1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 8-7-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 375 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 maggio 1992
N. 375 Ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal pretore di Palermo nel procedimento civile vertente tra Ortega Bianchi Mattia e prefetto di Palermo Procedimento civile - Ricorso avverso ordinanza-ingiunzione prefettizia - Notificazioni al ricorrente - Obbligo di elezione di domicilio nel comune ove ha sede il pretore adito in mancanza della quale le notifiche si eseguono mediante deposito in cancelleria - Mancata previsione sia della possibilita' che le notificazioni siano eseguite all'indirizzo dichiarato che della indicazione, nel provvedimento sanzionatorio, in modo da renderne edotto il destinatario, dell'obbligo suddetto e delle conseguenze della sua inosservanza - Prospettata disparita' di trattamento fra i ricorrenti che risiedono nel comune e quelli che non vi risiedono - Lamentata violazione del diritto di difesa. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 18 e 22, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 3 e 24). (092C0808) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 8-7-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
recante il n. 5817/1991 del ruolo generale degli affari contenziosi
promosso da Ortega Bianchi Mattia contro il prefetto della provincia
di Palermo, avente ad oggetto: opposizione a ordinanza ingiunzione.
Con ricorso pervenuto in cancelleria il 16 ottobre 1991 Ortega
Bianchi Mattia, residente in Montemaggiore Belsito, proponeva
opposizione avverso l'ordinanza dal prefetto della provincia di
Palermo notificata il 14 ottobre 1991 con la quale gli veniva
ingiunto il pagamento, a titolo di sanzione amministrativa, della
somma di lire 175.000, oltre le spese, perchè ritenuto responsabile
di contravvenzione all'art. 102 del codice della strada.
Si doleva dell'opposto provvedimento il ricorrente deducendo che
alla data del 2 novembre 1986 (alla quale faceva riferimento l'organo
di Polizia per l'accertamento della infrazione) il veicolo del quale
veniva ritenuto proprietario era invece da tempo venduto a tale
Agatino Ugo.
Con decreto del 21 ottobre 1991 questo pretore fissava la
comparizione dell'opponente e del Prefetto di Palermo per l'udienza
del 5 maggio 1992, ordinando a quest'ultimo nel contempo di
depositare gli atti di cui al secondo comma dell'art. 23 della legge
n. 689/1981.
Il suddetto provvedimento veniva notificato all'autorità che
aveva emesso il provvedimento opposto e, mediante deposito in
cancelleria, al ricorrente (che nella opposizione, dichiarando di
risiedere in Montemaggiore Belsito, non aveva eletto domicilio in
questo comune di Palermo).
Non essendosi quest'ultimo presentato all'udienza del 5 maggio
1992 la causa veniva posta in riserva.
Ciò posto osserva il giudicante che ai sensi del quinto comma,
dell'art. 23 della legge n. 689/1981 non essendosi presentato
l'opponente (che non ha nominato procuratore) all'udienza fissata
senza addurre alcun legittimo impedimento, questo pretore dovrebbe
convalidare il provvedimento opposto.
Tale soluzione, avuto riguardo alla circostanza che il ricorrente,
con tutta probabilità, nessuna notizia ha avuto dell'udienza
fissata, giacchè, come sopra accennato, il decreto pretorile gli è
stato notificato mediante deposito in cancelleria, non pare si
sottragga a censure di incostituzionalità.
Si osserva al riguardo che, come è noto, l'opposizione avverso
ordinanza ingiunzione introduce un ordinario giudizio sul fondamento
della pretesa fatta valere con il provvedimento, analogo al giudizio
instaurato con l'opposizione a decreto ingiuntivo, nel quale le vesti
sostanziali di attore e convenuto, anche ai fini della ripartizione
dell'onere della prova, spettano all'amministrazione ed
all'opponente; pertanto tale opposizione può consistere anche nella
semplice contestazione della pretesa anzidetta, e, una volta
proposta, devolve al giudice adito la piena cognizione circa la
legittimità e la fondatezza della pretesa stessa (Cass. 19 dicembre
1989, n. 5721, in rep. foro It. 1989 col. 2857, n. 64).
Una chiara deviazione rispetto ai principi che disciplinano
l'ordinario giudizio civile è invece costituita dal disposto del
quinto comma dell'art. 23 della legge n. 689/1981 per il quale, se
l'opponente o il suo procuratore non si presentano alla prima udienza
senza addurre alcun legittimo impedimento, il pretore convalida il
provvedimento opposto. La deviazione, come è evidente, è
determinata dal fatto che viene imposto un particolare comportamento
all'opponente (che, si ripete, ha la veste sostanziale di convenuto)
successivo alla stessa instaurazione del giudizio, già soggetto a
termini perentori. Insomma all'opponente, per poter contestare
davanti il giudice la pretesa sanzionatoria dell'autorità
amministrativa, e perchè quest'ultima sia chiamata a dimostrare la
fondatezza della pretesa anzidetta, viene imposto non solo di
promuovere il giudizio entro termini perentori, ma pure di
presentarsi alla prima udienza.
Di per se stesso tutto ciò (la imposizione cioè di particolari
oneri posti a carico di chi agisce in giudizio) pare pienamente
legittimo perchè, come più volte osservato, rientra nella
discrezionalità del legislatore, stabilendo peculiari procedure,
differenziare la tutela giurisdizionale con riguardo alla
particolarità del rapporto da regolare.
Nella specie, dunque, il legislatore ha inteso attribuire un
particolare significato alla mancata presentazione dell'opponente o
del suo procuratore alla prima udienza, desumendo da tale
comportamento la cessazione di ogni interesse a coltivare
l'opposizione; ed in vista, appunto, della particolarità del
giudizio, costituito dalla contestazione di un provvedimento
amministrativo, ne ha fatto seguire la conferma "convalida"
dell'ordinanza opposta.
Perchè possa attribuirsi rilievo a tale comportamento è però
necessario che lo stesso sia volontario, sia cioè eplicazione di una
reale cessazione di interesse, e non invece determinato da
circostanze esterne e contingenti, che escludono il collegamento tra
volontà e condotta.
E non pare contestabile che tipica circostanza esterna e
contingente sia costituita dalla mancata conoscenza della data
fissata per l'udienza; mancata conoscenza determinata dal fatto che,
come più volte accennato, nella specie il provvedimento pretorile di
fissazione dell'udienza è stato notificato all'opponente mediante
deposito in cancelleria.
Come è noto, infatti, il quarto comma dell'art. 22 della legge in
esame stabilisce che il ricorso deve contenere (quando l'opponente
non abbia indicato un suo procuratore) la dichiarazione di residenza
o l'elezione di domicilio nel comune dove ha sede il pretore adito;
il comma successivo specifica poi che se manca l'indicazione del
procuratore oppure la dichiarazione di residenza o l'elezione di
domicilio, le notificazioni al ricorrente "vengono eseguite mediante
deposito in cancelleria".
Tale disciplina non pare si sottragga a sospetti di illegittimità
costituzionale.
Si introduce, in primo luogo, un trattamento differenziato secondo
che il ricorrente risieda o meno nel comune dove ha sede il pretore
adito. Nel primo caso, infatti, la notifica al ricorrente viene
effettuata al proprio indirizzo, mentre nel secondo mediante deposito
in cancelleria.
Ma, soprattutto, tale meccanismo pare del tutto contrastante con
lo spirito del procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione.
Mentre, infatti, il legislatore ha indubbiamente inteso favorire la
possibilità che il destinatario del provvedimento sanzionatorio
possa agevolmente promuovere e condurre l'opposizione (e da qui la
possibilità che in giudizio stia personalmente l'opponente - che
altrimenti sarebbe verosimilmente indotto a non impugnare il
provvedimento sanzionatorio di più modesta incidenza economica se
fosse imposto il ricorso alla difesa tecnica - l'assunzione a cura
della cancelleria delle notificazioni e delle comunicazioni;
l'esenzione degli atti del procedimento da ogni tassa ed imposta; i
poteri istruttori attribuiti al giudice, ecc.), dall'altra con la
disposizione in esame introduce un vero e proprio trabocchetto
processuale nel quale inevitabilmente cade (come l'esperienza
pressochè costantemente evidenzia) chi non ricorre (come consente il
procedimento) alla difesa tecnica ed ha la sfortuna di risiedere in
comune diverso da quella dove ha sede il pretore adito.
L'inconveniente potrebbe essere evitato se si imponesse di
notificare il provvedimento pretorile di fissazione dell'udienza
all'indirizzo dell'opponente; ovvero se si imponesse, quantomeno, di
rendere edotto il medesimo, in sede di emissione della ordinanza
ingiunzione (art. 18 della legge n. 689/1981), oltre che della
possibilità di impugnarla (come esplicitamente previsto dall'ultimo
comma, dell'art. 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241), anche della
necessità di eleggere domicilio nel comune dove ha sede il giudice
adito; e delle conseguenze che derivano da tale mancata indicazione.
Ma tali prescrizioni non sono, allo stato, imposte nè alla
cancelleria nè all'amministrazione; e pertanto le disposizioni
esaminate non sembra si sottraggano a censure di incostituzionalità
sia per l'ingiustificata disparità di trattamento che introducono
tra i destinatari del provvedimento sanzionatorio amministrativo
(discriminati in base al luogo di residenza); e sia per la
inammissibile soppressione del diritto di azione che deriva dal fatto
che determinati effetti processuali (quali la convalida
dell'ordinanza ingiunzione con la preclusione di esaminarne in
giudizio la fondatezza) sono raggiunti senza che l'interessato (al
quale, si ripete, si consente di non avvalersi di difesa tecnica)
abbia avuto la reale possibilità di farsi sentire dal giudice prima
che questi emetta il provvedimento (nel che consiste l'essenza del
contraddittorio e, in definitiva, dello stesso processo).
Ne segue la declaratoria di non manifesta infondatezza delle norme
esaminate nei termini di cui in dispositivo.
Non pare contestabile, infine, la piena rilevanza della questione
ai fini della decisione del presente procedimento che ove venisse
accolta la questione prospettata non potrebbe essere definito con la
convalida del provvedimento opposto.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 18 e 22, quarto e quinto comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689, in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione nella
parte in cui non prevedono che le notificazioni al ricorrente vengano
eseguite all'indirizzo dichiarato; ovvero nella parte in cui non
prevedono, quantomeno, che nella ordinanza ingiuzione il destinatario
del provvedimento sanzionatorio, venendo reso edotto della
possibilità di proporre opposizione avverso il medesimo, venga
altresì invitato a dichiarare la residenza o eleggere domicilio nel
comune dove ha sede il pretore adito, esplicitandosi le conseguenze
che dalla omissione di tali indicazioni derivano;
Sospende il presente giudizio e dispone che gli atti siano
trasmessi alla Corte costituzionale;
Manca alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e per la
comunicazione della medesima ai Presidenti della Camera e del Senato.
Palermo, addì 12 maggio 1992
Il pretore: LIBRINO

92C0808