1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 213 SENTENZA 14 settembre - 18 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Residenze turistico-alberghiere - Divieto di mutamento della loro destinazione d'uso in residenziale - Lamentata discriminazione nonche' violazione della liberta' di iniziativa economica privata e del diritto di proprieta' - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 2, art. 7, comma 3, come modificato dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 11 maggio 2009, n. 16. - Costituzione, artt. 3, 41 e 42. (T-220213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo unico
in materia di strutture turistico-ricettive e balneari), come
modificato dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 11
maggio 2009, n. 16 (Disposizioni urgenti di adeguamento della
normativa regionale), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria nel procedimento vertente tra Bonfor srl e il Comune
di Finale Ligure e altro, con ordinanza del 20 novembre 2020,
iscritta al n. 161 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di Bonfor srl e del Comune di
Finale Ligure;
udita nell'udienza pubblica del 14 settembre 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Paolo Gaggero per Bonfor srl e Massimiliano
Rocca per il Comune di Finale Ligure;
deliberato nella camera di consiglio del 14 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria solleva
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della
legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo unico in
materia di strutture turistico-ricettive e balneari), come modificato
dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione Liguria 11 maggio
2009, n. 16 (Disposizioni urgenti di adeguamento della normativa
regionale), per violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione.
L'intera legge reg. Liguria n. 2 del 2008 è stata abrogata dall'art.
72, comma 1, della legge della Regione Liguria 12 novembre 2014, n.
32 (Testo unico in materia di strutture turistico ricettive e norme
in materia di imprese turistiche), ma il contenuto della disposizione
censurata dal TAR è riprodotto nell'art. 7, comma 3, della legge
reg. Liguria n. 32 del 2014.
La disposizione contestata disciplinava le residenze
turistico-alberghiere (di seguito: RTA) e stabiliva che «[l]e nuove
strutture sono costituite da un'unica unità immobiliare catastale,
anche articolata in più edifici, soggetta a specifico vincolo a
R.T.A. e non possono essere oggetto di successivi mutamenti di
destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di opere edilizie».
Il TAR riferisce che, a seguito di una procedura esecutiva
immobiliare, la Bonfor srl ha acquisito un edificio destinato nel
titolo edilizio a RTA, situato nel Comune di Finale Ligure. Al
momento della realizzazione, l'allora proprietaria si impegnava, con
atto notarile del 15 maggio 2009, a mantenere l'immobile a
destinazione turistico-alberghiera, in applicazione della norma
censurata e delle norme di attuazione del piano urbanistico comunale.
Il 21 dicembre 2018 la Bonfor srl chiedeva al Comune una
valutazione preliminare sull'ammissibilità del mutamento di
destinazione d'uso, con variante urbanistica, da RTA a residenziale.
L'8 maggio 2019 il Comune rispondeva negando la possibilità del
mutamento di destinazione d'uso, a causa della normativa regionale
vigente.
La Bonfor srl ha impugnato tale provvedimento davanti al TAR
Liguria, ritenendo che l'art. 7 della legge reg. Liguria n. 32 del
2014 (avente, come detto, lo stesso contenuto della disposizione
censurata dal TAR) abbia lo scopo di impedire il mutamento di
destinazione d'uso delle RTA mediante «normali procedimenti edilizi»,
non quello di impedire ai comuni di adottare una variante «che
stabilisca la possibile destinazione a residenza di un immobile già
destinato a R.T.A.». In subordine, la società lamentava
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Liguria
n. 32 del 2014.
2.- Il TAR solleva questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n. 2 del 2008, come
modificato dall'art. 4, comma 1, della legge reg. Liguria n. 16 del
2009, per violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost.
Secondo il rimettente, le questioni sono rilevanti giacchè la
valutazione preliminare negativa del Comune si è basata sulla
«valenza ostativa assoluta» dell'art. 7, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 2 del 2008. Lo stesso rimettente respinge inoltre
l'eccezione di inammissibilità del ricorso, richiamando la
giurisprudenza amministrativa secondo la quale i pareri «che
realizzano un arresto procedimentale» sono impugnabili.
Il TAR argomenta poi la non manifesta infondatezza delle
questioni sollevate.
Quanto alla violazione dell'art. 41 Cost., osserva che il divieto
posto dalla norma censurata «ha natura perpetua, non essendo previsto
alcun termine di efficacia, nè alcuna procedura di svincolo», con la
conseguenza che essa introdurrebbe «un vincolo a destinazione d'uso
produttivo perpetuo e illimitato», in quanto - in base alla
disciplina sia statale che regionale - le destinazioni d'uso diverse
dalla residenza (unica destinazione preclusa dalla norma censurata)
avrebbero natura produttiva. Ciò si tradurrebbe in «un irragionevole
vincolo alla libertà di iniziativa economica privata», da intendersi
anche nel senso «negativo del suo non esplicarsi, ovvero cessare di
esplicarsi, quando le condizioni siano tali da sconsigliarlo». La
scelta di proseguire un'attività dovrebbe dunque essere rimessa alle
valutazioni dell'imprenditore.
Il TAR richiama le sentenze di questa Corte n. 29 del 1957 e n.
30 del 1965, dalle quali risulterebbe che la garanzia posta dall'art.
41 Cost. riguarda non solo la fase iniziale dell'attività economica,
ma anche il suo successivo svolgimento. Secondo il rimettente, le
limitazioni alla libera iniziativa economica consentite dall'art. 41
Cost. dovrebbero avere durata ragionevole, e non essere comunque
perpetue. Inoltre, le «ragioni di utilità sociale» alla base della
norma censurata sarebbero «di non agevole comprensione».
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., il TAR osserva che
l'art. 2, comma 1, della legge della Regione Liguria 7 febbraio 2008,
n. 1 (Misure per la salvaguardia e la valorizzazione degli alberghi e
disposizioni relative alla disciplina e alla programmazione
dell'offerta turistico-ricettiva negli strumenti urbanistici
comunali), ha imposto un vincolo alberghiero analogo a quello
stabilito dalla norma censurata, prevedendone tuttavia la possibile
rimozione in alcune ipotesi (indicate nel comma 2). Per le RTA invece
il vincolo oggetto di censura sarebbe perpetuo e non rimuovibile.
Poichè alberghi e RTA sarebbero strutture analoghe, la
«discriminazione attuata dal legislatore regionale» si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost., non essendo rinvenibile alcuna ragione
che la giustifichi.
Infine, quanto all'art. 42 Cost., il rimettente osserva che il
vincolo perpetuo di destinazione produttiva su un immobile
realizzerebbe «una espropriazione delle facoltà inerenti alla
proprietà, in particolare quella di godimento, senza alcuna
previsione di indennizzo». Il TAR richiama, a tale proposito, la
giurisprudenza costituzionale sulla necessità di un indennizzo nel
caso di reiterazione di vincoli urbanistici di inedificabilità.
Osserva in generale che ogni soppressione delle facoltà essenziali
del diritto di proprietà sarebbe ammessa solo se temporanea o
accompagnata da un indennizzo, requisiti che mancherebbero entrambi
nel caso di specie. Rammenta inoltre la sentenza di questa Corte n. 4
del 1981, secondo la quale un'eccessiva durata del vincolo
alberghiero violerebbe il principio di ragionevolezza.
3.- Il 12 novembre 2021 si è costituita nel giudizio di
legittimità costituzionale la ricorrente nel giudizio a quo.
La parte sintetizza la vicenda all'origine del ricorso e i motivi
di questo, e nota poi che il TAR ha censurato l'art. 7, comma 3,
della legge reg. Liguria n. 2 del 2008, come modificato dall'art. 4,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 16 del 2009, «evidentemente
riferendosi alla normativa vigente al momento del rilascio del titolo
edilizio legittimante l'edificio», sebbene, in base al principio
tempus regit actum, la norma applicabile all'impugnato parere
negativo del Comune sia l'art. 7 della legge reg. Liguria n. 32 del
2014, avente lo stesso contenuto della disposizione censurata dal
TAR. Secondo la Bonfor srl, data la «totale coincidenza» delle due
disposizioni, il giudizio di legittimità costituzionale dovrebbe
investirle entrambe.
Quanto alle questioni sollevate dal TAR, la parte osserva che «la
residenza è l'unica possibile destinazione non ricettiva verso cui
ragionevolmente può mutare una R.T.A. (certamente non adatta ad una
destinazione produttiva o commerciale)» e che, comunque, anche
considerando l'astratta possibilità di destinare l'immobile ad altri
usi produttivi, la norma sarebbe costituzionalmente illegittima
perchè stabilirebbe un «vincolo permanente ad esercitare attività
di impresa».
Anch'essa richiama poi la sentenza n. 4 del 1981 di questa Corte,
che avrebbe sancito la «ontologica natura temporalmente limitata» dei
vincoli a uso ricettivo, con la conseguenza che il requisito della
temporaneità e della «potenziale modificabilità, sebbene a
stringenti condizioni» (come in Liguria è previsto per gli alberghi
dalla norma indicata dal TAR come tertium comparationis), dovrebbe
ritenersi intrinseco al vincolo d'uso ricettivo.
La Bonfor srl ricorda altresì la giurisprudenza amministrativa
secondo cui il vincolo alberghiero previsto dalla legge reg. Liguria
n. 1 del 2008 è compatibile con la Costituzione solo perchè la
legge contempla la sua possibile cessazione, in certe circostanze. Il
vincolo posto dalla norma censurata avrebbe invece «natura di vero e
proprio vincolo urbanistico a contenuto espropriativo»: esso
contrasterebbe con l'art. 42 Cost. per l'assenza di indennizzo o di
altre misure compensative.
Quanto all'art. 41 Cost., osserva che la previsione
costituzionale contempla anche «la libertà di non esercizio» di
un'attività economica, sicchè non sarebbe consentito alla legge di
imporre lo svolgimento sine die di un'attività produttiva per
un'intera categoria di immobili.
La stessa parte, dopo aver condiviso la censura avanzata dal TAR
con riferimento all'art. 3 Cost., per il diverso trattamento
riservato alle RTA dalla norma censurata rispetto alla disciplina
prevista per gli alberghi, ripropone a questa Corte le questioni
relative agli artt. 5, 117 e 118 Cost., prospettate davanti al TAR ma
non recepite nell'ordinanza di rimessione, e lamenta ancora la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
la norma censurata introdurrebbe «una nuova forma di proprietà
immobiliare limitata», invadendo così la competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile.
4.- Il 15 novembre 2021 si è costituito nel giudizio di
legittimità costituzionale anche il Comune di Finale Ligure, che
argomenta per l'accoglimento delle questioni sollevate.
In primo luogo, richiama il parere del Consiglio di Stato,
sezione prima, 24 marzo 2021, n. 475, secondo il quale il vincolo
alberghiero non potrebbe essere perpetuo, e osserva che, data
l'analogia tra alberghi e RTA, la discriminazione attuata dalla norma
censurata violerebbe l'art. 3 Cost.
Quanto alle censure relative agli artt. 41 e 42 Cost., la parte
ribadisce gli argomenti contenuti nell'ordinanza di rimessione.
Il Comune lamenta poi la violazione degli artt. 5, 117 e 118
Cost., in quanto la norma censurata, impedendo ai comuni di incidere
sul vincolo in questione anche mediante una modifica del piano
regolatore, arrecherebbe un evidente «vulnus alle competenze
pianificatorie comunali», favorendo «il fenomeno di desertificazione
di alcune zone urbane».
5.- Il 20 luglio 2022 la parte privata ha depositato una memoria
integrativa, esponendo ulteriori argomenti per l'accoglimento delle
questioni sollevate.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria solleva
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3, della
legge reg. Liguria n. 2 del 2008, come modificato dall'art. 4, comma
1, della legge reg. Liguria n. 16 del 2009, per violazione degli
artt. 3, 41 e 42 Cost. L'intera legge reg. Liguria n. 2 del 2008 è
stata abrogata dall'art. 72, comma 1, della legge reg. Liguria n. 32
del 2014, la quale riproduce in altra sua disposizione, l'art. 7,
comma 3, il contenuto di quella censurata dal TAR.
La disposizione contestata disciplinava le residenze
turistico-alberghiere (di seguito: RTA) e stabiliva che «[l]e nuove
strutture sono costituite da un'unica unità immobiliare catastale,
anche articolata in più edifici, soggetta a specifico vincolo a
R.T.A. e non possono essere oggetto di successivi mutamenti di
destinazione d'uso in residenza, pure in assenza di opere edilizie».
Secondo il TAR rimettente tale norma violerebbe: a) l'art. 41
Cost., ledendo la libertà di iniziativa economica privata intesa in
senso negativo, in quanto la norma censurata introdurrebbe «un
vincolo a destinazione d'uso produttivo perpetuo e illimitato»; b)
l'art. 3 Cost., non essendo rinvenibile alcuna ragione
giustificatrice del diverso trattamento riservato alle RTA rispetto
agli alberghi, per i quali l'art. 2 della legge reg. Liguria n. 1 del
2008 ha imposto un vincolo alberghiero analogo a quello stabilito
dalla norma censurata, consentendone tuttavia la rimozione in alcune
ipotesi; c) l'art. 42 Cost., in quanto il vincolo perpetuo di
destinazione produttiva su un immobile realizzerebbe «una
espropriazione delle facoltà inerenti alla proprietà, in
particolare quella di godimento, senza alcuna previsione di
indennizzo».
2.- In via preliminare, vanno ritenute inammissibili, in base
alla costante giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenze n.
198, n. 186, n. 182 e n. 180 del 2022), le questioni sollevate dalle
parti al di là del thema decidendum fissato nell'ordinanza di
rimessione: si tratta della lamentata violazione degli artt. 5, 117 e
118 Cost. (per lesione delle competenze comunali in materia di
pianificazione urbanistica) e dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. (per invasione della competenza statale in materia di
ordinamento civile).
3.- Anche le questioni sollevate dal TAR, in riferimento agli
artt. 3, 41 e 42 Cost., sono inammissibili per la carente
ricostruzione del quadro normativo alla base della prospettazione
della questione, ricostruzione che non consente di comprendere le
ragioni per le quali il giudice a quo ritiene di dover applicare la
disposizione oggetto di censura.
Nell'ordinanza di rimessione il TAR riferisce che il Comune di
Finale Ligure ha negato la possibilità del mutamento di destinazione
d'uso «ai sensi della normativa regionale vigente», e dunque
dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n. 32 del 2014,
essendo il provvedimento di diniego dell'8 maggio 2019. Ciò che
corrisponde anche a quanto precisato in un altro passaggio
dell'ordinanza in cui si riferisce che a fondamento del ricorso è
stata dedotta la violazione dell'art. 7 della legge reg. Liguria n.
32 del 2014.
A fronte di tali affermazioni, che indurrebbero a ritenere che il
provvedimento impugnato nel giudizio a quo sia stato reso in
applicazione di tale ultima disposizione, il rimettente appunta le
sue censure sull'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n. 2 del
2008, omettendo - prima ancora di spiegare perchè ritiene che questa
sia stata invece la norma applicata dal Comune per negare il
richiesto mutamento di destinazione d'uso - di offrire una completa
ricostruzione del quadro normativo rilevante nella fattispecie.
La norma contenuta nella disposizione censurata, risalente al
2008 e modificata nel 2009, è stata invero successivamente
interessata da varie vicende riguardanti sia la sua vigenza, sia una
sua parziale perdurante operatività, delle quali non vi è traccia
nell'ordinanza di rimessione. In essa infatti il TAR non menziona nè
l'avvenuta abrogazione dell'intera legge reg. Liguria n. 2 del 2008 -
e dunque anche della disposizione contestata - ad opera dell'art. 72,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 32 del 2014, nè la riproduzione
nell'art. 7, comma 3, di questa seconda legge del contenuto della
medesima norma censurata, nè infine la previsione, contenuta
all'art. 70 della legge reg. Liguria n. 32 del 2014, che
espressamente stabilisce la permanente operatività per le RTA dei
vincoli imposti in base alla normativa abrogata.
La complessità della vicenda normativa avrebbe richiesto
quantomeno il riferimento ai descritti passaggi, alla luce dei quali
si sarebbero poi dovuti sciogliere vari dubbi circa la portata
dell'abrogazione operata dalla legge regionale del 2014, la
permanente operatività della legge regionale del 2008 e il ruolo
della stessa previsione transitoria dell'art. 70 della legge
regionale del 2014 e la sua eventuale applicabilità al caso di
specie.
L'assenza di una congrua e completa ricostruzione del quadro
normativo, che non consente di giungere a conclusioni precise
sull'effettiva applicabilità nel giudizio a quo - apoditticamente
postulata dal TAR - dell'art. 7, comma 3, della legge reg. Liguria n.
2 del 2008, determina dunque l'inammissibilità delle questioni (da
ultimo, sentenze n. 193, n. 182 e n. 136 del 2022).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione
Liguria 7 febbraio 2008, n. 2 (Testo unico in materia di strutture
turistico-ricettive e balneari), come modificato dall'art. 4, comma
1, della legge della Regione Liguria 11 maggio 2009, n. 16
(Disposizioni urgenti di adeguamento della normativa regionale),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 18 ottobre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA