1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1204 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 agosto 1996
N. 1204 Ordinanza emessa il 22 agosto 1996 dal pretore di Perugia nel procedimento penale a carico di Bajric Fatima Immigrazione - Stranieri extracomunitari - Mancata esibizione o soppressione dei documenti - Arresto in flagranza - Convalida - Possibilita' per il giudice di disporre l'applicazione di misure coercitive anche al di fuori dei limiti di pena di cui agli artt. 274 e 280 del cod. proc. pen. - Lamentata reiterazione a catena di decreti-legge non convertiti - Violazione dei principi costituzionali in materia - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di inviolabilita' della liberta' personale. Legge in genere - Decreti-legge - Lamentata omessa previsione del divieto di reiterazione dei decreti-legge gia' decaduti per mancata conversione - Violazione dei limiti costituzionali della decretazione d'urgenza. (D.-L. 16 luglio 1996, n. 376, art. 7, comma 5; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15, comma 2, lett. c)). (Cost., artt. 3, 13, 24, 25 e 77). (096C1650) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-1996)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel processo indicato in
epigrafe a carico di Bajric Fatima.
Osserva
All'odierno processo le parti in sede di convalida dell'arresto
eseguito, ai sensi dell'art. 7, comma 5, d.-l. 16 luglio 1996, n.
376, nei confronti di Bajric Fatima prospettavano la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, d.-l. 16 luglio
1996, n. 376.
Rilevanza
Dalle emergenze processuali risulta l'avvenuto arresto di Bajric
Fatima per essersi trattenuta nel territorio nazionale non
ottemperando al provvedimento di espulsione emesso nei suoi
confronti.
L'arresto poggia dunque sul disposto del comma 5 dell'art. 7 del
d.-l. 16 luglio 1996, n. 376.
Non manifesta infondatezza
1. - Il d.-l. n. 376 del 1996 è il quinto decreto-legge in materia
di disciplina della politica dell'immigrazione e per la
regolamentazione dell'ingresso e soggiorno nel territorio nazionale
dei cittadini dei Paesi non appartenenti all'Unione europea e fa
seguito ai decreti-legge, non convertiti nei termini e ripresentati
anche con modifiche, di seguito indicati: d.-l. 18 novembre 1995, n.
489, d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22, d.-l. 19 marzo 1996, n. 132 e
d.-l. 17 maggio 1996, n. 269. Si nota, come testualmente affermato
dalla Corte costituzionale 9 marzo 1988-10 marzo 1988, n. 302, che
"in via di principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi
dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali gravi dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna
vicenda in cui sorge il fondato sospetto che la reiterazione così
ostinata di decreti-legge non convertiti nei termini e talvolta
contenenti anche profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti
effetti in tema di abrogazione o meno delle norme contenenti
fattispecie penali, costituisca una palese violazione del combinato
disposto degli articoli 25 e 77 della Costituzione in materia penale;
infatti non si comprende come la necessità ed urgenza della
decretazione normativa e la connessa provvisorietà della normativa
nonostante la naturale vocazione del decreto-legge a disporre anche
in via definitiva, possa conciliarsi, in materia penale, con la
mancanza di alcuna scadenza-temporale o di qualche limite al
legislatore in sede di conversione. Il dettato dell'art. 7 d.-l. n.
376 del 1996, astrattamente applicabile al caso di specie, sembra
dunque in conflitto con i principi costituzionali che statuiscono il
principio di legalità e la riserva di legge in materia penale.
2. - Sul punto del rispetto del principio di legalità, la
situazione di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in
tema di prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli
imputati sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono
giudicati in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo;
infatti "una volta decaduto il decreto-legge contemplante un'ipotesi
di reato, la condotta illecita posta in essere nel periodo di sua
efficacia non costituisce titolo per la condanna" (così Cass., Sez.
I, 30 novembre 1993, Osalobua, in Cass. Pen., 1995, m. 911). Ciò è
tanto più grave in materia penale ove è doveroso stabilire un
discrimine certo tra condotta lecita e comportamento illecito, come
ricordato in generale anche dalla giurisprudenza costituzionale (per
tutte v. Corte costituzionale 24 marzo 1988, n. 364).
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma r.d. 18 dicembre 1941, n. 1368 contenente
le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile - di
una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto subordinata
alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che può
suscitare la limitazione della libertà personale ad opera del
giudice di primo grado che abbia applicato la norma abrogata da un
decreto-legge non convertito nel termine di sessanta giorni.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia divenuta
pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono modificati
nelle more del procedimento di conversione con separato decreto-legge
(vedi d.-l. 15 dicembre 1994, n. 684 il cui art. 1 modificava l'art.
1 d.-l. 25 novembre 1994, n. 649 in una materia la cui attuale
disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39, legge 23 dicembre
1994, n. 724, a sua volta modificato dall'art. 14 della legge 22
marzo 1995, n. 85), questo pretore non ritiene che l'unico strumento
di garanzia per il cittadino sia costituito da un'eventuale revisione
costituzionale sul punto che riformuli i presupposti per l'esercizio
della decretazione d'urgenza.
3. - È pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito. Ma oltre a ciò si
ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione
il governo si assume la responsabilità dell'adozione del
decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo soggiace in caso di
mancata conversione del decreto-legge non consistono esclusivamente
in quelle di natura politica, che per loro natura ovviamente non
possono essere prese comminate dal giudice penale, ma coinvolgono
anche l'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria.
Sembra perciò logico ritenere che, qualora il decreto-legge venga
emanato in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge.
Naturalmente il giudice di merito nel nostro ordinamento non può
esercitare il potere di disapplicazione della legge ordinaria, per
cui spetta alla Corte costituzionale, qualora ritenga, come sostiene
questo pretore, che il decreto-legge non poteva essere presentato o,
come nel caso di specie, reiteratamente presentato, con o senza
modifiche, essendo venuto meno il presupposto giustificativo della
decretazione d'urgenza, affermare l'illegittimità costituzionale
della norma.
Tale opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte costituzionale 27 gennaio 1995, n. 29) secondo
cui, a norma dell'art. 77 della Costituzione, "la preesistenza di una
situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità appilcative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso
ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa". Questa affermazione, ripetuta anche in successive
decisioni (cfr. Corte costituzionale 10 maggio 1995, n. 161), sembra
poi logicamente coincidere con quanto espressamente ritenuto a
proposito del menzionato decreto-legge n. 269 del 1996, ove non si
è dichiarata la mera inammissibilità della questione prospettata,
ma si è affermata la necessità di una valutazione nel merito del
decreto-legge in una materia attinente "alla sfera dei diritti
fondamentali della persona" in cui i provvedimenti giurisdizionali
"sono suscettibili di produrre effetti irreversibili in tale sfera"
(Corte costituzionale 14 giugno 1996, n. 197).
4. - A questo punto, tuttavia, appare necessario, ad avviso di
questo giudice, sindacare quello che si ritiene un uso
costituzionalmente scorretto del potere normativo del governo, non
solo con riferimento al dettato dell'art. 7 decreto-legge n. 376 del
1996, ma anche in relazione all'art. 15, comma 2, lett. c) della
legge 23 agosto 1988, n. 400, che disciplina l'attività di governo e
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri; infatti,
si ritiene che il divieto per il governo di "rinnovare le
disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere" debba
essere interpretato nel senso che, qualora un decreto-legge non venga
convertito nei termini, il governo perda la possibilità di
intervenire di nuovo sulla stessa materia con un decreto-legge,
identico a quello non convertito nei termini.
Qualora venisse adottata quest'interpretazione, sembrerebbe
evidente il difetto dei presupposti giustificativi del decreto-legge
n. 376 del 1996. Non è escluso che il giudice ordinario potrebbe
dichiarare la nullità del decreto-legge n. 376 del 1996, qualora si
ritenga che la sua emanazione sia in contrasto con l'art. 15, comma 2
lett. c) della legge 23 agosto 1988, n. 400; peraltro quest'ultima
legge non è di rango costituzionale, per cui la parità gerarchica
delle fonti normative sembra precludere tale soluzione. Diversamente
appare più corretto che si dichiari l'illegittimità costituzionale
anche dell'art. 15, comma 2 lett. c) della legge 23 agosto 1988, n.
400, nel senso di inibire un uso improprio del potere normativo
dell'esecutivo, mediante il divieto di reiterare incondizionatamente
un decreto-legge, non convertito nei termini, per la disciplina della
stessa materia.
Quindi, ritenuta la rilevanza nell'odierna vicenda non solo
dell'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376, immediatamente
applicabile, ma anche dell'art. 15, comma 2 lett. c) della legge 23
agosto 1988, n. 400, che costituisce il presupposto per l'intervento
normativo del governo nella materia in esame, sussistendo i
presupposti questo giudice può sollevare la questione di
legittimità costituzionale, con riferimento al menzionato dettato
costituzionale, sia dell'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376,
che dell'art. 15, comma 2 lett. c) della legge 23 agosto 1988, n.
400.
5. - Il disposto dell'art. 7 del decreto-legge n. 376 del 1996
sembra confliggere con il dettato costituzionale anche sotto altri
parametri, rappresentati dagli articoli 13 e 24 della Costituzione.
Infatti il comma 5 dell'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376
consente al giudice di applicare misure coercitive cautelari "anche
al di fuori dei limiti di pena, di cui agli artt. 274, comma 1, lett.
b e 280, comma 1 del codice di procedura penale". L'assenza di limiti
al potere discrezionale della polizia giudiziaria impedisce di
verificare giudizialmente la legittimità del provvedimento adottato.
Quel che è più grave tuttavia è la facoltà concessa alla
polizia giudiziaria di arrestare dei soggetti per delle ipotesi in
cui lo stesso dettato legislativo, impedisce di disporre la custodia
cautelare in carcere.
Infatti il comma 5 dell'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376,
rappresentando sicuramente una norma eccezionale, ammette il
superamento dei limiti di pena edittali, necessari per l'applicazione
della misura coercitiva, nelle due sole ipotesi espressamente dettate
dal menzionato quinto comma dell'art. 7.
Per quanto riguarda la specifica previsione della custodia
cautelare vale l'autonoma e distinta previsione dell'art. 280, comma
2 c.p.p., non richiamato dall'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n.
376. Quindi la custodia cautelare non è ammissibile nei casi
previsti dall'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376, in quanto le
uniche deroghe alla pena edittale ivi disciplinate riguardano le
ipotesi degli artoli 274 comma 1 lett. b) e 280, comma 1 c.p.p. (cfr.
nello stesso senso tribunale di Perugia, ordinanza 12 agosto 1996,
Nabil).
Alla luce di questa premessa interpretativa, appare illogico ed
irrazionale che l'art. 7 del d.-l. 16 luglio 1996, n. 376 consenta
l'arresto di soggetti nei cui confronti non è possibile emettere la
misura coercitiva della custodia cautelare in carcere.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata.
Il giudizio in corso va sospeso.
Non sussistendo necessità cautelari va disposta l'immediata
rimessione in libertà di Bajric Fatima se non detenuta per altra
causa.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 25 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del d.-l.16 luglio
1996, n. 376, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 3, e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15., comma 2, lett. c) della
legge 23 agosto 1988, n. 400, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 13 e 24 della Costituzione, l a questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5 del d.-l. 16 luglio
1996, n. 376, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata rimessione in libertà di Bajric Fatima se non
detenuta per altra causa;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Perugia, addì 22 agosto 1996
Il pretore: Sottani
96C1650