1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 290 SENTENZA 2 - 6 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Strutture accreditate al Servizio sanitario regionale - Inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti - Previsto intervento sostitutivo da parte delle aziende sanitarie regionali - Disciplina modificativa che interviene nei rapporti di natura privatistica tra l'azienda committente, il soggetto convenzionato e i creditori di quest'ultimo - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22, art. 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera l) (art. 117, comma terzo). Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Strutture accreditate al Servizio sanitario regionale - Inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti - Dichiarazione di illegittimita' dell'intervento sostitutivo da parte delle aziende sanitarie regionali - Disposizioni che hanno finalita' di attuazione del principio surrogatorio - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22, artt. 2, 3 e 4. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (T-130290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3
della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22
(Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di
inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture
accreditate al Servizio Sanitario Regionale), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-28 gennaio
2013, depositato in cancelleria il 30 gennaio 2013 ed iscritto al n.
10 del registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Manzi per la Regione
Basilicata.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 24-28 gennaio 2013 e depositato il 30 gennaio 2013, iscritto al
reg. ric. n. 10 del 2013, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge della Regione Basilicata
23 novembre 2012, n. 22 (Intervento sostitutivo delle aziende
sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti
dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario
Regionale) in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo
comma, lettera l), e 117, terzo comma, della Costituzione, per quel
che riguarda la materia della tutela della salute in relazione agli
artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
1.1.- L'art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 dispone
che qualora le strutture private accreditate del Servizio sanitario
regionale siano inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute
al proprio personale, le aziende sanitarie, previa diffida a pagare,
sospendano i pagamenti dovuti alle strutture private e, nel caso in
cui permanga tale situazione, si sostituiscano alle strutture stesse.
Il ricorrente assume che questa norma, provvedendo direttamente
al pagamento dei lavoratori nei limiti delle somme dovute a qualsiasi
titolo, ecceda dalle competenze regionali e contrasti con i principi
fondamentali della legislazione statale relativamente
all'accreditamento e alla retribuzione delle strutture accreditate,
contenuta nel d.lgs. n. 502 del 1992.
In particolare il ricorrente rileva che ai sensi dell'art. 8-bis
del citato decreto l'esercizio di attività per conto del Servizio
sanitario nazionale è subordinato al rilascio dell'accreditamento
istituzionale, mentre l'esercizio di attività a carico del servizio
sanitario è subordinato alla stipulazione degli accordi contrattuali
con le strutture precedentemente accreditate. Inoltre, in base
all'art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 l'accreditamento
istituzionale è rilasciato alle strutture autorizzate, pubbliche o
private, e ai professionisti che ne facciano richiesta,
subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di
qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività
svolta e dei risultati raggiunti. Il comma 2 dell'art. 8-quater
dispone che la qualità di soggetto accreditato non costituisce
vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a
corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori
dei citati accordi contrattuali disciplinati dall'art. 8-quinquies.
Quest'ultimo prevede che la Regione e le unità sanitarie locali
definiscano accordi con le strutture pubbliche ed equiparate e
stipulino contratti con quelle private e con i professionisti
accreditati. La norma inoltre specifica i contenuti che debbono avere
i suddetti accordi, tra cui: a) gli obiettivi di salute e i programmi
di integrazione dei servizi; b) il volume massimo di prestazioni che
le strutture presenti nell'ambito territoriale della medesima unità
sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia
e per modalità di assistenza; c) i requisiti del servizio da
rendere; d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività
concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori
tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni
incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei
risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte, nonchè
la modalità con la quale viene comunque garantito il rispetto del
limite concordato di remunerazione delle strutture correlato ai
volumi di prestazioni, prevedendo che in caso di incremento a seguito
di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell'anno, dei
valori unitari dei tariffari regionali per la remunerazione delle
prestazioni di assistenza ospedaliera, delle prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale, nonchè delle altre
prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di
prestazioni remunerate si intende rideterminato nella misura
necessaria al mantenimento dei limiti stabiliti, salva la possibile
stipula di accordi integrativi, nel rispetto dell'equilibrio
economico-finanziario programmato. Le modalità di remunerazione sono
stabilite dall'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, in base al
quale le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale
a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un
ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di
cui all'art. 8-quinquies e determinato in base alle funzioni
assistenziali e alle attività svolte nell'ambito e per conto della
rete dei servizi di riferimento. L'articolo citato prevede che alcune
funzioni assistenziali nell'ambito di determinate attività siano
remunerate in base al costo standard di produzione del programma di
assistenza, mentre altre attività sono remunerate in base a tariffe
predefinite per prestazione.
Secondo il ricorrente dal complesso delle disposizioni statali
richiamate emergerebbe che il rapporto di accreditamento atterrebbe
esclusivamente all'erogazione delle prestazioni "per conto" del
Servizio sanitario nazionale da parte delle strutture accreditate e
che la successiva stipulazione degli accordi contrattuali sarebbe
necessaria affinchè le prestazioni stesse, precedentemente
accreditate, siano erogate, oltre che "per conto", anche "a carico"
del Servizio sanitario nazionale.
A giudizio del Presidente del Consiglio da dette disposizioni si
ricaverebbe altresì che la remunerazione di tali prestazioni
andrebbe a coprire, secondo l'art. 8-sexies, i costi per l'erogazione
delle prestazioni e verrebbe stabilita sulla base di un «ammontare
globale» determinato «in base alle funzioni assistenziali e alle
attività svolte nell'ambito e per conto della rete dei servizi di
riferimento». Pertanto il rapporto in tal modo instaurato
sussisterebbe esclusivamente tra il Servizio sanitario nazionale e le
strutture accreditate, fermo restando che queste ultime
conserverebbero la loro autonomia e la loro separata soggettività.
Il ricorrente rileva che nella legislazione statale non si
rinverrebbe alcuna norma che legittimi la Regione o le ASL a
sostituirsi nel pagamento delle retribuzioni del personale delle
aziende accreditate inadempienti, in quanto tali retribuzioni
resterebbero al di fuori del rapporto di accreditamento e
rientrerebbero nell'esclusiva responsabilità delle strutture private
accreditate. Ai sensi della legislazione statale citata sarebbe
piuttosto da ritenere che la corretta retribuzione dei dipendenti
costituisca un requisito per il rilascio dell'accreditamento. In
particolare l'art. 8-quater, comma 4, lettera d), indica tra i
requisiti richiesti per il rilascio dell'accreditamento che le
strutture accreditate assicurino adeguate condizioni di
organizzazione interna, con specifico riferimento alla dotazione
quantitativa e alla qualificazione professionale del personale
effettivamente impiegato.
Ne consegue, secondo il ricorrente, che in base alla legislazione
statale la mancata o irregolare retribuzione del personale da parte
delle strutture accreditate potrebbe incidere sulla persistenza del
rapporto di accreditamento, non sussistendo più le adeguate
condizioni di organizzazione interna e potrebbe comportare una
eventuale revoca dello stesso, ma non giustificherebbe un intervento
sostitutivo delle ASL nei confronti delle strutture accreditate
inadempienti.
Per tali ragioni la disciplina contenuta nelle disposizioni
regionali di cui all'art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del
2012 contrasterebbe con la normativa statale in materia di
accreditamento di cui agli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e
8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, violando in tal modo l'art. 117,
terzo comma Cost., per lesione dei principi fondamentali in materia
di tutela della salute. Inoltre, un intervento sostitutivo, così
come quello previsto dalla legge regionale in esame, incidendo sui
rapporti contrattuali esistenti tra le aziende accreditate e i
rispettivi dipendenti, violerebbe altresì l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva allo Stato la potestà legislativa in
materia di ordinamento civile.
1.2.- Secondo il ricorrente anche l'art. 3 della legge reg.
Basilicata n. 22 del 2012 sarebbe illegittimo per violazione
dell'art. 81 Cost. L'articolo citato prevede che le modalità
operative dell'intervento sostitutivo di cui all'art. 1 della
medesima legge e la quantificazione e le modalità di remunerazione
dei maggiori oneri derivanti all'azienda sanitaria dalla relativa
esecuzione siano definite con apposito provvedimento della Giunta
regionale, da emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni
dall'entrata in vigore della legge e che, in ogni caso, dalla sua
applicazione non deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio
regionale. A giudizio del Presidente del Consiglio, poichè
l'intervento sostitutivo implicherebbe necessariamente oneri
burocratici e amministrativi a carico delle aziende sanitarie e, di
conseguenza, l'impiego di risorse aggiuntive, la norma regionale,
omettendo di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli
specifici mezzi di copertura, violerebbe l'art. 81 Cost. In
particolare, le disposizioni impugnate, stabilendo che l'azienda
sanitaria diviene obbligatoriamente l'ufficio pagatore di lavoratori
dipendenti non suoi, in capo ai quali sorgerebbe un vero e proprio
diritto ad essere remunerati direttamente dalla ASL, comporterebbe
molteplici e gravi implicazioni di carattere amministrativo e
contabile. Innanzitutto vi sarebbero maggiori oneri amministrativi e
contabili a carico dell'azienda sanitaria legati alla necessità di
implementare procedimenti di pagamento in luogo di terzi. Inoltre
potrebbero aversi maggiori oneri a carico dell'azienda in relazione
ad un rischio di contenzioso con i lavoratori privati, atteso che la
legge regionale riconosce loro un diritto ad essere remunerati
direttamente dall'azienda sanitaria pubblica e non sarebbe dunque
tollerabile alcun ritardo o disservizio di qualsivoglia natura.
Infine, potrebbero aversi possibili maggiori oneri a carico
dell'azienda in relazione ad un rischio di contenzioso con la
struttura privata. Secondo il ricorrente, le disposizioni regionali,
che ignorano i predetti aspetti di onerosità, limitandosi ad un
rinvio ad atti della Giunta, salvo stabilire che dalla legge non
deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale,
violerebbero il principio di copertura finanziaria enunciato all'art.
81 Cost., in quanto omettono di quantificare i suddetti oneri e di
indicarne gli specifici mezzi di copertura.
2.- Con memoria depositata il 6 marzo 2013 si è costituita in
giudizio la Regione Basilicata, in persona del Presidente pro
tempore, eccependo l'infondatezza del ricorso proposto dalla
Presidenza del Consiglio.
2.1.- Innanzitutto, la resistente osserva che la disciplina
contenuta nell'art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012
sarebbe finalizzata esclusivamente ad assicurare i livelli essenziali
di assistenza per i cittadini lucani, garantendo l'erogazione di
prestazioni sanitarie e socio-sanitarie erogate da strutture private
accreditate e convenzionate non immediatamente surrogabili da
strutture sanitarie pubbliche. La legge avrebbe lo scopo di mitigare
e contrastare il rischio che la mancata retribuzione dei dipendenti
da parte delle strutture private accreditate e convenzionate possa
comportare un'interruzione improvvisa dell'erogazione di prestazioni
sanitarie e socio-sanitarie. Difatti, tale interruzione potrebbe
avere effetti imprevedibili sulla salute di numerosi soggetti affetti
da patologie gravi e metterebbe a rischio l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza. La ratio della legge andrebbe allora
individuata, in attuazione dei principi contenuti nell'art. 117,
commi terzo e quarto, Cost., nel garantire la tutela della salute
attraverso la previsione di meccanismi che assicurino l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza. A tal fine la disciplina
richiamata, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge reg.
Basilicata n. 22 del 2012, opererebbe solo nel caso di strutture
convenzionate ed esclusivamente nei limiti delle spettanze dovute,
mutuando un istituto già previsto dalla normativa vigente in materia
di appalti all'art. 5, comma 1, del d.P.R. 5 ottobre 2011 (recte:
2010), n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), il quale stabilisce che «Per i
contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo
nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente
dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di
subappalti e cottimi di cui all'articolo 118, comma 8, ultimo
periodo, del codice impiegato nell'esecuzione del contratto, il
responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto
inadempiente, ed in ogni caso l'esecutore, a provvedervi entro i
successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto
termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la
fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i
soggetti di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), possono pagare
anche in corso d'opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni
arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute
all'esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al
subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento
diretto ai sensi degli articoli 37, comma 11, ultimo periodo e 118,
comma 3, primo periodo, del codice».
Rileva la Regione Basilicata che secondo il ricorrente la
corretta retribuzione del personale è requisito per il rilascio
dell'accreditamento, poichè l'art. 8-quater, comma 4, lettera d),
del d.lgs. n. 502 del 1992 richiede che le strutture accreditate
«assicurino adeguate condizioni di organizzazione interna, con
specifico riferimento alla dotazione quantitativa e alla
qualificazione professionale del personale effettivamente impiegato».
In realtà, secondo la resistente, le disposizioni impugnate
riguarderebbero strutture già accreditate e che dunque avrebbero
già dimostrato di avere una qualificata organizzazione interna del
personale. Quest'ultima non verrebbe meno per il solo fatto che,
eccezionalmente e transitoriamente, la struttura accreditata non
paghi per tempo le retribuzioni al personale. In altri termini,
secondo la Regione, la situazione presa in considerazione dalla norma
sarebbe cosa diversa da quella contemplata all'art. 8-quater del
d.lgs. n. 502 del 1992, il quale atterrebbe alla fase di rilascio
dell'accreditamento, nel caso di specie, già superata, e
riguarderebbe la perdita dei requisiti organizzativi che, nella
fattispecie prevista dalla norma, non sarebbero in discussione.
La ratio della disciplina censurata sarebbe - in linea con i
principi fondamentali di cui all'art. 117, commi terzo e quarto,
Cost. quanto alla potestà legislativa regionale in materia di tutela
della salute - quella di scongiurare il rischio che dal ritardo nel
pagamento delle spettanze possa derivare la sospensione
dell'erogazione delle prestazioni sanitarie a danno dell'utenza e del
relativo diritto alla salute. Di qui la possibilità che, in casi
eccezionali e che non potrebbero ripetersi per più di due volte,
all'erogazione delle competenze stipendiali provveda, anche solo in
parte, l'azienda sanitaria locale.
Quanto alla censura concernente la violazione della competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, secondo la
Regione il vizio non sarebbe sussistente, perchè quella consentita
dalla norma sarebbe una mera anticipazione di parte della
retribuzione, che non determinerebbe alcuna effettiva sostituzione in
senso tecnico dell'ASL nel rapporto contrattuale con il personale
della struttura accreditata. Si tratterebbe solamente di una
modalità operativa volta ad ovviare a contingenti ritardi e ad
impedire il blocco delle prestazioni in danno degli utenti.
2.2.- In ordine alla censura di mancata quantificazione degli
oneri avanzata nei confronti dell'art. 3 della legge reg. Basilicata
n. 22 del 2012, la resistente ricorda che entro il termine indicato
nel citato articolo, e precisamente l'11 dicembre 2012, è stata
adottata la deliberazione della Giunta regionale n. 1713, avente ad
oggetto «LR 23 novembre 2012, n. 22 - Disciplinare recante modalità
operative per l'anticipazione delle retribuzioni dovute non pagate ai
dipendenti delle strutture provate accreditate del SSR». Lo stesso
art. 3 in questione darebbe atto che la legge non comporterebbe oneri
aggiuntivi per la Regione, di cui si sarebbe dovuto dare
giustificazione. In effetti, secondo la resistente, il meccanismo
previsto non darebbe luogo all'erogazione di risorse ulteriori
rispetto alle spettanze dovute alle strutture accreditate, ma gli
eventuali oneri sostenuti dalla ASL sarebbero prelevati in una
percentuale massima del 5% dalle medesime spettanze, così come
previsto dalla delibera della Giunta regionale n. 1713 del 2012,
contenente le modalità operative e la quantificazione dei maggiori
oneri in capo all'azienda sanitaria derivanti dall'esecuzione della
procedura de qua, così come previsto dall'art. 3 della legge reg.
Basilicata n. 22 del 2012. La citata deliberazione n. 1713 del 2012
al paragrafo «Modalità di erogazione delle spettanze» stabilisce
espressamente che «a titolo di compensazione per i maggiori oneri
sostenuti dall'Azienda Sanitaria competente per gli adempimenti sopra
descritti, verrà decurtata una percentuale non superiore al 5% sulle
spettanze dovute a qualsiasi titolo alla struttura privata
accreditata».

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e 3 della legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n.
22 (Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso
di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle
strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale), in
riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo comma, lettera
l), e 117, terzo comma, della Costituzione, per quel che riguarda la
materia della tutela della salute in relazione agli artt. 8-bis,
8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
1.1.- L'art. 1 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 dispone
che, qualora le strutture private accreditate del Servizio sanitario
regionale siano inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute
al proprio personale, le aziende sanitarie locali (ASL), previa
diffida a pagare, sospendano i pagamenti dovuti ai soggetti
convenzionati e, nel caso in cui permanga tale situazione, si
sostituiscano agli stessi, provvedendo direttamente al pagamento dei
lavoratori nei limiti delle somme dovute a qualsiasi titolo. Secondo
il ricorrente, tale disciplina eccederebbe dalla competenza
regionale, invadendo la materia dell'ordinamento civile in cui lo
Stato è titolare di potestà legislativa esclusiva, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. L'art. 1, infatti,
disciplinerebbe rapporti di natura privatistica.
Il ricorrente ritiene inoltre che sia violato anche l'art. 117,
terzo comma, Cost., per quel che concerne la materia della tutela
della salute, di competenza legislativa concorrente, in relazione
alle norme interposte individuate negli artt. 8-bis, 8-quater,
8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992. L'esercizio di
attività per conto del Servizio sanitario nazionale sarebbe
subordinato al rilascio dell'accreditamento istituzionale, mentre
l'esercizio di attività a carico del Servizio sanitario sarebbe
collegato alla stipulazione degli accordi contrattuali con le
strutture precedentemente accreditate, alle condizioni di cui agli
artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992. Le modalità
di remunerazione sarebbero stabilite dall'art. 8-sexies del medesimo
decreto, ai sensi del quale il rapporto sussisterebbe esclusivamente
tra il Servizio sanitario nazionale e le strutture accreditate. In
base alla legislazione statale in materia di accreditamento (art.
8-quater, comma 4, lettera d) la tempestiva retribuzione dei
dipendenti dovrebbe essere un prius rispetto al rapporto
convenzionale, integrando uno dei requisiti necessari per il rilascio
dell'accreditamento stesso.
L'art. 3 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012 sarebbe poi
in contrasto con l'art. 81, quarto comma, Cost., poichè, nel
prevedere che le modalità operative dell'intervento sostitutivo di
cui all'art. 1 della medesima legge e la quantificazione e le
modalità di remunerazione dei maggiori oneri derivanti all'azienda
sanitaria dalla relativa esecuzione siano definite con apposito
provvedimento della Giunta regionale, comporterebbe oneri burocratici
e amministrativi a carico delle aziende sanitarie e, di conseguenza,
determinerebbe oneri aggiuntivi a carico del bilancio della Regione.
La norma regionale, omettendo di quantificare i suddetti oneri e di
indicarne gli specifici mezzi di copertura, violerebbe l'art. 81,
quarto comma, Cost.
1.2.- Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata,
eccependo l'infondatezza del ricorso proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
La resistente osserva che l'art. 1 della legge reg. Basilicata n.
22 del 2012, conformemente ai principi contenuti nell'art. 117, terzo
e quarto comma, Cost., avrebbe la finalità di assicurare i livelli
essenziali di assistenza per i cittadini lucani, mitigando il rischio
di un'interruzione improvvisa dell'erogazione di prestazioni
sanitarie e socio-sanitarie in caso di mancata retribuzione dei
dipendenti.
A tal fine la disciplina richiamata mutuerebbe un istituto già
previsto in materia contrattuale dall'art. 5, comma 1, del d.P.R. 5
ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»).
Con riguardo alla questione sollevata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., con la quale il Presidente del
Consiglio denuncia l'invasione della competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, la Regione eccepisce che
l'anticipazione a favore dei prestatori costituirebbe un acconto
della retribuzione e non determinerebbe il coinvolgimento dell'ASL
nel rapporto contrattuale con il personale della struttura
accreditata. Si tratterebbe solamente di una modalità operativa
volta ad ovviare a contingenti ritardi e ad impedire il blocco delle
prestazioni in danno degli utenti.
In ordine alla censura di mancata quantificazione degli oneri
avanzata nei confronti dell'art. 3 della legge regionale impugnata,
la resistente ricorda che la copertura degli eventuali oneri
sostenuti dall'ASL sarebbe intrinseca al meccanismo sostitutivo,
perchè la delibera della Giunta regionale n. 1713 del 2012 ne
avrebbe previsto il recupero a carico del soggetto inadempiente nella
percentuale massima del 5% delle spettanze.
2.- Occorre innanzitutto evidenziare come nell'intestazione e
nelle conclusioni del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio
dei ministri l'impugnazione appaia rivolta all'intera legge reg.
Basilicata n. 22 del 2012, mentre le censure vengono in concreto
svolte solo nei confronti degli artt. 1 e 3 della legge stessa.
Peraltro, anche se la deliberazione del Consiglio dei ministri di
cui all'art. 31, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
richiama la legge regionale nella sua interezza, la relazione del
Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, cui la
deliberazione rinvia, si rivolge solamente agli artt. 1 e 3 della
legge medesima.
Alla luce di quanto richiamato, la questione di legittimità
costituzionale deve essere limitata ai soli artt. 1 e 3
«conformemente a quanto risulta dalla relazione del Ministro per gli
affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei ministri
che ha deciso l'impugnativa della legge regionale in questione»
(sentenza n. 95 del 2005).
Ai fini della decisione del presente ricorso devono, pertanto,
essere prese in considerazione le censure rivolte: a) all'art. 1 in
riferimento alla materia di competenza esclusiva dello Stato
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., ed alla materia concorrente «tutela della salute», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alle norme interposte
costituite dagli artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del
d.lgs. n. 502 del 1992; b) all'art. 3 in riferimento all'art. 81,
quarto comma, Cost., per quel che concerne la copertura della spesa
derivante dal meccanismo sostitutivo.
3.- La questione sollevata nei confronti dell'art. 1 della legge
reg. Basilicata n. 22 del 2012 in riferimento all'articolo 117,
secondo comma, lettera l), Cost., è fondata.
Nei termini di seguito precisati, essa assume carattere
assorbente rispetto alle altre censure mosse dal ricorrente, dal
momento che l'illegittimità della norma suddetta si proietta
sull'intera legge regionale.
Il citato art. 1 testualmente dispone: «1. Al fine di assicurare
e garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
nell'ambito delle convenzioni stipulate tra aziende sanitarie e
strutture private accreditate del Servizio sanitario regionale (SSR)
che forniscano prestazioni sanitarie e socio sanitarie non
immediatamente surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora
tali strutture risultino inadempienti in ordine alle retribuzioni
relative, al proprio personale, le aziende sanitarie, assegnati 10
giorni per l'erogazione delle spettanze maturate e non corrisposte,
permanendo l'inadempienza contrattuale, con provvedimento del
Direttore generale, sospendono ogni pagamento. 2. Decorso inutilmente
il termine di ulteriori cinque giorni lavorativi dalla data del
provvedimento di sospensione, ove le strutture non abbiano adempiuto
alle proprie obbligazioni, il Direttore generale dell'azienda
sanitaria competente, nei limiti delle spettanze dovute a qualsiasi
titolo, procede, in nome e per conto della struttura privata
inadempiente, all'anticipazione delle retribuzioni dovute e non
pagate nella misura del 90% dell'ultima mensilità erogata ai soli
dipendenti che prestano servizio presso la struttura privata
accreditata operante sul territorio regionale». Dalla sua
formulazione appare in modo in equivoco che esso prevede una
disciplina modificativa dei rapporti di natura privatistica
intercorrenti tra l'azienda sanitaria, la struttura convenzionata ed
i soggetti creditori di quest'ultima, invadendo in tal modo la
materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato.
Questa Corte ha più volte ricordato che la materia
dell'ordinamento civile, in quanto relativa alla disciplina dei
rapporti privati, è riservata alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato.
Si tratta di una competenza rimasta fondamentalmente invariata
perchè nel passaggio dal vecchio al nuovo testo dell'art. 117, tale
è rimasto anche «il limite, individuato dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (ed oggi espresso nella riserva alla
potestà esclusiva dello Stato della materia "ordinamento civile", ai
sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della
Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole
fondamentali che disciplinano i rapporti privati» (sentenza n. 282
del 2004).
Peraltro, il profilo rilevante ai fini della decisione esula
dalla vicenda dell'accreditamento della struttura sanitaria, già
conclusasi a monte della stipula della convenzione, afferendo
piuttosto alla disciplina dei rapporti civilistici tra l'azienda
committente ed il soggetto convenzionato. Proprio l'eccezione
proposta dalla Regione Basilicata, secondo cui il meccanismo
sostitutivo sarebbe già stato previsto dal legislatore statale
all'art. 5 del d.P.R. n. 207 del 2010, corrobora la fondatezza della
questione.
Detta norma prevede che «1. Per i contratti relativi a lavori,
servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle
retribuzioni dovute al personale dipendente dell'esecutore o del
subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui
all'articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice, impiegato
nell'esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento
invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso
l'esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni.
Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata
contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta
entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all'articolo 3,
comma 1, lettera b), possono pagare anche in corso d'opera
direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il
relativo importo dalle somme dovute all'esecutore del contratto
ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in
cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli articoli 37,
comma 11, ultimo periodo e 118, comma 3, primo periodo, del codice.
2. I pagamenti, di cui al comma 1, eseguiti dai soggetti di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera b), sono provati dalle quietanze
predisposte a cura del responsabile del procedimento e sottoscritte
dagli interessati. 3. Nel caso di formale contestazione delle
richieste di cui al comma 1, il responsabile del procedimento
provvede all'inoltro delle richieste e delle contestazioni alla
direzione provinciale del lavoro per i necessari accertamenti».
Essa costituisce disposizione di carattere generale - a sua volta
operante in regime di specialità rispetto al codice civile - per i
contratti pubblici, attraverso la quale lo Stato, in virtù della
propria potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento
civile, ha già disposto una tutela necessariamente uniforme sul
territorio nazionale per i prestatori che rimangono vittime delle
inadempienze dei soggetti affidatari di commesse pubbliche.
Per gli esposti motivi non può essere dunque consentita
l'adozione da parte della Regione Basilicata di una specifica e
diversa fattispecie normativa.
4.- Con riguardo all'art. 1 resta assorbita l'ulteriore censura
mossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. ed alle norme
interposte richiamate nel ricorso del Presidente del Consiglio.
5.- La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
si riflette sull'intera legge regionale, dal momento che tutte le
disposizioni successive hanno quale finalità l'attuazione del
principio surrogatorio in esso contenuto. Pertanto deve essere
dichiarata in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), anche l'illegittimità costituzionale
degli artt. 2, 3 e 4 della legge reg. Basilicata n. 22 del 2012,
disciplinanti rispettivamente l'attivazione della procedura, la
definizione delle sue modalità, la dichiarazione di urgenza e
l'entrata in vigore della legge stessa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22 (Intervento
sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza
retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate
al Servizio Sanitario Regionale);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale degli artt. 2, 3 e 4 della legge reg. Basilicata n. 22
del 2012.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI