1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 25 marzo - 1 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Abusivismo - Trattamento sanzionatorio penale - Pretore - Potere di escludere la tardivita' dell'opposizione proposta avverso una ordinanza-ingiunzione quando il ritardo sia stato determinato dall'indicazione di un termine piu' lungo di quello previsto a pena di decadenza - Omessa previsione - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenze nn. 534/1990, 311/1994 e 507/1995) - Riferimento alla sentenza della Corte di cassazione n. 9080 del 1997 - Esigenza di una effettiva tutela del cittadino nei confronti degli atti della p.a. - Non fondatezza. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, primo comma). (Cost., artt. 2, 3 e 24). (098C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, primo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1997 dalla
Corte di cassazione sul ricorso proposto da Bosso Annibale ed altra
contro il comune di Buriasco iscritta al n. 438 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1. - In data 26 ottobre 1994 il sindaco del comune di Buriasco (TO)
emetteva ordinanza-ingiunzione con cui - ai sensi dell'art. 16 della
legge della regione Piemonte 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia
di tutela dei beni culturali, ambientali e paesistici) - irrogava ai
coniugi Annibale Bosso e Luigia Romagnollo la sanzione amministrativa
pecuniaria di lire dieci milioni ed ordinava la rimessione in
pristino di un bosco insistente su un terreno di loro proprietà,
sulla base dell'assunto che gli ingiunti avessero, senza
autorizzazione, determinato una modificazione dello stato dei luoghi
provocando, con l'uso di prodotti diserbanti, il disseccamento dello
stesso bosco.
In calce al provvedimento, che veniva notificato il 26 ottobre, era
apposta l'esplicita avvertenza "che contro la presente
ordinanza-ingiunzione è ammessa opposizione avanti il pretore
competente per territorio, entro il termine di 60 giorni dalla
notifica della presente ordinanza".
I coniugi Bosso proponevano opposizione in data 21 dicembre 1994,
ma il pretore di Pinerolo la dichiarava inammissibile, ai sensi
dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), in quanto presentata oltre il termine
di trenta giorni fissato, a pena di decadenza, dall'art. 22 della
medesima legge. Osservava il pretore "che nessun valore ha, a tal
fine, l'indicazione erronea dell'Autorità amministrativa ... alla
quale la legge non conferisce alcun potere di modificare il termine
fissato dalla legge 689/1981".
Contro l'ordinanza pretorile i coniugi Bosso presentavano ricorso
avanti la Corte di cassazione, invocando l'applicazione anche nel
giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione dell'istituto
dell'errore scusabile, previsto per il procedimento davanti al
giudice amministrativo dall'art. 36 del regio decreto 26 giugno 1924,
n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato) e dall'art. 34 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali).
2. - La Corte di cassazione ha ritenuto che il pretore abbia fatto
corretta applicazione degli artt. 22, primo comma, e 23, primo comma,
della legge n. 689 del 1981 e che non sia invocabile l'istituto della
rimessione in termini per errore scusabile, in quanto estraneo al
giudizio di opposizione, "posto che quello della citata legge n.
689/1981 per l'irrogazione delle sanzioni amministrative costituisce
un sistema organico e compiuto, integrato da rinvii alle norme del
processo civile".
Tuttavia, ritenuto che - in base non alla citata legge n. 689 del
1981, bensì alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti)
- vi sia ormai il dovere di indicare in tutti i provvedimenti
amministrativi il termine e l'autorità alla quale è possibile
ricorrere, ha sollevato d'ufficio questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, primo comma, della legge n. 689, nella
parte in cui non prevede il potere del pretore di escludere la
tardività dell'opposizione, quando il ritardo sia stato determinato
dall'indicazione - ad opera dell'ordinanza stessa - di un termine
più lungo di quello previsto, a pena di decadenza, dall'art. 22
della stessa legge.
Secondo la Suprema Corte appaiono violati gli artt. 2, 3 e 24 della
Costituzione, dal momento che - accertata l'obbligatorietà delle
indicazioni sopra ricordate (che assumono particolare rilevanza alla
luce della facoltà, concessa dalla legge, di presentazione del
ricorso senza l'assistenza di un legale) - "risulta non solo
irrazionale, ma anche altamente lesivo del diritto di difesa il
permanere del dovere del pretore ... di rilevare la decadenza ... e
di rendere così definitivo l'illegittimo atto amministrativo
opposto, senza poter valutare se l'ingiunto sia incorso in errore
incolpevole per effetto diretto di tale illegittimità, ossia per
l'erroneo convincimento in lui ingenerato dalla indicazione di un
termine per l'opposizione maggiore di quello prescritto".
Ciò comporta - secondo la Cassazione - anche una ingiustificata
diversità di trattamento rispetto alla tutela degli interessi
legittimi avanti il giudice amministrativo, per la quale è
applicabile l'istituto dell'errore scusabile.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si sono
costituite le parti private, nè è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24 della
Costituzione, dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non
prevede il potere del pretore di escludere la tardività
dell'opposizione proposta avverso una ordinanza-ingiunzione, quando
il ritardo sia stato determinato dall'indicazione - ad opera
dell'ordinanza stessa - di un termine più lungo di quello previsto,
a pena di decadenza, dall'art. 22 della medesima legge.
2. - La questione non è fondata.
Questa Corte costituzionale ha già avuto modo di affermare (nella
sentenza n. 311 del 1994) che l'art. 3, comma 4, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti), disponendo che "in ogni atto
notificato al destinatario devono essere indicati il termine e
l'autorità cui è possibile ricorrere", contiene un principio di
carattere generale, che si applica anche ai procedimenti
amministrativi disciplinati da disposizioni anteriori. Tale principio
deve, quindi, ritenersi applicabile anche al procedimento di
irrogazione delle sanzioni amministrative, regolato dalla legge n.
689 del 1981, come è stato riconosciuto anche dalla Corte di
cassazione (si veda, da ultimo, Cass., n. 9080 del 1997).
Per conseguenza, è stato esattamente ritenuto nella medesima
sentenza della Corte di legittimità che la mancata indicazione
nell'ordinanza-ingiunzione del termine e dell'autorità cui è
possibile ricorrere impedisce il verificarsi di preclusioni a
proporre opposizione a seguito del mancato rispetto, da parte
dell'interessato, del termine di cui all'art. 22 della predetta
legge n. 689 del 1981. Tale conclusione è senz'altro da
condividersi: diversamente, si vanificherebbe, in sostanza, oltre
alla portata precettiva dell'art. 3, comma 4, della legge n. 241 del
1990, l'esigenza di effettiva tutela del cittadino nei confronti
degli atti della pubblica amministrazione.
3. - La salvaguardia di tale fondamentale esigenza ha condotto, in
precedenza, la Corte costituzionale ad intervenire sulla disciplina
del giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, per impedire il
formarsi di simili preclusioni a proseguire il giudizio (sancite
dalla medesima legge n. 689 del 1981), quando l'illegittimità del
provvedimento amministrativo risulti ex actis ovvero qualora
l'Amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti su
cui ha fondato la sua decisione (sentenze n. 534 del 1990 e n. 507
del 1995).
Analogo intervento non è, invece, necessario nel presente caso,
dovendosi evidentemente affermare che non possono verificarsi
preclusioni a proporre opposizione non solo quando manchi
nell'ordinanza-ingiunzione l'indicazione del termine entro cui è
possibile farlo, ma, a maggior ragione, nel caso in cui sia indicato
erroneamente un termine più lungo di quello fissato dalla legge.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), sollevata, in riferimento agli artt.
2, 3 e 24 della Costituzione, dalla Corte di cassazione, con
l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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