1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 12-4-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 94 SENTENZA 3 - 7 aprile 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Intervento e costituzione in giudizio - Costituzione del Comune di Oppeano - Termine perentorio per il deposito - Inosservanza - Inammissibilita' della costituzione. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 3. Rilevanza della questione - Eccepito difetto, dal Comune di Bovolone ricorrente - Insussistenza - Plausibilita' della motivazione del giudice rimettente - Rigetto della eccezione. - Legge Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25, art. 6. Rilevanza della questione - Eccepito difetto, dal Comune di Bovolone, per ininfluenza dell'eventuale sentenza della Corte nel giudizio a quo - Insussistenza - Rigetto della eccezione. - Legge Regione Veneto 21 aprile 1995, n. 37. Non manifesta infondatezza della questione - Eccepito difetto, dal Comune di Bovolone - Insussistenza - Motivazione sul punto del giudice rimettente - Congruita' - Rigetto della eccezione. - Legge Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25, art. 6. Oggetto della questione - Prospettazione interpretativa del rimettente - Esame dei parametri evocati - Valutazione estensiva della Corte. Comuni e province - Istituzione di nuovi comuni e modifica di circoscrizioni dei comuni esistenti - Competenza legislativa delle Regioni - Obbligo di consultare le popolazioni interessate - Criteri per l'individuazione delle popolazioni direttamente e indirettamente interessate alla variazione - Determinazione rimessa al legislatore regionale, secondo scelte non irragionevoli. - Cost., art. 117, 133, secondo comma, 132, primo comma. Regione Veneto - Circoscrizioni territoriali comunali - Procedura di variazione - Consultazione dell'intera popolazione dei Comuni coinvolti - Esclusione, quando la proposta di variazione investa meno del 10 per cento della superficie totale del Comune o del 30 per cento della popolazione totale del Comune - Irragionevolezza del rigido criterio di esclusione adottato - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure dedotte. - Legge Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25, cosi' come modificata dalla legge regionale 30 settembre 1994, n. 61, art. 6, commi 1 e 2. - Cost., artt. 133 e 3 (e 5, 97, 128). Regione Veneto - Circoscrizioni territoriali comunali - Procedura di variazione - Modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona - Variazione disposta con legge regionale, in conformita' della norma generale dichiarata illegittima - Illegittimita' costituzionale conseguenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - Legge Regione Veneto 21 aprile 1995, n. 37. (000C0329) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 12-4-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco GUIZZI;
Giudici: Cesare MIRABELLI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della Regione Veneto 21 aprile 1995, n. 37 (Modifica delle
circoscrizioni territoriali dei comuni di Bovolone, Isola della Scala
e Oppeano della Provincia di Verona), promosso con ordinanza emessa
il 12 marzo 1998 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto,
iscritta al n. 675 del registro ordinanze 1998, e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 1998.
Visti gli atti di costituzione del comune di Isola della Scala,
del comune di Bovolone e del comune di Oppeano, nonchè l'atto di
intervento della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Giorgio Orsoni, per il comune di Isola della
Scala, Massimo Luciani, per il comune di Bovolone, Mario Bertolissi e
Luigi Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 12 marzo 1998, pervenuta a questa
Corte il 2 settembre successivo, il Tribunale amministrativo
regionale del Veneto ha sollevato questione di legittimità
costituzionale: a) dell'art. 6 della legge della Regione Veneto
24 dicembre 1992, n. 25 (Norme in materia di variazioni provinciali e
comunali), così come modificato dagli artt. 3 e 4 della legge della
Regione Veneto 30 settembre 1994, n. 61 (Modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25), nonchè,
conseguenzialmente, della legge della Regione Veneto 21 aprile 1995,
n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei comuni di
Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona), per
contrasto con gli articoli 133, 5, 128, 3 e 97 della Costituzione; b)
della predetta legge regionale n. 37 del 1995, per contrasto, sotto
altro profilo, con gli articoli 3, 97, 5, 128 e 133 della
Costituzione, anche in relazione agli articoli 5, 6 e 12 della legge
regionale n. 25 del 1992.

2. - Le questioni sollevate traggono origine dalla vicenda del
distacco di porzioni del territorio dei comuni di Isola della Scala e
di Oppeano, ed aggregazione delle medesime al territorio del comune
di Bovolone, tutti in Provincia di Verona, disposti con la legge
della Regione Veneto n. 37 del 1995, dopo un referendum indetto dalla
Giunta regionale ai sensi dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del
1992, in cui sono stati ammessi al voto tutti gli elettori del comune
di Bovolone e i soli cittadini dei comuni di Isola della Scala ed
Oppeano residenti nelle porzioni di territorio comunale delle quali
si proponeva il distacco e l'aggregazione al comune di Bovolone.
Il Tribunale amministrativo regionale remittente premette che la
proposta di legge regionale per il distacco di alcuni territori dai
comuni di Isola della Scala e di Oppeano, e la loro aggregazione al
comune di Bovolone - al dichiarato fine di consentire la riunione
nell'ambito di quest'ultimo comune dell'intera frazione denominata
Villafontana - era stata presentata nel 1991; che i consigli comunali
di Isola della Scala e di Oppeano avevano espresso parere negativo,
mentre il comune di Bovolone aveva dato il proprio assenso; che una
consultazione popolare informale svoltasi nel 1992 aveva dato esito
negativo; che successivamente, entrata in vigore la legge regionale
n. 25 del 1992, che aveva ridisciplinato i procedimenti in questione,
il Consiglio regionale del Veneto aveva dato giudizio di
"meritevolezza" sulla proposta, e conseguentemente era stato indetto
il referendum delle popolazioni interessate, cui in un primo tempo
erano state chiamate a partecipare le intere popolazioni di Bovolone
e di Oppeano, e i soli abitanti nel territorio da trasferire del
comune di Isola della Scala; mentre in un secondo momento, a seguito
di una più precisa individuazione dell'estensione delle due porzioni
di territorio da trasferire (inferiore, per ciascuno dei due comuni
"cedenti", al 10 per cento del rispettivo territorio, ma superiore,
nel suo insieme, al 10 per cento del territorio del comune di
aggregazione) erano stati convocati al voto tutti gli abitanti del
solo comune di Bovolone, e i soli abitanti dei territori da
trasferire degli altri due comuni; che con ciò la Regione aveva
seguito il criterio sancito dall'art. 6 della legge regionale n. 25
del 1992, il quale prevede che al referendum prenda parte l'intera
popolazione dei comuni, di provenienza o di destinazione dei
territori da trasferire, se il trasferimento riguardi almeno il 30%
della popolazione o almeno il 10% del territorio rispettivo, e invece
solo la popolazione residente nel territorio da trasferire per quei
comuni nei quali non si raggiungano le predette soglie di incidenza;
che l'esito del referendum era stato largamente favorevole nel suo
complesso (peraltro risulta che la maggioranza dei votanti del comune
di Isola della Scala si era invece espressa in senso contrario); che
a seguito di ciò il Consiglio regionale aveva dato corso alla legge
di variazione territoriale.
Il Tribunale amministrativo regionale premette ancora che nel
giudizio instaurato dai comuni di Isola della Scala e di Oppeano per
l'impugnazione di una deliberazione della Giunta provinciale di
Verona, recante l'accertamento dei dati relativi alla popolazione
residente nei tre comuni interessati e la definizione dei nuovi
confini fra i medesimi, ai sensi della legge regionale n. 37 del
1995, che ha disposto la variazione territoriale, risultano
ammissibili e rilevanti le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dai ricorrenti nei confronti della legge regionale n. 37
del 1995, nonchè dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992,
che regola il procedimento referendario per pervenire alle
modificazioni delle circoscrizioni territoriali dei comuni: questioni
che non avevano invece potuto essere prese in considerazione in
precedenti giudizi davanti al medesimo Tribunale amministrativo
regionale, del cui esito si dà conto, in quanto, da un lato, il
Tribunale aveva ritenuto che gli atti del procedimento preliminare
all'approvazione della legge regionale di variazione territoriale dei
comuni non possano essere oggetto di autonoma impugnazione, mentre si
potrebbe solo sollevare questione di legittimità costituzionale
della medesima legge nel corso di giudizi instaurati per
l'impugnazione dei primi atti amministrativi da essa previsti per
l'attuazione della modifica territoriale; dall'altro lato, erano
ancora mancati gli adempimenti amministrativi conseguenziali alla
variazione territoriale, previsti dalla legge regionale che aveva
disposto quest'ultima.
Ciò premesso, il Tribunale remittente osserva anzitutto che il
citato art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 "contempla un
meccanismo di tipo matematico ed inderogabile ai fini della
determinazione del corpo elettorale chiamato ad esprimersi
sull'ipotesi di aggregazione di una parte di territorio ad altro
comune: meccanismo che nella sua materiale applicazione comporta,
all'evidenza, effetti irrazionali e distorsivi dell'autentica
volontà popolare, nel caso di specie sicuramente verificatisi e
comprovabili". Mentre infatti non ha potuto partecipare al voto
l'intera popolazione dei due comuni "cedenti", vi ha partecipato
l'intera popolazione del comune di aggregazione, riuscendo
determinante per il risultato.
Secondo il giudice a quo "popolazioni interessate", per gli
effetti dell'art. 133 della Costituzione, sarebbero solo quelle che
risiedono nelle aree interessate al mutamento di confini, e non anche
la totalità delle popolazioni dei comuni coinvolti nella modifica,
che al più potrebbero subire solo in via indiretta le conseguenze
della variazione.
L'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 sarebbe dunque
illegittimo "nella parte in cui non consente di limitare l'interpello
referendario alle sole popolazioni effettivamente interessate al
proposto mutamento di confine", per contrasto con l'art. 133 della
Costituzione, contrasto che si estenderebbe anche alla legge
regionale n. 37 del 1995.
Allo stesso tempo, ad avviso del remittente, sarebbero violati i
principi di autonomia delle amministrazioni comunali, di cui agli
articoli 5 e 128 della Costituzione, "stante la prevalenza della
volontà del comune `annettentè in tal modo apoditticamente e
immotivatamente assicurata", rispetto alla sfera di autonomia dei
comuni finitimi; e sarebbero altresì violati gli articoli 3 e 97
della Costituzione, in quanto si inciderebbe sulla parità del valore
del voto tra i soggetti coinvolti, e si altererebbe il conseguente
"buon andamento" e la stessa imparzialità dell'azione amministrativa
deputata a preparare la consultazione referendaria e ad attuarne il
risultato.
Per l'ipotesi, poi, che la predetta questione di legittimità
costituzionale, che il remittente considera assorbente, non dovesse
essere accolta, il Tribunale amministrativo regionale solleva
altresì questione di legittimità costituzionale della sola legge
regionale n. 37 del 1995 per contrasto con gli articoli 3, 97, 5, 128
e 133 della Costituzione sotto un diverso profilo, e cioè in quanto
il procedimento preparatorio della medesima legge sarebbe stato
caratterizzato "da elementi obiettivamente falsanti l'autentica
volontà popolare e comunque miranti a surrettiziamente alterare il
rapporto tra territorio e popolazione interessata al mutamento di
confini e, quindi, a far appropriatamente scattare il meccanismo
prestabilito" dall'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992. Il
remittente adduce in proposito alcune circostanze: il fatto che la
Giunta regionale, a distanza di poco tempo, abbia diversamente
individuato la porzione di territorio da aggregare al comune di
Bovolone, in una misura che rendeva possibile far votare l'intera
popolazione di quest'ultimo comune; e il fatto che il Consiglio e la
Giunta regionale avrebbero omesso di effettuare "serie indagini" per
l'accertamento dei profili della tradizione storica e culturale,
nonchè delle esigenze economiche e sociali che consigliavano
l'accoglimento della proposta, e, soprattutto, non avrebbero
specificamente assolto all'esigenza di motivare sul punto della
"meritevolezza" della variazione proposta, in relazione ai pareri dei
Consigli comunali interessati e alla valutazione delle ragioni
adducibili a fondamento della variazione proposta. Tutto ciò
sostanzierebbe anche una ulteriore violazione dell'art. 97 della
Costituzione in relazione alle regole del giusto procedimento ai fini
della formazione della legge provvedimento di variazione
territoriale.
Infine, una ulteriore violazione procedimentale, rilevante ai
fini dell'art. 97 della Costituzione ma tale da integrare anche una
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 133 della
Costituzione in relazione all'art. 6, ultimo comma, della legge
regionale n. 25 del 1992 e dell'art. 25, ultimo comma, della legge
regionale n. 1 del 1973, deriverebbe dal fatto che la individuazione
della popolazione interessata al referendum è avvenuta con una
delibera della Giunta che non ha rispettato il termine di 45 giorni
precedenti la data della consultazione, prescritto per la indizione
del referendum dal citato art. 25 della legge regionale n. 1 del
1973.
L'ordinanza di rimessione, dopo avere disatteso ulteriori profili
di legittimità costituzionale sollevati dalle parti ricorrenti, e
dopo avere affermato la rilevanza delle questioni sollevate, in
quanto dalla loro decisione dipenderebbe la sussistenza dei
presupposti legislativi del provvedimento impugnato nel giudizio a
quo si conclude con la richiesta a questa Corte di una pronuncia
sulle modalità di ingresso delle questioni di costituzionalità
sulle leggi regionali concernenti le variazioni territoriali dei
comuni, ritenendo il collegio "non più eludibile" una soluzione che
consenta di anticipare la tutela giurisdizionale nei riguardi dei
provvedimenti che precedono l'approvazione della legge di variazione
ma che siano già suscettibili, come nel caso di specie, di ledere
posizioni soggettive.

3. - L'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto, che ha sollevato la questione, è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, del
30 settembre 1998.

4. - Si è costituito il comune di Isola della Scala, chiedendo
l'accoglimento delle questioni.
Nella memoria successivamente depositata, la difesa del comune di
Isola della Scala sostiene che il criterio indicato dal legislatore
regionale per individuare le popolazioni chiamate a votare nel
referendum non è conforme all'art. 133 della Costituzione, che
richiederebbe, secondo quanto ritenuto da questa Corte con la
sentenza n. 433 del 1995 (diversamente da quanto prima affermato
nella sentenza n. 453 del 1989), la estensione della consultazione
all'intera popolazione anche dei comuni dai quali il territorio viene
scorporato, superandosi così la distinzione fra interesse diretto e
interesse indiretto. Nè si verterebbe, nel caso di specie, in quelle
ipotesi eccezionali nelle quali, secondo la citata sentenza n. 433
del 1995, si potrebbe limitare la consultazione alle sole popolazioni
direttamente interessate dalla variazione, in quanto il territorio
scorporato dal comune di Isola della Scala sarebbe stato parte
integrante di tale comune sia sul piano morfologico sia su quello
socio-politico, e d'altra parte nella specie sarebbe del tutto
mancante la valutazione "caso per caso" della situazione che
consentirebbe, secondo la citata giurisprudenza, la deroga al
principio generale della consultazione estesa all'intera popolazione
dei comuni interessati.
Nella specie la variazione del territorio sarebbe stata
supportata esclusivamente dal consenso della maggioranza elettorale
del comune di destinazione, essendo illegittimamente limitata la
partecipazione al voto della popolazione dei comuni di origine. La
limitazione apposta dal legislatore regionale comprometterebbe per un
verso il principio di sovranità popolare, per altro verso quello di
autonomia di ciascun ente locale.
Sotto altro profilo, secondo la parte, la legge regionale che ha
disposto la variazione territoriale in questione sarebbe in contrasto
con le previsioni costituzionali che, sul presupposto dei principi di
eguaglianza, di autodeterminazione e di buon andamento
dell'amministrazione, garantiscono l'identità socio-politica di
tutti i cittadini e la partecipazione democratica degli stessi alle
scelte organizzative del territorio.
Pertanto, per un verso, la legge regionale n. 37 del 1995 sarebbe
viziata per illegittimità derivata dalla incostituzionalità
dell'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992; per altro verso,
l'art. 133, secondo comma, della Costituzione sarebbe violato a causa
delle carenze istruttorie relative all'accertamento dei presupposti
della modifica territoriale, e altresì per il mancato rispetto del
termine che deve intercorrere fra l'indizione del referendum e il suo
svolgimento.
Il referendum sarebbe, nella Regione Veneto, non solo
obbligatorio, ma altresì vincolante: in tal senso l'art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992 prevederebbe che alla valutazione
complessiva della consultazione referendaria debba accompagnarsi la
considerazione degli esiti distinti di essa per ciascuna parte del
territorio interessato alla variazione. Al contrario, la modifica in
oggetto sarebbe stata disposta senza considerazione dell'esito
referendario relativo al territorio del comune di Isola della Scala,
così come la stessa consultazione era stata indetta a prescindere
dal parere negativo espresso dal consiglio comunale di detto comune
sulla proposta di variazione territoriale.
Infine, sarebbe ravvisabile un ulteriore profilo di
illegittimità della legge regionale n. 37 del 1995 in quanto,
disattendendo le previsioni degli artt. 117 e 133 della Costituzione,
in ordine alla competenza legislativa regionale in materia di
circoscrizioni comunali, non avrebbe indicato alcuna direttiva di
massima per la soluzione degli aspetti finanziari e patrimoniali
connessi con la revisione delle circoscrizioni, come previsto
dall'art. 8, ultimo comma, della legge regionale n. 25 del 1992.

5. - Si è costituito altresì, con atto depositato l'11 dicembre
1998, chiedendo l'accoglimento delle questioni, il comune di Oppeano,
che ha pure depositato successiva memoria illustrativa.

6. - Si è costituito a sua volta il comune di Bovolone, con atto
depositato il 16 ottobre 1998, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o in subordine infondate.
Nella memoria depositata in vista dell'udienza, il comune di
Bovolone prospetta un primo motivo di inammissibilità della
questione relativa all'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992,
derivante dal fatto che il giudice a quo l'avrebbe sollevata solo a
conclusione dell'intero procedimento di modifica territoriale, e non
come avrebbe potuto nella sede del precedente giudizio instaurato per
l'impugnazione delle delibere di indizione del referendum: in omaggio
ad un indirizzo giurisprudenziale (circa la inammissibilità di una
autonoma impugnazione di dette delibere) che lo stesso giudice
remittente mostrerebbe di non condividere, così manifestandosi una
contraddizione fra l'itinerario logico seguito dal giudice e gli atti
dallo stesso effettivamente compiuti.
Un secondo profilo di inammissibilità della medesima questione
discenderebbe dal fatto che con essa non si intenderebbe travolgere
l'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 nella sua interezza, ma
solo nella parte in cui non consente di limitare la consultazione
referendaria alle sole popolazioni direttamente interessate. Così
impostando la questione, il remittente chiederebbe a questa Corte una
sentenza additiva senza che ricorra il presupposto di una soluzione
"a rime obbligate". Infatti il giudice a quo non spiegherebbe per
quale motivo la soluzione da esso proposta sarebbe costituzionalmente
obbligata, dato che non si pone il problema dell'esistenza di
soluzioni interpretative alternative. Onde la questione sarebbe
inammissibile sia per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza, sia sotto il profilo del necessario rispetto della
discrezionalità legislativa, che la giurisprudenza costituzionale
avrebbe riconosciuto in questo campo.
Un terzo profilo di inammissibilità riguarderebbe invece le
censure rivolte alla legge regionale n. 37 del 1995. Poichè il
referendum ha visto prevalere, sul complesso degli elettori
interessati direttamente dalla modifica territoriale (nei due comuni
di Oppeano e di Isola della Scala), la volontà di aggregazione al
comune di Bovolone, il remittente, chiedendo la limitazione del
referendum alle sole popolazioni direttamente interessate, otterrebbe
il solo risultato della conferma dell'esito già determinatosi, onde
l'eventuale accoglimento della questione non determinerebbe alcuna
conseguenza nel giudizio a quo.
Nel merito, la parte osserva anzitutto che il thema decidendum
come specificato dal remittente, riguarderebbe la sola affermata
illegittimità della norma per eccesso, cioè per non aver limitato
l'ambito della consultazione referendaria alle sole popolazioni
residenti nelle aree territoriali oggetto del mutamento. Così
delimitata, la questione si rivelerebbe manifestamente infondata,
sulla base di quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 433
del 1995, secondo cui la limitazione della consultazione ai soli
residenti nelle aree da trasferire violerebbe l'art. 133 della
Costituzione.
Dall'intera giurisprudenza di questa Corte in materia si
ricaverebbe che si deve distinguere fra popolazione direttamente e
indirettamente interessata, precisandosi (nella sentenza n. 433 del
1995) che il principio generale è quello della consultazione
dell'intera popolazione comunale, anche del comune di destinazione,
ma che esso può essere derogato in casi particolari, quando
ricorrono le condizioni della differenziazione sociologica del gruppo
che chiede l'autonomia (quando si tratta della creazione di un nuovo
comune), della limitata entità del territorio da trasferire, o da
rendere autonomo, rispetto al totale, e della limitata entità della
popolazione.
Sulla base di questi principi la limitazione della consultazione,
nella specie, agli abitanti della frazione di Villafontana e a quelli
del comune di Bovolone sarebbe del tutto razionale, poichè la
frazione esisterebbe già nella sua individualità, e l'entità del
territorio e della popolazione cui si riferisce il trasferimento,
rispetto al totale del territorio e della popolazione dei comuni di
origine, sarebbe estremamente limitata.
La legge regionale n. 25 del 1992 non avrebbe fatto che dettare i
criteri generali per l'identificazione del concetto di popolazione
interessata, in corrispondenza ai principi affermati dalla
giurisprudenza di questa Corte: infatti la consultazione dell'intera
popolazione comunale sarebbe necessaria quando l'impatto del
trasferimento, di territorio o di popolazione, è tale da determinare
un'alterazione significativa dell'identità stessa della
collettività comunale, mentre non avrebbe senso procedere alla
consultazione generalizzata qualora la modificazione dello status quo
sia trascurabile.
Nè si potrebbe invocare, per contestare la scelta del
legislatore regionale, l'affermazione della sentenza n. 433 del 1995,
secondo cui la presenza delle condizioni particolari che giustificano
la limitazione della consultazione comporterebbe una valutazione di
elementi di fatto da effettuarsi caso per caso, poichè la
possibilità di valutare caso per caso gli elementi di fatto non
escluderebbe quella di identificare già in via generale alcune
condizioni al di sotto delle quali non si giustifica l'allargamento
della consultazione; e del resto lo stesso art. 133 della
Costituzione richiederebbe la fissazione di norme generali ed
astratte, da rispettare nelle leggi provvedimento di variazione
territoriale.
In effetti, secondo la parte, il legislatore regionale avrebbe
individuato un ragionevole punto di equilibrio fra il principio
generale della consultazione generalizzata e la possibilità di
deroga a tale principio in presenza di condizioni particolari.
In ordine alla censura di violazione degli articoli 5 e 128 della
Costituzione, stante la prevalenza della volontà del comune
"annettente", la memoria osserva che è nella logica stessa dei
trasferimenti di territorio e di popolazione che la consultazione
riguardi le sole popolazioni direttamente interessate, ed è pertanto
naturale che queste non coincidano necessariamente con la sola
popolazione del territorio da trasferire nè con quella di tutti i
comuni coinvolti nel trasferimento.
D'altra parte il solo modo per andare incontro alle
preoccupazioni del remittente sarebbe il coinvolgimento di tutti i
comuni toccati dal provvedimento: ciò che per un verso non avrebbe
senso, in assenza di un interesse qualificato delle popolazioni dei
comuni che subiscono un trasferimento limitatissimo di territorio e
di popolazione, per l'altro sarebbe in contraddizione con la stessa
impostazione del remittente, che vorrebbe la limitazione del
referendum alla sola popolazione delle aree trasferite. In tali
termini la questione si paleserebbe, per questo profilo,
inammissibile, anche per la sua genericità, prima ancora che
infondata.
Pure infondata sarebbe l'ulteriore censura di violazione degli
articoli 3 e 97 della Costituzione. Il richiamo a quest'ultima norma
sarebbe inconferente, poichè non si comprenderebbe in qual modo il
regime del voto possa incidere sul buon andamento e
sull'imparzialità dell'amministrazione (e sotto questo profilo la
questione sarebbe, ancor prima, inammissibile per errore nella
identificazione del parametro). Quanto all'art. 3, a prescindere dal
fatto che sarebbe stato più corretto il richiamo all'art. 48, si
osserva che il concetto di voto eguale riguarda il "peso" di ogni
singolo suffragio, con conseguente illegittimità, salvo ipotesi
eccezionali, del voto plurimo o multiplo: ma qui il voto di tutti i
chiamati alla consultazione peserebbe in modo eguale. La censura si
sostanzierebbe dunque in quella di illegittimo inserimento fra i
partecipanti al voto di cittadini non legittimati, onde essa si
identificherebbe con quella già prima esaminata e respinta.
Quanto alle censure rivolte alla legge regionale n. 37 del 1995,
la memoria respinge anzitutto quella secondo cui la porzione di
territorio da trasferire sarebbe stata ridefinita all'unico scopo di
consentire alla sola popolazione di Bovolone di essere consultata,
affermando che la variazione dell'originaria determinazione si deve
semplicemente ad un aggiustamento di ordine tecnico, che ha tenuto
conto delle precisazioni da parte dei comuni quanto all'effettiva
consistenza del territorio e della popolazione da trasferire. In ogni
caso, l'assunto sarebbe privo di ogni dimostrazione.
In ordine al denunciato difetto di istruttoria, si osserva che la
prima fase del procedimento si è svolta sotto l'impero della legge
regionale n. 17 del 1973, che sarebbe stata pienamente rispettata,
onde non potrebbe assumersi a parametro la legge sopravvenuta.
Anche la denuncia di un difetto del giudizio di "meritevolezza"
dell'iniziativa sarebbe infondata, essendo tale giudizio
manifestazione di discrezionalità, insindacabile in sede di
controllo di legittimità della legge regionale di modificazione
territoriale. Infine non sarebbe stato violato l'art. 25 della legge
regionale n. 1 del 1973, che impone la indizione del referendum
almeno 45 giorni prima della consultazione, in quanto la
determinazione definitiva della popolazione e del territorio
interessati sarebbe stata compiuta come semplice adempimento di
carattere tecnico, che non alterava la sostanza politica della
questione sottoposta agli elettori, e che non avrebbe richiesto un
rinvio o una nuova indizione del referendum.
La memoria conclude osservando che la modificazione contestata
risulterebbe conforme alla volontà dei frazionisti di Villafontana,
che avrebbero massicciamente espresso il proprio favore
all'aggregazione al comune di Bovolone: e questa sarebbe la volontà
da prendere in primaria considerazione in fattispecie come quella in
esame.

7. - Ha depositato atto di intervento la Regione Veneto (peraltro
parte costituita nel giudizio a quo), chiedendo che le questioni
siano dichiarate non fondate.
L'interveniente sottolinea anzitutto la funzione "regolatrice e
mediatrice degli interessi" affidata alla Regione dalla Costituzione
in questa materia, che si manifesterebbe sia attraverso la posizione
delle regole generali, sia nell'adozione della legge provvedimento di
variazione territoriale.
Ricordati gli elementi fattuali della fattispecie, sulla base
della ricostruzione fatta dal remittente e dal ricorrente comune di
Isola della Scala, che la Regione non contesta, quest'ultima osserva
che le ragioni addotte a sostegno dell'iniziativa di variazione
territoriale attengono all'esigenza di razionalizzazione dei servizi,
e non a motivi di ordine storico, sociale o culturale; e che l'esito
della consultazione referendaria è stato largamente favorevole alla
iniziativa, anche calcolando separatamente i voti espressi dagli
elettori residenti, complessivamente, nel territorio destinato ad
essere aggregato al comune di Bovolone.
La Regione sostiene poi che, se si sentono solo le popolazioni
direttamente interessate alla modifica, si ignorano gli interessi,
indiretti ma significativi, degli altri cittadini; e che il criterio
matematico ed inderogabile stabilito dall'art. 6 della legge
regionale n. 25 del 1992 è del tutto ragionevole, prendendo come
termini di bilanciamento la popolazione e il territorio, sia del
comune di origine che di quello di destinazione, e attribuendo
un maggior peso percentuale alla popolazione rispetto al territorio.
Quanto ai profili di illegittimità costituzionale riferiti alla
sola legge provvedimento n. 37 del 1995, la Regione afferma che essi
male si presterebbero ad essere oggetto del presente giudizio di
costituzionalita': nel merito, poi, osserva che la successiva nuova
delimitazione del territorio da trasferire, e conseguentemente della
popolazione chiamata a votare nel referendum costituì una
precisazione di carattere tecnico, che non avrebbe determinato la
necessità di rinnovare il procedimento; e che la prima parte della
procedura istruttoria fu svolta correttamente, con l'acquisizione dei
pareri dei comuni, sotto il vigore della legge regionale n. 17 del
1973, e in conformità ad essa, ancorchè, entrata in vigore la legge
regionale n. 25 del 1992, i comuni siano stati sollecitati, con
intento più che altro prudenziale, a confermare la circostanza della
mancata presentazione di opposizioni da parte dei cittadini, senza
che però fosse necessario ottenere nuovamente il parere dei comuni.
Nella memoria illustrativa prodotta in vista dell'udienza, la
Regione ribadisce la ragionevolezza della soluzione adottata dalla
legge regionale n. 25 del 1992 quanto all'ambito delle popolazioni
consultate col referendum e sostiene che la restante popolazione dei
comuni il cui territorio viene aggregato ad altro comune avrebbe
sempre la possibilità di manifestare le proprie istanze, nelle forme
stabilite, oggi, dall'art. 7 della legge regionale n. 25 del 1992
(osservazioni alle delibere dei consigli comunali) e, ieri,
dall'art. 1, terzo comma, della legge regionale n. 17 del 1973 (cioè
attraverso il parere obbligatorio del comune). Nel caso di specie,
poi, sarebbe stato dato effettivamente modo alle popolazioni escluse
dal voto di presentare le proprie osservazioni relativamente agli
atti di iniziativa o di adesione e ai pareri.
La Regione ricorda poi che, in base alla più recente evoluzione
della legislazione statale, spetta alla potestà legislativa
regionale il compito di organizzare l'esercizio delle funzioni
amministrative a livello locale attraverso i comuni e le Province
(art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142), con la conseguenza che
l'approvazione delle variazioni territoriali dei comuni sarebbe
affidata all'esercizio della discrezionalità regionale; e il
legislatore statale, riconoscendo la competenza della Regione sul
punto, avrebbe ammesso che questa, nell'esercizio dei suoi poteri
discrezionali, possa differenziare le modalità di consultazione
delle popolazioni interessate, superando la tesi dell'obbligatorietà
del referendum (art. 5 della legge 30 dicembre 1989, n. 439, di
esecuzione della convenzione europea relativa alla Corte europea
dell'autonomia locale).
Quanto poi alle ragioni giustificatrici della variazione in
questione, la memoria osserva che spetta costituzionalmente alla
Regione definire in astratto tali ragioni, che nella specie sarebbero
attinenti alla razionalizzazione dei servizi.

Considerato in diritto

1. - Le questioni, sollevate nel corso di un giudizio
amministrativo nel quale sono contestati gli atti esecutivi di una
variazione territoriale concernente tre comuni della Provincia di
Verona, disposta con la legge della Regione Veneto 21 aprile 1995,
n. 37 (Modifica delle circoscrizioni territoriali dei comuni di
Bovolone, Isola della Scala e Oppeano della Provincia di Verona),
investono in primo luogo l'art. 6 della legge della Regione Veneto
24 dicembre 1992, n. 25 (Norme in materia di variazioni provinciali e
comunali), così come modificato dagli artt. 3 e 4 della legge della
Regione Veneto 30 settembre 1994, n. 61 (Modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25), che
disciplina la consultazione referendaria delle popolazioni
interessate nell'ambito e ai fini di una procedura di variazione del
territorio di comuni; in secondo luogo, la stessa legge regionale
n. 37 del 1995, sia in via conseguenziale, in quanto approvata sulla
base di una consultazione referendaria intervenuta secondo le
previsioni dell'impugnato art. 6 della legge regionale n. 25 del
1992, sia, subordinatamente, in via autonoma per altri profili di
illegittimità.
L'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992 prevede, al comma
1, che sulle proposte di variazione del territorio di comuni in
particolare, per quanto qui interessa, di aggregazione di parti del
territorio di uno o più comuni a quello di un altro comune sia
chiamata a pronunciarsi con referendum l'intera popolazione di
ciascuno dei comuni, coinvolti nella variazione in quanto destinati
vuoi a cedere, vuoi ad acquisire parti di territorio, solo quando la
proposta investa più del 30 per cento della popolazione ovvero più
del 10 per cento del territorio del comune medesimo; la sola
popolazione, invece, residente nelle aree destinate al trasferimento,
in quei comuni per i quali dette soglie di popolazione o di
territorio non siano raggiunte; al comma 2 stabilisce poi che si
prescinde dal referendum quando il territorio oggetto del
trasferimento sia disabitato e abbia una superficie inferiore alla
predetta percentuale del 10 per cento. Nella specie cui si riferisce
il giudizio a quo riguardante una ipotesi di scorporo di parti del
territorio da due comuni (Isola della Scala e Oppeano) e di
aggregazione delle medesime ad un terzo comune (Bovolone),
l'applicazione di tali regole ha portato a estendere la consultazione
all'intera popolazione del comune "cessionario" delle aree, la cui
superficie complessiva (tenendo cioè conto di entrambi i comuni
cedenti) superava il 10 per cento del suo territorio preesistente; e
a limitarla invece alle sole popolazioni residenti nelle aree da
trasferire nei comuni "cedenti", in ciascuno dei quali la superficie
scorporata non superava il 10 per cento del rispettivo territorio.
Il disposto in questione è censurato dal remittente in quanto
contemplerebbe "un meccanismo di tipo matematico ed inderogabile ai
fini della determinazione del corpo elettorale chiamato ad esprimersi
sull'ipotesi di aggregazione di una parte di territorio ad altro
comune", meccanismo che "nella sua materiale applicazione"
comporterebbe "effetti irrazionali e distorsivi dell'autentica
volontà popolare". La norma contrasterebbe, in primo luogo, con
l'art. 133 della Costituzione, che secondo il giudice a quo
prevederebbe come "popolazioni interessate" da consultare solo quelle
che risiedono nelle aree interessate al mutamento di confini, e non
la totalità delle popolazioni dei comuni coinvolti. Contrasterebbe
poi con gli articoli 5 e 128 della Costituzione, in quanto
assicurerebbe immotivatamente la prevalenza della volontà del comune
"annettente" rispetto all'autonomia dei comuni finitimi, e con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto non sarebbe rispettata
la parità del voto fra i soggetti coinvolti, e sarebbero alterati il
buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa deputata
a preparare la consultazione referendaria e ad attuarne il risultato.
In via subordinata, il remittente censura la sola legge regionale
n. 37 del 1995, che ha disposto la variazione territoriale per cui è
giudizio, per contrasto con gli articoli 3, 97, 5, 128 e 133 della
Costituzione, in quanto il procedimento preparatorio della medesima
legge sarebbe stato caratterizzato da "elementi obiettivamente
falsanti l'autentica volontà popolare e comunque miranti a
surrettiziamente alterare il rapporto tra territorio e popolazione
interessata al mutamento di confini e, quindi, a far appropriatamente
scattare il meccanismo prestabilito" dall'art. 6 della legge
regionale n. 25 del 1992 per la delimitazione della popolazione da
consultare con il referendum. Il giudice a quo adduce il fatto che la
individuazione della porzione di territorio soggetta allo scorporo
sarebbe stata modificata dalla Giunta regionale a breve distanza di
tempo; censura la mancanza di "serie indagini" sui fattori storici e
culturali e sulle esigenze economiche e sociali a sostegno della
proposta di variazione, nonchè la carenza di motivazione sulla
"meritevolezza" della variazione proposta, anche in rapporto ai
pareri contrastanti dei comuni interessati, il che sostanzierebbe
anche una violazione delle regole del giusto procedimento e dunque
un'ulteriore violazione dell'art. 97 della Costituzione; censura
infine, alla luce dell'art. 97 e dell'art. 133 della Costituzione, la
circostanza che la individuazione della popolazione interessata dal
referendum sia avvenuta senza rispettare il termine per la
convocazione della consultazione, stabilito dall'art. 25 della legge
regionale n. 1 del 1973.

2. - Va preliminarmente dichiarata inammissibile la costituzione
del comune di Oppeano, in quanto il relativo atto è stato depositato
oltre il termine perentorio stabilito dall'art. 25 della legge
11 marzo 1953, n. 87, computato secondo quanto prevede l'art. 3 delle
norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte (da ultimo,
sentenza n. 379 del 1999).

3. - Devono, in primo luogo, essere disattese le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa del comune di Bovolone.
Anzitutto, infatti, la circostanza che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge regionale n. 25
del 1992 potesse sollevarsi anche nel corso del giudizio instaurato
per l'impugnazione di atti del procedimento referendario non toglie
che essa sia stata utilmente sollevata nel successivo giudizio sugli
atti di esecuzione della variazione territoriale già intervenuta,
avendone il remittente motivato plausibilmente la rilevanza.
L'opinione che il Tribunale amministrativo regionale manifesta circa
il carattere non soddisfacente dell'indirizzo giurisprudenziale
tendente ad escludere l'autonoma impugnabilità degli atti
amministrativi che si inseriscono nel procedimento preparatorio della
legge regionale di variazione, e l'irrituale richiesta che il
medesimo Tribunale rivolge a questa Corte, in chiusura
dell'ordinanza, di una pronuncia sulle modalità di ingresso di
siffatte questioni di legittimità costituzionale, sono del tutto
ininfluenti e prive di conseguenze in questo giudizio, per la cui
legittima instaurazione è sufficiente il fatto che le questioni
siano sorte nel corso di un giudizio, nell'ambito del quale esse
risultino rilevanti.
Sotto un secondo profilo, viene eccepita la inammissibilità
della questione relativa all'art. 6 della legge regionale n. 25 del
1992 per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza e
per l'esistenza di una sfera di discrezionalità legislativa, in
quanto il remittente, chiedendo che la norma sia dichiarata
illegittima nella parte in cui non consente di limitare la
consultazione alle sole popolazioni direttamente interessate, cioè
residenti nelle aree territoriali da trasferire, chiederebbe una
pronuncia additiva in materia in cui non vi sarebbe una soluzione
costituzionalmente obbligata, ma sussisterebbe invece
discrezionalità legislativa. Ma, a parte la corretta individuazione
del thema decidendum di cui si dirà fra breve, una questione è
ammissibile ogni volta che il giudice a quo dubiti della legittimità
costituzionale di una norma, della quale affermi con motivazione
congrua di dover fare applicazione: e ciò si verifica appunto nel
caso presente, in cui il Tribunale amministrativo dubita della
conformità alla Costituzione della norma di legge regionale sulla
cui base è stata effettuata la consultazione delle popolazioni
interessate in vista della variazione territoriale della cui
attuazione si discute.
Nemmeno, infine, può accogliersi l'eccezione di inammissibilità
che investe la questione relativa alla legge regionale n. 37 del
1995, sotto il profilo che la limitazione del referendum alle sole
popolazioni direttamente interessate, quale chiesta dal remittente,
condurrebbe alla conferma dell'esito già determinatosi, posto che
la maggioranza della popolazione direttamente interessata - nel
complesso dei due comuni da cui è stata scorporata una parte di
territorio - si è espressa a favore della variazione. La rilevanza
della questione sussiste per il solo fatto che il procedimento di
variazione territoriale si è compiuto sulla base di una
consultazione referendaria attuata secondo le norme della cui
legittimità costituzionale si dubita; a loro volta, le censure
subordinate relative alla legge di variazione territoriale investono
presunti profili di illegittimità della stessa indipendenti
dall'orientamento concretamente manifestato nella consultazione dai
vari gruppi di popolazione interpellati, e collegati fra l'altro alla
individuazione, che si assume illegittimamente avvenuta, delle
popolazioni stesse.

4. - Nel merito, occorre anzitutto definire l'oggetto della
questione, che investe l'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1992,
e conseguenzialmente la legge regionale n. 37 del 1995.
Non può condividersi la tesi, avanzata dalla difesa del comune
di Bovolone, secondo cui la Corte dovrebbe limitarsi a decidere se
"popolazioni interessate", per gli effetti dell'art. 133 della
Costituzione, siano solo quelle residenti nelle aree territoriali che
passerebbero da un comune ad un altro, secondo la tesi del giudice a
quo e se quindi la legge regionale impugnata sia illegittima "per
eccesso", non avendo limitato la consultazione a queste ultime
popolazioni.
È vero che l'ordinanza di rimessione prospetta l'accennata tesi
sull'interpretazione dell'art. 133 della Costituzione, mentre
l'opposta tesi più estensiva, secondo cui interessate sarebbero le
intere popolazioni dei comuni coinvolti nella variazione, è
sostenuta, nel presente giudizio ma anche nel giudizio a quo dai
comuni ricorrenti; e che l'ordinanza presenta, sotto questo riguardo,
aspetti di non totale chiarezza. Ma sta di fatto che la questione è
sollevata, nel dispositivo dell'ordinanza, nei confronti dell'art. 6
della legge regionale n. 25 del 1992 senza ulteriori specificazioni,
ed in riferimento agli articoli 3, 5, 97, 128 e 133 della
Costituzione; che la censura del remittente muove dall'affermazione
secondo cui il "meccanismo di tipo matematico ed inderogabile" cui fa
riferimento la legge per individuare le popolazioni chiamate ad
esprimersi nel referendum comporterebbe effetti irrazionali e
distorsivi della volontà popolare; che secondo lo stesso remittente
sarebbero violati gli articoli 5 e 128 della Costituzione per la
immotivata prevalenza che verrebbe data alla volontà del comune
"annettente" rispetto all'autonomia dei comuni finitimi, e sarebbe
violata la parità del voto fra i soggetti coinvolti. Onde la Corte
ritiene di intendere la questione proposta nel senso più ampio,
comportante la valutazione della conformità o meno dell'art. 6 ai
parametri costituzionali invocati, non limitata alla prospettazione
interpretativa di questi ultimi accolta dal remittente. D'altronde,
la delimitazione della questione, quale si desume dall'ordinanza di
rimessione, discende dalla individuazione della norma denunciata e
dei precetti costituzionali che si assumono violati: mentre la
risposta da dare, in termini, se del caso, di accoglimento totale o
parziale, semplice o "additivo", spetta alla Corte.

5. - La questione è fondata nei termini di seguito specificati.
Questa Corte ha avuto occasione, in passato, di pronunciarsi, in
modo però non univoco, sul problema della individuazione delle
"popolazioni interessate", che debbono essere sentite nell'ambito del
procedimento di modifica dei confini comunali. Nella sentenza n. 453
del 1989, esaminando in generale la portata precettiva dell'art. 133,
secondo comma, della Costituzione, si è affermato che l'obbligo di
consultazione riguarderebbe la "popolazione direttamente
interessata", intesa come quella residente nelle aree destinate ad
essere trasferite da un comune all'altro, escludendo che potesse
riconoscersi all'intera popolazione dei comuni coinvolti "un
interesse qualificato per intervenire in procedimenti di variazione
che riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia
alcun diretto collegamento". Nella sentenza n. 433 del 1995, nel
valutare la legittimità costituzionale di una disposizione di legge
regionale che, nell'ipotesi di istituzione di un nuovo comune,
limitava la consultazione alla popolazione direttamente interessata,
in quanto residente nella frazione o nelle frazioni da erigere in
comune autonomo, si è affermato invece che "la regola generale
direttamente ricavabile dall'art. 133, secondo comma, della
Costituzione", esigerebbe "la consultazione di tutta la popolazione
del comune o dei comuni le cui circoscrizioni devono subire
modificazione", e che solo in "ipotesi particolari ed eccezionali",
in base ad "una valutazione di elementi di fatto che dovrà
effettuarsi caso per caso al momento di indire il referendum
consultivo", potrebbe - con riguardo all'ipotesi di istituzione di
nuovo comune - "prescindersi dalla consultazione dell'intera
popolazione del comune da cui una o più frazioni chiedano di
distaccarsi".
La Corte ritiene necessario, al fine di puntualizzare
l'interpretazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione,
prendere le mosse dal rilievo secondo cui le variazioni del
territorio dei comuni non solo sono espressamente demandate, dalla
norma ora citata, a leggi regionali, ma rientrano altresì nella
materia delle "circoscrizioni comunali", attribuita dall'art. 117
della Costituzione alla competenza legislativa delle Regioni. Il
disposto dell'art. 133, secondo comma, e nell'ambito di questo la
prescrizione dell'obbligo di sentire "le popolazioni interessate",
costituisce naturalmente un vincolo nei confronti del legislatore
regionale, al quale però spetta la competenza per definire, nel
rispetto della Costituzione e dei principi fondamentali della
legislazione statale, il procedimento che conduce alla variazione, e
dunque anche i criteri di individuazione delle popolazioni
interessate, la cui consultazione è in ogni caso obbligatoria.
Quali siano, nelle differenti ipotesi di istituzione di nuovi
comuni o di modifica delle circoscrizioni di comuni esistenti, le
"popolazioni interessate", l'art. 133 della Costituzione infatti non
lo precisa: si può solo osservare che, essendo l'interesse che fonda
l'obbligo di consultazione riferito direttamente alle popolazioni, e
non agli enti territoriali (com'è del resto anche nell'art. 132,
primo comma, a proposito della fusione o creazione di Regioni), si
può escludere che l'ambito della consultazione debba necessariamente
ed in ogni caso coincidere con la totalità della popolazione dei
comuni coinvolti nella variazione. Può ben essere che la
consultazione debba avere siffatta estensione, ma non in forza di un
vincolo costituzionale assoluto, bensì per la sussistenza di un
interesse riferibile all'intera popolazione dei comuni. È dunque
inevitabile riconoscere, in materia, uno spazio al legislatore
regionale, oltre che, eventualmente, al legislatore statale in sede
di determinazione dei principi fondamentali. Uno spazio,
naturalmente, limitato dalla ratio del precetto costituzionale che
impone la consultazione.
Non è dunque di per sè illegittimo che la legge regionale detti
criteri per individuare, nelle varie ipotesi, le popolazioni da
consultare, in relazione al loro essere "interessate" alla
variazione. Ma i criteri dovranno essere tali da non comportare la
possibilità di una identificazione irragionevole delle popolazioni
interpellate, in relazione alle circostanze e ai fattori che
conducono ad individuare l'interesse su cui si fonda l'obbligo di
consultazione. Soprattutto, detti criteri non potranno essere tali da
condurre ad escludere dalla consultazione gruppi di popolazione per i
quali non possa ragionevolmente ritenersi insussistente un interesse
rispetto alla variazione territoriale proposta.
Da questo punto di vista, non potranno in primo luogo mai essere
escluse dalla consultazione, com'è evidente, le popolazioni
residenti nelle aree territoriali destinate a passare ad un comune
diverso da quello di cui attualmente fanno parte: ed anzi la
posizione particolarmente qualificata di tali popolazioni,
direttamente interessate alla variazione, è tale che la volontà da
esse espressa deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel
procedimento, così che il legislatore regionale ne debba tenere
conto quando adotta la propria finale determinazione, componendo
nella propria conclusiva valutazione discrezionale gli interessi
sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella
consultazione.
I criteri per identificare le altre popolazioni, anch'esse
interessate quantunque in modo meno diretto, e dunque da
interpellare, nelle varie ipotesi di proposta di variazione
territoriale, restano affidati alla determinazione del legislatore
regionale. Quest'ultimo non può però, come si è detto, adottare
criteri tali da escludere a priori in modo automatico, popolazioni,
residenti nei comuni coinvolti dalla variazione (vuoi perchè
destinati a perdere territorio, vuoi perchè destinati ad
acquistarne), sulla base di elementi di per sè inidonei a comprovare
ragionevolmente l'assenza di quell'interesse qualificato, al quale il
principio dell'art. 133, secondo comma, ricollega l'obbligo di
consultazione. Ed è indubbio in ciò la Corte conferma
l'orientamento generale espresso nella sentenza n. 433 del 1995 che
di regola anche le popolazioni dei comuni coinvolti, residenti in
aree diverse da quelle destinate al trasferimento, possono avere un
interesse rispetto alla variazione, che va ad incidere sulla
dimensione e sulla conformazione territoriale del comune in cui esse
insistono. Possono certamente configurarsi situazioni nelle quali
l'esistenza di tale interesse può ragionevolmente escludersi: ma,
appunto, l'esclusione deve fondarsi allora - tanto più quando sia
sancita in astratto, senza riguardo alle singole proposte di
variazione - su elementi sicuramente idonei a farne ritenere
insussistente l'irragionevolezza.

6. - Sotto questo riguardo, non appare conforme al principio di
cui all'art. 133, secondo comma, della Costituzione, il criterio
adottato nell'art. 6, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata,
che esclude a priori dalla consultazione le popolazioni residenti nei
comuni coinvolti, diverse da quelle direttamente interessate, quando
la variazione concerna aree che non raggiungono la soglia minima,
rigidamente fissata, del 10 per cento della superficie totale del
comune o del 30 per cento della popolazione totale del comune
medesimo. La norma non tiene conto che la sottrazione ad un comune di
un'area territoriale, di superficie pur limitata, può avere una
incidenza rilevante sugli interessi del comune medesimo e della
relativa popolazione complessiva, ad esempio per la particolare
conformazione del territorio o per la presenza, nell'area
interessata, di infrastrutture o di funzioni territoriali di
particolare rilievo per l'insieme dell'ente locale. Ancora, nel caso
di operazioni di complessivo riaggiustamento territoriale,
coinvolgenti più comuni (come la riunificazione di un abitato
suddiviso fra più comuni in capo ad uno solo di essi, quale quella
realizzatasi nella specie all'esame nel giudizio a quo), e che
potrebbero astrattamente realizzarsi in modi diversi ed in capo a
comuni diversi, la norma in esame consente di attuarle dando
preminente rilievo agli interessi del comune al quale si propone
l'aggregazione di più aree, rispetto agli interessi, eventualmente
contrastanti, degli altri comuni sul cui territorio si viene ad
incidere.
In altri termini, le soglie minime rigide fissate dal legislatore
del Veneto, al di sotto delle quali si esclude in ogni caso
l'estensione della consultazione alle popolazioni, non direttamente
interessate, dei comuni coinvolti, non concretano criteri tali da
escludere ragionevolmente, per i soli comuni in cui esse non sono
raggiunte, la sussistenza dell'interesse qualificato che giustifica
l'interpello delle popolazioni medesime.

7. - Deve pertanto dichiararsi la illegittimità costituzionale,
per contrasto con l'art. 133 e con l'art. 3 della Costituzione,
dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge regionale n. 25 del 1992:
libero il legislatore regionale di sostituirvi un'altra previsione
legislativa che detti criteri di individuazione delle popolazioni
interessate alla variazione, esenti dal vizio qui rilevato.
La caducazione di detta norma comporta altresì, di conseguenza,
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 37 del 1995, che ha disposto la variazione territoriale
a seguito di un procedimento, nel cui ambito la consultazione delle
popolazioni interessate è avvenuta in applicazione e in conformità
della norma generale qui dichiarata illegittima.
Restano assorbite le ulteriori censure mosse sia all'art. 6 della
legge regionale n. 25 del 1992, sia alla legge regionale n. 37 del
1995.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 6,
commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25
(Norme in materia di variazioni provinciali e comunali), così come
modificata dalla legge della Regione Veneto 30 settembre 1994, n. 61
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 24 dicembre 1992,
n. 25);
b) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Veneto 21 aprile 1995, n. 37 (Modifica delle circoscrizioni
territoriali dei comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano
della Provincia di Verona).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2000.
Il Presidente: Guizzi
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 aprile 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0329