1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 10 febbraio - 24 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riduzione di spesa per acquisti di beni e di servizi in ogni settore, in assenza di misure alternative adottate dalle Regioni - Modalita' di riparto del contributo alla finanza pubblica in ambiti di spesa e per importi da proporre in sede di autocoordinamento delle Regioni - Riduzione del complesso delle spese finali regionali, espresse in termini di competenza eurocompatibile. - Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89 - artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7; decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 42, comma 1. - (T-160065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 8, commi
4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23
giugno 2014, n. 89, nonchè dell'art. 42, comma 1, del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, promossi dalla Regione Veneto con ricorsi
notificati il 18 agosto 2014 e il 9-14 gennaio 2015, rispettivamente
depositati in cancelleria il 22 agosto 2014 ed il 16 gennaio 2015 ed
iscritti al n. 63 del registro ricorsi 2014 ed al n. 10 del registro
ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 18 agosto 2014
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e il 13 agosto 2014
presso l'Avvocatura generale dello Stato, poi depositato il 22 agosto
2014 (reg. ric. n. 63 del 2014), ha impugnato, tra gli altri, gli
artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la
giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 23 giugno 2014, n. 89.
1.1.- L'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, in
particolare, è censurato nella parte in cui impone, al comma 4, una
riduzione di spesa per acquisti di beni e di servizi, in ogni
settore, alle pubbliche amministrazioni indicate nell'art. 11, comma
1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della
disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni),
per un ammontare di 700 milioni di euro per il 2014 e di pari
importo, in ragione d'anno, a decorrere dal 2015. Il comma 6 del
medesimo art. 8 del d.l. n. 66 del 2014 rinvia alle modalità
indicate nel successivo art. 46 per la determinazione degli obiettivi
di riduzione di spesa e, al comma 10, consente l'adozione di misure
alternative di contenimento della spesa corrente, al fine di
conseguire risparmi comunque non inferiori agli importi indicati.
La ricorrente sottolinea che l'inciso «in ragione di anno»,
contenuto nel comma 4, deve intendersi nel senso che l'obiettivo
fissato per il 2014 e riferito a otto mesi (considerata la data di
entrata in vigore del d.l. n. 66 del 2014), deve essere rideterminato
in aumento percentuale per gli anni successivi, raggiungendo un
importo quasi doppio.
L'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, richiamato
dal comma 6 del citato art. 8, è impugnato, nella formulazione
vigente al momento della proposizione del ricorso, nella parte in
cui, al comma 6, stabilisce che le Regioni «assicurano un contributo
alla finanza pubblica pari a 500 milioni di euro per l'anno 2014 e di
750 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, in
ambiti di spesa e per importi proposti in sede di autocoordinamento
dalle regioni e province autonome medesime, tenendo anche conto del
rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE,
nonchè dell'incidenza degli acquisti centralizzati, da recepire con
Intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 31 maggio 2014, con riferimento all'anno 2014 ed entro il 31
ottobre 2014, con riferimento agli anni 2015 e seguenti. In assenza
di tale Intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, da adottarsi, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, entro 20 giorni dalla scadenza dei predetti
termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di spesa ed
attribuiti alle singoli regioni e Province autonome di Trento e
Bolzano, tenendo anche conto del Pil e della popolazione residente, e
sono eventualmente rideterminati i livelli di finanziamento degli
ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da
parte dello Stato».
L'art. 46, comma 7, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, è
impugnato nella parte in cui prevede che il complesso delle spese
finali, espresse in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna
Regione a statuto ordinario, di cui al comma 449-bis dell'art. 1
della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2013), è ridotto per ciascuno degli anni dal 2014 al 2017, tenendo
conto degli importi determinati ai sensi del comma 6.
La ricorrente censura il sistema così delineato, sotto diversi
profili.
In primo luogo, sostiene che il complesso delle citate
disposizioni imporrebbe un taglio «meramente lineare» alle spese per
acquisti di beni e servizi, in ogni settore e senza alcuna
distinzione qualitativa, attraverso una misura dal carattere
assolutamente generico, come tale idonea a ricomprendere sia la
«spesa cattiva» sia la «spesa buona».
La riduzione di spesa così imposta sarebbe potenzialmente idonea
ad interferire in ambiti inerenti a fondamentali diritti civili e
sociali (ad esempio, in materia di assistenza sociale, assegnata
costituzionalmente alla Regione) - settori nei quali lo Stato
dovrebbe invece svolgere la propria funzione di coordinamento
attraverso la determinazione, uniforme su tutto il territorio
nazionale, dei livelli essenziali delle prestazioni - anche a causa
della mancata indicazione di parametri idonei a consentire una
verifica della sostenibilità della riduzione, rispetto alla
erogazione dei relativi servizi. In assenza, in particolare, di un
riferimento a livelli standard di spesa efficiente, le disposizioni
si applicherebbero alla totalità delle Regioni, senza alcuna
considerazione dei livelli di spesa storica (e della relativa
appropriatezza) sostenuti dai singoli enti.
Secondo la ricorrente, inoltre, la previsione (art. 46, comma 6)
in base alla quale la distribuzione della riduzione è rimessa ad
un'intesa - per l'individuazione sia dell'importo che degli ambiti
sui quali la riduzione incide - non varrebbe a superare tali censure,
in quanto le disposizioni impugnate, più che un "coordinamento"
della finanza pubblica, concretizzerebbero misure di "contenimento"
prive, tuttavia, degli indispensabili elementi di razionalità,
efficacia e sostenibilità, con conseguente violazione: del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
determinandosi una diretta ricaduta sull'autonomia organizzativa
finanziaria regionale; dell'art. 117, terzo comma, Cost., essendo
indebitamente travalicata la funzione di coordinamento della finanza
pubblica; degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., essendo
incisa l'autonomia di spesa della Regione e, dunque, la relativa
funzione legislativa, da esercitare nel rispetto degli equilibri di
un quadro finanziario che verrebbe, invece, illegittimamente
alterato.
Un secondo profilo di censura concerne la natura asseritamente
permanente della riduzione di spesa, in quanto i risparmi contemplati
dal comma 4 dell'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
sono imposti anche per il futuro, annualmente, a decorrere dal 2015.
Tale previsione si porrebbe in contrasto con i principi espressi
dalla giurisprudenza costituzionale, che ha censurato analoghe misure
restrittive imposte senza termine finale, per violazione dell'art.
119 Cost. (sub specie di compressione dell'autonomia di spesa
regionale) e dell'art. 117, terzo comma, Cost. (per esorbitanza
rispetto alla fissazione di principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica).
La ricorrente rileva, sul punto, anche un difetto di
coordinamento tra il comma 4 del citato art. 8, che prevede il
carattere permanente dei tagli, e il successivo art. 46 del medesimo
d.l. n. 66 del 2014, come convertito, che, ai commi 6 e 7, fissa
obiettivi di risparmio per gli enti territoriali solo fino al 2017.
Non potrebbe infatti attribuirsi, essa sostiene, a queste ultime
disposizioni, di carattere meramente esecutivo, «la forza di
stabilire un termine all'applicabilità dello stesso comma 4
dell'art. 8».
Un terzo profilo di censura colpisce in particolare la
disciplina, dettata dal comma 6 dell'art. 46, relativa all'intesa da
raggiungere in sede di autocoordinamento regionale, in ordine alla
definizione del riparto degli importi e dei relativi ambiti di spesa.
Dando atto che, per il 2014, tale intesa è stata raggiunta in
data 29 maggio 2014, la ricorrente lamenta che, mentre tra i criteri
da assumere in sede di autocoordinamento tra le Regioni vengono in
considerazione i tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 16
febbraio 2011, n. 2011/7/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle
transazioni commerciali - rifusione), e l'incidenza degli acquisti
centralizzati, in caso di mancato raggiungimento dell'accordo,
invece, il riparto dei tagli e i relativi ambiti sono definiti con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto
anche del PIL regionale e della popolazione residente.
Secondo la ricorrente, tali ultimi due criteri non sarebbero
coerenti con lo scopo della norma, che consiste nel contenimento
della spesa regionale, con conseguente violazione degli artt. 119 e
120 Cost.: sarebbe, infatti, realizzato «un effetto perequativo
implicito, ma evidente», in contrasto, in particolare, con i
requisiti fissati dal terzo e dal quinto comma dell'art. 119 Cost. Si
addosserebbe, infatti, un maggiore onere a carico di Regioni che
presentino un PIL più elevato, con alterazione dei corretti criteri
costituzionali della perequazione. Il dato relativo al PIL, tuttavia,
sarebbe cosa ben diversa dalla capacità fiscale cui fa riferimento
l'art. 119 Cost., se solo si considera che vi sono elementi che - pur
concorrendo a determinare il PIL - tuttavia non rientrano
necessariamente, o nello stesso modo, nella dinamica impositiva.
In asserita analogia con quanto stigmatizzato nella sentenza n.
79 del 2014 della Corte costituzionale, le disposizioni censurate,
secondo la ricorrente, non conterrebbero alcun indice da cui possa
trarsi la conclusione che le risorse in tal modo acquisite siano
destinate ad un fondo perequativo indirizzato ai soli «territori con
minore capacità fiscale per abitante» (nel rispetto dell'art. 119,
terzo comma, Cost.), nè che esse siano finalizzate a fornire quelle
«risorse aggiuntive» che lo Stato (dal quale, peraltro, dovrebbero
provenire) destina esclusivamente a «determinate» Regioni per «scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni», ai sensi
dell'art. 119, quinto comma, Cost.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale, con memoria depositata il 18
settembre 2014, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile
o, comunque, infondato.
L'Avvocatura erariale assume che la modifica del Titolo V della
Costituzione avrebbe innovato il quadro dei rapporti tra Stato ed
autonomie territoriali, determinando il passaggio, in materia di
rapporti finanziari, da una finanza "derivata", basata su
trasferimenti dal centro verso la periferia, ad una finanza
"originaria", con il riconoscimento alle Regioni ed agli enti locali
di risorse autonome, secondo i principi di coordinamento della
finanza pubblica (e del sistema tributario), dettati dallo Stato, in
attuazione delle deleghe contenute nella legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), in materia di federalismo
fiscale.
Secondo la difesa statale, uno dei punti qualificanti della nuova
disciplina sarebbe costituito dal graduale superamento del criterio
della spesa "storica" (secondo il quale i trasferimenti statali sono
proporzionali alla spesa sostenuta nel passato dagli enti
territoriali), sostituito da quello del fabbisogno standard, diretto
ad identificare il costo efficiente di un servizio, da assumere come
parametro al quale rapportare le risorse finanziarie autonome.
Dopo aver sottolineato la necessaria osservanza, da parte delle
autonomie speciali, dei principi introdotti dal nuovo art. 119 Cost.,
l'Avvocatura erariale ha sottolineato l'esistenza di istanze di
coordinamento finanziario inderogabili anche da parte delle autonomie
speciali.
L'Avvocatura statale ha, infine, rilevato che l'art. 116, terzo
comma, Cost., nel prevedere la possibilità per le Regioni a statuto
ordinario di acquisire forme e condizioni ulteriori di autonomia,
avrebbe individuato nel successivo art. 119 Cost. un limite espresso
a tale processo, proprio per contenere la finanza delle autonomie
regionali.
1.3.- Con memoria depositata in data 10 novembre 2015, la Regione
Veneto ha chiesto di valutare l'ammissibilità dell'atto di
costituzione dell'Avvocatura generale dello Stato, in quanto la
relativa memoria, dopo aver correttamente indicato in epigrafe il
ricorso e le norme impugnate, conterrebbe una motivazione non
pertinente rispetto all'oggetto dell'impugnativa.
Secondo la difesa regionale, infatti, la memoria di costituzione
sarebbe incentrata esclusivamente sull'applicabilità alle Regioni ad
autonomia speciale dei principi di coordinamento della finanza
pubblica, senza alcuna argomentazione spesa per contrastare le
censure mosse dalla Regione Veneto.
1.4.- Con memoria depositata in data 10 novembre 2015,
l'Avvocatura erariale ha integrato le difese spiegate nell'atto di
costituzione, insistendo per la declaratoria di inammissibilità o,
comunque, di infondatezza del ricorso.
Con riferimento agli impugnati artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46,
commi 6 e 7, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, ha dedotto la
genericità - e, dunque, l'inammissibilità - delle censure avanzate
contro i cosiddetti «tagli lineari», richiamando la giurisprudenza
costituzionale che impone al deducente un onere di specifica
dimostrazione dell'impossibilità di adempiere alle proprie funzioni
in conseguenza della riduzione delle disponibilità finanziarie
regionali.
Nel contestare i rilievi mossi dalla ricorrente avverso il
riferimento ai criteri del PIL regionale e della popolazione
residente, utilizzati dall'art. 46, comma 6, per fissare l'entità
del contributo gravante sulle singole Regioni nel caso di mancato
raggiungimento di un'intesa in sede di autocoordinamento regionale,
l'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto l'inconferenza dei
principi espressi dalla sentenza n. 79 del 2014, richiamata dalla
ricorrente a sostegno delle proprie censure: quella pronuncia,
ricorda la difesa statale, avrebbe infatti ad oggetto una norma che
determinava la riduzione delle risorse spettanti alle Regioni in
misura proporzionale alle spese sostenute per i consumi intermedi,
realizzando un effetto perequativo implicito, in contrasto con il
terzo comma dell'art. 119 Cost. - nella parte in cui prevede che la
legge dello Stato istituisce un fondo perequativo per i territori con
minore capacità fiscale per abitante - stante l'assenza di una
diretta correlazione tra le spese per consumi intermedi e la
capacità fiscale delle singole Regioni.
L'utilizzo, da parte della norma impugnata, di un diverso
criterio, quale quello del PIL regionale e della popolazione
residente, dimostrerebbe, appunto, l'inconferenza del richiamo alla
citata sentenza. Si tratterebbe, infatti, di un indice del tutto
diverso da quello della spesa per consumi intermedi, tale da non
determinare alcun (incostituzionale) effetto perequativo implicito,
«posto che la disposizione in oggetto si limita ad imporre in capo
alle amministrazioni regionali un contributo alla finanza pubblica,
realizzato attraverso una riduzione della spesa per l'acquisto di
beni e servizi, senza che venga in alcun modo preso in considerazione
il tema dei trasferimenti dovuti dallo Stato alle Regioni».
1.5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato memoria, in data 18 gennaio 2016, insistendo per
l'accoglimento del ricorso.
In primo luogo ha dato conto delle modifiche medio tempore
intervenute sui commi 6 e 7 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, rappresentando di aver già provveduto ad autonoma
impugnativa.
In secondo luogo, ha dedotto che tali modifiche non farebbero
venir meno l'interesse alla pronuncia della Corte sul ricorso
originariamente proposto; così come priva di rilevanza, allo stesso
fine, dovrebbe considerarsi l'intesa raggiunta in data 29 maggio 2014
in sede di Conferenza Stato-Regioni, sul riparto della riduzione di
500 milioni di euro per l'anno 2014.
Ha, inoltre, arricchito le argomentazioni già esposte nel
ricorso, deducendo che l'applicazione dei criteri previsti dal comma
6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito (PIL
regionale e popolazione residente), per il caso di mancato
raggiungimento dell'intesa - in sede di autocoordinamento regionale -
sugli importi e sugli ambiti dei tagli alla spesa, indebolirebbe la
posizione "contrattuale" delle Regioni con un PIL più elevato, in
quanto la norma non escluderebbe che quest'ultimo possa essere
utilizzato dal Governo, in via sostitutiva, come criterio
«decisamente prevalente»: in tal modo, le Regioni con un PIL più
elevato, risultando in tesi esposte - in caso di mancata intesa - al
rischio di un maggiore impatto della riduzione, si troverebbero
indebolite rispetto alla possibilità di contrastare le pretese
avanzate dalle Regioni con un PIL più ridotto, che potrebbero invece
imporre, in sede di autocoordinamento, una ripartizione a loro più
favorevole.
Ha quindi dedotto che l'irrazionalità di tale criterio
emergerebbe da quattro ordini di considerazioni: a) le Regioni con un
PIL più elevato sarebbero anche quelle più efficienti sul lato
della spesa pubblica e, nonostante ciò, sarebbero le più esposte
alla riduzione; ciò renderebbe palese come sia stata travalicata la
logica costituzionale sottesa alla funzione statale di coordinamento
della spesa pubblica, che dovrebbe essere diretta a contenere
innanzitutto la spesa «cattiva», per non premiare, del tutto
indebitamente, le realtà regionali inefficienti, confermandole nella
propria condizione, penalizzando, invece, quelle rivelatesi virtuose,
grazie all'esercizio in termini responsabili della propria autonomia;
b) il criterio del PIL regionale sarebbe profondamente diverso da
quello della capacità fiscale, previsto come unico criterio
perequativo ordinario tra le autonomie territoriali, ai sensi
dell'art. 119, terzo comma, Cost., consistente nel gettito
standardizzato dei tributi di competenza regionale; c) il PIL
regionale non si tradurrebbe automaticamente in una disponibilità di
risorse a livello regionale, sicchè, a parità di sforzo fiscale,
non sarebbe dimostrato che una Regione "povera" in termini di PIL
disponga di risorse regionali inferiori, e viceversa; d) dai dati
emergenti dai rapporti annuali della Ragioneria generale dello Stato,
anzi, risulterebbe l'esatto contrario, tanto che per l'anno 2013
(ultimo anno di elaborazione disponibile), la spesa finale per
abitante, nelle Regioni assunte come benchmark per la spesa sanitaria
efficiente, sarebbe risultata inferiore a tutte le altre.
La ricorrente ha ricordato che il cumulo dei tagli imposti alle
Regioni ha determinato una riduzione del 38,5% della spesa primaria
per il periodo 2009-2012, cui debbono aggiungersi gli effetti delle
manovre finanziarie per gli anni 2013 e 2014, in un contesto in cui
il tetto di spesa del patto di stabilità è stato ridotto di circa
il 43,8% nel quadriennio 2010-2013 e di un ulteriore 3,5% per il
2014.
Ciò posto, ha richiamato quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 188 del 2015, sui criteri che devono
reggere la riduzione delle risorse regionali, per non rendere
impossibile lo svolgimento delle funzioni affidate a tali enti, in
mancanza di una razionalizzazione di queste ultime: il taglio
imposto, osserva la ricorrente, sarebbe infatti destinato ad incidere
su fondamentali diritti sociali - in ambiti in cui lo Stato non ha
determinato i livelli essenziali delle prestazioni - senza indicare
alcun parametro idoneo a consentire una verifica di sostenibilità
delle riduzioni di spesa imposte, rispetto all'erogazione dei
relativi servizi.
2.- Con un secondo ricorso, notificato il 9-14 gennaio 2015
presso l'Avvocatura generale dello Stato e, in pari data, presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, poi depositato il 16 gennaio
2015 (reg. ric. n. 10 del 2015), la Regione Veneto ha impugnato, tra
gli altri, l'art. 42, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164.
2.1.- La ricorrente censura l'indicata disposizione per
violazione degli artt. 3, 77 Cost. - la cui violazione ridonderebbe
sulla sfera costituzionalmente garantita alla Regione dagli artt.
117, terzo e quarto comma, e 119 Cost. - nonchè dell'art. 117, terzo
comma, Cost. e del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost., perchè essa ha anticipato, dal 31 ottobre al 31 (rectius:
30) settembre 2014, il termine originariamente previsto per l'intesa
da raggiungere in sede di autocoordinamento regionale, per decidere
il riparto del contributo alla finanza pubblica delle Regioni a
statuto ordinario, già disposto dall'art. 46, commi 6 e 7, del d.l.
n. 66 del 2014, come convertito (e già autonomamente impugnato con
il ricorso iscritto al n. 63 reg. ric. del 2014).
A giudizio della ricorrente, tale anticipazione, operata da una
norma entrata in vigore il 13 settembre 2014, senza che ricorresse
«alcun reale presupposto di necessità e urgenza», sarebbe arbitraria
ed irragionevole, perchè avrebbe reso, di fatto, impossibile il
raggiungimento di una delicata intesa diretta ad evitare, attraverso
l'autocoordinamento regionale, l'applicazione del criterio di riparto
fondato sul PIL regionale e sulla popolazione residente, previsto dal
comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
particolarmente penalizzante per la Regione Veneto.
La ricorrente ha richiamato la giurisprudenza costituzionale
secondo cui costituisce motivo di illegittimità costituzionale la
predeterminazione di un termine irragionevolmente breve. Tale
giurisprudenza, essa asserisce, si attaglierebbe al caso in esame,
caratterizzato dall'improvvisa riduzione di trenta giorni del termine
originariamente fissato, al solo presumibile scopo di consentire al
Governo di presentare, già in sede disegno di legge di stabilità
per il 2015 (effettivamente presentato in data 23 ottobre 2014), una
piena contabilizzazione della riduzione di spesa relativa all'anno
2015.
Ne risulterebbe il contrasto con un corretto e leale esercizio
della funzione di coordinamento della finanza pubblica (ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.), nonchè con gli artt. 3 e 77
Cost. - la cui violazione ridonderebbe sulla sfera costituzionalmente
garantita alla Regione dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119
Cost., riflettendosi sul livello di finanziamento delle funzioni
regionali - oltre che con il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
2.2.- Con memoria depositata il 23 febbraio 2015, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile.
Secondo la difesa statale, infatti, la censura avanzata dalla
ricorrente non concernerebbe l'invasione della competenza regionale,
intesa come menomazione della relativa sfera di attribuzioni da parte
della legge statale.
L'Avvocatura statale ha inoltre richiamato la sentenza n. 249 del
2009, secondo cui i meri inconvenienti di fatto derivanti
dall'applicazione delle norme denunciate non sarebbero sufficienti a
determinare la lesione delle competenze regionali.
2.3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
A fronte dell'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello
Stato, la Regione Veneto ha ribadito la ridondanza della censura,
fondata sulla violazione del principio di ragionevolezza, di cui
all'art. 3 Cost., sulle competenze regionali stabilite dalla
Costituzione. La disposizione impugnata, nella parte in cui ha
ridotto il termine concesso per la stipula dell'intesa in sede di
autocoordinamento tra le Regioni, avrebbe infatti determinato un
«effetto conformativo sulle potestà regionali», risultando «lesiva
della condizione giuridica delle Regioni».
Il fatto che l'intesa sia stata «faticosamente» raggiunta in data
26 febbraio 2015 (in ogni caso, senza il consenso della Regione
Veneto) nell'ambito dell'ulteriore riduzione disposta dalla legge di
stabilità per il 2015, non farebbe venire meno, a giudizio della
ricorrente, l'interesse ad ottenere una pronuncia da parte della
Corte.
Secondo la ricorrente, infine, non assumerebbero alcun rilievo le
argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato «in relazione al
secondo profilo censurato nel ricorso», concernente il nuovo obbligo
imposto dal comma 7-ter dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito - aggiunto dall'art. 42, comma 1, seconda parte, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito - di attestare l'effettuazione delle
spese di cui al precedente comma 7-bis, nell'ambito della
certificazione del patto di stabilità 2014, accompagnato dalla
previsione che, qualora non risultino integralmente realizzate, esse
siano versate al bilancio dello Stato per la quota corrispondente.
Ciò perchè si tratterebbe di obbligo non concordato nell'intesa
raggiunta in data 29 maggio 2014.
Sarebbe sussistente, infatti, la lamentata violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., poichè verrebbero in
rilievo spese che la Regione può effettuare entro l'anno, ma solo a
condizione che il Governo provveda in tempi utili all'erogazione
delle relative risorse: a tale proposito viene richiamato il
principio espresso dalla Corte nella sentenza n. 272 del 2015,
sull'illegittimità di una previsione sanzionatoria per inadempienze
dipendenti dal mancato trasferimento di risorse da parte di altri
soggetti, oltre che quello espresso nella sentenza n. 79 del 2014,
sull'illegittimità dell'obbligo di restituzione di risorse già
acquisite, che vengono assicurate al bilancio dello Stato senza
alcuna indicazione circa la loro destinazione.
2.4.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria, in cui ha insistito per la declaratoria di inammissibilità
del ricorso, per difetto di ridondanza, sulle competenze regionali,
delle censure fondate su parametri estranei al Titolo V della
Costituzione.
La difesa statale ha, inoltre, sottolineato che il termine
fissato dalla norma impugnata, pur ridotto, non presenterebbe
carattere perentorio, non essendo preclusa la possibilità di
raggiungere un'intesa tra Stato e Regioni anche in data successiva a
quella stabilita dalla legge.
Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che, in data 26 febbraio 2015,
nell'ambito della Conferenza Stato-Regioni, è stata appunto
raggiunta l'intesa volta a definire le modalità con le quali le
Regioni a statuto ordinario devono raggiungere gli obiettivi di
finanza pubblica per il 2015, comprensivi, tra gli altri, di quelli
fissati dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, per un ammontare di 750 milioni di euro. L'accordo
prevede il rinvio a successive intese, da raggiungere entro il 31
gennaio di ciascun anno, per la definizione delle modalità di
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica fissati per gli
anni dal 2016 al 2018. Ne conseguirebbe l'infondatezza delle
doglianze regionali circa la violazione del principio di leale
collaborazione.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto, con ricorso iscritto al reg. ric. n. 63
del 2014, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale delle disposizioni di cui agli artt. 8, commi 4, 6 e
10, e 46, commi 6 e 7, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23
giugno 2014, n. 89. Con un secondo ricorso, iscritto al reg. ric. n.
10 del 2015, la medesima Regione ha impugnato l'art. 42, comma 1, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
L'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, è censurato
nella parte in cui impone, al comma 4, una riduzione di spesa per
acquisti di beni e di servizi, in ogni settore, alle pubbliche
amministrazioni indicate nell'art. 11, comma 1, del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina
riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), per un
ammontare di 700 milioni di euro per il 2014 e di pari importo, in
ragione d'anno, a decorrere dal 2015. Il comma 6 dello stesso
articolo rinvia alle modalità indicate nel successivo art. 46 per la
determinazione degli obiettivi di riduzione di spesa e, al comma 10,
consente l'adozione di misure alternative di contenimento della spesa
corrente, al fine di conseguire risparmi comunque non inferiori agli
importi indicati.
L'art. 46, richiamato dal comma 6 dell'art. 8, è impugnato nella
parte in cui, al comma 6, stabilisce le modalità di riparto del
contributo alla finanza pubblica delle Regioni, di cui fissa le
entità (pari a 500 milioni di euro per il 2014 ed a 750 milioni di
euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017), in ambiti di spesa e
per importi che devono essere proposti, in sede di autocoordinamento,
dalle Regioni medesime, tenendo anche conto del rispetto dei tempi di
pagamento stabiliti dalla direttiva 16 febbraio 2011, n. 2011/7/UE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta
contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali -
rifusione), nonchè dell'incidenza degli acquisti centralizzati. La
disposizione prevede che le proposte scaturite in sede di
autocoordinamento siano recepite con intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 maggio 2014, con
riferimento all'anno 2014, ed entro il 31 ottobre 2014, con
riferimento agli anni 2015 e seguenti. In assenza di tale intesa nei
termini previsti, gli importi ricordati possono essere assegnati, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ad ambiti di spesa
attribuiti alle singole Regioni anche in base al PIL regionale ed
alla popolazione residente.
Il comma 7 del citato art. 46 è impugnato nella parte in cui
prevede che il complesso delle spese finali, espresse in termini di
competenza eurocompatibile di ciascuna Regione a statuto ordinario,
di cui al comma 449-bis dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n.
228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), sia ridotto, per
ciascuno degli anni dal 2014 al 2017, tenendo conto degli importi
determinati ai sensi del comma 6.
La ricorrente censura il sistema così delineato, sotto diversi
profili.
In primo luogo, assume che il complesso delle norme ricordate
imporrebbe un taglio «meramente lineare» alle spese per acquisti di
beni e servizi, in ogni settore e senza alcuna distinzione
qualitativa. Si sarebbe in presenza di una misura di carattere
generico, interferente anche in ambiti attinenti a fondamentali
diritti civili e sociali (è fatto l'esempio dell'assistenza sociale,
materia costituzionalmente assegnata alla Regione), priva di
riferimenti a parametri idonei a consentire una verifica della
sostenibilità della riduzione di spesa rispetto alla erogazione dei
corrispondenti servizi da parte regionale.
Secondo la ricorrente, nonostante la previsione di un'intesa -
per l'individuazione sia dell'importo che degli ambiti di spesa - le
disposizioni impugnate, più che un "coordinamento" della finanza
pubblica, concretizzerebbero misure di "contenimento" prive,
tuttavia, degli indispensabili elementi di razionalità, di efficacia
e di sostenibilità. Di qui, la prospettata violazione: del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, con una
diretta ricaduta sull'autonomia organizzativa finanziaria regionale;
dell'art. 117, terzo comma, Cost., essendo indebitamente travalicata
la funzione di coordinamento della finanza pubblica; degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost., essendo indebitamente incisa
l'autonomia di spesa della Regione e, dunque, la relativa funzione
legislativa, da esercitare nel rispetto degli equilibri di un quadro
finanziario che verrebbe illegittimamente alterato.
Un secondo profilo di censura concerne la natura asseritamente
permanente della riduzione di spesa, in quanto i risparmi contemplati
dal comma 4 del ricordato art. 8 sarebbero imposti anche per il
futuro, annualmente, a decorrere dal 2015.
Un terzo profilo riguarda la disciplina dell'intesa, da
raggiungere in sede di autocoordinamento tra le Regioni, per la
definizione del riparto degli importi e degli ambiti sui quali la
riduzione incide. È, in particolare, censurata la parte di
disposizione in cui si prevede che, in caso di mancato raggiungimento
dell'accordo, il riparto dei tagli e i relativi ambiti sono definiti
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo conto
anche del PIL regionale e della popolazione residente. Secondo la
ricorrente, applicando tali criteri, verrebbe realizzato «un effetto
perequativo implicito, ma evidente», in contrasto con i requisiti
fissati dal terzo e dal quinto comma dell'art. 119 Cost. e dall'art.
120 Cost. Infatti, si addosserebbe un maggiore onere a carico delle
Regioni con un PIL più elevato, con alterazione dei corretti criteri
costituzionali della perequazione. In particolare, non sarebbe
prevista, come invece richiesto dall'art. 119 Cost., alcuna
destinazione delle risorse, così acquisite, ad un fondo perequativo
indirizzato ai soli «territori con minore capacità fiscale per
abitante» (terzo comma del citato articolo), nè alcuna
finalizzazione delle stesse a fornire quelle «risorse aggiuntive» che
lo Stato (dal quale, peraltro, le risorse dovrebbero provenire)
avrebbe l'obbligo di destinare esclusivamente a «determinate»
Regioni, per «scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni» (quinto comma dell'art. 119 Cost.).
Con un secondo ricorso, iscritto al reg. ric. n. 10 del 2015, la
Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri, l'art. 42, comma 1, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, per violazione degli artt. 3,
77 Cost. - la cui violazione ridonderebbe sulla sfera
costituzionalmente garantita alla Regione dagli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 119 Cost. - nonchè dell'art. 117, terzo comma, Cost.
e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. La
disposizione è censurata nella parte in cui anticipa, in relazione
al contributo alla finanza pubblica delle Regioni a statuto ordinario
già disposto dall'art. 46, commi 6 e 7, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, dal 31 ottobre al 31 (rectius: 30) settembre 2014,
il termine originariamente previsto per l'intesa da raggiungere, in
sede di autocoordinamento regionale, in ordine al riparto degli
importi indicati dalle norme ricordate nonchè agli ambiti sui quali
incide la riduzione di spesa. Attraverso tale anticipazione, il
termine sarebbe stato reso irragionevolmente breve, in assenza,
peraltro, di «alcun reale presupposto di necessità e urgenza».
2.- I due ricorsi vertono su disposizioni intimamente connesse ed
avanzano censure strettamente collegate tra loro. Ai fini di una
decisione congiunta, è perciò opportuna la riunione dei relativi
giudizi, mentre resta riservata a separate pronunce la decisione
delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate con i
medesimi ricorsi.
3.- Va rilevato, in via preliminare, che una delle disposizioni
censurate è stata modificata in pendenza dei giudizi.
In particolare, il comma 6 dell'art. 46 del d.l. 66 del 2014,
come convertito, modificato dall'art. 42, comma 1, del d.l. n. 133
del 2014, come convertito (pure impugnato nel presente giudizio), è
stato ulteriormente inciso dal comma 398, lettere a), b) e c),
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2015). Tale modifica è oggetto di ricorso proposto dalla
Regione Veneto, distinto e successivo a quello ora in esame. Lo
scrutinio di questa Corte deve pertanto limitarsi al contenuto
precettivo dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014 (nella
versione originaria e in quella modificata dall'art. 42, comma 1, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito), senza necessità di valutare
il trasferimento delle attuali questioni di legittimità
costituzionale alla modifica normativa sopravvenuta (da ultimo,
sentenze n. 40 del 2016, n. 239 e n. 77 del 2015).
Un'ulteriore modifica del citato comma 6 dell'art. 46 è stata
operata con il comma 681 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n.
208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2016), che ha esteso al
2019 l'orizzonte temporale del contributo alla finanza pubblica
imposto con la disposizione di cui si discute.
Tale ultima modifica non risulta, allo stato, impugnata
autonomamente dalla Regione Veneto, sicchè deve essere verificata la
necessità del trasferimento delle relative questioni di legittimità
costituzionale.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che, in caso di ius
superveniens, la questione di legittimità costituzionale deve essere
trasferita quando la disposizione impugnata sia stata modificata
marginalmente (sentenza n. 30 del 2012), senza che ne sia conseguita
l'alterazione della sua portata precettiva (sentenza n. 193 del 2012)
e la modifica risulti comunque orientata in senso non satisfattivo
alle richieste della ricorrente (da ultimo, sentenze n. 40 del 2016,
n. 155 e n. 46 del 2015).
In definitiva, se dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia
desumibile una norma sostanzialmente coincidente con quella
impugnata, la questione - in forza del principio di effettività
della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in via d'azione -
deve intendersi trasferita sulla nuova norma (sentenza n. 326 del
2010 e, nello stesso senso, da ultimo, sentenze n. 40 del 2016, n.
155, n. 77 e n. 46 del 2015).
Se, invece, a seguito della modifica, la norma appaia dotata «di
un contenuto radicalmente innovativo rispetto alla norma originaria»
(sentenza n. 219 del 2013), si deve concludere per la portata
innovativa della modifica stessa, che va impugnata con autonomo
ricorso, poichè il trasferimento «supplirebbe impropriamente
all'onere di impugnazione» (sentenze n. 40 del 2016, n. 17 del 2015,
n. 138 del 2014, n. 300 e n. 32 del 2012).
Nel caso in esame, la modifica non è certamente satisfattiva per
la ricorrente, ma non presenta carattere marginale, determinando sia
una diversa portata precettiva della disposizione modificata, sia
un'autonoma incisione sugli interessi della ricorrente.
Non può, infatti, dubitarsi che in tal senso sia da valutare
l'estensione di un anno del concorso alla finanza pubblica imposto
con il comma 6 dell'art. 46 di cui si discute.
L'autonomia precettiva di una disposizione che estende il confine
temporale di misure finanziarie comporta l'onere di separata
impugnativa (così, da ultimo, sentenza n. 40 del 2016). A tale
onere, gravante sulle parti, supplirebbe invece impropriamente il
trasferimento delle questioni, che, perciò, devono restare limitate
al contenuto precettivo originario del comma 6 dell'art. 46 del d.l.
n. 66 del 2014, come convertito.
Quanto al comma 7 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, esso è
stato abrogato dal comma 399 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014,
ma la norma ha trovato applicazione per l'anno 2014, in seguito
all'intesa sancita in data 29 maggio 2014: conformemente alla
costante giurisprudenza di questa Corte, non può pertanto
dichiararsi, sul punto, la cessazione della materia del contendere
(ex plurimis, e da ultimo, sentenze n. 250, n. 189, n. 149, n. 140,
n. 16 e n. 8 del 2015).
4.- Ancora in via preliminare, vanno esaminate le eccezioni
sollevate dalle parti o rilevabili d'ufficio.
4.1.- Con memoria depositata in data 10 novembre 2015, la Regione
Veneto ha chiesto di valutare l'ammissibilità della costituzione
dell'Avvocatura generale dello Stato nel giudizio iscritto al n. 63
reg. ric. del 2014, in quanto la relativa memoria, dopo aver
correttamente indicato in epigrafe il ricorso e le norme impugnate,
conterrebbe argomenti del tutto non pertinenti rispetto all'oggetto
dell'impugnativa.
Secondo la difesa regionale, la memoria di costituzione sarebbe
incentrata esclusivamente sull'applicabilità alle Regioni ad
autonomia speciale (quale certamente non è la ricorrente) dei
principi di coordinamento della finanza pubblica, senza che alcuna
ragione sia spesa per contrastare le effettive censure mosse dalla
ricorrente Regione Veneto.
L'eccezione non è fondata.
L'eventuale inconferenza degli argomenti spesi rispetto al
contenuto del ricorso può, al limite, minare l'efficacia difensiva
della memoria di costituzione. L'ammissibilità di quest'ultima,
tuttavia, resta ancorata esclusivamente al rispetto del termine
imposto per il deposito in cancelleria dall'art. 19, comma 3, delle
norme integrative per i giudizi innanzi alla Corte costituzionale, il
quale, nella specie, risulta osservato. Nè la lamentata inconferenza
lede il diritto al contraddittorio della parte ricorrente, che, fino
al ventesimo giorno libero prima dell'udienza, ben può presentare
memorie illustrative: ciò, nel caso di specie, è effettivamente
avvenuto, con il deposito di memoria integrativa in data 18 gennaio
2016.
4.2.- Con riferimento al ricorso iscritto al reg. ric. n. 63 del
2014, la difesa statale ha dedotto la genericità - e, dunque,
l'inammissibilità - delle censure avanzate contro gli asseriti
«tagli lineari», richiamando la giurisprudenza costituzionale (in
particolare la sentenza n. 26 del 2014) che impone alle Regioni un
onere di specifica dimostrazione dell'impossibilità di esercitare le
proprie funzioni, in conseguenza della riduzione delle disponibilità
finanziarie.
Anche tale eccezione non è fondata.
Un eventuale difetto di prova nel senso indicato, infatti,
comporterebbe, semmai, l'infondatezza del ricorso (tra le più
recenti, sentenze n. 250, n. 239 e n. 89 del 2015) e non la sua
inammissibilità.
4.3.- Con riferimento al ricorso iscritto al reg. ric. n. 10 del
2015, la difesa statale ha chiesto che esso sia dichiarato
inammissibile, in quanto le censure avanzate dalla ricorrente non
concernerebbero l'invasione della competenza regionale, intesa come
menomazione della relativa sfera di attribuzioni da parte della legge
statale.
Considerata la connessione tra i due ricorsi, qui riuniti e
decisi congiuntamente, tale eccezione va esaminata dopo la verifica
d'ufficio dei presupposti di ammissibilità delle censure fondate su
parametri estranei al Titolo V della Costituzione, pure avanzate nel
primo ricorso, iscritto al reg. ric. n. 63 del 2014.
Secondo il costante indirizzo di questa Corte (tra le ultime, ex
plurimis, sentenza n. 218 del 2015), «le Regioni possono evocare
parametri di legittimità diversi da quelli che sovrintendono al
riparto di attribuzioni solo quando la violazione denunciata sia
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e n. 199 del
2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili
di una possibile ridondanza della predetta violazione sul riparto di
competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria indicazione
della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione» (nello stesso senso, le sentenze n. 29
del 2016, n. 251, n. 189, n. 153, n. 140, n. 89 e n. 13 del 2015).
Orbene, nel ricorso iscritto al reg. ric. n. 63 del 2014, la
Regione Veneto ha sostenuto l'irragionevolezza delle misure imposte
dagli artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7, del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, deducendone «una diretta ricaduta
sull'autonomia regionale, che risulta limitata nella propria
capacità organizzativa e finanziaria». Ed ha anche indicato una
propria specifica funzione ostacolata dai «tagli lineari» censurati,
individuata nell'assistenza sociale.
Peraltro, con la memoria depositata in data 18 gennaio 2016, la
Regione Veneto ha indicato ulteriori ambiti - quali la sistemazione
degli edifici scolastici ed i sussidi per garantire il diritto allo
studio, rientranti nelle proprie attribuzioni costituzionali - nei
quali la spesa prevista nel proprio bilancio si sarebbe più che
dimezzata dal 2014 al 2015. Ciò sarebbe effetto delle riduzioni
imposte dalle manovre finanziarie succedutesi nel tempo, rispetto
alle quali le norme impugnate costituirebbero uno degli ultimi
tasselli. Ha, inoltre, sottolineato che le norme censurate sarebbero
state approvate senza alcuna previa verifica di sostenibilità per
quelle Regioni che hanno da tempo adottato misure di contenimento
della spesa, già riducendola a livelli non ulteriormente
comprimibili.
Può, dunque, ritenersi assolto l'onere di necessaria
indicazione, non solo della specifica competenza regionale
asseritamente offesa, ma anche delle ragioni della lesione lamentata.
Con il secondo ricorso, iscritto al reg. ric. n. 10 del 2015, la
Regione Veneto ha censurato la repentina riduzione del termine per il
raggiungimento di un'intesa che avrebbe evitato l'applicazione di
criteri di riparto ritenuti per essa particolarmente penalizzanti. Ha
perciò dedotto la violazione degli artt. 3 e 77 Cost., che
ridonderebbe sulla sfera costituzionalmente garantita alla Regione
dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., «riflettendosi
sul livello di finanziamento delle funzioni regionali».
Con riferimento all'asserita violazione dell'art. 3 Cost., può
dirsi sufficientemente argomentata la ridondanza della lamentata
violazione sulla sfera delle competenze regionali. Assume la
ricorrente, infatti, che la repentina ed unilaterale riduzione del
termine per la conclusione dell'intesa avrebbe reso impossibile, di
fatto, il raggiungimento di un accordo diretto ad evitare, attraverso
l'autocoordinamento regionale, l'applicazione dei criteri
"sussidiari" di riparto stabiliti dall'art. 46, comma 6, del d.l. n.
66 del 2014, come convertito.
La stessa motivazione, invece, in quanto riferita alla
prospettata violazione dell'art. 77 Cost. non è idonea a superare
l'esame preliminare di ammissibilità. Il parametro da ultimo
richiamato, infatti, è evocato, per le parti che qui interessano,
con un laconico - e perciò del tutto insufficiente - riferimento
all'asserita carenza di «alcun reale presupposto di necessità e
urgenza» a sostegno dell'intervento normativo del Governo.
Limitatamente a tale profilo di censura, dunque, l'eccezione di
inammissibilità prospettata dalla difesa statale deve essere
accolta.
4.4.- Sempre in via preliminare, con riferimento al ricorso
iscritto al reg. ric. n. 10 del 2015, va rilevato che la ricorrente,
dopo aver enunciato i motivi a fondamento dell'impugnativa per
violazione degli artt. 3 e 77 Cost., si è limitata ad affermare, per
argomentare la prospettata violazione anche dell'art. 117, terzo
comma, Cost., che la disposizione censurata si pone in contrasto «con
un corretto e leale esercizio della funzione di coordinamento della
finanza pubblica», senza in alcun modo specificarne le ragioni.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, i termini
delle questioni di legittimità costituzionale debbono essere ben
identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni
impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimità
costituzionale (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 40 e n. 3
del 2016, n. 273, n. 176 e n. 131 del 2015). Si è, infatti, più
volte chiarito che l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento
della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale si pone
in termini perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via
principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale (ex
plurimis, sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 142, n. 82 e n. 32 del
2015).
Ne deriva l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale sollevata con riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
4.5.- Va infine rilevato, ancora in via preliminare, che, con
memoria depositata in data 18 gennaio 2016 (nel giudizio iscritto al
reg. ric. n. 10 del 2015), la ricorrente ha illustrato un asserito
«secondo profilo censurato nel ricorso», in realtà non presente
nelle proprie originarie prospettazioni.
Tale nuovo profilo - incentrato sulla violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. - si riferisce al nuovo
obbligo imposto dal comma 7-ter dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito - aggiunto dall'art. 42, comma 1, seconda parte, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito - di attestare l'effettuazione
delle spese di cui al precedente comma 7-bis, nell'ambito della
certificazione del patto di stabilità 2014, accompagnato dalla
previsione che, qualora non risultino integralmente realizzate, esse
siano versate al bilancio dello Stato per la quota corrispondente.
In realtà, il ricorso originario è limitato all'impugnativa
dell'art. 42, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, nella sola parte in cui ha previsto, per l'anno 2014, la
riduzione repentina di trenta giorni del termine originariamente
fissato per il raggiungimento dell'intesa tra le Regioni.
La censura relativa all'art. 42, comma 1, seconda parte, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito, viene introdotta, in questo
giudizio, solo con la memoria del 18 gennaio 2016, determinando così
un inammissibile ampliamento del thema decidendum.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di costituzionalità in via principale è limitato ai
parametri e alle questioni indicate nel ricorso introduttivo. La
parte ricorrente non può introdurre nuove censure dopo l'esaurimento
del termine perentorio assegnato per impugnare in via principale le
leggi (da ultimo, sentenza n. 153 del 2015), e quindi non può nè
modificare nè integrare la domanda iniziale, dopo il decorso del
termine di decadenza per la proposizione del ricorso, con memorie
depositate in prossimità dell'udienza (sentenze n. 108 del 2012, n.
169 del 2010, n. 298 del 2009 e n. 229 del 2001).
5.- Nel merito, vanno decise, anzitutto, le questioni sollevate -
in riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119, terzo e
quinto comma, Cost., e al principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost. - con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 63 del
2014, aventi ad oggetto gli artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46, commi 6 e
7, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito.
5.1.- Una prima censura concerne la violazione del principio di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost., che la ricorrente ricollega
al «carattere meramente lineare» della riduzione imposta dall'art. 8,
comma 4, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, alle spese per
acquisti di beni e servizi, in ogni settore e senza alcuna
distinzione qualitativa tra «spesa buona» e «spesa cattiva»,
attraverso una misura che avrebbe carattere assolutamente generico e,
dunque, irrazionale. A parere della ricorrente, un corretto
coordinamento finanziario dovrebbe essere mirato a limitare
innanzitutto la spesa inefficiente, e non quella diretta a finanziare
i servizi, a tutela dei diritti costituzionalmente garantiti.
La censura non è fondata.
La ricorrente imputa all'applicazione della disposizione un
risultato - il taglio «lineare», ossia di pari importo, in ogni
ambito di spesa - che la disposizione stessa, per il suo tenore
testuale, non impone in alcun modo.
La disposizione in questione, infatti, si limita a prescrivere
una riduzione di spesa per acquisti di beni e servizi, in ogni
settore e per un ammontare complessivo, senza indicare
dettagliatamente la misura dei risparmi da conseguire in ciascun
singolo ambito.
Essa non impone di effettuare riduzioni di identico importo in
tutti i settori, ma semplicemente richiede di intervenire in ciascuno
di questi, limitandosi ad individuare un importo complessivo di
risparmio, e lasciando alle Regioni, in primo luogo, il potere di
decidere l'entità dell'intervento in ogni singolo ambito.
La disposizione impugnata, dunque, non esclude affatto che la
riduzione avvenga prevedendo tagli maggiori proprio nei settori in
cui la spesa sia risultata improduttiva, eventualmente evitando di
coinvolgere in modo rilevante, e nella medesima misura, gli ambiti in
cui la spesa si sia rivelata, al contrario, efficiente.
Nè questa conclusione risulta contraddetta dalla previsione -
contenuta nel comma 10 dell'art. 8, pure impugnato - della
possibilità, per le Regioni, di adottare misure alternative di
contenimento della spesa corrente, al fine di conseguire risparmi
comunque non inferiori agli importi indicati. Anche tale disposizione
si sottrae al prospettato contrasto con l'art. 3 Cost., giacchè, a
ben vedere, nulla aggiunge e nulla toglie al potere regionale,
riconosciuto dal comma 4 dell'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, di modulare opportunamente i risparmi di spesa nei
diversi settori.
Analogo vizio di irragionevolezza inficerebbe, nella prospettiva
della ricorrente, la previsione - contenuta nell'art. 46, comma 6,
del d.l. n. 66 del 2014 - dei criteri "sussidiari" (costituiti dal
PIL regionale e dalla popolazione residente) ai quali lo Stato, in
mancanza del raggiungimento dell'intesa tra le Regioni nei termini
assegnati, potrebbe ricorrere per individuare autonomamente gli
obiettivi di riduzione della spesa e i relativi ambiti e misure.
Poichè, in tesi, le Regioni con un PIL più elevato sarebbero
anche quelle più efficienti sul lato della spesa pubblica, ad avviso
della ricorrente il ricorso a tali criteri, per modulare le riduzioni
di spesa e imporle alle singole Regioni, finirebbe per premiare
indebitamente le realtà regionali inefficienti, penalizzando,
invece, quelle rivelatesi virtuose.
Neppure tale censura è fondata.
In primo luogo, l'applicazione dei criteri ora indicati è
appunto sussidiaria, cioè dettata solo per il caso di mancato
raggiungimento dell'intesa in sede di autocoordinamento tra le
Regioni.
Del resto, l'eventuale inerzia regionale nel raggiungimento
dell'intesa non può impedire il dispiegarsi effettivo della funzione
di coordinamento della finanza pubblica.
La costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, riconosce un
carattere finalistico al coordinamento della finanza pubblica
(sentenze n. 229 e n. 122 del 2011, n. 370 del 2010, n. 121 del 2007,
n. 35 del 2005), che impone di rendere effettivo l'esercizio di tale
funzione: proprio in questa prospettiva, la procedura disegnata dalla
disposizione impugnata - che lascia l'iniziativa alle Regioni, con la
previsione di un intervento solo successivo dello Stato - è idonea a
garantire, al tempo stesso, i necessari spazi all'autonomia regionale
e l'effettività della funzione di coordinamento.
Questa Corte, d'altronde, pur riconoscendo l'inevitabile
incidenza - sull'autonomia finanziaria delle Regioni - del concorso
ad esse imposto alla finanza pubblica, ha ripetutamente affermato che
è necessario, ma anche sufficiente, «contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenza n.
139 del 2012), garantendo il loro pieno coinvolgimento (sentenza n.
88 del 2014): ed è appunto ciò che avviene in base alla
disposizione censurata, sotto tali aspetti in linea con la
giurisprudenza di questa Corte.
In secondo luogo, una volta assicurato il coinvolgimento
regionale - attraverso l'attribuzione, in sede di autocoordinamento
tra le Regioni, della possibilità, entro un termine, di un'autonoma
individuazione della distribuzione anche territoriale del sacrificio
e di una definizione degli importi delle riduzioni - non appare
irragionevole, in caso di inutile decorso di quel termine, la
previsione dell'applicazione, da parte statale, di idonei criteri
sostitutivi.
Nella specie, la disposizione impugnata stabilisce che, in
assenza di un'intesa ed entro venti giorni dalla scadenza dei termini
per questa previsti, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, gli importi in
riduzione siano assegnati ad ambiti di spesa ed attribuiti alle
singole Regioni «tenendo anche conto del Pil e della popolazione
residente».
Come si evince dal testo della disposizione, i due criteri
censurati, cui sono imputati effetti lesivi, non devono
necessariamente operare in via esclusiva. Ciò, di per sè, priva di
pregio la prospettazione della ricorrente. In ogni caso, i criteri
del PIL regionale e della popolazione residente, operando
congiuntamente, costituiscono un indice non implausibile della
capacità di ciascuna Regione di assorbire la riduzione di risorse,
con minore impatto sul livello dei servizi da fornire ai cittadini.
Anche sotto questo profilo, le disposizioni impugnate (commi 6 e
7 dell'art. 46) non appaiono intrinsecamente irragionevoli.
5.2.- Con un secondo motivo, le disposizioni sono censurate
perchè avrebbero oltrepassato i limiti imposti, dalla giurisprudenza
costituzionale, all'esercizio della funzione statale di coordinamento
della finanza pubblica, di cui all'art 117, terzo comma, Cost.
La censura, in particolare, si articola su due profili.
5.2.1.- In primo luogo, secondo la ricorrente, la previsione di
un'intesa non potrebbe servire a qualificare le misure dettate
dall'art. 8 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, in termini di
"coordinamento" della finanza pubblica, in quanto verrebbe in
rilievo, piuttosto, un "contenimento" della spesa, privo
dell'indicazione di parametri idonei a consentire una verifica di
sostenibilità delle riduzioni imposte, rispetto all'erogazione dei
servizi inerenti a fondamentali diritti civili e sociali.
La ricorrente aggiunge, per rafforzare la tesi sostenuta, che
l'inciso «in ragione di anno», contenuto nel comma 4 del citato art.
8, dovrebbe intendersi nel senso che l'obiettivo fissato per il 2014
sarebbe riferito a otto mesi (considerata la data di entrata in
vigore del decreto-legge), e andrebbe perciò rideterminato in
aumento percentuale per gli anni successivi, raggiungendo un importo
quasi doppio.
La censura non è fondata.
Per costante giurisprudenza costituzionale, l'imposizione di
risparmi di spesa rientra a pieno titolo nell'esercizio della
funzione di coordinamento della finanza pubblica, attribuita alla
competenza statale dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Come si legge, da ultimo, nella sentenza n. 218 del 2015, sin
dalle prime decisioni rese all'indomani della riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, questa Corte ha ricondotto le
disposizioni dettate dal legislatore statale in vista del
contenimento della spesa corrente degli enti territoriali alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica, sull'assunto che
«[n]on è contestabile il potere del legislatore statale di imporre
agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse
ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti» (sentenza n. 36 del 2004). E ciò in quanto «il
contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto agli
anni precedenti costituisce pur sempre uno degli strumenti principali
per la realizzazione degli obiettivi di riequilibrio finanziario»,
essendo «indicato fin dall'inizio fra le azioni attraverso le quali
deve perseguirsi la riduzione del disavanzo annuo» (così, ancora, la
sentenza n. 36 del 2004).
5.2.2.- Secondo la ricorrente, ancora, la misura introdotta con
l'art. 8, comma 4, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
risulterebbe priva di un termine finale, in quanto la norma si limita
a stabilire che «[l]e stesse riduzioni si applicano, in ragione
d'anno, a decorrere dal 2015».
Ciò posto, è utile ricordare che, secondo il costante indirizzo
di questa Corte, norme statali che fissano limiti alla spesa delle
Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione,
tra l'altro, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (ex multis,
tra le più recenti, sentenze n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso
senso, sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n.
193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
Orbene, nel caso in esame, le misure finanziarie adottate dallo
Stato rispettano il canone della transitorietà.
Per quelle introdotte dall'art. 46, commi 6 e 7, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito, è tracciato espressamente un orizzonte
temporale definito. E, a differenza di quanto supposto dalla
ricorrente, il rinvio operato dall'art. 8, comma 6, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito, proprio al successivo art. 46 (in
particolare al comma 6) del medesimo d.l., è da ritenere idoneo a
stabilire un dies ad quem anche per i tagli di spesa imposti dal
comma 4 del citato art. 8.
Il riferimento alle «modalità di cui all'art. 46» appare,
infatti, di tale latitudine da consentire di includere, nel rinvio,
anche le determinazioni temporali ivi contenute, le quali abbracciano
- nella versione originaria, qui scrutinata, dell'art. 8, comma 6,
del d.l. n. 66 del 2014, come convertito - il periodo 2014-2017.
Tale interpretazione è, peraltro, anche l'unica possibile,
poichè, se così non fosse, la protrazione all'infinito della
riduzione della spesa, nella misura annuale prescritta, porterebbe al
paradossale risultato di "azzerare" sostanzialmente, sul lungo
periodo, le uscite per gli ambiti di spesa individuati: una
conseguenza, questa, del tutto estranea alla logica dell'intervento
statale.
5.3.- Una terza, ed ultima, censura è sollevata in riferimento
agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, terzo e quinto comma, e
120 Cost., ed è articolata in quattro profili.
5.3.1.- Viene, in primo luogo, prospettata un'indebita incisione
dell'autonomia di spesa della Regione e, dunque, della relativa
funzione legislativa, da esercitare nel rispetto degli equilibri di
un quadro finanziario che verrebbe illegittimamente alterato.
La questione non è fondata.
Per costante giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 236 e n.
63 del 2013 e n. 151 del 2012), la funzione di coordinamento
finanziario prevale su tutte le altre competenze regionali, anche
esclusive. Nella sentenza n. 250 del 2015, questa Corte ha precisato
che l'incidenza dei principi statali di coordinamento è legittima,
sia sull'autonomia di spesa delle Regioni (già prima, ex plurimis,
sentenze n. 91 del 2011, n. 27 del 2010, n. 456 e n. 244 del 2005),
sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale (sentenza n. 151
del 2012).
Se, come è stato accertato, le disposizioni impugnate dettano
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - e
sono ascrivibili, a tale titolo, alla competenza legislativa
concorrente dello Stato - l'eventuale loro impatto sull'autonomia
finanziaria delle Regioni si traduce in una «circostanza di fatto
come tale non incidente sul piano della legittimità costituzionale»
(sentenze n. 236 del 2013, n. 40 del 2010, n. 169 del 2007 e n. 36
del 2004).
Sarebbe spettato, semmai, alla Regione ricorrente dimostrare
l'assoluta impossibilità, conseguente all'applicazione delle misure
finanziarie in esame, di svolgere le funzioni attribuitele dalla
Costituzione, come da costante giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 29 del 2016, n. 252 e n. 239 del 2015, n. 26 del 2014).
Nel caso in esame, tale onere della prova non può tuttavia
considerarsi assolto, in quanto, pur avendo descritto ampie riduzioni
di spesa in alcuni, pur fondamentali, ambiti (assistenza sociale e
istruzione), la ricorrente non ha dimostrato l'oggettiva
impossibilità di offrire un adeguato livello di servizio rispetto ai
bisogni della popolazione.
Nel dichiarare non fondata la questione, questa Corte osserva,
peraltro, che non erra la Regione ricorrente nel sottolineare
l'utilità della determinazione, da parte dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dei livelli
essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale (in tal senso, già sentenza n. 273 del 2013). Un tale
intervento, che deve svolgersi «attraverso moduli di leale
collaborazione tra Stato e Regione» (sentenza n. 297 del 2012),
offrirebbe, infatti, alle Regioni un significativo criterio di
orientamento nell'individuazione degli obiettivi e degli ambiti di
riduzione delle risorse impiegate, segnando il limite al di sotto del
quale la spesa - semprechè resa efficiente - non sarebbe
ulteriormente comprimibile.
5.3.2.- La Regione ricorrente lamenta che l'applicazione dei
criteri del PIL regionale e della popolazione residente indebolirebbe
«la posizione "contrattuale" delle Regioni con un Pil più elevato»,
in quanto l'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, non esclude che questi ultimi possano essere utilizzati
dal Governo come criteri decisamente prevalenti: in tal modo, le
Regioni con un PIL più elevato, risultando esposte - in caso di
mancata intesa - al rischio di un maggiore impatto della riduzione,
vedrebbero diminuite le loro possibilità di contrastare le pretese
avanzate dalle Regioni con un PIL inferiore, che potrebbero imporre,
in sede di autocoordinamento, una ripartizione dei tagli a loro più
favorevole.
La censura non è fondata.
Essa lamenta una conseguenza di mero fatto derivante
dall'applicazione delle norme impugnate e, appunto perchè tale,
inidonea a configurare un contrasto della disposizione impugnata con
gli artt. 119, terzo e quinto comma, e 120 Cost. (sentenza n. 8 del
2016).
5.3.3.- Secondo la Regione Veneto, ancora, i criteri del PIL
regionale e della popolazione residente non presenterebbero
«un'attinenza costituzionalmente corretta con lo scopo della norma»,
indirizzata al contenimento della spesa regionale.
Essi realizzerebbero, piuttosto, un effetto perequativo
implicito, in contrasto con i requisiti fissati dal terzo e dal
quinto comma dell'art. 119 Cost. Quest'ultima disposizione prevede,
come unico criterio perequativo ordinario tra le autonomie
territoriali, quello della capacità fiscale, calcolata in base al
gettito dei tributi di competenza regionale; mentre il PIL regionale
sarebbe quantificato secondo indici diversi, che non si tradurrebbero
- sempre ed automaticamente - in disponibilità di risorse per le
Regioni.
L'applicazione del criterio del PIL regionale integrerebbe,
così, una misura di perequazione implicita, in quanto consentirebbe
allo Stato di incamerare risorse spettanti agli enti territoriali,
con una generica assunzione in bilancio e senza destinazione di
«risorse aggiuntive» in favore di «determinate Regioni», come invece
richiesto dalla norma costituzionale.
La ricorrente richiama la sentenza n. 79 del 2014 di questa
Corte, pur riconoscendo che essa riguardava un caso diverso, ossia
una riduzione di trasferimenti statali alle Regioni, applicata in
misura proporzionale alle spese sostenute per i consumi intermedi,
considerate manifestazione di "ricchezza".
La questione non è fondata.
Nel caso scrutinato dalla sentenza n. 79 del 2014, infatti,
l'effetto perequativo, implicito ma evidente, discendeva dal
collegamento, espresso ed esclusivo, della riduzione dei
trasferimenti statali all'ammontare delle spese per i consumi
intermedi, intese quali manifestazioni, pur indirette, di ricchezza
delle Regioni.
Nel caso qui in esame, invece, le disposizioni impugnate
impongono alle Regioni semplicemente una riduzione di spesa, sebbene
con eventuale rideterminazione, evidentemente in diminuzione, dei
livelli di finanziamento statale degli ambiti nei quali si è deciso
il taglio.
Nel caso deciso con la richiamata sentenza, dunque, veniva in
rilievo una relazione diretta e certa tra l'ammontare della spesa per
consumi intermedi e la misura della riduzione dei trasferimenti
statali: a spesa più alta per consumi intermedi corrispondeva una
maggiore riduzione dei trasferimenti statali, fino al punto di
costringere quelle Regioni, che avessero registrato uscite superiori
ai trasferimenti statali dovuti, a restituire al bilancio dello Stato
le somme residue, senza alcuna precisazione circa la destinazione
finale di queste. L'effetto complessivo risultava indubbiamente
perequativo, in quanto determinava una riduzione di trasferimenti
erariali per le Regioni considerate più "ricche", con un conseguente
riequilibrio di risorse disponibili, al di fuori dei meccanismi
previsti dall'art. 119 Cost.
Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, l'intervento
statale non comporta, neppure indirettamente, una riduzione degli
squilibri tra le Regioni, mirando piuttosto a coinvolgere tutti gli
enti nell'opera di risanamento, secondo criteri di "progressivita'"
dello sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della
popolazione, senza alcun effetto di livellamento: le "differenze di
ricchezza" già esistenti, calcolate applicando congiuntamente
(anche) il criterio del PIL in rapporto alla popolazione residente,
non vengono ridotte, ma semplicemente assunte come base di calcolo -
peraltro eventuale, provvisoria e comunque non esclusiva, rimanendo
possibile operare determinazioni fondate su parametri diversi - per
riduzioni di spesa imposte a tutte le Regioni, appunto in proporzione
ai dislivelli già esistenti.
Da questo punto di vista, inoltre, l'eventuale rideterminazione
dei livelli di finanziamento - evidentemente degli ambiti individuati
come oggetto delle riduzioni di spesa - appare conseguenza
necessitata, oltre che del tutto ragionevole.
5.3.4.- La Regione Veneto lamenta, infine, la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Anche tale questione non è fondata.
È ricorrente, nella giurisprudenza di questa Corte,
l'affermazione secondo cui l'esercizio della funzione legislativa non
è soggetto alle procedure di leale collaborazione (ex plurimis,
sentenze n. 63 del 2013, n. 112 del 2010, n. 159 del 2008 e n. 387
del 2007), nè tali procedure si impongono al procedimento
legislativo, ove ciò non sia specificamente previsto (sentenza n. 43
del 2016).
In ogni caso, si deve ribadire che la giurisprudenza
costituzionale, pur riconoscendo l'inevitabile incidenza -
sull'autonomia finanziaria delle Regioni - del concorso ad esse
imposto alla finanza pubblica, ha costantemente affermato che è
necessario, ma anche sufficiente, «contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenza n.
139 del 2012), garantendo il loro pieno coinvolgimento (sentenza n.
88 del 2014).
E si è già evidenziato come tale coinvolgimento è garantito
dalle disposizioni censurate, che assicurano, nella fase iniziale, un
potere di determinazione autonoma, da parte delle Regioni, in ordine
alla modulazione delle necessarie riduzioni nei diversi ambiti di
spesa.
6.- Le questioni di legittimità costituzionale sollevate con il
secondo ricorso dalla Regione Veneto (iscritto al reg. ric. n. 10 del
2015) riguardano l'art. 42, comma 1, prima parte, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, e si fondano, per i profili che hanno superato
il preventivo vaglio di ammissibilità, sulla prospettata violazione
dell'art. 3 Cost. - la cui violazione ridonderebbe sulla sfera
costituzionalmente garantita alla Regione dagli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 119 Cost. - e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost.
La disposizione in esame, in relazione al contributo alla finanza
pubblica delle Regioni a statuto ordinario già disposto dall'art.
46, commi 6 e 7, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, ha
anticipato, dal 31 ottobre al 30 settembre 2014, il termine
originariamente previsto per l'intesa da raggiungere, tra le Regioni,
in ordine al riparto degli importi indicati e all'individuazione
degli ambiti in cui effettuare la riduzione.
Tale anticipazione, a giudizio della ricorrente, avrebbe reso il
termine eccessivamente breve, in contrasto con il canone di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. La lesione di tale principio
ridonderebbe sulla sfera costituzionalmente garantita alla Regione
dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., riflettendosi sul
livello di finanziamento delle funzioni regionali, e si porrebbe in
contrasto anche con il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
La questione non è fondata.
Va premesso, in fatto, che il termine così ridotto è decorso
senza che l'intesa in sede di autocoordinamento tra le Regioni sia
stata raggiunta. Lo Stato non si è, tuttavia, avvalso del potere,
riconosciutogli dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, di ricorrere ai criteri "sussidiari" e quindi di
assegnare, ad ambiti di spesa specificamente individuati, gli importi
del contributo alla finanza pubblica, previa attribuzione alle
singole Regioni, tenendo anche conto del PIL regionale e della
popolazione residente.
In data 26 febbraio 2015, a termini (originario e ridotto) ormai
trascorsi, è stata raggiunta un'intesa, in sede di Conferenza
permanente Stato-Regioni, su un'ipotesi di accordo complessivo, per
la distribuzione sia del contributo originario di 750 milioni annui,
sia dell'ulteriore contributo di 3.452 milioni annui, introdotto, per
gli anni dal 2015 al 2018, dall'art. 1, comma 398, lettera c), della
legge n. 190 del 2014 (oggetto di autonomo ricorso proposto dalla
Regione Veneto, distinto e successivo a quello qui in esame).
Ora, in primo luogo, sta di fatto che, nonostante la scadenza del
termine repentinamente ridotto, lo Stato non ha applicato, per sua
scelta, i criteri "sussidiari", e la Regione Veneto non ne ha quindi
subito i danni paventati. Ciò non esclude la persistenza del suo
interesse alla decisione sulla legittimità costituzionale della
disposizione impugnata, poichè dall'eventuale dichiarazione
d'illegittimità costituzionale potrebbe derivare la reintegrazione
dell'ordine costituzionale delle competenze asseritamente violato
(sentenza n. 74 del 2001).
La Regione Veneto, inoltre, non si è neppure conformata
spontaneamente all'intervento legislativo (in quanto l'intesa non è
stata raggiunta entro il 30 settembre 2014), ma ha semplicemente
preso atto della scelta dello Stato di non esercitare il potere
attribuitogli dalla legge.
Ciò posto, va evidenziato che il termine per la stipulazione
dell'intesa pendeva sin dalla data di pubblicazione del d.l. n. 66
del 2014 (ossia dal 24 aprile 2014) e che la norma impugnata non lo
ha affatto azzerato (come sarebbe accaduto se l'avesse fatto
coincidere con la data di entrata in vigore della disposizione
sopravvenuta), ma ridotto di trenta giorni, lasciando ancora un
margine di diciassette giorni - ulteriori rispetto ai mesi già
decorsi - per raggiungere un accordo.
Innestandosi, dunque, su un termine complessivamente adeguato, la
riduzione introdotta dalla norma impugnata non si rivela affetta dal
vizio prospettato. Non può considerarsi irragionevolmente breve il
termine residuato dalla pur improvvisa riduzione, tenuto anche conto
del periodo precedente e della dimostrata capacità delle Regioni di
concludere analoghe intese in tempi ristretti (come accaduto per
quella relativa all'anno 2014, stipulata in data 29 maggio 2014, a
fronte di un termine decorrente dal 24 aprile 2014).
La ritenuta non lesività per le competenze regionali, nel caso
di specie e nelle condizioni date, della riduzione del termine, non
esime dall'avvertire che interventi statali, i quali modifichino
repentinamente l'equilibrio del rapporto tra autocoordinamento
regionale e supplenza statale nel delicato settore dei contributi
regionali alla finanza pubblica, restano ovviamente soggetti allo
stretto scrutinio di questa Corte, se e in quanto investita del
relativo giudizio.
Infine, non è fondata neppure la questione sollevata con
riferimento all'art. 120 Cost., dal momento che, come già illustrato
in precedenza, «il principio di leale collaborazione, ove non
specificamente previsto, non si impone nel procedimento legislativo»
(sentenza n. 43 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 42, comma 1, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, promosse, in riferimento agli artt. 77 e 117,
terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto (reg. ric. n.
10 del 2015);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 8, commi 4, 6 e 10, e 46, commi 6 e 7, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89, promosse, in riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma,
119, terzo e quinto comma, e al principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost., dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 63 del
2014);
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 42, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, promosse, in riferimento all'art. 3 Cost. e al principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., dalla Regione
Veneto (reg. ric. n. 10 del 2015).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO