1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 15-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 482 SENTENZA 25 ottobre - 9 novembre 2000
Sentenza 25 ottobre-9 novembre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione di immobili urbani - Immobili ad uso abitativo - Risarcimento del danno per ritardata restituzione dell'immobile - Misura prevista - Risarcimento del maggior danno, ai sensi dell'art. 1591 del codice civile - Esenzione del conduttore dal relativo obbligo nel periodo successivo alla scadenza del termine di sospensione dell'esecuzione stabilito ope legis o giudizialmente fissato per il rilascio dell'immobile - Contrasto con il canone della ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 9 dicembre 1998, n. 431, art. 6, comma 6. - Costituzione, art. 3 (e artt. 24 e 42). (000C1268) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 15-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), promossi con
ordinanze emesse il 29 aprile 1999 dal pretore di Napoli nel
procedimento civile vertente tra Fiengo Raffaele e Triola Clementina,
iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, 1a serie speciale,
dell'anno 1999 e il 1o luglio 1999 dal tribunale di Milano nel
procedimento civile vertente tra Albertoni Valeria e Cadamosti Crespi
Ines, iscritta al n. 606 del registro ordinanze 1999 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, 1a serie speciale,
dell'anno 1999.
Visti l'atto di costituzione di Albertoni Valeria nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Vittorio Angiolini e Nicolò Zanon per
Albertoni Valeria e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Napoli, nel corso di un giudizio in materia
di locazione - nel quale il convenuto locatore aveva proposto domanda
riconvenzionale per ottenere il risarcimento dei danni da ritardato
rilascio dell'immobile locato ad uso abitativo, quantificandoli nella
differenza tra il canone di mercato e quello effettivamente
corrisposto dal conduttore - con ordinanza emessa il 29 aprile 1999,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 42, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 6, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina
delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo), nella parte in cui esime il conduttore dall'obbligo di
risarcire il maggior danno, ai sensi dell'art. 1591 del codice
civile, allorchè sia corrisposta la maggiorazione del venti per
cento dell'importo del canone.
Il rimettente osserva anzitutto che la norma impugnata,
applicabile anche alle controversie pendenti alla data di entrata in
vigore della nuova legge, stabilisce l'entità del corrispettivo
dovuto dal conduttore dopo la cessazione del contratto in tutte le
ipotesi in cui il locatore non abbia potuto porre in esecuzione il
titolo per il rilascio dell'immobile, a causa delle sospensioni della
esecuzione o della graduazione degli sfratti previste da normative
precedenti o da disposizioni della stessa legge n. 431 del 1998; il
richiamo alle normative previgenti, contenuto nella disposizione
impugnata, dimostra che il legislatore ha voluto introdurre, con
effetto retroattivo, una limitazione al risarcimento del danno da
ritardato rilascio dell'immobile, determinandolo in una somma mensile
pari all'ammontare del canone dovuto alla cessazione del contratto,
con applicazione automatica degli aggiornamenti annuali nella misura
del settantacinque per cento della variazione dell'indice dei prezzi
al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi
nell'anno precedente e con l'ulteriore maggiorazione del venti per
cento sull'importo aggiornato.
Ad avviso del giudice rimettente, l'art. 6, comma 6, della legge
n. 431 del 1998, predeterminando in maniera forfettaria il maggior
danno subito dal locatore, si porrebbe in contrasto con il criterio
di ragionevolezza nelle scelte legislative, poichè non consentirebbe
la dimostrazione dell'entità dell'effettivo pregiudizio cagionato
dal comportamento illecito del conduttore ed esporrebbe quindi il
locatore al rischio di ottenere un risarcimento solo parziale del
danno subito, soprattutto nelle ipotesi in cui il canone corrisposto
dal conduttore sia largamente inferiore a quello di mercato.
La norma censurata contrasterebbe anche con l'art. 24 della
Costituzione, in quanto al locatore sarebbe negata la possibilità di
far valere in giudizio il diritto ad ottenere un risarcimento in
misura superiore a quella predeterminata dalla norma stessa.
Sussisterebbe, infine, ad avviso del rimettente, una violazione
della garanzia costituzionale del diritto di proprietà, poichè la
norma impugnata non consentirebbe al proprietario di ottenere un
pieno ristoro del suo patrimonio, depauperato dal comportamento
illecito del conduttore.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.
La difesa erariale osserva anzitutto che il bilanciamento di
interessi costituzionalmente protetti spetta al legislatore, il
quale, nel caso di specie, ha attribuito prevalenza all'interesse del
conduttore rispetto a quello del locatore alla reintegrazione del
proprio patrimonio.
Tale prevalenza, ad avviso dell'Avvocatura, non sarebbe che una
conseguenza della scelta legislativa di prorogare l'esecuzione degli
sfratti, la quale scelta non appare irragionevole se posta in
relazione sia alla situazione del mercato immobiliare -
caratterizzato da canoni elevati, in ragione della penuria
dell'offerta di abitazioni, cui fa riscontro un modesto reddito pro
capite - sia alla transitorietà della disciplina della proroga degli
sfratti.

3. - Il tribunale di Milano, nel giudizio di appello avverso una
sentenza pretorile - con la quale la conduttrice di un immobile
adibito ad uso abitativo era stata condannata a risarcire il danno
per ritardato rilascio nella misura del venti per cento del canone
contrattuale, ai sensi dell'art. 1-bis della legge n. 61 del 1989, e
con la quale era stata rigettata la più ampia domanda di
risarcimento proposta dal locatore - ha sollevato, con ordinanza
emessa il 1o luglio 1999, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 6, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina
delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo), in riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione.
Il tribunale rimettente censura la disposizione contenuta
nell'art. 6, comma 6, della citata legge, con argomentazioni analoghe
a quelle svolte dal pretore di Napoli, ponendo in particolare risalto
l'incoerenza del meccanismo risarcitorio stabilito dalla disposizione
impugnata e deducendo la violazione del principio di eguaglianza che
deriverebbe dalla parificazione di situazioni diverse.

4. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la
locatrice appellante, che ha sostenuto la tesi della illegittimità
costituzionale della norma impugnata.

5. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, sostenendo l'infondatezza della questione sulla
base delle medesime considerazioni svolte in relazione alla questione
sollevata dal pretore di Napoli.

Considerato in diritto

1. - Il pretore di Napoli ed il tribunale di Milano dubitano
della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge
9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio
degli immobili adibiti ad uso abitativo), nella parte in cui esime il
conduttore dall'obbligo di risarcire il maggior danno, ai sensi
dell'art. 1591 del codice civile, allorchè sia corrisposta
la maggiorazione del venti per cento dell'importo del canone,
prevista dalla medesima norma.
Ad avviso dei giudici rimettenti, la predeterminazione
del maggior danno subito dal locatore, così come stabilita nella
disposizione censurata, non solo si porrebbe in contrasto con il
criterio di ragionevolezza nelle scelte legislative, non consentendo
la dimostrazione dell'entità dell'effettivo pregiudizio cagionato
dal comportamento illecito del conduttore ed equiparando situazioni
diverse, ma darebbe luogo anche ad una violazione della garanzia
costituzionale del diritto di proprietà, in quanto il proprietario
non potrebbe ottenere il pieno ristoro del suo patrimonio,
depauperato dal comportamento illecito del conduttore. Il pretore di
Napoli assume a parametro anche l'art. 24 della Costituzione,
affermando che al locatore sarebbe negata la possibilità di far
valere in giudizio il diritto ad ottenere un risarcimento in misura
superiore a quella prestabilita dalla norma stessa.
La sostanziale identità delle questioni sollevate consente la
riunione dei giudizi affinchè siano decisi con un'unica sentenza.

2. - La questione è fondata nei limiti di seguito indicati.

3. - La legge n. 431 del 1998, recante la nuova disciplina delle
locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo,
rappresenta sotto più profili il superamento dei precedenti regimi
vincolistici necessitati dalla grave situazione del mercato
immobiliare e particolarmente di quello locativo, che per oltre un
quarantennio ha rappresentato una delle più rilevanti cause di
tensione e di conflitto sociale.
Le disastrose condizioni economiche in cui versava il Paese
all'indomani della seconda guerra mondiale provocarono una serie di
provvedimenti legislativi i quali, prorogando i contratti ovvero
sospendendo le esecuzioni degli sfratti, contribuirono a rendere meno
aspro il confronto sociale in quella severa contingenza storica,
assicurando la permanenza dei conduttori negli immobili locati, in
attesa di un'opera di ricostruzione che si preannunciava lenta e
difficile.
La carenza di alloggi si rivelò però come un fenomeno non
transeunte nè limitato agli anni del dopoguerra: essa si protrasse
nel tempo, segnatamente nelle città verso le quali fu maggiore il
flusso migratorio interno.
La riforma delle locazioni, emanata con la legge n. 392 del 1978,
prende atto che ancora a quell'epoca non erano maturate le condizioni
economico-sociali per porre termine al regime vincolistico.
Un significativo graduale ritorno all'autonomia contrattuale
nella determinazione del canone si potè realizzare con l'art. 11 del
d.l. n. 333 del 1992 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), convertito, con modifiche, dalla legge n. 359 del 1992,
che consentì alle parti di stipulare o rinnovare contratti in deroga
alle disposizioni limitative del canone contenute nella legge n. 392
del 1978. Con la nuova tipologia di contratti (cd. "patti in
deroga"), destinata peraltro ad avere applicazione fino alla
revisione della disciplina delle locazioni, si volle perseguire la
finalità di dare impulso al mercato delle locazioni, arricchendolo
di quegli immobili rimasti per lungo tempo al di fuori di esso a
causa della reazione opposta dai proprietari ai vincoli relativi alla
determinazione del canone; e ciò per rendere più agevole il
passaggio dal vecchio regime vincolistico ai nuovi modelli locativi
delineati poi dalla legge n. 431 del 1998.
La nuova disciplina delle locazioni ha avuto per scopo, come
risulta dalla relazione alla Camera dei deputati, di superare "il
complesso di norme transitorie, temporanee o derogatorie ad altre
normative, che non hanno più riscontro nella realta'" e la
"liberalizzazione controllata del settore delle locazioni a fini
abitativi".
Il raggiungimento dei detti obiettivi non avrebbe potuto attuarsi
senza la emanazione di norme temporanee e destinatez ad agevolare la
transizione al nuovo regime delle locazioni, come quella impugnata
nel presente giudizio.

4. - L'art. 6 della legge n. 431 del 1998, che disciplina il
rilascio degli immobili, si caratterizza per la limitazione temporale
e spaziale dei suoi effetti, poichè contiene disposizioni
evidentemente volte a regolare e a definire situazioni sorte nel
vigore delle precedenti normative e circoscrive il proprio ambito di
operatività ai comuni ad alta tensione abitativa, di cui all'art. 1
del d.l. 30 dicembre 1988, n. 551 (Misure urgenti per fronteggiare
l'eccezionale carenza di disponibilità abitative), convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61.
Tali peculiarità assumono rilievo essenziale nella valutazione
di costituzionalità della norma impugnata, la quale, al comma 6,
statuisce, in relazione ai periodi di sospensione dell'esecuzione
specificamente indicati e fino all'effettivo rilascio, la misura del
risarcimento del danno per ritardata restituzione dell'immobile,
quantificandola in una somma corrispondente al canone dovuto alla
cessazione del contratto, a cui si applicano automaticamente ogni
anno aggiornamenti in misura pari al settantacinque per cento della
variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di
operai e impiegati verificatasi nell'anno precedente, e disponendo
che l'importo così determinato è maggiorato del venti per cento. La
corresponsione di tale maggiorazione esime il conduttore dall'obbligo
di risarcire il maggior danno ai sensi dell'art. 1591 del codice
civile.
La norma, pur risultando formulata in termini analoghi a quelli
dell'art. 1-bis del d.l. n. 551 del 1988, che predeterminava in base
ad identici parametri la somma mensile dovuta dal conduttore, ai
sensi dell'art. 1591 cod. civ., durante il periodo di sospensione
dell'esecuzione, chiarisce tuttavia che la quantificazione legale del
danno opera fino all'effettivo rilascio dell'immobile, e ciò nel
palese intendimento di superare i contrasti giurisprudenziali insorti
nel vigore del citato d.l. in ordine all'applicabilità della
disposizione nel periodo compreso tra la cessazione della sospensione
dell'esecuzione e l'effettivo rilascio.
Il legislatore del 1998, nella già rilevata finalità di
agevolare la transizione al nuovo regime locativo, ha disposto la
sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio durante il
periodo di centoottanta giorni dall'entrata in vigore della legge,
quantificando correlativamente l'importo delle somme dovute dal
conduttore nel detto periodo e negli altri periodi di sospensione
delle esecuzioni, di cui all'art. 11, comma quarto, del d.l. n. 9 del
1982 e all'art. 3 del d.l. n. 551 del 1988.
Le due misure consistenti nella sospensione dell'esecuzione e
nella determinazione del quantum sono dunque strettamente connesse,
in quanto alla sospensione ex lege dell'esecuzione corrisponde, quale
previsione altrettanto eccezionale e temporanea, la determinazione
parimenti ex lege dell'indennità relativa allo stesso periodo.
Non vi è alcun elemento di contrasto con il canone della
ragionevolezza nella previsione normativa che disponendo, attraverso
la sospensione delle esecuzioni, uno spostamento del termine di
rilascio provvede anche a stabilire la misura dell'indennità da
corrispondersi nello stesso periodo, poichè essa costituisce il
risultato di una equilibrata valutazione di contrapposti interessi ed
esigenze, i cui caratteri di eccezionalità e temporaneità pongono
la norma stessa al riparo dalle censure di incostituzionalità
dedotte dai giudici rimettenti.
La ragionevolezza della norma risiede quindi nel suo stesso
motivo ispiratore, consistente nel definire quei rapporti locativi
sorti e sviluppatisi in epoche di seria e spesso drammatica emergenza
che ha dato origine a tutta la legislazione vincolistica in materia;
non si tratta perciò di un regime ordinario bensì di un
provvedimento a carattere temporaneo, che esplica i propri effetti
nella fase del graduale passaggio alla nuova disciplina delle
locazioni.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che i limiti legali
al diritto di proprietà, previsti dall'art. 42 della Costituzione al
fine di assicurarne la funzione sociale, consentono di ritenere
legittima la disciplina vincolistica a condizione che essa abbia un
carattere straordinario e temporaneo (sent. n. 108 del 1986). Il
medesimo principio deve riaffermarsi con riferimento a quella parte
della norma impugnata che pone in correlazione la limitazione
risarcitoria ai periodi di sospensione ex lege delle esecuzioni,
riconoscendosi ad essa quella finalità temporanea e di emergenza,
che giustifica e rende legittimo l'intervento legislativo in esame
(sentenza n. 148 del 1999 con riferimento al limite del risarcimento
del danno nelle occupazioni appropriative).
Nel contemperamento dei confliggenti interessi delle parti, il
legislatore ha tuttavia mitigato le sfavorevoli conseguenze
economiche derivanti per il locatore dalla predeterminazione della
misura del risarcimento, introducendo a suo favore una presunzione di
notevole rilievo sotto il profilo probatorio: infatti la norma in
esame per un verso esonera il conduttore dall'obbligo di risarcire il
danno oltre il limite prestabilito ma per altro verso esonera il
locatore stesso dall'onere della prova del danno da ritardato
rilascio, presumendone l'esistenza e determinandone l'ammontare.
Anche sotto tale aspetto la norma appare dotata di intrinseca
coerenza.
Le censure mosse dai giudici rimettenti non possono perciò
condividersi: il parametro dell'art. 42 della Costituzione non è
certamente invocabile nella specie, poichè la funzione sociale della
proprietà, intesa quale "dovere di partecipare alla soddisfazione di
interessi generali" (sentenza n. 108 del 1986), legittima interventi
legislativi finalizzati all'attuazione di esigenze di carattere
primario; nè tantomeno può valere il richiamo all'art. 24 della
Costituzione, poichè la tutela giurisdizionale dei diritti è
garantita a condizione che i diritti stessi siano riconosciuti e
attribuiti da norme sostanziali (tra le tante, sentenza n. 420 del
1998).

5. - La disposizione censurata contrasta tuttavia con il canone
della ragionevolezza, là dove estende i suoi effetti al periodo
successivo alla scadenza del termine di sospensione o di quello
giudizialmente fissato per l'esecuzione, prolungando l'esenzione fino
all'effettivo rilascio dell'immobile.
Occorre considerare che mentre la predeterminazione legale del
danno risulta, nei limiti della temporaneità già sottolineati, una
misura coerente alla sospensione ope legis dell'esecuzione, non
altrettanto può ritenersi nelle ipotesi in cui essa sia svincolata
da un termine di esecuzione legislativamente o giudizialmente
fissato. Potendosi verificare la mancata coincidenza tra la scadenza
del termine di rilascio ed il momento dell'effettiva riconsegna
dell'immobile ed essendo altresì ipotizzabile che tra i due momenti
intercorra un periodo di tempo anche considerevole, l'incongruenza
del sistema che disciplina gli obblighi risarcitori al di fuori del
controllo giudiziale emerge con tutta evidenza.
Nelle anzidette ipotesi viene meno l'equilibrato componimento dei
contrapposti interessi, in quanto la limitazione dell'entità del
risarcimento non è più sorretta dalla ragione giustificatrice sopra
illustrata e rappresentata dalla temporaneità della esenzione in
relazione ai soli periodi di sospensione della esecuzione. La
conseguente protrazione sine die dell'esenzione del conduttore
dall'obbligo di risarcire il danno secondo le regole ordinarie,
essendo il termine del rilascio ormai sottratto alla valutazione del
giudice, costituisce un elemento gravemente perturbatore di
quell'equilibrio in precedenza menzionato: in esso si sostanzia la
irragionevolezza della norma.
Nel periodo successivo alla scadenza del termine di sospensione
legale ovvero di quello fissato dal giudice e fino all'effettivo
rilascio non vi è motivo per cui non debba operare il regime
ordinario, che regola il risarcimento del maggior danno secondo la
disciplina dell'art. 1591 cod. civ. e che ne rimette al giudice la
determinazione sulla base degli elementi probatori che il locatore
sarà in grado di offrire secondo le regole ordinarie.
È quindi costituzionalmente illegittimo l'art. 6, comma 6, della
legge n. 431 del 1998, nella parte in cui esime il conduttore
dall'obbligo di risarcire il maggior danno, ai sensi dell'art. 1591
del codice civile, anche nel periodo successivo alla scadenza del
termine di sospensione della esecuzione stabilito ope legis o di
quello giudizialmente fissato per il rilascio dell'immobile.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), nella parte in cui
esime il conduttore dall'obbligo di risarcire il maggior danno, ai
sensi dell'art. 1591 del codice civile, anche nel periodo successivo
alla scadenza del termine di sospensione della esecuzione stabilito
ope legis o di quello giudizialmente fissato per il rilascio
dell'immobile.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 novembre.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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