1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 12 febbraio - 24 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Usi civici - Norme della Regione Calabria - Diritti di uso civico insistenti su aree di sviluppo industriale successivamente individuate - Prevista cessazione e sclassificazione - Violazione della tutela paesistico-ambientale e della competenza esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34, art. 53 - Costituzione, artt. 3, 9, 42 e 117, secondo comma, lettera l). (T-200071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 53 della
legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34, «Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2011). Articolo 3, comma
4, della legge regionale n. 8/2002», promosso dalla Corte d'appello
di Roma sezione specializzata degli usi civici nel procedimento
vertente tra Lamezia Europa spa e il Comune di Maida e altra, con
ordinanza del 15 febbraio 2019, iscritta al n. 107 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2020 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
deliberato nella camera di consiglio del 12 febbraio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte d'appello di Roma, sezione specializzata degli usi
civici, con ordinanza del 15 febbraio 2019, iscritta al n. 107 del
registro ordinanze 2019, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 53 della legge della Regione Calabria 29
dicembre 2010, n. 34, «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2011). Articolo 3, comma 4, della legge
regionale n. 8/2002», per violazione degli artt. 3, 9, 42 e 117,
secondo comma, lettera s), (recte:lettera l), della Costituzione.
Il giudice rimettente premette di essere investito del reclamo,
ai sensi dell'art. 32 della legge 16 giugno 1927, n. 1766
(Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.
decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n.
895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge
22 maggio 1924, n. 751), avverso la sentenza del Commissario per la
liquidazione degli usi civici della Calabria del 27 ottobre 2017, n.
5, che aveva dichiarato terre gravate da usi civici e appartenenti al
demanio universale del Comune di Maida determinati fondi, individuati
nel catasto terreni del Comune di Lamezia Terre, Località
Sant'Eufemia.
Già in precedenza la medesima Corte d'appello si era occupata
della qualitas di detti terreni, allorchè, nell'esaminare un analogo
reclamo, aveva rinviato la causa al giudice di primo grado affinchè
venisse disposto l'espletamento di un'ulteriore consulenza tecnica
d'ufficio per accertare se i terreni in questione rientrassero o meno
tra le aree di sviluppo industriale di cui all'art. 20 della legge
della Regione Calabria 24 dicembre 2001, n. 38 (Nuovo regime
giuridico dei Consorzi per le Aree, i Nuclei e le Zone di Sviluppo
Industriale), e se, comunque, fossero intervenuti atti di esproprio.
Accertati sia l'appartenenza dei terreni alle aree di sviluppo
industriale che il mancato esperimento delle procedure espropriative,
il Commissario per la liquidazione degli usi civici della Calabria
aveva pronunciato la predetta sentenza, oggetto di reclamo.
La disposizione censurata prevede che i diritti di uso civico, di
cui all'art. 2, comma 1, della legge della Regione Calabria 21 agosto
2007, n. 18 (Norme in materia di usi civici), sono da ritenersi
cessati quando insistano sulle aree di cui all'art. 20 della legge
reg. Calabria n. 38 del 2001, vale a dire sulle aree di sviluppo
industriale.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente evidenzia che,
essendo preclusa, alla luce del chiaro tenore letterale, una diversa
interpretazione della disposizione in esame, dovrebbe dichiarare
l'avvenuta trasformazione del bene demaniale in allodiale e la
conseguente estinzione dei diritti di uso civico gravanti sui terreni
oggetto di causa. Non sarebbero difatti necessari a tale fine nè
ulteriori atti amministrativi - quale l'espropriazione per pubblica
utilità in favore dei Consorzi per le aree e i nuclei di sviluppo
industriale - diversamente da quanto ritenuto dal Commissario, nè
ulteriori accertamenti tecnici.
In punto di non manifesta infondatezza la Corte d'appello di Roma
ritiene che la sottrazione e l'affrancamento di terreni gravati da
usi civici potrebbero avvenire solo con le formalità e nei limiti
previsti dalla legge n. 1766 del 1927 e dal R. decreto 26 febbraio
1928, n. 332 (Approvazione del regolamento per la esecuzione della
legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici nel
Regno).
E infatti con il decreto del Presidente della Repubblica 15
gennaio 1972, n. 11 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario
delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e
foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi
personali ed uffici), e con il decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), sarebbero state
trasferite dallo Stato alle Regioni le sole funzioni amministrative
connesse alle ipotesi di liquidazione degli usi civici, in materia
«agricoltura e foreste», ma non la stessa potestà di emanare norme
unilaterali derogatorie di quelle statali, attraverso l'introduzione
di nuove ipotesi di cessazione degli usi civici, non previste dalla
normativa statale.
Dovrebbe, in definitiva, essere ribadita la spettanza alla
competenza esclusiva statale (sono citate le sentenze di questa Corte
n. 178 e n. 113 del 2018) della "sclassificazione" demaniale dei beni
di uso civico, con conseguente illegittimità delle disposizioni che
prevedano decisioni unilaterali del legislatore regionale,
suscettibili di pregiudicare la pianificazione concertata
Stato-Regione in materia paesistico-ambientale.
L'art. 53 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 sarebbe quindi
in contrasto, innanzitutto, con l'art. 117, secondo comma, lettera s)
(recte:lettera l), Cost., in quanto il regime dominicale degli usi
civici appartiene alla materia «ordinamento civile» di competenza
esclusiva dello Stato. Esso sarebbe, inoltre, lesivo dei principi di
ragionevolezza e di eguaglianza espressi dall'art. 3 Cost., «stante
l'esigenza di garantire l'interesse superprimario dello
Stato-Amministrazione e dello Stato-Comunità nel conservare gli usi
civici e l'integrità dello stato dei luoghi (qui trattasi di una
striscia di terreno, limitrofa al mare) a fronte di irreversibili
trasformazioni industriali del territorio che conseguirebbero alla
unilaterale sdemanializzazione dell'area, a beneficio esclusivo dei
meri detentori privati di aree civiche».
Sarebbe altresì violato l'art. 9 Cost., in considerazione del
forte collegamento funzionale tra la tutela dell'ambiente da un lato
e la pianificazione paesaggistica e territoriale dall'altro,
esercitate di concerto da Stato e Regione, secondo quanto stabilito
da questa Corte con la sentenza n. 210 del 2014, al fine di
assicurare un impiego del bene a beneficio della collettività locale
che ne rimane intestataria.
La cessazione degli usi civici attraverso la "sclassificazione"
prevista dalla censurata legge calabrese colliderebbe, quindi, con la
regola inderogabile che attribuisce alla collettività locale il
potere di controllare lo stato dei luoghi e di verificare il fatto
che la nuova utilizzazione mantenga nel tempo caratteri conformi alla
originaria destinazione dei beni, suscettibile di cambiare solo per
nuove finalità pubbliche, comunque di concerto tra Stato e Regione.
Infine, l'art. 53 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010
contrasterebbe anche con l'art. 42 Cost., in quanto farebbe venire
meno l'ordinario regime di proprietà e di «accessibilità diffusa
dei beni gravati ope legis da usi civici».

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Roma, sezione specializzata degli usi
civici, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 53 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n.
34, «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2011). Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002», in
riferimento agli artt. 3, 9, 42 e 117, secondo comma, lettera s)
(recte: lettera l), della Costituzione.
L'art. 53 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 prevede che i
diritti di uso civico sono da ritenersi cessati, ai sensi dell'art.
24, comma 1, della legge della Regione Calabria 1° agosto 2007, n. 18
(Norme in materia di usi civici), quando insistano sulle aree di
sviluppo industriale, disciplinate dall'art. 20 della legge della
Regione Calabria 24 dicembre 2001, n. 38 (Nuovo regime giuridico dei
Consorzi per le Aree, i Nuclei e le Zone di Sviluppo Industriale).
Secondo la rimettente, la norma censurata violerebbe,
innanzitutto, l'art. 117, secondo comma, lettera s), (recte: lettera
l), Cost., in quanto il regime dominicale degli usi civici
apparterrebbe alla materia «ordinamento civile», di competenza
esclusiva dello Stato.
Essa sarebbe inoltre lesiva dei principi di ragionevolezza e di
eguaglianza espressi dall'art. 3 Cost., «stante l'esigenza di
garantire l'interesse superprimario dello Stato-Amministrazione e
dello Stato-Comunità nel conservare gli usi civici e l'integrità
dello stato dei luoghi (qui trattasi di una striscia di terreno,
limitrofa al mare) a fronte di irreversibili trasformazioni
industriali del territorio che conseguirebbero alla unilaterale
sdemanializzazione dell'area, a beneficio esclusivo dei meri
detentori privati di aree civiche».
Risulterebbe altresì violato l'art. 9 Cost. in considerazione
del forte collegamento funzionale tra la tutela dell'ambiente e la
pianificazione paesaggistica e territoriale, esercitate di concerto
da Stato e Regione, secondo quanto stabilito da questa Corte con la
sentenza n. 210 del 2014, al fine di assicurare un impiego del bene a
beneficio della collettività locale che ne rimane intestataria e
titolare. La cessazione degli usi civici attraverso la
"sclassificazione" prevista dalla legge calabrese colliderebbe,
infatti, con la regola inderogabile che attribuisce alla
collettività locale il potere di controllare lo stato dei luoghi e
di verificare il fatto che la nuova utilizzazione mantenga nel tempo
caratteri conformi all'originaria destinazione dei beni, suscettibile
di cambiare solo per nuove finalità pubbliche, comunque secondo
determinazioni assunte di concerto da Stato e Regione.
Infine, l'art. 53 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010
contrasterebbe anche con l'art. 42 Cost., in quanto farebbe venire
meno l'ordinario regime di proprietà e di «accessibilità diffusa
dei beni gravati ope legis da usi civici».
La sezione specializzata degli usi civici della Corte d'Appello
di Roma - ritualmente adita in virtù dell'art. 32 della legge 16
giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio
1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel
Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26
del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio
1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R.
decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751) - deduce che la chiara e
inequivocabile formulazione dell'art. 53 della legge reg. Calabria n.
34 del 2010 - il quale dispone la cessazione degli usi civici quando
questi insistono sulle terre destinate alla realizzazione dei piani
di sviluppo industriale - non consente un'interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione. Da ciò deriverebbe
che, una volta accertata l'appartenenza, attraverso l'espletata
consulenza tecnica d'ufficio, dei terreni in questione alle aree di
sviluppo industriale, dovrebbe dichiararsi l'avvenuta trasformazione
del bene demaniale in allodiale e la conseguente estinzione dei
diritti di uso civico gravanti sui terreni oggetto di causa, come,
appunto, previsto dalla legge regionale censurata. Diversamente da
quanto ritenuto dal Commissario, non sarebbero necessari, al
riguardo, nè ulteriori atti amministrativi - quale l'espropriazione
per pubblica utilità in favore dei Consorzi per le aree e i nuclei
di sviluppo industriale - nè ulteriori accertamenti tecnici.
2.- In punto di rilevanza, la prospettazione del giudice
rimettente deve essere condivisa, dal momento che la cessazione
dell'uso civico - che la norma denunciata ricollega alla sola
insistenza del bene sull'area ricompresa nel piano in questione -
appare avere priorità logico-giuridica rispetto a un eventuale
decreto d'esproprio. Quest'ultimo, infatti, secondo la consolidata
giurisprudenza del giudice della nomofilachia sarebbe nullo perchè
in contrasto con la natura demaniale del bene (Corte di cassazione,
sezioni unite, sentenza 30 giugno 1999, n. 375).
3.- Le questioni sollevate dal giudice rimettente toccano temi di
particolare complessità, investendo delicate questioni inerenti ai
rapporti tra tutela paesistico-ambientale, gestione dell'assetto del
territorio e diritti afferenti a particolari regimi di proprietà,
disciplinati in relazione di specialità rispetto ai principi
generali del codice civile.
Prima di esaminare il merito delle censure si rende pertanto
opportuna una ricognizione dello stato della legislazione e della
giurisprudenza in materia. Detta ricognizione può essere
sintetizzata in una serie di considerazioni legate da un rapporto di
interdipendenza e di pregiudizialità così articolato:
a) rapporto tra tutela paesistico-ambientale e garanzie di natura
civilistica a favore delle collettività titolari di beni civici;
b) regime e limiti della sclassificazione e dei mutamenti di
destinazione dei suddetti assetti fondiari collettivi;
c) rapporti tra soggetti titolari della pianificazione
paesistico-ambientale e soggetti titolari di quella urbanistica;
d) caratteri delle tutele in questione in relazione alla natura
mutevole e dinamica dei canoni di gestione del territorio.
3.1.- Quanto al rapporto tra tutela paesistico-ambientale e
garanzie di natura civilistica a favore delle collettività titolari
di beni civici, è da sottolineare come questa Corte avesse definito,
già in tempi risalenti, il sintagma "usi civici" come una
«"espressione di comodo" [...] che comprende istituti e discipline
varie dell'intero territorio [nazionale]» (sentenza n. 142 del 1972).
Oggi sinonimo di tale espressione può essere considerato quello,
ascrivibile alla dottrina contemporanea, di "assetti fondiari
collettivi", cioè regimi di proprietà diversi da quella allodiale,
aventi quale comun denominatore - all'interno di singole peculiarità
generate dai diversi contesti storici - l'utilizzazione collettiva di
alcuni beni immobili.
Tali beni, la cui rilevanza pubblicistica risale, nella maggior
parte dei casi, a epoca anteriore all'unità d'Italia, sono stati
rafforzati in tale carattere a partire dal 1985, quando furono
inseriti tra le zone di particolare interesse paesistico-ambientale.
Infatti, il decreto- legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1985, n. 431, aveva inserito nella disciplina paesistico-ambientale
le situazioni dominicali rientranti nell'onnicomprensiva locuzione
"usi civici". Questa Corte aveva individuato la ratio di tale
evoluzione legislativa nel fatto che «l'integrità ambientale è un
bene unitario, che può risultare compromesso anche da interventi
minori e che deve, pertanto, essere salvaguardato nella sua interezza
(v., da ultimo, sentenza n. 247 del 1997 e ordinanze n. 68 e n. 158
del 1998), con il più ampio coinvolgimento di aree allo stato
naturale o che hanno subito minori alterazioni, ad opera dell'uomo,
rispetto alle destinazioni tradizionali, in modo da tutelarle,
imponendo [...] non un divieto assoluto, ma una pianificazione e, per
gli interventi innovativi, un regime di valutazione e autorizzazione
rimessa alla autorità preposta al vincolo» (ordinanza n. 316 del
1998).
Ciò rispondeva - secondo questa Corte - a una scelta, tutt'altro
che irrazionale, diretta a salvaguardare vaste porzioni di
territorio, non solo secondo aspetti tipicamente paesistici ovvero
secondo ubicazioni o aspetti morfologici, «ma anche secondo lo
speciale regime giuridico: regime della loro appartenenza a
determinati soggetti pubblici [...], caratterizzati da natura
associativa e da gestione di domini collettivi e dall'amministrazione
di terre demaniali di uso civico [...] con attività rivolta alla
cura di interessi generali senza connotati imprenditoriali [...
cosicche'] le zone vincolate in ragione dell'appartenenza a
università agrarie o dell'assoggettamento a usi civici comprendono
vaste aree con destinazione a pascolo naturale o a bosco, o agricole
tradizionali, e risalenti nel tempo nelle diverse regioni in
relazione agli obblighi gravanti e alla particolare sensibilità alla
conservazione da parte delle collettività o comunità interessate,
in modo da consentire il mantenimento di una serie di porzioni
omogenee del territorio, accomunate da speciale regime o
partecipazione collettiva o comunitaria, e caratterizzate da una
tendenza alla conservazione dell'ambiente naturale o tradizionale,
come patrimonio dell'uomo e della società in cui vive» (ordinanza n.
316 del 1998).
La competenza statale nella materia trova attualmente la sua
espressione nell'art. 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), «le cui disposizioni
fondamentali questa Corte ha qualificato come norme di grande riforma
economico-sociale (sentenze n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164
del 2009 e n. 51 del 2006): esse si impongono pertanto al rispetto
del legislatore [regionale]» (sentenza n. 210 del 2014).
Dunque, l'evoluzione dell'ordinamento giuridico in tema di
assetti fondiari collettivi ha fatto sì che la tutela
paesistico-ambientale abbia incorporato sia il regime giuridico degli
stessi, sia i beni in quanto gestiti in conformità a siffatto
regime.
In tale prospettiva questa Corte ha riconosciuto la
legittimazione di alcuni utenti-condomini a rappresentare gli
interessi alla conservazione del regime giuridico anche in
opposizione all'ente esponenziale di tali patrimoni (sentenza n. 113
del 2018).
Si ebbe ad affermare in quell'occasione che gli stessi condomini
hanno facoltà di promuovere provvedimenti petitori e possessori, uti
singuli et cives, a beneficio della collettività cui appartengono,
sicchè, nell'ambito della più generale tutela
paesistico-ambientale, «[l]a descritta situazione di diritto
sostanziale comporta che l'eventuale esito positivo dell'azione vada
a beneficio della generalità dei condomini» (sentenza n. 113 del
2018).
Tornando quindi al rapporto tra tutela paesistico-ambientale e
salvaguardia del regime dei beni d'uso civico, si può concludere che
la prima incorpora ed è consustanziale alla seconda, sicchè
l'esercizio di quest'ultima deve operare in assoluta sinergia con la
tutela paesistico-ambientale.
3.2.- Quanto al regime e ai limiti della sclassificazione e dei
mutamenti di destinazione dei suddetti assetti fondiari collettivi,
è innanzitutto da verificare se sia esatto il richiamo del giudice a
quo alla legge n. 1766 del 1927 quale norma interposta oppure se lo
stesso avrebbe dovuto misurarsi anche con la recente legge 20
novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini collettivi), al
fine di individuare il particolare regime civilistico dei beni di
natura civica.
La prospettiva della rimettente deve essere condivisa, poichè la
legge n. 168 del 2017, oltre che riferirsi ai soli domini collettivi,
nulla modifica in ordine alle tipologie di sclassificazione previste
dalla legge n. 1766 del 1927 e dal regolamento attuativo approvato
con R. decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del regolamento
per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul
riordinamento degli usi civici nel Regno).
Infatti, la menzionata legge n. 168 del 2017 riguarda una
particolare specie di assetti fondiari, quale quella dei domini
collettivi, che non esaurisce certamente la variegata tipologia di
beni che assumono indefettibile valenza pubblicistica, già
riconosciuta in epoca risalente dalla giurisprudenza di questa Corte
e della Corte di cassazione e notevolmente rafforzata dall'espresso
richiamo del d.l. n. 312 del 1985, come convertito, prima, e, poi,
dell'art. 142, comma 1, lettera h), del Codice dei beni culturali e
del paesaggio.
Sull'inderogabile valenza pubblicistica del bene collettivo non
incide certo la facoltà prevista dall'art. 1, comma 2, della legge
n. 168 del 2017, per gli enti esponenziali delle collettività
titolari di domini collettivi, di assumere personalità giuridica di
diritto privato. È evidente che tale facoltà attiene unicamente
alle modalità di gestione di tali beni, che può essere
costituzionalmente legittima solo nel perimetro fissato dal
particolare regime giuridico dell'assetto fondiario, dall'uso
paesisticamente coerente dello stesso e dall'impossibilità di
escludere da tale particolare societas il godimento del bene
collettivo spettante a ciascun membro della collettività. E, quanto
al particolare regime giuridico, è da sottolineare come, anche per i
domini collettivi, l'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017
ribadisca che «[i]l regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta
quello dell'inalienabilità, dell'indivisibilità,
dell'inusucapibilità e della perpetua destinazione
agro-silvo-pastorale».
3.3.- Quanto ai rapporti tra soggetti titolari della
pianificazione paesistico-ambientale e i titolari di quella
urbanistica è da escludere che «nell'intero arco temporale di
vigenza del Titolo V, Parte II, della Costituzione - sia nella
versione antecedente alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), sia
in quella successiva - e, quindi, neppure a seguito dei d.P.R. n. 11
del 1972 e n. 616 del 1977 [...], il regime civilistico dei beni
civici sia mai passato nella sfera di competenza delle Regioni.
Infatti, la materia "agricoltura e foreste" di cui al previgente art.
117 Cost., che giustificava il trasferimento delle funzioni
amministrative alle Regioni e l'inserimento degli usi civici nei
relativi statuti, mai avrebbe potuto comprendere la disciplina della
titolarità e dell'esercizio di diritti dominicali sulle terre
civiche» (sentenza n. 113 del 2018).
Peraltro, già l'ordinanza n. 316 del 1998 di questa Corte aveva
chiarito inequivocabilmente che - nell'ambito della pianificazione
del territorio - la valutazione dell'autorità preposta al vincolo è
propedeutica alla pianificazione urbanistica.
In definitiva - quando si verte in tema di pianificazione
paesistico-ambientale e dell'assetto del territorio - l'eventuale
coinvolgimento di assetti fondiari collettivi deve prioritariamente
passare attraverso un rigoroso esame di compatibilità con le
esigenze di natura paesistico-ambientale di competenza statale e con
i concreti interessi della collettività locale che ne è titolare.
3.4.- Con riguardo alla compatibilità delle tutele in questione
con la natura mutevole e dinamica dei canoni di gestione del
territorio, è di palmare evidenza che esse non possono consistere in
una mera conservazione statica, ma devono tener conto dell'evoluzione
ecosistemica, di quella dell'economia agricola e delle nuove
conoscenze nella materia ambientale, nell'agricoltura e nelle
tecniche silvo-pastorali.
Con riguardo a tale problematica, si rinvia a quanto
successivamente argomentato circa la natura dinamica della tutela
degli assetti fondiari collettivi.
4.- Venendo al merito, le censure proposte dal giudice a quo sono
fondate in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
4.1.- Quanto all'art. 9 Cost., come già illustrato, l'art. 53
della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 stabilisce la cessazione dei
diritti di uso civico, quando questi insistano sulle aree e sui
nuclei di sviluppo industriale individuati dai relativi piani
regolatori, ai sensi dell'art. 20 della legge reg. Calabria n. 38 del
2001.
Non è qui in dubbio che il piano di sviluppo industriale - che
si avvantaggerebbe dall'anomala estinzione prevista dalla
disposizione censurata - si caratterizzi per effetti conformativi
immediati nei confronti dei privati proprietari delle aree oggetto
delle relative previsioni, potendo esso contenere prescrizioni
immediatamente cogenti e vincoli preordinati all'espropriazione dei
terreni, ove sia prevista la realizzazione di infrastrutture o di
immobili industriali, dei quali comunque si ritenga necessaria
l'apprensione coattiva. Così come non è in discussione che
dall'adozione dei piani di tale natura derivi l'obbligo per i Comuni
di applicare le misure di salvaguardia.
Quel che osta all'applicazione di tale schema normativo è la
pregiudizialità della valutazione in ordine all'eventuale mutamento
di destinazione dell'area agro-silvo-pastorale gravata da usi civici
rispetto alla sua inclusione nel piano di sviluppo industriale. È
stato già affermato che «per una efficace tutela del paesaggio e
dell'ambiente non è sufficiente un intervento successivo alla
soppressione degli usi civici: occorre al contrario garantire che lo
Stato possa far valere gli interessi di cui è portatore sin nella
formazione del piano straordinario di accertamento demaniale,
concorrendo a verificare se sussistano o meno le condizioni per la
loro stessa conservazione, ferme restando le regole nazionali
inerenti al loro regime giuridico e alle relative forme di tutela»
(sentenza n. 210 del 2014).
Al riguardo, questa Corte ha successivamente ribadito «aspetti di
indefettibile sovrapposizione funzionale e strutturale tra la tutela
paesistico-ambientale e quella dominicale dei beni di uso civico. Il
fatto che le peculiari tipologie d'utilizzo dei beni d'uso civico e
il relativo regime giuridico siano stati riconosciuti dal legislatore
in materia ambientale come meritevoli di tutela per la realizzazione
di interessi generali, ulteriori e diversi rispetto a quelli che
avevano favorito la conservazione incontaminata di questi patrimoni
collettivi, determina un meccanismo di garanzia integrato e reciproco
per cui l'utilizzazione non intensiva del patrimonio civico e il
regime di imprescrittibilità e inalienabilità sono
contemporaneamente causa ed effetto della peculiare fattispecie che
il legislatore ambientale intende preservare, precludendo soluzioni
che sottraggano tale patrimonio alla sua naturale vocazione»
(sentenza n. 113 del 2018).
In definitiva - anche alla luce di quanto più ampiamente
considerato al punto 3.3. - l'eventuale coinvolgimento di assetti
fondiari collettivi nella pianificazione urbanistica deve
prioritariamente passare attraverso un rigoroso esame di
compatibilità con le esigenze di natura paesistico-ambientale di
competenza statale e con i concreti interessi della collettività
locale che ne è titolare.
4.2.- Con riguardo alla censura proposta in riferimento all'art.
117, secondo comma, Cost., occorre innanzitutto chiarire che
l'indicazione della lettera s) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
quale parametro violato è riconducibile a un errore materiale e non
incide sul thema decidendum, per la cui individuazione occorre far
riferimento alla motivazione dell'atto di promovimento (ex plurimis,
sentenze n. 122 e n. 97 del 2019), nel quale si fa menzione della
lesione della materia «ordinamento civile».
Se è innegabile - come in precedenza ampiamente rammentato - che
la determinazione del regime giuridico dei beni immobili appartiene
alla materia dell'ordinamento civile, deve concludersi che la
disposizione censurata, nel disporre la descritta
cessazione-estinzione, introduce, attraverso l'invasione della
competenza statale, una non consentita compressione della proprietà
collettiva.
Un bene gravato da uso civico non può essere oggetto di
sclassificazione al di fuori delle ipotesi tassative previste dalla
legge n. 1766 del 1927 e dal r.d. n. 332 del 1928, per il particolare
regime della sua titolarità e della sua circolazione, «"che lo
assimila ad un bene appartenente al demanio, nemmeno potendo per esso
configurarsi una cosiddetta sdemanializzazione di fatto.
L'incommerciabilità derivante da tale regime comporta che [...] la
preminenza di quel pubblico interesse, che ha impresso al bene
immobile il vincolo dell'uso civico stesso, ne vieti qualunque
circolazione" (Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 28
settembre 2011, n. 19792)» (sentenza n. 113 del 2018).
5.- Questa Corte non ignora il fenomeno dei reiterati interventi
legislativi regionali (ex plurimis, sentenze n. 178 e n. 113 del
2018; n. 103 del 2017 e n. 210 del 2014) - analoghi a quello oggetto
del presente giudizio - in violazione dei principi costituzionali
applicabili alla materia degli usi civici.
Non di rado tali tentativi appaiono più o meno esplicitamente
finalizzati a sistemare situazioni patrimoniali indefinite da lungo
tempo, sfociando in un'indebita invasione della competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile. Peraltro assumono
dimensioni palesemente sproporzionate anche quando riguardano la
"regolarizzazione" di situazioni sostanzialmente marginali. Questo
reiterarsi di tentativi di invasione della competenza legislativa
statale finisce per coinvolgere in un defatigante contenzioso lo
Stato, le Regioni, gli enti locali, le comunità territoriali e i
giudici di merito.
Dette prassi legislative appaiono peraltro sproporzionate e
contraddittorie, perchè le esigenze a esse sottese trovano già
risposta in procedimenti amministrativi di competenza regionale che
si muovono nel perimetro delle deroghe ai principi generali di
indisponibilità e inalienabilità, come fissato dalla legge n. 1766
del 1927 e dal relativo regolamento di attuazione (r.d. n. 332 del
1928).
In proposito si è già avuto modo di sottolineare come la previa
assegnazione a categoria dei beni civici di cui all'art. 11 della
legge n. 1766 del 1927 non abbia più ragion d'essere alla luce
dell'introduzione del vincolo paesistico-ambientale e delle mutate
condizioni socio-economiche del Paese: «nel vigente quadro normativo
la previa assegnazione a categoria dei beni civici non è più
necessaria, in quanto il vincolo paesaggistico-ambientale è già
perfetto e svolge pienamente i suoi effetti a prescindere da tale
operazione, la quale - a sua volta - non è più funzionale agli
scopi colturali, come un tempo configurati, e neppure coerente col
medesimo vincolo paesistico-ambientale. Infatti, l'assegnazione a
categoria era funzionale alla quotizzazione dei terreni coltivabili,
il cui fisiologico esito era l'affrancazione (previo accertamento
delle migliorie colturali), cioè la trasformazione del demanio in
allodio, oggi incompatibile con la conservazione ambientale. È stato
in proposito affermato che "[l]a linea di congiunzione tra le norme
risalenti e quelle più recenti, che hanno incluso gli usi civici
nella materia paesaggistica ed ambientale, va rintracciata proprio
nella pianificazione: ai piani economici di sviluppo per i patrimoni
silvo-pastorali di cui all'art. 12 della legge n. 1766 del 1927
vengono oggi ad aggiungersi ed a sovrapporsi i piani paesaggistici di
cui all'art. 143 del d.lgs. n 42 del 2004. La pianificazione prevista
da questi ultimi - a differenza del passato - riguarda l'intero
patrimonio dei beni civici e non più solo i terreni identificati
dall'art. 11 della legge n. 1766 del 1927 con la categoria a
('terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo
permanente')" (sentenza n. 103 del 2017)» (sentenza n. 113 del 2018).
Venuta meno l'assegnazione a categoria, non sono stati però
travolti gli istituti della verifica demaniale e della pianificazione
(oggi quella paesistico-ambientale subentrata al piano
agro-silvo-pastorale), i quali, alle molteplici funzioni di carattere
generale, aggiungono anche quelle di presupposto necessario delle
ipotesi di variazione del patrimonio civico. Queste ultime sono ben
possibili, come detto, nel perimetro consentito dalla legge statale.
Le variazioni possono essere raggruppate - con riguardo agli
istituti conosciuti dalla legge statale - in tre categorie: le prime
comportano la trasformazione del bene da demanio ad allodio, come
l'alienazione e la legittimazione; le seconde, come lo scorporo, lo
scioglimento delle promiscuità e la stessa conciliazione, regolano
la separazione delle utilità a vocazione pubblica da quelle da
assegnare all'ordinario regime privatistico; la terza preserva la
vocazione pubblicistica del bene in un diverso assetto funzionale,
attraverso il mutamento di destinazione.
5.1.- L'alienazione riguarda - come stabilito dall'art. 39 del
r.d. n. 332 del 1928 - quei fondi che per le loro esigue estensioni
non sono indispensabili alla pianificazione agro-silvo-pastorale e
non interrompono il demanio civico.
La legittimazione - come stabilito dall'art. 9 della legge n.
1766 del 1927 - riguarda terre di uso civico appartenenti ai Comuni,
alle frazioni e alle associazioni sulle quali siano intervenute
occupazioni. Queste possono essere legittimate a condizione che
l'occupante vi abbia apportato sostanziali e permanenti migliorie;
che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni del
demanio civico; che l'occupazione duri almeno da dieci anni.
Si tratta di istituti tipizzati e conformati rigorosamente ai
requisiti di legge che permeano i procedimenti amministrativi di cui
costituiscono l'epilogo.
In ragione dell'intrinseca marginalità economica e
paesistico-ambientale, detti procedimenti devono essere condotti con
trasparenza e speditezza: speditezza in quanto, in una società
caratterizzata dal dinamismo dei traffici giuridici, non sono
ragionevoli complicazioni procedimentali e indugi nell'attività
istruttoria, che consiste prevalentemente in meri accertamenti di
fatto; trasparenza come ostensibilità della sequenza procedimentale,
affinchè la veste marginale di tali variazioni non sia
strumentalizzata per nascondere operazioni non consentite.
5.2. - Analoghe considerazioni riguardano i procedimenti
finalizzati a sciogliere le promiscuità e a risolvere l'esercizio
degli usi in re aliena. Nella legge n. 1766 del 1927, per questo tipo
di situazioni soggettive, emerge una chiara considerazione degli
interessi privati meritevoli di tutela attraverso procedimenti che
sfociano in atti negoziali, quali l'affrancazione dell'uso (artt. 5 e
34) e la conciliazione (artt. 8 e 29).
Nel caso dell'uso civico in re aliena l'ordinamento appresta tali
strumenti per consentire la stabilizzazione di situazioni di diritto
singolare esercitate da lunghissimo tempo senza opposizione della
comunità di riferimento (mancato esercizio dell'uso, godimento pieno
del bene, in alcuni casi piccole costruzioni con formale licenza
edilizia).
In fondo, la separazione della proprietà privata da un utile
dominio, non esercitato da tempo immemorabile senza che detto mancato
esercizio sia provocato nec vi, nec clam, risulta vantaggiosa per la
stessa comunità titolare, che può ricavare, attraverso
l'affrancazione o la conciliazione, un'indennità - che non
ricomprende il valore delle opere realizzate secondo i canoni
dell'art. 934 cod. civ., poichè, a differenza della fattispecie
decisa dalla Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 16 febbraio
2018, n. 3873, il rapporto tra il proprietario e la comunità
titolare dell'uso non è riconducibile alla disciplina del condominio
- pari al pur modesto valore dell'uso non più esercitato. Peraltro,
proprio il bilanciamento degli interessi pubblici e privati
effettuato dal legislatore nel disciplinare l'affrancazione conduce a
escludere che ciò possa comportare effetti ablativi sine causa nei
confronti del proprietario.
Gli altri istituti, come lo scorporo e lo scioglimento delle
promiscuità - ancorchè collegati a situazioni ormai rare - meritano
da parte delle amministrazioni competenti l'esercizio di una
discrezionalità più complessa nella scelta di mantenere o risolvere
la commistione tra proprietà privata e utile dominio della
collettività poichè, in relazione a beni di notevole entità
territoriale, ben potrebbe prevalere l'opzione di conservare il
vincolo paesistico-ambientale sul patrimonio indiviso.
5.3.- Come detto, il mutamento di destinazione è caratterizzato
dalla conservazione del rilievo pubblicistico del bene in un diverso
assetto funzionale. Tale possibilità è strettamente correlata alla
natura dinamica dei vincoli che gravano sui patrimoni civici.
Infatti, la natura integrata e inscindibile del vincolo
paesistico-ambientale con il regime dei beni civici comporta che la
tutela non possa consistere in una conservazione statica, bensì in
un regime di gestione che ne preservi il carattere ecologico e la
disciplina giuridica in coerenza con l'evoluzione dell'economia
agricola e di quella ambientale.
È stato già chiarito da questa Corte che il carattere
fondamentale del mutamento di destinazione è la compatibilità «con
l'interesse generale della comunità che ne è titolare. Detto
principio si rinviene nell'art. 41 del r.d. n. 332 del 1928, il quale
stabilisce "[...] che a tutte o parte delle terre sia data una
diversa destinazione, quando essa rappresenti un reale beneficio per
la generalità degli abitanti [...]. In tal caso il decreto di
autorizzazione conterrà la clausola del ritorno delle terre, in
quanto possibile, all'antica destinazione quando venisse a cessare lo
scopo per il quale l'autorizzazione era stata accordata. Qualora non
sia possibile ridare a queste terre l'antica destinazione, il
Ministro per l'economia nazionale potrà stabilire la nuova
destinazione delle terre medesime"» (sentenza n. 103 del 2017).
La norma richiamata evidenzia il principio di continuità della
vocazione pubblica all'interno dell'istituto del mutamento di
destinazione e dell'equilibrata composizione con le esigenze
evolutive precedentemente descritte.
Di regola, come per tutte le variazioni del patrimonio di uso
civico, vale anche nel caso di mutamento di destinazione il principio
dell'onerosità del cambiamento che, tuttavia, può essere modulato
diversamente in ragione del tempo e della difficoltà di
reversibilità del bene verso l'originario assetto.
5.4.- Proprio l'onerosità delle trasformazioni, assunte nel
rispetto del dettato legislativo, è in grado di salvaguardare il
patrimonio d'uso civico nel suo complesso, poichè le riduzioni o
modificazioni della sua consistenza possono ben essere compensate
dall'acquisizione - con identico vincolo - di altre aree.
Infatti, la legislazione statale in materia, fin dalla legge n.
1766 del 1927, consente l'acquisizione di terre a vocazione
collettiva, sulle quali viene a essere automaticamente impresso il
vincolo della tutela paesistico-ambientale.
Sotto quest'ultimo profilo occorre, poi, considerare che la
tutela paesistico-ambientale non è più una disciplina confinata
nell'ambito nazionale; ciò soprattutto in considerazione della
Convenzione europea del paesaggio, adottata a Strasburgo dal Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000 e ratificata
con legge del 9 gennaio 2006, n. 14, secondo cui il concetto di
tutela collega indissolubilmente la gestione del territorio
all'apporto delle popolazioni. In questa prospettiva la cura del
paesaggio riguarda l'intero territorio, anche quando degradato o
apparentemente privo di pregio. Da ciò consegue inevitabilmente il
passaggio da una tutela meramente conservativa alla necessità di
valorizzare gli interessi pubblici e delle collettività locali con
interventi articolati, tra i quali, appunto, l'acquisizione e il
recupero delle terre degradate.
È stato già affermato che tale fenomeno si inquadra in un
«processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la
comunità territoriale e l'ambiente che la circonda, all'interno
della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale
risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini
dell'equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale
e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive,
anche di natura intergenerazionale» (sentenza n. 179 del 2019).
6.- In definitiva, la norma regionale censurata si pone in
contrasto con il precetto di cui all'art. 9 Cost. e invade la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. e ne va, di conseguenza, dichiarata l'illegittimità.
Restano assorbite le ulteriori censure proposte dal giudice
rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 53 della legge
della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34, «Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2011). Articolo 3, comma
4, della legge regionale n. 8/2002».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 febbraio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA