1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 agosto 2019 (della Regione Toscana). Energia - Misure fiscali per la crescita economica - Modifiche alla disciplina degli incentivi per gli interventi di efficienza energetica e rischio sismico - Detrazioni fiscali per interventi di efficienza energetica e per interventi di ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di mobili - Opzione da parte del soggetto avente diritto alle detrazioni, in luogo dell'utilizzo diretto delle stesse, per un contributo di pari ammontare, sotto forma di sconto sul corrispettivo dovuto. Impresa - Misure fiscali per la crescita economica - Norme in materia di semplificazione per la gestione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese (PMI) - Soppressione della possibilita' per la Conferenza unificata di limitare l'intervento del Fondo all'attivita' di controgaranzia dei fondi di garanzia regionali e dei consorzi di garanzia collettiva. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58, artt. 10, commi 1 e 2, e 18, comma 1. (19C00266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2019)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
962 del 22 luglio 2019, rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (codice
fiscale BROLCU57M59B157V, Pec lucia.bora@postacert.toscana.it)
dell'Avvocatura regionale della Toscana ed elettivamente domiciliato
in Roma, presso lo studio dell'avv. Marcello Cecchetti, (codice
fiscale CCCMCL65E02H501Q), piazza Barberini n. 12 (fax 06/4871847;
Pec marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 10,
commi 1 e 2 e dell'art. 18, comma l del decreto-legge 30 aprile 2019,
n. 34, così come convertito dalla legge n. 58 del 28 giugno 2019
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 151
del 29 giugno 2019, Supplemento Ordinario n. 26), per violazione
dell'art. 117, terzo e quarto comma della Costituzione anche sotto il
profilo della violazione del principio della leale cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 151 del 29
giugno 2019, è stata pubblicata la legge n. 58/2019, che convertito
il decreto-legge n. 34/2019, recante «Misure urgenti di crescita
economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi».
Le disposizioni contenute nell'art. 10, comma 1 e 2, e nell'art.
18, comma 1 sono lesive delle competenze regionali per i seguenti
motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1 e 2, per
violazione dell'art. 117, quarto comma della Costituzione.
L'art. 10, al primo comma, dispone che i cittadini che effettuano
interventi di efficienza energetica, in alternativa alla vigente
detrazione fiscale oggi prevista spalmabile in dieci anni, possono
chiedere uno sconto immediato sulle fatture da parte dell'impresa che
ha realizzato i lavori.
L'impresa si farà rimborsare tale sconto dallo Stato tramite un
corrispondente credito di imposta da utilizzare in compensazione in
cinque anni.
L'impresa potrà cedere il credito di imposta così acquisito ai
propri fornitori di beni e servizi, ma non potrà cederlo ad istituti
di credito ed intermediari finanziari.
Analoga disposizione è contenuta nel secondo comma dello stesso
art. 10, con riferimento a coloro che eseguono interventi di adozione
di misure antisismiche.
L'attuale formulazione delle due previsioni contenute nel primo e
nel secondo comma della norma impugnata è idonea a creare
restrizioni della concorrenza nell'offerta dei servizi di
riqualificazione energetica e dei lavori antisismici, a danno delle
piccole e medie imprese, favorendo i soli operatori economici di
grandi dimensioni che possono riuscire ad avere la liquidità
necessaria per applicare lo sconto immediato previsto dalle indicate
disposizioni.
Tale aspetto è stato segnalato dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, con il pronunciamento AS1592 pubblicato in
data 1° luglio 2019.
La restrizione determinata dalle impugnate disposizioni a danno
degli artigiani e delle piccole e medie imprese ha interferenze con
materie di competenza regionale affidate dall'art. 117, quarto comma
della Costituzione alla potestà residuale delle regioni con
particolare riferimento all'industria, alle attività produttive,
all'artigianato, alla promozione del sistema produttivo regionale,
specie con riferimento alle piccole e medie imprese.
Per tali motivi la norma si presenta incostituzionale.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1 per violazione
dell'art. 117, terzo e quarto comma della Costituzione anche sotto il
profilo della violazione del principio della leale cooperazione.
2.a) Con la legge n. 662/1996, art. 2, comma 100, lettera a), è
stato istituito il Fondo centrale di garanzia (FCG) con l'obiettivo
di favorire l'accesso al credito delle piccole medie imprese,
attraverso la concessione di una garanzia che si sostituisce a quella
che le imprese dovrebbero offrire alle banche per ottenere un
finanziamento.
Il decreto legislativo n. 112/1998 all'art. 18, comma 1, lettera
r), ha stabilito che tra le funzioni amministrative riservate allo
Stato rientri, tra l'altro, la gestione del Fondo centrale di
garanzia, prevedendo poi che «con delibera della Conferenza unificata
sono individuate, tenuto conto dell'esistenza di Fondi regionali di
garanzia, le regioni sul cui territorio il Fondo limita il proprio
intervento alla controgaranzia dei predetti Fondi regionali e dei
consorzi di garanzia collettiva fidi di cui all'art. 155, comma 4 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385».
Per meglio comprendere il sistema, va rilevato che il Fondo
centrale di garanzia può operare con diverse modalità di
intervento:
garanzia diretta, cioè la garanzia prestata dal Fondo
direttamente a favore dei soggetti finanziatori. In questo caso,
l'impresa che necessiti di un finanziamento può chiedere alla banca
di garantire l'operazione con la garanzia pubblica. In caso di
insolvenza dell'impresa, la banca viene risarcita dal Fondo ed in
caso di esaurimento dei Fondi, direttamente dallo Stato;
controgaranzia, cioè la garanzia prestata dal Fondo a favore
dei Confidi, consorzi di garanzia collettiva sia mutualistici che
privati, e degli altri Fondi di garanzia, sia privati che pubblici
promossi dalle regioni; in questo caso l'impresa si rivolge ad un
Confidi o ad altro Fondo di garanzia che provvederanno ad inviare la
domanda di controgaranzia al Fondo.
La Regione Toscana, insieme ad altre regioni, nel 2002 ha
formulato richiesta di limitazione dell'intervento del Fondo centrale
di garanzia alla controgaranzia, tenuto conto dei sistemi di garanzia
operanti nel territorio regionale, con rilascio della garanzia di
primo livello sia da parte dei Confidi, sia da parte dei Fondi
pubblici regionali. Questa scelta è derivata dall'esistenza di un
sistema di garanzia locale efficiente e radicato sul territorio.
Con delibera della Conferenza unificata, la richiesta è stata
accolta e perciò, in applicazione della richiamata lettera r)
dell'art. 18 del decreto n. 112/1998, il Fondo centrale di garanzia
in Toscana ha operato solo nella forma della controgaranzia, ovvero
con una limitazione dell'accesso alla garanzia del Fondo da parte
delle piccole e medie imprese attraverso l'intermediazione dei
garanti (Confidi e intermediari finanziari abilitati), valorizzando
così l'integrazione tra garanzie private e garanzie pubbliche.
La scelta è stata motivata dalla necessità di sostenere
l'accesso al credito di micro e piccole imprese, delle minori
possibilità di default in presenza di controgaranzie rispetto alle
operazioni presentate direttamente dalle banche, dal miglior effetto
leva della controgaranzia. Un milione di garanzia pubblica sostiene
2,1 milioni in controgaranzia e solo 1,3 milioni in caso di accesso
diretto.
Con l'entrata in vigore dell'art. 18, primo comma, oggetto della
presente impugnativa, è stata abrogata la suindicata lettera r)
dell'art. 18, primo comma del decreto legislativo n. 112/1998.
Conseguentemente il Fondo centrale di garanzia opererà sia in
garanzia diretta che in controgaranzia senza possibilità da parte
delle regioni di limitarne l'accesso al Fondo in «controgaranzia».
2.b) La norma impugnata determina conseguenze negative sul
tessuto regionale delle piccole e medie imprese.
I Confidi infatti hanno svolto una vera e propria funzione
sociale, grazie al loro legame diretto e profondo con il tessuto
imprenditoriale. Attraverso un rilevante apporto privato delle
risorse, hanno contribuito allo sviluppo economico e sociale del
territorio di riferimento a supporto di tutte le piccole e medie
imprese (PMI), anche di quelle marginali cui sarebbe altrimenti stato
precluso l'accesso al credito. Sono, inoltre, strumenti di politica
industriale degli enti pubblici a livello locale, nazionale ed
europeo, grazie alla loro capacità di veicolare in modo efficiente
ed efficace le risorse pubbliche alle imprese.
Dai dati sulle operazioni che i Confidi presentano attraverso la
controgaranzia del Fondo centrale emerge che l'onere di copertura
subito dallo Stato per la controgaranzia con i Confidi è
rappresentato dal 45% rispetto al 72% della garanzia diretta da parte
delle banche. Questo è dato anche dal fatto che l'effetto leva
finanziaria delle risorse pubbliche attraverso lo strumento dei
Confidi è superiore rispetto a quello delle banche del 70% (2,2 in
controgaranzia rispetto all'1,3% della garanzia diretta).
Ciò significa che a parità di risorse messe a disposizione è
molto più efficiente l'attività di accesso al credito per le
piccole e medie imprese da parte dei Confidi rispetto all'intervento
diretto da parte delle banche. Non va dimenticato, inoltre, che i
Confidi mettono anche una parte rilevante del loro patrimonio privato
su ogni operazione, molto spesso in situazioni nelle quali le banche,
senza la necessaria garanzia dei Confidi, nemmeno aprono la pratica,
basandosi sempre e solo sui dati quantitativi risultanti dai bilanci
piuttosto che su altri aspetti, come la capacità della piccola
impresa di riuscire in un'attività.
Pertanto la norma impugnata lede le competenze regionali in
materia di industria, attività produttive, sviluppo economico,
accesso al credito per favorire le piccole e medie imprese, materie
tutte riconducibili alle competenze concorrenti e residuali delle
regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione
(sostegno all'innovazione per i settori produttivi) e dell'art. 117,
quarto comma della Costituzione (industria, attività produttive,
artigianato, agricoltura, promozione del sistema produttivo
regionale). Già con le riforme riconducibili al cosiddetto
«federalismo amministrativo», alle regioni sono stati attribuiti
numerosi compiti relativi allo «sviluppo economico ed alle attività
produttive» (art. 11 del decreto legislativo n. 112 del 1998). Tale
scelta è confermata ed implementata dalla riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, tenuto conto che le principali materie
riferibili all'economia ed alle attività produttive (agricoltura,
industria, artigianato, commercio, turismo) sono state ascritte alla
competenza residuale delle regioni (Corte costituzionale sentenze n.
76 del 2009, n. 94 del 2008, n. 64 del 2007, n. 162 del 2005 e n. 1
del 2004). L'art. 117 della Costituzione «contempla molteplici
materie caratterizzate da una palese connessione con lo sviluppo
dell'economia, le quali sono attribuite sia alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella concorrente, sia a
quella residuale» (sentenza n. 165 del 2007).
La soppressione di una competenza che il decreto legislativo n.
112/1998 aveva riconosciuto alle regioni e vitale per lo sviluppo del
sistema produttivo regionale lede le suddette competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni medesime.
2.c) La relazione illustrativa al disegno di legge governativo
[citato dal dossier parlamentare] motiva la scelta operata dalla
norma impugnata con argomentazioni pretestuose ed infondate.
È affermato che:
1) «molte regioni hanno fatto recentemente ricorso alla
lettera r) per un motivo diametralmente opposto a quello previsto
dalla norma: sostenere i Confidi in difficoltà, assicurando loro una
sorta di monopolio nell'accesso alla garanzia del Fondo».
Tale affermazione non è veritiera in quanto la Regione Toscana
da sempre, sin dall'inizio della operatività del Fondo centrale di
garanzia, ha fatto ricorso alla lettera r). Al contrario, grazie al
meccanismo di accesso per il tramite dei Confidi (o di garanzia
regionale) in Toscana si è creato e consolidato un sistema regionale
di operatori che ha consentito negli anni di attivare un numero di
operazioni di controgaranzia proporzionalmente superiore al peso
relativo della quota storica di risorse a suo tempo attribuite
nell'ambito del decentramento ai sensi del decreto legislativo n.
112/1998.
Non veritiera è anche l'allusione al presunto monopolio dei
Confidi, in quanto:
a) il Governo ha sostenuto e continua a sostenere i Confidi,
rispetto ai quali il Fondo centrale di garanzia si pone come
strumento in concorrenza;
b) nei programmi operativi dei Fondi strutturali,
cofinanziati dallo Stato, sono previste linee di intervento per il
sostegno dei Confidi e di Fondi di garanzia regionali;
2) ancora nella citata relazione è affermato che «Nelle
regioni che hanno, finora, fatto ricorso alla lettera r) si è
osservato un netto calo dell'operatività del Fondo di garanzia».
Anche tale affermazione e la presunta correlazione diretta tra i
due elementi non sono suffragate da dati ed analisi. La diversità
dei sistemi produttivi, delle caratteristiche delle imprese e dei
mercati locali del credito spiega la diversità di funzionamento del
Fondo centrale di garanzia. Non è vero che nelle regioni in cui non
è stata data applicazione all'art. 18, lettera r) del decreto n.
112/1998 le imprese hanno avuto maggiore facilità di accesso al
credito grazie al Fondo centrale di garanzia.
Assumendo a riferimento una Regione (Emilia-Romagna) che ha
recentemente richiesto l'attivazione della limitazione della lettera
r) senza averla ottenuta, i dati, diffusi dal Fondo centrale di
garanzia, dimostrano che l'andamento dell'accesso al Fondo centrale
delle due Regioni è sostanzialmente analogo, nella diversità del
tipo di operazioni, di volume e di dimensione.

Dati al 31 dicembre 2018


Parte di provvedimento in formato grafico


Dati al 31 dicembre 2017


Parte di provvedimento in formato grafico


Dati al 31 dicembre 2016


Parte di provvedimento in formato grafico


Dati al 31 dicembre 2015


Parte di provvedimento in formato grafico


Tali dati trovano conferma nella nota del direttore della
direzione regionale delle attività produttive (doc. 1).
Secondo uno studio della CNA, i cui dati sono stati diffusi sul
sito www.cna.it del 17 giugno 2019, tra il 2011-2017 in Toscana la
riduzione dello stock del credito è stata inferiore rispetto alla
media nazionale e a quella della Emilia-Romagna. Per le imprese sino
a cinque dipendenti la riduzione del credito nel periodo considerato
è stata del 12,5% contro il 15,2% della media nazionale e il 18,9%
della Emilia-Romagna. Lo stock di credito per le piccole imprese sino
a venti dipendenti si è ridotto del 22,7% in Toscana, del 26,7% in
Italia e del 32,4% in Emilia-Romagna. Oltre venti addetti la
riduzione è stata del 10,2% in Toscana, del 17,6% in Italia e del
18,6% in Emilia-Romagna;
3) ancora la relazione afferma: «In questi termini,
l'attivazione della lettera r) introduce una barriera all'accesso al
Fondo di garanzia (nella modalità della "garanzia diretta") e si
risolve, per quanto esposto, in un evidente danno per le piccole e
medie imprese. Al riguardo, la relazione rileva che la recente
riforma del Fondo di garanzia ha significativamente revisionato le
modalità di intervento del Fondo, introducendo comunque nuovi e
importanti spazi per l'operatività proprio dei Confidi. Il
riconoscimento di una misura di controgaranzia al 100% in favore dei
Confidi più solidi, le "operazioni a rischio tripartito", la
possibilità di modulare la misura della garanzia dei Confidi con la
misura della riassicurazione richiesta al Fondo, la completa "delega"
nella valutazione delle richieste di garanzie riferite ad imprese
start-up e di finanziamenti con importo ridotto, la possibilità di
portare la misura della riassicurazione al 90% se co-finanziata con
risorse regionali, la destinazione di 225 milioni di euro di risorse
del Fondo di garanzia ai Fondi rischi dei Confidi, rappresentano,
secondo la relazione, strumenti in grado di rilanciare
significativamente il ruolo e l'attività dei Confidi».
Questa affermazione della relazione evidenzia la
contraddittorietà delle finalità della norma: da una parte si
«accusa» un presunto monopolio dei Confidi, dall'altro, si evidenzia
la prospettiva di un ruolo dei medesimi ma a supporto del Fondo
centrale di garanzia la cui massima operatività potrà spiegarsi con
risorse regionali.
Pertanto l'obiettivo non sono le imprese, ma il ruolo dei Confidi
in quanto operatori di mercato rispetto al Fondo centrale di garanzia
che si pone, anch'esso, come operatore di mercato.
La scelta introdotta dalla norma impugnata determina una opzione
privilegiata a favore del Fondo centrale di garanzia, confermata
anche dal favor di cui il medesimo è portatore, rappresentato dalla
c.d. ponderazione zero: il Fondo centrale di garanzia può infatti
offrire una garanzia illimitata a valere sul bilancio dello Stato,
condizione che nessun operatore privato o Fondo di garanzia regionale
può sostenere.
Tale condizione dovrebbe indurre il Fondo centrale di garanzia ad
operare come «Fondo garante di ultima istanza» in tal modo favorendo
la costruzione di sistemi di garanzia «territoriali» o «settoriali»
di carattere privato o mutualistico;
4) ancora nella relazione si legge che «la disposizione non
comporta nuovi o maggiori oneri per le finanze pubbliche, in quanto
l'eventuale incremento dell'operatività del Fondo che potrebbe
determinarsi per effetto della norma nei territori che attualmente
hanno aderito alla limitazione di cui all'art. 18, comma 1, lettera
r) del decreto legislativo n. 112 del 1998, oltre ad essere
caratterizzata da gradualità anche per effetto della disposizione di
natura transitoria di cui al comma 2, avverrà nell'ambito della
medesima dotazione finanziaria del Fondo»: tale affermazione
rappresenta una ulteriore contraddittorietà della norma rispetto
all'obiettivo enunciato. Infatti l'asserito incremento di
operatività derivante dalla abrogazione della lettera r) viene
«assorbito» nell'ambito della dotazione finanziaria; ciò significa
che non si produce alcun beneficio in termini quantitativi ad
invarianza di domanda di garanzia, ma si spostano solo a favore del
Fondo centrale operazioni che prima transitavano dai Confidi o dai
Fondi regionali.
La norma quindi non ha una motivazione plausibile, mentre è
lesiva delle attribuzioni regionali per i profili evidenziati al
precedente punto 2.b).
2.d) La evidenziata illegittimità costituzionale della norma
impugnata sussiste anche per un ulteriore motivo.
Poichè, come sopra evidenziato, l'abrogazione dell'art. 18,
primo comma, lettera r) del decreto legislativo n. 112/1998 incide su
molteplici competenze regionali, tale riforma avrebbe dovuto essere
disposta nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato ed il
sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenza n. 251 del 2016).
Come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, quando una
normativa incide su molteplici competenze sia esclusive dello Stato,
sia concorrenti e residuali delle regioni, è necessario che queste
ultime siano pienamente coinvolte in un processo di riforma
attraverso la Conferenza Stato-regioni; «il luogo idoneo di
espressione della leale collaborazione è stato correttamente
individuato dalla norma nella Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano. Il modulo della stessa, tenuto conto delle competenze
coinvolte, non può invece essere costituito dal parere, come
stabilito dalla norma, ma va identificato nell'intesa,
contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sentenza n.
261/2017).
Nel caso in esame la norma impugnata è stata emanata senza
intesa con le regioni, nonostante la forte incidenza della stessa
sulle attribuzioni regionali, con conseguente sua illegittimità
costituzionale.

P.Q.M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 1 e 2 e dell'art.
18, comma 1 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, così come
convertito dalla legge n. 58 del 28 giugno 2019 per i motivi esposti
nel presente ricorso.
Si deposita:
1. nota del direttore della direzione attività produttive
del 31 luglio 2019.
Si deposita altresì la delibera della giunta regionale n.
962/2019, di autorizzazione a proporre il presente ricorso.

Firenze - Roma, 23 agosto 2019

L'Avvocato: Bora