1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 114 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 dicembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 dicembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Rimodulazione della pianta organica dell'Istituto Incremento Ippico per la Sicilia - Previsione che l'accordo di mobilita', per la ricollocazione del personale in eccedenza, regoli anche la copertura dei posti risultanti vacanti a seguito della nuova dotazione organica - Previsione che, ove ne ricorrano le condizioni, le eccedenze e le carenze di personale scaturenti dalla nuova dotazione organica potranno essere regolate col ricorso all'istituto del distacco del personale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Modifiche alla legge di stabilita' regionale n. 8 del 2018 - Ripiano del deficit finanziario degli istituti autonomi delle case popolari - Previsione che al comma 1 dell'articolo 79, le parole "31 dicembre 2018" siano sostituite dalle parole "31 dicembre 2019" - Proroga al 31 dicembre 2019 dell'autorizzazione a utilizzare, in via straordinaria, a titolo esclusivo di anticipazione di liquidita', le somme derivanti dalle economie di finanziamenti e cessione non vincolate da programmazione, nonche' i proventi delle cessioni degli immobili non residenziali. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Provvedimenti in favore dei lavoratori LSU Almaviva - Previsione che all'articolo 20 della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8 dopo le parole "31 dicembre 2013" sono aggiunte le parole ", ovvero, in alternativa, si applica l'articolo 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5" - Estensione della stabilizzazione nelle pubbliche amministrazioni ai lavoratori, gia' destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili, assunti presso la societa' Almaviva Contact S.p.A. - Applicazione del regime di stabilizzazione suddetto, nei limiti numerici ivi previsti, anche in favore dei lavoratori gia' destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili, assunti presso la Societa' Almaviva Contact s.p.a. e transitati alla Societa' Exprivia Projects s.r.l. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Provvedimenti a favore dei lavoratori utilizzati in attivita' socialmente utili - Previsione che al comma 10 dell'articolo 26 della legge regionale n. 8 del 2018 e successive modifiche ed integrazioni, le parole "e degli enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione con risorse proprie" sono sostituite dalle parole "nonche' del personale inserito nell'elenco di cui al comma 1 dell'articolo 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 degli enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione e delle Camere di Commercio mediante l'utilizzo delle risorse assegnate dalla normativa vigente" - Previsione che dall'applicazione della disposizione summenzionata non possano derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio della Regione. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni in materia di sanita' penitenziaria - Previsione che al fine di garantire la continuita' dell'assistenza sanitaria della popolazione detenuta l'Assessore regionale per la salute adotti apposite linee guida, ivi compreso il regime di incompatibilita', per la disciplina dei rapporti di incarico con il personale sanitario operante presso gli istituti penitenziari, che prevedano l'attribuzione di incarichi a tempo indeterminato. - Legge della Regione Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17 (Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di attivita' produttive, lavoro, territorio e ambiente, istruzione e formazione professionale, attivita' culturali, sanita'. Disposizioni varie), artt. 2, commi 7 e 8; 8; 13, commi 1 e 2; 15, commi 3 e 4; e 22. (20C00001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, con sede in piazza Indipendenza, 21 - 90129 Palermo, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale degli articoli: 2,
commi 7 e 8; 8; 13, commi l e 2; 15 commi 3 e 4 e 22 della legge
Regione Sicilia n. 17 del 16 ottobre 2019, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 12 dicembre 2019.
Nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 47 del 18
ottobre 2019 (n. 44), è stata pubblicata la legge regionale 16
ottobre 2019, n. 17 recante; «Collegato alla legge di stabilità
regionale per l'anno 2019 in materia di attività produttive, lavoro,
territorio e ambiente, istruzione e formazione professionale,
attività culturali, sanità. Disposizioni varie».
Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni contenute
negli articoli 2, commi 7 e 8; 8; 13, commi 1 e 2; 15 commi 3 e 4 e
22 siano illegittime per contrasto con diverse disposizioni
costituzionali (indicate in relazione a ciascun articolo impugnato);
pertanto propone questione di legittimità costituzionale ai sensi
dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i seguenti

Motivi

Illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 7 ed 8 per contrasto
con l'art. 33 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (norma
interposta) e dell'art. 117 della Costituzione.
L'art. 2 della legge regionale n. 17 del 2019 prevede:
Rimodulazione pianta organica dell'Istituto incremento ippico per la
Sicilia
1. Le disposizioni del presente articolo disciplinano i rapporti
di lavoro e d'impiego alle dipendenze dell'Istituto incremento ippico
per la Sicilia, tenuto conto dell'autonomia statutaria dell'Istituto,
nel rispetto dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, al fine
di:
a) accrescere l'efficienza dell'Istituto in relazione a
quella dei corrispondenti uffici e servizi in Italia e nell'Unione
europea;
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la
spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i
vincoli di finanza pubblica;
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane
nelle pubbliche amministrazioni.
2. Per le finalità di cui al comma 1, nella seguente tabella A,
è rimodulata l'attuale consistenza della dotazione organica
dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia in base ai fabbisogni
e al vigente sistema di classificazione del personale del comparto
non dirigenziale del Contratto collettivo regionale di lavoro della
Regione Siciliana e degli enti di cui all'art. 1 della legge
regionale 15 maggio 2000, n. 10.

Tabella A



=====================================================================
| | | Dotazione | Nuova |
| | | organica | dotazione |
| Qualifica |Categoria CCRL | attuale | organica |
+=====================+===============+==============+==============+
|operatori |A |0 |12 |
+---------------------+---------------+--------------+--------------+
|collaboratori |B |0 |1 |
+---------------------+---------------+--------------+--------------+
|istruttori |C |30 |3 |
+---------------------+---------------+--------------+--------------+
|funzionari |D |1 |1 |
+---------------------+---------------+--------------+--------------+
|TOT. |  |31 |17 |
+---------------------+---------------+--------------+--------------+

3. La consistenza della dotazione organica del personale
appartenente al ruolo unico della dirigenza regionale è fissata in 1
unità.
4. La dotazione organica totale dell'Istituto è di 18 unità.
5. Alle eccedenze di personale di ruolo, individuate a seguito
della rimodulazione della dotazione organica di cui al comma 2, il
dirigente responsabile dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia
applica le procedure di cui all'art. 33 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, immediatamente dopo la data di entrata in vigore
della presente legge.
6. Ai fini della ricollocazione totale 0 parziale del personale
in situazione di soprannumero e di eccedenza il dirigente
responsabile dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia ed il
dirigente generale del Dipartimento regionale della funzione pubblica
e del personale sono autorizzati a stipulare apposito accordo di
mobilità ai sensi del comma 5 dell'art. 33 del decreto legislativo
n. 165/2001.
7. L'accordo di mobilità di cui al comma 6 regola anche la
copertura dei posti risultanti vacanti a seguito della nuova
dotazione organica.
8. Qualora ne ricorrano le condizioni, le eccedenze e le carenze
di personale scaturenti dalla nuova dotazione organica potranno
essere regolate col ricorso all'istituto del distacco del personale
ai sensi dell'art. 62 del Contratto collettivo regionale di lavoro
del comparto non dirigenziale della Regione Siciliana e degli enti di
cui all'articolo 1 della legge regionale n. 10/2000.
9. All'attuazione del presente articolo si provvede con le
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L'art. 2, recante norme concernenti la rimodulazione pianta
organica dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia, si ritiene
sia costituzionalmente illegittimo nei suoi commi 7 e 8.
Nel complesso, come detto, la disposizione disciplina un processo
di rimodulazione in senso riduttivo della dotazione organica
dell'Istituto incremento ippico per la Sicilia e la conseguente
gestione delle eccedenze secondo le previsioni dell'art. 33 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, normativa direttamente
applicabile al personale della regione e degli enti da essa vigilati
in base all'art. 23 della legge regionale n. 10 del 2000.
Al comma 7, viene stabilito, in particolare, che nell'accordo di
mobilità, previsto dal precedente comma 6, sia disciplinata anche la
copertura dei posti vacanti all'esito della riduzione della dotazione
organica.
Si deve rilevare, in via generale, principalmente la
controtendenza della previsione rispetto alle finalità dell'accordo.
La norma, infatti, appare orientata ad assicurare la
ricollocazione del personale eccedentario e non la copertura di posti
vacanti.
Si ritiene che le norme in esame violino i principi contenuti nel
decreto legislativo n. 165 del 2001, che si atteggia quale norma
interposta, in particolare con l'art. 33, comma 5, contrasta con
l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi i
rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile, tra i quali
certamente la materia del rapporto di impiego privatizzato e dei
contratti collettivi.
Prevede, infatti, l'art. 33 del decreto legislativo n. 165 del
2001:
«1. Le pubbliche amministrazioni che hanno situazioni di
soprannumero o rilevino comunque eccedenze di personale, in relazione
alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria, anche in sede
di ricognizione annuale prevista dall'art. 6, comma 1, terzo e quarto
periodo, sono tenute ad osservare le procedure previste dal presente
articolo dandone immediata comunicazione al Dipartimento della
funzione pubblica.
2. Le amministrazioni pubbliche che non adempiono alla
ricognizione annuale di cui al comma 1 non possono effettuare
assunzioni o instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipologia di
contratto pena la nullità degli atti posti in essere.
3. La mancata attivazione delle procedure di cui al presente
articolo da parte del dirigente responsabile è valutabile ai fini
della responsabilità disciplinare.
4. Nei casi previsti dal comma 1 del presente articolo il
dirigente responsabile deve dare un'informativa preventiva alle
rappresentanze unitarie del personale e alle organizzazioni sindacali
firmatarie del contratto collettivo nazionale del comparto o area.
5. Trascorsi dieci giorni dalla comunicazione di cui al comma
4, l'amministrazione applica l'art. 72, comma 11, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, in subordine, verifica la ricollocazione totale
o parziale del personale in situazione di soprannumero o di eccedenza
nell'ambito della stessa amministrazione, anche mediante il ricorso a
forme flessibili di gestione del tempo di lavoro o a contratti di
solidarietà, ovvero presso altre amministrazioni, previo accordo con
le stesse, comprese nell'ambito della regione tenuto anche conto di
quanto previsto dall'art. 1, comma 29, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre
2011, n. 148, nonchè del comma 6.
6. I Contratti collettivi nazionali possono stabilire criteri
generali e procedure per consentire, tenuto conto delle
caratteristiche del comparto, la gestione delle eccedenze di
personale attraverso il passaggio diretto ad altre amministrazioni al
di fuori del territorio regionale che, in relazione alla
distribuzione territoriale delle amministrazioni o alla situazione
del mercato del lavoro, sia stabilito dai contratti collettivi
nazionali. Si applicano le disposizioni dell'art. 30.
7. Trascorsi novanta giorni dalla comunicazione di cui al
comma 4 l'amministrazione colloca in disponibilità il personale che
non sia possibile impiegare diversamente nell'ambito della medesima
amministrazione e che non possa essere ricollocato presso altre
amministrazioni nell'ambito regionale, ovvero che non abbia preso
servizio presso la diversa amministrazione secondo gli accordi di
mobilità.
8. Dalla data di collocamento in disponibilità restano
sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il
lavoratore ha diritto ad un'indennità pari all'80 per cento dello
stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di
qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la
durata massima di ventiquattro mesi. I periodi di godimento
dell'indennità sono riconosciuti ai fini della determinazione dei
requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa. È
riconosciuto altresì il diritto all'assegno per il nucleo familiare
di cui all'art. 2 del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69, convertito,
con modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n. 153».
Pertanto, quanto previsto ai commi 7 ed 8 dell'art. 2 in ordine
alla possibilità di regolare la copertura dei posti risultanti
vacanti all'esito della nuova dotazione organica in sede di accordo
di mobilità, non trova riscontro nell'art. 33 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, che costituisce disposizione
riconducibile alla materia dell'ordinamento civile di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Anche il comma 8 tratta congiuntamente la gestione delle
eccedenze e delle carenze di personale dell'istituto oggetto
dell'intervento normativo, prevedendo il ricorso al distacco
disciplinato dall'art. 62 del CCRL, secondo cui l'Amministrazione di
appartenenza del personale in distacco resta responsabile del
trattamento economico e normativo a favore del lavoratore. Anche in
tal caso la legge regionale - laddove prevede uno strumento di
gestione dell'eccedenza di personale, i cui oneri sono posti a carico
dell'Amministrazione che presenta situazioni di eccedenza - detta
disposizioni ulteriori rispetto alla legge statale, che non trovano
riscontro nell'art. 33 del citato decreto legislativo n. 165 del
2001.
Il contrasto con tale disposizione emerge sol che si consideri
che la norma interposta non contempla l'eventualità del distacco, ma
prevede la risoluzione del rapporto (1) , nel caso sussistano i
presupposti per il pensionamento, ovvero il ricorso a procedure di
mobilità.
L'art. 33, comma 5 del decreto legislativo n. 165/2001, come già
evidenziato, costituisce norma riconducibile alla materia
dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione.
Da ciò l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 7 e 8,
della legge in esame.
Illegittimità costituzionale dell'art. 8 per contrasto con l'art.
81, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 8 prevede modifiche alla legge regionale 8 maggio 2018, n.
8, disponendo testualmente
«1. Al comma 1 dell'art. 79 della legge regionale 8 maggio
2018, n. 8, le parole "31 dicembre 2018" sono sostituite dalle parole
"31 dicembre 2019".».
A seguito di tale modifica, la citata legge regionale n. 8/2018
prevede ora che:
«Art. 79. Ripiano del deficit finanziario degli istituti
autonomi case popolari.
1. L'art. 5 della legge regionale 9 agosto 2002, n. 11 è
sostituito dal seguente:
«Art. 5. Ripiano del deficit finanziario degli istituti
autonomi case popolari
1. Al fine di provvedere al ripianamento delle gravi
situazioni debitorie manifestatesi antecedentemente alla data di
entrata in vigore della presente legge pregiudicanti il regolare
funzionamento degli Istituti autonomi case popolari della Sicilia,
gli Istituti sono autorizzati a utilizzare, in via straordinaria e
non oltre la data del 31 dicembre 2019, a titolo esclusivo di
anticipazione di liquidità, le somme derivanti dalle economie di
finanziamenti e cessione di cui alla legge 24 dicembre 1993, n. 560
non vincolate da programmazione, nonchè i proventi delle cessioni
degli immobili non residenziali, nella misura massima dell'80 per
cento, a condizione che tali debiti maturati risultino iscritti in
bilancio.
2. L'utilizzazione delle predette risorse è autorizzata
con decreto dell'Assessore regionale per le infrastrutture e la
mobilità, previa delibera di Giunta regionale, che dispone l'obbligo
da parte dell'ente beneficiario al reintegro della somma autorizzata
a titolo di anticipazione di liquidità, secondo il piano di rientro
nella stessa contenuto, mediante l'utilizzo dei fondi di parte
corrente."».
Al riguardo, si rileva che la richiamata disposizione contenuta
nell'articolo in commento, prorogando al 31 dicembre 2019 il termine
di applicabilità di una norma che consente l'utilizzo da parte degli
Istituti autonomi case popolari della Sicilia «a titolo esclusivo di
anticipazione di liquidita'», delle somme derivanti «dalle economie
di finanziamenti e cessione di cui alla legge 24 dicembre 1993, n.
560», ancorchè non vincolate da programmazione e a condizione che
tali debiti maturati risultino iscritti in bilancio, nonchè con
obbligo di reintegro, ai fini del ripianamento delle situazioni
debitorie degli stessi Istituti, non risulta in linea con le norme
introdotte dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 2014, n.
47, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80,
recante «Misure per l'alienazione del patrimonio residenziale
pubblico».
Infatti, detto comma 1, alla lettera a), nel modificare l'art. 13
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha previsto che «Le
risorse derivanti dalle alienazioni devono essere destinate
esclusivamente a un programma straordinario di realizzazione o di
acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale pubblica e di
manutenzione straordinaria del patrimonio esistente». Si evidenzia
che tale disposizione reca, nel primo periodo, l'espresso riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione e la finalità di
assicurare il coordinamento della finanza pubblica.
In proposito, occorre ricordare che nella sentenza n. 273 del
2016, la Corte, richiamando la precedente sentenza n. 38 del 2016, ha
avuto modo di ribadire che
«... l'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 47
del 2014, nell'imporre la destinazione esclusiva dei proventi delle
alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un
programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente,
esprime una scelta di politica nazionale di non depauperamento del
patrimonio di edilizia residenziale pubblica, diretta a fronteggiare
l'emergenza abitativa e, al tempo stesso, la crisi del mercato delle
costruzioni. Si tratta di una scelta che, nell'ambito di un più
ampio disegno di politica economica nazionale delineato dal
legislatore, mira a finanziare il programma straordinario di edilizia
residenziale attraverso piani di alienazioni che privilegiano, come
dispone lo stesso art. 3, comma 1, lettera a), la «possibilità di
favorire la dismissione degli alloggi nei condomini misti nei quali
la proprietà pubblica è inferiore al 50 per cento oltre che in
quelli inseriti in situazioni abitative estranee all'edilizia
residenziale pubblica, al fine di conseguire una razionalizzazione
del patrimonio e una riduzione degli oneri a carico della finanza
locale», quindi al fine di conseguire un altro obiettivo generale di
finanza pubblica».
Il vincolo di destinazione esclusiva stabilito dalla norma
statale va pertanto considerato come l'espressione di un principio
fondamentale nella materia «coordinamento della finanza pubblica»,
con il quale il legislatore statale ha inteso fissare una regola
generale di uso uniforme delle risorse disponibili provenienti dalle
alienazioni immobiliari, sicchè una norma regionale «che consente
agli enti di gestione di destinare parte dei proventi delle
alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un
diverso fine contrasta con il principio dettato dalla norma di
riferimento e invade, in questo modo, la competenza concorrente dello
Stato nella materia «coordinamento della finanza pubblica», violando
l'art. 117, terzo comma della Costituzione (sentenza 38 del 2016»
(sentenza 273 del 2016).
Mediante l'art. 8 della legge regionale n. 17 del 2019, dunque,
non solo si reiterano disposizioni censurabili, sotto i profili
innanzi evidenziati, che incidono negativamente sulla determinazione
dell'offerta di alloggi destinati ai ceti meno abbienti, ma viene
anche retroattivamente «riaperto» un termine già scaduto.
In merito la Corte ha precisato che
«L'atto legislativo, che protrae nel tempo l'efficacia di una
legge anteriore, è una nuova legge non soltanto con riferimento al
termine ma anche al contenuto normativo, pure se identico al
contenuto della legge precedente, sostanzialmente da esso richiamato
per relationem... Dal principio che la legge di proroga ha contenuto
ed effetti autonomi discende inoltre, che dall'emanazione di ogni
legge di proroga deriva un potere autonomo di impugnazione... Se
pertanto una legge temporanea, pur essendo costituzionalmente
illegittima, non fu, a suo tempo, impugnata per qualsiasi ragione,
ciò non preclude il potere del Commissario dello Stato» [e ora, come
noto, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 255 del 2014,
del Governo] «di impugnare le norme delle quali la successiva legge
ha protratta nel tempo l'efficacia. Il vizio di costituzionalità
della legge prorogata si ripresenta, autonomamente, nel contenuto
normativo della legge di proroga... È infine da rilevare che il
termine del 31 dicembre 1957, stabilito nell'articolo primo della
legge prorogata 9 aprile 1954, n. 10, era già scaduto, quando la
legge di proroga, che protraeva detto termine al 30 giugno 1964,
venne pubblicata (Gazzetta Ufficiale per la Regione Siciliana n. 30
del 14 maggio 1958). Il che fece cessare la continuità nel tempo di
alcune norme della legge prorogata, accentuando vieppiù l'autonomia
del nuovo provvedimento legislativo.» (sentenza n. 60 del 1958).
È noto che per costante giurisprudenza «l'istituto
dell'acquiescenza non è applicabile nel giudizio di legittimità
costituzionale in via principale» (sentenze n. 171 del 2018; n. 169
del 2017, n. 231 del 2016, n. 215 e n. 124 del 2015, n. 139 del 2013,
n. 71 del 2012 e n. 187 del 2011).
In ragione delle considerazioni che precedono, la norma di cui
all'art. 8 contrastando con il parametro interposto rappresentato
dall'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 47 del 2014,
eccede le competenze attribuite alla Regione dagli articoli 14 e 17
dello Statuto di autonomia e viola un principio fondamentale nella
materia, di legislazione concorrente, del «coordinamento della
finanza pubblica», di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Al riguardo, è necessario evidenziare che la giurisprudenza è
costante nell'affermare che anche gli enti ad autonomia differenziata
sono soggetti ai vincoli legislativi derivanti dal rispetto dei
principi di coordinamento della finanza pubblica (cfr. sentenza n. 77
del 2015 e le pronunce ivi richiamate, n. 139 del 2012, n. 30 del
2012 e n. 229 del 2011).
Infine, con riferimento agli effetti finanziari derivanti dalle
disposizioni di cui alla legge in esame, si evidenzia che gli
articoli 2, 5, 12, 22, 25 e 27 riportano clausole di invarianza
finanziaria volte a specificare che dall'attuazione delle
disposizioni ivi recate non derivano nuovi oneri a carico della
finanza pubblica e che tutte le strutture regionali interessate
provvedono ai relativi adempimenti nell'ambito delle risorse umane,
finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, si rileva che la legge in esame non risulta
corredata della relazione tecnica prevista dall'art. 17 della legge
n. 196 del 2009 che indichi nel dettaglio le ragioni dell'invarianza
degli effetti legislativi sui saldi della finanza regionale. In
particolare, il comma 6-bis del citato art. 17 impone - anche al
legislatore regionale - di corredare dette clausole di una relazione
tecnica che riporti la valutazione degli effetti, i dati e gli
elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza, l'indicazione
dell'entità delle risorse già esistenti nel bilancio e delle
relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate
dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro
riprogrammazione.
La relazione tecnica assume, pertanto, non solo un rilievo
illustrativo, bensì dimostrativo del rispetto, da parte del nuovo
provvedimento legislativo, del parametro costituzionale sulla
copertura finanziaria degli oneri. Ne consegue che la declaratoria di
assenza di onere non vale di per sè a rendere dimostrato il rispetto
dell'obbligo di copertura.
L'attribuzione e lo svolgimento di nuovi compiti a strutture o
uffici già esistenti possono infatti comportare nuovi o maggiori
oneri finanziari conseguenti. È evidente che la previsione in tale
evenienza di una clausola di invarianza finanziaria priva di
indicazioni circa, ad esempio, l'organico interessato all'adempimento
delle nuove funzioni assegnate o la disponibilità dei mezzi
necessari per il loro svolgimento, rischia di risolversi in una mera
«clausola di stile» (sentenza n. 18 del 2013).
Tali clausole, pertanto, garantiscono la neutralità finanziaria
delle disposizioni a condizione che esse siano in concreto
praticabili. Ove, infatti, i nuovi compiti affidati alle
Amministrazioni regionali non possano, in concreto, essere svolti ad
invarianza di risorse, la norma istitutiva comporterebbe la creazione
di oneri occulti, in contrasto con i principi costituzionali della
copertura degli oneri con possibili effetti anche sull'equilibrio del
bilancio.
Per quanto sopra, in assenza di elementi idonei a suffragare le
suddette clausole di invarianza finanziaria, si ritiene che le citate
disposizioni violino l'art. 81, terzo comma, della Costituzione che
trova specifica declinazione nel richiamato art. 17 della citata
legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009.
Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1 e 2 per contrasto
con all'art. 4, commi 6, 7, 8, 9 e 9-bis del decreto-legge n. 101 del
2013 (norma interposta) e degli articoli 97 e 117 della Costituzione.
L'art. 13, commi 1 e 2 prevedono provvedimenti in favore dei
lavoratori LSU Almaviva.
La norma, nel suo complesso, prevede:
«1. All'art. 20 della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8
dopo le parole "31 dicembre 2013 " sono aggiunte le parole ", ovvero,
in alternativa, si applica l'art. 30 della legge regionale 28 gennaio
2014, n. 5 ".
2. Il comma 1 dell'art. 20 della legge regionale n. 8/2017,
nei limiti numerici ivi previsti, trova applicazione anche in favore
dei lavoratori già destinatari del regime transitorio dei lavori
socialmente utili, assunti presso la Società Almaviva Contact S.p.a.
e transitati 3113 Società Exprivia Projects S.r.l.».
Nel prevedere l'inserimento, all'art. 20 della legge regionale 9
maggio 2017, n. 8, dopo le parole «31 dicembre 2013», della locuzione
«, ovvero in alternativa, si applica l'art. 30 della legge regionale
28 gennaio 2014, n. 5», la disposizione impugnata stabilisce
l'applicazione, ai lavoratori già destinatari del regime transitorio
dei lavori socialmente utili, assunti presso la società Almaviva
Contact S.p.a., nel numero residuo di 149 soggetti, della disciplina
di cui all'art. 30 della legge regionale n. 5 del 2014, «in
alternativa» ai benefici previsti dalla normativa vigente per la
stabilizzazione dei lavoratori già destinatari del regime
transitorio dei lavori socialmente utili, in caso di crisi aziendali,
di area o di settore che non consentono il mantenimento dei livelli
occupazionali di lavoratori stabilizzati, in forza delle disposizioni
vigenti in materia di lavori socialmente utili, presso soggetti
privati, nei limiti delle risorse assegnate al fondo unico per il
precariato, istituito con legge regionale n. 17 del 2014 (art. 2,
comma 5, della legge regionale n. 4 del 2006, richiamato nel testo
dell'art. 20 della legge regionale n. 8 del 2017).
A sua volta, il citato art. 30 della legge regionale n. 5 del
2014 recepisce la disciplina statale di cui all'art. 4, commi 6, 7,
8, 9 e 9-bis (quest'ultimo comma abrogato dall'art. 20, comma 5, del
decreto legislativo n. 75 del 2017) del decreto-legge n. 101 del
2013.
Tale decreto ha dettato uno speciale regime transitorio in
materia di stabilizzazione del personale precario nelle pubbliche
amministrazioni, prevedendo, con riferimento specifico ai lavoratori
di cui all'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000,
n. 81 (LSU) e di cui all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 7
agosto 1997, n. 280 (LPU), la predisposizione, da parte delle
regioni, di un elenco in cui inserire i lavoratori suddetti, da
utilizzarsi per le assunzioni a tempo indeterminato negli enti
territoriali che hanno vuoti in organico, relativamente alle
qualifiche di cui all'art. 16 della legge n. 56 del 1987 (ovvero
livelli retributivo-funzionali per i quali non è richiesto il titolo
di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo;cfr. art. 4,
comma 8, decreto-legge n. 101/2013).
Come noto, il regime transitorio, inizialmente previsto fino al
31 dicembre 2016, è stato successivamente prorogato al 31 dicembre
2018 dall'art. 1, comma 426, della legge n. 190 del 2014 e poi
confermato dall'art. 20, comma 14, del decreto legislativo n. 75 dei
2017 che, a sua volta, ha posticipato al 31 dicembre 2020 le
assunzioni a tempo indeterminato degli LSU e dei LPU (cfr. Circolare
del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n.
3/2017).
Si ricorda inoltre, che la legge di bilancio per il 2019 (legge
n. 145 del 2018), all'art. 1, commi 446-449, ha dettato condizioni di
carattere ordinamentale e finanziario per procedere, nel triennio
2019-2021, all'assunzione a tempo indeterminato degli LSU.
Alla luce di ciò, si ritiene che la disposizione si ponga in
contrasto con gli articoli 97 e 117 della Costituzione attraverso la
violazione della normativa interposta di cui al decreto-legge 101 del
2013.
Sembra infatti che la norma preveda la possibilità di estendere
il regime delle stabilizzazioni di cui al citato art. 30 della legge
regionale n. 5 del 2014, che recepisce la normativa statale, ex
decreto-legge n. 101 del 2013, anche agli LSU/LPU che abbiano già
beneficiato di assunzione presso soggetti privati e che siano già
destinatari dei benefici previsti dalla normativa vigente per la
stabilizzazione dei lavoratori destinatari del regime transitorio dei
lavori socialmente utili in caso di crisi aziendali (art. 2, comma 5,
della legge regionale n. 4 del 2006, richiamato nel testo dell'art.
20 della legge regionale n. 8 del 2017).
Ciò appare invero confermato dai chiarimenti forniti dal
Dipartimento della Funzione pubblica con Circolare n. 5 del 2013,
dove al paragrafo 6 - pag. 19 - sottolinea che il regime del
reclutamento speciale transitorio di cui all'art. 4, comma 8 del
decreto-legge n. 101/2013 è applicabile ai soggetti che siano ancora
LSU/LPU o che nel corso degli anni hanno stipulato un rapporto di
lavoro con l'amministrazione.
Evidenzia inoltre la Circolare che, per tali soggetti,
l'anzianità richiesta dal comma 6 dell'art. 4 del citato
decreto-legge si riferisce all'utilizzo, con qualsiasi tipologia di
rapporto, presso l'Amministrazione pubblica. I predetti soggetti
vengono poi inseriti nell'elenco regionale predisposto secondo
criteri che contemperano l'anzianità anagrafica, di servizio e i
carichi familiari (comma 8 dell'art. 4, decreto-legge n. 101 del
2013).
In ragione di quanto sopra esposto, non appaiono dunque
riconducibili nell'ambito soggettivo di applicazione del regime delle
stabilizzazioni previsto dal decreto-legge n. 101 del 2013, di cui la
legge regionale n. 5 del 2014 costituisce applicazione, i lavoratori
socialmente utili o di pubblica utilità già stabilizzati presso
soggetti privati, fattispecie questa che invece ricorre nel caso
dell'articolo in esame, dovendosi altresì ritenere irrilevanti, ai
fini dell'applicazione del regime delle stabilizzazioni, le
successive vicende organizzative e gestionali della società.
Ne consegue che l'estensione generalizzata del regime di
stabilizzazione ex legge regionale n. 5 del 2014, ai lavoratori già
destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili,
assunti presso la società Almaviva Contact S.p.a., nel numero
residuo di 149 soggetti, contrasta con le disposizioni di cui al
citato decreto-legge n. 101/2013, come interpretato dal Dipartimento
della funzione pubblica e, dunque, con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione che riserva alla competenza statale
esclusiva la materia dell'ordinamento civile.
Si ritiene, inoltre, che le disposizioni impugnate contrastino
con il principio del pubblico concorso sancito dall'art. 97, quarto
comma, della Costituzione, quale canale di accesso ordinario agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni, da ultimo ribadito all'art.
1, comma 446, della legge n. 145 del 2018, ove si subordina la
stabilizzazione degli LSU, da inquadrare nei profili professionali
delle aree o categorie per i quali è richiesto il titolo di studio
superiore a quello della scuola dell'obbligo, all'espletamento di
procedure concorsuali riservate, per titoli ed esami, nonchè a
procedure di selezioni riservate, mediante prova di idoneità, nei
casi in cui tale titolo non sia richiesto.
La disposizione di cui al secondo comma, stabilendo che il comma
i dell'art. 20 della legge regionale n. 8 del 2017, nei limiti
numerici ivi previsti, trova applicazione anche in favore dei
lavoratori già destinatari del regime transitorio dei lavori
socialmente utili, assunti presso la Società Almaviva Contact S.p.a.
e transitati alla Società Exprivia Projects S.r.l., estende ai
predetti lavoratori sia i benefici previsti dalla normativa vigente
in caso di crisi aziendali, di area o di settore che non consentono
il mantenimento dei livelli occupazionali di lavoratori stabilizzati
presso soggetti privati, nei limiti delle risorse assegnate al fondo
unico per il precariato (art. 2, comma 5, della legge regionale n. 4
del 2006) sia, in alternativa, il regime di stabilizzazione di cui
all'art. 30 della legge regionale n. 5 del 2014.
Al riguardo si richiamano le considerazioni svolte in ordine alla
eccepita incostituzionalità del primo comma.
Illegittimità costituzionale dell'art. 15, commi 3 e 4 per contrasto
con gli articoli 4, comma 8, del decreto-legge n. 101 del 2013 e 20,
comma 14, del decreto legislativo n. 75 del 2017 (norme interposte) e
dell'art. 117 secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Le disposizioni di cui all'art. 15, commi 3 e 4 recano
provvedimenti a favore dei lavoratori utilizzati in attività
socialmente utili.
L'art. 15 prevede che
«1. L'Assessorato regionale della famiglia, delle politiche
sociali e del lavoro, Dipartimento regionale del lavoro, provvede
all'assegnazione dei soggetti inseriti nell'elenco di cui al comma 1
dell'art. 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 e utilizzati
in attività socialmente utili, anche tramite convenzione, presso
enti pubblici diversi dall'amministrazione regionale, negli enti nei
quali prestano l'attività lavorativa alla data di entrata in vigore
della presente legge.
2. L'assegnazione di cui al comma 1 è richiesta dal soggetto
entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge. L'assegnazione può essere richiesta anche presso
un'amministrazione diversa da quella presso la quale è prestata
l'attività previa verifica della disponibilità dell'ente. La
regione o i propri enti sono esclusi dai processi di assegnazione di
cui al presente articolo
3. Al comma 10 dell'art. 26 della legge regionale 8 maggio
2018, n. 8 e successive modifiche ed integrazioni, le parole "e degli
enti sottoposti a tutela e vigilanza della Regione con risorse
proprie" sono sostituite dalle parole "nonchè del personale inserito
nell'elenco di cui al comma 1 dell'art. 30 della legge regionale 28
gennaio 2014, n. 5 degli enti sottoposti a tutela e vigilanza della
Regione e delle camere di commercio mediante l'utilizzo delle risorse
assegnate dalla normativa vigente".
4. Dall'applicazione del comma 3 non possono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio della Regione».
Il terzo comma dell'art. 15 prevede, con riferimento al comma 10
dell'art. 26 della legge regionale 8 maggio 2018, n. 8, la
sostituzione delle parole «e degli enti sottoposti a tutela e
vigilanza della Regione con risorse proprie» con le parole «nonchè
del personale inserito nell'elenco di cui al comma 1 dell'art. 30
della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 degli enti sottoposti a
tutela e vigilanza della Regione e delle camere di commercio mediante
l'utilizzo delle risorse assegnate dalla normativa vigente»,
stabilendosi altresì, al successivo comma quarto, che
dall'applicazione del terzo comma non possono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio della Regione.
Si ritiene che la modifica legislativa, laddove prevede
l'applicazione al personale inserito negli elenchi di cui comma 1
dell'art. 30 della legge regionale n. 5 del 2014 (ovvero ai c.d.
lavoratori LSU e LPU), degli enti sopposti a tutela e vigilanza della
Regione e delle camere di commercio mediante le risorse assegnate
dalla normativa vigente, del regime di cui al comma 6 della medesima
legge n. 8 del 2018 (che a sua volta recepisce quanto disposto
dall'art. 20, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017 in
materia di stabilizzazione dei lavoratori a tempo determinato o con
contratto di lavoro flessibile), effettua un'estensione impropria
dell'ambito soggettivo di applicazione del predetto art. 20, commi 1
e 2, ai lavoratori socialmente utili o impiegati in attività di
pubblica utilità, per i quali è prevista invece un'apposita
procedura di stabilizzazione.
L'illegittimità costituzionale della disposizione emerge
dall'esame congiunto degli articoli 4, comma 8, del decreto-legge n.
101 del 2013 e 20, comma 14, del decreto legislativo n. 75 del 2017.
Alla luce di quanto rappresentato, la norma appare suscettibile di
porsi in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione che riserva alla competenza statale esclusiva la materia
dell'ordinamento civile.
Illegittimità costituzionale dell'art. 22 per contrasto con l'art. 2
della legge n. 740 del 1970 (norma interposta) e dell'art. 117 commi
secondo, lettera l) e terzo, nonchè degli articoli 81 e 117, terzo
comma, della Costituzione.
L'art. 22 della legge regionale impugnata prevede modifiche
all'art. 75 della legge regionale 8 maggio 2018, n, 8.
La norma dispone quanto segue:
«1. I commi 2, 3 e 4 dell'art. 75 della legge regionale 8
maggio 2018, n. 8 sono sostituiti dal seguente:
"2. Al fine di garantire la continuità dell'assistenza
sanitaria della popolazione detenuta, entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, l'Assessore regionale per
la salute adotta, ai sensi del comma 3 dell'art. 2 del decreto
legislativo 15 dicembre 2015, n. 222, previo parere della Commissione
'Salute, servizi sociali e sanitarì dell'Assemblea regionale
siciliana, apposite linee guida, ivi compreso il regime di
incompatibilità, per la disciplina dei rapporti di lavoro instaurati
ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 con il personale
sanitario operante presso gli istituti penitenziari, che prevedano
l'attribuzione di incarichi a tempo indeterminato, laddove previsto
dagli accordi collettivi nazionali di categoria, per lo stesso numero
di ore corrispondente a quello oggetto della precedente convenzione
intrattenuta con l'amministrazione penitenziaria di riferimento, nel
rispetto delle disposizioni previste dai vigenti accordi collettivi
nazionali.".
2. All'attuazione del presente articolo si provvede con le
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
La disposizione, sostituisce i commi 2, 3 e 4, dell'art. 75 della
legge regionale n. 8 del 2018, riguardanti procedure di
stabilizzazione di personale impiegato nella sanità penitenziaria
dell'ambito territoriale regionale.
Nel contempo, prevede che l'assessore regionale per la salute
adotti linee guida per la disciplina dei rapporti di lavoro
instaurati ai sensi della legge n. 740 del 1970 con il personale
sanitario operante presso gli istituti penitenziari.
Le linee guida dovrebbero disciplinare tali rapporti di lavoro
con particolare riguardo all'attribuzione di incarichi a tempo
indeterminato e al regime di incompatibilità.
La legge n. 740 del 1970 disciplina i «rapporti di incarico» per
i quali, siano essi definitivi o provvisori. L'art. 2 della predetta
legge stabilisce la non applicabilità delle norme relative alla
incompatibilità o al cumulo di impieghi, previste per il personale
di ruolo, nonchè delle incompatibilità e limitazioni previste dai
contratti e dalle convenzioni con il Servizio sanitario nazionale.
Si ritiene che l'art. 22, nel prevedere, mediante linee guida
dell'assessore regionale, la disciplina di rapporti di lavoro
riconducibili alla legge n. 740 del 1970, introducendo altresì un
regime di incompatibilità, si ponga in contrasto con le previsioni
della legge n. 740 del 1970, con ciò configurandosi una violazione
dell'art. 117 della Costituzione che, al secondo comma, lettera l),
riconduce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile e quindi, in generale, la disciplina dei
rapporti di lavoro.
Inoltre, le previsioni di cui all'art. 22 in esame costituendo,
sostanzialmente, una proroga dei contratti già oggetto di
impugnativa (2) , comportano oneri non compatibili con la cornice
economico-finanziaria programmata nel Piano di rientro dal disavanzo
sanitario cui la Regione Siciliana è sottoposta, e,
conseguentemente, si pongono in contrasto con l'art. 81 della
Costituzione nonchè con l'art. 117, comma 3, atteso che le vigenti
disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale
degli enti del Servizio sanitario nazionale si configurano quali
principi di coordinamento della finanza pubblica.

(1) L'art. 72, comma 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133
prevede che «con decisione motivata con riferimento alle esigenze
organizzative e ai criteri di scelta applicati e senza
pregiudizio per la funzionale erogazione dei servizi, le
pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
incluse le autorità indipendenti, possono, a decorrere dalla
maturazione del requisito di anzianità contributiva per
l'accesso al pensionamento, come rideterminato a decorrere dal l°
gennaio 2012 dall'art. 24, commi 10 e 12, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214, risolvere il rapporto di lavoro e il
contratto individuale anche del personale dirigenziale, con un
preavviso di sei mesi e comunque non prima del raggiungimento di
un'età anagrafica che possa dare luogo a riduzione percentuale
ai sensi del citato comma 10 dell'art. 24. Le disposizioni del
presente comma non si applicano al personale di magistratura, ai
professori universitari e ai responsabili di struttura complessa
del Servizio sanitario nazionale e si applicano, non prima del
raggiungimento del sessantacinquesimo anno di età, ai dirigenti
medici e del ruolo sanitario. Le medesime disposizioni del
presente comma si applicano altresì ai soggetti che abbiano
beneficiato dell'art. 3, comma 57, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350, e successive modificazioni».

(2) Ci si riferisce alla legge regionale n. 8/2018, in ordine al
quale il Consiglio dei ministri, con la delibera del 6 luglio
2018 ha disposto l'impugnativa dinanzi codesta Corte
costituzionale: causa n. 44/2018 r.g.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare gli articoli: 2, commi 7 e 8; 8; 13, commi 1 e 2; 15 commi
3 e 4 e 22 della legge Regione Sicilia n. 17 del 16 ottobre 2019, per
i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 12
dicembre 2019.
Roma, 17 dicembre 2019

Il Vice Avvocato generale dello Stato: De Bellis


L'Avvocato dello Stato: Rocchitta