1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 dicembre 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 14 settembre 2007 (della Provincia autonoma di Bolzano) Sicurezza pubblica - Esercizi pubblici - Decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano n. 11 - A/A.S./2007 del 28 settembre 2007 recante sospensione immediata per 5 giorni della licenza di esercizio relativa alla sala da ballo - night club «Riva», per motivi di ordine pubblico e sicurezza - Asserita spettanza alla Provincia in materia di esercizi pubblici delle attribuzioni spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata illegittima invasione delle competenze legislative ed amministrative della Provincia in materia di «esercizi pubblici» - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato, e per esso al Questore della Provincia autonoma di Bolzano, del potere di adottare il decreto n. 11 - A/A.S./2007 del 28/9/2007 e conseguente annullamento dello stesso. - Decreto del Questore della Provincia di Bolzano n. 11 - A/A.S./2007 del 28 settembre 2007. - Statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 9, comma 1, n. 7), 16 e 20; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686, art. 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 3, comma 3; legge della Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58, art. 59. (007C1443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2008)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale dd. 16
settembre 2007 rep. n. 21992 (all. 1), rogata dal segretario generale
della Giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè
in virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in
giudizio n. 3730 del 12 novembre 2007 (all. 2), dagli avv. proff.
Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente
domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta
n. 142; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e
per l'effetto del decreto del Questore della Provincia di Bolzano
n. 11 - A/A.S./2007, del 28 settembre 2007, recante sospensione per
cinque giorni, con effetto immediato a decorrere dalla notificazione
del decreto medesimo, della licenza di esercizio
n. 1.4/73.09684/07BA/f, rilasciata in data 12 aprile 2007 dalla
Provincia autonoma di Bolzano alla sig.ra Ida Rosa Karlegger, nata il
22 febbraio 1932 a San Leonardo in Passiria, legale rappresentante
della «Riva GmbH/Srl» (all. 3).
Con decreto n. 11 - A/A.S./2007, il Questore della Provincia di
Bolzano, sulla base dell'art. 100 TULPS (r.d. n. 773/1931), ha
disposto la sospensione per cinque giorni, con effetto immediato a
decorrere dalla notificazione del decreto medesimo, della licenza di
esercizio n. 1.4/73.09684/07/BA/f, rilasciata in data 12 aprile 2007
dalla Provincia autonoma di Bolzano alla sig.ra Ida Rosa Karlegger,
legale rappresentante della «Riva GmbH/Srl», per la gestione della
sala da ballo - night club «Riva», situata in Merano, via Mainardo
n. 9/a.
Il decreto è stato adottato, come è dato leggersi nelle premesse al
medesimo, con lo specifico scopo di intervenire tempestivamente in
via cautelare per evitare il futuro verificarsi di situazioni atte a
turbare l'ordine pubblico e la sicurezza.
Il decreto impugnato richiama, infatti, nelle proprie premesse una
serie di vicende avvenute in prossimità o all'interno dei locali
della sala da ballo che hanno reso necessario l'intervento della
Polizia di Stato nei mesi precedenti l'adozione del decreto medesimo,
per tentare di costruire un quadro fattuale idoneo a giustificare
l'intervento del questore mediante il medesimo decreto impugnato.
In realtà esso, operando una illegittima invasione delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici» e di attribuzioni già
spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, ma attribuite al
presidente della provincia dallo statuto speciale e dalle norme di
attuazione, risulta gravemente lesivo delle prerogative
costituzionali della ricorrente Provincia autonoma di Bolzano, e si
configura conseguentemente illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 9, comma 1, n. 7), 16 e 20 del d.P.R.
n. 670/1972, dell'art. 3, d.P.R. n. 686/1973 e dell'art. 3, comma 3,
d.P.R. n. 526/1987, anche con riferimento all'art. 59, l.p. Bolzano
n. 58/1988.
1.1. - L'adozione da parte del Questore della Provincia di Bolzano
del decreto di sospensione di licenza per l'esercizio dell'attività
di sala da ballo integra una evidente violazione delle prerogative
provinciali in materia di «esercizi pubblici» e delle connesse
attribuzioni di cui all'art. 20 St., che la Provincia di Bolzano ha
interesse a far rilevare mediante il presente giudizio, benchè il
provvedimento amministrativo in questione, datato 28 settembre 2007,
avesse efficacia temporanea fissata in cinque giorni dalla
notificazione del medesimo e abbia dunque dispiegato i suoi effetti
per intero.
Infatti, come sottolineato da codesta ecc.ma Corte costituzionale,
l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato non fa venir meno del
tutto l'interesse al ricorso, in quanto permane l'interesse alla
pronuncia sulla spettanza del potere (C. cost., n. 3/1962).
1.2. - L'ordinamento riconosce alla Provincia autonoma di Bolzano
ampi e peculiari competenze in materia di esercizi pubblici,
tracciando un chiaro riparto di competenze, legislative ed
amministrative, violate dall'attività del questore censurata in
questa sede.
Sul piano delle potestà legislative, l'art. 9, n. 7), dello statuto
di autonomia attribuisce alla provincia la potestà legislativa
concorrente (con corrispondente potestà amministrativa ai sensi
dell'art. 16 del medesimo statuto di autonomia, su cui infra) su
tutta la materia degli esercizi pubblici, con esclusione dei soli
«poteri di vigilanza dello Stato ai fini della pubblica sicurezza» e
della facoltà del Ministero dell'interno di «annullare d'ufficio, ai
sensi della legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella
materia, anche se definitivi». Deve ritenersi che siffatto potere di
annullamento di ufficio non possa che avere ad oggetto provvedimenti
provinciali di pubblica sicurezza, in quanto, altrimenti, non si
comprenderebbero il fondamento e la ratio del riconoscimento di un
potere di intervento in autotutela in capo al Ministro dell'interno.
Sul piano delle potestà amministrative, l'art. 16 dello statuto di
autonomia prevede che «nelle materie e nei limiti entro cui la
regione o la provincia può emanare norme legislative, le relative
potestà amministrative, che in base all'ordinamento preesistente
erano attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla
regione e dalla provincia».
La titolarità di potestà amministrativa in materia di «esercizi
pubblici», in virtù del combinato disposto degli artt. 9, comma 1,
n. 7, e 16 dello statuto di autonomia è innegabilmente di spettanza
provinciale.
Nell'ambito di tale materia, l'art. 20, comma 1, dello statuto di
autonomia attribuisce al Presidente della provincia poteri di
pubblica sicurezza: esso, infatti, dispone che «i presidenti delle
province esercitano le attribuzioni spettanti all'autorità di
pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia [...] di
esercizi pubblici». Ai fini dell'esercizio delle predette
attribuzioni, il presidente della provincia si avvale degli organi di
polizia statale, ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
I poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi statali sono,
invece, limitati e di natura residuale: l'art. 20, comma 3, statuto
di autonomia attribuisce al questore le «altre attribuzioni» (quindi
afferenti materie diverse da quelle elencate nel primo comma del
medesimo art. 20 st.) che le leggi di pubblica sicurezza vigenti
devolvono al prefetto, ciò che trova altresì conferma nell'art. 4,
d.P.R. n. 686 del 1973, per quanto riguarda le attribuzioni
dell'autorità locale di pubblica sicurezza (alla lettera b), il
citato art. 4 assegna ai questori, nei Comuni di Trento e Bolzano, le
sole materie non di competenza delle due province e diverse da quelle
indicate nel primo comma dell'art. 20 del d.P.R. n. 670/1972).
La sopra descritta delimitazione dei poteri provinciali da parte
degli artt. 9, n. 7, e 20 dello statuto non può essere, nella parte
concernente le singole e residuali funzioni mantenute allo Stato,
oggetto di una indebita interpretazione estensiva.
La potestà in punto di pubblica sicurezza è, infatti, suddivisa tra
il Presidente della provincia (competente per le materie indicate
nell'art. 20 dello Statuto, che, facendo riferimento agli esercizi
pubblici, richiama l'art. 9, n. 7) ed il questore, competente per le
materie diverse da quelle di cui al citato art. 20, comma 1, dello
statuto.
La chiara bipartizione delle attribuzioni espressa dallo statuto è
enfatizzata dalla lettera stessa del citato comma 3 dell'art. 20
dello statuto: «Le altre attribuzioni, che le leggi di pubblica
sicurezza vigenti devolvono al prefetto, sono affidate ai questori».
Nella Provincia di Bolzano, dunque, la linea di demarcazione non
corre fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area delle
funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima area, per separare alcune funzioni dalle
altre.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, è esplicito in questo senso:
«Nelle materie di cui all'art. 20, primo comma, dello statuto, i
provvedimenti che le leggi attribuiscono all'autorità di pubblica
sicurezza sono adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal
Presidente della Giunta provinciale».
Il successivo art. 7 del richiamato d.P.R. n. 686/1973 conferma poi
il carattere limitato e tassativo delle funzioni conservate allo
Stato - già chiaramente desumibile dall'art. 9, n. 7, dello statuto,
che fa salvi i soli poteri statali di annullamento d'ufficio e di
vigilanza ai fini della pubblica sicurezza - laddove chiarisce che i
poteri di vigilanza dello Stato di cui all'art. 9, n. 7, d.P.R.
n. 670/1972 vanno intesi in senso stretto e tecnico come poteri di
accesso nei locali.
Il Presidente della Provincia di Bolzano si configura quindi anche
come Autorità di pubblica sicurezza, cui compete l'adozione dei
provvedimenti necessari a garantire l'ordinato svolgersi della vita
civile.
Ad ulteriore conferma di ciò, può essere utilmente richiamato
l'art. 3, comma 3, d.P.R. n. 526/1987, il quale prevede che, «in
aggiunta a quanto previsto dal primo comma dell'art. 3 del decreto
del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 686, i presidenti
delle giunte provinciali esercitano, ai sensi dell'art. 20, primo
comma, dello statuto, le funzioni spettanti alle autorità di
pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti, in ordine ai
provvedimenti di cui all'art. 19 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, che rientrano tra le materie di
competenza provinciale di cui al comma 1 [quindi, tra le altre, la
materia degli esercizi pubblici latamente intesa nei termini di cui
agli artt. 9 e 20 dello statuto di autonomia]».
L'art. 3, comma 3, d.P.R. n. 526/1987, conferma, quindi, la
circostanza per cui, una volta che per previsione statutaria le
materie assegnate alle regioni ordinarie dal medesimo art. 19, d.P.R.
n. 616/1977 citato rientrino nella sfera di competenza della
Provincia autonoma di Bolzano, il Presidente della Giunta esercita
nell'ambito delle medesime materie anche le funzioni di pubblica
sicurezza già esercitate dalla Autorità di Polizia, ciò che si
desume chiaramente, tra l'altro, dall'incipit della richiamata
disposizione di attuazione statutaria, laddove precisa che le
funzioni in oggetto sono esercitate dai presidenti delle province
autonome «In aggiunta a quanto previsto dal primo comma dell'art. 3
del decreto del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 686».
Non trova, dunque, applicazione tout court il criterio risolutivo del
conflitto di attribuzione individuato da codesta ecc.ma Corte nella
contrapposizione della nozione di «pubblica sicurezza» a quella di
«polizia amministrativa locale», criterio che ha condotto, in altri
giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad affermare la
legittimità di interventi statali in materie di competenza
regionale, poichè volti a salvaguardare l'ordine pubblico (C. cost.
nn. 407/2002; 290/2001), e che può essere applicato solo ove sia
possibile individuare - e non è il caso della Provincia di Bolzano -
una netta separazione tra i compiti di polizia amministrativa locale
e gli interventi di pubblica sicurezza, in quanto tesi alla
prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico (C.
cost. nn. 383/2005; 6/2004; 162/2004; 95/2005).
Occorre, invece, indagare intorno al fatto se gli interessi o i beni
pubblici che si mira a tutelare con l'esercizio dei predetti poteri
di pubblica sicurezza acquisiscano rilevanza esterna alla materia
«esercizi pubblici» ed attengano in modo diretto e rilevante l'ordine
pubblico, o se, invece, rientrino nell'ambito della materia di
competenza provinciale, delimitata non solo alla stregua dell'art. 9,
n. 7, che conserva all'Autorità statale di pubblica sicurezza i soli
poteri di vigilanza, ma anche ai sensi dell'art. 20 st., a norma del
quale il Presidente della provincia esercita le attribuzioni
spettanti all'autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi
vigenti in materia, tra l'altro, di esercizi pubblici, avvalendosi
anche degli organi di polizia statale, oltre che della polizia
locale.
È, dunque, necessario accertare se l'intervento del questore sia
giustificabile alla luce di sovraordinate ragioni di tutela
dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituiscano,
piuttosto, un'indebita erosione di competenze provinciali (C. cost.,
218/1988).
Il potere di sospensione esercitato dal questore è stato
dichiaratamente finalizzato ad evitare il ripetersi di situazioni di
disturbo connesse alla presenza, nei locali della sala da ballo o nei
suoi pressi, di individui alterati e quindi nella condizione di
turbare la quiete pubblica.
Deve rilevarsi che in precedenza anche il Presidente della provincia,
con nota datata 20 agosto 2007, aveva intimato alla titolare della
licenza di condurre l'esercizio attenendosi alla normativa vigente
(segnatamente la l.p. n. 58/1988, che impone al conduttore del
pubblico esercizio di garantire la quiete nello stesso, anche
richiedendo l'intervento degli organi di polizia e negando l'accesso
al locale a coloro che disturbano la quiete nell'esercizio).
Il decreto di sospensione adottato dal questore è, dunque,
espressione di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce
all'interno delle attribuzioni provinciali dirette ad amministrare,
in applicazione delle disposizioni statutarie e della normativa
vigente, la materia degli «esercizi pubblici» - come delimitata dagli
artt. 9, n. 7, 16 e 20 dello Statuto - senza toccare quegli interessi
ulteriori che è compito dello Stato curare attraverso la
preservazione dell'ordine pubblico.
Poichè, dunque, l'interesse primario che il potere di sospensione
della licenza mira a tutelare è quello al regolare e sicuro
svolgimento dell'attività del pubblico esercizio e poichè nella
relativa disciplina positiva applicabile non rilevano finalità
ulteriori in qualche modo connesse al mantenimento dell'ordine
pubblico, è evidente che l'esercizio dei poteri di sospensione della
licenza per la gestione della sala da ballo spetta unicamente al
Presidente della provincia.
Tale conclusione è tra l'altro confermata dalla circostanza che, in
virtù dell'art. 59, l.p. 58/1988, nel territorio provinciale, a
decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima legge, non
trova più applicazione l'art. 100, r.d. n. 773/1931. Appare quindi
indubbio che l'adozione da parte del questore del provvedimento di
sospensione della licenza in questa sede contestato ha concretato
un'evidente ed illegittima invasione delle prerogative provinciali e
merita di essere censurato.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di
Bolzano, imporre con proprio provvedimento la sospensione della
licenza di un esercizio pubblico, per i profili illustrati nel
presente ricorso attraverso l'emanazione del decreto n. 11 -
A/A.S./2007, del 28 settembre 2007, e per l'effetto annullare l'atto
impugnato nella sua interezza per violazione delle norme statutarie e
di attuazione statutaria citate in epigrafe.
Roma, addì 23 novembre 2007
Avv. Prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. Prof. Roland