1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 244 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 novembre 1994
N. 244 Ordinanza emessa l'11 novembre 1994 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da s.p.a. Istituto Bancario San Paolo di Torino contro il comune di Santo Stefano Ticino ed altro Giustizia amministrativa - Rappresentanza processuale - Previsione che nei giudizi davanti al t.a.r. il ricorso debba essere sottoscritto dalla parte ricorrente e firmato da un avvocato oppure sottoscritto dal solo avvocato munito di mandato speciale - Insufficienza per la valida costituzione in giudizio della procura generale ad lites - Disparita' di trattamento dei processi amministrativi di primo grado rispetto ai processi civili di primo e secondo grado per i quali e' valida la procura generale ad lites (art. 83 del c.p.c.) - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 19). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (095C0512) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 388 del 1994
proposto dall'Istituto Bancario San Paolo di Torino s.p.a., in
persona del vice presidente ing. Enrico Salza, rappresentato e
difeso, per procura generale alle liti 22 dicembre 1993, rep.
55538/racc. 5691 notaio dott. Daniele Bazzoni di Torino, dall'avv.
Marco Sica presso il quale è elettivamente domiciliato in Milano,
via Chiossetto 12, contro il comune di Santo Stefano Ticino, in
persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, per procura
in calce alla copia notificata del ricorso, dai dott.ri proc.ri Fabio
Bifulco e Orsola Torrani, e presso il primo elettivamente domiciliato
in Milano, piazza S. Ambrogio 10, e nei confronti della Banca
Popolare di Milano, in persona dei legali rappresentanti pro tempore,
rappresentata e difesa, per procura speciale a margine dell'atto di
costituzione, dall'avv. Cesare Ribolzi presso il cui studio è
domiciliata in Milano, piazza S. Ambrogio 10, per l'annullamento
della deliberazione del consiglio comunale 10 novembre 1993, n. 54
con cui è stata affidata alla Banca Popolare di Milano la gestione
del servizio di tesoreria e cassa per il quinquennio 1 gennaio
1994-31 dicembre 1998;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune intimato e
della controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza dell'11 novembre 1994, relatore il
dott. Carmine Spadavecchia, gli avvocati Sica, Bifulco e Ribolzi;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
L'Istituto Bancario San Paolo di Torino (in seguito Istituto),
subentrato al Banco Lariano s.p.a. a seguito di fusione per
incorporazione, ha partecipato ad una gara ufficiosa indetta dal
comune di Santo Stefano Ticino per l'affidamento della gestione del
servizio di tesoreria e di cassa nel periodo 1 gennaio 1994-31
dicembre 1998.
Il servizio è stato affidato alla Banca Popolare di Milano (BPM)
con deliberazione consiliare 10 novembre 1993, n. 54.
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 20 gennaio 1994,
l'Istituto ha impugnato detta delibera per i seguenti motivi:
1) violazione della lettera di invito e del capitolato speciale,
avendo il comune posticipato la decorrenza del contratto di due mesi
rispetto alla data prevista in capitolato (1 gennaio 1994), per
consentire alla BPM l'apertura di uno sportello in loco, di assolvere
cioè un requisito che la stessa avrebbe dovuto già possedere;
2) violazione degli artt. 96 del t.u.l.c.p., 99 e 28 del r.d.l.
12 gennaio 1936 n. 375, in quanto al momento dell'aggiudicazione la
BPM non disponeva di una dipendenza operativa autorizzata dalla Banca
d'Italia, autorizzazione necessaria in relazione alla natura bancaria
del servizio di tesoreria e cassa;
3) violazione degli artt. 51 e 56 della legge n. 142/1990, 4, 5
e 6 della legge n. 241/1990, essendosi fatto luogo alla scelta del
contraente senza il tramite di una commissione presieduta da un
dirigente e senza affidare la relativa istruttoria ad un responsabile
del procedimento;
4) violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, non
risultando le ragioni della scelta in difetto di comparazione delle
offerte pervenute;
5) travisamento dei presupposti, dovendo ritenersi migliore
l'offerta del ricorrente;
6) violazione della lettera d'invito, incompetenza, sviamento,
avendo l'Amministrazione tenuto conto di offerte migliorative
richieste e pervenute dopo l'apertura dei plichi ed oltre il termine
inizialmente stabilito, termine che il sindaco non era legittimato a
prorogare, spettando tale compito al consiglio comunale.
Con atti notificati il 7 ed il 31 marzo 1994 l'Istituto ha
proposto i seguenti motivi aggiunti:
7) violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, essendo stato
immotivatamente disatteso il giudizio della commissione tecnica, la
quale aveva ritenuto più vantaggiosa l'offerta dell'Istituto salvi
gli esiti di una "simulazione dei crediti" che non risulterebbe
effettuata; nessun valore potrebbe attribuirsi a tal fine al
prospetto dei "dati desunti dal conto consuntivo anno 1992",
contenuto in un documento privo di data e firma, eppertanto non
riconducibile all'operato della commissione, conclusosi con il
verbale della riunione in data 18 ottobre 1993;
8) violazione della lettera di invito e del capitolato speciale,
eccesso di potere per sviamento: la scelta del contraente sarebbe
stata determinata da un elemento spurio (promessa di un contributo
una tantum), non compreso tra i parametri di comparazione previsti
nel capitolato, estraneo e non qualificante rispetto all'oggetto
dell'appalto;
9) travisamento dei presupposti, disparità di trattamento e
difetto di istruttoria, essendo la comparazione delle offerte erronea
per una pluralità di ragioni: a) contabilizzazione dei contributi
con modalità diverse e con decorrenza 1 gennaio 1994, laddove il
contributo BPM e stato versato solo in data 16 febbraio 1994, il che
renderebbe inattendibile la simulazione dei crediti; b) omessa
valutazione del miglior tasso sulle anticipazioni di cassa offerto
dall'Istituto (TUS franco) rispetto all'offerta BPM (TUS vigente
tempo per tempo); c) conteggio del maggior tasso creditore offerto
dall'Istituto (0,25%) non sulla giacenza media, ma sul "fondo cassa",
cioè sulla somma esistente alla fine di ogni anno, che
rappresenterebbe un dato del tutto casuale e poco significativo;
illegittimo scorporo, dal coacervo delle entrate, dei "prelevamenti
c/c oneri di urbanizzazione", anch'essi produttivi di interessi e
dunque computabili al fine di capitalizzare lo scarto dei tassi
creditori;
10) eccesso di potere per illogicità e contraddittorieta': la
capitalizzazione del contributo BPM e degli interessi nel quinquennio
(per un totale di L. 57.425.173) costituirebbe un valore del tutto
teorico, essendo inverosimile che un contributo destinato a scopi
socio-culturali resti inutilizzato per l'intero quinquennio assumendo
una valenza esclusivamente finanziaria.
Si sono costituiti in giudizio il comune e la controinteressata
che hanno controdedotto.
L'istanza cautelare è stata respinta dalla sezione, previa
istruttoria, con ordinanza 18 marzo 1994, n. 813.
Alla pubblica udienza dell'11 novembre 1994 la causa è passata in
decisione.
DIRITTO
1. - Deve essere preliminarmente affrontata una questione di rito,
che attiene alla regolarità della costituzione in giudizio
dell'Istituto ricorrente in relazione alle modalità di conferimento
della rappresentanza processuale.
Gli artt. 35 del testo unico 28 giugno 1924, n. 1054 e 8 del r.d.
17 agosto 1907, n. 642, applicabili anche ai giudizi davanti ai
tribunali amministrativi regionali per effetto dell'esplicito rinvio
contenuto nell'art. 19, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, dispongono che il ricorso giurisdizionale amministrativo sia
sottoscritto dalla parte ricorrente e firmato da un avvocato; in
alternativa il ricorso può essere sottoscritto dal solo avvocato
purchè munito di mandato speciale.
In assenza di sottoscrizione del ricorso da parte
dell'interessato, la giurisprudenza ha costantemente affermato la
insufficienza della procura generale ad lites, sia per i giudizi
proposti al Consiglio di Stato quale giudice unico, prima
dell'avvento dei tribunali amministrativi regionali, sia per i
giudizi promossi dinanzi ai tt.aa.rr. dopo la loro istituzione (cfr.
ad. plen. 20 luglio 1984, n. 18; CS V, 16 aprile 1987, n. 248; CdS V,
15 ottobre 1985, n. 318; Csi, 16 aprile 1971, n. 288, 17 aprile 1970,
n. 327; CS V, 27 luglio 1962, n. 597; t.a.r. Basilicata 31 marzo
1993, n. 98; t.a.r. Molise 8 agosto 1992, n. 106; t.a.r. Brescia 13
settembre 1991, n. 605; t.a.r. Calabria 14 ottobre 1991, n. 645;
t.a.r. Lazio 3a, 3 marzo 1990, n. 335), sanzionando di nullità -
nullità comminata testualmente dall'art. 17 del r.d. n. 642 del 1907
- il ricorso sottoscritto dal solo procuratore generale alle liti
(t.a.r. Basilicata, n. 98/1993 cit.).
2. - Nella fattispecie il ricorso introduttivo risulta
sottoscritto appunto dal solo difensore in forza di procura generale
alle liti rilasciata il 22 dicembre 1993 con atto n. 55538/5691 a
rogito dott. Daniele Bazzoni, notaio in Torino. Detta procura
conferisce un potere generale di rappresentanza processuale "avanti a
giurisdizioni speciali di ogni genere e grado in tutte le pratiche
presenti e future", senza alcun riferimento all'atto impugnato; essa
non è pertanto collegabile alla presente vertenza, difettando il
requisito di specialità prescritto dalla legge processuale.
Il dettato normativo e l'unanime applicazione giurisprudenziale
renderebbero dunque inammissibile il ricorso (e la costituzione in
giudizio) dell'Istituto per difetto di valida rappresentanza
processuale, difetto rilevabile in ogni stato e grado del processo
(Cass. 18 luglio 1979, n. 4258).
3. - Il Collegio ha tuttavia motivo di dubitare della legittimità
costituzionale di un sistema che, per il tramite del mero richiamo
alle regole di rito dettate per il giudizio dinanzi al Consiglio di
Stato, impone la necessità della procura speciale anche per il
processo amministrativo di primo grado.
Il sospetto di incostituzionalità investe, specificamente, l'art.
19, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 nella parte in
cui, attraverso il rinvio globale e indiscriminato alle norme di
procedura valevoli dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio
di Stato, rende applicabile dinanzi ai tribunali amministrativi
regionali gli artt. 35, primo comma del testo unico 28 giugno 1924 n.
1054, 6 e 17 del r.d. 17 agosto 1907 n. 642, tassativamente imponendo
la sottoscrizione del ricorso da parte di un avvocato (o di un
procuratore legale: art. 19, secondo comma, della legge t.a.r.)
munito di mandato speciale, laddove nei giudizi civili di primo e
secondo grado vige una diversa regola processuale, che ai fini della
regolare costituzione della parte valorizza anche la procura generale
alle liti (art. 83 del c.p.c.).
La questione è rilevante, perchè l'applicazione della norma
porterebbe a definire la vertenza in termini meramente processuali,
precludendo in limine l'esame del merito e la delibazione di
fondatezza della pretesa sostanziale azionata. La questione appare
altresì non manifestamente infondata, alla stregua dei parametri
costituzionali di cui agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, per
le ragioni seguenti.
4. - L'istituzione dei tribunali amministrativi regionali ha
esteso all'ambito della giurisdizione amministrativa il principio del
doppio grado di giudizio, agevolando l'accesso alla giustizia
amministrativa ed accentuando il controllo giurisdizionale
sull'attività della p.a.; il tutto in concomitanza con l'espansione
dell'attività amministrativa in relazione a nuovi e sempre più
complessi compiti affidati alla p.a. ed alla tendenza pervasiva del
"pubblico" nella sfera sociale.
Ciò ha intensificato i momenti di contatto tra le
amministrazioni, variamente articolate, ed i soggetti passivi delle
potestà loro attribuite, correlativamente moltiplicando le occasioni
di contenzioso, cui si connettono ovvie esigenze di tutela
giudiziale, costituzionalmente garantite (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Quali organi di giustizia amministrativa di primo grado (art. 125
della Costituzione), deputati alla definizione delle vertenze tra
cittadini e p.a. affidate alla loro cognizione, i tribunali
amministrativi regionali appaiono sotto tale profilo assimilabili
agli organi che nel corrispondente settore della giustizia civile
svolgono funzioni di giurisdizione di merito; organi dinanzi ai
quali, a prescindere dalle particolarità del giudizio pretorile e di
conciliazione (art. 82 del c.p.c.), è generalizzata la regola che
consente di stare in giudizio col ministero di un difensore munito,
indifferentemente, di procura generale o speciale (art. 83 del
c.p.c.).
5. - La procura generale si connota come strumento rivolto a
facilitare la difesa giudiziaria della parte, affrancandone la
libertà di movimento, e di azione in generale, dall'onere di
conferire volta per volta apposito mandato, specie quando si tratti
(come nella fattispecie) di ente giuridico, strutturalmente
complesso, che nel mondo giuridico sistematicamente e quotidianamente
opera, eppertanto necessita di assistenza legale e giudiziale
continua, capillare, senza l'intralcio derivante dalla reiterazione
di un mandato ad litem per ogni atto che lo richieda.
Questa esigenza, che per il contenzioso civile è manifesta, si
presenta oggi con caratteristiche non diverse nel campo del
contenzioso amministrativo, proprio per l'accentuarsi del fenomeno
sopra evidenziato, che incrementa le pretese degli interessati verso
la pubblica amministrazione (nelle molteplici forme di interesse,
oppositivo o pretensivo, ovvero di diritto pieno nelle materie di
giurisdizione esclusiva) e correlativamente le ragioni del
contenzioso.
6. - Il mandato speciale, viceversa, ove prescritto dalla legge (e
non liberamente prescelto in alternativa alla procura generale),
risponde ad una diversa esigenza, che si sovrappone all'altra di
interesse privato: quella cioè di richiamare l'attenzione
dell'agente sull'atto che compie, attestando la volontà del mandante
(ricorrente o attore) di provocare l'esercizio della tutela
giurisdizionale in relazione a una specifica e determinata
controversia.
Il che connota, nell'ordinamento positivo, le controversie
instaurate dinanzi alle giurisdizioni superiori, ad un livello cioè
diverso da quello che i tribunali amministrativi regionali occupano
nel sistema.
7. - Pare illogico, allora, applicare ai tribunali amministrativi
regionali regole proprie delle giurisdizioni superiori, quale quella
che richiede il mandato speciale, tanto più che tale regola è
costantemente collegata alla necessità di avvalersi di un avvocato
iscritto nell'albo speciale di cui agli artt. 4 e 33 dell'ordinamento
professionale forense (cfr. art. 35 del regio decreto n. 1054 del
1924 per il Consiglio di Stato; artt. 365 e 370 del c.p.c. per il
ricorso in Cassazione), laddove dinanzi al tribunale amministrativo
regionale la parte può stare in giudizio anche con il ministero di
un procuratore legale (art 19, secondo comma, della legge n.
1034/1971).
Tale illogica equiparazione pare al collegio in conflitto con
l'art. 3 della Costituzione, sia per l'irrazionalità ex se di una
disciplina che accomuna situazioni obiettivamente diverse, sia per la
violazione del principio di uguaglianza ravvisabile nel diverso
trattamento degli utenti, quanto alle condizioni di accesso alla
giurisdizione, secondo che venga adito il giudice civile ovvero il
giudice amministrativo, ad un medesimo (iniziale) livello di
approccio.
8. - Trattasi di disparità apprezzabile anche con riferimento
agli articoli 24 e 113 della Costituzione, che appaiono vulnerati in
quanto la preclusione all'impiego della procura generale nei giudizi
amministrativi si risolve in un ostacolo alla difesa giudiziale degli
interessi legittimi, la cui diversità ontologica rispetto ai diritti
soggettivi non costituisce ragione sufficiente per renderne più
difficoltosa la difesa giudiziale, stante la pari sindacabilità
degli atti della pubblica amministrazione, dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa, quale che sia la natura
della posizione soggettiva incisa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio, ritenutane la rilevanza e la non manifesta
infondatezza, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, in relazione agli artt. 3,
24 e 113 della Costituzione, nella parte in cui, per effetto del
rinvio alle norme di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali
del Consiglio di Stato (artt. 35 del testo unico 26 giugno 1924, n.
1054 e 6 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642), non consente alla
parte di stare in giudizio con l'assistenza di un difensore munito di
procura generale alle liti;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Milano, l'11 novembre 1994, dal tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia in camera di Consiglio.
Il presidente: MARIUZZO
Il consigliere estensore: SPADAVECCHIA
Il consigliere: DI SANTO
95C0512