1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 giugno 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 giugno 2001 (della regione siciliana) Imposte e tasse - Convenzione per l'esercizio 2001 stipulata tra il Ministro delle finanze e l'Agenzia delle entrate - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Siciliana - Denunciata mancata attribuzione alla Regione del potere di stipula di apposita convenzione con l'Agenzia delle entrate per la riscossione dei tributi erariali ad essa spettanti - Lesione delle competenze regionali in materia finanziaria - Violazione del principio di lealecooperazione tra Stato e Regioni. - Convenzione per l'esercizio 2001 stipulata il 14 marzo 2001 tra il Ministro delle finanze e l'Agenzia delle entrate; nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione centrale - Rapporti con enti esterni, prot. n. 2001/35181 del 27 marzo 2001; nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia,prot. n. 2001/48170/IX del 4 giugno 2001. - Statuto Regione Siciliana art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074; Costituzione, artt. 5 e 97. (001C0680) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione siciliana, in
persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv. Sergio
Abbate, ed elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio
della regione siciliana in Roma, Via Marghera n. 36, autorizzato a
proporre ricorso con deliberazione della giunta regionale n. 280 del
15 giugno 2001;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la regione siciliana e lo Stato per effetto
della Convenzione per l'esercizio 2001 (art. 59, commi 2, 3 e 4 del
d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300) stipulata tra il Ministro delle
finanze e la Agenzia delle entrate in data 14 marzo 2001, nonchè
avverso la nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione centrale -
Rapporti con Enti esterni, prot. n. 2001/35181 del 27 marzo 2001 e la
nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia,
prot. n. 2001/48170/IX del 4 giugno 2001.

F a t t o

Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, emanato in
attuazione della delega disposta con l'art. 11 della legge 15 marzo
1997 n. 59 e successive modifiche ed integrazioni, detta norme per la
razionalizzazione, il riordino, la soppresione e la fusione di
ministeri, l'istituzione di agenzie ed il riordino
dell'amministrazione periferica dello Stato.
Per quanto attiene specificatamente l'oggetto del presente
ricorso, il citato decreto legislativo, al Titolo V, Capo II, nel
disciplinare la riforma del Ministero delle finanze e
dell'amministrazione fiscale, determina le attribuzioni ministeriali,
prevede l'istituzione delle agenzie fiscali, e individua le procedure
da utilizzarsi per la regolazione dei rapporti con dette agenzie.
In particolare, l'articolo 57, al primo comma, prevede che le
agenzie fiscali vengano istituite "per la gestione delle funzioni
esercitate dai dipartimenti delle entrate, delle dogane, del
territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici del ministero"
e, al secondo comma, che "le regioni e gli enti locali possono
attribuire alle agenzie fiscali, in tutto o in parte, la gestione
delle funzioni ad essi spettanti, regolando con autonome convenzioni
le modalità di svolgimento dei compiti e gli obblighi che ne
conseguono".
Il successivo articolo 59 statuisce poi specificatamente che il
Ministro e ciascuna agenzia stipulano, per ciascun esercizio
finanziario, una convenzione con la quale vengono fissati, tra
l'altro, i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere nonchè le
direttive generali sui criteri della gestione e dei vincoli da
rispettare.
La regione siciliana, titolare della funzione della riscossione
in ordine ai tributi erariali alla stessa spettanti ai sensi
dell'articolo 36 del proprio Statuto, con assessoriale prot.
n. 48/Gr.1/F del 5 gennaio 2001 (allegato 1), indirizzata al Ministro
delle finanze ed ai direttori generali del Dipartimento delle entrate
e del Dipartimento delle dogane, ritenendo di dover procedere alla
stipula di apposite convenzioni con le agenzie fiscali per lo
svolgimento delle proprie funzioni ed al fine di garantire la
riscossione dei tributi ad essa spettanti, ha manifestato piena
disponibilità per l'instaurazione di trattative finalizzate alla
stipula di dette convenzioni.
Nessun riscontro ha avuto però la suddetta nota e, in data 18
aprile 2001, è stato trasmesso, via fax, a questa regione il testo
ufficiale della convenzione stipulata tra il Ministro e l'Agenzia
delle entrate in data 14 marzo 2001 (allegato 2), riferentesi
indistintamente a tutte le funzioni già di competenza del
Dipartimento delle entrate, nelle sue articolazioni centrali e
periferiche.
Con successiva nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
centrale - Rapporti con enti esterni, prot. n. 2001/35181 del 27
marzo 2001, pervenuta alla regione in data 17 aprile 2001 (allegato
3), il direttore della stessa ha escluso la necessità di procedere
alla stipula di apposite convenzioni con la regione siciliana, in
quanto gli uffici della direzione regionale dell'Agenzia delle
entrate avrebbero continuato a svolgere in favore della regione i
compiti in precedenza già esercitati, in regime di avvalimento, nel
rispetto dell'articolo 8, comma 1, del d.P.R. n. 1074/1965.
Con ulteriore nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia - prot. n. 2001/4817/IX del 4 giugno 2001
(allegato 4), infine, si è negato che possa farsi svolgere
all'agenzia medesima ogni attività che esuli dalla vigilanza sulla
regolarità dei versamenti e della gestione, e si è opposto un
rifiuto all'adempimento dei compiti operativi ed esecutivi richiesti
dalla regione.
Gli indicati atti si rilevano lesivi delle prerogative statuarie
della regione siciliana in materia finanziaria e vengono censurati
per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

Violazione dell'articolo 36 dello Statuto della regione siciliana
e del correlato d.P.R. 26 luglio 1965. n. 1074, recante "Norme di
attuazione dello Statuto della regione siciliana in materia
finanziaria", che concorre ad integrare il parametro di
costituzionalità in qualità di norma interposta, nonchè del
principio di leale cooperazione che deve informare i rapporti tra
Stato e regione ai sensi degli articoli 5 e 97 della Costituzione.
Preliminarmente, si afferma l'animissibilità del presente
ricorso per conflitto di attribuzione avverso atti che promanano
dall'Agenzia delle entrate, anche se la stessa figura organizzativa
appare dotata di propria personalità giuridica di diritto pubblico e
di autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale,
organizzativa, contabile e finanziaria.
Ed invero, in conformità a quanto ritenuto dalla prevalente ed
autorevole dottrina (Gustavo Zagrebelsky, La giustizia
costituzionale, il Mulino), e premesso che il conflitto di
attribuzione tra Stato e regioni si configura come controversia tra
enti sul punto dell'integrità delle attribuzioni assegnate ai
rispettivi ordinamenti, è da ritenere che "degli ordinamenti
anzidetti fanno parte gli atti di tutti i soggetti che in essi
trovano fondamento. Non dunque soltanto gli atti dello Stato e delle
regioni, in quanto provenienti da organi di tali Enti, ma altresì
gli atti non imputabili soggettivamente ad essi, ma tuttavia
rientranti o ascrivibili agli ordinamenti rispettivi: per esempio,
gli atti di enti (o strutture pubbliche in genere, posto che le
figure organizzative del diritto pubblico conoscono forme non
riconducibili a enti, denominati in vario modo) istituiti da tali
soggetti e utilizzati per l'esercizio di funzioni rispettivamente
statali e regionali."
Ed invero in tali casi non si potrebbe ammettere
l'inammissibilità del conflitto avverso atti di soggetti che
costituiscono l'organizzazione indiretta dello Stato e delle regioni,
"poichè altrimenti si dovrebbe incongruamente ritenere che da una
scelta organizzativa di opportunità possano derivare conseguenze
sulla posizione, costituzionalmente determinata, dell'ente
potenzialmente confliggente (in argomento, Corte cost. n. 287/1985)".
Premesso quanto sopra, ed al fine di delineare la prospettata
lesione, occorre in primo luogo richiamare la consolidata
attribuzione alla regione della potestà amministrativa in materia di
riscossione dei tributi erariali di propria spettanza.
Ed invero sin con il decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507,
riguardante la disciplina provvisoria dei rapporti finanziari tra lo
Stato e la regione siciliana, è stato statuito (art. 2) che la
regione medesima riscuote direttamente le entrate di sua spettanza,
ossia il gettito di tutti i trubuti erariali e delle altre entrate,
con la sola esclusione delle imposte di produzione e delle entrate
dei monopoli, dei tabacchi e del lotto, che rimangono allo Stato e
sono riscossi da organi statali.
Tale potere amministrativo, da codesta Corte pienamente
riconosciuto alla regione sin con sentenze nn. 14 e 17 del 1957, non
va limitato alla materiale percezione del gettito delle imposte, ma
deve ritenersi comprensivo delle modalità necessariamente collegate
al fatto dell'esazione, come quelle che rendono possibile la stessa
riscossione delle imposte.
Il successivo d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, oltre ad attribuire
alla regione medesima, in attuazione dell'articolo 36 dello Statuto,
una potestà legislativa in materia tributaria concorrente o
sussidiaria, e nel disporre che soltanto in assenza di una disciplina
regionale trova applicazione in Sicilia la legislazione tributaria
dello Stato (art. 6), ribadisce, all'articolo 8, la competenza
amministrativa della regione in materia di riscossione dei tributi e
statuisce che, "per l'esercizio delle funzioni esecutive ed
amministrative spettanti alla regione ai sensi dell'art. 20 dello
Statuto, essa si avvale ... degli uffici periferici
dell'amministrazione statale".
In conformità al sistema risultante dallo Statuto e dalle citate
norme di attuazione, la legge regionale n. 35 del 1990,
nell'istituire e disciplinare il servizio di riscossione dei tributi
e di altre entrate, espressamente statuisce (art. 2, comma 1) che "le
attribuzioni del Ministro delle finanze e del Ministro del tesoro ...
di competenza regionale, in quanto non diversamente disposto, sono
svolte ... dall'assessore regionale per il bilancio e le finanze
...".
Da ciò si deduce pianamente, come peraltro ha avuto modo di
asserire codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 186 del 1999) in relazione
proprio a una fattispecie rientrante nella materia della riscossione,
che ogni potestà relativa, pur se attribuita al Ministro delle
finanze, è da esercitarsi in Sicilia, ovviamente per quanto di
competenza, dall'assessore regionale per il bilancio e le finanze,
trattandosi invero di assunzione di provvedimenti amministrativi
rientranti tra le competenze regionali.
E dunque, consolidata la competenza della regione in materia, ne
consegue che la convenzione per l'attribuzione all'Agenzia delle
entrate della funzione in materia di riscossione di tributi erariali
spettanti alla regione, deve essere stipulata dalla regione medesima.
Viceversa, essendosi proceduto da parte ministeriale, con la
Convenzione che si impugna, all'attribuzione indistinta ed unitaria
all'Agenzia di ogni funzione e compito gestionale in materia, senza
dunque una espressa esclusione di ciò che attiene alla riscossione
dei tributi di competenza della regione siciliana - e quindi
implicitamente, come ritiene l'Agenzia delle entrate con la prima
delle due note censurate, ricomprendendo nelle attribuzioni assegnate
anche le relative potestà regionali - si è realizzata la lamentata
lesione.
In tal modo, invero, la regione viene esautorata dalle potestà
di emanare - nell'esercizio delle competenze amministrative ascritte
- direttive sui criteri della gestione e dei vincoli da rispettare,
nonchè di individuare, sulla base di apprezzamenti discrezionali,
obiettivi e risultati da perseguire teoricamente anche differenziati,
in ragione delle peculiarità regionali, rispetto a quelli
individuati unitariamente a livello nazionale.
Va considerato, peraltro, che ben si sarebbe potuto procedere ad
un esaustivo riscontro delle esigenze regionali, nel rispetto delle
prerogative alla stessa spettanti, acquisendo, in sede di
predisposizione della convenzione impugnata, apposita intesa della
Regione siciliana, per quanto ovviamente di propria competenza.
La mancata acquisizione di detta necessaria intesa, peraltro
sostanzialmente auspicata e stimolata con la citata assessoriale del
5 gennaio 2001, configura una ulteriore lesione ravvisabile nel
mancato rispetto del principio costituzionale di leale
collaborazione.
Ed anche a volere accedere alla tesi prospettata dall'Agenzia
delle entrate, secondo cui la stessa Agenzia continuerà a svolgere a
favore della regione i compiti in precedenza esercitati in virtù
dell'istituto dell'avvalimento, sancito, per ciò che attiene agli
uffici periferici dell'amministrazione statale, dall'art. 8 del
d.P.R. n. 1074/1965, è da osservare che il contenuto della nota
della Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia;
anch'essa censurata, non consente alla regione il puntuale e pieno
esercizio delle proprie potestà amministrative ed esecutive, ledendo
dunque, ancora una volta, le prerogative alla stessa statutariamente
riconosciute.
Va invero rilevato che il previsto istituto dell'avvalimento -
che non incide sulla titolarità delle competenze - costituisce una
figura organizzatoria che comporta l'assunzione funzionale di un
ufficio di un ente (nell'ipotesi in discorso, dello Stato) nella
organizzazione di un altro (nel caso che ci occupa, della regione);
in buona sostanza, in forza del cosiddetto avvalimento l'ufficio
locale o periferico si pone in una posizione di dipendenza funzionale
dalla regione, agendo come ufficio della stessa e restando soggetto,
limitatamente all'esercizio delle attribuzioni rientranti nella
competenza regionale, ai poteri di direzione e controllo degli organi
regionali, con la conseguenza di escludere in capo allo stesso ogni
valutazione discrezionale in ordine alle finalità ed alle concrete
necessità per le quali è richiesto l'esercizio delle proprie
competenze istituzionali.
Nell'ipotesi dell'avvalimento, quindi, si realizza la formula
organizzatoria della codipendenza di un ufficio da più enti, che si
presenta, nel caso che ci occupa, come codipendenza funzionale dallo
Stato e dalla regione e dipendenza organica esclusivamente dallo
Stato: ed invero, nei confronti dello Stato, ente di appartenenza
dell'ufficio, quest'ultimo risulta soggetto ad una dipendenza
organica, con la conseguenza che è il predetto ente a provvedere al
rapporto di servizio dei suoi titolari e degli addetti, nonchè ai
mezzi necessari per il funzionamento, mentre appare sottoposto ad una
duplice, distinta, dipendenza funzionale, restando sotto tale profilo
in una posizione di subordinazione anche nei confronti della regione,
ente che, avendone la relativa potestà, dello stesso ufficio si
avvale.
L'ufficio locale o periferico si viene dunque a trovare in un
diretto rapporto di dipendenza con la regione, alla quale spetterà
un conseguente e correlato potere di direzione, di controllo e di
vigilanza in relazione alle funzioni regionali svolte dall'ufficio di
cui si avvale.
A tale potere, o, per meglio dire, posizione di direzione,
ineriscono facoltà di propulsione, di coordinazione, di indirizzo e
di controllo, che trovano il loro fondamento nel rapporto funzionale
ed organizzatorio che ricomprende e lega l'ufficio subordinato di cui
ci si avvale e l'amministrazione a ciò abilitata. In particolare,
sempre nell'ambito di tale posizione di supremazia - ed anche a voler
prescindere da ogni connotazione gerarchica di tale rapporto - si
riscontra il potere di direttiva (atto tipico attraverso cui si
esprime il potere di direzione), che comporta un vincolo del
comportamento dell'autorità subordinata, la quale è tenuta ad un
giudizio di adattamento al caso concreto, quando è chiamata a
provvedere.
Chiarito il quadro di riferimento normativo nel cui ambito trova
l'applicazione l'istituto dell'avvalimento, nonchè il tipo di
competenza che nel caso di specie va esercitata, si osserva che, alla
luce delle considerazioni svolte, non appare legittimo il rifiuto
opposto dalla Agenzia delle entrate - Direzione regionale della
Sicilia, di prestare l'attività richiesta, ed alla quale, in quanto
ufficio periferico dell'amministrazione statale, risulta tenuto, in
base all'istituto dell'avvalimento, senza possibilità di valutare le
ragioni e le finalità per le quali la sua attività istituzionale va
prestata.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere, quindi, il
presente ricorso, dichiarando l'illegittimità dell'impugnata
Convenzione per l'esercizio 2001 (articolo 59, commi 2, 3 e 4 del
d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300) stipulata tra il Ministro delle
finanze e la Agenzia delle entrate in data 14 marzo 2001, nonchè
della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione centrale - Rapporti
con enti esterni, prot. n. 2001/35181 del 27 marzo 2001 e della nota
dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia, prot.
n. 2001/48170/IX del 4 giugno 2001, in quanto lesive delle
attribuzioni regionali in materia finanziaria sancite dall'articolo
36 dello Statuto della regione siciliana e dalle relative norme di
attuazione approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonchè del
principio di leale cooperazione che deve informare i rapporti tra
Stato e regione ai sensi degli articoli 5 e 97 della Costituzione;
Pronunciare in conseguenza l'annullamento degli atti impugnati,
nella parte in cui non consentono alla Regione siciliana, il pieno
esercizio delle ascritte funzioni amministrative in materia di
riscossione di tributi erariali di spettanza.
Si depositano con il presente atto:
1. - Copia della nota della regione siciliana - assessorato
regionale per il bilancio e le finanze prot. n. 48/Gr.1/F del 5
gennaio 2001;
2. - Copia della Convenzione per l'esercizio 2001 (articolo
59, commi 2, 3 e 4 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300) stipulata tra
il Ministro delle finanze e la Agenzia delle entrate in data 14 marzo
2001, corredata dal foglio di trasmissione in fax del 18 aprile 2001;
3. - Copia della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
centrale - Rapporti con enti esterni, prot. n. 2001/35181 del 27
marzo 2001;
4. - Copia della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, prot. n. 2001/48170/IX del 4 giugno 2001;
5. - Autorizzazione a ricorrere (deliberazione della Giunta
regionale n. 280 del 15 giugno 2001).
Palermo, addì 15 giugno 2001.
Avv. Giovanni Carapezza Figlia - Avv. Sergio Abbate
01c0680