1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 ORDINANZA 12 - 20 dicembre 2017
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Legge elettorale - Procedimento legislativo - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal CODACONS, dal senatore Bartolomeo Pepe e da Giovanni Pignoloni, nella qualita' di cittadino elettore, nei confronti del Governo. - Delibera del Consiglio dei ministri del 10 ottobre 2017, con la quale il Governo ha dato l'assenso a porre la questione di fiducia sull'approvazione, senza emendamenti ne' articoli aggiuntivi, degli artt. 1, 2 e 3 del testo unificato delle proposte di legge n. 2352 e abbinate A/R, recante «Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali»; atto del Governo del 10 ottobre 2017 con il quale ha posto, alla Camera dei deputati, la questione di fiducia sui menzionati articoli. - (T-170277) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni
AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera del Consiglio dei ministri del 10
ottobre 2017 e dell'atto di Governo del 10 ottobre 2017, promosso dal
CODACONS (Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori), da
Bartolomeo Pepe, nella qualità di senatore, e da Giovanni Pignoloni,
nella qualità di cittadino elettore, depositato in cancelleria il 17
ottobre 2017 ed iscritto al n. 4 del registro conflitto tra poteri
2017, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 17 ottobre 2017 ed
iscritto al n. 4 del registro conflitti tra poteri 2017, il CODACONS
(Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori), il
senatore Bartolomeo Pepe e Giovanni Pignoloni nella qualità di
cittadino elettore, hanno congiuntamente sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato contro il Governo, in relazione
alla delibera del Consiglio dei ministri del 10 ottobre 2017, con la
quale è stato dato l'assenso a porre la questione di fiducia
sull'approvazione, senza emendamenti nè articoli aggiuntivi, degli
artt. 1, 2 e 3 del testo unificato delle proposte di legge n. 2352 e
abbinate A/R, recante «Modifiche al sistema di elezione della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al governo per la
determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali», e
all'atto con il quale, nella medesima giornata, il Governo, tramite
il Ministro per i rapporti con il Parlamento, ha posto, alla Camera
dei deputati, la questione di fiducia sui menzionati articoli;
che, ad avviso dei ricorrenti, il Governo avrebbe in tal modo
leso «le prerogative del Corpo elettorale connesse al diritto alla
sovranità popolare, di cui all'art. 1 Cost., al diritto di libertà
ed eguaglianza, diritto alla libera espressione del proprio voto
"personale ed eguale, libero e segreto" ex art. 48, comma 2, Cost.;
diritto alla vita politica della Nazione, nel legittimo esercizio
della propria quota di sovranità popolare, così come previsto e
garantito dagli artt. 1, 2, 3, 24, 48, 49, 51, 56, 71, 92, 111, 113,
117, 138 Cost. e dagli artt. 13 CEDU (Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo), 3 Protocollo CEDU, entrambi
ratificati in Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848 [...]; nonchè
in violazione del combinato disposto dell'art. 49 e 116, comma 4 del
Regolamento della Camera e dell'art. 72 Cost.»;
che il CODACONS afferma di essere legittimato a sollevare
conflitto di attribuzione tra poteri, poichè - rientrando tra le sue
finalità statutarie la tutela dei diritti dei cittadini - esso
agirebbe a tutela dei diritti dei medesimi, nella loro qualità di
elettori e, dunque, quale rappresentante del corpo elettorale;
che sarebbe legittimato a ricorrere anche Giovanni Pignoloni,
nella qualità di elettore e rappresentante del corpo elettorale;
che, infine, legittimato a proporre il ricorso sarebbe il
senatore Bartolomeo Pepe, «in rappresentanza» del Senato della
Repubblica, in quanto - a causa degli atti impugnati - egli vedrebbe
«vanificato il proprio mandato elettivo» e le prerogative
costituzionali garantitegli, quale parlamentare, dagli artt. 58, 67,
70 e 72 della Costituzione;
che, quanto al profilo oggettivo, i ricorrenti asseriscono che il
corpo elettorale - che esercita la propria funzione costituzionale
eleggendo gli organi rappresentativi - sarebbe leso «nella propria
quota di sovranità popolare», laddove il Parlamento, chiamato ad
approvare una legge elettorale, non possa «liberamente e
autonomamente discutere» a causa della decisione del Governo di
ricorrere al voto di fiducia;
che, in particolare, quest'ultimo, costringendo la maggioranza
parlamentare ad approvare o a respingere l'articolo su cui è posta
la fiducia, precluderebbe alle Camere la possibilità di esaminare e
discutere i singoli aspetti del progetto di legge, con conseguente
lesione dell'art. 72 Cost., in base al quale la legge deve essere
votata articolo per articolo e con votazione finale e, dunque, ad
avviso dei ricorrenti, con piena consapevolezza da parte di ciascun
parlamentare in ordine ad ogni contenuto del progetto di legge;
che il ricorso alla questione di fiducia pregiudicherebbe «la
libertà del voto e la sovranità dei cittadini tutti», poichè -
assumendo i ricorrenti che i partiti non possano sostituirsi al corpo
elettorale e che l'art. 67 Cost. presupponga l'esistenza di un
mandato conferito direttamente dagli elettori agli eletti - la
posizione della questione di fiducia da parte del Governo renderebbe
il voto dei cittadini «nè libero, nè personale»;
che, peraltro, il Governo non potrebbe porre la questione di
fiducia sulla legge elettorale, poichè si tratterebbe di una legge
che «neppure in astratto» sarebbe suscettibile di incidere sul suo
indirizzo politico;
che, infine, il Governo, ponendo la questione di fiducia su un
progetto di legge in materia elettorale, avrebbe violato il
«combinato disposto» degli artt. 49 e 116 del regolamento della
Camera, «alla luce del dettato dell'ultimo comma dell'articolo 72
della Costituzione», in quanto - sempre ad avviso dei ricorrenti -
dalle citate disposizioni regolamentari dovrebbe dedursi il divieto
di porre la questione di fiducia anche sulle leggi, come quelle
elettorali, sulle quali il voto segreto è disposto su richiesta e
non è invece obbligatoriamente prescritto;
che l'art. 72 Cost. imporrebbe il ricorso alla normale procedura
legislativa per l'approvazione delle leggi elettorali, le quali,
proprio alla luce di tale disposizione costituzionale, godrebbero «di
una copertura procedurale di rango costituzionale» che non potrebbe
dirsi rispettata in presenza di una «coartazione» del dibattito
parlamentare imposto dalla maggioranza;
che, nel procedimento di approvazione della legge elettorale da
cui ha avuto origine il presente conflitto, la violazione sarebbe
stata, peraltro, duplice, poichè uno degli articoli su cui è stata
posta la questione di fiducia contiene una delega al Governo per la
definizione dei collegi elettorali, e le leggi di delega sono - al
pari di quelle elettorali - soggette alla cosiddetta "riserva di
assemblea" ai sensi dell'art. 72, comma quarto, Cost.;
che, in data 27 novembre 2017, i ricorrenti hanno depositato
memoria in cui ribadiscono il loro interesse a ricorrere, anche
all'esito della promulgazione della nuova legge elettorale,
aggiungendo che l'approvazione di tale legge in prossimità delle
elezioni politiche sarebbe illegittima «anche perchè espone l'Italia
al rischio di una censura da parte della Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo» (è richiamata la sentenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, 6 novembre 2012, Ekoglasnost contro Bulgaria).
Considerato che, in questa fase del giudizio, la Corte è
chiamata a deliberare, in camera di consiglio e senza
contraddittorio, sulla sussistenza dei requisiti soggettivo e
oggettivo prescritti dall'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), ossia a decidere se il conflitto insorga tra organi
competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni
delineata per i vari poteri da norme costituzionali;
che il ricorso per conflitto è stato congiuntamente presentato
da tre diversi soggetti, i quali lamentano la decisione del Governo
di porre la questione di fiducia, presso la Camera dei deputati,
sull'approvazione della legge elettorale;
che ciascuno dei tre soggetti è dotato di una distinta
qualificazione soggettiva e può, in astratto, lamentare la lesione
di distinte attribuzioni;
che la prospettazione dei ricorrenti è resa incerta dal
carattere cumulativo e congiunto del ricorso e dalla circostanza che
le censure in esso contenute sono presentate senza considerazione
della diversità delle rispettive qualificazioni;
che, in ogni caso, l'inammissibilità del ricorso emerge anche a
prendere partitamente in considerazione la distinta posizione dei tre
ricorrenti rispetto alla lesione lamentata;
che, infatti, con riferimento all'associazione CODACONS
(Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) e al
cittadino elettore, questa Corte ha già affermato che soggetti ed
organi diversi dallo Stato-apparato possono essere parti di un
conflitto tra poteri, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione e del
citato art. 37 della l. n. 87 del 1953, solo se titolari di una
«pubblica funzione costituzionalmente rilevante e garantita»
(ordinanza n. 17 del 1978);
che il CODACONS non è titolare di funzioni costituzionalmente
rilevanti, bensì delle sole situazioni soggettive spettanti alle
«organizzazioni proprie della società civile» (ordinanza n. 256 del
2016);
che, inoltre, secondo costante giurisprudenza di questa Corte,
nemmeno il singolo cittadino, seppure vanti la qualità di elettore,
è investito di funzioni tali da legittimarlo a sollevare conflitto
di attribuzione, non essendogli conferita, in quanto singolo, alcuna
attribuzione costituzionalmente rilevante (ordinanze n. 256 del 2016,
n. 121 del 2011, n. 85 del 2009, n. 434, n. 284 e n. 189 del 2008, n.
296 del 2006);
che, pertanto, il ricorso promosso dal CODACONS e da Giovanni
Pignoloni è inammissibile per carenza dei requisiti soggettivi,
nessuno dei due ricorrenti potendo qualificarsi potere dello Stato ai
sensi dell'art. 134 Cost.;
che, peraltro, è insussistente anche il requisito oggettivo del
conflitto, giacchè gli atti che si innestano nel procedimento
legislativo sono inidonei a ledere la sfera di soggetti estranei alle
Camere (ordinanze n. 121 del 2011, n. 120 del 2009, n. 172 del 1997,
n. 45 del 1983 e, con particolare riferimento alla posizione della
questione di fiducia da parte del Governo, n. 44 del 1983);
che, sotto questo punto di vista, è erronea la prospettazione
adombrata dai ricorrenti, secondo i quali la posizione della
questione di fiducia da parte del Governo lederebbe direttamente «la
libertà di voto e la sovranità dei cittadini tutti», essendo semmai
essa idonea, in astratto, a incidere sulle attribuzioni
costituzionali dei membri del Parlamento, che rappresentano la
Nazione senza vincolo di mandato (art. 67 Cost.);
che, per ragioni diverse da quelle fin qui esposte, nemmeno il
senatore Bartolomeo Pepe è legittimato, nel caso di specie, a
ricorrere per conflitto;
che, infatti, impregiudicata restando la configurabilità di
attribuzioni individuali di potere costituzionale per la cui tutela
il singolo parlamentare sia legittimato a promuovere un conflitto fra
poteri (sentenza n. 225 del 2001; ordinanze n. 149 del 2016, n. 222
del 2009, n. 177 del 1998), nel caso di specie il senatore ricorrente
pretende inammissibilmente di rappresentare - in un conflitto
promosso contro il Governo - l'intero organo cui appartiene;
che, in ogni caso, un membro del Senato della Repubblica non può
lamentare la violazione del procedimento parlamentare svoltosi presso
la Camera dei deputati, non riguardando tale procedimento alcuna
competenza o prerogativa di un senatore, configurandosi perciò come
meramente ipotetica la lamentata lesione e come preventivo il
relativo conflitto;
che, per le complessive ragioni illustrate, è inammissibile il
ricorso promosso dal CODACONS, da Giovanni Pignoloni e dal senatore
Bartolomeo Pepe.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dal CODACONS (Coordinamento delle
associazioni e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti
degli utenti e dei consumatori), dal senatore Bartolomeo Pepe e da
Giovanni Pignoloni, nella qualità di cittadino elettore, nei
confronti del Governo.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA