1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 1-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 1997
Ordinanza emessa il 19 dicembre 1997 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Meletti Massimiliano ed altri contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica ed altre Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi. quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. - Costituzione, artt. 33 e 34. (000C0161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 1-3-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 15231/97
proposto da Meletti Massimiliano, Rossi Fulvio, Musumeci Angelo,
Carducci Fabrizio e Filonardi Italo, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Vittorio Scano e Dario Proietti, con domicilio eletto nello
studio dei difensori in Roma, via Calvi n. 14;
Contro il Ministero dell'Università e della ricerca scientifica
in persona del Ministro pro-tempore; l'Università degli studi di
Roma "La Spienza" in persona del Rettore pro-tempore l'Univesità
degli studi di Roma "Tor Vergata" in persona del Rettore
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per
l'annullamento previa sospensiva:
1) del decreto ministeriale del Ministero dell'Università e
della ricerca scientifica e tecnologica del 31 luglio 1997
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 190 del 16 agosto 1997
intero o in parte qua con cui veniva attribuito il numero di posti
disponibili per ciascuna Università di odontoiatria attribuendosi
all'Università di Roma posti zero;
2) del decreto ministeriale del M.U.R.S.T. 21 luglio 1997,
n. 245 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del 29 luglio
1997 intiero o parte qua con cui veniva stabilito il regolamento
per l'accesso all'Università; nonchè di ogni altro atto
presupposto connesso o conseguente anche non conosciuto incluse
eventuali delibere dell'Università, del Senato accademico o del
Consiglio di Facoltà, per quanto di ragione. Sul ricorso
n. 15458/97 proposto da Coppola Vincenzo, rappresentato e difeso
dall'avv. Ciro Centore eletto domicilio in Roma, via Sistina
n. 121;
Contro il Ministero dell'Università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
nonchè seconda Università degli studi di Napoli/Sede di Caserta,
in persona del legale rappresentante pro-tempore, per
l'annullamento previa sospensiva:
a) del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 16 agosto 1997 con e per il quale, per l'anno
accademico 1997/1998, si limitano i posti disponibili a livello
nazionale per le immatricolazioni ai corsi di laurea in "medicina e
chirurgia" e li si ripartiscono tra le varie Università italiane
secondo una tabella costituente parte integrante del decreto;
b) del bando di concorso per l'anno accademico 1997/1998, per
il corso di laurea cui ha partecipato il ricorrente, così come
bandito dall'Università, in uno al decreto rettoriale di
determinazioni per numero di posti disponibili, per
immatricolazione al 1o anno e in uno alla delibera del Senato
accademico di approvazione del bando, nonchè ancora, dello statuto
dell'Università nella parte in cui, prevedibilmente, abbia anche a
contemplare una limitazione del numero di posti disponibili;
c) degli atti, provvedimenti, verbali e determinazioni
assunte/i dalle Università specifiche/controparti, nel presente
giudizio, di recepimento del decreto M.U.R.S.T. 21 luglio 1997 e di
ammissione/limitazione al corso di laurea dianzi indicato;
d) degli atti, provvedimenti e determinazioni di esclusione
del ricorrente dalla immatricolazione al detto corso di laurea;
e) del d.m. 21 luglio 1997, n. 245 M.U.R.S.T., pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 29 luglio 1997, serie generale n. 175,
in tema di accessi alla istruzione universitaria;
f) del parere espresso dal Consiglio universitario nazionale
nell'adunanza del 19 giugno 1997;
g) degli atti connessi ai precedenti in preordine e
conseguenza; nonchè sul ricorso n. 15862/97, proposto da Pacini
Filippo Maria, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Ettore
Verino, eletto domicilio in Roma, nello studio del difensore, via
del Sansovino n 6;
Contro l'Università degli studi di Roma "La Sapienza", in
persona del rettore pro-tempore ed il Ministero dell'Università e
della ricerca scientifica e tecnologica, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, ex lege domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per
l'annullamento previa sospensiva:
a) del decreto del rettore della suddetta Università in data
2 agosto 1997, con il quale è stato fissato in 652 il numero dei
posti disponibili per l'iscrizione al primo anno del corso di
laurea in medicina e chirurgia e prevista una prova di ammissione;
b) della delibera del Consiglio della facoltà di medicina e
chirurgia in data 20 maggio 1997;
c) della delibera del Senato Accademico in data 1o agosto
1997;
d) della nota del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica n. ACG/2 (43) 1625/1997 del 5 agosto
1997;
e) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica n. 245 in data 21 luglio 1997, avente ad
oggetto "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento";
f) del decreto del suddetto Ministro in data 31 luglio 1997
avente ad oggetto "limitazione all'accesso dei corsi di laurea in
medicina e chirurgia per l'anno accademico 1997/1998";
g) di tutti gli atti ai suddetti provvedimenti comunque
connessi presupposti e conseguenziali.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la camera di consiglio del 19 dicembre 1997
il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:

Fatto e diritto

I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta
la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti
per l'anno accademico 1997/1998, e ne chiedono, in via incidentale,
la sospensione e su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata
a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'Amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facoltà,
anche l'assoluta indisponibilità di posti).
L'agire dell'Amministrazione, ed in particolare l'impugnato d.m.
21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di
accessi alla istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento") trova dichiaratamente supporto normativo
nell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come
modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127,
che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro dell'università
e della ricerca scientifica e tecnologica il potere di determinare
la limitazione degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del
C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a
quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una
limitazione nelle iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma,
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di
legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 Cost.

II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari:
sì che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in
ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di
trattazione della detta questione.
È infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono
al Ministro dell'università di porre limitazioni alle iscrizioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione ai corsi
senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che ove fondate, assicurerebbero un grado
minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si
presentano subordinate all'esito eventualmente negativo
dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce
la fonte del potere nella specie esercitato dall'Amministrazione,
preclude al Collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.

III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 Cost., una
riserva relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di
norme legislative che attribuiscono all'Amministrazione - nel
rispetto dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere
di stabilire limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi
illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali
limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, Tribunale amministrativo regionale
Lazio, III sez. 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632;
Tribunale amministrativo regionale Toscana, I sez., 24 aprile 1997,
n. 78; Tribunale amministrativo regionale Veneto, I sez., 13 giugno
1992, n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; Tribunale
amministrativo regionale Liguria, II sez., 21 marzo 1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, Cost. a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e
grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34,
primo comma, che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che
ha trovato attuazione, per le università, con la legge 11 dicembre
1969, n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli istituti tecnici a determinare facoltà per gli anni
accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di
posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito,
peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es.,
all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di
consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si è
attribuito all'Amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario
di demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della
materia stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla
norma primaria possa essere integrato da atti di normazione
secondaria che lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà
socio-economica, ma ciò è possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del
tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio
1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122
del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del
1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non
sembra esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'Amministrazione
(C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 Cost.
lV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4, cit. per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 Cost.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma;

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge
15 maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale
della riserva relativa di legge nonchè agli artt. 33 e 34 Cost.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 19 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
Il consigliere, est.: Mollica
00C0161