1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 agosto 1998
N. 23 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 agosto 1998 (della regione Veneto) Inquinamento - Inquinamento delle acque - Nomina per la tutela della laguna di Venezia - Fissazione dei requisiti di qualita' delle acque e delle caratteristiche degli impianti di depurazione - Definizione delle migliori tecnologie di processo e depurazione disponibili, da applicare alle industrie che scaricano sostanze inquinanti e approvazione dei progetti di adeguamento, finalizzati all'eliminazione delle sostanze stesse - Attribuzione dei relativi poteri al Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici - Lesione delle competenze regionali in materia di tutela dell'ambiente e disinquinamento - Violazione del principio di legalita' - Incidenza sul principio di buona amministrazione - Istanza di sospensione dell'atto impugnato. (Decreto 23 aprile 1998 del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dei lavori pubblici). (Cost., artt. 117 e 118; d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art, 2, secondo comma, lett. c); d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 101, primo e secondo comma, lett. a); d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 79, 80 e 81; legge 16 aprile 1973, n. 171, art. 9; d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962, artt. 3, trentunesimo comma, 11, 12 e 13; legge 29 novembre 1984, n. 798, art. 5, lett. a); d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, art. 2, commi 1 e 3, convertito in legge 31 maggio 1995, n. 206; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 3; legge regione Veneto 16 maggio 1985, n. 33, artt. 35, 47, 49 e 50; legge regione Veneto 27 febbraio 1990, n. 17, artt. 2 e 3). (098C0979) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in
persona del presidente della Giunta regionale dott. Giancarlo Galan,
autorizzato da delibera giuntale n. 2773 del 28 luglio 1998,
rappresentata e difesa come da mandato a margine del presente atto
dagli avv.ti prof. Feliciano Benvenuti e Luigi Manzi, con elezione di
domicilio nello studio del secondo in Roma - via Confalonieri n. 5;
Nei confronti dello Stato, in persona del Presidente del Consiglio
dei Ministri pro-tempore; del Ministero dell'ambiente, in persona del
Ministro pro-tempore; del Ministero dei lavori pubblici, in persona
del Ministro pro-tempore.
In punto, annullamento, previa sospensione incidentale, del decreto
del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dei lavori
pubblici 23 aprile 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 140
del 18 giugno 1998. avente ad oggetto: "Requisiti di qualità delle
acque e. caratteristiche degli impianti di depurazione per la tutela
della laguna di Venezia, nella parte in cui demanda al Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, la
definizione delle migliori tecnologie di processo e depurazione
disponibili da applicare agli impianti. industriali. esistenti che
scaricano sostanze inquinanti nella laguna di Venezia e nei corpi
idrici del suo bacino scolante, nonchè l'approvazione dei progetti
di adeguamento finalizzati all'eliminazione delle medesime sostanze,
da presentare, entro 120 giorni dall'entrata in vigore del decreto,
dai titolari delle autorizzazioni agli scarichi esistenti e che
prevedano l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili e tempi di
realizzazione non superiori a quindici mesi (punto 6. commi quarto e
quinto).
F a t t o
Con l'impugnato decreto sono stati fissati gli obbiettivi di
qualità da perseguire nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del
suo bacino scolante per assicurare la protezione della vita acquatica
e l'esercizio delle attività di pesca, molluschicoltura e
balneazione, rinviando a successivo provvedimento, da adottarsi su
proposta di una commissione tecnica di dodici membri, tre dei quali
designati dalla stessa regione Veneto, la fissazione dei carichi
massimi ammissibili complessivi di inquinanti e dei carichi massimi
ammissibili netti per le diverse fonti di inquinamento, à sensi
dell'art. 2, comma 1, d.-l. 23 marzo 1995 n. 96, convertito in legge
31 maggio 1995 n. 206 avente ad oggetto: "Interventi urgenti per il
risanamento e l'adeguamento dei sistemi di smaltimento delle acque
usate e degli impianti igienico-sanitari nei centri storici e nelle
isole dei comuni di Venezia e di Chioggia".
Lo stesso decreto contiene inoltre puntuali prescrizioni in ordine
al contenuto delle autorizzazioni agli scarichi industriali
relativamente a sostanze reputate particolarmente inquinanti.
Si tratta in particolare dei capoversi I-V del punto 6), ove viene
espressamente previsto che: "Nelle nuove autorizzazioni agli scarichi
industriali nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino
scolante, e nelle modifiche alle autorizzazioni esistenti, è vietato
lo scarico di idrocarburi policiclici aromatici, pesticidi
organoclorurati diossina, policlorobifenili e tributilstagno.
Ai fini della verifica del rispetto del divieto di rilascio non si
tiene conto delle quantità di inquinanti residue alla adozione delle
migliori tecnologie di processo e di depurazione disponibili.
Per le autorizzazioni esistenti, a fronte delle quali sia
attualmente in corso di svolgimento una attività produttiva, il
medesimo divieto si applica decorsi centottanta giorni dall'entrata
in vigore del presente decreto.
Con decreto del Ministro dell'ambiente, da adottarsi, sentito il
Ministro dei lavori pubblici, entro novanta giorni dal presente
decreto, sono definite le migliori tecnologie disponibili da
applicare agli impianti industriali esistenti, secondo quanto
previsto dalle direttive comunitarie.
Qualora, entro centoventi giorni dall'entrata in vigore del
presente decreto, i titolari delle autorizzazioni agli scarichi
esistenti presentino progetti di adeguamento finalizzati
all'eliminazione degli scarichi delle sostanze inquinanti sopra
indicate, che prevedano l'utilizzo delle migliori tecnologie
disponibili e tempi di realizzazione non superiori a quindici mesi, e
detti progetti siano approvati con decreto del Ministro dell'ambiente
di concerto con il Ministro dei lavori pubblici entro i successivi
sessanta giorni, il divieto non si applica per il periodo necessario
alla realizzazione dei progetti di adeguamento.
Tali ultime disposizioni, oltre che velleitarie, illogiche ed
irrazionali, risultano palesemente illegittime e lesive della
competenza della regione Veneto in materia di tutela dell'ambiente e
disinquinamento, con specifico riguardo agli impianti di depurazione,
come risultante dal combinato disposto degli artt. 117 e 118 della
Costituzione e successive norme di attuazione e decreti delegati, di
cui al prosieguo.
Perciò se ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Sulla base delle citate prescrizioni dell'impugnato decreto
interministeriale è fatto divieto, decorsi 180 giorni dalla sua
entrata in vigore, ai titolari di autorizzazioni agli scarichi
industriali nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino
scolante di scaricare sostanze ritenute particolarmente inquinanti,
purchè nel termine di 120 giorni non abbiano presentato un progetto
di adeguamento degli scarichi, che preveda l'utilizzazione di quelle
migliori tecnologie di processo e depurazione disponibili che il
Ministro dell'ambiente di concerto con quello dei lavori pubblici
deve definire con apposito decreto nel termine di 90 giorni e che
ricevano l'autorizzazione da parte delle medesime autorità.
Tali disposizioni incidono negativamente, esautorandola e
ledendola, sulla competenza della regione Veneto in materia di tutela
dell'ambiente e dall'inquinamento, e segnatamente di realizzazione
degli impianti di trattamento e depurazione delle acque, come
riconosciute dagli artt. 117 e 118 Cost. e successivi decreti
delegati e norme di attuazione rinvenibili sia in sede di disciplina
generale che di legislazione speciale per la salvaguardia idraulica e
di risanamento ambientale della città di Venezia.
Si possono perciò distinguere più profili di illegittimità del
decreto impugnato, come di seguito indicati.
I. - Violazione dell'art. 2 comma secondo, lett. c) d.P.R. 15
gennaio 1972 n. 8 - Violazione dell'art. 101 commi primo e secondo
lett. a) d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 - Violazione falsa
applicazione degli artt. 79, 80 e 81 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112.
Per quanto riguarda la disciplina generale già con d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 8 erano state trasferite alle Regioni le funzioni
amministrative concernenti le opere igieniche di interesse locale,
ivi comprese "...fognature, impianti di depurazione delle acque... ed
altre" (art. 2 comma secondo, lett. c) punto 3).
Successivamente, con formula di più ampia portata e maggiormente
incisiva nel senso del rafforzamento delle autonomie regionali,
l'art. 101 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 ha trasferito alle regioni
le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e
periferici dello Stato in ordine "...all'igiene del suolo e
dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi
gli aspetti igienico sanitari delle industrie insalubri" (comma
primo) ed in particolare le funzioni concernenti "...la disciplina
degli scarichi e la programmazione degli interventi di conservazione
e depurazione delle acque e di smaltimento dei rifiuti liquidi e
idrosolubili" (comma secondo, lett. a)) nonchè "...la tutela
dell'inquinamento ... idrico di impianti termici ed industriali e da
qualunque altra fonte".
Tali competenze sono state confermate anche dal recentissimo d.lgs.
n. 112/1998 recante "conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali in
attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59, che anzi nella
materia de qua ha portato ad un accrescimento delle funzioni
dell'amministrazione regionale ed in particolare dei poteri
pianificatori (artt. 79, 80 e 81)".
II. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 9, legge 16 aprile
1973 n. 171 - Violazione dell'art. 3, comma 31 e degli artt. 11 e 12
del d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962 - Violazione e falsa
applicazione dell'art. 13 del d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962 -
Violazione dell'art. 5 lett. a) della legge 29 novembre 1984, n. 798
e successiyi provvedimenti di rifinanziamento - Violazione dell'art.
2 commi primo e terzo, del d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito in
legge 206/1995 - Violazione dell'art. 17 comma terzo, legge 23 agosto
1988 n. 400.
Questi stessi criteri di riparto di competenza in materia vengono
recepiti e meglio specificati in sede di legislazione speciale per
Venezia, ove viene riconosciuto un ruolo centrale alla regione Veneto
nella pianificazione, regolamentazione e controllo delle opere per il
disinquinamento dell'ambiente lagunare.
Con legge 16 aprile 1973, n. 171 è stata confermata la competenza
della regione e il riparto con l'organo statale (Magistrato alle
acque) nell'adozione dei provvedimenti di tutela delle acque dagli
inquinamenti "...nell'ambito delle rispettive competenze" (art. 9).
Il successivo d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962, emanato ad
integrazione della citata legge speciale per la specifica materia de
qua, attribuisce alla regione la funzione di ammettere gli
interventi, approvare i progetti e concedere i contributi concernenti
gli impianti di depurazione e le altre opere di difesa dagli
inquinamenti nonchè di accertare definitivamente "...la validità
dei trattamenti prescelti" in sede di approvazione dei medesimi
progetti (art. 3, comma XXXI e artt. 11 e 12), rimanendo riservata
allo Stato, attraverso il Magistrato alle acque, la sola
"...vigilanza sull'esecuzione delle opere" medesime (art. 13).
Nella successiva legge 29 novembre 1984, n. 798, il nodo delle
interrelazioni tra le diverse forme di intervento in materia di
salvaguardia di Venezia è stato confermato dal legislatore
attraverso la rigida delimitazione delle competenze affidate ai
diversi soggetti chiamati ad operare, riconfermando il riparto di
competenze sopra delineato e specificamente riconoscendo la
competenza della regione Veneto in materia di opere di trattamento e
depurazione delle acque interessanti il bacino lagunare (art. 5 lett.
a)); esattamente in questi termini, con riguardo alla concorrente
competenza regionale in materia di fognature v. Corte dei conti, sez.
contr. Stato, 20 ottobre 1988, n. 2009).
Sulla stessa linea si pongono tutti gli altri successivi
provvedimenti di rifinanziamento: art. 7, legge 22 dicembre 1986, n.
910; art. 17, comma XII, legge 11 marzo 1988, n. 67; art. 2, comma
I, lett. b), legge 8 novembre 1991, n. 360; art. 2, comma III, legge
5 febbraio 1992, n. 139; art. 1, comma II, d.-l. 2 agosto 1996, n.
408, convertito in legge 4 ottobre 1996, n. 615.
Il predetto sistema di riparto di competenze è stato fatto poi
espressamente salvo anche dal cit. d.-l. 29 marzo 1995, n. 96,
convertito in legge n. 206/1995, sulla base del quale è stato
emanato l'impugnato decreto e che all'art. 2, terzo comma, ha
statuito che "...per gli impianti di depurazione pubblici e privati
ricadenti nel territorio scolante nella laguna di Venezia si
applicano le ordinarie procedure di approvazione dei progetti, di
autorizzazione allo scarico e di controllo previste dalle vigente
normativa statale e regionale".
Appare perciò evidente l'illegittimità del denunciato decreto, il
quale pretende di modificare detto riparto di competenze, riservando
allo Stato funzioni che risultano invece di competenza regionale in
conformità al dettato costituzionale, peraltro con provvedimento
assunto in violazione del principio di legalità in quanto adottato
sulla base dell'art. 2 comma primo del cit. d.-l. 96/1995 che,
abilita il Ministro dell'ambiente di concerto con quello dei lavori
pubblici, soltanto all'aggiornamento dei valori limite di cui alla
tabella allegata al cit. d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962 ma non
certo a modificare il riparto di competenze in materia già stabilito
sulla base di prevalenti norme di legge attuative dei principi
costituzionali in materia.
Per quanto ancora concerne specificamente la natura dell'impugnato
provvedimento, si osserva che esso ha natura regolamentare e doveva
perciò essere adottato in conformità al disposto dell'art. 17,
comma terzo, legge 23 agosto 1988, n. 400 e dunque previa richiesta e
acquisizione del parere del Consiglio di Stato che, invece, da quanto
è dato ricavare dal testo del provvedimento medesimo, non risulta
siano avvenute.
III. - Violazione degli artt. 35 e 47 e degli artt. 49 e 50 della
l.r. 16 maggio 1985, n. 33, - Violazione degli artt. 2 e 3, l.r. 27
febbraio 1990, n. 17.
A tali principi si uniforma la legislazione regionale in materia.
In particolare la l.r. 16 maggio 1985, n. 33 avente ad oggetto:
"Norme per la tutela dell'ambiente" e successive modifiche, sottopone
al controllo preventivo della regione la realizzazione nonchè la
variazione per ampliamento e ristrutturazione degli impianti di
depurazione definiti per la loro importanza di prima categoria,
attraverso l'approvazione dei relativi progetti (artt. 35 e 47),
mentre delega alle provincie le medesime funzione in ordine agli
impianti di depurazione minori, definiti di seconda categoria (artt.
49 e 50).
Con la l.r. 27 febbraio 1990, n. 17, recante "Norme per l'esercizio
delle funzioni eseguite ai sensi della legge 29 novembre 1984, n.
798, per la salvaguardia di Venezia" è stato poi disciplinato il
"Piano regionale direttore per il disinquinamento" avente ad oggetto
il territorio dei comuni che costituiscono il bacino scolante nella
laguna di Venezia e nel quale, fra l'altro vengono definiti "...gli
obiettivi di qualità e i metodi di determinazione e aggiornamento
dei vari interventi, ivi compresi i criteri tecnici generali per i
singoli progetti, avendo riguardo a tutte le cause di inquinamento,
alla loro prevenzione e riduzione nonchè alla evoluzione dei
processi produttivi, ivi compresi quelli agricoli".
IV. - Dal quadro normativo che si è tracciato risulta quindi
confermata la competenza esclusiva della regione Veneto sia in ordine
all'individuazione delle caratteristiche degli impianti di
trattamento e depurazione delle acque provenienti dagli scarichi
(anche) industriali nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del
suo bacino scolante, sia in ordine all'approvazione dei progetti per
la realizzazione e/o modificazione di detti impianti.
Entrambe le funzioni sono in rapporto di stretta interdipendenza e
correlazione l'una con l'altra.
Appare invero più logico e razionale che il loro esercizio spetti
congiuntamente alla medesima amministrazione, la quale risulta la
più idonea a valutare la conformità dei progetti di adeguamento ai
parametri e ai criteri di raffronto, se questi stessi criteri e
parametri sono stati da essa stessa definiti e stabiliti.
Che poi detta amministrazione vada individuata in quella regionale
risulta confermato, oltre che dai citati riferimenti normativi, anche
da evidenti ragioni di buona amministrazione, che risultano invece
palesemente contraddette dal contenuto dell'impugnato decreto.
Appare, infatti, velleitario oltre che incongruo e illogico che
l'amministrazione statale, la quale certo non può possedere per
mancanza di conoscenza diretta della realtà locale tutti gli
elementi necessari ai fini delle relative valutazioni e
determinazioni, nè ha previsto alcuna forma di partecipazione degli
altri enti territoriali per la loro acquisizione, pretenda di voler
introdurre limitatamente al solo bacino lagunare dei criteri generali
e uniformi di adeguamento validi per tutti gli scarichi industriali
ivi esistenti, senza però considerare le specifiche peculiarità di
ogni sistema produttivo che necessariamente richiedono interventi
mirati e appropriati.
Risulta invece maggiormente rispondente al principio costituzionale
di buona amministrazione, nonchè a quello generale di
sussidiarietà, oltre che in linea con le più recenti tendenze
evolutive della vigente legislazione, ritenere che gli interessi che
si intendono perseguire con le contestate disposizioni dell'impugnato
decreto possano essere più adeguatamente tutelati e realizzati a
livello di amministrazione regionale.
Quest'ultima, infatti, a seguito della lunga esperienza maturata in
materia in tutti questi anni risulta essere il soggetto più idoneo
all'esercizio delle funzioni in parola per la grande esperienza
accumulata e la conseguente approfondita conoscenza delle tematiche
in oggetto, oltre ad essere divenuta per queste stesse ragioni
l'interlocutore istituzionale abituale degli operatori.
Sulla sospensione dell'esecuzione ex art. 40, legge n. 87/1953.
La fondatezza del ricorso risulta da quanto precede.
Ricorrono inoltre quelle "gravi ragioni" che consentono di ottenere
anche la sospensione, in pendenza di giudizio, dell'efficacia
dell'atto che ha determinato il conflitto di attribuzioni.
Deve considerarsi, infatti, come le prescrizioni di cui viene
chiesto l'annullamento prevedano che entrambe le funzioni di
definizione delle migliori tecnologie disponibili da applicare agli
impianti industriali esistenti e di approvazione dei relativi
progetti di adeguamento presentati dai titolari degli scarichi,
vengano esercitate rispettivamente nel termine di novanta e
centoventi più sessanta giorni dall'entrata in vigore del medesimo
decreto avvenuta con la sua pubblicazione il giorno 18 giugno 1998.
Perciò ogni decisione successiva a questi termini risulterebbe
inutiliter data e la lamentata lesione alle competenze regionali
definitivamente irreparabile. Nella fattispecie è poi necessario
considerare che la mancata sospensione del provvedimento, oltre
all'irreparabile lesione delle prerogative regionali determinerebbe
anche un gravissimo danno agli stessi operatori economici.
Vi sarebbe, infatti, il rischio come più sopra evidenziato, che
questi ultimi vengano ingiustamente assoggettati all'obbligo di
rispetto di parametri e criteri di adeguamento degli scarichi
incongruenti e non idonei rispetto alle specifiche peculiarità
dell'insediamento produttivo e che tuttavia dovrebbero accetare, pena
la cessazione dell'attività produttiva.
Viceversa nessun danno rilevante, nè tanto meno irreparabile, si
determinerebbe a seguito della sospensione del decreto in questione,
in quanto non si verificherebbe alcun vuoto normativo, poichè le
funzioni in parola continuerebbero ad essere (legittimamente e più
utilmente) svolte dalla regione sulla base della vigente
legislazione.
Ancora si sottolinea la grave situazione di incertezza che dalla
sovrapposizione di competenze conseguenti al delineato sistema deriva
sui comportamenti dei destinatari del provvedimento oggetto di
controversia.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia accertare e dichiarare,
previa sospensione incidentale dell'impugnato decreto, che spetta
alla regione Venento in via generale ed esclusiva definire le
migliori tecnologie di processo e di depurazione disponibili da
applicare agli impianti esistenti che scarichino nella laguna di
Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante, e approvare i
progetti di adeguamento finalizzati all'eliminazione degli scarichi
di idrocarburi policiclici aromatici, pesticidi organoclorurati,
diossina, policlorobifenili e tributilstagno da presentarsi entro
centoventi giorni dall'entrata in vigore dell'impugnato decreto da
parte dei titolari delle autorizzazioni agli scarichi esistenti, e
conseguentemente annullare l'impugnato decreto come meglio
specificato in epigrafe del presente atto nelle parti in essa
indicate;
Con ogni consequenziale statuizione di legge.
Venezia - Roma, addì 31 luglio 1998
Avv. prof. Feliciano Benvenuti - avv. Luigi Manzi
98C0979