1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 2009
Ordinanza . Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giudice naturale - Violazione dei principi di copertura finanziaria, di buon andamento della pubblica amministrazione e di riserva alla Corte dei conti delle questioni relative alla responsabilita' contabile ed amministrativa - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 2, primo comma, 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, comma quarto, 97, primo comma, 103, comma secondo, e 113, primo comma. (010C0078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di
Annamaria Cavalli e Liliana Manzillo
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 58610 del
registro di segreteria.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Udito nella pubblica udienza del 13 ottobre 2009, il Consigliere
Relatore prof. Michael Sciascia.
Uditi altresì nella medesima udienza l'avv. Alessandro Biamonte
per la convenuta Annamaria Cavalli e l'avv. Attilio Davide per la
convenuta Liliana Manzillo, nonchè il sostituto procuratore generale
dott. Aurelio Laino .

Ritenuto in fatto

Con citazione depositata in data 29 settembre 2008 a firma del
vice procuratore generale dott. Filippo Esposito, il procuratore
regionale presso questa sezione giurisdizionale ha chiamato a
giudizio Annamaria Cavalli e Liliana Manzillo, dipendenti del
Ministero delle Finanze (ora dell'Economia e delle Finanze), per il
risarcimento di danni subiti dallo Stato.
Infatti, nella prospettazione di parte attrice, le due convenute,
dipendenti di tale dicastero ed assegnate al 2° Ufficio II. DD. di
Napoli, avrebbero con ruoli diversi collaborato nella procedura di
esame delle domande di rimborso di quote inesigibili presentate dalla
Finert S.p.a., quale gestore delle ex esattorie dei comuni di Marano
e Villaricca (Napoli), con ammissione di esse a rimborso, nonostante
falsificazioni documentali. Le due convenute sono state sottoposte a
procedimento penale, unitamente ad altri concorrenti nel disegno
criminoso, per reati di falsità materiale ed ideologica commessa da
pubblico ufficiale in atti pubblici (articoli 476 e 479 c.p.), di
truffa (art. 640 c.p.) e di corruzione per atti contrari ai doveri
d'ufficio (art. 319 c.p.).
A conclusione di una lunga vicenda giudiziaria la Cavalli è
stata condannata con giudicato per il reato di falso ideologico con
contestuale assoluzione per prescrizione relativamente ai restanti
capi d'imputazione, mentre la Manzillo è stata assolta con formula
piena da tutti i capi d'imputazione. Nella pubblica udienza del 13
ottobre 2009 sono intervenuti nel dibattimento ove hanno formulato le
seguenti conclusioni: l'avv. Alessandro Biamonte, per la convenuta
Annamaria Cavalli, nel chiedere l'assoluzione della sua assistita, ha
in via subordinata segnalato l'opportunità di integrare il
contraddittorio con esponenti dell'Intendenza di Finanza e della
Ragioneria Provinciale dello Stato di Napoli;
l'avv. Attilio Davide ha insistito per l'assoluzione della
convenuta Liliana Manzillo, in ragione della piena assoluzione in
sede penale;
il sostituto procuratore generale dott. Aurelio Laino, per il
danno patrimoniale, ha confermato la richiesta di condanna di ambedue
le convenute tenendosi conto del maggior apporto causale della
Cavalli, mentre per il danno all'immagine ha osservato che nessun
interessato ha eccepito la nullità ed ha chiesto la condanna della
sola convenuta Cavalli con assoluzione della convenuta Manzillo,
sollevando sul punto in via preliminare eccezione di legittimità
costituzionale della disposizione di cui all'art. 30-ter, periodi 2 e
3, legge n. 102/2009 di conversione d.l. n. 78/2009, modif. da art. 1
comma 1 lettera c del d.l. n. 103/2009 convertito nella legge n.
141/2009 con precise argomentazioni specificate in una nota
contestualmente depositata. In essa si profila il contrasto della
citata normativa con gli articoli 3, 24, 25, 97 e 103, sottolineando
che «data la condanna definitiva della Cavalli per i reati p. e p.
dagli articoli 478 e 479, a seguito di dibattimento penale e ben tre
gradi di giudizio, non si comprende davvero in che modo una così
conclamata trasgressione ai propri doveri d'ufficio - consistiti
nell'aver omesso dolosamente e per denaro di esercitare gli
obbligatori controlli formali di legge per agevolare l'ex esattore
delle imposte nel rimborso indebito di quote inesigibili, con ciò
concretando un falso documentale - non dia luogo alla lesione del
prestigio dell'amministrazione finanziaria, mentre la darebbe,
secondo la visione del legislatore, un episodio di peculato (art.314
c.p.), ovvero di rivelazione di segreti d'ufficio p. e p. dall'art.
325 c.p. (sic!), piuttosto che di omissione d'atto d'ufficio (323
c.p.), ovvero di corruzione impropria susseguente (ex art. 318 c.p.).
In sede di replica i difensori delle due convenute hanno
giudicato tale eccezione irrilevante, in quanto il danno all'immagine
sarebbe prescritto, chiedendo comunque la sospensione dell'intero
processo in attesa di pronuncia della Consulta, mentre il procuratore
regionale ha osservato che sussistono atti interruttivi della
prescrizione e che la contestata norma sospende la prescrizione
durante io svolgimento del processo penale.

Considerato in diritto

1. Il Collegio preliminarmente giudica non manifestamente
infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale
sollevata nel presente giudizio dal procuratore regionale al riguardo
della disposizione di cui all'art.17 comma 30-ter, periodi secondo e
terzo, della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione del
decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, modificata dall'art. 1, comma 1
lettera c del decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella
legge 3 ottobre 2009 n. 141, con riferimento agli articoli 3, 24, 25,
97 e 103 della Costituzione, ritenendo utile estendere d'ufficio il
sospetto di contraddizione anche agli articoli 2, 81 e 113.
Quindi rileva che con propria ordinanza n. 369/2009 in data 29
settembre/14 ottobre 2009, nel corso di altro giudizio di
responsabilità, questa Sezione ha sollevato d'ufficio analoga
questione innanzi alla Corte costituzionale.
In tale ordinanza sono stati indicati analiticamente gli
argomenti a sostegno dei motivi di rimessione, che invero appaiono
analoghi a quelli concernenti il presente giudizio, salvo alcune
specificazioni.
Ad evitare la ripetizione di essi si rinvia al contenuto della
predetta ordinanza, ripercorrendone e sintetizzandone i punti più
rilevanti e differenziali dell'emblematica vicenda in esame.
Questa riguarda invero una dipendente statale che - nonostante
sia stata condannata penalmente con giudicato per il reato di falso
ideologico di cui all'art. 479 del codice penale, pur compiuto
nell'esercizio delle proprie funzioni-beneficerebbe della novella di
cui al su citato art. 17, comma 30-ter, periodi secondo e terzo, con
esenzione da ogni forma risarcitoria per il pregiudizio all'immagine
dell'amministrazione di appartenenza, per non rientrare tale grave
delitto tra quelli contenuti nel Libro II, Titolo II, Capo I («Dei
delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione»),
per alcuni dei quali peraltro la medesima dipendente risulta assolta
per prescrizione.
La disposizione contestata ha invero introdotto un limite alla
giurisdizione della Corte dei conti, ancorchè apparentemente diretto
solamente all'ufficio requirente contabile, che è l'unico soggetto
abilitato ad agire innanzi alla Corte dei conti in sede di giudizi di
responsabilità; essa quindi ridonda direttamente a riduzione della
sfera «sostanziale» della responsabilità gestoria di tipo
amministrativo ed a restrizione «formale» ed oggettiva dell'ambito
cognitivo del giudice contabile, che poi è l'unico a poter conoscere
- ai sensi dell'art. 103 della Costituzione - di tali ipotesi
dannose.
Il risultato della riferita operazione legislativa, costituita da
una sorta di «contraddittoria» e sofferta formazione progressiva
della norma finale, è stata un'apparente estensione alla fattispecie
concernente il danno all'immagine del meccanismo della nullità
inizialmente non previsto, come era ed è nella logica del sistema.
Infatti la valutazione sulla «regolarita'» di atti di esercizio,
stragiudiziale e giudiziale, dell'actio damni in materia di lesione
all'immagine di amministrazione pubblica si risolve nell'accertamento
della sussistenza, nella concreta ipotesi, della giurisdizione
contabile, talchè la pronuncia assume la veste formale di
declaratoria di affermazione o difetto di giurisdizione della Corte
dei conti, nonchè di qualunque altro ordine giudiziario, con le
conseguenze di legge.
Ne consegue che il descritto meccanismo della nullità, peraltro
relativa ai sensi dell'art. 157 del c.p.c., degli atti istruttori e
processuali del procuratore regionale non incide, nè lo potrebbe,
sul potere di accertamento pregiudiziale della propria giurisdizione
spettante ad ogni giudice.
Con l'espresso richiamo dell'art. 7, della legge 27 marzo 2001 n.
97, il legislatore del 2009 ha voluto limitare il danno all'immagine
di una amministrazione pubblica alle sole ipotesi di sua connessione
a delitti contro la stessa P.A. previsti nel capo I del titolo II del
libro secondo del codice penale, peraltro accertati con giudicato,
eliminando dalla sfera dell'illiceità le restanti ipotesi di un
siffatto pregiudizio, individuate dalla giurisprudenza, allorchè si
prescinde da tale specifico e limitato rilievo penale.
Sulla compatibilità della citata disposizione con la
Costituzione il Collegio - ritenendo più che fondata l'eccezione
sollevata in udienza dal rappresentante della procura regionale ed
articolata nella nota depositata in tale sede - nutre forti dubbi, di
cui Ritiene di investire la Corte costituzionale per una pronuncia
risolutrice.
In ordine alla ricorrenza dei presupposti per la rimessione de
qua, va osservato che, risultando evidente la sussunzione nella
previsione legislativa de qua della fattispecie in esame in ordine
alla domanda di risarcimento del danno all'immagine, la citata
disposizione è immediatamente applicabile ai giudizi in corso,
essendo norma di carattere processuale; tanto più che l'abolizione
dell'unica forma di accesso alla tutela giurisdizionale in una
determinata materia - come si approfondirà in seguito - ridonda a
esclusione della giurisdizione stessa sulla gran parte delle ipotesi
dannose del genere.
La Corte dei conti, investita di un giudizio del genere, in
applicazione della disposizione di cui al 2° e 3° periodo del citato
comma 30-ter, dovrebbe dichiarare preliminarmente inammissibile per
difetto di giurisdizione la domanda introduttiva del processo, a
prescindere dall'eccezione di nullità, proposta eventualmente dal
convenuto nel suo interesse esclusivo, nei confronti degli atti
istruttori e processuali compiuti al riguardo dal procuratore
regionale.
Di qui l'evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale nel giudizio in corso, tanto più - e
senza peraltro che abbia alcun rilievo ai fini de quibus - che le
convenute non hanno eccepito la nullità della domanda avente ad
oggetto il risarcimento dell'allegato danno all'immagine.
La disposizione di legge in discorso appare invero contrastante
nell'ordine con l'art. 2, comma 1°, l'art. 3, comma 1°, l'art. 24
comma 1°, l'art. 25, comma 1°, l'art. 81, comma 4°, l'art. 97 comma
1°, l'art. 103 comma 2° e l'art. 113 comma 1° e 2° della
Costituzione.
2. - Il più evidente contrasto del citato comma 30-ter, periodi
secondo e terzo, si presenta con l'art.2 della Costituzione, che
costituisce la fondamentale base giuridica della stessa tutela del
diritto all'immagine di qualunque soggetto, tra cui la pubblica
amministrazione.
Orbene la su citata disposizione ha posto un evidente
«irragionevole» restrizione, limitandola ai casi di effettiva
condanna penale irrevocabile per l'eventuale connesso delitto contro
la P.A., alla tutela risarcitoria del diritto all'immagine della
pubblica amministrazione, che viene discutibilmente degradato da
figura autonoma di danno-conseguenza, così come le restanti ipotesi
dannose del genere non patrimoniale, ad una marginale figura di
danno-evento peraltro dipendente da particolari delitti.
3. - Sotto altro profilo la disposizione di cui al comma 30-ter,
periodi 2° e 3°, indubbiamente determina una diffusa disparità di
trattamento tra soggetti che versano nella medesima situazione
giuridica, in dispregio a quanto previsto dall'art. 3 della
Costituzione.
Tale disparità si evidenzia tra i pubblici dipendenti citati in
giudizio - e quindi tutti quelli versanti nella stessa condizione - e
coloro che sono legati all'amministrazione da rapporto di servizio
non professionale che non sono destinatari della disposizione.
Infatti il combinato disposto di cui al più volte citato comma
30-ter, periodi 2° e 3°, ed all'art.7 dalla legge n. 97/2001 si
rivolge esclusivamente ai dipendenti pubblici, con esclusione degli
amministratori ed in genere di coloro che sono legati all'ente da un
mero rapporto di servizio.
Tali censure non sono manifestamente infondate, in quanto in
dispregio dell'art. 3 della Costituzione la contestata novella, senza
alcuna valida ragione giustificatrice, riconosce ai pubblici
dipendenti il privilegio «perpetuo» dell'irresponsabilità per il
compimento di atti che sono risultati e che risulteranno in futuro
certamente dannosi per l'immagine di un ente pubblico, finanche
collegati al compimento di gravi reati compiuti nell'esercizio delle
funzioni pubbliche, come il caso di specie. Contestualmente la
disposizione censurata ha attribuito, per i motivi sopra illustrati,
allo Stato un'ingiustificata posizione di svantaggio nei confronti
dei dipendenti medesimi e di quelli che seguiranno, nonchè nei
confronti dei restanti soggetti dell'ordinamento, in quanto il
deterioramento dell'immagine del primo non è sanzionata se non in
marginali casi dipendenti dalla commissione di gravi e particolari
delitti, mentre quello dei secondi è ben tutelato in tutti i casi di
commissione di illecito anche di non rilievo penale.
Non è quindi dato di comprendere i motivi di una
sottovalutazione dell'immagine della pubblica amministrazione.
4. - Il citato comma 30-ter, periodi secondo e terzo si pone poi
in contrasto con l'art. 97, comma 1° della Costituzione, ed in
particolare con il criterio del buon andamento, in quanto determina
un'alterazione della funzionalità degli enti pubblici sotto il
delicato profilo della reputazione e della conseguente fiducia dei
cittadini nei confronti delle Istituzioni, nonchè impedisce comunque
il risarcimento dei danni provocati da funzionari alle
amministrazioni di appartenenza, salvo che assuma una tale gravità
da comportare una condanna penale irrevocabile al riguardo per
particolari tipi di reato.
In aggiunta, la disposizione contestata contraddice l'altro
criterio in parola, cioè quello dell'imparzialità, che si risolve
essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale. Pertanto la
scelta del legislatore nel porre tale contestata disposizione
altresì appare, nella sua palese irrazionalità ed irragionevolezza,
una violazione dell'art. 97, comma 1° della - Costituzione.
5. - A rafforzare la convinzione che il legislatore abbia
ecceduto nella sua discrezionalità, cadendo in una manifesta
irragionevolezza e violando nel contempo l'art. 3, comma 1° e l'art.
97 comma 1° della Costituzione, va considerato che il denunciato
comma 30-ter è stato introdotto dalla legge di conversione del
decreto-legge n. 78 del 2009, senza che nel corso della brevissima
discussione sulla norma ne siano state valutate a pieno la portata e
le conseguenze.
Anzi l'emendamento contenente la contestata norma è stato
approvato - insieme alle altre disposizioni - sotto la spinta della
preoccupazione per la scadenza del decreto, non disgiunta
dall'esigenza di modificarne il testo, almeno per alcune parti
palesemente incostituzionali, attraverso una ulteriore decretazione
d'urgenza emanata senza soluzione di continuità, ossia il d.l. n.
103/2009 convertito nella legge n. 141/2009.
Questa situazione invero ha introdotto una sorta di rinuncia a
priori al risarcimento di tutti i rilevanti danni che sono stati, e
che lo saranno nel futuro «indeterminato», inferti alla reputazione
degli enti pubblici, al di fuori del ristretto ambito penale
costituito dal Capo richiamato, contraddicendo e vanificando nel
concreto i principi generali posti dalla legge 241/1990 e dalle
successive modificazioni ed integrazioni in tema di rilancio della
funzionalità della pubblica amministrazione.
D'altronde non appare coerente con il sistema costituzionale e
con i principi del diritto il non considerare dannosi per il
prestigio dell'amministrazione gli illeciti penali diversi da quelli
specifici contenuti nel Capo I del Titolo II del Libro II del Codice
Penale, in quanto anche gli altri - ove compiuti nell'esercizio delle
funzioni pubbliche o in occasione di esso - sono senz'altro lesivi
dell'immagine della P.A. se compiuti nell'esercizio delle funzioni
pubbliche.
Inoltre non si tiene conto del «compimento» di delitti contro la
pubblica amministrazione, accertabile incidentalmente in ogni altro
giudizio, ma dell'avvenuta condanna penale definitiva, sì da
impedire ogni tutela risarcitoria in caso di prescrizione dell'azione
penale anche per reati contro la P.A.
Allo stesso modo non si consente la tutela risarcitoria per
lesioni di immagine susseguenti ad illeciti (non rientranti tra
quelli penali richiamati) di pari o maggiore allarme sociale. Inoltre
è stata realizzata una sofisticata sanatoria estesa anche alle
future violazioni del prestigio del settore pubblico semprechè non
si concreti in un'ipotesi delittuosa contro la pubblica
amministrazione.
La previsione contenuta nel citato comma 30-ter, periodi 2° e 3°,
appare così viziata da indeterminatezza temporale ed oggettiva,
tanto da prescindere da una qualsiasi ratio che non sia quella della
sanatoria di per se stessa.
6. - Inoltre l'ente interessato alla vicenda in esame -così come
tutti le altre amministrazioni, i cui esponenti sono destinatari
della norma contestata-, sono stati privati della possibilità di
tutelarsi giudizialmente sul piano risarcitorio, anche in violazione
degli articoli 24, comma 1° e 113 comma 1° e 2° della Costituzione.
7. - La norma fondamentale, di cui al 4° comma dell'art.81 della
Costituzione, poi, impone al legislatore di prevedere, allorchè
dispone una spesa -cui è da equiparare una minore entrata per
esclusione del risarcimento da danno all'immagine-, i mezzi per far
fronte ad essa.
Orbene il più volte citato comma 30-ter non contiene nel corpo
del provvedimento legislativo complessivamente approvato una
previsione di copertura finanziaria della minor entrata imposta allo
Stato a causa del mancato recupero dei danni provocati alla sua
finanza, nonchè della maggiore spesa per la riabilitazione del
prestigio così offuscato.
8. - Per completezza vanno affrontate le ultime due censure
fondatamente formulabili alla disposizione di cui al criticato comma
30-ter, periodi secondo e terzo, ossia il contrasto palese con l'art.
103, comma 2° e con l'art. 25, comma 1° della Costituzione, che
attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica.
Infatti, come già precedentemente si è osservato, la
cancellazione di ogni potere di azione, al di fuori dell'ipotesi di
giudicato penale per delitti contro la P.A., relativa alla
responsabilità gestoria in materia di danno all'immagine ridonda a
esclusione della giurisdizione di questa Corte, peraltro in via
generale attribuita alla Corte dei conti.
L'intervento del legislatore in attuazione dell'art. 103, comma
2° della Costituzione (la c.d. interpositio legislatoris) non può
spingersi fino ad escludere apoditticamente la giurisdizione della
Corte dei conti con riferimento ad ipotesi specifiche di
responsabilità rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della Contabilità Pubblica ovvero, ancora peggio, a
distinguere nell'ambito della stessa tipologia di danno (nella specie
all'immagine) inferto ad ente pubblico, tra ipotesi conoscibili dal
loro «giudice naturale» e quelle non, senza peraltro un criterio
discretivo razionale e ragionevole. Altrimenti la suddetta
disposizione costituzionale non avrebbe alcuna funzione, rimettendosi
ogni aspetto alla discrezionalità del legislatore, che nella
circostanza peraltro urta contro il principio della ragionevolezza,
costituendo un'inammissibile area di impunità in un delicato settore
delle gestioni pubbliche. L'assunto viene rafforzato con riferimento
all'art. 25, comma 1° della stessa Costituzione, secondo cui «nessuno
può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge».
Questa norma impedisce qualunque sottrazione di sfera giurisdizionale
successivamente al verificarsi del fatto generatore.
La questione sollevata con la presente ordinanza appare rilevante
ai fini della procedibilità e quindi della definizione della causa
in esame, nonchè non manifestamente infondata per i motivi in
precedenza illustrati.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 comma 3° della
legge 11 marzo 1953, n. 87, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli articoli 2, comma 1°, 3 comma 1°, 24 comma 1°, 25
comma 1°, 81 comma 4°, 97 comma 1°, 103 comma 2° e 113 comma 1° della
Costituzione, della disposizione di cui all'art. 17, comma 30-ter
della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione del decreto-legge 1
luglio 2009 n. 78, modificata dall'art. 1, comma 1, lettera c del
decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre
2009 n. 141, limitatamente ai periodi secondo e terzo, in cui recita
«Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine,
il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2
dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino
alla conclusione del procedimento penale»;
Sospende pertanto il giudizio e, riservatasi ogni altra pronuncia
in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Spese riservate al merito.
Così disposto in Napoli, nella Camera di consiglio del 13
ottobre 2009.

Il Presidente: Gustapane


L'estensore: Sciascia