1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 14 aprile - 26 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza regionale - Compartecipazione al gettito dei tributi erariali nella Regione siciliana - Gestione centralizzata dei ruoli di spesa fissa del Comparto sicurezza-difesa. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge di stabilita' 2014), art. 1, comma 402. - (T-150089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
402, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2014), promosso dalla Regione siciliana con ricorso
notificato il 25 febbraio 2014, depositato in cancelleria il 5 marzo
2014 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Marina Valli per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione siciliana, con ricorso notificato il 25 febbraio
2014 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 5
marzo, ha impugnato numerose disposizioni della legge 27 dicembre
2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014), tra le quali
l'art. 1, comma 402, che sancisce «Entro il 1º gennaio 2016, tutti i
Corpi di polizia, compresa l'Arma dei carabinieri, si avvalgono delle
procedure informatiche del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei
servizi per il pagamento al personale delle competenze fisse e
accessorie. Entro il 1º gennaio 2016, le Forze armate dovranno
avvalersi delle procedure informatiche del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione generale, del
personale e dei servizi per il pagamento al personale delle
competenze fisse e accessorie. Per le Forze armate, compresa l'Arma
dei carabinieri, l'invio dei dati mensili di cui all'articolo 1,
comma 447, secondo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
cessa in corrispondenza della prima mensilità per il cui pagamento
ci si avvale delle procedure informatiche indicate al primo e al
secondo periodo del presente comma», in riferimento all'art. 36 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, agli artt. 81, sesto comma,
97, primo comma, della Costituzione, all'art. 119, primo e sesto
comma, Cost., in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), e ai principi di certezza delle entrate, di
affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche.
2.- La Regione ricorrente premette che alcuni recenti interventi
normativi hanno modificato le procedure di pagamento dei dipendenti
delle amministrazioni dello Stato allo scopo di renderle omogenee,
favorire il monitoraggio della spesa e ridurre i costi di gestione.
Il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) attraverso un
sistema informatico unico gestisce i processi del trattamento
economico del personale delle amministrazioni dello Stato e di quello
delle pubbliche amministrazioni aderenti.
In particolare: a) le amministrazioni dello Stato sono obbligate
ad avvalersi dei sistemi di pagamento delle retribuzioni gestiti dal
MEF; b) le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), diverse
dalle amministrazioni dello Stato, sono tenute a considerare
l'offerta in convenzione MEF quale parametro di riferimento per
l'affidamento della gestione dei servizi di pagamento delle
retribuzioni.
3.- Tanto premesso la Regione siciliana sofferma l'attenzione
sulle ricadute fiscali della disposizione impugnata.
Assume che per tutte le pubbliche amministrazioni che si
avvalgono delle procedure uniche integrate del MEF, il Dipartimento
dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi dello
stesso Ministero, attraverso il "Service Personale Tesoro" (SPT),
oggi sistema NoiPA, svolge gli adempimenti che hanno carattere di
periodicità (CUD, 730, etc.), garantisce assistenza fiscale e invio
telematico dei modelli di dichiarazione all'Agenzia delle entrate,
effettua le ritenute erariali previste dalla legge.
La disposta centralizzazione dei pagamenti stipendiali, ed anche
dei connessi adempimenti fiscali, comporta la localizzazione fuori
dal territorio siciliano della fase di riscossione delle ritenute
alla fonte sui redditi da lavoro dei dipendenti dell'Amministrazione
dello Stato o di una pubblica Amministrazione aderente al sistema MEF
che lavorano in Sicilia.
4.- Pur rammentando quanto affermato da questa Corte con la
sentenza n. 116 del 2010, rileva la Regione siciliana che tale
trasferimento della gestione dei trattamenti economici prima
liquidati nell'ambito del territorio siciliano determina il venir
meno per il bilancio della Regione di rilevanti entrate altrimenti di
propria spettanza, in contrasto con i richiamati parametri.
5.- A sostegno della prospettata illegittimità costituzionale la
Regione osserva che il depauperamento delle risorse finanziarie
regionali determina l'impossibilità di garantire la corretta
gestione delle proprie funzioni. Essa ricorrente ha così dovuto
destinare alla copertura del concorso alla finanza pubblica una
rilevante quota delle risorse destinate agli interventi da realizzare
nell'ambito della programmazione regionale del Fondo per lo sviluppo
e la coesione (art. 6 della legge della Regione siciliana 15 maggio
2013, n. 9, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2013. Legge di stabilità regionale», e art. 4 della legge
della Regione siciliana 28 gennaio 2014, n. 5, recante «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità
regionale»).
La Regione conclude, quindi, nel senso che la norma impugnata,
per gli effetti che la sua applicazione determina sul proprio
bilancio, in ragione della sottrazione del gettito IRPEF in
questione, viola l'autonomia finanziaria presidiata dall'art. 36
dello statuto e i principi di certezza delle entrate, di affidamento
e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio
delle quali le prime sono preordinate, di cui agli artt. 81, sesto
comma, 97, primo comma, e 119, primo e sesto comma, Cost., come
novellati, quest'ultimo anche in riferimento all'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2011.
6.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha dedotto la infondatezza del ricorso.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato ha richiamato la
sentenza n. 116 del 2010, che ha affermato che «lo Stato può, anche
con legge, a fini di razionale organizzazione degli uffici,
determinare modificazioni delle competenze di questi ed al caso
disciplinare diversamente le modalità della riscossione»,
sottolineando come nell'ipotesi di un sostituto d'imposta avente
domicilio fiscale fuori dal territorio siciliano, non è applicabile
l'art. 4 delle norme di attuazione dello statuto siciliano.

Considerato in diritto

1.- La Regione siciliana con ricorso notificato il 25 febbraio
2014 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 5
marzo, ha impugnato numerose disposizioni della legge 27 dicembre
2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014).
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni, la Corte delimita l'oggetto del giudizio
alle censure relative all'art. 1, comma 402, della legge n. 147 del
2013, che sancisce: «Entro il 1º gennaio 2016, tutti i Corpi di
polizia, compresa l'Arma dei carabinieri, si avvalgono delle
procedure informatiche del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei
servizi per il pagamento al personale delle competenze fisse e
accessorie. Entro il 1º gennaio 2016, le Forze armate dovranno
avvalersi delle procedure informatiche del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione generale, del
personale e dei servizi per il pagamento al personale delle
competenze fisse e accessorie. Per le Forze armate, compresa l'Arma
dei carabinieri, l'invio dei dati mensili di cui all'articolo 1,
comma 447, secondo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
cessa in corrispondenza della prima mensilità per il cui pagamento
ci si avvale delle procedure informatiche indicate al primo e al
secondo periodo del presente comma», sospettato di illegittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 36 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, agli artt. 81, sesto comma, 97, primo comma, della
Costituzione, all'art. 119, primo e sesto comma, Cost., in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e ai
principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche.
3.- La disposizione censurata prevede dunque l'estensione del
sistema "Service Personale Tesoro" (SPT), ora NoiPA, per il
trattamento dei ruoli di spesa fissa, concernenti le buste paga del
personale di tutte le amministrazioni centrali, gestito dal Ministero
dell'economia e delle finanze, anche alle amministrazioni del
Comparto sicurezza-difesa (Forze armate, compresa l'Arma dei
Carabinieri), che ne erano state escluse fino ad ora.
Essa costituisce un ulteriore gradino della complessiva
riorganizzazione delle modalità di gestione dei pagamenti dei
dipendenti delle amministrazioni statali, in funzione di
razionalizzazione delle risorse. Difatti già la legge finanziaria 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), all'art.
1, commi 446 e 448, recava analoghe disposizioni in materia di
pagamento degli stipendi, da cui, tuttavia rimaneva escluso il
personale in esame.
In precedenza, dunque, per quest'ultimo vi erano appositi centri
regionali di elaborazione dati, che provvedevano al pagamento degli
stipendi, operazione che pertanto avveniva nel territorio della
Regione, con la conseguenza che il tributo erariale, oggetto della
relativa ritenuta alla fonte, veniva riscosso nella stessa Regione e
quindi era ad essa spettante per il disposto dell'art. 36 dello
statuto, nonchè dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. 26 luglio 1965,
n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria).
4.- La doglianza della Regione verte sulla sottrazione del
relativo gettito IRPEF derivante dalla localizzazione fuori dal
territorio siciliano della fase di riscossione delle ritenute alla
fonte sui redditi da lavoro dipendente in questione. Ciò ad avviso
della Regione violerebbe l'art. 36 dello statuto siciliano, gli artt.
81, sesto comma, e 97, primo comma, Cost., l'art. 119, primo e sesto
comma, Cost., anche in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001, così ledendo la propria autonomia finanziaria, nonchè i
principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche.
5.- In via preliminare va dichiarata la inammissibilità delle
censure di violazione degli artt. 97, primo comma, e 81, sesto comma,
Cost., parametri che non rientrano nel Titolo V della Costituzione.
Questa Corte ha più volte affermato che le Regioni possono
evocare parametri di legittimità diversi da quelli che sovrintendono
al riparto di attribuzioni solo quando la violazione denunciata sia
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e n. 199 del
2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili
di una possibile ridondanza della predetta violazione sul riparto di
competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria indicazione
della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione (sentenze n. 229 del 2013 e n. 33 del
2011).
Nella specie, queste condizioni di ammissibilità non sono
soddisfatte, attesa la genericità del riferimento alla lesione dei
principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche, a cui sarebbero
preordinate le norme costituzionali invocate.
6.- Anche inammissibile è la censura di violazione dell'art.
119, primo e sesto comma, Cost., prospettata invocando l'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001.
Per la Regione siciliana la materia della compartecipazione al
gettito dei tributi erariali, cui, secondo la ricorrente, afferirebbe
la norma censurata, è disciplinata, in attuazione dell'art. 36 dello
statuto speciale, dall'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, il quale
prevede che spettano in via generale alla Regione «le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate».
La ricorrente, quindi, avrebbe dovuto indicare le ragioni per le
quali l'art. 119 Cost. garantirebbe una maggiore autonomia della
Regione e sarebbe, perciò, applicabile, ai sensi dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, in luogo delle disposizioni statutarie
(ordinanza n. 250 del 2007). Sennonchè il ricorso non offre
argomenti circa la prevalenza delle disposizioni costituzionali
rispetto ai parametri statutari, e non si sofferma, neppure
sull'aspetto delle attribuzioni competenziali della norma impugnata.
Pur dando per scontato che la stessa afferisca alla compartecipazione
al gettito dei tributi erariali, non fa alcun cenno alla legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), il cui
art. 27, come la Corte ha già affermato (sentenze n. 241 e n. 71 del
2012), pone una vera e propria «riserva di competenza alle norme di
attuazione degli statuti» speciali per la modifica della disciplina
finanziaria degli enti ad autonomia differenziata, così da
configurarsi quale autentico presidio procedurale della specialità
finanziaria di tali enti, e della sua attuazione da parte della
Regione medesima.
7.- La censura da esaminare nel merito riguarda la violazione, da
una parte, dell'art. 36 dello statuto siciliano, con lesione della
sua autonomia finanziaria, e, dall'altra, dei principi di certezza
delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra risorse e
funzioni pubbliche.
8.- Quanto al primo profilo, non può negarsi che a seguito
dell'emanazione della norma impugnata la Regione subisca la
sottrazione delle ritenute sulle retribuzioni del personale in
questione: questi tributi erariali, infatti, non vengono più
"riscossi" nell'ambito del territorio siciliano, ai sensi del citato
art. 2, primo comma, delle norme di attuazione dello statuto
speciale; e in proposito, questa Corte nella sentenza n. 116 del
2010, richiamata da entrambe le parti, ha ritenuto che alla stregua
di tale norma: «rileva, dunque, soltanto il luogo in cui le ritenute
sono versate all'erario, cioè il luogo in cui è la sede centrale di
dette amministrazioni, senza che vengano in considerazione nè il
domicilio fiscale del dipendente, nè la localizzazione degli
impianti e stabilimenti dell'amministrazione presso i quali viene
svolta l'attività lavorativa».
8.1.- Ciò tuttavia non determina l'illegittimità costituzionale
della disposizione.
L'incidenza negativa sulle finanze regionali è infatti l'effetto
solo indiretto della norma impugnata che ha ad oggetto non l'imposta
sul reddito delle persone fisiche nè la sua devoluzione, bensì una
diversa disciplina contabile e organizzativa della gestione dei
pagamenti stipendiali effettuati dalle amministrazioni centrali dello
Stato.
Essa deve pertanto ricondursi alla previsione dell'art. 117,
secondo comma, Cost., con riferimento sia alla lettera e), che affida
alla potestà esclusiva dello Stato il sistema tributario e
contabile, sia alla lettera g), che affida sempre alla potestà
esclusiva dello Stato la sua organizzazione amministrativa.
8.2.- Il danno lamentato dalla Regione, pur sussistente, non può
dunque mettere in discussione l'esercizio di un potere tipico ed
esclusivo dello Stato, per di più rispondente nel caso di specie ad
evidenti principi di razionalità sia organizzativa che economica.
9.- Quanto agli altri profili, non sussiste la lesione degli
invocati principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche, in ragione della
ricaduta della norma impugnata sull'attribuzione dei tributi
erariali.
9.1.- In proposito la giurisprudenza costituzionale ha anzitutto
ritenuto che non sia desumibile alcun principio di invarianza di
gettito per la Regione siciliana in caso di modifica di tributi
erariali. In particolare questa Corte, con la sentenza n. 241 del
2012, ha affermato - in conformità alla giurisprudenza precedente -
che «le norme statutarie e di attuazione non stabiliscono, a favore
della Regione, una rigida garanzia "quantitativa", cioè la garanzia
della disponibilità di entrate tributarie non inferiori a quelle
ottenute in passato: onde nel caso di abolizione di tributi erariali
il cui gettito era devoluto alla Regione, o di complesse operazioni
di riforma e di sostituzione di tributi [...] possono aversi, senza
violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione,
purchè non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle sue
funzioni (sentenza n. 138 del 1999)».
9.2.- Quanto agli altri profili, la Regione non ha fornito alcuna
dimostrazione che la riduzione di gettito renda impossibile lo
svolgimento delle funzioni regionali, essendosi limitata al generico
richiamo delle proprie disposizioni normative.
10.- Ritiene tuttavia questa Corte che gli effetti, mediati ma
rilevanti, conseguenti alle connessioni tra la norma impugnata e la
disciplina della riscossione dell'IRPEF, debbano indurre le parti ad
una riflessione sull'opportunità di porre in essere meccanismi
pattizi nello spirito di leale collaborazione tra Stato e Regione,
collaborazione che, nella specie, appare lo strumento più idoneo a
risolvere problematiche come quelle in esame che attengono
all'equità più che alla legittimità. E ciò, anche tenendo conto
dell'ampia accezione offerta dalla Corte dello strumento dell'accordo
(sentenza n. 19 del 2015, in relazione al patto di stabilita'), nel
senso che lo stesso «serve a determinare nel loro complesso punti
controversi o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e
Regioni, sia ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica nel rispetto dei vincoli europei, sia al fine di evitare che
il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i limiti
consentiti l'autonomia finanziaria ad esse spettante. Ciò anche
modulando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei singoli
enti, in relazione alla diversità delle situazioni esistenti nelle
varie realtà territoriali. Per questo motivo, il contenuto degli
accordi, oltre che la riduzione dei programmi in rapporto al concorso
della Regione interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e
deve riguardare anche altri profili di natura contabile quali, a
titolo esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui
compartecipazione sia quantitativamente controversa [...]».
11.- Rimane il problema di fondo, già posto in rilievo con la
sentenza n. 66 del 2001, che «A ben vedere, molte delle difficoltà e
dei contrasti che insorgono in ordine al regime di ripartizione delle
entrate fra Stato e Regione Siciliana, e di riscossione delle entrate
nella Regione Siciliana, sono da addebitarsi alla mancanza di una
normativa di attuazione dello statuto che tenga conto delle profonde
trasformazioni intervenute nel sistema tributario e nei rapporti
finanziari fra Stato e Regione dall'epoca delle norme dettate con il
d.P.R. n. 1074 del 1965».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella legge 27 dicembre 2013, n.
147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014);
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 402, della legge n. 147 del 2013,
promossa, in riferimento agli artt. 81, sesto comma, 97, primo comma,
della Costituzione, dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato
in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 402, della legge n. 147 del 2013,
promossa, in riferimento all'art. 119, primo e sesto comma, in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 402, della legge n. 147 del 2013,
promossa, in riferimento all'art. 36 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, e ai principi di certezza delle entrate, di affidamento e di
corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche, dalla Regione
siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI