dall'art. 72, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del
2001, ma che di fatto hanno continuato la loro attività in alcune
amministrazioni).
Ad analoghe conclusioni si deve pervenire per la possibilità di
impugnare le sanzioni disciplinari di fronte all'arbitro unico,
secondo la disciplina contenuta nel CCNQ del 23 gennaio 2001
(prorogato con CCNQ del 24 luglio 2003), benchè esso non venga
espressamente menzionato nelle disposizioni normative. La motivazione
risiede nel fatto che il novellato art. 55, comma 3, primo periodo,
prevede che «la contrattazione collettiva non può istituire
procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari». Si tratta
di una norma imperativa, come stabilisce il precedente comma 1 che
preclude, per l'avvenire, anche l'applicazione di clausole contenute
in contratti collettivi già vigenti, in conseguenza del meccanismo
della sostituzione automatica di clausole nulle introdotto dal
medesimo comma 1 mediante il rinvio agli articoli 1339 e 1419, comma
2 del codice civile. Pertanto, salva la possibilità di portare a
conclusione i procedimenti di impugnazione già pendenti al momento
dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 2009 (nel
caso dei collegi arbitrali entro il termine di sessanta giorni
dall'entrata in vigore del decreto legislativo a pena di nullita'),
da tale momento deve ritenersi preclusa l'impugnabilità delle
sanzioni disciplinari sia ai collegi arbitrali di cui all'abrogato
art. 55 sia all'arbitro unico di cui al CCNQ del 23 gennaio 2001.
Roma, 27 novembre 2009

Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta

Registrato alla Corte dei conti l'11 gennaio 2010
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 1, foglio n. 16