1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 633 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 1990- 27 settembre 1991
N. 633 Ordinanza emessa il 22 novembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 settembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Stramacci Paolo ed altra contro il comune di Roma Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Piani di edilizia popolare ex lege 18 aprile 1967, n. 167, con scadenza entro il 31 dicembre 1987 - Possibilita' di attuazione di detti piani qualora entro sei mesi dalla data di scadenza siano adottati gli atti o iniziati i procedimenti comunque preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione degli interventi - Mancata previsione di un termine certo entro il quale deve avvenire l'acquisizione delle aree o l'attuazione degli interventi - Irragionevolezza ed incidenza sul diritto di proprieta' - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 384/1991, 92/1982, 71/1980, 260/1976 e 55/1968. (Legge 1º marzo 1985, n. 42, art. 1-bis, primo e secondo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (091C1109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso 1406/1987
proposto da Stramacci Paolo e Stramacci Serenella, rappresentati e
difesi dall'avv. Claudio Manzia, nel suo studio elettivamente
domiciliati in Roma, via Costabella n. 23, contro il comune di Roma,
rappresentato e difeso dall'avv. Mauro Martis, presso la propria
avvocatura elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove
n. 21, per l'annullamento della deliberazione della giunta municipale
n. 7220 del 7 agosto 1985 e della deliberazione consiliare di
ratifica n. 253 del 29 aprile 1986, nonchè di ogni altro atto della
procedura espropriativa.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Roma;
Vista la memoria difensiva prodotta dal comune di Roma;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 22 novembre 1990 la relazione del
consigliere Aldo Ravalli e uditi, altresì, l'avv. Manzia per il
ricorrente e l'avv. Barbicinti, per delega dell'avv. Martis, per
l'amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I nominati in epigrafe sono proprietari in Roma di un immobile in
zona Arco di Travertino, adibito in parte ad abitazione ed in parte
ad uso commerciale, realizzato negli anni trenta.
Detto immobile è stato inserito nel piano delle zone destinate ad
edilizia economica e popolare, approvato con decreto Ministeriale dei
lavori pubblici n. 3266 dell'11 agosto 1964, con specifica
destinazione a parco pubblico.
Solo il 12 dicembre 1986 è stato notificato ai proprietari
l'avviso ex art. 10 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, di
espropriazione per la realizzazione del piano di zona n. 18 - Arco
del Travertino (nota n. 4396 del 14 novembre 1986).
Da ciò il ricorso contro gli atti della procedura espropriativa,
e cioè contro la deliberazione della giunta municipale di Roma n.
7220 del 7 agosto 1985, recante "espropriazione aree occorrenti per
la costruzione del p.z. 18 - Arco del Travertino (completamento)",
contro la deliberazione consiliare n. 253 del 29 aprile 1986 di
ratifica della precedente, nonchè contro lo stesso avviso di cui si
è detto.
Si deduce:
1. - Violazione dell'art. 10 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
in relazione all'art. 1- bis della legge 1º marzo 1985, n. 42.
Eccesso di potere per contraddittorietà e falsità dei presupposti.
Violazione dell'art. 140 del testo unico n. 148/1915.
L'efficacia temporale del p.e.e.p. sarebbe scaduta l'11 agosto
1984 (venti anni dalla sua approvazione), nè la deliberazione
impugnata sarebbe valida a far rivivere gli effetti del p.e.e.p. ex
art. 1- bis legge n. 42/1985 non avendo alcun contenuto precettivo,
come dimostrerebbe il fatto che il deposito e la pubblicazione dei
relativi atti espropriativi è avvenuta solo il 6 febbraio 1987,
fuori del termine semestrale indicato nel citato art. 1- bis.
2. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 13 della legge n.
2359/1985; difetto di motivazione.
Sarebbe stata omessa la indicazione dei termini prescritti dalla
norma sopra citata, nè varrebbero i termini di durata del p.e.e.p.
fissati ex lege in ulteriori diciotto anni.
3. - Illegittimità costituzionale della legge n. 42/1985 per
contrasto con gli articoli 3 e 42 della Costituzione.
4. - Violazione dell'art. 5 della legge 18 aprile 1962, n. 167, in
relazione all'art. 284 del testo unico n. 383/1934; eccesso di potere
per omessa motivazione.
La reminiscenza del p.e.e.p. scaduto avrebbe dovuto comportare una
riformulazione delle previsioni di spesa, per evitare che quelle
originarie divenissero palesemente fittizie ed inattendibili.
5. - Eccesso di potere per illegicità, contraddittorietà,
perplessità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione.
La scelta del comune di portare a compimento il p.e.e.p. del 1964
si porrebbe in insanabile contrasto con il comportamento tenuto medio
tempore dall'amministrazione.
6. - Eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti;
difetto di motivazione.
Il comune non avrebbe valutato i contrapposti interessi e data
motivazione della scelta effettuata.
7. - Eccesso di potere per illogicità e difetto di pubblico
interesse; violazione dell'art. 3, terzo comma, legge n. 167/1962.
L'area dei ricorrente sarebbe inidonea all'intervento di cui al
p.e.e.p., esistendo sulla stessa un fabbricato.
Il comune di Roma, nella memoria del 20 novembre 1990, ha eccepito
la inammissibilità del ricorso in quanto propposto contro un atto
preparatorio ed interno e, quindi, non lesivo; ha, comunque,
sostenuto la infondatezza nel merito dei motivi di ricorso.
D I R I T T O
L'art. 1- bis del d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901, aggiunto in sede
di conversione con legge 1º marzo 1985, n. 42, stabilisce che
l'attuazione dei piani ex legge 18 aprile 1967, n. 167, i quali
scadano entro il 31 dicembre 1987 "può essere portata a compimento
qualora entro sei mesi dalla data di scadenza siano adottati gli atti
o iniziati i procedimenti comunque preordinati all'acquisizione delle
aree o all'attuazione degli interventi".
Il comune di Roma, con deliberazione di giunta del 7 agosto 1985,
n. 7220 (ratificata dal consigli con atto n. 253 del 29 aprile 1986)
- richiamata la legge n. 42/1985 ed atteso che i tempi di attuazione
delle procedure di esproprio relative al piano di zona n. 18 - Arco
del Travertino erano prossimi alla scadenza -, ha stabilito "di
promuovere il procedimento di espropriazione per pubblica utilità
.... delle aree .. .. occorrenti per la realizzazione del p.z. n. 18
... e, per l'effetto, di autorizzare il deposito presso la segreteria
comunale dell'elenco dei proprietari riportati nel presente atto,
nonchè della planimetria catastale di piano regolatore generale e
della mappa catastale sulla quale sono indicate le aree da
espropriare".
Va considerato che il piano delle zone destinate ad edilizia
economica e popolare, nel quale è inserito il p.d.z. di cui
trattasi, è stato approvato con decreto ministeriale dei lavori
pubblici n. 3266 dell'11 agosto 1964, per cui la sua efficacia
temporale - pari a diciotto anni ex art. 51 della legge 5 agosto
1978, n. 457, cui vanno aggiunti ulteriori due anni ex decreto del
presidente della giunta regionale del lazio n. 1383 dell'8 luglio
1982 -, è scaduta l'11 agosto 1984.
Va, ancora, considerato che, a norma del secondo comma art. 1- bis
della legge n. 42/1985, per i piani scaduti prima dell'entrata in
vigore di detta legge di conversione, il termine di sei mesi per la
"reviviscenza" dei piani di zona, decorre dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione. Nel caso, quindi, la legge n.
42/1985 aggiunge ai venti anni di validità del piano, più di un
anno di ulteriore sua validità (sette mesi fino alla data di entrata
in vigore della legge, e poi i sei mesi da essa previsti).
Va, infine considerato che l'art. 1- bis della legge n. 42/1985
citata dice idonea al fine del riacquisto della validità del piano
scaduto l'adozione di atti o l'inizio di procedimenti "comunque
preordinati all'acquisizione delle aree o all'attuazione degli
interventi". Tale condizione - secondo il giudizio del collegio
espresso nella concomitante sentenza parziale - appare soddisfatta
dalla deliberazione impugnata, che pronuncia l'avvio del procedimento
espropriativi, autorizzando il deposito degli atti di cui all'art. 10
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, individuati e riportati nella
deliberazione medesima.
Deve osservarsi, peraltro, che pur essendo l'impugnata
deliberazione il primo atto riferibile al procedimento di
espropriazione - dopo l'ormai remota approvazione del piano con
effetti ex lege di dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità ed urgenza -, non è necesario che contenga - come
in effetti non contiene - l'indicazione dei termini di cui all'art.
13 della legge 25 giugno 1965, n. 2359 (Cons. St. Ad. pl. 23 maggio
1984, n. 11). D'altra parte, il termine di dieci giorni previsto al
secondo comma dell'art. 10 della legge n. 865/1971 per la notifica
agli esproprianti e la notizia al pubblico dell'avvenuto deposito,
non ha natura perentoria (Cons. St. IV 22 aprile 1980, n. 416), nè
v'è alcun termine entro il quale lo stesso deposito debba avvenire.
Ora, se non appare sindacabile la scelta legislativa circa lo
strumento amministrativo per la reviviscenza o il protrarsi di
vincoli preordinati all'espropriazione (nel caso, adottati atti o
iniziati provvedimenti "comunque preordinati ...", l'indeterminatezza
dello strumento, connesso con l'indeterminazione del termine
dell'espropriazione, rendono non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale - prospettata dai ricorrenti
- dell'art. 1- bis, primo e secondo comma, della legge n. 42/1985 in
relazione agli articoli 3 e 42 della Costituzione.
Giova, in proposito, rammentare che una eguale questione di
costituzionalità dell'art. 51 della legge 5 agosto 1978, n. 457, di
proroga per ulteriori tre anni dei p.e.e.p., era stata ritenuta
manifestamente infondata (Cons. St. IV 6 ottobre 1983, n. 704) nella
considerazione che la norma conteneva pur sempre un vincolo di
scadenza temporale predeterminata e non eccessivamente lunga.
L'art. 1- bis ora in esame pone in effetti unicamente un termine
all'onere dell'amministrazione di compiere atti o iniziare
procedimenti "comunque preordinati all'acquisizione delle aree o
all'attuazione degli interventi" il cui effetto è il protrarsi della
validità dei piani di cui alla legge n. 167/1962; la medesima norma,
tuttavia, non ha posto, nè direttamente nè indirettamente, alcun
termine certo entro il quale deve avvenire l'acquisizione delle aree
o l'attuazione degli interventi pena una nuova scadenza dei piani.
Nel caso, che la norma ammetta termini di scadenza indeterminati,
che non consentono in quanto tali la valutazione a priori neppure
della ragionevolezza della loro lunghezza, risulta evidente dal fatto
che l'atto idoneo secondo la legge al protrarsi del vincolo è del 7
agosto 1985 (deliberazione g.m. n. 7220), la comunicazione al privato
ex art. 10 della legge n. 865/1971 è di oltre un anno successiva (14
novembre 1986), mentre la pubblicazione sul F.A.L. è preannunciata
nella medesima comunicazione solo per il 6 febbraio 1987.
Quindi, solo per atti preliminari del procedimento espropriativo
il sistema ex art. 1- bis citato ha consentito all'amministrazione il
mantenimento del vincolo per ben oltre ulteriori due anni.
Vero è che le finalità proprie dell'edilizia residenziale
pubblica consentono al legislatore di dare prevalenza all'interesse
pubblico rispetto a quello del privato, senza che ciò porti a
violazione dei principi costituzionali (Corte costituzionale 31
luglio 1990, n. 384); peraltro, costante appare nell'insegnamento
della Corte costituzionale il collegamento della prevalenza degli
interessi pubblici con limiti preordinati e ragionevoli di tempo
entro cui tali interessi debbono esser portati a realizzazione
(sentenze 12 maggio 1982, n. 92, 29 dicembre 1976, n. 260, 29 maggio
1968, n. 55, nonchè quanto al regime vincolistico delle locazioni,
20 maggio 1980, n. 71), ovvero con limiti di tempo preordinati e
ragionevoli entro i quali la persistenza di vincoli preordinati
all'espropriazione non si pongono in contrasto con l'art. 42 della
Costituzione.
Vero, inoltre, che la diversa finalità che possono avere i
vincoli non consente di ritenere violato l'art. 3 per la differente
durata della loro validità (cinque anni i vincoli da piano
regolatore; dieci i vincoli piano particolareggiato; diciotto, fino
alla legge n. 42/1986, i vincoli da p.e.e.p.). Peraltro, non è
manifestamente infondato il sospetto di violazione della norma
costituzionale quando uno di tali vincoli (e, cioè, quello da
p.e.e.p.) viene ad avere una durata così notevolmente differenziata,
da apparire la norma che lo consente per ciò stesso priva di
ragionevolezza.
In conseguenza di tutto quanto precede, il collegio, stante la
evidente rilevanza della questione ai fini del decidere, e ritenuta
la sua non manifesta infondatezza, rimette alla Corte costituzionale
l'esame di legittimità costituzionale dell'art. 1- bis, primo e
secondo comma, della legge 1º marzo 1985, n. 42, in relazione ai
principi di cui agli artt. 3 e 42 della Costituzione, secondo e terzo
comma.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1- bis, primo e secondo comma,
della legge 1º marzo 1985, n. 42, in relazione agli artt. 3 e 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione;
Ordina che a cura della segreteria della sezione siano trasmessi
alla Corte costituzionale gli atti di causa, la concomitante sentenza
parziale e la presente ordinanza;
Dispone la sospensione del giudizio;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Roma il 22 novembre 1990, in camera di consiglio.
Il presidente: CAMOZZI
Il consigliere estensore: RAVALLI
Il consigliere: MILLEMAGGI
91C1109