1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 463 ORDINANZA 13 - 28 dicembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Dedotta disparita' di trattamento di situazioni uguali rispetto alla tutela giurisdizionale nonche' irragionevolezza della disciplina - Lamentato aggravio all'esercizio del diritto di difesa, violazione dei principi di tutela giurisdizionale e del giusto processo - Denunciata violazione del principio del giudice naturale, del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa, nonche' del principio contenuto nello statuto della Regione Siciliana di attribuzione della competenza sugli «affari concernenti la Regione», in sede di appello, al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana - Questioni identiche ad altre gia' dichiarate non fondate - Assenza di argomentazioni nuove rispetto a quelle gia' esaminate - Manifesta infondatezza delle questioni. - D.L. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125; statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C1466) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE Giudici: Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO ; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi
2-bis, 2-ter e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia
di protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, promossi con ordinanze dell'8
(nn. 3 ordinanze) e del 10 maggio 2006, del 12 aprile e dell'8 maggio
(nn. 3 ordinanze) 2006 dal Tribunale amministrativo regionale del
Veneto, del 5 giugno 2006 dal Tribunale amministrativo regionale
della Campania, sede di Napoli, del 4 ottobre 2006 (nn. 2 ordinanze)
dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di
Catanzaro, del 2 novembre 2006 dal Tribunale amministrativo regionale
della Liguria, del 5 e del 29 maggio e del 27 luglio 2006 dal
Tribunale amministrativo della Campania, del 30 gennaio 2007 dal
Tribunale amministrativo regionale della Regione Siciliana, sezione
staccata di Catania, del 12 e del 18 dicembre 2006 dal Tribunale
amministrativo regionale della Campania e del 3 aprile 2007 dal
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, rispettivamente
iscritte ai numeri 392, 393, dal 396 a 400 e 670 del registro
ordinanze 2006 e ai numeri 95, 217, 218, 250, da 431 a 433, 531, 650,
651 e 655 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numero 41, 1ª serie speciale, dell'anno
2006, numeri 5, 11, 16, nell'edizione straordinaria del 26 aprile
2007, e numeri 24, 32 e 38, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto, della Società
Cà Dese s.a.s. di Tombacco Giorgio &amp; c. e della Ditta Cantine F.lli
Tombacco, di Lupi Walter e dell'E.N.I. s.p.a. - Divisione Refining &amp;
Marketing;
Udito nella Camera di consiglio del 12 dicembre 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che, con le ordinanze in epigrafe i Tribunali amministrativi
regionali del Veneto, della Campania, sede di Napoli, della Calabria,
sede di Catanzaro, della Liguria e della Sicilia, sezione staccata di
Catania, hanno sollevato - in riferimento, nel complesso, agli
articoli 3, 24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione, e all'articolo
23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (parametro, quest'ultimo,
evocato solo dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania) - questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater (norma,
quest'ultima, censurata da tutti i rimettenti salvo quello
calabrese), del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21;
che, in particolare, il Tribunale amministrativo regionale del
Veneto dubita della legittimità costituzionale dei predetti commi
2-bis, 2-ter e 2-quater, ipotizzando che essi violino gli artt. 3,
24, 111, 113 e 125 Cost.;
che il giudice a quo premette, nella prima delle ordinanze di
rimessione (r.o. n. 392 del 2006), di essere chiamato a conoscere
dell'impugnativa proposta, dal proprietario di alcuni terreni ubicati
nel Comune di Magliano Veneto, avverso taluni provvedimenti - ivi
compresi, peraltro, gli atti presupposti, nonchè quello di
occupazione d'urgenza dei suddetti terreni - adottati nell'ambito di
un procedimento di espropriazione, finalizzato alla costruzione del
cosiddetto passante autostradale di Mestre, posto in essere dal
Commissario delegato per l'emergenza socio-ambientale della
viabilità di Mestre;
che ciò premesso, il giudice rimettente evidenzia che tale
impugnativa dovrebbe essere definita, proprio ai sensi delle
censurate disposizioni, mediante una decisione che dichiari «tout
court inammissibile il ricorso», ai sensi dell'art. 26 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi
regionali);
che la disciplina processuale recata dalle norme censurate (ed
applicabile «anche ai processi in corso», come prescritto, in
particolare, dal comma 2-quater) comporta - evidenzia il rimettente -
lo spostamento di competenza, in favore del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, di controversie del tipo di quella
oggetto del giudizio principale, e cioè di quelle nelle quali si
discuta della legittimità delle ordinanze e dei consequenziali
provvedimenti commissariali adottati in «tutte» le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile);
che, difatti, sebbene dai lavori preparatori della legge n. 21
del 2006 - la quale, nel convertire in legge il decreto-legge n. 245
del 2005, ha inserito nel testo dell'art. 3 i commi censurati -
parrebbe emergere l'intento del Governo di «limitare lo spostamento
di competenza giurisdizionale alle sole situazioni emergenziali dei
rifiuti in Campania», la formulazione letterale delle censurate
disposizioni suggerisce la «valenza generale» della disposta
translatio iudicii
;
che tanto osservato in via preliminare circa la rilevanza della
sollevata questione di legittimità costituzionale, quanto invece
alla non manifesta infondatezza, assume il rimettente che le
disposizioni censurate siano «in contrasto con l'art. 125 della
Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e
dell'articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado», oltre che «col principio di
ragionevolezza desumibile dall'art. 3 Cost.»;
che ai sensi, infatti, del primo dei richiamati parametri
costituzionali, del quale costituirebbe attuazione il sistema di
riparto delle controversie tra i differenti tribunali amministrativi
regionali delineato dalla legge n. 1034 del 1971, si dovrebbe
ritenere che la sfera di competenza di questi ultimi sia oggetto di
garanzia costituzionale, non suscettibile, dunque, di deroga
allorquando (come nella specie) «le singole situazioni di emergenza
abbiano rilievo esclusivamente locale»;
che, d'altra parte, tale deroga neppure potrebbe essere
giustificata «facendo ricorso all'argomento che il tribunale locale
sarebbe troppo sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere
presso la popolazione locale, derivanti dagli eventi emergenziali»;
che, difatti, tale esigenza - anche a prescindere dal rilievo
secondo cui la soluzione legislativa della translatio iudicii
si presenta non idonea a soddisfarla, nell'ipotesi di «situazioni di
emergenza riguardanti la Regione Lazio» - dovrebbe poter essere più
adeguatamente soddisfatta attraverso «rimedi, di carattere non
generale ed assoluto ma da applicarsi caso per caso ed in relazione a
situazioni contingenti», come, ad esempio, accadrebbe se lo
spostamento di competenza «fosse concepito e disciplinato similmente
alla fattispecie di rimessione del processo», previsto dagli artt. 45
e seguenti del codice di procedura penale;
che la ratio
della disciplina censurata non potrebbe neppure ravvisarsi nella
volontà «di assicurare un sistema più "rafforzato" di protezione
civile», atteso che tale obiettivo sembra essere già efficacemente
garantito dall'applicazione, ai processi de quibus, delle «norme di
accelerazione» di cui agli artt. 23-bis e seguenti della legge
n. 1034 del 1971;
che sarebbe, pertanto, evidente - a dire del giudice a quo - che
il sistema delineato dalle norme in contestazione realizza
«un'asimmetria» tra il Tribunale amministrativo «centrale» e quelli
«periferici», dando vita ad un sistema di distribuzione delle
controversie «che va ben oltre l'attuale criterio di riparto delle
competenze basato sull'efficacia (regionale o ultraregionale) dei
provvedimenti delle autorità centrali dello Stato», presentandosi,
così, «irrazionale ed incompatibile con il dettato costituzionale
dell'art. 125 Cost.»;
che ulteriori profili di irragionevolezza consisterebbero, poi,
nel fatto che «lo spostamento delle competenza su questa materia è
irrazionalmente solo parziale», giacchè «riguarda le ordinanze ed i
consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti
governativi che dichiarano lo stato di emergenza», e nella
circostanza che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (ai
sensi del censurato comma 2-quater) «non assume soltanto una nuova
competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra
configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle
decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo "modificare"
o "revocare" le misure cautelari da questo concesse»;
che dubbi, infine, sono avanzati anche in relazione alla scelta
di imporre la pronuncia declinatoria di competenza con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge n. 1034 del
1971 (rientrando la sua adozione, invece, nella discrezionalità del
giudicante), ed in ordine alla permanenza dell'efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo regionale
dichiaratosi incompetente, allorchè il relativo ricorso non venga
riproposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio;
che, inoltre, la prevista translatio iudicii
recherebbe «grave disagio ai ricorrenti», comportando anche «una
violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione», e ciò «per la
maggiore difficoltà e i maggiori costi» dagli stessi sopportati, con
conseguente riduzione delle «possibilità di tutela dei diritti
soggettivi e degli interessi legittimi»;
che, infine, si ipotizza che la «concentrazione» di tutte le
controversie de quibus
presso lo stesso giudice «potrebbe influire negativamente sui tempi
dei processi», in contrasto con il principio della "durata
ragionevole" (art. 111, primo comma, Cost.);
che il medesimo Tribunale amministrativo regionale del Veneto,
con le altre sette ordinanze di rimessione, ha sollevato identiche
questioni di legittimità costituzionale, premettendo di essere
investito - anche in ciascuno di tali ulteriori giudizi (salvo quello
nel corso del quale è stata adottata l'ordinanza r.o. n. 398 del
2006) - delle impugnative proposte avverso taluni provvedimenti - ivi
compresi, peraltro, gli atti presupposti - adottati nell'ambito di
procedimenti di espropriazione, del pari posti in essere dal
Commissario delegato per l'emergenza socio-ambientale della
viabilità di Mestre e sempre finalizzati alla realizzazione del
cosiddetto passante autostradale di Mestre;
che oggetto, invece, del giudizio principale di cui
all'ordinanza r.o. n. 398 del 2006 è l'impugnativa dei decreti
emessi dal Commissario delegato per l'emergenza socio economico
ambientale relativa ai canali portuali di grande navigazione della
laguna di Venezia, nonchè degli atti connessi, relativi a procedura
negoziata accelerata per il disinquinamento dei canali;
che in tutti questi casi, comunque, venendo in rilievo sempre
l'esercizio dei poteri emergenziali di cui all'art. 5, comma 1, della
legge n. 225 del 1992, trova applicazione la disciplina processuale
oggetto dei censurati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del
d.l. n. 245 del 2005, donde la rilevanza, nei giudizi a quibus
, del dubbio di costituzionalità concernente tali norme;
che anche il Tribunale amministrativo regionale della Campania,
sede di Napoli (r.o. nn. 95, 431, 432, 433, 650 e 651 del 2007),
censura i predetti commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, ipotizzandone il
contrasto, nel complesso, con gli artt. 3, 24, 25, 113 e 125 Cost.;
che nel primo dei provvedimenti da esso pronunciato (r.o. n. 95
del 2007), il rimettente napoletano evidenzia di dover giudicare
della legittimità di atti relativi alla esecuzione di interventi di
bonifica, adottati dal Commissario delegato a fronteggiare
l'emergenza, verificatosi nella Regione Campania, nel settore dei
rifiuti, delle bonifiche e della tutela delle acque;
che nelle more del giudizio principale, tuttavia, per effetto
della sopravvenienza della disciplina recata dalle censurate
disposizioni, competente a conoscere tale controversia è divenuto il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, di
talchè il giudice a quo - come dallo stesso espressamente
riconosciuto - dovrebbe definire il processo pendente innanzi ad esso
«con sentenza dichiarativa di incompetenza»;
che reputa, però, il rimettente di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale dei predetti commi 2-bis, 2-ter e
2-quater, in riferimento agli artt. 3 e 25 Cost.;
che in ordine, in particolare, al primo di tali parametri, viene
evidenziato come la nuova disciplina dia luogo - quanto
all'identificazione del giudice di primo grado territorialmente
competente - ad una «ingiustificata disparità di trattamento tra i
destinatari di provvedimenti ad efficacia infraregionale (come quelli
oggetto del presente giudizio) emanati dai commissari per l'emergenza
delegati localmente», ed «i destinatari di analoghi provvedimenti
emanati da altre autorità, che permangono assoggettati agli ordinari
criteri di riparto dettati in via generale dagli artt. 2 e 3 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ancorchè assumano carattere di
emergenza e siano adottati in situazioni di eccezionale pericolo da
altre autorita»;
che sotto il profilo sostanziale, prosegue il rimettente, «la
deroga agli ordinari canoni di riparto tra i diversi tribunali
amministrativi regionali» si risolverebbe, nella specie, «in una
manifesta violazione di quel principio di ragionevolezza che
costituisce limite alla discrezionalità legislativa in materia di
competenza territoriale»;
che tale deroga non potrebbe essere giustificata in
considerazione «della rilevanza degli interessi sottesi alla
situazione di emergenza nel cui ambito si iscrivono gli atti
commissariali», nè tanto meno in ragione di «un presunto sospetto in
ordine ad un eventuale condizionamento ambientale del tribunale
amministrativo locale»;
che, difatti, problemi come quelli da ultimo evidenziati
«trovano soluzione con altri sistemi di spostamento della competenza»
(è citato, a titolo di esempio, quello previsto dall'art. 11 del
codice di procedura penale) i quali, di regola, «escludono
l'accentramento di tutte le controversie innanzi ad un unico organo»;
che un «ulteriore segno sintomatico» della irrazionalità della
nuova disciplina sarebbe, infine, costituito dal fatto che estranee
alla prevista translatio iudicii
sono le controversie «conseguenti la dichiarazione di emergenza e la
nomina del Commissario delegato»;
che è ipotizzata, inoltre, la violazione dell'art. 25, primo
comma, Cost., atteso che il rimettente - nel premettere come la
formula «giudice naturale precostituito per legge» non costituisca
«un'endiadi», rendendo, viceversa, necessario «che la precostituzione
del giudice ad opera del legislatore avvenga nel rispetto di un
principio di naturalità, nel senso di razionale maggiore idoneità
del giudice rispetto alla risoluzione di determinate controversie» -
esclude che l'evenienza da ultimo descritta ricorra nel caso di
specie;
che a suo dire, difatti, la disciplina introdotta dal censurato
comma 2-bis dell'art. 3 non sarebbe sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, giacchè fondata su «situazioni di emergenza
aventi rilievo esclusivamente locale, con riferimento ad interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale»;
che la violazione di quegli stessi parametri costituzionali è
ipotizzata, inoltre, con riferimento alla scelta del legislatore di
estendere la nuova disciplina processuale «anche ai processi in
corso», stabilendo che l'incompetenza del tribunale amministrativo
regionale originariamente adito debba «essere rilevata d'ufficio»;
che, difatti, con tale scelta il legislatore avrebbe non solo
violato, nuovamente, il principio della precostituzione del giudice
(il quale esige che «la norma regolatrice della competenza sia
prefissata rispetto all'insorgere della controversia»), ma avrebbe
vieppiù palesato «il carattere irragionevole ed ingiustificato»
della nuova disciplina, giacchè essa «affida alla nuova competenza
accentrata anche le cause in corso»;
che con tre successive ordinanze (r.o. numeri 432, 433 e 650 del
2007) il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di
Napoli, ha proposto questioni di legittimità costituzionale del
tutto analoghe a quelle appena illustrate, premettendo di dover
conoscere, anche in relazione ai giudizi nel corso dei quali tali
provvedimenti di rimessione risultano adottati, dell'esercizio di
poteri emergenziali;
che, infatti, nel primo caso, il rimettente è chiamato a
giudicare della legittimità degli atti con i quali la ricorrente è
stata esclusa dalla gara per l'affidamento dei lavori di
completamento della rete fognaria del Comune di San Valentino Torio,
gara indetta dal Commissario delegato per l'emergenza economico
ambientale del bacino idrografico del fiume Sarno, negli altri due
casi risultando investito dalla cognizione di controversie relative a
provvedimenti del Commissario delegato per l'emergenza rifiuti in
Campania, dovendo in particolare conoscere dell'impugnativa proposta,
nell'un caso, avverso atti con i quali il predetto Commissario aveva
diffidato il ricorrente nel giudizio a quo a presentare una proposta
di recupero della cava di calcare, sita presso il Comune di San
Potito, in conformità alle norme del piano di recupero ambientale
approvato con apposita ordinanza commissariale, e, nell'altro,
avverso l'atto di retrocessione del fondo di proprietà della
ricorrente, già oggetto di occupazione temporanea d'urgenza
finalizzata alla realizzazione di una discarica;
che con l'ordinanza r.o. n. 431 del 2007 il medesimo Tribunale
amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, denuncia
l'illegittimità costituzionale dei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater,
ipotizzandone il contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost.;
che chiamato a giudicare della legittimità del provvedimento
attributivo delle funzioni di direzione dei lavori per le opere di
completamento della rete fognaria del Comune di Corbara, adottato dal
Commissario delegato per l'emergenza economico ambientale del bacino
idrografico del fiume Sarno, il rimettente ha sollevato d'ufficio
l'indicata questione di legittimità costituzionale, ritenendone
«palese» la rilevanza, atteso che ai sensi della sopravvenuta
disciplina processuale, applicabile anche ai processi in corso, esso
dovrebbe «dichiarare la improcedibilità del ricorso con sentenza
succintamente motivata, stante la propria incompetenza»;
che il giudice a quo reputa, tuttavia, tale disciplina in
contrasto, innanzitutto, con l'art. 3 Cost. «per la disparità di
trattamento che la deroga alle ordinarie regole di riparto delle
competenze comporta, per la tutela giurisdizionale delle rispettive
situazioni giuridiche, tra soggetti in situazioni eguali»;
che, difatti, risulterebbero assoggettati ad un trattamento
differenziato i «destinatari delle ordinanze adottate dagli organi
governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata
emergenza, eventi efficacia limitata al territorio di una Regione»,
rispetto ai «destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito
di efficacia, adottati, in via ordinaria», e posti in essere, in
genere, «dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali»;
che, in definitiva, osserva il giudice a quo, «mentre
l'impugnazione dei provvedimenti adottati nell'esercizio delle
ordinarie attribuzioni rientra nella competenza del TAR regionale del
luogo ove i provvedimenti hanno incidenza», in caso di dichiarazione
della situazione di emergenza ai sensi dell'art. 5, comma 1, della
legge n. 225 del 1992, la cognizione a conoscere di quegli stessi
provvedimenti, sebbene «volti alla cura dei medesimi interessi» e
quindi «idonei a produrre le medesime conseguenze, eventualmente a
comprimere uguali posizioni soggettive», spetta al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio;
che, d'altra parte, tale diversità non potrebbe essere
giustificata «dalla maggiore o minore rilevanza dell'interesse
sotteso ai provvedimenti» in questione, in quanto il vigente sistema
di giustizia amministrativa non contempla una distribuzione di
competenza tra gli organi giurisdizionali di primo grado fondata su
un simile criterio, che sarebbe, oltretutto, «in contrasto con le
disposizioni costituzionali» (segnatamente con l'art. 125 Cost.) che
li «pongono su un piano paritario»;
che, inoltre, decisiva - nella stessa prospettiva - sarebbe la
circostanza che le situazioni di emergenza di cui all'art. 5 della
legge n. 225 del 1992 «non si caratterizzano per il particolare
rilievo dell'interesse considerato», bensì soltanto «per l'urgenza
di provvedere»;
che, infine, conclude sul punto il rimettente, le disposizioni
censurate non possono, neppure in ipotesi, trovare fondamento nella
pretesa maggiore rilevanza dell'interesse curato, come conferma il
fatto che il peculiare regime processuale da esse previsto riguarda
unicamente le ordinanze e gli atti commissariali adottati in
situazioni emergenziali, «ma non i provvedimenti che tali situazioni
di emergenza dichiarino», ciò che, pertanto, rivela anche
l'irragionevolezza del «disegno complessivo» realizzato dal
legislatore;
che a giustificazione della scelta legislativa - e quindi della
deroga introdotta all'ordinario criterio di riparto della competenza
territoriale tra tribunali amministrativi regionali previsto dagli
artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971 - neppure potrebbero
invocarsi ragioni analoghe a quelle valorizzate dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 189 del 1992 con riferimento al disposto
dell'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74, recante «Modifica alle
norme sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura» (ed individuate nella peculiare
posizione costituzionale del Consiglio superiore della magistratura),
dovendo, invece, riconoscersi che la disciplina contestata «non
appare supportata da alcuna plausibile ragione, dotata di copertura
costituzionale»;
che deduce, altresì, il rimettente la violazione dell'art. 24
Cost., «per la evidente maggiore difficoltà di esercitare le
relative azioni presso il Tar del Lazio piuttosto che presso gli
organi giurisdizionali localmente istituiti»;
che il rimettente, pur conscio che «la fattispecie in esame sia
diversa da quella oggetto della citata pronuncia», richiama, in
proposito, la sentenza della Corte costituzionale n. 123 del 1987, la
quale - sul presupposto dell'accertata violazione del «valore
costituzionale del diritto di agire, in quanto implicante il diritto
del cittadino ad ottenere una decisione nel merito senza onerose
reiterazioni» - ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale di
una disposizione che imponeva l'estinzione ope legis
di giudizi pendenti, in qualsiasi stato e grado gli stessi si fossero
trovati alla data di entrata in vigore della disposizione stessa;
che, a suo dire, in modo non del tutto dissimile, anche le norme
censurate impongono a chi abbia già incardinato il giudizio, «ed
addirittura abbia ottenuto una decisione cautelare», di «proseguire
altrove la propria iniziativa giudiziaria»;
che assume, inoltre, il rimettente «la violazione del principio
del giudice naturale precostituito per legge, di cui all'art. 25
della Costituzione», il quale esclude «che vi possa essere una
designazione tanto da parte del legislatore con norme singolari, che
deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che la
controversia sia insorta», esigendo, invece, che «la regola di
competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia»;
che è ipotizzato, da ultimo, anche il contrasto con l'art. 125
Cost., il quale «esprimendo il principio della articolazione su base
regionale degli organi statali di giustizia amministrativa, implica
conseguentemente il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera
di competenza degli stessi», sfera di competenza «che non ha ragione
di subire deroghe nella materia di cui trattasi, in cui le singole
situazioni di emergenza hanno rilievo spiccatamente locale, con
conseguente efficacia territoriale limitata dei relativi
provvedimenti adottati da soggetti delegati alla cura delle varie
situazioni emergenziali»;
che, infine, sempre il rimettente napoletano, con l'ordinanza
r.o. n. 651 del 2007, censura la disciplina processuale in esame
assumendone la contrarietà agli artt. 3, 24, 25 113 e 125 Cost.;
che in punto di fatto il giudice a quo deduce di dover conoscere
dell'impugnativa proposta avverso l'ordinanza con cui il Sindaco del
Comune di Napoli - nella qualità di Commissario delegato per gli
interventi di emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e
dei versanti della città di Napoli - ha ingiunto alla ricorrente il
pagamento di una somma di danaro necessaria per ovviare allo stato di
pericolo riscontrato sul costone tufaceo di proprietà della stessa;
che troverebbe pertanto applicazione, nel caso di specie, la
disciplina di cui ai censurati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater;
che tale disciplina, però, derogherebbe ingiustificatamente «al
normale criterio di riparto della competenza per territorio dinnanzi
al giudice amministrativo di primo grado stabilito dagli artt. 2 e 3
della legge n. 1034 del 1971», in quanto le situazioni di emergenza,
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del
1992, «si caratterizzano nella quasi totalità dei casi» (ed in
particolare, «pacificamente», in quello oggetto del giudizio a quo)
«per essere spazialmente delimitate», di talchè anche i
provvedimenti emanati nell'esercizio dei poteri extra ordinem
, conferiti per fronteggiare tali situazioni, presentano «un ambito
di efficacia spaziale territorialmente delimitato a dimensione
infraregionale»;
che assume, poi, il rimettente che tale deroga alla ordinaria
disciplina sulla competenza «si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino» (atteso che lo stesso, per effetto della
translatio iudicii
, «si vede gravato di oneri economici e logistici sicuramente
maggiori» di quelli che deve normalmente affrontare), ponendosi anche
«come una differenziazione limitativa del regime ordinario di
impugnabilità degli atti» che «ridonda in disparità di
trattamento», donde l'ipotizzata violazione anche degli artt. 113 e 3
della Costituzione;
che, inoltre, il censurato comma 2-bis dell'art. 3 violerebbe
anche l'art. 25, primo comma, Cost., sebbene essa «sembri obbedire
formalmente al criterio della precostituzione per legge del giudice
competente»;
che, difatti, la «generalizzazione a priori» di una sorta di
«legittima suspicione derogatoria della competenza ordinaria»
finirebbe per alterare «la regola fondamentale del diritto
processuale per cui il sospetto di condizionamento del giudice va
verificato nel singolo caso concreto come eccezione che conferma la
regola di competenza territoriale», senza poi trascurare che la
formula «giudice naturale precostituito per legge» non costituirebbe
«un'endiadi», rendendo, dunque, necessario «che la precostituzione
del giudice ad opera del legislatore avvenga nel rispetto di un
principio di naturalità, nel senso di razionale maggiore idoneità
del giudice rispetto alla risoluzione di determinate controversie»;
che, tuttavia, l'evenienza da ultimo descritta non ricorrerebbe
nel caso di specie, atteso che la disciplina introdotta dal censurato
comma 2-bis dell'art. 3 «non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che ne
risultano pregiudicati»;
che nel sistema della giustizia amministrativa - prosegue il
rimettente - «non esiste una differenziazione tra i diversi tribunali
amministrativi regionali in dipendenza della maggiore o minore
rilevanza dell'interesse sotteso al provvedimento impugnato»;
che, per contro, il ricorso al «metodo dall'allontanamento dal
territorio delle controversie che in esso si sono generate» - seguito
dalla censurata disposizione - si pone in contrasto, oltre che con il
principio del «giudice naturale», anche con l'art. 125 della Carta
fondamentale, «che esprime un profilo attuativo degli artt. 24 e 113
della Costituzione nel senso dell'apprestamento di organi di
giustizia amministrativa di primo grado distribuiti sul territorio
secondo un criterio di vicinanza e di accessibilità per il
cittadino»;
che anche il Tribunale amministrativo regionale della Calabria,
sede di Catanzaro, con tre ordinanze di rimessione censura - in
riferimento agli artt. 3, 24, 111 e 125 Cost. - i soli commi 2-bis e
2-ter dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, ipotizzandone
l'illegittimità «nella parte in cui prevedono la competenza in primo
grado, esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso,
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sui
ricorsi giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i
provvedimenti adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225»;
che, in punto di fatto, il rimettente premette che l'oggetto dei
giudizi principali è costituito, nei primi due casi,
dall'impugnativa delle ordinanze con le quali il Commissario delegato
per l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria ha
annullato, in via di autotutela, una precedente ordinanza
commissariale (r.o. n. 217 del 2007), ovvero ha nominato un
commissario ad acta
per il recupero della tariffa per il servizio della depurazione delle
acque presso il Comune di Cicala, impugnativa questa seconda estesa
ad «ogni atto presupposto, connesso o dipendente» (r.o. n. 218 del
2007);
che, invece, nel terzo caso (r.o. n. 655 del 2007) l'impugnativa
concerne una nota (e con essa «ogni altro atto prodromico,
consequenziale e comunque connesso») emessa dal medesimo Commissario,
con la quale si è ingiunto alla ricorrente interventi di messa in
sicurezza di emergenza e bonifiche di ripristino ambientale;
che ciò premesso, il rimettente ipotizza, innanzitutto, la
violazione dell'art. 3 Cost., «per la disparità di trattamento che
la deroga alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta,
per la tutela giurisdizionale delle rispettive situazioni giuridiche,
tra soggetti in situazioni eguali»;
che, difatti, risultano assoggettati ad un trattamento
differenziato i «destinatari delle ordinanze adottate dagli organi
governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata
emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di una Regione»,
rispetto ai «destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito
di efficacia, adottati, in via ordinaria», e posti in essere, in
genere, «dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali»;
che, in definitiva, osserva il giudice a quo, «mentre
l'impugnazione dei provvedimenti adottati nell'esercizio delle
ordinarie attribuzioni rientra nella competenza del TAR regionale del
luogo ove i provvedimenti hanno incidenza», in caso di dichiarazione
della situazione di emergenza ai sensi dell'art. 5, comma 1, della
legge n. 225 del 1992, la cognizione a conoscere di quegli stessi
provvedimenti, sebbene «volti alla cura dei medesimi interessi» e
quindi «idonei a produrre le medesime conseguenze, eventualmente a
comprimere uguali posizioni soggettive», spetta al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio;
che tale diversità non potrebbe essere giustificata «dalla
maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti»
in questione, in quanto il nostro sistema di giustizia amministrativa
non contempla una distribuzione di competenza tra gli organi
giurisdizionali di primo grado fondata su un simile criterio, che
sarebbe, oltretutto, «in contrasto con le disposizioni
costituzionali» (segnatamente con l'art. 125 Cost.) che li «pongono
su un piano paritario»;
che, inoltre, decisivo - nella stessa prospettiva - appare il
rilievo che le situazioni di emergenza di cui all'art. 5 della legge
n. 225 del 1992 «non si caratterizzano per il particolare rilievo
dell'interesse considerato», bensì soltanto «per l'urgenza di
provvedere»;
che, del resto, conclude sul punto il rimettente, le
disposizioni censurate non possono, neppure in ipotesi, trovare
fondamento nella pretesa maggiore rilevanza dell'interesse curato,
come conferma il fatto che il peculiare regime processuale da esse
previsto riguarda unicamente le ordinanze e gli atti commissariali
adottati in situazioni emergenziali, «ma non i provvedimenti che tali
situazioni di emergenza dichiarino», ciò che, pertanto, rivela anche
l'irragionevolezza del «disegno complessivo» realizzato dal
legislatore;
che a giustificazione di tale disegno - e quindi della deroga
introdotta all'ordinario criterio di riparto della competenza
territoriale tra tribunali amministrativi regionali previsto dagli
artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971 - neppure potrebbero
invocarsi ragioni analoghe a quelle valorizzate dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 189 del 1992 con riferimento al disposto
dell'art. 4 della legge n. 74 del 1990 (ed individuate nella
peculiare posizione costituzionale del Consiglio superiore della
magistratura), dovendo, invece, riconoscersi che la disciplina
contestata «non appare supportata da alcuna plausibile ragione,
dotata di copertura costituzionale»;
che le norme censurate, per contro, violano sia l'art. 24 Cost.,
in ragione dell'«ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a
cui debbono andare incontro i soggetti incisi dai provvedimenti
impugnati» a causa della prevista translatio iudicii
, sia l'art. 125 della Carta fondamentale che, «in sostanziale
coerenza e continuità logica» con il precedente art. 24, enuncia il
principio «del decentramento territoriale della giurisdizione
amministrativa» con riferimento a tutte le controversie scaturenti
dalla contestazione di atti amministrativi «destinati ad esaurire i
propri effetti "in loco"»;
che esse, inoltre, creano «una sorta di gerarchia tra i TAR
territoriali», realizzando anche «un non irrilevante "vulnus
" del principio generale del "giusto processo", quale desumibile dal
testo novellato dall'art. 111 della Costituzione»;
che il Tribunale amministrativo regionale della Liguria censura
anch'esso, in riferimento agli artt. 3, 25, 11 e 125 Cost., i commi
2-bis, 2-ter e 2-quater, dell'art. 3 del d.l. n. 245 del 2005;
che il rimettente premette di essere chiamato a giudicare la
legittimità di un'ordinanza, emessa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, nella parte in cui la stessa dispone che al ricorrente nel
giudizio a quo subentri il Presidente del Consiglio superiore dei
lavori pubblici, in qualità di attuatore di incarichi in materia di
protezione civile;
che ritenendo applicabile anche in relazione a tale controversia
la summenzionata disciplina processuale, il rimettente ne ipotizza
l'illegittimità costituzionale;
che sarebbe violato, innanzitutto, l'art. 125 Cost., «che
prevede l'organizzazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado», dettando una regola
generale «poi trasposta», sul piano della legislazione ordinaria,
dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971, che a loro volta
sanciscono criteri «generali e derogabili di distribuzione della
competenza tra i tribunali al fine di agevolare il ricorso delle
parti alla giustizia amministrativa»;
che è ipotizzato, altresì, il contrasto con l'art. 3 Cost.,
giacchè «l'estrema latitudine delle situazioni di emergenza, lato
sensu
riconducibili alle ordinanze contingibili ed urgenti» comporterebbe
che l'ambito della deroga ai già citati artt. 2 e 3 della legge
n. 1034 del 1971 «sia di fatto rimesso alla valutazione discrezionale
che di volta in volta l'amministrazione compia qualificando il
provvedimento come ordinanza adottata in situazione di emergenza»;
che le censurate disposizioni, infine, recherebbero un vulnus
al principio del giudice naturale precostituito per legge (violando,
così, l'art. 25, primo comma, Cost.), contravvenendo anche all'art.
111 Cost. «sul giusto processo», la cui «portata precettiva» mira a
salvaguardare anche «l'effettività e la celerità apprestata dalla
tutela cautelare», compromessa invece, nel caso di specie, almeno con
riferimento al «regime transitorio di cui al comma 2-quater»;
che, infine, anche il Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale - con riferimento agli artt. 3, 24, 25 e
125 Cost., e all'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana - del
medesimo art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge
n. 245 del 2005;
che il rimettente premette di essere investito dell'impugnativa
di un'ordinanza emessa dal Commissario per l'emergenza rifiuti e
tutela delle acque in Sicilia nella parte in cui approva il progetto
proposto dalla società concessionaria per la realizzazione di una
stazione cosiddetta di trasferenza dei rifiuti solidi urbani nel
Comune di Caltabiano;
che, conseguentemente, il giudice a quo deduce di dover
«affrontare d'ufficio la questione relativa alla competenza
inderogabile del TAR del Lazio a conoscere la vicenda», in ragione di
quanto stabilito dalla sopravvenuta normativa oggetto di censura;
che sulla base, difatti, di tale disciplina il rimettente assume
di dover dichiarare il proprio difetto di competenza, esito
processuale al quale, tuttavia, reputa di non dover pervenire,
ipotizzando l'illegittimità costituzionale delle previsioni
legislative suddette per violazione degli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost.
e dell'art. 23 dello statuto regionale di autonomia;
che in proposito il rimettente catanese deduce il contrasto,
innanzitutto, con l'art. 125 Cost., «e segnatamente con il principio
della articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado», principio che implica «il
rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di competenza dei
singoli organi predetti»;
che, d'altra parte, neppure ricorrono «sufficienti ragioni
logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera di
competenze costituzionalmente garantite», allorchè - come nel caso
di specie - «le singole situazioni di emergenza hanno rilievo
spiccatamente locale con conseguente efficacia locale dei relativi
provvedimenti adottati dai soggetti delegati alla cura delle varie
situazioni emergenziali»;
che, per contro, la scelta compiuta dal legislatore appare
«contraddittoria ed irrazionale», donde l'ipotizzata violazione anche
dell'art. 3 Cost., giacchè essa «sottopone al medesimo trattamento
processuale situazioni disparate e differenti tra loro»;
che la scelta di radicare la competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, riguarda tutte le
ipotesi in cui sia dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del
comma 1 dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, con esclusione dei
soli casi di intervento di protezione civile attuabili da singoli
enti o amministrazioni competenti in via ordinaria, ovvero attraverso
il coordinamento delle loro azioni;
che sebbene il sistema della protezione civile sia «articolato
in vari livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente
grado di ampiezza della situazione emergenziale», nonchè strutturato
in base al principio che esige, «per ogni tipologia territoriale e
"qualitativa" della situazione di emergenza», l'intervento del
livello di governo «più vicino alla concreta dimensione delle
comunità colpite», a tale «multiformita» di azione corrisponde,
viceversa, un sistema processuale che, derogando
«contraddittoriamente ed immotivatamente» agli artt. 2 e 3 della
legge n. 1034 del 1971,«assegna ex lege rilevanza nazionale a
qualsiasi controversia insorga nell'esercizio del potere di
protezione civile»;
che, in altri termini, osserva ancora il giudice rimettente, «il
legislatore, sul semplice presupposto della necessità di interventi
di protezione civile extra ordinem
», avrebbe «cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale
degli stessi», laddove «possiedono rilievo nazionale "solamente" il
potere di dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal
primo, seppure ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento», ciò che emergerebbe - oltre che dalla
giurisprudenza costituzionale (sono menzionate le sentenze n. 82 del
2006 e n. 327 del 2003) - da quanto espressamente stabilito dalla
legge n. 225 del 1992 e dall'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
che sarebbe, dunque, evidente la irragionevolezza della
disciplina censurata, «per contraddittorietà e disparità di
trattamento processuale», giacchè essa «utilizza lo stesso
trattamento per situazioni del tutto differenti quanto ad ambito
territoriale e livello e qualità degli interessi pubblici
coinvolti»;
che il rimettente deduce, altresì, la violazione dell'art. 24
Cost., «per la evidente maggiore difficoltà di esercitare le
relative azioni presso il Tar del Lazio piuttosto che presso gli
organi giurisdizionali localmente istituiti», rilievo che vale
identicamente «sia per la disciplina transitoria, sia per le future
nuove controversie»;
che viene richiamata, in particolare, quella pronuncia della
Corte costituzionale (sentenza n. 123 del 1987) che ha riconosciuto
«il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni», osservando che, sebbene la fattispecie in
esame risulti diversa da quella oggetto della citata sentenza, il
principio da essa enunciato sarebbe comunque applicabile nel caso di
specie, poichè la disciplina processuale in contestazione fa carico
a «chi abbia già un giudizio pendente davanti al TAR locale, ed
abbia addirittura ottenuto una decisione cautelare», di dover
«proseguire altrove nella propria iniziativa giudiziaria»;
che è ipotizzata, poi, l'incostituzionalità della disciplina
processuale denunciata per violazione dell'art. 25 Cost.,
sottolineandosi come, ancora nella più recente giurisprudenza
costituzionale, sia stato affermato che «alla nozione di giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa del tempo anteriore alla istituzione del giudizio"»
(sentenza n. 41 del 2006, che richiama le sentenze n. 410 del 2005 e
n. 251 del 1986);
che, pertanto, il rispetto del principio costituzionale ex
art. 25, primo comma, Cost. escluderebbe che vi possa essere una
designazione del giudice «tanto da parte del legislatore con norme
singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti,
dopo che la controversia sia insorta», essendo, viceversa, necessario
che «la regola di competenza sia prefissata rispetto all'insorgere
della controversia»;
che la sussistenza del denunciato profilo di incostituzionalità
sarebbe vieppiù confermata, secondo il rimettente, dalla
possibilità - riconosciuta al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, dal comma 2-quater del censurato art. 3 - di
riforma di provvedimenti cautelari già assunti dal Tribunale locale,
giacchè l'esercizio di tale potere «ad opera di un organo
giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza» costituirebbe
un «rimedio inedito, che non è di secondo grado e che finisce per
costituire un doppione del già espletato giudizio (cautelare) di
primo grado, senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi
noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo)», con conseguente
violazione del principio del ne bis in idem
che, «seppur non espressamente contemplato dalla Carta
Costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del "giusto processo"»;
che la previsione, inoltre, di tale «anomalo percorso», nella
misura in cui «stravolge l'ordinario iter
giudiziario», violerebbe anche «il principio del doppio grado di
giudizio nella giustizia amministrativa» previsto dall'art. 125 Cost.
(integrando, così, un'ulteriore violazione di tale parametro),
principio che non consente «una doppia pronuncia sulla stessa materia
da parte di due diversi giudici di primo grado»;
che quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 23 dello
statuto regionale di autonomia, la stessa risulterebbe evidente
richiamando quella interpretazione, fatta propria anche dalla
giurisprudenza amministrativa, secondo cui nelle «controversie
d'interesse regionale» - devolute dalla norma statutaria suddetta
alla competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (e quindi in primo grado, di riflesso, ai Tribunali
amministrativi regionali istituiti in Sicilia) - debbono ritenersi
ricomprese quelle «sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati nel territorio regionale»,
evenienza che ricorrerebbe nel caso di specie;
che è intervenuto, in ognuno dei giudizi instauratisi all'esito
delle diverse ordinanze di rimessione illustrate (tranne che in
quello di cui al r.o. n. 431 del 2007), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili e comunque non fondate;
che assume, in particolare, la difesa erariale l'infondatezza
della censura formulata ai sensi dell'art. 3 Cost., essendo, a suo
dire, giustificata «la diversità della contestata disciplina» in
quanto espressione di una scelta legislativa «non arbitraria»,
giacchè assunta in funzione della ragionevole «esigenza di
concentrare in un unico giudice di primo grado, anche nella fase
cautelare, la pronta e uniforme cognizione delle controversie» in
esame, relative a provvedimenti caratterizzati, per loro natura,
dalla finalità di realizzare «interventi miranti a fronteggiare, a
protezione della collettività, situazioni di emergenza, con mezzi
straordinari»;
che l'Avvocatura generale nega, inoltre, che ricorra una
«irragionevole disparità di trattamento (nella individuazione del
giudice territorialmente competente) tra provvedimenti adottati in
via ordinaria e provvedimenti emanati in situazioni di emergenza», ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «attesa la
evidente disomogeneità tra le due situazioni poste a raffronto»;
che la difesa dello Stato, difatti, «giustifica la diversità
della contestata disciplina», espressione di una scelta «non
arbitraria», giacchè assunta in funzione della ragionevole «esigenza
di concentrare in un unico giudice di primo grado, anche nella fase
cautelare, la pronta e uniforme cognizione delle controversie» in
esame, relative a provvedimenti caratterizzati, per loro natura,
dalla finalità di realizzare «interventi miranti a fronteggiare
situazioni emergenziali»;
che, d'altra parte, neppure si potrebbe ipotizzare che le
disposizioni censurate violino l'art. 125 della Carta fondamentale,
in quanto questo «non preclude certamente al legislatore statale di
individuare non irragionevolmente, per determinate "categorie" di
controversie, particolari criteri di riparto della competenza
territoriale tra giudici di primo grado», derogando ai criteri di cui
agli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971;
che l'Avvocatura generale dello Stato esclude, inoltre,
l'esistenza del paventato contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost.,
atteso che il maggior aggravio ed i più rilevanti costi destinati ad
essere sopportati dai destinatari dei provvedimenti in questione,
oltre a costituire «conseguenze di mero fatto», non integrano
l'evenienza della impossibilità o dell'estrema difficoltà
dell'esercizio del diritto di difesa, idonea a concretare la
violazione degli evocati parametri costituzionali;
che neppure potrebbe ipotizzarsi - osserva ancora la difesa
erariale - la violazione dell'art. 111 Cost, atteso che dalla scelta
di radicare presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
tutte le controversie relative all'esercizio dei poteri emergenziali
non si può far derivare «come conseguenza necessaria una maggiore
protrazione della durata del giudizio»;
che, analogamente, sarebbe da escludere anche il contrasto con
l'art. 23 dello statuto regionale siciliano, il quale esprime
«soltanto la necessita» che in Sicilia sia istituita «una particolare
articolazione del giudice amministrativo di secondo grado», e non
implica anche il riconoscimento, in suo favore, di una generale
«competenza a conoscere ogni tipo di controversia», incluse quelle
che - come nella specie - «non hanno alcun rapporto con la materia
regionale»;
che, infine, la difesa erariale nega che il comma 2-quater
dell'art. 3, nella parte in cui estende la nuova disciplina anche ai
processi in corso, violi il principio del giudice naturale, e ciò
non solo perchè la norma censurata fa in ogni caso (temporaneamente)
salva «l'efficacia dei provvedimenti cautelari eventualmente adottati
dal giudice già competente», ma soprattutto perchè la disposta
translatio iudicii
«non può intendersi come diretta alla arbitraria successiva
indicazione di un giudice diverso "appositamente istituito per quella
controversia e per quelle parti, con una scelta idonea ad essere
orientata in vista di un determinato giudizio"», evenienza che la
giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 460 del 1994)
individuerebbe come la sola idonea ad integrare il contrasto con
l'art. 25, primo comma, Cost.;
che si è costituita in taluni dei giudizi che traggono origine
dalle ordinanze del Tribunale amministrativo regionale del Veneto -
salvo quelli scaturiti dalle ordinanze r.o. nn. 398, 400 e 670 del
2006 - anche la Regione Veneto, parte dei giudizi a quibus
, per chiedere la declaratoria d'infondatezza della sollevata
questione di legittimità costituzionale;
che, del pari, si sono costituite, nel giudizio scaturito
dall'ordinanza di rimessione r.o. n. 397 del 2006 sempre pronunciata
dal rimettente veneto, la società Cà Dese s.a.s. e la Ditta Cantine
F.lli Tombacco ricorrenti del giudizio principale, chiedendo la
declaratoria di illegittimità costituzionale delle censurate
disposizioni;
che si sono costituiti nei giudizi conseguenti all'ordinanze
r.o. n. 250 e n. 655 del 2007 (pronunciate, rispettivamente, dal
Tribunale amministrativo regionale della Liguria e da quello della
Calabria, sede di Catanzaro), il Signor Maurizio Lupi e la società
Eni s.p.a., entrambi ricorrenti dei giudizi principali, chiedendo
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale.
Considerato che i Tribunali amministrativi regionali del Veneto,
della Campania, sede di Napoli, della Calabria, sede di Catanzaro,
della Liguria e della Sicilia, sezione staccata di Catania, hanno
sollevato - in riferimento, nel complesso, agli articoli 3, 24, 25,
111, 113 e 125 della Costituzione, e all'articolo 23 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (parametro, quest'ultimo,
evocato solo dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania) - questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater (norma,
quest'ultima, censurata da tutti i rimettenti salvo quello
calabrese), del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21;
che, in via preliminare, deve essere disposta la riunione dei
giudizi, atteso che la loro comunanza di oggetto ne giustifica
l'unitaria trattazione;
che, quanto al merito delle censure formulate dal giudice
rimettente, deve osservarsi come questa Corte, con sentenza n. 237
del 2007, abbia già escluso la fondatezza di analoghi dubbi di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto la disciplina
processuale in contestazione;
che, in primo luogo, le motivazioni della citata sentenza n. 237
del 2007 possono essere qui richiamate in relazione all'ipotizzata
violazione dell'art. 3 Cost., prospettata, adducendo tanto
l'esistenza di una supposta «disparità di trattamento che la deroga
alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la
tutela delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in
situazioni eguali» (giacchè le disposizioni censurate riserverebbero
un trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari
delle ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari
delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia
limitata al territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei
provvedimenti aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via
ordinaria, dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali»), quanto l'irragionevolezza della scelta compiuta dal
legislatore, e ciò, in definitiva, sotto un duplice profilo, e cioè
adducendo che «lo spostamento della competenza su questa materia è
irrazionalmente solo parziale», giacchè riguarderebbe unicamente «le
ordinanze ed i consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i
decreti governativi che dichiarano lo stato di emergenza», ovvero
rilevando che il Tribunale regionale amministrativo del Lazio (ai
sensi, in particolare, del censurato comma 2-quater) «non assume
soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma
sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello
sulle decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo
"modificare" o "revocare" le misure cautelari da questo concesse»;
che, tuttavia, in ordine alla presunta disparità di trattamento
alla quale le norme in contestazione sottoporrebbero «situazioni
eguali di fronte alla tutela giurisdizionale», può in questa sede
ribadirsi come sia «proprio l'avvenuta dichiarazione della situazione
di emergenza, ex
art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992», a costituire
«l'elemento caratterizzante la fattispecie oggetto della censurata
disciplina, impedendo, così, di ravvisare quel profilo di
omogeneità tra tale ipotesi e quella - con cui essa viene posta a
confronto - dell'ordinario esercizio dei poteri amministrativi»,
profilo che rappresenta, invece, «il presupposto indispensabile ai
fini della loro valutazione comparativa» (così la sentenza n. 237
del 2007);
che in relazione, invece, al primo dei profili in base ai quali
si ipotizza il difetto di ragionevolezza della contestata disciplina,
questa Corte ha rilevato come i giudici rimettenti «non si sono posti
alla ricerca di una differente interpretazione» che - «sulla base,
peraltro, della semplice lettera della norma» - consenta di ritenere
sottoposta alla competenza del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio «anche l'impugnativa dei provvedimenti dichiarativi dello stato
di emergenza, qualunque sia il loro ambito territoriale di efficacia,
attesa, tra l'altro, la loro natura di atti presupposti» (così,
nuovamente, la sentenza n. 237 del 2007);
che, d'altra parte, quanto al secondo profilo dal quale dovrebbe
desumersi, per taluno dei rimettenti, l'irragionevolezza delle norme
censurate, è sufficiente rammentare come questa Corte abbia già
evidenziato la possibilità di interpretare le stesse «in conformità
con quanto previsto dall'art. 21, tredicesimo comma, della legge
n. 1034 del 1971; nel senso cioè che l'efficacia del provvedimento
cautelare adottato dal Tribunale locale sia destinata a venire meno,
in tutto o in parte, non in forza di una revisione da compiersi
necessariamente da parte del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, il quale in tal modo assumerebbe una anomala funzione di
giudice di secondo grado rispetto a provvedimenti emessi da un organo
giurisdizionale equiordinato, bensì in forza di una decisione da
prendere sulla base degli ordinari presupposti previsti
dall'ordinamento del processo amministrativo per la modificazione o
revoca di precedenti misure cautelari già concesse» (sentenza n. 237
del 2007);
che, del pari, manifestamente infondata è la censura sollevata
in riferimento all'art. 24 Cost. e motivata, sostanzialmente da tutti
i rimettenti, in base all'assunto che la translatio iudicii
in favore del Tribunale amministrativo regionale del Lazio violerebbe
«il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni»;
che, difatti, la sentenza n. 237 del 2007 ha osservato come il
denunciato inconveniente non costituisca un «grave ostacolo» al
conseguimento della tutela giurisdizionale, non concretizzando quella
condizione di «sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di
azione garantito dall'art. 24 della Costituzione» suscettibile «di
integrare la violazione del citato parametro costituzionale»;
che neppure può accogliersi la censura fondata sulla pretesa
violazione dell'art. 25, primo comma, Cost., anch'essa articolata
sulla base di diversi e concorrenti argomenti;
che, in proposito, premessa la necessità di riaffermare che la
nozione di giudice naturale «corrisponde a quella di "giudice
precostituito per legge"» (così la sentenza n. 237 del 2007, che
richiama, ex multis
, la sentenza n. 460 del 1994), per quanto attiene, in particolare,
all'argomento secondo cui «la ripartizione della competenza
territoriale tra giudici» deve essere «dettata da normativa del tempo
anteriore alla istituzione del giudizio», è sufficiente ribadire che
il principio costituzionale del giudice naturale «viene rispettato»
allorchè «la legge, sia pure con effetto anche sui processi in
corso, modifica in generale i presupposti o i criteri in base ai
quali deve essere individuato il giudice competente: in questo caso,
infatti, lo spostamento della competenza dall'uno all'altro ufficio
giudiziario non avviene in conseguenza di una deroga alla disciplina
generale, che sia adottata in vista di una determinata o di
determinate controversie, ma per effetto di un nuovo ordinamento - e,
dunque, della designazione di un nuovo giudice "naturale" - che il
legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile potere di merito,
sostituisce a quello vigente» (sentenza n. 237 del 2007);
che manifestamente privo di fondamento risulta anche il rilievo
secondo cui la riforma dei provvedimenti cautelari già assunti, «ad
opera di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di
provenienza» - nel rappresentare un «rimedio inedito, che non è di
secondo grado e che finisce per costituire un doppione del già
espletato giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna
possibilità di inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello,
revocazione, reclamo)» - darebbe luogo ad «un anomalo percorso» che,
nella misura in cui «stravolge l'ordinario iter giudiziario», viola
il principio del "giudice naturale";
che, in proposito, è sufficiente ribadire quanto già sopra
osservato, e cioè la possibilità di interpretare il testo del
censurato comma 2-quater - laddove prevede la modifica o la revoca,
da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, del già
concesso provvedimento cautelare - «in conformità con quanto
previsto dall'art. 21, tredicesimo comma, della legge n. 1034 del
1971»;
che, del pari, è manifestamente infondata la censura
concernente la presunta violazione dell'art. 111 Cost., motivata in
base all'argomento che le disposizioni censurate, creando «una sorta
di gerarchia» tra il Tribunale amministrativo regionale del Lazio e
gli altri tribunali, recherebbero un vulnus
al principio del "giusto processo", nonchè contravverrebbero alla
regola generale applicabile ad ogni giudizio, compreso quello
cautelare, secondo cui, ad una sua prima fase, deve seguirne una
d'appello, e non già «una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado»;
che in ordine a tale doglianza - a parte, evidentemente, il
rilievo che valgono qui le stesse considerazioni svolte circa
l'asserita violazione dell'art. 24 Cost. - può ribadirsi, ancora una
volta, quanto osservato nella sentenza n. 237 del 2007, ovvero «che
tali censure non sono dotate di una propria autonomia rispetto
all'ipotizzata violazione dell'art. 125 della Carta fondamentale»;
che neppure può sostenersi - come ipotizzato, in particolare,
dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria - che il regime
transitorio prefigurato dal censurato comma 2-quater si porrebbe in
contrasto con la «portata precettiva» della norma costituzionale
suddetta, che mira a salvaguardare anche «l'effettività e la
celerità apprestata dalla tutela cautelare»;
che, difatti, tale doglianza (a prescindere dai profili di
oscurità che potrebbero indurre a dubitare della sua stessa
ammissibilita), nella misura in cui appare diretta a nuovamente
censurare - alla stregua di un parametro differente da quelli evocati
(art. 3 e 25 Cost.) da altri giudici a quibus
- l'asserita "duplicazione" di attività processuali in ordine
all'istanza cautelare, trova risposta nella già evidenziata
possibilità di interpretare il testo del contestato comma 2-quater
«in conformità con quanto previsto dall'art. 21, tredicesimo comma,
della legge n. 1034 del 1971»;
che circa, invece, l'ipotizzata violazione dell'art. 113 Cost.,
è sufficiente ribadire che la «concentrazione presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio del contenzioso de quo
neppure ha l'effetto di rendere "oltremodo difficoltosa" la tutela
giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione,
evenienza che potrebbe dar luogo al contrasto con l'art. 113 Cost.»,
articolo, oltretutto, che «interpretato nel suo complesso» non
implica affatto che si debba «assicurare in ogni caso contro l'atto
amministrativo una tutela giurisdizionale illimitata e invariabile,
essendo invece rimesso al legislatore ordinario, per l'esplicito
disposto del terzo comma, di regolare i modi e l'efficacia di detta
tutela»;
che in relazione, poi, al dedotto contrasto con l'art. 125
Cost., non può che tornarsi a sottolineare che «l'attribuzione della
competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, anzichè
ai diversi Tribunali amministrativi regionali dislocati su tutto il
territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia
amministrativa», esistendo, nella specie, «ragioni idonee a
giustificare la deroga agli ordinari criteri di ripartizione della
competenza tra gli organi di primo grado della giustizia
amministrativa» (sentenza n. 237 del 2007);
che, difatti, tali ragioni sono state individuate - sempre nella
citata sentenza - «nel peculiare regime che connota le situazioni di
emergenza - e particolarmente quelle di cui alla lettera c) del comma
1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992», atteso che, ricorrendo
tale evenienza, «i provvedimenti posti in essere dai commissari
delegati sono atti dell'amministrazione centrale dello Stato (in
quanto emessi da organi che operano come longa manus
del Governo) finalizzati a soddisfare interessi che trascendono
quelli delle comunità locali coinvolte dalle singole situazioni di
emergenza, e ciò in ragione tanto della rilevanza delle stesse,
quanto della straordinarietà dei poteri necessari per farvi fronte»;
che, infine, neppure può ravvisarsi la denunciata violazione
dell'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana, dedotta dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di
Catania, in base all'assunto che l'impugnativa dei «provvedimenti
adottati da organi dello Stato centrale, nelle situazioni di
emergenza» rientra certamente tra quegli «affari concernenti la
Regione» che, ai sensi della predetta disposizione statutaria,
sarebbero devoluti, in sede di appello, alla competenza del Consiglio
di giustizia amministrativa;
che, difatti, la già più volte citata sentenza n. 237 del 2007
ha chiarito che la predetta norma statutaria «stabilisce soltanto che
gli organi giurisdizionali centrali debbano avere in Sicilia le
sezioni per gli affari concernenti la regione», sicchè
«l'attribuzione della competenza al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, anzichè ai diversi Tribunali amministrativi
regionali dislocati su tutto il territorio nazionale, non viola
l'art. 23 dello statuto siciliano»;
che, pertanto, non essendo state prospettate - in relazione a
nessuna delle censure formulate dai giudici rimettenti -
argomentazioni nuove, rispetto a quelle già esaminate da questa
Corte, si impone, nel caso di specie, la declaratoria di manifesta
infondatezza delle questioni sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e
2-quater (norma, quest'ultima, censurata da tutti i rimettenti salvo
quello calabrese), del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi inseriti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, sollevate - in riferimento, nel
complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione, e
all'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (parametro,
quest'ultimo, evocato solo dal Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, sezione staccata di Catania) - dai Tribunali
amministrativi regionali del Veneto, della Campania, sede di Napoli,
della Calabria, sede di Catanzaro, della Liguria e della Sicilia,
sezione staccata di Catania, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Milana
Depositato in cancelleria il 28 dicembre 2007.
Il cancelliere: Milana