1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 gennaio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 gennaio 2001 (della Regione Piemonte) Ambiente (tutela dell') - Tutela idrogeologica del territorio - Procedura per l'adozione e l'attuazione dei piani stralcio per l'assetto idrogeologico - Prevista adozione dei piani sulla base degli atti disponibili entro un termine perentorio (nella specie, 30 aprile 2001) - Previsto parere di una istituenda conferenza programmatica convocata dalle Regioni, in sostituzione del parere regionale ex lege n. 183/1989 - Prevista competenza di tale conferenza anche in ordine all'attuazione dei piani stralcio - Prevista operativita' delle determinazioni del comitato istituzionale dell'Autorita' di bacino come variante automatica agli strumenti urbanistici - Denunciata invasione delle competenze legislative e amministrative regionali in materia di urbanistica, lavori pubblici, tutela paesistica e ambientale, agricoltura e forestazione, attivita' estrattiva - Irragionevolezza - Violazione dei principi di buon andamento amministrativo e di leale cooperazione tra Stato e Regione. - D.L. 12 ottobre 2000, n. 279 (convertito, con modifiche, nella legge 11 dicembre 2000, n. 365) art. 1 bis, commi 2, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 3, 5, 9, 97,117 e 118. Ambiente (tutela dell') - Tutela idrogeologica del territorio - Autorizzazione del taglio di boschi nelle Regioni colpite da calamita' alluvionali - Prevista competenza del sindaco del comune su cui insiste l'area sottoposta a taglio - Denunciata violazione delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di agricoltura, foreste e vincolo idrogeologico - Disparita' di trattamento fra Regioni priva di razionale giustificazione - Lesione del principio di buon andamento amministrativo. - Legge 11 dicembre 2000, n. 365, art. 2, commi 1 e 2. - Costituzione artt. 3, 5, 44, ultimo comma, 97, 117 e 118. (001C0095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2001)

Ricorso per la Regione Piemonte in persona del Presidente
on. Enzo Ghigo, in forza di autorizzazione della Giunta Regionale
n. 35-1870 del 28 dicembre 2000, con la rappresentanza e difesa
dell'avv. Anita Ciavarra e dell'avv. Enrico Romanelli e con elezione
di domicilio presso lo studio dell'avv. Enrico Romanelli in Roma, Via
Cosseria n. 5, per procura speciale a margine del presente atto.
Contro la Presidenza del consiglio dei Ministri in persona
dell'on. presidente del consiglio pro-tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi nonchè presso l'avvocatura generale
dello Stato, in Roma, Via Portoghesi n. 12 per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, commi 2, 3, 4 e 5, del
decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279 "Interventi urgenti per le aree
a rischio idrogeologico molto elevato ed in materia di protezione
civile, nonchè a favore delle zone della Regione Calabria
danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000" come convertito, con modificazioni, dalla legge 11 dicembre
2000 n. 365 e. dell'art. 2, commi 1 e 2, della medesima legge di
conversione, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale,
n. 288 dell'11 dicembre 2000.

Premesso in fatto

Nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 288 dell'11 dicembre
2000 è stata pubblicata la legge 11 dicembre 2000 n. 365 recante la
conversione con modificazioni del decreto-legge 12 ottobre 2000
n. 279 "Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto
elevato ed in materia di protezione civile, nonchè a favore delle
zone della regione Calabria danneggiate dalle calamità
idrogeologiche del settembre ed ottobre 2000". La legge di
conversione ha apportato rilevanti modificazioni al decreto-legge. In
particolare è stato introdotto l'art. 1-bis "Procedura per
l'adozione dei progetti di piani stralcio" che, ai commi 2, 3, 4 e 5
innova la disciplina già prevista dalla legge 18 maggio 1989 n. 183
"Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo", eliminando l'obbligatorietà del parere dell'ente regionale
ai fini dell'adozione del piano stralcio per l'assetto idrogeologico
per i bacini di rilievo nazionale, introducendo il parere di una
"conferenza programmatica" e stabilendo che le determinazioni assunte
dal comitato istituzionale dell'autorità di bacino di rilievo
nazionale costituiscono variante agli strumenti urbanistici. Inoltre,
la stessa legge 11 dicembre 2000 n. 365 al proprio art. 2 ha
stabilito che nelle regioni danneggiate dalle calamità
idrogeologiche di cui al decreto legge 279/2000, (oltre alla regione
Calabria inizialmente contemplata, le altre numerose regioni colpite
dalle calamità idrogeologiche dei mesi di ottobre e novembre 2000,
fra cui la regione Piemonte), chiunque voglia operare tagli di bosco,
anche ceduo, in zone soggette a vincolo idrogeologico deve ottenere
il nulla-osta del Sindaco del comune in cui ricade l'area
interessata, rilasciato dopo l'acquisizione del parere della
competente commissione comunale, dell'autorità di bacino, del Corpo
forestale dello Stato, della sovrintendenza ai beni ambientali,
nonchè della Regione.
La regione Piemonte reputa le suddette norme costituzionalmente
illegittime ed invasive della competenza legislativa ed
amministrativa rimessa all'ente regionale dagli articoli 117 e 118
della Costituzione per le seguenti considerazioni
In Diritto
1) Sull'art. 1-bis, commi 2, 3, 4 e 5 del D.L. n. 279/2000, come
convertito con legge n. 365/2000.
Violazione degli articoli 5, 9, 117 e 118 della Costituzione.
Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione degli
articoli 3 e 97 della Cost. Irragionevolezza e violazione del
Principio di buon andamento.
L'art. 1-bis in esame attiene all'adozione dei piani stralcio per
la tutela dal rischio idrogeologico di cui all'art. 1, comma 1, del
decreto legge n. 180/1998. Com'è noto, i piani di bacino
disciplinati dalla legge 18 maggio 1989 n. 183 possono essere formati
anche per stralci relativi a settori funzionali (art. 17, comma 6
ter, legge cit.) e l'art. 1 del decreto legge n. 180/1998 obbliga le
Autorità di bacino di rilievo nazionale ed interregionale e le
Regioni per i restanti bacini ad adottare, entro il 30 giugno 2001,
piani stralcio per l'assetto idrogeologico (PAI). Per quanto concerne
la Regione Piemonte la questione riguarda il Piano stralcio del
bacino di rilievo nazionale del fiume Po, nel cui ambito ricade tutto
il territorio regionale piemontese.
Il progetto di Piano stralcio per l'assetto idrogeologico è
stato adottato dall'Autorità di bacino del fiume Po l'11 maggio
1999; sono state effettuate le pubblicazioni, occorrenti per la fase
delle consultazioni e della presentazione delle osservazioni sul
progetto di piano (art. 18, commi 3, 4, 5, 6, 7, 8, legge 183/1989).
Tale fase si è conclusa e le oltre mille osservazioni presentate
per il territorio piemontese sono attualmente all'esame della
Regione, in vista della pronuncia sulle stesse e della formulazione
del parere regionale sul progetto di piano come già previsto
dall'art. 18, comma 9, della legge 183/1989.
È stato ora emanato l'art. 1-bis in esame, che innova la
disciplina prevista dalla legge n. 183/1989 con disposizioni
gravemente lesive delle competenze regionali.
Il testo della norma non esprime se la sua applicazione attenga
solamente ad una situazione di urgenza per la formazione dei primi
piani stralcio per l'assetto idrogeologico, restando ferme le
disposizioni di cui alla legge n. 183/1989, ovvero stabilisca la
permanente disciplina di detti piani (i quali attengono agli aspetti
più salienti della regolamentazione propria dei piani di bacino).
Ma anche ove si trattasse di una urgente "prima attuazione",
l'importanza del piano stralcio per l'assetto idrogeologico e la
vastità degli effetti da esso prodotti e destinati a perdurare nel
tempo, con rilevantissima incidenza su molteplici aspetti della
tutela e degli usi del territorio tutti rientranti nella competenza
dall'ente regionale, non può in alcun modo determinare
l'esautoramento delle precise attribuzioni tutelate dagli
articoli 117 e 118 della Costituzione. Ciò, a maggior ragione, ove
si trattasse di permanente disciplina della materia.
La Regione Piemonte non pone affatto in discussione l'impellente
esigenza di pervenire rapidamente all'emanazione dei piani per la
difesa del suolo, che anzi propugna.
Nè si ignora che la sentenza della Corte Costituzionale 20-26
febbraio 1990 n. 85, avendo riguardo alla legge 18 maggio 1989
n. 183, ha posto in luce che "la difesa del suolo è una finalità il
cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie assegnate tanto alla
competenza statale quanto a quella regionale" ed "essendo dunque un
obiettivo comune allo Stato ed alle regioni, può essere perseguita
soltanto attraverso la via della cooperazione fra l'uno e gli altri
soggetti".
Sotto questo riguardo la legge n. 183/1989, che si dichiarava
legge di riforma economico-sociale e di principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, poneva un'articolata
disciplina che, attraverso la partecipazione delle Regioni alla
formazione dei piani di bacino di rilievo nazionale con l'espressione
di obbligatorio parere ai fini della loro adozione e mediante
modalità di attuazione, di cui ai commi 4 e 6 dell'art. 17 legge
cit., conformi alle ordinarie competenze pianificatorie delle Regioni
e degli altri enti locali, si svolgeva nel solco delle rispettive
attribuzioni dello Stato e delle regioni costituzionalmente
garantite.
Tutto ciò è sovvertito dall'art. 1-bis in esame ed in modo
tanto più clamoroso considerando la profonda evoluzione
dell'ordinamento regionale successiva al 1990 ed ora culminante nella
legge 15 marzo 1997 n. 59 e nel d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, con il
quale si trasferiscono alle Regioni maggiori funzioni anche in
particolare riguardanti la difesa del suolo (articoli 87 e seguenti
d.lgs. cit.).
Specificamente:
a) Il comma 2 dell'art. 1-bis prevede che l'adozione del piano
sia effettuata sulla base degli atti e dei pareri "disponibili" entro
il 30 aprile 2001 per i progetti di piano adottati antecedentemente
alla legge in esame (come è per il progetto di piano stralcio del
bacino del Po già adottato il 1o maggio 1999).
Cosicchè l'obbligatorio parere regionale ai sensi della legge
n. 183/1989 diventa irrilevante, potendo l'Autorità di bacino
deliberare il piano anche in sua assenza.
b) Secondo la previsione dei commi 3 e 4 dell'art. 1-bis, il
parere della regione è comunque sostituito dal parere di una
"conferenza programmatica" di nuova istituzione, alla quale
partecipano le province, i comuni, la regione e l'autorità di
bacino. Cosicchè viene diminuita la funzione amministrativa della
regione per le materie ad essa spettanti, rimanendo essa assorbita
dai vari enti partecipanti alla conferenza, che sono posti nella
identica posizione per la formulazione del parere sul progetto di
piano, così interferendo anche nelle attribuzioni proprie dell'ente
regionale.
c) Il comma 3 dell'art. 1-bis riferisce il compito della
conferenza programmatica non solo all'adozione ma anche
all'attuazione del piano stralcio ed ai fini della necessaria
coerenza tra pianificazione di bacino e pianificazione territoriale.
Si tratta di riferimento tutt'altro che perspicuo, ma che induce
a ritenere che il meccanismo della "conferenza programmatica" debba
operare anche nell'attuazione del piano stralcio, riguardando quindi
direttamente la pianificazione territoriale di competenza della
Regione e l'assunzione delle deliberazioni di adeguamento, ove
occorrenti, al piano stralcio per l'assetto idrogeologico, nonchè
delle deliberazioni sempre di competenza regionale riguardanti piani
paesistici, piani dei parchi, piani e programmi di tutela ambientale,
di agricoltura e forestazione ecc., sui quali si ripercuotono le
previsioni del piano stralcio di bacino, od ancora delle
deliberazioni che riguardano la realizzazione di opere pubbliche,
pure di competenza regionale anche a norma del d.lgs. n. 112/1998,
che occorrano per la concreta attuazione delle previsioni del piano
stralcio per l'assetto idrogeologico.
La norma in esame invade illegittimamente con disposizioni di
dettaglio l'ambito della potestà legislativa ed amministrativa
regionale nella regolamentazione delle funzioni ad essa rimesse, in
particolare nella materia urbanistica, dei lavori pubblici, della
tutela paesistica ed ambientale, dell'agricoltura e forestazione,
dell'attività estrattiva.
d) Ai sensi del comma 4, la "conferenza programmatica" svolge
un ruolo solamente consultivo ai fini dell'adozione del
piano-stralcio. Questa infatti è decisa dal comitato istituzionale
dell'Autorità di bacino, di cui all'art. 12, comma 2, lett. a) legge
n. 183/1989, il quale "tiene conto" del parere della conferenza.
Inopinatamente, il comma 5 stabilisce che le determinazioni
assunte dal comitato istituzionale in sede di adozione del
piano-stralcio costituiscono variante automatica agli strumenti
urbanistici. Cosicchè le decisioni dell'Autorità di bacino elidono
la competenza dell'ente regionale, nonchè dei comuni, nella
formazione degli strumenti urbanistici e sostituiscono direttamente
ed automaticamente le proprie determinazioni alla disciplina dei
piani territoriali ed urbanistici, finendo per incidere sull'essenza
stessa della competenza regionale. Tutto ciò costituisce un'indebita
ingerenza nella materia urbanistica rimessa alla potestà legislativa
ed amministrativa regionale ai sensi dell'art. 117 e 118, della
Costituzione ed esula dalla legislazione di principio fornendo invece
una disciplina puntuale, esaustiva ed inderogabile.
Il travalicamento delle competenze regionali non può trovare
alcuna giustificazione in motivazioni d'urgenza o di misure
straordinarie.
La corretta applicazione della norma già vigente dell'art. 17,
comma 5, legge n. 183/1989, che consente di attribuire immediata
efficacia vincolante a specifiche prescrizioni del piano di bacino,
è di per sè sufficiente ad assicurare l'immediata osservanza, da
parte di tutti i soggetti pubblici e privati, di determinazioni
essenziali del piano. Senza invece sottrarre alla regione, come
invece avviene con l'art. 1-bis in questione, la potestà di
deliberare con opportuni criteri in ordine al coordinamento ed
all'adeguamento dei piani e programmi regionali - con puntuale
rilievo dei piani paesistici, che attengono alla primaria tutela di
cui all'art. 9, della Costituzione sormontante la difesa del suolo -
nonchè della strumentazione urbanistica locale.
Oltretutto per le stesse caratteristiche del piano di bacino, che
è un piano - direttore redatto alla scala 1: 25.000 rapportato alla
vastità dei territori interessati, è tecnicamente incongruente una
sostituzione automatica di esso agli strumenti urbanistici.
Aggiungasi che la regione Piemonte ha già emanato propria
disciplina legislativa per garantire gli interventi di necessario
adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle determinazioni
di piani di livello superiore con l'art. 17, comma 6, legge regionale
n. 56/1997.
Per tutto quanto esposto l'art. 1-bis, commi 2, 3, 4 e 5 è
costituzionalmente illegittimo per la violazione degli articoli 5, 9,
117 e 118 della Costituzione, nonchè per violazione degli articoli 3
e 97, per irragionevolezza e violazione del principio di buon
andamento e del principio di leale cooperazione fra Stato e regioni.
2) Sull'art. 2, commi 1 e 2, della legge 11 dicembre 2000 n. 365,
violazione degli art. 5, 117, 118 della Cost. Violazione degli
articoli 3, 44, ultimo comma, 97 della Costituzione.
Irragionevolezza, disparità di trattamento violazione del principio
di buon andamento.
a) La norma impugnata costituisce indebita invasione delle
competenze legislative ed amministrative della Regione nella materia
ad essa spettante dell'agricoltura, foreste e vincolo idrogeologico
ed esula dalla legislazione di principio, fornendo invece una
disciplina puntuale, esaustiva ed inderogabile, con esautoramento
della potestà regionale ai sensi degli articoli 117, 118 Cost.
b) La specifica normativa introdotta incorre anche in
violazione dell'art. 3 Cost., stabilendo al comma 1 l'assoggettamento
all'obbligo di richiedere il nulla osta del sindaco per il taglio dei
boschi soltanto per i cittadini delle regioni danneggiate dalle
calamità idrogeologiche di cui al decreto legge n. 279/2000, cioè
dei mesi di settembre, ottobre, novembre 2000.
Ciò, inoltre, senza alcuna razionale giustificazione, non
sussistendo rapporto di causa-effetto fra gli eventi calamitosi
verificatisi rispetto allo stato boschivo dei territori colpiti e
neppure avendo ragione di porsi un criterio di prevenzione limitato
ad alcune regioni soltanto, potendo le stesse calamità investire
regioni non precedentemente colpite e per le quali non trovano invece
applicazione le medesime disposizioni.
c) Il comma 1 assoggetta al nulla-osta del Sindaco tutte le
operazioni di tagli di bosco, anche ceduo, ricomprendendo quindi
anche le correnti cure di silvicoltura nelle zone agricole e montane.
Così viene creato un aggravamento burocratico all'esplicazione
di interventi quotidianamente occorrenti sul territorio, per le
esigenze di vita degli abitanti nelle zone montane, per la
salvaguardia dei territori da dissesto idrogeologico con la
manutenzione dei soprassuoli forestali e la pulizia delle sponde
lungo fiumi e torrenti, nell'osservanza della disciplina in materia
data dalla regione (legge regionale Piemonte 5 dicembre 1977 n. 56,
art. 30; legge regionale Piemonte 4 settembre 1979 n. 57, articoli 10
e seguenti).
In tal modo viene a determinarsi un disincentivo alle attività
di manutenzione delle aree boschive, producendosi un effetto
contrario a quello costituzionalmente previsto a favore delle zone
montane a norma dell'art. 44 ultimo comma, Cost.
d) Il secondo comma dell'articolo in esame condiziona poi il
nulla-osta del Sindaco ad una notevole attività burocratica di
acquisizione dei pareri di ben cinque enti, mentre rientra nella
competenza legislativa della regione disciplinare la materia ed i
procedimenti occorrenti con criteri idonei, anche in relazione alle
differenziate dimensioni comunali ed alle esigenze effettive dei
singoli territori.
Oltretutto la norma crea aggravamento burocratico che ritarda
notevolmente le attività di silvicoltura e di prevenzione dal
dissesto idrogeologico, ponendosi anche in contrasto con l'art. 97,
della Costituzione per violazione del principio di buon andamento.

P. Q. M.
Per tutto quanto esposto;
Si chiede piaccia all'ecc.ma Corte - dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1-bis, commi 2, 3, 4, 5 del decreto-legge 12
ottobre 2000 n. 279, convertito con modificazioni con la legge
11 dicembre 2000 n. 365 per violazione degli articoli 3, 5, 9, 97,
117 e 118 Cost.;
Dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1 e
2, della legge 11 dicembre 2000 n. 365 per violazione degli
articoli 3, 44, ultimo comma, 97, 117 e 118 Cost.

Avv. Anita Ciavarra - Avv. Enrico Romanelli
01C0095