Serie Generale n. 57 del 10-3-2015
SUPPLEMENTI ORDINARI
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERAZIONE 17 febbraio 2015
Linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l'anno 2015, secondo le procedure di cui all'art. 1, commi 166 e seguenti, legge 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall'art. 1, comma 3, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. Deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR. (15A01582) (GU Serie Generale n.57 del 10-03-2015 - Suppl. Ordinario n. 9)

LA CORTE DEI CONTI

Nell'adunanza del 17 febbraio 2015;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il d.l. 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto, in particolare, l'art. 1, comma 3, d.l. 10 ottobre 2012, n.
174, ai sensi del quale le Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi
delle Regioni con le modalità e secondo le procedure di cui all'art.
1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia
di indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti;
Vista la nota n. 128 del 9 febbraio 2015 con la quale è stata
convocata la Sezione delle autonomie per l'adunanza del giorno 17
febbraio 2015;
Vista la nota con la quale il Presidente della Corte dei conti ha
invitato, alla adunanza odierna, il Presidente della Conferenza delle
Regioni ed il Coordinatore della Conferenza dei Presidenti delle
Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome;
Uditi nell'odierna seduta i rappresentanti della Conferenza delle
Regioni e della Conferenza delle Assemblee legislative delle Regioni
e delle Province autonome;
Uditi i relatori consiglieri Alfredo Grasselli e Adelisa Corsetti

Delibera

di approvare l'unito documento, che costituisce parte integrante
della presente deliberazione, riguardante le «Linee guida e il
relativo questionario per le relazioni dei Collegi dei revisori dei
conti presso le Regioni sui bilanci di previsione delle Regioni per
l'anno 2015, secondo le procedure di cui all'art. 1, commi 166 e
seguenti, l. 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall'art. 1, comma
3, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213».
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 17 febbraio 2015.

Il Presidente: Squitieri

I relatori
Grasselli - Corsetti

Depositata in segreteria il 24 febbraio 2015

Il dirigente: Prozzo

Allegato 1

LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI SUI BILANCI DI
PREVISIONE DELLE REGIONI PER L'ANNO 2015, SECONDO LE PROCEDURE DI
CUI ALL' ART. 1, COMMI 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266,
RICHIAMATO DALL' ART. 1, COMMA 3, D.L. 10 OTTOBRE 2012, N. 174,
CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA L. 7 DICEMBRE 2012, N. 213.

1. Il più stretto raccordo tra controlli interni ed esterni
sulla gestione finanziaria delle Autonomie regionali, come delineato
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213,
rappresenta una delle caratteristiche più innovative dei controlli
di regolarità e di legittimità contabile finalizzati alla
prevenzione degli squilibri di bilancio degli enti territoriali.
Nell'ambito dei controlli assegnati alla Corte dei conti,
l'estensione delle procedure previste dall'art. 1, commi 166 e ss.,
l. 23 dicembre 2005, n. 266 per enti locali ed enti del Servizio
sanitario nazionale anche agli Organi di revisione
economico-finanziaria istituiti presso le Regioni ai sensi dell'art.
14, comma 1, lettera e), d.l. d.l. 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148,
costituisce, infatti, lo strumento più efficace per prevenire
pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell'equilibrio dei bilanci regionali, in quanto realizza l'esigenza
di armonizzare le funzioni di controllo esercitate in ambito locale
con le istanze di coordinamento della finanza regionale e locale
espresse a livello centrale dalla Sezione delle autonomie.
Nell'ottica di un rafforzamento dell'azione sinergica svolta dai
diversi organismi di controllo della finanza regionale si muove anche
la legge europea 2013-bis (legge 30 ottobre 2014, n. 161), che
all'art. 30 individua nella Corte dei conti l'organo deputato allo
svolgimento delle attività di monitoraggio sull'osservanza delle
regole di bilancio da parte delle Pubbliche amministrazioni, da
effettuarsi in modo coordinato con gli organismi di controllo interno
e di revisione contabile degli enti, rispetto ai quali la Corte
definisce le metodologie di controllo e le linee guida cui le
rispettive attività operative devono attenersi.
In questo contesto, la funzione di coordinamento delle Sezioni
regionali di controllo, che la Sezione delle autonomie è chiamata a
svolgere in materia di contabilità pubblica e gestione economica e
finanziaria delle Regioni, coinvolge gli organi interni di revisione
economico-finanziaria nella misura in cui tale funzione si inquadra
nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica ed è rivolta a
garantire il corretto funzionamento dei controlli interni delle
Amministrazioni regionali nel rispetto dei principi contabili
internazionali e dei principi fondamentali di armonizzazione dei
sistemi contabili.
La funzione di regolazione tecnica esercitata dalla Corte dei
conti in materia di audit contabile e di funzionamento dei controlli
interni delle Amministrazioni territoriali è stata riconosciuta più
volte dalla Corte costituzionale, la quale, nel solco della
giurisprudenza che si è andata stratificando in materia, ha
confermato il carattere distintivo dei controlli finanziari di
legalità e regolarità in quanto diretti alla formazione di una
visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela
dell'equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità
interno (cfr. sentenza n. 198/2012). Il collegamento fra controllo
interno e controllo esterno - ha precisato la Corte - assolve ad una
funzione di razionalità nelle verifiche di regolarità e di
efficienza sulla gestione delle singole Amministrazioni, come
risulta, del resto, dalla disciplina della legge n. 20 del 1994,
secondo cui «la rispondenza dei risultati dell'attività
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge» è accertata
dalla Corte dei conti «anche in base all'esito di altri controlli».
Strumentale al controllo della spesa regionale è la definizione
di criteri unitari per il compiuto svolgimento dei controlli interni,
dai quali dipende, massimamente, la correttezza generale dell'azione
amministrativa degli enti ed il buon andamento della gestione
finanziaria.
2. Ai fini del rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio
di bilancio è necessario che il controllo dei revisori dei conti sia
costantemente orientato tanto alla realizzazione degli obiettivi
gestionali quanto alla più tempestiva attuazione delle misure
correttive che, dal connaturale monitoraggio del sistema
informativo-contabile dell'Ente, si rivelino più idonee a
salvaguardare l'equilibrio tendenziale e l'armonico bilanciamento tra
risorse effettivamente disponibili e spese necessarie al
perseguimento delle pertinenti finalità pubbliche.
Nell'avviato percorso di armonizzazione dei sistemi contabili,
peraltro, i processi di analisi, valutazione e revisione della spesa
non dovrebbero essere mai disgiunti dal costante monitoraggio dei
debiti e dei crediti, con riferimento alla loro genesi, novazione,
liquidazione e tempestività dei pagamenti.
Per garantire la costante verifica degli equilibri finanziari
della gestione di competenza, della gestione dei residui e della
gestione di cassa, occorre attivare, altresì, un sistema informativo
che garantisca, anche nell'ottica della realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno, un
flusso più strutturato di informazioni dirette a conoscere lo stato
reale della gestione, non solo dell'Ente, ma anche dei suoi organismi
ed enti strumentali e/o partecipati, in termini di dimensione del
sistema, servizi esternalizzati, garanzie prestate,
ricapitalizzazioni e ripiani delle perdite.
A tale scopo, la tipizzazione dei profili gestionali oggetto di
controllo ha reso possibile il conseguimento di un sostanziale
miglioramento, in termini di omogeneità e di completezza, dei dati
raccolti in serie storica, i quali saranno progressivamente
affiancati dalle informazioni contabili risultanti dai nuovi schemi
di bilancio introdotti dalla riforma dell'armonizzazione delle regole
contabili degli enti territoriali.
Con l'approssimarsi dell'entrata in vigore del principio del
pareggio di bilancio espresso dal novellato quadro costituzionale (di
cui agli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione ed alla legge n.
243/2012) diventa essenziale realizzare, altresì, presidi idonei ad
assicurare la copertura e la sostenibilità finanziaria della spesa,
che deve trovare coerente sviluppo non solo nel momento
programmatorio ma anche nelle risultanze effettive della gestione.
Sotto tale profilo, le funzioni di controllo devono essere in
grado di adeguarsi al mutato quadro costituzionale, che nel rendere
necessari i percorsi di risanamento della finanza regionale richiede
che la salvaguardia degli equilibri di bilancio si realizzi
dinamicamente attraverso la preventiva quantificazione e la effettiva
copertura degli oneri derivanti dalle nuove disposizioni di spesa. In
questo senso, il sistema dei controlli deve saper coniugare
tempestive analisi circa la "tenuta" dei conti regionali con efficaci
interventi in caso di accertato squilibrio economico-finanziario
ovvero di mancate coperture di spesa o di violazioni di norme
finalizzate ad assicurare la regolarità della gestione finanziaria.
Contestualmente alla fase di passaggio dalla sperimentazione
delle nuove regole contabili all'avvio di una generale armonizzazione
dei bilanci regionali, le Sezioni regionali di controllo e gli Organi
di revisione economico-finanziaria delle Regioni sono chiamati a
vigilare sulla presenza di comportamenti che possano compromettere
l'equilibrio di bilancio ovvero il raggiungimento degli obiettivi
posti dal Patto di stabilità interno, il quale, secondo quanto
previsto dall'art. 1, commi 460 e ss., della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, prescrive che le Regioni a statuto ordinario concorrano alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il 2015
assicurando, in luogo dei consueti obiettivi di spesa, il rispetto
del pareggio di competenza e di cassa in sede di rendiconto, secondo
regole in buona parte analoghe a quelle previste dalla legge n. 243
del 2012 di attuazione dell'art. 81 Cost.
3. In funzione delle verifiche sulla capacità programmatoria
della Regione, particolare attenzione deve essere dedicata, oltre ai
profili del pareggio di bilancio e del rispetto del Patto di
stabilità, all'utilizzo dell'avanzo presunto e al fondo di
accantonamento per la reiscrizione dei residui perenti (cfr. C.
cost., sent. 28 marzo 2012, n. 70), al rispetto dei vincoli e della
sostenibilità dell'indebitamento, agli effetti sul bilancio dei
risultati delle partecipate e degli enti del sistema sanitario
regionale, nonchè a tutti quei profili che, in termini di giudizio
prognostico di attendibilità, possano rivelarsi critici per la sana
gestione economico-finanziaria dell'Ente.
In questa ottica, il bilancio di previsione non può che essere
esaminato diacronicamente, prendendo in considerazione un arco
temporale (almeno triennale) sufficiente a verificare la tenuta
complessiva del documento. A tal fine, i dati del bilancio di
previsione vanno anche comparati con quelli risultanti dai rendiconti
dei due esercizi precedenti.
Nella prospettiva di una più profonda interoperabilità e
cooperazione tra la Corte e le Istituzioni territoriali che permetta
di condividere le informazioni contabili ed extracontabili
sviluppando un patrimonio informativo unitario ed omogeneo, le
indicazioni istruttorie contenute nelle presenti Linee guida
intendono proporre agli Organi di revisione economico-finanziaria
delle Regioni schemi di relazione sui bilanci di previsione annuali e
pluriennali (con funzione autorizzatoria) per l'esercizio 2015
strutturati sul modello dei questionari approvati lo scorso anno con
deliberazione n. 10/SEZAUT/2014/INPR.
Ispirandosi ad esigenze di razionalizzazione e di semplificazione
degli adempimenti richiesti dalla legge, utili anche alla Sezione
delle autonomie per la elaborazione del referto annuale ai sensi
dell'art. 3, comma 6, l. n. 20/1994 e dell'art. 7, comma 7, l. n.
131/2003, si è mantenuta la distinzione tra la parte "fissa"
tendenzialmente dei questionari, contenente "quadri contabili" da
aggiornare nel tempo, e la parte "variabile", recante "quesiti"
relativi a informazioni di carattere qualitativo.
Al pari dello scorso anno, lo schema di relazione presenta una
forma sufficientemente flessibile ed aperta, tale da consentire ai
destinatari (che nelle more della effettiva operatività dei Collegi
dei revisori possono essere individuati nei Responsabili delle
ragionerie/uffici di bilancio delle Regioni) di integrare
adeguatamente la risposta sintetica (SI/NO/ALTRO) della parte
"quesiti", con l'esplicitazione di ogni ulteriore chiarimento
ritenuto utile allo scopo.
Le presenti Linee guida costituiscono supporto operativo anche
per le Regioni a Statuto speciale e le due Province autonome, le
quali, sulla base dei principi richiamati dalla sentenza n. 23/2014
della Corte costituzionale, potranno utilizzarle nel rispetto degli
ordinamenti giuridici e degli specifici regimi di autonomia
differenziata. In tale ottica, negli appositi quadri riservati ai
chiarimenti potrà essere indicata, a cura delle Regioni a Statuto
speciale e delle Province autonome, la normativa eventualmente
applicata negli specifici regimi di autonomia differenziata in luogo
di quella citata nel testo.
Anche le linee operative del presente documento sono state
sviluppate, nell'ottica di un sempre maggior coordinamento con le
Sezioni regionali di controllo, attraverso il contributo di analisi
di specifici gruppi di lavoro, composti in prevalenza da magistrati
assegnati alle Sezioni regionali di controllo integrati da esperti
esterni selezionati con procedura comparativa per titoli, e sono
state opportunamente vagliate alla luce delle esigenze funzionali
delle Amministrazioni regionali emerse in sede di confronto con la
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nonchè con la
Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e
delle Province autonome.
Sotto il profilo strutturale, il questionario relativo al
bilancio di previsione dell'esercizio 2015 conserva la consueta
articolazione in due parti: la prima, suddivisa in sette sezioni,
rivolta a cogliere i tratti caratteristici dei profili gestionali
suscettibili di mettere a rischio la sana gestione
economico-finanziaria dell'Ente; la seconda, destinata ad
implementare la banca dati contabili, si sviluppa in vari quadri
numerici che sintetizzano la situazione economico-finanziaria
dell'Ente.
Con riguardo alla prima parte ("quesiti"), il questionario è
così articolato:
la prima sezione (Domande preliminari) contiene una
ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile e
finanziario utili alla programmazione;
la seconda sezione (Regolarità della gestione amministrativa e
contabile) riguarda taluni parametri amministrativo-contabili rivolti
a intercettare la presenza di problematiche gestionali riguardanti la
spesa del personale;
la terza sezione (Gestione contabile) propone alcune verifiche
in ordine alle coperture finanziarie ed al conseguimento
dell'equilibrio di bilancio;
la quarta sezione (Sostenibilità dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) è intesa ad evidenziare la presenza di modalità o
strumenti finanziari potenzialmente elusivi dei vincoli di
indebitamento;
la quinta sezione (Organismi partecipati) mira a verificare il
rispetto della disciplina in materia di esternalizzazione dei servizi
in società e altri organismi partecipati, nonchè l'impatto delle
relative gestioni sui bilanci degli enti proprietari;
la sesta sezione (Patto di stabilità e pareggio di bilancio)
contiene riferimenti ad eventuali ipotesi di mancato rispetto della
normativa in materia di patto di stabilità interno;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) è diretta ad
evidenziare la presenza di eventuali criticità nel finanziamento del
Servizio sanitario regionale e nella gestione dei servizi
assistenziali.
La seconda parte del questionario ("quadri contabili") è
suddivisa in due sezioni, così articolate:
ottava sezione (dati contabili)
8.1 Equilibri
8.2 Entrate
8.3 Entrate tributarie
8.4 Analisi entrate
8.5 Spese
8.6 Vincolo indebitamento
8.7 Patto di stabilità e pareggio - dati contabili
8.8 Organismi partecipati - dati contabili
8.9 Sanità
nona sezione (Note) dedicata all'inserimento di informazioni
integrative e/o rettificative relative ai dati contabili contenuti
nella Sezione ottava.

Allegato 2

Parte di provvedimento in formato grafico