1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 gennaio 1993
N. 3 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 16 gennaio 1993 (della regione Lombardia) Disposizioni per l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio delle arti ausiliarie di ottico ed odontotecnico nonche' per la durata e la conclusione degli stessi - Disciplina dei corsi svolti dagli istituti professionali di Stato e finalizzati anche al conseguimento del diploma di maturita' professionale - Determinazione in tre anni della durata dei corsi regionali e comunque autorizzati dalle regioni per il conseguimento dell'attestato di abilitazione all'esercizio delle suddette arti ausiliarie sanitarie - Disciplina uniforme dei programmi (in analogia al regime dettato dal d.m. 23 aprile 1992 per i corsi svolti dagli istituti professionali di Stato con l'aggiunta della lingua straniera), nonche' degli orari, della composizione della commissione per gli esami finali e dell'adeguamento, anche in corso d'anno, dei programmi dei corsi iniziati nell'anno scolastico 1992-1993 - Subordinazione all'intesa con il Ministro dei corsi sperimentali per ottico di durata biennale per allievi in possesso di diploma di scuola secondaria superiore e disciplina ministeriale, anche per tali corsi, dei programmi e degli orari - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di istruzione artigiana e professionale e di assistenza sanitaria ed ospedaliera e in particolare (art. 27 del d.P.R. n. 616/1977) in materia di "formazione degli operatori sanitari" - Eccessiva analiticita' della disciplina normativa impugnata e illegittima utilizzazione dello strumento del decreto ministeriale per delimitare la sfera di competenza delle regioni in materie ad esse attribuite - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 216/1976, 89/1977, 696/1988, 165 e 372 del 1989, 49, 204, 346, 391 e 465 del 1991, e 461/1992. (Decreto del Ministro della sanita' 28 ottobre 1992). (Cost., art. 117). (093C0031) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-1993)

Ricorso per la regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, dott.ssa Fiorella Ghilardotti,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
e in virtù di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio,
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Giorgio Recchia ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Corso
Trieste n. 88, per conflitto di attribuzione contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore, a seguito e per effetto del
decreto del Ministro della Sanità 28 ottobre 1992 (in Gazzetta
Ufficiale dell'11 novembre 1992, n. 266, serie generale), portante
"Disposizioni per l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio
delle arti ausiliarie di ottico ed odontotecnico nonchè per la
durata e la conclusione dei corsi stessi".
1. - La materia "istruzione artigiana e professionale", come
organicamente definita dagli artt. 35 e 36 del d.P.R. n. 616/1977, è
assegnata - come è noto - alle regioni ordinarie dagli artt. 117 e
118 della Costituzione. In particolare, le funzioni amministrative
già esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in
materia di formazione professionale delle arti sanitarie ausiliarie
sono state trasferite alle Regioni a statuto ordinario già dal
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10 (art. 1, secondo comma, lett. f)).
Tale trsferimento include naturalmente i corsi finalizzati al
rilascio dell'abilitazione all'esercizio della professione di ottico
e odontotecnico nell'intero territorio nazionale, già disciplinati
dall'art. 140 del t.u. delle leggi sanitarie approvato con r.d. n.
1256/1934: così si è già espressa codesta Corte con la decisione
n. 346/1991.
D'altronde, gli artt. 35 e 36 del d.P.R. n. 616/1977, nel fornire
una definizione organicamente ampia della materia, non hanno
sottratto alla competenza regionale tali attività corsuali; come del
pari l'art. 40 dello stesso d.P.R., nell'elencare le residuali
competenze statali, menziona esclusivamente la vigilanza sulla
osservanza della legislazione statale e l'attività di formazione ed
addestramento professionale delle forze armate, dei corpi assimilati,
e dell'amministrazione dello Stato per i propri dipendenti. La legge-
quadro del 21 dicembre 1978, n. 845 non ha poi operato alcun
ulteriore ritaglio a favore dello Stato.
L'art. 6, lettera q) della legge di riforma sanitaria n. 833/1978
ha riservato allo Stato "la fissazione dei requisiti per la
determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari, le
disposizioni generali per la durata e la conclusione dei corsi; la
determinazione dei requisiti necessari per la ammissione alle scuole,
nonchè dei requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e
sanitarie ausiliarie".
Questa articolata disciplina dei rapporti fra lo Stato e le
regioni in materia di formazione professionale si intreccia altresì
con quella relativa alla materia "assistenza sanitaria ed
ospedaliera", assegnata alla competenza regionale dall'art. 117 della
Costituzione ed oggetto di trasferimento delle relative funzioni
amministrative in forza dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977.
È proprio tale ultima disposizione che riconosce l'esistenza di
una sovrapposizione delle due materie, atteso che, alla lett. i),
menziona tra le funzioni amministrative in materia di "assistenza
sanitaria ed ospedaliera" proprio la "formazione degli operatori
sanitari", sia pure con l'esclusione (del tutto comprensibile) della
"formazione universitaria e post-universitaria". Il successivo art.
30, poi, riservava allo Stato le sole funzioni amministrative
concernenti: "la determinazione dei livelli minimi di scolarità
necessari per l'ammissione alle scuole per operatori sanitari,
nonchè dei requisiti minimi per l'esercizio delle professioni
mediche, sanitarie ed ausiliarie .." (lett. s). Su queste ultime
previsioni ha peraltro inciso il già cit. art. 6, lett. q) della
legge n. 833/1979, di riforma sanitaria.
Come si vede, l'area della istruzione professionale degli
operatori sanitari finisce per essere coperta da una duplice
competenza regionale, mentre allo Stato restano riservate le sole
funzioni - per dir così - "apicali", attinenti al coordinamento del
settore ed alla omogeneizzazione di taluni tratti caratteristici
minimi degli operatori sanitari.
2. - il d.m. sanità impugnato con il presente ricorso si richiama
al precedente decreto 23 aprile 1992 (in Gazzetta Ufficiale 18 giugno
1992, n. 142, supplemento ordinario n. 88: v. doc. 1), inteso a
disciplinare - come indica con tutta chiarezza il "considerato" in
premessa all'atto qui impugnato - "prevalentemente i corsi svolti
dagli istituti professionali di Stato e finalizzati anche al
conseguimento del diploma di maturità professionale" (in tal senso
si esprimeva d'altronde anche la nota della direzione generale
ospedali - Divisione VI - del Ministero della sanità prot. Min. san.
900.6/VII.A.G/5366: cfr. doc. 2), per ricavarne la necessità "di
dover disciplinare in coerenza con le richiamate disposizioni
generali ed in attesa del riordinamento delle profesisoni sanitarie
non mediche, i predetti corsi di formazione di competenza regionale"
(primo "ritenuto" della premessa dell'atto impugnato).
Sulla base di tali discutibili presupposti, il d.m. determina in
tre anni la durata dei corsi regionali o comunque autorizzati dalle
regioni per il conseguimento dell'attestato di abilitazione
all'esercizio delle arti ausiliarie sanitarie di odontotecnico e
ottico (art. 1) e individua i requisiti di ammissione ai corsi stessi
(art. 2): siffatte previsioni paiono riconducibili al fondamento
legislativo rappresentato dall'art. 6 lett. q) legge n. 833/1978 e
dunque rientrano nele competenze statali.
Al contrario, esorbitano macroscopicamente dalla sfera di
attribuzioni statali, come determinata sul fondamento normativo sopra
descritto, la disciplina uniforme dei programmi, operata per
estensione del regime dettato dal precedente d.m. sanità 23 aprile
1992 per i corsi analoghi svolti, peraltro su base quinquennale,
dagli istituti professionali di Stato - con l'aggiunta della lingua
straniera - (art. 3, primo comma, nonchè, quanto alla premessa,
secondo "ritenuto"); la disciplina analitica degli orari (art. 3,
secondo comma e allegato 1); la determinazione della composizione
della commissione davanti alla quale vanno sostenuti gli esami finali
(art. 5); la prescrizione e individuazione di un modello
standardizzato di attestato da rilasciarsi all'atto del superamento
dell'esame finale (art. 6 e allegato 3); la prescrizione di immediata
operatività delle disposizioni sopra elencate e persino
l'adeguamento, anche in corso d'anno, dei programmi dei corsi
iniziati nell'anno scolastico 1992/1993 (art. 7, primo e secondo
comma); la subordinazione all'intesa con il Ministro di corsi
sperimentali per ottici di durata biennale per allievi in possesso di
diploma di scuola secondaria superiore e la disciplina ministeriale,
per tali corsi, dei programmi e degli orari (art. 8, primo e secondo
comma e allegato 2).
3. - Il decreto impugnato opera una illegittima invasione delle
competenze regionali in materia di "istruzione artigiana e
professionale" e "assistenza sanitaria ed ospedaliera", come
integrativamente ricostruite dal d.P.R. n. 616/1977 e dalle leggi-
quadro nn. 833/1978 e 845/1978, senza trovare alcun fondamento
normativo primario nell'art. 6 lett. q) della legge di riforma
sanitaria.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha d'altronde
reiteratamente e costantemente negato che la disciplina dei programmi
e dell'organizzazione dei corsi di formazione professionale possa
essere sottratta alla sfera di attribuzioni regionali, salva la
garanzia di possibili forme di coordinamento e controllo centrale,
intese ad assicurare standards qualitativi e quantitativi minimi, e
verifiche relative ala valutazione finale del risultato della
frequenza ai corsi, ove sia previsto un titolo abilitante su scala
nazionale (cfr. sentenze nn. 216/1976, 89/1977, 165/1989 e 372/1989).
Numerose delle decisioni citate hanno accolto censure di
illegittimità costituzionale indirizzate avverso leggi statali: la
decisione n. 372/1989, in particolare, ha sanzionato la legge n.
6/1989 per l'eccessiva dettagliatezza nella disciplina statale
dell'organizzazione didattica dei corsi per guida alpina. Non mancano
inoltre statuizioni recenti adottate nello stesso senso in sede di
conflitto di attribuzione (cfr. ad es. la sentenza n. 696/1988 in
tema di corsi professionali per agenti o rappresentanti di commercio
e la n. 391/1991 in materia di corsi per agenti affari in
mediazione).
Ci troviamo dunque di fronte ad una imponente corpus
giurisprudenziale, che ha contribuito alla salvaguardia delle
competenze regionali relative alla istruzione professionale da
illegittime invasioni da parte dello Stato. Il rigore di tale
giurisprudenza deve essere peraltro accentuato nel caso di specie,
poichè - come si è visto - il settore che interessa fa parte anche
della materia "assistenza sanitaria ed ospedaliera", essa pure di
competenza regionale.
Non si può dimenticare che il decreto impugnato contiene
previsioni violative del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione - fissato dall'art. 97 della Costituzione - che
ridondano in lesione delle competenze costituzionalmente riservate
alle regioni. In particolare, appare irrazionale e pericolosa la
previsione di cui al cit. art. 7, secondo comma, in forza del quale
"i programmi di insegnamento dei corsi già iniziati nell'anno
scolastico 1992-1993 devono essere progressivamente adeguati a quelli
previsti dal presente decreto". In questo modo, infatti, si incide
sulla organizzazione dei corsi regionali addirittura in corso d'anno,
e cioè quando la programmazione scolastica regionale ha trovato già
una sua attuazione e i partecipanti ai corsi hanno già ricevuto una
istruzione "calibrata" su una organizzazione corsuale prestabilita
che si pretende ora di sovvertire. Le gravi conseguenze di simile
previsione non sono certo attenuate dal precetto in forza del quale
l'adeguamento dei programmi deve avvenire "progressivamente": ciò
costituisce anzi ulteriore fattore di confusione ed incertezza,
poichè determina la commistione fra programmi diversi e la perdita
di qualunque razionale unitarietà dell'insegnamento impartito.
4. - Va altresì considerato che la regione Lombardia ha da molto
tempo autonomamente disciplinato (legge regionale del 7 giugno 1980,
n. 92: v. doc. 3) pressochè tutti i profili delle attività corsuali
in parola. In particolare, l'art. 18 regolamenta la programmazione, e
l'art. 19 contiene una dettagliata disciplina della composizione
delle commissioni per le prove di accertamento finali, che il decreto
impugnato vorrebbe ora sostituire invece con le disposizioni
dell'art. 5.
In particolare, l'art. 49 della legge regionale n. 95/1980,
dettato espressamente in tema di arti ausiliarie del settore
sanitario, richiama la normativa concernente le altre attività
corsuali, anche con riguardo alla composizione delle commissioni,
contemplando quanto a quest'ultima l'applicazione del modello di
commissione previsto dal decreto impugnato solo per i corsi
legalmente riconosciuti ai sensi della legge n. 86/1942 (artt. 6 e
7).
Se è vero che nella fattispecie sussiste la specifica
eccettuazione a favore dello Stato di competenze in forza dell'art. 6
lett. q) legge n. 833/1978, si è però visto come tale fondamento
normativo primario sia inidoneo a supportare una disciplina
amministrativa ben più estesa di quanto consentito dal ritaglio a
favore dello Stato, pur scrupolosamente conformato in termini di
"disposizioni generali".
5. - La Corte costituzionale ha inoltre più volte reiterato
l'insegnamento per cui un regolamento ministeriale, pur configurato
come di esecuzione di legge statale, non può porre norme intese a
limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie ad esse
attribuite: e ciò sia in omaggio alle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti sia per espressa disposizione dell'art. 17
primo comma lett. b) e terzo comma della legge n. 400/1988 (cfr.
sentenze nn. 49/1991, 204/1991, 391/1991, 465/1991 e 461/1992).
Anche sotto questo profilo si conferma l'esorbitanza del decreto
impugnato dalla sfera di attribuzioni riservata allo Stato.

P. Q. M.
La regione Lombardia chiede che la Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della
Sanità, di disciplinare i corsi regionali per l'esercizio delle arti
ausiliarie di ottico ed odontotecnico per i profili illustrati nel
presente ricorso, e per l'effetto annulare l'atto qui impugnato.
Milano-Roma, addì 8 gennaio 1993
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARÌ - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

93C0031