1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 SENTENZA 4 - 8 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Norme della Regione Emilia-Romagna - Pratiche ed attivita' bionaturali ed attivita' dei centri di benessere - Preliminare precisazione, ad opera della Corte, del contenuto della normativa denunciata. - Legge Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Professioni - Norme della Regione Emilia-Romagna - Pratiche ed attivita' bionaturali - Istituzione della figura di operatore di pratiche bionaturali, descrizione dei relativi compiti e individuazione del percorso formativo e dei titoli abilitanti - Attribuzione al Comitato regionale di compiti nell'ambito degli ordinamenti didattici e titoli abilitanti - Istituzione di apposito elenco delle pratiche e determinazione delle condizioni per l'iscrizione - Violazione del principio fondamentale che riserva allo Stato l'individuazione di nuove figure professionali - Illegittimita' costituzionale - Illegittimita' costituzionale, in via consequenziale, delle restanti disposizioni del Titolo I, nonche' degli artt. 6, comma 2, lett. c), 7, comma 1, lett. b), 9, limitatamente alle parole «e dalla presente legge» con le quali si chiude il comma 1, della medesima legge, per l'inscindibile connessione con le norme oggetto di censura. - Legge Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2, artt. 2, commi 1, lett. b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4; restanti disposizioni del Titolo I, nonche' degli artt. 6, comma 2, lett. c), 7, comma 1, lett. b), 9, limitatamente alle parole «e dalla presente legge» con le quali si chiude il comma 1. - Costituzione art. 117, comma terzo. Professioni - Norme della Regione Emilia-Romagna - Disciplina dei centri di benessere, contenuta nella restante parte del Titolo II della legge regionale n. 2 del 2008 - Richiesta alla Corte di estensione della illegittimita' costituzionale all'intero testo della legge per inscindibile connessione con le norme censurate - Esclusione - Disciplina non incisa dalle censure formulate dal ricorrente - Mancanza di adeguata motivazione in ordine a ciascuna delle disposizioni censurate - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2. - Costituzione art. 117, comma terzo; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (009C0331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1,
lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della
Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche
ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei centri
benessere), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 17 aprile 2008, depositato in cancelleria il 28
aprile 2008 ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 2009 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 12 aprile 2008, notificato alla Regione
Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale, in data 17 aprile 2008, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato, a seguito di conforme deliberazione governativa
del 1° aprile 2008, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della
legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio
di pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei
centri benessere), deducendone il contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, nonchè, ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), di tutti i restanti articoli della
stessa legge, in quanto ai precedenti funzionalmente ed
inscindibilmente collegati.
1.1. - Nell'atto introduttivo del giudizio, dopo aver brevemente
illustrato il contenuto dei 14 articoli che compongono la legge
regionale censurata, il ricorrente, riferito che sia il Ministero
della giustizia, sia quello della università e della ricerca sia,
infine, quello della salute hanno evidenziato gravi profili di
incostituzionalità delle disposizioni in questione, rileva che la
legge della Regione Emilia-Romagna n. 2 del 2008 sarebbe
incostituzionale in quanto, «eccedendo [...] dai limiti della
competenza legislativa concorrente attribuita alla Regione dall'art.
117, terzo comma, della Costituzione in materia di professioni»,
contiene disposizioni che, nel loro impianto complessivo, valgono ad
individuare nuove figure professionali.
Ad avviso del ricorrente, in particolare, detta valenza si
desume: a) dall'art. 2, comma 1, lettera b), e dall'art. 7, comma 4,
i quali descrivono i compiti assegnati all'operatore di pratiche
bionaturali onde promuovere e mantenere il benessere della persona,
nonchè dall'art. 2, comma 2, il quale definisce le finalità
dell'azione di tale operatore; b) dall'art. 4 che attribuisce al
neoistituito Comitato per l'esercizio di pratiche ed attività
bionaturali competenze in tema di definizione degli ambiti di
attività correlati alle prime nonchè delle «modalità di esercizio
del relativo percorso formativo», anche ai fini della creazione
dell'«elenco regionale delle pratiche ed attività bionaturali» e di
determinazione dei «criteri di riconoscimento degli operatori che
già svolgono l'attivita» da epoca anteriore alla entrata in vigore
della legge; c) dall'art. 5, il quale prevede l'istituzione di un
elenco regionale delle pratiche bionaturali, ove possono iscriversi,
verificato il possesso dei requisiti attestanti una determinata
qualificazione professionale, i predetti operatori.
Si tratta di disposizioni, prosegue il ricorso, che, sulla scorta
della giurisprudenza della Corte costituzionale, violano il principio
fondamentale secondo il quale l'individuazione delle figure
professionali, dei relativi profili, degli ordinamenti didattici e
dei titoli abilitanti, nonchè l'istituzione di nuovi albi, ordini e
registri sono attività riservate allo Stato.
Nè varrebbe osservare - sempre secondo la Presidenza del
Consiglio - che la legge censurata affermi che le discipline
bionaturali esulano dalle «attività di cura e riabilitazione della
salute fisica e psichica [...] erogate dal servizio sanitario
regionale» e che l'operatore in tali discipline non agisca «con
finalità sanitarie, di cura e riabilitazione da patologie». Il
legislatore regionale, infatti, utilizza espressioni dal valore
semantico così indeterminato che vi è il rischio di far ricadere
nell'ambito delle suddette discipline attività curative che, prive
di evidenza scientifica e di riscontro tratto dall'esperienza, non
forniscono idonee garanzie sulla loro efficacia e sulla loro
innocuita': si tratterebbe di norme in bianco, inammissibili in una
materia delicata quale quella della salute, nella quale il principio
di prevenzione non può essere ignorato.
La circostanza, poi, che l'art. 1, comma 2, della legge 1°
febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di professioni
sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali), preveda la
competenza regionale nella individuazione e formazione dei profili di
operatore di interesse sanitario non riconducibili alle professioni
sanitarie non avrebbe rilievo, posto che - come già riscontrato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 300 del 2007 - il
raggio di intervento degli operatori delle discipline bionaturali non
sarebbe limitato alle attività di esclusivo carattere ausiliario e
servente proprie degli operatori di interesse sanitario, potendo
invece svolgere, direttamente e con una certa autonomia, pratiche
curative relative alla tutela della salute.
1.2. - Tenuto conto che le altre disposizioni della legge
impugnata sono in rapporto di inscindibile connessione con quelle
direttamente censurate, il ricorrente chiede, infine, che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale sia estesa all'intera
legge.
2. - Con atto dell'8 maggio 2008 si è costituita in giudizio la
Regione Emilia-Romagna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato, riservando ad altro, successivo, scritto
di chiarirne le ragioni.
2.1. - In prossimità della data fissata per l'udienza, la
Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria illustrativa nella
quale sono specificate le sue difese.
La Regione, dopo aver esaminato la giurisprudenza costituzionale
che si è venuta sviluppando nella materia, osserva che, di fatto,
nell'ambito della più generale libertà di iniziativa economica e di
prestazione di servizi, sancita, a livello statale, dall'art. 4,
comma 1, del d.lgs. n. 30 del 2006, nella Regione si verifica lo
svolgimento di «molteplici attività bionaturali».
Tali attività, non rientranti fra quelle per le quali è
previsto un «ordine professionale» e che non coincidono con le
medicine non convenzionali, esulando in tal modo dalla materia tutela
della salute, appartengono, quale ambito materiale, alla competenza
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
È nell'esercizio di tale generale competenza e di quella in tema
di formazione professionale e di tutela dei consumatori che la
Regione ha adottato la legge impugnata, tramite la quale non è stata
creata una professione, ma sono state definite delle norme di tutela
degli utenti, ferma restando sia la possibilità per chiunque di
svolgere le attività in questione sia di operare nell'ambito della
relativa formazione. Di ciò è prova la circostanza che la legge non
solo non fissa i requisiti per il legittimo svolgimento della
attività, ma neppure stabilisce sanzioni.
La resistente prosegue osservando che la giurisprudenza
costituzionale restrittiva in materia di professioni (originariamente
concernente esclusivamente quelle a carattere sanitario ed estesa poi
anche ad altro genere di professioni) in base alla quale la semplice
istituzione, da parte delle Regioni, di un «registro professionale» -
anche là dove la iscrizione in esso non sia condizione per
l'esercizio della attività - sia ex se individuatrice della
professione e comporti perciò la violazione dei limiti della
competenza legislativa regionale, non trovi fondamento in alcun
principio statale. Infatti, il d.lgs. n. 30 del 2006 e l'art. 2229
cod. civ. riserverebbero allo Stato l'individuazione dei requisiti e
dei titoli per l'esercizio della professione solo in quanto essi
siano necessari per detto esercizio; ove tale vincolo non ricorra,
essendo le attività in questione di fatto liberamente svolte, non
sarebbe precluso al legislatore regionale individuare queste ultime,
evidenziando, al fine di tutelarne gli utenti, chi, fra quanti le
praticano, abbia conseguito una specifica formazione.
Significativo sarebbe, al riguardo, il fatto che il ricorrente
non abbia indicato alcuna specifica norma statale che sarebbe violata
da quelle regionali.
2.2. - La difesa regionale conclude osservando che, quale che sia
l'esito del ricorso relativo alle disposizioni riguardanti le
attività bionaturali, esso non dovrebbe pregiudicare le altre norme,
contenute nella legge regionale n. 2 del 2008, aventi ad oggetto i
centri benessere.
Si tratta infatti di disposizioni indipendenti dalle precedenti e
non ad esse inscindibilmente connesse, come dimostrato dal fatto che
l'art. 7, comma 1, della legge impugnata prevede che nei centri
benessere non si svolgano attività bionaturali.
La impugnazione, pertanto, della legge n. 2 del 2008, nella parte
in cui coinvolge la disciplina dei centri benessere, sarebbe
inammissibile per genericità e «difetto di censure».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in
via principale, questione di legittimità costituzionale degli artt.
2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge
della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di
pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei
centri benessere), chiedendo, altresì, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), che la dichiarazione di
illegittimità sia estesa a tutte le restanti disposizioni di detta
legge regionale, in quanto funzionalmente ed inscindibilmente
collegate alle norme impugnate.
Ad avviso del ricorrente, in particolare, la legge censurata
sarebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
in quanto eccederebbe i limiti della competenza regionale nella
materia, di competenza concorrente, delle professioni, violando i
principi fondamentali previsti dalla normativa statale.
2. - Prima di esaminare il merito della presente questione di
legittimità costituzionale, la Corte ritiene opportuno precisare che
la impugnata legge regionale n. 2 del 2008 consta di 14 articoli, i
primi cinque dei quali sono riuniti sotto il Titolo I, rubricato
«Pratiche ed attività bionaturali», mentre i restanti nove sono a
loro volta riuniti sotto il Titolo II, rubricato «Centri benessere».
3. - La questione è fondata, con riferimento alle disposizioni
contenute nel Titolo I ed a quelle del Titolo II specificamente
impugnate o la cui illegittimità deriva dalla presente decisione.
3.1. - Riguardo alle disposizioni contenute nel Titolo I, questa
Corte ricorda, infatti, che più volte, scrutinando disposizioni
legislative regionali aventi ad oggetto la regolamentazione di
attività di tipo professionale ha affermato che «la potestà
legislativa regionale nella materia concorrente delle «professioni»
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà
regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad
opera dei singoli precetti normativi, si configura infatti quale
limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale»
(sentenza n. 153 del 2006, nonchè, ex plurimis, sentenze n. 57 del
2007 e n. 424 del 2006). Da ciò deriva che non è nei poteri delle
Regioni dar vita a nuove figure professionali (sentenze n. 179 del
2008 e n. 300 del 2007).
A tale considerazione di carattere generale la Corte ha aggiunto,
quale indice sintomatico della istituzione di una nuova professione,
quello costituito dalla previsione di appositi elenchi, disciplinati
dalla Regione, connessi allo svolgimento della attività che la legge
regolamentava. Si è, infatti, chiarito che «l'istituzione di un
registro professionale e la previsione delle condizioni per la
iscrizione in esso hanno, già di per sè, una funzione
individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale»
(sentenze n. 93 del 2008, n. 300 e n. 57 del 2007 e n. 355 del 2005).
3.2. - Applicando tali principi al caso in esame, si rileva come
la legge censurata sia caratterizzata dalla individuazione - da essa,
dapprima, presupposta, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 2,
e, quindi, specificata, secondo quanto previsto dall'art. 3 - ai fini
dell'accesso allo svolgimento delle pratiche bionaturali, di un
percorso di formazione professionale, la cui concreta definizione, ai
sensi del successivo art. 4, commi 4 e 5, dovrà avvenire tramite
deliberazione della Giunta regionale, assunta su proposta del
Comitato regionale per l'esercizio di pratiche ed attività
bionaturali, istituito ai sensi del comma 1 del citato art. 4 della
medesima legge regionale n. 2 del 2008. Tale deliberazione deve anche
tener conto dei diversi ambiti ai quali sono correlate le singole
pratiche, al fine di valorizzarne le specificità in sede di
formazione dei rispettivi operatori.
Il successivo art. 5 prevede, a sua volta, l'istituzione
dell'elenco regionale delle pratiche bionaturali, suddiviso in due
sezioni. Nella sezione a) sono iscritte le scuole di formazione
professionale e nella sezione b) sono iscritti, suddivisi nelle
sottosezioni relative ad ogni specializzazione, gli operatori delle
suddette pratiche. A regime, questi ultimi per ottenere tale
iscrizione debbono essere in possesso - secondo quanto testualmente
prevede il comma 3 dell'art. 5 - «dell'attestato di qualifica
rilasciato dalle scuole di cui al comma 2», cioè da quelle inserite
nella ricordata sezione a) dell'elenco regionale in questione.
Va, infine, considerato, in ciò smentendo un'affermazione
difensiva della Regione, che lo svolgimento delle attività in
questione da parte di soggetti non dotati dei titoli professionali
previsti dalla legge censurata non è privo di effetti. Infatti non
solo il successivo art. 9, nel disciplinare i requisiti per
l'apertura e la gestione dei «Centri benessere», prevede che
l'esercizio delle attività ivi prestate, fra le quali sono quelle
relative a «tecniche e pratiche bionaturali» (art. 9, comma 1,
lettera b), è riservato a chi sia in possesso dei titoli
professionali e di studio previsti, fra l'altro, «dalla presente
legge», ma l'art. 12, al comma 1, lettera b), provvede persino a
punire con sanzioni amministrative pecuniarie la condotta di chi,
gestendo un centro benessere, consenta che uno o più dei trattamenti
presso di esso erogati siano eseguiti da persone prive «dei requisiti
professionali richiesti».
3.3. - È, pertanto, indubbio che, per effetto delle ricordate
previsioni legislative, la censurata parte della legge regionale n. 2
del 2008 della Regione Emilia-Romagna abbia quella funzione
individuatrice della nuova professione che, invece, è inibita alla
potestà legislativa regionale, travalicandone i limiti.
3.4. - Nè ha un qualche rilievo indagare sul fatto che le
attività riconducibili alle pratiche bionaturali esulino o meno dal
settore della «tutela della salute», così come affermato dalla
difesa della Regione resistente.
Questa Corte ha, infatti, già avuto occasione di chiarire che,
«quale che sia il settore in cui una determinata professione si
esplichi, la determinazione dei principi fondamentali della relativa
disciplina spetti sempre allo Stato, nell'esercizio della propria
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.»
(sentenza n. 222 del 2008).
4. - Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità
costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5
e 7, comma 4, della legge regionale n. 2 del 2008 della Regione
Emilia-Romagna.
4.1. - Questa pronunzia va estesa, in via conseguenziale, sia a
tutte le restanti disposizioni legislative contenute nel Titolo I
della predetta legge, stante l'inscindibile legame funzionale
sussistente fra le disposizioni direttamente impugnate e le altre ora
indicate, sia, per lo stesso motivo, all'art. 6, limitatamente alla
lettera c) del comma 2, all'art. 7, limitatamente alla lettera b) del
comma 1, e all'art. 9, limitatamente alle parole «e dalla presente
legge» con le quali si chiude il comma 1.
5. - Il ricorso è, invece, inammissibile per ciò che riguarda
la restante parte del Titolo II.
5.1. - Il ricorrente, nella parte conclusiva del suo atto,
afferma che, poichè «le restanti disposizioni della legge regionale
in esame si pongono in inscindibile connessione con quelle
specificamente censurate, tale che senza queste ultime, le medesime
restano prive di autonoma portata normativa, si ritiene che
l'illegittimità costituzionale debba estendersi, di conseguenza,
all'intero testo della legge regionale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87/1953».
Al riguardo, è necessario sottolineare che il richiamato art. 27
della legge n. 87 del 1953, nel prevedere che la Corte «dichiara,
altresì, quali sono le altre disposizioni legislative la cui
illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata» non
viene a sottrarre il ricorrente, o il rimettente - laddove il
presunto oggetto dell'illegittimità conseguenziale non fuoriesca,
rispettivamente, dal perimetro della normativa impugnabile, o di cui
deve fare applicazione - dall'onere di fornire un'adeguata
motivazione in ordine a ciascuna delle disposizioni legislative che
venga a censurare. Si tratta, cioè, di una attribuzione che viene
prevista per evitare che una pronuncia di questa Corte possa
determinare palesi incongruenze, facendo permanere nell'ordinamento
disposizioni legislative strettamente conseguenziali rispetto a
quelle dichiarate illegittime, ma che non può essere invocata dal
ricorrente, o dal rimettente, per esonerarlo dal motivare -
eventualmente anche richiamando in modo sintetico quanto già
affermato con riguardo ad altre disposizioni o riferendo a più norme
la medesima argomentazione - le ragioni che lo inducono a sospettare
dell'esistenza dell'illegittimità costituzionale.
Nella specie ciò non è avvenuto e, in ogni caso, la restante
parte del Titolo II dell'impugnata legge regionale contiene una
disciplina diversa, non incisa dalle censure formulate dal
ricorrente. Tali disposizioni, infatti, a differenza di quanto
potrebbe suggerire l'unità topografica, regolamentano il distinto
argomento dei «Centri benessere»: pertanto sono caratterizzate da una
autonomia oggettiva rispetto alle altre disposizioni di cui al Titolo
I.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1,
lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della
Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche
ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei centri
benessere), nonchè, in via conseguenziale, di tutte le restanti
disposizioni legislative contenute nel Titolo I della predetta legge,
dell'art. 6, limitatamente alla lettera c) del comma 2, dell'art. 7,
limitatamente alla lettera b) del comma 1, e dell'art. 9,
limitatamente alle parole «e dalla presente legge» con le quali si
chiude il comma 1, della medesima legge;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale di tutte le altre disposizioni legislative contenute
nel Titolo II della medesima legge della Regione Emilia-Romagna n. 2
del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola