1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 6-9-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 luglio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 6 luglio 2000 (della Provincia autonoma di Trento) Lavori pubblici - Regolamento governativo di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 - Ambito di applicazione - Comprensione nel novero dei destinatari delle Regioni, anche a statuto speciale, delle Province autonome di Trento e Bolzano e degli enti regionali da queste finanziati - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Trento - Lamentata immediata e diretta applicazione, sia pure in via suppletiva, del regolamento ai lavori pubblici di interesse provinciale fino all'adeguamento della legislazione provinciale ai principi desumibili dalla legge quadro - Denunciata applicazione, in via permanente, del medesimo regolamento ai lavori pubblici di interesse provinciale finanziati in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato, ai lavori realizzati nell'ambito di funzioni delegate, nonche' nelle materie non oggetto di potesta' legislativa ai sensi dell'art. 117 Cost. - Lamentato obbligo di istituire elenchi di collaudatori - Invasione della sfera di competenze provinciali in materia di lavori pubblici - Lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti provinciali, con violazione dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare. - D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, artt. 1, commi 2 e 3, e 188, comma 8. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 17 e 16; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, comma 2; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19-bis, aggiunto dall'art. 8 del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (000C0756) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 6-9-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia Autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
giunta provinciale n. 1449 del 9 giugno 2000 (all. 1),
rappresentata e difesa come da procura speciale del 13 giugno 2000
(rep. n. 24597) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale
rogante de1la provincia stessa (all. 2) dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di disciplinare con
regolamento ed in modo direttamente vincolante i lavori pubblici di
interesse provinciale, di competenza della ricorrente Provincia
autonoma di Trento; e per il conseguente annullamento:
del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999,
n. 554, concernente "regolamento di attuazione della legge quadro
in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive modificazioni" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 98 del 28 aprile 2000 (s.o. n. 66/L), nella
parte in cui esso intende disciplinare i lavori pubblici di
interesse provinciale, con particolare riferimento agli articoli:
1, commi 2 e 3; 188, comma 8 per violazione:
dell'articolo 8, n. 17), e dell'articolo 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e delle
relative norme di attuazione;
dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere
regolamentare;
dell'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386;
dell'art. 19-bis del decreto del Presidente della Repubblica
22 marzo 1974, n. 381 (come aggiunto dall'art. 8 del d.lgs. 11
novembre 1999, n. 463);
dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

F a t t o

La ricorrente Provincia autonoma di Trento dispone in materia di
lavori pubblici di interesse provinciale della potestà legislativa
primaria, ai sensi dell'articolo 8, n. 17), dello,statuto di
autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n 670. Inoltre, ai sensi
dell'articolo 16 dello stesso statuto, essa dispone in materia
anche delle potestà amministrative.
Le predette competenze sono state concretamente attivate mediante
apposite norme di attuazione, tra le quali occorre qui richiamare
quelle dettate con il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, relativo alla
materia dell'urbanistica e delle opere pubbliche, nonchè, per il
loro carattere e rilevanza generale, quelle dettate con il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
In attuazione delle proprie competenze la ricorrente provincia ha
disciplinato in modo organico la materia dei lavori pubblici
provinciali da ultimo con la legge provinciale 10 settembre 1993,
n. 26, recante norme in materia di lavori pubblici di interesse
provinciale e per la trasparenza negli appalti, e con il relativo
regolamento di attuazione, approvato con d.p.g.p. 20 settembre
1994, n. 12-10/Leg.
Per quanto riguarda la normativa statale, il settore dei lavori
pubblici è attualmente disciplinato, come è ben noto, dalla legge
11 febbraio 1994, n. 109, che per la parte che ci interessa, ovvero
per quanto riguarda il significato della legge quadro per le
regioni e in particolare per la ricorrente provincia, non è stata
toccata dalle pur rilevanti (sotto altri profili) modifiche
intervenute ad opera del decreto-legge n. 101 del 1995 (conv. in
legge n. 216 del 1995, c.d. Merloni bis) e della legge n. 415 del
1998 (c.d. Merloni ter), se si eccettua l'adeguamento dell'art. 1,
comma 2, disposto dalla legge n. 415, a quanto stabilito dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 482/1995 circa la
vincolatività per le regioni e le province autonome dei soli
"principi desumibili dalla presente legge"
La legge n. 109 del 1994 dispone, in particolare, che la materia
dei lavori pubblici, per quanto di interesse statale, è demandata
alla potestà regolamentare del Governo (art. 3, comma 1), e che,
in particolare, il regolamento statale si applica, quanto alle
pubbliche amministrazioni dalle amministrazioni dello Stato, anche
ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici, compresi quelli
economici, agli enti ed alle amministrazioni locali, alle loro
associazioni e consorzi nonchè agli organismi di diritto pubblico
(art. 2, comma 2 lett. a).
Ora, è del tutto certo che tra i soggetti cui si applica il
regolamento, come sopra elencati, non rientrano le, regioni, e meno
che mai rientra la ricorrente provincia autonoma di Trento. Non
solo infatti vi è nella legge in genere una netta contrapposizione
tra i destinatari diretti della legge n. 109/1994 (che sono, si
noti, contemporaneamente e nello stesso testo anche destinatari del
regolamento) e le regioni e le, province autonome di Trento e dì
Bolzano (e gli enti cui si estende la relativa potestà
legislativa), le quali sono destinatarie dei soli principi
fondamentali di riforma, ma codesta stessa ecc.ma Corte
costituzionale ha già stabilito, in sede di giudizio di
legittimità sull'impugnazione rivolta contro la legge dalla
ricorrente provincia e da altre regioni, che le regioni stesse "non
sono comprese tra le amministrazioni e gli enti destinata del
regolamento" (sent. n. 482 del 1995, punto 8 in diritto).
D'altronde, più in generale, la stessa sentenza ora citata ha
ribadito che "i regolamenti governativi, compresi quelli delegati,
non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale
o provinciale" (ivi), con una affermazione netta che corrisponde
d'altronde a giurisprudenza consolidata dalla sentenza n. 465 del
1991 alla sentenza n. 408 del 1999. Essa ha altresì statuito che
lo strumento della delegificazione, che opera tra legge e
regolamento statale, non può operare "Per fonti di natura diversa,
tra le quali vi è un rapporto di competenza e non di gerarchia".
Inopinatamente, dunque, la ricorrente provincia ha dovuto
constatare che l'art. 1 del regolamento emanato con decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, oggetto del
presente giudizio, in sede di definizione de1l'atto di
applicazione, al comma 2 dispone che 1e "Regioni, anche a statuto
speciale, le Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti
regionali da queste finanziati applicano il regolamento per i
lavori finanziati in misura prevalente con fondi provenienti dallo
Stato o realizzati nell'ambito di funzioni da questo delegate,
nonchè nelle materie non oggetto di potestà legislativa a norma
dell'articolo 117 della Costituzione".
Esso dispone inoltre, al comma 3, che "ai sensi dell'articolo 10
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, i soggetti di cui al comma 2
applicano le disposizioni del regolamento fino a quando non avranno
adeguato la propria legislazione ai principi desumibili dalla
legge".
A tali previsioni, di carattere generale e gravemente lesive
della autonomia legislativa ed amministrativa provinciale, si
aggiunge poi la specifica e particolare previsione dell'art. 188,
comma 8, a termini del quale "ai fini dell'affidamento
dell'incarico di collaudo a soggetti esterni all'organico delle
stazioni appaltanti sono istituiti presso il Ministero dei lavori
pubblici, le regioni e le, province autonome elenchi dei
collaudatori". Ed anche tale disposizione pretende di disporre
obblighi a carico del legislatore o dell'amministrazione
provinciale.
Sennonchè, le disposizioni citate sono contrastante con le
disposizioni costituzionali e statutarie poste a garanzia
dell'autonomia della ricorrente, provincia, e sono pertanto
illegittime, per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. - Arbitrarietà dell'art. 1, comma 3, in quanto dispone
l'applicazione delle disposizioni del regolamento ai lavori
pubblici di interesse provinciale fino all'adeguamento alle norme
della legge quadro.
Come esposto in narrativa, l'art. 1 del regolamento emanato con
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554,
al comma 2 dispone che "le regioni, anche a statuto speciale, le
province autonome di Trento e Bolzano e gli enti regionali da
queste finanziati applicano il regolamento per i lavori finanziati
in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato o realizzati
nell'ambito di funzioni da questo delegate, nonchè nelle materie
non oggetto di potestà legislativa a norma dell'articolo 117 della
Costituzione".
Esso dispone inoltre, al comma 3, che "ai sensi dell'articolo 10
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, i soggetti di cui al comma 2
applicano le disposizioni del regolamento fino a quando non avranno
adeguato la propria legislazione ai principi desumibili dalla
Legge".
È agevole notare che in questo modo il regolamento stabilisce la
propria applicazione ai lavori pubblici di interesse provinciale
1) in via transitoria e per un tempo indeterminato, in attesa
della nuova legislazione regionale, a tutti i lavori pubblici di
interesse provinciale
2) in via permanente per taluni lavori pubblici di interesse
provinciale, e precisamente per i lavori finanziati prevalentemente
con fondi statali, o in materia delegata, o al di fuori
dell'art. 117 Cost.
Tali disposizioni sono, ad avviso della ricorrente provincia,
aberranti su un piano generale, e comunque confliggenti con le
garanzie costituzionali delle regioni e con quelle ulteriormente
speciali previste per la regione Trentino-Alto Adige e per le
province autonome di Trento e di Bolzano.
In primo luogo appare illegittima la disposizione del comma 3,
che dispone l'immediata applicazione del regolamento ai lavori
pubblici di interesse provinciale fino all'adeguamento della
legislazione provinciale ai principi desumibili dalla legge.
La disposizione regolamentare ritiene di disporre quanto ora
detto "ai sensi dell'articolo 10 della legge 10 febbraio 1953,
n. 62" il quale, come ben noto, dispone che le "leggi della
Repubblica che modificano i principi fondamentali ......abrogano le
leggi regionali che siano in contrasto con esse" (comma 1) e che "i
consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le
conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni".
Ora, va notato in primo luogo che tale disposizione della legge
n. 62 del 1953 non si applica alla provincia autonoma di Trento,
per la quale il rapporto tra legge statale e legge regionale è
invece disciplinato dal decreto legislativo n. 266 del 1992.
Ma se pure la disposizione si applicasse, essa non legittimerebbe
per nulla quanto disposto dal regolamento. Essa infatti si
riferisce con ogni evidenza ai rapporti tra legge statale e legge
regionale. Se un fenomeno abrogativo si può produrre, esso è
dovuto esclusivamente al sopraggiungere di norme contrastanti di
nuove leggi. In tal senso, già erano state espresse ben fondate
perplessità da parte della Corte dei conti - ufficio controllo
sugli atti del Governo - rilievo n. 2/2000: la quale, - a fronte
del richiamo alla legge 62/1953, ritenuto "scontato" nella
relazione governativa allo schema di regolamento sottolineava
invece come l'obbligo sancito dalla disposizione regolamentare in
esame, lungi dal poter essere fatto derivare dal disposto
dell'art. 10 cit., abbia un contenuto innovativo, contrastante
peraltro rispetto al corretto atteggiarsi del rapporto tra
legislazione statale di principio e legislazione regionale.
E nella già citata sentenza n. 482 del 1995 anche codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha espressamente ricordato che "solo la
diretta incompatibilità delle norme regionali con i sopravvenuti
principi e norme fondamentali della legge statale può determinare,
ai sensi dell'art. 10, primo comma della legge 10 febbraio 1953,
n. 62, l'abrogazione delle prime".
Ora, è altresì evidente che la "diretta incompatibilita'" delle
norme regionali va valutata sulla base di un esame concreto del
rapporto tra le disposizioni della legge statale e quelle delle
specifiche leggi regionali delle singole, regioni. Solo sulla base
di tale esame sarà possibile dire quali norme regionali risultino
in ipotesi abrogate.
Non spetta invece affatto al regolamento, destinato soltanto a
disciplinare i lavori pubblici statali, nè di "constatare" nè
(ancor meno) di "disporre" in generale l'abrogazione delle leggi
regionali, e di "disporre" a riempimento della presunta lacuna
l'applicazione delle norme regolamentari.
Una siffatta operazione non potrebbe essere compiuta ad avviso
della ricorrente provincia secondo i principi sopra esposti,
neppure dalla legge statale: certissimamente essa non può essere
compiuta, nella più totale assenza di qualunque fondamento
legislativo, dal regolamento.
D'altronde, codesta Corte ha già escluso in via generale che
possano essere dettate norme di regolamento destinate a valere sino
al sopraggiungere di legislazione regionale (cft. sent. n. 408 del
1998), al di fuori degli speciali meccanismi di adeguamento al
diritto comunitario, (cfr. sent. n. 425 del 1999).
Tali considerazioni valgono in generale, per tutte le autonomie
sia ordinarie che speciali. Per quanto riguarda la ricorrente
provincia, tuttavia, accanto a quella ora esposta vale una
ulteriore e specifica ragione di illegittimità della contestata
disposizione regolamentare.
Infatti, alla provincia autonoma di Trento non si applica affatto
il disposto dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953. Al contrario,
il rapporto tra leggi statali e leggi provinciali è compiutamente
disciplinato dall'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266, ai sensi del quale il sopraggiungere di leggi statali
recanti principi di riforma incompatibili con le leggi provinciali
non ne determina affatto l'abrogazione, ma implica un obbligo di
adeguamento della legislazione provinciale. In caso di mancato
adeguamento, la legislazione provinciale diverrebbe
incostituzionale.
Ora, il rispetto (o eventualmente il mancato rispetto) di tale
obbligo di adeguamento può essere accertato soltanto a seguito di
un apposito giudizio di legittimità costituzionale, attivato o in
via principale dal Governo, secondo la normativa disposta dallo
stesso decreto legislativo n. 266 del 1992, in base all'art. 98
dello statuto, o in via incidentale nell'ambito di un giudizio a
quo.
Qualora tale giudizio concludesse per l'illegittimità
costituzionale della legislazione in quanto non adeguata, si
applicherebbe la legislazione statale fino al successivo
adeguamento.
In tale meccanismo non vi è spazio alcuno per l'intervento di un
regolamento che, alterandolo e stravolgendolo, disponga invece in
attesa di un adeguamento - la cui mancanza non è stata in alcun
modo accertata - l'applicazione del regolamento stesso.
Di nuovo, un simile intervento del regolamento non potrebbe
essere previsto dalla legge, perchè anche la legge che ciò
disponesse violerebbe le norme di attuazione dello statuto, quali
ora esposte. A maggiore ragione esso non può essere disposto dal
regolamento, con una autoinvestitura di potere radicalmente
arbitraria.
Arbitrarietà dell'art. 1, comma 2, in quanto dispone
l'applicazione delle disposizioni del regolamento ai lavori
pubblici di interesse provinciale finanziati in misura prevalente
con fondi provenienti dallo Stato, al lavori realizzati nell'ambito
di funzioni delegate, nonchè nelle materie non oggetto di potestà
legislativa al seri dell'art. 117 della Costituzione
Come ricordato in narrativa, l'art. 1, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554 del 1999 qui impugnato dispone
che "le regioni, anche a statuto speciale, le province autonome di
Trento e Bolzano e gli enti regionali da queste finanziati
applicano il regolamento per i lavori finanziati in misura
prevalente con fondi provenienti dallo Stato o realizzati
nell'ambito di finzioni da questo delegate, nonchè nelle materie
non oggetto di potestà legislativa a norma dell'articolo 117 della
Costituzione".
Al contrario di quella di cui al comma 3, la disposizione del
comma 2 non ha carattere transitorio, ma permanente. I lavori
pubblici di interesse provinciale sarebbero assoggettati alla
disciplina regolamentare statale nelle ipotesi sopra indicate,
delle quali la prima è quella dei "lavori finanziati in misura
prevalente con fondi provenienti dallo Stato".
Tale disposizione è, ad avviso della ricorrente provincia,
aberrante sotto più profili.
In primo luogo curiosamente, la disposizione sembra ritenere
possibile l'applicazione del regolamento ai lavori pubblici di
interesse provinciale, senza che ciò implichi l'applicazione della
legge di cui il regolamento è, in essenza, regolamento di
esecuzione. Ora, è chiaro che ciò non affatto possibile, e che
l'applicazione "del regolamento" implicherebbe in toto
l'applicazione della normativa statale, cioè in primis
l'applicazione a tali lavori della legge n. 109 del 1994, e
successive modifiche.
Ma ciò ovviamente non è possibile, perchè verrebbe a
contrastare in modo manifesto con la stessa legge n. 109 del 1994,
la quale nel disporre che per le regioni speciali sono destinatarie
dei soli "principi fondamentali di riforma" chiaramente presuppone
che ai lavori rientranti nella potestà legislativa regionale si
applichi non la legge statale in quanto tale, ma la legislazione
regionale, nel rispetto di quei principi.
In secondo luogo, sembra del tutto evidente che non può essere
lo stesso regolamento ad individuare il campo rispettivo di
applicazione proprio di sè medesimo e della legge regionale. Si
vuole dire che una simile operazione, che ad avviso della
ricorrente provincia non sarebbe consentita neppure alla legge (se
non in conformità alla Costituzione), sicuramente in ogni modo non
è consentita al regolamento, in assenza di qualunque
legittimazione proveniente dalla legge.
Inoltre, anche nel contenuto dispositivo stesso la disposizione
che prevede l'applicazione della disciplina regolamentate statale
ai lavori di interesse provinciale, per la sola ragione che essi
siano finanziati con fondi provenienti prevalentemente dallo Stato
si rivela invasiva, illegittima ed arbitraria.
Intanto, la stessa ipotesi che lavori pubblici di interesse
provinciale siano finanziati in modo prevalente con fondi
provenienti dallo Stato rappresenta una situazione tale da
richiedere un apposito fondamento giustificativo, dato che la
regola dovrebbe essere rappresentata dal normale funzionamento dei
meccanismi di ripartizione delle risorse finanziarie tra Stato e
regioni, elaborati nel rispetto delle disposizioni statutarie e
dell'art. 119 della Costituzione. Ma anche nella misura in cui sia
lecito allo Stato creare per particolari lavori pubblici di
interesse regionale e provinciale flussi finanziari ad hoc,
separati dall'ordinaria finanza regionale (misura su cui non è
richiesto di soffermarsi nell'ambito del presente ricorso), ciò
non influisce affatto sulla natura dei lavori, sulla relativa
competenza e sulle regole che nel loro svolgimento si debbano
rispettare.
La disposizione sembra supporre che, per qualche ragione le
normative locali siano "meno degne" rispetto alla normativa
regolarnentare statale, di tal che vi sia bisogno di applicare
questa, in luogo di quelle, quando lo Stato "mette i denari".
Ma è evidente che non è affatto questione di dignità delle
normative, ma semplicemente del diritto costituzionale delle,
regioni e province autonome di applicare la propria normativa ai
lavori di propria competenza legislativa, come sembra evidente che
il fatto che sia consentito in certi casi allo Stato di disporre
finanziamenti specifici in vista del raggiungimento di particolari
obbiettivi programmati'ci non può implicare che la disciplina di
quei lavori esca dalle regole che sono loro proprie. Ciò, si
ripete, a prescindere dalla palese inidoneità della fonte
regolamentare a disporre quanto invece essa dispone.
In più, come prima, alle ragioni di carattere generale,
attinenti alla natura delle fonti qui in questione considerate a
confronto con i parametri costituzionali del rapporto tra
normazione statale e formazione regionale, e valide per l'intero
ambito delle autonomie regionali, si aggiungono ulteriori
specifiche ragioni proprie delle garanzie statutarie della
ricorrente provincia.
Va fatto qui particolare riferimento all'art,. 5, comma 2, della
legge 30 novembre 1989, n. 386, che come è ben noto completa ed
integra le disposizioni statutarie in materia di autonomia
finanziaria della regione TrentinoAlto Adige e delle province
autonome di Trento e di Bolzano (cfr. sent. n. 116 del 1991 di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale).
Dispone infatti tale comma che "i finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto
il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per
essere utilizzati, secondo normalive provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province".
Tale disposizione sancisce in modo valido specificamente per la
ricorrente Provincia che l'elemento della provenienza dei fondi, in
tutto o in parte, da un particolare fondo statale, anzichè dal
normale flusso della finanza provinciale, non altera affatto la
normativa applicabile nell'utilizzazione dei fondi cosi assegnati
alla Provincia: tanto che il successivo comma 3 precisa che "per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2,
si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi
ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o
delle quote di riparto".
Considerazioni analoghe valgono per l'altra previsione del comma
3 del regolamento qui impugnato, secondo la quale le, regioni
"applicano il regolamento per i lavori ... realizzati nell'ambito
di funzioni ... delegate" dallo Stato.
Per vero, si incontra qui una difficoltà interpretativa, non
essendo agevole intendere se per lavori ... realizzati nell'ambito
di funzioni "dallo stesso Stato delegate" si debba
intendere lavori pubblici che intervengono nell'ambito di materie
che di per sè non sono oggetto di trasferimento ma di delega (ad
esempio, lavori pubblici nell'ambito di demanio marittimo
delegato), oppure invece lavori pubblici che di per sè
spetterebbero alla competenza statale, e che lo Stato delega con
proprio atto alla regione per l'esecuzione.
In entrambi i casi, comunque, il regolamento appare illegittimo
ed invasivo.
Ove infatti per lavori ... realizzati nell'ambito di funzioni
"dallo stesso Stato delegate" si intenda (secondo la prima ipotesi)
lavori pubblici che intervengono nell'ambito di materie che di per
sè non sono oggetto di trasferimento ma di delega, va qui
osservato che ai fui della individuazione della materia "lavori
pubblici di interesse provinci'ale" ciò che conta non è la
connessione del lavoro con una delle materie proprie della regione
o provincia autonoma, ma il riparto disposto in generale tra lavori
pubblici di interesse regionale o provinciale: come avviene per le
regioni ordinarie con i pertinenti articoli del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, ed ora del decreto
legislativo n. 112 del 1998, per la provincia autonoma di Trento
con l'art. 19 delle norme di attuazione di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 381 del 1989, e successive
modiflcazioni.
In sintesi, un'opera pubblica è assoggettata alla competenza
legislativa regionale in quanto rientra in quanto opera pubblica
tra quelle di interesse regionale, e non in quanto attiene a
materia propria della Regione. Ed ancora va sottolineato che
neppure la legge statale potrebbe alterare tale criterio di
principio, e che del tutto arbitrariamente su tali aspetti il
regolamento interviene senza alcuna legittimazione.
E per tale ultima ragione la disposizione ora considerata del
comma 2 del regolamento sarebbe illegittima anche se si riferisse a
specifiche deleghe di opere che secondo le regole generali
sarebbero di competenza statale: non spetta certo al regolamento di
attuazione della legge n. 109 del 1994 disporre quali regole in
tale caso debbano applicarsi.
Per quanto riguarda la ricorrente provincia, poi, ancora una
volta essa gode anche sotto questo profilo di speciali garanzie.
Dispone infatti l'art. 19-bis delle norme di attuazione da ultimo
citate (aggiunto dall'art. 8, decreto legislativo 11 novembre 1999,
n. 463), concernenti appunto i lavori pubblici, che "ai fini
dell'esercizio delle funzioni delegate con il presente decreto le
province di Trento e di Bolzano, per il rispettivo territorio,
applicano la normativa provinciale in materia di organizzazione
degli uffici, di contabilità, di attività contrattuale, di lavori
pubblici e di valutazione di impatto ambientale".
Se ne deduce in modo piano l'illegittimità del disposto del
regolamento impugnato.
Con una terza precisazione, il comma 2 dell'art. 1 dell'impugnato
regolamento dispone che le norme di questo vengano applicate "nelle
materie non oggetto di potestà legislativa a norma dell'art. 117
della Costituzione".
A parte il frettoloso riferimento all'art. 117 Cost., che nel
caso della ricorrente provincia andrebbe evidentemente piuttosto
riferito alle potestà legislative conferite dallo Statuto di
autonomia, anche tale disposizione è redatta in termini ambigui.
Essa potrebbe riferirsi ai "lavori pubblici" ricadenti in "materie"
non oggetto di potestà legislativa regionale.
Se cosi fosse, varrebbero le stesse considerazioni già esposto
sopra, ed in particolare la considerazione che materia dei lavori
pubblici di interesse provinciale non si riferisce ai lavori che
intervengano, per cosi dire "verticalmente" nei settori oggetto di
altre potestà legislative provinciali, ma a tutti i lavori, in
qualunque materia, che non siano riservati allo Stato in ragione
della dimensione dell'interesse coinvolto.
In un diverso significato, invece, la disposizione che qui
consideriamo potrebbe essere intesa come rivolta a disporre che il
regolamento si applichi anche ai lavori di interesse provinciale,
in quanto le sue disposizioni riguardino, appunto, "materie non
oggetto di potestà legislativa" regionale o (nel caso)
provinciale. Intesa in questo senso, la disposizione sarebbe nel
suo contenuto meno eversiva delle competenze perchè essa si
limiterebbe ad "avvertire" che il contenuto del regolamento statale
non sarebbe in tutto sovrapponibile alla materia "lavori pubblici"
e comprenderebbe aspetti (sulla cui effettiva e legittima
esistenza, e sulla cui eventuale individuazione qui non è
necessario soffermarsi) sottratti alla potestà normativa regionale
e provinciale.
Anche in questo significato, tuttavia, la disposizione
regolarnentare è del tutto illegittima. Anche troppo ovvio risulta
che, se vi è normativa statale, di qualunque livello, in relazione
a settori estranei alle potestà normative regionali e provinciali,
alle regioni e province autonome toccherà di applicarla, cosi come
tocca a qualunque altro soggetto dell'ordinamento: questo punto è
evidente e non è in discussione.
L'illegittimità e l'invasività residua della disposizione
regolamentare de quo sta dunque nel pretendere di imporre con il
fondamento giuridico di un atto regolamentare una regola che è la
semplice conseguenza del carattere costituzionale "di attribuzione"
dei poteri legislativi e normativi regionali. Essendo il potere
legislativo regionale a tutt'oggi definito per specifiche materie,
del tutto ovvio risulta che al di fuori di tali materie si
applicheranno le disposizioni statali, che sono sul punto quelle
generali.
Ma la forza di questo principio non può derivare da un
regolamento, ed anzi il regolamento in genere, ed il regolamento
impugnato in particolare (per difetto specifico di investitura
legislativa) sono del tutto privi di legittimazione a disporre in
questo ambito. Disponendo in questo ambito, in realtà, il
regolamento non stabilisce una regola nuova, ma mira soltanto a
sancire una subordinazione delle Regioni e Province autonome al
potere regolamentare, cosi come non consentito dal sistema
costituzionale.
3) - Specifica arbitrarietà ed illegittimità dell'art. 188,
comma 8.
Accanto a quanto ora considerato va infine rilevata la specifica
illegittimità dell'art. 188, comma 8, in quanto, stando al suo
tenore letterale, estende in termini generali la propria disciplina
alle regioni e province autonome, prevedendo che, "ai fini
dell'affidamento dell'incarico di collaudo a soggetti esterni
all'organico delle stazioni appaltanti sono istituiti presso il
Ministero dei lavori pubblici, le regioni e le province autonome
elenchi dei collaudatori" i quali vengono poi di seguito
ulteriormente normati al commi successivi, precisando tra l'altro
la struttura dell'elenco (co. 10), le modalità di iscrizione e le
forme di pubblicità (co. 9).
Trattandosi di disciplina in materia di lavori pubblici, il
regolamento non è legittimato in alcun modo a disporre per la
Provincia autonoma di Trento, inponendo particolari elenchi e
dettandone la disciplina. Vincoli normativi possono arrivare
soltanto nei modi previsti dallo statuto e dalle norme di
attuazione, ed in particolare, quanto a queste, ultime, con le
modalità e le regole stabilite dal già ricordato d.lgs. n. 266
del 1992.
Anche in questo caso vi è dunque piena illegittimità, sia per
inidoneità strutturale della fonte, sia per difetto di qualunque
legittimazione legislativa a disporre in tal senso.

P. Q. M.
Chiede: voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che
non spetta allo Stato disciplinare con regolamento ed in modo
direttamente vincolante i lavori pubblici di interesse provinciale,
di competenza della ricorrente Provincia autonoma di Trento;
Conseguentemente annullare il decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, concernente "regolamento di
attuazione della legge quadro in materia dl lavori pubblici 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni", nella parte in
cui esso intende disciplinare lavori pubblici di interesse
provinciale, e segnatamente negli articoli 1, commi 2 e 3, 188,
comma 8; per violazione dei principi e norme costituzionali,
statutari ed attuativi citati in epigrafe, nei termini sopra
illustrati.
Padova-Roma, addì 22 giugno 2000
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
00C0756