1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 15-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 332 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 aprile 1994
N. 332 Ordinanza emessa il 20 aprile 1994 dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento civile vertente tra comune di L'Aquila e S.n.c. Elodia Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Esclusione da parte della giurisprudenza della Corte di cassazione - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della tutela del paesaggio, del diritto di difesa in giudizio e dell'autonomia ed indipendenza della magistratura - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 395/1992 e 133/1993 di inammissibilita' di questioni analoghe ritenute superabili dal giudice rimettente. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29). (Cost., artt. 3, 9, 24, 104 e 108). (094C0631) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 15-6-1994)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale iscritta
al n. 76 del registro generale contezioso civile dell'anno 1992
vertente tra il comune di L'Aquila in persona del legale
rappresentante in carica rappresentato e difeso dall'avv. Egidio
D'Angelo e dal dott. proc. Paola Giuliani dell'avvocatura civica come
da mandato a margine della copia notificata dell'atto introduttivo di
lite e Elodia S.n.c. in persona dell'amministratore e legale
rappresentante Antonello Moscardi con sede in Camarda di L'Aquila,
strada statale 17- bis del Gran Sasso, elettivamente domiciliato in
L'Aquila, corso Federico II n. 3 presso e nello studio dell'avv.
Fabrizio Marinelli e della dott. proc. Maria Cristina Cervale, dai
quali è rappresentato e difeso come da mandato a margine della
comparsa di costituzione.
Oggetto: occupazione abusiva di terreni di presunta natura
demaniale da uso civico.
Conclusioni delle parti: l'avv. D'Angelo per il comune chiede che,
previa nomina di un C.T.U. che accerti la situazione generale dello
stato dei luoghi, il commissario voglia disporre la reintegra del
fondo di cui al foglio 70, partt. 544, al demanio di uso civico.
L'avv. Marinelli chiede pronunciarsi il difetto di giurisdizione,
in conformità alla sentenza della Corte di cassazione a sezioni
unite n. 859/1994, non essendo stata l'azione proposta dall'ente
regione Abruzzo.
Svolgimento del processo
Con ricorso pervenuto il 20 luglio 1992 ed assunto al protocollo
con il n. 1062/g i consiglieri della circoscrizione di Camarda di
L'Aquila Giacinto Alfonsi e Silvano Pulsoni, nel far presente che
Elodia Di Giacobbe aveva recintato i fondi censiti nel nuovo catasto
rustico di quella frazione con il foglio 70 partt. 545 e 546, di
presunta natura demaniale civica, per adibirli a pertinenze del
costruendo complesso ricettivo alberghiero, chiedevano a questo
commissario di accertare l'effettiva natura di tali beni ed all'esito
di adottare i consueti provvedimenti.
Dagli atti demaniali custoditi nella conservatoria del
commissariato, liberamente consultabili da chiunque ne avesse avuto
interesse e, quindi, anche dalla Di Giacobbe, in particolare dalla
relazione storico-giuridica sui beni collettivi della suddetta
frazione redatta dall'avv. Anacleto Marinelli nel 1933 e dal progetto
di verifica e sistemazione dei demani della stessa frazione redatto
dal dott. ing. Gaetano Lorito nel 1937 emergeva che entrambi i fondi
erano stati classificati di natura demaniale civica, in libero
possesso della collettività dei naturali del luogo, proprietaria dei
beni medesimi e titolare dei diritti di usi civici.
Tanto premesso, poichè non risultava concessa autorizzazione
alcuna ai sensi dell'art. 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766; 39
e 41 regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928,
n. 332 e 6 della legge regione Abruzzo n. 25/1988, di talchè Elodia
Di Giacobbe doveva essere considerata un'abusiva occupatrice dei due
predii ed il suo comportamento denota una contestazione implicita
della rilevata qualitas soli, il giudicante ordinava in via cautelare
e d'urgenza alla Di Giacobbe di sospendere immediatamente, ai sensi
dell'art. 74 reg. anzidetto ogni e qualsiasi lavoro ed attività su
tali fondi al fine di preservare lo stato dei luoghi in funzione
della loro destinazione civica che sarebbe rimasta irreparabilmente
danneggiata dalla loro prosecuzione e, visti gli artt. 29, 30 e 31
della legge citata, ordinava la comparizione innanzi a sè del comune
di L'Aquila in persona del sindaco in carica, dei ricorrenti Giacinto
Alfonsi e Silvano Pulsoni e di Elodia Di Giacobbe, ad oggetto di
sentir dichiarare la natura demaniale civica universale dei due fondi
come sopra descritti; con tutte le conseguenti statuizioni in caso di
accertata loro natura demaniale civica.
All'udienza prefissata le parti regolarmente costituite
sviluppavano i loro assunti difensivi: il procuratore di Elodia Di
Giacobbe, nel rilevare preliminarmente come alla suddetta fosse
succeduta la Elodia S.n.c. in persona dell'amministratore e legale
rappresentante Antonello Moscardi, con sede in Camarda di L'Aquila,
deduceva di non aver mai occupato il fondo distinto con la part. 545
del foglio 70 e che l'altro distinto con la part. 546 dello stesso
foglio 70 gli era stato concesso in uso perchè fosse adibito a
parcheggio, dal Comune di L'Aquila, con deliberazione n. 171 del 4
ottobre 1991; aggiungeva di aver, comunque, rimosso la recinzione
apposta su tale fondo e si riservava di concludere all'esito
dell'istruttoria.
Il procuratore del comune, invece, nel confermare la avvenuta
rimozione della recinzione in seguito alla ordinanza sindacale di
demolizione e la non occupazione del predio di cui alla part. 545 del
foglio 70, chiedeva che fosse accertata la situazione generale dello
stato dei luoghi, particolarmente in ordine al fondo distinto con la
part. 544 del foglio 70 che Elodia Di Giacobbe aveva acquistato da
terzi e ceduto al comune con atto d'obbligo, quale oneri di
urbanizzazione.
Siffatto terreno era stato classificato di natura demaniale civica
dal perito dott. ing. Lorito nell'anzidetto suo progetto, per cui lo
stesso procuratore insisteva perchè ne fosse accertata con una
consulenza tecnica, la natura ed all'esito ne fosse disposta la
reintegra allo stesso ente territoriale, salve le altre azioni
spettanti al medesimo per la tutela dei diritti urbanistici violati.
Il commissario, ritenutane la necessità, ai fini di una migliore
e più completa istruzione della causa, disponeva consulenza tecnica
per accertare la qualitas soli non solo dei terreni oggetto del
ricorso e della richiesta del comune, ma anche di tutti quelli nella
disponibilità della società Elodia.
Depositata la relazione peritale, con la quale il C.T.U. geom.
Antonio Molinari ha concluso che i fondi di cui alle partt. 544, 545
e 546 del foglio 70 sono da considerare tutti di natura demaniale di
uso civico in esito alle indagini di natura storico-documentale da
lui espletate e, quindi, anche il fondo censito con la partt. 544,
ceduta da Elodia al comune di L'Aquila in pagamento degli oneri di
urbanizzazione, di talchè il comune avrebbe ricevuto un fondo che
appartenendo al suo demanio civico è res extra commercio e non può
quindi formare oggetto di atti di disposizione se non nei modi della
legge n. 1766/1927, la causa è stata riservata per la sentenza.
Motivi della decisione
Il procuratore della convenuta società ha eccepito in linea
preliminare ed assorbente il difetto di giurisidizione dell'adito
commissario giacchè nel caso di specie contrariamente alla sentenza
interpretativa della Corte di cassazione n. 859/1994 l'azione non è
stata proposta dall'ente regione Abruzzo, ma da consiglieri della
circoscrizione, che non sarebbero legittimati ad agire.
Com'è noto la Corte suprema con diverse pronucie emesse nel
corrente anno, rinnegando la propria quasi bicentenaria
giurisprudenza che riconosceva il potere dei commissari per gli usi
civici di procedere anche d'ufficio nelle controversie rientranti
nella loro giurisdizione, ha con un improvviso ed inopinato
revirement, disconosciuto tale potere, nonostante che la Corte
costituzionale per ben tre volte, con l'ordinanza 9 novembre 1992, n.
425, e con le sentenze 19 ottobre 1992, n. 395, e 1$ aprile 1993, n.
133, avesse dichiarato inammissibile la questione di sospetta
incostituzionalità dello art. 29 della legge 16 giugno 1927, n.
1766, nella parte in cui prevede che i commissari possono promuovere
anche di ufficio le controversie di loro competenza. Poichè la
Corte costituzionale non ha deciso nel merito la questione di
illegittimità costituzionale sottoposta al suo esame, ritiene il
giudicante - così come del resto ha fatto la Corte suprema con la
richiamata pronuncia - che essa debba essere di nuovo sottoposta al
suo esame, giacchè se l'art. 29 anzidetto dovesse essere
interpretato nel senso voluto dalle sezioni unite, esso violerebbe
certamente il principio della ragionevolezza sancito dall'art. 3
della Costituzione, quello del diritto alla difesa garantito dal
successivo art. 24, quello dell'autonomia ed indipendenza della
Magistratura sancito dagli artt. 104 e 108 della Costituzione,
nonchè l'altro della tutela dei beni paesaggistici previsto
dall'art. 9 della Costituzione. Non v'è dubbio che la questione sia
rilevante perchè se dovesse ritenersi costituzionale siffatta
interpretazione, il commissario dovrebbe dichiarare il proprio
difetto di giurisdizione a decidere l'insorta controversia, con la
conseguenza che non si potrebbe più accertare la natura demaniale
civica o allodiale dei fondi in questione. Considerato, poi, la
pluralità di decisioni emesse sulla materia dalle sezioni unite,
devesi prevedere che l'interpretazione anzidetta perduri nel tempo
per molti anni. Le sezioni unite, invero, a fondamento del loro
assunto secondo cui il commissario non sarebbe più legittimato ad
intraprendere d'ufficio le controversie giudiziarie, sostengono che
tale potere era di natura esclusivamente incidentale perchè gli
derivava dall'esercizio delle funzioni amministrative. Una volta,
però, trasferite queste ultime alle regioni in forza dell'art. 66
del d.P.R. n. 616/1977, egli avrebbe perduto l'impulso ufficioso che
spetta, pertanto, unicamente alle regioni, essendo venuto meno l'art.
29, primo comma, della legge anzidetta, nel quale esso era previsto,
e non trovando più alcun fondamento nel testo legislativo, giacchè
in questo non si rinverrebbero disposizioni che gli conferiscano in
modo espresso un autonomo potere di iniziativa ufficiosa o dalle
quali il medesimo sia indirettamente deducibile. Ora, premesso che
il commissario ha conservato pur dopo l'entrata in vigore del cennato
decreto presidenziale, la funzione amministrativa della
legittimazione dei possessi abusivi delle terre, demaniali,
legittimazione che rientra nei poteri discrezionali del commissario
perchè questi, pur ricorrendo i prescritti requisiti, può anche
negarla per considerazioni di carattere generale inerenti alle
esigenze della collettività dei naturali del luogo, titolare dei
diritti di usi civici e proprietaria dei terreni demaniali dai
medesimi gravati; per cui rispetto a siffatto beneficio gli
interessati possono vantare solo una posizione di interesse legittimo
e non di diritto soggettivo, si rileva che se fosse esatto - il chè
però non sembra - il ragionamento della Cassazione, dovrebbe allora
dirsi che avendo la legge 31 gennaio 1994, n. 97, quasi coeva alla
suddetta pronuncia, restituito le funzioni amministrative ai
commissari, poichè ha ad essi affidato, con l'art. 12, terzo comma,
il compito di determinare il diritto ai compensi eventualmente
spettanti ai fruitori dei diritti civici sui beni di natura demaniale
civica, espropriati dalle comunità montane per la realizzazione di
opere pubbliche o di pubblica utilità per le quali sia stata
ottenuta l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n. 1497/39 e
quella del Ministero dell'ambiente, è venuto meno il presupposto sul
quale la sentenza si basava per considerare estinto il suddetto
potere, con la conseguenza che questo essendo stato espressamente
ripristinato, non ha più motivo di esistere l'anzidetta
interpretazione, anche perchè il disposto dell'art. 12, riconosce
implicitamente che la cura dei diritti di usi civici e dei demani
civici deve essere attribuita ai commissari con tutte le conseguenti
facoltà e non alle regioni come pretende la ripetuta pronuncia.
Alle stesse conclusioni si perviene ove volesse ritenersi che la
determinazione dei compensi comporti un'attività giurisdizionale,
giacchè, in tal caso, si deve rinvenire nella norma il
riconoscimento di un esplicito impulso ufficioso commissariale,
avendo il legislatore previsto che i commissari "determinano" il
diritto di cui sopra, il chè vuol dire che tale determinazione può
avvenire sia a richiesta di parte, che d'ufficio.
Ma, il giudicante, fonda i suindicati rilievi di illegittimità
costituzionale anche sulle seguenti ulteriori ragioni, nella
considerazione che dato il susseguirsi degli eventi e visto che per
ben tre volte la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la
questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 29, la
Corte di cassazione abbia voluto di fatto sostituirsi alla prima,
conseguendo lo stesso risultato con una semplice operazione
interpretativa.
Invero a norma dell'art. 2907 del codice civile, alla tutela
giurisdizionale dei diritti provvede l'autorità giudiziaria - nella
quale è compreso anche il commissario agli usi civici che è un
magistrato di grado non inferiore a quello di consigliere della corte
di appello - su domanda di parte (cfr. c.p.c. art. 99 principio della
domanda) e quando la legge lo dispone, anche su istanza del pubblico
ministero (artt. 67, 85, 102, 117, 119, 125, 308, 336, 417, 418 e 848
del codice civile e 69 del c.p.c.) o d'ufficio, per cui non è
irragionevole che la legge n. 1766/1927 attribuisca al commissario
l'iniziativa ufficiosa nei procedimenti giurisdizionali, di sua
competenza. Infatti anche altre leggi la prevedono, quali gli artt.
6, 8 e 147, secondo comma, e 145, settimo comma, della legge
fallimentare che attribuiscono anche al giudice il potere di
dichiarare d'ufficio il fallimento (o l'insolvenza); l'art. 336,
ultimo comma, del codice civile secondo cui in caso di urgente
necessità il tribunale può adottare anche d'ufficio provvedimenti
temporanei nell'interesse del figlio; l'art. 8 della legge 4 maggio
1983, n. 184, che attribuisce al tribunale per i minorenni il potere
di dichiarare d'ufficio lo stato di adottabilità del minore che si
trovi in stato di abbandono e quelle relative al tribunale superiore
delle acque pubbliche.
Se il potere di agire del commissario si inquadra nella descritta
più ampia prospettiva, allora diviene del tutto ragionevole che il
legislatore, come ha previsto l'impulso ufficioso a tutela
dell'interesse all'eliminazione dell'impresa insolvente dal mercato o
dell'interesse dei minori, così ha previsto un analogo potere a
tutela dei beni collettivi e degli interessi collettivi alla
conservazione dei diritti di usi civici. Se, quindi, anche nel
processo civile è ammesso l'impulso ufficioso, a maggior ragione si
deve ammeterlo nel procedimento contenzioso demaniale nel quale vi
sono determinati e preminenti interessi pubblici da tutelare, come
del resto ha sempre ritenuto la Corte di cassazione fino al 1992
(cfr. sent. n. 1024/92) stabilendo che l'iniziativa ufficiosa è
rinvenuta nell'espressa lettera della legge e nella sua pacifica
ultrasecolare interpretazione, scopo della legge n. 1766/1927 essendo
quello di rendere possibile l'esercizio, anche di ufficio, della
duplice sua funzione amministrativa (caducata con il d.P.R. n.
616/1977) e contenziosa. Irragionevole sembra, invece, la
motivazione delle sentenze con le quali le sezioni unite hanno
inopinatamente escluso la permanenza in capo al commissario della
iniziativa ufficiosa, nel senso che questa sarebbe meramente
incidentale siccome derivante esclusivamente dalle funzioni
amministrative sottrattegli oltre 17 anni prima dal d.P.R. n.
616/1977. In realtà la motivazione è la copia della nota di
commento apparsa su una nota rivista giuridica, alla sentenza 19
ottobre 1992, n. 395, ed all'ordinanza 9 novembre 1992, n. 425, della
Corte costituzionale, le cui argomentazioni appaiono del tutto
errate, perchè trascurano la giurisdizione esercitata in via
principale dal commissario. Infatti a lui sono devolute ai sensi
dell'art. 29 della legge n. 1766/1927 oltre a quella cui ha
accennato la Cassazione, anche tutte le controversie circa
l'esistenza, la natura, l'estensione dei diritti di usi civici,
comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del
suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni delle
associazioni, ancorchè l'esistenza del diritto di usi civici, invece
di formare oggetto di una richiesta di accertamento in via
principale, sia dedotta in via di eccezione e la soluzione sia
destinata a spiegare, per volontà stessa della legge, efficacia
oltre il processo, vale a dire efficacia di cosa giudicata in senso
sostanziale.
Pertanto la giurisdizione commissariale non è affatto limitata
solo ai giudizi di opposizione alle operazioni demaniali (che sono
quelli che danno luogo alla giurisdizione incidentale) promosse dagli
interessati o d'ufficio dal commissario, al fine di eliminare
preventivamente i motivi di contrasto.
Queste azioni sono, anzi, enormemente diminuite in correlazione
con lo scarso numero delle verifiche effettuate in sede
amministrativa.
Le azioni di gran lunga prevalenti, invece, sono quelle attivate
prima o, comunque, indipendentemente dal procedimento amministrativo
al fine di accertare la qualitas soli, contestata con l'abusiva
occupazione del bene di presunta natura demaniale civica, e dispone
la reintegra all'ente territoriale di interesse, e, quindi, di dare
certezza ai rapporti giuridici, nella materia degli usi civici.
La giurisdizione commissariale si esplica, quindi, in via
preventiva, per accertare o escludere l'esistenza della demanialità,
per rivendicare un bene posseduto da altri, per decidere sulle
domande di reintegra prima o in pendenza dell'istruttoria formale
condotta dalla regione, per sciogliere le promiscuità demaniali
civiche tra comuni, per la configurazione dei corpi demaniali civici
di pertinenza di due o più comuni, ma tutto ciò è stato
inspiegabilmente ignorato dalla Cassazione. L'impulso ufficioso ha
la sua fonte genetica, inoltre, anche nell'art. 74 regolamento
approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, per l'esecuzione della
legge 16 giugno 1927, n. 1766, prevedendosi in esso che nei casi di
urgenza i provvedimenti conservativi siano disposti dal commissario
anche senza citazione di parte e, quindi, senza istanza di parte, e
che il reclamo non ha effetto sospensivo. Tali provvedimenti,
rientrano nella sua sfera giurisdizionale, sia per l'autorizzazione
che per la loro convalida. Altra fonte è quella dell'art. 75 stesso
r.d.
La sentenza della Cassazione, invece, fa riferimento, come si è
detto, soltanto all'art. 29 più volte ripetuto e solo alla
giurisdizione incidentale, ignorando da un lato gli altri profili di
giurisdizione di sopra elencati e dall'altro incorrendo in
affermazioni che sembrano non esatte, quale quella secondo cui si
riferirebbe soltanto ai procedimenti amministrativi il disposto
dell'art. 75, secondo comma, regolamento anzidetto, che prevede la
nomina della speciale rappresentanza degli utenti dei diritti civici
qualora nei procedimenti promossi dalle parti o da "promuoversi
d'ufficio" esista conflitto di interessi tra il comune ed i
comunisti, contestandosi dal comune la qualità demaniale del suolo
o, comunque, l'esistenza degli usi civici - Non si nega che l'ipotesi
anzidetta possa verificarsi anche nell'ambito dei procedimenti
amministrativi attinenti ai beni demaniali civici, riguardando
l'integrità del contraddittorio, ma il principio ha carattere
generale ed è quindi applicabile soprattutto nei procedimenti
contenziosi, come hanno stabilito, con giurisprudenza costante e
consolidata e mai revocata, sia la stessa cassazione che la corte di
appello di Roma, sezione speciale per gli usi civici, la quale ultima
ritenendo che abbia rilevanza anche la mera possibilità di un
conflitto virtuale di interessi, oltre ovviamente a quello reale,
come preteso, invece, dalla Cassazione, ha annullato diverse sentenze
emesse dal giudicante in materia di reintegra di demani civici, per
difetto di integrità originaria di contraddittorio, restituendo le
cause a questo commissario perchè evocasse in giudizio la speciale
rappresentanza della collettività dei naturali del luogo e
ricominciasse il giudizio dall'inizio, così ravvisando anche nel
procedimento contenzioso demaniale la figura del litisconsorzio
necessario. Il tenore letterale dell'art. 75 anzidetto inserito nel
titolo terzo del regolamento approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n.
332, sotto la rubrica "giurisdizione e procedura" chiaramente si
riferisce "ai procedimenti promossi dalle parti o da promuoversi
d'ufficio", senza distinguere tra procedimenti amministrativi e
giurisdizionali - La stessa Corte costituzionale, del resto, ha
riconosciuto nella causa demaniale comune di Pizzoferrato contro
Società Valle del Sole e Delbergh Costruzioni che la sentenza
commissariale era stata annullata per difetto di integrità
originaria di contraddittorio, non essendo stata convenuta in
giudizio come litis consorte necessario la speciale rappresentanza
degli utenti dei diritti di civici, stante il conflitto di interessi
tra la collettività degli utenti e l'anzidetto ente territoriale.
In definitiva il principio di cui al suddetto art. 75 ha il suo
omologo nell'art. 78 del cod. proc. civile che prevede, appunto, il
conflitto di interessi tra rappresentante e rappresentato e le
relative conseguenze.
Come pure è errato ritenere che il quarto comma dell'art. 29
secondo cui "i commissari cureranno la completa esecuzione delle
proprie decisioni e di quelle anteriori ma non ancora eseguite"
comporti lo svolgimento di attività amministrativa. Invece le
attribuzioni giurisprudenziali del commissario agli usi civici si
estendono, secondo la previsione del suddetto art. 29 e dell'art. 77
r.d. anzidetto, anche alle controvesie attinenti alla concreta
attuazione delle sentenze del commissario medesimo, ivi compresa,
pertanto, l'opposizione avverso l'esecuzione che sia stata intrapresa
per l'immissione nel possesso di un terreno, in ordine
all'identificazione dei confini di esso, o per altro motivo. Pertanto
il commissario è anche giudice dell'esecuzione delle proprie
decisioni, al pari del pretore e del tribunale per le cause di loro
competenza. Sul punto la stessa Cassazione, con la sentenza n.
2858/92 poco più di un anno anteriore a quella in questione, ha
stabilito che il già avvenuto accertamento della demanialità del
bene ad opera di decisione del commissario agli usi civici, non
esclude la di lui competenza giurisdizionale a conoscere delle
controversie concernenti il possesso del detto bene, la sua
rivendicazione ed il rilascio da parte dell'occupante, ovvero
relative all'esecuzione di precedenti sentenze commissariali. Le
sezioni unite non spiegano le ragioni per le quali detta competenza
giurisdizionale sia diventata all'improvviso amministrativa.
Significativo è anche il disposto dell'art. 76 stesso reg. secondo
cui "tutte le azioni che intendonsi esercitare davanti al
commissario, quindi non solo le azioni delle regioni, debbono essere
proposte con ricorso motivato a lui diretto, in piedi al quale egli
con decreto stabilirà il giorno per la comparizione delle parti;
assegnando il termine che riterrà opportuno per la notifica agli
interessati".
Trattasi di nota procedurale del contenzioso demaniale che
riguarda le attribuzioni giurisdizionali del commissario e non
certamente quelle amministrative - Nè è esatto, come sostiene la
sentenza della Cassazione, che la chiamata in giudizio da parte del
commissario dei legali rappresentanti del comune, della frazione o
dell'associazione si riferisca a cause già iniziate, potendo,
invece, riferirsi come accade nella pratica, anche a quelle da
iniziarsi, previste nel richiamato art. 76 e dall'art. 29 legge
anzicitata.
In realtà quest'ultimo deriva dall'art. 27 del r.d. 27 maggio
1924, n. 751, sul riordinamento degli usi civici nel regno, che
espressamente prevedeva come "i commissari procederanno non solo su
istanza degli interessati, ma anche d'ufficio, all'accertamento, alla
valutazione ed all'affrancazione dei diritti di cui all'art. 1, allo
scioglimento delle promiscuità ed alla reintegra e ripartizione
delle terre".
Tale articolo corrisponde a quello n. 29 della legge 16 giugno
1927, n. 1766, che ha convertito in legge il suddetto R.
decreto-legge ed ha mantenuto inalterato, se pure ampliato, il suo
contenuto, nel senso che al primo comma si è stabilito il potere dei
commissari di procedere, su istanza degli interessati o anche
d'ufficio, all'accertamento delle materie ivi indicate; con il
secondo comma, poi, si è stabilito che i commissari decideranno
tutte le controversie sull'esistenza, natura, e l'estensione dei
diritti civici, comprese quelle nelle quali sia contestata la
qualità demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare
dei beni delle associazioni, nonchè tutte le quiestioni cui dia
luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate. Ora è evidente
che le controversie devolute al commissario, per l'intima connessione
tra i due comuni, sono quelle sorte a seguito di istanza degli
interessati, o anche d'ufficio, e non può essere diversamente, dato
il chiaro tenore del primo comma, sicchè il trasferimento delle
funzioni amministrative commissariali alle regioni è irrilevante per
quanto riguarda la suscettibilità dello impulso ufficioso del
commissario, considerato anche che il diritto potestativo all'azione
non può essere qualificato come esercizio di attività
amministrativa. La sentenza in esame, invece, considera i primi due
comuni nettamente separati come se fossero due articoli e arriva al
punto di parlare di espunzione del primo comma, espunzione che non
rientra di certo nei compiti interpretativi del supremo Collegio ma
se mai del legislatore.
Per altro l'interpretazione data al suddetto art. 29, ha
comportato la soppressione del diritto spettante agli utenti dei
diritti civici di ricorrere al commissario per la tutela dei loro
diritti e dei demani da questi gravati dei quali sono titolari, ossia
del diritto di azione, del quale sono stati privati anche tutti gli
enti privati e pubblici, nonchè quelli preposti alla salvaguardia
dei parchi che, tra i compiti istituzionali, hanno anche quello di
tutelare i beni ambientali nei quali sono ricompresi i demani civici,
cosicchè attualmente dovrebbe esistere la sola facoltà di riferire
il fatto lesivo alle regioni, le quali non essendo obbligate a
provocare l'intervento del commissario, decideranno a loro piacimento
se agire o meno. In definitiva nessuna possibilità di difesa hanno
i naturali della collettività, proprietaria dei demani civici, per
impedire che questi siano abusivamente occupati da enti e privati o
siano alienati dai comuni in ispreto alle norme inderogabili di cui
alla legge e regolamento più volte menzionati. Ciò è tanto più
grave ove si consideri la tutela possessoria con le azioni di spoglio
e manutenzione prevista dall'art. 30 legge suddetta, della quale
resterebbero privi cittadini ed enti, richiedendo il giudizio
possessorio rapidità di intervento del commissario e di decisione
della causa.
Tutti - compreso il commissario - dovrebbero assistere passivi ed
impotenti all'olocausto dei beni civici e dei diritti civici, non
essendo ammesso secondo l'opinione delle sezioni unite alcun
intervento in via giurisdizionale dinanzi al commissario, ad
eccezione di quello eventuale delle regioni, nè potendo il
commissario iniziare il procedimento contenzioso d'ufficio, cosicchè
date le caratteristiche delle costruzioni in cemento armato, per non
parlare di altro, non è escluso che i territori dei parchi nazionali
e regionali, delle riserve naturali, delle oasi protette e simili,
siano presto cementificati, in particolare quelle località di
suggestiva e meravigliosa bellezza che presto scomparirebbero a
beneficio della speculazione e della logica di mercato.
È chiara la violazione dell'art. 24 della Costituzione, giacchè
il diritto del singolo di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti o interessi legittimi è oggetto di una specifica garanzia
costituzionale (art. 24 della Costituzione) e, quindi, non può
essere soppresso o limitato nei confronti di nessuno e per nessuna
ragione. Parimenti costituisce diritto inviolabile dei cittadini la
possibilità di difendersi in giudizio (art. 24, secondo comma, della
Costituzione) dalle aggressioni al demanio civico o ai diritti
civici. L'interpretazione delle sezioni unite è irragionevole anche
perchè crea una disparità di trattamento tra i cittadini che
agiscono per la tutela dei propri diritti ai sensi dell'art. 99 del
c.p.c. per i quali è prevista la facoltà di rivolgersi direttamente
al giudice, ed i cittadini che agiscono per la tutela degli usi
civici e delle terre demaniali civiche che non possono invece più
vantare alcun diritto su di essi essendo stato loro vietato dalle
sezioni unite di rivolgersi al commissario. Infine la sentenza de
qua è sospetta di illegittimità costituzionale anche in riferimento
agli artt. 104 e 108 della Carta costituzionale perchè menoma i
principi di autonomia e di indipendenza del magistrato, aventi valore
universale costituzionalmente garantito, giacchè avendo stabilito
che il commissario può esercitare la sua giurisdizione solo su
richiesta delle regioni, fa praticamente dipendere tale esercizio
dall'arbitrio del potere politico - che potrebbe in teoria astenersi
da qualsiasi iniziativa, non avendone alcun obbligo - verso il quale,
pertanto, il magistrato degli usi civici verrebbe a trovarsi in
posizione di sudditanza.
La stessa situazione si verificherebbe se dovesse abolirsi, con
sentenza interpretativa, il principio dell'obbligatorietà
dell'azione penale, cui corrisponde nel processo contenzioso dinanzi
al commissario l'azione demaniale, con la conseguente sottoposizione
del pubblico ministero alle dipendenze del Ministero della giustizia.
Infatti con la legge ed il regolamento più volte menzionati si è
dato alla materia degli usi civici un carattere di quasi affinità
alla materia penale, dato il rilevante interesse pubblico dal quale
esse sono permeate.
Sussiste, da ultimo, la violazione del principio di cui all'art.
9, secondo comma, della Costituzione, secondo cui la Repubblica
tutela il paesaggio, giacchè con la suddetta interpretazione
dell'art. 29, non sarebbe più possibile al commissario intervenire
concretamente per la difesa della integrità dei beni civici,
definiti dalla stessa Corte costituzionale beni ambientali e, quindi,
paesaggistici.
Tutte tali argomentazioni convincono della non manifesta
infondatezza delle dedotte questioni di costituzionalità per cui il
presente giudizio va sospeso ai sensi dell'art. 23 della legge n.
87/1953 e gli atti rimessi allo esame della Corte costituzionale,
affinchè si pronunci nel merito.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come modificata
dalla legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara d'ufficio rilevante e non
manifestatamente infondata, ai fini del decidere, le questioni di
legittimità costituzionale come sopra prospettate in ordine all'art.
29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, come interpretato dalla Corte
di cassazione con sentenza 28 gennaio 1994, n. 858, in relazione agli
artt. 3, 9, 24, 104 e 108 della Costituzione nei termini precisati in
motivazione;
Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e che a cura della segreteria la presente ordinanza
sia notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati.
Così deciso in L'Aquila il 20 aprile 1994
Il commissario regionale: DE ALOYSIO

94C0631