1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 341 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 1991
N. 341 Ordinanza emessa il 22 gennaio 1991 dal tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Panizzi Gabriele ed altri Regione Lazio - Sanita' pubblica - Convenzioni con istituti di cura privati che svolgono esclusivamente attivita' psichiatrica oltre il termine fissato dalle norme di riforma sanitaria (artt. 64, secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 3 del d.-l. 30 aprile 1981, n. 168, convertito in legge 27 giugno 1981, n. 331) del 31 dicembre 1981 - Asserito contrasto con il principio fondamentale stabilito dalla normativa statale circa la non ulteriore proroga di detto termine - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 245/1984, 107/1987 e 274/1988. (Legge regione Lazio 3 febbraio 1982, n. 7, art. 1; legge regione Lazio 14 luglio 1983, n. 49, artt. 5, secondo comma, lett. a), 11, secondo comma, 12, primo e secondo comma, e 14, penultimo comma). (Cost., art. 117; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 64, secondo comma; d.-l. 30 aprile 1981, n. 168, art. 3; legge 27 giugno 1981, n. 331). (091C0626) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-1991)

IL TRIBUNALE
Riunito in camera di consiglio per pronunziare sentenza nel
procedimento penale n. 5169/1989 nei confronti di Panizzi Gabriele ed
altri;
O S S E R V A
Gli imputati sono stati chiamati a rispondere, quali componenti
della giunta regionale del Lazio, di due distinti reati di peculato
per distrazione - ai sensi del previgente art. 314 del c.p. - per
avere, con varie delibere, destinato fondi non alla creazione delle
strutture pubbliche di assistenza psichiatrica previste dalle leggi
13 maggio 1978, n. 180 e 23 dicembre 1978, n. 833, bensì al
pagamento delle diarie di degenza per i ricoverati in 6 istituti
psichiatrici privati (reato al capo A) e in 16 case di cura private
"esclusivamente psichiatriche" (tali l'accusa considera, in
conformità al giudizio espresso dai periti, le case di cura
"neuropsichiatriche" indicate al capo b).
La condotta è stata ritenuta delittuosa perchè in contrasto con
il disposto degli art. 64 secondo comma della legge 833/1978 e 3 del
d.-l. 30 aprile 1981, n. 168 convertito in legge 27 giugno 1981, n.
331, in forza dei quali le convenzioni tra enti pubblici ed istituti
di cura privati svolgenti esclusivamente attività psichiatrica,
dovevano improrogabilmente risolversi entro il 31 dicembre 1981.
Il Tribunale, decidendo su istanza di proscioglimento immediato ex
art. 152 del c.p.p. del 1930, ha ritenuto, con ordinanza del 16
giugno 1990, che la fattispecie astratta del peculato per distrazione
è confluita in quella dell'art. 323 del c.p. nella attuale
formulazione.
È indispensabile, pertanto, accertare se le citate delibere
abbiano costituito o meno un abuso e se le convenzioni con gli
istituti psichiatrici privati e con le case di cura fossero vietate,
ai sensi della normativa statale citata e di cui ai capi di
imputazione, o fossero invece consentite, come sostiene la difesa, in
forza delle leggi della regione Lazio, 3 febbraio 1982, n. 7 e 14
luglio 1983, n. 49.
Invero l'art. 1 della citata legge regionale 7/1982 stabilisce che
i 6 istituti psichiatrici privati, in essa specificamente elencati
(cioè quelli indicati al capo A), continuano ad assicurare
l'assistenza ai ricoverati presenti alla data del 31 dicembre 1981,
alle condizioni in atto e fino alla approvazione del progetto
regionale per i servizi di salute mentale.
A sua volta la legge regionale n. 49/1983, all'art. 14 stabilisce
un graduale superamento non soltanto per gli ospedali psichiatrici,
ma anche per i 6 già menzionati istituti psichiatrici privati, per i
quali il penultimo comma dello stesso articolo sancisce
l'applicazione delle norme dettate per gli ospedali psichiatrici. In
particolare tale legge con l'art. 5, secondo comma lettera a) affida
al progetto previsto dal precedente comma un piano di "utilizzazione
di strutture private convenzionate di cui alla deliberazione della
Giunta regionale n. 931, del 24 febbraio 1981, che non svolgano
esclusivamente attività psichiatrica ai sensi dell'art. 64 della
legge 23 dicembre 1978 n. 833"; all'art. 11, secondo comma consente
ricoveri volontari nelle strutture private convenzionate di cui
all'art. 5, secondo comma lettera a); all'art. 12 stabilisce che
"l'utilizzazione delle strutture private convenzionate è effettuata
con le modalità e nei termini previsti nel progetto degli interventi
di cui al precedente art. 5" e che "fino alla approvazione del
predetto progetto restano ferme le disposizioni impartite in materia
dalla Regione".
Le leggi della regione Lazio 3 febbraio 1982, n. 7 e 14 luglio
1983, n. 49 sono state interpretate ed applicate nella prassi
amministrativa, e, quindi, nel "diritto vivente", come vera e propria
deroga alla legge nazionale tanto che, nel territorio della regione,
istituti privati, con certa o discussa struttura manicomiale, sono
sopravvissuti, in base a queste leggi, non soltanto dopo il 31
dicembre 1981, ma fino ai nostri giorni.
Anche secondo l'interpretazione datane dalla difesa degli
imputati, la legge regionale 49/1983 indurrebbe a ritenere che è
consentita, fino all'approvazione del progetto, la prosecuzione delle
convenzioni sia con i 6 istituti psichiatrici privati, sia con le 16
case di cura neuropsichiatriche private indicate nelle imputazioni,
poichè esse sono nominativamente elencate nella delibera della
giunta regionale n. 931/1981, richiamata nella legge 49/83.
Parimenti, l'art. 1 della legge regionale n. 7/1982 consentirebbe la
prosecuzione delle convenzioni con i 6 istituti.
Se la predetta interpretazione è corretta, le leggi regionali n.
7 del 1982 e n. 49 del 1983 si pongono in pieno contrasto con la
normativa statale.
Essa, invero, con il combinato disposto degli articoli 64 secondo
comma della legge 833/1978 e 3 del d.-l. 168/1981, convertito in
legge n. 331/1981, disponeva la risoluzione delle convenzioni con
istituti di cura privati entro la data non prorogabile del 31
dicembre 1981.
Si pone quindi, di ufficio, il problema della legittimità
costituzionale della predetta normativa regionale, per superamento
del limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato.
La questione appare rilevante, anche se una eventuale
dichiarazione di illegittimità della normativa regionale da parte
della Corte costituzionale non potrebbe determinare una condanna
degli imputati, ai sensi dell'art. 2, primo comma del c.p. e 25 del
secondo comma della Costituzione.
In proposito la Corte costituzionale, con sentenza n. 148 del
1983, ha osservato che se si negasse rilevanza alle questioni di
costituzionalità di norme penali di favore si impedirebbe il
sindacato della Corte su norme ritenute dal giudice di dubbia
legittimità costituzionale, con la conseguenza del loro
irrimediabile permanere nell'ordinamento giuridico, anche se
realmente in contrasto con la Costituzione.
Ha osservato, ancora, che da un lato l'eventuale accoglimento
dell'impugnativa verrebbe ad incidere sulle formule di
proscioglimento o, quantomeno, sui dispositivi delle sentenze penali,
i quali dovrebbero imperniarsi, per effetto della pronuncia emessa
dalla Corte, sul primo comma dell'art. 2 del c.p.; dall'altro che una
sentenza interpretativa di rigetto potrebbe incidere sugli esiti del
giudizio penale pendente.
Le predette considerazioni valgono anche nella fattispecie
concreta poichè le leggi regionali in esame potrebbero essere
ritenute derogative della disciplina statale tanto da ampliare la
sfera di liceità nella attività dei pubblici ufficiali.
Anche nel caso di specie, in conclusione, l'esito del giudizio
della Corte appare rilevante perchè idoneo a influire sulla
decisione del processo, pur se unitamente al giudizio sulla
sussistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dei reati in
esame.
La questione di legittimità costituzionale appare anche non
manifestamente infondata poichè le norme statali, rispetto alle
quali quelle regionali si sono poste in contrasto, contengono
principi fondamentali.
Le disposizioni della legge 23 dicembre 1978, n. 833 sono state
ripetutamente qualificate dalla Corte costituzionale come principi
fondamentali della riforma sanitaria (sentenze n. 245/1984, n.
107/1987, n. 274/1988) e costituenti, in quanto tali, limite alla
autonomia legislativa delle regioni ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione.
Tale natura non può certamente essere negata agli artt. 33, 34,
35, 64 della legge 833 che recepiscono integralmente le disposizioni
della legge 13 maggio 1978, n. 180.
La legge 180, come è noto, volle affermare, con decisione, il
definitivo abbandono dell'approccio "custodiale" della malattia
mentale, contenuto nella legge 14 febbraio 1904, n. 36, stabilendo
che il trattamento sanitario, anche se obbligatorio, fosse praticato
con degenze in ospedali generali e soltanto in casi eccezionali
(artt. 1, 2, 6 ripresi dalla legge n. 833, negli artt. 34, 35, 36).
In attuazione di tale riforma le due leggi stabilirono:
a) per il futuro, il definitivo abbandono della struttura
manicomiale (art. 64, terzo comma della legge n. 833);
b) il proseguimento, con particolari garanzie, dei ricoveri in
atto al 16 maggio 1978 nei soli manicomi pubblici (art. 8 della legge
n. 180);
c) possibilità di "rientro", nei soli manicomi pubblici, per i
ricoverati prima del 16 maggio 1978, fino al 31 dicembre 1980 (art.
64 primo comma della legge n. 833) con proroga al 31 dicembre 1981
(d.-l. 30 aprile 1981, n. 168 e legge 27 giugno 1981, n. 331);
d) obbligo di risolvere le convenzioni con istituti privati
entro il 31 dicembre 1980 (art. 64 terzo comma della legge n. 833)
con proroga al 31 dicembre 1981 (legge n. 331/1981);
Anche tali norme, ancorchè transitorie, sono da ritenere principi
fondamentali in quanto evidentemente strumentali alla concreta
realizzazione della riforma (Corte costituzionale n. 274/1988).
In particolare, la risoluzione delle convenzioni costituiva
l'unico strumento capace di indurre i privati ad adeguarsi alla nuova
normativa, e a trasformare i loro manicomi in strutture alternative;
nel contempo si garantiva che ingenti risorse finanziarie non fossero
impegnate per il mantenimento di strutture superate.
Il legislatore statale si è fatto carico di stabilire, con la
disciplina transitoria, che mentre per i manicomi pubblici doveva
attuarsi un superamento "graduale", ma senza termini, per contro per
gli istituti privati le convenzioni dovevano risolversi entro il 31
dicembre 1981.
Lo Stato, volendo garantire la scomparsa delle vechie strutture
psichiatriche e neuropsichiatriche, ha dettato una disciplina
differenziata per il settore pubblico e per il settore privato, da un
lato assicurando per i manicomi pubblici un blocco dei ricoveri e un
"graduale" superamento, dall'altro imponendo, entro un certo termine,
la inutilizzabilità delle strutture private analoghe a quelle
pubbliche da superare, ben sapendo che il mantenimento di tali
strutture private non soltanto era contrario allo spirito della
riforma, ma avrebbe finito per compromettere l'attuazione della
riforma stessa, cioè l'eliminazione delle vecchie strutture di
assistenza e la realizzazione di quelle di nuova concezione.
La suddetta interpretazione appare confermata dalla lettera delle
norme. Invero il legislatore statale è stato tanto consapevole della
necessità di risolvere le convenzioni con gli istituti di cura
privati, al fine di far decollare la riforma, da fissare un termine
espressamente definito "improrogabile" proprio per imporre un limite
insuperabile per il legislatore regionale.
Quando, poi, il legislatore statale ha ritenuto indispensabile
prolungare il detto termine, è intervenuto direttamente, con l'art.
3 del d.-l. n. 168/1981. Inoltre, pur consentendo una ulteriore
proroga, da un lato l'ha riservata allo Stato, su richiesta della
regione "corredata dal programma dei presidi e dei servizi di
assistenza psichiatrica e di salute mentale con indicazione dei
relativi tempi di realizzazione e di attivazione", e dall'altro ha
stabilito che tale proroga non poteva "in ogni caso" superare il 31
dicembre 1981.
Gli art. 64 della legge n. 833/1978 e 3 d.-l. 168/1981 hanno,
quindi, natura di norme fondamentali, in quanto strumenti necessari
per l'attuazione della riforma, e come tali idonee a costituire un
limite alla competenza regionale concorrente.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenutane la
rilevanza, dichiara di ufficio non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Lazio 3 febbraio 1982 n. 7 e degli artt. 5 secondo
comma lettera a), 11 secondo comma, 12 primo e secondo comma e 14
penultimo comma della legge della regione Lazio 14 luglio 1983, n. 49
nella parte in cui consentono convenzioni con istituti di cura
privati, che svolgano esclusivamente attività psichiatrica, oltre il
termine fissato dalle norme di riforma sanitaria di cui agli art. 64,
secondo comma della legge 23 dicembre 1978, n. 833 e 3 del d.-l. 30
aprile 1981, n. 168 convertito in legge 27 giugno 1981, n. 331, per
contrasto con i principi fondamentali espressi da tali norme e con
l'art. 117 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e al Presidente della giunta Regionale del
Lazio e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento
e al Presidente del Consiglio Regionale del Lazio.
Roma, addì 22 gennaio 1991
Il presidente: (firma illeggibile)

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