1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 8 - 21 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Provincia di Trento - Edilizia e urbanistica - Piano urbanistico provinciale - Approvazione con legge della provincia Infondatezza. Legge della provincia di Trento 2 marzo 1964, n. 2; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 21). Cost., artt. 3, primo comma, e 113) (089C0328) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge
della Provincia di Trento 2 marzo 1964, n. 2 (Ordinamento urbanistico
della Provincia di Trento) e dell'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche),
promosso con l'ordinanza emessa il 27 novembre 1987 dal Tribunale
Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento sul ricorso proposto
da Turazza Paola ed altri contro la Provincia autonoma di Trento ed
altri, iscritta al n. 116 del registro ordinanze 1988 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie
speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Turazza Paola ed altri e della
Provincia autonoma di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Ivone Cacciavillani per Turazza Paola ed altri
ed Umberto Pototschnig per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paola Turazza e altri
contro la Provincia autonoma di Trento e nei confronti del Comune di
Nago- Torbole per l'annullamento di numerose delibere della Giunta
provinciale di Trento relative all'approvazione e alla revisione del
piano urbanistico provinciale, il Tribunale Regionale di Giustizia
Amministrativa di Trento ha sollevato una questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14 della legge della Provincia di Trento 2
marzo 1964, n. 2 (Ordinamento urbanistico della Provincia di Trento)
e dell'art. 21 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche), nella parte in cui prevedono che
il piano urbanistico provinciale di Trento sia approvato con legge
provinciale e sia così sottratto al sindacato giurisdizionale del
giudice amministrativo.
Secondo il giudice a quo, in considerazione del fatto che
l'amministrazione avrebbe mutato la destinazione urbanistica degli
immobili di proprietà dei ricorrenti senza osservare le regole del
giusto procedimento, si evidenzierebbe un contrasto delle
disposizioni di legge impugnate, tanto con l'art. 113 della
Costituzione, essendo del tutto priva di ragionevolezza la
sottrazione dell'approvazione del piano urbanistico provinciale al
regime di impugnazione proprio degli atti amministrativi, quanto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, venendosi a trovare i
proprietari di aree residenti nella Provincia di Trento in una
situazione irragionevolmente diversa rispetto a quella nella quale si
trovano i proprietari di aree residenti nel restante territorio
nazionale.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che
l'approvazione con legge del piano urbanistico provinciale,
sovrapponendo una forma legislativa a un procedimento che nelle fasi
precedenti si svolge attraverso atti amministrativi, costringerebbe
lo stesso giudice a dichiarare l'inammissibilità del ricorso
pendente di fronte a lui, non essendo idonei gli atti amministrativi
antecedenti alla legge di approvazione a produrre effetti lesivi
verso i terzi. Da ciò deriverebbe la rilevanza della questione,
poichè dalla declaratoria di illegittimità costituzionale delle
disposizioni impugnate conseguirebbe che anche per la Provincia di
Trento il piano urbanistico provinciale dovrebbe essere approvato con
atto amministrativo, vale a dire con un atto che i terzi potrebbero
impugnare anche di fronte a un giudice amministrativo.
2. - Si sono costituite tanto le parti private del giudizio a quo,
le quali hanno svolto le stesse considerazioni sviluppate
nell'ordinanza di rimessione, quanto la Provincia di Trento, la quale
ha chiesto che sia dichiarata l'inammissibilità della questione e,
comunque, la sua infondatezza.
Nel motivare la propria richiesta di inammissibilità per
irrilevanza, la Provincia di Trento osserva che lo stesso giudice a
quo ammette che le disposizioni impugnate non potevano trovare
applicazione nel giudizio principale, nel quale era stato chiesto
l'annullamento di atti amministrativi con efficacia esclusivamente
endoprocedimentale. Nè si può ritenere che lo stesso giudice a quo
abbia superato tale ostacolo allorchè ha ipotizzato, attraverso una
personalissima ricostruzione del sistema, che il piano urbanistico
provinciale debba essere approvato con atto amministrativo. Secondo
la Provincia, un ulteriore motivo di irrilevanza deriverebbe dal
fatto che, quando l'ordinanza di rimessione è stata emessa, era già
intervenuta la legge provinciale 9 novembre 1987, n. 26, che ha
definitivamente approvato il piano urbanistico provinciale.
Quanto al merito della questione, la Provincia osserva che, non
esistendo nel nostro ordinamento una riserva di atto amministrativo,
ciascuna regione o provincia può approvare i piani urbanistici con
l'atto più consono alla forza che intende attribuire ai piani
stessi. Nè l'approvazione con legge potrebbe essere ritenuta
irragionevole, considerato che il piano urbanistico provinciale,
oltre a stabilire la localizzazione delle strutture e delle
infrastrutture, detta le direttive per assicurare l'unità di
indirizzo e l'organicità di sviluppo degli strumenti urbanistici di
livello subordinato, i quali sono adottati con atti amministrativi.
Del resto, non va dimenticato, aggiunge la Provincia, che, tenuto
conto delle norme statutarie sulla ripartizione delle competenze fra
Consiglio e Giunta, la soluzione legislativa è l'unica che consente
l'intervento del Consiglio provinciale; nè che, a prevedere
l'approvazione del piano urbanistico provinciale con legge, sono le
norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 21) proprio
al fine di permettere al Governo di valutare, con le modalità
relative al procedimento legislativo provinciale, la conformità del
piano con l'interesse nazionale o con quello di altre regioni.
Infine, in replica a un'osservazione su una presunta disparità di
trattamento tra proprietari di aree residenti in regioni diverse, la
Provincia rileva che ciò è fisiologico in un ordinamento costituito
da autonomie territoriali.
3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la
Provincia di Trento e le parti private ribadendo le richieste e le
motivazioni già addotte. L'unico elemento di novità è costituito
da una replica delle parti private a un'eccezione d'inammissibilità
della Provincia, vo'lta ad affermare l'estensione del giudizio in
corso alla legge 9 novembre 1987, n. 26, in quanto si tratterebbe, a
loro avviso, di legge meramente applicativa delle disposizioni
impugnate.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento concerne
l'art. 14 della legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2 (Ordinamento
urbanistico della Provincia di Trento) e l'art. 21 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), i quali, nel prevedere che il piano urbanistico
provinciale debba esser approvato con legge anzichè con atto
amministrativo, contrasterebbero: a) con l'art. 113 della
Costituzione, in quanto sottrarrebbero irragionevolmente il suddetto
piano al regime delle impugnazioni proprio degli atti amministrativi;
b) con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto
creerebbero un'irragionevole disparità di trattamento tra i
proprietari di aree residenti nella provincia di Trento e quelli
residenti nelle altre parti del territorio nazionale, dove i piani
urbanistici corrispondenti sono approvati con atto amministrativo.
2. - Nonostante i dubbi sulla rilevanza della questione
prospettata, appaiono assorbenti le considerazioni che inducono a
dichiararne l'infondatezza.
Come questa Corte ha più volte affermato sia riguardo alle leggi
statali sia riguardo a quelle di regioni a statuto speciale o di
regioni a statuto ordinario (v. sentt. nn. 20 del 1956, 59 e 60 del
1957, 61 del 1958, 108 del 1971, 83 del 1982, 190 del 1986, 331 e 513
del 1988), si deve escludere che la Costituzione vieti l'adozione di
leggi a contenuto particolare e concreto.
Tanto la Costituzione (artt. 70 e 121), quanto gli Statuti
regionali definiscono la legge, non già in ragione del suo contenuto
strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri
formali, quali la provenienza da un certo organo o da un certo
potere, il procedimento di formazione e il particolare valore
giuridico (rango primario delle norme legislative, trattamento
giuridico sotto il profilo del sindacato, resistenza all'abrogazione,
etc.). Nè si potrebbe dire che il divieto di leggi a contenuto
particolare e concreto tocchi soltanto le regioni in conseguenza di
un presunto principio generale dell'ordinamento giuridico, poichè un
principio del genere, concernendo i caratteri strutturali della legge
diretti a qualificarne l'essenza o l'identità tipologica come atto
normativo, dovrebbe essere desunto da una inequivoca norma avente un
rango superiore alla stessa legge, che in verità non è dato
rinvenire nel nostro ordinamento positivo.
D'altra parte, come pure ha affermato questa Corte nelle decisioni
precedentemente ricordate, nessuna disposizione costituzionale o
statutaria comporta una riserva agli organi amministrativi o
"esecutivi" degli atti a contenuto particolare e concreto. Una tale
riserva, infatti, non solo non può essere desunta dalle norme che
attribuiscono agli organi regionali le funzioni amministrative, le
quali non definiscono mai queste ultime in base a caratteri
strutturali delineati in opposizione a quelli attribuibili alle
funzioni legislative, ma è anche contraddetta da varie norme
costituzionali, che, a fini di maggior tutela e garanzia dei diritti
degli interessati, riservano il concreto provvedere ad autorità non
amministrative e, in particolare, a quelle giudiziali.
Del resto, anche ritenendo che il principio del giusto
procedimento goda in materia di una copertura costituzionale grazie
all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, per un verso, non può
escludersi che quel principio sia rispettato pur all'interno di un
procedimento culminante in un'approvazione legislativa (v. sent. n.
13 del 1962) e, per altro verso, non può affermarsi che esso debba
comportare che gli interessati siano messi in grado di far valere le
proprie ragioni e di esperire gli opportuni rimedi in ogni momento
del complessivo intervento pubblico diretto a limitare il pieno
godimento della proprietà privata, dovendosi dire, piuttosto, che
quella garanzia è richiesta soltanto in relazione ai procedimenti
comportanti vincoli o limiti per i privati. Queste condizioni
risultano comunque osservate dalle disposizioni impugnate. Il
procedimento di formazione del piano urbanistico provinciale prevede,
innanzitutto, che i privati possano formulare sul progetto redatto
dalla Giunta "osservazioni nel pubblico interesse" (art. 9, comma
terzo, legge prov. n. 2 del 1964). In secondo luogo, occorre
sottolineare che, nel sistema urbanistico della Provincia di Trento,
il piano provinciale funge da piano territoriale di coordinamento
(art. 6, legge prov. n. 2 del 1964), e, come tale, è di norma
diretto a porre vincoli soltanto nei confronti delle amministrazioni
che debbono adottare, con atti amministrativi, gli strumenti
urbanistici sottordinati, dai quali scaturiranno i vincoli per i
privati (v. sent. n. 1164 del 1988).
In base ai motivi esposti, si deve escludere qualsiasi fondamento
alla pretesa del giudice a quo di individuare nell'adozione di un
atto particolare e concreto in forma legislativa una lesione dei
diritti garantiti dall'art. 113 della Costituzione. Il significato di
quest'ultima disposizione non è, infatti, quello di esigere che ogni
atto particolare e concreto, qualunque sia la sua veste formale,
debba essere sottoposto ai controlli giurisdizionali previsti per gli
atti amministrativi, ma è invece quello di escludere che i
provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione, qualunque ne
sia il contenuto strutturale, possano essere sottratti al controllo
giurisdizionale. L'art. 113 è, in altre parole, una manifestazione
di un principio costituzionale più generale, secondo il quale il
regime delle impugnazioni segue la natura giuridica degli atti
oggetto di contestazione. Da ciò consegue che, di fronte a una legge
di approvazione del piano urbanistico provinciale, in ipotesi
illegittima, l'ordinamento offre gli strumenti di tutela previsti
dall'art. 134 della Costituzione, in relazione alla
incostituzionalità delle leggi.
3. - Quanto alla pretesa lesione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, è sufficiente ricordare che questa Corte ha più volte
affermato che una relativa difformità di trattamento dei singoli,
semprechè sia giustificata dalla particolarità della situazione, è
insita nello stesso riconoscimento costituzionale delle autonomie
regionali (v., da ultimo, sent. n. 447 del 1988). E che, nel caso,
l'approvazione con legge dei piani urbanistici provinciali, prevista
dalle disposizioni impugnate, non appaia ingiustificata, deriva dalla
natura di quei particolari strumenti di governo territoriale. Questi,
infatti, come si è precedentemente ricordato, sono in sostanza piani
di coordinamento riguardanti il territorio dell'intera provincia e
aventi la prevalente funzione di assicurare l'unità di indirizzo e
l'organicità di sviluppo della pianificazione di grado subordinato,
indicando le zone soggette a tutela paesaggistica, la ripartizione
del territorio provinciale in comprensori, la localizzazione delle
strutture e delle infrastrutture, nonchè i vincoli di carattere
generale.
Non è pertanto irragionevole che le disposizioni impugnate,
analogamente a quanto è del resto stabilito in svariate altre
regioni, prevedano che un piano, il quale costituisce la
manifestazione più elevata dell'indirizzo urbanistico della
Provincia, debba esser approvato con legge, vale a dire con l'atto
che esprime la suprema volontà politica dell'organo direttamente
rappresentativo della popolazione provinciale. Tanto più ciò vale,
se si considera che i privati conservano intatta la possibilità di
tutelare i propri diritti di fronte a eventuali lesioni prodotte
dagli strumenti urbanistici sottordinati al piano provinciale, i
quali, come si è prima accennato, sono tutti approvati con atti
amministrativi;

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14 della legge della Provincia di Trento 2 marzo 1964, n. 2
(Ordinamento urbanistico della Provincia di Trento), e dell'art. 21
del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
e opere pubbliche), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 113 della Costituzione, dal Tribunale Regionale di Giustizia
Amministrativa della Provincia di Trento con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 21 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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