1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 164 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 2013
Ordinanza dell'11 aprile 2013 emessa dal Tribunale di amministrativo regionale di Calabria - sez. staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Z.C. contro Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata.. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo derivanti dall'applicazione del Titolo II del libro III del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, relativo all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata - Devoluzione alla competenza inderogabile del T.A.R. Lazio - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Violazione del principio di ragionevole durata del processo - Lesione del principio di pari dignita' degli organi di giustizia amministrativa di primo grado. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. p), e art. 14. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111 e 125. Subordinatamente: Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali - Competenza territoriale funzionale inderogabile del T.A.R. Lazio per le controversie indicate dall'art. 135 del d.lgs. n. 104 del 2010 e dalla legge - Disciplina del rilievo dell'incompetenza - Disciplina del regolamento di competenza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 13, 14, 15 e 16. - Costituzione, art. 76. (13C00252) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 35 del 2013, proposto da: C. Z., rappresentata e
difesa dagli avv. Salvatore Longo e Francesco Collia, con domicilio
eletto presso Segreteria T.A.R. in Reggio Calabria, viale Amendola,
8/B;
Contro Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione
dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
presso i cui Uffici siti in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15
è per legge domiciliata;
Per l'annullamento del provvedimento di sfratto amministrativo
emesso dal Direttore dell'Agenzia Nazionale in data 3 dicembre 2012,
notificato il giorno successivo, con il quale è stato ordinato alla
sig.ra Z. C., e a chiunque altro lo occupi, il rilascio entro il
termine di giorni 30 dalla notifica dell'appartamento confiscato sito
in S. alla C. S. M., foglio 9, particella 387, disponendosi in caso
di inottemperanza l'esecuzione dello sgombero forzoso nei termini di
legge, con l'assistenza delle Forze dell'Ordine, da effettuarsi il
20° giorno successivo alla data di scadenza del suddetto termine; e
di ogni altro atto presupposto o provvedimento connesso, prodromico,
conseguente e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2013 il
dott. Caterina Criscenti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. È impugnato, con richiesta incidentale di sospensione
cautelare della sua efficacia, un provvedimento del Direttore
dell'Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati, con sede in Reggio Calabria, con il
quale è ordinato, alla ricorrente, Z. C., di rilasciare un
appartamento sito in S., C., S., M., al fg. 9, p.lla 387, bene che
l'Agenzia assume essere oggetto del provvedimento di confisca
disposto in via definitiva dalla Cassazione, con sentenza n. 1371 del
5 ottobre 2011, in danno di A, G.
Si è costituita l'avvocatura distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria nell'interesse dell'intimata Agenzia, eccependo
preliminarmente l'incompetenza territoriale del Tar adito,
appartenendo la controversia alla competenza del Tar Lazio, ai sensi
dell'art. 135, lettera p), c.p.a..
Nel merito la difesa dell'Agenzia ha contestato la fondatezza
dell'impugnativa, concludendo per il suo tratto.
2. Occorre preliminarmente prendere in esame l'eccezione di
incompetenza, espressamente formulata dalla parte resistente.
Stabilisce, infatti, l'art. 15 c.p.a, ("Rilievo
dell'incompetenza"), come novellato dal decreto legislativo 14
settembre 2012 n. 160, che "in ogni caso il giudice decide sulla
competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e, se non
riconosce la propria competenza ai sensi degli artt. 13 e 14, non
decide sulla stessa". Parallelamente il comma 4 dell'art. 13,
anch'esso novellato nel 2012, statuisce che "la competenza di cui al
presente articolo e all'art. 14 è inderogabile anche in ordine alle
misure cautelari".
La presente controversia rientra, in effetti, nel novero degli
affari ricomprasi nella competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, di cui all'art. 14
c.p.a., che vi include tutte "le controversie indicate dal'articolo
135 e dalla legge" e fra queste quelle concernenti l'azione
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, che già
la legge istitutiva dell'Agenzia del 2010, ora confluita nel decreto
legislativo 6 settembre 2011, n, 159, c.d. Codice antimafia,
devolveva alla competenza del Tar Lazio.
Segnatamente la lettera p), del comma 1 dell'art. 135 c.p.a. -
nella sua attuale formulazione - assegna alla competenza funzionale
inderogabile del Tar Lazio "le controversie attribuite alla
giurisdizione del giudice amministrativo derivanti dall'applicazione
del Titolo II del Libro III del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 159, relative all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati dia criminalità
organizzata", Agenzia che, fra i suoi compiti, include
l'amministrazione e la destinazione dei beni confiscati (art. 110,
comma 2, decreto legislativo n. 159 cit.).
All'art. 135, lett. p), fa ora richiamo anche l'art. 114, comma
1, decreto legislativo n. 159/11, intitolato "Foro esclusivo".
Prima dell'emanazione del Codice antimafia la lettera p)
dell'art. 135 faceva comunque riferimento alle controversie derivanti
dall'applicazione del decreto-legge 4 febbraio 2010, n, 4,
convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2010, n, 50,
istitutivo dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, che all'art. 9 (soppresso dell'art. 3, comma 24,
dell'Allegato 4, decreto legislativo n. 104/10) già disponeva che
"Per tutte le controversie attribuite alla cognizione del giudice
amministrativo derivanti dall'applicazione del presente decreto, ivi
incluse quelle cautelati, è competente il tribunale amministrativo
regionale del Lazio con sede in Roma. Le questioni di competenza di
cui al presente comma sono rilevabili d'ufficio".
In definitiva, a far data dalla istituzione dell'Agenzia, le
controversie derivanti dalla normativa che la riguarda, se rientranti
nella giurisdizione del giudice amministrativo, devono essere
conosciute dal Tar Lazio, con sede in Roma.
3. Tuttavia il Tribunale dubita della legittimità costituzionale
di questa previsione con riferimento agli articoli 3, 25, 125, 24 e
111 Cost.
3.1. Occorre premettere che le leggi processuali anteriori al
codice, e segnatamente la legge istitutiva dei tribunali
amministrativi regionali, non contenevano una disciplina generale
sulla competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio.
La l. 6 dicembre 1971 n. 1034, all'art. 3, ripartiva, infatti, la
competenza per territorio fra i vari tribunali regionali, prevedendo,
al comma 3, una competenza residuale del Tar con sede a Roma, per gli
atti statali. Contenuto analogo presenta oggi l'art. 13 c.p.a.,
eccezion fatta per gli effetti scaturenti dalla proposizione della
lite presso un giudice incompetente, atteso che innovativamente il
Codice ha optato per il regime della inderogabilità della competenza
territoriale.
L'introduzione di ipotesi di competenza (intesa come) funzionale
a favore, pressochè esclusivamente, del Tar Lazio, sede di Roma,
prende avvio negli anni '90 ed avviene per la prima volta ad opera
della l. 12 aprile 1990, n. 74, il cui art. 4, sostituendo l'art. 17,
l. 24 marzo 1958, n. 195 sul Consiglio superiore della magistratura
(che nella sua originaria formulazione disponeva: contro i predetti
provvedimenti [quelli riguardanti i magistrati], è ammesso ricorso
ai Consiglio di Stato per motivi di legittimita'), così disponeva:
Contro i predetti provvedimenti è ammesso ricorso in primo grado al
tribunale amministrativo regionale del Lazio per motivi di
legittimità. Contro le decisioni di prima istanza è ammessa
l'impugnazione al Consiglio di Stato.
Questa normativa, che per prima ha introdotto una significativa
deroga al principio della territorialità, stabilendo una vera e
propria ipotesi di competenza funzionale, non derogabile su accordo
delle patti, è stata ritenuta dalla Corte costituzionale - cui la
questione era stata rimessa dal Tar Sicilia - non contraria al
dettato costituzionale (sent. n. 189 del 22 aprile 1992).
In particolare la Corte, nell'escludere il contrasto della norma
con gli artt. 3, 24 e 125 Cost., valorizzò a particolare posizione
che il Consiglio superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale della Repubblica e nell'organizzazione dei pubblici
poteri ed il peculiare status rivestito dai magistrati ordinari,
particolare e differenziato, rispetto alla categoria degli altri
pubblici dipendenti.
La Corte ebbe, altresì, a rilevare che la norma censurata
risponde anche ad "un'esigenza largamente avvertita circa
l'uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado"
e comunque non si pone in contrasto con l'art. 125, comma 2, Cost.,
perchè "il Tribunale amministrativo regionale del Lazio è parte...,
del sistema processuale amministrativo che consta di numerosi gangli
periferici e di uno centrale, che con quelli è collegato - in base
alle regole proprie della giurisdizione amministrativa - ben oltre il
caso oggetto dell'impugnativa in esame".
Avveduta dottrina, rilevato fra l'altro che la Corte non aveva
compiutamente percepito gli esatti termini delle argomentazioni
giuridiche prospettate dal giudice a quo sulla competenza funzionale,
profeticamente osservò che il legislatore, dal dictum della Cotte,
avrebbe ricevuto spinte tese al rafforzamento ed all'ampliamento di
quella inderogabilità così inaugurata con la norma riconosciuta
legittima.
Già poco dopo la normativa concernente i magistrati ordinari, la
l. 10 ottobre 1990 n. 287, all'art. 33, riconduceva alla competenza
funzionale del Tar centrale i provvedimenti emessi dall'Autorità
garante per la concorrenza ed il mercato.
È bene osservare incidentalmente che in ambedue le ipotesi
sarebbe comunque individuabile anche una competenza "originaria" del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio (sia il CSM che
l'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato hanno sede a
Roma), donde la particolarità starebbe piuttosto nella sua natura
non derogabile.
Successivamente numerose e variegate tipologie di controversie
sono state ascritte alla competenza funzionale del Tar Lazio (anche a
prescindere dalla sede dell'autorità emanante), sino a giungere alla
positivizzazione, con l'art. 14 c.p.a., di un'autonoma categoria
concettuale, cui fa da pendant un lungo elenco di controversie
contenuto nell'art. 135 c.p.a., composto da ben diciotto punti (dalla
lettera a) alla lettera q-quater).
L'art. 135 c.p.a. ricomprende così una congerie nutritissima di
fattispecie (una delle quali, quella in materia di sanzioni irrogate
dalla CONSOB, prevista da una parte della lettera c), dichiarata già
incostituzionale con sent. n. 162 del 27 giugno 2012), posto che - a
parte l'evenienza della connessione fra controversie, non
legislativamente affrontata, che ha portato ad un ulteriore
incremento delle liti da incardinare presso il Tar Lazio - sotto le
varie lettere del catalogo sono spesso incluse più tipologie di
controversie (così, ad esempio, sub lettera a), insieme alle
controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati
ordinari, vi sono quelle relative ai provvedimenti riguardanti i
magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza della
Giustizia Amministrativa).
3.2. In questo modo ricostruita brevemente la genesi ed il
contenuto della competenza (oggi testualmente) «funzionale
inderogabile" del Tar Lazio, questo giudice dubita, in primo luogo,
della legittimità costituzionale della previsione codicistica nella
parte riguardante l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata (lett. p).
Deve segnalarsi che l'Agenzia ha la sua sede principale proprio
in Reggio Calabria (art. 110. d.lgs. n. 159/11; con decreto del
Presidente della Repubblica 15 dicembre 2011 n. 235 sono state
previste anche sedi secondarie, in un numero massimo di sei).
Si tratta di una scelta politica, peculiare ed innovativa,
funzionale a radicare la presenza delle istituzioni in una zona
periferica da un punto di vista geografico, ma centrale e nodale da
un punto di vista delle attività di contrasto alle organizzazioni
criminali, rendendo così viepiù concreta e, al contempo,
maggiormente condivisa e percepita la lotta contro l'illegalità.
Come è riportato nella relazione per l'anno 2010 della stessa
Agenzia (accessibile dal relativo sito istituzionale) «il giorno 16
marzo 2010, dando attuazione all'art. 1, comma 2, della legge
istitutiva, è stata inaugurata e resa operativa la sede di Reggio
Calabria. Erano presenti il Ministro dell'Interno e le Autorità
regionali e locali. Presso la sede di Reggio Calabria sono state
incardinate e si sono svolte, nel corso dell'anno, le funzioni
operative principali ed il coordinamento di interventi di
amministrazione e destinazione dei beni", ciò a testimoniare la
rilevanza della scelta operata in sede di. istituzione di questo
nuovo ente e l'impegno che ne è conseguito.
La scelta di devolvere al Tar Lazio la cognizione su tutti gli
atti dell'Agenzia che, invece, in base ai criteri ordinari ex art. 13
c.p.a., poggianti sugli indici di collegamento territoriale (tanto
quello della sede dell'ente, quanto, nel caso di specie, persino
quello degli effetti del provvedimento), spetterebbe in primis al Tar
per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, lede il canone,
desumibile dall'art. 3 Cost., di ragionevolezza e di coerenza
dell'ordinamento giuridico, in mancanza di una ragione
giustificatrice, valida (ossia compatibile con la Costituzione) e
sufficiente per disporre la deroga.
Anzichè, infatti, valorizzare un peculiare legame del giudice
decentrato con la realtà del luogo, in sintonia, ed anzi in
auspicabile sinergia, con quanto fatto sul piano sostanziale, si è
optato per un totale accentramento delle (sole) liti amministrative
presso un unico giudice, non prossimo alla vicenda contenziosa (e,
quindi, alle autorità amministrative, di polizia e giudiziaria che
se ne sono occupate nelle fasi preliminari alla confisca), pur in
assenza di speciali esigenze di giustizia, quali quelle che la Corte
costituzionale ha enucleato, ad esempio, con riferimento al CSM o
alla materia di cui all'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater; del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), commi aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, scrutinata con la sentenza n. 237 del 26 giugno 2007, esigenze
che sole giustificano un siffatto eccezionale spostamento.
Non assume, infatti, l'Agenzia una particolare posizione
nell'ordinamento costituzionale della Repubblica e
nell'organizzazione dei pubblici poteri, nè i destinatari dei
provvedimenti in questione presentano un peculiare status, meritevole
di un diverso trattamento.
Neppure vi è una situazione di straordinaria emergenza, come nel
caso delle misure dettate per il settore dei rifiuti, posto che
l'Agenzia in nessun caso può essere intesa come una misura
eccezionale, nè la c.d. "emergenza mafiosa" costituisce un problema
di carattere temporaneo.
Sembra a tal proposito opportuno rammentare che la stessa Corte
costituzionale, con la sentenza n. 34 del 23 febbraio 2012, nel
dichiarare incostituzionale l'intera legge della Regione Calabria 7
marzo 2011, n. 7 (Istituzione dell'Agenzia regionale per i beni
confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria), per contrasto
con l'art. 117 Cost., ha tratteggiato i caratteri ed i compiti
dell'Agenzia nazionale - avente sede principale in Reggio Calabria,
valorizzandone precipuamente il suo ruolo di contrasto
all'illegalità rispetto alle collettività territoriali.
Anche la giustificazione, introdotta dalla Corte in maniera
incidentale nella sentenza n. 189 del 1992, ossia l'uniformità della
giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado, ammesso che in un
ordinamento di civil law, possa essere considerato un valore cardine,
non è di certo qui pertinente.
È chiaro, infatti, intanto che essa non può essere invocata ex
se e così sorreggere autonomamente una deroga al criterio ordinario
per la precostituzione del giudice, Perchè anche il rispetto del
criterio base, più chiaro ed oggettivo, della sede dell'autorità
emanante, garantirebbe l'obiettivo della stabilità delle soluzioni
giurisprudenziali; inoltre, proprio l'individuazione del Tar Lazio
quale unico giudice funzionalmente competente si presenta antitetica
rispetto all'obiettivo indicato dalla Corte, poichè l'ampliamento
della struttura del Tar romano, in parte dovuto anche allo smisurato
aumento, nel corso degli anni, delle sue competenze (tribunale oggi
composto da ben dodici sezioni, con circa cinque - sei magistrati per
sezione), unitamente al problema dell'efficiente organizzazione del
lavoro (compresa la necessaria rotazione delle materie e dei giudici
fra le sezioni), fa sì che esso non si presenti in astratto idoneo
ad assicurare l'ambita uniformità o, paradossalmente, si presenti
addirittura come il meno idoneo.
Tra l'altro, nel processo amministrativo, la funzione
nomofilattica appartiene al giudice di appello ed oggi in special
modo all'Adunanza Plenaria (art. 99 c.p.a.), nè peraltro sembra
ipotizzabile, a tal fine, una diversa qualità del Tar Lazio
insediato nella capitale, con la configurazione di una sorta di
supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi, posto che la
selezione dei magistrati che lo compongono non presenta alcun profilo
di differenziazione rispetto a quella degli altri Tar.
3.3. All'irragionevolezza in termini di contraddizione interna
della stessa legge disciplinante l'Agenzia, si accompagna una sua
irrazionalità estrinseca, rispetto ad altra norma costituzionale,
ossia all'art. 125 Cost..
Questa norma sancisce il principio del decentramento a livello
regionale della giurisdizione amministrativa, nell'ottica di una
necessaria prossimità del giudice ai fatti di cui è chiamato a
conoscere.
Come è noto, dai lavori preparatori dell'art. 125 (originario
co. 2), si ricava l'intenzione dei Costituenti di adeguare
l'organizzazione della giustizia amministrativa alla mutata
articolazione del decentramento politico territoriale e, in
particolare al ruolo centrale che l'ente Regione era destinato ad
assumere, nella piena convinzione che "la giustizia" amministrativa
quanto è più periferica tanto più risponde alle esigenze popolari"
(A.C., 4363, intervento di Musolino nella seduta del 4 dicembre
1947).
Se pure, dunque, si vuole escludere - come la giurisprudenza
costituzionale ha già più volte fatto: da ult. cent, n. 117/12, con
riferimento alla magistratura in genere, che il termine "giudice
naturale" di cui all'art. 25 Cost. presenti una valenza autonoma
rispetto al carattere della sua precostituzione per legge, dovendosi
piuttosto l'espressione ritenersi in tutto corrispondente a quella di
"giudice precostituito per legge" con la quale si salda in endiade,
per la giustizia amministrativa il concetto di "giudice naturale" non
può che assumere una portata diversa per lo speciale assetto dei
giudici di primo grado sul territorio voluto dal titolo V della
Costituzione.
Ne consegue che la competenza dei giudici amministrativi deve
essere non solo predeterminata dalla legge, ma deve rispettare il
principio di naturalità come desumibile dal comb. disp. dell'art. 25
e dell'art. 125, nel senso di una sicura maggiore idoneità del
giudice individuato su base regionale a fornire una risposta di
giustizia adeguata.
Tra l'altro il sistema della giustizia amministrativa non gode -
come quello della giustizia ordinaria - di una capillare diffusione
degli organi giudicanti sull'intero territorio nazionale, ma si
articola appunto, per espresso dettato costituzionale, su base
regionale, con un solo ufficio situato nel capoluogo di ogni Regione
e con la possibilità di istituzione di alcune sedi staccate (tra
cui, appunto, quella di Reggio Calabria). La deroga al criterio della
competenza territoriale in favore di un unico altro Tribunale,
individuato in base alla sua allocazione nella capitale della
repubblica muta allora totalmente la prospettiva di un sistema
articolato su base regionale, id est non verticistico ed accentrato,
ed altera profondamente l'equilibrio del controllo sugli atti
amministrativi, pensato dai Costituenti sicuramente in maniera
svincolata dalla specializzazione per singole materie (contrariamente
a quanto, invece, consentito per l'autorità giudiziaria ordinaria:
art. 102, co. 2, Cost.).
Quanto argomentato a tal proposito dalla Corte nel 1992 appare,
dunque, a questo giudice meritevole di una rinnovata riflessione,
soprattutto alla luce dell'evoluzione subita sia dal sistema delle
autonomie locali (in dipendenza della riforma del Titolo V, attuata
con legge n. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), sia dal sistema
processuale amministrativo: l'affermazione secondo cui il sistema
della giustizia amministrativa "consta di numerosi gangli periferici
e di uno centrale, che con quelli è collegato" non riflette
adeguatamente il dettato dell'art. 125 Cost., il quale non prevede,
invero, differenziazione di sorta tra gli organi di giustizia
amministrativa di primo grado e non contempla un tribunale centrale,
di diversa o maggiore importanza, cui contrapporre "gangli
periferici" (in verità, dì fatto, neppure particolarmente numerosi,
dato anche il notevole aumento del contenzioso, specie in primo
grado), ma piuttosto riconosce pari; oltre che piena, dignità a
tutti i Tribunali amministrativi regionali.
Si aggiunga, con riferimento al canone della ragionevolezza
appena vagliato, che i due aspetti, interni ed esterni, ad avviso di
questo giudice, si intersecano e si compensano: se il Tar Lazio fosse
da qualificare come un giudice di competenza centrale, sì da
ritenere legittime le norme che ne accrescono la competenza
(generalizzando una sorta di legittima suspicione che porti a
ritenere inidoneo il Tribunale territoriale a decidere talune
tipologie di cause), dovrà assumere maggior pregnanza il fondamento
giustificativo di queste scelte derogatorie in base agli interessi
che esse coinvolgono, specie laddove la competenza del Tar Lazio non
dovesse venire comunque in rilievo secondo il criterio della
competenza territoriale (come è evidentemente nel caso che qui si
esamina, vista la sede dell'ente e il luogo di produzione degli
effetti dell'atto), pena una grave incoerenza sistematica
dell'istituto della competenza funzionale inderogabile ex art, 14,
co, 1, c.p.a..
3.4. Ritiene, inoltre, questo Tribunale che la scelta del
legislatore di incardinare (anche) le controversie sugli atti
dell'Agenzia presso il Tar della capitale si ponga in contrasto con
gli articoli 24 e 111 Cost..
La concentrazione in un unico ufficio giudiziario (il Tar con
sede in Roma) rende assai più difficoltoso l'esercizio concreto del
diritto di difesa e confligge con il canone della ragionevole durata
del processo. Per un verso, infatti, si costringe colui che intende
agire (o resistere) a tutela della propria posizione soggettiva ad
affrontare spese ulteriori ed aggiuntive, rispetto a quelle già
molto elevate richieste comunque per l'accesso alla giustizia (anche
a causa dei continui aumenti del contributo unificato), rendendo
così gravoso ed ostacolando in modo eccessivo l'utile esercizio del
diritto di difesa, specie se si considera che la nuova disciplina
premette la verifica della competenza anche alla decisione sulla
domanda cautelare, ma soprattutto si rende più difficoltosa e meno
tempestiva la difesa processuale dell'Amministrazione resistente,
che, si ripete, ha la sua sede principale a Reggio Calabria.
Dall'altro, l'incremento smisurato di vario contenzioso presso un
unico Tar, presso il quale si concentrano già numerose liti
"ordinarie", rende inevitabilmente sempre più lungo il tempo medio
di durata dei relativi processi, con gravi ricadute sull'efficienza
dell'intero Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale pure gravano i
costi dei risarcimenti ex lege Pinto.
4. Unitamente alla questione così come fin qui prospettata, il
Tribunale ritiene di prospettare una diversa e più ampia questione
di legittimità costituzionale - di cui la Corte ad quem, d'ufficio,
potrà cogliere l'eventuale «pregiudizialità logico-giuridica» -
che, muovendo dalla nuova configurazione, in termini ormai generali,
della competenza funzionale e inderogabile del Tar Lazio (artt. 14 e
135 c.p.a.), coinvolge l'intera disciplina della competenza contenuta
nel codice del processo amministrativo, adottato in attuazione della
delega contenuta nell'art. 44, l. 18 giugno 2009 n. 69.
Ad avviso di questo giudice la normativa (artt. 13, 14, 15 e 16)
contenuta nel Capo IV, titolo I, del libro I del codice è in
contrasto con l'art. 76 Cost.
La Corte costituzionale ha sempre precisato e rimarcato che in
caso di deleghe che abbiano ad oggetto la revisione, il riordino ed
riassetto di norme preesistenti, quale è certamente quella contenuta
nell'art. 44 cit., «l'introduzione di soluzioni sostanzialmente
innovative rispetto al sistema legislativo previgente è (...)
ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e
criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalità del
legislatore delegato», giacchè quest'ultimo non può innovare «al di
fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente
individuato dalla legge-delega» (sentenza n. 293 del 2010),
specificando che «per valutare se il legislatore abbia ecceduto [i] -
più o meno ampi - margini di discrezionalità, occorre individuare
la ratio della delega» (sentenza n. 230 del 2010).
Questa precisazione è ribadita da ultimo nella sentenza 27
giugno 2012 n. 162, con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 133, comma 1,
lettera l), 135, comma 1, lettera c), e 134, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'art. 44
della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), per violazione dell'art. 76
Cost. nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e alla
competenza funzionale del Tar Lazio - sede di Roma, le controversie
in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB.
Orbene, tra i criteri ed i principi direttivi contenuti nella
delega dettata per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, che la Corte con la sent. n. 162/12 cit. ha,
peraltro, ritenuto sufficientemente specifici, non ve ne era alcuno
che abilitasse il legislatore delegato a riformare e innovare
l'istituto della competenza e, ciò nonostante, il decreto
legislativo n. 104/10, ha ribaltato totalmente il sistema vigente sin
dal 1971, rendendo inderogabile la competenza per territorio, prima
sempre derogabile.
L'unico cenno al tema della competenza riguarda un momento
processuale a valle, ossia quello della riassunzione del giudizio, e
si rinviene nella lett. e) che invita il legislatore delegato a
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentente dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale", facendosi riferimento alle ipotesi di
competenza funzionale già esistenti nell'ordinamento, ma senza voler
introdurre un principio di inderogabilità della competenza
territoriale o in genere altre novità in materia, del quale nella
legge di delega non vi è traccia.
Che questa innovazione non trovi riscontro nella legge delega lo
si desume indirettamente anche dalla relazione al Codice, la quale
dà atto del cambiamento ("tutta la competenza del giudice
amministrativo è divenuta inderogabile dalle parti"), anche in modo
dettagliato ("Questo, in dettaglio, è il regime del rilievo
dell'incompetenza"), senza tuttavia far mai riferimento alla legge di
delega, ripetutamente citata invece in sede di illustrazione della
disciplina di molti altri istituti, al fine di chiarire che essa è
stata adottata in conformità all'art. 76 Cost., in ossequio o in
puntuale applicazione dei criteri direttivi della delega.
D'altronde non è privo di significato il fatto che la modifica
in senso radicalmente innovativo del regime della competenza non sia
stata frutto del lungo e meditato lavoro della Commissione speciale
nominata ai sensi del comma 4, dell'art. 44, la quale aveva, infatti,
varato, in data 10 febbraio 2010, il progetto di codice (in questa,
come in altre parti, ritoccato, nell'immediatezza della sua
approvazione finale, e per di più al di fuori del dibattito
parlamentare), mantenendo, da un lato, il regime ordinario della
competenza territoriale sempre derogabile su accordo delle parti e,
dall'altro, enunciando i casi di devoluzione di controversie al Tar
Lazio (o al Tar Lombardia, sede di Milano, limitatamente alle
controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorità per
l'energia elettrica e il gas) qualificandoli, però, in termini di
"competenza territoriale inderogabile".
Nè, ancora, la ratio complessiva sottesa alla legge di delega -
che pure la giurisprudenza della Corte esorta a tener presente -
potrebbe giustificare una simile scelta innovativa: se, infatti,
obiettivo principale della delega per il riassetto di una normativa
stratificata e caotica, che risultava in parte anche antecedente al
testo della Costituzione,era quello di assicurare maggiore
effettività della tutela, trasfondendo in un corpou unitario anche
gli approdi pretori e gli esiti della giurisprudenza della Corte
costituzionale, in ossequio all'art. 111 Cost., non c'è dubbio che
l'innovativa opzione per la inderogabilità della competenza, fin
dalla sede cautelare, unitamente all'articolazione di complessi
rimedi (invero in parte ridotti col secondo correttivo del settembre
2012) per far valere l'incompetenza, non solo non trova addentellati
nel sistema previgente, ma ha pure irrigidito e reso più vischiosa
la risposta di giustizia, in contrasto con la primaria finalità di
snellire l'attività giurisdizionale e rendere maggiormente congrui i
tempi del processo.
L'eccesso di delega ha sicura rilevanza anche rispetto alla
competenza funzionale che qui interessa: essa, infatti, da sempre
ritenuta, in via interpretativa, una competenza inderogabile, in
opposizione alla "ordinaria" e sempre derogabile competenza per
territorio, da eccezione è cosi divenuta espressione di altro
parallelo principio generale, operante per le controversie indicate
dall'art. 135 e, più in generale, «dalla legge», che fiancheggia
quello della competenza per territorio, concorrendo con esso a
delineare le modalità di radicamento delle controversie.
Ne discende un sistema del tutto nuovo, dove il regime della
competenza (art. 16) è indifferenziato, con ogni forma di
competenza, sia quella per territorio che quella c.d. funzionale,
inderogabile (La competenza di cui agli articoli 13 e 14 è
inderogabile anche in ordine alle misure cautelari), donde la
rilevanza, anche nella presente controversia, della questione
rispetto a tutto il capo sulla competenza, complessivamente illogico
e incoerente, atteso che l'attribuzione di controversie alla
cognizione del Tar Lazio, sede di Roma, avviene, nella buona
sostanza, in ragione del criterio della materia (o perfino, se si
vuole, dell'importanza della materia), che non solo, come si è già
detto, non ha copertura costituzionale, ma non trova neppure
riscontro nella legge delega, con evidente violazione dell'art. 76
Cost..
In conclusione, questo Tribunale ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14 e dell'art. 135, comma 1, lettera p) per violazione
degli artt. 3, 25, 125, 24 e 111 Cost.; in subordine, quella degli
artt. 13, nella parte in cui qualifica inderogabile la competenza
territoriale, 14, 15 e 16 c.p.a. per violazione dell'art. 76 Cost.
Circa la rilevanza delle questioni prospettate, va ribadito che
la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente può essere
esaminata da questo Tribunale solo in quanto risulti fondata la
questione di legittimità costituzionale prima illustrata. Con
separata ordinanza, adottata in pari data, per non pregiudicare
irreversibilmente la posizione della parte ricorrente, il Tribunale
dispone la sospensione dell'esecuzione in via interinale del
provvedimento impugnato, rinviando l'ulteriore trattazione delle
domanda cautelare alla prima camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti del presente ricorso da parte della Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23, della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale; dell'art. 135, comma 1,
lettera p) e dell'art. 14 c.p.a., per violazione degli artt. 3, 25,
125, 24 e 111 Cost., nonchè degli artt. 13, nella parte in cui
qualifica inderogabile la competenza territoriale, 14, 15 e 16
c.p.a., per violazione dell'art. 76 Cost., dispone la sospensione del
presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 14 febbraio 2013.

Il Presidente: Leotta


L'estensore: Criscenti