1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 5-5-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 206 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 1992- 21 aprile 1993
N. 206 Ordinanza emessa il 23 aprile 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 aprile 1993) dal tribunale amministrativo regionale per la Campania, Napoli, sul ricorso proposto da Carpasio Alberto contro l'Universita' degli studi di Napoli Impiego pubblico - Inquadramento nella nona qualifica funzionale, con effetto dal 31 dicembre 1990, del personale appartenente al comparto Ministeri e per quello dipendente dall'A.N.A.S., dall'A.I.M.A. e dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, assunto in esito a concorsi banditi anteriormente all'entrata in vigore della legge 11 luglio 1980, n. 312, per le qualifiche dell'ex carriera direttiva di consigliere o equiparate e superiori, nonche' per il personale che lo precede in ruolo - Mancata previsione altresi' dell'inquadramento nella nona qualifica funzionale del personale non docente dell'Universita' (nella fattispecie bibliotecari inquadrati nella ottava qualifica funzionale) avente i requisiti predetti - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee. (D.L. 24 novembre 1990, n. 344, artt. 7 e 8, primo comma, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21). (Cost., art. 3). (093C0460) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 5-5-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4673/91 reg.
gen. (n. 1096/91 r. sez.), proposto da Carpasio Alberto rapp.to e
difeso dall'avv. Maurizio Russo, presso il quale elett.te domicilia
in Napoli alla via S. Teresa al Museo n. 8, contro l'Università
degli studi di Napoli, in persona del suo Rettore pro tempore,
rapp.ta e difesa dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli
presso i cui uffici, alla via Diaz n. 11, ope legis domicilia; per
l'annullamento del provvedimento prot. n. 2878 dell'11 aprile 1991,
col quale viene respinta la sua istanza di inquadramento nella
qualifica funzionale superiore. E per la declaratoria del suo diritto
al predetto inquadramento.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Università degli
studi di Napoli;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita alla pubblica udienza del 23 aprile 1992 la relazione del
dott. Leonardo Pasanisi;
Udito altresì l'avv. Maurizio Russo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con atto notificato in data 21 maggio 1991 e depositato il
successivo 14 giugno, il sig. Carpasio Alberto, funzionario
dell'Università degli studi di Napoli inquadrato nell'ottava
qualifica funzionale ex legge n. 312/1980, ricorreva innanzi a questo
t.a.r. contro l'amministrazione di appartenenza per l'annullamento
del provvedimento prot. n. 2878 dell'11 aprile 1991 del rettore, col
quale era stata respinta la sua istanza di inquadramento nella
qualifica funzionale superiore, e comunque perchè venisse dichiarato
il suo diritto al predetto inquadramento.
Il ricorrente infatti, premesso che aveva chiesto all'Università
degli studi di Napoli l'attribuzione della qualifica funzionale
superiore con decorrenza 31 dicembre 1990 ai sensi degli artt. 7 e 8
primo comma della legge 23 gennaio 1991 n. 21, e che tale richiesta
era stata rigettata sul presupposto dell'inapplicabilità di detta
normativa al personale del comparto Università, deduceva
l'illegittimità del provvedimento impugnato per il seguente motivo:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 primo comma della
legge 23 gennaio 1991, n. 21 ed eccesso di potere per difetto di
motivazione, illogicità, falso presupposto, disparità di
trattamento.
A suo parere, infatti, la legge n. 21/1991, in quanto recante
"disposizioni in materia di pubblico impiego", non è riferibile solo
a talune categorie di pubblici dipendenti, ma a tutti i pubblici
dipendenti soggetti alla disciplina della legge n. 312/1980, in
considerazione della finalità costantemente perseguita dal
Legislatore in materia di pubblico impiego, che è quella di rendere
omogenee le progressioni di carriera nelle diverse amministrazioni
pubbliche.
A parere del ricorrente, inoltre, l'impugnato provvedimento
sarebbe affetto dai denunciati vizi anche sotto altro convergente
profilo: considerato che la ratio dell'invocata normativa sarebbe
quella di consentire l'inquadramento ivi previsto nei confronti di
tutti coloro che vennero tempo addietro assunti alle dipendenze dello
Stato sulla base di determinate procedure concorsuali ("concorsi
banditi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n.
312/80 per le qualifiche dell' ex carriera direttiva od equiparata o
superiori .."), sarebbe illogico discriminare il personale in
funzione di scelte effettuate prima dell'istituzione dei comparti: il
che si verificherebbe nel caso di specie, laddove il ricorrente, pur
essendo stato assunto in virtù di procedura concorsuale come quella
considerata dalla norma in esame, non potrebe accedere alla qualifica
funzionale superiore per il solo fatto di avere optato, all'epoca,
per un posto presso il Ministero della pubblica istruzione (e di
essere entrato conseguentemente nelle segreterie universitarie),
mentre gli altri vincitori dello stesso o di analoghi concorsi
gioverebbero dell'inquadramento nella predetta qualifica per la
semplice circostanza di aver optato, all'epoca, per un posto di altro
Ministero.
In subordine, il ricorrente sollevava la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 8 primo comma, della legge n. 21/1991
in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, nella parte
in cui escludono dall'accesso a qualifica funzionale superiore, con
decorrenza 31 dicembre 1990, il personale del comparto Università
attualmente inquadrato nell'ottava qualifica funzionale ex lege n.
312/1980, ed assunto in esito a concorsi banditi anteriormente alla
data di entrata in vigore della legge n. 312/1980 per qualifiche
dell' ex carriera direttiva di consigliere o equiparate o superiori.
Con fascicolo depositato in data 22 aprile 1992, si costituiva in
giudizio l'Università degli studi di Napoli, depositando l'istanza
del ricorrente ed il provvedimento del rettore impugnato.
Alla pubblica udienza del 23 aprile 1992, il procuratore del
ricorrente chiedeva la decisione del ricorso.
D I R I T T O
1. - Il presente gravame ha per oggetto il provvedimento col quale
il rettore dell'Università degli studi di Napoli ha respinto
l'istanza del ricorrente, funzionario di biblioteca inquadrato
nell'ottava qualifica funzionale ex lege n. 312/1980, diretta ad
ottenere l'inquadramento nella qualifica funzionale superiore, con
decorrenza 31 dicembre 1990, ai sensi degli artt. 7 e 8, primo comma,
legge n. 21/1991.
2. - Di tale atto, il sig. Carpasio denunzia la illegittimità e
ne chiede l'annullamento, affidando le sue doglianze al seguente
motivo: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8, primo
comma, legge n. 21/1991 ed eccesso di potere per difetto di
motivazione, illogicità, falso presupposto, disparità di
trattamento. A suo parere, infatti, l'invocata normativa
(contrariamente a quanto sostenuto dal rettore nell'impugnato
provvedimento), sarebbe comunque applicabile a tutti i pubblici
dipendenti soggetti alla legge n. 312/1980, in considerazione sia del
dato testuale (in quanto il cennato provvedimento legislativo reca
"disposizioni in materia di pubblico impiego"), sia di quello logico-
interpretativo, non essendo ammissibile discriminare lo stesso
personale (assunto cioè alle dipendenze dello Stato in virtù di
concorsi espletati anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
312/1980), in funzione di scelte effettuate prima dell'istituzione
dei comparti.
3. - La censura è tuttavia infondata.
Il d.l. 24 novembre 1990, n. 344, (conv. in legge dall'art. 1,
primo comma, legge 23 gennaio 1991, n. 21) reca la seguente
intestazione: "corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui
miglioramenti economici relativi al periodo contrattuale 1988-1990,
nonchè disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego".
In particolare, gli artt. 7 e 8, primo comma, prevedono
l'inquadramento nella nona qualifica funzionale, con effetto dal 31
dicembre 1990, e secondo le modalità indicate nella legge 7 luglio
1988, n. 254, per il solo personale appartenente al comparto
ministeri e per quello dipendente dall'Anas, dall'Aima e
dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, "assunto in
esito a concorsi banditi anteriormente alla data di entrata in vigore
della lege 11 luglio 1980, n. 312, per le qualifiche dell' ex
carriera direttiva di consigliere o equiparate e superiori, nonchè
per il personale che lo precede in ruolo".
Gli altri articoli del d.l. in questione prevedono poi
disposizioni di carattere normativo, o anche solo economico, per
altre categorie di pubblici dipendenti (come ad esempio l'art. 9, che
si applica, per espressa previsione del punto 4, al personale non
docente del comparto Università, cui appartiene il ricorrente).
Emerge, quindi, dallo stesso tenore letterale delle norme di cui
si invoca l'applicazione, l'infondatezza della doglianza in esame.
Gli artt. 7 e 8, primo comma, d.l. n. 344/1/990 si riferiscono
esclusivamente al personale del comparto ministeri ed a quello
appartenente alle amministrazioni autonome ivi indicate.
Il fatto che tali disposizioni siano state inserite in un contesto
normativo più ampio, concernente anche altri settori del pubblico
impiego, non rileva sul piano dell'individuazione dei loro
destinatari, che rimangono quelli espressamente specificati.
Le considerazioni che precedono portano peraltro ad escludere la
fondatezza della censura proposta, anche sotto il profilo
dell'eccesso di potere.
È noto, infatti, che in materia di inquadramento del personale,
l'Amministrazione non dispone di poteri discrezionali, essendo la sua
attività strettamente vincolata alla verifica della corrispondenza
tra la fattispecie concreta e quella astrattamente delineata dal
legislatore: in applicazione di principi generali, non è quindi
configurabile, nei confronti dei provvedimenti di inquadramento, il
vizio di eccesso di potere, che, per definizione, postula l'esercizio
di un'attività discrezionale (cfr. T.a.r. Veneto, sez. I, n. 604 del
17 luglio 1991; T.a.r. Campania, sez. I, n. 802 del 19 dicembre
1988).
4. - Il ricorso deve pertanto essere respinto, attesa la indubbia
conformità alla legge del provvedimento impugnato. Il ricorrente,
tuttavia, solleva, in subordine, la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 7 e 8, primo comma, d.l. n. 344/1990 in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in
cui escludono dall'accesso a qualifica funzionale superiore, con
decorrenza 31 dicembre 1990, il personale del comparto Università,
attualmente inquadrato nell'ottava qualifica funzionale in base alla
legge n. 312/1980, ed assunto in esito a concorsi banditi
anteriormente alla data di entrata in vigore della stessa legge n.
312/1980 per qualifiche dell' ex carriera direttiva di consigliere o
equiparate e superiori.
Stante l'infondatezza nel merito della censura proposta, assume
allora rilevanza la prospettata questione di legittimità
costituzionale, che peraltro, a parere del collegio, non appare
manifestamente infondata, perlomeno in relazione all'asserita
violazione del principio di eguaglianza.
Preliminarmente, occorre evidenziare che la resistente
amministrazione universitaria, nel costituirsi in giudizio, non ha
contestato che l'attuale inquadramento del ricorrente nell'ottava
qualifica funzionale deriva dalla sua partecipazione a concorso
bandito anteriormente alla data di entrta in vigore della legge n.
312/1980, per qualifica dell' ex carriera direttiva di consigliere o
equiparata o superiore.
Appare quindi evidente che sussiste l'identità tra le due
situazioni raffrontate.
Si tratta allora di verificare se la diversità di trattamento
riservata alle due situazioni dall'ordinamento trovi adeguata
giustificazione sul piano della logica e della ragionevolezza.
Al riguardo, occorre premettere che la legge n. 312/1980, nel
dettare norme concernenti il nuovo assetto retributivo-funzionale del
personale civile e militare dello Stato, ha distinto il personale dei
ministeri (titolo I) da quello non docente delle Università (titolo
III, capo II): ma ha tuttavia previsto, all'art. 80, primo comma, che
le qualifiche di detto personale universitario siano uniformate ai
principi di cui all'art. 2 (concernente appunto la classificazione in
otto qualifiche funzionali del personale ministeriale).
Il collegamento così costituito tra le due categorie di personale
quanto allo sviluppo della carriera ed ai criteri di inquadramento è
sintomatico della individuazione della finalità in concreto
perseguita dal legislatore, che è quella di rendere omogenea (e non
di diversificare) la progressione della carriera nei due settori di
pubblico impiego considerati.
Inoltre, poco prima della determinazione dei comparti di
contrattazione collettiva (avvenuta con d.P.R. 5 marzo 1986, n. 68),
sono stati emanati due provvedimenti legislativi (il d.l. 28 gennaio
1986, n. 9 e la legge 29 gennaio 1986, n. 23) che hanno istituito,
rispettivamente per il personale ministeriale (art. 2) e per quello
non docente dell'Università (art. 15), la nona qualifica funzionale.
In definitiva, nel sistema legislativo, la disciplina della
progressione di carriera dei due settori di pubblico impiego, pur
nella diversificazione delle funzioni svolte, è improntata a indubbi
criteri di uniformità, come si evince dal "rinvio dinamico" operato
dall'art. 80, primo comma, legge n. 312/1980 e come non a caso
ribadito dalla coeva istituzione, per entrambe le categorie, della
nona qualifica funzionale.
Infine, a parere del collegio, un ulteriore elemento idoneo a
suffragare l'opinione qui esposta può essere tratto dal confronto
tra le stesse norme impugnate.
L'art. 8 d.l. n. 344/1990 ha infatti previsto l'attribuzione
della nona qualifica funzionale anche in favore del personale
appartenente all'Anas, all'Aima ed ai monopoli di Stato, cioè vale a
dire di amministrazioni comunque caratterizzate, in seno
all'ordinamento, da una spiccata autonomia (anche se inferiore a
quella delle universita').
Evidentemente, il beneficio in questione non è stato considerato
dal legislatore del 1990 come una prerogativa del comparto Ministeri
(nel quale caso sarebbe stata invocabile la specialità del rapporto
per giustificare il fondamento razionale della diversità della
disciplina), ma come un elemento compatibile anche con altre
situazioni di pubblico impiego. Se questo è vero, non si vede,
tuttavia, come lo stesso legislatore abbia poi potuto limitare
l'attribuzione ad alcuni settori del pubblico impiego e non
estenderlo anche ad altri.
Delle due l'una: o il beneficio in parola è connaturato alla
specialità del rapporto (secondo la valutazione discrezionale
operata dal legislatore), e quindi non è estensibile a nessun altro
settore di pubblico impiego (neanche a quello delle amministrazioni
autonome); o è invece pressione di un criterio generale (di
omogeneizzazione dello sviluppo delle carriere) e quindi, così come
è stato ritenuto applicabile al personale di cui all'art. 8 d.l. n.
344/1990, non può essere poi arbitrariamente escluso per altre
categorie.
5. - Alla stregua delle considerazioni che precedono, ritiene il
Collegio rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8, primo comma, d.l. n.
344/1990 (conv. in legge dall'art. 1, primo comma, legge n. 21/1991)
per violazione dell'art. 3 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n.
1, e 25 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8, primo comma, del d.l.
24 novembre 1990, n. 344 (convertito in legge dall'art. 1, primo
comma, della legge 23 gennaio 1991 n. 21), in relazione all'art. 3
della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone altresì che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata a tutte le parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della
Camera dei Deputati.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 23 aprile
1992.
Il presidente f.f.: GUERRIERO
Il ref. est.: PASANISI
Depositata in segreteria il 5 marzo 1993.
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

93C0460