1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 3 - 17 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia - Norme della Regione Lombardia - Previsione che l'attivita' di allenamento e addestramento dei cani e' disciplinata dalle province, e' consentita sull'intero territorio regionale non soggetto a divieto di caccia e puo' essere esercitata, non prima del 1° agosto, per cinque giornate settimanali con eccezione del martedi' e del venerdi' - Assimilabilita' dell'attivita' cinofila venatoria alla caccia - Contrasto con la normativa statale che stabilisce standard minimi e uniformi di tutela della fauna in tutto il territorio nazionale e con lo specifico parere dell'ISPRA del 22 agosto 2012 - Omessa osservanza della pianificazione faunistico-venatoria e delle relative garanzie procedimentali imposte dalla disciplina statale di settore - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 31 luglio 2012, n. 15, art. 1, comma 1, lettera b). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 10. Caccia - Norme della Regione Veneto - Disciplina sul movimento e addestramento dei giovani cani - Previsione che i cani di qualsiasi razza, ivi compresi quelli da destinare all'attivita' venatoria, possano essere addestrati secondo lo stile di razza su tutto il territorio regionale ove non e' vietata la caccia, anche durante i periodi in cui l'esercizio venatorio e' vietato - Assimilabilita' dell'attivita' cinofila venatoria alla caccia - Contrasto con la normativa statale che stabilisce standard minimi e uniformi di tutela della fauna in tutto il territorio nazionale, e con lo specifico parere dell'ISPRA del 22 agosto 2012 - Omessa osservanza della pianificazione faunistico-venatoria e delle relative garanzie procedimentali imposte dalla disciplina statale di settore - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31, art. 2, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 10. Animali - Norme della Regione Veneto - Disciplina dell'attivita' di movimento dei giovani cani - Ammissibilita' del sistema di identificazione dei cani mediante tatuaggio - Contrasto con la normativa europea che consente il solo sistema di identificazione elettronico cosiddetto microchip - Violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31, art. 2, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 998/2003 del 26 maggio 2003, art. 4, comma 1. (T-130193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma
1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 31 luglio 2012, n.
15 (Modifiche alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 «Norme per
la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attività venatoria» concernenti il
periodo di allenamento e addestramento cani), e dell'art. 2, commi 2
e 3, della legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31 (Norme
regionali in materia di benessere dei giovani cani), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 2-4
ottobre 2012 e il 16-19 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 5
e il 22 ottobre 2012 ed iscritti al n. 132 e al n. 164 del registro
ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Lombardia e Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2013 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati dello Stato Filippo Bucalo e Gesualdo d'Elia
per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Maria
Lucia Tamborino per la Regione Lombardia, Luigi Manzi e Daniela
Palumbo per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Il presente giudizio trae origine da due ricorsi del
Presidente del Consiglio dei ministri.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 2-4 ottobre 2012, ha promosso, in riferimento all'articolo 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della
legge della Regione Lombardia 31 luglio 2012, n. 15 (Modifiche alla
legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 «Norme per la protezione della
fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e
disciplina dell'attività venatoria» concernenti il periodo di
allenamento e addestramento cani).
Nel ricorso si rileva che la norma censurata sostituisce il comma
12 dell'art. 40 della legge della Regione Lombardia n. 26 del 1993
(Norme per la protezione della fauna selvatica, e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria -
concernenti il periodo di allenamento e addestramento dei cani),
stabilendo che l'attività di addestramento ed allenamento dei cani
da caccia, sull'intero territorio regionale ove non è vietata la
caccia, può iniziare fin dal primo di agosto.
Premette il ricorrente che l'attività di allenamento e
addestramento dei cani è assimilabile in tutto e per tutto alla
materia della caccia. Il suo svolgimento dovrebbe ritenersi
consentito senza limiti di tempo solo nelle zone di addestramento
all'uopo istituite dalle amministrazioni ai sensi dell'art. 10, comma
8, lettera e), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio),
secondo cui i piani faunistico-venatori indicano (tra l'altro) «le
zone e periodi per l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani
anche su fauna selvatica naturale».
Il Presidente del Consiglio precisa che l'ISPRA (Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale) ha affermato che
consentire l'addestramento e l'allenamento dei cani nel periodo
indicato dalla norma regionale impugnata «determina un evidente ed
indesiderabile fattore di disturbo, in grado di determinare in
maniera diretta e indiretta una mortalità aggiuntiva per le
popolazioni faunistiche interessate» in quanto si svolge «durante il
periodo riproduttivo degli uccelli e dei mammiferi selvatici (dalla
stagione degli accoppiamenti all'indipendenza della prole dalle cure
parentali)», e che, pertanto, tale attività non dovrebbe essere
consentita prima dell'inizio di settembre, escludendo in ogni caso i
mesi che vanno da febbraio ad agosto, come chiarito nei pareri
indirizzati alle regioni in merito alle proposte di calendario
venatorio.
Ad avviso del ricorrente la norma regionale impugnata, prevedendo
che l'attività di allenamento e addestramento dei cani possa
svolgersi sull'intero territorio regionale ove non è vietata la
caccia, anche in periodi di caccia chiusa, si porrebbe in netto
contrasto con le citate disposizioni statali contenute nella legge n.
157 del 1992, la quale, dettando disposizioni per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio, stabilisce
standard minimi e uniformi di tutela della fauna in tutto il
territorio nazionale.
Il Presidente del Consiglio evidenzia, pertanto, la violazione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.- La Regione Lombardia si è costituita in giudizio chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
La Regione preliminarmente eccepisce l'inammissibilità del
ricorso in quanto le argomentazioni del Presidente del Consiglio si
basano su un parere dell'ISPRA che in concreto risulta essere una
comunicazione di carattere personale, inviata all'on. Andrea Zanoni
(deputato al Parlamento europeo) in risposta ad una sua richiesta del
10 agosto 2012, peraltro non depositata dal ricorrente.
Altro profilo di inammissibilità viene dedotto in relazione alla
genericità delle censure sollevate con riguardo alla pretesa
violazione dell'esclusiva competenza in materia ambientale.
La difesa della Regione, poi, contesta la lettura della norma
censurata effettuata dal ricorrente, secondo la quale essa
consentirebbe l'attività di addestramento anche nei periodi di
caccia chiusa.
La Regione, sotto tale profilo, sostiene che l'arco temporale di
svolgimento dell'attività di addestramento cani non deve
necessariamente coincidere con il periodo della stagione venatoria.
Inoltre, sempre secondo la Regione, non vi sarebbe violazione di
standard minimi di tutela che costituiscono limite alla potestà
legislativa e regolamentare delle regioni, in quanto, per
l'individuazione dei predetti standard, dovrebbe prendersi in
considerazione il parere rilasciato dall'ISPRA nel 1994 «Documento
orientativo sui criteri di omogeneità e congruenza per la
pianificazione faunistico-venatoria», inviato al Ministero
dell'agricoltura e delle foreste e al Ministero dell'ambiente ai fini
della successiva trasmissione alle Regioni. Tale parere del 1994
sarebbe stato pienamente rispettato dalla normativa regionale.
A ciò la difesa regionale aggiunge la considerazione della
natura facoltativa e non vincolante del parere dell'ISPRA e,
comunque, l'emanazione del parere invocato dal ricorrente (del 2012)
in data successiva a quella della approvazione della legge regionale
impugnata.
4.- In data 26 aprile 2013 la Regione ha depositato memoria
difensiva, ribadendo le argomentazioni esposte nell'atto di
costituzione in giudizio.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 16-19 ottobre 2012, ha sollevato, in riferimento all'articolo 117,
primo comma, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 2 e 3,
della legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31 (Norme
regionali in materia di benessere dei giovani cani).
Nel ricorso si rileva che l'art. 2, comma 2, della impugnata
legge regionale fa riferimento ad un tipo di identificazione dei
giovani cani, effettuata mediante tatuaggio, che contrasterebbe sia
con la normativa comunitaria, in violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., sia con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di tutela della salute, riguardanti le metodologie
per l'identificazione dei cani, in violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
Con riferimento al primo profilo, l'art. 4, comma 1, del
Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 998/2003 del 26
maggio 2003 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
relativo alle condizioni di Polizia sanitaria applicabili ai
movimenti a carattere non commerciale di animali da compagnia e che
modifica la Direttiva 92/65/CEE del Consiglio), prevede infatti che,
dopo un periodo transitorio (di otto anni) nel corso del quale sono
consentiti quali mezzi di identificazione dei cani sia il tatuaggio
sia il sistema elettronico di identificazione (cosiddetto
trasponditore o microchip), a decorrere dal 3 luglio 2012 i cani si
considerano identificati solo se dotati del microchip.
Con riferimento al secondo profilo, la disposizione regionale in
esame contrasterebbe, in particolare, con l'ordinanza ministeriale
del 6 agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle
politiche sociali, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 194 del 20 agosto 2008 (Ordinanza contingibile
ed urgente concernente misure per l'identificazione e la
registrazione della popolazione canina) - la cui efficacia è stata
da ultimo prorogata (con ordinanza del Ministro della salute del 14
febbraio 2013, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 51 del 1° marzo 2013) fino all'adozione da parte delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano delle
disposizioni specifiche in materia di responsabilità e doveri dei
proprietari e dei detentori di animali di affezione previsti ai nn.
1, 2 e 3 dell'Accordo sancito, in materia di identificazione e
registrazione della popolazione canina e comunque non oltre il
termine di dodici mesi, dalla Conferenza unificata del 24 gennaio
2013, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città
ed autonomie locali) - che dispone, all'art. 1, comma 2, che il
proprietario o il detentore di un cane deve provvedere a far
identificare e registrare l'animale, nel secondo mese di vita,
mediante l'applicazione del microchip.
Quanto all'art. 2, comma 3, della impugnata legge regionale, il
ricorrente sostiene che esso eccederebbe dalle competenze regionali e
violerebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in quanto consente che cani di qualsiasi razza, ivi compresi quelli
da addestrare all'attività venatoria, possano vagare liberi, privi
di guinzaglio, ed essere addestrati secondo lo stile di razza su
tutto il territorio regionale (ad eccezione delle zone nelle quali è
vietata la caccia), senza porre alcun limite temporale a tale
attività.
Il Presidente del Consiglio rileva un contrasto con l'art. 10,
comma 8, lettera e), della legge n. 157 del 1992, che, ai fini della
regolamentazione del prelievo venatorio, stabilisce che
l'addestramento dei cani può essere consentito senza limiti di tempo
solo nelle zone di addestramento all'uopo istituite dalle
amministrazioni.
Dopo aver rammentato la riconducibilità dell'attività di
allenamento e addestramento dei cani all'attività venatoria, il
ricorrente segnala come al riguardo l'ISPRA abbia avuto modo di
esprimersi, affermando che consentire l'allenamento e l'addestramento
dei cani durante il periodo riproduttivo degli uccelli e dei
mammiferi selvatici determina un evidente ed indesiderabile fattore
di disturbo, in grado di comportare in maniera diretta od indiretta
una mortalità aggiuntiva per le popolazioni faunistiche interessate,
precisando inoltre che questa attività dovrebbe essere consentita
solo nel periodo che precede l'apertura della caccia in forma
vagante, in ogni caso mai prima dei primi giorni di settembre ed
escludendo quindi i mesi che vanno da febbraio ad agosto.
Pertanto le disposizioni in esame che consentono il movimento e
l'addestramento dei cani, ivi compresi i cani da addestrare
all'attività venatoria, sull'intero territorio regionale ove non è
vietata la caccia, senza limiti di tempo, anche durante i periodi in
cui l'esercizio venatorio è vietato, senza circoscrivere detta
attività alle zone di addestramento all'uopo istituite dalle
amministrazioni ai sensi dell'art. 10, comma 8, lettera e), della
legge n. 157 del 1992, e senza rispettare il calendario venatorio, si
porrebbero in netto contrasto con la citata disposizione statale, la
quale, dettando norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio, stabilisce standard minimi e
uniformi di tutela della fauna in tutto il territorio nazionale.
6.- La Regione Veneto si è costituita in giudizio, prospettando
profili di inammissibilità e di infondatezza della questione.
Sotto il profilo della inammissibilità la Regione si limita a
rilevare che si tratterebbe di norme che, in assenza delle necessarie
disposizioni attuative-integrative della disciplina, sono inidonee a
generare un vulnus alle prerogative costituzionali garantite allo
Stato in materia ambientale.
Affrontando il merito, la difesa della Regione Veneto sostiene
che la disciplina de qua, nella sua totalità, sarebbe estranea
all'attività venatoria.
La difesa della Regione rimarca, quindi, che non sarebbe
profilabile alcun contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. delle disposizioni contenute nell'art. 2, comma 3, della
legge reg. n. 31 del 2012.
E ciò in quanto, in primo luogo, la norma regionale escluderebbe
inequivocabilmente la praticabilità delle attività di movimento dei
giovani cani nelle zone di protezione previste dalla legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) e nelle zone di
protezione della fauna previste dalla legge n. 157 del 1992, in
evidente conformità alla finalità di conservazione dell'ambiente e
della fauna selvatica alle quali entrambe le regolazioni di tipo
statale sono indiscutibilmente finalizzate.
In secondo luogo, lo stesso art. 2 citato, al comma 5,
attribuisce alla Giunta regionale il compito di definire modalità
attuative e limiti all'applicabilità della norma, in attinenza con
la specificità delle razze e le peculiarità agronomiche,
faunistiche e orografiche del territorio; mentre il successivo
articolo 3 conferisce alla Provincia il potere di emanare, in
aggiunta a quelli di spettanza della Giunta regionale, ulteriori
limitazioni ai luoghi, agli orari ed al periodo di esercizio delle
attività motorie de quibus. Ne conseguirebbe, a parere della
Regione, che sia l'organo esecutivo regionale che la Provincia,
nell'ambito delle rispettive competenze, potranno, con successivo
autonomo intervento attuativo, introdurre quelle limitazioni
giustificate dalla morfologia del territorio interessato
dall'attività, al fine di mantenere inalterato l'obiettivo di tutela
perseguito dal legislatore statale anche escludendo delle zone del
territorio regionale e vietando l'esercizio delle attività de quibus
nei periodi interessati dalla nidificazione.
Passando all'esame dell'art. 2, comma 2, la difesa della Regione
osserva che la norma rinvia all'anagrafe canina ed al sistema di
identificazione ai sensi dell'art. 4 della legge regionale 28
dicembre 1993, n. 60 (Tutela degli animali d'affezione e prevenzione
del randagismo) e che tale art. 4 contempla espressamente non solo la
tecnica di identificazione mediante tatuaggio ma anche «altro sistema
di identificazione indicato dalla Giunta regionale».
La difesa rileva che si rinviene traccia di tale altro sistema di
identificazione nella circolare del Presidente della Giunta regionale
n. 11 del 10 maggio 1994 e nella deliberazione della Giunta regionale
n. 887 del 6 aprile 2004. A parere della Regione, posto che il rinvio
alla normativa regionale non può che configurarsi come di tipo
dinamico, esso opererebbe in riferimento all'ulteriore modello
individuato dalla Giunta regionale, vale a dire il microchip. Da
tanto conseguirebbe la conformità della norma censurata al sistema
di identificazione vigente al momento dell'entrata in vigore della
normativa regionale di cui si tratta.
7.- In data 21 maggio 2013 il Presidente del Consiglio ha
depositato memoria, ribadendo le argomentazioni esposte nel ricorso.

Considerato in diritto

1.- I due giudizi di cui in epigrafe sono oggettivamente connessi
e pertanto possono essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
2.- Con il primo ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato, in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lombardia 31 luglio 2012, n. 15 (Modifiche alla legge
regionale 16 agosto 1993, n. 26 «Norme per la protezione della fauna
selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina
dell'attività venatoria» concernenti il periodo di allenamento e
addestramento dei cani).
3.- La disposizione impugnata sostituisce il comma 12 dell'art.
40 della legge regionale n. 26 del 1993, stabilendo che l'attività
di allenamento e di addestramento dei cani è disciplinata dalle
province, è consentita sull'intero territorio regionale non soggetto
a divieto di caccia e può essere esercitata, non prima del 1°
agosto, per cinque giornate settimanali con eccezione del martedì e
del venerdì.
4.- Ad avviso del ricorrente, tale attività cinofila,
assimilabile alla caccia, potrebbe essere svolta senza limiti di
tempo solo nelle zone di addestramento istituite dalle
amministrazioni ai sensi dell'art. 10, comma 8, lettera e), della
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
omeoterma e per il prelievo venatorio).
Pertanto, secondo tale prospettazione, la norma regionale,
prevedendo che l'attività di addestramento ed allenamento dei cani
possa svolgersi sull'intero territorio regionale ove non è vietata
la caccia, anche in periodi di caccia chiusa, si porrebbe in
contrasto con la normativa statale contenuta nella legge n. 157 del
1992, che stabilisce standard minimi e uniformi di tutela della fauna
in tutto il territorio nazionale.
Essa si porrebbe altresì in contrasto con quanto sostenuto
dall'ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale) nel parere formulato il 22 agosto 2012, con il quale si
evidenzia che l'attività di allenamento e addestramento dei cani da
caccia durante il periodo riproduttivo determina un evidente e
indesiderabile fattore di disturbo e quindi, in maniera diretta o
indiretta, una mortalità aggiuntiva per le popolazioni faunistiche
interessate. Secondo l'Istituto tale attività non dovrebbe essere
consentita prima dell'inizio di settembre, con esclusione in ogni
caso dei mesi che vanno da febbraio ad agosto, e le esigenze
particolari della cinofilia venatoria dovrebbero trovare risposta
nell'istituzione delle zone di addestramento previste dall'articolo
10 della legge n. 157 del 1992 dove l'attività è consentita senza
limiti temporali.
Da tanto conseguirebbe, ad avviso del Presidente del Consiglio,
la violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
5.- La Regione Lombardia si è costituita in giudizio eccependo
l'inammissibilità del ricorso sia per la natura non ufficiale del
parere dell'ISPRA del 2012 posto a fondamento delle censure
formulate, sia per la genericità delle censure stesse.
Nel merito sostiene l'infondatezza della questione sollevata,
assumendo che la norma è coerente con il parere ufficiale che
l'ISPRA ha formulato nel 2004.
6.- Le eccezioni non sono fondate.
Le censure del ricorrente, di cui la Regione lamenta la
genericità, per quanto succintamente, individuano in modo chiaro il
thema decidendum, i vizi lamentati e i relativi parametri sia
costituzionali (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) che
interposti (art. 10 della legge n. 157 del 1992).
Quanto all'eccezione secondo cui il parere dell'ISPRA richiamato
dal Presidente del Consiglio sarebbe del tutto informale e, quindi,
non rilevante, anch'essa è infondata: il richiamo, infatti, si
inserisce in un'argomentazione più complessa che fa perno sull'art.
10 della legge citata e, d'altro canto, implica soltanto che il
ricorso fa proprie le argomentazioni di detto parere.
7.- Nel merito la questione è fondata.
7.1.- Anche se il contradditorio si è sviluppato prevalentemente
nella prospettiva specifica della rilevanza del parere dell'ISPRA e
della regolarità della sua acquisizione, la questione in esame, in
sostanza, attiene alle modalità di adozione della disciplina
dell'attività cinofila, alla stregua dei principi dettati dalla
norma statale.
A tal fine assume rilievo la natura dell'attività in questione,
e al riguardo costituisce un punto fermo l'affermazione di questa
Corte, secondo cui: «nessun dubbio può sussistere [ ... ] in ordine
al fatto che l'"addestramento dei cani", in quanto attività
strumentale all'esercizio venatorio, debba ricondursi alla materia
della "caccia"» (sentenza n. 350 del 1991).
Il principio è stato enunciato sotto la vigenza della precedente
disciplina nazionale (la legge 27 dicembre 1977, n. 968 recante
«Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della
fauna e la disciplina della caccia»), ma può essere rapportato alla
legge n. 157 del 1992, posto che le due normative disciplinano in
maniera analoga la materia. La prima disponeva che i piani regionali
prevedessero, tra l'altro, le «zone di addestramento dei cani e per
le gare degli stessi, anche su selvaggina naturale». La seconda,
all'art. 10, comma 8, lettera s), nell'individuare il contenuto dei
piani faunistico-venatori, prevede che esso comprenda anche «le zone
e i periodi per l'addestramento, l'allenamento e le gare dei cani
anche su fauna selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di
allevamento appartenente a specie cacciabili».
Dall'affermazione di questa Corte deriva una significativa
conseguenza, quella, cioè, che la disciplina dell'attività cinofila
deve essere ricondotta in linea di principio nell'alveo di quella
della attività venatoria: è in quest'ultima, dunque, che vanno
ricercati i principi comuni all'intera materia.
7.2.- In questa prospettiva, fondamentale è anzitutto il comma 1
dell'articolo 10 della citata legge n. 157 del 1992, secondo cui
«tutto il territorio agro-silvo-pastorale nazionale è soggetto a
pianificazione faunistico-venatoria». Viene così affermato il
concetto di caccia programmata, in ordine al quale questa Corte ha
già chiarito che «con la legge n. 157 del 1992 "il legislatore ha
inteso perseguire un punto di equilibrio tra il primario obiettivo
dell'adeguata salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale e
l'interesse - pure considerato lecito e meritevole di tutela -
all'esercizio dell'attività venatoria, attraverso la previsione di
penetranti forme di programmazione dell'attività di caccia"
(sentenza n. 4 del 2000)» (sentenza n. 142 del 2013).
Tale programmazione si articola, secondo la logica propria di
questa attività, in più livelli: da quello statale (i principi
fondamentali dettati appunto dalla legge n. 157 del 1992) a quello di
indirizzo su base nazionale (il documento orientativo dell'ISPRA sui
criteri di omogeneità e congruenza per la pianificazione
faunistico-venatoria di cui al comma 11 dell'art. 10 della citata
legge), a quello attuativo.
Quest'ultima fase è affidata, dal comma 2 dello stesso art. 10,
alle regioni e alle province, le quali, «con le modalità previste
nei commi 7 e 10, realizzano la pianificazione di cui al comma 1
mediante la destinazione differenziata del territorio».
Infine l'art. 10 della legge n. 157 del 1992 - dopo aver
individuato, ai commi 3, 4 e 5, le quote destinate a protezione della
fauna selvatica, a caccia riservata a gestione privata e a centri
privati di riproduzione della fauna selvatica allo stato naturale -
al comma 6 stabilisce che «sul rimanente territorio
agro-silvo-pastorale le regioni promuovono forme di gestione
programmata della caccia, secondo le modalità stabilite
dall'articolo 14», articolo, quest'ultimo, che, oltre agli ambiti
territoriali di caccia, prevede i cosiddetti calendari venatori.
Di adozione dei calendari si occupa l'art. 18 della legge n. 157
del 1992 che, al comma 1, individua le specie cacciabili e i relativi
periodi e, al comma 2, prevede che i relativi termini - in talune
ipotesi ed entro limiti determinati - siano passibili di
modificazione da parte delle regioni, previa acquisizione del parere
dell'ISPRA.
7.3.- Questa legge, dunque, dal punto di vista sostanziale, si
muove in una prospettiva di tutela ambientale, e faunistica in
particolare, e, sul piano giuridico-formale, delinea una complessa
disciplina procedimentale, che garantisce un'istruttoria approfondita
e trasparente - anche ai fini del controllo giurisdizionale -
coerente con la visione ambientalista di fondo.
In relazione al primo profilo, infatti, questa Corte ha chiarito
che «la disciplina statale che delimita il periodo entro il quale è
consentito l'esercizio venatorio è ascrivibile al novero delle
misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la
riproduzione delle specie cacciabili, rientrando nella materia della
tutela dell'ambiente vincolante per il legislatore regionale»
(sentenza n. 191 del 2011 che richiama le sentenze n. 233 e n. 193
del 2010, n. 272 del 2009 e n. 313 del 2006).
In relazione al profilo formale, poi, questa Corte ha affermato
che appare «evidente che il legislatore statale, prescrivendo la
pubblicazione del calendario venatorio e contestualmente del
"regolamento" sull'attività venatoria e imponendo l'acquisizione
obbligatoria del parere dell'ISPRA, e dunque esplicitando la natura
tecnica del provvedere, abbia inteso realizzare un procedimento
amministrativo, al termine del quale la Regione è tenuta a
provvedere nella forma che naturalmente ne consegue, con divieto di
impiegare, invece, la legge-provvedimento» (sentenza n. 90 del 2013,
che richiama la sentenza n. 20 del 2012; in seguito a quest'ultima,
sentenze n. 116 e n. 105 del 2012). Da ultimo, questa Corte ha
ulteriormente sottolineato «che l'articolo 18, comma 4, della legge
n. 157 del 1992, nella parte in cui esige che il calendario venatorio
sia approvato con regolamento "esprime una scelta compiuta dal
legislatore statale che attiene alle modalità di protezione della
fauna e si ricollega per tale ragione alla competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" (sentenza
n. 105 del 2012)» (sentenza n. 90 del 2013).
7.4.- È in questo quadro che va collocata la disciplina
dell'attività di allenamento e addestramento dei cani da caccia, in
quanto rientrante - come si è osservato - nel concetto di attività
venatoria: anch'essa, dunque, si deve ritenere soggetta alla
pianificazione con le medesime modalità procedimentali e con le
connesse garanzie sostanziali.
E se è pur vero che l'assimilazione dell'attività in questione
non può essere spinta fino alla totale identificazione (così questa
Corte, nella citata sentenza del 1991, e il Consiglio di Stato, nella
decisione 17 aprile 2009, n. 4706), e che pertanto si può
giustificare per essa una disciplina diversa da quella generale della
caccia, ciò non esclude che tale disciplina debba essere dettata con
le stesse modalità fin qui delineate. Solo così, infatti,
l'acquisizione dei pareri tecnici - su cui si è concentrato il
contraddittorio - diviene un passaggio naturale e formale di quella
pianificazione che il legislatore ha voluto, come garanzia di un
giusto equilibrio tra i molteplici interessi in gioco.
7.5.- La norma censurata, pertanto, disciplinando l'allenamento e
addestramento dei cani da caccia con legge regionale, e quindi al di
fuori della pianificazione faunistico-venatoria prevista dall'art. 10
della legge n. 157 del 1992, e senza le relative garanzie
procedimentali imposte dalla stessa legge (art. 18), integra una
violazione degli standard minimi e uniformi di tutela della fauna
fissati dal legislatore statale nell'esercizio della sua competenza
esclusiva in materia, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
8.- Con il secondo ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 2 e 3, della legge della Regione Veneto 10 agosto
2012, n. 31 (Norme regionali in materia di benessere dei giovani
cani), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
9.- Il censurato comma 3, secondo la prospettazione del
ricorrente, eccederebbe dalle competenze regionali e violerebbe la
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente,
in quanto consente il movimento e l'addestramento dei giovani cani,
ivi compresi quelli da destinare all'attività venatoria, sull'intero
territorio regionale ove non è vietata la caccia, anche durante i
periodi in cui l'esercizio venatorio è vietato; e ciò senza
circoscrivere tali attività alle zone istituite dalle
amministrazioni ai sensi dell'art. 10, comma 8, lettera e), della
legge n. 157 del 1992.
Vengono sul punto richiamate le considerazioni espresse in
materia dall'ISPRA, ad avviso del quale l'attività di allenamento e
addestramento dei cani da caccia durante il periodo riproduttivo
determina un evidente e indesiderabile fattore di disturbo in grado
di determinare, in maniera diretta o indiretta, una mortalità
aggiuntiva per le popolazioni faunistiche interessate, e, pertanto,
tale attività dovrebbe essere consentita solo nel periodo che
precede l'apertura della caccia in forma vagante, in ogni caso mai
prima dell'inizio di settembre, con esclusione dei mesi che vanno da
febbraio ad agosto.
10.- La Regione Veneto si è costituita, eccependo
l'inammissibilità del ricorso, in quanto le censure hanno ad oggetto
norme che, in assenza delle necessarie disposizioni
attuative-integrative della disciplina da parte della Giunta
regionale, sarebbero inidonee a generare un vulnus alle prerogative
costituzionali garantite allo Stato in materia ambientale. Nel
merito, la Regione sostiene che il movimento dei giovani cani sarebbe
attività da ritenere estranea all'attività venatoria anche quando
si tratta di cani da caccia.
11.- L'eccezione di inammissibilità è infondata, in quanto le
previsioni della norma impugnata hanno un'efficacia diretta e
immediata, quanto meno in ordine alle modalità di adozione della
disciplina.
12.- Nel merito, la questione è fondata.
12.1.- La norma censurata ha ad oggetto, tra l'altro e per quanto
qui interessa, l'attività di movimento dei giovani cani «ivi
compresi quelli da destinare all'esercizio di attività venatoria»
con «insegnamenti comportamentali secondo lo stile di razza». Tale
attività, ad avviso di questa Corte, non può che identificarsi con
quella di addestramento ed allenamento dei cani da caccia, poichè ad
altro non può alludere il riferimento agli «insegnamenti
comportamentali» quando si tratta di razza utilizzata per la caccia.
L'oggetto della norma quindi - contrariamente a quanto
prospettato dalla regione resistente - è il medesimo di quello
dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Lombardia n. 15 del 2012 di cui al ricorso connesso.
Ne consegue che le censure mosse dal ricorrente, in termini
analoghi a quelle indirizzate avverso la norma di quest'ultima legge,
sono fondate alla stregua delle medesime argomentazioni sviluppate
nella motivazione della illegittimità della stessa. Anche in questo
caso si deve pertanto concludere nel senso della illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
13.- Quanto al comma 2 dell'art. 2 della legge della Regione
Veneto n. 31 del 2012, esso, ad avviso del ricorrente, rinviando
all'art. 4 della legge regionale n. 60 del 1993 (Tutela degli animali
d'affezione e prevenzione del randagismo), che ammette il sistema di
identificazione dei cani mediante tatuaggio, contrasterebbe sia con
la normativa comunitaria, in violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., sia con i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di tutela della salute, in violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
14.- La Regione Veneto ha controdedotto sostenendo che la norma
oggetto del rinvio (il citato art. 4) individua anche un «altro
sistema di identificazione indicato dalla Giunta regionale» e che a
tale individuazione si è provveduto con la delibera della Giunta n.
887 del 6 aprile 2004, che fa riferimento esclusivamente al
microchip.
A parere della Regione, posto che il rinvio non può che
configurarsi come di tipo dinamico, esso opererebbe in riferimento al
modello individuato dalla Giunta regionale, risultando, per
l'effetto, la norma censurata, conforme al dettato comunitario e
nazionale.
15.- La questione è fondata.
15.1.- L'art. 4 della legge regionale n. 60 del 1993, cui la
norma impugnata rinvia, contempla espressamente il sistema di
identificazione mediante tatuaggio, sia pure in alternativa ad «altro
sistema di identificazione indicato dalla Giunta regionale».
Ciò è in palese contrasto con l'art. 4, comma 1, del
Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 998/2003 del 26
maggio 2003 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
relativo alle condizioni di Polizia sanitaria applicabili ai
movimenti a carattere non commerciale di animali da compagnia e che
modifica la direttiva 92/65/CEE del Consiglio). La norma comunitaria,
infatti, prevede che, dopo un periodo transitorio (di otto anni), nel
corso del quale sono consentiti quali mezzi di identificazione dei
cani sia il tatuaggio sia il sistema elettronico di identificazione
(cosiddetto trasponditore o microchip), a decorrere dal 3 luglio 2012
i cani si identificano solo con il microchip.
A tale regolamento si è uniformata l'ordinanza del 6 agosto 2008
del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 194
del 20 agosto 2008 (Ordinanza contingibile ed urgente concernente
misure per l'identificazione e la registrazione della popolazione
canina), la cui efficacia è stata da ultimo prorogata (con ordinanza
del Ministro della salute del 14 febbraio 2013 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 51 del 1° marzo 2013)
fino all'adozione da parte delle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano delle disposizioni specifiche in materia di
responsabilità e doveri dei proprietari e dei detentori di animali
di affezione previsti ai nn. 1, 2 e 3 dell'Accordo sancito, in
materia di identificazione e registrazione della popolazione canina,
e comunque non oltre il termine di dodici mesi, dalla Conferenza
unificata del 24 gennaio 2013, ai sensi dell'articolo 9, comma 2,
lettera c), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
Tale ordinanza, dopo aver stabilito, all'art. 1, comma 1,
l'obbligo di provvedere all'identificazione ed alla registrazione dei
cani, in conformità alle disposizioni adottate dalle regioni e dalle
province autonome di Trento e di Bolzano, dispone, al successivo
comma 2, che il proprietario o il detentore di un cane deve
provvedere a far identificare e registrare l'animale, nel secondo
mese di vita, mediante l'applicazione del microchip.
15.2.- Nè vale obiettare - come fa la Regione - che attualmente
l'unico sistema identificativo utilizzabile è rappresentato dal
microchip, in quanto la deliberazione della Giunta regionale n. 1751
del 14 agosto 2012 (Tutela degli animali d'affezione e prevenzione
del randagismo. Identificazione dei cani mediante microchip. Linee
guida. Modifica del Tariffario Unico Regionale delle prestazioni rese
dai Settori, Presidi, Servizi delle Aziende ULSS del Veneto), in
parziale modifica della già citata deliberazione n. 887 del 2004,
prevede che «con il microchip dovranno essere identificati tutti i
cani iscritti per la prima volta alla BAC regionale e quelli, già
identificati con il sistema demografico, ma il cui tatuaggio non
risulti più leggibile».
Difatti la natura dinamica del rinvio operato dalla legge
impugnata - cui si appella la stessa Regione - comporta la
possibilità di reintroduzione del sistema di identificazione con
tatuaggio, tramite l'adozione di una nuova deliberazione di Giunta.
La norma impugnata è quindi costituzionalmente illegittima nella
parte in cui consente, attraverso il rinvio al procedimento di
identificazione ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n. 60 del
1993, che si possa procedere alla identificazione dei giovani cani
mediante tatuaggio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 31 luglio
2012, n. 15 (Modifiche alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26
«Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria»
concernenti il periodo di allenamento e addestramento cani);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 3, della legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31
(Disciplina della attività di movimento dei giovani cani), nella
parte in cui prevede che le attività di movimento di giovani cani da
esso consentite possano riguardare i giovani cani da destinare
all'esercizio della attività venatoria;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 2, della legge della Regione Veneto 10 agosto 2012, n. 31
(Disciplina della attività di movimento dei giovani cani) nella
parte in cui, rinviando all'art. 4 della legge della Regione Veneto
28 dicembre 1993, n. 60 (Tutela degli animali d'affezione e
prevenzione del randagismo), consente che si possa procedere alla
identificazione dei giovani cani mediante tatuaggio.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI