1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 giugno 1990
N. 48 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 giugno 1990 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' - Legge statale di "Disciplina per le attivita' trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la produzione dei plasmaderivati" - Adozione di un atto governativo emesso dal Ministro della sanita', di indirizzo e coordinamento privo della forma costituzionalmente richiesta e dal contenuto non predeterminato da legge - Istituzione del "registro del sangue" e previsione di schema-tipo di convenzione per la regolamentazione della partecipazione di associazioni di donatori alle attivita' trasfusionali da predisporsi con decreto del Ministro della sanita', vincolante per le regioni e le province autonome Stipulazione di dette convenzioni entro termini stabiliti Previsto intervento sostitutivo del Governo, senza alcuna previa diffida, in caso di mancata attuazione da parte degli organi provinciali - Statuti delle associazioni da redigersi in base ad indicazioni ministeriali - Conseguente necessita' di operare a livello nazionale e non provinciale - Predisposizione di norme per l'organizzazione dei servizi di immunoematologia e trasfusione, dei centri trasfusionali e per la determinazione dei bacini di utenza - Previsto rapporto di subordinazione del centro provinciale di coordinamento all'Istituto superiore di sanita' in materia di attivita' diretta al raggiungimento dell'autosufficienza del sangue e derivati - Intervento diretto del Ministro per incrementare le donazioni di sangue con eventuale coinvolgimento dei comuni, nonche' di propaganda e coordinamento delle attivita' promozionali - Previsto obbligo di trasferimento, entro due anni, alle unita' sanitarie locali dei centri trasfusionali gia' gestiti per convenzione dalle associazioni di volontariato o da strutture private - Ultrattivita' del regolamento emesso con d.P.R. n. 1256/1971 - Omessa espressa previsione dell'uso delle due lingue - Lesione dell'autonomia e delle competenze della provincia autonoma - Violazione del principio di legalita' e di riserva di legge - Anomalo intervento sostitutivo dello Stato. (Legge 4 maggio 1990, n. 107, artt. 1, settimo, ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 4, 5, 6, 7, 8, 11, primo e quarto comma, 12, quarto comma, 19, primo comma, 24, primo comma, secondo periodo). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma, e 100 e relative norme di attuazione, in particolare: d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, modificato e integrato dal d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, e d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574, in relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 80). (090C0818) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del vice
presidente, sostituto del presidente della giunta provinciale dott.
Otto Saurer, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 3218
del 7 giugno 1990, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale del 7 giugno 1990, rogata dall'avv. Giovanni Slghetti
Drioli, vice segretario della giunta ed ufficiale rogante (rep n.
15859) - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz e
presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione
di incostituzionalità dell'art. 11, primo comma, nonchè degli artt.
1, settimo, ottavo e nono comma, 2, terzo, quarto quinto, sesto,
settimo e ottavo comma, 11, quarto comma, 12, quarto comma, 19, primo
comma, 24, primo comma, secondo periodo, della legge 4 maggio 1990,
n. 107, per violazione degli artt. 9, primo comma, n. 10, 16, primo
comma, e 100 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione (spec.
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, modificato ed integrato dal d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197, e d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574); nonchè in
relazione all'art. 80 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
F A T T O
1. - Com'è noto, gli artt. 9, n. 10, e 16 primo comma, dello
statuto speciale T.-A.A. attribuiscono alla provincia autonoma di
Bolzano una competenza (legislativa ed amministrativa) di grado
concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera. A tale disciplina statutaria si collegano
poi le relative norme d'attuazione fra cui, in particolare, quelle
stabilite dal d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e successive modificazioni
ed integrazioni (di cui al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197).
Per quanto riguarda il trasferimento alla provincia ricorrente
delle attribuzioni precedentemente statali in materia di igiene e
sanità, esso è stato integrale, ad eccezione delle specifiche
competenze tassativamente indicate dall'art. 3 del d.P.R. n.
474/1975, che sono rimaste allo Stato. Fra queste, il n. 5) dell'art.
3 individua quelle relative alla produzione, commercio, vendita e
pubblicità di vari preparati e prodotti di uso medico, fra cui gli
"emoderivati".
La riserva allo Stato delle suddette competenze relative agli
"emoderivati" trova riscontro - anche per le regioni ad autonomia
ordinaria - nell'art. 6, lett. c), della legge 23 dicembre 1978, n.
833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale. Quest'ultima legge
prevede altresì, all'art. 5, l'esercizio da parte dello Stato
"funzionale di indirizzo e coordinamento delle attività
amministrative delle regioni in materia sanitaria"; ma si tratta di
una previsione che, di per sè, si riferisce alle sole regioni ad
autonomia ordinaria, e non anche alla provincia autonoma ricorrente,
secondo quanto è stabilito dalla stessa legge n. 833/1978 che,
all'art. 80, fa salve le competenze in materia di igiene e sanità
"spettanti alle province autonome di Trento e di Bolzano secondo le
forme e codizioni particolari di autonomia definite dal d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione, nel rispetto,
per quanto attiene alla provincia autonoma di Bolzano, anche delle
norme relative alla ripartizione proporzionale fra i gruppi
linguistici e alla parificazione delle linque italiana e tedesca"
(infatti nè lo statuto T.-A.A., nè le relative norme di attuazione
attribuscono allo Stato uno specifico potere di indirizzo e
coordinamento delle attività amministrative proprie della provincia
autonoma di Bolzano).
2. - Ciò premesso, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 108 dell'11 maggio u.s., la legge 4 maggio 1990, n. 107, recante
"Disciplina per le attività trasfusionali relative al sangue umano
ed ai suoi componenti e per la produzione di plasmoderivati".
Come si legge al primo comma dell'art. 1 della legge n. 107/1990,
questa è diretta a regolare "la raccolta, il frazionamento con mezzi
fisici semplici, la conservazione e la distribuzione del sangue umano
e dei suoi componenti", tutto ciò in attuazione dell'art. 4, primo
comma, n. 6, della legge n. 833/1978 (secondo cui "con legge dello
stato sono dettate norme dirette ad asicurare condizioni e garanzie
di salute uniformi per tutto il territorio nazionale e stabilite le
relative sanzioni penali, particolarmente in materia di.... 6)
raccolta, frazionamento, conservazione e distribuzione del sangue
umano"), e dell'art. 6, primo comma, lett. c), della stessa legge n.
833/1978 (la quale - analogamente all'art. 3, n. 5), del d.P.R. n.
474/1975 - riserva allo Stato, come già si è detto, le funzioni in
materia di "emoderivati").
La legge n. 107/1990 disciplina minuziosamente tutti gli aspetti
relativi alle attività trasfusionali, come: la istituzione in ogni
regione del registro del sangue, le attività delle associazioni dei
donatori volontari di sangue, la organizzazione delle varie strutture
sanitarie preposte alle attività trasfusionali e le relative
funzioni, i compiti spettanti in materia all'Istituto superiore di
sanità, i compiti spettanti alle regioni, la istituzione di una
apposita commissione nazionale per il servizio trasfusionale (di cui
sono disciplinate la composizione e le funzioni), ecc.
In particolare la legge n. 107/1990 stabilisce poi, al primo comma
dell'art. 11, che entro sei mesi dalla sua entrata in vigore "il
Ministro della sanità, sentita la commissione di cui all'art. 12,
emana le norme di indirizzo e coordinamento alle quali devono
conformarsi le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
per l'attuazione della presente legge".
Poichè quest'ultima disposizione della legge n. 107/1990, e le
altre che verranno di seguito specificamente indicate, sono lesive
delle competenze costituzionali attribuite alla provincia autonoma di
Bolzano questa le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 11, primo comma, della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 9, n. 10 e
16, primo comma, dello statuto speciale T.-A.A. e relative norme
d'attuazione, anche in relazione all'art. 80 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, agli art. 2 e 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed
all'art. 9, sesto comma, della legge 9 marzo 1989, n. 86. Violazione
dei principi costituzionali in materia di atti governativi di
indirizzo e coordinamento, ed in particolare del principio di
legalità.
1.1. - Il primo comma dell'art. 11 della legge impugnata prevede
la emanazione da parte del Ministro della sanità di un atto di
indirizzo e coordinamento al quale "devono conformarsi" anche le
province autonome di Trento e Bolzano. Tale disposizione è
incostituzionale, in primo luogo, per il fatto stesso di prevedere un
potere di indirizzo e ccordinamento del Governo nei confronti della
provincia ricorrente che, come tale, non è nè previsto nè
consentito dallo statuto speciale d'autonomia. Infatti le uniche
forme di coordinamento previste e consentite dallo Statuto sono
quelle di carattere pariterico (accordi, intese, ecc.), nei soli casi
espressamente previsti dallo Statuto stesso e dalle relative norme
d'attuazione.
Quando ora si è detto trova del resto conferma, proprio per
quanto riguarda le competenze provinciali in materia sanitaria, nella
legge n. 833/1978. Questa, infatti, se da un lato, all'art. 5,
prevede la adozione da parte del Consiglio dei Ministri (o su sua
delega da parte del CIPE o del Presidente del Consiglio, ma comunque
mai da parte del Ministro della sanita') di atti di indirizzo e
coordinamento delle attività amministrative regionali in materia
sanitaria, tuttavia, con l'art. 80 "fa salva" anche in relazione alla
funzione di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 5 l'autonomia
della provincia autonoma, come definito dallo statuto speciale.
La Provincia ricorrente non ignora, naturalmente, che codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato (spec. sentenza n. 242/1989)
che la funzione statale di indirizzo e coordinamento può esercitarsi
anche nei confronti delle competenze provinciali in virtù di un
riconoscimento costituzionale implicito nella previsione degli altri
limiti costituzionalmente posti alle competenze medesime.
Ciò nonostante la provincia autonoma di Bolzano ritiene che nel
caso di specie la censura dianzi proposta trovi comuque fondamento
proprio nel fatto che quì è la stessa legge (art. 80 della legge n.
833/1978) ad escludere in via generale in materia sanitaria la
emanazione di atti governativi di indirizzo nei confronti della
provincia medesima.
Ciò senza poi considerare che, in realtà, tutta la complessa
problematica relativa alla funzione di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle provincie autonome (sia per quanto riguarda il suo
fondamento, sia per quanto riguarda l'estensione, i limiti ed i modi
di esercizio) non sembra ancora definità, ma necessità invece di un
riesame da parte delle competenti autorità. Ed è noto come siano in
corso iniziative in tal senso a livello governativo e parlamentare,
anche al fine di portare a conclusione la attuazione del c.d.
"pacchetto" delle misure a favore delle popolazioni altoatesina
concordato nel novembre 1969.
1.2. - In subordine, la disposizione legislativa impugnata è
incostituzionale perchè un potere di indirizzo e coordinamento nei
confronti della provincia autonoma ricorrente potrebbe essere
esercitato dallo Stato, a tutto concedere, mediante atti legislativi,
o comunque mediante atti amministrativi adottati però dall'intero
Governo: cioè dal Consiglio dei Ministri, o da altri organi del
Governo ma però sempre su specifica delega del Consiglio dei
Ministri. È proprio il necessario rispetto della autonomia
costituzionale della provincia ricorrente a richiedere che gli atti
di indirizzo rivolti nei suoi confronti debbano comunque essere
adottati al massimo livello politico: cioè dal Parla mento o dal
Consiglio dei Ministri. Secondo un modello procedurale che, proprio
perchè costituzionalmente necessitato, è stato sempre confermato
dalle leggi che hanno disciplinato in via generale le procedure per
l'esercizio del potere governativo di indirizzo nei confronti delle
regioni: non solo il già citato art. 5 della legge n. 833/1978, ma
soprattutto l'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382, poi
confermato dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto
1988, n. 400, e dall'art. 9, sesto comma, della legge 9 marzo 1989,
n. 86.
Pertanto, la disposizione legislativa impugnata è
incostituzionale perchè prevede la adozione di un atto governativo
di indirizzo e coordinamento privo della forma costituzionalmente
richiesta - cioè deliberazione del Consiglio dei Ministri o decreto
ministeriale su delega del Consiglio dei Ministri - secondo il
costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte (per tutte sent. n.
338/1989, ed ivi richiami alla giurisprudenza precedente).
1.3. - Secondo un fermissimo insegnamento di codesta ecc.ma Corte
(per tutte sentenze nn. 150/1982, 242 e 338 del 1989) il principio di
legalità esige che, allorquando sia attribuito al Governo un potere
di indirizzo e coordinamento da esercitarsi in forma amministrativa,
la legge deve fornire ad esso una adeguata "copertura legislativa".
Vale a dire che la legge stessa deve, in primo luogo, stabilire
l'oggetto del potere di indirizzo, dove inoltre definire le esigenze
e gli interessi unitari che sollecitano l'esercizio del potere di
indirizzo, e deve stabilire i criteri in base ai quali, sempre in
conformità delle suddette esigenze, il potere di indirizzo e
coordinamento deve essere esercitato. In breve, la legge deve
predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il contenuto degli
atti di indirizzo.
Tutto ciò è stato del tutto ignorato dal legislatore, da cui un
ulteriore motivo di incostituzionalità della disposizione impugnata.
Infatti il primo comma dell'art. 11 della legge n. 107/1990 si
limita a prevedere la adozione di un atto di indirizzo da parte del
Ministro della sanità, e null'altro.
Nè sussistono altre disposizioini dello stesso art. 11, o
comunque della legge n. 107/1990, che possano integrare la disciplina
del primo comma dell'art. 11, sì da renderla compatibile col
principio di legalità.
1.4. - Last but not. least, vi è un ulteriore motivo di
incostituzionalità dell'art. 11, primo comma, della legge n.
107/1990 che occorre denunciare.
Tale disposizione, infatti, prevede la emanazione da parte del
Ministro della sanità di "norme di indirizzo e coordinamento alle
quali devono conformarsi le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano per l'attuazione della presente legge".
Si tratta cunque di un atto del Ministro contenente norme per
l'attuazioine della legge n. 107/1990. Un atto che, per come lo
stesso art. 11, primo comma, lo configura non è, dal punto di vista
sostanziale, un atto governativo di indirizzo e coordinamento delle
attività amministrative delle regioni e province autonome (alle
quali attività, infatti, la legge non fa riferimento alcuno), ma
risulta essere invece un atto normativo regolamentare extra ordinem.
Che si tratti di un regolamento, del resto, è confermato dalla
disposizione del secondo periodo del primo comma dell'art. 24 della
stessa legge n. 107/1990. Questa, infatti, stabilisce che fino alla
data di emanazione delle norme di indirizzo e coordinamento di cui
all'art. 11, primo comma, continueranno a trovare applicazione - in
loro voce - le disposizioni stabilite dal d. P.R. 24 agosto 1971, n.
156: cioè, appunto, da un regolamento governativo di esecuzione
("Regolamento per l'esecuzione della legge 14 luglio 1967, n. 592).
Una ulteriore prova, dunque, della natura regolamentare dell'atto
ministeriale in questione. Ma, se così è, allora la previsione da
parte della legge di un siffatto regolamento ministeriale è
certamente incostituzionale e lesiva delle competenze della provincia
ricorrente.
Infatti, essendo quella sanitaria - ivi compresa la disciplina
delle attività trasfusionali - una materia di competenza delle
province autonome (e delle regioni ad autonomia ordinaria), lo Stato
può intervenire per disciplinarla solo mediante atti legislativi,
contenenti la normativa di principio (o tutt'al più una normativa
anche di dettaglio ma di carattere suppletivo); mentre la normazione
di dettaglio ed attuativa dei principi stabiliti dalla legge statale
e riservata, ovviamente, alle leggi provinciali (e regioinali). In
ogni caso è precluso ai regolamenti statali di dare attuazione alle
norme legislative statali vigenti (nei limiti in cui possono esserlo
validamente) in materia di competenza regionale o provinciale. Ciò
è del resto espressamente riconosciuto dall'art. 17, primo comma,
lett. b), della legge n. 400/1988, dove si attribuisce al Governo
(peraltro al Consiglio dei Ministri) il potere di adottare
regolamenti per "l'attuazione o l'integrazione delle leggi e dei
decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli
relativi a materie riservate alla competenza regionale".
Tale esclusione, espressamente stabilità dalla legge n. 400/1988,
non è già il frutto di una libera scelta del legislatore, ma
corrisponde ad un preciso vincolo costituzionale. Infatti, la
previsione da parte della legge ordinaria di regolamenti statali in
materia di competenza delle province autonome o delle regioni è
incompatibile con le norme costituzionali che attribuiscono a questi
ultimi enti la competenza legislativa in tali materie, e che
consentono allo Stato di intervenire in esse solo mediante atti
legislativi (contenenti norme di principio).
È appunto questa ora descritto il vizio che inficia la
disposizione legislativa impugnata. Vizio tanto più grave ed
evidente (è appena il caso di aggiungerlo) per il fatto che il
regolamento ivi previsto, oltrettutto, non è neppure un regolamento
governativo in senso stretto, ma un semplice regolamento
ministeriale. Un atto normativo, cioè, che nella scala gerarchica
delle fonti è subordinato agli stessi regolamenti di competenza del
Consiglio dei Ministri (art. 17, terzo comma, della legge n.
400/1988; e già art. 4, secondo comma, delle disp. prel. del c.c.).
2. - Violazione, da parte di altre disposizioni della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 9, n. 10,
16, primo comma, e 100 dello statuto speciale T.-A.A. e relative
norme d'attuazione, anche in relazione all'art. 80 della legge n.
833/1978.
A differenza dell'art. 11, primo comma, della legge n. 107/1990 -
che espressamente stabilisce che anche le province autonome debbono
conformarsi alle norme di indirizzo ministeriale - gli altri articoli
della legge si riferiscono solo alle regioni. Le seguenti censure
hanno quindi carattere cautelare. In tanto esse sono dedotte in
quanto venga ritenuto da codesta ecc.ma Corte che - al di là della
formulazioine letterale delle relative disposizioni - tutta la
disciplina della legge n. 107/1990 sia applicabile anche alla
provincia ricorrente.
Nel suo complesso, la legge 4 aprile 1990, n. 107, stabilisce una
organica e dettagliata disciplina di una materia - quale è quella
delle attività trasfusionali - che costituisce oggetto di una
specifica competenza legislativa della provincia riccorrente: cioè
della competenza in materia di igiene e sanità. E si è anche detto
come tale competenza sia stata espressamente "fatta salva" dall'art.
80 della legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario
nazionale (che pure, all'art. 4, afferma che spetta alla legge
statale lo stabilire norme in materia di attività trasfusionali per
garantire condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il
territorio nazionale).
Ne deriva che, almeno per quanto riguarda la provincia utonoma
ricorrente, la normativa che in tale materia può essere stabilita
validamente dalla legge statale è solo una normativa di principio e
generale (appunto per garantire standards minimi uniformi di tutela
della salute, anche ai sensi dell'art. 4 della legge n. 833/1978).
Neppure la funzione statale di indirizzo e coordinamento - che
secondo codesta ecc.ma Corte potrebbe validamente rivolgersi, anche
in forma legislativa, nei confronti della provincia ricorrente -
potrebbe giustificare una disciplina legislativa statale più
penetrante, poichè - come affermato da codesta ecc.ma Corte (per
tutte, sentt. nn. 177 e 1145 del 1988) - neppure gli atti e le
disposizioni di indirizzo e coordinamento possono assumere una
struttura così analitica e penetrante da precludere alla provincia
ricorrente lo spazio di autonomia necessario per potere svolgere le
funzioni legislative ed amministrative ad essa costituzionalmente
affidate.
Tuttavia, è proprio una siffatta incostituzionale preclusione
all'esercizio della propria autonomia quella che in molti casi viene
determinata dalla disciplina stabilità dalla legge n. 107/1990;
ponendo tale legge disposizioni eccessivamente analitiche e puntuali,
o prevedendo poteri di intervento di organi dello Stato (in
particolare del Ministro della sanita') per attività che sono invece
costituzionalmente riservate ai competenti organi provinciali.
2.1. - Nel senso ora detto, viene prima di tutto in evidenza
l'art. 1, settimo, ottovo e nono comma, della legge impugnata.
Tale articolo, oltre a stabilire al settimo comma la istituzione
"in ciascuna regione" (ma si deve ritenere anche in ciascuna
provincia autonoma) del registro del sangue, riserva anche al
Ministro della sanità di indicare i contenuti di tale registro. Non
solo: al successivo ottavo comma, anche qui violando le competenze
provinciali, l'art. 1 riserva al Ministro della sanità pure il
compito di approvare lo schema tipo delle convenzioni regionali (e
provinciali) per la disciplina della partecipazione di associazioni e
di federazioni di donatori volontari di sangue alle attività
trasfusionali.
Ma, soprattutto, va censurato il fatto che il nono comma dell'art.
1 prevede un intervento sostitutivo del Governo in caso di mancata
stipulazione delle convenzioni, entro sei mesi, da parte degli organi
regionali e provinciali, che è certamente lesiva dell'autonomia
della Provincia ricorrente, anche perchè non corrisponde ai principi
ed ai requisiti costituzionali più volte indicati da codesta ecc.ma
Corte per l'esercizio del potere sostitutivo (spec. sentenze nn.
117/1988, 101/1989 e 85/1990). In particolare, la disposizione
impugnata non garantisce in alcun modo (per es. provedendo una previa
consultazione od una diffida) che l'esercizio del potere sostitutivo
sia assistito da garanzie sostanziali e proceduali rispondenti al
principio della "leale coooperazione" nei rapporti fra Stato e
regioni.
2.2. - La donazione di sangue, volontaria e gratuita, è prevista
e disciplinata da vari articoli della legge n. 107. In particolare
l'art. 2 riguarda le associazioni dei donatori volontari di sangue
che, assieme alle relative federazioni, concorrono - come stabilisce
il secondo comma - "ai fini istituzionali del servizio sanitario
nazionale concernenti la promozione e lo sviluppo della donazione di
sangue e la tutela dei donatori".
Stabilisce peraltro il terzo comma dell'art. 3, che "rientrano tra
le associazioni e le federazioni di cui al secondo comma, quelle il
cui statuto corrisponde alle finalità della presente legge, secondo
le indicazioini fissate dal Ministro della sanità con proprio
decreto..." Orbene, quest'ultima disposizione è incostituzionale e
lesiva delle competenze provinciali se - come sembra - essa implica
che le associazioni e federazioni di volontari, per corrispondere
alle finalità della legge ed alle indicazioni ministeriali (e quindi
per potersi convenzionare ai sensi dell'art. 1, ottovo comma) debbono
operare a livello nazionale, con esclusione quindi di quelle operanti
nel solo territorio della provincia ricorrente.
2.3. - Sia l'art. 5, primo comma, che l'art. 6, primo comma, della
legge n. 107/1990 sono incostituzionali. Essi, infatti, dettando
norme per l'organizzazione sia dei servizi di immunoematologia e
trasfusione, sia dei centri trasfusionali, e, determinandone i bacini
di utenza, pongono in essere scelte che sono invece
costituzionalmente riservate alla provincia ricorrente.
Per esempio, la provincia ricorrente non può neppure stabilire
autonomamente se ed in che misura sia necessario integrare i servizi
di immuneomatologia e trasfusione con un certo numero di centri
trasfusionali. Una scelta, anche quest'ultima, che deve invece essere
effettuata in sede locale, se non altro perchè le peculiarità della
conformazione geografica del territorio, della distribuzione della
popolazione, della viabilità e dei mezzi di trasporto locali,
possono imporre - al fine di garantire in modo soddisfacente e rapido
il servizio trasfusionale - la creazione di un numero di centri
trasfusionali con bacini di utenza inferiori a quelli tassativamente
prescritti dalla legge impugnata.
2.4. - L'art. 8 della legge n. 107 prevede e disciplina i centri
regionali (o, per quanto qui interessa, provinciali) di coordinamento
e compensazione, aventi la finalità di assicurare il raggiungimento
dell'autosufficienza di sangue, al plasma ed emoderivati all'interno
di ogni regione (o provincia autonoma).
In particolare la lett. c) del secondo comma dell'art. 8
attribuisce a tali centri l compito di "sovrintendere alle attività
dirette al controllo del fabbisogno trasfusionale di emazie e, se del
caso, all'invio delle eccedenze di emazie verso aree carenti della
regione o di altre regioni". Lo stesso secondo comma, lettera c),
sottopone però tale centro (che è un ufficio sanitario della
provincia ricorrente) al potere di direzione dell'Istituto superiore
di sanita': istituto alle cui "indicazioni" il centro si deve
"attenere" ai sensi del quarto comma dello stesso art. 8.
In tal modo la legge pretende di stabilire un rapporto di
subordinazione del centro provinciale di coordinamento nei confronti
dell'Istituto superiore di sanità che è incompatibile con
l'autonomia proviciale. Pertanto si denuncia la incostituzionalità
dell'art. 8, secondo comma, lettera c), e quarto comma, della legge
n. 107/1990.
2.5. - L'art. 11, quarto comma, della legge n. 107/1990 demandata
al Ministero della sanità di predisporre un progetto mirato ad
incrementare le donazioni di sangue periodiche ed occasionali nei
comuni della Provincia ricorrente, qualora in essa non sia stata
raggiunta la autosufficienza del sangue donato rispetto alle
esigenze; e ciò anche mediante il coinvogimento - da parte del
progetto ministeriale - dei comuni stessi in attività di promozione
e di supporto rispetto all'associazione.
Anche tale disciplina è incostituzionale, attribuendo essa al
Ministero compiti e poteri che sono invece riservati alla provincia
ricorrente. Tanto più grave ed evidente è poi la lesione della
autonomia provinciale per il fatto che l'intervento del Ministro non
è neppure configurato come un intervento statale "sostitutivo": da
porre in essere solo nel caso di inattività della provincia
ricorrente.
2.6. - L'art. 12, quarto comma, della legge impugnata,
nell'indicare le funzioni della commissione nazionale per il servizio
trasfusionale, richiama e conferma anche il potere di indirizzo e
coordinamento che - come si è visto in precedenza - l'art. 11, primo
comma, della legge n. 107/1990 attribuisce al Ministro della sanità.
Per questa parte, integrando l'art. 12, quarto comma, la disciplina
stabilita dal primo comma dell'art. 11, valgono anche per esso le
censure già formulate in precedenza, in termini generali, sulla
disciplina del potere di indirizzo e coordinamento riconosciuto dalla
legge al Ministro (supra n. 1).
Ma un'ulteriore e specifica censura può a questo punto essere
fatto proprio in relazione al quarto comma dell'art. 12, nella parte
in cui esso prevede la adozione da parte del Ministro della sanità
di atti di indirizzo aventi per oggetto non solo i criteri e le
modalità per lo scambio e la cessione di unità di sangue e di
emoderivati fra regioni o province autonome, ma addirittura anche le
iniziative concernenti la propaganda sulla donazione di sangue e le
modalità del coordinamento delle attività promozionali delle
associazioni dei donatori di sangue o delle relative federazioni.
Soprattutto in relazione a queste ultime attività di "propaganda"
e "promozionali", è chiaro come la legge abbia voluto attribuire al
Ministro della sanità un potere di indirizzo che non può certo
dirsi giustificato dalla presenza di quegli interessi nazionali
"insuscettibili di frazionamento e localizzazione territoriale" che -
secondo il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte (per tutte
le sentenze nn. 340/1983 e 242/1989) - soltanto può giustificare un
potere di indirizzo statale in materie di competenza della provincia
autonoma ricorrente.
2.7. - L'art. 19, primo comma, della legge impugnata fa obbligo
alle regioni (ed alle province autonome) di trasferire entro due anni
alle uu.ss.ll. i centri trasfusionali già gestiti per convenzione
dalle associazioni di volontariato o da strutture private.
Anche tale disposizione legislativa appare incostituzionale e
lesiva dalla autonomia provinciale. Un vincolo così stringente e
puntuale, quale è quello stabilito da essa nei confronti della
Provincia ricorrente, supera i limiti entro cui, nella materia in
questione, deve mantenersi la disciplina legislativa dello Stato.
2.8. - L'art. 24, primo comma, secondo periodo, della legge
impugnata stabilisce che "sino alla data di emanazione delle norme di
indirizzo e coordinamento, di cui all'art. 11, primo comma,
continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con la
presente legge, le disposizioni recate dal d.P.R. 24 agosto 1971, n.
1256. Quest'ultimo è il "Regolamento per l'esecuzione della legge 14
luglio 1967, n. 592, concernente la raccolta, conservazione e
distribuzione del sangue umano" (la legge n. 592/1967 è stata
abrogata dallo stesso art. 24 della legge n. 107/1990).
Già si era detto in precedenza come quest'ultima disposizione
della legge n. 107/1990 costituisca una conferma del fatto che lo
stesso art. 11, primo comma, della legge in questione attribuisca in
realtà al Ministro una potestà regolamentare extra ordinem, di
esecuzione ed attuazione della legge n. 107/1990, per ciò stesso
lesiva della autonomia provinciale. In proposito si richiamano gli
argomenti e le considerazioni già svolti in precedenza (supra, n.
1.4).
Ma quest'ultima disposizione è comunque di per sè lesiva
dell'autonomia provinciale per il fatto che essa pretende di rendere
vincolanti per la provincia ricorrente, in una materia di competenza
provinciale (sia pure concorrente), delle norme regolamentari. Per
questo aspetto la impugnata disciplina legislativa è certamente
incostituzionale poichè - come si è ampiamente illustrato in
precedenza (ed è confermato dall'art. 17, primo comma, lett. b),
della legge n. 400/1988) - nelle materie riservate alla competenza
regionale o provinciale le sole fonti del diritto statali che possono
validamente intervenire (nei limiti consentiti dal sistema) sono
quelle di rango legislativo, ma non i regolamenti governativi di
esecuzione della legge, quale è appunto il d.P.R. n. 1256/1971 (a
questo riguardo si richiama ancora quanto già esposto in precedenza:
n. 1.4).
2.9. - Un'ultima censura la provincia ricorrente ritiene di dover
dedurre, almeno a scopo cautelativo.
La legge n. 107/1990 disciplina, anche nel territorio della
provincia di Bolzano, un aspetto del Servizio sanitario nazionale,
quale è l'attività trasfusionale, che viene svolta da uffici e
strutture pubbliche previsti e disciplinati da varie disposizioni
della stessa legge n. 107/1990. Tali, in particolare, i servizi di
immunoematologia e trasfusionale, i centri trasfusionali, le unità
di raccolta, i centri di coordinamento e compensazione, di cui agli
artt. da 4 ad 8 della legge n. 107/1990. Si tratta di uffici e di
strutture che debbono garantire - ai sensi dell'art. 100 dello
statuto e delle relative norme d'attuazione (stabilite con il d.P.R.
15 luglio 1988, n. 574) - anche ai cittadini di lingua tedesca la
possibilità di usare la loro lingua nei rapporti con essi.
La mancanza, nella legge n. 107/1990, di una qualche disposizione
che espressamente richiami le norme statutarie e d'attuazione
sull'uso delle due lingue, ove si dovesse intendere come preclusivo
della diretta applicazione delle norme stesse, renderebbe
incostituzionali le disposizioni di tale legge specificamente
riguardanti gli uffici e le strutture sanitarie in questione (artt.
da 4 a 8). Se ne chiede pertanto - ove occorra - la dichiarazione di
incostituzionalità.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la incostituzionalità delle impugnate
disposizioni della legge 4 maggio 1990, n. 107, come in epigrafe
indicate;
Con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 11 giugno 1990
Prof. avv. Sergio PANNUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

90C0818