1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Caccia - Norme della Regione Lombardia - Annotazione sul tesserino venatorio, in modo indelebile, del numero dei capi di selvaggina migratoria dopo gli abbattimenti e l'avvenuto recupero - Modalita' e divieti per l'esercizio venatorio da appostamento fisso e temporaneo. - Legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), art. 15, comma 1, lettere j), m) e q). (19C00061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato c.f. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti della Regione Lombardia in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 1, lettere j), m),
e q), della legge regionale 4 dicembre 2018, n. 17, recante «Legge di
revisione normativa e di semplificazione 2018», pubblicata nel BUR n.
49 del 6 dicembre 2018, giusta delibera del Consiglio dei ministri in
data 31 gennaio 2019.
Con la legge regionale n. 17 del 4 dicembre 2018, che consta di
trentuno articoli, la Regione Lombardia ha emanato le disposizioni
per l'attuazione della revisione normativa e della semplificazione.
In particolare, con l'art. 15, comma 1, lettere j), l) e q) sono
state introdotte modificazioni alla legge regionale 16 agosto 1993,
n. 26, recante «Norme per la protezione della fauna selvatica e per
la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività
venatoria».
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Lombardia abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 15, comma 1, lettera j), della legge regionale 4 dicembre
2018, n. 17 citata viola l'art. 117, comma 1, lettera s), della
Costituzione in relazione all'art. 12, comma 12-bis, della legge 11
febbraio 1992, n. 157.
L'art. 15, comma 1, lettera j), citato modifica il comma settimo
dell'art. 22, «Esercizio dell'attività venatoria - Tesserino», della
legge regionale 16 agosto 1993, n. 26, recante «Norme per la
protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attività venatoria» citata e lo
riformula come segue:
«7. I capi di selvaggina migratoria vanno annotati sul
tesserino venatorio, in modo indelebile, sul posto di caccia, dopo
gli abbattimenti e l'avvenuto recupero».
La norma regionale prevede che l'annotazione dei capi cacciati
avvenga solo dopo il ritrovamento dell'animale, «l'avvenuto
recupero», incidendo con ciò sulla complessiva annotazione sia del
numero degli animali cacciabili, sia del limite giornaliero di
prelievo delle specie, perchè subordina il rilievo «statistico»
all'eventuale e successivo recupero della specie abbattuta.
La disposizione è in contrasto con la normativa statale
interposta costituita dall'art. 12, comma 12-bis della legge 11
febbraio 1992, n. 157, recante le «Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio», in tema di
prelievo venatorio (introdotto dall'art. 31 della legge n. 122/2016,
in relazione al Caso EU Pilot 6955/14/ENVI), che, invece, recita:
«12-bis. La fauna selvatica stanziale e migratoria abbattuta
deve essere annotata sul tesserino venatorio di cui al comma 12
subito dopo l'abbattimento».
La norma statale costituisce, quindi, il parametro interposto
come espressione della competenza esclusiva dello Stato a porre
standard uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema non
derogabili in peius dalle regioni in base all'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione.
La disciplina normativa in materia di protezione della fauna
selvatica e di prelievo venatorio è, infatti, dettata dalla legge
quadro n. 157 del 1992 citata, che costituisce ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione, il nucleo minimo di
salvaguardia della fauna selvatica e il cui rispetto deve essere
assicurato sull'intero territorio nazionale (sentenza n. 233/2010;
sentenza n. 139/2017, punto 5. del Considerato in diritto).
Costituisce principio costantemente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale che «spetta allo Stato, nell'esercizio
della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, stabilire standard minimi e
uniformi di tutela della fauna, ponendo regole che possono essere
modificate dalle regioni nell'esercizio della loro potestà
legislativa in materia di caccia, esclusivamente nella direzione
dell'innalzamento del livello di tutela» (ex plurimis, sentenze n.
174 del 2017; n. 303 del 2103; n. 278, n. 116 e n. 106 del 2012).
L'obbligo di annotazione, in sintesi, non risulta subordinato
dalla legge quadro al preliminare «recupero» dell'animale abbattuto;
fatto questo successivo che sarebbe suscettibile di escludere da
conteggi e registrazioni gli animali uccisi, ma, eventualmente, non
rintracciati e/o non recuperati per motivi collegati alla difficoltà
di ricerca nella vegetazione, o in aree impervie, paludose e
lacustri, o per sopraggiunte condizioni di scarsa luminosità.
La norma regionale impugnata nell'introdurre, quindi, l'ulteriore
requisito del preventivo «recupero» da parte del cacciatore, prima
che la preda abbattuta venga annotata sul tesserino venatorio
regionale, porta ad eludere la finalità della norma nazionale di
riferimento, volta ad assicurare la massima tempestività e
accuratezza della registrazione della selvaggina cacciabile
effettivamente oggetto di prelievo venatorio in concessione, sulla
base di carnieri massimi (giornalieri e stagionali) fissati per
ciascun cacciatore dal «calendario venatorio regionale».
La citata legge quadro impone, invece, l'immediata registrazione
sul tesserino venatorio dell'abbattimento dell'animale, sia per
finalità statistiche, sia per monitorare il rispetto delle quote
massime di esemplari oggetto della caccia medesima su un determinato
territorio.
Si ricorda che nel vigente regime di caccia programmata (pur
sempre consentita laddove non si ponga in contrasto con l'esigenza di
conservazione della fauna selvatica dettata dall'art. 1, comma 2,
della legge n. 157 del 1992 citata), le violazioni in materia di
annotazione del tesserino venatorio regionale comportano
l'applicazione della sanzione amministrativa di cui all'art. 31,
comma 1, lettera i), della stessa legge n. 157/1992.
Va rilevato che la questione è stata oggetto di ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale da parte del Tribunale
amministrativo regionale Liguria (ordinanza n. 821/2018 pubblicata in
data 11 ottobre 2018).
Il Giudice remittente, infatti, ha sollevato la questione di
costituzionalità di una analoga norma integrativa della Regione
Liguria (art. 38, comma 8, della legge regionale n. 29/1994), che
subordina l'obbligo di annotazione dell'abbattimento, unica
condizione richiesta dalla norma statale, come detto, all'avvenuto
«accertamento» dell'abbattimento medesimo; affermando il Giudice a
quo (pag. 7 dell'ordinanza) che «L'introduzione dell'accertamento
dell'abbattimento elude pertanto la ratio della norma statale,
diretta ad assicurare la massima tempestività ed accuratezza della
registrazione delle prede (ai fini del rispetto per esempio del
carniere massimo giornaliero e stagionale fissati, per ciascun
cacciatore; per evitare che siano abbattuti animali poi non
registrati sul tesserino, per eludere la vigilanza, ecc).»; con
riferimento, quindi, all'art. 12-bis della legge n. 157/1992 citata e
in relazione al parametro costituzionale di cui all'art. 117, comma
2, lettera s), della Costituzione.
2. L'art. 15, comma 1, lettera m), della legge regionale 4 dicembre
2018, n. 17 citata viola l'art. 117, comma 1, lettera s), della
Costituzione in relazione agli articoli 5, comma 5, e 12, comma 5,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157.
L'art. 15, comma 1, lettera m), citato modifica il comma 9
dell'art. 25 della legge regionale n. 26/1993 citata e consente ai
titolari ed utilizzatori degli appostamenti di caccia di vagare «in
attitudine di caccia» (e, quindi, armati), anche con uso di cane da
riporto, a 200 metri dagli appostamenti medesimi, per abbattere la
fauna precedentemente ferita.
L'art. 28, comma 9, citato dispone, quindi, che «9. Ferma
restando l'esclusività della forma di caccia ai sensi e per gli
effetti del disposto di cui all'art. 35, è consentito al titolare e
alle persone dallo stesso autorizzate, entro un raggio di duecento
metri dal capanno, il recupero in attitudine di caccia della
selvaggina ferita anche con l'uso del cane da riporto o con l'uso di
natante con motore fuoribordo con obbligo di arma scarica e riposta
nell'apposita custodia.».
La norma impugnata, non prevedendo una distinzione tra
appostamenti fissi o temporanei, con o senza richiami vivi, viola il
principio dell'esclusività dell'opzione di caccia, fissato dal
combinato disposto degli articoli 5, comma 5, «esercizio venatorio da
appostamento fisso e richiami vivi», e 12, comma 5, «esercizio
dell'attività venatoria» della normativa primaria statale costituita
dalla legge n. 157 del 1992, che, come già detto, funge da normativa
interposta.
Il cacciatore, con opzione in via esclusiva per la caccia da
appostamento con richiami vivi, non può, invero, esercitare la
caccia in forma vagante per la stagione venatoria in corso.
La violazione risulta, infatti, sanzionata dall'art. 31, comma 1,
lettera a), «sanzioni amministrative», della citata legge n. 157 del
1992, che comporta, altresì, l'ulteriore provvedimento di
sospensione della licenza di porto di fucile per un anno, ai sensi
del successivo art. 32, comma 4, della legge n. 157/1992 citata.
La norma statale, in quanto volta «ad assicurare la sopravvivenza
e la riproduzione delle specie cacciabili» (sentenza 139/2017, punto
5. del Considerato in diritto) può essere oggetto di integrazione da
parte della legge regionale «esclusivamente nella direzione
dell'innalzamento del livello di tutela» (sentenze n. 116 e n. 278
del 2012; sentenza n. 139/2017, ibidem).
La norma impugnata, nel consentire, sia pure limitatamente, una
forma di caccia diversa da quella per cui si è optato in via
generale contrasta con la norma interposta citata, poichè riduce il
livello di tutela in violazione dell'art. 117, comma 1, lettera s),
della Costituzione.
3. L'art. 15, comma 1, lettera q), della legge regionale 4 dicembre
2018, n. 17 citata viola l'art. 117, comma 1, lettera s), della
Costituzione in relazione all'art. 21, comma 1, lettera f), della
legge 11 febbraio 1992, n. 157.
L'art. 15, comma 1, lettera q), citato aggiunge il comma 19-bis
all'art. 25 della legge regionale n. 26 del 1993 citata, che dispone
che «Le distanze di cui al presente articolo devono essere verificate
seguendo il profilo morfologico del terreno.».
Premesso che l'art. 25 citato come novellato reca norme relative
all'«esercizio venatorio da appostamento fisso e temporaneo»,
prevedendone modalità e divieti, la misurazione delle distanze
attinenti agli appostamenti di caccia, in particolare per quanto
attiene alle distanze di sicurezza da fabbricati o stabili adibiti ad
abitazioni o posto di lavoro, effettuata non in forma lineare, ma
seguendo il profilo morfologico del terreno, riduce inevitabilmente
gli spazi essenziali a tutela della pubblica incolumità.
L'art. 21, comma 1, lettera e), «Divieti», della legge statale n.
157 del 1992 citata non prevede, come già precisato, tale forma di
misurazione delle distanze, che comporta una riduzione delle stesse e
una conseguente limitazione della finalità di tutela, connessa al
rispetto di distanze minime.
Tale modalità di misurazione delle distanze, peraltro, non trova
riscontro nella normativa nazionale in materia di metrologia.
La giurisprudenza in materia urbanistico-edilizia, quanto alle
distanze tra fabbricati, è, peraltro, orientata in senso
diametralmente opposto.
La stessa disciplina venatoria statale, del resto, in caso di uso
delle armi da fuoco, prende in considerazione il concetto di gittata
massima (art. 21, comma 1, lettera f), della legge n. 157 del 1992
citato), del tutto incompatibile con una misurazione che includa le
increspature dei terreni.
La norma regionale impugnata, quindi, consente la misurazione
delle distanze attinenti agli appostamenti di caccia, in particolare
per quanto attiene alle distanze di sicurezza da fabbricati o stabili
adibiti ad abitazioni o posto di lavoro, non in forma lineare, ma
seguendo il profilo morfologico del terreno, riducendo
inevitabilmente gli spazi essenziali a tutela della pubblica
incolumità previsti dalla legge quadro n. 157/1992 citata e in
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
La competenza legislativa residuale spettante alle regioni in
materia di caccia deve essere esercitata rispettando i livelli di
tutela garantiti dalla legislazione statale e fissati dalla legge n.
157/1992 citata (sentenza n. 174/2017 citata, punto 8.3. del
Considerato in diritto), che «stabilisce un livello uniforme di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (sentenza n. 174/2017 citata,
punto 9.2. del Considerato in diritto).
In conclusione, poichè le norme statali citate sono poste a
tutela della fauna selvatica e, dunque, a tutela dell'ambiente, il
contrasto con le medesime si traduce senz'altro in una violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione nelle materie
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
In sintesi, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la fauna
selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di notevole rilievo,
la cui tutela rientra nella materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela,
non "minimo", ma "adeguato e non riducibile"» (sentenza n. 193 del
2010).
Da ciò consegue che le norme statali rappresentano limiti
invalicabili per l'attività legislativa della Regione, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale.
La giurisprudenza costituzionale è, invero, costante
nell'affermare che la materia «tutela dell'ambiente» rientra nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato, appunto, ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione e inerisce a
un interesse pubblico di valore costituzionale primario e assoluto.
Si tratta di una «materia trasversale», titolo che legittima lo
Stato ad adottare disposizioni a tutela di un valore
costituzionalmente protetto, anche in «campi di esperienza» - le
cosiddette «materie» in senso proprio - attribuiti alla competenza
legislativa regionale. Ne deriva che le disposizioni legislative
statali adottate in tale ambito fungono da limite alla disciplina che
le regioni, anche a statuto speciale, e le province autonome, dettano
nei settori di loro competenza, essendo a esse consentito soltanto,
eventualmente, incrementare i livelli della tutela ambientale, senza,
però, compromettere il punto di equilibrio fra esigenze contrapposte
espressamente individuato dalla norma statale (ex multis, sentenza n.
197 del 2014, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Pur costituendo, dunque, la caccia materia affidata alla
competenza legislativa residuale della Regione ai sensi dell'art.
117, comma 4, della Costituzione, è, comunque, necessario, in base
all'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, che la
legislazione regionale rispetti la normativa statale adottata in tema
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ove essa esprima regole
minime uniformi (ex plurimis, sentenze n. 2 del 2015; n. 278 del
2012; n. 151 del 2011 e n. 315 del 2010).
Quando tali regole sono contenute nella legge n. 157 del 1992
citata, che in larga parte le racchiude, la normativa regionale in
contrasto con le corrispondenti disposizioni statali invade la sfera
di competenza legislativa dello Stato ed è, perciò,
costituzionalmente illegittima.
La legge n. 157/1992 citata (sentenza n. 174/2017, punto 6.1. del
Considerato in diritto) «stabilisce il punto di equilibrio tra "il
primario obiettivo dell'adeguata salvaguardia del patrimonio
faunistico nazionale e l'interesse ...all'esercizio dell'attività
venatoria (sentenza n. 4 del 2000); conseguentemente, i livelli di
tutela da questa fissati non sono derogabili in peius dalla
legislazione nazionale (da ultimo, sentenze n. 139 e n. 74 del
2017)».
Alla luce di quanto rappresentato e del quadro normativo
eurounitario e statale in cui si colloca la tutela oggetto delle
disposizioni impugnate, si eccepisce il contrasto delle norme
regionali indicate in epigrafe, per i motivi di ricorso svolti, con
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, poichè tendenti
a ridurre in peius il livello di tutela della fauna selvatica
stabilito dalla legislazione nazionale, invadendo illegittimamente la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.

P.Q.M.

Si conclude perchè dell'art. 15, comma 1, lettere j), m), q),
della legge regionale 4 dicembre 2018, n. 17, recante «Legge di
revisione normativa e di semplificazione 2018», pubblicata nel BUR n.
49 del 6 dicembre 2018 indicata in epigrafe sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 31 gennaio 2019.
Roma, 4 febbraio 2019

Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri


p. l'Avvocato dello Stato: Morici