1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 marzo 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 marzo 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Provincia di Bolzano - Personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza - Previsione che la misura prevista per la trasformazione dell'indennita' di funzione in assegno personale e pensionabile e' raddoppiata con decorrenza dall'assunzione delle funzioni dirigenziali - Contrasto con la normativa statale secondo cui nel triennio 2011-2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti non puo' superare il trattamento spettante nel 2010 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, esorbitanza dai limiti statutari - Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge censurata. - Legge della Provincia di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, art. 5, comma 9, che aggiunge il comma 12 all'art. 26 della legge della Provincia di Bolzano 23 aprile 1992, n. 10. - Costituzione, art. 117, comma terzo; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 9; d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. Responsabilita' amministrativa e contabile - Norme della Provincia di Bolzano - Denuncia alla Corte dei conti per responsabilita' del personale pubblico - Esclusione sino al raggiungimento della soglia valoriale prescritta nella legge - Lamentata esenzione di responsabilita' in contrasto con la normativa nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e giustizia amministrativa, violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialita' - Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge censurata. - Legge della Provincia di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, art. 7, comma 1. - Costituzione, artt. 97 e 117, comma secondo, lett. l); d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, artt. 20 e 22; legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, comma 3. Sanzioni amministrative - Norme della Provincia di Bolzano - Violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili - Irrogazione delle sanzioni solo dopo aver esperito una particolare procedura finalizzata all'adeguamento al precetto della normativa violata - Lamentata indeterminatezza delle fattispecie - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di legalita' e tassativita' dell'illecito amministrativo, esorbitanza dai limiti statutari - Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge censurata. - Legge della Provincia di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, art. 8, che modifica l'art. 4-bis della legge della Provincia di Bolzano 7 gennaio 1977, n. 9. - Costituzione, art. 25, comma secondo; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, commi 1 e 2. Responsabilita' amministrativa e contabile - Norme della Provincia di Bolzano - Previsione che nell'esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare - Prevista disapplicazione, in caso di accertata colpa lieve, di un'eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali innanzi alla Corte dei conti - Contrasto con la normativa statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e giustizia amministrativa - Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge censurata. - Legge della Provincia di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, art. 12, commi 1 e 2, che modificano l'art. 2 della legge della Provincia di Bolzano 9 novembre 2001, n. 16. - Costituzione, art. 117 comma secondo, lett. l). Ambiente - Norme della Provincia di Bolzano - Aree protette, parchi naturali, monumenti naturali - Divieto di raccolta di piante per uso proprio - Previsione di deroghe da introdursi da parte della Giunta in casi giustificati - Lamentata indeterminatezza della previsione normativa con potenziale lesione dei principi di salvaguardia e conservazione e uniformita' su tutto il territorio nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari, esorbitanza dai limiti statutari - Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge censurata. - Legge della Provincia di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1, art. 15, comma 1, che modifica l'art. 9 della legge della Provincia di Bolzano 12 maggio 2010, n. 6. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); legge 11 febbraio 1992, n. 157; d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, artt. 3, 4 e 9; d.m. 17 ottobre 2007; direttiva 92/43/CEE del 21 maggio 1992; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, comma 1, punto n. 16. (011C0206) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta pro tempore, per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale della legge della provincia
autonoma di Bolzano n. 1 del 17gennaio 2011, recante «Modifiche di
leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni», pubblicata
nel B.U.R. n. 4 del 25 gennaio 2011, giusta delibera del Consiglio
dei Ministri in data 10 marzo 2011, con riguardo all'art. 5 comma 9,
all'art. 7 comma 1, all'art. 8, all'art. 12 e all'art. 15 comma 1.
La legge provinciale di Bolzano n. 1 del 17 gennaio 2011, recante
«Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre
disposizioni», pubblicata nel B.U.R. n. 4 del 25 gennaio 2011,
modifica precedenti leggi provinciali relative a diverse materie e
presenta diversi profili di illegittimità costituzionale, risultando
eccedere dalle competenze statutarie della provincia autonoma di
Bolzano.
È avviso dunque del Governo che, con la legge denunciata in
epigrafe, la provincia di Bolzano abbia ecceduto dalla propria sfera
di attribuzioni in violazione della normativa costituzionale, come si
confida di dimostrare di seguito con l'illustrazione dei seguenti.

M o t i v i

1) L'art. 5 comma 9 della legge della provincia autonoma di Bolzano
n. 1 del 17 gennaio 2011 viola l'art. 117, comma 3, della
Costituzione.
La disposizione contenuta nell'art. 5 comma 9, che aggiunge
all'art. 26 l.r. n. 10/1992 il comma 12, si pone in contrasto con
l'art. 9 comma 1 del d.l. n. 78/2010 riguardante «misure urgenti in
materia dl stabilizzazione finanziaria e di competitivita'»
convertito con legge n. 122/2010.
Infatti, l'art. 5 comma 9 nella parte in cui prescrive che «per
il personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza, la
misura prevista per la trasformazione dell'indennità di funzione in
assegno personale e pensionabile è raddoppiata con decorrenza
dall'assunzione delle funzioni dirigenziali», si pone in contrasto
con l'art. 9 comma 1 del d.l. n. 78/2010, che espressamente dispone -
per gli anni 2011, 2012 e 2013 - che il trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale,
del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa
superare il trattamento ordinariamente spettante nel 2010.
Di conseguenza la norma in esame, eccedendo dalla competenza
statutaria di cui agli artt. 8 e 9 dello Statuto di autonomia, si
pone in contrasto con la vigente normativa in materia di contenimento
della spesa delle pubbliche amministrazioni e di coordinamento della
finanza pubblica, che appartiene alle materie di legislazione
concorrente, in violazione dei principi stabiliti dall'art. 117 comma
3 della Costituzione.
2) L'art. 7 comma 1 della legge della provincia autonoma di Bolzano
n. 1 del 17 gennaio 2011 viola l'art. 117, comma 2, lett. L) e l'art.
97 della Costituzione.
L'art. 7 comma 1, in tema di responsabilità amministrativa del
personale della provincia, prevede che, per gli enti pubblici di cui
all'art. 79 del d.P.R. n. 670/1972, l'obbligo di denuncia alla Corte
dei conti relativa ad ipotesi di responsabilità amministrative del
personale pubblico non vada effettuato, sino al raggiungimento della
soglia valoriale prescritta in legge. Tale disposizione, prevedendo
un'ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto
della mancata denuncia alla Corte dei conti della relativa violazione
si pone in contrasto con la normativa statale di riferimento dettata
dal d.P.R. n. 3/1957 che, riguardo ai dipendenti statali, all'art. 20
individua quali sono i soggetti obbligati a tale denuncia ed all'art.
22 prevede che l'impiegato è sempre personalmente obbligato a
risarcire il danno ingiustamente cagionato a terzi. Infatti la
denuncia di fatti dannosi per il pubblico erario costituisce
essenziale presupposto per l'attivazione del sistema giurisdizionale
diretto all'accertamento di responsabilità amministrative, a
garanzia del buon uso delle risorse pubbliche.
La collaborazione, in tal senso, da parte dei pubblici apparati
è, pertanto, necessaria, anche tenuto conto che l'art. 1, comma 3,
della legge n. 20 del 1994 chiama a rispondere del danno erariale
coloro che, con l'aver «omesso o ritardato la denuncia», abbiano
determinato la prescrizione del relativo diritto al risarcimento.
A sostegno dell'illegittimità della disposizione in oggetto si
richiama la giurisprudenza Costituzionale, con le sent. nn. 345/2004,
184/2007 e 337/2009 le quali stabiliscono che la disciplina della
responsabilità amministrativa, ove faccia riferimento a situazioni
soggettive riconducibili alla materia dell'ordinamento civile, è
materia di competenza esclusiva dello Stato e non rientra tra le
attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano; la potestà
legislativa della provincia autonoma in materia di ordinamento degli
uffici pubblici può stabilire obblighi la cui violazione comporti
responsabilità amministrativa, ma non può incidere sul regime
giuridico di quest'ultima o introdurre nuove cause di esenzione della
responsabilità (sent. n. 345/2004).
Ancora di recente la consulta, con la sent. n. 337/2009 ha
stabilito che «anche per le regioni ad autonomia speciale nessuna
fonte regionale potrebbe introdurre nuove cause di esenzione dalla
responsabilità penale, civile, amministrativa».
Ne consegue che l'obbligo di denuncia alla procura contabile
delle violazioni che determinino responsabilità amministrativa
rappresenta senz'altro uno dei cardini del sistema di disciplina
della responsabilità amministrativa, di talchè la sua sospensione
in base al meccanismo compensatorio previsto nella novella all'art.
1-bis, interferisce direttamente sia con le competenze statali in
materia di ordinamento civile e di giustizia amministrativa, in
violazione dell'art. 117, secondo comma lett. l) della Cost., che con
l'ordinamento della giurisdizione contabile ledendone, in violazione
dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità ex
art. 97 Cost., la necessaria uniformità su tutto il territorio
nazionale (sent. n. 340/2001).
3) L'art. 8 della legge della provincia autonoma di Bolzano n. 1 del
17 gennaio 2011 viola l'art. 25, comma 2, della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 8 novella l'art. 4-bis della legge
provinciale n. 9/1977, riguardante le «violazioni amministrative che
non danno luogo a danni irreversibili». La norma prevede
genericamente che le autorità incaricate del controllo, nei casi in
cui rilevino «violazioni amministrative che non danno luogo a danni
irreversibili» possano procedere alla irrogazione delle sanzioni solo
dopo aver esperito una particolare procedura finalizzata
all'adeguamento al precetto della normativa violata. Tale previsione,
lasciando ampi margini d'indeterminatezza delle fattispecie,
contrasta con il dispositivo dell'art. 1 commi 1 e 2 della legge n.
689/1981 rubricato «principio di legalita'» in virtù del quale
nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in
forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione
della violazione.
Per tali motivi, la disposizione in oggetto risulta lesiva dei
principi di legalità e tassatività che informano la disciplina
dell'illecito amministrativo, eccedendo quindi dalla competenza
statutaria della provincia, in violazione dell'art. 25 comma 2 della
Costituzione.
4) L'art.12 della legge della provincia autonoma di Bolzano n. 1 del
17 gennaio 2011 viola l'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione.
La disposizione contenuta nell'art. 12 dispone che
«nell'esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il
conservatore dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui
risponde il giudice tavolare».
La disposizione in esame, nella parte in cui fa espresso
riferimento al regime previsto per i magistrati, prevede una forma di
limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore di
libri fondiari che incorre nelle censure già sopra descritte al
punto 3, espresse nella sentenza della Corte costituzionale n.
340/2001, poichè viola i principi che reggono il sistema della
responsabilità amministrativa la cui disciplina è riconducibile
alla materia della giustizia amministrativa, di competenza esclusiva
dello Stato.
Inoltre l'art. 12 al secondo comma presenta profili di
illegittimità costituzionale nella parte in cui prevede che anche
nel caso di accertata colpa lieve e di compensazione delle spese per
i procedimenti dinanzi alla Corte dei conti, le spese legali
sostenute per la difesa in giudizio vengano rimborsate dagli enti
pubblici provinciali, nonchè nel caso di coinvolgimento del
personale stesso nella fase istruttoria dei suddetti procedimenti, ma
ove ritenuto congruo dall'avvocatura provinciale. La disposizione in
esame contrasta con l'ordinamento della giurisdizione contabile nella
parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la
disapplicazione di un'eventuale statuizione di compensazione delle
spese processuali.
La norma provinciale quindi eccede dalle competenze statutarie
violando la competenza attribuita allo Stato in materia di
ordinamento civile e giustizia amministrativa di cui all'art. 117,
comma 2 lettera l) della Costituzione.
5) L'art. 15 della legge della provincia autonoma di Bolzano n. 1 del
17 gennaio 2011 viola l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione.
Infine, il disposto dell'art. 15 comma 1 modifica l'art. 9 della
l.p. 12 maggio 2010, n. 6 riguardante la «Legge di tutela della
natura ed altre disposizioni», il quale prescrive nelle aree
protette, quali parchi naturali e monumenti naturali, il divieto di
raccolta per uso proprio delle piante non contenute nell'apposito
elenco allegato e delle specie vegetali integralmente protette che
crescano su fondi privati anche da parte dei proprietari degli
stessi.
L'art. 9 come novellato prevede ora che fatti salvi i diritti dei
proprietari, la giunta provinciale possa emanare, in casi
giustificati, disposizioni in deroga ai divieti di raccolta come
sopra descritti.
Tale disposizione, non esplicitando quali siano gli ambiti di
applicazione rientranti nel concetto di «casi giustificati», non
appare idonea a garantire il rispetto dei principi di salvaguardia e
conservazione così come previsti dagli artt. 3, 4 e 9 del d.P.R. n.
357/1997 e dal D.M. 17 ottobre 2007 in attuazione della direttiva
92/43/CEE, nonchè del principio di uniformità nella applicazione
del decreto su tutto il territorio nazionale. Si precisa infatti che,
nonostante la provincia, ai sensi dell'art. 8, comma 1, punto n. 16,
del d.P.R. n. 670/1972 recante lo Statuto speciale per il Trentino
Alto Adige, abbia una potestà legislativa primaria in materia di
parchi per la protezione della flora e della fauna, secondo una
consolidata giurisprudenza costituzionale, (cfr. sent. n. 378/2007)
la potestà di disciplinare l'ambiente nella sua interezza è stata
affidata in via esclusiva allo Stato, dall'art. 117, comma secondo,
lettera s), della Costituzione, il quale, come è noto, parla di
«ambiente» (ponendovi accanto la parola «ecosistema») in termini
generali e onnicomprensivi. Ne consegue che spetta allo Stato
disciplinare l'ambiente come una entità organica, dettare cioè
delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole
componenti considerate come parti del tutto. Ed è da notare che la
disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente, inerisce ad un
interesse pubblico di valore costituzionale primario (sent. n.
151/1986) ed assoluto (sent. n. 210/1987) e deve garantire, come
prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come
tale inderogabile da altre discipline di settore. Inoltre, la
disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via
esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle
regioni o dalle province autonome, in materie di competenza propria,
ed in riferimento ad altri interessi. Ciò comporta che la disciplina
ambientale, che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva
dello Stato, investendo l'ambiente nel suo complesso, e quindi anche
in ciascuna sua parte, viene a funzionare come un limite alla
disciplina che le regioni e le province autonome dettano in altre
materie di loro competenza (cfr. sent. n. 380/2007). Pertanto, nelle
materie oggetto di disciplina della norma in esame il legislatore
provinciale, nell'esercizio della propria competenza legislativa
piena, è sottoposto al rispetto degli standards minimi ed uniformi
di tutela posti in essere dalla legislazione nazionale, ex art. 117,
comma 2, lettera s) Cost., oltre che al rispetto della normativa
comunitaria di riferimento secondo quanto disposto dall'art. 8, comma
1 dello Statuto speciale di autonomia e dall'art. 117, primo comma,
Cost.
Sulla base di queste premesse sono censurabili, in violazione dei
vincoli posti al legislatore provinciale dal suindicato art. 8, comma
1 dello Statuto, nonchè in quanto invasive della competenza
esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione, le disposizioni della legge in esame che non recano, i
necessari richiami alle norme statali di settore di cui alla legge n.
157/1992 recante «Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio» e al d.P.R. n. 357/1997
recante «Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche.
Conclusivamente, la norma in oggetto presenta profili di
illegittimità costituzionale poichè, dettando disposizioni difformi
dalla normativa statale di riferimento, viola l'art. 117, comma 2
lett. s) in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Per i motivi sopra esposti, la legge oggetto del presente ricorso
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione, con riferimento alle norme
denunciate.
Si richiede, inoltre, la sospensione dell'esecuzione della legge
censurata, in quanto ricorrono i presupposti previsti dall'art. 35
della legge n. 87/1953, così come modificato dall'art. 9, comma 4,
della legge n. 131/2003. Infatti, l'esecuzione delle norme impugnate
è suscettibile di determinare un danno immediato e irreparabile
all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica.

P. Q. M.

Si conclude chiedendo che la legge della provincia autonoma di
Bolzano n. 1 del 17 gennaio 2011, recante «Modifiche di leggi
provinciali in vari settori e altre disposizioni», pubblicata nel
B.U.R. n. 4 del 25 gennaio 2011, sia dichiarata costituzionalmente
illegittima con specifico riguardo all'art. 5 comma 9, all'art. 7
comma 1, all'art. 8, all'art. 12, e all'art. 15 comma 1.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri in data 10 marzo 2011.
Roma, 21 marzo 2011

L'Avvocato dello Stato: Basilica