Serie Generale n. 58 del 11-3-2005
SUPPLEMENTI ORDINARI
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 2 marzo 2005
Interventi a tutela del pluralismo ai sensi della legge 3 maggio 2004, n. 112. (Deliberazione n. 136/05/CONS). (GU Serie Generale n.58 del 11-03-2005 - Suppl. Ordinario n. 35)

L'AUTORITÀ
Nella riunione del Consiglio del 1° marzo 2005, in particolare
nella sua prosecuzione del 2 marzo 2005;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo, e, in particolare,
l'art. 2;
Vista la direttiva n. 2002/21/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo
comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica;
Visto il decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 352, convertito con
modificazioni dalla legge 24 febbraio 2004, n. 43;
Vista la legge 3 maggio 2004, n. 112, recante «Norme di principio
in materia di assetto radiotelevisivo e della RAI-Radiotelevisione
italiana S.p.A., nonchè delega al Governo per l'emanazione del testo
unico della radiotelevisione» e, in particolare, l'art. 14, comma 2;
Vista la propria relazione ai sensi della legge 24 febbraio 2004,
n. 43, di conversione del decreto-legge 24 dicembre 2004, n. 352,
recante «Disposizioni urgenti concernenti modalità e tempi di
definitiva cessazione del regime transitorio della legge 31 luglio
1997, n. 249» inviata alle Camere e al Governo il 27 aprile 2004;
Vista la risoluzione 1387/2004 «Monopolisation of the electronic
media and possible abuse of power in Italy» adottata dall'Assemblea
parlamentare del Consiglio d'Europa nella 23.esima sessione del
24 giugno 2004;
Vista l'indagine conoscitiva n. 23 dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, «Sul settore televisivo: la raccolta
pubblicitaria» approvata con il provvedimento n. 13770 del
16 novembre 2004.
Vista la propria delibera del 23 marzo 1999, n. 26/99, recante
approvazione del regolamento in materia di costituzione e
mantenimento di posizioni dominanti nel settore delle comunicazioni,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 119
del 24 maggio 1999;
Vista la propria delibera del 4-6 ottobre 2004, n. 326/04/CONS, di
«Avvio del procedimento per l'accertamento della sussistenza di
posizioni dominanti ai sensi dell'art. 14 della legge 3 maggio 2004,
n. 112», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 257 del 2 novembre 2004;
Vista la propria delibera n. 67/05/CONS, recante «Proroga del
termine di conclusione del procedimento per l'accertamento della
sussistenza di posizioni dominanti ai sensi dell'art. 14 della legge
3 maggio 2004, n. 112»;
Vista la propria delibera n. 90/05/CONS che dispone la «Chiusura
dell'istruttoria finalizzata all'accertamento della sussistenza di
posizioni dominanti ai sensi dell'art. 14, della legge 3 maggio 2004,
n. 112»;
Vista la propria delibera n. 91/05/CONS di «Fissazione
dell'audizione conclusiva del procedimento finalizzato
all'accertamento della sussistenza di posizioni dominanti ai sensi
dell'art. 14 della legge 3 maggio 2004, n. 112»;
Udita la relazione dei commissari Alfredo Meocci e Vincenzo Monaci,
relatori ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente
l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorità;
Considerato quanto segue:
1. Il procedimento
1.1. I soggetti notificati.
1. L'art. 1, comma 4, della delibera n. 326/4/CONS dispone la
notifica del provvedimento di avvio alle società RAI S.p.A. (di
seguito RAI), RTI S.p.A. (di seguito RTI) e Publitalia '80 S.p.A. (di
seguito Publitalia). Le notifiche sono state effettuate in data
27 ottobre 2004, ai sensi dell'art. 4, comma 3, della delibera 26/99
recante «Regolamento in materia di costituzione e mantenimento di
posizioni dominanti nel settore delle comunicazioni» (di seguito «il
Regolamento»), attraverso l'invio di una comunicazione a mezzo
telefax, seguita dall'invio di lettera raccomandata con avviso di
ricevimento.
2. Al fine di consentire la partecipazione al procedimento a tutti
i portatori di interessi pubblici o privati, nonchè portatori di
interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, la delibera
n. 326/04/CONS è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 257 del 2 novembre 2004.
1.2. I soggetti intervenuti.
3. L'associazione di categoria Aeranti-Corallo (di seguito
Aeranti), la Federazione Italiana Editori Giornali (di seguito FIEG),
gli editori RCS Media Group (di seguito RCS), Gruppo Editoriale
L'Espresso (di seguito L'Espresso) e S.E.P (editore de Il Secolo XIX)
hanno presentato richiesta di partecipazione al procedimento in
qualità di soggetti interessati ex art. 5, comma 1, lettera b), del
Regolamento. Le richieste di partecipazione al procedimento sono
state accolte in data 21 dicembre 2004.
1.3. Le fasi del procedimento.
4. Con delibera n. 326/04/CONS il Consiglio dell'Autorità ha
disposto l'avvio di un procedimento finalizzato all'accertamento
della sussistenza di posizioni dominanti ai sensi dell'art. 14 della
legge 3 maggio 2004, n. 112 (di seguito «la Legge»). Secondo quanto
previsto dall'art. 1, comma 4, della delibera 326/4/CONS, i termini
del procedimento sono decorsi dalla data di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
5. L'art. 1, comma 4, della delibera n. 326/04/CONS, fissava la
durata del procedimento in 60 giorni. L'Autorità in data 17 novembre
2004 ha trasmesso alcune richieste di informazioni, ai soggetti
notificati. Le parti hanno dato riscontro alle richieste in data
17 dicembre 2004. Pertanto, in conformità a quanto stabilito
dall'art. 4, comma 6, del Regolamento, i termini del procedimento
sono stati sospesi per trenta giorni, portando la scadenza del
termine al 31 gennaio 2005.
6. Dati il numero dei soggetti partecipanti all'istruttoria e la
complessità dei relativi interventi e correlate memorie presentate
nell'imminenza del termine di scadenza del procedimento, il Consiglio
nella riunione del 26 gennaio 2005, con delibera n. 67/05/CONS, ha
disposto una proroga di trenta giorni del termine di conclusione del
procedimento.
7. Il Consiglio, nella sua riunione del 10 febbraio 2005, vista la
proposta del responsabile del procedimento, ha adottato la delibera
n. 90/05/CONS che ha disposto la «Chiusura dell'istruttoria
finalizzata all'accertamento della sussistenza di posizioni dominanti
ai sensi dell'art. 14, della legge 3 maggio 2004, n. 112»,
autorizzando il responsabile del procedimento alla trasmissione delle
risultanze istruttorie alle parti intervenute. Contestualmente il
Consiglio ha adottato la delibera n. 91/05/CONS recante «Fissazione
dell'audizione conclusiva del procedimento finalizzato
all'accertamento della sussistenza di posizioni dominanti ai sensi
dell'art. 14 della legge 3 maggio 2004, n. 112».
1.4. Le audizioni e gli accessi agli atti.
8. In data 22 novembre 2004, ha formulato richiesta di audizione
RAI; la società è stata ascoltata in data 13 dicembre 2004. Aeranti
ha formulato richiesta di audizione ed è stata sentita il 20 gennaio
2005. Anche i soggetti FIEG e L'Espresso hanno formulato richieste di
audizione e sono stati sentiti, in incontri separati, il 21 gennaio
2005; nel corso delle audizioni hanno depositato ciascuno una
memoria. In data 23 febbraio 2005, in conformità a quanto disposto
dall'art. 15, comma 5, del Regolamento i soggetti Aeranti,
L'Espresso, FIEG, RAI ed RCS hanno richiesto ed ottenuto copia delle
memorie conclusive trasmesse ai sensi dell'art. 1, comma 3, della
delibera n. 90/05/CONS.
1.5. L'audizione conclusiva.
9. In data 24 febbraio 2005, presso la sede di Napoli
dell'Autorità si è svolta l'audizione conclusiva delle parti
intervenute innanzi al Consiglio. Segnatamente hanno partecipato RAI,
RTI e Publitalia, in qualità di soggetti notificati, e Aeranti,
FIEG, RCS e L'Espresso in qualità di soggetti intervenuti. In sede
di audizione le parti hanno diffusamente illustrato all'Autorità le
proprie memorie conclusive (cfr. § 2.2.)
2. Le risultanze istruttorie
2.1. La definizione dei mercati rilevanti ai sensi della legge n.
112/2004.
10. L'art. 14, comma 2, della legge reca le norme per
l'accertamento della sussistenza di posizioni dominanti nel sistema
integrato delle comunicazioni (SIC), il cui ambito di riferimento
viene fissato all'art. 2, comma 1, lettera g) come «il settore
economico che comprende le seguenti attivita': stampa quotidiana e
periodica; editoria annuaristica ed elettronica anche per il tramite
di Internet; radio e televisione; cinema; pubblicità esterna;
iniziative di comunicazione di prodotti e servizi; sponsorizzazioni».
11. Prendendo come riferimento il SIC, il citato art. 14 e il
successivo art. 15 della legge introducono nuove norme in materia di
divieto di posizioni dominanti «nel sistema integrato delle
comunicazioni e nei mercati rilevanti che lo compongono». In
particolare, l'art. 14, comma 2, della legge prevede un'analisi con
criteri basati sul diritto della concorrenza non soltanto del SIC, ma
anche di ciascuno dei mercati che ne fanno parte.
12. Partendo da tali presupposti legislativi, la delibera n.
326/04/CONS individua come mercato rilevante: «quello televisivo e le
relative fonti di finanziamento, ferma restando la possibilità di
valutare una eventuale ulteriore segmentazione in conformità ai
principi enunciati negli art. 15 e 16 della direttiva n. 2002/21/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002». La stessa
delibera specifica (par. 19) che le relative fonti di finanziamento
sono costituite dalla pubblicità, dal canone di abbonamento al
servizio pubblico e dagli abbonamenti alla televisione a pagamento.
13. Nel mercato delle trasmissioni televisive, cosi come
individuato nella delibera n. 326/04/CONS, è possibile individuare,
sul lato dell'offerta, le seguenti tipologie di prodotti destinati ai
clienti finali:
a) programmi televisivi:
a. in chiaro;
b. a pagamento;
b) spazi pubblicitari.
14. L'offerta di programmi televisivi è rivolta ai telespettatori
i quali attraverso il consumo di televisione soddisfano bisogni quali
l'informazione e l'intrattenimento. Sotto questo profilo la funzione
d'uso delle offerte in chiaro e a pagamento appare analoga. Infatti,
entrambe le offerte soddisfano un bisogno che in senso ampio si può
definire di comunicazione da parte dei clienti finali.
15. Peraltro, una prima differenziazione fra le due offerte si
rileva ad un secondo livello di analisi, quello relativo alle
specifiche caratteristiche dei due prodotti. Tradizionalmente la
televisione in chiaro è orientata all'offerta di contenuti
generalisti, mentre la televisione a pagamento è orientata verso
l'offerta di contenuti c.d. premium (principalmente costituiti da
eventi sportivi e film). L'offerta di un contenuto con un più alto
valore aggiunto per il telespettatore, insieme alla mancanza di
interruzioni pubblicitarie, che rappresentano un disvalore durante il
processo di consumo dell'utente, giustificano, infatti, l'offerta di
un prodotto a pagamento. La televisione a pagamento, oltre ai
contenuti premium, considerati normalmente come le killer
applications di questo modello di business, offre una varietà di
programmi a carattere informativo e tematico. Dunque il cliente che
attribuisce un determinato valore ad una programmazione più ampia e
differenziata, può decidere di passare da un'offerta gratuita ad
un'offerta a pagamento. Queste offerte comportano differenti
modalità di fruizione del prodotto da parte dei consumatori finali.
16. Nel sistema della televisione a pagamento il gestore della
piattaforma ha un rapporto economico diretto con il telespettatore
che sceglie il prodotto attraverso la sottoscrizione di un
abbonamento. Nella televisione in chiaro, invece, non si stabilisce
una transazione economica diretta fra il telespettatore e
l'emittente, poichè gli introiti provengono dagli inserzionisti
pubblicitari che acquistano spazi televisivi per la promozione di
prodotti, mentre i contenuti sono offerti gratuitamente ai
telespettatori. Il prezzo, dunque, rappresenta la principale
variabile, in funzione della quale si può segmentare il mercato del
prodotto in offerte di trasmissioni televisive in chiaro ed a
pagamento: esso ha un valore pari a zero per le offerte in chiaro,
mentre ha un valore positivo per quelle a pagamento. Va precisato,
che il pagamento del canone di abbonamento al servizio pubblico, ha
natura tributaria, così come affermato dalla Corte costituzionale
1), dunque esso non può essere considerato, da parte del
telespettatore, come il corrispettivo del servizio erogato da RAI.
Tale obbligo tributario insorge in funzione del possesso di un
apparato televisivo e non è pertanto direttamente collegato alla
visione dei programmi nè esprime una preferenza d'acquisto del
consumatore. Ciò implica che, in qualità di tassa, il canone sia
corrisposto dall'utente al Ministero dell'economia e delle finanze e
non si instauri alcun tipo di obbligazione tra la società RAI e i
soggetti passivi d'imposta.
1) Sentenza della Corte costituzionale del 26 giugno 2002, n.
284.
17. Ciò premesso va considerato che gli utenti della televisione a
pagamento rimangono anche utenti della televisione in chiaro.
L'accesso ad una offerta pay non preclude, infatti, la visione di
trasmissioni televisive gratuite e, rispetto ad alcune tipologie di
contenuti, il telespettatore può considerare sostitutive le due
programmazioni. Si consideri, ad esempio, l'informazione
giornalistica offerta dalle reti nazionali in chiaro attraverso
testate con marchi fortemente affermati presso i telespettatori. La
possibilità per il telespettatore di scegliere di volta in volta la
tipologia di programmazione preferita configura, sul lato della
domanda, una sostituibilità asimmetrica fra le offerte in chiaro e
le offerte a pagamento, nel senso che la prima è sostitutiva della
seconda ma non viceversa. Ciò si verifica poichè l'offerta pay con
accesso anche a contenuti free è un'evoluzione del prodotto rispetto
alle offerte generaliste in chiaro. Infatti, essa assolve alle
medesime funzioni d'uso della prima (informazione, intrattenimento)
ma ha delle caratteristiche di prodotto atte a generare un maggior
livello di soddisfazione nel consumo da parte dell'utente finale.
Dunque gli utenti che hanno accesso al mercato pay, possono in taluni
casi scegliere il mercato free, ma non viceversa.
18. Il secondo prodotto veicolato attraverso le trasmissioni
televisive è la vendita di spazi pubblicitari che è, invece,
destinata ad investitori intenzionati a pubblicizzare i loro prodotti
attraverso messaggi televisivi. La raccolta pubblicitaria può essere
svolta direttamente dell'emittente, ovvero può essere intermediata
da una concessionaria che vende gli spazi pubblicitari per conto
dall'emittente medesima. Pertanto gli attori del mercato televisivo,
sul versante dell'offerta, non sono solo le emittenti ma anche le
concessionarie di pubblicità.
19. Anche in questo caso vi è un'area di sovrapposizione fra il
mercato della televisione a pagamento e quella in chiaro poichè la
pubblicità trasmessa attraverso differenti piattaforme presenta
caratteristiche omogenee sotto il profilo delle condizioni
concorrenziali. Infatti, un investitore può considerare sostituibile
l'acquisto di spazi pubblicitari su una emittente in chiaro o a
pagamento. Dunque il mercato pubblicitario può essere considerato
come un unico mercato, indipendentemente dal fatto che il messaggio
sia veicolato su un'emittente free o un emittente pay.
20. In conclusione la segmentazione del mercato svolta in
conformità ai principi del diritto della concorrenza, richiamati
negli art. 15 e 16 della direttiva-quadro, porta all'individuazione
di due mercati rilevanti: mercato della vendita di pubblicità sul
mezzo televisivo e mercato della vendita di programmi a pagamento.
2.1.1. L'analisi dei mercati rilevanti.
A) Il mercato della vendita di pubblicità sul mezzo televisivo.
21. Sul mercato della raccolta pubblicitaria, operano le emittenti
le quali, in proprio ovvero attraverso una società concessionaria,
vendono i propri spazi pubblicitari agli inserzionisti. La principale
variabile che determina la capacità di un'impresa di collocare spazi
pubblicitari sul mercato è l'audience conseguito dalla propria
programmazione; secondariamente vengono anche valutati alcuni profili
qualitativi correlati al target di telespettatori a cui è rivolto il
messaggio televisivo.
22. Il primo punto per l'analisi del mercato rilevante è la
definizione delle quote di ricavi conseguiti dai singoli operatori,
in quanto esse rappresentano un indice della struttura del mercato
ed, in generale, del suo assetto competitivo. In proposito il
provvedimento di avvio di istruttoria presenta le quote riferite alla
vendita di pubblicità sul mezzo televisivo da parte delle
concessionarie nel periodo 2001-2003. Si precisa che in tale ambito
le quote sono state calcolate sulla raccolta lorda da parte delle
concessionarie di pubblicità. I ricavi lordi esprimono un risultato
consolidato che è maggiormente rappresentativo del potere di mercato
dei singoli gruppi editoriali 2).
2) Sul piano contabile si segnala che le concessionarie di
pubblicità di norma, fatturano in nome proprio il 100 per cento
degli introiti, salvo poi stornare la quota di competenza
dell'editore che ha ceduto gli spazi. I ricavi di competenza
dell'editore rappresentano dunque una quota retrocessa dalla
concessionaria che varia in funzione dei rapporti contrattuali delle
parti.
23. L'analisi della distribuzione delle risorse pubblicitarie,
evidenzia che la società Publitalia, raccoglie al 2003 una quota del
62,7% dell'intero mercato pubblicitario televisivo. Il secondo
operatore, Sipra, si attesta su una quota di mercato del 27,7% nel
2003.

----&gt; Vedere tabella di pag. 8 &lt;----

Fonte: Delibera AGCOM n. 326/04/CONS

24. L'analisi del trend, evidenzia una stabilità nel biennio
2001-2002 ed una crescita nel 2003 della quota detenuta dalla
società del gruppo Mediaset. Viceversa nel 2003, si registra un
decremento della quota della concessionaria della RAI che perde il 2%
di quota di mercato. Nella giurisprudenza e nella prassi comunitaria
la stabilità della quota di mercato è considerata come un ulteriore
indice di dominanza.
25. L'ambito geografico del mercato di riferimento è stato
valutato su base nazionale. Tale approccio differisce dalla
consuetudine antitrust in cui il mercato della raccolta pubblicitaria
sul mezzo televisivo viene segmentato fra nazionale e locale, in
funzione dell'ambito di diffusione del segnale televisivo su cui esso
è veicolato.
26. In questo caso si è valutata una parziale sostituibilità fra
i messaggi veicolati sulle reti locali ed i messaggi veicolati sulle
reti nazionali. Le emittenti locali, infatti, offrono sia messaggi
pubblicitari finanziati da investitori che si rivolgono
esclusivamente al mercato locale sia messaggi pubblicitari di
prodotti a diffusione nazionale. Rispetto alla seconda tipologia di
prodotti gli investitori possono, in taluni casi, considerare come
sostitutivo un investimento su una emittente nazionale rispetto ad un
investimento su un network di emittenti locali. Nel calcolo delle
quote di mercato si sarebbe potuto, dunque, scorporare la quota di
investimenti pubblicitari rivolti al solo mercato locale. Viceversa,
in funzione di una parziale sostituibilità, si è scelto di
considerare un unico mercato nazionale, ciò anche in ragione
dell'incidenza marginale degli investimenti in pubblicità «locale»
sul valore complessivo del mercato pubblicitario.
B) Il mercato della vendita di programmi a pagamento.
27. Relativamente al settore delle offerte televisive a pagamento
non appare significativa un'analisi delle quote di mercato poichè,
come noto, l'operazione che ha dato luogo alla nascita di Sky Italia
ha determinato un assetto quasi monopolistico nel mercato oggetto
della concentrazione. La Commissione europea con decisione del
2 aprile 2003 3) ha autorizzato l'operazione subordinando la stessa
alla sottoscrizione da parte della piattaforma unica di un insieme di
obblighi, attinenti in particolare all'accesso alla piattaforma da
parte di soggetti terzi ed alla fornitura di contenuti premium su
base wholesale. Gli impegni comunitari, relativamente ai quali
l'Autorità svolge una funzione di vigilanza e di garanzia, hanno
validità sino al 31 dicembre 2011. Nel caso in esame, la Commissione
ha preferito adottare piuttosto che forme di regolamentazione dei
prezzi sul mercato retail, un approccio volto a creare pressione
concorrenziale sull'operatore dominante favorendo l'ingresso nel
mercato di piattaforme concorrenti.
3) Caso n. COMP/M 2876 - Newscorp/Telepiù.
28. I servizi a pagamento sulle piattaforme digitali terrestri, che
al momento rappresentano un mercato appena emergente, teoricamente
dovrebbero creare una pressione concorrenziale sull'operatore
dominante, tuttavia il loro impatto sugli assetti di mercato potrà
essere valutato nell'immediato futuro. Con riferimento all'ambito
geografico delle offerte a pagamento, le caratteristiche tecnologiche
e l'architettura delle reti di diffusione su cui sono veicolate, ne
fanno un mercato intrinsecamente nazionale.
2.1.2. Valutazioni sul modello dei c.d. mercati a due versanti.
29. Alcuni operatori notificati si sono dichiarati in disaccordo
circa l'individuazione del mercato rilevante svolta nell'ambito delle
risultanze istruttorie. In particolare hanno sostenuto che il mercato
televisivo è un tipico mercato a due versanti dove la valutazione
competitiva implica una visione su entrambi i versanti del mercato.
La valutazione della quota di mercato dovrebbe dunque essere svolta,
da un lato, sul versante dello share e, dall'altro, sul complesso dei
ricavi maturati dalle imprese. Lo share rappresenta l'equivalente
della quota misurata in volume, mentre i ricavi costituiscono la
quota di mercato misurata in valore. Il corollario di questa tesi è
che i ricavi di un'impresa su di un versante del mercato, sono
semplicemente la risultante del modello di business adottato e non un
indice del suo potere di mercato.
30. In linea generale, l'analisi svolta dagli operatori appare
coerente con le valutazioni svolte dall'Autorità, nell'osservazione
delle dinamiche competitive attraverso il modello del c.d. two-sided
market (la correlazione fra audience e raccolta pubblicitaria risulta
evidenziata in ambito istruttorio), ma non appare condivisibile nelle
conclusioni il passaggio logico secondo il quale l'applicazione del
modello a due versanti al mercato televisivo porterebbe
automaticamente ad accorpare nella valutazione competitiva i ricavi
(canone, abbonamenti, pubblicita) sviluppati sul versante del valore.
La valutazione del potere di mercato deve essere, infatti, condotta
sui singoli mercati rilevanti - siano essi ad uno o a due versanti.
31. Il modello del mercato two-sided è stato impiegato
dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito
AGCM) nella recente «Indagine conoscitiva del settore televisivo» 4).
In tale sede l'AGCM ha rilevato che nel mercato pubblicitario sul
mezzo televisivo «[l]e emittenti vendono i contatti (ovvero
l'audience) che sono riuscite a produrre attraverso la loro attività
di programmazione televisiva agli inserzionisti di pubblicità,
avvalendosi di strutture commerciali interamente dedicate alla
vendita di spazi pubblicitari, le concessionarie di pubblicità. La
struttura è quella di un mercato a due versanti. In un versante, le
emittenti sono in concorrenza tra di loro per aggiudicarsi quote di
ascolto dei telespettatori. Nell'altro versante, i contatti vengono
venduti dalle concessionarie agli inserzionisti, anche per mezzo
dell'intermediazione dei centri media, attraverso spazi pubblicitari»
(cfr. pag. 33 Indagine conoscitiva).
4) Indagine conoscitiva n. 23 dell'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, «Sul settore televisivo: la raccolta
pubblicitaria» approvata con il provvedimento n. 13770 del
16 novembre 2004, pubblicato nel Bollettino n. 47/2004.
32. Circa i collegamenti fra il mercato free ed il mercato pay
l'indagine puntualizza che «[i]l mercato della raccolta pubblicitaria
televisiva è strettamente collegato a quello della televisione a
pagamento. Entrambi i tipi di emittenti (in chiaro e a pagamento)
competono infatti nel versante dei contenuti per acquisire quote di
audience; le condotte delle une influenzano quindi i risultati
economici delle altre. Inoltre, gli operatori di pay-tv, potendo
inserire spot nell'ambito della loro programmazione, sono anche
attivi nel mercato della raccolta pubblicitaria televisiva: in
Italia, la società Sky Italia, attiva nella pay-tv satellitare,
rappresenta anche il quarto operatore pubblicitario televisivo. Di
conseguenza, gli operatori televisivi a pagamento costituiscono una
forma di pressione concorrenziale effettiva nei confronti delle
società che finanziano l'offerta di programmi in chiaro attraverso
la raccolta pubblicitaria. Il mercato della televisione a pagamento
è stato tradizionalmente distinto da un punto di vista antitrust da
quello della televisione in chiaro in relazione alla diversa: a)
relazione tra operatori e consumatori (diretta nella pay-tv,
indiretta nella televisione in chiaro); b) modalità di
finanziamento, e quindi funzione obiettivo degli operatori (ricavi
pubblicitari vs. ricavi dagli abbonamenti); e c) offerta qualitativa
e quantitativa di contenuti televisivi ai telespettatori» (cfr. pag.
86 Indagine conoscitiva).
33. Nella televisione a pagamento, contrariamente a quanto accade
nella televisione in chiaro, s'instaura una relazione economica
diretta tra emittenti ed abbonati: mentre il primo è un classico
mercato ad un solo versante, il secondo rappresenta un esempio di
mercato bilaterale (two-sided). Oltre alla differente natura del
rapporto che si instaura tra gli operatori nei mercati della
televisione a pagamento e della televisione in chiaro e i rispettivi
utenti, l'offerta della pay-tv si distingue da quella della tv in
chiaro in ragione della differente offerta quantitativa e qualitativa
di canali. (cfr. pag. 87 Indagine conoscitiva).
34. L'analisi, secondo il modello del two-sided markets, viene
utilizzata nell'approccio AGCM per valutare le dinamiche competitive
proprie del mercato pubblicitario e non dell'intero mercato
televisivo. Il modello two-sided non conduce dunque verso una diversa
definizione del mercato, ma piuttosto serve ad una valutazione delle
sue dinamiche competitive. Tale approccio metodologico non è
pertanto in contrasto con le indicazioni delle Linee direttrici
seguite dall'Autorità in ambito istruttorio.
35. In merito alle considerazioni circa il fatto che la quota di
proventi di un'impresa televisiva su un versante del mercato rifletta
primariamente il modello di business adottato dall'impresa e non il
suo potere di mercato, va rilevato che la concessionaria del servizio
pubblico è sottoposta a limiti di affollamento pubblicitario più
stringenti dei suoi concorrenti commerciali; di conseguenza la sua
minore presenza sul mercato pubblicitario non è dovuta ad una scelta
del modello di business, quanto piuttosto al rispetto degli obblighi
di legge che ne limitano la capacità di raccolta delle risorse.
Quanto alle piattaforme pay, la loro offerta è incompatibile con un
eccesso di affollamento pubblicitario e ciò costituisce un limite
strutturale alla possibilità di valorizzare l'audience in termini di
inserzioni pubblicitarie. La tesi dei modelli di business porta a
concludere che la struttura del mercato televisivo nel suo complesso
favorisca l'operatore dominante nell'esercizio del potere di mercato
piuttosto che danneggiarlo: infatti, maggiori concorrenti sul
versante dell'audience presentano vincoli strutturali sul versante
della raccolta di risorse pubblicitarie.
2.1.3. L'analisi dei mercati in base ai criteri di cui all'art.
14 della legge n. 112/2004.
A) Il livello di concorrenza nel sistema.
36. La definizione del mercati rilevanti secondo la giurisprudenza
e la prassi antitrust tende a partire da un'ipotesi in cui in
funzione di una specifica piattaforma trasmissiva l'impresa offre
un'unica tipologia di prodotto. Detto in altri termini, le reti
terrestri sono caratterizzate da un'offerta in chiaro e le reti via
cavo e via satellite ad accesso condizionato offrono solo prodotti a
pagamento. Peraltro, lo sviluppo della televisione digitale terrestre
determina un cambiamento del quadro competitivo. Le televisioni che
dispongono di una rete digitale terrestre stanno entrando attraverso
l'offerta di contenuti premium, segnatamente il calcio, nel mercato
delle offerte a pagamento. Al tempo stesso, le televisioni a
pagamento grazie ad una crescita del numero di abbonati, concorrono
con le televisioni in chiaro nella raccolta di pubblicità.
37. I due mercati presentano, pertanto, sul piano concorrenziale
delle aree di sovrapposizione in ragione di una parziale
sostituibilità dei due prodotti, dal momento che, in ultima analisi,
tutte le imprese competono per raggiungere il maggior numero
possibile di telespettatori: le emittenti che offrono contenuti in
chiaro, monetizzano il valore dei contatti prevalentemente attraverso
le inserzioni pubblicitarie, mentre quelle che offrono prodotti a
pagamento realizzano il valore dei contatti prevalentemente
attraverso gli abbonamenti 5). Si riporta di seguito un figura di
sintesi che presenta le correlazioni fra le offerte televisive in
chiaro ed a pagamento.
5) Si precisa che nel riferirsi genericamente al termine
abbonamenti si intendono anche le forme di pagamento ad evento sul
modello pay-per-view.

----&gt; Vedere grafico di pag. 10 &lt;----

Fonte: AGCOM

38. In uno scenario di mercato in cui si prefigura una concorrenza
fra piattaforme, diventa rilevante l'analisi del complesso delle
risorse del sistema televisivo, per valutare come esse si
ripartiscono fra i differenti attori anche ai fini del pluralismo. La
distribuzione delle risorse tra i principali gruppi evidenzia una
posizione di leadership assunta dalla concessionaria pubblica che ha
raccolto risorse pari al 39,5% del mercato nel 2003. Tuttavia la
crescita del mercato a pagamento e la scarsa competitività di RAI
sul mercato pubblicitario fanno sì che la quota di mercato sul
complesso delle risorse decresca del 2,6% nel periodo 2001-2003. Se
è vero, infatti, che RAI ha dei limiti strutturali alla crescita nel
mercato pubblicitario, in funzione di limiti di affollamento
pubblicitario più restrittivi rispetto agli operatori commerciali,
appare comunque risentire maggiormente delle congiunture negative nel
predetto mercato.

----&gt; Vedere tabella di pag. 10 &lt;----

Fonte: Delibera n. 326/04/CONS

39. La seconda impresa RTI si attesta ad una quota del 34,3 per
cento sempre nel 2003. I due principali attori sviluppano il 73,8 per
cento dei ricavi del settore. RTI appare più competitiva della
concessionaria pubblica, per cui anche in una congiuntura negativa
per il mercato pubblicitario e nonostante la crescita delle
televisioni a pagamento, mantiene sostanzialmente inalterata la
propria quota di mercato.
40. La crescita delle offerte a pagamento, nel periodo 2001-2003,
portando nuove risorse nel mercato, ha in parte attenuato l'assetto
duopolistico dell'allocazione delle risorse. Tuttavia, con
riferimento agli andamenti prospettici, risulta difficile svolgere
una valutazione compiuta sull'impatto competitivo delle offerte a
pagamento, per due ordini di ragioni: in primo luogo, Sky Italia non
ha ancora chiuso il primo esercizio sociale dalla fusione con il
gruppo Telepiù e, pertanto, non si dispone ancora di dati di
bilancio riferiti all'andamento della piattaforma unica. In secondo
luogo, è appena agli inizi l'offerta di contenuti pay in tecnica
digitale su frequenze terrestri, meccanismo attraverso il quale gli
operatori del mercato free stanno entrando nel mercato a pagamento.
41. Le offerte a pagamento hanno normalmente un carattere
dualistico, ossia si dividono fra contenuti basic e contenuti
premium. Il prodotto basic è dato dalla programmazione minima che il
cliente deve acquistare per avere accesso alla piattaforma; il
prodotto premium rappresenta di norma il motivo principale di
interesse del telespettatore e deve essere acquistato in abbinamento
con il basic. Le offerte a pagamento delle piattaforme digitali
terrestri stanno dunque entrando in concorrenza con i contenuti
premium della televisione via cavo e satellite. Ad oggi tali offerte
sono state appena lanciate sul mercato e ancora non si dispone di una
finestra di osservazione adeguata, ma si ritiene che potenzialmente
esse potranno divenire prodotti sostitutivi delle offerte premium via
satellite o via cavo. Si propone di seguito una matrice con
l'indicazione del posizionamento competitivo delle differenti
tipologie di offerte televisive.

----&gt; Vedere grafico di pag. 10 &lt;----

Fonte: AGCOM, legenda: PPV (pay-per-view), VOD (video on demand)

42. Se l'introduzione della televisione digitale terrestre,
permette dal punto di vista tecnologico, agli operatori del mercato
free di mettere a punto offerte a pagamento, la misura in cui queste
offerte possano essere realmente sostitutive nella visione del
telespettatore dipende, in gran parte, dalla disponibilità dei
contenuti. In particolare la disponibilità di diritti premium potrà
rappresentare, in uno scenario di concorrenza tra piattaforme, il
principale fattore che determinerà il vantaggio competitivo degli
operatori televisivi. In tale ottica sembra che solo gli operatori
con maggiori disponibilità finanziarie possano competere sul mercato
dei diritti premium.
B) Le barriere all'ingresso.
43. Le barriere all'ingresso tipiche del mercato televisivo sono
principalmente di carattere giuridico ed economico. Per quanto
riguarda le prime esse variano in relazione alla tipologia di rete di
trasmissione utilizzata dall'emittente. Con riferimento alle
trasmissioni via satellite e via cavo non si rilevano, infatti,
particolari barriere di ordine giuridico. Con riferimento alle
trasmissioni via etere terrestre occorre distinguere tra la
tecnologia analogica e quella digitale. Relativamente alle
trasmissioni in tecnica analogica terrestre, l'attuale quadro
normativo non consente l'entrata di nuovi soggetti nel mercato, se
non attraverso i trasferimenti di proprietà di emittenti già
esistenti. Il c.d. trading delle frequenze è, inoltre, riservato
agli operatori già muniti di un apposito titolo abilitativo per
esercitare l'attività di radiodiffusione televisiva in tecnica
analogica. La legge consente i trasferimenti di impianti o di rami
d'azienda tra i soggetti che eserciscono legittimamente l'attività
televisiva in ambito nazionale o locale, ai fini della realizzazione
delle reti digitali terrestri, a condizione che le acquisizioni
operate siano destinate alla radiodiffusione digitale terrestre. La
possibilità per soggetti che non svolgano, a qualsiasi titolo,
l'attività di radiodiffusione televisiva di entrare nel mercato
sarà effettivamente possibile solo dopo la completa attuazione del
piano digitale, che non avverrà prima del 2006, dopo l'eventuale
liberazione di porzioni dello spettro frequenziale. Fino a quel
momento solo le emittenti analogiche possono realizzare una rete
digitale e richiedere il rilascio di licenza di operatore di rete.
44. Diversa è la situazione giuridica per quanto riguarda i
fornitori di contenuti della televisione digitale terrestre, dove le
possibilità di ingresso sono maggiori. L'avvento delle tecnologie
digitali ha, infatti, permesso un aumento delle risorse esistenti in
termini di numero dei programmi e il nuovo quadro normativo introduce
la distinzione fra operatore di rete - soggetto che gestisce la rete
e che fornisce la capacità trasmissiva - e fornitore di contenuti -
soggetto che predispone i programmi e svolge la funzione di editore.
In questo modello gli obblighi di cessione di capacità trasmissiva
da parte del gestore di rete in favore degli editori, costituiscono
una concreta possibilità di accesso al mercato per nuovi entranti.
In particolare, il decreto-legge n. 5 del 2001, convertito con
modificazioni dalla legge n. 66 del 2001, ha introdotto l'obbligo per
i soggetti in possesso di più di una concessione televisiva su
frequenze terrestri in tecnica analogica, di consentire all'interno
del proprio blocco di diffusione in tecnica digitale la
sperimentazione da parte di altri soggetti non controllati o
collegati, per non meno del 40% della capacità trasmissiva del
multiplex. L'Autorità, in base a tale obbligo di legge, valevole per
tutta la fase della sperimentazione, ha emanato la delibera n.
253/04/CONS recante norme a garanzia dell'accesso ai fornitori di
contenuti di particolare valore alle reti per la televisione digitale
terrestre, adottando un primo provvedimento che, in attuazione
dell'art. 29 della delibera n. 435/01/CONS, recante approvazione del
regolamento relativo alla radiodiffusione terrestre in tecnica
digitale, prevede norme a garanzia dell'accesso alle reti digitali
terrestri per fornitori di contenuti di particolare valore per il
sistema televisivo nazionale e locale.
45. L'esistenza di costi irrecuperabili costituisce un'altra
importante barriera all'ingresso di nuovi soggetti in questo mercato.
L'esigenza di realizzare la rete su scala nazionale via cavo o via
etere risulta senz'altro una fonte rilevante di costi irrecuperabili.
L'installazione di una rete televisiva da parte di un nuovo entrante
comporta significativi investimenti finanziari, e di conseguenza la
necessità di una programmazione a lungo termine delle attività.
46. In tale quadro, caratterizzato da barriere all'accesso molto
elevate, si inserisce l'avvento delle tecnologie digitali, in merito
al cui grado di sviluppo l'Autorità ha svolto un complessivo
accertamento nella Relazione ai sensi della legge 24 febbraio 2004,
n. 43, di conversione del decreto-legge 24 dicembre 2004, n. 352. Si
richiamano, al riguardo, le osservazioni conclusive cui l'Autorità
è pervenuta e, in particolare, il paragrafo 88 nel quale, nel dare
atto del positivo accertamento delle condizioni fissate dalla legge,
con il conseguente superamento del regime transitorio, sono stati
segnalati alcuni elementi di criticità in merito allo sviluppo delle
reti digitali terrestri e, segnatamente, in merito al numero dei
trasmettitori in tecnica digitale, che costituisce, allo stato, una
percentuale ancora modesta di tutti gli impianti operanti sul
territorio, e in merito alla programmazione digitale che rimane
ancora largamente al di sotto delle potenzialità della nuova
tecnologia, anche in assenza di investimenti su nuove programmazioni.
47. In conclusione, l'Autorità ha osservato che, se la strozzatura
relativa all'utilizzo dei mezzi televisivi è superabile alla luce
dei nuovi sviluppi nel campo della televisione digitale, ciò non
implica, automaticamente, una più equilibrata distribuzione delle
risorse nel settore dei mezzi di comunicazione di massa, ed in
particolare per quanto riguarda la disponibilità di mezzi tecnici e
delle piattaforme e la raccolta delle risorse pubblicitarie.
Continuano ad apparire, quindi, di piena attualità i problemi della
garanzia dell'accesso alle reti e della distribuzione delle risorse
economiche per garantire un equilibrato sviluppo del sistema anche
con l'ingresso di nuovi soggetti.
C) Le dimensioni di efficienza economica delle imprese.
48. L'art. 14, comma 2, della legge richiede che vengano effettuate
delle valutazioni circa le dimensioni di efficienza economica delle
imprese. Sotto questo profilo è necessario operare una distinzione
in relazione alla tipologia di operatori presenti sul mercato.
Infatti, come sopra evidenziato, il legislatore ha distinto la figura
dell'operatore di rete - definito come «il soggetto titolare del
diritto di installazione, esercizio e fornitura di una rete di
comunicazioni elettronica su frequenze terrestri in tecnica digitale,
via cavo o via satellite, e di impianti di messa in onda,
multiplazione, distribuzione e diffusione delle risorse frequenziali
che consentono la diffusione dei programmi agli utenti» - dal
fornitore di contenuti - definito come «il soggetto che ha la
responsabilità editoriale nella predisposizione dei programmi e che
è legittimato a svolgere le attività commerciali ed editoriali
connesse alla diffusione delle immagini». In tale nuovo contesto,
l'operatore di rete digitale ospiterà sulle proprie frequenze
fornitori di contenuti e di servizi interattivi. Si individuano
pertanto due tipologie di attori presenti sul mercato:
a) soggetti verticalmente integrati che, nell'ambito del medesimo
gruppo, svolgono l'attività di gestore di rete e fornitore di
contenuti;
b) meri fornitori di contenuti, editori che acquistano capacità
trasmissiva dagli operatori di rete.
49. I soggetti verticalmente integrati, dovendo sopportare i costi
di installazione e di gestione delle reti, i quali costituiscono
peraltro costi non recuperabili, dovranno essere necessariamente
gruppi di dimensioni rilevanti, con possibilità di effettuare
investimenti di lungo periodo. Sotto questo profilo sarà importante
non limitare le possibilità di ritorno sugli investimenti sostenuti
nella istallazione delle reti al fine di non pregiudicare lo sviluppo
delle stesse. Viceversa i fornitori di contenuti indipendenti
potranno essere soggetti di dimensioni minori, in quanto dovranno
sopportare il costo della programmazione ed il costo dell'accesso
alla rete. Diventa dunque importante ai fini di consentire l'ingresso
nel mercato di tali soggetti, monitorare la capacità trasmissiva
acquisibile sul mercato e il costo dell'accesso alla rete.
50. Con riferimento alle piattaforme a pagamento, si ricorda che
l'operazione che ha dato luogo alla nascita di Sky Italia deriva
dalle difficoltà economico-finanziarie registrate dai precedenti
operatori Stream e Telepiù. Le due piattaforme concorrenti non sono
riuscite, pur con fatturati in crescita, a raggiungere un equilibrio
economico e ciò in ragione degli alti costi sostenuti, soprattutto
per l'acquisizione dei diritti premium. La Commissione europea ha
dunque autorizzato l'operazione di concentrazione Newscorp/Telepiù,
sia pure sottoponendola al rispetto di determinate condizioni. Anche
attraverso le piattaforme pay, operano meri fornitori di contenuti,
ossia editori che si accordano con il gestore della piattaforma per
entrare a far parte dell'offerta commerciale di questi.
51. Si profila dunque uno scenario competitivo, duale, in cui vi
sono i grossi player che competono, attraverso differenti
piattaforme, sul segmento di mercato maggiormente remunerativo,
quello delle offerte premium, e soggetti minori che competono nel
segmento di mercato delle offerte basic.
D) Gli indici quantitativi di diffusione dei programmi.
52. L'analisi degli indici d'ascolto è espressamente prevista
dall'art. 14, comma 2, della legge. Si presenta di seguito una
tabella con l'indicazione dei contatti netti raggiunti dalle
principali emittenti nel periodo 2001-2003.

----&gt; Vedere tabella di pag. 12 &lt;----

Fonte: Auditel

53. In merito si ricorda che i contatti netti sono dati da tutti i
telespettatori, differenti tra loro (e quindi contati una sola volta)
presenti all'ascolto per almeno un minuto nell'intervallo di tempo
considerato. Questo dato rappresenta non tanto un risultato ponderato
di ascolto, come lo share, bensì la stima dell'effettiva popolazione
«contattata» dall'offerta televisiva indipendentemente
dell'intensità di visione. I contatti, pertanto, esprimono il numero
di individui che hanno visto realmente, dunque per almeno un minuto,
una certa emittente in una certa unità di tempo (nel caso di specie:
l'anno). La soglia del minuto serve a depurare il dato dell'effetto
dello zapping. Se i contati netti sono un indice di penetrazione di
una determinata emittente, lo share è un indice quantitativo di
ascolto; esso rappresenta la percentuale di ascoltatori che guardano
una emittente sul totale dei telespettatori all'ascolto. Si presenta
di seguito una tabella con lo share dalle principali emittenti nel
periodo 2001-2003, dalla quale appare chiaro come il consumo di
televisione sia, in termini «volumi» di ascolto, ancora fortemente
orientato alla televisione generalista in chiaro.

----&gt; Vedere tabella di pag. 12 &lt;----

Fonte: Auditel

2.1.4. Il canone di abbonamento al servizio pubblico.
54. Elemento non contendibile per il mercato, ma comunque facente
parte delle risorse del sistema, è il canone di abbonamento al
servizio pubblico. Esso venne istituito dal regio decreto legislativo
n. 246 del 1938 che all'art. 1, primo comma, detta la norma
fondamentale in materia, secondo cui «chiunque detenga uno o più
apparecchi atti o adattabili alla ricezione delle radioaudizioni è
obbligato al pagamento del canone di abbonamento».
55. Il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1994,
recante: «Approvazione della convenzione tra il Ministro delle poste
e telecomunicazioni e la Rai-Radiotelvisione italiana S.p.A. per la
concessione in esclusiva del servizio pubblico di diffusione
circolare di programmi sonori e televisivi sull'intero territorio
nazionale», detta la disciplina quadro circa l'esercizio del servizio
pubblico. In particolare l'art. 1, dispone che: «È concesso in
esclusiva alla RAI - Radiotelevisione italiana S.p.A., alle
condizioni e con le modalità stabilite dall'acclusa convenzione, il
servizio pubblico di diffusione di programmi radiofonici e televisivi
sull'intero territorio nazionale», il successivo art. 3, comma 1,
introduce il Contratto di servizio e precisa che «Il Ministero delle
poste e delle telecomunicazioni, d'intesa con i Ministeri del tesoro
e delle finanze, stipula ogni tre anni con la società concessionaria
un contratto di servizio, integrativo della presente convenzione, nel
quale sono specificamente considerati gli aspetti relativi agli
obiettivi di razionalizzazione attinenti agli assetti industriali,
finanziari e di produttività aziendale, nonchè al miglioramento
della qualità del servizio, all'attività di ricerca e di
sperimentazione, alla vigilanza e al controllo. Il contratto di
servizio è approvato con la medesima procedura seguita per la
presente convenzione». Il Contratto di servizio appare dunque
destinato a disciplinare, con cadenza triennale, gli elementi di
dettaglio relativi all'espletamento del servizio pubblico.
56. Attualmente risulta vigente il Contratto di servizio, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 14 febbraio 2003, tra il
Ministero delle comunicazioni e la RAI per il triennio 2003-2005.
Tale contratto, con riferimento ai profili di natura finanziari,
prevede all'art. 27, commi 1 e 2, che «La RAI si impegna a svolgere
il servizio pubblico radiotelevisivo secondo criteri tecnici ed
economici di gestione idonei a consentire il raggiungimento degli
obiettivi di razionalizzazione attinenti agli assetti industriali,
finanziari e di produttività aziendale. 2. Il finanziamento di tale
attività è assicurato con caratteri di certezza e congruità, per
il triennio di durata del contratto di servizio, attraverso il canone
di abbonamento, i corrispettivi derivanti da contratti o convenzioni
con pubbliche amministrazioni e le altre entrate consentite dalla
legge».
57. RAI, dunque, gestisce la propria attività attraverso un
sistema di finanziamento misto in cui una parte delle risorse vengono
acquisite dal mercato e una parte dallo Stato in cambio
dell'espletamento della missione di servizio pubblico. In termini di
contribuzione il canone costituisce la maggiore entrata di RAI, come
si evince dalla seguente tabella che indica la composizione
percentuale dei ricavi della società derivanti dalle trasmissioni
televisive.

----&gt; Vedere tabella di pag. 13 &lt;----

Fonte: Analisi sulla raccolta di risorse economiche del settore
televisivo pubblicata sul sito WEB dell'Autorità (aprile 2004)

58. Sulla base dei più recenti orientamenti comunitari sul
finanziamento del servizio pubblico radiotelevisivo, la Legge reca
una disciplina organica riferita al canone di concessione per il
servizio pubblico. In particolare l'art. 18, comma 1, prevede: «Al
fine di consentire la determinazione del costo di fornitura del
servizio pubblico generale radiotelevisivo, coperto dal canone di
abbonamento di cui al regio decreto-legge 21 febbraio 1938, n. 246,
convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880, e successive
modificazioni, e di assicurare la trasparenza e la responsabilità
nell'utilizzo del finanziamento pubblico, la società concessionaria
predispone il bilancio di esercizio indicando in una contabilità
separata i ricavi derivanti dal gettito del canone e gli oneri
sostenuti nell'anno solare precedente per la fornitura del suddetto
servizio, sulla base di uno schema approvato dall'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni, imputando o attribuendo i costi sulla
base di principi di contabilità applicati in modo coerente e
obiettivamente giustificati e definendo con chiarezza i principi di
contabilità analitica secondo cui vengono tenuti conti separati». Il
successivo comma 3, inoltre, stabilisce che «entro il mese
di novembre di ciascun anno, il Ministero delle comunicazioni con
proprio decreto stabilisce l'ammontare del canone di abbonamento in
vigore dal 1° gennaio dell'anno successivo, in misura tale da
consentire alla società concessionaria della fornitura del servizio
di coprire i costi che prevedibilmente verranno sostenuti in tale
anno per adempiere gli specifici obblighi di servizio pubblico
generale radiotelevisivo affidati a tale società, come definibili
dall'ultimo bilancio trasmesso prendendo anche in considerazione il
tasso di inflazione programmato e le esigenze di sviluppo tecnologico
delle imprese».
59. Il sistema di contabilità separata costituisce dunque nel
disegno del legislatore lo strumento per assicurare che il
trasferimento di risorse pubbliche in capo a RAI sia effettivamente
utilizzato per la missione di servizio pubblico, coerentemente con le
indicazioni della Comunicazione della Commissione delle Comunità
europee 2001/C 320/04, relativa all'applicazione delle norme sugli
aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione. Se così non
fosse, l'elemento canone potrebbe costituire un elemento distorsivo
della libera concorrenza. Infatti, per dare una misura concreta, i
ricavi da canone di abbonamento nel triennio considerato sono pari,
in media, al 73 per cento delle entrate da pubblicità del maggiore
concorrente (RTI).
2.2. Le argomentazioni delle parti.
A) RAI.
60. In via preliminare RAI sottolinea come la disciplina antitrust
della legge sia il frutto di un'evoluzione normativa che parte dalla
legge 223/1990 ed è nata sotto l'impulso delle sentenze della Corte
costituzionale che hanno avuto come obiettivo costante la tutela del
pluralismo nei mezzi di comunicazione di massa. RAI, rispetto a tale
assunto, sostanzialmente condiviso da tutti i soggetti intervenuti,
opera un distinguo in funzione della propria natura di soggetto
pubblico. In particolare, RAI afferma che dalla giurisprudenza
costituzionale si evince «una chiara differenziazione di valutazione
nei confronti, rispettivamente, del polo privato e del polo pubblico:
quest'ultimo è non solo estraneo alle preoccupazioni di
concentrazione nei media espresse dalla Corte, ma è implicitamente
riconosciuto come presidio - necessario ancorchè non sufficiente -
di tutela del pluralismo». Ciò in ragione delle specifiche norme che
ne regolano l'organizzazione ed il funzionamento. Tali assunti
portano RAI a rappresentare delle perplessità circa la possibilità
di essere soggetta alle norme di cui agli artt. 14 e 15 della legge,
in quanto già sottoposta ad un'insieme di norme e controlli
funzionali alla specificità della missione di servizio pubblico.
61. Sul piano dell'interpretazione sistematica della legge, RAI
svolge una ricognizione delle misure antitrust ivi contenute
formulando un distinguo tra misure di primo livello, volte a
controllare la distribuzione di risorse tecniche (limite del 20% alla
diffusione di programmi), misure di secondo livello, volte a
controllare la distribuzione di risorse economiche (limite del 20%
sulle risorse del SIC) e misure di terzo livello, controllo e
monitoraggio delle operazioni di intese e concentrazioni che possano
svolgersi in un mercato afferente al SIC.
62. La società, con particolare riferimento all'art. 14, comma 2,
sostiene che anche il tenore letterale della norma indichi che vi sia
un divieto di costituzione (non già di mantenimento) di posizione
dominate nei singoli mercati che compongono il SIC. Tale
accertamento, propedeutico all'applicazione dei limiti strutturali e
quantitativi riguardanti il SIC, non può condurre all'applicazione
di misure di cui all'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997. Il
presidio «sanzionatorio» della disposizione normativa finalizzata ad
evitare intese e concentrazioni costitutive di posizioni dominanti si
ravvisa nella nullità degli atti prevista dal quarto comma dell'art.
14, comma 4. Peraltro il richiamo al divieto di costituzione
dominante nei singoli mercati del SIC formulato all'art. 15, comma 2,
può essere letto come una norma di cesura fra la Legge e la
disciplina generale a tutela della concorrenza, la cui applicazione
spetta ovviamente all'Autorità garante della concorrenza e del
mercato.
63. Nel merito RAI ribadisce la propria interpretazione secondo cui
il divieto di mera costituzione di posizioni dominanti di cui
all'art. 14, comma 2, della Legge non conduce all'adozione di
provvedimenti sanzionatori di cui all'art. 2, comma 7, della legge n.
249 del 1997. Ed infatti, secondo RAI, i limiti di cui all'art. 15
della legge 112, il cui superamento, ai sensi del precedente art. 14,
comma 3, postula l'adozione dei provvedimenti ex art. 2, comma 7,
della legge n. 249/1997, sono esclusivamente quelli relativi al SIC
nel suo complesso. Ne deriverebbe che la delibera n. 326/04/CONS,
nella parte in cui postula l'adozione di misure ex art. 2, comma 7,
della legge n. 249/1997 in seguito all'analisi di un singolo mercato
rilevante nell'ambito del SIC, appare non coerente con le
disposizioni della legge.
64. Secondo RAI, peraltro, la chiarezza della base giuridica dei
provvedimenti da adottare risulta particolarmente importante
nell'applicazione dell'art. 2, comma 7, dove il provvedimento
«deconcentrativo» non è tipizzato. Anche nell'ipotesi, non condivisa
da RAI, in cui l'Autorità decida di adottare misure deconcentrative,
la società ritiene comunque che non potrebbero essere disposte
dismissioni di aziende o di rami d'azienda poichè la Commissione
europea nella Comunicazione sugli aiuti di Stato ha definito l'intera
offerta di RAI come riconducibile al servizio pubblico
radiotelevisivo. Sotto questo profilo risulterebbe lesiva anche una
qualsiasi azione volta a ridurre le risorse pubblicitarie in capo a
RAI. L'unico scrutinio a cui sarebbe sottoposta la società è quello
relativo alla verifica del criterio di proporzionalità fra le fonti
di finanziamento ed i costi derivanti dalla missione di servizio
pubblico.
65. Con riferimento al canone, RAI sostiene che non possa essere
computato in un'analisi dei singoli mercati rilevanti svolta in
conformità ai principi del diritto della concorrenza, poichè
risorsa attribuita ex lege ad un determinato soggetto. Viceversa,
può essere computato unicamente al momento della quantificazione
delle risorse riconducibili al SIC nel suo complesso.
66. Da ultimo la RAI osserva, circa i rischi di lesione del
pluralismo ed in relazione alle quote di audience, che il diritto
comunitario impone di considerare la posizione della concessionaria
del servizio pubblico come differenziata dagli operatori commerciali.
Ciò in funzione della specifica missione mirata ad offrire una
programmazione equilibrata e varia mantenendo un certo livello di
ascolto.
67. RAI ipotizza una violazione del principio di legalità sancito
dall'art. 1, della legge n. 689/1981, in forza del quale: «nessuno
può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di
una legge entrata in vigore prima della commissione della
violazione». Sul punto RAI sottolinea come le analisi prospettate
nella delibera di apertura dell'istruttoria abbiano un orizzonte
temporale (2001-2003) antecedente all'entrata in vigore della legge.
68. La società, in sintesi, sostiene che il complesso delle
disposizioni normative nazionali e comunitarie vada interpretato in
modo da salvaguardare l'esercizio della missione di interesse
generale affidata a RAI, consentendo di acquisire risorse sufficienti
e proporzionate al conseguimento della missione di servizio pubblico.
Viceversa un qualsiasi provvedimento ex art. 2, comma 7, sarebbe un
fattore ostativo al raggiungimento dei sopramenzionati obiettivi.
RAI, chiede pertanto, il non luogo a provvedere, in generale e
specificamente nei confronti di RAI, con riferimento al procedimento
avviato ex delibera n. 326/04/CONS.
B) RTI e Publitalia.
69. Le società RTI e Publitalia nel corso del procedimento hanno
formulato una richiesta di chiarimenti in merito alla determinazione
delle quote di mercato riportate nella delibera n. 326/04/CONS. Le
istanze riguardano essenzialmente sia la metodologia sia le fonti
utilizzate per la definizione delle suddette quote di mercato. In
particolare, le società hanno eccepito la correttezza di queste
quote di mercato ravvisando che esse non apparivano in linea con
quelle pubblicate dall'Autorità in occasione delle precedenti
istruttorie aventi ad oggetto le posizioni dominati nel settore
televisivo. Sul punto, si chiarisce che le quote utilizzate
dall'Autorità nel corso delle istruttorie condotte ai sensi della
legge n. 249/1997 sono dissimili da quelle utilizzate nell'ambito
della delibera n. 326/04/CONS poichè è cambiata la normativa di
riferimento: la legge n. 249/1997, nel conferire all'Autorità
l'obbligo di vigilare sulle posizioni dominanti, individuava in modo
didascalico sia il perimetro dei mercati rilevanti sia la definizione
dei proventi e delle risorse da computare ai fini del controllo delle
soglie del 30%. Poichè la definizione di mercato rilevante ai sensi
della legge n. 112/2004 differisce dalla definizione data in
particolare dall'art. 2, comma 8, lettere a) ed e), della legge n.
249/1997, le quote di mercato di cui alle delibere numeri 226/03/CONS
e 117/04/CONS risultano differenti da quelle pubblicate nell'ambito
della delibera n. 326/04/CONS.
70. Le società RTI e Publitalia hanno presentato una memoria
congiunta in sede di formulazione delle osservazioni conclusive, a
cui hanno allegato tre documenti concernenti «Analisi concorrenziale
del mercato televisivo in Italia», «Il mercato televisivo in Italia»
e «Lo sviluppo della televisione multicanale e multipiattaforma e il
suo impatto sulle reti generaliste». Le società illustrano, in primo
luogo, un'interpretazione alternativa dell'art. 14, comma 2, della
legge nella parte in cui si prevede che i mercati rilevanti vengano
individuati in base ai principi del diritto della concorrenza
previsti dagli articoli 15 e 16 della direttiva 2002/21/CE. In
particolare le società ritengono che l'Autorità non si sarebbe
dovuta limitare a seguire i principi del diritto antitrust, ma
avrebbe dovuto mutuare dalle fonti comunitarie anche le prassi
procedimentali; in altri termini, avrebbe dovuto seguire un iter
analogo a quello previsto dalla Commissione per le analisi di mercato
introdotte dalla sopramenzionata direttiva-quadro, sottoponendo gli
eventuali provvedimenti all'iter delle consultazioni pubbliche.
71. Quanto alla ratio della legge, RTI e Publitalia sostengono che
essa si qualifica in primo luogo come un testo a tutela del
pluralismo e dell'imparzialità dell'informazione. Ciò si desume
agilmente dal messaggio del Capo dello Stato alle Camere in data
23 luglio del 2002, nonchè dalla sentenza della Corte costituzionale
del 20 novembre 2002, n. 466. Da ciò deriva che tutto l'iter
procedimentale della delibera n. 326/04/CONS debba essere visto in
funzione della tutela di questo valore. Per tali ragioni non
esistono, nello spirito della legge, posizioni dominati vietate in
assoluto, ma solo posizioni dominati vietate in quanto lesive del
pluralismo. Dunque affinchè possa esser fatto valere il divieto
devono concorrere entrambi gli elementi, la posizione dominante e la
lesione del pluralismo.
72. Quanto all'individuazione dei mercati rilevanti le società
sostengono che «se i ricavi sono un criterio per la valutazione della
dominanza essi non possono (...) costituire in sè un mercato
rilevante altrimenti vi sarebbero due monopoli nei mercati rilevanti
del canone e della televisione a pagamento». La memoria prosegue
illustrando che: «le risorse non costituiscono un mercato a sè,
bensì solo un fattore che può evidenziare la dominanza. Infatti a
seguire la costruzione della delibera si dovrebbe riconoscere e
sanzionare non solo la posizione dominante delle esponenti nel
mercato delle risorse pubblicitarie ma anche quella monopolistica di
RAI nel mercato delle risorse del canone e quella quasi monopolistica
di Sky Italia nel mercato delle risorse da abbonamento. L'assurdità
delle conseguenze che se ne dovrebbero trarre è la migliore
dimostrazione dell'infondatezza del ragionamento». Le società,
dunque, ritengono che vada considerato un unico mercato rilevante
dato delle offerte televisive in chiaro e a pagamento.
73. Quanto alla nozione di posizione dominante, le società
ritengono che l'adozione delle Linee direttrici della Commissione, le
quali sono rivolte all'individuazione del significativo potere di
mercato, escluda di per sè che esse possano essere utilizzate per
l'individuazione di una posizione dominante. La delibera n.
326/04/CONS sarebbe dunque priva di fondamento e metodologicamente
scorretta nella parte in cui ritiene che l'adozione dei principi
antitrust desunti dalle Linee direttrici conduca all'individuazione
di una posizione dominante.
74. Le società analizzano le misure correttive proposte dai
soggetti intervenienti, ritenendo che esse contrastino con le
disposizioni comunitarie, con la normativa di settore e, da ultimo,
con l'art. 21 delle Costituzione, in quanto presentano un carattere
esclusivamente punitivo rispetto allo spirito della legge che è
quello della rimozione di situazioni di illegittima dominanza. Le
società concludono che le misure adottabili a seguito sia del
procedimento istruttorio in corso sia di altri, possano e debbano
essere esclusivamente rivolte alla tutela del pluralismo.
C) Aeranti-Corallo.
75. Aeranti, in qualità di soggetto rappresentante di un'insieme
di emittenti televisive locali e satellitari, lamenta un pregiudizio
diretto, immediato ed attuale derivante dalle posizioni dominati
delle società RAI, RTI e Publitalia nel mercato televisivo e nelle
relative fonti di finanziamento.
76. Nel merito, l'associazione ha condiviso l'impostazione seguita
dall'Autorità nella delibera di avvio dell'istruttoria n.
326/04/CONS relativamente all'analisi delle posizioni dominanti da
effettuarsi anche nei singoli mercati che compongono il SIC e ha
precisato che la posizione dominante di RAI, RTI e Publitalia deriva
non tanto dall'efficienza aziendale quanto, piuttosto, dall'eccessivo
numero di frequenze ad esse assegnate e dalla concentrazione delle
risorse (magazzino dei programmi, eventi, manifestazioni sportive,
talenti, ecc.). In particolare, l'integrazione verticale di una
società come RTI che controlla tutta la filiera produttiva del
mercato televisivo (dalla produzione alla distribuzione di programmi)
determina l'impossibilità per potenziali concorrenti di entrare nel
mercato.
77. In un'ottica prospettica Aeranti ritiene che vi sia il pericolo
che, nell'ambito delle trasmissioni digitali, si consolidi un sistema
in cui RAI e RTI detengono un numero di frequenze superiore a quelle
attualmente esercite in tecnica analogica e, pertanto, si venga a
riproporre anche nella televisione digitale terrestre la stessa
struttura di mercato esistente nella televisione analogica, con
conseguenze negative sul pluralismo e sulla concorrenza. Tale
posizione di forza si estrinseca anche nelle politiche di vendita di
spazi pubblicitari, nei periodi di minore ascolto, a prezzi
particolarmente favorevoli, che intercettano una domanda che
altrimenti si sarebbe rivolta a emittenti minori. L'associazione
sostiene che tale distribuzione di risorse risulta difficilmente
modificabile in funzione della concentrazione degli ascolti in capo a
RAI ed RTI. Inoltre la legge, nel consentire il cosiddetto traino
pubblicitario, potrebbe accrescere lo squilibrio nell'ambito del
settore dell'emittenza locale.
D) Gruppo Editoriale L'Espresso.
78. L'Espresso ha analizzato le relazioni che sussistono tra il
mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo e sulla
stampa, dovute, in primo luogo, alle modalità di spesa congiunte
degli inserzionisti. Al riguardo, in sede di audizione ha precisato
che «l'effetto negativo sulla raccolta per la carta stampata è
dovuto all'eccessivo potere di mercato degli operatori televisivi (e
delle loro concessionarie) ed alla quantità eccessiva di pubblicità
che viene, in Italia, trasmessa sul mezzo televisivo. A tale ultimo
proposito, sostiene che nella stampa, in ragione del supporto
cartaceo sul quale il messaggio pubblicitario è veicolato,
l'inserzione pubblicitaria rappresenta un costo di produzione per
l'editore; viceversa, nella televisione si realizza il fenomeno
opposto, poichè il messaggio pubblicitario riduce il tempo di
programmazione ordinaria. In virtù di tale fenomeno, l'inserimento
di messaggi pubblicitari presenta un costo marginale negativo
rispetto alla programmazione televisiva.».
79. L'Espresso ha depositato agli atti, un insieme di studi di
mercato che segnalano uno squilibrio a favore della raccolta sul
mezzo televisivo, che assorbe il 61% delle risorse nazionali
pubblicitarie, a fronte del 30,4% delle quote della stampa. Del 61%
delle risorse pubblicitarie sul mezzo televisivo, inoltre, i primi
due operatori detengono il 95% del mercato, mentre i primi due
operatori editoriali dispongono del 36% sui quotidiani e del 46% per
i periodici. L'altissima concentrazione del mercato della raccolta
pubblicitaria sul mezzo televisivo, oltre a sottrarre risorse al
settore dell'editoria, diminuisce anche gli spazi di ingresso sul
mercato degli altri operatori. In tale contesto, ad avviso de
L'Espresso, spetta all'Autorità applicare misure idonee per
ripristinare l'equilibrio nella distribuzione delle risorse
pubblicitarie tra i vari mezzi trasmissivi.
80. Per quanto riguarda la definizione dei mercati rilevanti,
L'Espresso ha individuato due mercati: quello della televisione in
chiaro su frequenze terrestri, distinto dalla televisione a pagamento
anche sulla base della costante giurisprudenza nazionale e
comunitaria, e quello della raccolta pubblicitaria sul mezzo
televisivo, da considerare al netto del canone e degli abbonamenti.
81. In tale ambito la società rileva una posizione dominante in
capo al gruppo Mediaset. Tale assunto deriva in prima istanza
dall'analisi delle quote di mercato che superano la soglia del 60%.
Ulteriore indice del significativo potere di mercato emerge dalla
capacità di mantenere ed accrescere la propria quota di mercato
anche in periodi di crisi del settore degli investimenti
pubblicitari. Secondo l'Espresso l'esercizio del potere di mercato
consente una fidelizzazione della clientela e politiche di
differenziazione di prezzi con effetti negativi anche sui mercati
contigui della carta stampata.
82. La società, ha sviluppato anche il tema dei costi di accesso
ai contenuti di maggior valore; la non disponibilità di tali diritti
preclude per gli operatori minori la possibilità di produzione di
eventi capaci di generare un significativo livello di audience. I
livelli di audience costanti non consentono dunque una
redistribuzione delle risorse pubblicitarie in capo a nuovi soggetti.
La regolamentazione vigente, che impone a RAI limiti di affollamento
pubblicitario più bassi dei concorrenti commerciali, disincentiva la
concessionaria pubblica ad una politica aggressiva, facilitando
l'esercizio del potere di mercato del suo principale concorrente.
83. L'Espresso, anche in sede, di memoria conclusiva ha ribadito le
posizioni espresse nel corso dell'istruttoria circa la sussistenza di
poteri dell'Autorità finalizzati alla possibile adozione di rimedi
volti ad eliminare posizioni dominati nel mercato televisivo ed ha
puntualizzato la propria visione del mercato oggetto di analisi
depositando agli atti un parere del prof. Michele Polo, su
«L'Esistenza di posizioni dominati sui mercati televisivi».
84. Con riferimento all'adozione di eventuali misure, L'Espresso,
in via preliminare ha dichiarato di condividere l'interpretazione
giuridica formulata dall'Autorità nella delibera di apertura del
procedimento, ritenendo che all'esito della fase di accertamento, ove
si riscontri una posizione dominante, si debba procedere ai sensi
dell'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997. L'Espresso ha
successivamente sviluppato il tema delle misure con una ricognizione
dei poteri dell'Autorità in materia, indicando altresì alcune
misure correttive che riterrebbe essere adatte a rimuovere posizioni
dominanti nel mercato. Fra le misure correttive particolare
attenzione è stata dedicata dalla società ai limiti di affollamento
pubblicitario.
E) FIEG.
85. La FIEG ha condiviso l'impostazione seguita dall'Autorità
nella delibera di avvio del procedimento con riguardo, in
particolare, alla verifica della sussistenza di una posizione
dominante nei singoli mercati che compongono il SIC. In tale
contesto, la FIEG contesta l'interpretazione resa dalla RAI
relativamente all'applicazione del combinato disposto di cui agli
articoli 14 e 15 della legge e all'art. 2, comma 7, della legge n.
249/1997, sostenendo che l'Autorità è chiamata ad applicare tale
articolo in caso di accertamento della violazione in entrambe le
ipotesi richiamate dal citato art. 15, comma 2, della legge.
86. Con riferimento alla definizione dei mercati rilevanti, la FIEG
ritiene che debba essere preso in considerazione il mercato della
raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo, depurato sia dal canone
che dagli abbonamenti della televisione a pagamento. Con riferimento
al canone, la FIEG sostiene che esso, mancando del requisito della
contendibilità ed essendo caratterizzato dal fatto che viene pagato
dai cittadini (e non dagli inserzionisti, come avviene per la
pubblicita) non faccia parte del mercato rilevante. Allo stesso modo,
gli abbonamenti alla televisione a pagamento non rientrano nel
mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo dal momento
che, sulla base della costante giurisprudenza antitrust, il mercato
della televisione a pagamento - che si finanzia con gli abbonamenti -
è distinto da quello della televisione in chiaro, che si finanzia
attraverso la raccolta pubblicitaria, sulla base dell'insufficiente
livello di sostituibilità dal lato della domanda e dell'offerta tra
le due tipologie di servizi televisivi.
87. Sul mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo,
la FIEG sostiene che Publitalia abbia di per sè, in relazione alla
quota di mercato del 62,7%, ed in coerenza con quanto stabilito dalle
Linee direttrici della Commissione europea, una posizione dominante
vietata.
88. In un'ottica prospettica, infine, la FIEG ritiene che la
transizione al sistema digitale terrestre non produrrà, in assenza
di interventi di riorganizzazione dell'intero settore, l'effetto di
ripristinare un sufficiente grado di concorrenza nel mercato della
raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo. Ciò è dovuto al fatto
che, nonostante l'aumento del numero di programmi e la diminuzione
dei costi di ingresso nel mercato, l'attuale posizione di RAI e RTI
nel mercato televisivo analogico, unita alla loro integrazione
verticale nel mercato della raccolta pubblicitaria, è idonea ad
incidere sulla definizione delle strategie che verranno attuate nella
trasmissione del segnale in tecnica digitale.
89. Con riguardo al mercato della raccolta pubblicitaria su stampa
periodica e quotidiana, la FIEG ritiene che i mercati della
pubblicità, distinti per prassi sulla base del mezzo utilizzato,
presentano delle evidenti connessioni, dal momento che le campagne
pubblicitarie sono generalmente pianificate attraverso l'acquisto di
pacchetti di inserzioni sui vari mezzi. In tal senso, una posizione
dominante sul mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo
televisivo, incidendo in modo sostanziale sull'ammontare complessivo
degli investimenti pubblicitari dell'intero sistema, condiziona e
sottrae risorse altrimenti destinate al settore dell'editoria. Con
riferimento alle valutazioni circa le dimensioni di efficienza
economica della imprese, FIEG evidenzia il rischio che l'integrazione
verticale degli operatori di rete si traduca in un assetto
scarsamente concorrenziale del mercato della raccolta pubblicitaria.
90. La FIEG, infine, sottolinea che l'insufficiente livello di
concorrenzialità nel mercato della vendita di pubblicità sul mezzo
televisivo produce conseguenze negative sul pluralismo sia nel
settore televisivo che nel settore dell'editoria. Di qui la proposta
di adozione di misure correttive che, nel rispetto della legislazione
applicabile e del principio di proporzionalità, siano idonee a
rimuovere gli effetti delle posizioni dominanti.
91. Secondo FIEG il sistema di tutela del pluralismo introdotto
dalla Legge, implica che a fronte di una posizione dominate, anche in
uno solo dei mercati rilevanti all'interno del SIC, si attivi un
«potere/dovere» dell'Autorità di adottare le misure correttive
previste dall'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997. Rispetto ai
mercati rilevanti individuati, particolare importanza riveste per
FIEG il mercato della raccolta pubblicitaria, in qualità di fonte di
finanziamento delle offerte televisive in chiaro che, stante il
livello di diffusione, costituiscono il principale strumento di
attuazione dell'informazione pluralistica.
92. La legittimità dell'intervento ai sensi del citato art. 2,
comma 7, deriva dal combinato disposto degli articoli 14 e 15, comma
2, della Legge. Pertanto, qualora l'Autorità accerti, ai sensi dei
predetti articoli, posizioni dominanti in uno dei mercati che
compongono il SIC esse, in quanto intrinsecamente incompatibili con
il pluralismo dell'informazione, vanno sollecitamente rimosse con lo
strumento del ripetuto art. 2, comma 7.
93. Con riferimento alle misure adottabili FIEG ritiene che vadano
previsti, in capo all'operatore dominate nel mercato della vendita di
pubblicità sul mezzo televisivo, limiti orari di affollamento
pubblicitario più stringenti con l'inclusione nel computo dei limiti
anche delle telepromozioni. Al fine di garantire l'effettività della
misura risulta inoltre necessario prevedere l'istituzione di un
adeguato meccanismo di controlli e di sanzioni in caso di violazioni.
FIEG puntualizza che tale misura non può essere sostituita da altre
- pur necessarie, previsioni in tema di accesso alle reti digitali
nè da misure comportamentali nel mercato della raccolta
pubblicitaria. La misura proposta appare funzionale allo scopo -
rimozione della posizione dominante, e rispettosa del criterio di
proporzionalità.
F) RCS.
94. La posizione di RCS appare in linea con quella espressa dagli
altri soggetti editori. In particolare RCS pone in via preliminare
l'accento sul tema del pluralismo informativo nel settore
radiotelevisivo. La società ripercorre nella propria memoria i passi
salienti della giurisprudenza costituzionale in materia,
sottolineando la particolare attenzione dedicata dalla Corte alla
tutela del pluralismo, in quanto strettamente connessa a principi
costituzionalmente rilevanti.
95. Riferendosi all'applicazione della legge la società sottolinea
come la tutela della concorrenza sia nel disegno del legislatore
funzionale alla tutela del pluralismo, soprattutto nell'accezione di
pluralismo esterno che consiste nella «garanzia della partecipazione
del maggior numero possibile di operatori nei limiti consentiti dal
progresso tecnologico raggiunto e dalla sussistenza di un mercato
concorrenziale ed efficiente» «vietate dalla legge sono, dunque, le
posizioni lesive del pluralismo; i criteri alla stregua dei quali
operare l'accertamento sono indicati negli articoli 14 e 15 del capo
II, dedicato alla tutela del concorrenza e del mercato.
96. A salvaguardia ed in funzione del pluralismo delle fonti di
informazione, tali disposizioni introducono una disciplina antitrust
«speciale» la cui applicazione è rimessa non già (come l'antitrust
generale) all'AGCM ma all'AGCOM». La salvaguardia del principio del
pluralismo giustifica dunque l'adozione da parte del legislatore di
norme più stringenti rispetto alla disciplina generale della
concorrenza e da ciò discende il divieto di costituzione e
mantenimento di posizioni dominanti, riferito sia al SIC sia ai
singoli mercati che lo compongono. Tale divieto assume un carattere
generale che si estende anche alle posizioni dominanti maturate per
crescita interna, rimarcando così la differenza con la disciplina
generale di tutela della concorrenza. L'accertamento di una posizione
dominante comporta, infine, l'adozione di misure deconcentrative in
applicazione del dispositivo di cui all'art. 2, comma 7, della legge
n. 249/1997.
97. Secondo RCS le posizioni di RAI ed RTI sul mercato televisivo
sono da considerare, in base alle risultanze istruttorie, di
dominanza. Quanto al mercato della raccolta pubblicitaria, il dato
relativo a Publitalia, conferma l'esistenza di una posizione
dominante di quest'ultima. La struttura duopolistica del mercato
televisivo e l'integrazione verticale di entrambi gli incumbents
costituiscono, secondo RCS, fattori aggravanti dell'effetto lesivo
delle posizioni dominanti accertate e rendono urgente l'adozione di
misure di garanzia a tutela del pluralismo. Da ciò discende la
necessità dell'adozione di misure deconcentrative previste dall'art.
2, comma 7, della legge n. 249/1997. Tali misure, di natura
temporanea e, come prescrive la legge, soggette a periodica revisione
in considerazione dell'evoluzione dei mercati interessati, andrebbero
adottate in ordine alle frequenze, agli impianti di trasmissione,
alle reti televisive e alle società concessionarie.
G) Le misure proposte dalle parti.
98. Si propone di seguito uno schema riepilogativo delle misure
proposte dalle parti nel corso del procedimento:

----&gt; Vedere tabella di pag. 18 &lt;----

3. Valutazione della fattispecie
3.1. Il quadro giuridico di riferimento.
99. L'entrata in vigore della Legge ha comportato, in materia di
concentrazioni nel settore televisivo, un significativo mutamento
dell'assetto normativo esistente, consistente nell'affiancare alla
rigida predeterminazione di soglie percentuali un approccio basato
sull'applicazione delle regole mutuate dal diritto della concorrenza
e dal nuovo quadro normativo comunitario sulle comunicazioni
elettroniche.
100. Le soglie di limiti ex ante sono definite all'art. 15 della
Legge sia per le risorse tecniche che per quelle di tipo economico.
In particolare, per quanto concerne la raccolta di risorse
economiche, essa è limitata, dall'art. 15, comma 2, al «20% dei
ricavi complessivi del sistema integrato delle comunicazioni».
Parallelamente, il medesimo comma ribadisce il «divieto di
costituzione di posizioni dominanti nei singoli mercati che
compongono il sistema integrato delle comunicazioni». L'art. 15
sancisce, dunque, la convivenza di due generi di limiti: uno di tipo
quantitativo riferito alle tradizionali soglie percentuali, un altro
mutuato dal diritto della concorrenza in materia di posizioni
dominanti, con l'unica differenza che la soglia percentuale si
riferisce solo al SIC, mentre il divieto di posizioni dominanti
colpisce tanto il SIC quanto i singoli mercati che ne fanno parte,
oltre ad intervenire in materia di limiti di affollamento
pubblicitario.
101. Per quanto concerne in particolare il limite riferito alle
posizioni dominanti sul mercato, l'art. 14, comma 2, precisa che il
mercato rilevante va individuato «conformemente ai principi di cui
agli articoli 15 e 16 della direttiva 2002/21/CE». Tali disposizioni
precisano che «le autorità nazionali di regolamentazione, tenendo
nel massimo conto la raccomandazione e gli orientamenti [per
l'analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di
mercato], definiscono i mercati rilevanti corrispondenti alla
situazione nazionale, in particolare mercati geografici rilevanti nel
loro territorio, conformemente ai principi del diritto della
concorrenza». In particolare, i principi a cui l'Autorità, nella sua
attività di analisi, deve fare riferimento, sono da rinvenire nelle
Linee direttrici della Commissione e nella prassi e giurisprudenza
comunitaria in materia di tutela della concorrenza. Sul punto le
Linee direttrici della Commissione 6) specificano quanto segue: «La
misura in cui l'offerta di un prodotto o di un servizio in una
determinata zona geografica costituisce il mercato rilevante dipende
dall'esistenza di vincoli concorrenziali nel comportamento di
fissazione dei prezzi del/dei produttore/i o fornitore/i del servizio
in questione. Per valutare il comportamento delle imprese sul mercato
occorrerà considerare i due principali vincoli concorrenziali: la
sostituibilità i) sul lato della domanda e ii) sul lato
dell'offerta. Un terzo vincolo concorrenziale per il comportamento di
un operatore è rappresentato dalla concorrenza potenziale.».
6) Linee direttrici della Commissione per l'analisi del mercato e
la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo
quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di comunicazione
elettronica, in GUCE C165/6 dell'11 luglio 2002.
102. Appare evidente, sia in virtù del tenore letterale della
norma, che menziona testualmente solo i «principi» di cui agli
articoli 15 e 16 della direttiva-quadro, sia in base ad
un'interpretazione sistematica delle norme alla luce del principio di
ragionevolezza che non vede, tra i diciotto mercati contemplati dalla
Commissione nella Raccomandazione citata, i mercati considerati dalla
delibera n. 326/04/CONS, che delle disposizioni della
direttiva-quadro richiamate dalla Legge possono ritenersi applicabili
non le norme procedurali relative alla definizione dei mercati delle
reti di comunicazione elettronica, ma solo i principi relativi
all'analisi dei mercati.
103. La verifica che «non si costituiscano, nel sistema integrato
delle comunicazioni e nei mercati che lo compongono, posizioni
dominanti e che siano rispettati i limiti di cui all'art. 15» va
condotta alla luce dei parametri indicati dall'art. 14, comma 2, i
quali toccano, tra l'altro, i ricavi, il livello di concorrenza
all'interno del sistema, le barriere all'ingresso, le dimensioni di
efficienza economica dell'impresa e gli indici quantitativi di
diffusione dei programmi. I criteri così individuati servono,
dunque, per il compimento dell'analisi di entrambi i limiti, sia di
quello percentuale, che di quello derivante dal diritto antitrust.
104. Qualora l'Autorità accerti il rischio di un prevedibile
superamento dei limiti di cui all'art. 15, essa ha il dovere, in base
all'art. 14, comma 3, di «segnala[re] la situazione di rischio e
indica[re] l'impresa o il gruppo di imprese e il singolo mercato
interessato»; una volta accertata la violazione dei medesimi limiti,
l'Autorità deve provvedere ai sensi dell'art. 2, comma 7, della
legge n. 249/1997. L'applicazione dell'art. 2, comma 7, è, quindi,
ricondotta espressamente dalla legge ad entrambi i profili citati nei
paragrafi precedenti.
105. In particolare, l'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997
prevede che «l'Autorità, adeguandosi al mutare delle caratteristiche
dei mercati [ed avendo riguardo ai criteri indicati nei commi 1 e 8
abrog], ferma restando la nullità di cui al comma 2, adotta i
provvedimenti necessari per eliminare o impedire il formarsi delle
posizioni [di cui al comma 1 o abrog] comunque lesive del pluralismo»
e detta, inoltre, le norme procedurali «affinchè esse vengano
sollecitamente rimosse», anche attraverso l'adozione di «misure che
incidano sulla struttura dell'impresa imponendo dismissioni di
aziende o di rami di azienda». Si tratta, pertanto, di una
disposizione provvista di una valenza sia sostanziale, nella parte in
cui sancisce il divieto di posizioni lesive del pluralismo, sia
procedurale, in quanto scandisce le attività che l'Autorità è
chiamata a compiere per rimuovere tali situazioni vietate.
106. Non avendo la Legge abrogato il citato comma 7 dell'art. 2
della legge n. 249/1997, se non limitatamente ai riferimenti interni
ai commi soppressi, esso conserva la propria vigenza per i due
profili indicati, integrando ed arricchendo, in particolare
attraverso il riferimento alle posizioni lesive del pluralismo, il
contenuto degli articoli 14 e 15 della Legge. Peraltro, quest'ultima
non solo ne fa salvi i contenuti, ma espressamente include i valori
della concorrenza e del pluralismo tra i principi fondamentali del
sistema radiotelevisivo menzionandoli all'art. 3 e precisando,
all'art. 5, comma 1, lettera a), che «il sistema radiotelevisivo, a
garanzia del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva,
si conforma» ad una serie di principi, tra i quali la «tutela della
concorrenza nel mercato radiotelevisivo e dei mezzi di comunicazione
radiotelevisiva, vietando a tale fine la costituzione o il
mantenimento di posizioni lesive del pluralismo». Trattandosi di
principi, essi devono orientare ogni intervento dell'Autorità nella
materia de qua; di conseguenza, l'applicazione degli articoli 14 e 15
non può prescindere dal contenuto degli articoli 3 e 5.
107. Dal combinato disposto delle norme indicate appare evidente la
volontà del legislatore di intervenire nei confronti di qualsivoglia
posizione di imprese operanti in ambito radiotelevisivo, sia essa di
nuova formazione o consolidata nel tempo, che possa costituire una
minaccia per il pluralismo dell'informazione, e questo
indipendentemente dal fatto che tale posizione possa definirsi
dominante in base al diritto della concorrenza. Ne discende che
l'Autorità, nei suoi poteri di indagine, può essere chiamata a
investigare sui seguenti aspetti:
a) la costituzione o il mantenimento di posizioni lesive del
pluralismo, anche se non necessariamente dominanti (art. 2, comma 7,
legge n. 249/1997 e art. 5, comma 1, lettera a), legge n. 112/2004);
b) la costituzione di posizioni dominanti nei singoli mercati che
compongono il SIC (articoli 14, comma 2, e 15, comma 2, legge n.
112/2004);
c) la costituzione di posizioni dominanti nel SIC (art. 14, comma
2, legge n. 112/2004);
d) il superamento dei limiti percentuali riferiti alla raccolta
di risorse economiche nell'ambito del SIC (art. 15, comma 2, legge n.
112/2004).
108. Tali ambiti di indagine non risultano indicati secondo un
preciso ordine di priorità, essendo lasciata all'Autorità la
discrezionalità tecnica di avviare le indagini secondo le proprie
valutazioni anche in base ai dati in proprio possesso. L'Autorità
può, dunque, decidere di procedere dal particolare al generale e
dare avvio dapprima all'analisi di segmenti del SIC e poi procedere
alla quantificazione del sistema nel suo complesso o in modo inverso.
I due binari sono tra loro indipendenti, fermo restando l'obbligo di
investigare su entrambi i fronti.
3.2. La sussistenza di posizioni dominanti o lesive del pluralismo.
3.2.1. I parametri per l'analisi dei mercati.
109. L'indagine avviata con la delibera n. 326/04/CONS si inserisce
in un quadro normativo profondamente innovato e mira a dare una prima
applicazione al complesso sistema di disposizioni introdotto dalla
Legge. Per creare un ponte di collegamento tra le verifiche previste
dalla legge n. 249/1997 e quelle richieste dalla Legge, l'analisi dei
mercati, così come individuati nel corso dell'istruttoria alla luce
dei nuovi parametri legislativi di riferimento, è stata svolta
tenendo nel massimo conto i dati raccolti all'esito degli
accertamenti relativi alla distribuzione delle risorse economiche nel
settore televisivo conclusisi con le delibere n. 226/03/CONS per
quanto riguarda il triennio 1998-2000 e n. 117/04/CONS relativamente
al triennio 2001-2003.
110. Questo approccio bifronte, rivolto al passato per quanto
riguarda gli elementi istruttori raccolti e al futuro per ciò che
attiene alla valutazione di tali dati, consente di riconoscere al
procedimento avviato con la delibera n. 326/04/CONS un carattere di
specialità che impone all'Autorità di adottare le proprie decisioni
in base ad una lettura sistematica del complesso delle norme di
riferimento e tenendo conto del fatto che ad esso seguiranno
ulteriori analisi: l'analisi del cd. mercato 18 relativo ai servizi
di diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli
utenti finali così come individuato dalla raccomandazione della
Commissione 2003/311/CE 7) e l'analisi del sistema integrato delle
comunicazioni ai sensi dell'art. 15 della legge.
7) Raccomandazione della Commissione 2003/311/CE dell'11 febbraio
2003 relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore
delle comunicazioni elettroniche suscettibili di una regolamentazione
ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti
ed i servizi di comunicazione elettronica, in GUCE L 114/45
dell'8 maggio 2003.
111. In attesa del compimento di tali ulteriori indagini, i mercati
individuati dall'Autorità nella delibera di avvio, quello televisivo
e delle relative fonti di finanziamento così come ulteriormente
segmentati durante lo svolgimento dell'istruttoria nei mercati della
vendita di pubblicità sul mezzo televisivo e della vendita di
programmi a pagamento, sono stati analizzati sia in base ai parametri
derivanti dal diritto della concorrenza come definiti dalla
Commissione europea nelle Linee direttrici, al fine di verificare la
sussistenza di situazioni di significativo potere di mercato e dunque
di posizioni dominanti, sia alla luce della giurisprudenza della
Corte costituzionale allo scopo di accertare l'eventuale sussistenza
di posizioni lesive del pluralismo, pur se non dominanti.
112. Le direttive in materia di comunicazioni elettroniche
tracciano una linea di equivalenza tra i due concetti di
«significativo potere di mercato» e «posizione dominante», tenuti
distinti nel previgente quadro normativo in materia di
telecomunicazioni in base al quale una quota di mercato superiore al
25% integrava la presunzione di una «notevole forza di mercato» in
capo all'impresa in questione, lasciando che la valutazione di
eventuali abusi di posizioni dominanti si compisse secondo la prassi
e la giurisprudenza sviluppatesi in materia di diritto della
concorrenza. Tale diversità di approccio si spiega in considerazione
del fatto che le direttive previgenti miravano a liberalizzare un
mercato di originaria connotazione monopolistica, mentre i mercati
delle comunicazioni elettroniche appaiono oggi pienamente
liberalizzati. Per tale ragione il nuovo quadro normativo ha elevato
la soglia di presunzione adeguandosi ai parametri di derivazione
antitrust, sicchè la presunzione di un significativo potere di
mercato, e dunque, di posizione dominante, opera solo se è superata
la soglia del 40%, mentre ne costituisce la prova una quota di
mercato superiore al 50%.
113. Le Linee direttrici della Commissione precisano, peraltro, che
l'ampiezza delle quote di mercato non basta per stabilire l'esistenza
di una posizione dominante, in quanto esse «indicano semplicemente la
possibilità che si sia in presenza di un operatore che gode di una
posizione dominante». La posizione di un'impresa va dunque analizzata
anche alla luce di altri criteri al fine di stabilire se essa è in
grado di «comportarsi in misura notevole in modo indipendente dai
concorrenti, dai clienti e, in definitiva, dai consumatori», come
richiesto dalla giurisprudenza comunitaria in materia di concorrenza.
114. Le Linee direttrici individuano i seguenti criteri:
«dimensione globale dell'impresa, controllo di infrastrutture
difficili da duplicare, vantaggi o superiorità a livello
tecnologico, mancanza o insufficienza di contropotere da parte degli
acquirenti, accesso facile o privilegiato ai mercati
finanziari/risorse finanziarie, diversificazione dei prodotti/servizi
(ad es. offerta di servizi o prodotti aggregati), economie di scala,
economie di diversificazione, integrazione verticale, una rete di
distribuzione e vendita molto sviluppata, mancanza di concorrenza
potenziale, barriere all'espansione». Nell'adeguarsi a tale impianto
la legge ha individuato i criteri indicati all'art. 14, comma 2,
chiamando l'Autorità a tenere conto «tra l'altro, oltre che dei
ricavi, del livello di concorrenza all'interno del sistema, delle
barriere all'ingresso nello stesso, delle dimensioni di efficienza
economica dell'impresa nonchè degli indici quantitativi di
diffusione dei programmi radiotelevisivi». Si tratta di una cernita
di criteri che risultano maggiormente adatti all'analisi dei mercati
contemplati dalla legge. Tale elenco non esaustivo consente,
pertanto, anche il ricorso ad altri criteri quali, ad esempio,
l'integrazione verticale.
3.2.2. L'esito dell'analisi dei mercati individuati nella
delibera di avvio.
115. La delibera n. 326/04/CONS ha assunto come mercato rilevante
per l'attività procedimentale quello televisivo e le relative fonti
di finanziamento, ferma restando la possibilità di valutare
un'eventuale ulteriore segmentazione in conformità ai principi
enunciati negli art. 15 e 16 della direttiva n. 2002/21/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002. In particolare,
il mercato rilevante individuato dalla delibera è composto dai
ricavi derivanti da pubblicità, canone e offerte televisive a
pagamento.
116. Rispetto al perimetro definito dalla delibera n. 326/04/CONS,
l'analisi è stata svolta in conformità al dispositivo dell'art. 14,
comma 2, della legge. L'attività istruttoria ha evidenziato la
presenza di barriere di carattere giuridico ed economico che limitano
la possibilità di ingresso nel mercato di nuovi attori. La
concentrazione degli ascolti in capo agli operatori RAI ed RTI
fornisce, con particolare riferimento al mercato della raccolta
pubblicitaria, un vantaggio competitivo durevole che può essere
replicato nelle offerte su reti digitali terrestri, con rischi di
restrizione della concorrenza in un orizzonte di medio periodo. La
difficoltà di contendere risorse finanziare agli operatori dominanti
costituisce un fattore ostativo allo sviluppo di un pluralismo
esterno. L'unico nuovo entrante di rilievo, nel periodo di
riferimento, è stato Sky Italia, il quale ha sviluppato la sua
azione competitiva nel mercato delle offerte a pagamento, dunque
senza porsi in concorrenza diretta con gli incumbent.
117. Le rendite di posizione maturate sul versante delle
trasmissioni analogiche, fanno sì che RTI e RAI siano gli attori con
maggiori capacità di effettuare investimenti e ciò può determinare
un effetto di trascinamento del potere di mercato sui mercati
collegati tra cui particolare rilievo assumono quello dei diritti e
quello dei servizi di trasmissione.
118. Con riferimento agli indici di ascolto, l'analisi ha
evidenziato una concentrazione dello «share» intorno al 90%
complessivo in capo ai soggetti RAI ed RTI nel periodo oggetto di
analisi. I soggetti «minori», anche quando riescono a «contattare» il
telespettatore, non appaiono in grado di sviluppare un ascolto
durevole da parte dell'utente. Tale distribuzione degli indici di
ascolto può comportare il rischio di una riduzione del pluralismo
effettivo nel panorama del sistema televisivo.
119. L'analisi sulla dimensione economica delle imprese ha
evidenziato nel nuovo contesto il formarsi di uno scenario
competitivo duale dove interagiscono soggetti verticalmente integrati
e meri fornitori di contenuti. Le imprese di maggiori dimensioni
tenderanno a competere nell'offerta di contenuti premium, gli editori
puri potranno offrire prodotti di nicchia prevalentemente a carattere
tematico.
120. Per la tutela del pluralismo assume, dunque, particolare
rilievo la concreta possibilità di accesso alle reti digitali da
parte degli operatori minori e di potenziali nuovi entranti. In tale
ambito è importante bilanciare l'esigenza degli incumbent di un
adeguato ritorno sugli investimenti infrastrutturali, con l'esigenza
di garantire accesso alle reti ai fornitori di contenuti, per
consentire un equilibrato sviluppo del sistema anche con l'ingresso
di nuovi soggetti nelle tecnologie alternative all'analogico
terrestre.
121. In sintesi, l'analisi svolta sul complesso delle risorse del
settore televisivo in conformità ai parametri dell'art. 14, comma 2,
della Legge, conferma le precedenti valutazioni dell'Autorità in
materia, rilevando che il mercato è caratterizzato da una struttura
«marcatamente duopolistica» 8).
8) Relazione annuale sull'attività svolta e sui programmi di
lavoro - 30 giugno 2004.
122. L'ulteriore segmentazione svolta in conformità ai principi
del diritto della concorrenza ha evidenziato tra i mercati rilevanti
nell'ambito del complesso del settore delle risorse del sistema
televisivo, anche il mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo
televisivo ed il mercato delle offerte televisive a pagamento.
123. Per le offerte televisive a pagamento su piattaforme cavo e
satellite un'analisi delle quote di mercato non è apparsa
significativa in ragione dell'assetto determinatosi a seguito della
citata operazione di concentrazione Newscorp/Telepiù, mentre
l'offerta televisiva a pagamento su piattaforma digitale terrestre è
apparsa in grado, nel medio periodo, di effettuare una pressione
competitiva sull'incumbent in questo mercato, ma configurandosi al
momento come un mercato emergente. L'Autorità, allo stato, non
ravvisa situazioni di criticità tali da necessitare l'adozione di
misure volte a riequilibrare il mercato.
124. Il canone di abbonamento alle radiodiffusioni nell'ambito di
un'analisi svolta in conformità ai principi del diritto della
concorrenza, non può individuare un mercato rilevante a sè stante,
in ragione della non contendibilità da parte degli altri attori del
mercato. Pur tuttavia, il canone, in qualità di ricavo iscritto nel
bilancio della concessionaria del servizio pubblico generale
radiotelevisivo, rientra nel complesso delle risorse del sistema
radiotelevisivo e ne influenza le dinamiche competitive. Peraltro,
nel periodo oggetto di analisi, esso non era ancora sottoposto al
vincolo di separazione contabile introdotto dall'art. 18, comma 1,
della legge, regime che è prevedibile sia effettivamente attuato non
prima dell'esercizio contabile 2005, e quindi ragionevolmente verso
la fine del 2006.
125. L'attività istruttoria, con riferimento alla raccolta
pubblicitaria, ha confermato le quote rilevate nell'ambito della
delibera n. 326/04/CONS. L'analisi delle quote di mercato va svolta
in conformità con i principi enunciati nelle citate Linee direttrici
della Commissione.
126. Al 2003, Publitalia '80 detiene una quota del 62,7% del
mercato della raccolta pubblicitaria, il secondo operatore SIPRA
raccoglie una quota di risorse pari al 27,7% e non appare dunque in
grado di effettuare una adeguata pressione competitiva. Il parametro
dell'audience, indica una quota di share pari al 43,9% nel 2003 per
le reti clienti di Publitalia. La quota di ricavi maturati dalla
concessionaria di pubblicità risulta più che proporzionale rispetto
alla quota di share, principalmente in ragione della disciplina
asimmetrica relativa ai limiti di affollamento pubblicitario, più
stringenti per la concessionaria del servizio pubblico. Tale fattore
distorsivo fa sì che un investitore intenzionato ad acquistare spazi
pubblicitari durante programmi con un elevato livello di share - una
volta che RAI abbia saturato i suoi spazi - potrà rivolgersi
esclusivamente a Publitalia. La società si trova nella condizione di
significativo potere di mercato così come definito dal nuovo quadro
comunitario, avendo la possibilità di attuare comportamenti
indipendenti dai concorrenti e dai clienti.
127. Pur se l'attività di segmentazione svolta in conformità ai
principi del diritto della concorrenza abbia portato
all'individuazione dei mercati della raccolta pubblicitaria sul mezzo
televisivo e delle offerte a pagamento, ai fini di un'analisi sul
pluralismo appare particolarmente rilevante la valutazione del
complesso delle risorse televisive e della loro distribuzione tra gli
operatori. In proposito risulta condivisibile l'analisi svolta
dall'AGCM, nella citata Indagine conoscitiva del settore televisivo,
che ha evidenziato «l'esistenza nei diversi mercati del settore
televisivo di fattori di natura strutturale che, influenzando le leve
strategiche in capo a Fininvest e RAI, nel mercato della raccolta
pubblicitaria televisiva, hanno inciso sul potere di mercato dei due
incumbent e hanno impedito il libero dispiegarsi del gioco della
concorrenza in tale ultimo mercato.»
128. Come l'Autorità ha avuto modo più volte di evidenziare sin
dalla delibera n. 365/00/CONS 9), la tutela del pluralismo
costituisce principio da sempre affermato dalla Corte costituzionale
nelle diverse pronunce in materia di raccolta di risorse nel sistema
radiotelevisivo, e da ultimo nella sentenza n. 466 del 20 novembre
2002. L'esigenza che la diffusione di programmi, realizzata con
qualsiasi mezzo tecnico, garantisca il pluralismo, l'obiettività, la
completezza e l'imparzialità delle informazioni, l'apertura alle
diverse opinioni, tendenze politiche, sociali e religiose, è infatti
sentita come presupposto essenziale per lo sviluppo democratico.
9) Delibera n. 365/00/CONS del 12-13 giugno 2000 recante
«Accertamento della sussistenza di posizioni dominanti ai sensi
dell'art. 2, comma 9, della legge n. 249/1997» pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 163 del 14 luglio
2000, supplemento ordinario n. 110.
129. Alla luce di tale costante giurisprudenza costituzionale,
posizioni di così forte concentrazione di risorse sia in termini di
infrastrutture, che di risorse economiche e di audience quali quelle
che l'Autorità ha riscontrato in capo a RAI e RTI, individuano un
duopolio simmetrico nel mercato televisivo da ritenersi mantenimento
di posizione lesiva del pluralismo ai sensi degli articoli 3 e 5
della legge e dell'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997.
3.3. Le misure di cui all'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997.
3.3.1. La natura delle misure.
130. La sussistenza di posizioni comunque lesive del pluralismo
giustifica un intervento dell'Autorità finalizzato all'adozione di
misure volte a ripristinare una situazione di maggiore equilibrio nei
mercati considerati. Ciò anche al fine di evitare che le posizioni
detenute dai due maggiori operatori del settore televisivo si
trasferiscano nella tecnica digitale terrestre, saturando nuovi spazi
di mercato.
131. Tale intervento ha natura pro-competitiva e non richiede una
puntuale delimitazione da parte della legge, in quanto la scelta
delle misure da adottare non è circoscrivibile a priori, ma va
orientata secondo le esigenze specifiche dei mercati considerati nel
rispetto del criterio di proporzionalità che impone di soddisfare
l'interesse pubblico prevalente, nel caso di specie il pluralismo,
con il minor pregiudizio possibile di tutti gli altri interessi
considerati, ovvero quelli degli operatori in posizione lesiva del
pluralismo.
132. Le misure previste dall'art. 2, comma 7, della legge n.
249/1997 assumono carattere temporaneo, in quanto destinate ad avere
efficacia fintantochè resti immutato lo stato dei fatti che ne ha
motivato l'applicazione e finalizzate al ripristino di una situazione
di equilibrio nei mercati considerati. La loro natura asimmetrica, in
quanto volte a limitare il vantaggio competitivo che gli operatori
notificati hanno rispetto agli altri operatori dei mercati
individuati, le giustifica, inoltre, alle luce del principio di
uguaglianza, che impone di trattare diversamente situazioni diverse
tra loro. Ad ulteriore sostegno di quanto rilevato, si pone altresì
l'art. 21, paragrafo 3, del regolamento CEE n. 4064/89 che individua
tra gli «interessi legittimi», atti a giustificare interventi
restrittivi degli Stati membri, anche la pluralità dei mezzi di
informazione.
3.3.2. La definizione del contenuto delle misure.
133. Il graduale passaggio attualmente in corso dal sistema di
trasmissione analogico a quello digitale rende vieppiù necessaria la
condizione di transitorietà delle misure, che dovranno tenere conto
non solo delle posizioni attualmente esistenti sul mercato, ma anche
delle possibili ripercussioni sui mercati emergenti. Nel definirne il
contenuto, le modalità e i tempi di applicazione, l'Autorità ne
valuta l'efficacia all'interno di un mercato in fase di transizione
tecnologica. L'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997 pone,
infatti, per le misure da adottare in caso di sussistenza di
posizioni comunque lesive del pluralismo, oltre al vincolo della
proporzionalità della misura, anche quello della sua efficacia
rispetto all'obbligo di risultato individuato dal legislatore
nell'«inibi[rne] la prosecuzione e ordina[rne] la rimozione degli
effetti». Ciò induce a ritenere che le misure da adottarsi debbano
essere volte a garantire l'accesso alle nuove infrastrutture
tecnologiche anche ai soggetti non verticalmente integrati, a
favorire un equilibrio nella distribuzione del complesso delle
risorse del sistema anche attraverso una segmentazione dell'audience
ed a rimuovere gli effetti delle posizioni definite come lesive del
pluralismo anche nei singoli mercati.
134. Tra le misure proposte dai soggetti intervenuti nel corso del
procedimento si possono annoverare obblighi comportamentali di
trasparenza e di non discriminazione, misure volte a incidere sulla
programmazione dei contenuti premium o sui limiti di affollamento
pubblicitario, interventi volti ad incidere sull'integrazione
verticale degli operatori, come la separazione contabile o societaria
e il divieto di raccolta pubblicitaria su reti digitali nei confronti
della concessionaria di pubblicità in posizione dominante.
135. In merito alle possibili misure, oltre a definire quelle
concretamente applicabili in base ai criteri di proporzionalità,
efficacia e ragionevolezza, occorre individuare quelle che possono
essere direttamente attuate dall'Autorità, nell'ambito delle
competenze ad essa attribuite dalla legge, e quelle che possono
costituire oggetto di apposita segnalazione al Governo, esulando dai
poteri di intervento dell'Autorità.
136. Quanto alla possibilità di incidere sui limiti di
affollamento pubblicitario, in particolare su quelli orari in virtù
della loro maggiore efficacia, va rilevato che l'art. 2, comma 7,
della legge n. 249/1997, consente all'Autorità di adottare non solo
i provvedimenti necessari per «eliminare» le posizioni lesive del
pluralismo, ma anche quelli necessari per «impedirne» la formazione.
137. Allo stato, i limiti di affollamento orario sono dettati dalla
legge n. 223/1990, e successive modificazioni, nella misura del 12%
per la concessionaria pubblica (comma 6) e del 18% per le
concessionarie private (comma 7). Le disposizioni applicabili alle
emittenti analogiche sono state richiamate per relationem
dall'Autorità nei confronti delle emittenti satellitari dalla
delibera n. 127/00/CONS e di quelle operanti in tecnica digitale
terrestre dalla delibera n. 435/01/CONS.
138. In considerazione della rilevata esigenza di evitare che la
concentrazione delle risorse riscontrata in ambito analogico si
replichi anche in ambito digitale e in conformità con la ratio
dell'art. 2, comma 7, della legge n. 249/97 nonchè con la facoltà,
prevista dall'art. 3 della direttiva 89/552/CEE cd. Televisione senza
frontiere, di richiedere alle emittenti televisive soggette alla
propria giurisdizione «di rispettare norme più particolareggiate o
più rigorose», appare ragionevole e proporzionato rispetto allo
scopo una misura asimmetrica che riduca temporaneamente i limiti di
affollamento pubblicitario per i programmi diversi dal simulcast,
equiparandoli a quelli previsti per la concessionaria pubblica per un
periodo limitato nel tempo - fino alla data prevista dalla legge per
la cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica - e rivedibile,
ferma restando la riserva di legge per limitazioni strutturali e
permanenti nella disciplina limiti di affollamento pubblicitario.
139. Nel definire le misure concretamente applicabili ai mercati
considerati nell'analisi dell'Autorità, è stata verificata
l'eventuale necessità di graduare gli interventi, distinguendo tra
misure immediatamente applicabili e misure che necessitano di una
fase attuativa.
140. Un strumento per intervenire sullo sviluppo del pluralismo
all'interno della medesima piattaforma trasmissiva può consistere
nel prevedere una quota di capacità trasmissiva da cedere a
determinate condizioni a fornitori di contenuti non verticalmente
integrati, la cui programmazione possa risultare idonea a
diversificare la distribuzione delle risorse pubblicitarie, in
particolare nel caso in cui tali emittenti siano di particolare
attrattività in termini di audience. Ciò può realizzarsi
estendendo nel tempo l'applicabilità della previsione contenuta
nell'art. 2-bis, comma 1, della legge n. 66/2001 10) in base alla
quale «ciascun soggetto che sia titolare di più di una concessione
televisiva deve riservare, in ciascun blocco di programmi e servizi
diffusi in tecnica digitale, pari opportunità e comunque almeno il
40% della capacità trasmissiva del medesimo blocco di programmi e
servizi a condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie, per la
sperimentazione da parte di altri soggetti che non siano società
controllanti, controllate o collegate». L'obbligo di tale riserva,
che è legato secondo la legge alla sola fase della sperimentazione
della diffusione televisiva digitale terrestre, può essere esteso
per gli operatori notificati fino alla completa attuazione del piano
nazionale di assegnazione delle frequenze in tecnica digitale, a
seguito della quale si conseguirà un utilizzo efficiente delle
risorse frequenziali. Da questa misura è ragionevole attendersi
ricadute positive in termini di ingresso nel mercato da parte di
operatori non integrati nonchè di crescita del pluralismo
informativo. La scelta dei programmi a cui destinare la quota di
riserva, prolungata nel tempo, dovrebbe pertanto essere subordinata
al rispetto delle condizioni stabilite in appositi disciplinari
adottati da parte dell'Autorità, sulla falsariga di quanto avviene
in Francia dove i cahiers de charges che definiscono il regime
giuridico applicabile alle emittenti sono adottati dall'autorità
nazionale di regolamentazione Conseil Superieur de l'Audiovisuel
(CSA).
10) Legge 20 marzo 2001, n. 66 recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5, recante
disposizioni urgenti per il differimento di termini in materia di
trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali, nonchè per il
risanamento di impianti radiotelevisivi».
141. Una misura che può ritenersi proporzionata e adeguata allo
scopo perseguito consiste nel monitorare le condotte commerciali
della concessionaria di pubblicità notificata, con particolare
riferimento all'eventuale esistenza di sconti personalizzati e
modalità di vendita a pacchetto: in tal modo l'operatore può
collocare congiuntamente a spazi televisivi di maggiore ascolto fasce
di minore attrattiva per l'investitore, impedendogli, di fatto, di
diversificare il proprio investimento su diversi editori o mezzi di
trasmissione. Pertanto, si ritiene opportuno imporre alla
concessionaria di pubblicità la trasmissione all'Autorità della
documentazione relativa alla vendita di spazi pubblicitari, onde
verificare la trasparenza e non discriminazione delle condotte
commerciali.
142. Al fine di impedire che l'attuale livello di concentrazione
delle risorse in campo pubblicitario si trasferisca dall'ambito
analogico a quello digitale, saturando anche i nuovi spazi
disponibili, è opportuno imporre alla concessionaria notificata
l'obbligo di relazionare, dando separata evidenza dei ricavi
provenienti dalla raccolta pubblicitaria nel sistema analogico e di
quelli provenienti dalla raccolta pubblicitaria nel sistema digitale
terrestre e, in prospettiva, in accordo con la tempistica prevista
dall'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997, la separazione
societaria.
143. Tra le misure mirate ad accelerare lo sviluppo della tecnica
digitale terrestre ed il conseguente aumento delle risorse tecniche
ed economiche, acquistano rilievo interventi volti a superare gli
elementi di criticità in merito allo sviluppo delle reti digitali
terrestri individuati dall'Autorità nella relazione redatta ai sensi
della legge n. 43/2004. In particolare, in tale relazione fu
segnalato che il numero di trasmettitori in tecnica digitale
costituiva, allo stato, una percentuale ancora modesta rispetto a
tutti gli impianti operanti sul territorio nazionale, mentre
permanevano tutti i problemi derivanti da una situazione sbilanciata
e disordinata di utilizzo delle frequenze. Al fine di superare tale
«strozzatura» che rischia di vanificare l'accelerazione impressa dal
contesto normativo allo sviluppo del digitale terrestre, in termini
di sviluppo del pluralismo attraverso la crescita della capacità
trasmissiva acquisibile sul mercato per gli operatori minori, pare
opportuno imporre alle imprese che detengono il maggior numero di
impianti operanti in tecnica analogica l'obbligo di accelerare la
transizione alla tecnologia digitale.
144. Un ulteriore elemento di criticità è stato individuato
dall'Autorità nell'attuale programmazione digitale, che rimane
largamente al di sotto delle potenzialità che il mezzo offre, con il
conseguente rischio che non vi sia sufficiente interesse da parte dei
telespettatori all'adozione della nuova tecnologia. La concessionaria
del servizio pubblico generale radiotelevisivo può svolgere un ruolo
incisivo nel processo di accelerazione della diffusione delle offerte
in tecnica digitale attraverso investimenti significativi in una
nuova programmazione mediante la realizzazione di un canale
generalista specificamente dedicato alle trasmissioni digitali
terrestri finanziato solo dal canone, fermo restando il limite al
cumulo dei programmi di cui all'art. 15, comma 1, della Legge.
Tutto ciò premesso:
Considerata la necessità di evitare che la concentrazione di
risorse caratterizzante il sistema analogico si trasli nel sistema
della televisione digitale terrestre con rischi di restrizione della
concorrenza nel medio-lungo periodo;
Considerato che l'analisi svolta in conformità con i principi di
tutela del diritto della concorrenza ha evidenziato una
concentrazione di risorse tecniche ed economiche in capo ad un numero
esiguo di operatori;
Ritenuto di dover tutelare il pluralismo dell'informazione nel
settore televisivo con particolare riferimento al pluralismo esterno
così come definito da costante giurisprudenza costituzionale;
Ritenuto di dover adottare delle misure, ai sensi dell'art. 2,
comma 7, della legge n. 249/1997, di riequilibrio del mercato,
rivedibili alla luce dell'evoluzione dello scenario competitivo e, in
ogni caso, all'esito della verifica delle quote del sistema integrato
delle comunicazioni;
Accertato che:
145. Il mercato televisivo e delle relative fonti di finanziamento
continua ad essere caratterizzato da una struttura duopolistica in
capo alle società RAI S.p.a. e RTI S.p.a. con la collegata
Publitalia '80 S.p.a..
Delibera:
Art. 1.
Misure ai sensi dell'art. 2, comma 7
della legge n. 249/1997
1. Ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge n. 249/1997 sono
adottate le seguenti misure:
a) nei confronti di RAI e RTI:
1) obbligo di accelerare la digitalizzazione delle reti
televisive terrestri anche mediante la predisposizione in tecnica
digitale di tutti gli impianti operanti in tecnica analogica alle
condizioni di cui all'art. 2, comma 1;
2) obbligo di destinazione di capacità trasmissiva a fornitori
indipendenti di contenuti, nell'ambito della quota del 40% della
capacità trasmissiva delle reti digitali terrestri di cui all'art.
2-bis, comma 1, quinto periodo, della legge n. 66/2001, alle
condizioni di cui all'art. 2, comma 2;
b) nei confronti di RTI:
1) obbligo di avvalersi, secondo il calendario di cui all'art.
2, comma 3, di una concessionaria di pubblicità diversa da
Publitalia per la raccolta pubblicitaria per le trasmissioni in
tecnica digitale terrestre diverse dal simulcast;
2) divieto di trasmettere messaggi pubblicitari nella
programmazione televisiva digitale terrestre diversa dal simulcast in
misura superiore al 12% di ogni ora a partire dal 30 giugno 2005 fino
al 31 dicembre 2006;
c) nei confronti di RAI:
1) obbligo di contribuire alla maggiore diffusione della
tecnologia digitale terrestre per il tramite di un nuovo programma
generalista attrattivo in termini di audience e privo di pubblicità
su reti digitali terrestri secondo le condizioni di cui all'art. 2,
comma 4;
d) nei confronti di Publitalia:
1) fino all'attuazione della misura di cui all'art. 1, comma 1,
lettera b), n. 1, da parte di RTI, obbligo di operare la separazione
contabile tra le attività di raccolta pubblicitaria sulle reti
analogiche e le attività di raccolta pubblicitaria sulle reti
digitali terrestri, alle condizioni di cui all'art. 2, comma 5;
2) obbligo di praticare condizioni trasparenti, eque e non
discriminatorie nella vendita di spazi pubblicitari, dando separata
evidenza degli eventuali sconti applicati ai singoli prodotti secondo
le modalità definite dall'art. 2, comma 6.

Art. 2.
Modalità di attuazione delle misure di cui all'art. 1
1. Ai fini di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), n. 1, salvo ed
impregiudicato il rispetto del piano di assegnazione delle frequenze
televisive in tecnica digitale e del futuro piano di attuazione di
cui all'art. 22 della legge n. 112/2004, RAI e RTI predispongono un
programma tecnico opportunamente articolato volto ad accelerare la
transizione al digitale terrestre mediante l'utilizzo razionale delle
frequenze che preveda, in particolare, la predisposizione di tutti
gli impianti operanti in tecnica analogica per la tecnica digitale
terrestre. Tale programma deve essere presentato all'Autorità entro
il 30 giugno 2005 che lo approva entro due mesi sentito il Ministero
delle comunicazioni. Il medesimo programma deve essere realizzato
entro nove mesi dalla sua approvazione.
2. I fornitori di contenuti di cui all'art. 1, comma 1, lettera a),
n. 2, sono individuati in base a un disciplinare adottato
dall'Autorità entro il 30 giugno 2005 che ne definisce, fatto salvo
quanto previsto dalla delibera n. 253/04/CONS, le caratteristiche in
termini di attrattività dei programmi sotto il profilo dell'audience
e della capacità di raccolta pubblicitaria. L'obbligo di cui alla
medesima disposizione si applica fino alla completa attuazione del
piano nazionale di assegnazione delle frequenze televisive in tecnica
digitale. Se la capacità trasmissiva da destinare a terzi risulta
integralmente occupata alla data di notifica del presente
provvedimento, l'obbligo deve essere assolto alla prima scadenza
contrattuale utile.
3. Ai fini di cui all'art. 1, comma 1, lettera b), n. 1, RTI, entro
dodici mesi dalla notifica del presente provvedimento, è tenuta ad
avvalersi di una concessionaria diversa da Publitalia per la raccolta
pubblicitaria sulle trasmissioni in tecnica digitale terrestre.
4. RAI, entro il 30 giugno 2005, predispone il piano editoriale del
programma di cui all'art. 1, comma 1, lettera c), n. 1, valorizzando
la novità e la qualità della programmazione al fine di incentivare
la diffusione del digitale terrestre, anche riguardo alla diffusione
della conoscenza della lingua, della cultura e delle imprese
italiane, e lo trasmette all'Autorità per l'approvazione.
5. Ai fini di cui all'art. 1, comma 1, lettera d), n. 1, a partire
dal 30 giugno 2005 Publitalia presenta trimestralmente all'Autorità
una relazione sull'attuazione della contabilità dando separata
evidenza dei ricavi derivanti dalla raccolta pubblicitaria sulle reti
analogiche e dei ricavi derivanti dalla raccolta pubblicitaria sulle
reti digitali terrestri.
6. Publitalia trasmette all'Autorità, entro il 30 giugno 2005, per
l'approvazione, uno schema relativo alle modalità di trasmissione
periodica della documentazione rilevante per la vigilanza
sull'obbligo di cui all'art. 1, comma 1, lettera d), n. 2, salvo il
diritto dell'Autorità, secondo le sue procedure ispettive, di
procedere alla verifica dei singoli atti.

Art. 3.
Clausola di rivedibilità
1. Le misure di cui all'art. 1 sono rivedibili alla luce
dell'evoluzione dello scenario competitivo entro dodici mesi e, in
ogni caso, all'esito della verifica delle quote del sistema integrato
delle comunicazioni, salvo quanto previsto dal comma 2.
2. La misura di cui all'art. 1, comma 1, lettera c), n. 1, ha
efficacia previa deliberazione adottata d'intesa dall'Autorità e dal
Ministero delle comunicazioni ai fini di quanto previsto dall'art.
17, comma 4, della legge n. 112/2004 in merito alle linee-guida sul
contenuto degli ulteriori obblighi del servizio pubblico generale
radiotelevisivo.

Art. 4.
Avvio di un'indagine conoscitiva
1. L'Autorità avvia un'indagine conoscitiva volta ad accertare le
condizioni attuali e i possibili sviluppi futuri, sotto il profilo
del pluralismo e della concorrenza, del mercato dei contenuti anche
con riferimento alla gestione dei diritti di esclusiva nonchè alle
modalità di accordo tra i fornitori di contenuti e gli operatori
delle diverse piattaforme digitali. Il Dipartimento vigilanza e
controllo aggiorna periodicamente il Consiglio sugli sviluppi
dell'indagine che si conclude entro dodici mesi.

Art. 5.
Segnalazione al Governo
1. Segnala al Governo, ai sensi dell'art. 1, comma 6, lettera c),
n. 1, della legge n. 249/1997, l'esigenza di adottare, anche
attraverso un riassetto organico della disciplina del settore
editoriale, misure di riequilibrio nella distribuzione delle risorse
tra il mezzo radiotelevisivo e stampa quotidiana e periodica.
Il presente provvedimento è notificato alle società RAI S.p.a.,
RTI S.p.a. e Publitalia '80 S.p.a., ed è pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale
dell'Autorità e sul sito web www.agcom.it
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al
TAR del Lazio ai sensi dell'art. 1, commi 26 e 27, della legge
31 luglio 1997, n. 249.
Roma, 2 marzo 2005
Il presidente: Cheli