1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 1991
N. 3 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 1991 (della regione Lombardia) Finanza regionale - Disposizioni urgenti in materia di finanza locale - Facolta' delle regioni di contrarre mutui decennali, nei limiti risultanti dai bilanci redatti ed approvati ai sensi delle norme vigenti relativamente agli anni 1987, 1988, 1989 e 1990, per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche, private e in concessione che non hanno trovato copertura con il Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi delle aziende di trasporto pubbliche e private, ai sensi della legge 10 aprile 1981, n. 151 - Indebito accollo di oneri economici a carico delle regioni senza copertura finanziaria - Lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 307/1983, 245/1984 e 452/1989. (D.-L. 31 ottobre 1990, n. 310, art. 2-bis). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (091C0158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-1991)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta n. 5056 del 24 gennaio 1991, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia,
1, come da delega a margine del presente atto, contro il presidente
del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 2- bis del d.-l. 31 ottobre 1990, n. 310
(recante "Disposizioni urgenti in materia di finanza locale")
aggiunto dalla legge di conversione 22 dicembre 1990, n. 403,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 1990.
Come è noto, la legge 10 aprile 1981, n. 151, istituì il "fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto pubbliche e private", (art. 9, primo comma), il cui
ammontare, determinato annualmente dalla legge finanziaria, è
ripartito fra le regioni, le quali a loro volta assegnato i
rispettivi fondi alle aziende di trasporto" con i criteri fissati
dall'art. 6 della stessa legge (art. 9, nono comma), erogando alle
stesse aziende i "contributi di esercizio".
L'art. 6, terzo comma, della medesima legge n. 151/1981 stabilisce
espressamente che "le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai
contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle
singole imprese od esercizi di trasporto"; gli enti locali e i loro
consorzi "provvedono alla copertura dei disavanzi delle proprie
aziende all'interno dei propri bilanci, senza possibilità di
rimborso da parte dello Stato, sulla base di un piano che prevede il
raggiungimento dell'equilibrio di bilancio" (art. 6, quarto comma).
Il sistema è dunque configuarto chiaramente in modo che le
regioni finanziano i disavanzi degli enti e delle aziende nei limiti
delle quote del fondo nazionale loro attribuite, mentre gli eventuali
disavanzi ulteriori non gravano su di esse, bensì sugli enti gestori
dei servizi, ovvero sono finanziati mediante interventi straordinari
dello Stato, l'unico soggetto che, oltre a disporre dei più
rilevanti poteri di governo della spesa del settore, disposte delle
risorse necessarie.
In particolare, verificandosi di frequentare anche con riguardo al
fondo trasporti, come per altri fondi, il fenomeno di una sua
insufficenza rispetto ai disavanzi effettivamente prodotti, più
volte il legislatore statale è intervenuto a sanare ex post tali
situazioni.
Così con l'art. 1 del d.-l. 9 dicembre 1986, n. 833 (recante
"misure urgenti per il settore dei trasporti locali") convertito, con
modificazioni, in legge 6 febbraio 1987, n. 18, si era dipsosto che i
disavanzi relativi agli esercizi 1982, 1983, 1984, 1985 e 1986, che
non avevano trovato copertura con i contributi di esercizio, fossero
assunti a carico dei bilanci delle regioni in misura pari al 70 per
cento, e che le regioni provvedessero alla maggiore spesa mediante
operazioni di mutuo con la Cassa depositi e prestiti il cui onere era
"assunto a carico del bilancio dello Stato" (art. 1, secondo comma; e
cfr. anche d.m. 18 dicembre 1986 e d.m. 9 febbraio 1987); mentre gli
enti locali dovevano provvedere a proprio carico alla copertura del
20 per cento dei disavanzi delle proprie aziende o gestioni di
trasporto (art. 2).
Di recente il d.-l. 4 marzo 1989, n. 77 (recante "disposizioni
urgenti in materia di trasporti e di concessioni marittime",
convertito, con modificazioni, in legge 5 maggio 1989, n. 160, ha
diposto una riduzione dell'ammontare del fondo trasporti, parte
esercizio, per il 1989, prevedendo una ulteriore graduale riduzione
dello stesso a decorrere dal 1990, "sulla base dei risultati
acquisiti in applicazione dei principi e dei criteri" previsti dal
successivo secondo comma, "e parallelamente al risanamento delle
gestioni di cui allo stesso secondo comma".
Al "risamento delle relative gestioni" sono finalizzati detti
criteri, la cui determinazione analitica è rimessa al Ministro dei
trasporti di concerto col Ministro del tesoro, e in base ai quali
sono erogati dalle regioni i contributi di esercizio (secondo comma).
Il quarto comma del medesimo art. 1 ribadiva che gli enti locali
"provvedono alla copertura di eventuali disavanzi di gestione delle
aziende a carico dei rispettivi bilanci, senza possibilità di
rimborso da parte dello Stato", e che "parimenti, gli eventuali
disavanzi di gestione delle imprese private concessionarie del
servizio di trasporto pubblico, non coperti dai contributi di
esercizio nè dai ricavi del traffico, restano integralmente a carico
dell'impresa, senza possibilità di rimborso da parte dello Stato".
Il sistema normativo di settore è dunque chiarissimo nel
configurare i confini dell'intervento e della responsabilità delle
regioni, chiamate ad erogare i contributi di esercizio, in base ai
criteri fissati della legge dello Stato, e mediante utilizzo della
quota del fondo nazionale assegnata a ciascuna di esse; e nel porre a
carico degli enti locali o delle imprese concessionarie la copertura
di eventuali disavanzi ulteriori, salvo interventi di ripianamento da
parte dello Stato.
Per la verità il legislatore statale aveva in passato operato
qualche tentativo per scaricare gli oneri di tali disavanzi ulteriori
o di una parte di essi sulle regioni: una prima volta con l'art. 31,
primo comma, del d.-l. n. 55/1983, relativo all'anno 1983; una
seconda volta con l'art. 7, tredicesimo comma, della legge n.
730/1983 (legge finanziaria per il 1984).
In entrambi i casi però questa Corte, adi'ta da alcune Regioni,
riconobbe l'illegittimità delle disposizioni in questione,
rispettivamente con la sentenza n. 307/1983 e con la sentenza n.
245/1984.
Osservò la Corte infatti che, se "si ammettesse che, in nome di
qualsivoglia esigenza di coordinamento finanziario lo Stato possa
ricorrere ai tributi regionali 'proprì, individuando nel loro
gettito il Mezzo per fronteggiare spese di interesse nazionale
'sottolineatura nostrà, l'autonomia legislativa locale verrebbe
irrimediabilmente vulnerata, assieme all'autonomia finanziaria
considerata sul versante delle uscite" (sentenza n. 307/1983, n. 15
del cons. in diritto; analogamente la sentenza n. 245/1984, n. 2 del
cons. in diritto).
Onde risulta consolidato e indiscusso il principio per cui la
spesa occorrente per ripianare i disavanzi delle aziende di trasporto
non può gravare su bilanci regionali oltre i limiti delle quote del
fondo nazionale assegnate a ciascuna regione.
Lo stesso art. 2 del d.-l. 31 ottobre 1990, n. 310, rimane su
questa linea, allorquando stabilisce che "gli enti locali sono
autorizzati a contrarre mutui decennali per la copertura dei
disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e dei
servizi di trasporto a gestione diretta, relativi agli esercizi
1987-90", ovvero "per il finanziamento delle somme occorrenti.... per
la ricapitalizzazione delle aziende di trasporto costituite in forma
di società per azioni, quando l'ente locale riveste la posizione di
unico azionista o di azionista di maggioranza" primo e secondo
comma): mutui il cui ammontare non può essere superiore al disavanzo
risultante per ciascun anno dai conti consuntivi (quarto comma), e il
cui onere di ammortamento "è a carico dei bilanci degli enti locali"
(quinto comma).
L'assunzione dei mutui è subordinata all'adozione di un piano di
risanamento economico finanziario che preveda il raggiungimento
dell'equilibrio di bilancio etro il 31 dicembre 1996 (sesto comma);
durante il periodo di attuazione del piano gli enti locali
"iscriveranno nei propri bilanci i decrescenti contributi necessari a
realizzare il pareggio" nono comma, contributi alla cui copertura "si
provvede mediante la contrazione di mutui a carico degli enti locali"
medesimi (decimo comma).
Il Governo, in sede di adozione del decreto legge n. 310/1990,
aveva dunque tenuto fede alla corretta linea emergente dai principi
della legislazione precedente, imposta dalla Costituzione e ribadita
dalla Corte costituzionale nelle pronunce citate.
Inopinatamente però, in sede di conversione in legge del d.-l.,
è stato inserito nel medesimo un art. 2-bis, che ripropone il
tentativo, già censurato due volte dalla Corte, di scaricare sulle
regioni una parte del disavanzo delle aziende di trasporto.
Ai sensi di detto art. 2- bis "le regioni possono contrarre mutui
decennali, nei limiti delle perdite risultanti dai bilanci redatti e
approvati ai sensi delle norme vigenti relativamente agli anni 1987,
1988, 1989 e 1990, per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle
aziende di trasporto pubbliche, private ed in concessione, che non
hanno trovato copertura con i contributi di cui all'art. 6 della
legge 10 aprile 1981, n. 151 'cioè con i contributi di eserciziò,
nonchè limitatamente agli importi residuati dopo l'applicazione del
primo, secondo, terzo e quarto comma dell'art. 2" dello stesso
decreto.
L'assunzione di tali mutui "può avvenire anche in deroga ai
limiti previsti dalle leggi vigenti", e "le relative procedure e
criteri sono stabiliti con decreto del Ministro del tesoro" (secondo
comma); mentre l'onere di ammortamento dei mutui medesimi "è a
carico dei bilanci delle regioni" (terzo comma).
Ci si potrebbe domandare, in ordine alle aziende pubbliche,
perchè si ipotizzino dei disavanzi residui "dopo l'applicazione del
primo, secondo terzo e quarto comma dell'art. 2" del decreto, posto
che tali ultime disposizioni prevedono, come si è detto,
l'assunzione da parte degli enti locali di mutui fino all'importo dei
disavanzi accertati per ciascuno dei quattro esercizi considerati,
dal 1987 al 1990.
È chiaro piuttosto che nessun ente locale stipulerà i mutui ivi
previsti, con onere a proprio carico, quanto sa che, in mancanza,
provvederà la regione ai sensi del nuovo art. 2- bis del decreto in
questione.
Invece per le aziende di trasporto private, non essendo previsto
alcun meccanismo di copertura dei disavanzi con mutui degli enti
locali, il ripiano dei disavanzi non coperti dai contributi di
esercizio viene a gravare totalmente sulla Regione (e non già
"limitatamente agli importi residuati", visto che in tal caso non si
applicano il primo e quarto comma dell'art. 2).
In ogni caso, e a prescindere dalle oscurità e dalle incongruità
del testo, le disposizioni dell'art. 2-bis, che sostanzialmente
pongono un un nuovo onere a carico della regione senza provvedere i
mezzi per affrontarli, sono palesemente lesive dell'autonomia
regionale, e violano il principio di cui all'art 81, quarto comma,
della costituzione, nonchè all'art. 27 della legge n. 468/1978,
principio da ultimo ribadito nei termini più netti e comprensivi
dall'art. 3, sesto comma, della legge n. 158/1990, secondo cui i
provvedimenti statali che direttamente o indirettamente comportino
nuove funzioni o ulteriori compiti per la regione, o modifichino
quelli esistenti aggravandone gli oneri di gestione, debbono indicare
le risorse occorrenti per la loro adegata copertura".
Anche in questo caso, come già in quelli decisi dalla Corte con
le sentenze n. 307/1983 e n. 245/1984, si fa infatti illegittimamente
ricorso alle risorse dei bilanci regionali (che sono già totalmente
destinati ad altri scopi per fronteggiare - attraverso la copertura
degli oneri dei mutui - una spesa di carattere nazionale come è, per
espresso riconoscimento della Corte, la spesa necessaria a ripianare
i disavanzi delle aziende di trasporto.
Anche a questo riguardo, come nei riguardi della spesa per la
copertura dei disavanzi del servizio sanitario (su cui si è
proncunciata la Corte con le sentenze nn. 245/1984 e 452/1989), si
tratta di un onere che non può essere scaricato sulle regioni,
afferendo a compiti e a spese di carattere nazionale, come è reso
palese fra l'altro dalla istituzione del fondo nazionale per la
copertura dei disavanzi di esercizio, di cui all'art. 9 della legge
n. 151/1981.
Si tratta di compiti e spese relativi a servizi non gestiti dalla
regione, e riguardo ai quali la regione non gode di effettivi e
sufficienti poteri di governo della spesa, essendo la materia
minuziosamente regolata da norme e atti dello Stato; si vedano già
le disposizioni dell'art. 6 della legge-quadro n. 151/1981, e da
ultimo quelle del già citato art. 1 del d.-l. n. 77/1989, che affida
al Ministro la statuizione analitica della "metodologia" e dei
"criteri generali" per la determinazione dei contributi di esercizio.
Non vi è dunque e non vi può essere nessuna responsabilità
finanziaria delle regioni in proposito.
Del resto non sarebbe in ogni caso possibile addossare alle
regioni una qualsiasi forma di responsabilità finanziaria per i
disavanzi pregressi delle aziende di trasporto) si tratta infatti
della copertura dei disavanzi degli anni dal 1987 al 1990), la cui
formazione e la cui entità sono ormai fatti storici non
modificabili, e riguardo ai quali quindi non si dà alcuna
possibilità per la regione di prevenire o contenere il fenomeno
utilizzando eventuali poteri ad essa spettanti (e in realtà peraltro
inesistenti), nè pianificando diversamente i servizi o sopprimendoli
(i servizi infatti sono stati di fatto svolti, e i relativi costi
sono stati sostenuti).
Nè, infine, si potrebbe obiettare che l'art. 2- bis in questione
prevede che le regioni possano, e non debbano, contrarre i mutui a
ripiano.
Infatti questa (ipocrita) formulazione non può nascondere il
fatto che il legislatore, introducendo tale meccanismo per
fronteggiare i disavanzi, diverso e alternativo rispetto al criterio
precedentemente stabilito, per cui i disavanzi restano a carico degli
enti locali o delle imprese (art. 6, terzo comma, della legge n.
151/1981; art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 77/1989; e ancora art. 1,
quinto comma, dello stesso d.-l. n. 310/1990), in realtà crea un
vincolo e un obbligo ineludibile a carico della regione. Quale sarà
infatti l'ente locale o l'impresa che si acconcino ad accollarsi il
disavanzo, quando la legge statale appresta un sistema di
finanziamento a carico della regione?
D'altra parte, se i mutui in questione fossero davvero frutto di
una scelta libera della regione, non vi sarebbe stato nemmeno bisogno
di prevederli: la regione potrebbe sempre, spontaneamente e se vuole,
finanziare con propri mezzi le aziende di trasporto.
Tanto meno avrebbe senso, se si trattasse di una mera facoltà per
la regione, la previsione secondo cui le procedure e i criteri per
l'assunzione dei mutui in questione "sono stabiliti con decreto del
Ministro del tesoro" (art. 2-bis, secondo comma); nè sarebbe stato
necessario precisare che l'onere di ammortamento dei mutui medesimi
è a carico dei bilanci delle regioni, ciò che sarebbe del tutto
ovvio nel caso di mutui contratti dalla regione medesima per sua
libera scelta.
La realtà è - lo si ribadisce - che le disposizioni in
questione, inopinatamente inserite dal Parlamento nella legge di
conversione di un decreto legge che era ispirato ad altra e più
corretta logica, cancellano e ribaltano il principio sancito nella
legislazione preesistente e ribadito nello stesso art. 2 del d.-l. n.
315/1990 in ordine alle aziende pubbliche di trasporto secondo cui i
disavanzi non coperti dai contributi di esercizio erogati con
l'utilizzazione dell'apposito fondo nazionale restano a carico degli
enti locali, obbligati ad adottare un apposito piano di risanamento,
o delle imprese (salvo interventi straordinari di ripiano a carico
dello Stato); vanificano con ciò la stessa previsione di copertura
dei disavanzi delle aziende pubbliche da parte degli enti locali, con
mutui ovvero mediante i proventi dell'alienazione di beni del loro
patrimonio disponibili, come è espressamente disposto dall'art. 3,
primo comma, dello stesso d.-l. n. 310/1990; scaricano l'onere della
copertura dei disavanzi (in toto e certamente di quelli delle imprese
private; eventualmente o in parte anche di quelli delle aziende
pubbliche) sui bilanci delle regioni.
Ma così facendo, appunto, l'art. 2- bis lede l'autonomia
regionale e viola l'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2-bis, aggiunto dalla legge
di conversione, del d.-l. 31 ottobre 1990, n. 310, convertito in
legge con modificazioni dalla legge 22 dicembre 1990, n. 403, in
riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè
in riferimento all'art. 27 della legge n. 468/1978 e all'art. 3,
sesto comma, della legge n. 158/1990.
Roma, addì 26 gennaio 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C0158