1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 2022
Ordinanza del 1° febbraio 2022 del Tribunale di Crotone nel procedimento di esecuzione promosso da Medical System S.p.a. contro Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone e Banca Nazionale del Lavoro S.p.a.. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti degli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria - Inefficacia dei pignoramenti e delle prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio Servizio sanitario effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 146 del 2021 - Applicazione fino al 31 dicembre 2025. - Decreto-legge 19 maggio 2021 (recte: 2020), n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2021 (recte: 2020), n. 77, art. 117, comma 4 [recte: Decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, art. 16-septies, comma 2, lettera g)]. (22C00033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2022)

TRIBUNALE DI CROTONE
Sezione civile
Ufficio esecuzioni e procedure concorsuali

Il giudice dell'esecuzione, dott. Davide Rizzuti, a scioglimento
della riserva assunta all'udienza del 19 gennaio 2022, letti gli atti
della procedura espropriativa sopra indicata;

Osserva

La presente procedura espropriativa è stata promossa nei
confronti dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone ad istanza di
Medical System S.p.a. in forza di plurimi titoli esecutivi di natura
giudiziale (d.i. n. 664/2010 di questo Tribunale e d.i. n. 4728/2016
del Tribunale di Genova) per un importo pari ad euro 1.113.325,75.
Nel corso del processo il terzo pignorato Banca Nazionale del
Lavoro S.p.a. (tesoriere dell'ente) ha inizialmente reso ex art. 547
del codice di procedura civile la seguente dichiarazione: «La B.N.L.
S.p.a. per la somma assoggettata ad esecuzione non ha apposto alcun
vincolo in uscita sulle contabilità dell'Azienda Sanitaria
Provinciale di Crotone. Fa presente che alla data di notifica del
pignoramento le evidenze di tesoreria accese a nome dell'ente
esecutato espongono un saldo contabile debitore, rimasto di segno
negativo fino alla data odierna».
Stante il tenore negativo della dichiarazione di consistenza il
creditore procedente ha promosso istanza di accertamento dell'obbligo
del terzo ex art. 549 del codice di procedura civile.
In tale frangente è sopravvenuta la disposizione di cui all'art.
117, quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in
legge n. 77 del 2020: «Al fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità
necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata
emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali,
nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui
all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive; i
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario
regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del
presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e
non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei
debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo; le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31
dicembre 2020».
In seguito, l'efficacia temporale della disposizione è stata
ulteriormente prorogata ad opera dell'art. 3, comma 8 del
decreto-legge n. 183 del 2020: «fino al 31 dicembre 2021».
Nelle more l'art. 117 cit. è stato oggetto di sindacato di
costituzionalità a seguito delle ordinanze di rimessione disposte
dal Tribunale di Napoli, dal Tribunale di Benevento nonchè dal TAR
Calabria - Sezione distaccata di Reggio Calabria.
Alla luce di ciò, valorizzando i poteri di direzione del
processo esecutivo, è stato disposto un rinvio della trattazione
all'udienza del 19 gennaio 2022.
La Corte costituzionale con sentenza n. 236 del 2021, depositata
in data 7 dicembre 2021 - richiamando altresì i precedenti di cui
alle pronunce n. 128 del 2021 (in tema di sospensione delle procedure
aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore) e n. 231 del
2021 (in tema di misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e
agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19) - ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 8 del decreto-legge n. 183 del
2020, limitatamente agli effetti della proroga sino al 31 dicembre
2021.
Ebbene, venuta meno la causa di non procedibilità, all'udienza
del 19 gennaio 2022 il creditore ha insistito nell'assegnazione degli
importi oggetto di pignoramento e ciò in virtù della nuova
dichiarazione versata in atti del terzo tesoriere.
Tanto premesso, alla luce della documentazione depositata dal
creditore (e altresì dei consolidati orientamenti di questo ufficio
in tema di accertamento dell'obbligo del terzo in caso di
pignoramento dei conti di tesoreria) questo giudice sarebbe chiamato
a pronunciare ordinanza di assegnazione, quantomeno in termini
parzialmente satisfattivi.
Ciononostante, il legislatore è intervenuto nuovamente sulla
materia (seppur con una norma ad effetto territorialmente limitato
alla sola Regione Calabria), introducendo con l'art. 16-septies,
lettera g) della legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (la cui rubrica recita: Misure
di rafforzamento dell'Agenas e del servizio sanitario della Regione
Calabria) una nuova ipotesi di non procedibilità delle azioni
esecutive nei confronti delle aziende sanitarie, del seguente tenore:
«Al fine di coadiuvare le attività previste dal presente comma,
assicurando al servizio sanitario della Regione Calabria la
liquidità necessaria allo svolgimento delle predette attività
finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei
confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria di
cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive. I
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalla Regione Calabria agli enti del proprio Servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto non producono effetti
dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio sanitario
regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento
dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo. Le disposizioni della presente lettera si applicano fino al
31 dicembre 2025».
Dunque, a fronte di una situazione di potenziale sussistenza dei
presupposti per la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione, occorre
verificare in quale misura la disposizione di legge sopravvenuta sia
idonea a incidere sulla perdurante vigenza del vincolo del
pignoramento ed, eventualmente, a precludere la pronuncia
dell'ordinanza di assegnazione.
La previsione di cui all'art. 16-septies, lettera g) della legge
17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del decreto-legge 21 ottobre
2021, n. 146, si inquadra nell'ambito di una presa di posizione
politico-normativa tesa a salvaguardare le esigenze di liquidità
della sanità calabrese, oggetto di una perdurante crisi generale e
oggetto di commissariamento da oltre un decennio; purtuttavia la
scelta operata dal legislatore evidenzia una plurima serie di
criticità e irrazionalità rese ancor più evidenti dal dichiarato
intento di assicurare il «tempestivo pagamento dei debiti
commerciali».
Ritiene questo giudice che con l'introduzione di tale fattispecie
normativa venga in rilievo una nuova ipotesi di definitiva
«improcedibilita'» delle esecuzioni pendenti, in modo non dissimile
da quanto avvenuto con la disposizione di cui dell'art. 117 cit.,
prorogata nei suoi effetti temporali dall'art. 3, comma 8, del
decreto-legge n. 183 del 2020 e dichiarata incostituzionale con la
più volte citata sentenza n. 236 del 2021.
A sostegno di tale esegesi milita anzitutto il tenore letterale
della disposizione di legge.
Invero, il legislatore ha espressamente sancito un divieto
generalizzato di agire esecutivamente nei confronti degli enti del
servizio sanitario della Regione Calabria, inibendo tanto l'avvio,
quanto l'ulteriore prosieguo delle espropriazioni in danno di tali
enti, per un arco temporale estremamente dilatato, sino al 31
dicembre 2025.
Dunque, la circostanza per cui il sopra citato art. 16-septies,
comma 2, lettera g) abbia «nuovamente» optato per una formulazione
incentrata sull'espressa previsione di improcedibilità (piuttosto
che sul meccanismo della sospensione) appare sintomatica di una
scelta volta a configurare una vera e propria ipotesi di
«caducazione» del vincolo del pignoramento e non già un mero arresto
temporaneo dell'ulteriore corso dell'esecuzione con salvaguardia del
vincolo esistente. L'evenienza è resa evidente dalla espressa
previsione normativa per cui «i pignoramenti (...) non producono
effetti dalla suddetta data e non vincolano gli enti del Servizio
sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per il
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il
suddetto periodo».
La conclusione raggiunta presenta indubbi aspetti di criticità
sotto il profilo costituzionale.
Ciononostante, non appare fuor luogo verificare la praticabilità
di una diversa interpretazione diretta ad «attenuare» i riflessi
della sanzione di improcedibilità sulle procedure espropriative già
pendenti.
Nondimeno, ritiene questo giudice che la soluzione al quesito
debba essere negativa.
A tal riguardo non appare fuor luogo condividere e riportare
l'orientamento efficacemente illustrato dal Tribunale di Napoli
nell'ordinanza di rimessione del 20 dicembre 2020 (dott. Colandrea),
relativa all'interpretazione dell'art. 117 cit. e sovrapponibile in
relazione agli effetti anche norma in esame (art. 16-septies, lettera
g) cit.).
Invero, si è già evidenziato come non sia possibile
interpretare il divieto di proseguire le procedure espropriative già
pendenti nei termini di una mera sospensione temporanea
dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza degli effetti dei
pignoramenti già eseguiti.
In secondo luogo, non appare plausibile un'interpretazione
restrittiva della disposizione in esame che - collegando il divieto
del comma 2, lettera g) alle precedenti previsioni dei commi 1, 2,
lettera da a) ad f) - limiti l'operatività di siffatto divieto alle
sole (maggiori) risorse finanziarie messe a disposizione del Servizio
sanitario nazionale per il superamento della crisi sanitaria
regionale. Indubbiamente, il divieto di procedere esecutivamente si
colloca nel quadro di un più ampio intervento volto ad
«incrementare» le risorse per far fronte alla necessità di ovviare
al grave disavanzo finanziario del Sistema sanitario regionale
calabrese (ratio espressa lungo l'intero corso dell'art. 16-septies).
Tuttavia, in alcun modo quel divieto è limitato ai soli
trasferimenti finanziari operati con il medesimo art. 16-septies, nè
l'obiettivo dichiarato dal legislatore di assicurare una maggiore
liquidità per gli enti del Servizio sanitario nazionale giustifica
una limitazione di tal fatta. Una tale prospettazione si tradurrebbe
nell'elisione di una rilevante parte del contenuto precettivo della
norma, atteso che non avrebbe ragion d'essere nè la previsione del
divieto (non solo di iniziare, ma anche) di proseguire le azioni
esecutive.
Resta da verificare un'ultima opzione: quella di
un'interpretazione che - con riguardo ai pignoramenti pregressi - non
escluda la caducazione degli effetti (e, quindi, l'inoperatività del
vincolo già perfezionato sulle somme), ma postuli comunque il
carattere meramente temporaneo di tale fenomeno sotto forma di
«reviviscenza» del vincolo allo spirare del termine sancito dal
legislatore (ovviamente, sulle sole disponibilità finanziarie
successive).
Tuttavia, neppure tale soluzione appare plausibile.
Anzitutto, oltre ai sopra citati elementi di carattere letterale
e logico-sistematico deve evidenziarsi come un fenomeno del genere
non solo appaia sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento
giuridico processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalità con cui operare la pretesa «reviviscenza»
del vincolo del pignoramento, essendo difficile ipotizzarne il
ripristino automatico sol che si pensi alle esigenze di certezza nei
rapporti con un soggetto estraneo alle vicende di debito-credito
(tale essendo il terzo pignorato).
Una tale interpretazione sovvertirebbe infatti principi propri
delle azioni esecutive consentendo la perdurante pendenza del
processo espropriativo seppur epurato del suo effetto tipico
sostanziale, ossia del vincolo di indisponibilità relativa di cui
all'art. 2913 del codice civile, potendo l'ente disporre delle somme
pignorate per tutto l'arco temporale previsto.
In ogni caso, poi, una soluzione di tal genere non escluderebbe
che - stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per così dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore. Dunque,
non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con l'esigenza di
assicurare la tutela costituzionale del diritto di azione del
creditore.
Le considerazioni che precedono comportano che, nel caso di
specie, questo giudice dovrebbe procedere non già all'ordinanza di
assegnazione, bensì alla dichiarazione di definitiva
improcedibilità della presente esecuzione.
In conformità alla complessiva interpretazione sopra operata,
infatti, la sopravvenuta previsione dell'art. 16-septies, comma 2,
lettera g) cit., si risolve nel venir meno dell'oggetto
dell'esecuzione già intrapresa in conseguenza della caducazione ex
lege del vincolo del pignoramento.
Tuttavia, appare legittimo dubitare della compatibilità di una
siffatta conclusione in relazione alle disposizioni degli artt. 24 e
111 della Costituzione in tema di tutela giurisdizionale dei diritti
e giusto processo e ciò in virtù di quanto rimarcato dalla stessa
Corte costituzionale in plurime occasioni relative a previsioni
legislative dirette al «blocco» di azioni esecutive nei confronti di
determinate categorie di enti pubblici (e, in special modo, quelli
del Servizio sanitario nazionale).
Ai fini di opportuna sintesi appare anzitutto opportuno
richiamare quanto precisato nella sentenza n. 186 del 2013, nella
quale - nell'esaminare la questione della legittimità dell'art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010 (disposizione che ha
rappresentato il modello di riferimento utilizzato per l'art. 117
cit. e anche nel caso di specie) - i giudici costituzionali hanno
compendiato le condizioni in presenza delle quali la previsione del
divieto di azioni esecutive e la caducazione delle procedure già
pendenti possa ritenersi compatibile con i principi degli artt. 24 e
111 della Costituzione.
Nelle parole della Corte un intervento legislativo di tal fatta
«può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie
qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un
ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del
2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere processuale
che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l'estinzione, siano
controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro
volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della
esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti
oggetto delle procedure estinte (in tal senso cfr. altresì sentenze
n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)».
Ancor più emblematiche le osservazioni della Corte nella più
volte citata sentenza n. 236 del 2021, nella quale - nell'esaminare
la questione della legittimità dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020 e
prorogato nei suoi effetti dall'art. 3, comma 8 del decreto-legge n.
183 del 2020 - è stato osservato che: «L'originaria durata del
"blocco" delle esecuzioni e dell'inefficacia dei pignoramenti
disposti dall'art. 117, comma 4, del decreto-legge n. 34 del 2020 era
contenuta in poco più di sette mesi, dall'entrata in vigore del 19
maggio 2020 fino al 31 dicembre dello stesso anno. La misura si
esauriva quindi nella prima fase dell'emergenza pandemica da COVID-19
- quella più acuta e destabilizzante -, allorchè una sospensione
indistinta e generalizzata delle procedure esecutive nei confronti
degli enti sanitari poteva dirsi ragionevole e proporzionata, "per
agevolare una regolare programmazione e gestione amministrativa e
contabile dei pagamenti", come si esprime la relazione illustrativa
al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 34 del 2020.
Sono pertanto non fondate le questioni di legittimità
costituzionale concernenti l'art. 117, comma 4, del decreto-legge n.
34 del 2020, come convertito, nella sua formulazione originaria.
Nonostante l'evoluzione dell'emergenza sanitaria e la
possibilità di ricalibrare su di essa la programmazione di cassa,
l'art. 3, comma 8, del decreto-legge n. 183 del 2020 ha prorogato la
misura in danno dei creditori per un intero anno senza alcun
aggiornamento della valutazione comparativa tra i loro diritti
giudizialmente accertati e gli interessi dell'esecutato pubblico. In
tal modo, gli effetti negativi della protrazione del "blocco" delle
esecuzioni sono stati lasciati invariabilmente a carico dei
creditori, tra i quali pure possono trovarsi anche soggetti cui è
stato riconosciuto un risarcimento in quanto gravemente danneggiati
nella salute o operatori economici a rischio di espulsione dal
mercato. Costituzionalmente tollerabile ab origine, la misura è
divenuta sproporzionata e irragionevole per effetto di una proroga di
lungo corso e non bilanciata da una più specifica ponderazione degli
interessi in gioco, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale
ex art. 24 della Costituzione nonchè, al contempo, la parità delle
parti e la ragionevole durata del processo esecutivo.
Il protratto sacrificio imposto ai creditori sul piano della
tutela giurisdizionale avrebbe potuto essere ricondotto a conformità
con i parametri costituzionali ove fosse stata approntata una tutela
alternativa di contenuto sostanziale. Se è dubbio che questa potesse
rinvenirsi nell'anticipazione di liquidità prevista dall'art. 117,
comma 5, del decreto-legge n. 34 del 2020, considerato che l'accesso
ad essa era rimesso ad un'opzione volontaria del debitore regionale,
certo è che il termine per la richiesta di provvista è scaduto il 7
luglio 2020, e non è stato riaperto, cosicchè, seppure un
meccanismo compensativo sussisteva, esso è venuto meno in regime di
proroga.
Deve essere quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 8, del decreto-legge n. 183 del 2020, come
convertito, per violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione,
con assorbimento della questione di cui all'art. 3 della
Costituzione».
I principi espressi dalla Corte trovano piena applicazione anche
al caso di specie ove è legittimo dubitare del rispetto delle
condizioni indicate.
Deve invero rilevarsi che l'orizzonte temporale della
disposizione in discorso (art. 16-septies, comma 2, lettera g)) è
stato ampiamente dilatato sino a tutto il 2025, in assenza di alcun
meccanismo idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via
equivalente.
Occorre inoltre tener conto della ratio dell'intervento normativo
quale esplicitata expressis verbis nell'incipit del comma 2 e nel
comma 2, lettera g) ove si legge: «al fine di assicurare il rispetto
della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del
Piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria;
lettera g) (...) al fine di coadiuvare le attività previste dal
presente comma, assicurando al servizio sanitario della Regione
Calabria la liquidità necessaria allo svolgimento delle predette
attività finalizzate anche al tempestivo pagamento dei debiti
commerciali».
In altri termini, al precipuo fine di garantire il rientro dal
disavanzo sanitario e ovviare ai perduranti ritardi nei pagamenti dei
debiti commerciali la norma intende liberare liquidità in favore del
Servizio sanitario regionale ad esclusivo danno di quelle stesse
posizioni creditorie che intenderebbe tutelare.
In tema, non può non evidenziarsi che la previsione normativa
determina una manifesta lesione dei principi cristallizzati nelle
disposizioni di cui agli artt. 24 e 111 della Costituzione in tema di
tutela giurisdizionale dei diritti, giusto processo e sua ragionevole
durata; i creditori incisi dalla disposizione di legge in esame,
ancorchè muniti di titolo esecutivo e benchè parti attive di un
già avviato processo espropriativo, subiscono così una
irragionevole frustrazione delle proprie legittime ragioni di
credito, già frustrate per quasi due anni dalla causa di non
procedibilità disposta con l'art. 117 cit.
In buona sostanza i titolari di diritti di credito verso gli enti
del Servizio sanitario regionale dovrebbero sostenere a loro
esclusivo danno i costi di una improcedibilità che da maggio 2020
viene ora sostanzialmente prorogata a tutto il 2025 (di fatto
determinando la caducazione del vincolo pignoratizio), nella labile
speranza che la liquidità vincolata a loro favore in virtù di
pignoramenti intrapresi venga, quantomeno in parte, destinata a
soddisfare le loro ragioni.
In pratica la norma manifesta una sorta di anomalo meccanismo di
composizione concorsuale dei crediti del tutto avulso dal sistema
ordinamentale e scevro da qualsivoglia forma di controllo giudiziale
sulle modalità attuative.
A questo punto deve essere ulteriormente rimarcato che la
disposizione in esame, limitata nei suoi effetti al Servizio
sanitario regionale calabrese, è del tutto analoga a quella di cui
all'art. 117 del decreto-legge n. 34/2020, dichiarato
incostituzionale con sentenza n. 236 del 2021 in ragione
dell'ingiustificata proroga dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021
(si riporta nuovamente il testo della norma: «Al fine di far fronte
alle esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del
COVID-19 nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate alla
citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti
commerciali, nei confronti degli enti del Servizio sanitario
nazionale di cui all'art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive.
I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario
regionale effettuati prima della data di entrata in vigore del
presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e
non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei predetti
enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al pagamento dei
debiti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto
periodo. Le disposizioni del presente comma si applicano fino al 31
dicembre 2020»).
In definitiva, le uniche sostanziali differenze tra l'art. 117
cit. e la norma di cui all'art. 16-septies, lettera g) sono:
l'assenza di qualsivoglia riferimento all'emergenza pandemica
da COVID-19;
la differente durata temporale della non procedibilità che
in tale ultimo caso è ben più ampia (oltre quattro anni) degli
iniziali sette mesi previsti dall'art. 117.
Ebbene, questo giudice ritiene che dal momento che una così
ambigua causa di non procedibilità non ha superato il vaglio di
costituzionalità per le ragioni indicate nella riportata pronuncia
n. 236 del 2021 (e pur nell'attualità della crisi sanitaria da
COVID-19) non appare irragionevole ipotizzare una conclusione analoga
rispetto alla previsione di cui all'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), specie considerato che gli effetti della disposizione di nuovo
conio sono, come visto, ancor più lesivi dei diritti costituzionali
dei soggetti coinvolti.
Sul punto, si ribadisce che nell'art. 16-septies cit. scompare
ogni riferimento agli effetti dell'emergenza epidemiologica che aveva
legittimato un limitato intervento a tutela del servizio sanitario
(per soli sette mesi - così Corte costituzionale n. 236 del 2021);
la ratio ispiratrice dell'intervento non è infatti riconnessa ad una
grave e non prevedibile crisi sanitaria bensì alla sola necessità
di favorire il rientro dal disavanzo sanitario della Regione
Calabria, circostanza non certo improvvisa e ignota (bensì ignorata)
posto che il commissariamento della sanità calabrese perdura da
oltre un decennio.
A ciò si aggiunga che la dilatazione del periodo di non
procedibilità sino al 31 dicembre 2025 rende lampante l'assenza di
una oculata operazione bilanciamento tra i vari interessi coinvolti,
incidendo in modo diretto e sostanziale anche sugli effetti della
citata pronuncia n. 236 del 2021.
In relazione a tale ultimo assunto si osserva che nonostante le
pronunce dichiarative d'illegittimità costituzionale producano
effetti erga omnes con efficacia ex tunc, salvi i cc.dd. rapporti
esauriti, nel caso dei creditori del servizio sanitario calabrese la
pronuncia dichiarativa di incostituzionalità verrebbe, nei fatti,
privata dei suoi effetti sostanziali e ciò poichè la norma
sopravvenuta determina un sostanziale prolungamento, senza soluzione
di continuità, di quanto disposto con la proroga di cui all'art. 3,
comma 8, del decreto-legge n. 183 del 2020, dichiarata
incostituzionale con la più volte citata sentenza n. 236 del 2021.
È del tutto evidente che la declaratoria di incostituzionalità
di cui alla sentenza n. 236 sia intervenuta (dicembre 2021)
allorquando la norma aveva di fatto esaurito i suoi effetti (previsti
sino al 31 dicembre 2021); ne consegue che la disposizione di cui
all'art. 16-septies, comma 2, lettera g) nel replicare in termini
pedissequi il contenuto dell'art. 117 cit. determina un sostanziale
prolungamento degli effetti di una norma di legge dichiarata
incostituzionale, ancorchè rispetto al solo territorio della Regione
Calabria.
A parere di questo giudicante, tale limitata efficacia
territoriale non rappresenta un presupposto giustificativo
dell'intervento, tale da consentire un superamento in via
interpretativa delle criticità evidenziate, all'opposto evidenzia un
ulteriore elemento di frizione costituzionale rispetto al principio
di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione e del suo
corollario della ragionevolezza.
In tema, la giurisprudenza della Corte costituzionale, sin dai
primi anni di attività, ha affermato che l'eguaglianza «è principio
generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obiettiva
struttura (così, sentenza n. 25 del 1966)», nonchè, secondo la
sentenza n. 204 del 1982, «canone di coerenza (...) nel campo delle
norme del diritto».
La lettura che la giurisprudenza della Corte ha dato del
principio di eguaglianza - inteso in senso sia formale, quale regola
della forza e dell'efficacia della legge, sia sostanziale, quale
regola del contenuto della stessa - ha portato a enucleare anche un
generale principio di «ragionevolezza», alla luce del quale la legge
deve regolare in maniera uguale situazioni uguali e in maniera
razionalmente diversa situazioni diverse «il principio di eguaglianza
è violato anche quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia
un trattamento diverso ai cittadini che si trovino in eguali
situazioni (sentenza n. 15 del 1960), poichè «l'art. 3 della
Costituzione vieta disparità di trattamento di situazioni simili e
discriminazioni irragionevoli (sentenza n. 96 del 1980)».
L'applicazione di tali principi al caso di specie rende
ampiamente legittimo il dubbio circa la tenuta costituzionale della
disposizione di cui all'art. 16-septies, lettera g) della legge 17
dicembre 2021, n. 215, di conversione del decreto-legge 21 ottobre
2021, n. 146, rispetto al profilo della ragionevolezza
dell'intervento e della disparità di trattamento in situazioni
identiche.
Il principio di eguaglianza e il suo corollario della
ragionevolezza guardano al beneficiario del diritto sicchè, di
conseguenza, del tutto immotivata si palesa la diversità di
trattamento su base regionale riservata ai titolari di diritti di
credito nei confronti degli enti del servizio sanitario calabrese.
Invero, gli effetti della norma di legge comportano che una
qualsivoglia persona, fisica o giuridica, titolare di diritti di
credito nei confronti degli enti del sistema sanitario potrà
efficacemente agire a tutela dei propri diritti in una qualunque
regione d'Italia (pur nella perdurante vigenza crisi sanitaria da
COVID-19) ma non se il debitore è un ente del servizio sanitario
della Regione Calabria.
Ancora, un medesimo soggetto giuridico che vanti diritti di
credito nei confronti di plurimi enti del servizio sanitario, sedenti
in diverse regioni, potrà agire a tutela dei propri diritti
rivolgendosi all'autorità giudiziaria presso qualsiasi ufficio del
territorio nazionale ad eccezione di quelli calabresi, il cui
territorio sarà l'unico ad essere inciso da un profondo vulnus nella
tutela dei diritti e nella conseguente possibilità di agire in
giudizio.
A ciò si aggiunga che oltre a degradare la tutela dei diritti in
un'unica regione italiana l'efficacia temporale di tale «blocco
sistematico» è prevista sino al 31 dicembre 2025, termine di gran
lunga superiore a quello indicato nelle precedenti norme di analogo
tenore, pur dichiarate incostituzionali. La giustificazione
dell'intervento non trova neppure la propria fonte nelle
imprevedibili difficoltà connesse all'emergenza pandemica (come
avvenuto nelle altre disposizioni citate), bensì nell'esigenza di
attenuare gli effetti del fallimento sistematico del sistema
sanitario, tanto nella fase di gestione in capo alla Regione Calabria
quanto nel lungo decennio di gestione commissariale; il tutto ad
esclusivo danno dei titolari di posizioni creditorie, impossibilitati
ad agire a tutela dei propri di diritti (art. 24 della Costituzione)
mediante avvio di un processo giusto e ragionevole nei suoi tempi
(art. 111 della Costituzione), in manifesta disparità di trattamento
rispetto ai titolari di analoghi diritti vantati nei confronti di
enti dei servizi sanitari regionali diversi da quelli della Regione
Calabria (art. 3 della Costituzione).
In definitiva, le considerazioni che precedono inducono a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16-septies,
lettera g) della legge 17 dicembre 2021, n. 215, di conversione del
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, sotto un triplice profilo:
anzitutto, in relazione al parametro dell'art. 24 della
Costituzione, atteso che il «sacrificio» posto a carico dei creditori
degli enti del Servizio sanitario regionale (sotto forma di
improcedibilità delle azioni esecutive dagli stessi già promosse)
non appare «bilanciato» con la previsione di un sistema di effettiva
tutela equivalente, con consequenziale vanificazione degli effetti
della tutela giurisdizionale già conseguita nei procedimenti
esecutivi promossi da quei creditori;
in secondo luogo, poi, in relazione altresì al parametro
dell'art. 111 della Costituzione con riguardo al concetto della
«parità delle armi», atteso che, con la disposizione censurata, il
legislatore ha finito per introdurre una fattispecie di ius singulare
che - pur originata da ragioni afferenti la necessità di operare un
rientro dal disavanzo finanziario - ha determinato uno sbilanciamento
fra due posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo
Stato risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli delle
condanne giudiziarie subite;
in terzo luogo, in relazione al principio di eguaglianza di
cui all'art. 3 e del suo corollario della ragionevolezza, posto che
la norma in esame ha determinato un'effettiva disparità di
trattamento tra posizioni analoghe introducendo un blocco sistematico
in un'unica regione del territorio nazionale con l'ulteriore
conseguenza di prolungare (rispetto ai soli creditori degli enti del
servizio regionale calabrese) gli effetti di una disposizione
normativa già dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 236 del
2021.
Nella misura in cui la disposizione dell'art. 16-septies, comma
2, lettera g), dovrebbe trovare applicazione nel caso di specie (con
conseguente rilevanza della questione ai fini del prosieguo della
presente procedura), pertanto, ritiene questo giudice di disporre
d'ufficio la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione di legittimità sopra prospettata.

P.Q.M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953:
dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2021, convertito in legge n. 77 del 2021, in
riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzionde e per l'effetto:
dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
dichiara sospeso il presente procedimento;
dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura
della cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Crotone, in data 1° febbraio 2022.

Il giudice: Rizzuti