1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 marzo 1991
N. 19 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 marzo 1991 (della regione Emilia-Romagna) Statistica - Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di organizzazione degli uffici di statistica - Attribuzione agli uffici di statistica delle regioni del ruolo di "unico interlocutore del Sistema statistico nazionale per quanto di competenza delle rispettive regioni" e della facolta' di far pervenire all'Istat il programma delle rilevazioni statistiche di interesse di ciascuna regione affinche' lo stesso possa essere "preso in considerazione per l'inserimento nel programma statistico nazionale" - Disciplina analitica della organizzazione dell'ufficio di statistica di ciascuna regione - Facolta' dell'Istat di autorizzare la regione ad avvalersi anche di altri uffici di statistica facenti parte del Sistema statistico nazionale ed attribuzione in via eccezionale al responsabile dell'ufficio di statistica del potere di utilizzazione di dati provvisori elaborati dall'ufficio di statistica - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di statistica - Illegittimo uso di "atto di indirizzo e coordinamento" per una disciplina minuziosamente analitica - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139/1990 e 150/1982. (D.P.C.M. 10 gennaio 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 gennaio 1991). (Cost., artt. 117 e 118). (091C0406) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore Enrico
Boselli, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 530
del 12 marzo 1991, rappresentata e difesa, come da mandato a margine,
dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso
l'avv. Luigi Manzi, di Roma, via Confalonieri 5, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo
Stato, ai sensi degli artt. 5 e 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione (ed
in particolare degli artt. 2 e 5 del d.P.R. 6 settembre 1989, n.
322), il potere di disciplinare con atto di indirizzo e coordinamento
l'organizzazione degli uffici regionali di statistica, con
riferimento quanto disposto dal decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 10 gennaio 1991 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
12 del 15 gennaio 1991), in relazione alle seguenti disposizioni,
sotto i profili e per le ragioni specificati nell'illustrazione in
diritto: art. 1, primo comma, secondo periodo, e secondo comma,
secondo periodo, art. 2, terzo comma, art. 3, art. 5 art. 6, terzo
comma, nonchè di conseguenza per l'annullamento del predetto
decreto, nelle specifiche disposizioni impugnate, per violazione
degli stessi articoli della Costituzione, e della legislazione
ordinaria di attuazione, in quanto esso illegittimamente invade le
prerogative e le competenze costituzionali della regione.
F A T T O
Il decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, istitutivo del
sistema statistico nazionale, prevede che di questo facciano parte,
tra l'altro, "gli uffici di statistica delle regioni" (art. 2, primo
comma). L'art. 5, primo comma, precisa poi che "spetta a ciascuna
regione.. .. .. istituire con propria legge uffici di statistica": e
codesta Corte costituzionale ha avuto modo di precisare nella
sentenza n. 139/1990, fondamentale nella materia, che con ciò la
legge intende affermare che saranno le regioni (e province autonome)
a costituire tali uffici "in base alle norme regolatrici delle loro
competenze".
L'art. 5, secondo comma, del decreto legislativo n. 322/1989
stabilisce poi che "il Consiglio dei Ministri adotta atti di
indirizzo e coordinamento ai sensi dell'art. 2, terzo comma, lett.
d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, per assicurare unicità di
indirizzo dell'attività statistica di competenza delle regioni e
delle province autonome". Questa disposizione fu specificamente
impugnata dalla ricorrente regione Emilia-Romagna, in quanto
istitutiva di un potere di indirizzo e coordinamento assolutamente
generico ed innominato, in contrasto con il principio di legalità
(secondo quanto sancito sin dalla sentenza n. 150/1982); ed in
relazione a tale censura, codesta Corte costituzionale, nella
ricordata sentenza n. 139/1989, precisò che "la disposizione in
parola non è rivolta a istituire un determinato e particolare potere
di indirizzo e coordinamento", ma che essa si limita a ribadire "che
l'esercizio di tale funzione governativa esige la deliberazione del
Consiglio dei Ministri".
Cionondimeno, con l'impugnato d.P.C.M. 10 gennaio 1991 lo Stato ha
ritenuto di disciplinare l'organizzazione e l'attività degli uffici
regionali di statistica, adottando un determinato e particolare atto
di indirizzo e coordinamento proprio ed esclusivamente sul fondamento
normativo di tale art. 5, secondo comma, come emerge con evidenza dal
preambolo dell'impugnato decreto.
Nello stesso preambolo, inoltre, si afferma che "in tale senso"
sarebbe intervenuta "intesa" con i rappresentanti delle regioni. Ora,
rimandando all'esame in diritto la questione della possibilità (o
meglio dell'impossibilita') giuridica di legittimare attraverso
l'intesa delle regioni l'esercizio di un potere di indirizzo e
coordinamento altrimenti non legittimato, e dei requisiti che
dovrebbero comunque richiedersi all'intesa a questo fine, qui va
semplicemente osservato che nessuna intesa è in alcun modo
intervenuta in relazione al contenuto espresso nel d.P.C.M. 10
gennaio 1991.
Infatti, se è vero che la conferenza Stato-regioni nella seduta
del 6 marzo 1990 ha approvato una "Ipotesi di intesa Stato-regioni
sul Sistema statistico nazionale", è anche vero che il testo di tale
intesa (a prescindere dal suo valore giuridico) è del tutto diverso
da quanto stabilito con il d.P.C.M. del 10 gennaio 1991.
In queste condizioni, l'impugnato decreto si appalesa del tutto
illegittimo ed invasivo delle competenze costituzionali della
regione, ed in particolare del potere di organizzazione dei propri
uffici e di disciplina della relativa attivita': e ciò sia in
relazione a vizi che attengono all'atto considerato nella sua
interezza, in quanto emanato nell'assenza dello specifico potere, sia
in relazione a vizi propri dei singoli contenuti di esso, secondo
quanto verrà meglio specificato nella parte in diritto.
Merita anche sottolineare che la ricorrente regione non difende
solo astratte competenze, ma competenze da tempo esercitate e
tradotte in un assetto già funzionante sia dei servizi di statistica
regionale, sia dei rapporti tra regione ed enti locali, nell'ambito
del sistema informativo regionale istituito con legge regionale 26
luglio 1988, n. 30, e dai relativi atti attuativi.
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale di tutte le disposizioni del
d.P.C.M. 10 gennaio 1991 impugnate, in quanto questo è stato assunto
in assenza di uno specifico conferimento di potere.
In primo luogo, tutte le disposizioni impugnate sono illegittime
in quanto il d.P.C.M. 10 gennaio 1991 difetta di un proprio
fondamento giuridico, e viola perciò il principio di legalità,
secondo quanto sancito da codesta Corte costituzionale con sentenza
n. 150/1982.
Invero esso afferma di rinvenire il proprio fondamento giuridico
nell'art. 5, secondo comma, del d.lgs. n. 322/1990. Ma si è già
ricordato che tale disposizione, secondo quanto affermato da codesta
Corte costituzionale nella sentenza n. 139/1990, non ha altro
significato che quello di ribadire la competenza del Consiglio dei
Ministri, con espressa esclusione che essa sia in alcun modo "rivolta
a istituire un determinato e particolare potere di indirizzo e
coordinamento".
Dunque, l'impugnato atto è privo di qualunque fondamento
giuridico, ed è perciò nella sua interezza illegittimo, eccezion
fatta, se si vuole, per le parti nelle quali esso si limiti a
richiamare la disciplina legislativa vigente, senza nessun intento di
"novarne" la fonte: ma per tali parti esso sarebbe, comunque,
radicalmente inutile.
La mancanza di fondamento giuridico non viene attenuata dalla
considerazione che nella stessa citata sentenza n. 139/1989 si parla
talora di poteri di indirizzo e coordinamento politico-amministrativo
che "il legislatore statale o il Governo possono esercitare, entro
determinati limiti, nei confronti delle regioni". Tale affermazione
infatti si limita a riaffermare la possibilità di principio che il
Governo sia investito di tali poteri, ma non elimina certo il
requisito dell'apposito conferimento e disciplina legislativa di
essi.
Forse per la consapevolezza di tale mancanza di fondamento
giuridico, l'impugnato decreto si sforza di trovare altrove il
proprio fondamento, affermando "che in tale senso è intervenuta
intesa con i rappresentanti delle regioni".
Ora, sarebbe qui sufficiente affermare che in realtà nessuna
intesa, che avesse ad oggetto la disciplina approvata con l'impugnato
decreto, è intervenuta tra lo Stato e "rappresentanti" delle
regioni, in qualunque modo legittimati (almeno soggettivamente) a
concluderla: ed è semplicemente deplorevole e non certo corretto che
il contrario si affermi o si lasci intendere in un atto ufficiale
dello Stato.
Ma c'è di piu': occorre infatti affermare con chiarezza che le
competenze costituzionali delle regioni non sono liberamente
disponibili nemmeno da parte delle interessate, e che nemmeno una
vera intesa, che fosse il frutto della volontà di ciascuna regione,
espressa nel modo più solenne e legittimato (ad esempio, su
deliberazione del consiglio regionale), potrebbe conferire allo Stato
un potere di indirizzo e coordinamento che la legge statale non
prevede.
Infatti, gli atti di indirizzo e coordinamento non sono atti
qualsivoglia, che manifestano la semplice esistenza di una
concordanza, sin tanto che essa duri, ma corrispondono, nei limiti in
cui sono previsti e nei modi costituzionalmente ammessi, ad un potere
proprio e specifico dello Stato, produttivo di caratteristici effetti
di vincolo, diretto o indiretto, su tutte le potestà regionali. Ed
è ovvio che nulla di ciò può essere creato attraverso presunte o
anche reali "intese" tra Stato e regioni.
Ciò non significa che intese - anche intese dotate di un grado di
formalità minimo - non possano esistere, e non possano anche, sul
piano pratico, essere utilissime: significa invece che esse non
possono incidere sulle competenze costituzionali nè delle regioni
nè dello Stato, ma devono rimanere nell'ambito loro proprio di una
informale concordanza, che opera efficacemente quale strumento di
autocoordinamento consensuale.
Ciò detto, risulterebbe del tutto inutile da parte statale anche
un tentativo - che peraltro non potrebbe avere successo - di
dimostrare che una intesa fosse stata mai raggiunta con
"rappresentanti" regionali, la cui legittimazione rimarrebbe comunque
del tutto incerta.
Dunque, le disposizioni impugnative sono tutte illegittime per
questo solo ed assorbente motivo, che difettava al Governo lo
specifico potere di assumerle. Ogni altro rilievo ha dunque carattere
puramente aggiuntivo.
2. - Illegittimità dell'art. 3 del d.P.C.M. 10 gennaio 1991, per
invasione del potere regionale di organizzazione dei propri uffici.
L'organizzazione degli uffici regionali di statistica è
disciplinata dalle disposizioni dell'art. 3 del d.P.C.M. 10 gennaio
1991. Ma queste appaiono illegittime ed invasive sotto distinti
profili.
In primo luogo, infatti, va sottolineato che - se già in generale
manca ogni fondamento giuridico all'atto impugnato - a maggior
ragione esso manca in relazione all'organizzazione degli uffici
regionali di statistica.
Infatti, lo stesso art. 5, secondo comma, del d.lgs. n. 322/1990,
cui si richiama l'atto impugnato (benchè vanamente, secondo quanto
si è sopra argomentato), si riferisce all'"indirizzo dell'attività
statistica di competenza delle regioni", che esse svolgono attraverso
i propri uffici di statistica, ed in nessun modo ad indirizzi che
possano riferirsi all'organizzazione degli uffici stessi.
Non solo, dunque, la disposizione ora detta non fonda nessun
particolare potere di indirizzo, ma è a maggior ragione evidente che
essa non fonda uno specifico potere di indirizzo relativo
all'organizzazione degli uffici di statistica regionale, che risulta
anzi implicitamente esclusa.
Anche sotto questo profilo, dunque, la pretesa di disciplinare con
atto governativo di indirizzo e coordinamento l'"organizzazione"
degli uffici di statistica, dettandone, come afferma di fare il
d.P.C.M. impugnato, i "criteri informativi", è del tutto priva di
consistenza.
In secondo luogo, l'art. 3 stabilisce in via amministrativa, senza
nessun fondamento legislativo, "criteri direttivi" che direttamente
ed esplicitamente si riferiscono alla potestà legislativa regionale.
La violazione dell'autonomia legislativa regionale è palese. È vero
che il primo comma dell'art. 3 afferma che le regioni disciplinano la
materia "tenendo conto" dei criteri direttivi così stabiliti,
suggerendo così che esse non sono tenute ad una piena conformazione.
Senonchè, anche un vincolo generico ed indeterminato sarebbe
illegittimo, proprio in quanto atipico e lesivo del principio della
certezza del diritto. Inoltre, la presunta flessibilità del vincolo
derivante alle regioni è poi smentita dal tenore stesso dei criteri,
che si presentano piuttosto come una vera normativa, definita in
termini perentori, analitici e dettagliati.
Così è per la lett. a), secondo la quale "l'ufficio di
statistica è unico ed è posto, nell'ambito organizzativo della
presidenza della giunta regionale, alle dirette dipendenze del
presidente della giunta regionale", mentre "necessità organizzative
e funzionali possono consentire la costituzione di sezioni operative
distaccate dell'ufficio di statistica, da questo dipendenti, presso
singole strutture dell'organizzazione regionale".
Sia consentito osservare che simili ingerenze nell'organizzazione
regionale, e simili penetranti discipline di essa non trovano
corrispondenza in nessuna necessità di conformità relativa allo
specifico settore statistico, e come tali non sono consentite nemmeno
alla legge ordinaria dello Stato (meno ancora ad un atto nemmeno
fondato sulla legge).
In concreto, poi, le esigenze di coordinamento e razionalità
organizzativa possono ben portare le regioni a soluzioni diverse da
quella che verrebbe così imposta.
Nella regione Emilia-Romagna, in particolare, la legge regionale
n. 30/1988 ha costituito (art. 14) quale servizio regionale il
servizio informatico e statistico (che dunque, come tutti i servizi,
mette capo alla giunta regionale): il che è del tutto comprensibile,
se si considera che oggi una parte enorme dei dati statistici non
deriva (e non può razionalmente derivare) da apposite "rilevazioni",
ma ben più direttamente dell'informatizzazione delle procedure
gestionali le quali - dunque - producono i dati come prodotto
accessorio della normale routine. Ed è entro tale servizio che il
presidente della giunta regionale individua con proprio decreto "il
dirigente responsabile della adozione delle procedure per la tutela
del segreto statitico, della riservatezza dei dati e delle misure che
assicurano l'acquisizione, vidimazione e trasmissione all'Istat" dei
dati dovuti (art. 24, quinto comma, della l.r. n. 44/1984, come
modificato dall'art. 14 della l.r. n. 30/1988).
Nè vi è alcuna ragione per la quale altre unità organizzative,
che in altri servizi abbiano ad occuparsi di dati debbano venir
concepite quali "sezioni" dell'ufficio di statistica, introducendo
una formula organizzativa che non ha riscontro nella regione.
Considerazioni simili a quelle svolte per la lett. a) valgono per
la lett. b) dell'art. 3, secondo cui "agli uffici di statistica deve
essere assicurata, nell'ambito dell'organizzazione regionale,
autonomia organizzativa, tecnica e finanziaria, anche attraverso la
costituzione di appositi fondi di bilancio e gestione separata". In
più, tale disposizione è anche espressiva della tendenza, che trova
riscontro in altre disposizioni dell'impugnato decreto, a costruire
gli uffici regionali di statistica come solo formalmente incardinati
nella regione, ma in realtà come strutture del tutto autonome da
essa, e collegate invece verticalmente con l'Istat. Che l'ufficio di
statistica abbia un ruolo particolare, che discende direttamente dal
decreto legislativo n. 322/1989, non si nega certo: ma è del tutto
illegittima l'imposizione di ulteriori limitazioni in questo senso,
che non si fondino invece affatto sulle previsioni legislative
regolative della materia.
Considerazioni identiche a quelle relative alla lett. a) richiede
ancora il disposto della lett. c), secondo il quale "all'ufficio di
statistica è preposto un funzionario dell'amministrazione regionale,
nominato dal presidente della giunta regionale.. .. ..". Anche qui
infatti è evidente l'ingiustificata intromissione negli assetti
organizzativi regionali.
Ed anche la altre specificazioni della lett. c), benchè in larga
misura corrispondenti ad ovvietà (che sia nominato un funzionario di
particolare competenza, preferibilmente laureato in scienze
statistiche, economiche o affini), non hanno alcuna ragione di essere
imposte dall'esterno alle regioni con un simile atto.
Particolari considerazioni aggiuntive richiedono per contro le
lettere d) ed e), nelle quali il decreto non solo si ingerisce
nell'organizzazione dell'ufficio, ma crea addirittura dei poteri in
capo all'Istat.
Da una parte, infatti, viene a questo riservato il potere di
determinare "l'attrezzatura minima telefonica, informatica e
telematica di ciascun ufficio", e ciò (si afferma), ai sensi
dell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. n. 322/1989. Ora, che una
particolare dotazione tecnica, entro certi limiti uniforme, sia una
conseguenza di fatto necessaria della stessa interconnessione, è per
sè evidente. Tutt'altro però è trasformare ciò in un formale
potere giuridico di ingerenza dell'Istat, un potere che non è certo
compreso in quello di "rendere omogenee le metodologie" previsto
dalla disposizione cui vanamente ci si richiama.
D'altra parte, poi (lett. e), viene previsto persino un potere
dell'Istat di definire l'articolazione dell'ufficio regionale per
personale e per sezioni. Ora, un simile potere contraddice
frontalmente quanto stabilito da codesta eccellentissima Corte
costituzionale con la sentenza n. 139/1989, ove era chiaramente
stabilito che i poteri del comitato di indirizzo, di cui all'art. 21
del decreto n. 322/1989, riguardano "i criteri che presiedono alla
scelta e alle modalità di applicazione delle metodologie
statistiche" (punto 7), e non l'organizzazione degli uffici. Ed è
troppo meschino espediente che l'impugnato decreto si riferisca ai
poteri previsti dall'art. 17 del decreto n. 322/1989, anzichè a
quelli previsti dall'art. 21: perchè l'art. 21 non fa che definire
nel contenuto i poteri dell'art. 17.
3. - Illegittimità dell'art. 5 del d.P.C.M. 10 gennaio 1991,
secondo, terzo e quinto comma, per illegittima ingerenza nella
disciplina delle rilevazioni statistiche di interesse regionale.
Non meno grave e diretta appare la lesione portata all'autonomia
regionale dell'art. 5, il quale pretende di disciplinare le
rilevazioni statistiche di interesse regionale, al solo ed evidente
scopo di porre anche queste, in realtà, sotto la direzione
dell'Istat.
Si cominci dal primo e secondo comma: i quali per un verso non
contengono, nella sostanza, che banali ovvietà quali l'affermazione
che "i prodotti statistici ufficiali dell'ufficio statistica della
regione costituiscono patrimonio conoscitivo della regione e
principale fonte informativa della stessa", e che l'ufficio di
statistica della regione effettua "anche" (l'uso di questa
espressione è già di per sè significativo dell'idea degli uffici
regionali di statistica propria del decreto impugnato) rilevazioni
statistiche ed altre indagini di interesse statistico disposte dalla
regione. Ma tali ovvietà vengono enunciate solo per far da supporto
alla disposizione secondo cui "nell'esercizio di tali compiti
l'ufficio si adegua alle metodologie di rilevazione e trattamento
dati, alle classificazioni e nomenclature fissate dall'Istat ai sensi
dell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. n. 322/1989".
Anche tale disposizione contraddice i criteri stabiliti da codesta
Corte costituzionale con la citata sentenza n. 139/1989. Se infatti
"ciascun sistema statistico, avendo il proprio fondamento in
competenze costituzionalmente distinte.. .. .. consta di funzioni e
di procedimenti a sè stanti", ne deve necessariamente derivare che
non si può sottrarre al livello regionale, nell'ambito delle
rilevazioni di interesse regionale, il potere di adeguare
metodologie, classificazioni e nomenclature alle esigenze dello
specifico oggetto dell'indagine. In fatto, poi, sono soprattutto le
classificazioni e le nomenclature stabilite a livello centrale ad
essere inadatte molto spesso, per eccessiva genericità ed ampiezza,
alle esigenze di indagini il cui ambito è più ristretto, ed il cui
oggetto è più specifico.
Con ciò la ricorrente regione non intende mettere in discussione
l'opportunità di una vasta integrabilità tra i dati appartenenti a
diversi sistemi locali e i dati del sistema nazionale: essa stessa ha
anzi sancito e fatto propria fin dal 1988 tale finalità nell'ambito
della disciplina del proprio sistema informativo (art. 3, lett. d),
della l.r. 26 luglio 1988, n. 30). Ma altro è condividere tale
esigenza, e su base volontaria farla propria - con la flessibilità
richiesta dalle situazioni specifiche - altro irrigidirla e
tramutarla in un generale dovere di subordinazione, in relazione a
tali oggetti, del livello regionale a quello centrale.
Egualmente illegittimo è il secondo comma dell'art. 3, secondo il
quale "le rilevazioni di cui al secondo comma" (cioè sempre quelle
di interesse regionale) "devono essere comunicate all'Istat, che può
autorizzare la regione ad avvalersi, per le rilevazioni stesse anche
di altri uffici facenti parte del sistema statistico nazionale, pre-
via intesa con l'amministrazione interessata".
Da una parte, viene posto a carico delle regioni un obbligo
generale di comunicare all'Istat le proprie rilevazioni, che è già
in sè inaccettabile. D'altra parte, e soprattutto, totalmente
arbitraria è la pretesa di sottoporre ad autorizzazione dell'Istat
l'utilizzazione da parte regionale della rete statistica locale.
L'impugnato decreto sembra partire da una idea secondo la quel in
sostanza l'Istat sarebbe una sorta di "proprietario" di tutti gli
uffici statistici che secondo l'art. 2, primo comma, del d.lgs. n.
322/1989 fanno parte del sistema statistico nazionale, dimodochè
tali uffici solo con l'autorizzazione dell'Istat potrebbero
interagire tra di loro.
È vero invece il contrario, che secondo la legge il sistema
statistico nazionale è composto da un insieme di uffici che sono in
primo luogo propri degli enti cui appartengono. E se ciò nulla
toglie alla profondità del loro inserimento nella rete nazionale,
comporta però che essi, in tutto quanto non faccia parte delle
rilevazioni di interesse nazionale, siano indipendenti e liberi di
intrattenere tra di loro relazioni di collaborazione.
A questa stregua, è del tutto da escludere che gli uffici
statistici regionali, per poter collaborare con quelli degli enti
locali, abbiano bisogno di alcuna autorizzazione da parte dell'Istat,
oltre che del consenso dell'ente interessato. Ciò per non dire che,
nelle materie di propria competenza, non si può non riconoscere alla
regione un potere pieno di ottenere anche dagli enti locali le
informazioni connesse all'esercizio delle funzioni.
Egualmente evidente poi è il carattere invasivo della
disposizione del quinto comma dell'art. 3, secondo la quale
"l'affidamento da parte della regione di singole rilevazioni
statistiche ad organizzazioni esterne potrà avere luogo, previa
comunicazione all'Istat, in casi del tutto eccezionali e nella
oggettiva impossibilità da parte dell'ufficio di statistica di
provvedere nei dovuti tempi alla rilevazione richiesta, anche in
considerazione dell'assoluta specialità dell'oggetto".
Notato che anche in questo caso si tratta delle rilevazioni di
interesse regionale, non si vede - a parte ogni questione sul
fondamento del potere - in relazione a quale necessità lo Stato
debba ingerirsi a disciplinare una materia che non può non rientrare
nella piena discrezionalità regionale. Il criterio di affidare le
rilevazioni allo stesso ufficio regionale e solo in caso di
necessità all'esterno potrà anche essere tenuto presente
(d'altronde non solo in questo caso), ma essa è in ogni modo un
problema di organizzazione del lavoro regionale, da disciplinarsi
dalla legge regionale senza vincoli non previsti dalla legge statale.
4. - Illegittimità dell'art. 5 del d.P.C.M. 10 gennaio 1991,
commi quarto, quinto, secondo periodo, e sesto, per illegittima
ingerenza nella disciplina della diffusione di dati delle rilevazioni
statistiche di interesse regionale.
Specifiche considerazioni richiede quella parte del quinto comma,
secondo la quale i prodotti delle rilevazioni affidate ad
organizzazioni esterne "non possono essere diffusi come tali
statistici ufficiali". Questa disposizione si collega a quanto
disposto dal quarto comma, secondo il quale "la diffusione, come dati
statistici ufficiali, dei prodotti delle rilevazioni di cui al
secondo comma può essere assentita, su richiesta del presidente
della giunta regionale, dal responsabilità dell'ufficio".
Infatti, le due disposizioni compongono una disciplina dei "dati
statistici ufficiali" che risulta insieme invasiva ed arbitraria.
Del tutto illegittima, in primo luogo e sotto più profili, è la
previsione di un "potere" del responsabile dell'ufficio di statistica
regionale di "assentire" la diffusione di dati come dati ufficiali, a
richiesta del presidente della giunta regionale.
Ovvia ictu oculi è l'invasività dell'individuazione del
presidente della giunta quale organo competente, essendo evidente che
tale competenza non può che essere determinata dalla regione, in
conformità al proprio statuto ed alle proprie leggi. Ma l'aspetto
più grave sta nel preteso potere di "assenso", che finisce per
sovraordinare il responsabile dell'ufficio statistico alle stesse
autorità istituzionali della regione: il che corrisponde alla
concezione, propria del decreto, dell'ufficio statistico come ufficio
nella regione, collegato verticalmente con l'Istat, più che come
ufficio della regione, manon certo alla Costituzione ed alla legge.
Non si nega certo che nessun dato può essere considerato
"ufficiale" se non è validato nei modi previsti dall'ordinamento, ed
in primo luogo attraverso le verifiche dell'ufficio di statistica; ma
ciò non porta affatto alla costruzione di "potere di assenso", ma al
contrario al principio che le regioni sono perfettamente libere nel
disporre la diffusione come dati ufficiali dei dati validati.
Nè si comprende per quale ragione non potrebbero acquisire
carattere di ufficialità dati rilevati con la collaborazione di
privati. Ciò che conta, ai fini della qualità del dato, è la
disciplina della rilevazione, e non il soggetto che solo
materialmente la compie: e nella esclude che, come in altri settori,
i privati possano essere chiamati a collaborare a rilevazioni
ufficiali delle regioni.
Il quarto e sesto comma dell'art. 5 disciplinano infine la
"diffusione all'esterno" come "dati conoscitivi" di dati non
ufficiali. Secondo il quarto comma, in mancanza dell'assenso del
responsabile dell'ufficio statistico alla divulgazione dei dati quali
dati ufficiali, questi non possono essere diffusi nemmeno come dati
conoscitivi. È palese l'irrazionalità di questa disposizione, in
virtù della quale se un dato non è ufficiale, esso dovrebbe per
forza rimanere segreto. In realtà, qualunque dato che sia
attendibile può valere come dato conoscitivo, purchè all'atto della
diffusione si dia informazione della provenienza e del valore non
ufficiale del dato stesso.
Secondo il sesto comma, poi "l'utilizzazione da parte della
regione di dati statistici provvisori, elaborati dall'ufficio di
statistica, può essere consentita in via eccezionale dal
responsabile dell'ufficio di statistica", ma "tali dati non sono
considerati a nessun effetto dati statistici ufficiali e non possono
essere diffusi all'esterno come dati conoscitivi".
Ora, a parte che anche in questo caso il decreto prevede un
inammissibile "provvedimento" del responsabile dell'ufficio di
statistica, avente come destinatario la regione - secondo la tendenza
alla cui complessiva illegittimità è già stata illustrata - l'uso
di dati provvisori non ha in realtà nulla di eccezionale, e fa parte
dei normali poteri delle regioni in relazione ai dati da esse
acquisiti attraverso le proprie rilevazioni.
Che i dati provvisori non siano dati ufficiali è del tutto ovvio:
ma altrettanto è invece arbitrario che essi non possano essere
diffusi come dati "conoscitivi". Vale qui la considerazione fatta
sopra: dovrà avvertirsi nella diffusione che si tratta di dati
provvisori suscettibili di verifica, ma ciò posto la responsabile
decisione sulla loro diffusione non può che essere assunta dagli
organi regionali, che soli rispondono del loro operato.
5. - Illegittimità dell'art. 6, terzo comma, per ingerenza del
sistema statistico regionale e per violazione dei principi generali
sulla tetula della riservatezza.
Secondo l'art. 6, terzo comma, del decreto impugnato "i dati
individuali, raccolti nell'ambito delle rilevazioni di interesse
regionale o comunque disposte dalla regione, sono trasmessi
all'Istat, su richiesta del presidente dell'Istat, ove sia necessario
per altre rilevazioni statistiche comprese nel programma statistico
nazionale".
Ora, fermo restando che, se effettivamente si tratta di
rilevazioni comprese nel programma statistico nazionale tali dati
potranno comunque venire rilevati nei modi consentiti, ciò però non
significa che l'Istat possa legittimamente disporre di un potere, in
sostanza, di ordinare l'acquisizione dei dati già rilevati dalla
regione. Osta a ciò in primo luogo la considerazione - già espressa
da codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 139/1989 - che
ciascun sistema statistico "consta di funzioni e procedimenti a sè
stanti, sicchè non può pretendersi in via di principio che i
soggetti del sistema statistico nazionale siano tenuti a scambiare i
dati informativi iniziali con i soggetti di un sistema statistico
regionale, e viceversa".
E se tale considerazione potrebbe essere attenuata, per le
rilevazioni comprese nel programma statistico nazionale -
dall'obbligo di collaborazione e dalla necessità di non duplicare
inutilmente le procedure, vale tuttavia pur sempre anche per i dati
raccolti dalle regioni la necessità di fornire le "garanzie
essenziali a tutela dei diritti dei singoli individui", secondo
quanto pure sancito dalla più volte ricordata sentenza n. 139/1989.
In particolare, non si può ammettere che, in assenza di
previsioni di legge e delle relative garanzie, i dati individuali
nominativi vengano trasmessi al di fuori dell'istituzione che li ha
raccolti, e perciò stesso al di fuori dell'uso per il quale erano
stati raccolti, ed in vista del quale il cittadino li ha forniti.
Si tratta qui di quel diritto fondamentale che nella letteratura
specializzata viene definito come diritto alla "autodeterminazione
informativa"; un diritto che è stato ufficialmente riconosciuto, ad
esempio, nella Repubblica federale tedesca da una nota decisione del
Bundesverfassungsgericht del 15 dicembre 1983, relativa al
censimento, e che certo trova almeno implicito riconoscimento anche
nella Carta costituzionale italiana.
Certamente tale diritto fondamentale non impedisce al legislatore
- in Italia come in Germania - di disciplinare anche la trasmissione
di dati tra amministrazioni, e per scopi diversi da quelli della
raccolta iniziale, ma altrettanto certamente si richiede che a
disporre ciò sia, appunto, il legislatore, e non un atto di
indirizzo, oltretutto privo di base legislativa.
D'altronde, il semplice confronto con il comma successivo
dell'art. 6 mostra la iniqua disparità di trattamento riservata alle
regioni: dato che nel caso della circolazione in senso opposto (da
Istat a regioni) le esigenze della tutela della riservatezza si fanno
subito imperiose, nonostante che gli uffici di statistica, a
qualunque soggetto appartengano, siano tutti soggetti al segreto
d'ufficio allo stesso modo, secondo l'art. 8 del d.lgs. n. 322/1989.
6. - Illegittimità dell'art. 1, primo comma, secondo periodo, e
secondo comma, secondo periodo, del d.P.C.M. 10 gennaio 1991.
Secondo l'art. 1, primo comma, secondo periodo, dell'impugnato
decreto gli uffici regionali di statistica "sono l'unico
interlocutore del sistema statistico nazionale per quanto di
pertienza delle rispettive regioni".
In altre e più esplicite parole, l'Istat non vuole aver a che
fare con gli organi istituzionali della regione, ma vuole "parlare"
soltanto con gli uffici statistici regionale, che d'altronte esso
considera, secondo quanto disposto dal decreto, più come organi
collegati con lo stesso Istat che come uffici davvero regionali.
Ma questa pretesa di aver di fronte solo gli uffici statistici, e
non le regioni, non trova conforto nell'assetto costituzionale e
legislativo, e comunque non può formularsi in termini di
esclusività. A tacer d'altro, sarà pur sempre necessaria una intesa
con la regione interessata sulle modalità organizzative
dell'avvalimento degli uffici regionali da parte dell'Istat, e sugli
aspetti finanziari, evidentemente importanti, anche se non trattati
nell'impugnato decreto.
Con ciò si è in parte illustrata anche l'illegittimità del
secondo comma, secondo periodo, dello stesso articolo, in virtù del
quale degli uffici regionali "si può avvalere l'Istat per le
rilevazioni statistiche interessanti le materie di attribuzione
regionale": ove non risulta neppure chiaro che tale avvalimento
riguarda pur sempre, come previsto dall'art. 15, terzo comma, del
d.lgs. n. 322/1989, l'attuazione del programma statistico nazionale.
Inoltre, come già accennato, nel contesto della normativa del
d.P.C.M. sembra quasi che l'Istat direttamente si avvalga e disponga
degli uffici regionali, senza un'intesa con le regioni. Ciò è
chiaro anche dal contrasto con l'art. 5, terzo comma, del decreto
impugnato, ove si scrive invece chiaramente che l'uso da parte
regionale di uffici di statistica locali richiede la previa intesa
con le amministrazioni interessate.
Nè si potrebbe obbiettare che già il d.lgs. n. 322/1990
prevedeva l'avvalimento senza accennare all'intesa: perchè in quel
diverso contesto la legge mirava solo a stabilire il principio
dell'avvalimento, senza disciplinarne in concreto le modalità opera-
tive.
In sostanza, anche da queste disposizioni appare sempre la
medesima realta': che il d.P.C.M. concepisce gli uffici regionali di
statistica principalmente come uffici collegiali all'Istat, e solo
per mera costrizione costituzionale inquadrati formalmente presso le
regioni (per le quali svolgerebbero "anche" attivita'), anzichè come
uffici a pieno titolo delle regioni, anche se pienamente inseriti nel
sistema statistico nazionale.
7. - Illegittimità dell'art. 2, terzo comma, per invasione nella
disciplina dell'attività del consiglio regionale.
Secondo l'art. 2, terzo comma, "il programma delle rilevazioni
statistiche di interesse della regione è adottato ogni anno, entro
il 31 marzo, dal consiglio regionale o dall'organo competente secondo
il rispettivo ordinamento".
È di immediata percezione l'illegittimità nella pretesa di
dettare al consiglio regionale termini per l'approvazione di atti di
suo proprio ed esclusivo interesse.
Si dirà che l'approvazione del programma entro il termine
conviene alle regioni stesse, che solo così potranno vederlo
considerato per l'elaborazione del programma statistico nazionale, ed
alle quali è invece offerta una opportunità che il decreto
legislativo n. 322/1989 non prevedeva.
Ciò è senz'altro vero, e va ascritto tra i pochi punti positivi
dell'impugnato decreto (a prescindere dalla sua idoneità formale a
contenerli) l'aver previsto un minimo di partecipazione regionale
alla formazione del programma statistico nazionale (anche se non si
vede per quale ragione i programmi delle regioni debbano essere
presentati "attraverso il proprio ufficio di statistica", secondo
quanto dispone il secondo comma, dell'art. 2).
Ciò non toglie però che, a tal fine, non era affatto necessario
entrare a disciplinare l'attività del consiglio regionale, essendo
invece sufficiente - e tanto più semplice - indicare la data entro
la quale i programmi regionali debbano pervenire all'Istat per essere
presi in considerazione.

Per tali ragioni e motivi, la ricorrente regione Emilia-Romagna,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale, dichiarare che non spetta allo Stato, ai sensi
degli artt. 118, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
e della legislazione di attuazione, il potere di determinare, con
riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del
10 gennaio 1991, l'organizzazione e l'attività degli uffici
regionali di statistica, in relazione alle disposizioni impugnate,
nonchè di conseguenza annullare il predetto decreto, per violazione
degli stessi articoli della Costituzione, e della legislazione
ordinaria di attuazione, in quanto esso illegittimamente invade le
prerogative costituzionali della regione.
Avv. prof. Giandomenico FALCON
91C0406