1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 160 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 novembre 2011 (della Regione autonoma della Sardegna). Regioni a statuto speciale - Finanza regionale - Riserva all'erario statale, per un periodo di cinque anni, delle maggiori entrate derivanti dall'accisa sui tabacchi lavorati e da altre entrate tributarie previste dal decreto impugnato nonche' dalla lotta all'evasione fiscale - Finalizzazione delle entrate medesime alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, e alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti su famiglie e imprese - Lamentata acquisizione allo Stato di entrate di spettanza regionale, elusione delle previsioni statutarie sull'ordinamento finanziario della regione, lamentata genericita' dello scopo nonche' eccessiva durata del tempo di applicazione delle misure - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione delle attribuzioni e della particolare autonomia economico-finanziaria della Regione, violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, irragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, comma 36. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 7 e 8. Iniziativa economica privata - Finanza regionale - Obbligo per gli enti locali di adeguare, entro un anno, i rispettivi ordinamenti al principio c.d. della liberalizzazione delle attivita' economiche, secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Elemento per la valutazione della c.d. "virtuosita'" degli enti territoriali, secondo il meccanismo introdotto dall'art. 20 del d.l. n. 98/2011 - Lamentata incidenza su materie riconducibili alla competenza legislativa regionale concorrente e residuale, ulteriore pregiudizio per la mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione, lesione del principio di ragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 3, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 7. Enti locali - Servizi pubblici locali - Gestione e affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - Previsione che gli enti locali verifichino la realizzabilita' di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, liberalizzando tutte le attivita' economiche e limitando l'attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base ad una analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunita' - Lamentata attribuzione agli enti locali di competenze proprie della Regione, lamentata esorbitanza del legislatore dalla sua competenza riguardante il solo profilo dell'affidamento del servizio pubblico locale, con invasione di ambiti regionali, ulteriore pregiudizio per la mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione in materia di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi regionali, ordinamento degli enti locali, trasporti su linee automobilistiche e tranviarie, assunzione di pubblici servizi, linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, lesione del principio del finanziamento integrale delle funzioni pubbliche. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 4. - Costituzione, art. 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, comma 1, lett. a), b) e g), e 4, comma 1, lett. f) e g). Bilancio e contabilita' pubblica - Regione Sardegna - Disposizioni per garantire l'efficacia delle misure finanziarie gia' previste nell'ambito del c.d. "Obiettivo Convergenza" dell'Unione europea e nell'ambito del "Piano per il Sud" - Lamentata penalizzazione della Regione Sardegna, rientrante nel Piano per il Sud, ma non inserita nell'Obiettivo Convergenza, e dunque tenuta a finanziare gli investimenti nelle Regioni in esso (Obiettivo Convergenza) inserite - Lamentato ulteriore pregiudizio per la mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di perequazione, coesione e solidarieta' sociale, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 5-bis. - Costituzione, artt. 3 e 119. Istruzione - Istruzione e formazione professionale - Disciplina dei tirocini formativi e di orientamento non curricolari - Prevista applicazione del regolamento di attuazione dell'art. 18 della legge n. 196 del 2007 - Lamentata interferenza nella materia della formazione professionale di competenza esclusiva regionale, lamentata applicazione di regolamento statale - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione della potesta' legislativa primaria della Regione in materia di formazione professionale. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 11. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Regioni a statuto speciale - Disposizioni sui consiglieri regionali - Determinazione del numero massimo dei consiglieri e degli assessori regionali, previsione di un limite massimo degli emolumenti e delle indennita', commisurazione del trattamento economico alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, introduzione del trattamento previdenziale contributivo, istituzione e disciplina di un organo regionale denominato "Collegio dei revisori dei conti" - Necessita' di adeguamento anche per le Regioni autonome ai fini dell'attuazione degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarieta', nonche' dell'applicazione di misure premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente - Contrasto con lo speciale regime organizzativo e finanziario riconosciuto alla Regione autonoma, lamentata subordinazione della perequazione alla rinuncia alla autonomia costituzionalmente garantita, irragionevolezza per indisponibilita' da parte della Regione del procedimento di revisione statutaria - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione della autonomia e delle attribuzioni regionali, irragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 14. - Costituzione, artt. 3, 116 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 15 e 16. Enti locali - Unioni di comuni - Comuni fino a 1000 abitanti - Esercizio necessario di tutte le funzioni, incluse quelle delegate o attribuite dalle Regioni, attraverso la forma associativa dell'Unione dotata di propri organi e potesta' statutaria, e titolare di rapporti giuridici e di risorse - Previsione di poteri regolamentari e amministrativi statali - Lamentata interferenza in ambiti settoriali di competenza legislativa e amministrativa regionale - Lamentato ulteriore pregiudizio per la mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di ordinamento degli enti locali, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16. - Costituzione, artt. 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, art. 3. Regione Sardegna - Bilancio e contabilita' pubblica - Modifica del comma 3 dell'art. 20, del decreto legge n. 98 del 2011, concernente il nuovo patto di stabilita' interno e la partecipazione al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica - Riproposizione da parte della Regione Sardegna delle censure gia' prospettate avverso il predetto art. 20, nella sua formulazione originaria, con il Ricorso n. 96 del 2011 - Lamentata applicazione alla Regione Sardegna del generale regime premiale e sanzionatorio connesso al rispetto del patto di stabilita', ancorche' la Regione versi in situazione di indisponibilita' di risorse adeguate per l'assolvimento delle funzioni istituzionali per la mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Lamentata iniquita' del sistema di compartecipazione a vantaggio delle Regioni ordinarie e in danno delle autonomie speciali - Lamentata interferenza statale nell'ordinamento degli enti locali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata lesione della speciale autonomia finanziaria della Regione, violazione del principio del necessario equilibrio tra funzioni e risorse assegnate, violazione della potesta' legislativa esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli enti locali, indebita equiparazione di situazioni diverse, irragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 9, lett. b). - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8. (011C0788) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2012)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923), in persona del Presidente pro tempore Dott. Ugo
Cappellacci, rappresentata e difesa, giusta procura a margine del
presente atto e di deliberazione della Giunta della Regione Autonoma
della Sardegna, dagli Avv.ti Tiziana Ledda (cod. fisc.
LDDTZN52T59B354Q, PEC - Posta Elettronica Certificata
tledda@pec.regione.sardegna.it) e Prof. Massimo Luciani (cod. fisc.
LCNMSM52L23H501G, PEC - Posta Elettronica Certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, Via Bocca di Leone, n. 78,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 9, lett. b), 2, comma 36, 3,
comma 4, 4, 5-bis, 11, 14 e 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 13 agosto 2011, n. 188,
convertito con modificazioni in legge 14 settembre 2011, n. 148,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 16 settembre 2011, n. 216.
1. - Debbono essere qui riassunte le vicende delle disposizioni
oggetto del presente ricorso.
1.1. - L'originaria formulazione delle disposizioni indicate in
epigrafe (precisato che l'art. 5-bis non era presente nell'originaria
formulazione del decreto ed è stato introdotto in sede di
conversione) era la seguente:
«Articolo 1. Disposizioni per la riduzione della spesa. - [...]
9. All'articolo 20, del citato decreto-legge n. 98 del 2011
convertito con legge n. 111 del 2011, sono apportate le seguenti
modificazioni: b) al comma 3, le parole: "a decorrere dall'anno
2013", sono sostituite dalle seguenti: "a decorrere dall'anno 2012";
nel medesimo comma, il secondo periodo è soppresso; nel medesimo
comma, al terzo periodo sostituire le parole "di cui a primi due
periodi" con le seguenti: "di cui al primo periodo"».
«Articolo 2. Disposizioni in materia di entrate. - [...] 36. Le
maggiori entrate derivanti dal presente decreto sono riservate
all'Erario, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione
economica internazionale».
«Articolo 3. Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e
all'esercizio delle professioni e delle attività economiche. - [...]
4. L 'adeguamento di Comuni, Province e Regioni all'obbligo di cui al
comma 1 costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei
predetti enti ai sensi dell'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111».
«Articolo 4. Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici
locali al referendum popolare e alla normativa dell'unione europea. -
1. Gli enti locali, nel rispetto dei principi di concorrenza, di
libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi,
verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica, di seguito "servizi
pubblici locali", liberalizzando tutte le attività economiche
compatibilmente con le caratteristiche di universalità e
accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi,
l'attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base
ad una analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non
risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della
comunità.
2. All'esito della verifica l'ente adotta una delibera quadro che
illustra l'istruttoria compiuta ed evidenzia, per i settori sottratti
alla liberalizzazione, i fallimenti del sistema concorrenziale e,
viceversa, i benefici per la stabilizzazione, lo sviluppo e l'equità
all'interno della comunità locale derivanti dal mantenimento di un
regime di esclusiva del servizio.
3. Alla delibera di cui al comma precedente è data adeguata
pubblicità; essa è inviata all'Autorità garante della concorrenza
e del mercato ai fini della relazione al Parlamento di cui alla legge
10 ottobre 1990, n. 287.
4. La verifica di cui al comma 1 è effettuata entro dodici mesi
dall'entrata in vigore del presente decreto e poi periodicamente
secondo i rispettivi ordinamenti degli enti locali; essa è comunque
effettuata prima di procedere al conferimento e al rinnovo della
gestione dei servizi.
5. Gli enti locali, per assicurare agli utenti l'erogazione di
servizi pubblici che abbiano ad oggetto la produzione di beni e
attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo
sviluppo economico e civile delle comunità locali, definiscono
preliminarmente, ove necessario, gli obblighi di servizio pubblico,
prevedendo le eventuali compensazioni economiche alle aziende
esercenti i servizi stessi, tenendo conto dei proventi derivanti
dalle tariffe e nei limiti della disponibilità di bilancio destinata
allo scopo.
6. All'attribuzione di diritti di esclusiva ad un'impresa
incaricata della gestione di servizi pubblici locali consegue
l'applicazione di quanto disposto dall'articolo 9 della legge 10
ottobre 1990, n. 287, e successive modificazioni.
7. I soggetti gestori di servizi pubblici locali, qualora
intendano svolgere attività in mercati diversi da quelli in cui sono
titolari di diritti di esclusiva, sono soggetti alla disciplina
prevista dall'articolo 8, commi 2-bis e 2-quater, della legge 10
ottobre 1990, n. 287, e successive modificazioni.
8. Nel caso in cui l'ente locale, a seguito della verifica di cui
al comma 1, intende procedere all'attribuzione di diritti di
esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali
avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma
costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e dei principi generali relativi ai contratti
pubblici e, in particolare, dei principi di economicità,
imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e
proporzionalità. Le medesime procedure sono indette nel rispetto
degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa
distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla legge, ove
esistente, dalla competente autorità di settore o, in mancanza di
essa, dagli enti affidanti.
9. Le società a capitale interamente pubblico possono
partecipare alle procedure competitive ad evidenza pubblica, sempre
che non vi siano specifici divieti previsti dalla legge.
10. Le imprese estere, non appartenenti a Stati membri
dell'Unione europea, possono essere ammesse alle procedure
competitive ad evidenza pubblica per l'affidamento di servizi
pubblici locali a condizione che documentino la possibilità per le
imprese italiane di partecipare alle gare indette negli Stati di
provenienza per l'affidamento di omologhi servizi.
11. Al fine di promuovere e proteggere l'assetto concorrenziale
dei mercati interessati, il bando di gara o la lettera di invito
relative alle procedure di cui ai commi 8, 9, 10:
a) esclude che la disponibilità a qualunque titolo delle
reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali non
duplicabili a costi socialmente sostenibili ed essenziali per
l'effettuazione del servizio possa costituire elemento discriminante
per la valutazione delle offerte dei concorrenti;
b) assicura che i requisiti tecnici ed economici di
partecipazione alla gara siano proporzionati alle caratteristiche e
al valore del servizio e che la definizione dell'oggetto della gara
garantisca la più ampia partecipazione e il conseguimento di
eventuali economie di scala e di gamma;
c) indica, ferme restando le discipline di settore, la durata
dell'affidamento commisurata alla consistenza degli investimenti in
immobilizzazioni materiali previsti nei capitolati di gara a carico
del soggetto gestore. In ogni caso la durata dell'affidamento non
può essere superiore al periodo di ammortamento dei suddetti
investimenti;
d) può prevedere l'esclusione di forme di aggregazione o di
collaborazione tra soggetti che possiedono singolarmente i requisiti
tecnici ed economici di partecipazione alla gara, qualora, in
relazione alla prestazione oggetto del servizio, l'aggregazione o la
collaborazione sia idonea a produrre effetti restrittivi della
concorrenza sulla base di un'oggettiva e motivata analisi che tenga
conto di struttura, dimensione e numero degli operatori del mercato
di riferimento;
e) prevede che la valutazione delle offerte sia effettuata da
una commissione nominata dall'ente affidante e composta da soggetti
esperti nella specifica materia;
f) indica i criteri e le modalità per l'individuazione dei
beni di cui al comma 29, e per la determinazione dell'eventuale
importo spettante al gestore al momento della scadenza o della
cessazione anticipata della gestione ai sensi del comma 30;
g) prevede l'adozione di carte dei servizi al fine di
garantire trasparenza informativa e qualità del servizio.
12. Fermo restando quanto previsto ai commi 8, 9, 10 e 11, nel
caso di procedure aventi ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di
socio, al quale deve essere conferita una partecipazione non
inferiore al 40 per cento, e l'attribuzione di specifici compiti
operativi connessi alla gestione del servizio, il bando di gara o la
lettera di invito assicura che:
a) i criteri di valutazione delle offerte basati su qualità
e corrispettivo del servizio prevalgano di norma su quelli riferiti
al prezzo delle quote societarie;
b) il socio privato selezionato svolga gli specifici compiti
operativi connessi alla gestione del servizio per l'intera durata del
servizio stesso e che, ove ciò non si verifica, si proceda a un
nuovo affidamento;
c) siano previsti criteri e modalità di liquidazione del
socio privato alla cessazione della gestione.
13. In deroga a quanto previsto dai commi 8, 9, 10, 11 e 12 se il
valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o
inferiore alla somma complessiva di 900.000 euro annui, l'affidamento
può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico
che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la
gestione cosiddetta "in house".
14. Le società cosiddette "in house" affidatarie dirette della
gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di
stabilità interno secondo le modalità definite, con il concerto del
Ministro per le riforme per il federalismo, in sede di attuazione
dell'articolo 18, comma 2-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito con legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni. Gli enti locali vigilano sull'osservanza, da parte dei
soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale partecipano,
dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno.
15. Le società cosiddette "in house" e le società a
partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi
pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le
disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e
successive modificazioni.
16. L'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, e successive modificazioni, limitatamente alla gestione
del servizio per il quale le società di cui al comma 1, lettera c),
del medesimo articolo sono state specificamente costituite, si
applica se la scelta del socio privato è avvenuta mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica le quali abbiano ad oggetto, al
tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione di specifici
compiti operativi connessi alla gestione del servizio. Restano ferme
le altre condizioni stabilite dall'articolo 32, comma 3, numeri 2) e
3), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive
modificazioni.
17. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 18, comma 2-bis,
primo e secondo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, le società a partecipazione pubblica che
gestiscono servizi pubblici locali adottano, con propri
provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale
e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di
cui al comma 3 dell'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165. Fino all'adozione dei predetti provvedimenti, è fatto
divieto di procedere al reclutamento di personale ovvero di conferire
incarichi. Il presente comma non si applica alle società quotate in
mercati regolamentati.
18. In caso di affidamento della gestione dei servizi pubblici
locali a società cosiddette "in house" e in tutti i casi in cui il
capitale sociale del soggetto gestore è partecipato dall'ente locale
affidante, la verifica del rispetto del contratto di servizio nonchè
ogni eventuale aggiornamento e modifica dello stesso sono sottoposti,
secondo modalità definite dallo statuto dell'ente locale, alla
vigilanza dell'organo di revisione di cui agli articoli 234 e
seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modificazioni. Restano ferme le disposizioni contenute nelle
discipline di settore vigenti alla data di entrata in vigore del
presente decreto.
19. Gli amministratori, i dirigenti e i responsabili degli uffici
o dei servizi dell'ente locale, nonchè degli altri organismi che
espletano funzioni di stazione appaltante, di regolazione, di
indirizzo e di controllo di servizi pubblici locali, non possono
svolgere incarichi inerenti la gestione dei servizi affidati da parte
dei medesimi soggetti. Il divieto si applica anche nel caso in cui le
dette funzioni sono state svolte nei tre anni precedenti il
conferimento dell'incarico inerente la gestione dei servizi pubblici
locali. Alle società quotate nei mercati regolamentati si applica la
disciplina definita dagli organismi di controllo competenti.
20. Il divieto di cui al comma 19 opera anche nei confronti del
coniuge, dei parenti e degli affini entro il quarto grado dei
soggetti indicati allo stesso comma, nonchè nei confronti di coloro
che prestano, o hanno prestato nel triennio precedente, a qualsiasi
titolo attività di consulenza o collaborazione in favore degli enti
locali o dei soggetti che hanno affidato la gestione del servizio
pubblico locale.
21. Non possono essere nominati amministratori di società
partecipate da enti locali coloro che nei tre anni precedenti alla
nomina hanno ricoperto la carica di amministratore, di cui
all'articolo 77 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e
successive modificazioni, negli enti locali che detengono quote di
partecipazione al capitale della stessa società.
22. I componenti della commissione di gara per l'affidamento
della gestione di servizi pubblici locali non devono aver svolto nè
svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo
relativamente alla gestione del servizio di cui si tratta.
23. Coloro che hanno rivestito, nel biennio precedente, la carica
di amministratore locale, di cui al comma 21, non possono essere
nominati componenti della commissione di gara relativamente a servizi
pubblici locali da affidare da parte del medesimo ente locale.
24. Sono esclusi da successivi incarichi di commissario coloro
che, in qualità di componenti di commissioni di gara, abbiano
concorso, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale
con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti dichiarati
illegittimi.
25. Si applicano ai componenti delle commissioni di gara le cause
di astensione previste dall'articolo 51 del codice di procedura
civile.
26. Nell'ipotesi in cui alla gara concorre una società
partecipata dall'ente locale che la indice, i componenti della
commissione di gara non possono essere nè dipendenti nè
amministratori dell'ente locale stesso.
27. Le incompatibilità e i divieti di cui ai commi dal 19 al 26
si applicano alle nomine e agli incarichi da conferire
successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
28. Ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro
gestione può essere affidata a soggetti privati.
29. Alla scadenza della gestione del servizio pubblico locale o
in caso di sua cessazione anticipata, il precedente gestore cede al
gestore subentrante i beni strumentali e le loro pertinenze
necessari, in quanto non duplicabili a costi socialmente sostenibili,
per la prosecuzione del servizio, come individuati, ai sensi del
comma 11, lettera f), dall'ente affidante, a titolo gratuito e liberi
da pesi e gravami.
30. Se, al momento della cessazione della gestione, i beni di cui
al comma 1 non sono stati interamente ammortizzati, il gestore
subentrante corrisponde al precedente gestore un importo pari al
valore contabile originario non ancora ammortizzato, al netto di
eventuali contributi pubblici direttamente riferibili ai beni stessi.
Restano ferme le disposizioni contenute nelle discipline di settore,
anche regionali, vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, nonchè restano salvi eventuali diversi accordi tra le parti
stipulati prima dell'entrata in vigore del presente decreto.
31. L'importo di cui al comma 30 è indicato nel bando o nella
lettera di invito relativi alla gara indetta per il successivo
affidamento del servizio pubblico locale a seguito della scadenza o
della cessazione anticipata della gestione.
32. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 14, comma 32,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato
dall'articolo 1, comma 117, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, e
successive modificazioni, il regime transitorio degli affidamenti non
conformi a quanto stabilito dal presente decreto è il seguente:
a) gli affidamenti diretti relativi a servizi il cui valore
economico sia superiore alla somma di cui al comma 13, nonchè gli
affidamenti diretti che non rientrano nei casi di cui alle successive
lettere da b) a d) cessano, improrogabilmente e senza necessità di
apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31 marzo
2012;
b) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui al comma 8, le quali non
abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e
l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del
servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita
deliberazione dell'ente affidante, alla data del 30 giugno 2012;
c) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui al comma 8, le quali
abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e
l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del
servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio;
d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre
2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a
tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359
del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di
servizio, a condizione che la partecipazione pubblica si riduca anche
progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero
forme di collocamento privato presso investitori qualificati e
operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento
entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31
dicembre 2015; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli
affidamenti cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita
deliberazione dell'ente affidante, rispettivamente, alla data del 30
giugno 2013 o del 31 dicembre 2015.
33. Le società, le loro controllate, controllanti e controllate
da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri
dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto
o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto
servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una
procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 12,
nonchè i soggetti cui è affidata la gestione delle reti, degli
impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali,
qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi, non
possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti
territoriali diversi, nè svolgere servizi o attività per altri enti
pubblici o privati, nè direttamente, nè tramite loro controllanti o
altre società che siano da essi controllate o partecipate, nè
partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per
tutta la durata della gestione e non si applica alle società quotate
in mercati regolamentati e alle società da queste direttamente o
indirettamente controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice
civile, nonchè al socio selezionato ai sensi del comma 12. I
soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono
comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara
successiva alla cessazione del servizio, svolta mediante procedura
competitiva ad evidenza pubblica, avente ad oggetto i servizi da essi
forniti.
34. Sono esclusi dall'applicazione del presente articolo il
servizio idrico integrato, ad eccezione di quanto previsto dai commi
19 a 27, il servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al
decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, il servizio di
distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16
marzo 1999, n. 79 e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, il servizio di
trasporto ferroviario regionale, di cui al decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422, nonchè la gestione delle farmacie comunali,
di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 475.
35. Restano salve le procedure di affidamento già avviate
all'entrata in vigore del presente decreto»;
l'articolo 5-bis non era presente nell'originaria formulazione
del decreto ed è stato introdotto in sede di conversione.
«Articolo 11. Livelli di tutela essenziali per l'attivazione dei
tirocini. - 1. I tirocini formativi e di orientamento possono essere
promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti
preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione di
idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime. Fatta
eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali,
i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli
alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di detenzione,
i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono
avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono
essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati
entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento dei relativo titolo
di studio.
2. In assenza di specifiche regolamentazione regionali trovano
applicazione, per quanto compatibili con le disposizioni di cui al
comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 e
il relativo regolamento di attuazione».
«Articolo 14. Riduzione del numero dei consiglieri e assessori
regionali e relative indennità. Misure premiali. - 1. Per il
conseguimento degli obiettivi stabiliti nell'ambito del coordinamento
della finanza pubblica, le Regioni, ai fini della collocazione nella
classe di enti territoriali più virtuosa di cui all'articolo 20,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, oltre al rispetto
dei parametri già previsti dal predetto articolo 20, debbono
adeguare, nell'ambito della propria autonomia statutaria e
legislativa, i rispettivi ordinamenti ai seguenti ulteriori
parametri:
a) previsione che il numero massimo dei consiglieri
regionali, ad esclusione del Presidente della Giunta regionale, sia
uguale o inferiore a 20 per le Regioni con popolazione fino ad un
milione di abitanti; a 30 per le Regioni con popolazione fino a due
milioni di abitanti; a 40 per le Regioni con popolazione fino a
quattro milioni di abitanti; a 50 per le Regioni con popolazione fino
a sei milioni di abitanti; a 70 per le Regioni con popolazione fino
ad otto milioni di abitanti; a 80 per le Regioni con popolazione
superiore ad otto milioni di abitanti. La riduzione del numero dei
consiglieri regionali rispetto a quello attualmente previsto è
adottata da ciascuna Regione entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto e deve essere efficace dalla prima
legislatura regionale successiva a quella della data di entrata in
vigore del presente decreto. Le Regioni che, alla data di entrata in
vigore del presente decreto, abbiano un numero di consiglieri
regionali inferiore a quello previsto nella presente lettera, non
possono aumentarne il numero;
b) previsione che il numero massimo degli assessori regionali
sia pari o inferiore ad un quinto del numero dei componenti del
Consiglio regionale, con arrotondamento all'unità superiore. La
riduzione deve essere operata entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto e deve essere efficace, in ciascuna
regione, dalla prima legislatura regionale successiva a quella in
corso alla data di entrata in vigore del presente decreto;
c) riduzione a decorrere dal 1° gennaio 2012, in attuazione
di quanto previsto dall'articolo 3 del decreto-legge 25 gennaio 2010,
n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n.
42, degli emolumenti e delle utilità, comunque denominati, previsti
in favore dei consiglieri regionali entro il limite dell'indennità
massima spettante ai membri del Parlamento, così come rideterminata
ai sensi dell'articolo 1 del presente decreto;
d) previsione che il trattamento economico dei consiglieri
regionali sia commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del
Consiglio regionale;
e) istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un
Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla
regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione
dell'ente; i componenti tale Collegio sono scelti mediante estrazione
da un elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta, i
soggetti iscritti, a livello regionale, nel Registro dei revisori
legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, in
possesso di specifica qualificazione professionale in materia di
contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria degli enti
territoriali;
f) passaggio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
del presente decreto e con efficacia a decorrere dalla prima
legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di
entrata in vigore del presente decreto, al sistema previdenziale
contributivo per i consiglieri regionali.
2. L'adeguamento ai parametri di cui al comma 1 da parte delle
Regioni a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano costituisce condizione per l'applicazione dell'articolo 27
della legge 5 maggio 2009, n. 42, nei confronti di quelle Regioni a
statuto speciale e province autonome per le quali lo Stato, ai sensi
del citato articolo 27, assicura il conseguimento degli obiettivi
costituzionali di perequazione e di solidarietà, ed elemento di
riferimento per l'applicazione di misure premiali o sanzionatorie
previste dalla normativa vigente».
«Articolo 16. Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza
politica nei comuni. - 1. Al fine di assicurare il conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica, l'ottimale coordinamento della
finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali
e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, a decorrere
dal primo rinnovo successivo alla data di entrata in vigore del
presente decreto, nei Comuni con popolazione pari o inferiore a 1.000
abitanti, il Sindaco è il solo organo di governo e sono soppressi la
Giunta ed il Consiglio comunale. Tutte le funzioni amministrative
sono esercitate obbligatoriamente in forma associata con altri Comuni
contermini con popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti mediante
la costituzione, nell'ambito del territorio di una provincia, salvo
quanto previsto dall'articolo 15 del presente decreto, dell'unione
municipale.
2. Nei Comuni di cui al comma 1, il Sindaco è eletto a suffragio
universale e diretto. Ciascun elettore ha diritto di votare per un
candidato alla carica di Sindaco, segnando il relativo contrassegno o
il nominativo sulla scheda elettorale. È proclamato eletto Sindaco
il candidato alla carica che ottiene il maggior numero di voti. In
caso di parità di voti, si applica l'articolo 71 del Testo unico
degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267. Restano ferme le norme vigenti in materia di ineleggibilità,
incandidabilità e incompatibilità e per la presentazione della
candidatura previste per i Sindaci dei comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti.
3. L'unione municipale è costituita dai comuni contermini con
popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti al fine dell'esercizio
in forma associata di tutte le funzioni amministrative e dei servizi
pubblici di spettanza comunale. La complessiva popolazione residente
nel territorio dell'unione municipale è pari almeno a 5.000
abitanti, salvo diverso limite demografico individuato con delibera
della Giunta regionale.
4. Nel caso in cui non vi siano altri Comuni contermini con
popolazione inferiore a 1000 abitanti, a tali Comuni si applicano, ai
fini della composizione degli organi di governo, le norme previste
per i Comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti di cui al comma 9,
lettera a). I comuni di cui al primo periodo costituiscono, con i
comuni contermini, unioni di comuni, ai sensi dell'articolo 32 del
citato Testo unico al fine di ridurre le spese complessive.
5. Gli organi dell'unione municipale sono l'assemblea municipale,
il presidente dell'unione municipale e la giunta municipale.
L'assemblea municipale è costituita dai sindaci dei comuni
costituenti l'unione municipale ed esercita, sul territorio
dell'unione municipale, le competenze attribuite dal citato Testo
unico ai Consigli comunali. L'assemblea municipale elegge, nel suo
seno, il Presidente dell'unione municipale, al quale spettano, sul
territorio dell'unione municipale, le competenze del Sindaco
stabilite dall'articolo 50 del citato Testo unico. Spettano ai
Sindaci dei comuni facenti parte dell'unione municipale le
attribuzioni di cui all'articolo 54 del citato Testo unico. Il
Presidente dell'unione municipale nomina, fra i componenti
l'assemblea municipale, la giunta municipale, composta da un numero
di assessori non superiore a quello previsto per i comuni con
popolazione uguale a quella complessiva dell'unione municipale. La
Giunta esercita, sul territorio dell'unione municipale, le competenze
di cui all'articolo 48 del citato Testo unico.
6. Lo statuto dell'unione municipale individua le modalità di
funzionamento degli organi di cui al comma 5 e ne disciplina i
rapporti.
7. Con regolamento da adottare entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell'articolo 17,
comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro per le riforme per il
federalismo, è disciplinato il procedimento di prima costituzione
dell'unione municipale, prevedendo in ogni caso che, nel caso in cui
siano decorsi sei mesi dalla data di rinnovo dei comuni di cui al
comma 1 e la costituzione dell'unione municipale non sia avvenuta, il
Prefetto stabilisca per i Comuni interessati un termine per
adempiere. Decorso inutilmente detto termine, il Prefetto nomina un
commissario ad acta al fine di provvedere alla convocazione
dell'Assemblea municipale per gli adempimenti previsti.
8. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni in
materia di ordinamento e funzionamento dei Comuni.
9. A decorrere dal primo rinnovo di ciascun consiglio comunale
successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto:
a) per i comuni con popolazione superiore a 1000 e fino a
3000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre al Sindaco,
da cinque consiglieri ed il numero massimo degli assessori è
stabilito in due;
b) per i comuni con popolazione superiore a 3000 e fino a
5000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre al Sindaco,
da sette consiglieri ed il numero massimo degli assessori è
stabilito in tre;
c) per i comuni con popolazione superiore a 5.000 e fino a
10.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre al Sindaco,
da nove consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito
in quattro.
10. All'articolo 14, comma 31, alinea, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, le parole: "5.000
abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del comune
demograficamente più piccolo tra quelli associati", sono sostituite
dalle seguenti: "10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico
individuato con delibera della Giunta regionale,"; le lettere b) e c)
del medesimo comma 31 sono sostituite dalla seguente: "b) entro il 31
dicembre 2012 con riguardo a tutte le sei funzioni fondamentali loro
spettanti ai sensi dell'articolo 21, comma 5, della citata legge n.
42 del 2009".
11. A decorrere dal primo rinnovo del collegio dei revisori
successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, i
revisori dei conti dei Comuni sono scelti mediante estrazione da un
elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta, i soggetti
iscritti, a livello provinciale, nel Registro dei revisori legali di
cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, in possesso di
specifica qualificazione professionale in materia di contabilità
pubblica e gestione economica e finanziaria degli enti territoriali.
Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, sono stabilite le
modalità di attuazione del presente comma.
12. Le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo
degli enti locali sono elencate, per ciascun anno, in apposito
prospetto allegato al rendiconto di cui all'articolo 227 del Testo
unico degli enti locali di cui al 18 agosto 2000, n. 267. Tale
prospetto è trasmesso alla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ed è pubblicato, entro dieci giorni
dall'approvazione del rendiconto, sul sito internet dell'ente locale.
Con atto di natura non regolamentare, adottato d'intesa con la
Conferenza Stato - città ed autonomie locali ai sensi dell'articolo
3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, adotta uno schema tipo del prospetto di cui al
primo periodo.
13. All'articolo 14, comma 32, alinea del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, le parole "31 dicembre 2013" sono sostituite dalle
seguenti: "31 dicembre 2012"; alla lettera a), del medesimo comma 32,
le parole "31 dicembre 2013" sono sostituite dalle seguenti: "31
dicembre 2012".
14. Al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di
semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli enti
locali, il Prefetto accerta che gli enti territoriali interessati
abbiano attuato, entro i termini stabiliti, quanto previsto
dall'articolo 2, comma 186, lettera e) della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, e successive modificazioni, e dell'articolo 14, comma 32, del
citato decreto-legge n. 78 del 2010. Nel caso in cui, all'esito
dell'accertamento, il Prefetto rilevi la mancata attuazione di quanto
previsto dalle disposizioni di cui al primo periodo, assegna agli
enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere.
Decorso inutilmente detto termine, il Prefetto nomina un commissario
ad acta per l'adozione dei provvedimenti necessari».
1.2. - Il decreto-legge n. 138 del 2011 è stato convertito, con
modificazioni, nella legge n. 148 del 2011. Il testo delle
disposizioni impugnate è ora, a seguito della conversione in legge,
il seguente.
«Articolo 1. Disposizioni per la riduzione della spesa pubblica.
[...] - 9. All'articolo 20, del citato decreto-legge n. 98 del 2011
convertito con legge n. 111 del 2011, sono apportate le seguenti
modificazioni: [...] b) al comma 3, le parole: "a decorrere dall'anno
2013", sono sostituite dalle seguenti: "a decorrere dall'anno 2012";
nel medesimo comma, il secondo periodo è soppresso; nel medesimo
comma, al terzo periodo sostituire le parole "di cui ai primi due
periodi" con le seguenti: "di cui al primo periodo"».
«Articolo 2. Disposizioni in materia di entrate. [...] - 36. Le
maggiori entrate derivanti dal presente decreto sono riservate
all'Erario, per un periodo di cinque anni, per essere destinate alle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della
eccezionalità della situazione economica internazionale. Con
apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le
modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione. A partire dall'anno 2014, il Documento di economia
e finanza conterrà una valutazione delle maggiori entrate derivanti,
in termini permanenti, dall'attività di contrasto all'evasione.
Dette maggiori entrate, al netto di quelle necessarie al mantenimento
del pareggio di bilancio ed alla riduzione del debito, confluiranno
in un Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale e
saranno finalizzate alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi
gravanti sulle famiglie e sulle imprese».
«Articolo 3. Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e
all'esercizio delle professioni e delle attività economiche. [...] -
4. L'adeguamento di Comuni, Province e Regioni all'obbligo di cui al
comma 1 costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei
predetti enti ai sensi dell'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111».
«Art. 4. Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali
al referendum popolare e alla normativa dall'Unione europea. - 1. Gli
enti locali, nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di
stabilimento e di libera prestazione dei servizi, verificano la
realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, di seguito "servizi pubblici locali",
liberalizzando tutte le attività economiche compatibilmente con le
caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio e
limitando, negli altri casi, l'attribuzione di diritti di esclusiva
alle ipotesi in cui, in base ad una analisi di mercato, la libera
iniziativa economica privata non risulti idonea a garantire un
servizio rispondente ai bisogni della comunità.
2. All'esito della verifica di cui al comma 1 l'ente adotta una
delibera quadro che illustra l'istruttoria compiuta ed evidenzia, per
i settori sottratti alla liberalizzazione, le ragioni della decisione
e i benefici per la comunità locale derivanti dal mantenimento di un
regime di esclusiva del servizio.
3. Alla delibera di cui al comma precedente è data adeguata
pubblicità; essa è inviata all'Autorità garante della concorrenza
e del mercato ai fini della relazione al Parlamento di cui alla legge
10 ottobre 1990, n. 287.
4. La verifica di cui al comma 1 è effettuata entro dodici mesi
dall'entrata in vigore del presente decreto e poi periodicamente
secondo i rispettivi ordinamenti degli enti locali; essa è comunque
effettuata prima di procedere al conferimento e al rinnovo della
gestione dei servizi.
5. Gli enti locali, per assicurare agli utenti l'erogazione di
servizi pubblici che abbiano ad oggetto la produzione di beni e
attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo
sviluppo economico e civile delle comunità locali, definiscono
preliminarmente, ove necessario, gli obblighi di servizio pubblico,
prevedendo le eventuali compensazioni economiche alle aziende
esercenti i servizi stessi, tenendo conto dei proventi derivanti
dalle tariffe e nei limiti della disponibilità di bilancio destinata
allo scopo.
6. All'attribuzione di diritti di esclusiva ad un'impresa
incaricata della gestione di servizi pubblici locali consegue
l'applicazione di quanto disposto dall'articolo 9 della legge 10
ottobre 1990, n. 287, e successive modificazioni.
7. I soggetti gestori di servizi pubblici locali, qualora
intendano svolgere attività in mercati diversi da quelli in cui sono
titolari di diritti di esclusiva, sono soggetti alla disciplina
prevista dall'articolo 8, commi 2-bis e 2-quater, della legge 10
ottobre 1990, n. 287, e successive modificazioni.
8. Nel caso in cui l'ente locale, a seguito della verifica di cui
al comma 1, intende procedere all'attribuzione di diritti di
esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali
avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma
costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e dei principi generali relativi ai contratti
pubblici e, in particolare, dei principi di economicità,
imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e
proporzionalità. Le medesime procedure sono indette nel rispetto
degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa
distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla legge, ove
esistente, dalla competente autorità di settore o, in mancanza di
essa, dagli enti affidanti.
9. Le società a capitale interamente pubblico possono
partecipare alle procedure competitive ad evidenza pubblica, sempre
che non vi siano specifici divieti previsti dalla legge.
10. Le imprese estere, non appartenenti a Stati membri
dell'Unione europea, possono essere ammesse alle procedure
competitive ad evidenza pubblica per l'affidamento di servizi
pubblici locali a condizione che documentino la possibilità per le
imprese italiane di partecipare alle gare indette negli Stati di
provenienza per l'affidamento di omologhi servizi.
11. Al fine di promuovere e proteggere l'assetto concorrenziale
dei mercati interessati, il bando di gara o la lettera di invito
relative alle procedure di cui ai commi 8, 9, 10:
a) esclude che la disponibilità a qualunque titolo delle
reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali non
duplicabili a costi socialmente sostenibili ed essenziali per
l'effettuazione del servizio possa costituire elemento discriminante
per la valutazione delle offerte dei concorrenti;
b) assicura che i requisiti tecnici ed economici di
partecipazione alla gara siano proporzionati alle caratteristiche e
al valore del servizio e che la definizione dell'oggetto della gara
garantisca la più ampia partecipazione e il conseguimento di
eventuali economie di scala e di gamma;
c) indica, ferme restando le discipline di settore, la durata
dell'affidamento commisurata alla consistenza degli investimenti in
immobilizzazioni materiali previsti nei capitolati di gara a carico
del soggetto gestore. In ogni caso la durata dell'affidamento non
può essere superiore al periodo di ammortamento dei suddetti
investimenti;
d) può prevedere l'esclusione di forme di aggregazione o di
collaborazione tra soggetti che possiedono singolarmente i requisiti
tecnici ed economici di partecipazione alla gara, qualora, in
relazione alla prestazione oggetto del servizio, l'aggregazione o la
collaborazione sia idonea a produrre effetti restrittivi della
concorrenza sulla base di un'oggettiva e motivata analisi che tenga
conto di struttura, dimensione e numero degli operatori del mercato
di riferimento;
e) prevede che la valutazione delle offerte sia effettuata da
una commissione nominata dall'ente affidante e composta da soggetti
esperti nella specifica materia;
f) indica i criteri e le modalità per l'individuazione dei
beni di cui al comma 29, e per la determinazione dell'eventuale
importo spettante al gestore al momento della scadenza o della
cessazione anticipata della gestione ai sensi del comma 30;
g) prevede l'adozione di carte dei servizi al fine di
garantire trasparenza informativa e qualità del servizio.
12. Fermo restando quanto previsto ai commi 8, 9, 10 e 11, nel
caso di procedure aventi ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di
socio, al quale deve essere conferita una partecipazione non
inferiore al 40 per cento, e l'attribuzione di specifici compiti
operativi connessi alla gestione del servizio, il bando di gara o la
lettera di invito assicura che:
a) i criteri di valutazione delle offerte basati su qualità
e corrispettivo del servizio prevalgano di norma su quelli riferiti
al prezzo delle quote societarie;
b) il socio privato selezionato svolga gli specifici compiti
operativi connessi alla gestione del servizio per l'intera durata del
servizio stesso e che, ove ciò non si verifica, si proceda a un
nuovo affidamento;
c) siano previsti criteri e modalità di liquidazione del
socio privato alla cessazione della gestione.
13. In deroga a quanto previsto dai commi 8, 9, 10, 11 e 12 se il
valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o
inferiore alla somma complessiva di 900.000 euro annui, l'affidamento
può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico
che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la
gestione cosiddetta "in house".
14. Le società cosiddette "in house" affidatarie dirette della
gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di
stabilità interno secondo le modalità definite, con il concerto del
Ministro per le riforme per il federalismo, in sede di attuazione
dell'articolo 18, comma 2-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito con legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni. Gli enti locali vigilano sull'osservanza, da parte dei
soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale partecipano,
dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno.
15. Le società cosiddette «in house» e le società a
partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi
pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le
disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e
successive modificazioni.
16. L'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, e successive modificazioni, limitatamente alla gestione
del servizio per il quale le società di cui al comma 1, lettera c),
del medesimo articolo sono state specificamente costituite, si
applica se la scelta del socio privato è avvenuta mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica le quali abbiano ad oggetto, al
tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione di specifici
compiti operativi connessi alla gestione del servizio. Restano ferme
le altre condizioni stabilite dall'articolo 32, comma 3, numeri 2) e
3), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive
modificazioni.
17. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 18, comma 2-bis,
primo e secondo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, le società a partecipazione pubblica che
gestiscono servizi pubblici locali adottano, con propri
provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale
e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di
cui al comma 3 dell'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165. Fino all'adozione dei predetti provvedimenti, è fatto
divieto di procedere al reclutamento di personale ovvero di conferire
incarichi. Il presente comma non si applica alle società quotate in
mercati regolamentati.
18. In caso di affidamento della gestione dei servizi pubblici
locali a società cosiddette "in house" e in tutti i casi in cui il
capitale sociale del soggetto gestore è partecipato dall'ente locale
affidante, la verifica del rispetto del contratto di servizio nonchè
ogni eventuale aggiornamento e modifica dello stesso sono sottoposti,
secondo modalità definite dallo statuto dell'ente locale, alla
vigilanza dell'organo di revisione di cui agli articoli 234 e
seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modificazioni. Restano ferme le disposizioni contenute nelle
discipline di settore vigenti alla data di entrata in vigore del
presente decreto.
19. Gli amministratori, i dirigenti e i responsabili degli uffici
o dei servizi dell'ente locale, nonchè degli altri organismi che
espletano funzioni di stazione appaltante, di regolazione, di
indirizzo e di controllo di servizi pubblici locali, non possono
svolgere incarichi inerenti la gestione dei servizi affidati da parte
dei medesimi soggetti. Il divieto si applica anche nel caso in cui le
dette funzioni sono state svolte nei tre anni precedenti il
conferimento dell'incarico inerente la gestione dei servizi pubblici
locali. Alle società quotate nei mercati regolamentati si applica la
disciplina definita dagli organismi di controllo competenti.
20. Il divieto di cui al comma 19 opera anche nei confronti del
coniuge, dei parenti e degli affini entro il quarto grado dei
soggetti indicati allo stesso comma, nonchè nei confronti di coloro
che prestano, o hanno prestato nel triennio precedente, a qualsiasi
titolo attività di consulenza o collaborazione in favore degli enti
locali o dei soggetti che hanno affidato la gestione del servizio
pubblico locale.
21. Non possono essere nominati amministratori di società
partecipate da enti locali coloro che nei tre anni precedenti alla
nomina hanno ricoperto la carica di amministratore, di cui
all'articolo 77 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e
successive modificazioni, negli enti locali che detengono quote di
partecipazione al capitale della stessa società.
22. I componenti della commissione di gara per l'affidamento
della gestione di servizi pubblici locali non devono aver svolto nè
svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo
relativamente alla gestione del servizio di cui si tratta.
23. Coloro che hanno rivestito, nel biennio precedente, la carica
di amministratore locale, di cui al comma 21, non possono essere
nominati componenti della commissione di gara relativamente a servizi
pubblici locali da affidare da parte del medesimo ente locale.
24. Sono esclusi da successivi incarichi di commissario coloro
che, in qualità di componenti di commissioni di gara, abbiano
concorso, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale
con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti dichiarati
illegittimi.
25. Si applicano ai componenti delle commissioni di gara le cause
di astensione previste dall'articolo 51 del codice di procedura
civile.
26. Nell'ipotesi in cui alla gara concorre una società
partecipata dall'ente locale che la indice, i componenti della
commissione di gara non possono essere nè dipendenti nè
amministratori dell'ente locale stesso.
27. Le incompatibilità e i divieti di cui ai commi dal 19 al 26
si applicano alle nomine e agli incarichi da conferire
successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
28. Ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro
gestione può essere affidata a soggetti privati.
29. Alla scadenza della gestione del servizio pubblico locale o
in caso di sua cessazione anticipata, il precedente gestore cede al
gestore subentrante i beni strumentali e le loro pertinenze
necessari, in quanto non duplicabili a costi socialmente sostenibili,
per la prosecuzione del servizio, come individuati, ai sensi del
comma 11, lettera f), dall'ente affidante, a titolo gratuito e liberi
da pesi e gravami.
30. Se, al momento della cessazione della gestione, i beni di cui
al comma 29 non sono stati interamente ammortizzati, il gestore
subentrante corrisponde al precedente gestore un importo pari al
valore contabile originario non ancora ammortizzato, al netto di
eventuali contributi pubblici direttamente riferibili ai beni stessi.
Restano ferme le disposizioni contenute nelle discipline di settore,
anche regionali, vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto, nonchè restano salvi eventuali diversi accordi tra le parti
stipulati prima dell'entrata in vigore del presente decreto.
31. L'importo di cui al comma 30 è indicato nel bando o nella
lettera di invito relativi alla gara indetta per il successivo
affidamento del servizio pubblico locale a seguito della scadenza o
della cessazione anticipata della gestione.
32. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 14, comma 32,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato
dall'articolo 1, comma 117, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, e
successive modificazioni, il regime transitorio degli affidamenti non
conformi a quanto stabilito dal presente decreto è il seguente:
a) gli affidamenti diretti relativi a servizi il cui valore
economico sia superiore alla somma di cui al comma 13, nonchè gli
affidamenti diretti che non rientrano nei casi di cui alle successive
lettere da b) a d) cessano, improrogabilmente e senza necessità di
apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31 marzo
2012;
b) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui al comma 8, le quali non
abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e
l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del
servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita
deliberazione dell'ente affidante, alla data del 30 giugno 2012;
c) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui al comma 8, le quali
abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e
l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del
servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio;
d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre
2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a
tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359
del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di
servizio, a condizione che la partecipazione pubblica si riduca anche
progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero
forme di collocamento privato presso investitori qualificati e
operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento
entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31
dicembre 2015; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli
affidamenti cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita
deliberazione dell'ente affidante, rispettivamente, alla data del 30
giugno 2013 o del 31 dicembre 2015.
33. Le società, le loro controllate, controllanti e controllate
da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri
dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto
o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto
servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una
procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 12,
nonchè i soggetti cui è affidata la gestione delle reti, degli
impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali,
qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi, non
possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti
territoriali diversi, nè svolgere servizi o attività per altri enti
pubblici o privati, nè direttamente, nè tramite loro controllanti o
altre società che siano da essi controllate o partecipate, nè
partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per
tutta la durata della gestione e non si applica alle società quotate
in mercati regolamentati e alle società da queste direttamente o
indirettamente controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice
civile, nonchè al socio selezionato ai sensi del comma 12. I
soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono
comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara
successiva alla cessazione del servizio, svolta mediante procedura
competitiva ad evidenza pubblica, avente ad oggetto i servizi da essi
forniti.
34. Sono esclusi dall'applicazione del presente articolo il
servizio idrico integrato, ad eccezione di quanto previsto dai commi
da 19 a 27, il servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al
decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, il servizio di
distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16
marzo 1999, n. 79 e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, il servizio di
trasporto ferroviario regionale, di cui al decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422, nonchè la gestione delle farmacie comunali,
di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 475. È escluso dall'applicazione
dei commi 19, 21 e 27 del presente articolo quanto disposto
dall'articolo 2, comma 42, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n.
10.
35. Restano salve le procedure di affidamento già avviate
all'entrata in vigore del presente decreto».
«Articolo 5-bis. Sviluppo delle regioni dell'obiettivo
convergenza e realizzazione del Piano Sud. - 1. Al fine di garantire
l'efficacia delle misure finanziarie per lo sviluppo delle regioni
dell'obiettivo convergenza e l'attuazione delle finalità del Piano
per il Sud, a decorrere dall'anno finanziario in corso alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i
in termini di competenza e di cassa effettuata annualmente da c delle
predette regioni a valere sulle risorse del fondo per lo sviluppo e
la coesione di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 31 maggio
88, sui cofinanziamenti nazionali dei fondi comunitari a ,
strutturale, nonchè sulle risorse individuate ai sensi di quanto 1
dall'articolo 6-sexies del decreto-legge 25 giugno 2008, r
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
può eccedere i limiti di cui all'articolo 1, commi 126 e 127, della
legge 13 dicembre 2010, n. 220, nel rispetto, comunque, delle
condizioni e dei limiti finanziari stabiliti ai sensi del comma 2 del
presente articolo.
2. Al fine di salvaguardare gli equilibri di finanza pubblica,
con del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale e
di intesa Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano da adottare
entro settembre di ogni anno, sono stabiliti i limiti finanziari per
l'attuazione del comma 1, nonchè le modalità di attribuzione allo
Stato ed alle regioni dei relativi maggiori oneri, garantendo in ogni
caso il rispetto dei tetti complessivi, fissati dalla legge per il
concorso dello Stato predette regioni alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per l'anno di riferimento».
«Articolo 11. Livelli di tutela essenziali per l'attivazione dei
tirocini. - 1. I tirocini formativi e di orientamento possono essere
promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti
preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione di
idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime. Fatta
eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali,
i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli
alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di detenzione,
i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono
avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono
essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati
entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento del relativo titolo
di studio.
2. In assenza di specifiche regolamentazioni regionali trovano
applicazione, per quanto compatibili con le disposizioni di cui al
comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997 n. 196 e
il relativo regolamento di attuazione».
«Articolo 14. Riduzione del numero dei consiglieri e assessori
regionali e relative indennità. Misure premiali. - 1. Per il
conseguimento degli obiettivi stabiliti nell'ambito del coordinamento
della finanza pubblica, le Regioni, ai fini della collocazione nella
classe di enti territoriali più virtuosa di cui all'articolo 20,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, oltre al rispetto
dei parametri già previsti dal predetto articolo 20, debbono
adeguare, nell'ambito della propria autonomia statutaria e
legislativa, i rispettivi ordinamenti ai seguenti ulteriori
parametri:
a) previsione che il numero massimo dei consiglieri
regionali, ad esclusione del Presidente della Giunta regionale, sia
uguale o inferiore a 20 per le Regioni con popolazione fino ad un
milione di abitanti; a 30 per le Regioni con popolazione fino a due
milioni di abitanti; a 40 per le Regioni con popolazione fino a
quattro milioni di abitanti; a 50 per le Regioni con popolazione fino
a sei milioni di abitanti; a 70 per le Regioni con popolazione fino
ad otto milioni di abitanti; a 80 per le Regioni con popolazione
superiore ad otto milioni di abitanti. La riduzione del numero dei
consiglieri regionali rispetto a quello attualmente previsto è
adottata da ciascuna Regione entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto e deve essere efficace dalla prima
legislatura regionale successiva a quella della data di entrata in
vigore del presente decreto. Le Regioni che, alla data di entrata in
vigore del presente decreto, abbiano un numero di consiglieri
regionali inferiore a quello previsto nella presente lettera, non
possono aumentarne il numero;
b) previsione che il numero massimo degli assessori regionali
sia pari o inferiore ad un quinto del numero dei componenti del
Consiglio regionale, con arrotondamento all'unità superiore. La
riduzione deve essere operata entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto e deve essere efficace, in ciascuna
regione, dalla prima legislatura regionale successiva a quella in
corso alla data di entrata in vigore del presente decreto;
c) riduzione a decorrere dal 1° gennaio 2012, in attuazione
di quanto previsto dall'articolo 3 del decreto-legge 25 gennaio 2010,
n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n.
42, degli emolumenti e delle utilità, comunque denominati, previsti
in favore dei consiglieri regionali entro il limite dell'indennità
massima spettante ai membri del Parlamento, così come rideterminata
ai sensi dell'articolo 13 del presente decreto;
d) previsione che il trattamento economico dei consiglieri
regionali sia commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del
Consiglio regionale;
e) istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un
Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla
regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione
dell'ente; il Collegio, ai fini del coordinamento della finanza
pubblica, opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti; i componenti di tale Collegio sono scelti
mediante estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i
requisiti previsti dai principi contabili internazionali, avere la
qualifica di revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio
2010, n. 39, ed essere in possesso di specifica qualificazione
professionale in materia di contabilità pubblica e gestione
economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i
criteri individuati dalla Corte dei conti sono scelti mediante
estrazione da un elenco nel quale possono essere inseriti, a
richiesta, i soggetti iscritti, a livello regionale, nel Registro dei
revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39,
in possesso di specifica qualificazione professionale in materia di
contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria degli enti
territoriali;
f) passaggio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
del presente decreto e con efficacia a decorrere dalla prima
legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di
entrata in vigore del presente decreto, al sistema previdenziale
contributivo per i consiglieri regionali.
2. L'adeguamento ai parametri di cui al comma 1 da parte delle
Regioni a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano costituisce condizione per l'applicazione dell'articolo 27
della legge 5 maggio 2009, n. 42, nei confronti di quelle Regioni a
statuto speciale e province autonome per le quali lo Stato, ai sensi
del citato articolo 27, assicura il conseguimento degli obiettivi
costituzionali di perequazione e di solidarietà, ed elemento di
riferimento per l'applicazione di misure premiali o sanzionatorie
previste dalla normativa vigente».
«Articolo 16. Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza
politica nei comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni
comunali. - 1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica, l'ottimale coordinamento della finanza pubblica,
il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore
svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici, a
decorrere dalla data di cui al comma 9, i comuni con popolazione fino
a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata
tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un'unione di
comuni ai sensi dell'articolo 32 del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le disposizioni di cui al
presente comma non si applicano ai comuni il cui territorio coincide
integralmente con quello di una o di più isole, nonchè al comune di
Campione d'Italia.
2. A ciascuna unione di cui al comma l hanno facoltà di aderire
anche comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti, al fine
dell'esercizio in forma associata di tutte le funzioni fondamentali
loro spettanti sulla base della legislazione vigente e dei servizi ad
esse inerenti, anche al fine di dare attuazione alle disposizioni di
cui all'articolo 14, commi 28, 29, 30 e 31, del citato decreto-legge
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010. 1 comuni di cui al primo periodo hanno, in alternativa,
facoltà di esercitare mediante tale unione tutte le funzioni e tutti
i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione
vigente.
3. All'unione di cui al comma 1, in deroga all'articolo 32, commi
2, 3 e 5, secondo periodo, del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, si applica la disciplina di cui al
presente articolo.
4. Sono affidate all'unione, per conto dei comuni che ne sono
membri, la programmazione economico-finanziaria e la gestione
contabile di cui alla parte II del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, con riferimento alle funzioni da
essi esercitate per mezzo dell'unione. I comuni che sono membri
dell'unione concorrono alla predisposizione del bilancio di
previsione dell'unione per l'anno successivo mediante la
deliberazione, da parte del consiglio comunale, da adottare
annualmente, entro il 30 novembre, di un documento programmatico,
nell'ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall'unione
entro il precedente 15 ottobre. Con regolamento da adottare, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, ai sensi dell'articolo 17, comma 1,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su
proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per
le riforme per il federalismo, sono disciplinati il procedimento
amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento
programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la
successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune
e l'unione.
5. L'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in
essere alla data di cui al comma 9 che siano inerenti alle funzioni
ed ai servizi ad essa affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, ferme
restando le disposizioni di cui all'articolo 111 del codice di
procedura civile. Alle unioni di cui al comma l sono trasferite tutte
le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi
loro affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, nonchè i relativi
rapporti finanziari risultanti dal bilancio. A decorrere dall'anno
2014, le unioni di comuni di cui al comma 1 sono soggette alla
disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali
prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione.
6. Le unioni di cui al comma 1 sono istituite in modo che la
complessiva popolazione residente nei rispettivi territori,
determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma
superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 abitanti qualora i comuni
che intendono comporre una medesima unione appartengano o siano
appartenuti a comunità montane. Entro due mesi dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, ciascuna
regione ha facoltà di individuare diversi limiti demografici.
7. Le unioni di comuni che risultino costituite alla data di cui
al comma 9 e di cui facciano parte uno o più comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti, entro i successivi quattro mesi adeguano i
rispettivi ordinamenti alla disciplina delle unioni di cui al
presente articolo. I comuni appartenenti a forme associative di cui
agli articoli 30 e 31 del citato testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000 cessano di diritto di farne parte alla
data in cui diventano membri di un'unione di cui al comma 1.
8. Nel termine perentorio di sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, ì comuni di
cui al comma 1, con deliberazione del consiglio comunale, da
adottare, a maggioranza dei componenti, conformemente alle
disposizioni di cui al comma 6, avanzano alla regione una proposta di
aggregazione, di identico contenuto, per l'istituzione della
rispettiva unione. Nel termine perentorio del 31 dicembre 2012, la
regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a sancire
l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio come
determinate nelle proposte di cui al primo periodo e sulla base
dell'elenco di cui al comma 16. La regione provvede anche qualora la
proposta di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni
di cui al presente articolo.
9. A decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli
organi di governo del comune che, successivamente al 13 agosto 2012,
sia per primo interessato al rinnovo, nei comuni con popolazione fino
a 1.000 abitanti che siano parti della stessa unione, nonchè in
quelli con popolazione superiore che esercitino mediante tale unione
tutte le proprie funzioni, gli organi di governo sono il sindaco ed
il consiglio comunale, e le giunte in carica decadono di diritto. Ai
consigli dei comuni che sono membri di tale unione competono
esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti del consiglio
dell'unione, ferme restando le funzioni normative che ad essi
spettino in riferimento alle attribuzioni non esercitate mediante
l'unione.
10. Gli organi dell'unione di cui al comma 1 sono il consiglio,
il presidente e la giunta.
11. Il consiglio è composto da tutti i sindaci dei comuni che
sono membri dell'unione nonchè, in prima applicazione, da due
consiglieri comunali per ciascuno di essi. I consiglieri di cui al
primo periodo sono eletti, non oltre venti giorni dopo la data di
istituzione dell'unione ai sensi del comma 9, in tutti i comuni che
sono membri dell'unione dai rispettivi consigli comunali, con la
garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni. Fino
all'elezione del presidente dell'unione ai sensi del comma 12, primo
periodo, il sindaco del comune avente il maggior numero di abitanti
tra quelli che sono membri dell'unione esercita tutte le funzioni di
competenza dell'unione medesima. La legge dello Stato può stabilire
che le successive elezioni avvengano a suffragio universale e diretto
contestualmente alle elezioni per il rinnovo degli organi di governo
di ciascuno dei comuni appartenenti alle unioni. La legge dello Stato
di cui al quarto periodo disciplina conseguentemente il sistema di
elezione; l'indizione delle elezioni avviene ai sensi dell'articolo 3
della legge 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni. Al
consiglio spettano le competenze attribuite dal citato testo unico di
cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 al consiglio comunale,
fermo restando quanto previsto dai commi 4 e 9 del presente articolo.
12. Entro trenta giorni dalla data di istituzione dell'unione ai
sensi del comma 9, il consiglio è convocato di diritto ed elegge il
presidente dell'unione tra i propri componenti. Al presidente, che
dura in carica due anni e mezzo ed è rinnovabile, spettano le
competenze attribuite al sindaco dall'articolo 50 del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, ferme restando
in capo ai sindaci di ciascuno dei comuni che sono membri dell'unione
le attribuzioni di cui all'articolo 54 del medesimo testo unico.
13. La giunta dell'unione è composta dal presidente, che la
presiede, e dagli assessori, nominati dal medesimo fra i sindaci
componenti il consiglio in numero non superiore a quello previsto per
i comuni aventi corrispondente popolazione. Alla giunta spettano le
competenze di cui all'articolo 48 del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000; essa decade contestualmente alla
cessazione del rispettivo presidente.
14. Lo statuto dell'unione individua le modalità di
funzionamento dei propri organi e ne disciplina i rapporti. Il
consiglio adotta lo statuto dell'unione, con deliberazione a
maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni dalla
data di istituzione dell'unione ai sensi del comma 9.
15. Ai consiglieri, al presidente ed agli assessori dell'unione
si applicano le disposizioni di cui agli articoli 82 e 86 del citato
testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, ed ai
relativi atti di attuazione, in riferimento al trattamento spettante,
rispettivamente, ai consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei
comuni aventi corrispondente popolazione.
Agli amministratori dell'unione che risultino percepire
emolumenti di ogni genere in qualità di amministratori locali ai
sensi dell'articolo 77, comma 2, del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, fino al momento dell'esercizio
dell'opzione, non spetta alcun trattamento per la carica
sopraggiunta.
16. L'obbligo di cui al comma 1 non trova applicazione nei
riguardi dei comuni che, alla data del 30 settembre 2012, risultino
esercitare le funzioni amministrative e i servizi pubblici di cui al
medesimo comma 1 mediante convenzione ai sensi dell'articolo 30 del
citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Ai
fini di cui al primo periodo, tali comuni trasmettono al Ministero
dell'interno, entro il 15 ottobre 2012, un'attestazione comprovante
il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza
nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni.
Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, sono determinati contenuti e modalità delle
attestazioni di cui al secondo periodo. Il Ministero dell'interno,
previa valutazione delle attestazioni ricevute, adotta con proprio
decreto, da pubblicare entro il 30 novembre 2012 nel proprio sito
internet, l'elenco dei comuni obbligati e di quelli esentati
dall'obbligo di cui al comma 1.
17. A decorrere dal primo rinnovo di ciascun consiglio comunale
successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto:
a) per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, il
consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei
consiglieri;
b) per i comuni con popolazione superiore a 1.000 e fino a
3.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal
sindaco, da sei consiglieri ed il numero massimo degli assessori è
stabilito in due;
c) per i comuni con popolazione superiore a 3.000 e fino a
5.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal
sindaco, da sette consiglieri ed il numero massimo degli assessori è
stabilito in tre;
d) per i comuni con popolazione superiore a 5.000 e fino a
10.000 abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal
sindaco, da dieci consiglieri ed il numero massimo degli assessori è
stabilito in quattro.
18. A decorrere dalla data di cui al comma 9, ai consiglieri dei
comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti non sono applicabili le
disposizioni di cui all'articolo 82 del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000; non sono altresì applicabili,
con l'eccezione del primo periodo del comma 1, le disposizioni di cui
all'articolo 80 del citato testo unico di cui al decreto legislativo
n. 267 del 2000.
19. All'articolo 38, comma 7, del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, dopo le parole: «previsti dal
regolamento», sono aggiunte le seguenti: «e, nei comuni con
popolazione fino a 15.000 abitanti, si tengono preferibilmente in un
arco temporale non coincidente con l'orario di lavoro dei
partecipanti».
20. All'articolo 48, comma 1, del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, è aggiunto, in fine, il
seguente periodo: «Nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti,
le riunioni della giunta si tengono preferibilmente in un arco
temporale non coincidente con l'orario di lavoro dei partecipanti».
21. All'articolo 79, comma 1, del citato testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000, le parole: «per l'intera
giornata in cui sono convocati i rispettivi consigli» sono sostituite
dalle seguenti: «per il tempo strettamente necessario per la
partecipazione a ciascuna seduta dei rispettivi consigli e per il
raggiungimento del luogo di suo svolgimento».
22. All'articolo 14, comma 28, del citato decreto-legge n. 78 del
2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, le
parole: «fino a 5.000 abitanti, esclusi le isole monocomune» sono
sostituite dalle seguenti: «superiore a 1.000 e fino a 5.000
abitanti, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente
con quello di una o di più isole».
23. All'articolo 2, comma 7, del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, le parole: «le isole monocomune» sono sostituite dalle
seguenti: «i comuni il cui territorio coincide integralmente con
quello di una o di più isole».
24. All'articolo 14, comma 31, alinea, del citato decreto-legge
n. 78 del 2010, le parole: «5.000 abitanti o nel quadruplo del numero
degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli
associati» sono sostituite dalle seguenti: «10.000 abitanti, salvo
diverso limite demografico individuato dalla regione entro due mesi
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138»; al medesimo comma 31, la
lettera c) è abrogata e la lettera b) è sostituita dalla seguente:
«b) entro il 31 dicembre 2012 con riguardo a tutte le sei
funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi dell'articolo 21, comma
3, della citata legge n. 42 del 2009».
25. A decorrere dal primo rinnovo dell'organo di revisione
successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, i
revisori dei conti degli enti locali sono scelti mediante estrazione
da un elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta, i
soggetti iscritti, a livello regionale, nel Registro dei revisori
legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, nonchè
gli iscritti all'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili. Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, sono stabiliti criteri per
l'inserimento degli interessati nell'elenco di cui al primo periodo,
nel rispetto dei seguenti principi:
a) rapporto proporzionale tra anzianità di iscrizione negli
albi e registri di cui al presente comma e popolazione di ciascun
comune;
b) previsione della necessità, ai fini dell'iscrizione
nell'elenco di cui al presente comma, di aver in precedenza avanzato
richiesta di svolgere la funzione nell'organo di revisione degli enti
locali;
c) possesso di specifica qualificazione professionale in
materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria
degli enti pubblici territoriali.
26. Le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo
degli enti locali sono elencate, per ciascun anno, in apposito
prospetto allegato al rendiconto di cui all'articolo 227 del citato
testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Tale
prospetto è trasmesso alla sezione regionale di controllo della
Corte dei conti ed è pubblicato, entro dieci giorni
dall'approvazione del rendiconto, nel sito internet dell'ente locale.
Con atto di natura non regolamentare, adottato d'intesa con la
Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell'articolo 3
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, adotta uno schema tipo del prospetto di cui al
primo periodo.
27. All'articolo 14, comma 32, alinea, del citato decreto-legge
n. 78 del 2010, le parole: «31 dicembre 2013» sono sostituite dalle
seguenti: «31 dicembre 2012»; alla lettera a) del medesimo comma 32,
le parole «31 dicembre 2013» sono sostituite dalle seguenti: «31
dicembre 2012».
28. Al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di
semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli enti
locali, il prefetto accerta che gli enti territoriali interessati
abbiano attuato, entro i termini stabiliti, quanto previsto
dall'articolo 2, comma 186, lettera e), della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, e successive modificazioni, e dall'articolo 14, comma 32,
primo periodo, del citato decreto-legge n. 78 del 2010, come da
ultimo modificato dal comma 27 del presente articolo. Nel caso in
cui, all'esito dell'accertamento, il prefetto rilevi la mancata
attuazione di quanto previsto dalle disposizioni di cui al primo
periodo, assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro
il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, fermo
restando quanto previsto dal secondo periodo, trova applicazione
l'articolo 8, commi 1, 2, 3 e 5 della legge 5 giugno 2003, n. 131.
29. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano ai
comuni appartenenti alle regioni a statuto speciale ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto degli statuti delle
regioni e province medesime, delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42.
30. Dall'applicazione di ciascuna delle disposizioni di cui al
presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica.
31. A decorrere dall'anno 2013, le disposizioni vigenti in
materia di patto di stabilità interno per i comuni trovano
applicazione nei riguardi di tutti i comuni con popolazione superiore
a 1.000 abitanti».
Gli articoli 1, comma 9, lettera b), 2, comma 36, 3, comma 4, 4,
5-bis, 11, 14 e 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 13 agosto 2011, n. 188,
convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 16 settembre 2011, n. 216, sono
incostituzionali e gravemente lesivi delle attribuzioni della Regione
Autonoma della Sardegna, per i seguenti

Motivi

1. - Preliminarmente, è opportuno ricordare che le disposizioni
oggi impugnate irrompono in un contesto normativo nel quale, per
quanto specificamente riguarda la Regione Autonoma della Sardegna
(hinc inde: Regione o Sardegna), campeggia l'art. 1, comma 834, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, che ha modificato alcune delle
disposizioni più qualificanti del Titolo III dello Statuto, recate
dall'art. 8, in materia di fonti delle entrate regionali.
In base alle disposizioni così novellate, le entrate della
Regione Sardegna derivano «a) dai sette decimi del gettito delle
imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone
giuridiche riscosse nel territorio della regione; b) dai nove decimi
del gettito delle imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul
consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle concessioni
governative percette nel territorio della regione; c) dai cinque
decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse nel
territorio della regione; d) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; e) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; f) dai nove decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto generata sul territorio regionale da
determinare sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati
annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le concessioni
idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi
propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia
con i principi del sistema tributario dello Stato; i) dai redditi
derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio; l) da
contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere
pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette decimi di tutte
le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione di quelle di spettanza di altri enti pubblici».
L'art. 8 dello Statuto, nella sua formulazione originaria,
disponeva invece che le entrate della Regione fossero costituite:
«dai nove decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e sui
fabbricati situati nel territorio della Regione e dell'imposta sui
redditi agrari dei terreni situati nello stesso territorio; dai nove
decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa nel territorio della
Regione; dai nove decimi del gettito delle tasse di bollo, sulla
manomorta, in surrogazione del registro e del bollo, sulle
concessioni governative, dell'imposta ipotecaria, dell'imposta di
fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel
territorio della Regione; dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
del tabacchi consumati nella Regione; da una quota dell'imposta
generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella
Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese
necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione; dai canoni
per le concessioni idroelettriche; dai contributi di miglioria ed a
spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con
legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato; da
redditi patrimoniali; da contributi straordinari dello Stato per
particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie».
Le misure previste dalle nuove disposizioni statutarie non hanno
avuto ancora piena e corretta esecuzione per la colpevole inerzia
dello Stato, inerzia che la Regione Sardegna ha già censurato
promuovendo i giudizi pendenti dinanzi codesta Ecc.ma Corte
costituzionale e iscritti al n. 8 Reg. Confl. Enti 2011 e al n. 96
Reg. Ric. 2011. Proprio quelle previsioni, però, sono di centrale
importanza anche nella presente controversia, in una con gli altri
parametri che verranno appresso richiamati.
1.1. - La riforma dell'art. 8 dello Statuto si è resa necessaria
per permettere alla Regione di far fronte all'evoluzione complessiva
della realtà economico-finanziaria territoriale e nazionale. Di
questo è testimonianza il carteggio intervenuto tra il Ragioniere
Generale dello Stato e la medesima Regione tra l'agosto e il
settembre del 2005, relativamente alla misura delle entrate di
maggiore rilevanza per le finanze regionali: la compartecipazione
all'imposta sul reddito e la compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
Generale rappresentava di aver presentato, nell'ambito del precedente
sistema di compartecipazione al gettito d'imposta, che prevedeva una
determinazione annuale in merito, una proposta di quantificazione
delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa che si proceda
alla revisione dell'ordinamento finanziario che consenta di
trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a quota
fissa», e che tale proposta era stata predisposta «abbandonando [...]
il criterio incrementale del tasso di inflazione che, comportando nel
tempo la progressiva svalutazione in termini reali del cespite
regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia previsto
dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo adeguamento
delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa derivanti
dall'espletamento delle funzioni normali della Regione».
Con nota del 2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il
Ragioniere Generale rappresentava che «il gettito IRPEF regionale
[...] registra una crescita, nell'arco temporale considerato
[1991-2003], pari all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi della
Regione circa l'anomalo trend dell'IRPEF regionale rispetto a quello
nazionale».
È proprio in considerazione della palese insufficienza
(esplicitamente riconosciuta dallo Stato) del quadro finanziario
delle entrate regionali che si è addivenuti alla seconda modifica
dell'art. 8 dello Statuto, intervenuta, come si è già detto, nel
2006, con la quale - fra l'altro - si è aggiunto il canale di
finanziamento relativo ai «sette decimi di tutte le entrate erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di
spettanza di altri enti pubblici» e - per l'appunto in coerenza con i
rilievi sopra riportati - si è introdotta la quota fissa di
compartecipazione all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v.,
rispettivamente, lettere m) ed f) dell'art. 8, comma 1, nella
formulazione vigente).
Risulta dunque per tabulas, sia dalla posizione assunta dallo
Stato nell'interlocuzione con la Regione, sia (e soprattutto) dal
contenuto normativo della novella statutaria del 2006, che il regime
delle entrate regionali è stato modificato al fine permettere alla
Sardegna di assolvere ai propri compiti istituzionali, in
considerazione delle condizioni fattuali e normative maturate nel
tempo.
Come la Regione Sardegna ha lamentato nei già menzionati ricorsi
iscritti al n. 8 del Reg. Confl. Enti 2011 e al n. 96 Reg. Ric. 2011,
lo Stato, dopo aver riconosciuto l'inadeguatezza del vecchio regime,
si è illegittimamente sottratto al procedimento necessario per dare
esecuzione al nuovo, arrecando un nuovo vulnus all'autonomia
regionale.
1.2. - Ancora in via preliminare, è opportuno precisare che la
violazione dell'art. 8 dello Statuto di autonomia può e deve essere
censurata (anche in questa sede, come già nei menzionati ricorsi
numeri 8 Reg. Confl. Enti 2011 e 96 Reg. Ric. 2011) sebbene l'art. 8
di tale Statuto sia stato modificato con legge ordinaria, ai sensi
del successivo art. 54.
La qualità di parametri dei giudizi di legittimità
costituzionale, invero, deve essere riconosciuta anche alle
disposizioni del Titolo III dello Statuto speciale della Sardegna
che, ai sensi dell'art. 54, comma 5, dello Statuto medesimo, possono
essere modificate con legge ordinaria, previo parere della Regione.
Tali disposizioni, infatti, sebbene sottoposte a quello che è stato
definito un processo di «decostituzionalizzazione» (come codesta
Ecc.ma Corte ha affermato nella sentenza n. 70 del 1987),
costituiscono pur sempre precetti che il legislatore statale deve
rispettare, in quanto il procedimento di modificazione della norma
statutaria è comunque «assistito da una garanzia del tutto peculiare
a favore della Regione sarda», sicchè la legge statale non può
derogare la norma in questione, ma può solo modificarla con lo
speciale procedimento di cui all'art. 54 dello Statuto (così ancora
la cit. sent. n. 70 del 1987, cui adde le pur meno dirette
affermazioni della sent. n. 215 del 1996).
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, del
d.l. n. 138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011,
per violazione degli artt. 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna e degli artt. 3, 117 e 119
della Costituzione. Come si è già detto in narrativa, l'art. 2,
comma 36, del d.l. n. 138 del 2011, per come convertito in legge n.
148 del 2011, stabilisce che «Le maggiori entrate derivanti dal
presente decreto sono riservate all'Erario, per un periodo di cinque
anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione
economica internazionale. Con apposito decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, sono stabilite le modalità di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione. A partire dall'anno
2014, il Documento di economia e finanza conterrà una valutazione
delle maggiori entrate derivanti, in termini permanenti,
dall'attività di contrasto all'evasione. Dette maggiori entrate, al
netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio
ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la
riduzione strutturale della pressione fiscale e saranno finalizzate
alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle
famiglie e sulle imprese». Tale previsione appare illegittima, per
violazione degli artt. 7 e 8 dello Statuto e 3, 117 e 119 della
Costituzione per i motivi di seguito specificati.
2.1. - In primo luogo, la disposizione censurata acquisisce alla
disponibilità dello Stato maggiori entrate che dovrebbero essere di
sicura spettanza regionale, quanto meno in notevole misura. In
particolare, lo sono le maggiori entrate derivanti dal contributo di
solidarietà sui redditi eccedenti € 300.000,00, atteso che alle
imposte sui redditi la Regione compartecipa nella misura del 70%
(art. 8, comma 1, lettera a), Statuto); lo sono le maggiori entrate
derivanti dall'incremento dell'I.V.A., atteso che a tale imposta la
Regione compartecipa nella misura del 90% (art. 8, comma 1, lettera
f), Statuto); lo sono le maggiori entrate derivanti da giochi
pubblici, atteso che a tali entrate la Regione compartecipa nella
misura del 70% (art. 8, comma 1, lettera m), Statuto); lo sono le
maggiori entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale
previsto dall'art. 2, commi 5-bis e 5-ter dello stesso d.l. n. 138
del 2011, atteso che si trattava comunque di entrate spettanti alla
Regione, che solo per una patologia del sistema non sono state
acquisite e che ora non possono essere distratte in favore dello
Stato (a tutto concedere, lo Stato potrebbe trattenere il costo del
recupero dell'evasione, ma non certo le intere somme recuperate); lo
sono le entrate derivanti dagli aumenti delle aliquote sui redditi da
capitale previsti dall'art. 2, commi 6 e 9, dello stesso d.l. n. 138
del 2011, atteso che a tali entrate la Regione compartecipa nella
misura del 70% (art. 8, comma 1, lettera m), Statuto); lo sono le
entrate derivanti dall'anticipazione delle riduzioni delle esenzioni,
stabilita dall'art. 1, comma 6, dello stesso d.l. n. 138 del 2011,
entrate alle quali la Regione compartecipa nella misura di ciascun
tributo, sempre ai sensi dell'art. 8 dello Statuto (per quanto
riguarda, in particolare, l'IRAP e l'Addizionale regionale IRPEF, la
partecipazione è totale).
In materia valgono, anzitutto, i principi stabiliti dalla sent.
n. 198 del 1999 di codesta Ecc.ma Corte costituzionale.
In quel caso la Regione Sardegna censurava gli artt. 1, comma 3,
e 7, del d.l. n. 669 del 1996 che, rispettivamente, prevedevano
l'obbligo di un versamento del 20% a titolo di acconto per i «redditi
sottoposti a tassazione separata non soggetti a ritenuta alla fonte»
e la riserva all'erario delle entrate dell'intero cit. d.l. n. 669
del 1996.
L'illegittimità delle menzionate disposizioni fu esclusa solo
perchè - disse codesta Ecc.ma Corte costituzionale - «l'art. 1,
comma 3, del decreto-legge impugnato non dà luogo ad entrate
aggiuntive per il fisco: esso si limita a imporre una diversa
modalità di riscossione per una quota dell'imposta dovuta [...] Non
si avranno comunque entrate "nuove", diverse e aggiuntive rispetto a
quelle derivanti dall'applicazione della legislazione tributaria
previgente, e alle quali lo statuto prevede la compartecipazione
della Regione in quote prefissate. Se non vi sono nuove entrate
derivanti dall'applicazione dell'art. 1 , comma 3, del decreto,
l'art. 7 del medesimo, che dispone la riserva allo Stato delle sole
entrate che derivano da esso, cioè che in esso trovano la loro
fonte, non può trovare applicazione agli importi riscossi a titolo
di acconto sull'imposta dovuta in relazione ai redditi a tassazione
separata».
Ciò considerato, codesta Ecc.ma Corte costituzionale affermò in
maniera cristallina che «una diversa interpretazione porterebbe, del
resto, ad una palese elusione delle previsioni degli statuti
speciali, che prevedono, come nel caso della Regione Sardegna, la
partecipazione delle Regioni al gettito di determinate imposte. Se
bastasse, infatti, la modifica delle modalità e quindi del tempo
della riscossione, senza alcun aumento del gettito complessivo, per
consentire l'avocazione allo Stato di quote del gettito medesimo, si
verificherebbe [l'effetto] di avocare allo Stato l'intero importo di
un gettito tributario (corrispondente agli acconti versati) in
precedenza ripartito fra lo Stato stesso e la Regione. All'aumento
delle entrate a favore dello Stato, derivante da tale avocazione,
farebbe riscontro una diminuzione del gettito a favore della Regione,
la quale verrebbe a partecipare al gettito della sola quota di
imposte riscossa, a conguaglio, sulla base della liquidazione
effettuata dagli uffici, e non più, come per il passato, dell'intero
importo di esse. Ciò [...] si tradurrebbe in una modifica
surrettizia dell'ordinamento finanziario della Regione, garantito sul
piano costituzionale dalle disposizioni dello statuto, e
modificabile, bensì, con legge ordinaria, ma solo previa
consultazione della Regione stessa (art. 54 stat. spec. per la
Regione Sardegna)».
Ora, non è dubbio che almeno le entrate derivanti dal contrasto
all'evasione non possano essere acquisite al patrimonio dello Stato,
se non si vogliono violare i principi stabiliti dalla pronuncia ora
riportata. Tali entrate, infatti, non derivano da alcuna
modificazione normativa della disciplina dei singoli tributi, ma
semplicemente dalla messa in opera dei meccanismi di lotta alla
sottrazione al dovere di solidarietà fiscale. La Regione, pertanto,
subirebbe, paradossalmente, la diminuzione di entrate cui avrebbe
avuto diritto qualora le relative somme fossero state regolarmente
versate. Acquisire tali entrate allo Stato, in definitiva,
significherebbe ridurre le entrate regionali, proprio come la sent.
n. 198 del 1999 aveva escluso si potesse fare.
Nemmeno la previsione di riserva allo Stato delle altre entrate,
però, nel caso di specie, si sottrae a censura. Si deve considerare,
infatti, che, per le ragioni già sopra esposte, l'attuale regime
delle risorse della Regione Sardegna è riconosciuto come
insufficiente. È pertanto illegittimo, per violazione degli artt. 7
e 8 dello Statuto, e 117 e 119 della Costituzione, riservare allo
Stato entrate che, invece, debbono essere destinate almeno alla
riduzione di tali insufficienze, constatate addirittura da una norma
statutaria (l'art. 8). Ed è specificamente irragionevole (epperciò
violativo dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con i
summenzionati parametri) disporre di risorse pubbliche in modo tale
da distrarle alla destinazione che sarebbe stata la più logica e
coerente, onde impiegarle al generico fine di raggiungere vaghi
obiettivi di finanza pubblica.
2.2. - Per le ragioni anzidette, l'art. 2, comma 36 del d.l. n.
138 del 2011 viola l'art. 8 dello Statuto, che, come indicato,
attribuisce alla Regione una partecipazione maggioritaria o
addirittura totalitaria alle entrate che lo Stato, ora, vorrebbe
riservarsi. È parimenti violato, però, anche l'art. 7 dello
Statuto, che garantisce alla Regione un'adeguata autonomia
finanziaria, e sono parimenti violati gli artt. 117 e 119 della
Costituzione, che confermano la tutela della particolare autonomia
economico-finanziaria della Regione e attribuiscono alla Sardegna la
competenza concorrente nella materia del coordinamento della finanza
pubblica. Violato, altresì, è l'art. 3 Cost., per l'evidente
irragionevolezza della scelta di acquisire allo Stato risorse che per
definizione (in base, cioè, alle stesse previsioni statutarie e alla
logica, visto che le entrate cui esse si riferiscono erano state
destinate a coprire il fabbisogno regionale) sono funzionali al
soddisfacimento di esigenze che statali non sono, tanto più che è
parimenti irragionevole perseguire l'intento di raggiungere obiettivi
di finanza pubblica dello Stato, sacrificando quelli delle Regioni,
quasi che l'equilibrio finanziario non fosse affare dell'intera
Repubblica.
2.3.- Ulteriore motivo di illegittimità, di nuovo per violazione
dei parametri già invocati, sta nel fatto che la norma impugnata non
prevede uno scopo specifico al quale destinare il sacrificio imposto
alla Regione (limitandosi ad invocare generiche esigenze di finanza
pubblica) e stabilisce un periodo di tempo lunghissimo (cinque anni!)
di applicazione delle penalizzanti misure qui contestate. Se ne
evince l'assoluta irragionevolezza della previsione, che non tiene
minimamente conto delle esigenze regionali e opera come se esse -
assieme alle norme di rango costituzionale che, garantendo
l'autonomia regionale, le tutelano - non esistessero.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del d.l.
n. 138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione degli artt. 3, 4 e 7 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna, e degli artt. 3, 117 e 119
della Costituzione. Come già riportato, l'art. 3, comma 4, del d.l.
n. 138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011,
stabilisce che «L'adeguamento di Comuni, Province e Regioni
all'obbligo di cui al comma 1 costituisce elemento di valutazione
della virtuosità dei predetti enti ai sensi dell'art. 20, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15
luglio 2011, n. 111». A sua volta, il comma 1 stabilisce che «Comuni,
Province, Regioni e Stato, entro un anno dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, adeguano i
rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l'iniziativa e
l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò
che non è espressamente vietato dalla legge nei soli casi di
[seguono alcune fattispecie esonerative]». La disposizione indicata
in epigrafe appare in contrasto con gli artt. 3, 4 e 7 dello Statuto
e con gli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione.
3.1. - L'art. 3, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011 trasforma in
pretesi vincoli di finanza pubblica degli adempimenti di carattere
sostanziale che con la finanza pubblica non hanno nulla a che vedere.
Con questo artifizio lo Stato condiziona, fino ad annullare, la
discrezionalità del legislatore regionale in tutte le materie di sua
competenza, concorrente o addirittura esclusiva, ingabbiandolo in un
meccanismo perverso per cui ogni opzione legislativa, anche in
materie che nulla hanno a che valere con la finanza pubblica, che non
fosse pedissequamente conseguente alle indicazioni qui censurate,
determinerebbe un grave pregiudizio sul piano delle prerogative
finanziarie della Regione.
Ci si trova di fronte, dunque, ad un caso paradigmatico di
eccesso di potere legislativo e, comunque, di violazione del
principio di ragionevolezza. Tanto, con frontale contrasto con l'art.
3 Cost., in combinato disposto con gli artt. 117 e 119 Cost. che non
prevedono una simile competenza statale.
Il meccanismo dell'art. 3, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011:
i) in primo luogo permette allo Stato, attraverso il
grimaldello della valutazione delle prestazioni delle Regioni
nell'adempimento dei loro obblighi di finanza pubblica, di esorbitare
dall'ambito di competenze definito dall'artt. 117, commi 2 e 3, Cost.
e contestualmente di impingere nelle attribuzioni regionali,
condizionando le scelte legislative del legislatore regionale;
ii) in secondo luogo vincola le Regioni - tra le quali
l'odierna ricorrente - nelle materie di competenza concorrente senza
aver dettato, come vorrebbe l'art. 117, comma 3, Cost., i principi
fondamentali della materia, a meno di non voler ritenere che
costituisca un autentico principio la generica indicazione del comma
1 dell'art. 3, che, come la dottrina ha subito messo in luce, è di
ben scarsa pregnanza normativa.
3.2. - L'art. 3, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011 viola altresì
lo Statuto sardo, ed in particolare gli artt. 3, 4 e 7, perchè la
disposizione in questione limita indebitamente, nei modi sopra
descritti, l'autonomia della Regione Sardegna, sia nelle materie di
competenza esclusiva che in quelle di competenza concorrente, nonchè
nell'esercizio delle sue prerogative in ambito di bilancio.
Non v'è dubbio, infatti, che la regolamentazione dell'iniziativa
e dell'attività economica privata interessi, oltre che gli ambiti
materiali enumerati all'art. 117, comma 3, Cost. (si pensi, a titolo
esemplificativo, alla tutela e sicurezza del lavoro, al sostegno
all'innovazione per i settori produttivi, alla tutela della salute,
alla produzione, al trasporto e alla distribuzione nazionale
dell'energia, etc.), anche gli ambiti di attribuzione specificamente
elencati negli artt. 3 e 4 dello Statuto, ed in particolare le
materie «agricoltura e foreste», «edilizia e urbanistica», «trasporti
su linee automobilistiche e tranviarie», «artigianato», «turismo,
industria alberghiera» (art. 3, comma 1, lettere d), f), g), o), p),
dello Statuto) nonchè le materie «industria, commercio ed esercizio
industriale delle miniere, cave e saline», «istituzione ed
ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario, delle casse
di risparmio [...]», «produzione e distribuzione dell'energia
elettrica», «linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli
scali della regione», «pubblici spettacoli» (art. 4, comma 1, lettere
a), b), e), f), m) dello Statuto). Una volta di più, la minaccia
della sanzione finanziaria opera, indebitamente e illegittimamente,
come strumento per condizionare e resecare, con generale estensione,
l'autonomia regionale.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 del d.l. n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione degli articoli 3 (spec. comma 1, lettere a, b e g) e 4
(spec. comma 1, lettere f e g) della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna. L'art. 4 del d.l. n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, al comma 1
stabilisce che «Gli enti locali, nel rispetto dei principi di
concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei
servizi, verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, di seguito
"servizi pubblici locali", liberalizzando tutte le attività
economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e
accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi,
l'attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base
ad una analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non
risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della
comunita'». I commi che seguono, poi, dettano una disciplina
estremamente dettagliata relativa non solo all'affidamento dei
servizi pubblici locali a rilevanza economica, bensì anche alla
gestione dei medesimi e al controllo operato dall'ente appaltante
(comma 5), alla composizione degli uffici degli enti appaltanti
nonchè degli organi societari delle imprese appaltatrici (commi 19
sgg.), all'impatto della gestione del servizio sulla finanza
dell'ente ed in particolare al patto di stabilità (comma 14),
all'approvvigionamento di beni e servizi da parte delle società c.d.
«in house» (comma 15) nonchè al reclutamento del personale (comma
16).
L'art. 4 del d.l. n. 138 del 2011 viola gli artt. 3 e 4 della
legge cost. n. 3 del 1948. È evidente, infatti, che lo Stato,
nell'esercizio della potestà esclusiva in materia di tutela della
concorrenza, ha dettato il principio generale della verifica della
realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi locali.
Nell'ambito di questo principio, però, spetta in primo luogo alla
Regione Sardegna, non certo direttamente ai suoi enti locali, la
verifica in questione, che essa deve poter legislativamente
disciplinare. L'art. 4, comma 1 (ma tanto vale anche per i commi da 2
a 4, nei quali si prevede che la verifica sopra menzionata sia
incorporata in un provvedimento amministrativo, sia trasmessa
all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e sia
periodicamente riformulata), nell'attribuire direttamente agli enti
locali la competenza a determinare le modalità di erogazione dei
servizi pubblici, ha leso le competenze della Regione Sardegna, alla
quale lo Statuto ha conferito in via esclusiva (art. 3, comma 1,
lettere a, b e g) le attribuzioni relative alle materie «ordinamento
degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato
giuridico ed economico del personale», «ordinamento degli Enti
Locali», «trasporti su linee automobilistiche e tranviarie», nonchè
la competenza concorrente (art. 4, comma 1, lettere f e g) nelle
materie «assunzione di pubblici servizi» e «linee marittime ed aeree
di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione».
La disciplina in esame, paradossalmente, attribuisce ad un
livello di autonomia inferiore ciò che toglie ad un livello
superiore, le cui attribuzioni sono tutelate da disposizioni di rango
costituzionale, che qui restano del tutto inosservate.
L'illegittimità del comma 1 comporta, per le medesime ragioni,
l'illegittimità dell'intero art. 4, poichè i commi successivi
dettano, come si è visto in narrativa, disposizioni ancillari di
quelle dettate dal primo, nel senso che si tratta di disposizioni
strumentali all'operatività del meccanismo di affidamento agli enti
locali del potere di scegliere una gestione concorrenziale dei
servizi.
4.2. - Non basta. Nella pur breve ricognizione della materia
oggetto di regolamentazione da parte dell'art. 4 sopra menzionato, si
è messo in luce che il legislatore statale ha più volte esorbitato
dalla sua competenza in materia di tutela della concorrenza, la quale
comprende, come affermato da codesta Ecc.ma Corte costituzionale
nella sent. n. 325 del 2010, il solo profilo dell'affidamento del
servizio pubblico locale. Ancora una volta, invece, il legislatore
statale ha debordato dai limiti assegnatigli fino a dettare norme in
materie connesse eppur distinte, come, ad esempio, lo svolgimento del
servizio pubblico (comma 5, in tema di definizione degli obblighi di
servizio pubblico) di rispetto del patto di stabilità da parte delle
aziende appaltanti (comma 14), di assunzione di personale e
acquisizione di beni e servizi da parte delle imprese aggiudicatarie
del servizio, infine di organizzazione del controllo, da parte
dell'ente appaltante, sul servizio pubblico erogato. In questa
maniera lo Stato ha senza alcun dubbio invaso le competenze della
Regione Sardegna garantite in particolare dagli artt. 3, comma 1,
lettere a), b) e g), e 4, comma 1, lettere f) e g) dello Statuto. I
parametri statutari invocati, lo si ribadisce, attribuiscono alla
Regione la competenza esclusiva nelle materie «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale», «ordinamento degli Enti Locali», «trasporti
su linee automobilistiche e tranviarie», nonchè la competenza
concorrente nelle materie «assunzione di pubblici servizi» e «linee
marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della
Regione».
Ferma restando, per i profili sopra individuati, l'illegittimità
dell'intero articolo 4, a più forte ragione si deve insistere per
l'incostituzionalità delle disposizioni che non attengono
strettamente al profilo dell'affidamento dei servizi pubblici, in
quanto invadono le competenze esclusive della Regione e, nelle
materie di competenza concorrente, impediscono alla Sardegna
l'esercizio delle sue attribuzioni anche a fronte dell'estremo
dettaglio della disciplina, che certo non si è limitata a dettare i
principi fondamentali della materia, ma ha regolato tutti gli
aspetti, anche i più minuti, della gestione dei servizi pubblici
locali.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, del d.l. n.
138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione degli artt. 3 e 119 Cost. L'art. 5-bis del d.l. 138 del
2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, stabilisce che,
«al fine di garantire l'efficacia delle misure finanziarie per lo
sviluppo delle regioni dell'obiettivo convergenza e l'attuazione
delle finalità del Piano per il Sud, a decorrere dall'anno
finanziario in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, la spesa in termini di competenza e
di cassa effettuata annualmente da ciascuna delle predette regioni a
valere sulle risorse del fondo per lo sviluppo e la coesione di cui
all'articolo 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, sui
cofinanziamenti nazionali dei fondi comunitari a finalità
strutturale, nonchè sulle risorse individuate ai sensi di quanto
previsto dall'articolo 6-sexies del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, può eccedere i limiti di cui all'articolo 1, commi 126 e 127,
della legge 13 dicembre 2010, n. 220, nel rispetto, comunque, delle
condizioni e dei limiti finanziari stabiliti ai sensi del comma 2 del
presente articolo» (comma 1) e che, «al fine di salvaguardare gli
equilibri di finanza pubblica, con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministro per i rapporti con le
regioni e per la coesione territoriale e di intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano da adottare entro il 30 settembre di
ogni anno, sono stabiliti i limiti finanziari per l'attuazione del
comma 1, nonchè le modalità di attribuzione allo Stato ed alle
restanti regioni dei relativi maggiori oneri, garantendo in ogni caso
il rispetto dei tetti complessivi, fissati dalla legge per il
concorso dello Stato e delle predette regioni alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica per l'anno di riferimento» (comma
2).
La disposizione in esame viola gli artt. 3 e 119 della
Costituzione.
5.1. - La Regione Sardegna è tra le otto Regioni incluse nel
c.d. «Piano per il Sud», ossia nel programma di attività strategiche
che il Governo ha varato nel novembre del 2010 proponendosi il fine
di «creare nel Mezzogiorno un ambiente favorevole e pre-condizioni
adeguate al pieno dispiegamento delle sue potenzialità di sviluppo»,
a fronte del «divario di sviluppo tra il Mezzogiorno ed il resto del
Paese [...] da oltre 40 anni immutato nelle sue dimensioni
quantitative» e del «divario nel Pil pro capite del Mezzogiorno
rispetto al Centro Nord [...] oggi all'incirca uguale a quello degli
anni '60» (così si legge nella relazione esplicativa del Piano).
Al contrario, la Regione Sardegna non è inclusa tra le Regioni
che possono partecipare al c.d. «Obiettivo Convergenza» dell'Unione
Europea, che è stato varato con il Regolamento CE n. 1083 del 2006
al fine di promuovere una maggiore armonizzazione e coerenza
nell'utilizzo dei fondi strutturali europei (si veda, a questo
proposito, il Considerando n. 9 del cit. Regolamento), in quanto non
rientra nei parametri che individuano le Regioni e gli ambiti
territoriali ammissibili, stabiliti in base al «sistema comune di
classificazione delle regioni» introdotto dal Regolamento CE n. 1059
del 2003 (cfr. art. 5 del Reg. CE n. 1083 del 2006; si veda anche il
documento della Commissione Europea «European Cohesion in Italy -
Cohesion policy 2007-2013»).
5.2. - La disposizione in esame prevede che le Regioni non
inserite nell'«Obiettivo Convergenza», ma che presentano, comunque,
quella situazione di mancato sviluppo che ne ha determinato
l'inserimento nel Piano per il Sud, come è la Regione Sardegna, non
solo non si vedono riconoscere i benefici di cui al comma 1
dell'articolo 5-bis, ma subiscono anche i pregiudizi derivanti dal
comma 2, essendo obbligate a cofinanziare le risorse destinate al
sostegno di altre Regioni alle quali, comunque, sono accomunate da
una condizione di arretratezza rispetto agli indicatori di sviluppo
nazionali.
Pertanto la disposizione in esame:
i) viola l'art. 3 della Costituzione pel profilo della
disparità di trattamento, in quanto considera in maniera diversa
Regioni e aree del paese che, pure, presentano gli stessi gravi
problemi di mancato sviluppo sociale ed economico;
ii) viola l'art. 3 pel profilo dell'irragionevolezza, in
quanto, al fine di colmare le diseguaglianze strutturali tra le
diverse aree del Paese, richiede maggiori oneri a Regioni che lo
stesso Stato ha ritenuto, con il «Piano Sud» meritevoli di
beneficiare di un particolare sforzo di sostegno sociale ed
economico;
iii) viola l'art. 119 Cost., ed in particolare il terzo e il
quinto comma, in quanto aggrava le diseguaglianze tra Regioni ed aree
del Paese arretrate quanto alle condizioni di sviluppo, contrastando
in maniera frontale con il principio di perequazione, coesione e
solidarietà sociale ivi previsto.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.l. n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione dell'art. 117 della Costituzione, in combinato disposto
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. L'art. 11 del d.l. n.
138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, concerne
la fattispecie dei tirocini formativi. Essa attiene alla materia
della formazione professionale, che, ai sensi del combinato disposto
dell'art. 117, comma 3, e 117, comma 4, della Costituzione appartiene
alla competenza residuale della Regione, in quanto la formazione
professionale è esplicitamente esclusa dall'ambito applicativo
dell'art. 117, comma 3, Cost.
Come è ben noto, l'art. 10 della 1. cost. n. 3 del 2001, a tenor
del quale «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomie più
ampie rispetto a quelle già attribuite». Ciò significa che,
appartenendo la formazione professionale alla competenza residuale
delle Regioni ordinarie, tale materia non può non avere almeno il
medesimo regime nel caso della Regione Sardegna.
Che sia così è stato puntualmente verificato dalla
giurisprudenza costituzionale. Ad esempio, nella sent. n. 271 del
2009, codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato che «in
materia di professioni, la giurisprudenza della Corte è ferma nel
senso che compete allo Stato l'individuazione dei profili
professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio. Se
[...] rientrano certamente nella competenza statale l'individuazione
delle figure professionali, e i relativi profili ed ordinamenti
didattici, non si spiega per quale motivo le Regioni, dotate di
potestà primaria in materia di formazione professionale, non possano
regolare corsi di formazione relativi alle professioni turistiche
già istituite dallo Stato. In base alla giurisprudenza
costituzionale, "in materia di formazione professionale, la
definizione dei programmi e l'organizzazione dei corsi spetta alla
sfera delle attribuzioni regionali, salva la presenza di possibili
forme di coordinamento e controllo centrale" (sentenza n. 372 del
1989, nonchè sentenza n. 50 del 2005)».
La disposizione censurata (in particolar modo il comma 1, secondo
periodo), attiene proprio alla organizzazione dei programmi e dei
corsi di tirocinio professionale, in quanto ne definisce la durata
massima e i soggetti che ne possono essere beneficiari. Palese,
dunque, la sua illegittimità.
6.1. - Il comma 2 dell'art. 11 in questione, infine, prevedendo
l'applicazione del regolamento di attuazione dell'art. 18 della legge
n. 196 del 2007, viola anche l'art. 117, comma 6, Cost., che vieta
l'adozione di regolamenti statali in materie di competenza regionale
(principio ribadito di recente da codesta Ecc.ma Corte costituzionale
nella sent. n. 325 del 2010, punto 12.6 del Considerato in diritto).
Nè si potrebbe obiettare che la disposizione potrebbe andare
esente da censure perchè il legislatore ha previsto l'applicazione
del regolamento statale solo «in assenza di specifiche
regolamentazioni regionali». Infatti, la forma regolamentare è
comunque illegittima e non può trovare fondamento in una legge
statale che, a sua volta, è viziata proprio perchè pretende di
consentire ai regolamenti di estendersi ad un dominio che è loro
sottratto.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14 del d.l. n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione degli artt. 15 e 16 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna, e degli artt. 3, 116 e 119
Cost. L'art. 14 del d.l. n. 138 del 2011, come convertito in legge n.
148 del 2011, impone alle Regioni, compresa la Sardegna, di ridurre
il numero dei consiglieri regionali e degli assessori, nonchè i loro
emolumenti, per poter essere collocate nella classe di enti
territoriali più virtuosa, al fine della distribuzione degli oneri
di partecipazione agli obiettivi dì finanza pubblica nazionale,
giusta l'art. 20, comma 3, del d.l. n. 98 del 2011.
Il secondo comma dell'articolo in esame prevede, poi, che la
riduzione di assessori e consiglieri regionali e delle loro
indennità sia anche una condizione necessaria per gli interventi di
perequazione e solidarietà in favore delle Regioni a statuto
speciale previsti dall'art. 27, comma 2 cpv., della legge n. 42 del
2009.
7.1. - La disposizione in esame viola, anzitutto, l'art. 16 dello
Statuto sardo, che stabilisce direttamente il numero dei componenti
del Consiglio regionale della Sardegna. Violato è anche l'art. 15
dello Statuto, che affida alla legge regionale la determinazione
della forma di governo della Regione e dei rapporti fra i suoi
organi. Non v'è dubbio, infatti, che anche la determinazione del
numero (e degli stessi emolumenti) dei consiglieri e degli assessori
regionali incide sui rapporti tra gli organi istituzionali che ne
qualificano la forma di governo.
Più in generale, è violata l'autonomia della Regione Sardegna
nella determinazione della propria organizzazione interna, garantita
dall'art. 116 Cost. Infine, sono violati anche gli artt. 3 e 119
Cost., perchè la doverosa applicazione del principio di perequazione
è irragionevolmente subordinata alla rinuncia della Regione alla sua
autonomia costituzionalmente garantita.
Non basta. Considerato che lo Statuto, ai sensi dell'art. 54
dello stesso, si può riformare solo con il procedimento stabilito
per la revisione costituzionale, l'adeguamento ai parametri dell'art.
14, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011 non è nella disponibilità
della Regione Sardegna, che può solamente avviare il procedimento di
revisione, ma non può portarlo a compimento (tanto è vero che sono
stati presentati al Senato due disegni di legge costituzionale - A.S.
2923, d'iniziativa del sen. Sanna e altri; A.S. 2976, d'iniziativa
del sen. Cabras e altri - per la riforma, tra gli altri, dell'art. 16
dello Statuto sardo e la conseguente riduzione del numero dei
consiglieri regionali).
Questo elemento aggrava i profili di illegittimità e di
irragionevolezza della disposizione censurata, che, ancora una volta,
contribuisce a creare un meccanismo perverso di distribuzione degli
oneri di finanza pubblica tra gli enti territoriali, che non tiene in
alcun conto la specifica situazione della Regione Sardegna,
determinata, nel caso di specie, dalle regole che disciplinano le
fonti dell'autonomia speciale.
Si giunge così ad un duplice paradosso. Anzitutto, la Sardegna
è resa responsabile per scelte (come quelle relative al numero dei
consiglieri regionali) delle quali non ha la disponibilità. In
secondo luogo, essa, pur essendo ad autonomia speciale (cosa che
importa, di conseguenza, una maggiore autonomia anche finanziaria e
di bilancio), e pur essendo una Regione che (come si è visto nelle
censure relative all'art. 5-bis) necessita di provvedimenti
straordinari per il proprio sviluppo socio-economico, in forza
dell'art. 14 qui censurato non può ottenere la migliore classe di
merito nel riparto di cui all'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, o
beneficiare degli interventi di perequazione previsti dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009, se non in ragione dell'intervento di
fonti non proprie, ovvero della rinuncia ad attribuzioni che le sono
garantite a livello costituzionale.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, per come convertito in legge n. 148 del 2011, per
violazione dell'art. 3 della legge cost. n. 3 del 1948, recante
Statuto speciale per la Sardegna, e dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come convertito in legge n. 148
del 2011, regola la costituzione, le attribuzioni, l'organizzazione e
il funzionamento delle unioni di comuni, e detta ulteriori norme sui
comuni stessi, fissando una disciplina di estremo dettaglio e
particolarmente stringente. In particolare, l'articolo in esame
stabilisce i criteri per la costituzione obbligatoria e facoltativa
delle unioni (commi da 1 a 3) e per l'esercizio obbligatorio in forma
associata delle funzioni fondamentali dei comuni (commi 22 e 24), il
procedimento per la redazione dei bilanci di previsione (comma 4), il
procedimento per la costituzione dell'unione stessa (commi 8 e 9),
gli organi di governo dell'unione e le rispettive competenze, (commi
10 sgg.). I commi da 17 a 21, 25 e 26, invece, dettano disposizioni
relative alla composizione degli organi di governo e di controllo dei
comuni che non sono obbligati a costituire un'unione, nonchè allo
svolgimento delle loro funzioni istituzionali e alla rendicontazione
delle spese di rappresentanza. Il comma 27 stabilisce i nuovi criteri
di definizione degli enti locali cui è fatto divieto di costituire
società. Il comma 28 prevede la verifica, da parte del Prefetto,
dell'avvenuta soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali, di cui all'art. 2, comma 186, lettera e), della legge n. 191
del 2009, e l'eventuale esercizio di poteri sostitutivi da parte del
Presidente del Consiglio dei Ministri. I commi 30 e 31 prevedono che
l'applicazione dell'articolo non debba produrre nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica e che siano assoggettati al patto di
stabilità interno tutti i comuni con popolazione superiore a 1000
abitanti.
L'intero articolo in esame, il cui contenuto precettivo è stato
qui brevemente riassunto, viola l'art. 3, comma 1, lett. b) dello
Statuto della Sardegna, nonchè, limitatamente al comma 4, ult. cpv.,
anche l'art. 117, comma 6, Cost.
8.1. - La Regione non ignora che il comma 29 del cit. art. 16
prevede che «le disposizioni [...] si applicano ai comuni
appartenenti alla regioni a statuto speciale ed alle province
autonome di Trento e Bolzano nel rispetto degli statuti delle regioni
e province medesime, delle relative norme di attuazione e secondo
quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42».
Tuttavia quella che sembra una disposizione di salvaguardia delle
competenze delle autonomie speciali, a ben vedere, non esclude la
lesione delle attribuzioni della Sardegna, per due ordini di motivi.
In primo luogo si deve considerare che l'art. 3, comma 1, lettera
b), dello Statuto della Sardegna dispone che «In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, la Regione ha potestà
legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni». È dunque evidente che,
essendo garantito dall'art. 3, comma 1, lettera b) dello Statuto alla
Regione Sardegna una sfera di autonomia legislativa esclusiva in
materia di «ordinamento degli Enti Locali e delle relative
circoscrizioni», la semplice applicazione dell'art. 16 agli enti
territoriali sardi, ancorchè nelle modalità di cui al comma 29, è
già di per sè lesiva dell'autonomia regionale. La previsione del
comma 29 appare, dunque, meramente di stile, perchè la normativa
statale, nella materia di cui al citato art. 3, comma 1, lettera b),
dello Statuto, non può avere alcun ingresso, nemmeno nelle forme
cautelative della previsione qui censurata.
In secondo luogo, l'articolo in esame non introduce una normativa
di carattere generale o limitata ai principi di semplificazione,
accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non necessari, bensì
un'autoritativa e unilaterale determinazione del livello demografico
della c.d. intercomunalità, cui segue una regolamentazione di
estremo dettaglio, della quale la Regione, anche attivando le
procedure necessarie per il rispetto del proprio Statuto, e pur
applicandosi quanto previsto dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009,
non potrebbe che prendere atto e recepire in via automatica.
Proprio per questa ragione non si potrebbe obiettare che la norma
impugnata appartenga a quelle «fondamentali» delle «riforme
economico-sociali della Repubblica», poichè essa regola con estremo
dettaglio l'ordinamento degli enti locali, senza che ciò risulti
necessario per la realizzazione degli obiettivi di maggiore
efficienza perseguiti dal legislatore statale (ben si sarebbe potuto
e dovuto lasciare alla Regione il potere di determinare le modalità
di concreta attuazione del principio dell'intercomunalità,
adattandolo alle variegate realtà locali).
Per queste ragioni, l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
nonostante la (pretesa) formula di salvaguardia del comma 29, lede le
attribuzioni conferite alla Sardegna dall'art. 3, comma 1, lettera
b), dello Statuto.
8.2. - In particolare, con la disposizione in esame il
legislatore statale ha invaso le competenze della Regione Sardegna
attraverso l'imposizione di forme associate di esercizio non solo
delle funzioni statali delegate agli enti locali, ma anche delle
funzioni proprie dei comuni, nonchè di quelle ad essi assegnate
dalle leggi regionali. Tale circostanza consente di affermare che
l'istituzione obbligatoria di unioni di comuni, la contestuale
riduzione dei consigli comunali a puri organi di partecipazione e del
sindaco a semplice ufficiale di Governo producono l'effetto di
determinare di fatto la soppressione dei comuni che partecipano a
questa forma associativa e la loro sostituzione con un nuovo tipo di
ente territoriale, in violazione esplicita della competenza in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni» di cui al più volte citato art. 3, comma 1, lettera
b), dello Statuto.
Quanto ora affermato trova conferma nella giurisprudenza
costituzionale, in cui a più riprese si è statuito che alla
disposizione statutaria ora richiamata si deve dare l'interpretazione
più ampia che sia consentita, tanto che in essa deve essere
ricompresa anche la potestà di istituire nuove province (sent. n.
230 del 2001), nonchè quella di regolare la finanza locale (sent. n.
275 del 2007).
8.3. - Si deve aggiungere, infine, che il comma 4, ult. cpv.,
dell'articolo in esame è specificamente illegittimo, in quanto
prevede un regolamento statale in materia di competenza regionale
(ciò quanto al «procedimento amministrativo-contabile di formazione
e di variazione del documento programmatico», ai «poteri di vigilanza
sulla sua attuazione» e alla «successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione», tutti ambiti
ricompresi nella materia «ordinamento degli enti locali»), in
violazione dell'art. 117, comma 6, Cost., che esclude la potestà
regolamentare dello Stato nelle materie di competenza regionale.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 9, lettera
b), del d.l. n. 138 del 2011, per come convertito in legge n. 148 del
2011, per violazione degli artt. 5, 116, 117 e 119 della
Costituzione, 1, 3, 4, 5, 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948,
recante Statuto speciale per la Sardegna. È già stato oggetto di
impugnazione da parte della Regione Sardegna (con il citato ricorso
iscritto al n. 96/2011 R. Ric.) l'art. 3, comma 20, del d.l. n. 98
del 2011. Detta disposizione è stata impugnata nel testo risultante
dall'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011 nella sua
formulazione originaria, antecedente - cioè - la conversione ad
opera della legge n. 148 del 2011. Ora, come si è già detto in
narrativa, la legge n. 148 del 2011 ha disposto che l'art. 1, comma
9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011 sia convertito in legge con
la seguente modificazione: «al comma 9, lettera b), le parole: "di
cui a primi due periodi" sono sostituite dalle seguenti: "di cui ai
primi due periodi"».
Si tratta, con tutta evidenza, di una semplice correzione del
testo originario del decreto, ma fosse pure per tuziorismo è qui
necessario impugnare anche la nuova versione della disposizione
contestata. Poichè i vizi non sono - ovviamente - diversi da quelli
già lamentati con il precedente gravame, devono essere qui replicate
le medesime censure già articolate nel citato ric. n. 96 del 2011.
9.1. - Nel testo emendato dall'art. 1, comma 9, lettera b), del
d.l. n. 138 del 2011, come convertito in legge n. 148 del 2011,
l'art. 3, comma 20, del d.l. n. 98 del 2011 dispone quanto segue:
«Gli enti che, in esito a quanto previsto dal comma 2, risultano
collocati nella classe più virtuosa, fermo l'obiettivo del comparto,
non concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
fissati, a decorrere dall'anno 2012, dal comma 5, nonchè
dall'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Gli enti locali di
cui al primo periodo conseguono l'obiettivo strutturale realizzando
un saldo finanziario pari a zero. Le regioni di cui al primo periodo
conseguono un obiettivo pari a quello risultante dall'applicazione
alle spese finali medie 2007-2009 della percentuale annua di
riduzione stabilita per il calcolo dell'obiettivo 2011 dal
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. [...]» (la sottolineatura segnala
la sostituzione intervenuta con l'art. 1, comma 9, lettera b), del
d.l. n. 138 del 2011, come conv. in legge n. 148 del 2011, oggetto
della presente impugnazione).
La disposizione in esame stabilisce le premialità assegnate agli
enti che ottengono la migliore classe di merito nella valutazione di
cui all'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011.
Il meccanismo regolato dal cit. comma 2, invero, è anch'esso
illegittimo, in quanto l'attribuzione della classe di merito è
stabilita in ragione di criteri (stabiliti dai commi 2, 2-bis e 2-ter
dell'art. 20) che sono del tutto incongruenti con la modifica
dell'art. 8 dello Statuto della Sardegna intervenuta nel 2006, della
quale non tengono alcun conto, con conseguente grave lesione
dell'autonomia della Regione Sardegna.
Per comodità d'esposizione, si riportano di seguito i commi 2,
2-bis e 2-ter dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, nei quali sono
stabiliti, come si è detto, i criteri mediante i quali si determina
la virtuosità economico-finanziaria degli enti territoriali
assoggettati al patto di stabilità.
«2. Ai fini di ripartire l'ammontare del concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati, a
decorrere dall'anno 2012, dal comma 5, nonchè dall'articolo 14 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, tra gli enti del singolo livello di governo, i
predetti enti sono ripartiti con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno e con il
Ministro per gli affari regionali e per la coesione territoriale,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in quattro classi, sulla
base dei seguenti parametri di virtuosita': a) prioritaria
considerazione della convergenza tra spesa storica e costi e
fabbisogni standard; b) rispetto del patto di stabilità interno; c)
incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente dell'ente in
relazione al numero dei dipendenti in rapporto alla popolazione
residente, alle funzioni svolte anche attraverso esternalizzazioni
nonchè all'ampiezza del territorio; la valutazione del predetto
parametro tiene conto del suo valore all'inizio della legislatura o
consiliatura e delle sue variazioni nel corso delle stesse ai fini
dell'applicazione del comma 2-ter; d) autonomia finanziaria; e)
equilibrio di parte corrente; f) tasso di copertura dei costi dei
servizi a domanda individuale per gli enti locali; g) rapporto tra
gli introiti derivanti dall'effettiva partecipazione all'azione di
contrasto all'evasione fiscale e i tributi erariali, per le regioni;
h) effettiva partecipazione degli enti locali all'azione di contrasto
all'evasione fiscale; i) rapporto tra le entrate di parte corrente
riscosse e accertate; l) operazione di dismissione di partecipazioni
societarie nel rispetto della normativa vigente.
2-bis. A decorrere dalla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni e dalla definizione degli obiettivi di servizio cui
devono tendere gli enti territoriali nell'esercizio delle funzioni
riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali, tra i parametri di virtuosità di cui al comma
2 sono compresi indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli
output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di
riferimento realtà rappresentative dell'offerta di prestazioni con
il miglior rapporto qualita-costi.
2-ter. Il decreto di cui al comma 2 individua un coefficiente di
correzione connesso alla dinamica nel miglioramento conseguito dalle
singole amministrazioni rispetto alle precedenti con riguardo ai
parametri di cui al citato comma 2».
I criteri ora riportati sono illegittimi per le ragioni di
seguito indicate, già messe in luce nel cit. ric. n. 96 del 2011 e
ora, per tuziorismo, qui ribadite a fronte della (pur meramente
formale) modificazione della norma censurata.
i) Il criterio di cui alla lettera a), convergenza tra spesa
storica e costi e fabbisogni standard, pone la Regione Sardegna sullo
stesso piano degli altri Enti territoriali. Ciò appare doppiamente
lesivo dell'autonomia della ricorrente. Anzitutto, è lo stesso
criterio generale del costo standard che risulta inapplicabile alla
Regione Sardegna, le cui spese, in ragione dell'insularità, sono
caratterizzate da una curva dei costi diversa da quella ordinaria.
Non tenendo conto di questo dato il legislatore statale ha violato,
all'un tempo, l'art. 3 della Costituzione, pei profili dell'indebita
equiparazione fra situazioni diverse e dell'irragionevolezza delle
sue scelte, e gli artt. 5, 116, 117 e 119, che garantiscono
l'autonomia della Regione Sardegna, con particolare riferimento
(quanto all'art. 116) alla sua specialità e (quanto all'art. 119)
alla sua autonomia finanziaria. Violato, altresì, è lo Statuto di
autonomia, con particolare riferimento agli artt. 1 (che costituisce
la Sardegna in Regione autonoma), 3, 4 e 5 (che elencano le funzioni
regionali, il cui esercizio è palesemente pregiudicato dall'adozione
del criterio ora descritto) e 7 (che riconosce l'autonomia
finanziaria della Regione). Specificamente violato, però, è il già
più volte ricordato art. 8 dello Statuto. Esso, infatti, è stato
modificato proprio perchè si è constatata l'inadeguatezza delle
entrate regionali rispetto alle spese necessarie per l'assolvimento
delle funzioni, con la conseguenza che è la stessa norma statutaria
(che il d.l. n. 98 - ora novellato con la norma censurata - avrebbe
dovuto rispettare) a presuppone che la spesa regionale dovesse essere
finanziata con un maggiore ammontare delle entrate. Ora, aver imposto
alla Regione Sardegna la convergenza sui costi standard senza alcun
adattamento alle condizioni peculiari dell'ente, connesse
all'insularità, ma anche e soprattutto al regime normativo dettato
dallo Statuto, è violativo dell'art. 8 dello Statuto e
irragionevole.
ii) Anche il criterio di cui alla lettera b), rispetto del patto
di stabilità interno, è illegittimo. È ovvio che la Regione
Sardegna non può essere sottratta al rispetto del patto di
stabilità, nè essa lo pretende. Nondimeno, è ben diversa la
condizione delle Regioni che posseggono risorse adeguate
all'assolvimento delle funzioni istituzionali e quella delle Regioni
che, per esplicito riconoscimento statutario, tali risorse non
posseggono (sicchè possono essere costrette a ricorrere
all'indebitamento). La mancata considerazione della peculiare
situazione della Regione Sardegna risulta violativa di tutti i
parametri invocati al precedente numero.
iii) Il criterio di cui alla lettera d) del comma 2, ossia
l'autonomia finanziaria dell'ente, sarebbe, di per sè, ragionevole.
Nondimeno, nel caso specifico della Sardegna, per le ragioni più
volte indicate, finisce per essere illogico, atteso che la vicenda
dell'art. 8 dello Statuto dimostra come la Regione non avesse (e non
abbia, visto che alla novella statutaria non si è data piena e
corretta esecuzione) alcuna possibilità di esercitare correttamente
la propria autonomia finanziaria, a causa della riconosciuta
insufficienza delle risorse. Anche qui, dunque, abbiamo violazione
degli artt. 3 (pei profili dell'irragionevolezza e della disparità
di trattamento) 5, 116, 117 e 119 della Costituzione (pel profilo
della garanzia dell'autonomia della Regione Sardegna, con particolare
riferimento alla sua specialità e alla sua autonomia finanziaria), 1
(pel profilo della costituzione della Sardegna in Regione autonoma),
3, 4 e 5 (pel profilo del riconoscimento delle funzioni regionali), 7
(pel profilo del riconoscimento dell'autonomia finanziaria della
Regione) e 8 (pel profilo della mancata considerazione del nuovo
regime finanziario della Regione, che avrebbe imposto un trattamento
differenziato della ricorrente) dello Statuto di autonomia.
iv) Il criterio di cui alla lettera e), ossia l'equilibrio di
parte corrente nel bilancio dell'Ente, è anch'esso irragionevole in
quanto non considera che l'equilibrio della spesa corrente della
Sardegna può essere conseguito solamente attraverso la piena entrata
a regime del nuovo sistema di compartecipazione alle entrate erariali
disposto dall'art. 8 dello Statuto, che - come detto - lo stesso
legislatore statale ha ritenuto essenziale. Anche in questo caso, la
mancata considerazione della specificità della ricorrente determina
la violazione dei parametri più volte invocati (che qui si danno per
interamente richiamati).
v) I commi 2-bis e 2-ter dell'art. 20 stabiliscono criteri
connessi alla qualità dei servizi (il comma 2-bis) o al
miglioramento dei paradigmi di virtuosità di cui al comma 2 (il
comma 2-ter) che la Regione Sardegna non è in grado di osservare con
le medesime chances di successo delle altre Regioni, a causa, ancora
una volta, della conclamata insufficienza delle risorse attribuite.
Ne derivano, di bel nuovo, irragionevolezza e disparità di
trattamento (nei confronti delle altre Regioni) e violazione dei già
invocati parametri costituzionali e statutari che tutelano
l'autonomia della Regione.
9.3. - Dall'illegittimità, per le ragioni anzidette, dei criteri
di distinzione degli enti territoriali nelle diverse classi di
merito, deriva l'illegittimità della stessa misura premiale per gli
enti più virtuosi stabilita dal comma 3 dell'art. 20. Ne consegue
che il cit. comma 3 viola gli artt. 3 (pei profili
dell'irragionevolezza e della disparità di trattamento) 5, 116, 117
e 119 della Costituzione (pel profilo della garanzia dell'autonomia
della Regione Sardegna, con particolare riferimento alla sua
specialità e alla sua autonomia finanziaria), 1 (pel profilo della
costituzione della Sardegna in Regione autonoma), 3, 4 e 5 (pel
profilo del riconoscimento delle funzioni regionali, pregiudicate
dall'assoggettamento ad una competizione unfair), 7 (pel profilo del
riconoscimento dell'autonomia finanziaria della Regione) e 8 (pel
profilo della mancata considerazione del nuovo regime finanziario
della Regione, che avrebbe imposto un trattamento differenziato della
ricorrente) dello Statuto di autonomia.
9.4. - Tutto questo dimostra - si confida - che la nuova versione
dell'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011, per come
conv. in legge n. 148 del 2011, è essa pure costituzionalmente
illegittima, soffrendo dei medesimi vizi che già affliggevano la
versione precedente e che si sono lamentati con il ric. n. 96 del
2011, e sono stati ora ribaditi in riferimento alla presente
impugnazione.
10. - Illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 9,
lettera b), 2, comma 36, 3, comma 4, 4, 5-bis, 14 e 16 del d.l. n.
138 del 2011 come conv. in legge n. 138 del 2011, per violazione
degli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione, e agli artt. 3, 7 e 8
della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la
Sardegna. L'illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 9,
lettera b), 2, comma 36, 3, comma 4, 4, 5-bis, 14 e 16 del d.l. n.
138 del 2011, per come convertiti dalla legge n. 148 del 2011,
censurati per le ragioni elencate nei paragrafi precedenti, ridonda
anche nella lesione complessiva della sfera di autonomia regionale in
ragione del pregiudizio che la Sardegna subisce a causa della mancata
considerazione del novellato art. 8 dello Statuto e della specifica
situazione economico-finanziaria della Regione Sardegna che ha
indotto il legislatore statale ad approvare l'art. 1, comma 834,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che ha novellato l'art. 8 dello
Statuto ampliando le fonti delle entrate della Regione Sardegna. Le
disposizioni che concernono le entrate tributarie ed erariali nonchè
le spese degli enti territoriali, infatti, non solo non prevedono -
illegittimamente - l'entrata a regime del nuovo sistema di entrate
regionali della Sardegna, ma addirittura ne pregiudicano gli effetti,
penalizzando la Regione anche rispetto alla sua (già deteriore)
condizione anteriore alla revisione dello Statuto.
Si è già ricordato in premessa che la stessa Ragioneria
Generale dello Stato, nell'imminenza della riforma dell'art. 8 dello
Statuto, ha affermato la necessità di modificare e comunque
aumentare le fonti delle entrate regionali, in modo da evitare
l'elusione delle garanzie statutarie dell'autonomia economica della
Regione e da consentire «il tempestivo adeguamento delle entrate
regionali alle mutevoli necessità di spesa derivanti
dall'espletamento delle funzioni normali della Regione» (cit. Nota
0102482 del 2005 del Ragioniere Generale dello Stato). Con le
disposizioni in epigrafe citate del d.l. n. 138 del 2011 si produce,
ancora una volta, proprio lo svilimento dell'autonomia di bilancio
della Sardegna e il peggioramento del quadro normativo entro cui la
Regione è costretta a muoversi per rispettare gli obblighi di
finanza pubblica e per adempiere alle funzioni istituzionali
attribuite dallo Statuto.
In particolare:
l'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011, come
convertito in legge n. 148 del 2011, pur introducendo una semplice
correzione formale al testo originario, per ciò stesso conferma la
soggezione della Regione Sardegna ad un meccanismo di sanzioni e
premialità connesso al patto di stabilità interno che è
caratterizzato da criteri irragionevoli se applicati ad un Ente, qual
è la Sardegna, che è in attesa di ottenere le risorse cui ha
diritto in forza del proprio Statuto;
l'art. 2, comma 36, del d.l. n. 138 del 2011 distoglie dalla
finanza regionale rilevantissime risorse, alle quali la Regione
avrebbe diritto perchè ricomprese nelle entrate tributarie ed
erariali menzionate nell'art. 8 dello Statuto. Tale manovra in danno
delle casse regionali deve essere censurata anche, in relazione al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in quanto
determina un livello delle risorse regionali incoerente con la
novella dell'art. 8 dello Statuto, con la conseguenza che la
disposizione impugnata risulta censurabile anche in riferimento al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., per l'intima
contraddittorietà che l'affligge;
l'art. 3, comma 4, e l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2011
aggiungono ulteriori criteri per la classificazione degli enti
territoriali in distinte classi di merito rilevanti per la
distribuzione degli oneri necessari al conseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica. In questo modo, in considerazione del fatto che
la Sardegna ancora non beneficia dell'entrata a regime del nuovo
sistema di entrate regionali di cui all'art. 8 dello Statuto,
l'illegittimo pregiudizio per la Regione già introdotto con l'art.
20 del d.l. n. 98 del 2011 è ancor più aggravato. Il danno per
l'autonomia e la finanza regionale aumenta ancor più anche in
ragione del fatto che il criterio di valutazione della finanza
territoriale di cui all'art. 3, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011
utilizza indici totalmente estranei, come si è visto, al sistema
della finanza pubblica, mentre l'abbattimento dei c.d. «costi della
politica» della Regione è in una parte essenziale sottratto alla
disponibilità della Sardegna, dato che per la riforma dello Statuto
si procede nelle modalità della revisione costituzionale;
l'art. 4 del d.l. n. 138 del 2011, nonostante attenga alla
materia dei servizi pubblici locali, non lede l'autonomia regionale
per i soli profili già esaminati al motivo n. 5 del presente
ricorso, ma produce anch'esso effetti sull'autonomia finanziaria
della Regione. Questo sia perchè il comma 14 impone alle società
c.d. «in house» affidatarie dirette della gestione di servizi
pubblici locali l'assoggettamento al patto di stabilità, sia perchè
l'esercizio dei servizi pubblici locali importa senz'altro lo
svolgimento di funzioni pubbliche che necessitano di specifiche
risorse. Ciò considerato, da una parte l'affidamento, la gestione e
il controllo sui servizi pubblici locali è impedito o comunque reso
più difficoltoso dal fatto che la Regione Sardegna non ha ancora
ottenuto le risorse cui ha diritto in forza dell'art. 8 dello
Statuto, dall'altra l'imposizione di specifiche modalità per
l'erogazione dei servizi pubblici determinata dal cit. art. 4 aggrava
la condizione economico-finanziaria della Regione. Nel complesso,
dunque, risulta violato anche il principio del finanziamento
integrale delle funzioni pubbliche (definito non a caso
«principio-cardine del nuovo sistema finanziario» in dottrina) di cui
all'art. 119 Cost., in quanto la mancata esecuzione dell'art. 8 dello
Statuto impedisce che la Regione abbia a disposizione, come dovrebbe
essere in ossequio a detto principio, risorse idonee a «finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (come stabilito
dall'art. 119, comma 3, Cost.), tra cui vi è l'esercizio dei servizi
pubblici locali, e che l'Ente possa adempiere alle proprie funzioni
senza essere condizionato da vincoli eterodeterminati alla capacità
di spesa;
l'art. 5-bis del d.l. n. 138 del 2011, come si è già detto,
risulta illegittimo nella misura in cui impone anche alle Regioni
inserite nel «Piano per il Sud» di finanziare, per quanto di
competenza, gli investimenti nelle Regioni inserite nell'«Obiettivo
Convergenza». Anche in questo caso i profili di irragionevolezza
della disposizione, e dunque di incostituzionalità, risultano
aggravati dalla circostanza per cui la Regione non ha ancora ottenuto
le risorse economiche cui ha diritto in forza dell'art. 8 dello
Statuto. Non basta. L'imposizione di oneri finanziari destinati a
finanziare progetti di coesione per altre Regioni non solo è
particolarmente odiosa per un Ente che non ha ancora ottenuto quanto
di spettanza, ma è anche idonea a vanificare ex ante l'entrata a
regime del nuovo sistema di compartecipazione della Sardegna alle
entrate erariali, in quanto le maggiori economie richieste alla
Regione necessariamente si traducono nell'annullamento, almeno
parziale, del beneficio che l'art. 8 dello Statuto avrebbe dovuto
produrre. Al contrario, logica avrebbe voluto che, al fine di
conciliare gli interventi di coesione territoriale e la doverosa
osservanza dell'art. 8 dello Statuto sardo con la tenuta dei saldi
della finanza pubblica nazionale, il legislatore statale avesse
distribuito su stesso e sulle altre Regioni, in maniera equa, gli
oneri conseguenti;
anche l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, infine, non solo
viola la competenza regionale di cui all'art. 3, comma 1, lettera b)
dello Statuto, per le ragioni già dette al punto n. 8 del presente
ricorso, ma, considerata la particolare situazione della Regione
Sardegna, è idoneo ad incidere sulla autonomia complessiva e in
particolare economico-finanziaria della Regione, in quanto incide,
seppure indirettamente e intervenendo sull'organizzazione degli enti
locali, sull'adempimento delle funzioni pubbliche delegate dalla
Regione agli Enti locali.
Per tutte le ragioni anzidette, le menzionate disposizioni del
d.l. n. 138 del 2011, anche per quest'ulteriore profilo legato in
punto di fatto e di diritto alla novella dell'art. 8 dello Statuto e
alla mancata esecuzione dello stesso da parte dello Stato, violano
l'art. 3 della Costituzione pel profilo sia del principio di
ragionevolezza sia del principio di uguaglianza, e ledono l'autonomia
della Regione Sardegna sia per quanto riguarda le competenze
legislative (con violazione degli artt. 117 Cost. e 3 e 4 dello
Statuto), sia per quanto riguarda le competenze amministrative (con
violazione ancora dell'art. 117, nonchè dell'art. 119 Cost.), sia
per quanto riguarda l'autonomia economico-finanziaria (con violazione
ancora dell'art. 119 Cost., ma anche degli artt. 7 e 8 dello
Statuto).

P.Q.M.

Chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 9, lettera b), 2, comma 36, 3,
comma 4, 4, 5-bis, 11, 14 e 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 13 agosto 2011, n. 188,
convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 16 settembre 2011, n. 216.
Si produrranno i seguenti documenti:
Copia conforme all'originale della Delibera - di ricorso -
della Giunta della Regione Autonoma della Sardegna n. 45/1 del 10
novembre 2011, con allegato estratto del relativo processo verbale;
Nota del Ragioniere Generale dello Stato del 3 agosto 2005,
prot. 0102482;
Nota del Ragioniere Generale dello Stato del 2 settembre
2005, prot. 0112371;
Comunicato Stampa della Presidenza del Consiglio dei ministri
n. 116 del 26 novembre 2010, con allegata Nota «Piano Nazionale per
il Sud - le priorità per la strategia di ripresa-sviluppo del
mezzogiorno»;
Relazione della Commissione Europea «European Cohesion Policy
in Italy - Cohesion Policy 2007-13»;
Disegno di legge costituzionale d'iniziativa dei senatori
Sanna e altri, recante «Modifica degli articoli 15 e 16 dello Statuto
speciale per la Sardegna [...]», A.S. 2923;
Disegno di legge costituzionale d'iniziativa dei senatori
Cabras e altri, recante «Modifiche agli statuti delle regioni a
statuto speciale in materia di riduzione del numero dei componenti
dei consigli regionali», A.S. 2976.
Cagliari-Roma, 14 novembre 2011

Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani