1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 - 12 agosto 2000
Ricorso per conflittto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 agosto 2000 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Credito (Istituti di) - Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano - Modifiche allo statuto della Fondazione - Approvazione con deliberazione della giunta regionale della Regione Trentino-Alto Adige - Conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente del Consiglio dei Ministri - Lamentato contrasto con il potere di vigilanza attribuito (ai sensi dell'art. 10, comma 1, del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153), al Ministero del tesoro sulle fondazioni bancarie, la cui "attuale configurazione allontana tali soggetti dall'originaria matrice creditizia" con esclusione conseguente delle competenze spettanti alla Regione sugli enti di credito regionali. - Deliberazione 22 maggio 2000, n. 688, della giunta regionale del Trentino-Alto Adige. (000C1018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2000,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
domicilia,
Contro la Regione autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 22 maggio 2000, n. 688 (comunicata dalla giunta
al Ministero del tesoro con nota 15 giugno 2000), recante
"modifiche dello statuto della Fondazione Cassa di Risparmio di
Bolzano" per contrasto con l'art. 10, comma 1, del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153.
1. - L'art. 10, comma 1 del decreto legislativo 17 maggio 1999,
n. 153, emanato in attuazione della legge delega 23 dicembre 1998,
n. 461, ha attribuito al Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica le funzioni di autorità di vigilanza
sulle fondazioni bancarie, fino all'entrata in vigore della nuova
disciplina dell'autorità di controllo sulle persone giuridiche, di
cui al titolo II dei libro primo del codice civile ed anche,
successivamente, nei casi indicati dal medesimo comma.
Il medesimo art. 10, comma 1, nell'elencare le competenze
dell'autorità di vigilanza, alla lettera e) attribuisce
espressamente ad essa il potere di approvare le modifiche
statutarie, con provvedimento da emanarsi entro sessanta giorni dal
ricevimento della relativa documentazione. Esso dispone, altresì,
che qualora siano formulate osservazioni da parte della medesima
autorità, il termine è interrotto, e ricomincia a decorrere,
dalla data di ricevimento della risposta da parte della fondazione
interessata.
In palese contrasto con tali inequivoche disposizioni, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige, dapprima ha inviato al Ministero del
tesoro una richiesta di parere ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234 (note 3 febbraio e 13 aprile 2000), al fine di
poter successivamente provvedere - essa medesima - all'approvazione
dello statuto della Fondazione Cassa di Risparmio di Bolzano.
Quest'ultima, infatti, aveva erroneamente inviato il proprio
statuto alla Regione al fine di ottenerne l'approvazione.
Il Ministero del tesoro, ritenendo che, per le ragioni infra, non
sussistesse alcun potere della Regione in ordine all'approvazione
del citato statuto, ha risposto di non poter esprimere il parere
richiesto ed ha invitato la Fondazione Cassa di Risparmio di
Bolzano, che leggeva per conoscenza, ad inviare nel più breve
tempo possibile il proprio statuto per la prevista approvazione da
parte del Ministero (nota del 2 maggio 2000).
Successivamente, disattendendo a tali indicazioni, la Regione,
con la ricordata delibera della giunta 22 maggio 2000, ha
inopinatamente provveduto ad approvare lo statuto della Fondazione
Cassa di risparmio di Bolzano, sostituendosi così al Ministero del
tesoro nel compimento di un atto di sua esclusiva competenza. Di
tale provvedimento ha dato notizia al Tesoro con lettera 15 giugno
2000.
2. - Dal preambolo della detta deliberazione, si evince che la
Regione ha ritenuto di poter fondare tale atto sulla considerazione
che i poteri di approvazione degli statuti affidati in via generale
al Tesoro dal d.lgs. n. 153/1999 integrerebbero i tipici
provvedimenti riguardanti enti o aziende di credito che lo Statuto
di autonomia affida alla competenza della Regione stessa, qualora
si tratti di aziende di credito regionali (cfr art. 3 d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234).
La Regione mostra quindi di ritenere che tale competenza,
riferita esclusivamente alle aziende creditizie, possa estendersi
anche alla Fondazione citata, per il fatto che questa detiene
ancora una partecipazione di controllo sulla società bancaria
conferitaria, in ordine alla quale sussistono i citati poteri
regionali.
Quanto sopra, basandosi sulla sentenza di codesta ecc.ma Corte
n. 163 del 16 maggio 1995 - pure richiamata nel preambolo - che
aveva dichiarato la stessa Regione competente all'approvazione
delle modifiche dello statuto della Fondazione Cassa di risparmio
di Bolzano, in virtù di una sorta di "attrazione" di quest'ultima
nell'orbita dell'ente creditizio.
In contrario occorre subito rilevare che la richiamata
statuizione della Corte costituzionale era stata pronunciata in un
contesto normativo totalmente diverso da quello attuale per quanto
attiene alle fondazioni bancarie. In estrema sintesi, salvo gli
approfondimenti di cui infra, gli enti conferenti a cui faceva
riferimento la citata pronuncia del Giudice delle leggi - in
seguito ad alcune modifiche di carattere legislativo nel frattempo
intervenute (in particolare la legge 23 dicembre 1998, n. 461 ed il
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 che ha dato ad essa
attuazione) - sono stati trasformati in enti aventi natura in tutto
diversa da quelli su cui si era formata la citata giurisprudenza
(come anche dimostra, significativamente, la nuova denominazione di
"fondazioni bancarie" al posto della precedente, di "enti
conferenti").
Alla luce di tali considerazioni, è facile desumere perchè la
ripetuta sent. Corte costituzionale non può in alcun modo
ritenersi applicabile alle fondazioni bancarie, quali disciplinate
dall'ordinamento vigente. Del resto, codesta ecc.ma Corte in tale
occasione aveva espressamente affermato che "la sussistenza del
vincolo generico e funzionale tra enti conferenti e società
bancarie conferitarie viene, del resto, ad emergere ...
dall'intero, contesto della disciplina posta in tema di
ristrutturazione con il d.lgs. n. 356 del l990".
La Corte, in altri termini, aveva assunto come punto di
riferimento il d.lgs. n. 356/1990 normativa ormai superata dalla
successiva evoluzione legislativa. Il citato d.lgs. n. 153/1999,
nel dare attuazione alla nuova disciplina in materia, ha, infatti,
abrogato il precedente d.lgs. n. 356/1990 per la parte relativa
agli enti conferenti.
Inoltre, l'intera disciplina di "riordino" delle fondazioni
bancarie ha ulteriormente accentuato, rispetto alla cosiddetta
"legge Amato", la separazione fra banca e fondazione. L'ente
fondazione, invero, anche nel caso in cui ancora detenga una
partecipazione di maggioranza nella società bancaria, persegue
"esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione dello
sviluppo economico", assumendo una precisa funzione di sostegno
della società civile.
Il "vincolo genetico" di cui alla sentenza della Corte
costituzionale è pertanto completamente venuto meno con la nuova
normativa e le fondazioni si presentano oggi come azionisti privati
ai quali è interdetta la gestione diretta della banca.
3. - Poichè, dunque, la più volte richiamata pronuncia della
Corte costituzionale appare nel preambolo della delibera impugnata
come l'unico elemento su cui si è (erroneamente) potuta basare la
giunta regionale per estendere i propri poteri esercitati sugli
enti creditizi regionali alle fondazioni bancarie e quindi per
agire come se avesse il potere di approvare gli statuti di queste
ultime, qualche ulteriore riflessione sulla medesima.
La Corte era giunta a riconoscere l'"attrazione" delle fondazioni
nell'orbita degli enti creditizi sulla scorta della seguente
duplice osservazione:
a) gli enti conferenti "possono pur sempre restare collegati
da un nesso funzionale con l'impresa bancaria, dal momento che ad
essi spetta il compito di amministrare la partecipazione nella
società per azioni conferitaria dell'azienda bancaria, finchè ne
sono titolari (art. 12, comma 1, lettera b) del decreto legislativo
n. 356/1990). Compito che più di ogni altro tende a connotare la
natura dell'ente conferente nella fase di avvio del processo di
ristrutturazione";
b) la sussistenza di un vincolo genetico e funzionale tra
enti conferenti e società bancarie conferitarie viene, del resto,
ad emergere dall'intero contesto della disciplina posta in tema di
ristrutturazione con il decreto legislativo n. 356/1990, dove, fin
dal titolo della legge, la stessa disciplina viene riferita al
"gruppo creditizio inteso nel suo complesso".
Ebbene, in ordine al primo degli argomenti appena richiamati,
emerge con chiarezza dalle stesse parole della Corte il fatto che
già nel previgente ordinamento la titolarità della partecipazione
di controllo non era di per sè sufficiente a determinare il nesso
funzionale che giustificava l'effetto di "attrazione" delle
fondazioni al regime relativi agli enti creditizi, se ad esso non
si accompagnava il "compito" di amministrare la partecipazione
nella società conferitaria ("compito che più di ogni altro, tende
a connotare la natura dell'ente conferente...").
Il citato decreto legislativo n. 153/1999, nel dettare
successivamente la nuova disciplina civilistica e fiscale degli
enti conferenti, a differenza del sistema disegnato dal d.lgs.
n. 356 del 1990, non assegna più alle fondazioni il compito di
amministrare le partecipazioni di controllo nelle società bancarie
conferitarie, detenibili peraltro solo in via transitoria.
Il d.lgs. n. 153/1999, infatti:
a) abroga espressamente l'art. 12 del d.lgs. n. 356/1990, in
base al quale gli statuti degli enti conferenti dovevano
conformarsi al principio in base al quale: "... b) gli enti
amministrano la partecipazione della società per azioni
conferitaria dell'azienda bancaria finchè ne sono titolari. Gli
enti non possono esercitare direttamente l'attività bancaria"
(art. 30);
b) prescrive che le fondazioni possono detenere
partecipazioni di controllo solamente in enti e società che
abbiano per oggetto esclusivo l'esercizio di imprese strumentali
(cioè operanti in via esclusiva per la diretta realizzazione degli
scopi di utilità sociale propri della fondazione, sulla base
dell'art. 1, lettera h): cfr. art. 6, comma 1;
c) di conseguenza, prevede che le fondazioni non possono
conservare le partecipazioni di controllo già detenute in società
che non abbiano per oggetto esclusivo l'esercizio delle predette
imprese strumentali (art. 6, comma 4);
d) infine, prevede espressamente che "le partecipazioni di
controllo nelle società bancarie conferitarie in essere alla data
di entrata in vigore del presente decreto possono continuare ad
essere detenute, in via transitoria, per il periodo di quattro anni
dalla data di entrata in vigore del decreto, ai fini della loro
dismissione".
Non appare pertanto alcun dubbio sul fatto che l'attuale
configurazione istituzionale delle fondazioni allontana
irrimediabilmente tali soggetti dall'originaria matrice creditizia.
Perde, perciò, di consistenza anche il secondo profilo che,
secondo il giudice delle leggi, evidenziava l'esistenza di un
vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e società
bancarie conferitarie, costituito dalla circostanza che la
disciplina degli enti conferenti era contenuta in un provvedimento
riferito al "gruppo creditizio inteso nel suo complesso".
4. - Per tutto quanto sopra esposto, non quindi è più possibile
far leva sulle argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale
nella più volte citata sentenza n. 163/1995, al fine di pervenire
alla pretesa omologazione del trattamento giuridico delle
fondazioni "regionali" a quello degli enti creditizi "regionali".
La chiara distinzione che nell'attuale assetto normativo deve
riconoscersi tra fondazioni e banche determina dunque, l'assoluta
inconsistenza dell'unico appiglio normativo che la deliberazione
della Giunta della Regione Trentino-Alto Adige poteva trovare per
giustificare la propria delibera. Non è più possibile assimilare
i poteri di vigilanza sulle fondazioni affidati al Ministero del
tesoro con quelli tipici riguardanti gli enti e le aziende di
credito, rimessi alla competenza della regione nel caso di aziende
di credito regionale.
Del resto, tali considerazioni sono confermate dagli stessi
caratteri assunti dalla vigilanza che il legislatore ha voluto
affidare in via transitoria al Ministero del tesoro. Tale
attribuzione è stata infatti immaginata con riferimento
all'istituenda autorità di controllo sulle persone giuridiche di
cui al titolo secondo del libro primo del codice civile. Essa
rappresenta dunque un tipo di vigilanza del tutto diversa da quella
sull'attività bancaria di cui all'art. 52 e ss. del relativo testo
unico (non a caso attribuita alla Banca d'Italia e non al Ministero
del tesoro).
La vigilanza delineata dal d.lgs. n. 153/1999 assume, infatti, i
caratteri di una vigilanza tipicamente amministrativa sulla vita
della fondazionione ed è tutt'al più funzionale alla dismissione
delle partecipazioni nelle società bancarie conferitarie ancora
detenute dalle fondazioni. La sua attribuzione in via temporanea al
Ministero del tesoro, lungi dal costituire una perpetuazione, nel
nuovo regime, di competenze ad esso già affidate con il decreto
legislativo n. 356/1990, rapresenta invece il frutto di una libera
scelta del legislatore che, nell'ambito della sua discrezionalità,
tenuto conto che le fondazioni "perseguono esclusivamente scopi di
utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico", ha
rinvenuto in tale dicastero il soggetto più idoneo, nelle more, ad
esercitare la vigilanza sulle fondazioni che, secondo quanto
previsto dall'art. 10, comma 2, d.lgs. n. 153/1999, ha infatti per
scopo la verifica del rispetto della legge e degli statuti, la sana
e prudente gestione delle fondazioni, la redditività dei patrimoni
e l'effettiva tutela degli interessi contemplati negli statuti.

P. Q. M.
Si conclude perchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spetta alla Regione autonoma Trentino-Alto Adige
il potere di adottare modifiche allo statuto della Fondazione cassa
di risparmio di Bolzano;
Voglia conseguentemente annullare la deliberazione della giunta
regionale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 22 maggio
2000, n. 688, recante provvedimento in tal senso.
Roma, addì 7 agosto 2000.
Avvocato dello Stato: Gaetano Zotta
00C1018