1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 febbraio 2017 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2017 - Norme riguardanti la rideterminazione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard per gli anni 2017-2018 e la determinazione per l'anno 2019; la sottoscrizione, entro il 31 gennaio 2017, di singoli accordi tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano per assicurare gli effetti finanziari di detta rideterminazione nonche', per le Regioni a statuto speciale, del contributo a loro carico previsto dall'intesa sancita in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016; l'attuazione, decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi sottoscritti, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, delle previsioni, per l'anno 2017 e per gli anni successivi, contenute nell'intesa dell'11 febbraio 2016; il pareggio di bilancio degli enti territoriali; la definizione del concorso al conseguimento dei saldi di finanza pubblica degli enti territoriali; la specificazione delle entrate e spese finali ai fini della determinazione dell'equilibrio di bilancio; l'inclusione, a decorrere dal 2020, tra le entrate e le spese finali, del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali; l'esclusione delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonche' delle Province autonome di Trento e di Bolzano dall'applicazione delle disposizioni dei commi 475 e 479 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016; l'intesa tra il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione Friuli-Venezia Giulia, da raggiungere entro il 30 giugno 2017, per procedere alla verifica della misura degli accantonamenti nei confronti di detta Regione, per gli anni dal 2012 al 2015, conseguenti alle modifiche intervenute, rispetto all'anno 2010, in materia di imposizione locale immobiliare; l'estensione, all'anno 2020, del contributo alla finanza pubblica a carico delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, gia' previsto per gli anni dal 2016 al 2019. - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), art. 1, commi 392, 394, 463, 466, 483, 519 e 528 [modificativo dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)")]. (17C00060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2017)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del presidente della
regione pro tempore avv. Debora Serracchiani, autorizzata con
deliberazione della giunta regionale n. 228 del 14 febbraio 2017
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine
del presente ricorso, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in Padova, via San
Gregorio Barbarigo, 4, telefono 049-660231, telefax 049-8776503, PEC
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it ed elettivamente
domiciliata in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione,
in Piazza Colonna n. 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
392, 394, 463, 466, 483, 519 e 528, della legge 11 dicembre 2016, n.
232, «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017
e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 297 del 21 dicembre 2016 - supplemento
ordinario n. 57;
per violazione:
degli articoli 3, 25, 81, 97, 119, 120 e 136 della Costituzione,
anche in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, dell'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, dell'art. 9 della
legge n. 243 del 2012, come modificato dalle legge n. 164 del 2016;
degli articoli 7, 25, 48, 49, 51, 63 e 65 dello Statuto speciale
(legge cost. n. 1 del 1963);
del principio di ragionevolezza, del principio di leale
collaborazione e del principio dell'accordo in materia di finanza
regionale (articoli 63 e 65 dello statuto speciale, art. 27 della
legge n. 42 del 2009);
delle norme di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza
regionale); al decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); al decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni).

Fatto e diritto

Premessa.
Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019. Precisamente, si tratta dell'art. 1, commi 392, 394, 463,
466, 483, 519 e 528.
La ricorrente Regione ritiene che tali commi presentino elementi
costituzionalmente illegittimi e lesivi della propria autonomia e
sfera finanziaria.
Non si ignora, naturalmente, l'esistenza dell'art. 1, comma 638,
il quale prevede che «le disposizioni della presente legge si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola, tuttavia, non
è di per sè idonea a evitare che le disposizioni specificamente
indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla
Regione Friuli-Venezia Giulia (nonchè aventi contenuto lesivo
dell'autonomia stessa, come le norme impugnate), possono trovare
comunque applicazione.
Trattandosi nel presente ricorso di questioni diverse, conviene
esporre distintamente per ciascuna di esse gli elementi di fatto e di
diritto che le caratterizzano, in relazione ai quali la ricorrente
Regione chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la dichiarazione
di illegittimità costituzionale.
I. Illegittimità costituzionale del comma 466.
Premessa.
L'art. 1, comma 466, per una parte riproduce i contenuti
dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, come modificato dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 164 del 2016; per altra parte, invece, detta
norme limitative alla rilevanza del fondo pluriennale vincolato
quando esso sia finanziato da fonti diverse rispetto alle entrate
finali.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha già impugnato innanzi a
codesta ecc.ma Corte l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n.
164 del 2016, ritenendolo lesivo e costituzionalmente illegittimo
nelle parti in cui impedisce di considerare l'avanzo di
amministrazione ai fini dell'equilibrio di bilancio e restringe la
possibilità di prendere in considerazione il fondo pluriennale
vincolato. Il ricorso è pendente ed è iscritto al n. 71 del 2016
R.R.
Il presente ricorso fa valere un duplice motivo di impugnazione.
In primo luogo censura la riproduzione, a mezzo di una fonte priva di
competenza, di norme riservate alla competenza della legge rinforzata
dell'art. 81, comma sesto, Cost., e dell'art. 5 della legge n. 1 del
2012. Tale censura lamenta un vizio di incompetenza, e dunque
prescinde dalla valutazione di tali norme nel loro contenuto. In
secondo luogo, il ricorso censura anche i vizi di contenuto, e dunque
il contrasto con parametri costituzionali sostanziali.
I.1. Illegittimità del comma 466, primo, secondo e quarto periodo,
per incompetenza, con violazione dell'art. 81, comma sesto, Cost., e
dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012.
Il comma 466, primo, secondo e quarto periodo, dell'art. 1 altro
non fa che riprodurre quanto stabilisce l'art. 9 della legge
rinforzata n. 243 del 2012, come novellato dalla legge (rinforzata)
n. 164 del 2016.
In particolare, il primo periodo del comma 466 stabilisce che «a
decorrere dall'anno 2017 gli enti di cui al comma 465 del presente
articolo - cioè le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, le città metropolitane, le province e i comuni - devono
conseguire il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le
entrate finali e le spese finali, ai sensi dell'art. 9, comma 1,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243». Il secondo periodo aggiunge
che «ai sensi del comma 1-bis del medesimo art. 9, le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio».
Il quarto periodo stabilisce che, «a decorrere dall'esercizio
2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo
pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate
finali».
La disposizione riproduce, nel contenuto precettivo ma per quanto
riguarda il terzo e quarto periodo anche nel tenore letterale, quanto
sancisce l'art. 9, commi 1 ed 1-bis e della legge n. 243 del 2012.
Sennonchè la competenza a dettare le regole conformative
dell'obbligo del pareggio di bilancio che grava sugli enti
territoriali e anche sulla Regione autonoma per effetto degli
articoli 81 e 119 Cost. (e anche dall'art. 97 Cost.) è riservata,
dall'art. 81, sesto comma, Cost., e dall'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 2012, ad una legge rinforzata, approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera.
Ne consegue che la comune legge ordinaria non può sostituirsi
alla legge rinforzata con riguardo agli oggetti riservati alla
seconda, pena la violazione della riserva.
L'identità tra i precetti contenuti nelle disposizioni qui
impugnate con quelli dettati dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012
non esclude, quanto piuttosto conferma, la sussistenza dell'invasione
di competenza.
È infatti insegnamento consolidato di codesta ecc.ma Corte
costituzionale che la violazione delle norme sulla competenza
comporta invalidità delle norme che hanno invaso l'ambito riservato
ad altra fonte, senza che la violazione sia esclusa dalla conformità
o identità delle norme invasivi rispetto a quelle compenti.
In applicazione di questo principio codesta Corte costituzionale
ha in numerose occasioni dichiarato illegittime disposizioni di leggi
regionali riproduttive di norme statali, sul rilievo che in tale
ipotesi si avrebbe - come accade nel presente caso - una «indebita
novazione della fonte» (sent. n. 203 del 1987).
Così, ad esempio, la sentenza n. 98 del 2013, relativa alla
illegittimità di una disposizione regionale riproduttiva di norma
statale in materia di tutela della concorrenza, rileva che la norma
locale, «oltre che pleonastica, si pone in contrasto con il principio
ripetutamente affermato da questa Corte, secondo cui, in presenza di
una materia attribuita alla competenza esclusiva dello Stato, alle
Regioni è inibita la stessa riproduzione della norma statale
(sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006)»,
e che «il criterio formale di esclusione della possibilità di
novazione della fonte ad opera della Regione deriva ... direttamente
dalla incompetenza della Regione a regolamentare una materia
certamente ascrivibile alla tutela della concorrenza».
Analogamente, nella sentenza n. 31 del 2011, codesta Corte, dopo
aver osservato che il problema non era quello di stabilire se la
norma relativa al riconoscimento della qualifica di ufficiale di
polizia giudiziaria al personale di polizia locale fosse o non fosse
conforme a quella statale, ma, ancor prima, se fosse competente o
meno a disporre il riconoscimento delle qualifiche di cui si tratta,
ha ribadito che la sua giurisprudenza è «costante nell'affermare che
"la novazione della fonte con intrusione negli ambiti di competenza
esclusiva statale costituisce causa di illegittimità della norma"
regionale».
In analogo ordine di idee del resto, con riferimento alla
riproduzione di regolamenti comunitari da parte della legge nazionale
l'illegittimità delle norme novative è stata riconosciuta sia dalla
Corte di giustizia delle comunità europee (CGCU, sentenza 10 ottobre
1973, Variola c. Amministrazione italiana delle Finanze, Causa
34-73), sia da codesta Corte costituzionale (sentenze n. 232 del
1975, n. 205 del 1976, n. 163 del 1977).
Risulta poi evidente che la riproduzione in diversa fonte di
norme riservate ad altra fonte viola anche il principio di certezza
del diritto (e dunque il principio di ragionevolezza), occultando ai
cittadini e agli operatori la effettiva fonte della validità e
operatività della norma.
Le considerazioni sopra esposte non potrebbero essere superate
affermando che le norme qui impugnate della legge di bilancio 2016
abbiano carattere attuativo della legge rinforzata, ad esempio
rappresentando una applicazione all'esercizio finanziario 2017 delle
regole generali stabilite dalla legge n. 243 del 2012. A prescindere
dal problema della estensione della riserva, infatti, è evidente il
loro carattere duplicativo: il comma 466, esattamente come l'art. 9,
comma 1 ed 1-bis, detta a sua volta norme generali che si applicano a
tutti i bilanci successivi, «a decorrere dall'anno 2017» per quanto
riguarda l'obbligo di equilibrio e la composizione delle entrate e
delle uscite finali, e «a decorrere dall'esercizio 2020», per quanto
riguarda l'inclusione del fono pluriennale vincolato di entrata e di
spesa, solo se finanziato dalle entrate finali.
Carattere di norma di esecuzione dell'art. 9, comma 1-bis, della
legge n. 243 del 2012 può essere assegnato soltanto al terzo periodo
del comma 466, secondo cui «per gli anni 2017-2019, nelle entrate e
nelle spese finali in termini di competenza è considerato il fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota
riveniente dal ricorso all'indebitamento», che appunto prevede
l'introduzione del fondo pluriennale vincolato sulla base di quanto
prefigurava il citato comma 1-bis, il quale affidava questa
decisione, per gli anni 2017-2019, alla legge di bilancio,
«compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base
triennale».
Il vizio che la ricorrente Regione fa qui valere ha carattere
logicamente preliminare ed assorbente rispetto ai vizi sostanziali
che si illustrano al punto successivo, al quale però si fa rinvio ai
fini della illustrazione di come la lesione del parametro
costituzionale invocato nella presente censura ridondi sulle
attribuzioni costituzionali della ricorrente. Sia però consentito
fin da subito evidenziare che le regole restrittive della autonomia
finanziaria della Regione speciale sono ammesse soltanto se contenute
nella legge rinforzata prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost., e
dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012, e che
l'aggravamento previsto per l'approvazione di tale legge atipica
costituisce una specifica forma di garanzia a favore degli enti
dotati di autonomia. Da ciò consegue che la Regione è pienamente
legittimata a far valere la violazione di una regola che è posta
anche nel suo interesse.
A ciò si aggiunga che gli eventuali limiti alla autonomia di
bilancio della Regione, che ha garanzia costituzionale negli articoli
7 e 25 dello statuto, sono ammessi solo con il metodo dell'accordo.
Se alla legge rinforzata di cui all'art. 81, sesto comma, Cost., è
stata riconosciuta l'attitudine di derogare al metodo pattizio (così
la sentenza n. 88 del 2014), tale forza non hanno invece le comuni
leggi ordinarie.
Anche sotto profilo va affermata la legittimazione della Regione,
senza che l'interesse ad agire della ricorrente sia esclusivo dal
contenuto meramente novativo delle disposizioni impugnate, dal
momento che, trattandosi di ricorso contro atti normativi, ogni
riproduzione della norma lesiva rinnova e rende attuale la lesione.
Fermo il carattere assorbente della censura svolta sopra in
relazione all'art. 1, comma 466, primo secondo e quarto periodo, nel
presente motivo la Regione impugna lo stesso comma 466, nella parte
in cui elenca i titoli di entrata e di spesa considerabili ai fini
del rispetto della regola dell'equilibrio di bilancio escludendo
l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente (secondo periodo) e
ponendo limiti all'utilizzo dell'avanzo di bilancio (quarto periodo).
Ciò premesso, si espongono partitamente le censure che
interessano il secondo periodo e quelle che investono il quarto
periodo della disposizione. Tali censure riprendono analoghe
doglianze proposte contro le identiche disposizioni della legge n.
243 del 2012, novellata dalla legge n. 164 del 2016.
I.2.1. Illegittimità del comma 466, secondo periodo.
Il comma 466, secondo periodo, stabilisce che «ai sensi del comma
1-bis del medesimo art. 9, le entrate finali sono quelle ascrivibili
ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono
quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di
bilancio».
Trattasi delle seguenti entrate: Titolo 1, entrate correnti di
natura tributaria, contributiva e perequativa; Titolo 2,
trasferimenti correnti; Titolo 3, entrate extratributarie; Titolo 4,
entrate in conto capitale; Titolo 5, entrate da riduzione di
attività finanziarie. Dunque tra le entrate finali che possono
essere prese in considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio
non trova immediata collocazione l'eventuale avanzo dell'esercizio
precedente. La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che la mancata
espressa menzione di tale posta di bilancio possa essere intesa nel
senso di divieto di utilizzazione, nel calcolo del bilancio in
equilibrio, dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente.
Tale timore è confermato dalla disciplina degli spazi finanziari
coperti dall'avanzo dettata dall'art. 10, commi 3 e 4, della legge n.
243 del 2012. Le disposizioni ora citate pongono una disciplina
limitativa all'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, prevedendo
che esso possa impiegato sulla base di intese a livello regionale o
dei patti di solidarietà nazionali. In applicazione dell'art. 10,
comma 4, l'art. 1, comma 485, della stessa legge di bilancio 2017,
dispone che per «favorire gli investimenti, da realizzare attraverso
l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti
e il ricorso al debito, per gli anni 2017, 2018 e 2019, sono
assegnati agli enti locali spazi finanziari nell'ambito dei patti
nazionali, di cui all'art. 10, comma 4, della legge 24 dicembre 2012,
n. 243, nel limite complessivo di 700 milioni di curo annui, di cui
300 milioni di curo destinati a interventi di edilizia scolastica».
Ove questa fosse l'interpretazione corretta, i concreti effetti
lesivi della norma impugnata sarebbero particolarmente intensi (e
perciò anche irragionevolmente discriminatori) proprio per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Premesso infatti che la Regione ha come principale fonte di
entrata le compartecipazioni ai tributi erariali, la presenza sul
territorio regionale di grandi gruppi (e quindi di grandi
contribuenti, che comunemente praticano operazioni societarie o
intragruppo, con rilevanti effetti tributari) rende molto variabile,
di anno in anno, la dimensione delle entrate regionali. A causa di
ciò l'ammontare delle entrate non è prevedibile dalla Regione e
quindi non è programmabile ex ante, dal momento che essa ha contezza
della entità della compartecipazione di sua spettanza solo a
versamento avvenuto e dunque a saldo, secondo quanto previsto dalle
norme di attuazione dello statuto speciale.
La combinazione delle speciali regole costituzionali sulla
finanza regionale con la particolare composizione dei soggetti
passivi d'imposta, che rende mutevole la massa imponibile, e con i
meccanismi di trasmissioni dei dati normativamente previsti, comporta
la fisiologica formazione di avanzi di bilancio (o disavanzi). Questi
costituiscono una parte essenziale della finanza regionale devono
trovare la necessaria corrispondenza tra le voci di entrata dell'anno
seguente utili fini del pareggio di bilancio.
Diversamente, la disposizione sarebbe, ad avviso della Regione,
lesiva della propria autonomia finanziaria ed illegittima sotto
diversi profili, che vengono qui prospettati sulla base della
premessa che un simile meccanismo non ha alcuna base nella legge
cost. n. 1 del 2012 (i cui principi al contrario risultano anch'essi
in parte violati), e che dunque nella fissazione delle regole di
equilibrio finanziario non possono essere sovvertiti i principi di
base dell'autonomia finanziaria regionale.
In primo luogo, l'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente, una volta che sia stato accertato e rappresentato nei
rendiconti, è un elemento patrimoniale della Regione, che la norma
impugnata, secondo quanto qui prospettato, renderebbe indisponibile
da parte dell'ente (salvo che alle condizioni di cui all'art. 10
della legge n. 243 del 2012, come novellata dalla legge n. 164 del
2016), generando una situazione equivalente alla sottrazione
materiale di risorse, analoga alla previsione di una riserva
all'erario o di un accantonamento di entrata a valere sulle quote di
tributi erariali di spettanza regionale.
Se tale è la sostanza dell'avanzo, ad avviso della Regione la
disposizione restrittiva lede le norme dello statuto speciale nelle
quali è fondata la sua autonomia finanziaria, e dunque le norme
contenute nel Titolo IV della legge costituzionale n. 1 del 1963, in
particolare l'art. 48, che costruisce la finanza dell'ente come una
finanza propria della Regione («La Regione ha una propria finanza,
coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi della
solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli seguenti»);
l'art. 49, che attribuisce alla Regione quote dei tributi erariali;
l'art. 51, che individua le altre entrate della Regione; dell'art.
63, ultimo comma, dello statuto speciale, che consente modifiche alle
norme predette solo con il procedimento negoziato ivi previsto.
Violate sono anche le corrispondenti norme sull'autonomia
finanziaria e patrimoniale della Regione contenute nell'art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost., invocato anche in combinazione
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ove più
favorevole. Considerando poi l'effetto sostanziale «sottrattivo»
sopra descritto, risulta violato anche il principio dell'accordo, in
applicazione del metodo pattizio che regola i rapporti finanziari tra
lo Stato e il Friuli-Venezia Giulia, principio sotteso agli articoli
63 (già richiamato) e 65 (in tema di procedura negoziata per
l'approvazione delle norme di attuazione) dello statuto, nonchè alle
norme di attuazione contenute nel decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), nel decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza
regionale); nel decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), e ribadito,
con riferimento a tutte le Regioni a statuto speciale, dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009.
La norma non può essere nemmeno essere giustificata con le
esigenze della solidarietà nazionale menzionate dall'art. 48 dello
Statuto (peraltro «nei modi stabiliti dagli articoli seguenti» dello
stesso statuto), o con le esigenze di concorso della Regione alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, menzionate dall'art. 81, sesto comma, e 97, primo
comma, Cost., nonchè dall'art. 5, comma 2, della legge n. 1 del
2012.
Invero, è ipotizzabile che l'avanzo di amministrazione venga
«sterilizzato» ai fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo
scopo di essere poi riversato e contabilizzato nel conto consolidato
delle amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione
europea; ma tale forma di concorso alla sostenibilità del debito
pubblico sarebbe comunque incompatibile con molteplici parametri
costituzionali.
Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui l'equilibrio
complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci in equilibrio
e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e bilanci in
attivo; la possibilità di compensazioni, del resto, è consentita
soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge n. 243 del 2012,
in relazione alle operazioni di investimento.
Tale principio si ricava dall'art. 81, primo comma, Cost., che
impone allo Stato di assicurare «l'equilibrio tra le entrate e le
spese del proprio bilancio» e l'art. 119, primo comma, Cost., che
analogamente impone agli enti territoriali «l'equilibrio dei relativi
bilanci».
Quando l'art. 97, primo comma, Cost., stabilisce che «le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico», esso impone a tutte le amministrazioni,
singolarmente prima che nel loro complesso, di avere un bilancio in
equilibrio.
Si precisa che la Regione è legittimata a far valere anche la
violazione degli articoli 81, primo comma, e art. 97, primo comma,
Cost., sia perchè - come è stato rilevato in letteratura - «quella
dell'equilibrio dei rispettivi bilanci è una sorta di garanzia
reciproca che tutti i livelli di governo mutuamente si prestano» (in
tali termini M. Luciani, L'equilibrio di bilancio e i principi
fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità,
relazione al Seminario organizzato da codesta Corte su Il principio
dell'equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del
2012, nei relativi Atti, alla pagina 39), sia perchè la declinazione
dell'equilibrio di bilancio come un equilibrio complessivo, creato
anche attraverso la sterilizzazione degli avanzi di amministrazione,
ha un ovvio impatto sull'autonomia finanziaria della Regione, la
quale si vede impossibilitata ad utilizzare ai fini del pareggio il
saldo favorevole realizzato a consuntivo dell'esercizio precedente
(questo impatto è notevolissimo nel caso del Friuli-Venezia Giulia,
come si è detto supra).
In secondo luogo, questo meccanismo violerebbe anche il principio
di veridicità e di trasparenza dei bilanci e di responsabilità
politica per gli stessi, implicito, oltre che nell'art. 81 Cost.,
nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci (art. 7, per cui la Regione «provvede con
legge: 1) all'approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti
consuntivi»; art. 25, commi primo e quarto, per cui il Consiglio
regionale, «approva il bilancio di previsione della Regione» ed
«esamina ed approva il conto consuntivo della Regione per
l'esercizio»).
L'organo rappresentativo, che risponde al corpo elettorale, si
troverebbe costretto dalla norma impugnata (se intesa nel modo qui
avversato) ad approvare un bilancio non trasparente e non veritiero,
perchè l'avanzo degli esercizi precedenti, pur registrato nelle
scritture contabili della Regione, non sarebbe utilizzabile ai fini
del pareggio di bilancio, in quanto esso viene imputato al
consolidamento dei conti della pubblica amministrazione e in esso
confuso. L'elettore verrebbe così privato della possibilità di
comprendere l'effettivo andamento della finanza regionale e di
valutare corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti.
Non a caso, codesta Corte costituzionale, nella sentenza n. 188
del 2016 (al punto 4), a proposito degli accantonamenti operati dallo
Stato sulle quote di entrate erariali di spettanza della Regione, ha
valorizzato il principio della chiarezza e della trasparenza dei
rapporti tra prelievi ed impieghi quale presupposto indefettibile per
l'esplicazione della esponenzialità degli enti territoriali,
osservando che le collettività locali «hanno diritto ad
un'informazione chiara e trasparente sull'utilizzazione del prelievo
obbligatorio e sulla imputabilità delle scelte politiche sottese al
suo impiego» e ricordando che «l'art. 1 della legge n. 42 del 2009
declina l'autonomia degli enti territoriali come finalizzata a
garantire «i principi di solidarietà e di coesione sociale [nonche']
la massima responsabilizzazione [di detti enti] e l'effettività e la
trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti"».
In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del
2012, che vuole appositamente regolate le modalità attraverso le
quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
Non può dirsi regolazione quello che è solo un effetto
indiretto - per quanto voluto - di una regola contabile (non a caso
contenuta in una disposizione che non si occupa del concorso degli
enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, che invece
è oggetto di altra previsione).
Sotto tale profilo risultano violati anche il principio di
ragionevolezza ed il principio di eguaglianza, dal momento che la
norma produce effetti del tutto casuali e scorrelati da una vera e
propria «capacità contributiva» dell'ente, poichè la presenza di
una avanzo di amministrazione non è di per sè sintomatica di una
situazione finanziaria dell'ente realmente buona, nè significa che
tutto quell'avanzo possa essere contabilizzato a servizio del debito
consolidato della amministrazioni pubbliche. Come sopra esposto, per
la Regione ricorrente si produrrebbe uno strutturale effetto
discriminatorio, con violazione anche del principio di uguaglianza.
Questo rilievo di irragionevolezza è confermato, sul piano dei
dati normativi, dal fatto che la norma impugnata si pone in contrasto
con la logica interna del sistema delineato dalla legge rinforzata n.
243 del 2012, che configura il pareggio di bilancio come un obiettivo
di medio termine (art. 3, comma 2: «l'equilibrio dei bilanci
corrisponde all'obiettivo di medio termine»). La Regione
Friuli-Venezia Giulia sarebbe costantemente ostacolata nel
raggiungimento di questo obiettivo dalla permanente sottrazione alla
propria disponibilità delle risorse che pure statutariamente le
spettano, ma che non può ragionevolmente riuscire a impiegare
nell'anno di riscossione per la struttura stessa del meccanismo di
riscossione.
Palese è la ridondanza di tale violazione sull'esercizio di
competenze costituzionalmente riservate alla Regione. Si richiamano,
a titolo di esempio, talune delle funzioni legislative ed
amministrative che richiedono l'approvazione di spese e l'erogazione
di fondi; quali: a) tra le competenze primarie (art. 4 e art. 8
Statuto, o se più favorevoli le analoghe competenze residuali ex
art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001) agricoltura e foreste, bonifiche,
ordinamento delle minime unità culturali e ricomposizione fondiaria,
irrigazione, opere di miglioramento agrario e fondiario, zootecnia,
ittica, economia montana, corpo forestale; viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse locale e regionale; turismo e industria
alberghiera; trasporti su funivie e linee automobilistiche,
tranviarie e filoviarie, di interesse regionale; acque minerali e
termali; istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e
biblioteche di interesse locale e regionale; b) per le competenze
legislative concorrenti, l'igiene e sanità (o, se più favorevole,
la tutela della salute ex articoli 117, terzo comma, Cost., combinato
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
I.2.2. Illegittimità del comma 466, quarto periodo.
Come sopra esposto, il quarto periodo del comma 466 stabilisce
che «a decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese
finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di
spesa, finanziato dalle entrate finali». La disposizione pone dunque
limiti alla rilevanza dell'avanzo di bilancio se utilizzato per
finanziare il fondo pluriennale vincolato, consentendo cioè il
computo di tale fondo ai fini dell'equilibrio di bilancio solo se
questo sia stato finanziato tramite le entrate finali (e quindi non
con l'avanzo di amministrazione). Oggetto della presente
contestazione è tale limitazione. Giova rammentare che il fondo
pluriennale vincolato è una posta di bilancio introdotta in
esecuzione dei principi statali di armonizzazione dei bilanci
pubblici dettati dal decreto legislativo n. 118 del 2011. Il fondo è
costituito da risorse già accertate e già impegnate in esercizi
precedenti, ma destinate al finanziamento di obbligazioni passive
dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi successivi a quello
in cui è accertata l'entrata. Il fondo pluriennale vincolato
rappresenta dunque un saldo finanziario a garanzia della copertura di
spese imputate ad esercizi successivi a quello in corso e configura
lo strumento tecnico per ricollocare su tali esercizi spese già
impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione
giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad effettuare i
relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a scadenza negli
esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale reimputazione
risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo n. 118 del
2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi.
Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che
l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla
reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari
attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni
in cui erano state impegnate le spese.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), ne aveva previsto
la considerazione limitatamente all'anno 2016 ai fini dell'equilibrio
di bilancio (art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente
esclusione per gli anni successivi.
La legge n. 164 del 2016 ha consentito anche per il triennio 2017
- 2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini
dell'equilibrio di bilancio, subordinando però questa eventualità a
successive previsioni della legge di bilancio e comunque alla sua
compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica. Per tale
triennio l'art. 1, comma 466, terzo periodo, della legge di bilancio
2017 ha ora consentito di considerare il fondo pluriennale vincolato,
di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso
all'indebitamento e per questa parte la disposizione non è oggetto
di impugnazione.
Come detto, si censura invece qui la previsione per cui a partire
dall'esercizio 2020 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato tra
le entrate e le spese finali è consentita solo nella parte in cui
esso è finanziato con le entrate finali, con esclusione, quindi,
della possibilità di considerare il fondo stesso ai fini
dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato tramite
l'avanzo di esercizio.
Anche questa limitazione dell'attitudine dell'avanzo a essere
valorizzato in tutti i suoi possibili impieghi contabili, e qui in
particolare ai fini del fondo pluriennale vincolato, importa le
medesime violazioni analiticamente descritte al precedente punto
1.2.1, in quanto una componente patrimoniale della Regione viene
indebitamente «sterilizzata», con riferimento all'equilibrio di
bilancio.
La disposizione restrittiva, dunque, lede anzitutto l'autonomia
finanziaria della Regione, violando le norme contenute nel Titolo IV
della legge costituzionale n. 1 del 1963, in particolare l'art. 48,
che configura la finanza dell'ente come una finanza propria; l'art.
49, che attribuisce alla Regione quote dei tributi erariali; l'art.
51, che individua le altre entrate della Regione; l'art. 63, ultimo
comma, dello statuto speciale, che consente modifiche alle norme
predette solo con il procedimento negoziato ivi previsto.
Lese sono anche le norme sull'autonomia finanziaria e
patrimoniale della Regione dettate dall'art. 119, primo, secondo e
sesto comma, Cost., ove più favorevole, in combinazione con l'art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; nonchè, in ragione
degli effetti sostanzialmente sottrattivi che derivano dalla norma
qui contestata, il principio dell'accordo, ricavabile dagli articoli
63 e 65 dello statuto e confermato dall'art. 27 della legge n. 42 del
2009 e dalle norme di attuazione elencate al precedente punto I.2.1.
Ad avviso della ricorrente Regione tali limitazioni alla
computabilità del fondo pluriennale vincolato rimarrebbero
incostituzionali anche nell'ipotesi in cui esse dovessero ritenersi
strumentali alla sostenibilità del debito pubblico, per ragioni
corrispondenti a quelle esposte al punto precedente in relazione alla
problematica dell'avanzo di amministrazione.
Sarebbe infatti violato anche il principio di cui all'art. 5,
comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che
vuole appositamente regolate le modalità con cui gli enti
territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni.
Si ribadisce che un effetto indiretto di una regola contabile -
anche se è voluto - non è certo un modo in cui il predetto concorso
è regolato.
Inoltre sarebbero lesi il principio di ragionevolezza ed il
principio di eguaglianza, considerato che tale contributo sarebbe
automaticamente generato in funzione della applicazione di una regola
contabile che è dettata a tutt'altri fini e non di un reale
«capacità contributiva» dell'ente, visto che la presenza avanzo di
bilancio non è necessariamente «strutturale», bensì può dipendere
- e nel caso del Friuli-Venezia Giulia effettivamente dipende, come
diffusamente si è argomentato sopra - dalle regole costituzionali
sulla entrate regionali, fondate sulle compartecipazioni e dalla
indisponibilità di informazioni sulla base imponibile, monopolizzate
dallo Stato.
Anche in questo caso, analogamente a quanto accade con i limiti
previsti dall'art. 1, comma 466, secondo periodo, per gli altri
utilizzi dell'avanzo di bilancio, l'irragionevolezza della regola qui
contestata si riflette negativamente sull'esercizio delle competenze
legislative ed amministrative della Regione che tipicamente
comportano programmazione di spesa (si pensi solo a quelle relative
ai lavori pubblici, ex art. 4 dello statuto, o alla tutela della
salute, ai sensi dell'art. 5 dello statuto o dell'art. 117, terzo
comma, Cost. insieme con l'art. 10 legge costituzionale n. 3 del
2001): si rinvia, anche per questo profilo, a quanto esposto supra al
punto 1.2.1.
Poichè l'introduzione del fondo pluriennale vincolato è imposta
dalla legislazione statale di armonizzazione della finanza pubblica,
la sua limitata computabilità ai fini del pareggio, se finanziato
con l'avanzo di bilancio, è lesiva anche del principio
costituzionale di leale collaborazione.
II. Illegittimità costituzionale dei commi 392, 394 e 528, per
violazione della autonomia finanziaria regionale (articoli 48 e 49
dello Statuto, art. 119 Cost.), del principio pattizio in materia
finanziaria e del principio di leale collaborazione. Illegittimità
costituzionale per irragionevolezza e per disparità in trattamento.
a. Le norme del comma 392 per le Regioni speciali, in relazione ai
precedenti disposti del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015.
Il comma 392 della legge di bilancio 2017 ridetermina in
riduzione il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario
nazionale standard cui concorre lo Stato, in dichiarata applicazione
di quanto previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015 e dall'intesa conclusa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano in data 11 febbraio 2016.
Precisamente, esso stabilisce che «per gli anni 2017 e 2018, il
livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
cui concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep.
Atti n. 21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, è rideterminato rispettivamente in 113.000
milioni di euro e in 114.000 milioni di euro» (primo periodo), e che
«per l'anno 2019 il livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato è stabilito in
115.000 milioni di euro» (secondo periodo).
Di seguito (terzo periodo) il comma 392 dispone che «le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente comma,
mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017», anche se il quarto periodo
stabilisce che «per la Regione Trentino-Alto Adige e per le province
autonome di Trento e di Bolzano l'applicazione del presente comma
avviene nel rispetto dell'accordo sottoscritto tra il Governo e i
predetti enti in data 15 ottobre 2014». Attraverso questa
disposizione, dunque, è posto a carico delle Regione speciali e
delle due Province autonome un contributo da determinarsi mediante
accordo tra lo Stato e ciascuna autonomia speciale interessata.
Il successivo comma 394 stabilisce che «con i medesimi accordi di
cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano il
contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016»
e che «decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli
accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta
giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e
successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di
garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza
pubblica per il settore sanitario».
Il comma 528, poi, estende all'anno 2020 il meccanismo previsto
dall'art. 1, comma 680, della legge di stabilità 2016,
originariamente previsto per il triennio 2017-2019.
Giova rilevare che tali previsioni rappresentano una
specificazione (ad avviso della ricorrente Regione illegittima, come
subito si dira') di quanto già previsto (anche in quel caso
illegittimamente, sempre ad avviso della Regione Friuli-Venezia
Giulia) dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
Tale comma, nella versione ora modificata dalla legge n. 232 del
2016, dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai
principi di coordinamento della finanza pubblica di cui alla stessa
legge n. 208 del 2015 e a valere sui risparmi derivanti dalle
disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, «assicurano un contributo alla
finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a
5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018, 2019 e 2020, in
ambiti di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni
e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di
ciascun anno». Lo stesso comma 680 aggiunge poi che «in assenza di
tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei
predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di
spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo
anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono
rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e
le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato,
inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle
regioni interessate, considerando anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale».
Con riferimento alle Regioni a statuto speciale, il terzo periodo
del comma 680, che «fermo restando il concorso complessivo di cui al
primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale è
determinato previa intesa con ciascuna delle stesse» e, al quarto
periodo, che «le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di
assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente
comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell'art. 1,
commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190».
È opportuno ricordare che, benchè sia nel comma 392 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016 sia nel comma 680 dell'art. 1 della legge
n. 208 del 2015 si parli di Regioni speciali e Province autonome, in
entrambi è stabilito, negli identici termini, un regime speciale per
la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e
di Bolzano: per esse, infatti, l'applicazione dei predetti commi
«avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i
predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23
dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della medesima
legge».
b. L'impugnazione della Regione e le vicende dell'attuazione del
comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato innanzi a codesta
ecc.ma Corte, con ricorso iscritto al n. 14/2016 R.R., il
soprariportato comma 680, nella parte in cui esso richiede alla
Regione Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nel
Protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia per la revisione del Protocollo del 29 ottobre 2010 e per la
definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017, del 23
ottobre 2014, nonchè nella parte in cui, per annualità successive
al 2017, richiede contribuzioni non concordate. Nel ricorso si
censurava, tra l'altro e in particolare, che tale comma 680 omettesse
di stabilire che anche in relazione al Friuli-Venezia Giulia la sua
attuazione doveva avvenire nei termini dell'accordo appena
menzionato.
In attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015
lo Stato e le Regioni hanno concluso in sede di Conferenza permanente
un'intesa nella seduta 11 febbraio 2016 (doc. 2), nella quale hanno
individuato nel Fondo sanitario nazionale la principale posta su cui
concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo quantificato
dal comma 680 in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni
di euro per il 2018 e il 2019. È stata così concordata la riduzione
del Fondo sanitario di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000
milioni di euro a decorrere dal 2018, mentre si sono rinviate a
successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni
di euro. L'intesa prevede poi che nel termine del successivo 15 marzo
le Regioni propongano il riparto del predetto contributo tra di esse;
in difetto di intesa, scatta una clausola di salvaguardia la quale
prevede che il Fondo sanitario nazionale sia in ogni caso ridotto
degli importi oggetto dell'intesa, e dunque di 3.500 milioni di euro
per il 2017 e 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018. Per effetto
di questa riduzione concordata il Fondo sanitario è rideterminato
per l'esercizio 2017 in 113.063 milioni di euro e per l'anno 2018 in
114.998 milioni di euro.
Sennonchè le Regioni speciali e le Province autonome che non
avevano partecipato alla predetta intesa dell'11 febbraio 2016 (dal
verbale sub doc. 2 risulta che non erano presenti nè il
Friuli-Venezia Giulia, nè la Valle d'Aosta, nè le Province autonome
e la Regione Trentino-Alto Adige /Südtirol), hanno immediatamente
segnalato di aver proposto ricorso avverso il comma 680 avanti la
Corte costituzionale e di non poter aderire ad alcun riparto che
prevedesse un onere a proprio carico. Del resto, l'intesa raggiunta
l'11 febbraio aveva individuato nel Fondo sanitario nazionale
l'oggetto del «taglio» ed è noto che, ad eccezione della Regione
siciliana, nessuna delle restanti autonomie speciali partecipa alla
ripartizione del predetto Fondo.
La stessa intesa, peraltro, prevede espressamente che la parte
del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle
regioni a statuto speciale «viene demandata a singoli accordi
bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale; in
caso di mancato accordo entro un termine ragionevole, la copertura di
3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro per il 2018,
si conseguirà con un maggior contributo delle Regioni a statuto
ordinario». Nè del resto la Conferenza avrebbe potuto disporre della
posizione delle Regioni speciali senza il loro assenso.
Conseguentemente, con nota del 5 maggio 2016 (doc. 3), il
Presidente della Conferenza delle Regioni confermava al Ministro
delle finanze che la riduzione di cui al comma 680 doveva intendersi
posta a carico delle sole Regioni a statuto ordinario e (in parte)
della Regione siciliana.
c. Specifica illegittimità costituzionale dei commi 392, 394 e 528.
È in questo quadro che si inseriscono gli impugnati commi 392,
394 e 528, i quali:
1. riducono il Fondo sanitario nazionale a 113.000 milioni di
euro per il 2017, a 114.000 milioni di euro per il 2018, a 115.000
milioni di euro per l'anno 2019, e dunque in misura ulteriore
rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio 2016
(113.063 per il 2017 e 114.998 per il 2018) - comma 392, primo e
secondo periodo;
2. impongono alle Regioni speciali di concorrere a tale misure,
sostenendo parte di tale contributo, determinato mediante intese
bilaterali comma 392, terzo periodo;
3. condizionano l'applicazione del meccanismo al rispetto
(unicamente) dell'accordo sottoscritto tra il Governo e le province
autonome di Trento e Bolzano il 15 ottobre 2014 - comma 392, quarto
periodo;
4. impongono alle Regioni speciali, con i medesimi accordi di cui
al comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto
dall'intesa dell'11 febbraio - comma 394;
5. consentono al Ministero delle finanze di attuare con proprio
decreto l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il
conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il
settore sanitario - comma 394;
6. estendono fino al 2020 la misura di concorso di cui all'art.
1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 - comma 528.
Ad avviso della ricorrente Regione tali previsioni sono
costituzionalmente illegittime.
d. Violazione dell'accordo del 23 ottobre 2014, con violazione del
principio pattizio e di leale collaborazione.
Infatti, l'imposizione alla Regione di un contributo unilaterale
alla manovra di finanza pubblica viola la sua autonomia finanziaria,
nei termini in cui essa è garantita dallo statuto speciale, e lede
altresì l'accordo concluso con lo Stato in data 23 ottobre 2014,
violando così il principio di leale collaborazione (art. 120,
secondo comma, Cost.) e il principio pattizio (desumibile sia dagli
articoli 63, comma quinto, e 65 dello statuto, sia dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009), che regola i rapporti finanziari tra lo Stato
e la Regione Friuli-Venezia Giulia.
La lesione di tali principi non è esclusa per il fatto che tale
contributo è definito dalle singole Regioni speciali «mediante la
sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il
31 gennaio 2017». Infatti, la misura complessiva del concorso delle
autonomie speciali è già definita unilateralmente dalla legge
statale; la conclusione di tali accordi è obbligata e dovuta entro
un termine molto stretto (31 gennaio 2017); il Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, attua
comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la
riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi (il comma 394
specifica che il Ministro procede «all'esito degli accordi
sottoscritti», ma la formulazione della norma non sembra sufficiente
ad escludere che il Ministro possa procedere in assenza di accordo);
la complessiva disciplina, per la Regione Friuli-Venezia Giulia, è
incompatibile con l'accordo del 2014.
Infatti, nel «Protocollo di intesa tra lo Stato e la regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29
ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli
esercizi 2014-2017» firmato il 23 ottobre 2014, al fine di definire
un «quadro stabile e certo» di tali rapporti, è precisamente ed
esaustivamente quantificato il contributo finalizzato alla
sostenibilità del debito pubblico fino all'anno 2017, mentre, per
quanto riguarda le annualità successive al 2017, è sancito
l'impegno a rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017 (cfr.
in particolare gli articoli 1 e 5).
In spregio agli obblighi assunti con tale accordo - e quindi in
violazione delle norme costituzionali che prescrivono il metodo
pattizio - lo Stato ridetermina il contributo della Regione alla
finanza pubblica, imponendole di trasferire allo Stato fondi
«equivalenti» alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata
con le Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente
imputata alla Regione ricorrente.
e. Irragionevolezza - Violazione art. 3 Cost.
Il concorso regionale ora descritto risulta inoltre
costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per
contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.
Infatti il concorso è fondato e parametrato sulla riduzione di
un Fondo al quale la Regione non partecipa da molti anni, dal momento
che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le
compartecipazioni ai tributi erariali, ai sensi dell'art. 1, comma
144, della legge 662 del 1996.
In sostanza, il legislatore, avendo diminuito il fabbisogno di
spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in
favore alle Regioni a statuto ordinario, dall'altro chiede alla
Regione Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte delle
compartecipazioni che la stessa Regione introiterebbe in eccesso
rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale.
Ma il sistema non può funzionare cosi': se la Regione finanzia
il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate
fiscali generali, non è certo perchè si computi poi una quota
ideale di un finanziamento statale che non c'è, al solo scopo di
poterlo sottrarre alla Regione. L'operazione è dunque fin dal suo
concetto violativa dei principi di base dell'autonomia finanziaria
della Regione, che vietano di «settorializzare» le sue entrate.
Inoltre, mentre per le Regioni a statuto ordinario la copertura
del fabbisogno sanitario, assicurata da trasferimenti dello Stato, è
comunque oggetto di verifica, per le Regioni speciali che finanziano
il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio bilancio la
copertura della spesa sanitaria regionale è meramente teorica ed
anzi presunta, non essendo per nulla accertato - e tantomeno in
accordo, come invece prescrive il metodo pattizio:
(i) l'andamento delle compartecipazioni ai tributi erariali in
relazione all'andamento della spesa sanitaria programmata (potendo le
prime crescere in misure inferiore alla seconda);
(ii) i proventi delle compartecipazioni ai tributi erariali
tenuto conto degli accantonamenti applicati alla Regione in base alle
misure di coordinamento finanziario fino ad oggi consolidatesi
(riducendo queste ultime la quota di risorse disponibili);
(iii) gli effetti delle misure di agevolazione introdotte dallo
Stato sui tributi erariali derivati, in particolare in materia di
IRAP (a titolo di esempio, le misure di deduzione del costo del
lavoro hanno avuto l'effetto di dimezzare, nell'esercizio 2016,
l'importo del gettito IRAP accertato dalla Regione, passato da circa
400 milioni di euro del 2015 di euro a circa 200 milioni di euro del
2016, cosa che ha certamente inciso sulla capacità dell'ente di
finanziare la sua spesa sanitaria).
Con riferimento al profilo da ultimo ricordato, si evidenzia che
l'analoga riduzione di gettito IRAP delle Regioni ordinario non si è
riflessa sul finanziamento della relativa spesa sanitaria, giacchè
per esse la minore entrata IRAP è stata automaticamente compensata
da una maggiore aliquota di partecipazione all'IVA, secondo quanto
previsto dal decreto legislativo n. 56 del 2000. Anche sotto questo
aspetto la norma è dunque irragionevole, oltre che discriminatoria,
e tale vizio si riflette sulle competenze che la Regione esercita in
materia di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera»,
ai sensi dell'art. 4, n. 16) dello statuto (o se ritenuto più
favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001).
f. Disparità di trattamento, con violazione dell'art. 3.
Ancora, risulta evidente la disparità di trattamento operata dal
comma 392, quarto periodo, nella parte in cui non estende la clausola
di salvaguardia anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in
relazione alla esigenza di rispetto del ricordato Protocollo di
intesa del 23 ottobre 2014.
La situazione del Friuli-Venezia Giulia e quella della regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonostante la ovvia specialità di
ciascun ente, sono comparabili con riferimento agli obblighi di
concorso alla finanza pubblica, avendo sia la prima sia le seconde
stipulato con lo Stato accordi nei quali è quantificata in via
esaustiva la misura del contributo. Il trattamento assicurato, in
relazione a tali accordi, alle autonomie trentine e altoatesine funge
dunque da idoneo tertium comparationis.
g. In subordine. Illegittimità del comma 392, primo periodo.
Violazione del principio della leale collaborazione, in relazione
alla intesa in Conferenza permanente dell'11 febbraio 2016, e
dell'art. 3 Cost.
Il comma 392 riduce il Fondo sanitario nazionale in misura
ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio
2016, con una differenza pari a 63 milioni di euro per il 2017 e di
998 milioni euro per il 2018 (primo periodo), violando quindi il
principio di leale collaborazione e lo stesso principio di
ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Per quanto la Regione ricorrente non abbia sottoscritto la
predetta intesa, essa ha comunque interesse a che lo Stato non
aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto concordato
in Conferenza, visto che una quota di tale differenza è posta a
carico della Regione stessa.
Se poi la disposizione fosse intesa nel senso che l'intera
differenza («gli effetti finanziari previsti dal presente comma») è
posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome, palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la
discriminatorietà (con violazione dell'art. 3 Cost. sotto entrambi i
profili) di una norma, che non solo chiama tali enti a concorre
secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (quando essi
non dovrebbero, non partecipando al FSN), ma in aggiunta accolla loro
l'ulteriore misura di concorso.
Pertanto, subordinatamente all'accoglimento delle censure
descritte ai precedenti punti b, c, d, e, f, che avrebbero l'effetto
di escludere la Regione Friuli-Venezia Giulia dalle misure previste
nei commi 392 e 394, la ricorrente chiede che , sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 392, nella parte in
cui riduce ulteriormente il finanziamento del Fondo sanitario.
Per prevenire possibili obiezioni si osserva che la misura di
concorso qui impugnata non può essere giustificata, nei confronti
della ricorrente, con la competenza concorrente dello Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica, giacchè, come si è
detto, il sistema sanitario regionale è integralmente finanziato
dalla Regione e, secondo l'insegnamento di codesta Corte, quando lo
Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure
ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza
n. 125 del 2015, ed ivi il richiamo ad ulteriori precedenti).
Il contributo non è costituzionalmente giustificabile nemmeno
come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica
del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro
degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea.
Infatti, a tali obblighi gli enti territoriali fanno
ordinariamente fronte attraverso l'osservanza delle regole sul
pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n. 243 del
2012, in attuazione degli articoli 81 e 97 Cost. E se è vero che la
legge statale, ai sensi dell'art. 9, comma 5, della stessa legge n.
243 del 2012 può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti
degli enti territoriali, sulla base di criteri analoghi a quelli
previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri
di virtuosità, è tuttavia anche vero che tali disposizioni - come
precisa il comma 6 - «si applicano alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione»:
ora, tale compatibilità, come si è esposto sopra, difetta, sia
sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.
Neppure può essere invocata, a sostegno dell'accreditamento
della misura come intervento eccezionale, l'esistenza di
straordinarie contingenze di finanza pubblica. Ciò in primo luogo
perchè queste non paiono concretamente sussistere, in secondo
perchè esse non valgono di per sè ad alterare il riparto
costituzionale delle competenze, infine perchè la misura non è
affatto occasionale ed eccezionale, ma è addirittura estesa fino al
2020 dal comma 528, qui specificamente impugnato. Tale comma,
infatti, dà luogo ad una ulteriore violazione del metodo pattizio
senza che sussista alcuna ragione di urgenza che possa giustificare
una deroga a tale principio.
III. Illegittimità costituzionale del comma 483, nella parte in cui
coinvolgesse la Regione nel sistema sanzionatorio relativo al
pareggio di bilancio, ma non in quello premiale.
Va premesso che l'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016
afferma testualmente che «per le Regioni Friuli-Venezia Giulia e
Trentino-Alto Adige, nonchè per le province autonome di Trento e di
Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479
del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di
stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato».
Tuttavia, il comma 475 contiene, alle lettere a) e b), espliciti
riferimenti alle autonomie speciali, e in particolare alla ricorrente
Regione.
La ricorrente Regione ritiene che l'esplicita esclusione (con
prosecuzione del regime della legge n. 228 del 2012) disposta dal
comma 483 debba considerarsi prevalente. La presente impugnazione è
prospettata per la contraria ipotesi che - nonostante il comma 483 -
debbano considerarsi operanti gli espliciti riferimenti al
Friuli-Venezia Giulia contenuti nel comma 475, lettera a) e b).
Infatti, dei due commi dei quali il comma 483 esclude
l'applicazione (il comma 475 e il comma 479), il solo 475 contiene
dei riferimenti espliciti alle autonomie speciali: è quindi
astrattamente possibile - se inopinatamente dovesse darsi ad esso la
prevalenza - un'interpretazione dei complessivi disposti secondo la
quale risulterebbe applicabile alla Regione Friuli-Venezia Giulia il
regime sanzionatorio del comma 475, e non invece il regime premiale
di cui al comma 479.
Un simile disposto normativo complessivo, tuttavia, sarebbe
palesemente illegittimo.
La legge n. 243 del 2012 prevede infatti un impianto nel quale il
sistema delle sanzioni non può essere disgiunto dal sistema dei
premi. Precisamente, secondo l'art. 9, comma 4, «con legge dello
Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare alle regioni,
ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province
autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione delle disposizioni di
cui al presente articolo». Di seguito si precisa che «la legge di cui
al periodo precedente si attiene ai seguenti principi: a)
proporzionalità fra premi e sanzioni; b) proporzionalità fra
sanzioni e violazioni; c) destinazione dei proventi delle sanzioni a
favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato
i propri obiettivi».
È in attuazione di tali disposti della legge approvata con
procedura aggravata che la legge di bilancio, accanto alle previsioni
sanzionatorie del comma 475, introduce al comma 479 anche la
previsione di corrispettive misure premiali. Precisamente, secondo lo
stesso comma 479, al ricorrere di determinate condizioni previste dai
commi 470 e 473, alle regioni che rispettano il saldo di cui al comma
466 e che conseguono un saldo finale di cassa non negativo fra le
entrate e le spese finali, sono assegnate le eventuali risorse
incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai sensi
della predetta lettera b) del comma 475, per essere destinate alla
realizzazione di investimenti.
Dunque l'incasso derivante dalle sanzioni - comprese quelle che
sarebbero poste a carico della Regione Friuli-Venezia Giulia, ove
prevalesse l'interpretazione sopra ipotizzata del richiamo di cui
comma 475, pur in presenza del disposto del comma 483 - costituisce
il fondo che sarà ripartito tra gli enti virtuosi.
Sennonchè il comma 483 esclude dal sistema dei premi la Regione
Friuli-Venezia Giulia, che vi sarebbe, altrimenti, inclusa.
In questi termini, il comma 483 dell'art. 1, nella parte in cui
esclude l'applicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia del comma
479, si pone in contrasto con l'art. 9, comma 4, della legge
rinforzata n. 243 del 2012, che include le autonomie speciali tra i
destinatari del sistema sanzionatorio e di quello premiale («con
legge dello Stato sono definiti i premi e le sanzioni da applicare
alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e
alle province autonome di Trento e di Bolzano»).
Non occorre ricordare che la legge statale rinforzata è
vincolante per la legge ordinaria in forza dell'art. 81 della
Costituzione e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 2012,
che pertanto risultano violati in una con la legge n. 243 del 2012.
Inoltre, l'art. 1, comma 483, nella parte in cui escludesse la
ricorrente Regione dal solo sistema dei premi, violerebbe il
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perchè determinerebbe
un'evidente e ingiustificata discriminazione tra il Friuli-Venezia
Giulia - che si troverebbe esposto al sistema delle sanzioni, per
l'ipotesi che non riuscisse a conformarsi ai vincoli di bilancio, ma
non potrebbe mai godere del riconoscimento di un comportamento
virtuoso - e la totalità delle altre Regioni, per le quali
potenzialmente opera un siffatto riconoscimento.
In sintesi, sia a termini della legge n. 243 del 2012 che a
termini di uguaglianza e ragionevolezza, posto il «sistema» delle
sanzioni e dei premi attuato dai commi 475 e 479 della legge qui
impugnata, la partecipazione al sotto-sistema sanzionatorio non può
essere legittimamente disgiunta dalla partecipazione
all'inestricabilmente connesso sottosistema premiale, finanziato coi
proventi del primo.
Di qui l'illegittimità costituzionale sopra lamentata.
IV. Illegittimità costituzionale del comma 519, nella parte in cui
irragionevolmente esclude dall'Accordo tra Stato e Regione
Friuli-Venezia Giulia l'individuazione dell'annualità ICI di
riferimento per la verifica degli accantonamenti IMU finalizzati alla
neutralità finanziaria, infrangendo il giudicato costituzionale
formatosi con la sentenza n. 188 del 2016.
a. La disposizione qui contestata.
A tenore dell'art. 1, comma 519, legge n. 232 del 2016, «il
Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione Friuli-Venezia
Giulia procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno
2017, alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei
confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 1,
commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per gli
anni dal 2012 al 2015, per effetto delle modifiche intervenute
rispetto all'anno 2010 in materia di imposizione locale immobiliare»
(enfasi aggiunta).
b. La sua origine nella sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 188 del
2016.
Per meglio comprendere tale disposizione è opportuno ricordarne
l'origine nella sentenza n. 188 del 2016. Con essa codesta ecc.ma
Corte ha dichiarato incostituzionali i commi 711, 712 e 729 dell'art.
1 della legge n. 147 del 2013 (nella parte in cui essi si applicavano
alla Regione Friuli-Venezia Giulia), in quanto contrastanti con gli
articoli 49, 51, secondo comma, e 63, quarto comma, dello Statuto di
autonomia e con il principio di leale collaborazione.
La questione sottoposta allora all'attenzione della Corte
riguardava l'imposizione alla Regione, al fine di preservare la
neutralità finanziaria dopo la sostituzione dell'ICI con l'IMU, del
sistema dell'accantonamento a favore dello Stato di una parte dei
tributi altrimenti destinati agli enti locali, maggiore o minore a
seconda delle previsioni di gettito (cfr. commi 729 e 711) e
stabilita, peraltro, senza tenere conto del minor introito causato
dai numerosi casi di esenzione dall'applicazione dell'IMU stessa (per
effetto del comma 712).
Nello stesso contesto si precisava che lo Stato può si adottare
delle determinazioni unilaterali (come accadeva per
l'accantonamento), ma che tale metodo «deve essere tuttavia inteso
come rimedio provvisorio per assicurare una corretta fase di
"sperimentazione finanziaria", indispensabile per realizzare un
neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla riforma»
(ancora punto 4.1). Le determinazioni unilaterali, in altre parole,
non possono essere permanenti, ma sono, per loro natura, interinali.
L'attribuzione del carattere permanente agli accantonamenti
stabiliti unilateralmente su mere basi previsionali costituiva invece
una chiara violazione del principio dell'accordo (individuato più
volte come elemento cardine dei rapporti finanziari tra Stato e
Regioni a statuto speciale: si vedano in particolare le sentenze n.
133 del 2010, n. 74 del 2009, n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98
del 2000 e n. 39 del 1984), come emergeva «confrontando la
disposizione impugnata con il combinato delle norme contenute»,
rispettivamente, «nell'art. 49 dello statuto della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, che prevede le compartecipazioni regionali ai
tributi erariali, nel successivo art. 51, secondo comma, il quale
stabilisce la spettanza alla Regione di compartecipazioni ed
addizionali su tributi erariali che le leggi dello Stato
attribuiscono agli enti locali del proprio territorio, e nell'art.
63, quarto comma, del medesimo statuto, il quale prevede il metodo
dell'accordo, nonchè nell'art. 1, comma 159, della legge n. 220 del
2010, volto ad assicurare la neutralità finanziaria correlata a
nuove forme di imposizione in sostituzione di tributi vigenti» (punto
4.1 in diritto).
In quell'occasione, inoltre, codesta ecc.ma Corte sintetizzava
come segue i principi che riguardano l'accordo:
«lo strumento dell'accordo serve a conciliare, nel loro
complesso, punti controversi o indefiniti, anche attraverso la
modulazione progressiva delle regole di evoluzione dei flussi
finanziari, soprattutto quando queste sono fortemente influenzate
dalle tendenze di fondo dell'economia e da incisive riforme di tipo
fiscale, così da presentare scarti previsionali rilevanti in ragione
delle traiettorie assunte da dinamiche molto complesse, le quali
possono essere assoggettate - solo dopo una fase di sperimentazione -
ad una regolamentazione chiara e stabile nell'ambito delle relazioni
tra Stato ed ente territoriale. Ne consegue che "il contenuto degli
accordi, oltre che la riduzione dei programmi in rapporto al concorso
della Regione interessata ad obiettivi di finanza pubblica, può e
deve riguardare anche altri profili di natura contabile quali, a
titolo esemplificativo, le fonti di entrata fiscale, la cui
compartecipazione sia quantitativamente controversa, l'accollo di
rischi di andamenti difformi tra dati previsionali ed effettivo
gettito dei tributi, le garanzie di finanziamento integrale di spese
essenziali, la ricognizione globale o parziale dei rapporti
finanziari tra i due livelli di Governo e di adeguatezza delle
risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova attribuzione, la
verifica di congruità di dati e basi informative finanziarie e
tributarie, eventualmente conciliandole quando risultino palesemente
difformi [...]. Il principio dell'accordo non implica un vincolo di
risultato, bensì di metodo (sentenza n. 379 del 1992). Ciò
significa che le parti devono porre in essere un confronto realmente
orientato al superiore interesse pubblico di conciliare, nei limiti
del possibile, l'autonomia finanziaria della Regione con [gli
indefettibili vincoli di finanza pubblica]" (sentenza n. 19 del
2015)» (ancora punto 4.1 del Considerato in diritto, sentenza n. 188
del 2016).
Nel merito, peraltro, si constatava che già in occasione degli
incombenti istruttori disposti in quel procedimento era emerso il
«vizio genetico derivante dalla grave sottovalutazione del precedente
gettito effettivo dell'ICI, indefettibile termine di paragone per
verificare la neutralità finanziaria delle compensazioni previste
dalla riforma», cui sarebbe correlata «la sovrastima del maggior
gettito dell'IMU, la quale altererebbe ulteriormente la forbice
differenziale, riverberandosi sul calcolo dell'accantonamento per
tutte le annualità successive» (punto 4.3).
Nella stessa sentenza n. 188 del 2016, inoltre, si evidenziava
che le disposizioni statutarie e il principio di leale collaborazione
erano stati violati anche «sotto un ulteriore profilo: ossia per la
mancata previsione di una corretta condivisione, da parte dello
Stato, dei dati analitici necessari ad effettuare in contraddittorio
le compensazioni indispensabili ad assicurare la neutralità della
riforma fiscale nelle relazioni finanziarie tra Stato ed enti
territoriali della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed,
eventualmente, le altre operazioni di cui all'art. 27 della legge n.
42 del 2009 finalizzate alla razionalizzazione delle risorse
tributarie assegnate alla medesima Regione ed ai propri enti locali»
(punto 4.4).
Così, il legislatore aveva finito per offrire «un quadro opaco
ed autoreferenziale per quel che concerne le dinamiche applicative
del riparto del gettito», che si traduceva in una «inadeguata
traduzione del modello costituzionale nel meccanismo giuridico»,
recante pregiudizio alla «possibilità di un consapevole
contraddittorio, finalizzato ad assicurare la cura di interessi
generali quali l'equilibrio dei reciproci bilanci, la corretta
definizione delle responsabilità politiche dei vari livelli di
Governo in relazione alle scelte e alle risorse effettivamente
assegnate e la sostenibilità degli interventi pubblici in relazione
alle possibili utilizzazioni alternative delle risorse contestate,
nel tessuto organizzativo delle amministrazioni concretamente
interessate al riparto del gettito fiscale».
In sintesi, pertanto, la Corte evidenziava, per un verso, che era
mancato il necessario accordo alla base delle modalità di
compensazione per il maggiore o minore gettito derivante dalla
sostituzione dell'ICI con l'IMU, onde conservare la neutralità
finanziaria; a monte di ciò, veniva altresì posto in luce come una
discussione sul punto non potesse in ogni caso essere intavolata tra
le parti in assenza di una reale condivisione dei dati di base volti
ad assicurare la neutralità finanziaria dell'operazione nel suo
complesso.
c. Il carattere solo parziale dell'adeguamento del legislatore
statale.
La disposizione di cui all'art. 1, comma 519, legge n. 232 del
2016 è stata adottata, all'evidenza, in conseguenza della sentenza
n. 188 del 2016; essa, tuttavia, ne soddisfa solo parzialmente i
dettami.
Se infatti, per un verso, si dispone che «il Ministero
dell'economia e delle finanze e la regione Friuli-Venezia Giulia
procedono, mediante intesa da raggiungere entro il 30 giugno 2017,
alla verifica della misura degli accantonamenti effettuati nei
confronti della regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 1,
commi 711, 712 e 729, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per gli
anni dal 2012 al 2015», richiamandosi quindi al metodo dell'accordo
imposto dalla sentenza poc'anzi richiamata, proprio con l'ultima
frase del comma si esclude dall'accordo un elemento di estrema
importanza, sancendo che la verifica riguarderà gli accantonamenti
effettuati «per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno
2010 in materia di imposizione locale immobiliare».
L'ultimo anno di applicazione dell'ICI è stato, però, il 2011,
e i rendiconti dei comuni della Regione hanno registrato un gettito
ICI nel 2011 superiore a quello del 2010. Stando così le cose, è
evidente che il legislatore statale ha determinato del tutto
unilateralmente il referente temporale cui agganciare il parametro di
valutazione del gettito, scegliendo, per giunta, non l'annualità
più recente, e dunque meglio in grado di registrare l'effettiva
dimensione del gettito del tributo locale, ma l'annualità
precedente.
Tale arbitraria scelta è anche lesiva per la ricorrente Regione,
in quanto attraverso di essa si sovrastima il maggior gettito, e
dunque si determina un artificioso incremento delle spettanze dello
Stato.
Così facendo, inoltre, lo Stato esclude dall'accordo proprio uno
di quegli «altri profili di natura contabile» tra i quali rientra,
per espresso dictum di codesta Corte, «la verifica di congruità di
dati e basi informative finanziarie e tributarie»: così occultando o
comunque dando per già acquisito, a monte di ogni possibile
discussione con la Regione Friuli-Venezia Giulia - atteggiamento
anche questo censurato dalla sentenza n. 188 del 2016 - un dato
invece fondamentale, quale quello dell'annualità di riferimento.
È evidente allora che nella parte qui contestata il comma 519
contrasta, oltre che con l'art. 3 Cost. per l'assoluta
irragionevolezza della scelta di un anno di ICI arbitrario, che non
è nemmeno l'ultimo in cui la tassa è stata in vigore, altresì con
l'art. 119 Cost. e con gli articoli 48, 49, 51, 63 e 65 dello
statuto, nonchè con l'art. 27 della legge n. 42 del 2009, e in
definitiva con il principio dell'accordo, secondo i principi
stabiliti dalla sentenza n. 188 del 2016.
Infine, proprio perchè si tratta di profili di violazione già
censurati nella sentenza n. 188 del 2016, vi è anche il contrasto
con l'art. 136 Cost. e la violazione del giudicato costituzionale.
V. Illegittimità costituzionale del comma 463, ove inteso nel senso
di determinare l'applicazione alla Regione Friuli-Venezia Giulia, per
l'anno 2016, delle sanzioni di cui all'art. 1, comma 723, legge n.
208 del 2015.
Secondo l'art. 1, comma 463, primo periodo, della legge n. 232
del 2016, «a decorrere dall'anno 2017 cessano di avere applicazione i
commi da 709 a 712 e da 719 a 734 dell'art. 1 della legge 28 dicembre
2015, n. 208» (enfasi aggiunta), cioè alcune delle disposizioni
della legge di stabilità 2016 in materia di pareggio di bilancio.
La questione di costituzionalità qui posta riguarda
l'interpretazione, in relazione alla ricorrente Regione, della
decorrenza della cessazione di tale applicazione dall'anno 2017.
In effetti, lo stesso comma 463 prosegue mantenendo fermi non
solo «gli adempimenti degli enti territoriali relativi al
monitoraggio e alla certificazione del saldo di cui all'art. 1, comma
710, della legge 28 dicembre 2015, n. 208», ma anche «l'applicazione
delle sanzioni in caso di mancato conseguimento del saldo 2016, di
cui al medesimo comma 710, accertato ai sensi dei commi da 720 a 727
dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208» (secondo periodo,
enfasi aggiunta). Di seguito la disposizione precisa che «sono fatti
salvi gli effetti connessi all'applicazione nell'anno 2016 dei patti
di solidarietà di cui ai commi da 728 a 732 dell'art. 1 della legge
28 dicembre 2015, n. 208» (terzo periodo).
Ora, una delle disposizioni alle quali il primo periodo dell'art.
1, comma 463, della legge n. 232 del 2016 toglie efficacia «a
decorrere dall'anno 2017 è l'art. 1, comma 734 della legge 28
dicembre 2015, n. 208, il quale sanciva che «per gli anni 2016 e
2017, alle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Valle d'Aosta,
Trentino-Alto Adige, alla Regione siciliana e alle province autonome
di Trento e di Bolzano non si applicano le disposizioni di cui al
comma 723 del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto
di stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato».
In estrema sintesi, con detto comma 734 lo Stato applicava alle
indicate autonomie speciali, tra le quali la ricorrente Regione, sia
la disciplina del patto di stabilità, sia quella del pareggio di
bilancio, provvedendo tuttavia ad escludere l'applicazione delle
sanzioni in caso di violazione delle norme relative al pareggio di
bilancio.
La nuova disposizione di cui al comma 463 della legge qui
impugnata nel primo periodo sopprime tale esenzione «a decorrere
dall'anno 2017», mentre contestualmente nel secondo periodo
stabilisce che rimane ferma «l'applicazione delle sanzioni in caso di
mancato conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710,
accertato ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'art. 1 della legge 28
dicembre 2015, n. 208».
La ricorrente Regione ritiene che un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione imponga di ritenere
che l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato conseguimento
del saldo 2016, di cui si è ora detto, rimanga bensì «ferma», ma
soltanto per le Regioni per le quali essa era fin dall'inizio
prevista, cioè con l'eccezione delle autonomie speciali di cui al
comma 734.
In altre parole, l'espressione «a decorrere dall'anno 2017» va
intesa come rivolta a sottoporre a monitoraggio e potenziale sanzione
gli eventi contabili relativi al 2017, lasciano impregiudicati i
corrispondenti eventi relative al 2016, anche se la chiusura della
relativa rendicontazione avverrà, come è ovvio, nel corso del 2017.
Tale impostazione è del resto confortata proprio dalla presenza,
all'interno del nuovo sistema, dell'art. 1, comma 483, legge n. 232
del 2016, che ha tenore analogo a quello del comma 743, legge n. 208
del 2015, volto cioè ad escludere le autonomie speciali dal sistema
sanzionatorio del pareggio di bilancio.
La presente impugnazione è prospettata, perciò, per la
contraria denegata ipotesi che si dovesse ritenere che le citate
disposizioni del comma 463 sottopongano a monitoraggio e sanzione
situazioni e comportamenti relativi al 2016, cioè ad un periodo nel
quale quelle situazioni e quei comportamenti ne erano esenti in
ragione del comma 734 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.
In questo caso, il legislatore pretenderebbe di regolare
l'esercizio trascorso con norme (di carattere, per giunta,
sanzionatorio) diverse da quelle che lo regolavano durante
l'esercizio medesimo, e così facendo renderebbe possibile applicare
alla Regione Friuli-Venezia Giulia delle sanzioni per comportamenti
tenuti in un anno - il 2016 - nel quale essi non erano sanzionabili
per espressa disposizione della legge statale (il comma 734 dell'art.
1 della legge n. n. 208/2015).
Col che si contrasterebbe apertamente non solo con l'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, e specificamente col divieto di
retroattività sanzionatoria in esso versato, ma altresì con un
elementare canone di ragionevolezza (art. 3, Cost.), leso dall'aver
prima normato esentando la Regione Friuli-Venezia Giulia rispetto al
sistema delle sanzioni relative al pareggio di bilancio, e poi aver
eliminato tale esenzione, regolando così una fattispecie -
evidentemente non più modificabile nelle sue caratteristiche
storicamente consolidate - collocata nell'anno passato in modo
opposto a quanto fatto mentre esso era in corso.
Evidente risulta anche, sempre in relazione all'art. 3 Cost.,
anche in connessione con l'art. 97, la violazione del legittimo
affidamento risposto dagli amministratori della Regione nella
permanenza, per l'anno 2016 ormai trascorso, del regime disposto dal
legislatore statale specificamente per il 2016.
È appena il caso di aggiungere che tali violazioni
ridonderebbero in una lesione della autonomia finanziaria regionale
consacrata agli articoli 48 e 49 dello statuto.

P.Q.M.

La Regione Friuli-Venezia Giulia, come sopra rappresentata e
difesa, chiede:
voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 392, 394, 463,
466, 483, 519 e 528, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, nelle
parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova, 17 febbraio 2017

Prof. avv. Falcon