1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 settembre 2022
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 1º settembre 2022 (della Regione Veneto). Caccia - Legge della Regione Veneto n. 2 del 2022, recante il Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) - Esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dai territori sottoposti al regime giuridico proprio delle Zone Faunistiche delle Alpi di cui all'art. 11 della legge n. 157 del 1992 - Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, n. 615 del 2022, pubblicata il 20 giugno 2022, che dispone, in contrasto con la suddetta legge, che vengano mantenute nel territorio del Comune di Rivoli Veronese le speciali forme di tutela dall'esercizio dell'attivita' venatoria previste per le Zone Faunistiche Alpine, nelle more della pronuncia sulla domanda cautelare a cui si provvedera' a seguito della decisione della Corte costituzionale della questione di legittimita' costituzionale sollevata con separata ordinanza dal medesimo Tribunale amministrativo regionale. - Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, n. 615 del 2022, pubblicata il 20 giugno 2022. (22C00169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2022)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione del Veneto
(codice fiscale n. 80007580279), in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato con delibera della Giunta
regionale n. 972 del 2022, su proposta del Consiglio regionale di cui
alla delibera n. 115 del 2022, rappresentato e difeso, come da
mandato in calce al presente atto, dall'avv. Giacomo Quarneti
dell'Avvocatura regionale del Veneto (codice fiscale
QRNGCM77L07E730G) pec: giacomo.quarneti@venezia.pecavvocati.it) e
dall'avv. prof. Marcello Cecchetti (codice fiscale CCCMCL65E02H501Q),
con elezione di domicilio presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
piazza Barberini n. 12 (pec:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it), contro lo Stato, in
persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro terrore in
carica, per
la dichiarazione di non spettanza al Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto - Sezione I del potere di disporre, con
l'ordinanza n. 615/2022 pubblicata il 20 giugno 2022, che vengano
mantenute nel territorio del Comune di Rivoli Veronese le speciali
forme di tutela dall'esercizio dell'attività venatoria previste per
le zone faunistiche alpine - in contrasto con quanto disposto dalla
legge della Regione del Veneto 28 gennaio 2022, n. 2 (Piano
faunistico-venatoria regionale (2022-2027) e modifiche alla legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50 «Norme per la protezione della fauna
selvatica e per il prelievo venatorio») - nelle more della pronuncia
sulla domanda cautelare da definire a seguito della soluzione della
questione pregiudiziale di legittimità costituzionale sollevata con
separata ordinanza dal medesimo Tribunale amministrativo regionale;
e, per l'effetto,
l'annullamento in parte qua dell'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto - Sezione I n. 615/2022
pubblicata il 20 giugno 2022, con la quale il predetto potere
giurisdizionale è stato affermato e concretamente esercitato.

Fatto

1. - Il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto: l'«impugnazione diretta» di
una legge regionale. Il ricorso per motivi aggiunti.
Con ricorso in data 30 marzo 2022 il Comune di Rivoli Veronese
(VR) ha impugnato la legge della Regione del Veneto 28 gennaio 2022,
n. 2 (Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) e modifiche
alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 «Norme per la protezione
della fauna selvatica e per il prelievo venatorio»), nella parte in
cui contiene il Piano faunistico-venatorio regionale, con i relativi
allegati, con specifico riferimento alla esclusione del territorio
del Comune ricorrente dalla zona faunistica delle Alpi di cui
all'art. 11 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Nome per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio). Con il medesimo ricorso venivano inoltre impugnati
numerosi atti amministrativi a vario titolo preliminari o preparatori
rispetto all'approvazione della legge regionale n. 2 del 2022,
contenente il Piano faunistico-venatorio: atti che in questa sede non
pare necessario richiamare nel dettaglio.
Con successivo ricorso in data 16 maggio 2022 il Comune di Rivoli
Veronese proponeva inoltre motivi aggiunti volti a censurare vari
provvedimenti amministrativi regionali, tutti nella parte in cui - in
applicazione della legge della Regione del Veneto n. 2 del 2022 -
escludono il Comune ricorrente dalla zona faunistica delle Alpi,
eliminando conseguentemente il Comprensorio alpino n. 9 e
incorporando il Comune di Rivoli nell'ATC n. 1 Verona Ovest del
Garda. In particolare, venivano impugnati i seguenti atti
amministrativi:
i) deliberazione della Giunta regionale n. 329 del 29 marzo
2022, pubblicata nel BUR n. 49 del 15 marzo 2022;
ii) deliberazione della Giunta regionale n. 198 del 28 febbraio
2022, pubblicata nel BUR n. 37 del 15 aprile 2022;
iii) deliberazione della Giunta regionale n. 225 dell'8 marzo
2022, pubblicata nel BUR n. 38 del 18 marzo 2022;
iv) decreto del Presidente della Giunta regionale n. 36 del 15
aprile 2022, pubblicato nel BUR n. 51 del 22 aprile 2022, avente ad
oggetto «Legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Nome per la
protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio". Art.
n. 33: tabelle perimetrali»;
v) decreto del direttore della direzione agroambiente,
programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria n. 151 del 18
febbraio 2022, pubblicato nel BUR n. 55S del 29 aprile 2022, avente
ad oggetto «Istituzione dei Comprensori alpini nel territorio
compreso nella zona faunistica delle Alpi, in attuazione del Piano
faunistico-venatorio regionale (2022-2027) approvato con legge
regionale 28 gennaio 2022, n. 2. Art. 24, comma 1, legge regionale 9
dicembre 1993, n. 50»;
vi) decreto del direttore della direzione agroambiente,
programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria n. 150 del 18
febbraio 2022, pubblicato nel BUR n. 55S del 29 aprile 2022, avente
ad oggetto «Istituzione degli ambiti territoriali di caccia in
attuazione del Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027)
approvato con legge regionale 28 gennaio 2022, n. 2, art. 21, comma
1, legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50»;
vii) decreto del direttore della direzione agroambiente,
programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria n. 146 del 18
febbraio 2022, pubblicato nel BUR n. 425 del 29 febbraio 2022, avente
ad oggetto: «Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) [PFVR
2022-2027], approvato con legge regionale n. 2/2022. Avvio della
procedura per l'istituzione di Oasi di protezione (OP) e Zone di
ripopolamento e cattura (ZRC) ai sensi e per gli effetti dei commi da
13 a 17 compreso dell'art. 10 della legge n. 157/1992 e degli
articoli 10, 11 e 12 della legge regionale n. 50/1993: approvazione
dello schema di avviso di pubblicazione del PFVR 2022-2027 e di
domanda di opposizione all'istituzione di OP/ZRC, adozione della
scansione temporale della procedura ed avvio della procedura di
pubblicazione».
In sintesi:
il ricorso introduttivo del giudizio impugnava direttamente una
legge regionale dinanzi al Giudice amministrativo, contestando la
scelta, compiuta dal legislatore della regione odierna ricorrente, di
non assoggettare il territorio del Comune di Rivoli Veronese al
regime giuridico proprio della zona faunistica delle Alpi di cui alla
legge n. 157 del 1992, e di ricondurre piuttosto l'intero territorio
comunale all'ordinario regime giuridico - inerente in particolare
allo svolgimento dell'attività venatoria - del restante territorio
regionale;
il ricorso per motivi aggiunti, invece, proponeva (più
ritualmente) censure nei confronti degli atti amministrativi
applicativi della previsione legislativa regionale, tra i quali si
segnalano in particolare quelli che - in attuazione della esclusione
del Comune di Rivoli Veronese dal regime giuridico della Zona
faunistica delle Alpi - rimodulavano i Comprensori alpini in cui
quest'ultima è suddivisa ai sensi dell'art. 14, comma 4, della legge
n. 157 del 1992, e gli Ambiti territoriali di caccia, escludendo il
territorio del Comune ricorrente dai primi, e includendolo nei
secondi.
Sia il ricorso introduttivo del giudizio che il ricorso per
motivi aggiunti richiedevano la sospensione cautelare e
l'annullamento di tutti gli atti impugnati (compresa la legge
regionale). Il ricorso per motivi aggiunti, inoltre, richiedeva
espressamente al Tribunale amministrativo regionale di disporre in
via cautelare in difformità dalla legge regionale, riconducendo il
territorio del Comune di Rivoli Veronese alla zona faunistica delle
Alpi, nonchè di sollevare dinanzi a questa ecc.ma Corte la questione
di legittimità costituzionale della legge della Regione del Veneto
n. 2 del 2022 (nonchè di altre disposizioni legislative regionali
che in questa sede non occorre richiamare).
2. L'ordinanza cautelare e l'adozione di precetti giurisdizionali
contra legem. L'ordinanza che solleva la questione di legittimità
costituzionale.
Come si evince dalla sintesi illustrata nelle pagine che
precedono, il ricorso del Comune di Rivoli Veronese richiedeva al
Tribunale amministrativo regionale di esercitare il proprio potere
giurisdizionale in modo del tutto abnorme, annullando (e prima
sospendendo) una previsione legislativa regionale concernente il
regime giuridico di una parte del territorio regionale. Il ricorso
per motivi aggiunti correggeva il tiro, anche se solo in parte.
Proponeva - più correttamente - l'impugnazione degli atti
amministrativi applicativi della previsione legislativa regionale e
richiedeva al Giudice amministrativo non già di annullare
direttamente la legge regionale, ma di sollevare la questione di
costituzionalità della stessa. La correzione del tiro, però, come
si diceva, è stata solo parziale, perchè nel ricorso per motivi
aggiunti si chiedeva parimenti al Tribunale amministrativo di
disporre, in via cautelare, in diretto contrasto con la previsione
legislativa de qua.
L'esito di tali richieste presso il Giudice amministrativo adito
è stato articolato.
In particolare, con l'ordinanza n. 1170/2022 pubblicata il 18
luglio 2022 all'esito della decisione assunta nella Camera di
consiglio del 15 giugno 2022, il Tribunale amministrativo regionale
per il Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione del Veneto n. 2 del 2022, nella
parte in cui approva il Piano faunistico-venatorio, nonchè degli
allegati B) e C) della medesima legge, questi ultimi nella parte in
cui escludono il Comune di Rivoli Veronese dalla Zona faunistica
delle Alpi, per violazione degli articoli 3, 24, 25, 97, 100, 111,
113 e 117 della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6
della CEDU, sospendendo il giudizio pendente dinanzi a se stesso.
Con l'ordinanza n. 615/2022 (che in questa sede si contesta)
pubblicata il 20 giugno 2022 all'esito della decisione assunta nella
medesima Camera di consiglio del 15 giugno 2022, invece, il Tribunale
amministrativo regionale ha innanzi tutto sospeso gli atti
amministrativi applicativi della previsione legislativa regionale
impugnati con il ricorso per motivi aggiunti, in via «meramente
interinale»: nell'attesa, in altre parole, della decisione di questa
ecc.ma Corte sulla questione di legittimità costituzionale sollevata
con l'ordinanza n. 1170/2022, al fine di definire la domanda
cautelare. Ciò in quanto il Giudice ha ritenuto che il dubbio di
legittimità costituzionale inerente alla legge regionale n. 2 del
2022 che ha dato luogo alla rimessione della relativa questione a
questa ecc.ma Corte integrasse gli estremi del fumus boni iuris, e
che sussistesse nel caso di specie anche il periculum in mora. Fin
qui, evidentemente - prescindendo ovviamente dal tema della
correttezza o meno in iudicando di tale decisione, che in questa sede
ovviamente non viene in considerazione - nessun rilievo può essere
mosso al Tribunale amministrativo, il quale ha evidentemente
esercitato il proprio potere cautelare di sospensione degli atti
amministrativi impugnati.
Di segno ben diverso è invece la seconda parte del decisum
dell'ordinanza n. 615/2022 (che qui specificamente si contesta e che
dà origine al presente conflitto di attribuzioni), con la quale il
Giudice amministrativo si fa trarre nel grossolano errore già
contenuto, come si è visto, nei ricorsi del Comune di Rivoli
Veronese, che lo invitavano a esercitare (in modo abnorme) il proprio
potere giurisdizionale annullando e sospendendo la previsione
legislativa regionale, o comunque disponendo in modo chiaro e diretto
(e sia pure in via cautelare) contro quest'ultima.
Nell'ordinanza n. 615/2022, infatti, il Tribunale amministrativo
regionale - sempre in via meramente interinale e quindi «nelle more
della pronuncia sulla domanda cautelare cui si provvederà a seguito
della definizione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale sollevata» - ha disposto che «vengano mantenute, nel
territorio del Comune di Rivoli Veronese, le speciali forme di tutela
dall'esercizio dell'attività venatoria previste per le Zone
faunistiche Alpine», in evidente e diametrale contrasto con la
previsione legislativa a tutt'oggi vigente contenuta nella legge
regionale n. 2 del 2022.
Il provvedimento giurisdizionale avverso il quale si ricorre con
la proposizione del presente giudizio per conflitto di attribuzione,
in relazione a questa «seconda parte», risulta adottato in carenza
assoluta di giurisdizione e, al contempo, lede l'autonomia
legislativa costituzionalmente garantita della Regione e,
conseguentemente, le competenze costituzionali del Consiglio
regionale, per i motivi che di seguito si illustrano.

Diritto

1. - In via preliminare, sull'ammissibilità del presente ricorso per
conflitto di attribuzioni.
1.1. - Con riferimento alla possibilità di impugnare in sede di
conflitto intersoggettivo atti di natura giurisdizionale. - Com'è
noto, la giurisprudenza di questa ecc.ma Corte ammette pacificamente
«che il conflitto intersoggettivo possa riguardare anche atti di
natura giurisdizionale, con l'unico limite che esso non si risolvi in
un mezzo improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, valendo, contro gli errori in iudicando, di diritto
sostanziale o processuale, i consueti rimedi previsti dagli
ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni» (così sentenza
n. 195 del 2007; cfr. inoltre, ex multis, sentenze numeri 72 e 81 del
2012). Da ultimo, tale consolidato approdo è stato ribadito dalle
sentenze numeri 90 e 184 del 2022, le quali hanno affermato che «i
conflitti di attribuzione innescati da atti giurisdizionali sono
ammissibili allorquando è contestata in radice l'esistenza stessa
del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente e non
ipotetici errores in iudicando».
L'ordinanza che qui si censura - pacificamente di natura
giurisdizionale - esprime in modo chiaro e inequivoco l'affermazione
(clamorosamente erronea e infondata, come si vedra') della
sussistenza di un potere giurisdizionale spettante al Tribunale
amministrativo regionale, e la relativa pretesa di esercitarlo in
concreto: potere avente a oggetto non già semplicemente la
sospensione di atti amministrativi fondati su una previsione
legislativa della quale si ritenga rilevante e non manifestamente
infondato un dubbio di costituzionalità, nell'attesa della soluzione
dello stesso da parte di questa ecc.ma Corte, che evidentemente qui
non si contesta; ma direttamente l'adozione di un precetto, sia pure
in via meramente interinale, in chiaro e immediato contrasto con una
previsione legislativa regionale.In sintesi, non si censura in questa
sede il modo in cui il Tribunale amministrativo regionale ha
esercitato il proprio potere giurisdizionale, ma la sussistenza
stessa di un potere giurisdizionale, in capo al citato Tribunale, di
adottare precetti contrari alla legislazione vigente. Potere che,
com'è risaputo, e come si mostrerà più chiaramente nelle pagine
che seguono, è evidentemente insussistente: il suo esercizio da
parte del giudice amministrativo è dunque irrimediabilmente abnorme,
e meritevole di essere censurato tramite il rimedio del conflitto
intersoggettivo dinanzi a questa Ecc.ma Corte costituzionale.
1.2. - Con riferimento alla sussistenza del «tono costituzionale» del
conflitto.
Come è stato evidenziato, anche di recente, «il tono
costituzionale del conflitto sussiste quando il ricorrente lamenti
una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (ex plurimis,
sentenze n. 22 del 2020, n. 28 del 2018 e n. 87 del 2015), per
effetto di un atto o di un con significante imputabile allo Stato o
alla Regione dotato di efficacia e rilevanza esterna e diretto a
esprimere in modo chiaro e inequivoco, la pretesa di esercitare una
data competenza (ordinanza n. 175 del 2020), in modo tale da
determinare la menomazione della sfera di attribuzione costituzionale
del ricorrente (sentenza n. 259 del 2019)» (così, da ultimo,
sentenza n. 90 del 2022).
Ebbene, da quanto già esposto sin qui, risulta evidente la
sussistenza di tali condizioni nel caso di specie.
Il presente conflitto, infatti, è fondato su due concorrenti
presupposti: da un lato, la radicale insussistenza del potere
giurisdizionale che il Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto - Sezione I ha preteso di affermare ed esercitare in concreto
disponendo in contrasto con una previsione legislativa regionale;
dall'altro, la conseguente palese interferenza che da tale pretesa e
da una simile statuizione deriva nei confronti delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla Regione e, in particolare, ai suoi
organi titolari della funzione legislativa, sotto il profilo
dell'attuale e concreta menomazione (o, addirittura, invasione) delle
medesime.
2. Carenza assoluta di giurisdizione. Abnormità dell'uso del potere
giurisdizionale. Violazione degli articoli 101, secondo comma, e 134
della Costituzione. Invasione della potestà legislativa regionale e
violazione delle attribuzioni costituzionali riconosciute dagli
articoli 117, 121 e 123 della Costituzione, anche in riferimento agli
articoli 19, 20 e 21 dello Statuto della Regione del Veneto.
2.1. L'abnormità di un provvedimento giurisdizionale che dispone
contro una previsione contenuta in una legge regionale e la
violazione degli articoli 101 e 134 Cost. - Come già rappresentato
nella parte narrativa del presente ricorso, l'ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto - Sezione I n. 615/2022
pretende di esercitare il potere giurisdizionale cautelare in una
duplice direzione. In primo luogo, infatti, l'ordinanza che qui si
contesta sospende «in parte qua, nei limiti di interesse del Comune
ricorrente l'esecuzione dei provvedimenti amministrativi impugnati»
con «i motivi aggiunti». Tra questi provvedimenti - esecutivi della
previsione legislativa regionale - assumono una particolare
importanza il decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 36 del
15 aprile 2022, pubblicato sul BUR n. 51 del 22 aprile 2022, avente a
oggetto «Legge regionale 9 dicembre 1993 n. 50 «Norme per la
protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio». - Art
33: tabelle perimetrali»; il decreto del direttore della direzione
agroambiente, programmazione e gestione ittica e faunistico-venatoria
n. 151 del 18 febbraio 2022, pubblicato sul BUR n. 55S del 29 aprile
2022, avente a oggetto «Istituzione dei Comprensori alpini nel
territorio compreso nella Zona faunistica delle Alpi, in attuazione
del Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) approvato con
legge regionale 28 gennaio 2022, n. 2. Art. 24, comma 1, legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50»; ancora, il decreto del direttore
della direzione agroambiente, programmazione e gestione ittica e
faunistico-venatoria n. 150 del 18 febbraio 2022, pubblicato sul BUR
n. 555 del 29 aprile 2022, avente a oggetto «Istituzione degli ambiti
territoriali di caccia in attuazione del Piano faunistico-venatorio
regionale (2022-2027) approvato con legge regionale 28 gennaio 2022,
n. 2 art. 21, comma 1, legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50». Con
il primo atto, infatti, si individuano nel dettaglio i confini della
Zona Faunistica delle Alpi, evidentemente estromettendo del tutto
dalla medesima il territorio del Comune di Rivoli Veronese; con il
secondo si istituiscono, in conseguenza, i Comprensori alpini in cui
la predetta Zona Faunistica delle Alpi è suddivisa; infine, con il
terzo, si istituiscono gli Ambiti territoriali di caccia,
ricomprendendovi anche il territorio del C.omune di Rivali Veronese.
Questa prima parte della pronuncia cautelare, evidentemente,
sfugge del tutto alle censure che è possibile proporre in questa
sede, poichè con la stessa il Tribunale amministrativo regionale -
ancorchè esercitando erroneamente il proprio potere giurisdizionale,
per ragioni che saranno fatte valere dalla Regione dinnanzi alla
giurisdizione competente - si limita a sospendere atti
amministrativi, sia pure dichiaratamente conformi alle previsioni
legislative e sulla base della sussistenza di un dubbio sulla
legittimità costituzionale di queste ultime, conformemente alla
«convocazione istituzionale» del Giudice amministrativo e alla
giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte, la quale, ormai da tempo,
ammette la proposizione in via incidentale di questioni siffatte (a
partire almeno dalla sentenza n. 444 del 1990). Tale parte della
decisione, peraltro, si configura, già di per sè stessa (e, quanto
meno, in astratto), come potenzialmente in grado di soddisfare le
esigenze della cautela, poichè -impedendo la concreta delimitazione
della Zona Faunistica Alpina, dei relativi Comprensori e degli ATC -
impedisce la concreta operatività della previsione legislativa su
cui i provvedimenti sono fondati.
Del tutto diversa, invece, è l'operazione che il Tribunale
amministrativo regionale ha realizzato con la seconda parte della sua
decisione cautelare: come accennato più sopra, infatti, l'ordinanza
n. 615/2022 non si limita a sospendere atti amministrativi,
spingendosi invece fino a disporre «che nelle more della pronuncia
sulla domanda cautelare a cui si provvederà a seguito della
definizione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale sollevata con separata ordinaria - vengano mantenute,
nel territorio del Comune di Rivoli Veronesi le speciali forme di
tutela dall'esercizio dell'attività venatoria previste per le Zone
Faunistiche Alpino».
Ora, se si considera che - come già evidenziato - la decisione
di assoggettare il territorio del Comune di Rivoli Veronese al regime
giuridico del territorio regionale «non alpino», e dunque a quello
per così dire «comune» degli ATC, sottraendolo conseguentemente a
quello della Zona Faunistica delle Alpi, proveniva direttamente da
una legge regionale, si può agevolmente comprendere come, in tal
modo, il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto abbia
ritenuto di poter adottare un precetto in diretto contrasto con una
previsione legislativa, arrogandosi così in tal modo un potere
giurisdizionale del tutto inesistente nel nostro ordinamento
costituzionale, almeno per i giudici comuni.
Il potere giurisdizionale in concreto esercitato dal Giudice
amministrativo - oltre a non essere per nulla necessario al fine di
soddisfare le esigenze della cautela a presidio delle posizioni
giuridiche fatte valere dal Comune ricorrente, in ragione della
sufficienza, al riguardo, della sospensione degli atti amministrativi
attuativi della previsione legislativa de qua - è dunque palesemente
abnorme, in quanto esercitato in una direzione e in un modo del tutto
ultronei rispetto alle funzioni proprie del giudice comune.
È infatti noto a tutti che, ai sensi dell'art. 101, secondo
comma, Cost., «il giudice è soggetto soltanto alla legge». E tale
previsione - se con quel «soltanto» allude evidentemente al principio
dell'indipendenza del giudice e alla «esigenza che (...) nessun'altra
autorità possa (...) dare al giudice ordini o suggerimenti circa il
modo di giudicare in concreto» (sent. n. 40 del 1964) - vincola
comunque il giudice alla legge, non potendo in alcun caso il primo
rifiutare l'applicazione della seconda (cfr., in dottrina, N. Zanon,
L. Panzeri, art 101, in Commentario alla Costituzione a cura di R.
Bifulco, A. Celotto e M. Olivetti, III, Wolters Kluwer Italia
Giuridica, Milano, 2006, 1961). Ed è evidente che, se il giudice non
può rifiutare l'applicazione della legge, a maggior ragione
l'esercizio della giurisdizione non si può, in nessun caso, spingere
ad adottare precetti in radicale e frontale contrasto con le
previsioni legislative, come invece è avvenuto nel caso di specie.
Emerge dunque con chiarezza che l'abnormità dell'esercizio del
potere giurisdizionale che in questa sede si denuncia trova corpo e
si sostanzia in una grave violazione dell'art. 101, secondo comma,
della Costituzione.
Peraltro, è acquisizione pacifica che, nel nostro ordinamento
costituzionale, la regola della soggezione del giudice alla legge di
cui all'art. 101, secondo comma, della Costituzione è funzionalmente
collegata alla previsione del giudizio accentrato di
costituzionalità, attribuito dall'art. 134 della Costituzione a
questa ecc.ma Corte costituzionale, che sola può «liberare» il
giudice dalla soggezione alla legge. Risulta dunque evidente che -
arrogandosi il potere di disporre in contrasto con una previsione
legislativa - il Tribunale amministrativo regionale abbia violato
anche la norma costituzionale appena richiamata.
2.2. - La natura normativa dell'ascrizione del territorio del Comune
di Rivoli Veronese agli ambiti territoriali di caccia, anzichè alla
zona faunistica delle Alpi, e l'abnormità, a più forte ragione, di
un provvedimento giurisdizionale che dispone contro una previsione
formalmente e materialmente legislativa.
Le superiori argomentazioni, peraltro, risultano ancor più
rafforzate dalla considerazione secondo la quale la sottoposizione
dell'intero territorio del Comune di Rivoli Veronese al regime
giuridico degli A.T.C. e la sua sottrazione integrale al regime della
zona faunistica delle Alpi rappresenta evidentemente un precetto
dotato non soltanto della veste formale della legge, ma anche della
sua natura sostanziale, ossia della natura di vera e propria norma
giuridica generale e astratta. Dunque, il provvedimento
giurisdizionale che qui si contesta non si limita a disapplicare un
atto materialmente amministrativo rivestito della forma legislativa -
ciò che, già di per sè, sarebbe sufficiente a determinare
l'abnormità dell'esercizio del potere giurisdizionale - ma giunge,
viceversa, a disporre, in modo generale e astratto, in senso opposto
a una precedente (e a tutt'oggi vigente!) norma legislativa
regionale, generale e astratta anch'essa.
Tali conclusioni sono supportate da più di un ordine di
considerazioni. In primo luogo, appare già dirimente il dato
testuale offerto dall'art. 11 della legge n. 157 del 1992, che
disciplina la zona faunistica delle Alpi, in combinato disposto con
l'art. 14 del medesimo atto legislativo nazionale, concernente gli
ambiti territoriali di caccia. La prima disposizione, per quel che in
questa sede è di più prossimo interesse, prevede che «(..) il
territorio delle Alpi, individuabile nella consistente presenza della
tipica flora e fauna alpina, è considerato zona faunistica a sè
stante (comma 1), e che «le regioni nei cui territori sono compresi
quelli alpini, d'intesa con le regioni a statuto speciale e con le
Province Autonome di Trento e di Bolzano, determinano i confini della
zona faunistica delle Alpi con l'apposizione di tabelle esenti da
tassa» (comma 4). La seconda disposizione prevede invece che «le
regioni, con apposite norme sentite le organizzazioni professionali
agricole maggiormente rappresentative a livello nazionale e le
provincie interessate, ripartiscono il territorio
agro-silvo-pastorale destinato alla caccia programmata ai sensi
dell'art. 10, comma 6, in ambiti territoriali di caccia, di
dimensioni subprovinciali, possibilmente omogenei e delimitati da
confini naturali» (comma 1).
Ebbene, risulta evidente che le regioni nel cui territorio
rientrano le Alpi, ai fini della disciplina dell'attività venatoria,
devono suddividere il proprio territorio in due zone: una che
ricomprende esclusivamente la zona alpina, individuandone i confini
ai sensi dell'art. 11 della legge n. 157 del 1992; ed una che,
invece, ricomprende il restante territorio regionale suddiviso in
ATC.
Ora, come si è visto, la suddivisione del territorio regionale
in ATC è affidata - per precisa disposizione testuale della legge
statale - ad «apposite norme» delle regioni (art. 14, comma 1, della
legge n. 157 del 1992). Ma nelle regioni alpine la individuazione dei
confini degli ATC risulta evidentemente anche «per differenza» dalla
delimitazione della zona faunistica delle Alpi effettuata ai sensi
dell'art. 11, comma 4, della legge n. 157 del 1992: e con altrettanta
evidenza la natura esplicitamente «normativa» della delimitazione
degli ATC non può che comportare automaticamente la natura
«normativa» anche della delimitazione della zona faunistica delle
Alpi, dalla quale la prima dipende. Da ciò, dunque, emerge che è la
stessa legge n. 157 del 1992 a riconoscere esplicitamente la natura
normativa, generale e astratta, delle previsioni con le quali le
regioni definiscono gli ATC e la zona faunistica delle Alpi.
L'argomento testuale appena esposto, del resto, appare ampiamente
confermato dalla considerazione del ruolo che, nel tessuto delle
norme vigenti con riguardo all'esercizio dell'attività venatoria,
svolge la delimitazione della zona faunistica delle Alpi e quella
degli ATC. Basti considerare, al riguardo, il comma 2 del citato art.
11 della legge n. 157 del 1992, ai sensi del quale «le regioni
interessate, entro i limiti territoriali di cui al comma 1» - ossia
con riferimento a quella parte del loro territorio ricompreso nella
zona faunistica delle Alpi - «emanano, nel rispetto dei principi
generali della presente legge e degli accordi internazionali, norme
particolari al fine di proteggere la caratteristica fauna e
disciplinare l'attività venatoria, tenute presenti le consuetudini e
le tradizioni locali». Ancora, rileva l'art. 14, comma 4, della
medesima legge n. 157 del 1992, che così dispone: «Il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste stabilisce altresì l'indice di
densità venatoria minima per il territorio compreso nella zona
faunistica delle Alpi che è organizzato in comprensori secondo le
consuetudini e tradizioni locali. Tale indice è costituito dal
rapporto tra il numero dei cacciatori, ivi compresi quelli che
praticano l'esercizio venatorio da appostamento fisso, e il
territorio regionale compreso ai sensi dell'art. 11, comma 4, nella
zona faunistica delle Alpi».
Come si vede, la delimitazione della zona faunistica delle Alpi
rappresenta un elemento di primaria importanza della regolamentazione
normativa adottata dalle Regioni al fine di proteggere la fauna
selvatica e di disciplinare l'attività venatoria, nonchè dello
speciale regime giuridico previsto dalla legislazione statale al
riguardo: più precisamente, si tratta di un elemento che consente di
individuare l'ambito spaziale di applicazione di quelle norme.
In sintesi, il complessivo regime giuridico - di protezione della
fauna e di regolazione dell'attività venatoria - che caratterizza la
zona faunistica delle Alpi sulla base delle previsioni della legge n.
157 del 1992 trova il suo ambito spaziale di applicazione proprio
tramite la delimitazione della zona stessa, operata dalle regioni ai
sensi dell'art. 11, comma 4, della legge n. 157 del 1992. Allo stesso
modo, il regime giuridico «ordinario» del prelievo venatorio,
imperniato - com'è noto - sul sistema degli ATC, trova il suo
ambito spaziale di applicazione «per differenza» rispetto alla
delimitazione della Zona Faunistica delle Alpi.
Da tutto ciò emerge dunque con chiarezza la natura
intrinsecamente normativa dell'ascrizione del territorio del Comune
di Rivoli Veronese agli Ambiti territoriali di caccia, anzichè alla
Zona Faunistica delle Alpi, poichè in ciò si sostanzia la decisione
legislativa della Regione di assoggettare quel territorio al
complessivo regime giuridico dei primi anzichè a quello della
seconda. Da ciò, dunque la totale abnormità, a più forte ragione,
di un provvedimento giurisdizionale come quello che ha dato origine
al presente conflitto, laddove il Giudice ha preteso di porre nel
nulla, sia pure temporaneamente, la suddetta decisione legislativa,
«emanando» (viene da dire ...) una norma uguale e contraria a quella
contenuta nella legge regionale.
Nè è possibile farsi trarre in inganno dalla inclusione di tale
previsione all'interno del Piano faunistico-venatorio: sia perchè il
carattere generale e astratto della previsione in parola non è certo
negato da tale collocazione; sia perchè tale collocazione è del
tutto episodica e frutto di una libera scelta della stessa legge
regionale: infatti, è sufficiente scorrere brevemente l'art. 10
della legge n. 157 del 1992 per rendersi conto che la delimitazione
della Zona Faunistica delle Alpi non è per nulla contemplata nel
contenuto necessario del Piano faunistico-venatorio. Nè lo è, del
resto, la delimitazione degli ATC, per i quali la legge statale, come
si è visto, rinvia ad apposite «norme» regionali (art. 14, comma 1,
della legge n. 157 del 1992).
In sintesi, se al par. 2.1. si confida di aver dimostrato
l'assoluta abnormità dell'esercizio del potere giurisdizionale
concretizzatosi nell'ordinanza indicata in epigrafe, con riferimento
all'aspetto del contrasto con una previsione formalmente legislativa,
nel presente paragrafo si ritiene invece di aver mostrato come tale
abnormità debba considerarsi ancor più grave ed evidente, in
considerazione del carattere non solo formalmente, ma anche
materialmente legislativo della previsione normativa con cui la legge
regionale n. 2 del 2022 ha escluso il territorio del Comune di Rivoli
Veronese dalla Zona Faunistica delle Alpi.
2.3. - L'invasione della potestà legislativa regionale e la
violazione delle attribuzioni costituzionali riconosciute dagli artt.
117, 121 e 123 della Costituzione, anche in riferimento agli artt.
19, 20 e 21 dello Statuto della Regione Veneto.
Dal percorso sin qui compiuto emerge chiaramente che con la legge
reg. n. 2 del 2022 e, in particolare, con la previsione ivi contenuta
dell'assoggettamento del territorio del Comune di Rivoli Veronese al
regime giuridico degli ATC anzichè a quello della Zona Faunistica
delle Alpi, la Regione ha esercitato la propria competenza
legislativa residuale in materia di «caccia», riconosciuta dall'art.
117, quarto comma, Cost., nei limiti fissati dalla legge statale, a
tutela della fauna selvatica, nell'art. 11 della legge n. 157 del
1992. Da qui la conseguenza già più sopra accennata: con il
provvedimento giurisdizionale abnorme che in questa sede si contesta,
adottato in totale carenza di potere e in violazione degli artt. 101
e 134 Cost., il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha
leso la competenza legislativa residuale che la Regione Veneto aveva
inteso esercitare, ponendo nel nulla (sia pure temporaneamente) una
norma legislativa adottata nell'esercizio delle attribuzioni
riconosciute dall'art. 117, quarto comma, Cost.
Va da sè, peraltro, che in tal modo il Giudice amministrativo ha
leso anche le attribuzioni costituzionali proprie del Consiglio
regionale, al quale compete, ai sensi dell'art. 121, secondo comma,
Cost., l'esercizio delle (potestà legislative attribuite alla
Regione», anche in riferimento agli artt. 19, 20 e 21 dello Statuto
della Regione Veneto, i quali, in forza dell'art. 123, primo comma,
Cost., ribadiscono tale attribuzione e ne regolano l'esercizio.
In sintesi, è dunque possibile evidenziare che l'ordinanza
indicata in epigrafe, che qui si contesta, non solo è stata adottata
in assoluta carenza di potere giurisdizionale, rappresentando un
esercizio abnorme di quest'ultimo, in violazione degli artt. 101 e
134 Cost., ma determina anche una lesione di attribuzioni
costituzionalmente garantite alla Regione odierna ricorrente, e -
nell'ambito della stessa - al Consiglio regionale, dagli articoli
117, quarto comma, 121, secondo comma, e 123, primo comma, della
Costituzione.

P.Q.M.

La Regione del Veneto, rappresentata e difesa come in epigrafe,
chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spetta al Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto - sezione I il potere di disporre, con
l'ordinanza n. 615/2022 pubblicata il 20 giugno 2022, che vengano
mantenute nel territorio del Comune di Rivoli Veronese le speciali
forme di tutela dall'esercizio dell'attività venatoria previste per
le zone faunistiche alpine in contrasto con la previsione contenuta
nella legge della Regione del Veneto n. 2 del 2022, nelle more della
pronuncia sulla domanda cautelare da definire a seguito della
soluzione della questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale sollevata con separata ordinanza dal medesimo
Tribunale amministrativo;
e, per l'effetto,
annullare in parte qua l'ordinanza del Tribunale
amministrativo per il Veneto - sezione prima n. 615/2022 pubblicata
il 20 giugno 2022, con la quale il predetto potere giurisdizionale è
stato affermato e concretamente esercitato.
Si depositano i seguenti documenti:
doc. 1) ordinanza n. 615/2022 del Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, pubblicata il 20 giugno 2022;
doc. 2) delibera della giunta regionale n. 972 del 9 agosto
2022, di autorizzazione a promuovere il presente giudizio;
doc. 3) delibera del consiglio regionale n. 115 del 2 agosto
2022;
Con ossequio.
Venezia - Roma, 16 agosto 2022.

Avvocato: Quarneti


Avvocato Professore: Cecchetti

Depositato il 1° settembre 2022

Il cancelliere: Milana