1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 1997
N. 117 Ordinanza emessa il 5 dicembre 1997 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Pistoia nel procedimento penale a carico di Nappini Luciano Lavoro - Contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene - Ammissione obbligatoria del contravventore alla definizione in via amministrativa (con conseguente estinzione del reato) - Mancata previsione in caso di difetto di prescrizione da parte dell'organo di vigilanza (nella specie: l'organo di vigilanza ha ritenuto di non dover impartire alcuna prescrizione trattandosi di reato istantaneo che preclude la regolarizzazione) - Disparita' di trattamento tra contravventori - Contrasto con la legge delega. (D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, art. 21, comma 2). (Cost., artt. 3 e 76). (098C0191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-1998)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale sopraindicato;
Esaminata la richiesta del p.m., pervenuta in data 31 ottobre 1997,
di emissione di decreto penale di condanna per il reato di cui
all'art. 4, lett. c), e 389 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 547/1955 e successive modifiche nonchè per il reato
di cui all'art. 384 e 389 del decreto del Presidente della
Repubblica e successive modifiche commessi in data 26 luglio 1996
dall'imputato Nappini Luciano in atti generalizzato;
Rilevato che la richiesta in esame è relativa ad un accertamento
eseguito in data 25 luglio 1996 da personale della U.O. Prevenzione
igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro della USL n. 3/Zona
Valdinievole;
che, in particolare, nel corso dell'accertamento eseguito in data
25 luglio 1996 nei locali della ditta dell'imputato sono emerse le
due infrazioni di cui sopra perchè l'imputato "non ha effettuato la
dovuta vigilanza affinchè i lavoratori indossassero le calzature
idonee per le lavorazioni di asfaltatura, fornite dal datorre di
lavoro" e perchè "i lavoratori non erano stati forniti di idonee
calzature a protezione del rischio da ustione, provocato durante
l'attività di asfaltatura e bitumazione";
Rilevato, ancora, che a seguito dell'accertamento l'organo di
vigilanza pur rilevando la violazione dell'art. 4 lett. c) del
decreto del Presidente della Repubblica n. 547/1955 e dell'art. 384
del decreto del Presidente della Repubblica n. 547/1955, non ha
ritenuto di impartire prescrizioni ai sensi dell'art. 20 del decreto
legislativo n. 758/1994 in quanto trattasi di "reato consumato
pertanto non prescrittibile" (v. CNR n. 301 del 7 agosto 1996, pag.
2);
Rilevato, pertanto, che il p.m. in assenza di prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza ed in difetto di sospensione del relativo
procedimento penale ex art. 23, comma 1, decreto legislativo n.
758/1994 ha presentato la richiesta di emissione di decreto penale di
condanna per il reato oggetto di accertamento;
Ritenuto, ad avviso di questo g.i.p., che tale situazione
processuale prospetti dubbi di legittimità costituzionale
relativamente all'art. 21, comma 2, decreto legislativo citato che,
infatti, consente all'organo di vigilanza di ammettere il
contravventore a pagare in sede amministrativa, entro il termine di
trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda
stabilita per la contravvenzione commessa, il tutto però "Quando
risulta l'adempimento della prescrizione";
Ritenuto, infatti, che tale disposizione normativa si appalesi in
contrasto con gli artt. 3 e 76 della Costituzione;
O s s e r v a
Il capo II del decreto legislativo n. 758/1994, in ottemperanza
"parziale" alla delega conferita con legge 6 dicembre 1993, n. 499,
disciplina un procedimento definito come misto, ovvero amministrativo
penale, per la definizione delle contravvenzioni accertate dagli
organi di vigilanza in materia di prevenzione infortuni. La prassi
ispettiva relativa alla legislazione in materia era fondata,
antecedentemente all'introduzione di tale procedimento misto, su
alcune disposizioni contenute fondamentalmente negli artt. 9/10 del
decreto del Presidente della Repubblica 19 marzo 1955, n. 520,
recante "Disposizioni riguardanti l'Ispettorato del lavoro, sulla
riorganizzazione centrale e periferica del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale". In particolare l'art. 9 del decreto del
Presidente della Repubblica citato prevede che, in caso di constatata
inosservanza di norme di legge la cui applicazione è affidata
all'Ispettorato del lavoro, quest'ultimo organo ha la facoltà, ove
lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso, di
"diffidare" con apposita prescrizione il datore di lavoro fissando un
termine per la regolarizzazione.
Orbene, l'interpretazione dell'istituto della "diffida" - che
l'art. 21 della legge n. 833/1978, istitutiva del S.S.N., ha esteso
agli operatori di vigilanza delle USL per la legislazione sulla
sicurezza del lavoro - ha generato un contrasto nella giurisprudenza
della suprema Corte risolto solo a seguito di una sentenza delle
SS.UU. penali.
Un primo filone giurisprudenziale, infatti, riteneva che la
facoltà di diffida non fosse alternativa all'obbligo di denunzia del
fatto-reato che è perfetto sin dal momento del primo accertamento e
perseguibile per il principio dell'officialità dell'azione penale.
Tale orientamento, in particolare, riteneva che la "diffida" di per
sè consistesse in un formale avvertimento a rimuovere le situazioni
pregiudizievoli riscontrate, senza che essa, o l'ottemperanza da
parte del datore di lavoro, potesse influire sulla procedibilità o
punibilità del commesso reato (v., ex multis: Cass. pen., 24 aprile
1990, imp. Diddi; Cass., pen., 27 giugno 1986 n. 12284, imp. Ciari).
Un secondo e più recente filone giurisprudenziale, invece,
d'accordo con la dottrina più avvertita, ha inteso la "diffida" non
come strumento meramente sollecitatorio ma, piuttosto, come strumento
atto all'eliminazione di situazioni di pericolo nell'interesse dei
lavoratori, sicchè dalla prevalenza accordata a tale interesse si è
desunto dal sistema il principio per il quale la diffida costituisse
condizione per il promovimento e la prosecuzione dell'azione penale,
mentre la tempestiva ottemperanza alla diffida dà luogo ad una sorta
di absolutio ab osservatione iudicii (v., nel senso
dell'alternatività tra "diffida" e azione penale, ex multis: Cass.
pen., 9 aprile 1990 n. 7016, imp. Fasoli; Cass. pen., 24 settembre
1991 n. 10498, p.m. in proc. Casarini; nello stesso senso, anche
Corte cost. 12 luglio 1967 n. 105 ed, ancora, Corte cost. 9 giugno
1971 n. 125).
A seguito, tuttavia, dell'arresto giurisprudenziale della suprema
Corte con la sentenza n. 3171 del 27 febbraio 1992 (imp. Bergamini),
si rendeva necessario l'intervento chiarificatore delle SS.UU. della
suprema Corte che, infatti, oltre a ribadire le argomentazioni
proprie del primo filone giurisprudenziale, hanno assegnato carattere
decisivo alla constatazione per cui nell'art. 9 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 520/1955 manca una espressa previsione
della sospensione dell'azione penale in caso di diffida e
dell'estinzione del reato per effetto dell'ottemperanza alla diffida
stessa. La conclusione, quindi, è stata quella di ritenere che la
"diffida" consiste in un mero formale avvertimento a rimuovere le
situazioni pregiudizievoli riscontrate e, che esaurisce i suoi
effetti sul piano amministrativo.
Con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 758/1994, però,
il legislatore ha tentato di colmare il vuoto interpretativo creato
dalle SS.UU. del 1993, disponendo espressamente per il futuro
l'inapplicabilità delle norme in materia di diffida e di
disposizione per le contravvenzioni in materia di lavoro (art. 25,
comma 1, decreto legislativo citato).
Orbene, osserva il decidente, come l'attuale disciplina dettata
dagli artt. 19/25 del decreto legislativo cit. per lo svolgimento del
procedimento "misto" nel senso indicato in precedenza, presenti quale
elemento centrale di differenziazione tra i contemplati poteri di
disposizione e diffida da quello della "prescrizione" ex art. 20
decreto legislativo citato proprio il carattere della obbligatorietà
di quest'ultima.
Mentre, cioè, fino all'entrata in vigore del decreto legislativo
n. 758/1994 l'organo di vigilanza poteva discrezionalmente valutare
l'opportunità o meno di emanare un atto ingiuntivo o dispositivo di
natura amministrativa, così dando vita ad una fase autonoma rispetto
al procedimento penale, viceversa con l'entrata in vigore della
disciplina citata in presenza di un accertamento di una
contravvenzione in materia di prevenzione infortuni, l'organo di
vigilanza deve necessariamente impartire una prescrizione, quale
atto di p.g. strettamente connesso al procedimento penale come
desumibile dall'art. 20, comma 2, del decreto legislativo citato.
Tale obbligatorietà nell'impartire la prescrizione da parte
dell'organo di vigilanza, soffre un'eccezione solo nella previsione
dell'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 758/94 che,
infatti, riconosce la possibilità all'organo di vigilanza di potersi
astenere dall'impartire una prescrizione limitatamente, però,
all'ipotesi in cui la notizia di reato non pervenga direttamente
all'organo di vigilanza ma dal p.m. o da altri soggetti.
Il dato letterale di tale norma, peraltro, lascerebbe propendere
per continuare a considerare la prescrizione come atto discrezionale
dell'organo di vigilanza ferma restando la promuovibilità
dell'azione penale da parte del p.m.
Orbene, una simile soluzione non può essere condivisa non soltanto
con riferimento all'ipotesi contemplata dalla norma richiamata ma
soprattutto, per quanto di interesse nella vicenda procedimentale de
qua, con riferimento all'ipotesi apparentemente diversa sotto un
profilo giuridico/fattuale ma omogenea sotto un profilo
contenutistico e sostanziale in cui l'organo di vigilanza prendendo
direttamente cognizione di una notizia di reato in materia di
prevenzione infortuni ritenga "discrezionalmente" (con una
valutazione, si osserva, fondata su una discrezionalità "tecnica")
di non dover impartire alcuna prescrizione ritenendo il reato già
consumato e dunque non ottemperabile, con ciò negando al
contravventore la possibilità (rectius, il diritto) di definire
amministrativamente la procedura mediante pagamento della somma pari
ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la violazione
accertata e, per converso, obbligandolo a definire penalmente
altrimenti (ovvero, mediante l'oblazione speciale - peraltro,
quest'ultima, davvero "discrezionale" per il giudice penale e
soggetta a determinate condizioni indicate dall'art. 162-bis c.p. - o
mediante il ricorso ai riti alternativi, al dibattimento ovvero
legittimando, come nel caso di specie, il p.m. a richiedere
l'emissione di decreto penale di condanna essendo venuta meno la
sospensione dell'azione penale ex art. 23 decreto legislativo n.
758/1994) la violazione davanti al giudice penale.
È evidente, peraltro, come nel caso sub specie per l'organo di
vigilanza impartire una prescrizione finalizzata all'eliminazione di
una contravvenzione accertata sia materialmente impossibile,
trattandosi di reato istantaneo caratterizzato da un'offesa del bene
protetto che si perfeziona e si esaurisce nel momento della
commissione del fatto, senza protrarsi nel tempo, sicchè risulta
ontologicamente impedita qualsiasi possibilità di regolarizzazione e
la conseguente emanazione di una prescrizione non avrebbe alcuna
utilità, in considerazione dell'oggettiva impossibilità di
ripristinare una situazione conforme a diritto.
Se tale situazione legittima l'organo di vigilanza a non impartire
alcuna prescrizione di fronte al caso di specie (come, del resto, si
verifica in altri casi: es. art. 328 decreto del Presidente della
Repubblica n. 547/1955 relativamente alla verifica dell'impianto di
messa a terra prima della messa in servizio; art. 4, legge n.
628/1961 quanto alla scadenza del termine per la esibizione dei
documenti richiesti da parte dell'Ispettorato del lavoro), è però
dubbio che tale mancata prescrizione, risolvendosi nella preclusione
per il contravventore della definizione del procedimento mediante il
pagamento "in via amministrativa" davanti all'organo di vigilanza
della somma pari ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
la violazione accertata, sia pienamente conforme con la voluntas
legis sottesa alla legge delega n. 499 del 6 dicembre 1993 e, nel
contempo, conforme al principio costituzionale dell'art. 3 della
Costituzione.
La lettura dell'art. 1, lett. b) della legge delega, infatti, non
lascia spazio a margini di discrezionalità agli organi di vigilanza.
Ed invero, tale disposizione normativa nel conferire al Governo la
delega ad "adottare... uno o più decreti legislativi per la riforma
sanzionatoria relativa ai rapporti di lavoro..." (art. 1, comma 1,
prima parte) fissa i principi e criteri direttivi richiesti dall'art.
76 Cost. e in maniera perfettamente intelligibile "in materia di
tutela della sicurezza e dell'igiene del lavoro" richiede che
nell'attuazione della delega il Governo debba "stabilire, per le
contravvenzioni previste da leggi speciali, una causa di estinzione
del reato consistente nell'adempimento, entro un termine non
superiore al limite fissato dalla legge, alle prescrizioni
obbligatoriamente impartite dagli organi di vigilazza allo scopo di
eliminare la violazione accertata, nonchè nel pagamento in sede
amministrativa di una somma pari ad un quarto del massimo
dell'ammenda comminata per ciascuna infrazione".
La previsione normativa de qua, quindi, non sembra lasciare spazio
a margini di discrezionalità all'organo di vigilanza nell'imporre
una prescrizione successivamente all'accertamento della violazione,
ciò in considerazione del fatto che tale atto rappresenta
l'attivazione della procedura "mista" che potenzialmente porta alla
definizione in fase amministrativa del procedimento secondo quanto
previsto dagli artt. 21/24 del decreto legislativo citato.
Del resto, osserva il g.i.p. non avrebbe alcun senso logico
sostenere che l'obbligatorietà o la discrezionalità della
emanazione dell'atto prescrittivo sia determinata e condizionata
dalla natura della violazione accertata.
Ciò per almeno un duplice ordine di motivi.
Ed infatti, la circostanza per cui la possibilità di estinguere il
reato adempiendo alla prescrizione e pagando una sanzione pecuniaria
in via amministrativa sarebbe rimessa, in primo luogo, alla
casualità che determina il reato oggetto di accertamento (ossia
dipenderebbe dalla natura del reato stesso, impedendo, come nel caso
di specie, qualsiasi prescrizione trattandosi di reato già consumato
per il quale non si ritenga di dover impartire prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza) ed, in secondo luogo, sarebbe rimessa alla
discrezionalità insindacabile dell'organo di vigilanza (ciò in
considerazione del fatto che di fronte ad una rinuncia dell'organo di
vigilanza ad impartire prescrizioni e, dunque, ad ammettere il
contravventore alla definizione amministrativa, l'organo inquirente
non ha alcuna facoltà di intervento nella fase amministrativa della
procedura di spettanza esclusiva dell'organo di vigilanza nè è
legittimato a porre in essere atti finalizzati a sanare tale
situazione potendo solo compiere quelle attività limitate previste
dall'art. 23, comma 3, decreto legislativo citate che, peraltro,
presuppongono la sospensione del procedimento penale, sospensione
automaticamente caducata di fronte al diniego da parte dell'organo di
vigilanza di ammettere il contravventore alla definizione
amministrativa della procedura).
In definitiva, quindi, autorizzare una simile soluzione (ovvero
ritenere non obbligatorio l'impartire la prescrizione da parte
dell'organo di vigilanza o, comunque, rimettere alla discrezionalità
tecnica dell'organo di vigilanza la decisione di ammettere o meno il
contravventore alla definizione in via amministrativa) equivale ad
attribuire all'organo di vigilanza uno smisurato, eccessivo e
comunque non legittimo spazio di discrezionalità circa l'effettiva
operatività dello speciale procedimento di estinzione delle
contravvenzioni previsto dal legislatore per evitare la fase
processuale penale e garantire nel contempo l'osservanza delle
disposizioni violate.
A giudizio di questo g.i.p., pertanto, sembra evidente il contrasto
e, dunque, la sospetta incostituzionalità dell'art. 21, comma 2,
decreto legislativo citato nella parte in cui non prevede l'obbligo
per l'organo di vigilanza di ammettere il contravventore a pagare in
sede amministrativa anche nel caso in cui non venga impartita alcuna
prescrizione per materiale impossibilità nella sua emanazione (come
nel caso sub specie, trattandosi di reato istantaneo che impedisce
ontologicamente qualsiasi possibilità di regolarizzazione), posto
che subordinare l'ammissione alla procedura amministrativa alla
verifica dell'adempimento della prescrizione impedisce al
contravventore nei cui confronti nessuna prescrizione sia stata
impartita di definire la violazione accertata mediante pagamento
della somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
tale violazione, con evidente disparità di trattamento rispetto al
contravventore che beneficiato dall'imposizione di una prescrizione
possa definire la violazione accertata avvalendosi della procedura
amministrativa evitando quella penale che, viceversa, dovrebbe
obbligatoriamente seguire il contravventore nei cui confronti non
venisse impartita alcuna prescrizione e che si vede preclusa la
possibilità di definizione in quella fase amministrativa.
In definitiva, quindi, si farebbe dipendere da un elemento estraneo
alla volontà del contravventore (ossia dalla natura della
violazione) la possibilità di avvalersi della definizione
amministrativa del procedimento, rimettendola altresì alla
discrezionalità tecnica dell'organo di vigilanza, ciò che finirebbe
per far degradare da obbligatoria a facoltativa l'imposizione della
prescrizione con conseguente palese violazione del principio di
uguaglianza costituzionalmente garantito, da una parte, e con
altrettanto evidente violazione dell'art. 76 Cost. per difformità
rispetto ai principi e criteri direttivi della legge delega n.
499/1993 che all'art. 1, comma 1, lett. b) n. 1, imponeva in materia
di stabilire una causa di estinzione del reato fondata
"nell'adempimento... alle prescrizioni obbligatoriamente impartite
... nonchè nel pagamento in sede amministrativa di una somma pari ad
un quarto del massimo dell'ammenda comminata per ciascuna
infrazione".
Ritenuto, infine, che la questione sollevata ex officio non sia
manifestamente infondata e che la richiesta di emissione di decreto
penale di condanna non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale in quanto
l'accoglimento della stessa consentirebbe al contravventore di
definire amministrativamente la contravvenzione con il pagamento
della somma indicata dall'art. 21, comma 2, decreto legislativo
citato, senza necessità per questo decidente di procedere
all'emissione del decreto penale di condanna richiesto e restituzione
degli atti al p.m. perchè provveda a trasmetterli all'organo di
vigilanza per l'ammissione alla procedura amministrativa.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. legge cost. 11 marzo 1953, n. 87 solleva
d'ufficio, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 21,
comma 2, del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, per
violazione degli artt. 3 e 7 della Costituzione, nella parte in cui
non prevede che l'organo di vigilanza ammetta "obbligatoriamente" il
contravventore a pagare in sede amministrativa in difetto di
imposizione di una prescrizione da parte di quest'ultimo;
Ordina, per l'effetto, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina, infine, che il presente provvedimento a cura della
cancelleria sia comunicato al p.m. e notificato alle parti
interessate nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pistoia, addì 5 dicembre 1997
Il giudice per le indagini preliminari: Scarcella
98C0191