1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 21-9-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 210 SENTENZA 21 giugno - 16 settembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Modifiche alle leggi regionali liguri nn. 12 del 2012, 18 del 1999, 20 del 2006 e 45 del 1982 - Piano Territoriale Regionale delle attivita' estrattive e di ricerca (regime autorizzatorio, margini di flessibilita', vigilanza e sanzioni). - Legge della Regione Liguria 6 marzo 2015, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 5 aprile 2012, n. 12 (Testo unico sulla disciplina dell'attivita' estrattiva), alla legge regionale 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia), alla legge regionale 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure), e alla legge regionale 2 dicembre 1982, n. 45 (Norme per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza della Regione o di enti da essa individuati, delegati o subdelegati)», artt. 3, comma 1; 4, comma l; 8, comma 3; 11, comma 2; 15, commi l e 2; 17, commi 2 e 3; 23, commi 1 e 2; e 24, commi 1 e 2. - (T-160210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 21-9-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
l; 4, comma l; 8, comma 3; 11, comma 2; 15, commi l e 2; 17, commi 2
e 3; 23, commi l e 2; 24, commi l e 2, della legge della Regione
Liguria 6 marzo 2015, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 5
aprile 2012, n. 12 (Testo unico sulla disciplina dell'attività
estrattiva), alla legge regionale 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento
delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in
materia di ambiente, difesa del suolo ed energia), alla legge
regionale 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente ligure) e alla legge
regionale 2 dicembre 1982, n. 45 (Norme per l'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie di competenza della Regione o di
enti da essa individuati, delegati o subdelegati)», proposto dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-6
maggio 2015, depositato in cancelleria il 12 maggio 2015 ed iscritto
al n. 52 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2016 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Barbara Baroli per
la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso spedito per
la notifica il 4 maggio 2015, ricevuto il 6 maggio 2015 e, quindi,
depositato nella cancelleria della Corte il successivo 12 maggio, ha
proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,
comma l; 4, comma l; 8, comma 3; 11, comma 2; 15, commi l e 2; 17,
commi 2 e 3; 23, commi l e 2, e 24, commi l e 2, della legge della
Regione Liguria 6 marzo 2015, n. 6, recante «Modifiche alla legge
regionale 5 aprile 2012, n. 12 (Testo unico sulla disciplina
dell'attività estrattiva), alla legge regionale 21 giugno 1999, n.
18 (Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli
enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia),
alla legge regionale 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure), e
alla legge regionale 2 dicembre 1982, n. 45 (Norme per l'applicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza della Regione
o di enti da essa individuati, delegati o subdelegati)».
Il ricorrente deduce la violazione dell'art 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione, in relazione agli artt. 135, 143, 145, 146,
comma 1, e 153 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), e agli artt. 11, comma 5, 13, commi 1 e 3, e
208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), nonchè al d.m. 5 febbraio 1998 (Individuazione dei
rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di
recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22) e (limitatamente ai censurati artt. 8, comma 3,
11, comma 2, 17, commi 2 e 3, e 24, commi l e 2) anche all'art. 97
Cost.
1.1.- Con riferimento alle singole impugnazioni, il ricorrente
censura, in primo luogo, il comma l dell'art. 3 della legge reg.
Liguria n. 6 del 2015 che, modificando l'art. 4 della legge reg. n.
12 del 2012, stabilisce, nel nuovo testo, che gli eventuali
ampliamenti delle attività estrattive di cave debbano essere
approvati in «raccordo con la relativa pianificazione territoriale
paesaggistica e urbanistica», eliminando l'obbligo, sancito nel testo
previgente, in base al quale il Piano regionale delle attività
estrattive deve essere coerente con il Piano territoriale di
coordinamento paesaggistico.
La previsione di un generico raccordo tra i due piani
territoriali violerebbe, infatti, a parere del ricorrente, il
principio di prevalenza gerarchica del Piano paesaggistico, stabilito
dall'art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio,
determinando così la conseguente violazione dell'art. 117, comma
secondo, lettera s), Cost., che stabilisce la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
1.2.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna il comma 1 dell'art. 4 della legge reg. Liguria n. 6 del
2015, che sopprime il riferimento alla necessità che la proposta di
Piano regionale delle attività estrattive sia corredata dal rapporto
ambientale. La disposizione in esame modifica, infatti, il comma l
dell'art. 5 della legge reg. n. 12 del 2012, relativo alla formazione
ed approvazione del Piano territoriale regionale dell'attività di
cava, eliminando le parole «corredato dal rapporto ambientale redatto
sulla base del rapporto preliminare ai sensi del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e successive
modificazioni ed integrazioni». La norma censurata introdurrebbe,
infatti, una modifica procedurale tale da consentire l'adozione di un
Piano privo delle analisi di valutazione ambientale strategica (VAS),
in contrasto con quanto previsto dagli artt. 11, comma 5, e 13, commi
1 e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006; dal che discenderebbe la
violazione della potestà legislativa esclusiva statale in materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», sancita dall'art. 117,
comma secondo, lettera s), Cost.
1.3.- Ulteriore oggetto di impugnativa sono l'art. 8, comma 3,
della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, che modifica l'art. 9 della
legge reg. n. 12 del 2012, stabilendo nel nuovo testo che il
provvedimento di autorizzazione dell'attività estrattiva debba
contenere «l'individuazione dei margini di flessibilità
dell'autorizzazione paesaggistica, per l'esecuzione degli interventi
che non si configurano come variante sotto il profilo paesaggistico»;
l'art. 11, comma 2, della legge reg. n. 6 del 2015, che modifica
l'art. 12 della legge reg. n. 12 del 2012, stabilendo che le varianti
all'autorizzazione debbano essere munite della preventiva
autorizzazione paesaggistica solo «ove si tratti di varianti non
rientranti nei margini di flessibilità di cui all'articolo 9, comma
2, lettera c bis), e/o di altri titoli previsti dalla normativa
vigente»; l'art. 17, commi 2 e 3, della legge reg. Liguria n. 6 del
2015 che, modificando il previgente testo dell'articolo 19 della
legge reg. n. 12 del 2012, prescrive che il permesso di ricerca
contenga «l'individuazione dei margini di flessibilità
dell'autorizzazione paesaggistica» (comma 2 dell'art. 17) e che la
preventiva acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica sia
necessaria solo ove si tratti di varianti non rientranti nei margini
di flessibilità o negli altri titoli previsti dalla normativa
vigente (comma 3 dell'art. 17); l'art. 24, commi l e 2, della legge
della reg. Liguria n. 6 del 2015 che, richiamando nuovamente il
concetto di «margini di flessibilita'», detta le norme transitorie
per le autorizzazioni all'esercizio dell'attività estrattiva in
corso alla data di entrata in vigore della legge regionale e per le
attività sanzionatorie e di vigilanza in materia.
Tali disposizioni, a parere del ricorrente, a cagione
dell'assoluta indeterminatezza del concetto di «margini di
flessibilita'», risulterebbero in contrasto con i principi generali
in tema di tipicità degli atti amministrativi, violando così l'art.
97 Cost., nonchè - dato il contrasto con l'art. 146, comma 4, del
codice dei beni culturali e del paesaggio, secondo cui
«l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio» - l'art. 117, comma
secondo, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la potestà
legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
1.4.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri censura
gli artt. 15, commi 1 e 2, e 23, commi l e 2, della legge reg.
Liguria n. 6 del 2015, che modificano, rispettivamente, gli articoli
17 e 28 della legge reg. n. 12 del 2012. A seguito delle dette
modifiche, il nuovo testo del comma 1 dell'articolo 17 stabilisce che
«Negli impianti a servizio dell'attività di cava è consentito il
recupero e la lavorazione di materiali di provenienza esterna,
estratti da altre cave ovvero derivanti da demolizioni, restauri o
sbancamenti, a condizione che tale attività sia svolta nel rispetto
di quanto previsto dalla normativa statale e regionale in materia
ambientale e di rifiuti delle industrie estrattive e che l'attività
prevalente dell'azienda continui ad essere rappresentata dalla
conduzione del polo estrattivo», mentre il nuovo comma 2 del medesimo
articolo prevede che «2. Il titolare dell'autorizzazione
all'esercizio dell'attività estrattiva è tenuto a presentare allo
SUAP una SCIA, ai sensi dell'articolo 19 della L. 241/1990 e
successive modificazioni e integrazioni, per l'avvio dell'attività
di cui al comma l, secondo modalità stabilite dalla Giunta regionale
ai sensi dell'articolo 3, comma l, lettera b). In caso di accertata
carenza dei presupposti e delle condizioni prescritte per la SCIA, si
applica l'articolo 19, commi 3 e 4, della L. 241/1990 e successive
modificazioni e integrazioni».
A parere del ricorrente le dette disposizioni invaderebbero,
anch'esse, la potestà legislativa esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente sancita dall'art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost., risultando in contrasto con le norme statali interposte
dell'articolo 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 e del d.m. 5 febbraio
1998.
In particolare, la nuova normativa non preciserebbe se
l'attività di recupero sia relativa soltanto all'esercizio di un
impianto di recupero dei rifiuti localizzato all'interno della cava
stessa, ovvero se il materiale, così trattato, possa essere
utilizzato direttamente all'interno della cava e consentirebbe,
inoltre, che lo svolgimento della attività di recupero sia
subordinato a semplice SCIA, invece che al regime autorizzativo
imposto dalla normativa statale di riferimento.
Il nuovo testo dell'articolo 28 della legge reg. n. 12 del 2012,
come modificato dalla disposizione di cui all'impugnato comma 1
dell'art. 23, stabilisce, invece, che «Le modifiche a tale Piano non
comportanti variante al Piano Territoriale di Coordinamento
Paesistico (PTCP) o modifica alla tipologia di cava sono approvate
dalla Giunta regionale, previo parere dei comuni, della Città
metropolitana e delle province territorialmente interessati, da
rendersi entro trenta giorni dalla richiesta. Le modifiche al Piano
necessarie ai fini della correzione di meri errori materiali sono
approvate dal dirigente della struttura regionale competente in
materia di attività estrattive».
Al riguardo, il ricorrente rileva che nella nuova norma non viene
prevista alcuna partecipazione al procedimento degli organi
periferici del Ministero dei beni e delle attività culturali e che,
quindi, la disposizione si pone in aperto contrasto con l'art. 145,
comma 5, del codice per i beni culturali e il paesaggio secondo cui
«La regione disciplina il procedimento di conformazione ed
adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della
pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli
organi ministeriali al procedimento medesimo», il che determinerebbe,
anche in questo caso, la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la potestà
legislativa esclusiva in materia.
Inoltre, l'impugnato comma 2 dell'art. 23, inserendo un comma l
bis all'articolo 28 della legge reg. n. 12 del 2012, stabilisce,
infine, che la Regione possa rilasciare autorizzazioni aventi ad
oggetto un incremento del 25 per cento dell'areale di cava e/o la
modifica della tipologia normativa, senza che ciò comporti la
necessità di procedere a variazioni del P.T.C.P.
Il ricorrente evidenzia che l'irrilevanza dell'incremento della
superficie dell'areale di cava sino al 25 per cento, prevista anche
in relazione al P.T.C.P., per quanto concerne le zone soggette a
vincolo paesaggistico sulla base di previsione di legge (come i
boschi e le montagne per la parte eccedente 1.200 metri sul livello
del mare) o di uno specifico provvedimento, non può essere, in alcun
modo, presunta dal legislatore regionale, dovendo costituire oggetto
di specifico accordo con il Ministero dei beni e delle attività
culturali, ai sensi degli artt. 135, 143 e 156 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, che sanciscono il principio della
pianificazione congiunta.
2.- Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 12
giugno 2015, si è costituita in giudizio la Regione Liguria, in
persona del Presidente pro tempore, sostenendo l'infondatezza delle
censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri e
chiedendone il conseguente rigetto. In prossimità dell'udienza di
discussione, in data 30 maggio 2016, la Regione ha, quindi,
depositato ulteriore memoria difensiva, insistendo per l'infondatezza
e il rigetto delle censure.
2.1.- Con riferimento al comma l dell'art. 3 e al comma 1
dell'art. 4 della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, la Regione
eccepisce che la norma interposta ritenuta violata (l'art. 145 del
codice dei beni culturali e del paesaggio) non sarebbe, in realtà,
conferente al caso, in quanto in Liguria sarebbero vigenti non già i
Piani paesaggistici previsti da detta norma, da elaborare d'intesa
con il Ministero dei beni e delle attività culturali, bensì il
Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico contemplato dalla
legge 8 agosto 1985, n. 431 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
Integrazioni dell'articolo 82 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) e qualificabile come Piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ai sensi dell'art. 135, comma l, del codice dei beni
culturali e del paesaggio. La compatibilità del Piano territoriale
delle attività di cava con i valori paesaggistici espressi dal
P.T.C.P. risulterebbe, peraltro, garantita, a parere della Regione
resistente, dall'esistenza del legame di raccordo e proprio dallo
svolgimento della procedura di VAS, che verrebbe avviata
dall'autorità procedente contestualmente al processo di formazione
del piano e in occasione della quale verrebbero esaminati e valutati
tutti i possibili impatti significativi sull'ambiente e sul paesaggio
derivanti dall'attuazione del Piano.
Più precisamente, la Regione Liguria evidenzia che la procedura
di VAS verrebbe applicata fin dal momento di prima elaborazione del
Piano territoriale regionale delle attività di cava, in quanto
l'art. 4, comma 3 della legge reg. n. 12 del 2012, farebbe risalire
la necessità del rapporto ambientale già alla fase di
predisposizione di questo («Il Piano è predisposto sulla base di
studi ed indagini [...] in raccordo con la pianificazione
territoriale, paesaggistica ed urbanistica, e contiene il rapporto
ambientale ai fini dell'assolvimento della procedura di VAS»).
La necessità dell'effettivo svolgimento della procedura di VAS
risulterebbe, anche, dall'inequivoco testo dell'art. 4, comma 4,
della legge reg. n. 12 del 2012, che prevede che la Giunta regionale,
ricevuti i pareri degli enti locali, propone al Consiglio regionale
l'approvazione del Piano comprendente la pronuncia di VAS, e
dell'art. 5, comma 3 della medesima legge, che statuisce che il
progetto di Piano è trasmesso alle province, alla Città
metropolitana e ai comuni interessati, nonchè ai soggetti competenti
in materia ambientale individuati per l'espletamento delle procedure
di VAS. Dall'interpretazione complessiva del testo normativo
emergerebbe, quindi, che il sub-procedimento di VAS pervade, in ogni
suo momento, la procedura di formazione del Piano Cave; il che
dimostrerebbe la totale infondatezza dei rilievi della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
2.2.- Quanto, poi, alle censure mosse in relazione agli artt. 8,
comma 3, 11, comma 2, 17, commi 2 e 3, e 24, commi l e 2, della legge
della reg. Liguria n. 6 del 2015, la Regione evidenzia che il
concetto di "margini di flessibilita'" rappresenterebbe, in realtà,
un contenuto non già dell'autorizzazione all'esercizio
dell'attività estrattiva, ma dell'autorizzazione paesistica, già
menzionato espressamente dall'art. 6, comma l, lettera h) della legge
della regione Liguria 6 giugno 2014 n. 13 (Testo unico della
normativa regionale in tema di paesaggio) e rispetto a cui sarebbe
previsto, in ogni caso, il necessario parere della Soprintendenza. Il
che priverebbe di ogni fondamento la relativa impugnazione.
2.3. - Infine, con riferimento agli artt. 15, commi 1 e 2, e 23,
commi l e 2, della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, la resistente
obietta che le attività di recupero di materiali estratti da cava o
derivanti da demolizioni, restauri o sbancamenti di cui alla norma
impugnata sarebbero disciplinate dalla procedura semplificata
prevista dall'art. 216 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dalle norme
previste dal d.m. 5 febbraio 1998. In altri termini, sarebbe la
stessa legislazione statale che consente di dispensare l'attività di
recupero dal rilascio di un provvedimento di autorizzazione espressa,
a patto però che questa sia svolta esattamente come prescritto e che
siano presenti i requisiti stabiliti per il suo svolgimento.
Quanto, invece, alle censura relativa all'art. 23, comma l,
questa, a parere della Regione resistente, sarebbe mal posta, in
quanto la fattispecie in questione riguarderebbe il procedimento di
variante al Piano cave che non implichi variante al P.T.C.P.
attualmente vigente in Liguria. Laddove, invece, le norme statali
richiamate dal ricorrente troverebbero applicazione solo nei
confronti dei piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, non ancora vigenti in
Liguria.
Con riferimento, invece, all'impugnativa del comma 2 dell'art.
23, che inserisce un comma l-bis all'articolo 28 della legge reg. n.
12 del 2012, il rilievo mosso dal ricorrente sarebbe, pure,
infondato, in quanto il comma l-bis di nuova introduzione
stabilirebbe che le autorizzazioni in parola sono rilasciate «secondo
la procedura di cui all'articolo 11» della medesima legge, il che
comporterebbe, nel caso in cui l'attività da autorizzare interessi
immobili soggetti a vincolo paesaggistico, l'obbligatoria
acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza, ai sensi
dell'art. 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
La disposizione impugnata non sarebbe, quindi, finalizzata ad
escludere il parere vincolante della Soprintendenza e ad eludere i
vincoli paesaggistici, bensì semplicemente a consentire che, nei
casi in cui ricorra il detto parere favorevole, si possano
rilasciare, a certe condizioni, alcuni tipi di autorizzazione,
tramite il detto procedimento di cui all'art. 11.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, comma l; 4, comma l; 8,
comma 3; 11, comma 2; 15, commi l e 2; 17, commi 2 e 3; 23, commi l e
2, e 24, commi l e 2, della legge della Regione Liguria 6 marzo 2015,
n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 5 aprile 2012, n. 12
(Testo unico sulla disciplina dell'attività estrattiva), alla legge
regionale 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento delle discipline e
conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente,
difesa del suolo ed energia), alla legge regionale 4 agosto 2006, n.
20 (Nuovo ordinamento dell'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente ligure), e alla legge regionale 2 dicembre 1982, n. 45
(Norme per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di
competenza della Regione o di enti da essa individuati, delegati o
subdelegati)».
In particolare, l'art. 3, comma 1, viene censurato in quanto,
modificando l'art. 4 della legge reg. n. 12 del 2012, sostituirebbe
il previgente obbligo di coerenza del Piano regionale delle attività
estrattive rispetto al Piano territoriale di coordinamento
paesaggistico con un generico vincolo di raccordo, violando con ciò,
attraverso il contrasto con l'art. 145 del codice dei beni culturali
e del paesaggio, l'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione, che stabilisce la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali». Analoga lesione dell'art. 117, comma secondo, lettera s),
Cost., deriverebbe dall'impugnato art. 4, comma 1 che, eliminando dal
testo del comma l dell'art. 5 della legge reg. n. 12 del 2012, le
parole «corredato dal rapporto ambientale redatto sulla base del
rapporto preliminare ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale) e successive modificazioni ed
integrazioni» si porrebbe in contrasto con le previsioni degli artt.
11, comma 5, e 13, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Gli artt. 8, comma 3, 11, comma 2, 17, commi 2 e 3, e 24, commi l
e 2, della legge della reg. Liguria n. 6 del 2015, a cagione
dell'assoluta indeterminatezza del concetto di «margini di
flessibilita'» da essi introdotto nella normativa regionale,
risulterebbero, invece, in contrasto sia con i principi generali in
tema di tipicità degli atti amministrativi, determinando la
conseguente violazione dell'art. 97 Cost., sia, dato il contrasto con
l'art. 146, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio,
con l'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.
Infine, i censurati artt. 15, commi 1 e 2, e 23, commi l e 2,
della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, modificando, rispettivamente,
gli articoli 17 e 28 della legge reg. n. 12 del 2012, invaderebbero,
anch'essi la potestà legislativa esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente sancita dall'art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost., attraverso il contrasto con le norme statali interposte
dell'articolo 208 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e del d.m.
5 febbraio 1998 e degli artt. 135, 143, 145, comma 5, e 156 del
codice dei beni culturali e del paesaggio.
2.- Le questioni proposte sono tutte fondate.
3.- Preliminarmente, va evidenziato che questa Corte, già nella
sentenza n. 407 del 2002, ha ritenuto che la tutela dell'ambiente non
possa identificarsi con una materia in senso stretto, dovendosi
piuttosto intendere come un valore costituzionalmente protetto,
integrante una sorta di «materia trasversale».
Proprio la trasversalità della materia implica l'esistenza di
«competenze diverse che ben possono essere regionali», con la
conseguenza che allo Stato sarebbe riservato solo «il potere di
fissare standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza
regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali» (sentenza n. 407 del 2002).
Successivamente, peraltro, questa Corte ha chiarito che alle
Regioni non è consentito apportare deroghe in peius rispetto ai
parametri di tutela dell'ambiente fissati dalla normativa statale (ex
plurimis sentenza n. 300 del 2013, secondo cui «la giurisprudenza
costituzionale è costante nell'affermare che la "tutela
dell'ambiente" rientra nelle competenze legislative esclusive dello
Stato e che, pertanto, le disposizioni legislative statali adottate
in tale ambito fungono da limite alla disciplina che le Regioni,
anche a statuto speciale, dettano nei settori di loro competenza,
essendo ad esse consentito soltanto eventualmente di incrementare i
livelli della tutela ambientale, senza però compromettere il punto
di equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuato
dalla norma dello Stato»).
Nel caso in esame, va rilevato come la competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente si debba confrontare con
la competenza regionale in materia di cave, senza che ciò, però,
possa importare alcuna deroga rispetto a quanto già affermato da
questa Corte in ordine ai principi che governano la tutela
dell'ambiente (ex plurimis sentenze n. 199 del 2014 e n. 246 del
2013, secondo cui non è «affatto in discussione che la potestà
legislativa residuale spettante alla Regione resistente in materia di
cave (ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.) trovi un limite
nella competenza affidata in via esclusiva allo Stato, ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., di disciplinare l'ambiente nella
sua interezza, in quanto entità organica che inerisce ad un
interesse pubblico di valore costituzionale primario ed assoluto; e
che, pertanto, ad essa Regione sia consentito, in tale assetto di
attribuzioni, soltanto di incrementare eventualmente i livelli della
tutela ambientale»).
4.1.- Ciò premesso, e venendo alle specifiche questioni, il
comma l dell'art. 3 della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, modifica
l'art. 4 della legge reg. Liguria n. 12 del 2012, sostituendo il
previgente obbligo di coerenza del Piano regionale delle attività
estrattive al Piano territoriale di coordinamento paesistico con un
vincolo di mero raccordo tra i due atti; ciò comporta una
significativa alterazione del principio di prevalenza gerarchica del
piano paesaggistico, sancito dall'art. 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio.
La circostanza che all'autorità procedente sia, comunque,
imposto di avviare, contestualmente al processo di formazione del
piano, la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS), nel
corso della quale vengono esaminati e valutati i possibili impatti
significativi sull'ambiente e sul paesaggio derivanti dall'attuazione
del Piano, non priva, infatti, di rilievo o rende meno significativa
la dedotta violazione.
Ciò, in quanto non può ritenersi ammissibile che una
disposizione di legge regionale limiti o alteri, in qualsivoglia
forma, il principio di gerarchia degli strumenti di pianificazione
dei diversi livelli territoriali che va considerato, come già
affermato nella sentenza n. 182 del 2006, «valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale»; principio ribadito nelle recenti
sentenze di questa Corte n. 64 del 2015, n. 197 del 2014 e n. 211 del
2013.
Alla luce di tali considerazioni, deve, quindi, essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale del comma l dell'art. 3 della legge
reg. Liguria n. 6 del 2015, in quanto contrastante con l'art. 117,
comma secondo, lettera s), Cost. per violazione dell'art. 145 del
codice dei beni culturali e del paesaggio.
4.2.- Il comma 1 dell'art. 4 della legge reg. Liguria n. 6 del
2015 nel modificare il comma l dell'art. 5 della legge reg. n. 12 del
2012, sopprime il riferimento alla necessità che il progetto di
Piano regionale delle attività estrattive adottato dalla Giunta
regionale debba essere corredato dal rapporto ambientale, come,
invece, imposto dal comma 5 dell'art. 11 e dai commi 1 e 3 dell'art.
13 del d.lgs. n. 152 del 2006. In particolare, l'esclusione del
rapporto ambientale dalla fase di adozione del progetto di Piano,
integra una inequivoca violazione della prescrizione contenuta nella
seconda parte del comma 3 dell'art. 13 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Nè, la circostanza che il sub-procedimento di VAS sia, comunque,
previsto dalla normativa regionale in relazione a tutte le altre fasi
del Piano, rende priva di rilievo la violazione, in quanto il comma 3
dell'art. 13 del d.lgs. n. 152 del 2006 impone, esplicitamente, la
presenza del rapporto ambientale nella fase di approvazione del
Piano.
Conseguentemente, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale del comma 1 dell'art. 4 della legge reg. Liguria n. 6
del 2015, per violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera s),
Cost.
4.3.- Le censure relative agli artt. 8, comma 3, 11, comma 2, 17,
commi 2 e 3, e 24, commi l e 2, della legge reg. Liguria n. 6 del
2015 vanno esaminate congiuntamente, in quanto aventi ad oggetto
l'introduzione della previsione di «margini di flessibilita'» della
autorizzazione paesaggistica per l'esecuzione e l'autorizzazione
all'esercizio dell'attività estrattiva.
In proposito, occorre, innanzitutto, rilevare che l'espressione
«margini di flessibilita'», a cui fanno riferimento le disposizioni
regionali impugnate, non risulta contemplata dalla normativa statale.
Di tale nozione non si fa, infatti, menzione in alcuna delle norme
del codice dei beni culturali e del paesaggio, nè questa risulta
contenuta da altra disposizione statale in materia.
Inoltre, va rilevato che il rapporto di necessaria
presupposizione, stabilito dall'art. 146, comma 4, del codice dei
beni culturali e del paesaggio, tra l'autorizzazione paesistica e
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività estrattiva, impone che
quest'ultima non possa avere dei contenuti, come i detti «margini di
flessibilita'», che non risultino già previsti e disciplinati
nell'autorizzazione paesistica, non essendo consentito al legislatore
regionale di introdurre, ex novo, categorie concettuali ed istituti
idonei, per la loro indeterminatezza, a cagionare l'elusione dei
precetti statali.
La circostanza, poi, che la medesima espressione compaia anche in
altra disposizione regionale, non impugnata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, per la precisione l'art. 6, comma l, lettera
h), della legge regionale 6 giugno 2014, n.13 (Testo unico della
normativa regionale in materia di paesaggio), non preclude l'esame
della questione e non rileva nel presente contesto decisorio.
Pertanto, gli artt. 8, comma 3, 11, comma 2, 17, commi 2 e 3, e
24, commi l e 2, della legge reg. Liguria n. 6 del 2015 devono essere
dichiarati costituzionalmente illegittimi per violazione, dell'art.
117, comma secondo, lettera s), Cost., dato il contrasto con l'art.
146, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio. Resta
assorbita la censura relativa alla dedotta violazione dell'art. 97
Cost.
4.4.- I commi 1 e 2 dell'art. 15 della legge reg. Liguria n. 6
del 2015 (a modifica dell'art. 17 della legge reg. n. 12 del 2012),
consentono di effettuare, negli impianti a servizio dell'attività di
cava, il recupero e la lavorazione di materiali di provenienza
esterna, sia estratti da altre cave, che derivanti da demolizioni,
restauri o sbancamenti (comma 1), previa la semplice presentazione
allo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) di una
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), secondo le
modalità stabilite all'uopo dalla Giunta regionale (comma 2).
Alla luce della normativa statale vigente in materia, il
riempimento delle cave mediante rifiuti da estrazione risulta
consentito utilizzando la procedura semplificata prevista dagli artt.
214 e 216 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dal d.m. 5 febbraio 1998 e
successive modifiche ed integrazioni, mentre, ove si tratti di
rifiuti diversi da quelli di estrazione, la disciplina applicabile
risulta essere quella posta dall'art. 208 del medesimo d.lgs. n. 152
del 2006.
È indubbio che la regolamentazione della materia spetti, in via
esclusiva, alla Stato e non sia, in alcun modo, consentito alle
Regioni di introdurre norme che deroghino, in senso peggiorativo,
rispetto alla disciplina statale; in particolare, come nel caso in
questione, permettendo di effettuare negli impianti a servizio
dell'attività di cava il recupero e la lavorazione di materiali di
provenienza esterna, senza richiamare, in modo analitico, le
condizioni poste in materia dalla disciplina statale.
A tali fini, la clausola di salvaguardia contenuta nel novellato
comma l dell'art. 17 della legge reg. n. 12 del 2012, secondo cui
l'attività in esame deve essere svolta nel rispetto di quanto
previsto dalla normativa statale e regionale in materia ambientale e
di rifiuti delle industrie estrattive e l'attività prevalente
dell'azienda deve continuare ad essere rappresentata dalla conduzione
del polo estrattivo, risulta del tutto generica, e, quindi, non
idonea a specificare, in conformità alle previsioni della legge
statale, nè le condizioni di svolgimento dell'attività di recupero
e di lavorazione dei materiali di provenienza esterna alla cava, nè
l'esatta portata della nozione di «attività prevalente
dell'azienda», nè, infine, se la detta attività di recupero debba
essere svolta in un vero e proprio impianto di recupero dei rifiuti,
localizzato all'interno della cava, ovvero se il materiale, così
trattato, possa essere anche utilizzato all'interno della cava
stessa.
Inoltre, con riferimento alla disposizione impugnata di cui al
comma 2 dell'art. 15 della legge reg. Liguria n. 6 del 2015, relativo
alla possibilità di avviare le dette attività di recupero
subordinandole a semplice SCIA, la norma regionale non stabilisce che
questa debba essere successiva e condizionata al rilascio delle
autorizzazioni ambientali, determinando con ciò una evidente
violazione dei precetti statali.
Deve, quindi, ritenersi che la norma regionale impugnata sia
lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per
violazione delle norme interposte richiamate e, pertanto, ne debba
essere dichiarata l'illegittimità costituzionale.
4.5.- I commi l e 2 dell'art. 23 della legge reg. Liguria n. 6
del 2015 modificano l'art. 28 della legge reg. n. 12 del 2012,
relativo alla disciplina transitoria anteriore all'entrata in vigore
del Piano regionale dell'attività di cava.
Il comma l dell'art. 23 stabilisce, in particolare che: «Le
modifiche a tale Piano non comportanti variante al Piano Territoriale
di Coordinamento Paesistico (PTCP) o modifica alla tipologia di cava
sono approvate dalla Giunta regionale previo parere dei comuni, della
Città metropolitana e delle province territorialmente interessati,
da rendersi entro trenta giorni dalla richiesta. Le modifiche al
Piano necessarie ai fini della correzione di meri errori materiali
sono approvate dal dirigente della struttura regionale competente in
materia di attività estrattive». La norma, non prevedendo alcuna
partecipazione degli organi ministeriali ai procedimenti da essa
disciplinati, si pone, in aperto contrasto con la previsione
dell'art. 145, comma 5, del codice dei beni culturali e del
paesaggio, che stabilisce, invece, che: «La regione disciplina il
procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica,
assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento medesimo» (in questo senso le sentenze n. 64 del 2015,
n. 197 del 2014 e n. 211 del 2013).
Quanto, poi, alla previsione contenuta nel comma 2 dell'art. 23,
che consente alla Regione di rilasciare autorizzazioni aventi ad
oggetto un incremento sino al 25 per cento della superficie
dell'areale di cava e/o la modifica della tipologia normativa, sulla
base della presunzione ex lege che tali incrementi non comportano mai
variazioni al PTCP, deve essere, preliminarmente, evidenziato che la
prevista irrilevanza di detto incremento, per quanto concerne le zone
soggette a vincolo paesaggistico sulla base di previsione di legge o
di specifico provvedimento, non può, in alcun modo e in nessun caso,
discendere da una disposizione di legge regionale, dovendo invece,
costituire oggetto di specifico accordo tra la Regione e il Ministero
dei beni e delle attività culturali, secondo quanto previsto, in
materia, dagli artt. 135, 143 e 156 del codice dei beni culturali e
del paesaggio, che sanciscono il principio inderogabile della
pianificazione congiunta e che risultano, nel caso, palesemente
violati.
Nè la circostanza che in Liguria sia in vigore il Piano
territoriale di coordinamento paesistico, adottato con delibera del
Consiglio regionale 25 febbraio 1990, n. 6, e non il piano
paesaggistico previsto dal codice dei beni culturali e del paesaggio,
vale a giustificare la detta violazione. Ciò, in quanto la
disciplina regionale, anche se di dettaglio o meramente transitoria,
non può derogare in senso peggiorativo rispetto alla disciplina
statale in materia e deve garantire, attraverso la partecipazione
degli organi ministeriali ai procedimenti in materia, l'effettiva ed
uniforme tutela dell'ambiente (così le già citate sentenze n. 64
del 2015, n. 197 del 2014 e n. 211 del 2013).
Nè, d'altronde, il generico richiamo, contenuto nella
disposizione impugnata, alla «procedura di cui all'articolo 11»,
risulta, per ciò solo, in grado di garantire il rispetto del
principio inderogabile della pianificazione congiunta, in quanto la
norma, stabilendo che «tali autorizzazioni non comportano variante al
Piano approvato ai sensi della l.r. 12/1979 e successive
modificazioni e integrazioni, nè al PTCP», introduce una previsione
che, per la sua generalità, è, evidentemente, incompatibile, con le
previsioni degli artt. 135, 143 e 156 del codice dei beni culturali e
del paesaggio e con il principio, da esse posto, della pianificazione
congiunta.
Ne deriva che va dichiarata l'illegittimità costituzionale anche
dei commi l e 2 dell'art. 23 della legge reg. Liguria n. 6 del 2015
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1;
4, comma l; 8, comma 3; 11, comma 2; 15, commi l e 2; 17, commi 2 e
3; 23, commi 1 e 2; e 24, commi 1 e 2, della legge della Regione
Liguria 6 marzo 2015, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 5
aprile 2012, n. 12 (Testo unico sulla disciplina dell'attività
estrattiva), alla legge regionale 21 giugno 1999, n. 18 (Adeguamento
delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in
materia di ambiente, difesa del suolo ed energia), alla legge
regionale 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente ligure), e alla legge
regionale 2 dicembre 1982, n. 45 (Norme per l'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie di competenza della Regione o di
enti da essa individuati, delegati o subdelegati)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 settembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA