1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 230 SENTENZA 4 - 6 luglio 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Legge della Regione Sardegna istitutiva di nuove province - Novita' del testo riapprovato dal Consiglio regionale in seconda deliberazione - Esclusione - Ammissibilita' del ricorso governativo di costituzionalita'. Regione Sardegna - Enti locali - Ordinamento e circoscrizioni - Legge istitutiva delle province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio - Ricorso governativo avverso la legge - Lamentato indebito esercizio della potesta' legislativa regionale, comportante inoltre conseguenze sull'organizzazione amministrativa dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Sardegna riapprovata il 6 giugno 2000. - Costituzione, artt. 133, primo comma, e 129, primo comma; statuto Regione Sardegna, art. 3, lettera b); legge cost. 23 settembre 1993, n. 2, art. 4. (001C0720) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Piero Alberto CAPOTOSTI,Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Sardegna, riapprovata il 6 giugno 2000 (Istituzione delle province di
Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di
Olbia-Tempio), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 22 giugno 2000, depositato in cancelleria il
1o luglio 2000 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2000.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2001 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Udito l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 22 giugno 2000 e depositato il
successivo 1o luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso, in riferimento all'art. 3, lettera b), dello statuto
speciale per la Sardegna (leggecostituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3), giudizio di legittimità costituzionale in via principale
della delibera legislativa della Regione Sardegna, già approvata dal
Consiglio regionale il 14 aprile 2000 e riapprovata, con modifiche,
il 6 giugno 2000 (Istituzione delle province di Carbonia-Iglesias,
del Medio Campidano, dell'Ogliastra e diOlbia-Tempio).
1.2. - Il Governo ricorrente rileva preliminarmente che nella
seduta del 14 aprile 2000 il Consiglio regionale della Sardegna aveva
approvato, con il medesimo titolo di quello successivamente
riapprovato, un testo di legge regionale che era stato rinviato allo
stesso Consiglio, a norma dell'art. 33 dello statuto della Regione
Sardegna, per un duplice ordine di osservazioni: a) perchè
l'istituzione delle quattro nuove province non sarebbe stata
ammissibile, rientrando nelle competenze della Regione solo
l'ordinamento e la modifica delle circoscrizioni degli enti locali,
non anche l'istituzione di nuovi enti, e b) perchè, per
"l'embricazione" fra la legislazione regionale e la disciplina
statale concernente gli organi di livello provinciale, la delibera
legislativa approvata non appariva chiara quanto alla insussistenza
di oneri per lo Stato.
Nella seduta del 6 giugno 2000 peraltro - prosegue il ricorrente
- il Consiglio regionale della Sardegna aveva riapprovato,
a maggioranza assoluta, il precedente testo oggetto di rinvio, con la
sola aggiunta, nell'unico articolo di cui si compone la delibera, di
un comma 3, aggiunta (contenente un mero richiamo a una precedente
legge regionale) che però si assume essere improduttiva di effetti
rispetto alle censure del Governo.
1.3. - Secondo il ricorrente, la delibera esorbita dalle
competenze della Regione Sardegna.
Con essa si dispone, in attuazione di una precedente legge
regionale [la legge della Regione Sardegna2 gennaio 1997, n. 4
(Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per
l'istituzione di nuove province e la modificazione di circoscrizioni
provinciali)], l'istituzione di quattro nuove province, con la
conseguente nuova delimitazione degli ambiti di quelle già esistenti
nella Regione Sardegna.
Ma l'istituzione per via legislativa di nuove province, secondo
il ricorrente, non sarebbe consentita alla Regione, giacchè
l'art. 3, lettera b), dello statuto speciale di autonomia, così come
modificato dall'art. 4 della legge costituzionale 23 settembre 1993,
n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la Valle
d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il
Trentino-Alto Adige), nel riconoscere alla Regione autonoma
competenza legislativa (esclusiva) in materia di "ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni", ammetterebbe, ad avviso
del Governo ricorrente, solo l'organizzazione degli enti in questione
e non anche la loro istituzione.
Del resto, prosegue il Governo, circa la portata delle
innovazioni introdotte dalla legge costituzionale n. 2 del 1993, la
Corte costituzionale, nella sentenza n. 415 del 1994, avrebbe
soltanto rilevato che tale riforma "disegna il quadro delle
competenze delle regioni ad autonomia speciale ... in materia di enti
locali, privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di
sostanziale uniformita'", ma non avrebbe certo affermato che per
effetto di essa è stato attribuito alle regioni il potere di
istituire nuove province.
Nè potrebbe addursi la legittimità della delibera impugnata in
base alla precedente legge regionale n. 4 del 1997, "in attuazione"
della quale (secondo la formulazione in sede di riapprovazione)
l'istituzione delle nuove province sarebbe stata disposta: e ciò non
solo perchè l'illegittimità costituzionale della disciplina nuova
non può in alcun caso essere sanata o superata dalla mancata
impugnazione della legge precedente, ma anche perchè l'art. 1 della
richiamata legge regionale n. 4 del 1997 non consentirebbe a sua
volta l'istituzione di nuove province, limitandosi a disciplinare,
tra l'altro, le procedure ordinarie per l'istituzione di nuove
province, cioè - afferma il ricorrente - quelle procedure,
preliminari o successive, che sono connesse all'istituzione di nuovi
enti; la legge n. 4 citata, osserva dunque il Governo, non contiene
una disposizione che come tale autorizzi l'istituzione ex novo delle
province, ma si limiterebbe a porre un quadro di norme di
"promozione" dell'istituzione medesima, secondo l'art. 16, comma 3,
della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali) [ora, art. 21, comma 3, lettera f), del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267].
Pertanto, conclude sul punto il ricorrente, resta fermo anche per
la Regione Sardegna che nuove province possono essere istituite solo
con leggi della Repubblica, a norma dell'art. 133 della Costituzione.
La censura così formulata, si osserva infine nel ricorso,
"assorbe" ogni altra censura dedotta in sede di rinvio e in
particolare quella, "che pur si ripropone" nel giudizio
costituzionale, della omessa precisazione della insussistenza di
oneri per lo Stato, oneri che sono comunque configurabili,
"indipendentemente dal disposto dell'art. 16, comma 2, lettera f),
della legge n. 142 del 1990", in ogni caso in cui venga a essere
istituito un nuovo ente provinciale.
2. - Nel giudizio così promosso la Regione Sardegna ha
depositato atto di costituzione oltre il termine stabilito
dall'art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della delibera legislativa
della Regione Sardegna del 14 aprile 2000, riapprovata il 6 giugno
2000, concernente la "istituzione delle province di
Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di
Olbia-Tempio", ritenendo che essa comporti la violazione dell'art. 3,
lettera b), dello statuto regionale (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3).
Secondo il ricorrente, l'istituzione di nuove province non è
compresa nella competenza relativa all'"ordinamento degli enti locali
e delle relative circoscrizioni", spettante alla Regione Sardegna in
forza del citatoart. 3, lettera b), dello statuto, quale risulta
dalla modifica apportata con l'art. 4 della legge
costituzionale23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli
statuti speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il
Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige). Tale competenza
comprenderebbe la "mera organizzazione" degli enti territoriali ma
non la loro istituzione - istituzione disciplinata in generale
dall'art. 133, primo comma, della Costituzione che, per le province,
richiede la legge statale, da approvarsi, su iniziative dei comuni,
sentita la regione.
Oltre a ciò, è denunciato il silenzio che la delibera
legislativa impugnata tiene circa l'inesistenza di oneri per lo
Stato, oneri che - a detta del ricorrente - sarebbero configurabili
indipendentemente da quanto dispone[va] l'art. 16, comma 2, lettera
f), della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali) [norma ora contenuta nell'art. 21, comma 3, lettera f), del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali)].
2. - Sebbene il testo approvato nella seconda deliberazione non
coincida letteralmente con quello approvato nella prima, il ricorso
è ammissibile. Il Consiglio regionale, infatti, si è limitato ad
aggiungere, nei commi 1 e 3 dell'articolo unico di cui consta la
delibera, un richiamo alla legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4
(Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per
l'istituzione di nuove province e la modificazione delle
circoscrizioni provinciali). Poichè il testo legislativo approvato
già in sede di prima deliberazione si deve intendere adottato in
attuazione (non in deroga) rispetto a tale legge generale, il
richiamo esplicito che a essa è fatto nella seconda deliberazione
assume carattere esclusivamente dichiarativo, non innovativo.
Pertanto, conformemente alla costante giurisprudenza di questa
Corte (a partire dalla sentenza n. 158 del 1988, più volte
successivamente confermata), il testo sul quale il Consiglio
regionale si è pronunciato con la seconda deliberazione non può
ritenersi nuovo. Di conseguenza, il Governo, contro di esso, era
abilitato a promuovere il ricorso di costituzionalità, e non il
rinvio della legge al Consiglio regionale.
3. - Nel merito, il ricorso è infondato.
3.1. - La questione da decidere è se nella competenza
legislativa della Regione Sardegna in materia di "ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni" (art. 3, lettera b),
dello statuto speciale) rientri o sia esclusa l'istituzione di nuovi
enti provinciali.
L'art. 133, primo comma, della Costituzione stabilisce che "[...]
la istituzione di nuove Provincie nell'ambito d'una Regione" è
stabilita "con leggi della Repubblica, su iniziative dei comuni,
sentita la stessa Regione". Ma l'art. 116 della Costituzione prevede
anche che "alla Sardegna [...] sono attribuite forme e condizioni
particolari di autonomia", secondo lo statuto speciale, adottato con
legge costituzionale. Avendo dunque lo statuto forza derogatoria
rispetto alla disciplina dell'autonomia regionale stabilita nel
Titolo V della Parte II della Costituzione, si tratta di stabilire la
portata del citato art. 3, lettera b), dello statuto stesso.
Nella sua versione vigente, esso sostituisce la previsione della
competenza nella limitata materia delle "circoscrizioni comunali",
originariamente contenuta nella stessa disposizione statutaria
approvata con la legge costituzionale n. 3 del 1948. Con la legge
costituzionale n. 2 del 1993 (Modifiche ed integrazioni agli statuti
speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia
Giulia e per il Trentino-Alto Adige), alla Regione Sardegna e alle
altre regioni ad autonomia speciale indicate nel titolo, è stata
riconosciuta uguale competenza in materia di "ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni", al fine dichiarato non solo
di "rimuovere-l'originaria diversità di regime giuridico delle
regioni ad autonomia speciale in materia di enti locali" (v. sentenza
n. 415 del 1994) ma anche di equiparare, sul punto in questione, la
loro autonomia a quella già riconosciuta alla Regione siciliana
(Camera dei deputati, XI legislatura - Discussioni - Resoconto seduta
del 6 agosto 1992, p. 2838). Quest'ultima Regione, infatti, secondo
l'art. 15, terzo comma, del suo statuto, è titolare della potestà
legislativa esclusiva "in materia di circoscrizione, ordinamento [e
controllo] degli enti locali" e in tale potestà è pacificamente
compresa quella di istituire, con proprie leggi (v. art. 6 della
legge regionale 6 marzo 1986, n. 9, e art. 1 della legge regionale
12 agosto 1989, n. 17), i "liberi consorzi comunali" che, nella
Regione siciliana, sotto la denominazione di "province regionali"
(art. 3 della medesima legge regionale n. 9 del 1986), hanno preso il
posto delle province (art. 15, primo e secondo comma, dello statuto
siciliano).
Dall'identità di formulazioni normative e dall'intento di
omologazione che esplicitamente ha mosso il legislatore
costituzionale, deriva la conseguenza che l'ampiezza della potestà
legislativa delle regioni ad autonomia speciale diverse dalla Sicilia
in materia di "ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni" debba essere ricostruita in conformità a quella che
caratterizza la potestà legislativa di quest'ultima regione,
scontando la diversa configurazione che l'"ente intermedio" tra
comuni e regione (provincia o libero consorzio comunale) riceve nelle
diverse situazioni.
Quanto specificamente alla Regione Sardegna, inoltre, l'art. 43
dello statuto, fin dalla sua originaria formulazione, prevedeva la
competenza legislativa della regione circa la modifica delle
circoscrizioni e delle funzioni delle province allora esistenti
(Cagliari, Nuoro e Sassari), onde un'interpretazione restrittiva
dell'innovazione apportata dalla legge costituzionale n. 2 del 1993
all'art. 3, lettera b), dello statuto, quale sostenuta dal
ricorrente, finirebbe per privare in gran parte di significato, per
la Regione Sardegna, la riforma statutaria in tal modo operata.
3.2. - È da considerare che, dopo l'entrata in vigore della
legge costituzionale n. 2 del 1993, in ambedue le regioni ad
autonomia differenziata in cui concretamente era prospettabile un
problema di rideterminazione numerica delle articolazioni provinciali
- vale a dire il Friuli-Venezia Giulia e, per l'appunto, la Sardegna
(escluse restando, per diverse ed evidenti ragioni, la Valle d'Aosta
e il Trentino-Alto Adige) - è stata affrontata la questione sul
piano normativo, dando per scontata la portata più pregnante
dell'innovazione statutaria derivante dalla previsione della legge
costituzionale.
Il decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, contenente "Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni", all'art. 8, comma 1, stabilisce che "nella materia
di cui all'art. 4, numero 1-bis dello statuto speciale [cioè, per
l'appunto, in materia di "ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni"] è ricompresa [...] l'istituzione di nuove
province [...], su iniziativa dei comuni, sentite le popolazioni
interessate".
A sua volta, la Regione Sardegna, con la legge regionale n. 4 del
1997, ha dettato una disciplina volta a ridefinire l'ordinamento
provinciale nel suo territorio, in attuazione dell'art. 3, lettera
b), dello statuto, nella formulazione risultante dalla legge
costituzionale n. 2 del 1993. Questa legge della regione, all'art. 1,
comma 2, prevede che "l'istituzione di nuove province e la modifica
delle circoscrizioni provinciali sono stabilite con legge regionale,
su iniziativa dei comuni", secondo vari procedimenti, aperti alla
necessaria partecipazione delle comunità locali interessate,
previsti dagli articoli successivi della legge.
Gli sviluppi normativi anzidetti, non contraddetti fino al
presente giudizio di legittimità costituzionale da atti di segno
contrario, risultano così coerenti con l'interpretazione più ampia
che all'innovazione contenuta nella legge costituzionale n. 2 del
1993 e all'art. 3, lettera b), dello statuto della Regione Sardegna
deve essere data, cioè col riconoscimento che la competenza a essa
attribuita in materia di ordinamento degli enti locali e delle loro
circoscrizioni comprende anche l'istituzione di nuove province:
istituzione che - contrariamente a quanto adombrato col secondo
motivo del ricorso - non comporta alcuna conseguenza
sull'organizzazione amministrativa dello Stato.
Nella legislazione concernente le province (oltre che i comuni)
quali circoscrizioni di decentramento statale, alla stregua
dell'art. 129, primo comma, della Costituzione, non è infatti
stabilito alcun nesso necessario tra l'istituzione di una provincia e
la creazione di uffici statali decentrati su scala corrispondente.
Rientra pur sempre nella discrezionalità del legislatore statale la
determinazione dell'ambito territoriale di competenza dei
propriuffici decentrati, tanto più in quanto la provincia ha ormai
perso la sua originaria prevalente matrice di circoscrizione
dell'amministrazione decentrata del Ministero dell'interno per
assumere la natura essenziale di ente espressivo di una delle
dimensioni del sistema dell'autonomia locale tracciato dalla
Costituzione. Della discrezionalità delle scelte organizzative
statali che da tale non necessaria coincidenza deriva è
manifestazione - oltre che l'art. 11 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a
norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale,
riorganizzando le prefetture attraverso la loro trasformazione in
uffici territoriali del governo, non fa riferimento alcuno alla loro
dimensione provinciale - l'art. 16, comma 2, lettera f), della legge
n. 142 del 1990, norma ora trasfusa nell'art. 21, comma 3, lettera
f), del testo unico sull'ordinamento degli enti locali, approvato con
il decreto legislativo n. 267 del 2000, che - con riferimento alle
regioni ad autonomia ordinaria - prevede che l'iniziativa dei comuni
per la revisione delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di
nuove province tenga conto del fatto che "l'istituzione di nuove
province non comporta necessariamente l'istituzione di uffici
provinciali delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti
pubblici". Analogamente, in riferimento alla regione Friuli-Venezia
Giulia, il citato decreto legislativo n. 9 del 1997 fa salva"la
facoltà dello Stato di non istituire propri uffici decentrati nelle
nuove province".
E, sulla stessa premessa dell'inesistenza di una corrispondenza
necessaria tra provincia-ente autonomo e provincia-circoscrizione di
decentramento statale, l'art. 12, comma 2, della citata legge
regionale sarda n. 4 del 1997 stabilisce che "la Regione provvede
[...] a promuovere tutte le opportune iniziative nei confronti dello
Stato, affinchè il decentramento statale tenda a corrispondere agli
ambiti territoriali provinciali nel territorio della Regione".
4. - Le ragioni esposte - col riconoscimento all'art. 3, lettera
b), dello statuto sardo, quale risulta dalla modifica apportata con
l'art. 4 della legge costituzionale n. 2 del 1993, della capacità
derogatoria rispetto alla generale disciplina in tema di istituzione
di nuove province contenuta nell'art. 133, primo comma, della
Costituzione - portano a ritenere quindi che rientra nelle competenze
della Regione Sardegna l'istituzione di nuove province nel suo
territorio, nei limiti indicati nell'incipit dell'art. 3 dello
statuto stesso e, segnatamente, nei limiti derivanti dall'armonia con
le norme della Costituzione, anche estranee al titolo V della sua
seconda parte, e con i principî dell'ordinamento giuridico della
Repubblica.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della delibera legislativa della Regione Sardegna del 14 aprile 2000,
riapprovata il 6 giugno 2000 (Istituzione delle province di
Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di
Olbia-Tempio), sollevata, in riferimento all'art. 3, lettera b),
dello statuto speciale per laSardegna (legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3), dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C0720