1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 12-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 414 ORDINANZA 22 novembre - 5 dicembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione e intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nei giudizi a quibus - Inammissibilita'. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 29, art. 1; legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 30, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 97. Farmacia - Regione Veneto - Istituzione, in deroga ai criteri ordinari, di due nuove sedi farmaceutiche (nel Comune di Eraclea e nel Comune di Valeggio sul Mincio) - Denunciata lesione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Necessita' di un nuovo esame sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza delle questioni - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 29, art. 1; legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 30, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C1366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 12-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 29 (Istituzione di una
sede farmaceutica in deroga nel Comune di Eraclea - località Ponte
Crepaldo) e dell'articolo 1 della legge della Regione Veneto 7
novembre 2003, n. 30 (Istituzione di una sede farmaceutica in deroga
nel Comune di Valeggio sul Mincio - località Salionze), promossi con
3 ordinanze del 13 dicembre 2004 dal Tribunale amministrativo
regionale del Veneto, rispettivamente iscritte ai numeri 58, 190 e
191 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 8 e 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Papa Luigi, dell'Ordine dei
Farmacisti di Venezia, della Regione Veneto, del Comune di Eraclea,
di Perina Lauro, di Montresor Italo Franco nonchè gli atti di
intervento della Federfarma e della Federfarma Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Fabrizio Scagliotti per Papa Luigi, Massimo
Luciani per l'Ordine dei Farmacisti di Venezia e per gli
intervenienti Federfarma e Federfarma Veneto, Antonio Liuzzi per
Perina Lauro e per Montresor Italo Franco, Ezio Zanon e Luigi Manzi
per la Regione Veneto e Giorgio Orsoni per il Comune di Eraclea.
Ritenuto che, con ordinanza pronunciata il 13 dicembre 2004 e
pervenuta a questa Corte il 24 gennaio 2005, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato in via incidentale
(reg. ord. n. 58 del 2005) questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 (recte: articolo unico) della legge della Regione Veneto
7 novembre 2003, n. 29 (Istituzione di una sede farmaceutica in
deroga nel Comune di Eraclea - località Ponte Crepaldo), in
relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione;
che il giudice a quo premette di essere investito, nella fase
del merito, di plurimi ricorsi riuniti promossi avverso gli atti del
complesso procedimento amministrativo, con cui si intende istituire
una quarta sede farmaceutica presso il Comune di Eraclea, località
Ponte Crepaldo, sito nel territorio della Regione Veneto, Provincia
di Venezia;
che tale procedimento è stato avviato originariamente in forza
dell'art. 104 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione
del testo unico delle leggi sanitarie), e della legge della Regione
Veneto 6 luglio 1993, n. 28 (Norme di applicazione della legge 8
novembre 1991, n. 362 sul riordino del settore farmaceutico), che
consentono, nei comuni con meno di 12.500 abitanti (tra i quali
rientra Eraclea), di istituire farmacie in deroga al criterio
demografico previsto dagli articoli 1 e 2 della legge 2 aprile 1968,
n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico), e successive
modificazioni, sulla base di un criterio topografico (giustificato
alla luce di esigenze di viabilità e collegamenti), purchè la sede
istituenda disti almeno 3.000 metri dalla più vicina farmacia in
essere, anche se ubicata in altro comune;
che avverso gli atti adottati in occasione di tale procedimento
(attivato in sede di periodica revisione della pianta organica) hanno
proposto ricorso Luigi Papa, titolare di una farmacia in Eraclea, e
l'Ordine dei farmacisti di Venezia, deducendo, tra l'altro,
l'insussistenza delle condizioni previste dalla vigente normativa, ai
fini dell'istituzione della nuova sede farmaceutica;
che, nelle more del giudizio a quo, è stata approvata la legge
regionale impugnata, che, «in deroga alle disposizioni vigenti», ha
istituito «una sede farmaceutica nel Comune di Eraclea - località
Ponte Crepaldo», definendone altresì la zona di pertinenza;
che, in esecuzione di tale legge, la Giunta regionale, con
delibera n. 473 del 5 marzo 2004, ha «rimosso» la propria precedente
delibera di istituzione della sede farmaceutica, mentre il Comune di
Eraclea ha adottato gli ulteriori atti amministrativi necessari, ai
fini della gestione della nuova farmacia, per il tramite di una
società a capitale misto pubblico e privato;
che Luigi Papa, l'Ordine dei farmacisti di Venezia e gli altri
due titolari di farmacie attive in Eraclea hanno impugnato innanzi al
giudice a quo anche tali atti, deducendo l'illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 29 del 2003, sulla base della
quale essi sono stati emanati;
che il Tribunale amministrativo regionale premette in punto di
rilevanza che le censure autonomamente sviluppate avverso gli atti
impugnati nel giudizio principale non appaiono dotate di «effetto
risolutivo», posto che essi trovano giustificazione direttamente nel
disposto della norma di legge oggetto della questione;
che in ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo, dopo avere motivatamente disatteso le eccezioni di
illegittimità costituzionale sollevate dalle parti con riferimento
agli articoli 32, 41 e 117, terzo comma, della Costituzione, dubita
del «mancato rispetto del principio di uguaglianza e di buon
andamento dell'azione amministrativa» sanciti dagli articoli 3 e 97
della Costituzione;
che, ammessa in via di principio la configurabilità nel nostro
ordinamento delle leggi-provvedimento, tuttavia nel caso di specie
l'istituzione tramite atto primario di una farmacia le conferirebbe
«una valenza diversa, se non privilegiata, rispetto a quelle
istituite secondo il procedimento della revisione della pianta
organica» mediante atto amministrativo;
che, inoltre, tale sede non potrebbe essere interessata
dall'ordinario procedimento di revisione appena ricordato, sicchè
con ciò si verrebbe a compromettere «il sistema dell'organizzazione
e della razionale distribuzione sul territorio del servizio
farmaceutico»;
che si è costituito innanzi a questa Corte Luigi Papa,
concludendo per l'accoglimento della questione, giacchè la legge
impugnata sarebbe priva di «puntuali giustificazioni», mentre essa ne
avrebbe necessitato, alla luce del sindacato stretto di
costituzionalità cui sarebbero soggette le leggi-provvedimento;
che si è costituito in giudizio l'Ordine dei farmacisti di
Venezia, concludendo per l'accoglimento della questione, giacchè la
legge impugnata avrebbe introdotto una discriminazione «arbitraria ed
irragionevole», mentre, per sfuggire a censura, essa avrebbe dovuto
perseguire una finalità basata sulla Costituzione;
che si è costituito in giudizio il Comune di Eraclea, già
parte del processo a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata
irrilevante e manifestamente infondata, giacchè la legge impugnata
costituirebbe un'applicazione, in fase di istituzione delle farmacie,
del criterio topografico previsto dall'art. 104 del r.d. n. 1265 del
1934;
che si è costituita in giudizio la Regione Veneto, già parte
del processo a quo, concludendo per l'inammissibilità o comunque
l'infondatezza della questione, giacchè la legge impugnata,
ponendosi «nel solco» del criterio topografico già formulato
dall'art. 104 del r.d. n. 1265 del 1934 e dall'art. 1 della legge
reg. Veneto n. 28 del 1993, verrebbe a soddisfare l'esigenza di
assicurare l'ordinata copertura con farmacie del territorio
regionale, nel perseguimento di obiettivi di tutela della salute
costituzionalmente rilevanti;
che sono intervenute in giudizio la Federfarma - Federazione
nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e la Federfarma
Veneto - Unione regionale dei titolari di farmacia della Regione
Veneto, chiedendo, ritenuta l'ammissibilità del loro intervento, che
la questione sia accolta;
che con due ordinanze pronunciate entrambe il 13 dicembre 2004 e
pervenute a questa Corte l'8 febbraio 2005, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha sollevato in via incidentale,
(reg. ord. n. 190 e n. 191 del 2005), questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 (recte
: articolo unico) della legge della Regione Veneto 7 novembre 2003,
n. 30, in relazione agli articoli 3 e 97 della Costituzione;
che la legge regionale impugnata «in deroga alle disposizioni
vigenti» ha istituito «una sede farmaceutica nel comune di Valeggio -
località Salionze», definendone altresì la zona di pertinenza;
che il Comune di Valeggio sul Mincio ha conseguentemente
provveduto a ridelimitare l'ambito territoriale delle due farmacie
già esistenti nel comune, mentre la Giunta regionale ha definito a
propria volta le zone di pertinenza delle tre farmacie, in
applicazione della legge regionale;
che avverso tali atti hanno proposto ricorso innanzi al giudice
a quo, in due separati processi, Lauro Perina e Italo Franco
Montresor, titolari ciascuno di una delle due sedi di farmacia già
attive, deducendo l'illegittimità costituzionale della norma
regionale su cui essi si sono fondano;
che il Tribunale amministrativo regionale, dopo avere
motivatamente superato la censura di costituzionalità basata
sull'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ha proposto la
questione nei medesimi termini in cui è stata formulata quella
relativa alla legge regionale n. 29 del 2003;
che si sono costituiti innanzi a questa Corte Lauro Perina e
Italo Franco Montresor, chiedendo che la questione sia accolta, con
analoghe argomentazioni, con cui vengono condivisi i rilievi mossi
dal rimettente;
che si è costituita in entrambi i giudizi la Regione Veneto,
già parte dei processi a quibus
, concludendo per l'inammissibilità o comunque l'infondatezza della
questione, mediante le medesime argomentazioni già svolte nel
giudizio relativo alla legge regionale n. 29 del 2003;
che sono intervenute in entrambi i giudizi innanzi la Federfarma
- Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e
la Federfarma Veneto - Unione regionale dei titolari di farmacia
della Regione Veneto, chiedendo, ritenuta l'ammissibilità del loro
intervento, che la questione sia accolta;
che nell'imminenza dell'udienza pubblica Luigi Papa, l'Ordine
dei farmacisti di Venezia, il Comune di Eraclea (reg. ord. n. 58 del
2005), la Regione Veneto, Federfarma e Federfarma Veneto (reg. ord.
n. 190 e n. 191 del 2005) hanno depositato memorie, insistendo sulle
conclusioni già formulate;
che con ulteriori memorie Luigi Papa, il Comune di Eraclea, la
Regione Veneto, Federfarma e Federfarma Veneto hanno dato atto della
sopravvenienza della legge della Regione Veneto 16 agosto 2007, n. 23
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2006 in materia di sociale, sanità e
prevenzione), i cui artt. 6 e 7 hanno introdotto un comma 1-bis nel
testo rispettivamente della legge regionale n. 29 del 2003 e della
legge regionale n. 30 del 2003, oggetto del presente giudizio,
stabilendo che «alla sede farmaceutica di cui al comma 1, si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 104 del regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265 âTesto unico delle leggi sanitarieâ, come
sostituito dall'articolo 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362
âNorme di riordino del settore farmaceuticoâ nonchè quelle
dell'articolo 1 della legge regionale 6 luglio 1993, n. 28 âNorme
di applicazione della legge 8 novembre 1991, n. 362, sul riordino del
settore farmaceuticoâ, fatta salva l'ipotesi in cui la Giunta
regionale riconosca il venir meno dei presupposti che ne hanno
legittimato l'istituzione»;
che la Regione Veneto ha rilevato che con ciò si sarebbero
superati i dubbi di costituzionalità avanzati dal rimettente,
poichè le farmacie istituite tramite le disposizioni impugnate
verrebbero ad essere consegnate al potere di pianificazione
amministrativa della Giunta regionale;
che la Regione Veneto ha concluso chiedendo il rigetto delle
questioni e la declaratoria di legittimità costituzionale delle
norme impugnate;
che il Comune di Eraclea, preso atto della modifica legislativa,
ha chiesto sia dichiarata la cessazione della materia del contendere;
che Luigi Papa ha contestato la conformità al «sistema
delineato dalla Costituzione» della norma sopravvenuta, posto che
essa consentirebbe ad un atto amministrativo della Giunta la
«abrogazione» di una legge, insistendo per l'accoglimento della
questione;
che Federfarma e Federfarma Veneto hanno chiesto la restituzione
degli atti al giudice a quo per ius superveniens.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale del Veneto
dubita della legittimità costituzionale della legge della Regione
Veneto 7 novembre 2003, n. 29 (Istituzione di una sede farmaceutica
in deroga nel comune di Eraclea - località Ponte Crepaldo), e della
legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 30 (Istituzione di una
sede farmaceutica in deroga nel Comune di Valeggio sul Mincio -
località Salionze), in relazione agli articoli 3 e 97 della
Costituzione (rispettivamente reg. ord. n. 58 del 2005, reg. ord.
n. 190 e n. 191 del 2005), posto che esse, nel prevedere la
istituzione in deroga ai criteri ordinari di due nuove sedi
farmaceutiche, conferirebbero a tali farmacie uno status
«privilegiato», non potendo le stesse venire incise dall'attività di
pianificazione amministrativa delle piante organiche spettante alla
Regione;
che sono intervenuti nei rispettivi giudizi, quali parti dei
processi principali, Luigi Papa, l'Ordine dei farmacisti di Venezia e
il Comune di Eraclea (reg. ord. n. 58 del 2005), Lauro Perina e la
Regione Veneto (reg. ord. n. 190 del 2005), Franco Montresor e la
Regione Veneto (reg. ord. n. 191 del 2005), nonchè, in tutti i
giudizi, Federfarma e Federfarma Veneto;
che i giudizi sono connessi e meritano di essere riuniti, per
venire decisi in un'unica soluzione;
che sono inammissibili gli interventi di Ferderfarma e
Federfarma Veneto, posto che tali soggetti non sono parti dei giudizi
a quibus
;
che infatti, per costante giurisprudenza di questa Corte,
possono partecipare al giudizio incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio (da ultimo, sentenza n. 314
del 2007);
che gli intervenienti si dichiarano portatori di un interesse
collettivo proprio della generalità dei farmacisti, privo di
correlazione con le specifiche e peculiari posizioni soggettive nei
giudizi a quibus
, riferiti a una fattispecie di carattere prettamente locale;
che, pertanto, le posizioni giuridiche di Federfarema e di
Federfarma Veneto non sono suscettibili di essere pregiudicate in
modo immediato e irrimediabile dall'esito del giudizio incidentale;
che nelle more del giudizio incidentale è sopravvenuta la legge
della Regione Veneto 16 agosto 2007, n. 23 (Disposizioni di riordino
e semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006
in materia di sociale, sanità e prevenzione), i cui artt. 6 e 7
hanno introdotto un comma 1-bis nel testo rispettivamente della legge
regionale n. 29 del 2003 e della legge regionale n. 30 del 2003,
stabilendo che «alla sede farmaceutica di cui al comma 1, si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 104 del regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265 âTesto unico delle leggi sanitarieâ, come
sostituito dall'articolo 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362
âNorme di riordino del settore farmaceuticoâ nonchè quelle
dell'articolo 1 della legge regionale 6 luglio 1993, n. 28 âNorme
di applicazione della legge 8 novembre 1991, n. 362, sul riordino del
settore farmaceuticoâ, fatta salva l'ipotesi in cui la Giunta
regionale riconosca il venir meno dei presupposti che ne hanno
legittimato l'istituzione».
che, per effetto di tali ultime disposizioni, le farmacie
istituite ai sensi delle norme impugnate vengono ad essere
ricondotte, per le fasi successive all'istituzione, all'ordinario
regime previsto dalla legge in relazione alle sedi farmaceutiche
realizzate in deroga, ed ai poteri di pianificazione amministrativa
della Giunta regionale;
che spetta al giudice a quo valutare la misura e gli esatti
termini di tale effetto normativo;
che, conseguentemente, gli atti debbono essere restituiti al
rimettente, affinchè provveda ad una nuova valutazione sulla
rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni proposte
(da ultimo, ordinanze n. 244 e n. 143 del 2007).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, Dichiara inammissibili gli interventi di
Federfarma - Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia
italiani e di Federfarma Veneto - Unione regionale dei titolari di
farmacia italiani; Ordina la restituzione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale del Veneto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 dicembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola