1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 284 SENTENZA 23 maggio - 18 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione - Finanza regionale - Regioni Toscana, Lombardia, Liguria - Trasporti pubblici - Ripiano dei disavanzi aziendali - Assunzione di mutui - Violazione di competenze regionali e del principio dell'autonomia finanziaria - Facoltativita' - Non fondatezza. (D.-L. 31 ottobre 1990, n. 300, artt. 2 e 2- bis, primo comma). (Cost., artt. 117, 118, 119, 81, 3, 5, 28, 97 e 115). Regione- Finanza regionale- Regioni Lombardia, Liguria e Toscana- Trasporti pubblici- Ripiano dei disavanzi aziendali- Procedure e criteri- Decretazione del Ministro del Tesoro- Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 31 ottobre 1990, n. 310, art. 2- bis, secondo comma, secondo periodo) (Cost., artt. 5, 5, 28, 81, 97, 115, 117, 118 e 119). (091C0793) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 2- bis del
decreto-legge 31 ottobre 1990, n. 310 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza locale), convertito con modificazioni nella legge
22 dicembre 1990, n. 403, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Lombardia e Liguria, notificati il 28 gennaio 1991, depositati in
cancelleria il 1, 4 e 5 febbraio 1991 ed iscritti ai nn. 2, 3 e 4
del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana,
Valerio Onida per la Regione Lombardia, Paolo Zanchini per la Regione
Liguria e l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione
Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2- bis del decreto-legge 31 ottobre 1990, n. 310
(Disposizioni urgenti in materia di finanza locale), nel testo
introdotto dalla legge di conversione 22 dicembre 1990, n. 403, per
contrasto con gli artt. 3, 28, 81, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che, per il periodo compreso tra
il 1987 e il 1990, le regioni - in vista del ripiano dei disavanzi
delle aziende di trasporto pubbliche, private e in concessione, cui
non sia stata assicurata copertura con i sistemi di finanziamento
disposti dalla legge-quadro sui trasporti pubblici (legge n. 151 del
1981) e dall'art. 2 dello stesso decreto-legge n. 310 del 1990 -
possono contrarre mutui decennali, anche al di fuori dei limiti
consentiti dalle leggi vigenti, assumendo i relativi oneri di
ammortamento a carico dei propri bilanci e osservando le procedure e
i criteri da stabilirsi con decreto del Ministro del tesoro.
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione violerebbe,
innanzitutto, le competenze regionali in materia di trasporti
pubblici, garantite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonchè
il principio di autonomia finanziaria (art. 119 della Costituzione) e
quello della copertura obbligatoria delle nuove spese (art. 81,
quarto comma, della Costituzione). Secondo la Regione, l'art. 2- bis
contiene una disciplina, la quale produrrebbe un'inversione di rotta
rispetto alla disciplina previgente, comportante l'ingiustificata
introduzione della responsabilità finanziaria regionale, in luogo di
quella statale, relativamente al risanamento del disavanzo delle
aziende di trasporto (v., in particolare, artt. 6 e 9 della legge n.
151 del 1981, nonchè l'art. 1 del decreto-legge n. 833 del 1986 e
gli artt. 1 del decreto-legge n. 77 del 1989 e 4 della legge n. 385
del 1990).
Oltre a contrastare con il legittimo affidamento delle regioni
riguardo all'imputazione allo Stato della responsabilità del
ripianamento del disavanzo, l'art. 2- bis conterrebbe una
disposizione intrinsecamente contraddittoria, laddove prevede per le
aziende di trasporto pubbliche, private e in gestione diretta un
intervento successivo a quello degli enti locali, con una conseguente
confusione dei rispettivi ruoli contrastante con il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione). La stessa disposizione violerebbe anche i principi di
ragionevolezza e di responsabilità dei dipendenti pubblici (artt. 3
e 28 della Costituzione) a causa della previsione di un meccanismo di
risanamento svincolato da un sistema di sanzioni a carico di chi ha
causato il disavanzo.
Infine, la stessa Regione contesta la costituzionalità dell'art.
2- bis, secondo comma, il quale rinvia a un decreto ministeriale la
determinazione dei criteri e delle procedure per l'assunzione di
mutui, sul presupposto che tale disposizione violi l'art. 119 della
Costituzione nel consentire a un provvedimento amministrativo
d'intervenire in materia di competenza regionale e, in particolare,
di regolare l'erogazione di mutui posti a carico dei bilanci
regionali.
2. - La Regione Lombardia, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, ha contestato la legittimità costituzionale dell'art. 2-
bis del decreto-legge n. 310 del 1990, nel testo conseguente alla
legge di conversione n. 403 del 1990, per violazione degli artt. 81,
117, 118 e 119 della Costituzione, adducendo ragioni analoghe a
quelle formulate nel ricorso della Regione Toscana per i
corrispondenti profili.
In particolare, la ricorrente sottolinea che l'art. 2 dello stesso
decreto-legge, nel prevedere la responsabilità degli enti locali per
il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto
pubbliche, private e in gestione diretta e nel subordinare tale
intervento a un piano di risanamento economico-finanziario
finalizzato al raggiungimento dell'equilibrio di bilancio entro il 31
dicembre 1966, appare del tutto coerente con il disegno presente
nella legislazione previgente, per il quale le regioni sarebbero
tenute a erogare soltanto i contributi di esercizio in base a criteri
fissati da leggi statali e mediante utilizzo delle quote del Fondo
nazionale assegnate a ciascuna di esse, mentre la copertura di
disavanzi ulteriori sarebbe sempre posta a carico degli enti locali e
delle imprese concessionarie, salvo interventi di ripianamento da
parte dello Stato. Al contrario, l'impugnato art. 2- bis sarebbe
stato introdotto in sede di conversione al solo scopo di riproporre
la manovra di inopinato addossamento alle regioni degli oneri di
disavanzo, la quale è sempre stata dichiarata incostituzionale da
questa Corte (v. sentt. nn. 307 del 1983, 245 del 1984 e 452 del
1989).
Infine, la stessa Regione osserva che l'alternatività
dell'intervento regionale rispetto a quello degli enti locali ne
cancellerebbe nei fatti la presunta facoltatività, la quale, se
fosse vera, non avrebbe bisogno, peraltro, di un'espressa previsione
legislativa (essendo implicitamente compresa nell'autonomia di scelta
delle regioni stesse), nè sarebbe coerente con il rinvio a un
decreto del Ministro del tesoro per la disciplina delle procedure e
dei criteri relativi.
3. - La Regione Liguria, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 2- bis del decreto-legge n. 310 del 1990, come
convertiti dalla legge n. 403 del 1990, in riferimento agli artt. 5,
81, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Oltre ad addurre motivi analoghi a quelli formulati dalle altre
ricorrenti, la Regione Liguria afferma che l'autonomia regionale
garantita dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e il
principio della copertura finanziaria di nuove spese, stabilito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, sarebbero lesi sotto
l'ulteriore profilo relativo alla totale esclusione delle regioni
dall'approvazione dei piani di risanamento delle aziende di trasporto
previsti dall'art. 2 dell'impugnato decreto-legge, con la conseguenza
che l'intervento di ripiano dei bilanci delle aziende di trasporto,
sulla facoltatività del quale anche la Regione Liguria nutre dubbi
sia sotto il profilo normativo sia sotto quello fattuale,
risulterebbe attribuito alla responsabilità delle regioni senza che
a queste siano riconosciuti poteri di controllo sulle relative
attività di gestione.
Da ultimo, la Regione Liguria assume che le disposizioni impugnate
contrastano anche con gli artt. 5 e 115 della Costituzione, per
violazione dei principi di autonomia costituzionale delle regioni nel
quadro dei rapporti tra enti egualmente autonomi, espressi dai
predetti articoli.
4. - In tutti e tre i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri con atti di intervento di identico contenuto,
per chiedere il rigetto delle questioni sollevate.
Premesso che, come risulta dalla relazione illustrativa del disegno
di legge per la conversione del decreto-legge n. 310 del 1990, il
sistema delineato dalle disposizioni impugnate mira a risolvere il
problema dei cospicui disavanzi delle aziende di trasporto, anche in
risposta a precise sollecitazioni delle grandi città metropolitane,
l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la facoltà attribuita
alle regioni dall'art. 2- bis dovrebbe essere messa in relazione con
l'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, nel senso che dovrebbe
esser interpretata come rimozione del limite previsto da tale norma,
che consente alle regioni di assumere mutui per provvedere
esclusivamente a spese di investimento. L'art. 2- bis, in altri
termini, sarebbe soltanto una norma autorizzatoria, che non
implicherebbe alcuna coartazione per le regioni e alcuna previsione
di nuove spese a carico dei bilanci regionali, con conseguente
salvezza dei principi enunciati nelle norme costituzionali invocate
come parametro dei presenti giudizi. Infine, secondo l'Avvocatura
dello Stato, la natura meramente facoltativa dell'intervento
regionale escluderebbe qualsiasi violazione dei principi posti a base
della sentenza n. 307 del 1983 di questa Corte e di quelle succes-
sive.
5. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le
regioni Toscana e Lombardia, le quali, oltre e ribadire argomenti
già espressi, contengono repliche alle deduzioni dell'Avvocatura
generale dello Stato. In particolare, la Regione Toscana, pur
contestando il valore interpretativo dei lavori preparatori, osserva
che dalla lettura di questi si trae, se mai, ulteriore conferma
dell'irragionevolezza delle misure introdotte con l'art. 2- bis in
considerazione dell'inadeguatezza dei bilanci degli enti locali e di
quelli regionali in rapporto all'entità dei disavanzi prodottisi
nelle aziende di trasporto e dovuti al concorso determinante dei
provvedimenti statali sulle tariffe. Di qui deriverebbe la
conseguenza che quello del disavanzo delle aziende di trasporto è un
problema d'interesse nazionale, che, come tale, non può essere messo
a carico delle regioni. Queste conclusioni sono condivise anche dalla
Regione Lombardia, la quale insiste in particolare sulla natura
obbligatoria dell'intervento regionale (sottolineata pure dalla
Regione Toscana), osservando che una norma meramente autorizzatoria
per l'assunzione di mutui a copertura di spese correnti non sarebbe
più necessaria dopo la modifica apportata dall'art. 22 della legge
n. 335 del 1976 all'art. 10 della legge n. 281 del 1970.
6. - Nel corso della discussione le parti hanno insistito su
alcuni punti particolari. La Regione Lombardia ha sottolineato che
l'obbligatorietà dell'intervento regionale sarebbe la conseguenza
logica della natura obbligatoria dell'intervento degli enti locali,
chiaramente desumibile dall'art. 2, primo comma. Le Regioni Liguria e
Toscana hanno insistito sull'irrazionalità di un sistema che,
creando debito su debito, finirebbe per comportare un maggior
aggravio di spesa pubblica. L'Avvocatura dello Stato, invece, dopo
aver ricordato che il disavanzo si è prodotto soprattutto a causa
dell'eccesso di personale impiegato e, quindi, a causa di una
politica dissennata degli enti locali, ha osservato che la previsione
dell'intervento facoltativo delle regioni troverebbe la sua
giustificazione in vari poteri che le regioni hanno in materia di
trasporti pubblici e, in particolare, in quelli previsti dagli artt.
2, 3 e 6 della legge n. 151 del 1981. La stessa Avvocatura, infine,
ha sottolineato che le censure mosse sotto il profilo
dell'irragionevolezza sarebbero in realtà rilievi di merito o, se
pure non lo fossero, sarebbero inammissibili, in quanto le regioni
non potrebbero far valere il profilo della irragionevolezza in sede
di giudizio di legittimità costituzionale da esse promosso.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi, regolarmente notificati e depositati,
le Regioni Toscana, Lombardia e Liguria hanno contestato la
legittimità costituzionale della previsione che le regioni possono
contrarre mutui decennali per il ripiano dei disavanzi di esercizio
delle aziende di trasporto pubbliche, private e in concessione, la
quale è contenuta nel decreto-legge 31 ottobre 1990, n. 310
(Disposizioni urgenti in materia di finanza locale), convertito dalla
legge 22 dicembre 1990, n. 403.
Sebbene la norma impugnata sia sostanzialmente la medesima, le
ricorrenti hanno tuttavia sollevato questioni di costituzionalità i
cui termini formali variano leggermente fra di loro. La Regione
Toscana, infatti, ha impugnato l'art. 2- bis, introdotto in sede di
conversione, per violazione delle competenze regionali in materia di
trasporti pubblici (artt. 117 e 118 della Costituzione),
dell'autonomia finanziaria (art. 119 della Costituzione), del
principio di copertura delle nuove spese (art. 81, quarto comma,
della Costituzione), nonchè dei principi di ragionevolezza, del buon
andamento della pubblica amministrazione e della responsabilità dei
pubblici funzionari o dipendenti (rispettivamente artt. 3, 97 e 28
della Costituzione). La Regione Lombardia ha anch'essa impugnato
soltanto l'art. 2- bis circoscrivendo le sue censure ai profili
relativi agli artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Infine, la Regione Liguria ha prospettato la medesima
questione ponendo la norma impugnata nella più ampia cornice
dell'intero meccanismo previsto dagli artt. 2 e 2- bis del decreto-
legge n. 310 del 1990, e sospettandone il contrasto, oltrechè con
gli articoli della Costituzione da ultimo menzionati, con i principi
dell'autonomia costituzionale delle regioni nel quadro dei rapporti
con gli enti locali, stabiliti dagli artt. 5 e 115 della
Costituzione.
A causa dell'evidente e oggettiva connessione, i giudizi promossi
dai ricorsi appena ricordati possono essere riuniti e decisi con
un'unica sentenza.
2. - Le questioni di legittimità costituzionale relative alle
norme che prevedono la possibilità di contrarre mutui da parte delle
regioni per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto pubbliche, private e in concessione (art. 2- bis, primo
comma) non sono fondate sotto i vari profili sollevati.
2.1. - La disposizione impugnata prevede che "le regioni possono
contrarre mutui decennali, nei limiti delle perdite risultanti dai
bilanci redatti e approvati ai sensi delle norme vigenti
relativamente agli anni 1987, 1988, 1989 e 1990, per il ripiano dei
disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche, private
e in concessione, che non hanno trovato copertura con i contributi di
cui all'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151, nonchè
limitatamente agli importi residuati dopo l'applicazione dei commi 1,
2, 3 e 4 dell'art. 2 del presente decreto". Come risulta chiaramente
dal tenore letterale della disposizione ("le regioni possono
contrarre mutui") e come si può agevolmente dedurre dal sistema
normativo in cui è inserito l'impugnato art. 2- bis, la contrazione
dei mutui ivi previsti corrisponde a una facoltà che le regioni
possono esercitare, ove lo ritengano opportuno, successivamente agli
interventi degli enti locali (e a quelli delle singole aziende di
trasporto) e in relazione agli ampi poteri che le medesime regioni
posseggono in ordine all'organizzazione, anche economica e
finanziaria, dei trasporti pubblici locali. In considerazione di tale
natura, che presuppone l'imputazione dell'intervento previsto
all'autonomia di spesa che le regioni hanno nelle materie sottoposte
alle proprie competenze, si deve ritenere, come ha correttamente
sostenuto l'Avvocatura dello Stato, che l'art. 2- bis non si ponga in
contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Più in particolare, occorre considerare che la facoltà delle
regioni di contrarre mutui decennali per il ripianamento dei
disavanzi risultanti dai bilanci delle aziende di trasporto relativi
agli esercizi 1987-1990 è circoscritta dall'impugnato art. 2 - bis
alle perdite che non abbiano trovato copertura sia a seguito
dell'erogazione da parte delle regioni dei contributi di esercizio di
cui all'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151, sia in conseguenza
dei mutui decennali stipulati dagli enti locali a norma dell'art. 2,
commi primo, secondo, terzo e quarto, del medesimo decreto-legge n.
310 del 1990. In altri termini, le regioni hanno la possibilità di
determinarsi a coprire le somme residue dei disavanzi mediante la
contrazione di mutui con oneri di ammortamento a carico dei propri
bilanci soltanto dopo aver valutato se le aziende di trasporto e gli
enti locali abbiano operato, nell'ambito dei rispettivi poteri, nel
modo più efficiente e più rigoroso al fine di perseguire il
risanamento del cospicuo disavanzo verificatosi negli anni 1987-1990
nella gestione dei servizi di trasporto. Infatti, tanto i contributi
di esercizio erogati con legge regionale, quanto l'assunzione dei
mutui da parte degli enti locali sono sottoposti a precise condizioni
concernenti la gestione economica e finanziaria delle aziende di
trasporto: i primi sono vincolati dall'art. 6 della legge n. 151 del
1981 all'obiettivo "di conseguire l'equilibrio economico dei bilanci
dei servizi di trasporto" sulla base di criteri dettagliatamente
indicati nello stesso articolo; i mutui degli enti locali, invece,
possono essere assunti, a norma dell'art. 2, comma sesto, del
decreto-legge n. 310 del 1990, soltanto subordinatamente
"all'adozione, entro il 30 giugno 1991, da parte degli enti locali
interessati, su proposta dell'azienda ove ricorra, di un piano di
risanamento economico-finanziario che preveda il raggiungimento
dell'equilibrio di bilancio entro il termine del 31 dicembre 1996".
Quello previsto dalla disposizione impugnata è, dunque, un
intervento che, per il carattere facoltativo e residuale del relativo
potere e per essere frutto di una decisione collegata al
discrezionale apprezzamento dei comportamenti delle aziende di
trasporto e degli enti locali, risponde alla posizione costituzionale
e alla responsabilità politica che le regioni hanno in materia di
trasporti pubblici locali. Infatti, come ha sottolineato l'Avvocatura
dello Stato nella discussione orale, non può trascurarsi il rilievo
che, oltre al potere di erogare i contributi di esercizio prima
ricordati e di dettare in concreto le correlative condizioni, le
regioni, in base alla legge-quadro sui trasporti pubblici locali
(artt. 2 e 3 della legge n. 151 del 1981), posseggono ampi poteri
programmatori, d'indirizzo e di controllo, aventi ad oggetto gli
aspetti fondamentali del trasporto pubblico e, in particolare,
l'organizzazione, la ristrutturazione, il potenziamento del servizio,
le attività di investimento e l'esercizio dei trasporti (v.,
specialmente, l'art. 2, lettera c, della legge appena citata: "le
regioni, nell'ambito delle loro competenze (.. .. ..) adottano
programmi pluriennali o annuali di intervento, sia per gli
investimenti sia per l'esercizio dei trasporti pubblici locali").
Da tutto ciò derivano la sostanziale differenza della questione
sollevata con i ricorsi in esame rispetto a quelli già decisi da
questa Corte ed erroneamente invocati dalle regioni come precedenti
(v. sentt. nn. 307 del 1983, 245 del 1984 e 452 del 1989) e la
giustificazione, sotto il profilo costituzionale, della previsione
legislativa della possibilità di un concorso delle regioni, ove
queste lo ritengano, al risanamento economico-finanziario di un
settore rispetto al quale non sono prive di responsabilità, se pure
(a differenza degli enti locali) su un piano diverso da quello della
gestione e della programmazione aziendale.
Nè, al fine di dimostrare la presunta obbligatorietà
dell'intervento regionale contestato, sono sufficienti le
argomentazioni formulate da alcune ricorrenti, secondo le quali una
disposizione facoltizzante, come quella impugnata, sarebbe superflua
e non richiederebbe un'espressa previsione, dal momento che il
relativo potere sarebbe ricompreso fra quelli connessi all'autonomia
di scelta delle regioni stesse. In realtà, tale ragionamento
trascura il rilievo che l'art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281
- il quale non ha subi'to modifiche, sotto i profili che qui
interessano, ad opera dell'art. 22 della legge 19 maggio 1976, n. 335
- autorizza le regioni a contrarre mutui esclusivamente per
provvedere a spese di investimento. Sicchè la "giustificazione"
della disposizione impugnata sta nel fatto di costituire (tra
l'altro) una deroga alla regola stabilita dal ricordato art. 10, nel
senso di permettere alle regioni di esercitare la facoltà di
contrarre mutui per spese di gestione al limitato scopo di coprire i
disavanzi registrati nelle aziende di trasporto negli anni 1987-1990.
Tantomeno può riconoscersi valore ad altri "indizi" addotti dalle
ricorrenti al fine di dimostrare il carattere non-facoltativo
dell'intervento contestato, quali la obbligatorietà del potere degli
enti locali di assumere mutui ai sensi dell'art. 2, primo comma, o
l'attribuzione al Ministro del tesoro del potere di stabilire le pro-
cedure e i criteri per l'assunzione dei mutui da parte delle regioni
a norma dell'art. 2- bis: l'uno e l'altro potere, infatti, non
possono avere alcuna influenza sulla definizione del carattere,
facoltativo o meno, della contrazione dei mutui sottoposta a
contestazione.
La rilevata facoltatività dell'intervento regionale per il
ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto
comporta il venir meno del dubbio di legittimità costituzionale
prospettato dalla Regione Liguria relativamente all'art. 2, nella
parte in cui esclude le regioni dall'approvazione del piano di
risanamento aziendale ivi previsto.
2.2. - Le considerazioni svolte portano a escludere
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2- bis, primo comma, anche
sotto i restanti profili.
Non risulta violato l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
poichè la facoltatività dell'accollo da parte regionale dei
disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto registrati negli
anni 1987-1990 non può comportare alcun onere a carico delle regioni
che non sia conseguente a una futura scelta di bilancio autonomamente
determinata dalle regioni stesse. Per gli stessi motivi non può
configurarsi alcuna violazione delle norme costituzionali poste a
tutela dell'autonomia regionale (artt. 5 e 115), considerato che la
contrazione dei mutui è prevista come frutto di un'autonoma
decisione regionale. Nè, sempre a motivo del carattere facoltativo
dell'intervento previsto, è ipotizzabile un contrasto della
disposizione impugnata con i principi della responsabilità dei
dipendenti pubblici e del buon andamento dell'azione amministrativa,
rispettivamente garantiti dagli artt. 28 e 97 della Costituzione.
Va, del pari, respinta la censura d'irragionevolezza mossa alla
disposizione impugnata, che, contrariamente a quanto suppone
l'Avvocatura dello Stato, deve comunque esser considerata
ammissibile, dal momento che l'eventuale vizio di irragionevolezza di
norme statali vincolanti lo svolgimento di potestà legislative o di
funzioni amministrative delle regioni, o comunque incidenti sullo
stesso, non potrebbe non riflettersi sull'integrità delle competenze
regionali o sul legittimo esercizio delle medesime. Il carattere
facoltativo e residuale dell'intervento previsto e la connessione di
quest'ultimo con le responsabilità programmatorie, d'indirizzo o di
controllo regionali escludono in ogni caso l'arbitrarietà della
disposizione impugnata.
Ciò non toglie, tuttavia, che questa Corte non possa esimersi dal
sottolineare che l'esistenza di cospicui disavanzi finanziari
nell'esercizio del servizio pubblico essenziale del trasporto locale,
se pone indubbiamente questioni di gestione, solleva anche complessi
problemi sulla finanza regionale e degli enti locali, che in ipotesi
sono evidenziati dalla notoria sottostima del Fondo nazionale
previsto dall'art. 9 della legge n. 151 del 1981 e dalla relativa
incapienza dei bilanci degli enti locali. Si tratta di problemi che
soltanto in via temporanea possono essere risolti con provvedimenti-
tampone, come quello impugnato, e con misure di emergenza, come
l'eccezionale assunzione di mutui per spese di esercizio. Tali
risposte, infatti, ove dovessero ripetersi, rischierebbero nel lungo
periodo di aggravare la situazione della finanza locale e di
allontanare quest'ultima da un modello razionale di finanza
responsabile, ponendosi così in contrasto con i principi
costituzionali sull'autonomia finanziaria delle regioni.
3. - Va, infine, accolta la questione di legittimità
costituzionale che la Regione Toscana ha sollevato nei confronti
dell'art. 2- bis, secondo comma, secondo periodo, laddove è
stabilito che il Ministro del tesoro fissa con un proprio decreto le
procedure e i criteri per l'assunzione dei mutui da parte delle
regioni ai sensi del primo comma dello stesso articolo.
La disposizione impugnata contrasta con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, per il fatto che, come questa Corte ha già avuto modo
di affermare (v., da ultimo, sent. n. 283 del 1991), nell'esercizio
di funzioni attribuite alla competenza delle regioni e, in
particolare, in relazione all'assunzione di mutui a totale carico dei
bilanci regionali, lo Stato non ha alcuno spazio di determinazione
mediante decreti ministeriali.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2- bis, secondo
comma, secondo periodo ("le relative procedure e criteri sono
stabiliti con decreti del Ministro del tesoro") del decreto-legge 31
ottobre 1990, n. 310;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 2- bis, primo comma, del decreto-legge 31 ottobre
1990, n. 300, sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118, 119, 81,
3, 5, 28, 97 e 115 della Costituzione, con i ricorsi delle Regioni
Toscana, Lombardia e Liguria indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 maggio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0793