1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 78 SENTENZA 9 marzo - 24 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Misure in tema di ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali - Mancato rispetto dei termini di pagamento degli enti del Servizio sanitario nazionale - Obbligo, per le Regioni e le Province autonome, di integrare i contratti dei direttori generali e dei direttori amministrativi inserendo uno specifico obiettivo ai fini del riconoscimento di una quota dell'indennita' di risultato non inferiore al 30 per cento - Ricorso della Regione Lazio e delle Province autonome di Trento e di Bolzano - Denunciata violazione dei principi di differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione e dell'autonomia statutaria, con particolare riferimento alla tutela della salute - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Misure in tema di ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali - Mancato rispetto dei termini di pagamento degli enti del Servizio sanitario nazionale - Obbligo, per le Regioni e le Province autonome, di integrare i contratti dei direttori generali e dei direttori amministrativi inserendo uno specifico obiettivo ai fini del riconoscimento di una quota dell'indennita' di risultato non inferiore al 30 per cento - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata irragionevolezza, difetto di proporzionalita', nonche' violazione dei principi di buon andamento e dell'autonomia regionale finanziaria - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Misure in tema di ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali degli enti del Servizio sanitario nazionale - Applicazione delle misure adottate - Trasmissione, da parte delle Regioni, di una relazione al Tavolo di verifica per gli adempimenti regionali, anche ai fini e per gli effetti dell'erogazione della quota di finanziamento del Servizio sanitario regionale - Previsione che le Regioni speciali e le Province autonome relazionano al suddetto Tavolo sullo stato di applicazione delle suddette misure - Ricorso della Regione Lazio e delle Province autonome di Trento e di Bolzano - Denunciata irragionevolezza, difetto di proporzionalita', nonche' violazione dei principi di buon andamento, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dell'autonomia finanziaria regionale e dell'autonomia statutaria, con particolare riferimento alla tutela della salute - Non fondatezza delle questioni. Sanita' pubblica - Misure in tema di ritardo di pagamento nelle transazioni commerciali delle pubbliche amministrazioni diverse da quelle dello Stato che adottano la contabilita' finanziaria - Obbligo, in caso di ritardo nell'esercizio precedente, di accantonare in bilancio un "fondo di garanzia debiti commerciali", graduato in percentuale crescente in relazione all'entita' del ritardo e riferito allo stanziamento della spesa prevista per acquisto di beni e servizi - Divieto di disporre sul fondo impegni e pagamenti - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione del principio di proporzionalita' della sanzione, compressione dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale, nonche' dei principi di buon andamento dell'amministrazione e di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, commi 857, 859, 862, 863, 865 e 866. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 114, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e 120, secondo comma; statuto della Regione Siciliana, artt. 20 e 36; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4, numero 7); 8, numero 1); 9, numero 10); 16, 79 e Titoli II e VI. (T-200078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
857, 859, 862, 863, 865 e 866, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), promossi dalla
Regione Lazio, dalla Regione Siciliana e dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano con ricorsi notificati i primi tre il 1° marzo
2019, il quarto il 1°-7 marzo 2019, depositati in cancelleria i primi
tre il 7 marzo 2019, il quarto l'11 marzo 2019, iscritti
rispettivamente ai numeri 36, 38, 39 e 45 del registro ricorsi 2019 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 20, 21 e
23, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio,
Marina Valli per la Regione Siciliana, Giandomenico Falcon e Andrea
Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Renate von Guggenberg per
la Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Giulio
Bacosi per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2019, depositato in
cancelleria il 7 marzo 2019 e iscritto al n. 36 del reg. ric. 2019,
la Regione Lazio ha impugnato l'art. 1, commi 857, 865 e 866, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, terzo, quarto e
sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione.
1.1.- Tali disposizioni, insieme ad altre ricomprese nei commi da
849 a 872, riguardano il tema dei ritardi di pagamento nelle
transazioni commerciali delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, il comma 865 stabilisce che, per gli enti del
Servizio sanitario nazionale che non rispettano i tempi di pagamento
previsti dalla legislazione vigente, le Regioni e le Province
autonome «provvedono ad integrare i contratti dei relativi direttori
generali e dei direttori amministrativi inserendo uno specifico
obiettivo volto al rispetto dei tempi di pagamento ai fini del
riconoscimento dell'indennità di risultato». La disposizione prevede
che la quota dell'indennità condizionata a tale obiettivo non può
essere inferiore al 30 per cento e declina poi singoli scaglioni che
modulano il riconoscimento di tale quota in base ai giorni di ritardo
registrati e alla riduzione del debito commerciale residuo.
Ai sensi del comma 860, per l'applicazione delle misure di cui al
comma 865 si fa riferimento ai tempi di pagamento e al ritardo
calcolati sulle fatture ricevute e scadute nell'anno precedente e al
debito commerciale residuo, di cui all'art. 33 del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni).
A norma del comma 857, inoltre, nell'anno 2020 la quota
dell'indennità di risultato condizionata al rispetto dei tempi di
pagamento è raddoppiata «nei confronti degli enti di cui al comma
849 che non hanno richiesto l'anticipazione di liquidità entro il
termine di cui al comma 853 e che non hanno effettuato il pagamento
dei debiti entro il termine di cui al comma 854».
Infine, il comma 866 prevede che le Regioni trasmettono «una
relazione in merito all'applicazione e agli esiti del comma 865» al
Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'art. 12
dell'intesa sancita il 23 marzo 2005 dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, aggiungendo che «[l]a trasmissione della relazione
costituisce adempimento anche ai fini e per gli effetti dell'articolo
2, comma 68, lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n. 191»:
disposizione questa che, al fine di consentire l'erogazione di una
quota del finanziamento del Servizio sanitario nazionale (SSN) a cui
concorre ordinariamente lo Stato, la condiziona alla verifica
positiva degli adempimenti regionali, previsti dalla normativa
vigente e dalla stessa legge n. 191 del 2009. Infine, l'ultimo
periodo del comma 866 prevede che «[l]e regioni a statuto speciale e
le province autonome di Trento e di Bolzano relazionano al citato
Tavolo sullo stato di applicazione del comma 865».
1.2.- Con una prima censura, la Regione Lazio lamenta la
violazione del principio di leale collaborazione «ex artt. 5 e 120
Cost.»: il legislatore avrebbe omesso ogni concertazione con le
Regioni sia nella fase ascendente, in sede di adozione delle
disposizioni impugnate, sia in quella discendente, relativa
all'attuazione delle stesse. Tale concertazione sarebbe da ritenersi,
invece, necessaria in entrambi i casi, in quanto l'intervento del
legislatore intersecherebbe diverse materie relative sia alla
competenza concorrente - «coordinamento della finanza pubblica» e
«tutela della salute» - che a quella residuale - «ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale» e «organizzazione e
funzionamento della Regione» -, con un inestricabile intreccio e
senza che possa individuarsi la prevalenza di una competenza
esclusiva statale.
Inoltre, con specifico riferimento alla disciplina della
dirigenza sanitaria regionale, che la giurisprudenza di questa Corte
avrebbe costantemente ricondotto «al prevalente ambito della tutela
della salute», la ricorrente richiama la sentenza n. 251 del 2016,
segnalando che il legislatore si è uniformato al rispetto della
leale collaborazione, imposto dalla suddetta pronuncia, nell'adozione
del decreto legislativo 26 luglio 2017, n. 126, recante «Disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 4 agosto 2016, n.
171, di attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1,
lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
dirigenza sanitaria». Del decreto attuativo della delega si richiama,
peraltro, l'art. 2, comma 3, che prevede anche un accordo in
Conferenza Stato-Regioni per definire i criteri e le procedure per la
valutazione dell'attività dei direttori generali.
Infine, la ricorrente precisa che la violazione del principio di
leale collaborazione ridonderebbe sulle competenze legislative
attribuite alla Regione e sulle corrispondenti funzioni
amministrative ai sensi degli artt. 114, 117, terzo, quarto e sesto
comma, nonchè 118, primo e secondo comma, Cost.
1.3.- La seconda censura si incentra sulla violazione dell'art.
117, terzo, quarto e sesto comma, Cost., ribadendo che le
disposizioni impugnate - e in particolare quelle recate dai commi 857
e 865 sulla dirigenza sanitaria - non sarebbero ascrivibili in
maniera prevalente al coordinamento della finanza pubblica e che in
ogni caso non si atteggerebbero a principi fondamentali:
contraddicendo l'autoqualificazione operata dal comma 858 dell'art. 1
della stessa legge n. 145 del 2018, a causa del loro carattere di
«massimo dettaglio» non avrebbero, infatti, lasciato alcun margine di
autonomia all'ente regionale.
1.4.- La ricorrente prospetta, infine, la violazione degli artt.
3, 97 e 118, primo e secondo comma, Cost. argomentandola con
l'irragionevolezza e il difetto di proporzionalità delle
disposizioni impugnate, nonchè rilevando la ridondanza sulle
competenze regionali ai sensi dell'art. 117, terzo, quarto e sesto
comma, Cost.
Al riguardo, si sostiene che per l'effetto delle suddette norme
risulterebbe irragionevolmente sacrificata la possibilità di
orientare l'azione amministrativa regionale, «in violazione dei
principi di buon andamento, differenziazione e adeguatezza», a
obiettivi prioritari più attinenti alla tutela della salute, tra cui
il perseguimento di un più alto livello di erogazione dei livelli
essenziali di assistenza.
Il denunciato difetto di proporzionalità deriverebbe invece
dalla mancata considerazione di circostanze significative quali «il
debito commerciale complessivo, i progressi nei termini di pagamento
rispetto agli esercizi precedenti, le cause del ritardo, le eventuali
responsabilità o al contrario i progressi ottenuti dal singolo
dirigente rispetto alla progressiva riduzione del debito commerciale
e dei termini di pagamento».
La censura in esame colpirebbe in maniera ancor più evidente la
norma contenuta nell'impugnato comma 866. La possibile mancata
erogazione della «quota di finanziamento del SSN cui concorre lo
Stato» discenderebbe in maniera automatica dal ritardo dei pagamenti,
senza che sia dato rilievo ai progressi ottenuti rispetto
all'obiettivo e alle specifiche responsabilità in materia, nonchè
alla complessiva riduzione del debito commerciale residuo.
Inoltre, tale norma sconterebbe un difetto di chiarezza,
destinato a incidere «sulla sua intrinseca ragionevolezza», perchè
non chiarirebbe se l'adempimento da essa richiesto sia riferibile
alla sola trasmissione della relazione regionale o alla concreta
gestione delle indennità di risultato. Intesa in tale secondo
significato, «che sembra plausibile in ragione dell'inciso, contenuto
nel comma 866» relativo alle autonomie speciali, la norma non sarebbe
comunque idonea a raggiungere lo scopo che si prefigge: la mancata
erogazione della quota di finanziamento statale potrebbe, infatti,
incidere ulteriormente sul ritardo dei pagamenti.
2.- Con atto depositato il 10 aprile 2019 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
2.1.- La difesa erariale richiama la finalità del quadro
normativo in cui le disposizioni impugnate si inseriscono, che è
quella di assicurare il tempestivo pagamento dei debiti commerciali
delle pubbliche amministrazioni, a tutela soprattutto delle piccole
imprese che operano con queste. L'intervento dello Stato, garante
dell'attuazione della normativa europea che tale finalità prevede,
sarebbe necessitato dal perdurare di una situazione di criticità.
In questo senso, sarebbe corretta la qualificazione delle norme
impugnate come principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, operata dal comma 858 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018.
2.2.- L'Avvocatura generale, inoltre, esclude che nella specie
sia coinvolta anche la competenza concorrente regionale in tema di
tutela della salute in quanto il legislatore non avrebbe inciso i
profili pubblicistico-organizzativi della dirigenza pubblica, ma
avrebbe operato sui contratti di lavoro dei dirigenti, al fine di
rendere questi ultimi effettivamente coinvolti nella corretta
gestione del sistema dei pagamenti. Lo Stato avrebbe, dunque,
esercitato una competenza «assolutamente generale e prevalente»
rispetto a quella che la Regione ritiene lesa, «non appalesandosi
necessaria l'adozione di iniziative di condivisione con gli enti
territoriali».
Sotto altro profilo, a parere della difesa erariale non sarebbero
stati superati i limiti della competenza statale esercitata, anche
perchè nella valutazione dei principi di coordinamento della finanza
pubblica questa Corte in più occasioni avrebbe escluso «criteri
formalistici e meramente "quantitativi"» (è richiamata la sentenza
n. 137 del 2018) valorizzando, invece, le finalità perseguite da
tali norme.
2.3.- Le norme impugnate sarebbero, inoltre, pienamente
ragionevoli e proporzionate laddove, in maniera non illogica nè
gravosa, prescrivono modalità di monitoraggio e, eventualmente,
interventi correttivi. Quanto all'impugnato comma 866, la difesa
statale richiama a confutazione delle censure la giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale la piena attuazione del coordinamento
della finanza pubblica implicherebbe, oltre all'esercizio del potere
legislativo, anche quello di poteri di ordine amministrativo, di
regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo.
3.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2019, depositato il 7
marzo 2019 e iscritto al n. 38 del reg. ric. del 2019, la Regione
Siciliana ha impugnato l'art. 1, commi 857, 859, 862 e 863, della
legge n. 145 del 2018.
3.1.- Secondo la ricorrente, tali norme violerebbero, nel
complesso, gli artt. 3, primo comma, 97, secondo comma, 117, quarto
comma, e 120 Cost. - in riferimento, quest'ultimo, al principio di
leale collaborazione - nonchè gli artt. 20 e 36 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2.
La norma su cui si incentrano le censure è quella contenuta nel
comma 862, che prevede l'obbligo, per le amministrazioni diverse da
quelle dello Stato che adottano la contabilità finanziaria, di
stanziare nella parte corrente del proprio bilancio «un
accantonamento denominato Fondo di garanzia debiti commerciali, sul
quale non è possibile disporre impegni e pagamenti, che a fine
esercizio confluisce nella quota libera del risultato di
amministrazione». Tale obbligo scatta al ricorrere delle condizioni
previste dal comma 859, ossia quando nell'esercizio precedente: a) il
debito commerciale residuo di cui all'art. 33 del d.lgs. n. 33 del
2013 non si sia ridotto nella misura richiesta oppure b) l'indicatore
di ritardo annuale dei pagamenti - calcolato sulle fatture ricevute e
scadute nell'anno ancora precedente - non rispetti i termini di
pagamento delle transazioni commerciali fissati dall'art. 4 del
decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 (Attuazione della
direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di
pagamento nelle transazioni commerciali).
Le disposizioni impugnate, inoltre, prevedono che
l'accantonamento debba essere quantificato in misura crescente
rispetto ai ritardi registrati, in relazione agli stanziamenti
riguardanti nell'esercizio in corso la spesa per acquisto di beni e
servizi (comma 862), e che debba essere adeguato, nel corso
dell'esercizio stesso, alle variazioni di bilancio relative ai
predetti stanziamenti (comma 863).
Nell'argomentare le censure, la ricorrente premette che, se tutto
il sistema delineato dalla legge di bilancio sembrerebbe muovere
dall'assunto che i ritardi nei pagamenti delle amministrazioni
pubbliche «siano da imputare esclusivamente a mancanza di
liquidita'», nella Regione Siciliana, invece, il ritardo registrato
non sempre dipenderebbe dalla suddetta motivazione, richiamandosi al
riguardo una - peraltro non specificata - dichiarazione della
ragioneria generale dell'ente.
Pertanto, le disposizioni impugnate recherebbero alla Regione
Siciliana «un pregiudizio in termini finanziari la cui consistenza
appare sproporzionata rispetto alle eventuali violazioni rilevate».
3.2.- Con specifico riferimento alla disposizione di cui al comma
862, il ricorso osserva che, ove si realizzino le condizioni da essa
previste, lo stanziamento del fondo di garanzia debiti commerciali,
secondo la stima operata dalla ragioneria generale della Regione
riferita all'anno 2019, oscillerebbe da un minimo di euro 6.908.299 a
un massimo di euro 34.541.496 (in ragione del criterio progressivo
previsto dal richiamato comma 859).
L'accantonamento previsto determinerebbe quindi, in forza del
divieto di disporre impegni e pagamenti a valere sul fondo da
istituire, «l'indisponibilità di risorse finanziarie con effetti
negativi sugli equilibri del bilancio regionale».
Inoltre, richiamando la sentenza n. 272 del 2015, la ricorrente
sostiene che le modalità individuate dal legislatore statale per
raggiungere l'obiettivo di evitare i ritardi nei pagamenti non
supererebbero il test di proporzionalità. Omettendo di considerare
la causa del ritardo esse, infatti, risulterebbero inidonee a
conseguire la loro finalità perchè, qualora il ritardo stesso sia
«derivante da difficoltà oggettive o da fattori esterni», l'effetto
auspicato non sarebbe raggiunto nè dalla facoltà di accedere
all'anticipazione di liquidità prevista dalla legge n. 145 del 2018,
che finirebbe per assumere il carattere della doverosità, nè
dall'obbligo di prevedere in bilancio l'accantonamento.
Secondo la ricorrente, da tanto conseguirebbe che «il sistema
sanzionatorio introdotto dalle disposizioni della Legge di Bilancio
per il 2019» sarebbe in contrasto sia con il principio di
proporzionalità di cui all'art. 3, primo comma, Cost., sia con il
principio di buon andamento di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.,
ridondando in una lesione dell'autonomia finanziaria e organizzativa
della Regione.
Sotto altro profilo l'obbligo di stanziare gli importi prefissati
nel fondo di garanzia lederebbe le norme di cui agli artt. 20 e 36
dello statuto reg. Siciliana, sia perchè inciderebbe sull'autonomia
organizzativa della Regione, sia perchè la relativa compressione
dell'autonomia finanziaria ne limiterebbe lo «svolgimento delle
funzioni pubbliche».
Infine, la ricorrente evidenzia che una soluzione al problema dei
ritardi nei pagamenti avrebbe potuto essere individuata
«legittimamente e più utilmente» nell'ambito degli accordi in
materia finanziaria tra Stato e Regione Siciliana, in ossequio al
principio di leale collaborazione, che risulterebbe, invece,
parimenti violato dalle disposizioni impugnate.
4.- Con atto depositato il 10 aprile 2019 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
4.1.- Nel merito delle censure, l'Avvocatura ritiene che le
disposizioni introdotte dall'art. 1, commi da 858 a 873, della legge
n. 145 del 2018 non avrebbero natura sanzionatoria, dovendo piuttosto
«inquadrarsi come misure di garanzia» rivolte alle pubbliche
amministrazioni che dimostrano di «non essere in grado di effettuare
una programmazione della spesa efficiente». In questo senso, la
disciplina del fondo determinerebbe la formazione di economie di
spesa e di maggiori giacenze di cassa, così favorendo il pagamento
dei residui. Infatti, l'accantonamento non costituisce un prelievo a
carico del bilancio regionale, «in quanto a fine esercizio confluisce
nella quota libera dell'avanzo di amministrazione».
Analogamente, la previsione di cui al comma 857 realizzerebbe un
potenziamento delle misure di garanzia di cui ai successivi commi
862, 864 e 865 per i casi di mancata richiesta dell'anticipazione di
liquidità da parte delle pubbliche amministrazioni inadempienti.
4.2.- L'Avvocatura, inoltre, contesta l'assimilazione delle
disposizioni oggetto del giudizio a quelle dichiarate
costituzionalmente illegittime dalla sentenza n. 272 del 2015, in
quanto le prime risultano modulate proporzionalmente alla gravità
della violazione rispetto ai tempi medi di pagamento, mentre le
seconde prescindevano da ciò.
Quanto alla censura sull'inidoneità delle misure, che non
darebbero rilievo alla causa del ritardo, la difesa erariale ricorda
che il Governo nell'ultimo quinquennio ha posto in essere numerose
iniziative per contenere il fenomeno dei ritardi dei pagamenti e che
«le pubbliche Amministrazioni tuttora inadempienti hanno avuto a
disposizione un lasso di tempo più che adeguato per porre rimedio»
sia alle cause di ritardo derivanti da ragioni di ordine finanziario
sia a quelle derivanti da disfunzioni organizzative o strutturali.
Sottolinea quindi che dai dati risultanti dal sistema della
«Piattaforma per i crediti commerciali» (PCC) emerge che nel 2018 i
fornitori della Regione Siciliana sono stati pagati mediamente con un
ritardo variabile dai 29 ai 19 giorni.
Il rimedio ora adottato dal legislatore statale non potrebbe
quindi ritenersi irragionevole anche in relazione alla Regione
ricorrente.
Parimenti infondata sarebbe la censura di violazione dei
parametri statutari, atteso che l'impugnato comma 862 non
costituirebbe norma di dettaglio ma misura di carattere strumentale
finalizzata a favorire la riduzione dei tempi di pagamento dei debiti
commerciali e, in quanto tale, espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica vincolante anche
per le Regioni a statuto speciale (si richiamano le sentenze n. 175 e
n. 39 del 2014).
Infine, non fondata risulterebbe anche la censura sulla
violazione del principio di leale collaborazione: lo Stato, essendo
garante del rispetto dei tempi di pagamento sanciti «da una normativa
europea e nazionale di recepimento», non potrebbe stipulare accordi
derogatori a tale normativa e differenziati con i diversi livelli di
governo.
5.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2019, depositato il 7
marzo 2019 e iscritto al n. 39 del reg. ric. del 2019, la Provincia
autonoma di Trento ha impugnato l'art. 1, commi 857, 865 e 866, della
legge n. 145 del 2018.
Secondo la ricorrente, tali norme violerebbero, nel complesso,
gli artt. 3, 117, terzo comma, 119 - in combinato disposto con l'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione) - e 120, secondo
comma, Cost. - in riferimento, quest'ultimo, al principio di leale
collaborazione -, nonchè gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16 e
79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del Testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e l'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali,
nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento).
5.1.- La ricorrente premette che la Provincia autonoma di Trento
e i suoi enti, tra cui quelli del servizio sanitario, «non sono
interessati dal fenomeno del ritardo nei pagamenti dei debiti
commerciali, dal momento che la Provincia ha messo in atto, da molti
anni, buone prassi, che hanno condotto l'ente e le sue agenzie ad
avere, fin dal 2016, un indicatore di tempestività dei pagamenti
negativo, cioè dimostrativo di un anticipo dei pagamenti sulla
scadenza delle fatture».
Inoltre, rileva che la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 1, comma 1130, della legge n. 145 del 2018 non opererebbe
per le disposizioni impugnate, poichè queste menzionano
espressamente le Province autonome e hanno un contenuto precettivo
prevalente sulla generale clausola di garanzia.
Tanto premesso, la ricorrente - pur condividendo la piena vigenza
e operatività, anche in relazione alla propria amministrazione, «del
principio di tempestività dei pagamenti dei debiti commerciali delle
pubbliche amministrazioni» - ritiene che le disposizioni degli
impugnati commi 865 e 866 invadano le competenze provinciali.
5.2.- In particolare, il disposto del comma 865, relativo, come
si è visto, alla disciplina dell'indennità di risultato dei
direttori generali e amministrativi degli enti del servizio
sanitario, viene censurato sotto più profili.
5.2.1.- Una prima violazione è ravvisata con riferimento
all'art. 79, comma 4, dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, poichè
questo consentirebbe allo Stato di dettare norme di coordinamento
finanziario condizionanti le potestà legislative delle Province
autonome «solo nella misura in cui tali norme articolino limiti
statutari alle competenze provinciali».
Inoltre, tale norma, da un lato autoqualificandosi come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e, dall'altro,
incidendo «ratione materiae sulla organizzazione del sistema
sanitario», risulterebbe illegittima perchè quello della Provincia
autonoma è un sistema sanitario interamente finanziato con risorse
proprie, per cui lo Stato non avrebbe titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario (è richiamata la sentenza n. 125 del
2015).
In ogni caso, la disposizione impugnata sarebbe illegittima per
violazione dell'art. 79 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, o
comunque degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.,
nelle parti applicabili alle Province autonome ai sensi dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, perchè quello contenuto nel comma
865 sarebbe «un minuto precetto di dettaglio» che non lascia all'ente
autonomo «alcuna libertà in ordine ai modi con i quali conseguire il
risultato».
5.2.2.- In quanto norma che incide sulla organizzazione
amministrativa e sanitaria della Provincia autonoma, il comma 865 si
porrebbe inoltre in contrasto con gli artt. 8, numero 1), 9, numero
10), e 16 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige ovvero, se più
favorevole, con l'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento alla
materia della «tutela della salute», in combinato disposto con l'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001.
L'ambito materiale regolato dalla norma impugnata inciderebbe,
infatti, sulle materie di competenza legislativa primaria della
organizzazione amministrativa e del personale e sulla materia di
competenza concorrente relativa a igiene e sanità, comprensiva
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, ovvero su quella della
tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., se
più favorevole; la disposizione statale, inoltre, conformerebbe in
modo diretto anche l'esercizio delle funzioni amministrative che
l'art. 16 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige riserva alla
Provincia autonoma.
D'altro canto, la ricorrente evidenzia di avere già
compiutamente regolato tale settore con la legge della Provincia
autonoma di Trento 23 luglio 2010, n. 16 (Tutela della salute in
provincia di Trento); e, con specifico riferimento alla figura del
direttore generale, precisa che la citata disciplina affida alla
Giunta provinciale sia il compito di approvare lo schema di contratto
(art. 28, comma 6), sia quello di stabilire «criteri e modalità per
la valutazione dell'attività del direttore generale, con riferimento
agli obiettivi assegnatigli e alla qualità complessiva dell'offerta
assistenziale assicurata dall'azienda» (art. 28, comma 7).
In tale contesto, la norma impugnata non potrebbe essere
qualificata nè come norma fondamentale di grande riforma nè come
principio fondamentale della materia «igiene e sanita'» o «tutela
della salute», in ragione del suo carattere estremamente dettagliato
e dell'assenza «di collegamento teleologico con le specifiche materie
interessate dalla misura».
5.2.3.- Il richiamato comma 865 sarebbe, in ogni caso,
illegittimo in quanto norma immediatamente applicabile e, quindi,
lesiva dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Tale disposizione di
attuazione statutaria prevede, infatti, un mero obbligo di
adeguamento della legislazione provinciale da realizzare entro sei
mesi dalla pubblicazione dell'atto legislativo dello Stato recante
principi e norme costituenti limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige.
5.3.- Per quanto riguarda la disposizione di cui all'art. 1,
comma 866, della legge n. 145 del 2018, la ricorrente appunta
l'impugnazione sul suo terzo periodo; questo prevede che le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome relazionano al Tavolo di
verifica degli adempimenti regionali di cui all'art. 12 dell'intesa
raggiunta in Conferenza Stato-Regioni il 23 marzo 2005 «sullo stato
di applicazione del comma 865».
Ove il comma 866 sia inteso come statuente un vero e proprio
obbligo a carico della Provincia autonoma, la ricorrente ne ravvisa
un primo motivo di illegittimità in via consequenziale dagli stessi
argomenti di censura del comma 865, essendo gli obblighi sanciti da
entrambe le disposizioni strutturalmente inscindibili. Una volta
dichiarata la illegittimità di quest'ultimo, l'obbligo previsto dal
comma successivo diverrebbe privo di oggetto o comunque del tutto
irragionevole, con violazione dell'art. 3, primo comma, Cost.
La norma sarebbe comunque elusiva dell'intesa del 23 marzo 2005
in quanto neutralizzerebbe la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 13 di tale accordo a tutela delle autonomie speciali,
rendendo direttamente applicabile un monitoraggio che l'intesa non
prevedeva come obbligatorio. E ciò dimostrerebbe la violazione anche
del principio di leale collaborazione radicato nell'art. 120, secondo
comma, Cost. e del principio di ragionevolezza ricavabile dall'art.
3, primo comma, Cost., in quanto la legge ordinaria dello Stato non
potrebbe strumentalizzare l'istituto del tavolo tecnico di
monitoraggio neutralizzando le specifiche condizioni in base alle
quali esso è stato attivato.
La denunciata irragionevolezza ridonderebbe, secondo la
ricorrente, sull'esercizio delle funzioni provinciali, poichè
costringerebbe l'ente a un'attività di monitoraggio e di redazione
di particolari relazioni «non correlata ad una esigenza propria della
funzione provinciale».
5.4.- Infine, il comma 857 è impugnato ove interpretato nel
senso che il raddoppio della quota dell'indennità di risultato dei
dirigenti sanitari apicali condizionata al rispetto dei tempi di
pagamento sia disposto per il solo fatto dell'assenza della richiesta
di anticipazione della liquidita': se così fosse, ne conseguirebbe
«un obbligo di ricorrere a tali anticipazioni al solo fine di evitare
la responsabilità per il tardivo pagamento dei debiti», con
violazione per difetto di ragionevolezza e proporzionalità dell'art.
3, primo comma, Cost., con riflesso sull'autonomia finanziaria
dell'ente e sull'esercizio delle funzioni attribuite alle Province
autonome dagli artt. 8, 9 e 16 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige
e dall'art. 117, terzo comma, Cost., per effetto dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001. Si prospetta inoltre la violazione
dell'autonomia finanziaria e di bilancio riconosciuta alla Provincia
autonoma dal Titolo VI dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e
dall'art. 119 Cost., anche in relazione con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
6.- Con atto depositato il 10 aprile 2019 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
6.1.- Preliminarmente, la difesa erariale afferma che le
disposizioni in questione introdurrebbero principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, applicabili in quanto tali
anche alle autonomie speciali, come sarebbe stato affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte (sono richiamate, tra le altre, le
sentenze n. 103 del 2018 e n. 62 del 2017).
6.2.- In merito alle censure mosse al comma 865 dell'art. 1 della
legge n. 145 del 2018, l'Avvocatura osserva che questo, in coerenza
con il principio di proporzionalità, gradua le misure di garanzia in
relazione alla gravità dell'inadempimento. D'altronde, poichè il
presupposto per l'applicazione di tali disposizioni è il mancato
rispetto dei tempi di pagamento, nulla sarebbe innovato «per gli enti
virtuosi come la Provincia dichiara di essere».
Infondate sarebbero, inoltre, le censure basate sulle
specificità del sistema di finanziamento sanitario provinciale e
sulla conseguente carenza di titolo da parte dello Stato a
disciplinare la materia: la ratio delle norme di cui si tratta
sarebbe del tutto svincolata dal mancato concorso dello Stato al
finanziamento del servizio sanitario provinciale.
Quanto all'asserito contrasto con lo statuto di autonomia e con
la disciplina di settore di fonte provinciale nella materia della
«tutela della salute», l'Avvocatura vi oppone che nella specie è
stata in realtà esercitata la funzione di coordinamento della
finanza pubblica, anche per superare le censure formulate dalla
Commissione europea, che ha introdotto innanzi alla Corte di
giustizia dell'Unione europea un ricorso contro l'Italia per
violazione della direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi
di pagamento nelle transazioni commerciali.
6.3.- Con riferimento al comma 866 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, l'Avvocatura ritiene che la piena attuazione del
coordinamento della finanza pubblica implica anche l'esercizio di
poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di
rilevazione di dati e di controllo (sono richiamate le sentenze n.
229 e n. 122 del 2011). Le censure sarebbero, quindi, infondate
attesa la funzione di controllo assolta dalla disposizione in esame.
6.4.- Quanto all'impugnativa in via cautelativa del comma 857
della legge n. 145 del 2018, se ne ritiene evidente la infondatezza,
non essendo state in alcun modo violate le prerogative provinciali.
Infatti, la disposizione non si applicherebbe all'ente che sia
abitualmente rispettoso dei termini di pagamento dei debiti
commerciali e degli obblighi di riduzione del debito residuo e che
non evidenzi, quindi, un «comportamento incauto».
7.- Con ricorso notificato il 1°-7 marzo 2019, depositato l'11
marzo 2019 e iscritto al n. 45 del reg. ric. del 2019, la Provincia
autonoma di Bolzano ha impugnato l'art. 1, commi 865 e 866, della
legge n. 145 del 2018.
7.1.- Secondo la ricorrente, tali norme violerebbero, nel
complesso, gli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119, secondo
comma, - questi ultimi due in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001 - e 120, Cost., in riferimento al principio
di leale collaborazione; gli artt. 4, numero 7), 8, numero 1), 9,
numero 10), 16, 79, 103, 104 e 107, il Titolo II e il Titolo VI dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige; il decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale);
l'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975,
n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'); l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, nonchè l'accordo concluso tra il Governo, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome
di Trento e di Bolzano il 15 ottobre 2014.
7.2.- La ricorrente osserva che l'impugnazione sarebbe necessaria
perchè le disposizioni dei commi 865 e 866 del citato art. 1 si
riferiscono espressamente anche alle Province autonome, vanificando
la garanzia della clausola di salvaguardia contenuta nel comma 1130
del medesimo art. 1.
7.3.- A sostegno del ricorso si premette che l'autoqualificazione
operata dal legislatore nel comma 858 - a mente del quale le
disposizioni di cui ai commi da 859 a 872 costituiscono principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - non sarebbe
corretta, in quanto le norme impugnate non esprimerebbero principi
bensì «norme specifiche e di estremo dettaglio che pretendono di
trovare diretta applicazione nell'ordinamento provinciale».
In particolare le disposizioni del comma 865 violerebbero
l'autonomia della Provincia autonoma di Bolzano come definita dagli
artt. 4, numero 7), 8, numero 1), 9, numero 10), e 16 dello statuto
reg. Trentino-Alto Adige e dalle relative norme di attuazione; tale
violazione sarebbe altresì rilevabile in riferimento all'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., «in combinato disposto con l'articolo 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», con riguardo alla
«materia "tutela della salute"».
Del resto, quand'anche le disposizioni di cui al comma 865
costituissero principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, sarebbe comunque violato l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, perchè le disposizioni medesime pretenderebbero di far valere
immediatamente e direttamente la propria efficacia anche nel
territorio delle Province autonome. In via subordinata, sarebbe
violato l'art. 107 statuto reg. Trentino-Alto Adige in relazione al
procedimento dallo stesso disciplinato per l'emanazione delle
relative norme di attuazione.
Inoltre, la ricorrente aggiunge che, essendo il servizio
sanitario provinciale finanziato autonomamente, non sarebbe
consentita allo Stato «l'imposizione di vincoli di spesa in materia
sanitaria» (è citata la sentenza n. 231 del 2017), risultando quindi
violati gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, secondo comma,
Cost.
Viene quindi richiamato il quadro delle relazioni finanziarie tra
Stato e Provincia autonoma di Bolzano e in particolare l'accordo
sottoscritto con lo Stato il 15 ottobre 2014, nonchè gli artt. 79,
103 e 104 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige: la norma censurata
si porrebbe in violazione di tale assetto, contrastando anche con il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Sulla scorta delle medesime considerazioni appena esposte sarebbe
censurabile anche il comma 866, nella parte in cui impone alle
Province autonome l'obbligo di relazionare al Tavolo di verifica
degli adempimenti regionali sullo stato di applicazione del comma
865, poichè l'intesa tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome
raggiunta il 23 marzo 2005 conterrebbe un'espressa disposizione di
salvaguardia della specialità di queste ultime. Tale disposizione,
pertanto, si porrebbe in contrasto con le norme costituzionali e
statutarie prima richiamate nonchè con il principio di leale
collaborazione, anche in relazione all'art. 120 Cost., e quello di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost.
8.- Con atto depositato il 12 aprile 2019 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
8.1.- Gli argomenti esposti sono in buona sostanza gli stessi
contenuti nell'atto di costituzione nel giudizio promosso dalla
Provincia autonoma di Trento.
Con specifico riferimento al merito delle censure prospettate
dalla Provincia autonoma di Bolzano, l'Avvocatura ne ritiene errato
il presupposto: sarebbe infatti evidente che le disposizioni
impugnate non incidono minimamente sull'ordinamento degli enti
sanitari, nè sulla organizzazione degli uffici e che esse nemmeno
impongono misure a carico delle finanze provinciali. Da escludere
sarebbe anche la loro riconducibilità alla competenza in materia di
salute, essendo il riflesso in tale ambito soltanto indiretto.
Altresì infondata sarebbe la qualificazione delle disposizioni
impugnate come norme di dettaglio, travalicanti la competenza
statale, ciò sia perchè alla Provincia autonoma sarebbe lasciato
comunque un margine di intervento, sia perchè nella valutazione dei
principi di coordinamento della finanza pubblica questa Corte in più
occasioni avrebbe escluso «criteri formalistici e meramente
"quantitativi"» valorizzando, invece, le finalità perseguite da tali
norme.
9.- In prossimità dell'udienza, tutte le ricorrenti hanno
depositato una memoria, con cui hanno ribadito e approfondito le
ragioni espresse nei ricorsi.
9.1.- La Regione Lazio evidenzia preliminarmente che,
limitatamente alla disposizione del comma 857 dell'art. 1 della legge
n. 145 del 2018, si sarebbe determinata la cessazione della materia
del contendere: infatti, il comma citato - che avrebbe trovato
applicazione «nell'anno 2020» - è stato abrogato dall'art. 50, comma
1, lettera a), del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, in legge 19 dicembre
2019, n. 157.
Con riferimento al motivo di ricorso incentrato sulla violazione
del principio di leale collaborazione, e in replica all'atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, la Regione
approfondisce il presupposto dell'esistenza di un inestricabile
intreccio di competenze, esplicitando che le norme di cui al comma
865 afferirebbero anche alla materia «tutela della salute», in quanto
portatrici di una «disciplina che interv[iene] sullo statuto
giuridico ed economico della dirigenza sanitaria». Regolandone il
trattamento economico, il legislatore statale avrebbe, infatti,
indirizzato dettagliatamente gli obiettivi della dirigenza stessa, di
competenza regionale, e inciso comunque sulla disciplina
pubblicistica del rapporto.
Quanto al secondo motivo, riferito alla impossibilità di
considerare le disposizioni impugnate come espressione di principi
fondamentali, la memoria, replicando al resistente, esclude che vi
siano margini di intervento rimessi al legislatore regionale.
9.2.- Anche la memoria della Regione Siciliana ha preso atto
della intervenuta abrogazione del comma 857 dell'art. 1 della legge
n. 145 del 2018, auspicando di poter comunicare in udienza la
valutazione del Presidente della Regione circa l'eventuale cessazione
della materia del contendere.
Quanto alle modifiche che, successivamente al deposito del
ricorso, hanno riguardato i parimenti impugnati commi 859, 862 e 863,
la difesa regionale le ritiene non satisfattive delle censure mosse
nei loro confronti e alle quali si richiama.
9.3.- Con la propria memoria, la Provincia autonoma di Trento
dichiara di non avere interesse a coltivare l'impugnazione del comma
857, per la quale ritiene possa essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
Nel replicare alle deduzioni della difesa erariale la ricorrente
precisa di non disconoscere che la responsabilità finale per il
rispetto sui tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni
rimane allo Stato anche se sono coinvolte amministrazioni autonome.
Segnalando al riguardo la pubblicazione, nelle more del ricorso,
della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, grande
sezione, in causa C-122/18, 28 gennaio 2020, Commissione europea
contro Repubblica italiana, dove tale responsabilità è stata
affermata indipendentemente dall'ente la cui azione o inerzia abbia
dato luogo all'inadempimento, precisa tuttavia che con le norme
impugnate lo Stato avrebbe esercitato «in via preventiva un potere
sostitutivo nei confronti dell'ente sanitario provinciale», che
precluderebbe alla Provincia, qualora in futuro dovesse versare nella
situazione (al momento esclusa) di ritardo nei pagamenti, di
scegliere altri mezzi per la risoluzione del problema.
La ricorrente ribadisce inoltre la censura sul carattere
tipicamente di dettaglio delle disposizioni impugnate, precisando che
nel diritto costituzionale «il fine» (nel caso di specie il
coordinamento della finanza pubblica) «non giustifica qualunque
mezzo», potendo tale fine essere attuato, in questo caso, solo con
norme di principio.
Infine, con riferimento alla violazione dell'art. 79, comma 4,
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, precisa che le norme di
coordinamento, per essere vincolanti per la Provincia autonoma,
«debbono essere anche norme di grande riforma, se la materia è in
potestà primaria, o principi fondamentali della materia, se la
competenza è concorrente»; qualità che le norme impugnate, che
incidono, «quoad obiectum, nella materia della organizzazione
amministrativa della Provincia e dei suoi enti», «all'evidenza non
rivestono».
9.4.- La memoria della Provincia autonoma di Bolzano richiama gli
argomenti già illustrati nel ricorso.
10.- In udienza le parti hanno illustrato gli argomenti a
sostegno delle rispettive richieste. La difesa della Regione
Siciliana, in particolare, ha dichiarato di prendere atto della
intervenuta abrogazione del comma 857 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, rimettendosi alla valutazione della Corte per la eventuale
cessazione della materia.

Considerato in diritto

1.- Con separati ricorsi, iscritti rispettivamente ai numeri 36,
39 e 45 del registro ricorsi 2019, la Regione Lazio e le Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato l'art. 1, commi 865 e
866, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021). Dello stesso art. 1, la Regione Lazio e la
Provincia autonoma di Trento hanno impugnato anche il comma 857.
Inoltre, con ricorso iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2019,
la Regione Siciliana ha impugnato l'art. 1, commi 857, 859, 862 e
863, della richiamata legge n. 145 del 2018.
2.- I giudizi promossi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica pronuncia, avendo a oggetto questioni relative alle medesime
norme, censurate in riferimento a parametri in buona parte
coincidenti, e, per il resto, questioni relative a norme comunque
oggettivamente connesse.
3.- Si esaminano innanzi tutto le questioni promosse dalla
Regione Lazio e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, le
quali riguardano misure introdotte dal legislatore statale in tema di
ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali degli enti del
Servizio sanitario nazionale (SSN).
L'art. 1, comma 865, della legge n. 145 del 2018 stabilisce che
per gli enti del SSN «che non rispettano i tempi di pagamento
previsti dalla legislazione vigente, le regioni e le province
autonome provvedono ad integrare i contratti dei relativi direttori
generali e dei direttori amministrativi inserendo uno specifico
obiettivo volto al rispetto dei tempi di pagamento ai fini del
riconoscimento dell'indennità di risultato. La quota dell'indennità
di risultato condizionata al predetto obiettivo non può essere
inferiore al 30 per cento». In base al ritardo registrato, la norma
gradua poi il riconoscimento di tale quota, fino a escluderlo per
ritardi superiori a sessanta giorni oppure in caso di mancata
riduzione di almeno il 10 per cento del debito commerciale residuo.
Il successivo comma 866 prevede che «[l]e regioni trasmettono al
Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'articolo 12
dell'intesa tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano, del 23 marzo 2005 [...] una relazione in merito
all'applicazione e agli esiti del comma 865. La trasmissione della
relazione costituisce adempimento anche ai fini e per gli effetti
dell'articolo 2, comma 68, lettera c), della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 [...]. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano relazionano al citato Tavolo sullo stato di
applicazione del comma 865». In sostanza, solo per le Regioni a
statuto ordinario la trasmissione della relazione costituisce
adempimento rilevante ai fini della erogazione della quota cosiddetta
premiale del finanziamento del SSN a cui concorre ordinariamente lo
Stato, condizionata appunto alla verifica positiva degli adempimenti
regionali previsti dalla richiamata intesa e dalla legislazione
vigente.
È opportuno segnalare che, ai sensi del comma 860, per
l'applicazione delle misure di cui al comma 865 si fa riferimento ai
tempi di pagamento e al ritardo calcolati sulle fatture ricevute e
scadute nell'anno precedente e al debito commerciale residuo, di cui
all'art. 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino
della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da
parte delle pubbliche amministrazioni).
Infine, a norma del comma 857, nell'anno 2020 la quota
dell'indennità di risultato condizionata al rispetto dei tempi di
pagamento è raddoppiata nei confronti degli enti che non hanno
richiesto l'anticipazione di liquidità - oggetto della disposizione
di cui al comma 849 - entro il termine di cui al comma 853 (fissato
al 28 febbraio 2019) e che, avendola ottenuta, non hanno poi
effettuato il pagamento dei debiti nel termine fissato.
3.1.- La Regione Lazio lamenta in primo luogo che tutte le
disposizioni impugnate avrebbero violato il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 della Costituzione, in
quanto esse intersecherebbero materie di competenza concorrente
(tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica) e altre
di competenza residuale (ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale) senza che possa individuarsi una materia prevalente.
In presenza di un intreccio inestricabile, quindi, il legislatore
statale avrebbe dovuto prevedere uno strumento partecipativo delle
Regioni, tanto a monte, in sede di adozione delle disposizioni
impugnate, quanto a valle, nella fase di attuazione delle stesse;
quale espressione di tale principio, la ricorrente richiama i
cosiddetti patti per la salute e la vigente disciplina sulla
dirigenza sanitaria, che, in ottemperanza alla sentenza di questa
Corte n. 251 del 2016, è stata preceduta da intesa (decreto
legislativo 26 luglio 2017, n. 126, recante «Disposizioni integrative
e correttive al decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, di
attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria»). Del decreto attuativo della delega si richiama,
peraltro, l'art. 2, comma 3, che prevede anche un accordo in
Conferenza Stato-Regioni per definire i criteri e le procedure per la
valutazione dell'attività dei direttori generali.
Con una seconda censura la ricorrente prospetta la violazione
dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost.: contraddicendo
l'autoqualificazione in tal senso operata dal legislatore, le
disposizioni impugnate (in particolare quelle di cui ai commi 857 e
865 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018) non sarebbero
ascrivibili in maniera prevalente al coordinamento della finanza
pubblica nè, comunque, potrebbero essere considerate principi
fondamentali di tale materia o di quella della tutela della salute,
dato il loro carattere dettagliato e puntuale che precluderebbe
qualsiasi possibilità di autonomo adeguamento da parte delle
Regioni.
Infine, ad avviso della Regione Lazio, le norme impugnate
contrasterebbero con gli artt. 3, 97 e 118, primo e secondo comma,
Cost., in quanto difetterebbero di ragionevolezza e proporzionalità,
con ridondanza sulle competenze regionali ai sensi dell'art. 117,
terzo, quarto e sesto comma, Cost.
Al riguardo, si sostiene che per l'effetto delle suddette norme
risulterebbe irragionevolmente sacrificata la possibilità di
orientare l'azione amministrativa regionale, «in violazione dei
principi di buon andamento, differenziazione e adeguatezza», a
obiettivi prioritari più attinenti alla tutela della salute, tra cui
il perseguimento di un più alto grado di erogazione dei livelli
essenziali di assistenza.
Il denunciato difetto di proporzionalità deriverebbe invece
dalla mancata considerazione di circostanze significative quali «il
debito commerciale complessivo, i progressi nei termini di pagamento
rispetto agli esercizi precedenti, le cause del ritardo, le eventuali
responsabilità o al contrario i progressi ottenuti dal singolo
dirigente rispetto alla progressiva riduzione del debito commerciale
e dei termini di pagamento».
La censura in esame colpirebbe in maniera ancor più evidente la
norma contenuta nell'impugnato comma 866. La possibile mancata
erogazione della «quota di finanziamento del SSN cui concorre lo
Stato» discenderebbe in maniera automatica dal ritardo dei pagamenti,
senza che sia dato rilievo ai progressi ottenuti rispetto
all'obiettivo e alle specifiche responsabilità in materia, nonchè
alla complessiva riduzione del debito commerciale residuo.
Inoltre, tale norma sconterebbe un difetto di chiarezza,
destinato a incidere «sulla sua intrinseca ragionevolezza», perchè
non chiarirebbe se l'adempimento da essa richiesto sia riferibile
alla sola trasmissione della relazione regionale o alla concreta
gestione delle indennità di risultato. Intesa in tale secondo
significato, «che sembra plausibile in ragione dell'inciso, contenuto
nel comma 866» relativo alle autonomie speciali, la norma non sarebbe
comunque idonea a raggiungere lo scopo che si prefigge: la mancata
erogazione della quota di finanziamento statale potrebbe, infatti,
incidere ulteriormente sul ritardo dei pagamenti.
3.2.- Le censure articolate dalla Provincia autonoma di Trento
nei confronti dei commi 857, 865 e 866 della legge n. 145 del 2018,
muovono dal presupposto - fin d'ora valutabile corretto - che per le
disposizioni impugnate non operi la clausola di salvaguardia
contenuta nell'art. 1, comma 1130, della legge n. 145 del 2018,
poichè esse menzionano espressamente le Province autonome e hanno un
contenuto precettivo prevalente sulla generale clausola di garanzia.
La ricorrente premette anche che la Provincia autonoma di Trento
e i suoi enti, tra cui quelli del servizio sanitario, «non sono
interessati dal fenomeno del ritardo nei pagamenti dei debiti
commerciali, dal momento che la Provincia ha messo in atto, da molti
anni, buone prassi, che hanno condotto l'ente e le sue agenzie ad
avere, fin dal 2016, un indicatore di tempestività dei pagamenti
negativo, cioè dimostrativo di un anticipo dei pagamenti sulla
scadenza delle fatture».
Segnala quindi, nella memoria integrativa, la pubblicazione,
nelle more del ricorso, della sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, grande sezione, in causa C-122/18, Commissione
europea contro Repubblica italiana, che ha affermato la
responsabilità finale dello Stato italiano indipendentemente
dall'ente la cui azione o inerzia abbia dato luogo all'inadempimento.
Precisa tuttavia che con le norme impugnate «lo Stato si sta
intestando e sta esercitando in via preventiva un potere sostitutivo
nei confronti dell'ente sanitario provinciale», alterando il riparto
interno delle competenze, al punto di precludere alla Provincia,
qualora in futuro dovesse versare nella situazione (al momento
esclusa) di ritardo nei pagamenti, di scegliere altri mezzi per la
risoluzione del problema.
Nello specifico, nei confronti della disposizione di cui al comma
865 del richiamato art. 1, la ricorrente ravvisa una prima violazione
con riferimento all'art. 79, comma 4, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del Testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), poichè questo consentirebbe allo Stato di
dettare norme di coordinamento finanziario condizionanti le potestà
legislative delle Province autonome «solo nella misura in cui tali
norme articolino limiti statutari alle competenze provinciali»,
circostanza che nella specie non ricorrerebbe.
Inoltre, tale norma, da un lato autoqualificandosi come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e, dall'altro,
incidendo «ratione materiae sulla organizzazione del sistema
sanitario», risulterebbe illegittima perchè quello della Provincia
autonoma è un sistema sanitario interamente finanziato con risorse
proprie, per cui lo Stato non avrebbe titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario.
In ogni caso, la disposizione impugnata sarebbe illegittima per
violazione dell'art. 79 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, o
comunque degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.,
nelle parti applicabili alle Province autonome ai sensi dell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), perchè quello contenuto
nel comma 865 sarebbe «un minuto precetto di dettaglio» che non
lascia all'ente autonomo «alcuna libertà in ordine ai modi con i
quali conseguire il risultato».
Al riguardo la ricorrente, nella memoria integrativa, precisa che
nel diritto costituzionale «il fine» (nel caso di specie il
coordinamento della finanza pubblica) «non giustifica qualunque
mezzo», potendo tale fine essere attuato, in questo caso, solo con
norme di principio.
In quanto norma che incide sulla organizzazione amministrativa e
sanitaria della Provincia autonoma, il comma 865 si porrebbe inoltre
in contrasto con gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), e 16 dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige ovvero, se più favorevole, con
l'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento alla materia della
«tutela della salute», in combinato con l'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001.
L'ambito materiale regolato dalla norma impugnata inciderebbe,
infatti, sulle materie di competenza legislativa primaria
dell'organizzazione amministrativa e del personale e sulla materia di
competenza concorrente relativa a igiene e sanità, comprensiva
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, ovvero su quella della
tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., se
più favorevole; la disposizione statale, inoltre, conformerebbe in
modo diretto anche l'esercizio delle funzioni amministrative che
l'art. 16 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige riserva alla
Provincia.
D'altro canto, la ricorrente evidenzia di avere già
compiutamente regolato tale settore con la legge della Provincia
autonoma di Trento 23 luglio 2010, n. 16 (Tutela della salute in
provincia di Trento); e, con specifico riferimento alla figura del
direttore generale, precisa che la citata disciplina affida alla
Giunta provinciale sia il compito di approvare lo schema di contratto
(art. 28, comma 6), sia quello di stabilire «criteri e modalità per
la valutazione dell'attività del direttore generale, con riferimento
agli obiettivi assegnatigli e alla qualità complessiva dell'offerta
assistenziale assicurata dall'azienda» (art. 28, comma 7).
In tale contesto, la norma impugnata non potrebbe essere
qualificata nè come norma fondamentale di grande riforma nè come
principio fondamentale della materia «igiene e sanita'» o «tutela
della salute», in ragione del suo carattere estremamente dettagliato
e dell'assenza «di collegamento teleologico con le specifiche materie
interessate dalla misura».
Il richiamato comma 865 sarebbe, in ogni caso, illegittimo in
quanto norma immediatamente applicabile e, quindi, lesiva dell'art. 2
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), che prevede, invece, un mero obbligo di adeguamento
della legislazione provinciale.
Per quanto riguarda la disposizione di cui all'art. 1, comma 866,
della legge n. 145 del 2018, la ricorrente appunta l'impugnazione sul
suo terzo periodo, laddove si prevede che le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome relazionano «sullo stato di
applicazione del comma 865» al Tavolo di verifica degli adempimenti
regionali di cui all'art. 12 dell'intesa raggiunta in Conferenza
Stato-Regioni il 23 marzo 2005.
Ove il comma 866 sia inteso come statuente un vero e proprio
obbligo a carico della Provincia autonoma, la ricorrente ne ravvisa
un primo motivo di illegittimità in via consequenziale dagli stessi
argomenti di censura del comma 865, essendo gli obblighi sanciti da
entrambe le disposizioni strutturalmente inscindibili. Una volta
dichiarata la illegittimità di quest'ultimo, l'obbligo previsto dal
comma successivo diverrebbe dunque privo di oggetto o comunque del
tutto irragionevole, con violazione dell'art. 3, primo comma, Cost.
La norma sarebbe comunque elusiva dell'intesa del 23 marzo 2005
in quanto neutralizzerebbe la clausola di salvaguardia contenuta
nell'art. 13 di tale accordo, rendendo direttamente applicabile un
monitoraggio che l'intesa non prevedeva come obbligatorio. E ciò
dimostrerebbe la violazione anche del principio di leale
collaborazione radicato nell'art. 120, secondo comma, Cost. e del
principio di ragionevolezza ricavabile dall'art. 3, primo comma,
Cost., in quanto la legge ordinaria dello Stato non potrebbe
strumentalizzare l'istituto del tavolo tecnico di monitoraggio
neutralizzando le specifiche condizioni in base alle quali esso è
stato attivato.
La denunciata irragionevolezza ridonderebbe, secondo la
ricorrente, sull'esercizio delle funzioni provinciali, poichè
costringerebbe l'ente a un'attività di monitoraggio e di redazione
di particolari relazioni «non correlata a una esigenza propria della
funzione provinciale».
Infine, il comma 857 è impugnato ove interpretato nel senso che
il raddoppio della quota dell'indennità di risultato dei dirigenti
sanitari apicali condizionata al rispetto dei tempi di pagamento sia
disposto per il solo fatto dell'assenza della richiesta di
anticipazione della liquidita': se così fosse, ne conseguirebbe «un
obbligo di ricorrere a tali anticipazioni al solo fine di evitare la
responsabilità per il tardivo pagamento dei debiti», con violazione
per difetto di ragionevolezza e proporzionalità dell'art. 3, primo
comma, Cost., con riflesso sull'autonomia finanziaria dell'ente e
sull'esercizio delle funzioni attribuite alle Province autonome dagli
artt. 8, 9 e 16 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e dall'art.
117, terzo comma, Cost., per effetto dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001. Si prospetta inoltre la violazione dell'autonomia
finanziaria e di bilancio riconosciuta alla Provincia autonoma dal
Titolo VI dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e dall'art. 119
Cost., anche in relazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001.
3.3.- Anche il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
correttamente esclude che per le disposizioni impugnate possa trovare
applicazione la generale clausola di salvaguardia contenuta nella
legge n. 145 del 2018; parimenti, ritiene non corretta
l'autoqualificazione affermata dall'art. 1, comma 858, della stessa
legge.
Quanto alla disposizione di cui al comma 865, la ricorrente ne
ravvisa la illegittimità sia con riferimento ai parametri
prospettati dall'altra Provincia, sia ad altri. In particolare, la
violazione delle competenze legislative provinciali e delle
corrispondenti funzioni amministrative in materia di organizzazione
amministrativa e di tutela della salute viene prospettata anche con
riferimento all'art. 4, numero 7), dello statuto reg. Trentino-Alto
Adige e all'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 28
marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'); infatti, sulla
base di tali previsioni, l'art. 1 della legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 20 gennaio 1992, n. 1 (Norme sulle modalità di
gestione delle funzioni dirette alla tutela della salute),
attribuisce alla potestà legislativa delle Province autonome di
Trento e di Bolzano la competenza in materia di dimensioni, numero,
modalità di funzionamento e organizzazione delle aziende sanitarie.
A tale riguardo, la ricorrente rileva di avere esercitato le
proprie competenze con la legge della Provincia autonoma di Bolzano
21 aprile 2017, n. 3 (Struttura organizzativa del Servizio sanitario
provinciale).
Quanto ai profili di censura delle norme impugnate ove ricondotte
alla materia del coordinamento finanziario, la ricorrente li articola
evocando i parametri già richiamati nell'esposizione del ricorso
precedente nonchè gli artt. 103, 104 e 107, il Titolo II e il Titolo
VI dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, l'intero decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale) e l'accordo concluso tra il Governo, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano il 15 ottobre 2014. Nel complesso, contesta la incoerenza
delle disposizioni impugnate con il quadro delle relazioni
finanziarie tra Stato e Provincia autonoma di Bolzano e in ogni caso
lamenta la loro adozione in via unilaterale e immediatamente
vincolante, in contrasto con il principio di leale collaborazione e
delle procedure di modifica statutaria.
Comuni al ricorso dell'altra Provincia sono poi la censura
motivata sul finanziamento con risorse proprie provinciali del
servizio sanitario, che precluderebbe allo Stato di esercitare la
competenza di coordinamento finanziario, e quella sulla violazione
del meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992, cui si aggiunge, in via subordinata, la prospettata
violazione dell'art. 107 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige in
relazione al procedimento dallo stesso disciplinato per l'emanazione
delle relative norme di attuazione.
Infine, comuni al ricorso dell'altra Provincia sono le censure
rivolte alla norma di cui al comma 866.
3.4.- Alle censure mosse dalle ricorrenti, l'Avvocatura generale
dello Stato oppone una preliminare considerazione, basata sulla
persistenza di ritardi, registrati da numerose amministrazioni
pubbliche, nel pagamento dei debiti commerciali. Considerato che del
rispetto di tale normativa, di fonte europea, è responsabile lo
Stato, l'adozione delle disposizioni impugnate - e delle altre a
queste connesse - sarebbe stata necessaria, anche per rispondere al
ricorso presentato nei confronti dell'Italia dalla Commissione
europea per infrazione alla direttiva 2011/7/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta
contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Pertanto, le disposizioni impugnate introdurrebbero
legittimamente principi di coordinamento della finanza pubblica,
applicabili anche alle autonome speciali; non sarebbe direttamente
coinvolta la materia della tutela della salute, nè altre materie di
competenza regionale o provinciale, in quanto il legislatore non
avrebbe inciso i profili pubblicistico-organizzativi della dirigenza
pubblica, ma operato sui contratti di lavoro dei dirigenti, al fine
di rendere questi ultimi effettivamente coinvolti nella corretta
gestione del sistema dei pagamenti.
Lo Stato avrebbe, dunque, esercitato una competenza
«assolutamente generale e prevalente» rispetto a quella ritenuta lesa
dalle ricorrenti, «non appalesandosi necessaria l'adozione di
iniziative di condivisione con gli enti territoriali».
Si precisa inoltre, da un lato, che il comma 865, in coerenza con
il principio di proporzionalità, gradua le misure di garanzia in
relazione alla gravità dell'inadempimento. Dall'altro, che nulla
sarebbe innovato per gli enti virtuosi in quanto il presupposto per
l'applicazione della norma è il mancato rispetto dei tempi di
pagamento.
Infondate sarebbero anche le censure fondate sulle specificità
del sistema di finanziamento sanitario provinciale e sulla
conseguente carenza di titolo da parte dello Stato a disciplinare la
materia: la ratio delle norme impugnate sarebbe del tutto svincolata
dal mancato concorso dello Stato al finanziamento del servizio
sanitario provinciale.
Quanto alle censure sul carattere eccessivamente dettagliato
della norma, l'Avvocatura generale dello Stato replica sia sostenendo
che alle Regioni e alle Province autonome sarebbe lasciato comunque
un margine di intervento, sia ricordando che nella valutazione dei
principi di coordinamento della finanza pubblica questa Corte in più
occasioni avrebbe escluso «criteri formalistici e meramente
"quantitativi"» valorizzando, invece, le finalità perseguite da tali
norme.
Le norme impugnate sarebbero, inoltre, pienamente ragionevoli e
proporzionate laddove, in maniera non illogica nè gravosa,
prescrivono modalità di monitoraggio e, eventualmente, interventi
correttivi.
Al riguardo la previsione dell'impugnato comma 866 darebbe piena
attuazione al coordinamento della finanza pubblica, il quale
implicherebbe, oltre all'esercizio del potere legislativo, anche
quello di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di
rilevazione di dati e di controllo.
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene infine infondate le
censure sul comma 857, in quanto la disposizione non si applicherebbe
all'ente che sia abitualmente rispettoso dei termini di pagamento dei
debiti commerciali e degli obblighi di riduzione del debito residuo e
che non evidenzi, quindi, un «comportamento incauto».
4.- Preliminarmente, va rilevato che l'impugnato comma 857
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 è stato abrogato dall'art.
50, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 ottobre 2019, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, in legge 19 dicembre
2019, n. 157. Come riconosciuto dalle ricorrenti, lo ius superveniens
è di per sè idoneo a soddisfare le loro pretese e, d'altro canto,
il contenuto precettivo della norma impugnata è tale che questa non
può avere ricevuto applicazione medio tempore: infatti, essa era
destinata a operare «[n]ell'anno 2020», sì che la sua abrogazione è
intervenuta prima che il meccanismo del "raddoppio" dalla stessa
congegnato divenisse applicabile.
Va pertanto dichiarata cessata la materia del contendere delle
questioni che hanno a oggetto il comma 857 dell'art. 1 della legge n.
145 del 2018, sussistendo entrambe le condizioni richieste dalla
consolidata giurisprudenza della Corte (da ultimo, sentenza n. 287
del 2019).
5.- L'esame del merito delle residue disposizioni impugnate rende
opportuno precisare il contesto in cui esse si inseriscono, che è
quello del ritardo nel pagamento dei debiti delle pubbliche
amministrazioni, considerato sotto i suoi profili macroeconomici.
La disciplina dell'adempimento delle obbligazioni pecuniarie dei
soggetti pubblici ha infatti una notevole incidenza sul sistema
economico, in considerazione del ruolo di acquirenti di beni, servizi
e prestazioni rivestito dalle amministrazioni pubbliche e
dell'ingente quantità di risorse a tal fine impiegate.
L'importanza del fenomeno è stata recepita dalla direttiva
2011/7/UE, sia rimarcando la necessità di «un passaggio deciso verso
una cultura dei pagamenti rapidi» (considerando n. 12), sia
evidenziando che i «ritardi di pagamento influiscono negativamente
sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle imprese.
Essi compromettono anche la loro competitività e redditività quando
il creditore deve ricorrere ad un finanziamento esterno a causa di
ritardi nei pagamenti. Il rischio di tali effetti negativi aumenta
considerevolmente nei periodi di recessione economica, quando
l'accesso al finanziamento diventa più difficile» (considerando n.
3).
D'altronde i tardivi pagamenti rischiano di pregiudicare anche
«il corretto funzionamento del mercato interno», nonchè «la
competitività delle imprese e in particolare delle PMI», valori che
la direttiva, all'art. 1, eleva a suoi principali obiettivi.
Il legislatore italiano, conformandosi a tale direttiva e in
risposta all'ingente ammontare maturato dei debiti commerciali delle
pubbliche amministrazioni, nell'ultimo decennio ha dato avvio a
specifiche misure per incidere su tale patologica situazione.
Del resto, la stessa giurisprudenza di questa Corte, già a
ridosso del recepimento della direttiva 2011/7/UE, ha sottolineato la
gravità del problema, evidenziando che «il pagamento dei debiti
scaduti della pubblica amministrazione è obiettivo prioritario [...]
non solo per la critica situazione economica che il ritardo ingenera
nei soggetti creditori, ma anche per la stretta connessione con
l'equilibrio finanziario dei bilanci pubblici, il quale viene
intrinsecamente minato dalla presenza di situazioni debitorie non
onorate tempestivamente» (sentenza n. 250 del 2013). Va infatti
considerato anche il rilevante tema dell'esposizione debitoria per
interessi passivi per ritardati pagamenti che, in considerazione
anche del loro specifico e oneroso criterio di calcolo, riduce le
effettive risorse da destinare alle finalità istituzionali.
Nello specifico le misure adottate dal legislatore italiano si
sono mosse principalmente in tre direzioni: a) imposizione di limiti
più stringenti ai tempi di pagamento: decreto legislativo 9 novembre
2012, n. 192 (Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n.
231, per l'integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa
alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali, a norma dell'articolo 10, comma 1, della legge 11
novembre 2011, n. 180); b) incentivazione della cessione a
intermediari finanziari dei crediti vantati nei confronti delle
pubbliche amministrazioni e della utilizzazione degli stessi in
compensazione di debiti tributari: art. 7, comma 1, del decreto-legge
8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei
debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio
finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia di versamento
di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, in
legge 6 giugno 2013, n. 64; art. 12, comma 7-bis, del decreto-legge
23 dicembre 2013, n. 145 (Interventi urgenti di avvio del piano
"Destinazione Italia", per il contenimento delle tariffe elettriche e
del gas, per l'internazionalizzazione, lo sviluppo e la
digitalizzazione delle imprese, nonchè misure per la realizzazione
di opere pubbliche ed EXPO 2015), convertito, con modificazioni, in
legge 21 febbraio 2014, n. 9; c) concessione straordinaria di
liquidità agli enti debitori per ridurre lo stock del debito
accumulato: artt. 1, 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, come convertito,
nonchè articoli da 32 a 35 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
5.1.- Le riforme introdotte e le risorse stanziate per correggere
tale patologia, se hanno consentito indubbi miglioramenti rispetto
alla situazione preesistente, non sono state però sufficienti a
riportare a dimensioni fisiologiche il problema.
Nell'ultimo referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei
Servizi sanitari regionali, riferita all'esercizio 2017, approvato
dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie, con delibera 12
giugno 2019, n. 13, la situazione dei tempi di pagamento e
dell'entità complessiva del debito commerciale risultava ancora
alquanto variegata. A fronte del diffuso miglioramento che pure è
stato riscontrato, il referto invita a non «affievolire le iniziative
intraprese dai diversi livelli di governo per ridurre e tendere alle
tempistiche prescritte dalla normativa sia europea, sia nazionale»,
tuttora non assicurate in numerose Regioni; a tal fine, sottolinea
l'utilità della introduzione della fatturazione elettronica e di
altri strumenti e procedure di gestione della liquidità che,
sperimentati in alcune realtà regionali, hanno contribuito alla
riduzione dell'esposizione debitoria e dei tempi medi dei pagamenti.
Infine, nella causa C-122/18 - a seguito del ricorso per
inadempimento, ai sensi dell'art. 258 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, proposto il 14 febbraio 2018 dalla Commissione europea
- con sentenza pubblicata il 28 gennaio 2020, la Corte di giustizia,
grande sezione, rimarcando la necessità di «un passaggio deciso
verso una cultura dei pagamenti rapidi», ha dichiarato - in base alla
situazione che si presentava alla scadenza del termine stabilito nel
parere motivato (16 aprile 2017) - il venir meno della Repubblica
italiana agli obblighi che discendono dall'art. 4 («Transazioni fra
imprese e pubbliche amministrazioni»), paragrafi 3 e 4, della
direttiva 2011/7/UE.
Nella motivazione la sentenza ha peraltro precisato che
l'inadempimento di uno Stato membro può, in linea di principio,
essere dichiarato ai sensi dell'art. 258 TFUE anche se derivante
dall'azione o dall'inerzia di un'istituzione costituzionalmente
autonoma: ne consegue che lo Stato italiano è considerato
responsabile anche dei ritardi degli enti territoriali.
5.2.- È questo dunque il contesto in cui devono essere
considerate le disposizioni impugnate che si inseriscono a loro volta
in un insieme sistematico di ulteriori interventi predisposto dalla
stessa legge n. 145 del 2018 per contrastare il fenomeno dei ritardi
dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni.
Si tratta di interventi riconducibili a una duplice direttrice:
a) l'ampliamento della possibilità, per gli enti territoriali (anche
per conto dei rispettivi enti del SSN), di ricorrere nel 2019 ad
«anticipazioni di liquidita'» (comma 849 e commi da 850 a 856); b)
l'introduzione di misure finalizzate a conseguire il rispetto dei
tempi di pagamento e a ridurre l'importo del debito commerciale
residuo da parte delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato,
differenziate a seconda della natura dell'amministrazione e della
relativa disciplina contabile (commi da 859 a 866).
5.3.- Tanto premesso le questioni sollevate dalle ricorrenti con
riguardo al comma 865 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, che si
colloca all'interno del secondo ordine di interventi, non sono
fondate.
Al fine della valutazione delle censure esposte nei ricorsi è
necessario, anzitutto, individuare a quali titoli di competenza sia
riconducibile la disposizione in oggetto, non essendo decisiva in tal
senso, come del resto riconosciuto da tutte le ricorrenti,
l'autoqualificazione in termini di «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione» che ne dispone
il comma 858 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018.
Secondo l'orientamento consolidato di questa Corte, infatti,
l'autoqualificazione non ha carattere precettivo e vincolante al
punto da porsi quale presupposto indiscusso per la valutazione della
legittimità costituzionale della norma cui essa si riferisce (ex
multis, sentenze n. 246 e n. 94 del 2018): la natura della stessa va,
infatti, comunque verificata con riguardo «all'oggetto, alla ratio e
alla finalita'» (sentenza n. 164 del 2019) che ne costituiscono
l'effettiva sostanza.
A questo riguardo si deve rilevare che oggetto della norma
impugnata sono i singoli contratti di lavoro dei direttori generali e
dei direttori amministrativi degli enti sanitari delle Regioni e
delle Province autonome, che ricadono, in quanto tali, nell'ambito
dell'ordinamento civile.
Infatti, secondo l'art. 3-bis, comma 8, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), «[i]l rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore
amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato
da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non
superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle
norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile».
In questo ambito la norma impugnata interviene, con una
disciplina indubbiamente di dettaglio, a limitare l'autonomia delle
parti per quanto attiene alla specifica componente del trattamento
economico costituita dalla indennità di risultato: ove l'ente non
abbia rispettato i tempi di pagamento previsti dalla legislazione
vigente, per un verso viene prescritto l'inserimento nel contratto di
uno specifico obiettivo volto al rispetto di tali tempi, mentre, per
altro verso, si stabilisce che a questo obiettivo va condizionata una
quota della indennità non inferiore al 30 per cento di quella
contrattualmente prevista, prescrivendosi altresì il criterio per il
suo riconoscimento, graduato in funzione della maggiore o minore
consistenza del ritardo nei pagamenti.
La norma impugnata incide, in questi termini, sul trattamento
economico di dirigenti, anche già in servizio, negli enti sanitari
regionali, dettando, al verificarsi del mancato rispetto dei tempi di
pagamento previsti dalla legislazione vigente, una disciplina
speciale e dettagliata dell'indennità di risultato.
Secondo il costante orientamento di questa Corte il trattamento
economico dei dipendenti pubblici - compresa la disciplina «delle
varie componenti della retribuzione» (sentenza n. 19 del 2013) - «va
ricondotto alla materia dell'"ordinamento civile", prevalendo
quest'ultimo ambito di competenza su ogni tipo di potestà
legislativa delle Regioni» (sentenza n. 153 del 2015; nello stesso
senso, sentenza n. 196 del 2018) e anche delle autonomie speciali (da
ultimo, sentenza n. 138 del 2019).
Con la disposizione in esame, dunque, il legislatore ha
utilizzato una norma, il cui oggetto è un istituto retributivo di
contratti di natura privata, per realizzare in via mediata una
finalità che è, questa sì, riconducibile al coordinamento dinamico
della finanza pubblica, in quanto diretta a «"riorientare" la spesa
pubblica» (sentenza n. 272 del 2015) verso il rispetto dei tempi di
pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE e dalla pertinente
legislazione nazionale.
Tale intervento statale ha bensì riflessi sulle diverse
competenze regionali e provinciali relative alla organizzazione
sanitaria evocate dalle ricorrenti, ma si tratta a ben vedere di una
incidenza mediata, inevitabilmente connessa al carattere trasversale
delle competenze statali cui tale intervento è comunque
riconducibile in via prevalente; inoltre, con riguardo alla specifica
censura delle Province autonome, va anche precisato che - come
rilevato dalla difesa erariale - la ratio della norma è del tutto
svincolata dal mancato concorso dello Stato al finanziamento del
servizio sanitario di queste ultime.
Peraltro, l'autonomia regionale e provinciale, così come
declinata dalle ricorrenti in relazione allo specifico oggetto, non
è stata svuotata o intaccata nel suo nucleo essenziale dal
perseguimento di tale finalità di coordinamento, ma soltanto
limitata: la quota dell'indennità di risultato stabilita
direttamente dalla legge statale è, infatti, circoscritta alla
percentuale del 30 per cento, senza incidere su quella restante.
Tale conclusione porta a escludere che, come invece
suggestivamente sostenuto dalla Provincia autonoma di Trento, il
legislatore statale abbia abusato del mezzo (la norma di dettaglio)
per perseguire un determinato fine (pur riconosciuto come meritorio):
al contrario, quest'ultimo (riconducibile nell'ambito del
coordinamento della finanza pubblica) è stato perseguito dal
legislatore statale attraverso l'utilizzo, prevalente e non
eccessivamente invasivo, del proprio titolo di competenza in materia
di ordinamento civile. Ciò che fa venir meno ogni questione
sollevata sul carattere di dettaglio della disposizione censurata e
sulla violazione dell'autonomia regionale e provinciale, destituendo
di fondamento anche le censure sollevate dalle Province autonome con
riguardo al meccanismo di adeguamento (che non trova applicazione
nelle ipotesi in cui venga in rilievo una competenza legislativa
esclusiva dello Stato) previsto dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992 (sentenza n. 28 del 2014) e richiamato anche dall'art. 79, comma
4, dello statuto reg. Trentino-Alto Adige.
Da tutto ciò discende, infine, che, siccome in relazione alla
norma impugnata non sussiste quell'inestricabile intreccio di
competenze statali e regionali che in altra occasione - quando però
la disciplina statale coinvolgeva anche precipui aspetti
pubblicistici della dirigenza sanitaria - ha condotto questa Corte ad
affermare la necessità della leale collaborazione (sentenza n. 251
del 2016), risulti infondata anche la censura svolta in tal senso
dalla Regione Lazio e dalla Provincia autonoma di Bolzano.
Nè una contraria conclusione può discendere dalla
considerazione dell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all'articolo
11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di dirigenza sanitaria», evocato dalla Regione Lazio in
quanto assume a presupposto della sua attuazione un accordo da
sancire in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Basta infatti rilevare che se da un lato tale norma, nell'ambito
della disciplina dei criteri e delle procedure per valutare e
verificare l'attività dei direttori generali, si riferisce alla
programmazione regionale per la definizione degli obiettivi (lettera
a), tuttavia, dall'altro, alla lettera d), fa riferimento anche a
«ulteriori adempimenti previsti dalla legislazione vigente»:
fattispecie in cui può già direttamente sussumersi (prima quindi
dell'accordo, che ancora non è intervenuto) anche quanto introdotto
dalla disposizione censurata.
5.3.1.- Il comma 865 dell'art. 1 è impugnato in particolare
dalla sola Regione Lazio anche per violazione degli artt. 3, 97 e
118, primo e secondo comma, Cost., per difetto di ragionevolezza e
proporzionalità.
Le censure sono ammissibili perchè la ricorrente ne ha
sufficientemente motivato, come si è in precedenza descritto, la
ridondanza sulle attribuzioni ad essa costituzionalmente garantite.
Anche tali censure sono infondate.
La norma in oggetto, con la quale, come detto, è stato
disciplinato un istituto retributivo per finalizzarlo al
conseguimento di un obiettivo di coordinamento della finanza
pubblica, si differenzia da altre norme statali, parimenti dirette
alle medesime finalità ma dal carattere marcatamente "lineare", che
sono state in passato dichiarate costituzionalmente illegittime da
questa Corte.
In particolare, nella sentenza n. 272 del 2015 il mancato
superamento del test di proporzionalità discendeva da una duplice
considerazione: in primo luogo perchè la norma impugnata
determinava, per il mancato rispetto, anche minimo, dei tempi di
pagamento previsti, una completa e automatica compressione
dell'autonomia regionale attraverso la sanzione del blocco totale
delle assunzioni; in secondo luogo perchè essa finiva per
penalizzare maggiormente quelle Regioni che avevano virtuosamente
ridotto la propria spesa per il personale, impedendo ad esse di
potenziare la propria dotazione di personale anche quando questa
fosse stata funzionale proprio a rispondere al problema dei tardivi
pagamenti.
Ben diversa è la struttura della norma censurata nel presente
giudizio, perchè essa: a) esclude l'applicazione delle misure in
questa contenute qualora l'ente rispetti i tempi di pagamento (per
cui, come rilevato dalla difesa statale, nulla è innovato «per gli
enti virtuosi») e in ogni caso gradua tali misure in relazione alla
gravità dell'inadempimento; b) non determina, come già rilevato al
punto precedente, uno svuotamento dell'autonomia regionale, bensì
una sua circoscritta limitazione: tenuto anche conto della
sopravvenuta abrogazione del comma 857 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018 e del possibile "raddoppio" da esso previsto, la percentuale
della indennità espressamente correlata al singolo obiettivo del
rispetto dei tempi di pagamento non è tale da sbilanciare il
meccanismo su cui si basa l'indennità di risultato, lasciando
infatti ampio margine (il restante 70 per cento dell'indennita') per
la remunerazione del complesso degli altri obiettivi contrattualmente
assegnati al dirigente. Non si può quindi ritenere che sia stata
eccessivamente sacrificata, in violazione dei principi di «buon
andamento, differenziazione e adeguatezza», come invece ritenuto
dalla ricorrente, la possibilità di orientare l'azione
amministrativa regionale ad altri obiettivi ritenuti prioritari, come
quello di un più alto grado di erogazione dei livelli essenziali di
assistenza.
Va poi considerato che la ratio della disposizione impugnata è
compatibile con la funzione della indennità di risultato. Infatti,
l'accentuazione dei profili manageriali del rapporto di lavoro
proprio del direttore generale (e in sostanza anche del direttore
amministrativo che lo coadiuva) degli enti sanitari - rinvenibile nel
riconoscimento che egli «è responsabile della gestione complessiva»
dell'azienda e che a lui sono riservati «[t]utti i poteri di
gestione» (così l'art. 3, commi 1-quater e 6, del d.lgs. n. 502 del
1992) - fa sì che la disciplina della specifica componente
retributiva in esame si giustifichi in relazione all'ampiezza dei
poteri decisionali e operativi che ineriscono alle obbligazioni
contrattualmente assunte dal direttore generale, potendo egli
indirizzare il funzionamento delle strutture verso il raggiungimento
dell'obiettivo cui è condizionata la quota della indennità.
Nemmeno si può ritenere che il denunciato difetto di
proporzionalità deriverebbe, come sostenuto dalla ricorrente, dalla
mancata considerazione di circostanze significative quali «il debito
commerciale complessivo, i progressi nei termini di pagamento
rispetto agli esercizi precedenti, le cause del ritardo, le eventuali
responsabilità o al contrario i progressi ottenuti dal singolo
dirigente rispetto alla progressiva riduzione del debito commerciale
e dei termini di pagamento».
È pur vero che nella sentenza n. 272 del 2015 è stato dato
rilievo, nel test di proporzionalità, anche alla «mancata
considerazione della causa del ritardo» e al fatto che questo poteva
derivare anche «dal mancato trasferimento di risorse da parte di
altri soggetti», ma tale argomentazione - certamente plausibile in un
sistema rimasto ancora largamente strutturato in termini di finanza
derivata - non appare decisiva nella presente valutazione di
costituzionalità, in ragione del limitato impatto che la norma
censurata, a differenza di quella considerata nel precedente citato,
produce sulla autonomia regionale.
Da un lato quindi, per le ragioni sottolineate al punto 5., si
deve riscontrare la legittimità dello scopo perseguito dal
legislatore nazionale e, dall'altro, per le considerazioni appena
svolte, si può concludere che i mezzi approntati per rispondervi,
anche in considerazione della gravità del problema, superino il
vaglio di questa Corte alla luce degli standard di necessità e
proporzionalità.
5.4. - Infine, neppure le censure sollevate dalle ricorrenti con
riguardo al comma 866 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 sono
fondate.
Preliminarmente va rilevato che le censure riferite agli artt. 3,
97 e 118, primo e secondo comma, Cost., per difetto di ragionevolezza
e proporzionalità dalla Regione Lazio e quelle riferite all'art. 3,
Cost., per difetto di ragionevolezza, dalle Province autonome sono
ammissibili perchè le ricorrenti, come si è in precedenza
descritto, ne hanno sufficientemente motivato la ridondanza sulle
loro attribuzioni costituzionalmente garantite.
Nel merito occorre innanzitutto premettere che la disposizione
censurata non si connota come del tutto innovativa, poichè in
concreto si limita ad ampliare un obbligo di trasmissione al Tavolo
di verifica degli adempimenti regionali già disposto dall'art. 41,
comma 4, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito.
In base a tale disposizione, infatti, le Regioni, con riferimento
agli enti del SSN, devono trasmettere al menzionato Tavolo di
verifica una relazione contenente: a) le informazioni sulle
attestazioni dell'importo dei pagamenti effettuati oltre il termine
di legge nonchè quelle sull'indicatore annuale di tempestività dei
pagamenti e b) le iniziative assunte in caso di superamento dei tempi
di pagamento previsti dalla legislazione vigente. È già altresì
previsto che «[l]a trasmissione della relazione e l'adozione da parte
degli enti delle misure idonee e congrue eventualmente necessarie a
favorire il raggiungimento dell'obiettivo del rispetto della
direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
febbraio 2011, sui tempi di pagamenti costituisce adempimento
regionale» ai fini e per gli effetti della erogazione della quota
premiale del finanziamento statale al SSN.
Rispetto quindi alla struttura normativa previgente la norma
impugnata aggiunge unicamente l'obbligo della trasmissione di una
«relazione in merito all'applicazione e agli esiti del comma 865»,
senza farne in alcun modo discendere le conseguenze paventate dalla
ricorrente Regione Lazio, secondo cui la erogazione della quota
premiale spetterebbe solo se ai direttori venisse riconosciuta per
intero la quota di indennità di risultato di cui al comma 865.
Infatti, ciò che costituisce adempimento regionale è, in base alla
norma impugnata, unicamente la mera trasmissione della relazione, non
il raggiungimento dell'obiettivo, che invece in tal senso può
rilevare per l'effetto della previgente disposizione del citato art.
41, comma 4, e non di quella qui in oggetto.
La norma impugnata, infine, chiarisce che per le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
l'obbligo è meramente quello di relazionare al suddetto Tavolo
«sullo stato di applicazione del comma 865», senza prevedere che
l'eventuale inadempimento rilevi ai fini e per gli effetti della
erogazione della quota premiale del finanziamento statale al SSN,
atteso che le suddette Province finanziano i rispettivi servizi
sanitari senza partecipare al Fondo sanitario nazionale.
5.4.1. - Tanto chiarito le norme dettate dal comma 866, anche in
disparte l'autoqualificazione disposta dal comma 858 dell'art. 1
della stessa legge n. 145 del 2018, possono essere ricondotte
nell'ambito dei principi di coordinamento della finanza pubblica.
A tale affermazione non osta la peculiare formulazione del comma
866 che, ad avviso delle ricorrenti, non sarebbe espressiva di un
principio fondamentale ma di una norma chiaramente di dettaglio.
Questa Corte, infatti, ha precisato che il carattere finalistico
che tipicamente caratterizza l'azione di coordinamento dinamico della
finanza pubblica - per sua natura spesso eccedente le possibilità di
intervento dei livelli territoriali sub-statali - giustifica
l'esigenza che, in determinate ipotesi, attraverso l'esercizio del
relativo titolo di competenza, il legislatore statale possa collocare
a livello centrale anche poteri puntuali di ordine amministrativo, di
regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo, qualora
questo sia indispensabile perchè la finalità di coordinamento venga
concretamente realizzata (ex plurimis, sentenza n. 229 del 2011).
In questo caso, infatti, anche «norme puntuali», adottate dal
legislatore per realizzare in concreto le finalità del coordinamento
finanziario, «possono essere ricondotte nell'ambito dei principi di
coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 153 del 2015): è
il chiaro finalismo insito in tale genere di disposizioni che porta
ad escludere che in relazione a tali specifiche fattispecie possa
invece formalisticamente invocarsi, per sostenerne l'illegittimità
costituzionale, «la logica della norma di dettaglio» (sentenza n. 153
del 2015).
Nella specie l'obiettivo perseguito dalla norma impugnata è
quello di conseguire a livello nazionale puntuali informazioni sul
rispetto degli impegni assunti a livello europeo - dei quali, come
visto, lo Stato è il responsabile finale - in tema di tempestività
dei pagamenti da parte di tutte le amministrazioni pubbliche: poichè
tale obiettivo, dato il suo carattere sovra regionale, non potrebbe
essere altrimenti efficacemente perseguito, si deve ritenere altresì
prevalente, in relazione alla specifica fattispecie, la competenza
azionata dal legislatore statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
Ciò determina l'infondatezza delle censure delle ricorrenti
basate sulla violazione del riparto di competenze, nonchè di quella
sul principio di leale collaborazione prospettata dalla Regione
Lazio, rispetto alla quale va, peraltro, anche rilevato che
l'adempimento richiesto non risulta nemmeno eccentrico rispetto ai
caratteri degli adempimenti pattiziamente concordati nell'intesa del
23 marzo 2005 (previsti dall'art. 6) e tradizionalmente oggetto di
monitoraggio da parte del Tavolo di verifica degli adempimenti
regionali.
Infondate sono anche le restanti censure della Regione Lazio: i
limitati obblighi imposti all'autonomia regionale, infatti, si
giustificano in presenza di una situazione patologica, ossia quando
gli enti del SSN non rispettano i tempi di pagamento previsti dalla
legislazione nazionale, a loro volta richiesti da fonti europee. Non
si può pertanto ritenere che la norma difetti di proporzionalità e
ragionevolezza: «[p]revisioni di questo tipo sono dirette a
fronteggiare una situazione che provoca gravi conseguenze per il
sistema produttivo (soprattutto per le piccole e medie imprese) e a
favorire la ripresa economica, con effetti positivi anche per la
finanza pubblica» (sentenza n. 272 del 2015), senza che la
rivendicazione dell'autonomia regionale possa credibilmente
contrapporsi al limitato obbligo imposto dalla norma censurata, dal
momento che questa, in sostanza, non si applica in presenza di una
situazione fisiologica.
Nemmeno fondate sono le altre censure sviluppate dalle Province
autonome in ordine all'obbligo di relazionare (in questo caso
previsto, come si è detto, senza ulteriore conseguenza) al suddetto
Tavolo: quelle relative all'art. 3 Cost., per gli stessi argomenti
testè esposti; quelle relative alla violazione della clausola di
salvaguardia prevista dall'art. 13 della ricordata intesa del 23
marzo 2005, perchè questa non può costituire limite assoluto
all'esercizio della descritta competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, che come si è visto, è stata
esercitata in forma sostanzialmente compatibile con lo statuto di
autonomia e le relative norme di attuazione; quelle relative al
mancato rispetto dell'intermediazione del procedimento di cui
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, perchè la norma impugnata
appresta una misura di reazione a una (ipotetica) situazione di
mancato rispetto dei tempi di pagamento, sì che tale contenuto
sanzionatorio, in forza della necessaria omogeneità su base
nazionale, non è idoneo a violare il citato art. 2 (sentenza n. 77
del 2019).
6.- Anche il ricorso della Regione Siciliana ha a oggetto misure
in tema di ritardo di pagamento nelle transazioni commerciali delle
pubbliche amministrazioni e, in particolare, le previsioni dettate
dall'art. 1, commi 857, 859, 862 e 863, della legge n. 145 del 2018
per le amministrazioni diverse da quelle dello Stato che adottano la
contabilità finanziaria.
Nel loro combinato disposto, tali previsioni, inizialmente
destinate a divenire operative a partire dal 2020 e differite al 2021
per effetto dell'art. 1, comma 854, lettera a), della legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
impongono alle predette amministrazioni di stanziare in bilancio un
accantonamento denominato "fondo di garanzia debiti commerciali" se
nell'esercizio precedente hanno presentato un indicatore di ritardo
annuale dei pagamenti non rispettoso dei termini fissati dall'art. 4
del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 (Attuazione della
direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di
pagamento nelle transazioni commerciali); l'importo
dell'accantonamento è graduato in percentuale crescente in relazione
all'entità del ritardo ed è riferito allo stanziamento della spesa
prevista per acquisto di beni e servizi. Analogo obbligo è previsto
se il debito commerciale residuo dell'ente non si sia ridotto di
almeno il 10 per cento nei due anni precedenti.
Sul fondo così stanziato non è possibile disporre impegni e
pagamenti, mentre è previsto che a fine esercizio esso confluisce
nella quota libera del risultato di amministrazione. Infine,
l'accantonamento al predetto fondo deve essere adeguato nel corso
dell'esercizio alle eventuali variazioni di bilancio relative agli
stanziamenti della spesa per acquisto di beni e servizi.
Ai sensi del comma 857, poi, nell'anno 2020 l'accantonamento è
raddoppiato nei confronti degli enti che non hanno richiesto
l'anticipazione di liquidità - oggetto della disposizione di cui al
comma 849 - entro il termine di cui al comma 853 (fissato al 28
febbraio 2019) e che, avendola ottenuta, non hanno effettuato il
pagamento dei debiti nel termine fissato.
6.1.- Ad avviso della ricorrente, il sistema delineato dalla
legge di bilancio muoverebbe dall'assunto che i ritardi nei pagamenti
delle amministrazioni pubbliche «siano da imputare esclusivamente a
mancanza di liquidita'», senza considerare che nella Regione
Siciliana non sempre questa ne sarebbe la causa: si richiama al
riguardo una - peraltro non specificata - dichiarazione della
ragioneria generale dell'ente.
Pertanto, le disposizioni impugnate recherebbero alla ricorrente
«un pregiudizio in termini finanziari la cui consistenza appare
sproporzionata rispetto alle eventuali violazioni rilevate».
L'accantonamento previsto determinerebbe infatti, in forza del
divieto di disporre impegni e pagamenti a valere sul fondo da
istituire, «l'indisponibilità di risorse finanziarie con effetti
negativi sugli equilibri del bilancio regionale».
Inoltre, richiamando la sentenza n. 272 del 2015, la ricorrente
sostiene che le modalità individuate dal legislatore statale per
raggiungere l'obiettivo di evitare i ritardi nei pagamenti non
supererebbero il test di proporzionalità. Omettendo di considerare
la causa del ritardo esse, infatti, risulterebbero inidonee a
conseguire la loro finalità perchè, qualora il ritardo stesso sia
«derivante da difficoltà oggettive o da fattori esterni», l'effetto
auspicato non sarebbe raggiunto nè dalla facoltà di accedere
all'anticipazione di liquidità prevista dalla legge n. 145 del 2018,
che finirebbe per assumere il carattere della doverosità, nè
dall'obbligo di prevedere in bilancio l'accantonamento.
Secondo la ricorrente, da tanto conseguirebbe che «il sistema
sanzionatorio introdotto dalle disposizioni della Legge di Bilancio
per il 2019» sarebbe in contrasto sia con il principio di
proporzionalità di cui all'art. 3, primo comma, Cost., sia con il
principio di buon andamento di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.,
ridondando in una lesione dell'autonomia finanziaria e organizzativa
della Regione.
Sotto altro profilo l'obbligo di stanziare gli importi prefissati
nel fondo di garanzia lederebbe le norme di cui agli artt. 20 e 36
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, sia perchè inciderebbe
sull'autonomia organizzativa della Regione, sia perchè la relativa
compressione dell'autonomia finanziaria ne limiterebbe «lo
svolgimento delle funzioni pubbliche».
Infine, la ricorrente evidenzia che una soluzione al problema dei
ritardi nei pagamenti avrebbe potuto essere individuata
«legittimamente e più utilmente» nell'ambito degli accordi in
materia finanziaria tra Stato e Regione Siciliana, in ossequio al
principio di leale collaborazione, che risulterebbe, invece,
parimenti violato dalle disposizioni impugnate.
6.2.- Nel contestare la fondatezza del ricorso, l'Avvocatura
generale dello Stato osserva che le disposizioni introdotte dall'art.
1, commi da 858 a 873, della legge n. 145 del 2018 non avrebbero
natura sanzionatoria, dovendo piuttosto «inquadrarsi come misure di
garanzia» rivolte alle pubbliche amministrazioni che dimostrano di
«non essere in grado di effettuare una programmazione della spesa
efficiente». In questo senso, la disciplina del fondo determinerebbe
la formazione di economie di spesa e di maggiori giacenze di cassa,
così favorendo il pagamento dei residui. Infatti, l'accantonamento
non costituisce un prelievo a carico del bilancio regionale, «in
quanto a fine esercizio confluisce nella quota libera dell'avanzo di
amministrazione».
Analogamente, la previsione di cui al comma 857 realizzerebbe un
potenziamento delle misure di garanzia di cui ai successivi commi
862, 864 e 865 per i casi di mancata richiesta dell'anticipazione di
liquidità da parte delle pubbliche amministrazioni inadempienti.
L'Avvocatura, inoltre, contesta l'assimilazione delle
disposizioni oggetto del giudizio a quelle dichiarate illegittime
dalla sentenza n. 272 del 2015, in quanto le prime risultano modulate
proporzionalmente alla gravità della violazione rispetto ai tempi
medi di pagamento, mentre le seconde vi prescindevano.
Quanto alla censura sull'inidoneità delle misure, che non
darebbero rilievo alla causa del ritardo, la difesa erariale ricorda
che il Governo nell'ultimo quinquennio ha posto in essere numerose
iniziative per contenere il fenomeno dei ritardi dei pagamenti e che
«le pubbliche Amministrazioni tuttora inadempienti hanno avuto a
disposizione un lasso di tempo più che adeguato per porre rimedio»
sia alle cause di ritardo derivanti da ragioni di ordine finanziario
sia a quelle derivanti da disfunzioni organizzative o strutturali.
Sottolinea quindi che dai dati risultanti dal sistema della
«Piattaforma per i crediti commerciali» (PCC) emerge che nel 2018 i
fornitori della Regione Siciliana sono stati pagati mediamente con un
ritardo variabile dai 29 ai 19 giorni.
Il rimedio ora adottato dal legislatore statale non potrebbe
quindi ritenersi irragionevole con riguardo alla Regione ricorrente.
Parimenti infondata sarebbe la censura di violazione dei
parametri statutari, atteso che l'impugnato comma 862 non
costituirebbe norma di dettaglio ma misura di carattere strumentale
finalizzata a favorire la riduzione dei tempi di pagamento dei debiti
commerciali e, in quanto tale, espressione di un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica vincolante anche
per le Regioni a statuto speciale (si richiamano le sentenze n. 175 e
n. 39 del 2014).
Infine, non fondata risulterebbe anche la censura sulla
violazione del principio di leale collaborazione: essendo lo Stato
garante del rispetto dei tempi di pagamento sanciti «da una normativa
europea e nazionale di recepimento» non potrebbe stipulare accordi
derogatori a tale normativa e differenziati con i diversi livelli di
governo.
6.3.- Preliminarmente, e per le stesse motivazioni già svolte
sulla impugnativa della stessa disposizione da parte delle altre
ricorrenti (supra, punto 4.), va dichiarata cessata la materia del
contendere delle questioni promosse nei confronti dell'art. 1, comma
857, della legge n. 145 del 2018.
6.4.- Sempre in via preliminare, va rilevato che anche le altre
disposizioni impugnate sono state oggetto di modifiche
successivamente all'instaurazione del giudizio: il comma 859 e il
comma 863, ad opera dell'art. 38-bis del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con
modificazioni, in legge 28 giugno 2019, n. 58, mentre il comma 862 ad
opera del già citato art. 50, comma 1, del d.l. n. 124 del 2019. Il
comma 859 è stato poi ulteriormente modificato dal richiamato art.
1, comma 854, lettera a), della legge n. 160 del 2019.
Peraltro, poichè le modifiche si appuntano su aspetti non
centrali delle disposizioni impugnate, comunque inidonei a ritenere
soddisfatte le pretese della ricorrente, l'oggetto del giudizio
dovrà tenere in considerazione il testo delle stesse, come
novellato, sul quale le questioni vanno trasferite (ex plurimis,
sentenza n. 44 del 2018).
6.5.- Infine vanno ritenute ammissibili le censure riferite agli
artt. 3 e 97 Cost., per difetto di ragionevolezza e proporzionalità,
poichè la ricorrente ne ha sufficientemente motivato la ridondanza
sulle proprie attribuzioni costituzionalmente garantite.
6.6.- Nel merito le questioni non sono fondate.
Le disposizioni impugnate sono infatti propriamente inquadrabili
- in disparte la complessiva autoqualificazione precisata dal comma
858 dell'art. 1 della stessa legge n. 145 del 2018 in riferimento
all'intero blocco dei commi da 859 a 872 - nell'ambito della
competenza statale esclusiva relativa all'armonizzazione dei bilanci
pubblici, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Esse, infatti, hanno a oggetto il bilancio di previsione delle
amministrazioni pubbliche che adottano la contabilità finanziaria,
prevedendo l'obbligatoria istituzione di uno specifico fondo quando
l'ente non rispetti i tempi di pagamento o non riduca a sufficienza
lo stock di debiti commerciali; la disciplina di tale fondo indica il
criterio di quantificazione e specifica che il relativo appostamento
rifluisce sul risultato di amministrazione, accertato con
l'approvazione del rendiconto.
Sotto questo profilo, le norme in questione integrano il decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) e, in particolare,
l'art. 42 disciplinante appunto il risultato di amministrazione e le
destinazioni della quota libera dell'avanzo.
Quanto poi alla ratio delle norme, essa è chiaramente
ravvisabile nell'esigenza di sopperire alla incapacità dell'ente di
coordinare l'assunzione di obbligazioni (legittimamente iscritte in
bilancio) con la effettiva disponibilità della liquidità necessaria
al loro pagamento alle scadenze di legge. Per tale aspetto, dunque,
le norme impugnate perseguono la finalità propria dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, atteso il fondamentale rilievo
che, come si è visto, assume il rispetto dei termini di pagamento
previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002 e dalla relativa normativa
europea.
Peraltro, come già ricordato, le disposizioni impugnate si
raccordano con quelle che la stessa legge n. 145 del 2018 ha
introdotto (nei commi da 849 a 856 dell'art. 1) al fine di ampliare
nel 2019, per le amministrazioni pubbliche in ritardo nei pagamenti,
la possibilità di conseguire anticipazioni di liquidità da
destinare a tale specifico utilizzo. Quando si trovi in questa
situazione, l'ente potrà dunque ricorrere a tale prestito esterno,
utile a regolarizzare i tempi di pagamento o quanto meno a ridurre i
ritardi. Va anche precisato che per la stessa finalità il
legislatore è nuovamente intervenuto con la legge di bilancio 2020
(art. 1, comma 556, della legge n. 160 del 2019), prevedendo anche
per tale anno analoghe anticipazioni di liquidità con disposizioni
del medesimo contenuto, la cui disciplina è stata inserita nel corpo
dell'art. 4 del d.lgs. n. 231 del 2002.
6.6.1.- Ciò precisato, non è ravvisabile nelle norme impugnate,
riconducibili quindi anch'esse alle finalità di contrasto ai tardivi
pagamenti delle pubbliche amministrazioni esposte ai punti 5. e 5.1.,
nè la lesione al principio di buon andamento dell'amministrazione,
nè un difetto di proporzionalità.
Sotto un primo profilo, il fondo da appostare in bilancio
rappresenta, infatti, una soluzione contabile e gestionale funzionale
a consentire all'amministrazione di disporre di liquidità necessaria
a velocizzare i pagamenti delle proprie obbligazioni commerciali e a
ridurre la relativa voce di debito residuo. Il meccanismo approntato
impedisce di effettuare impegni di spesa e pagamenti a valere sulle
somme accantonate nel fondo; ciò fa sì che a fine esercizio le
relative economie di spesa rifluiscono nella quota libera del
risultato di amministrazione e l'ente può utilizzare la giacenza di
cassa in tal modo formatasi per pagare i debiti arretrati.
Pertanto, se è pur vero che - imponendo l'obbligatorio
accantonamento nel fondo di nuova istituzione - le norme limitano la
piena disponibilità delle risorse dell'ente in sede di
predisposizione del bilancio e di programmazione della spesa, è
tuttavia evidente che ciò rappresenta il coerente strumento con cui
le disposizioni stesse hanno inteso porre un rimedio all'accertata
violazione dei termini di pagamento. Difatti, quest'ultima patologica
situazione consegue di regola al fatto che l'ente, nell'esercizio
della sua autonomia gestionale e di bilancio, non ha coordinato la
programmazione e l'impegno delle proprie obbligazioni, legittimamente
assunte e vincolanti, con la disponibilità di cassa necessaria alle
previste scadenze di pagamento.
Oltre a indurre l'ente a conseguire liquidità di cassa utile a
velocizzare i pagamenti commerciali, lo strumento del fondo di
garanzia realizza anche l'ulteriore e indiretto effetto positivo di
ridurre l'esposizione dell'amministrazione a titolo di interessi
passivi sui pagamenti tardivi. Tali importi sono del tutto
improduttivi e, tenuto conto del criterio di quantificazione degli
interessi moratori di cui al d.lgs. n. 231 del 2002, possono assumere
dimensioni non trascurabili; pertanto, la loro diminuzione consente
all'ente di recuperare risorse da destinare ad attività
istituzionali.
Queste positive ricadute sul funzionamento dell'ente appaiono
quindi idonee a confutare la censura di lesione del principio di buon
andamento dell'amministrazione.
Quanto poi al criterio di determinazione delle somme da
accantonare, esso appare razionalmente individuato sia sotto il
profilo quantitativo che sotto quello qualitativo. Per un verso,
infatti, lo stanziamento introdotto aumenta in relazione all'entità
dei ritardi nei pagamenti che l'amministrazione ha registrato, e
perciò in coerenza con le prevedibili esigenze di liquidità; per
altro verso, il parametro su cui calcolare la percentuale è dato
dalle spese per gli acquisiti di beni e servizi, ossia l'aggregato di
bilancio più appropriato, trattandosi di debiti di natura
commerciale.
Alla luce delle complessive considerazioni che precedono, le
norme impugnate superano il test di proporzionalità. Esse, infatti,
si presentano congrue rispetto allo scopo legittimamente perseguito
dal legislatore e approntano strumenti adeguati in relazione alla
finalità di indurre l'ente a conseguire giacenze di cassa proprio
per estinguere le obbligazioni che esso ha assunto.
Da questo punto di vista non appaiono conferenti i riferimenti
della ricorrente alla sentenza n. 272 del 2015 in ordine alla mancata
considerazione della causa del ritardo: la Regione Siciliana,
infatti, ha solo genericamente affermato che il ritardo dei pagamenti
imputabile all'ente non sempre dipenderebbe dalla carenza di
liquidità, rinviando a una non meglio specificata dichiarazione
della propria ragioneria generale.
Ne consegue che, sotto tale profilo, la ricorrente non ha offerto
concreti elementi (quali ad esempio il mancato trasferimento di
risorse da parte dello Stato: si veda al riguardo la sentenza n. 62
del 2020, punto 4.1. del Considerato in diritto) a sostegno della
inidoneità delle misure impugnate a raggiungere i fini che persegue.
6.6.2.- Parimenti infondate risultano le censure sulla violazione
dell'autonomia amministrativa e finanziaria riconosciuta dallo
statuto e quella del principio di leale collaborazione: le norme
impugnate sono riconducibili all'esercizio in via prevalente della
competenza esclusiva statale sull'armonizzazione dei bilanci pubblici
e a quella sul coordinamento della finanza pubblica, ciò che esclude
sia la violazione delle evocate norme statutarie sia l'operatività
del principio invocato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 857,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), promosse, dalla Regione Lazio, in riferimento
agli artt. 3, 5, 97, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e
secondo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe, e dalla Provincia autonoma di Trento,
in riferimento agli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 119,
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè agli artt. 8, 9 e 16 e al Titolo VI del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del Testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 865, della legge n. 145 del 2018,
promosse, dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 5, 117,
terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 120,
secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe; dalla
Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma e 119, secondo comma, Cost., in relazione all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, nonchè agli artt. 8, numero 1), 9, numero
10), 16 e 79 dello Statuto reg. Trentino-Alto Adige e all'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali,
nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento), con il
ricorso indicato in epigrafe; dalla Provincia autonoma di Bolzano, in
riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, secondo comma,
anche in combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e
120, Cost.; agli artt. 8, numero 1) (in relazione all'art. 4, numero
7), 9, numero 10), 16, al Titolo II, al Titolo VI (e in particolare
all'art. 79), agli artt. 103, 104 e 107 dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige; all'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita');
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992; al decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) e
all'accordo concluso tra il Governo, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano il 15 ottobre 2014, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 865, della legge n. 145 del 2018,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 97 e 118, primo e secondo
comma, Cost., dalla Regione Lazio, con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 866, della legge n. 145 del 2018,
promosse, dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 3, 5, 97,
117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 120,
secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe; dalla
Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 117, terzo comma, in combinato con l'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, e 120, secondo comma, Cost., agli artt. 8, numero 1),
9, numero 10), 16 e 79 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, con il ricorso indicato in
epigrafe; dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli
artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119, secondo comma, anche in
combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e 120,
Cost.; agli artt. 8, numero 1) (in relazione all'art. 4, numero 7),
9, numero 10), 16, al Titolo II, al Titolo VI (e in particolare
all'art. 79), agli artt. 103, 104 e 107 dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige; all'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975; all'art.
2 del d.lgs. n. 266 del 1992; al d.lgs. n. 268 del 1992 e all'accordo
concluso tra il Governo, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano il 15
ottobre 2014, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 857,
della legge n. 145 del 2018, promosse, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 97, secondo comma, 117, quarto comma, e 120, Cost.
nonchè agli artt. 20 e 36 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, dalla
Regione Siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 859, 862 e 863, della legge n. 145
del 2018, promosse, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97,
secondo comma, 117, quarto comma, e 120, Cost. nonchè agli artt. 20
e 36 dello statuto reg. Siciliana, dalla Regione Siciliana, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA