1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 aprile 1992
N. 39 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 aprile 1992 (della regione Emilia-Romagna) Edilizia e urbanistica - Introduzione in materia urbanistica dei c.d. "programmi integrati di intervento" al fine di riqualificare il tessuto urbanistico edilizio ed ambientale - Possibilita' di presentare proposte di programmi integrati da parte di soggetti pubblici e privati relativamente "a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana e ambientale" - Previsione della facolta' delle regioni di destinare parte delle somme loro attribuite dalla legge alla formazione di detti programmi e dell'obbligo di concedere finanziamenti inerenti al settore dell'edilizia residenziale con priorita' ai comuni che provvedano in tal senso - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica con particolare riguardo all'aspetto della programmazione regionale - Sconvolgimento con una norma "intrusa" dei principi generali in materia di urbanistica. (Legge 17 febbraio 1992, n. 179, artt. 1, secondo comma, e 16). (Cost., artt. 3, 9, 97 e 117). (092C0457) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore Enrico Boselli, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 1022 del 24 marzo 1992,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv.
Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto in Roma, presso
l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per l'annullamento della legge 17 febbraio
1992, n. 179, recante "Norme per l'edilizia residenziale pubblica" e
precisamente dell'articolo 16 di essa (e dell'art. 1, secondo comma,
come si dira'), in quanto tale disposizione (che d'altronde nulla ha
a che fare con l'edilizia residenziale pubblica) introduce ed impone
alle regioni un regime di privilegio per la realizzazione di
interventi edilizi previsti da "programmi integrati di intervento",
un regime che irragionevolmente sovverte l'intero sistema della
disciplina urbanistica, in illegittima violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in collegamento con l'art. 3, primo comma, e con l'art.
97, primo comma, e con i connessi principi costituzionali, in
violazione altresì dell'art. 9, secondo comma, nonchè, in
violazione dell'art. 119 della Costituzione;
F A T T O
La legge n. 179 del 1992 detta nuove ed attese norme in materia di
edilizia residenziale pubblica, norme che, per quanto attengono alla
specifica materia, non formano qui oggetto di contestazione. La
stessa legge tuttavia, contiene all'art. 16 una disposizione in
qualche modo "intrusa" nel corpo normativo, e che in modo
assolutamente estemporaneo introduce un vulnus di notevole dimensione
nel sistema della disciplina urbanistica, compromettendolo nei suoi
stessi fondamenti.
Tale disposizioni, contenuta al Capo V della legge (che in realtà
"Capo" della legge non è, ma è semplicemente il formale contenitore
dell'art. 16, egualmente avulso dal contesto della legge: ed infatti
esso non solo è esaurito dal predetto articolo, ma persino ne ripete
la denominazione) definisce e disciplina progetti di intervento
edilizio denominati "progammi integrati di intervento".
Detti programmi sono caratterizzati - secondo l'impugnata
disposizione - dalla "presenza di pluralità di funzioni", dalla
"integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le
opere di urbanizzazione", da una "dimensione tale da incidere sulla
riorganizzazione urbana" e dal "possibile concorso di più operatori
e risorse finanziarie pubblici e privati" primo comma. Questa stessa
descrizione rende evidente la natura di progetto edilizio generale
propria del programma integrato, e l'assenza di qualunque specifico
nesso o legame esclusivo con l'edilizia residenziale pubblica.
Ciò è confermato dal comma successivo, ove si afferma i
programmi sono "relativi a zone in tutto o in parte edificate o da
destinare anche a nuova edificazione al fine della loro
riqualificazione urbana ed ambientale". In pratica, il programma
integrato può riguardare qualunque zona, essendo difficile
immaginare zone che già non siano "in tutto o in parte edificate" e
nemmeno siano suscettibili di essere destinate "a nuova
edificazione".
Chiarito così l'oggetto e l'ambito del programma integrato, si
precisa poi che l'approvazione da parte del consiglio comunale
comporta "gli effetti di cui all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977,
n. 10". Ora, benchè l'art. 4 richiamato non preveda particolari
"effetti", ma contenga in generale la disciplina della concessione,
non sembra possibile interpretare il rinvio in modo diverso che
attribuendo all'approvazione del programma integrato il valore di
rilascio della concessione edilizia per gli interventi in esso
previsti (anche se tanto più semplice a tale scopo sarebbe stato
sancire che l'approvazione stessa equivale a rilascio della
concessione edilizia).
Sin qui, comunque, le disposizioni esaminate non incidono sulla
disciplina urbanistica se non in quanto prevedono una sorta di
speciale concessione edilizia relativa ad un intervento
particolarmente ampio: e ci sarebbe semmai da chiedersi per quale
ragione la legge sottragga per tale permesso la competenza all'organo
che normalmente la esercita - il Sindaco - per attribuirla al
consiglio comunale.
Ma la ragione si chiarisce subito, ed è che il legislatore
espressamente dispone che il programma possa essere "in contrasto con
le previsioni della strumentazione urbanistica" (quarto comma): nel
qual caso la delibera di approvazione è soggetta alle osservazioni
da parte di associazioni, cittadini e di enti, da presentarsi entro
il termine di quindici giorni; quindi il programma con le
osservazioni è trasmesso alla regione, la quale - testualmente -
"provvede alla approvazione o alla richiesta di modifiche entro i
successivi centocinquanta giorni, trascorsi i quali si intende
approvato" (è da ritenere, ovviamente, il programma).
Ancora, la realizzazione del programma "non è subordinata
all'inclusione nei programmi pluriennali di attuazione di cui all'art
13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10".
I programmi integrati (che corrispondono evidentemente ad
interessi edilizi ed immobiliari "forti" godono dunque, rispetto agli
interventi ordinari, di un regime urbanistico ed edilizio
assolutamente privilegiato e semplificato. Essi non subiscono i
vincoli posti da quale che sia strumento urbanistico, e derogano
perciò al principio della previa regola; essi neppure sono soggetti
al connesso principio della distinzione tra il momento della
pianificazione ed il momento della verifica della conformità del
progetto alla pianificazione attraverso la concessione edilizia; essi
non sono soggetti all'ulteriore principio della pianificazione
temporale degli interventi; per essi vale una procedura che vagamente
imita le tipiche procedure di pianificazione, ma che è nell'insieme
caratterizzata da un andamento sbrigativo, che culmina nella
previsione del silenzio-assenso per l'approvazione regionale.
Dunque, tanto i comuni interventi edilizi, quelli di dimensione
tale da non incidere "sulla riorganizzazione urbana" sono
assoggettati a regole e verifiche, altrettanto, al contrario, per i
grandi progetti integrati è predisposta una via larga e
confortevole.
Al privilegio urbanistico-edilizio si collega inoltre un regime di
preferenza finanziaria. Intanto, lo Stato stesso si riserva non
meglio precisati "contributi", a valre sui "fondi di cui all'art. 2"
(anche essi non meglio precisati, anche se è da supporre che si
tratti di quelli di cui al primo comma.
Il secondo luogo, le regioni non solo sono autorizzate a destinare
parte delle somme loro attribuite "alla formazione di programmi
integrati" - secondo l'ottavo comma dell'art. 16 - ma addirittura
vedono parte dei fondi ad esse assegnati "destinati prioritariamente,
e fino al limite del 30 per cento delle disponibilità, ai programmi
di cui all'art. 16" (art. 2, secondo comma).
In terzo luogo, la formazione dei programmi integrati da parte dei
comuni diventa addirittura criterio generale di priorità per
l'assegnazione da parte regionale dei finanziamenti relativi
all'edilizia residenziale pubblica.
È evidente l'impatto della nuova normativa nel tessuto complesso
e delicato della disciplina urbanistica e dei suoi principi
fondamentali, che pur non vengono modificati nel loro valore
generale: un impatto - ad avviso della ricorrente regione - non solo
radicalmente distruttivo sul piano del merito, ma altresì
costituzionalmente illegittimo nella sostanza dell'intervento
normativo.
Ed è evidente altresì che tale impatto gravemente intacca e lede
il quadro dei poteri legislative ed amministrativi della regione,
costringendo l'azione regionale sia legislativa che amministrativa in
un quadro di principi che nel loro insieme risultano - a causa delle
nuove disposizioni - affetti da irragionevolezza, disparità di
trattamento, non solo incapaci di garantire il buon andamento
dell'attività amministrativa, ma al contrario palesemente atti a
promuoverne il cattivo andamento, creando un "diritto urbanistico"
diverso a seconda degli operatori, e per di più privilegiato per gli
operatori forti.
Inoltre, le disposizioni finanziarie violano, come accennato,
l'autonomia finanziaria delle regioni.
D I R I T T O
I. - Illegittimità costituzionale delle disposizioni dell'art. 16
relative ai programmi integrati, ed in particolare del quarto comma,
in quanto, vincolando le regioni, determina un regime urbanistico ed
edilizio di privilegio. Eccesso di potere legislativo e lesione del
principio di ragionevolezza; contradditorietà ed intrinseca
incoerenza del quadro complessivo della disciplina urbanistica
risultante dal nuovo intervento legislativo. Violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
1. - All'esposizione dei singoli motivi di illeggittimità
costituzionale conviene anteporre alcune considerazioni rivolte a
chiarire meglio i particolari caratteri della presente controversia.
Come esposto in narrativa, con l'art. 16 della legge n. 179/1992 il
legislatore statale con una sola disposizione, di una legge non
dedicata all'urbanistica, altera radicalmente il quadro dei principi
fondamentali della materia, introducendo ad essi deroghe di tale
portata da vanificare il sistema costruito in oltre cinquantanni di
legislazione urbanistica.
Ma nel fare ciò le nuove disposizioni violano in modo grave le
regole costituzionali che presiedono alla formulazione ed al
mutamento dei principi fondamentali della materia, dei principi che,
a norma dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, costituiscono
il quadro vincolante di riferimento della legislazione e della
amministrazione regionale.
In tale modo, la legislazione (ed amministrazione) regionale
vengono costrette in un quadro di principi illegittimi, dei quali
dovrebbero comunque subire i contenuti, addividendo a statuizioni
legislative ed amministrative a loro volta di conseguenza
illegittime. È per evitare ciò che si rende necessario il ricorso a
codesta ecc.ma Corte costituzionale, a ripristino di un legittimo
quadro di riferimento per l'azione regionale.
Nella presente controversia, dunque, non tanto si fa questione -
come di frequente - di una invasione di competenza per materia,
quanto piuttosto di illegittimo ed arbitrario esercizio del potere-
dovere che spetta allo Stato di delineare e mantenere un razionale
quadro di principi fondamentali al cui interno possa svolgersi la
legislazione (e l'amministrazione regionale); si fa questione, in
altre parole, del "diritto" dello Stato di sfregiare esso stesso, con
una singola ed estemporanea disposizione, quel razionale sistema da
esso stesso predisposto e creato, e di imporre alle regioni la
gestione - sul piano legislativo ed amministrativo - del cumulo di
macerie che ne risulta.
Conviene precisare, per chiarezza, che la ricorrente regione non
contesta affatto il potere statale di mutare ed innovare i principi
fondamentali della materia, sostituendo in tutto o in parte il
precedente quadro con un nuovo quadro dotato di una diversa
razionalità ispiratrice; contesta invece il potere statale di
distruggere il quadro dei principi imponendo alle regioni deroghe
illegittime, tali per qualità e dimensione da porre nel nulla la
razionalità complessiva del sistema, sostituendolo di fatto con un
sistema incoerente e confuso, discriminatore tra i diversi operatori,
contraddittorio con le esigenze prime di un ordinato sviluppo
urbanistico e territoriale, esse stesse costituzionalmente tutelare.
2. - Venendo ora alle specifiche ragioni di illegittimità
costituzionale, conviene considerare in primo luogo - per priorità
logica, non per priorità di parametro costituzionale - l'evidente
sproporzione tra il carattere estemporaneo dell'intervento operato
dall'art. 16 della legge n. 179/1992 e l'enormità delle conseguenze
che ne derivano sul piano della disciplina urbanistica: consistenti
in sintesi, come esposto, nella creazione di un sistema urbanistico
privilegiato, parallelo ed indipendente rispetto a quello ordinario,
per gli interventi di maggiore rilevanza urbanistica.
La ricorrente regione è ben consapevole che l'attuale
conformazione costituzionale del sistema delle fonti - che ancora non
contiene per le materie regionali l'auspicato livello della "legge
organica", gerarchicamente intermedia tra la Costituzione e la
normale legge ordinaria - non consente di prospettare in termini di
illegittimità gerarchica la violazione del sistema organico da parte
di una qualunque legge. Ma ciò non significa che non esistano già
nell'attuale sistema principi costituzionali concernenti in generale
la potestà legislativa ed in particolare la potestà di legislazione
di principio nelle materie regionali, che consentono di prospettare
in termini di illegittimità costituzionale almeno i casi estremi di
violazione di tali principi.
Non si tratta cioè qui di considerare "gerarchicamente"
intangibili gli attuali consolidati principi della disciplina
urbanistica, ma piuttosto di richiedere - sul piano della
legittimità costituzionale - che la posizione dei principi
fondamentali delle materie avvenga (non importa da parte di quale
legge ordinaria, generale o settoriale) secondo criteri di
consapevolezza e di coerenza complessiva.
A tali criteri pare evidentemente contraddire il fenomeno della
norma "intrusa" nel corpo di una legge rivolta a oggetti e fini del
tutto diversi da quelli della norma, appunto, intrusa: almeno quando
la norma intrusa non si limiti a mere integrazioni del sistema, ma ne
comporti il complessivo sconvolgimento. A tali obiettivi e scopi essa
è, proprio in quanto intrusa, impari a partire dalla conformazione
stessa dell'iniziativa legislativa, che non esprime un vero progetto
legislativo in materia (tanto a maggior ragione quando, come in
questo caso, la legge risulti approvata in semplice commissione
parlamentare).
Codesta eccellentissima Corte costituzionale, d'altronde, ha già
avuto modo di affermare, tra gli argomenti capaci di comporre il
complessivo giudizio di illegittimità costituzionale, la rilevanza
del carattere intruso di una disposizione: ciò ad esempio quando, in
relazione al giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6
della legge 9 gennaio 1991, n. 19, ha stabilito (sentenza n.
227/1992) che la disposizione impugnata sia "per il suo oggetto" che
"per la sua formulazione testuale" non poteva ritenersi collegata con
le finalità complessive della legge che la ospitava, e che proprio
perciò essa si risolveva nell'attribuzione di un ingiustificato
privilegio ad una specifica regione rispetto alle altre, argomentando
"l'ingiustificatezza e l'irragionevolezza" della soluzione normativa
in particolare dal suo essere "non coerente e comunque non necessaria
rispetto alla stessa scelta di fondo della legge".
Ma tali considerazioni si rendono a maggior ragione necessarie in
relazione alla questione qui posta, nella quale le conseguenze della
norma intrusa appaiono ben più gravi, ben più estese, ben più
durature, ben più irrazionali che un limitato privilegio concesso ad
una singola città, come nel caso allora in discussione della città
di Venezia.
3. - Come sopra esposto, l'effetto delle disposizioni dell'art. 16
della legge n. 179 è di creare un doppio regime urbanistico ed
edilizio.
Da una parte, infatti, continuano ad esistere le regole ordinarie
per le "normali" concessioni edilizie, in relazione alle quali i
normali cittadini si trovano a percorrere la via stretta, ancorchè
posta a giusta e rigorosa tutela di un interesse pubblico vitale ed
essenziale (e già nel passato tanto maltrattato, proprio ad opera di
quelle "convenzioni sostitutive della pianificazione" vietate dalla
legge ponte del 1967, convenzioni cui il nuovo strumento tanto
assomiglia, con l'aggravante che ora la pianificazione urbanistica
esiste dovunque) dei rigidi principi dell'urbanistica "ordinaria": il
principio di previa pianificazione, il principio della distinzione
tra momento del piano e momento del permesso edilizio (quest'ultimo
in funzione di verifica della conformità al piano), il principio
della programmazione temporale degli interventi.
Dall'altra parte esiste invece - creata dall'art. 16 qui impugnato
- la larga autostrada dei "programmi integrati", per la quale nessuno
di tali principi è più operante, ma opera invece il solo principio
che gli interessi forti sostanzialmente "contrattano" caso per caso
la programmazione e nello stesso tempo l'esecuzione urbanistica ed
edilizia direttamente con i poteri locali, a prescindere da ogni
vincolo di razionalità complessiva e di regola previa.
È evidente come tale situazione contraddica in primo luogo il
principio costituzionale di eguaglianza fissato dall'art. 3, primo
comma, della Costituzione.
Nè varrebbe obbiettare che la differenziazione dei due regimi
radicalmente differenti è giustificata dalla diversità degli
interventi cui ciascuno si applica. Al contrario, proprio la
considerazione di tale diversità mette semmai in luce un ulteriore
profilo della lesione del principio, in relazione al secondo comma,
dello stesso art. 3.
Infatti, a parte che l'individuazione dei presupposti del nuovo
regime semplificato è, come esposto in narrativa, talmente generica
da attribuire una discrezionalità sostanzialmente illimitata al
Comune nella qualificazione del progetto come progetto integrato,
risulta paradossale che le ordinarie garanzie vengano meno proprio
per quegli interventi nei quali, in relazione agli interessi in gioco
ed alla loro forza, esse sarebbero più necessarie.
Se un regime semplificato può razionalmente prevedersi esso deve
riguardare, parrebbe, gli interventi minori, quelli suscettibili di
recare minor danno urbanistico; ed infatti, a questo criterio si è
sin qui tenuta la legislazione, ed in particolare quella successiva
al 1977, che ha sostanzialmente liberalizzato le opere interne ed ha
semplificato la procedura per gli interventi soggetti a semplice
autorizzazione edilizia.
La nuova disciplina fa esattamente il contrario, creando una via
semplificata proprio per quegli interventi e quei soggetti che
largamente, già con le attuali rigorose garanzie, per la rilevanza
stessa delle relazioni economiche che esprimono più facilmente
ottengono considerazione particolare, ed ai quali la nuova
disposizione toglie persino l'impaccio del doversi confrontare
comunque con i vincoli e le regole ordinarie.
Le considerazioni ora esposte con riferimento all'art. 3 della
Costituzione mettono tuttavia in rilievo anche la violazione
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, in relazione alla
violazione del principio di imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione.
Le nuove regole privano infatti le autorità locali e le stesse
autorità regionali della possibilità di far valere - di fronte alle
pressioni dei soggetti e degli interessi forti - l'impossibilità di
un immediato accedere alle loro esigenze, per la necessità di
conteperarle e comporle in un quadro urbanistico predefinito.
Inoltre - ciò che è altrettanto grave - la nuova disposizione
sottrae tali interventi al momento della verifica della conformità
del concreto progetto alla programmazione. Non solo cioè, come
detto, gli interventi maggiori contrattano caso per caso il proprio
piano da una evidente posizione di forza, ma sulla realizzazione
dell'intervento manca ancora la verifica moderatrice di un organo
monocratico, nell'ambito di un procedimento nel quale trovi adeguato
spazio la componente tecnica della valutazione.
Con la verifica della conformità del progetto al piano (sembrata
forse inutile al legisaltore nel momento in cui il progetto si fa
esso stesso piano del caso singolo) cade ogni adempimento procedurale
normalmente (e giustamente) necessario: dal parere della commissione
edilizia al nulla osta dei vigili del fuoco e delle autorità
sanitarie. Tutto ciò è sostituito dalla sola approvazione di organi
politici, palesemente inidonei a compiere quelle imparziali verifiche
tecnico-amministrative di cui la fase attuativa della pianificazione
evidentemente abbisogna (l'approvazione regionale è poi addirittura
eventuale, dato il meccanismo del silenzio assenso, anch'esso
introdotto per gli interventi maggiori, ad ulteriore scempio alla
disciplina urbanistica).
Le nuove disposizioni, perciò, non solo non garantiscono
l'imparzialità ed il buon andamento dell'amministrazione, ma
sembrano al contrario studiare per favorire l'opposto risultato della
parzialità e del cattivo andamento.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 16, primo, secondo,
terzo, quarto comma, in quanto essi in modo irragionevole
irrigidiscono nel dettaglio la conformazione sostanziale e
procedurale dei programmi di intervento, completamente ignorando la
potestà legislativa regionale.
All'interno di un quadro di complessiva illegittimità
costituzionale, specifiche ragioni di illegittimità costituzionale
investono poi singoli elementi sostanziali e procedimentali
dell'istituto giuridico disciplinato dal legislatore statale. Tali
illegittimità costituzionali rimangono prive di rilievo nella
prospettiva dell'accoglimento dei motivi di ricorso sin qui
prospettati, nel quale la ricorrente regione confisca: ma acquistano
invece autonomo rilievo nell'ipotesi che l'istituto del programma
integrato di intervento in sè considerato venga ritenuto conforme
alla Costituzione.
Per come è concepita, infatti, la disposizione sembra del tutto
ignorare di muoversi in un settore costituzionalmente affidato alle
regioni, nel quale allo Stato spetta la disciplina dei principi
fondamentali, alle regioni stesse lo svolgimento dei principi posti.
Nella disposizione, infatti, la regione non appare affatto quale
titolare di potestà legislative, ma esclusivamente come titolare di
un potere amministrativo di approvazione, dal cui esercizio
d'altronde è sembrato al legislatore statale si potesse anche
prescindere ove la regione non si affretti a dare o a esplicitamente
negare l'approvazione richiesta.
Ora è chiaro il potere legislativo regionale in materia discende
da norme costituzionali, e che esso non abbisogna di essere
riconosciuto dalla singola legge statale: per cui il semplice fatto
che il legislatore lo ignori o mostri di ignorarlo non preclude la
possibilità di esercitarlo, all'interno dei principi comunque posti.
Ciò non toglie, però, che l'ignorare la competenza legislativa
regionale in materia, oltre a costituire, per così dire, riprova
indiziaria del quadro di complessiva estemporaneità ed
irrazionalità dell'intervento, conduce anche il legislatore statale
a codificare in termini rigidi le carateristiche sostanziali e
procedimentali del nuovo istituto, vincolando la regione ad un ruolo
- neppure previsto e necessario - di mera attuazione. L'eccessivo
grado di dettaglio e compiutezza della disciplina, in altre parole,
non è qui giustificato dalla necessità di dare immediata tutela a
qualche valore di rango costituzionale, ma si pone esclusivamente
quale conseguenze dell'errata convinzione degli autori della
disposizione di disporre in materia di un potere legislativo non
soggetto a regole, in relazione al riparto di competenze tra Stato e
regioni.
Risulta così in contrasto con la divisione di competenze tra
Stato e regioni il tentativo - pure in sostanza fallito - di dare
compiuta descrizione delle caratteristiche del nuovo istituto e della
sua esatta portata, anzichè delinearne i tratti generali, ponendo
criteri ed obbiettivi, lasciando poi alle Regioni di svilupparli nel
concreto, curandone anche un armonioso inserimento nel sistema, sia
componendo le esigenze di celerità e flessibilità con le esigenze
di garanzia e di verifica tecnica proprie del sistema urbanistico,
sia modulando l'istituto derogatorio in modo non discriminante.
Egualmente, le disposizioni procedimentali, pur alquanto
abborracciate (e certamente suscettibili sotto questo profilo di
essere precisate e meglio formulate in sede regionale) pongono una
serie di snodi, che non c'era evidentemente ragione di fissare al
livello del "principio" statale: così le previsioni dei termini (i
15 giorni per le osservazioni e i 10 per la trasmissione alla
regione, i 150 per la regione stessa), la previsione del meccanismo
di silenzio assenso regionale.
III. - In particolare. Illegittimità costituzionale del
meccanismo di silenzio assenso per l'approvazione regionale del
programma integrato, in quanto rende puramente evenutale la tutela di
interessi costituzionalmente tutelati.
Una specifica evidente illegittimità è poi costituita
dall'introduzione di un meccanismo di silenzio assenso in relazione
all'approvazione regionale. Con esso, infatti, si rende puramente
eventuale la valutazione sulla compatibilità di insieme
nell'intervento proposto con i valori (di rilievo costituzionale)
tutelati in via ordinaria dalle diverse forme di pianificazione
sovracomunale, quale si esprime nei piani urbanistici provinciali
(ora previsti come necessari dalla stessa legislazione statale: art.
15 della legge n. 142/1990) e regionali, nei piani paesistici ed
ambientali e nelle altre pianificazioni di settore a rilevanza
territoriale.
IV. - Ulteriore illegittimità costituzionale degli effetti
direttamente permissivi dell'approvazione del programma integrato, in
quanto essi privano di tutela i beni soggetti a speciale tutela
architettonica o paesistica, in violazione dell'art. 9, secondo
comma, della Costituzione.
Un ulteriore profilo di illegittimità del meccanismo introdotto
dall'art. 16, quarto comma, emerge agevolmente considerando che esso,
direttamente equiparando l'approvazione del programma alla
concessione edilizia, non fa salva nemmeno la necessità degli
speciali nulla osta o autorizzazioni che la legislazione vigente, a
tutela di valori costituzionali, prevede come necessari, e
necessariamente affidate ad autorità dotate di particolare
competenza tecnica, quale quelle preposte alla tutela dei valori
architettonici, artistici, storici e paesistici.
Se si considera che i programmi integrati sono specificamente
finalizzati alla "riorganizzazione urbana", e si tiene
contemporaneamente presente il particolare valore storico ed
artistico della quasi totalità delle città e dei centri italiani,
non si può sfuggire alla constatazione che anche sotto questo
profilo la necessaria tutela dei beni costituzionalmente tutelati è
stata totalmente ed illegittimamente pretermessa.
V. - Illegittimità costituzionale delle disposizioni finanziarie
del settimo e nono comma dell'art. 16, nonchè dell'art. 1, secondo
comma.
Infine, la considerazione dell'estraneità sostanziale dei
programmi integrati alla materia dell'edilizia residenziale pubblica
(non essendo prescritto che in essi vi sia neppure un minimo di
interventi di tale tipo) rende ulteriormente viziate di incongruità,
incoerenza e, se si accetta l'espressione, da "sviamento di potere
legislativo" le disposizioni che da una parte addirittura impongono
alle regioni di destinare parte dei finanziamenti assegnati
all'edilizia residenziale pubblica ai programmi integrati (art. 1,
secondo comma), dall'altra impongono ad esse una irragionevole
priorità nell'assegnazione dei fondi ai comuni (art. 16, settimo
comma).
Egualmente illegittima appare poi la disposizione dell'art. 16,
nono comma, sia in quanto prevede un intervento contributivo statale
privo di giustificazione (la stessa disposizione non lo collega a
nessuna particolare ragione di interesse nazionale, ma si limita ad
indicarne la copertura finanziaria) sia in quanto egualmente svia la
destinazione dei fondi propri dell'edilizia residenziale pubblica.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentanta e difesa chiede che venga dichiarata
l'illegittimità costituzionale delle impugnate disposizioni
dell'art. 16 (e dell'art. 1, secondo comma), della legge 17 febbraio
1992, n. 179, per violazione degli artt. 117, primo, terzo comma,
primo comma, e 2, 97, primo comma, 9 della Costituzione e dei
connessi principi costituzionali sulla funzione legislativa.
Padova-Roma, addì 26 marzo 1992
Avv. prof. Giandomenico FALCON

92C0457