1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-2024
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 3 SENTENZA 6 dicembre 2023- 8 gennaio 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' e istituzioni di alta cultura - Docenti delle universita' statali - Incompatibilita' con l'incarico di amministratore indipendente presso societa' aventi scopo di lucro - Denunciata irragionevole disparita' di trattamento con il personale docente nelle universita' non statali - Inammissibilita' della questione. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 6, comma 10. - Costituzione, artt. 3 e 33. (T-240003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-2024)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma
10, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di
organizzazione delle università, di personale accademico e
reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e
l'efficienza del sistema universitario), promosso dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige,
Trento, nel procedimento vertente tra Paolo Carta e l'Università
degli studi di Trento, con ordinanza del 20 marzo 2023, iscritta al
n. 64 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno
2023.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
deliberato nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 20 marzo 2023, iscritta al n. 64 reg. ord.
2023, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, Trento, ha sollevato, in riferimento all'art. 3,
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 33 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 10, della
legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione
delle università, di personale accademico e reclutamento, nonchè
delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del
sistema universitario), nella parte in cui non consente ai docenti
delle università statali di ricoprire l'incarico di amministratore
indipendente presso società aventi scopo di lucro.
1.1.- Il giudice a quo espone di essere stato investito del
ricorso proposto da Paolo Carta, professore ordinario a tempo pieno
presso il Dipartimento di giurisprudenza dell'Università degli studi
di Trento, per l'annullamento del provvedimento del rettore
dell'ateneo del 1° luglio 2022 di diniego dell'autorizzazione allo
svolgimento dell'incarico extra-istituzionale di amministratore
indipendente, senza funzioni o deleghe gestionali, del Consiglio di
amministrazione della società di assicurazione e riassicurazione
sulla vita ITAS Vita spa (d'ora in poi: Itas Vita), facente parte del
gruppo mutualistico ITAS (ITAS Mutua), nonchè per l'annullamento
degli artt. 2 e 8 del regolamento per l'autorizzazione allo
svolgimento di incarichi extra-istituzionali del personale docente e
ricercatore, di cui al decreto del rettore del medesimo ateneo del 31
marzo 2021, n. 268, se interpretato nel senso di impedire al
personale docente di svolgere funzioni di consigliere indipendente in
società a scopo di lucro. Il ricorso - prosegue il rimettente - era
fondato su tre motivi: 1) violazione e falsa applicazione dell'art.
8, comma 1, lettera c), del citato regolamento, per aver travisato la
reale natura della Itas Vita, da ritenersi solo formalmente una
società di capitali, come tale avente scopo di lucro, ma nella
sostanza da qualificarsi quale persona giuridica a carattere
mutualistico e, pertanto, priva della finalità lucrativa; 2)
violazione di legge e travisamento dei fatti, per non aver
adeguatamente considerato le caratteristiche del ruolo
dell'amministratore indipendente, privo di finalità esecutive e
gestionali; 3) violazione di legge per difetto di motivazione e
violazione del divieto di aggravamento del procedimento, per avere
acquisito il parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato ed avere
a esso aderito acriticamente nel senso del rigetto
dell'autorizzazione.
Ad avviso del giudice a quo, il censurato art. 6, comma 10, della
legge n. 240 del 2010, impedendo ai docenti delle università statali
di ricoprire l'incarico di amministratore indipendente in società
aventi scopo di lucro, creerebbe una irragionevole disparità di
trattamento con il personale docente nelle università non statali,
ai quali sarebbe invece permesso ricoprire tali cariche.
Chiarisce il TRGA rimettente che nessuna interpretazione conforme
a Costituzione sarebbe possibile, in quanto l'auspicata
interpretazione adeguatrice della censurata disposizione alla luce
dell'art. 3 Cost. andrebbe a collidere con il principio di
esclusività del rapporto di pubblico impiego (ex art. 98, primo
comma, Cost.) e con il principio di buon andamento e imparzialità
della pubblica amministrazione (ex art. 97 Cost.), comportando,
dunque, una sostituzione del giudice nell'apprezzamento discrezionale
del legislatore.
In punto di rilevanza, il rimettente assume la diretta e attuale
incidenza della censurata disposizione nella definizione del
giudizio. E ciò in quanto all'accertamento della sua illegittimità
costituzionale conseguirebbe l'illegittimità degli artt. 2 e 8 del
regolamento dell'Università di Trento in tema di autorizzazione allo
svolgimento di incarichi extra-istituzionali e, in definitiva,
dell'impugnato diniego opposto dal rettore.
Il giudice a quo espone, inoltre, l'impossibilità di accogliere
gli altri motivi di ricorso.
In particolare, con riferimento al primo motivo, evidenzia che
non sarebbe possibile una riqualificazione della Itas Vita quale
società avente scopo mutualistico - come prospettato dal ricorrente,
sul presupposto della partecipazione della ITAS Mutua quale socio
unico della Itas Vita - sia perchè nessuna previsione legislativa
consentirebbe tale riqualificazione, sia perchè lo statuto stesso
della Itas Vita prevedrebbe espressamente la possibilità di
distribuire i dividendi. Con riferimento al secondo motivo, sostiene
l'assorbente rilevanza ostativa dello scopo di lucro perseguito dalla
persona giuridica cui afferisce l'incarico, non assumendo, quindi,
rilievo il carattere non esecutivo dell'incarico medesimo. Con
riferimento al terzo motivo, infine, esclude la configurabilità del
dedotto aggravamento del procedimento, non ritenendo che
l'università abbia disposto mezzi istruttori superflui.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice rimettente
censura la disparità di trattamento tra i docenti delle università
statali, a cui sarebbe preclusa, ai sensi del predetto art. 6, comma
10, della legge n. 240 del 2010, l'assunzione di incarichi in
società aventi scopo di lucro, e i docenti delle università non
statali, i quali sarebbero invece legittimati a svolgerli.
Tale disparità di trattamento violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in combinato disposto con la
libertà di insegnamento di cui all'art. 33 Cost., in quanto
situazioni eguali verrebbero trattate in modo diverso, anche a
scapito della libertà di insegnamento, così risultando
«irragionevole e contraddittoria [la] discriminazione arbitrariamente
determinatasi tra docenti».
2.- È intervenuto in giudizio, con atto depositato il 6 giugno
2023, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
2.1.- Viene innanzitutto eccepita l'inammissibilità della
questione in quanto il giudice rimettente non avrebbe compiuto un
adeguato sforzo interpretativo della norma censurata in modo conforme
a Costituzione.
Nel merito, l'interveniente premette che la perimetrazione degli
incarichi extra-istituzionali accessibili ai docenti universitari a
tempo pieno non potrebbe ritenersi lesiva degli artt. 3 e 33 Cost.,
in quanto, per un verso, sarebbe bilanciata dal miglior trattamento
retributivo ad essi riservato e, per altro verso, sarebbe imposta
dalla qualifica di pubblici dipendenti, i cui profili di
imparzialità e spessore etico sarebbero funzionali al perseguimento
dei principi di cui agli artt. 97 e 98 Cost.
Tanto premesso, viene affermato che l'art. 6 della legge n. 240
del 2010 rubricato «[s]tato giuridico dei professori e dei
ricercatori universitari» troverebbe applicazione «con riferimento
alla generalità dei docenti universitari, siano essi in servizio
presso gli atenei statali o presso gli atenei non statali legalmente
riconosciuti o legittimati a rilasciare titoli aventi valore legale».
La legge n. 240 del 2010 detterebbe, infatti, un regime giuridico
valido per tutti i docenti delle università, sia statali che non
statali, anche perchè vigerebbe una riserva di legge sul regime
giuridico dei professori, sottratto espressamente all'autonomia degli
istituti universitari non statali, in virtù della normativa
susseguitasi nel tempo, e in particolare del regio decreto 31 agosto
1933, n. 1592 (Approvazione del testo unico delle leggi
sull'istruzione superiore), della legge 9 maggio 1989, n. 168
(Istituzione del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica), della legge 2 luglio 1991, n. 243
(Università non statali legalmente riconosciute), nonchè della
legge n. 240 del 2010 in esame.
Alla luce del comune regime giuridico dei professori universitari
statali e non statali, viene quindi sostenuta la non fondatezza della
questione.
Sotto altro profilo, l'Avvocatura, sostiene, poi, che le
caratteristiche proprie del ruolo di amministratore indipendente e la
natura pubblicistica degli interessi sottesi alla regolamentazione
del settore assicurativo consentirebbero di ritenere ricompresa
l'attività di amministratore indipendente in seno ai consigli di
amministrazione delle società assicurative, nell'alveo delle
attività che possono essere svolte liberamente dai docenti
universitari a tempo definito e, previa autorizzazione del rettore,
da parte dei docenti a tempo pieno, purchè non si determino
situazioni di conflitto di interesse con l'università di
appartenenza, e lo svolgimento dell'incarico non vada a detrimento
delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate.
3.- In data 29 agosto 2023, è stata depositata dal giudice
rimettente l'istanza presentata dal ricorrente nel giudizio a quo per
la declaratoria di cessazione della materia del contendere o di
sopravvenuta carenza di interesse, alla luce dell'avvenuto
accoglimento da parte del rettore dell'Università di Trento (in data
12 luglio 2023) di nuova (medesima) richiesta di autorizzazione allo
svolgimento del suddetto incarico extra-istituzionale, inoltrata a
seguito dell'entrata in vigore del decreto-legge 22 aprile 2023, n.
44 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacità
amministrativa delle amministrazioni pubbliche), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2023, n. 74.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale regionale
di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, Trento, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., in combinato disposto con
l'art. 33 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art.
6, comma 10, della legge n. 240 del 2010, nella parte in cui non
consente ai docenti delle università statali di ricoprire l'incarico
di amministratore indipendente presso società aventi scopo di lucro.
2.- La legge n. 240 del 2010 è intervenuta sulla disciplina in
materia di organizzazione delle università nonchè di stato
giuridico e reclutamento del personale accademico e ha delegato il
Governo ad intervenire per incentivare la qualità e l'efficienza del
sistema universitario.
Con particolare riferimento ai regimi di incompatibilità
previsti per i docenti universitari, ha distinto, rispettivamente,
tra attività totalmente incompatibili, attività liberamente
esercitabili e attività consentite previa autorizzazione del
rettore. Più precisamente ha operato la seguente distinzione:
1) attività extra-istituzionali incompatibili con la carriera
universitaria: «esercizio del commercio e dell'industria fatta salva
la possibilità di costituire società con caratteristiche di spin
off o di start up universitari, ai sensi degli articoli 2 e 3 del
decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, anche assumendo in tale
ambito responsabilità formali, nei limiti temporali e secondo la
disciplina in materia dell'ateneo di appartenenza, nel rispetto dei
criteri definiti con regolamento adottato con decreto del Ministro ai
sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400»
(art. 6, comma 9, primo periodo);
2) attività che i professori e i ricercatori a tempo pieno:
a) non possono svolgere: «esercizio di attività
libero-professionale [...] fermo quanto disposto dagli articoli 13,
14 e 15 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980,
n. 382, fatto salvo quanto stabilito dalle convenzioni adottate ai
sensi del comma 13 del presente articolo» (art. 6, comma 9, secondo
periodo);
b) possono svolgere liberamente «anche con retribuzione» senza
necessità di autorizzazione: «attività di valutazione e di
referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di
collaborazione scientifica e di consulenza, attività di
comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonchè
attività pubblicistiche ed editoriali» (art. 6, comma 10, primo
periodo);
c) possono svolgere previa autorizzazione del rettore: «funzioni
di didattica e di ricerca, nonchè compiti istituzionali e gestionali
senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza
scopo di lucro, purchè non si determinino situazioni di conflitto di
interesse con l'università di appartenenza, a condizione comunque
che l'attività non rappresenti detrimento delle attività
didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall'università
di appartenenza» (art. 6, comma 10, secondo periodo).
Su tale normativa il legislatore è intervenuto recentemente con
il d.l. n. 44 del 2023, come convertito, incidendo sulla disciplina
degli incarichi esterni dei professori e ricercatori universitari in
regime di tempo pieno.
In particolare, con il comma 2-bis dell'art. 9 del d.l. n. 44 del
2023, come convertito, è stato aggiunto, all'art. 6 della legge n.
240 del 2010, il comma 10-bis, con il quale si prevede la
possibilità per i professori e i ricercatori a tempo pieno di
svolgere, «previa autorizzazione del rettore, incarichi senza vincolo
di subordinazione presso enti pubblici o privati anche a scopo di
lucro, purchè siano svolti in regime di indipendenza» e purchè
sussistano talune specifiche condizioni negative (assenza di
esercizio di poteri esecutivi individuali, di situazioni di conflitto
di interesse con l'università di appartenenza e di detrimento per le
attività didattiche, scientifiche e gestionali dalla stessa
affidate).
Con il successivo comma 2-ter, poi, è stata introdotta una
disposizione di interpretazione autentica avente ad oggetto il comma
10 dell'art. 6 della legge n. 240 del 2010, a norma della quale «Il
primo periodo del comma 10 dell'articolo 6 della legge 30 dicembre
2010, n. 240, con specifico riferimento alle attività di consulenza,
si interpreta nel senso che ai professori e ai ricercatori a tempo
pieno è consentito lo svolgimento di attività extra-istituzionali
realizzate in favore di privati o enti pubblici ovvero per motivi di
giustizia, purchè prestate senza vincolo di subordinazione e in
mancanza di un'organizzazione di mezzi e di persone preordinata al
loro svolgimento, fermo restando quanto previsto dall'articolo 23-ter
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
3.- Alla luce del quadro normativo sinteticamente ricostruito va
dunque esaminata la questione di legittimità costituzionale
sollevata.
Il giudice rimettente sostiene la violazione degli evocati
parametri costituzionali -art. 3, in combinato disposto con l'art. 33
- in quanto l'art. 6, comma 10, della legge n. 240 del 2010, non
consentendo ai docenti delle università statali di ricoprire
l'incarico di amministratore indipendente presso società aventi
scopo di lucro, creerebbe un'irragionevole disparità di trattamento
con il personale docente nelle università non statali, al quale
sarebbe, invece, permesso ricoprire tali cariche.
4.- La questione è inammissibile.
Va, infatti, considerato che la legge n. 240 del 2010 - che detta
«Norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario» - ha ad oggetto
il sistema universitario nel suo complesso, comprensivo dunque delle
università statali e non statali. Solamente specifiche disposizioni
riguardano espressamente le università statali - quali, ad esempio,
l'art. 2, relativo all'organizzazione dell'università, l'art. 11,
avente ad oggetto gli interventi perequativi per le università
statali, o, ancora, l'art. 18, commi 2 e 4, relativo a profili
finanziari - o le università non statali, quali, in particolare,
l'art. 12, che disciplina, per le università legalmente riconosciute
(ad eccezione delle università telematiche diverse da quelle già
inserite tra le università non statali legalmente riconosciute,
subordinatamente al mantenimento dei requisiti previsti dalla legge),
una nuova ripartizione di una quota dei contributi statali previsti
dalla legge n. 243 del 1991.
Alla luce di tale quadro normativo, la premessa interpretativa
posta a fondamento dei dubbi di legittimità costituzionale -
ovverosia la mancata applicazione della disposizione censurata ai
docenti delle università non statali, i quali sarebbero pregiudicati
dalla dedotta disparità di trattamento - avrebbe richiesto una più
adeguata motivazione, dovendo, il giudice a quo, spiegare perchè
riteneva che la disposizione in esame, che non fa riferimento alcuno
a una data tipologia di università, diversamente da altre contenute
nella stessa legge n. 240 del 2010, trovasse applicazione unicamente
per i docenti delle università statali, contribuendo a delineare lo
stato giuridico e il regime delle incompatibilità solo per questi
ultimi.
5.- Tale inadeguata motivazione in punto di non manifesta
infondatezza determina, pertanto, l'inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale sollevata, in linea con il costante
orientamento giurisprudenziale di questa Corte secondo cui
l'ordinanza di rimessione deve contenere una sufficiente
illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata
integrerebbe la violazione del parametro costituzionale evocato (ex
plurimis, sentenze n. 186 e n. 108 del 2023).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 10, della legge 30 dicembre 2010,
n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di
personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario),
sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in combinato
disposto con l'art. 33 Cost., dal Tribunale regionale di giustizia
amministrativa del Trentino-Alto Adige, Trento, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 gennaio 2024

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA