1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 125 SENTENZA 27 gennaio - 2 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale Istruzione pubblica - Universita' - Docenza universitaria - Riordinamento - Area di applicazione - Istituti superiori di educazione fisica (I.S.E.F.) - Docenti - Mancata inclusione - Inammissibilita' (Legge 21 febbraio 1980, n. 28; d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382) (Cost., artt. 3 e 97) (088C0150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio
1980, n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento della docenza
universitaria e relativa fascia di formazione, e per la
sperimentazione organizzativa e didattica) e del D.P.R. 11 luglio
1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa
fascia di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e
didattica), promosso con ordinanza emessa il 23 febbraio 1983 dal TAR
del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Giusino Irene ed altri
contro il Ministero della Pubblica Istruzione, iscritta al n. 256 del
registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 204 dell'anno 1984;
Visti gli atti di costituzione di Caruso Ignazio ed altri, di
Facheris Ranucci Renata ed altri, di Patanè Francesco e di Adornato
Raffaele ed altri nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Prof. Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Carlo Rienzi per Facheris Ranucci Renata ed altri e
l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il TAR del Lazio, I Sezione, adito da Irene Giusino, Renata
Facheris Ranucci, Francesco Patanè, Raffaele Adornato, Ignazio
Caruso ed altri, insegnanti presso Istituti Superiori di Educazione
Fisica, al fine dell'annullamento del bando di concorso per la prima
tornata dei giudizi di idoneità a professore di ruolo universitario,
fascia degli associati, nonchè per l'annullamento dei puntuali atti
di esclusione dai suddetti giudizi, adottati dal Ministero della
Pubblica Istruzione ha sollevato d'ufficio, con ordinanza emessa il
23 febbraio 1983, questione di legittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nei confronti della legge 21
febbraio 1980 n. 28, contenente delega al Governo per il riodinamento
della docenza universitaria, nonchè nei confronti del D.P.R. 11
luglio 1980 n. 382, emanato in attuazione di tale delega, "nella
parte in cui non includono gli ISEF nell'area di applicazione della
introdotta riforma universitaria e in particolare non prevedono la
possibilità di sistemazione in ruolo del personale che presso i
detti istituti presta la propria attività di insegnamento".
2. - L'autorità remittente pone a fondamento delle sue
argomentazioni, da un lato, "la piena appartenenza degli ISEF
all'ordinamento universitario in senso ampio considerato, con
conseguente piena spettanza ai docenti in detti istituti operanti del
grado e della dignità di docenti universitari"; dall'altro, il fatto
che tuttavia gli ISEF presentano "sia sul piano
sostanziale-funzionale che sul piano formale-organizzativo"
peculiarità tali "da costituire indubbiamente un unicum nel mondo
universitario". Di conseguenza la legge n. 28 del 1980, in quanto
legge di riforma volta a porre fine al fenomeno del precariato e ad
attuare il riordinamento della docenza universitaria, avrebbe
violato, ad avviso del giudice a quo, l'art. 3 Cost. per avere
irragionevolmente omesso di dettare specifiche norme in grado di
permettere anche agli insegnanti incaricati presso gli ISEF di
ottenere, al pari dei colleghi di altre istituzioni universitarie, il
definitivo collocamento in ruolo, attraverso idonee procedure
selettive.
La detta omissione concreterebbe, al tempo stesso, una violazione
dell'art. 97 Cost., con riguardo al principio del buon andamento
dell'amministrazione, a causa della "atmosfera di incertezza e di
precarieta'", in cui, "con sicuro pregiudizio al buon andamento degli
studi", sarebbero stati costretti ad operare gli ISEF, tuttora
sprovvisti di un ruolo organico del personale docente.
Proponendo in questi termini il dubbio di incostituzionalità il
giudice a quo esclude esplicitamente che agli insegnanti ISEF possa
applicarsi la previsione contenuta negli artt. 5, terzo comma n. 1,
della legge di delega n. 28 e 50, primo comma n. 1, del decreto
legislativo n. 382, che ammettono ai detti giudizi di idoneità, fra
gli altri, "i professori incaricati stabilizzati di cui all'art. 4
del d.l. 1 ottobre 1973 n. 580": e ciò appunto a causa delle
peculiarità inerenti all'ordinamento degli ISEF, che attengono sia
alla mancata previsione ab origine di un ruolo organico del personale
docente (art. 22, terzo comma, della l. 7 febbraio 1958 n. 88), sia
alla caratteristica "simbiosi operata tra insegnamento
scientifico-culturale e applicazione pratica". Il concorrere di
questi elementi renderebbe, tra l'altro, impossibile, ad avviso del
giudice a quo, anche la formazione delle commissioni per i giudizi di
idoneità, in quanto per le materie "tecnico-addestrative" non
esistono professori ordinari, e per le materie
"scientifico-culturali" questi potrebbero "solo apparentemente"
essere individuati nell'ambito delle discipline similari.
L'inapplicabilità agli insegnanti degli ISEF della legge di delega e
del decreto delegato per il riordinamento della docenza universitaria
è dal giudice a quo desunta anche dai lavori preparatori della legge
n. 28 del 1980, dai quali risulta che, al momento dell'approvazione
da parte del Senato, fu soppresso dall'art. 12, secondo comma, del
progetto un inciso che delegava il Governo ad emanare norme
specifiche anche per il riordinamento della docenza negli ISEF.
3. - I ricorrenti nel giudizio a quo che si sono costituiti
dinanzi a questa Corte hanno chiesto che la questione sia dichiarata
fondata. Alcuni di essi, peraltro, hanno richiesto, in tesi, una
pronuncia interpretativa, diretta a riconoscere l'applicabilità
della disciplina posta dal D.P.R. n. 382 del 1980 anche agli
insegnanti degli ISEF.
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, per chiedere il
rigetto della questione, in quanto il legislatore, nel limitare il
suo intervento riformatore alle sole istituzioni universitarie
tradizionalmente intese, si sarebbe riservato, con scelta
discrezionale insindacabile, di intervenire in un secondo tempo nei
confronti degli ISEF, come è dimostrato dalla presentazione di varie
proposte di legge e di un disegno di legge governativo.
Nelle memorie successivamente presentate le parti private hanno
fatto rilevare che, in seguito ad alcune pronunce del giudice
amministrativo - il cui giudicato è stato esteso dal Ministero della
Pubblica Istruzione anche nei confronti di alcuni dei ricorrenti nel
giudizio a quo - i docenti ISEF di materie scientifico-culturali sono
già stati ammessi ai giudizi di idoneità per l'inquadramento nella
fascia degli associati. Da ciò la richiesta alla Corte di estendere
questa interpretazione anche ai docenti delle materie
tecnico-addestrative.
Considerato in diritto
1. - La questione che viene posta all'esame di questa Corte
scaturisce da una vicenda complessa, che ha avuto molteplici sviluppi
tanto in sede legislativa che giurisprudenziale.
2. - Gli Istituti superiori di educazione fisica, statali e
pareggiati (ma ad oggi l'unico istituto statale esistente resta
quello con sede in Roma), sono stati sottoposti a disciplina organica
con la legge 7 febbraio 1958 n. 88. L'art. 22, secondo comma, di
questa legge ha conferito a tali Istituti "grado universitario", con
conseguente attribuzione di personalità giuridica di diritto
pubblico e di autonomia amministrativa, didattica e disciplinare, ai
sensi delle norme sull'istruzione universitaria contenute nel T.U. 31
agosto 1933 n. 1592.
Nel quadro delle istituzioni universitarie gli ISEF vengono,
peraltro, a configurarsi con caratteristiche del tutto peculiari, che
hanno spesso indotto a qualificare l'ordinamento relativo a tali enti
come un unicum nell'ambito dell'organizzazione universitaria.
Tali peculiarità, con riferimento ai profili concernenti il
personale docente, possono essere ricondotte - come sottolinea la
stessa ordinanza di rimessione - a due aspetti: al fatto che agli
insegnamenti impartiti negli ISEF si provvede soltanto con personale
incaricato, mancando ab origine la configurazione di un ruolo
organico per i docenti ISEF (v. art. 22, u.c., legge n.88), nonchè
al fatto che all'interno delle materie di insegnamento gli statuti
dei vari Istituti distinguono tra un gruppo scientifico-culturale ed
un gruppo tecnico-addestrativo, con diverse modalità di provvista
del personale addetto. Mentre all'insegnamento delle materie del
primo gruppo si provvede, infatti, di norma mediante incarico a
docenti universitario, per le materie del secondo gruppo si ricorre
invece, normalmente, per incarico o comando, a personale diplomato in
educazione fisica, sovente già nei ruoli dell'istruzione secondaria.
3. - Il testo del progetto di legge di delega per il riordinamento
della docenza universitaria, approvato dalla Camera nella seduta del
19 dicembre 1979 - da cui verrà a derivare la l. 21 febbraio 1980 n.
28 - conteneva, all'art. 12, secondo comma, anche un richiamo
espresso agli ISEF, nei cui confronti le norme delegate avrebbero
dovuto prevedere "particolari modalita'" per l'attribuzione degli
insegnamenti. Tale richiamo, in sede di discussione del progetto al
Senato, venne peraltro soppresso (v. resoconto stenografico della
seduta antimeridiana dell'Assemblea del 12 febbraio 1980, pag. 4764
ss.). Le ragioni di tale soppressione non emergono con chiarezza dal
verbale della seduta, nonostante che un rapido accenno fatto dal
proponente ad una pronuncia giurisdizionale relativa all'ISEF di Roma
da poco adottata dal TAR del Lazio potesse far pensare ad una
riconosciuta superfluità della norma, stante la naturale
applicabilità della nuova disciplina anche agli ISEF in quanto
istituti di grado universitario. Il fatto è che, dopo l'entrata in
vigore della legge n. 28 e del successivo D.P.R. n. 382, sia il
Governo che singoli parlamentari, nel corso della IX legislatura,
presentavano alla Camera vari progetti di disciplina relativi agli
ISEF (cfr. Atti Senato, IX legislatura, disegno di legge n. 1374;
Atti Camera, IX legislatura, proposte di legge n. 1534, 1801, 2258,
3329 e 3710): e questo nella ragionevole e diffusa convinzione che, a
seguito dell'emendamento soppressivo ricordato, tutto il settore
degli ISEF fosse rimasto escluso dalla nuova disciplina in tema di
riordinamento della docenza universitaria.
4. - La mancata previsione di una specifica disciplina legislativa
riferita al particolare status dei docenti degli ISEF ha dato luogo,
negli ultimi anni, ad un vasto contenzioso innanzi agli organi della
giustizia amministrativa.
Ancor prima dell'entrata in vigore della legge n. 28 e del D.P.R.
n. 382 del 1980, alcuni professori incaricati negli ISEF appartenenti
alle materie sia del gruppo scientifico-culturale che del gruppo
tecnico-addestrativo - avevano proposto ricorso al fine di vedersi
riconoscere l'applicabilità, in quanto docenti di istituzioni
universitarie, della disciplina posta dall'art. 4 D.L. 1 ottobre
1973 n. 580 (convertito nella l. 30 novembre 1973 n. 766) in tema di
"stabilizzazione" degli incarichi universitari. Dopo alcune
oscillazioni registrate dalla giurisprudenza dei TAR, il Consiglio di
Stato si attestava sulla linea, già seguita dal Ministero della
Pubblica Istruzione, di consentire la "stabilizzazione" nei confronti
dei docenti delle materie scientifico-culturali in possesso dei
requisiti richiesti dalla legge, ma di escluderla nei confronti dei
docenti delle materie tecnico-addestrative, in quanto assunti in
servizio senza il rispetto dei procedimenti e delle garanzie previste
dall'art. 6 l. 26 gennaio 1962 n.16 per il conferimento degli
incarichi universitari.
Analoga situazione si è riprodotta, dopo l'entrata in vigore
delle norme sul riordinamento della docenza universitaria, oggetto
della presente controversia, quando vari docenti degli ISEF, sempre
adducendo la natura universitaria degli istituti di appartenenza,
hanno proposto ricorso alla giustizia amministrativa al fine di
vedersi riconoscere il diritto a partecipare ai giudizi di idoneità
per la fascia dei professori associati, ai sensi dell'art. 5 l. n. 28
del 1980. Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha ritenuto di
dover riconfermare la distinzione tra la posizione dei docenti
incaricati di materie scientifico-culturali e quella dei docenti di
materie tecnico-addestrative, riconoscendo ai primi (in quanto
stabilizzati o stabilizzabili) e non ai secondi (in quanto sprovvisti
dei requisiti necessari ai fini della stabilizzazione) il diritto a
partecipare ai giudizi idoneativi.
Questa linea giurisprudenziale è stata, di recente, condivisa dal
Ministero della Pubblica Istruzione che, dopo le incertezze iniziali,
ha ritenuto di dover ammettere sia alla "stabilizzazione" che ai
conseguenti giudizi di idoneità per professori associati i docenti
degli ISEF incaricati di materie scientifico-culturali, escludendo di
contro, per insufficienza dei requisiti posseduti, i docenti delle
materie tecnico-addestrative.
5. - A questo quadro, va, dunque, ricondotta l'ordinanza di
rimessione del TAR del Lazio di cui è causa.
Secondo il TAR del Lazio i docenti incaricati presso gli ISEF, in
quanto istituzioni di grado universitario, dovrebbero risultare tutti
inquadrabili nella categoria dei docenti universitari, senza
possibilità di distinguere, per questo aspetto, tra docenti di
materie scientifico-culturali e docenti di materie
tecnico-addestrative.
La legge n. 28 del 1980 ed il D.P.R. n. 382 del 1980, trascurando,
in sede di riordinamento della docenza universitaria e di
eliminazione del precariato, questa particolare categoria di docenti
universitari, avrebbero, dunque, operato una discriminazione
irragionevole, lesiva dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Ma poichè non risulta possibile - sempre a giudizio del TAR del
Lazio - estendere in via di interpretazione la disciplina sul
riordinamento della docenza universitaria ai docenti degli ISEF,
l'ordinanza di rimessione chiede a questa Corte una pronuncia
additiva diretta a dichiarare l'incostituzionalità sia della l. 21
febbraio 1980 n. 28 che del D.P.R. 11 luglio 1980 n. 382 "nella parte
in cui non includono gli ISEF nell'area di applicazione della
introdotta riforma universitaria".
6. - Nei termini in cui è stata proposta la questione deve
ritenersi inammissibile.
Questa Corte ha già avuto modo di precisare, anche in recenti
pronuncie, come una decisione additiva sia consentita "soltanto
quando la soluzione adeguatrice non debba essere frutto di una
valutazione discrezionale, ma consegua necessariamente al giudizio di
legittimità, sì che la Corte in realtà procede ad una estensione
logicamente necessitata e spesso implicita nella potenzialità
interpretativa del contesto normativo in cui è inserita la
disposizione impugnata. Quando, invece, si profili una pluralità di
soluzioni, derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento
della Corte non è ammissibile, spettando la relativa scelta
unicamente al legislatore" (v. sent. n. 109 del 22 aprile 1986).
Nella specie, siamo in presenza di una complessa situazione
normativa che, oltre a non permettere interpretazioni estensive (tra
l'altro, precluse dall'art. 9 della legge interpretativa 19 dicembre
1985 n.705) non consentirebbe neppure, come conseguenza dell'adozione
di una pronuncia additiva, un'estensione automatica e logicamente
necessitata della disciplina in tema di riordinamento della docenza
universitaria a tutte le categorie di docenti incaricati presso gli
ISEF, senza distinguere tra i vari gruppi di materie.
Al contrario, tale estensione comporterebbe quanto meno - come la
stessa ordinanza di rimessione riconosce - l'esigenza di un
adattamento della disciplina generale posta in sede di riordinamento
della docenza universitaria alla particolare natura degli ISEF ed
alle caratteristiche peculiari di status proprie delle diverse
categorie di personale insegnante presso tali Istituti. Le modalità
di tale adattamento, potenzialmente molteplici, così come la scelta
dei tempi per l'eventuale estensione della riforma alle varie
categorie riconducibili alla sfera dell'istruzione superiore, intesa
nella sua accezione più ampia, non possono spettare altro che alle
valutazioni politiche del legislatore, insindacabili in questa sede.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
proposta dal TAR del Lazio, con l'ordinanza di cui in epigrafe, nei
confronti della l. 21 febbraio 1980 n. 28 e del D.P.R. 11 luglio 1980
n. 382 con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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