1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1200 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 1996
N. 1200 Ordinanza emessa il 20 maggio 1996 dal tribunale di Frosinone nel procedimento civile vertente tra Gizzi Maria Teresa e il comune di Frosinone ed altro Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta', sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 442/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, 42, secondo e terzo comma, e 97). (096C1646) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 319 registro generale cause civili dell'anno 1985 avente per
oggetto: " Azione di accertamento occupazione illegittima e
risarcimento danni" e vertente tra Gizzi Maria Teresa - rapp.ta e
difesa dall'avv. N. Danielli unitamente all'avv. A. Pietrosanti e
comune di Frosinone - rapp.to e difeso dall'avv.to V. Pizzutelli e
I.A.C.P. della provincia di Frosinone - rapp.to e difeso dal dott.
proc. A. Gabrielli.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 25 febbraio 1985 Gizzi
Maria Teresa ha convenuto davanti a questo tribunale il comune di
Ceprano e, premesso che con delibera di giunta comunale n. 287 del 27
agosto 1979 questo aveva disposto l'occupazione d'urgenza di un suo
appezzamento di terreno sito in Ceprano, loc. Portone S. Arduino,
riportato in catasto al foglio 30, part. 251 per mq. 800, part. 42
per mq. 1360 + 4210 e foglio 25, part. 31 di mq. 920 per realizzarvi
edifici dello I.A.C.P. nel quadro di un programma di edilizia
economico popolare; che in sede di esecuzione erano state occupate
(in data 20 novembre 1979) anche aree non indicate nel decreto di
occupazione; che, pur essendo trascorso il termine quinquennale il
comune non aveva provveduto nè alla pronuncia del decreto di
esproprio nè al pagamento dell'indennità di espropriazione e di
occupazione, sicchè l'occupazione era divenuta illegittima ed il
comune era obbligato al risarcimento dei danni, da accertarsi in
corso di giudizio, secondo il valore dei beni in libero commercio
avuto conto della loro vocazione edificatoria; tutto ciò premesso ha
chiesto che, dichiarata l'illegittimità e l'abusività
dell'occupazione dei terreni indicati nella citata delibera per
decorso del termine e per l'illegittimità originaria
dell'occupazione dei terreni limitrofi a quelli espropriandi, il
comune fosse dichiarato obbligato e condannato al risarcimento dei
danni cagionati secondo i dedotti criteri, oltre il maggior danno da
svalutazione, interessi legali e spese tutte di giudizio.
Il comune si è costituito rilevando che il termine quinquennale
previsto per l'occupazione d'urgenza era stato ripetutamente
prorogato per legge (art. 5 legge 29 luglio 1980, n. 385 e legge n.
42/1985), si che esso non era ancora scaduto; contestando che fossero
stati occupati terreni non indicati nella delibera consiliare; che il
suolo occupato era stato assegnato all'I.A.C.P. di Frosinone, che
pertanto era obbligato, in virtù della convenzione di assegnazione,
a tenere indenne il comune da ogni onere. Ha quindi concluso per il
rigetto della domanda, anche per intervenuta prescrizione, con
vittoria delle spese; chiedendo la chiamata in giudizio dell'istituto
A.C.P. della provincia di Frosinone per esserne manlevato.
All'udienza del 17 novembre 1986 il g.i. autorizzava la chiamata in
causa dello I.A.C.P. di Frosinone, che veniva citata con atto di
chiamata notificato in data 13 gennaio 1987. Costituendosi,
l'istituto ha contestato la sua legittimazione passiva a rispondere
di eventuali inadempimenti amministrativi non dipendenti dalla sua
volontà o negligenza; ha dedotto di aver versato al comune tutto
quanto per convenzione era obbligata a pagare e, comunque, di aver
posto in essere tutti gli atti della procedura espropriativa con la
massima sollecitudine, richiedendo fin dal 13 settembre 1983
l'emissione del decreto di esproprio e portando a termine i lavori
progettati fin dal 3 maggio 1984; eccependo infine di essere non già
proprietaria del bene acquisito con la procedura, bensì titolare di
un diritto di superficie novantanovennale, sicchè il comune è
l'unico titolare di diritti ed obblighi sui detti terreni. Ha
pertanto concluso perchè essa fosse ritenuta estranea a qualsiasi
pretesa svolta nei suoi confronti e che fosse dichiarata
inammissibile e infondata la chiamata in causa e, comunque, fosse
respinta ogni pretesa diretta della Gizzi nei propri confronti; in
ogni caso con vittoria delle spese di causa.
La causa è stata quindi istruita mediante C.T.U. per la
identificazione dei suoli occupati e la loro stima, affidata al geom.
V. Buglioni; altra relazione del C.T.U. diretta ad ottenere
chiarimenti, nonchè mediante acquisizione della documentazione
prodotta da tutte le parti. All'esito i procuratori delle parti
hanno rassegnato le conclusioni definitive all'udienza del 16
dicembre 1991. Con ordinanza del 14 febbraio 1994 il collegio
disponeva remissione della causa sul ruolo per produrre la
documentazione relativa alla procedura amministrativa di
espropriazione menzionata nel decreto n. 22 del 9 gennaio 1986 del
Presidente della giunta regionale del Lazio; tuttavia, ottenuta dalle
parti dichiarazione di inesistenza di tali ulteriori atti, su invito
del giudice istruttore, nuovamente le parti precisavano le
conclusioni, come riportate in epigrafe, all'udienza del 30 settembre
1994; su di esse la causa è stata ritenuta in decisione all'udienza
collegiale del 29 marzo 1996.
Va evidenziato che nelle comparse conclusionali redatte dalle
difese degli Enti convenuti immediatamente prima dell'ultima udienza
di discussione si è invocato lo jus superveniens rappresentato
dall'art. 1, comma sessantacinquesimo legge 28 dicembre 1995, n. 549
che ha modificato il comma sesto dell'art. 5-bis legge 8 agosto 1992,
n. 359, che prevede nuovi criteri di calcolo anche per il
risarcimento del danno da occupazioni illegittime la cui procedura
di liquidazione non fosse esaurita alla data della sua entrata in
vigore; nella comparsa della difesa dell'attrice, questa ha preso
atto della novella legislativa, sostenendone con argomenti vari e con
riferimento ad una pronuncia della Corte d'Appello di Roma la
inapplicabilità alla fattispecie della occupazione acquisitiva e, in
ogni caso, sollevando questioni varie sulla sua legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 42 Cost., come già
interpretato nella pronuncia 16 dicembre 1993, n. 442 della Corte
costituzionale nonchè agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
A parere del tribunale si delinea la necessità di sottoporre al
giudizio della Corte costituzionale la questione della conformità a
numerose norme costituzionali della norma espressa nell'art. 1 comma
sessantacinquesimo della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Al fine del giudizio di rilevanza della questione, va subito detto
che il C.T.U. nel corso dell'istruttoria ha accertato che i suoli
occupati ed utilizzati in via ormai irreversibile per la
realizzazione di un intervento di edilizia economica e popolare nel
comune di Ceprano erano destinati, all'epoca dell'occupazione, già
secondo il P.R.G. e prima dell'approvazione del piano P.E.E.P.,
all'edificazione, con indice di fabbricabilità di mc. 3,00/mq.; del
resto la circostanza di fatto del regime giuridico dei suoli di cui
si tratta non è stata mai contestata dagli Enti convenuti. D'altra
parte, a seguito delle ultime dichiarazioni del procuratore del
comune di Ceprano, deve presumersi che la procedura ablativa non
abbia avuto, fino all'udienza di precisazione delle conclusioni,
esito definitivo (salve le altre eccezioni sollevate in ordine alla
eccepita attuale pendenza del termine per l'emissione del decreto di
esproprio).
Poichè pertanto la controversia ha ad oggetto inequivocamente una
pretesa dì risarcimento dei danni cagionati da una occupazione
divenuta illegittima, è certo che, alla stregua della giurisprudenza
assolutamente univoca anche successiva all'entrata in vigore
dell'art. 5-bis legge n. 359/1992, questa norma non era applicabile
alla fattispecie di occupazione acquisitiva ed al risarcimento del
relativo danno, essendosi in essa individuato il criterio legale per
la sola determinazione dell'indennizzo da espropriazione legittima.
Appare al Collegio altrettanto evidente che la nuova formulazione
dell'art. 5-bis, quale introdotta con l'art. 1 comma
sessantacinquesimo legge n. 549/1995, oltre che a ribadire la
giurisprudenza del s.c. che aveva ritenuto applicabile l'art. 5-bis
ai giudizi in corso, abbia anche esteso il criterio di calcolo
dell'indennità da espropriazione legittima al calcolo del
risarcimento dei danni da occupazione acquisitiva. Di tale
sopravvenuta normativa le difese dei convenuti hanno chiesto
applicazione al giudizio in corso (contestata ex adverso), chiedendo
anche remissione della causa in istruttoria per espletamento di un
supplemento di C.T.U. destinato a ricalcolare il risarcimento sulla
scorta dei nuovi parametri da essa imposti. Pertanto la questione è
rilevante in quanto il giudizio di legittimità positivo o negativo
influisce in modo radicale sulle scelte sostanziali e processuali che
il Collegio deve assumere.
Orbene non pare al Tribunale che possa fondatamente revocarsi in
dubbio che la nuova disposizione, pur se inserita in modo quasi
"clandestino" all'interno di un "articolo fiume" a modificare una
norma riferita originariamente alla sola espropriazione legittima (la
relazione non fa il minimo cenno ad una innovazione così
"rivoluzionaria" del criterio di risarcimento) si riferisca al
risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, soprattutto in
virtù dell'argomento letterale traibile dall'accoppiamento delle
ipotesi di risarcimento ed indennità di espropriazione formulato in
via congiuntiva e disgiuntiva e dalla considerazione che, nella
materia espropriativa, l'unica ipotesi diversa di risarcimento
ipotizzabile è quella da occupazione temporanea illegittima, cui
certamente non possono riferirsi i parametri di liquidazione da
ablazione definitiva.
Un primo profilo di illegittimità della norma così letta si
configura in relazione all'art. 42 Cost.: è noto che l'istituto
della occupazione acquisitiva costituiva, nella sua complessa a
travagliata elaborazione giurisprudenziale (avallata anche dalla
pronuncia di Corte costituzionale n. 384/1990), il risultato più
completo per il contemperamento dell'interesse dell'Amministrazione
ad acquisire la proprietà dell'immobile utilizzato per la
realizzazione dell'opera di interesse pubblico con quello del privato
proprietario a veder tutelato in modo non meramente simbolico il suo
diritto di proprietà rispetto all'illecita invasione della p.a. Tale
contemperamento si fonda su alcuni cardini fondamentali: il
riconoscimento (prevalente) della illiceità dell'attività compiuta
senza il compimento della procedura ablativa; l'attribuzione del
conseguente diritto all'integrale risarcimento del danno, in tutte le
componenti di credito di valore, in luogo dell'indennizzo; il
riconoscimento dell'impossibilità per la p.a. di emettere
tardivamente (successivamente alla definitiva trasformazione della
destinazione del bene) il decreto di esproprio definitivo a
"sanatoria" dell'illecito già consumato.
La novella stravolge completamente tale equilibrio, consentendo
proprio quella sanatoria generalizzata del fatto illecito della p.a.
(per di più a fattispecie realizzata e quindi a diritto maturato per
quanto concerne i giudizi in corso) che si considerava inattuabile a
mezzo del decreto di espropriazione tardivo; in più consentendo che
il privato sia spogliato della possibilità di tutela approntata per
l'eliminazione delle conseguenze dannose dell'ingiusta lesione,
lasciandogli soltanto il diritto a quell'indennizzo che spetta a chi
ha subito lo stesso danno ma a seguito di una attività della p.a. o
del legislatore che costituisce garanzia (e consente il controllo)
della valutazione ponderata (discrezionale ma effettiva ed adeguata)
della preminenza degli interessi pubblici realizzati. Sicchè appare
evidente che, privando il proprietario del diritto all'integrale
risarcimento del danno cagionato dall'illecita appropriazione del suo
diritto dominicale lo si priva in realtà della tutela apprestatagli
dal 3 comma art. 42 della Costituzione. Non è invero arbitrario
ritenere che, nella forma ora legittimata dal legislatore, la mera
occupazione abusiva da parte della p.a. e/o dei suoi concessionari si
trasformi in una sorta di aggressione patrimoniale avverso la quale
non esiste garanzia alcuna (art. 42 comma secondo Cost.), nel senso
che non puo disconoscersi che l'ablazione forzata, per quanto
compiuta in nome di interessi pubblici (peraltro sempre più
sottratti a controllo effettivo), proprio quando si realizza in forme
che, se realizzate da altro privato, sarebbero chiaramente
delittuose, comporti un sacrificio supplementare, connesso alla sua
arbitrarietà, che manca nell'ipotesi di occupazione jure, e che
merita un ristoro supplementare rispetto a tale ultima ipotesi. È
ben evidente il legame che, nel terzo comma art. 42 Cost., unisce la
"garanzia della legge" e la "valutazione dell'interesse generale":
non v'è garanzia legale ove non vi sia stata valutazione
dell'interesse e viceversa. Senza il rispetto delle procedure
ablative legali l'occupazione rischia di trasformarsi in strumento
generale extra ordinem di acquisizione "legale" della proprietà
privata avente la medesima efficacia dell'espropriazione legittima,
rendendo in modo palese il cittadino meno cittadino e più suddito.
Del resto come evidenziato anche dalla difesa dell'attrice nella
seconda comparsa conclusionale, recentemente la Corte costituzionale
ha ritenuto legittimo che l'ente espropriante, ove non faccia ricorso
al procedimento ablativo, subisca conseguenze più gravose di quelle
previste nell'ipotesi di espropriazione regolamentata dalla legge
(sentenza 16 dicembre 1993, n. 442), proprio sul presupposto che
l'accessione invertita "si colloca fuori dai canoni di legalità....
e quindi può ben operare il diverso principio secondo cui chi ha
subito un danno per effetto di un'attività illecita ha diritto ad un
pieno ristoro". Ma in termini ancor più netti, e stavolta positivi,
si è espressa Corte costituzionale 23 maggio 1995, n. 188, la quale
era chiamata a verificare la legittimità dell'art. 2043 c.c. non
preveda, nell'ipotesi di accessione invertita, l'efficacia sanante
della realizzazione di un'opera pubblica, che renderebbe
l'occupazione non autorizzata assimilabile pienamente
all'espropriazione legittima. La Corte, premesso che nel diritto
giurisprudenziale vivente "l'elemento qualificante della fattispecie
è l'azzeramento del contenuto sostanziale del diritto... e la
nullificazione del bene che ne costituisce l'oggetto", e che tale
perdita si pone in rapporto di causalità diretta con l'illecito
della p.a. analizza la vicenda distinguendone due momenti: "una
condotta di occupazione e di irreversibile manipolazione del suolo...
che ha tutti i crismi dell'illecito; ... un'acquisizione dell'opera
di pubblica utilità, su di esso costruita, a vantaggio dell'ente
pubblico". Su tale presupposto rilevava che tale disciplina regolante
l'estinzione del diritto dominicale del privato "per un verso è
coerente alla connotazione illecita della vicenda e, per altro verso,
rientra nella discrezionalità delle scelte legislative".
Altro aspetto di illegittimità costituzionale, strettamente
connesso a quello fin qui esposto, pare al tribunale l'insanabile
conflitto con l'art. 97 comma primo Cost., nella parte in cui impone
che l'organizzazione della p.a. sia tale da garantire che la sua
azione sia improntata a metodi ed obiettivi di buon andamento ed
imparzialità. Premesso che l'occupazione acquisitiva di per sè non
costituisce un procedimento legale di acquisizione forzosa della
proprietà per fini di interesse generale, essendo piuttosto una
soluzione per operare un bilanciamento di interessi tra parte privata
danneggiata e p.a. perseguente, pur in deviazione dai propri obblighi
di azione, un interesse generale (tanto da poter dare luogo a
responsabilità contabile per i pubblici funzionari che con la loro
condotta o la loro inerzia abbiano dato luogo a danno erariale);
tanto premesso l'accessione invertita, nell'ottica della novella qui
censurata viene trasformata in una "espropriazione di fatto", che di
fatto esonera i pubblici funzionari ed amministratori da qualsivoglia
responsabilità per la violazione dei propri doveri. Infatti non è
chi non veda che sarà molto più comodo e facile d'ora in avanti
appropriarsi manu militari e senza il rispetto di alcuna procedura
legale della proprietà privata legittimando poi a posteriori la
propria condotta mediante la realizzazione dell'opera pubblica; senza
che, nel frattempo, si sia potuta realizzare alcuna possibilità di
controllo (endo o extraprocedimentale) dell'adeguatezza dell'azione
della p.a., del rispetto dei limiti di necessità, della
ragionevolezza delle scelte amministrative in relazione all'interesse
pubblico dichiarato. Ma il pericolo è ancora maggiore: cosa
impedirà d'ora in avanti di evitare anche la fase di autorizzazione
dell'occupazione d'urgenza, con la presupposta fase della verifica
della dichiarazione di pubblica utilità, posto che l'illecito viene
del tutto parificato, nelle sue conseguenze privatistiche (ma anche
penali e contabili) alla condotta legittima della p.a.? V'è anzi chi
ha rilevato che tale forma di "espropriazione di fatto" sarebbe più
conveniente, dal punto di vista economico finanziario, per la p.a.
che, evitata la ormai "inutile" fase dell'occupazione temporanea,
può evitare anche l'offerta dell'indennità provvisoria e quindi,
forse nel pieno rispetto delle direttive finanziarie del legislatore
del 1995, perseguire meglio gli obiettivi di risanamento della
finanza pubblica poco importa se con il sacrificio del proprio dovere
di agire nel rispetto dei principi dell'art. 97 della Costituzione e
dei diritti fondamentali dei cittadini, le cui posizioni giuridiche
soggettive sono equiparate di fatto a quelle di "questuanti" per una
indennità molto più vicina a quella che la Corte costituzionale
aveva giudicato, poco più di dieci anni orsono, del tutto
inadeguata, non al risarcimento, ma allo stesso indennizzo per
esproprio legittimo.
Ulteriore motivo di censura proviene dal raffronto della nuova
norma con gli artt. 3 e 24 Cost. Sembra al tribunale evidente che,
una volta qualificata la condotta di occupazione acquisitiva come
illecita, e quindi frutto di una violazione dei fondamentali obblighi
di naeminem laedere imposti a tutti e vincolanti anche la una parte
limitata dei soggetti danneggiati illecitamente dalla p.a. debbano
avere un trattamento risarcitorio deteriore rispetto alla residua
generalità dei cittadini danneggiati illecitamente dalla stessa p.a.
o da altri privati. In cosa un soggetto cui viene occupato un suolo
per realizzare un'opera pubblica si differenzia da un altro cui viene
cagionata una lesione dal conducente di un'autombulanza o di un'auto
delle forze di polizia a cui viene danneggiata, sempre illecitamente,
una costruzione nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica?
Secondo ed ulteriore profilo di violazione delle menzionate norme
costituzionali si ravvisa nella circostanza che, nell'ottica
ipotizzata in chiusura del precedente rilievo di incostituzionalità,
la p.a. non ha alcun interesse a proporre al proprietario cui l'area
è stata occupata, la cessione volontaria, sicchè costui si vede in
una posizione di sfavore procedimentale che lo priva di una scelta
per ridurre, con un proprio atteggiamento di disponibilità,
l'entità del danno. Ma quand'anche tale offerta la p.a. ponesse in
essere, essa potrebbe essere priva di causa, giacchè, una volta
acquisita l'area in virtù della sua irreversibile trasformazione,
come nell'ipotesi di tardivo decreto di esproprio, la cessione
sarebbe inutiliter stipulata, avendo essa già acquisito la
proprietà dell'immobile e residuandole, in virtù dell'illecito
istantaneo, soltanto l'obbligo risarcitorio nella misura
tassativamente stabilita dalla legge; che anzi la cessione volontaria
sarebbe illegittima in quanto locupleterebbe il privato per la
cessione di una cosa già della p.a. ed esporrebbbe amministratori e
funzionari a responsabilità contabile.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge 9 febbraio 1448, n. 1 e 23 legge
11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questone di legittimità
costituzionale del comma sessantacinquesimo dell'art. 1 legge 28
dicembre 1995, n. 549 nella parte in cui ha modificato il comma sesto
dell'art. 5-bis legge 8 agosto 1992, n. 359, in riferimento agli
artt. 3 comma primo, 24, 42 comma secondo e terzo e 97 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed ordina che a
cura della Cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle
parti del giudizio e comunicata in copia ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Deciso nella camera di consiglio della I sezione del tribunale di
Frosinone il 20 maggio 1996.
Il presidente: Bisci
Il giudice estensore: Nocella
96C1646