1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 27-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Volontariato - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Finalita' di valorizzazione dei servizi volontari e di promozione delle forme peculiari dell'impegno civile nella popolazione provinciale - Prevista realizzazione non solo tramite il servizio civile provinciale, ma anche tramite il servizio civile nazionale volontario di cui alla legge n. 64 del 2001 - Ricorso del Governo - Denunciata attribuzione al servizio civile nazionale di compiti estranei alla funzione, esclusivamente statale, di difesa della Patria - Esorbitanza dalla potesta' delle Regioni e delle Province autonome di istituire propri servizi civili relativamente alle attivita' di loro spettanza - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "difesa" - Contrasto con la normativa disciplinante il concorso organico e funzionale delle Regioni e Province autonome al servizio civile nazionale - Richiamo alla sentenza n. 228 del 2004 della Corte costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 novembre 2012, n. 19, art. 3, comma 1, lett. a). - Costituzione, artt. 52, primo comma, e 117, comma secondo, lett. d); d.lgs. 5 aprile 2002, n. 77, artt. 5 e 6. Volontariato - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Benefici e crediti per i volontari impegnati nei servizi provinciali - Spettanza dell'assegno di cui dall'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 77 del 2002, se il servizio e' svolto ai sensi della legge n. 64 del 2001 (ossia nell'ambito del servizio civile nazionale) - Ricorso del Governo - Denunciata indebita assimilazione tra servizio civile provinciale e servizio civile nazionale - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di organizzazione e finanziamento del servizio civile nazionale, comprensiva della determinazione del trattamento economico dei volontari in esso operanti. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 novembre 2012, n. 19, art. 6, comma 9. - Costituzione, artt. 52, primo comma, e 117, comma secondo, lett. d); d.lgs. 5 aprile 2002, n. 77, art. 9, comma 2. Volontariato - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Copertura assicurativa dei volontari contro i rischi di infortuni e di responsabilita' civile, con oneri a carico delle organizzazioni ed enti presso cui operano - Previsione anche per i volontari operanti nell'ambito del servizio civile nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di organizzazione del servizio civile nazionale - Violazione di principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela del lavoro e in materia di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 novembre 2012, n. 19, art. 6, comma 6. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. d), e terzo; d.lgs. 5 aprile 2002, n. 77, art. 9, comma 3. Volontariato - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Qualificazione dell'attivita' prestata dai volontari del servizio civile provinciale come prestazione di lavoro di natura occasionale ed obbligo dell'ente beneficiario di retribuirla con le modalita' previste dagli artt. da 70 a 74 del d.lgs. n. 276 del 2003 - Ricorso del Governo - Denunciata invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Discriminazione a favore dei volontari del servizio provinciale operanti nella Provincia di Bolzano - Violazione del principio fondamentale di gratuita' delle attivita' di volontariato - Invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di organizzazione del servizio civile nazionale - Richiamo alla sentenza n. 75 del 1992 della Corte costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 novembre 2012, n. 19, art. 6, comma 5. - Costituzione, artt. 2, 3 e 117, commi secondo, lett. d) ed l), e terzo; legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, comma 2, e 2; d.lgs. 5 aprile 2002, n. 77, artt. 8 e 9. Volontariato - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Requisiti soggettivi per prestare servizio sociale volontario - Residenza stabile in Provincia di Bolzano e cittadinanza italiana oppure di un altro Stato membro dell'Unione europea - Ricorso del Governo - Denunciata esclusione dal servizio civile provinciale dei cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti in Italia - Ingiustificata disparita' di trattamento, violazione del divieto di discriminazioni basate sulla nazionalita' - Richiamo alla sentenza n. 2 del 2013 della Corte costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 novembre 2012, n. 19, art. 15, comma 1, lett. b). - Costituzione, art. 3; d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 2, commi 2 e 4, e 43. (13C00062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 27-2-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentao e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui è domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Provincia Autonoma di
Bolzano in persona del Presidente pro tempore della Giunta
provinciale, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano 19
novembre 2012, n. 19, pubblicata nel Bollettino Ufficiale del
Trentino-Alto Adige del 27 novembre 2012, n. 48/I-II, limitatamente
agli articoli 3, comma 1, lettera a); 6, commi 5, 6 e 9; 15, comma 1,
lettera b).

Fatto

La legge provinciale di Balzano n. 19/2012 ha dettato
disposizioni varie per la "valorizzazione dei servizi volontari in
provincia di Bolzano", nonchè, limitatamente agli articoli indicati
in epigrafe, la legge provinciale è costituzionalmente illegittima
e, giusta delibera del Consiglio dei Ministri del 18 gennaio 2013,
viene impugnata per i seguenti

Motivi

Si deve premettere che, secondo la costante giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale, nell'ambito del dovere di "difesa della
Patria" di cui all'art. 52, comma 1 Cost. rientra anche la
prestazione del servizio civile volontario, regolato dalla legge
statale n. 64/2001 e dal d.lgs. n. 77/2002, Conseguentemente, sempre
secondo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, la
competenza a disciplinare l'organizzazione, il finanziamento e le
funzioni del servizio civile appartiene in via esclusiva allo Stato
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera d) Cost., ella parte in cui
questo fa riferimento alla materia "difesa".
Purchè sia chiaro che si versa al di fuori di qualsiasi
esercizio di insussistenti competenze in materia di difesa, non è
poi precluso alle regioni e province autonome istituire servizi
civili regionali o provinciali.
Quanto precede è stato ben chiarito dalla sentenza n. 228/2004,
nella quale codesta Corte ha statuito che "Le normative censurate [le
citate leggi statali], in quanto rivolte a disciplinare gli aspetti
organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale, trovano
fondamento, anzitutto, nell'art. 52 della Costituzione, e non
precludono alla Provincia autonoma la possibilità di regolare
l'esercizio di funzioni specifiche, riguardanti aspetti materiali che
rientrino nella sua competenza.
A venire in rilievo è in particolare, la previsione contenuta
nel primo comma dell'art. 52 della Costituzione, che configura la
difesa della Patria come sacro dovere del cittadino, il quale ha una
estensione più ampia dell'obbligo di prestare servizio militare.
Come già affermato da questa Corte, infatti, il servizio militare ha
una sua autonomia concettuale e istituzionale rispetto al dovere ex
art. 52, primo comma, della Costituzione, che può essere adempiuto
anche attraverso adeguate attività di impegno sociale non armato
(sentenza n. 164 del 1985).
D'altra parte il dovere di difendere la Patria deve essere letto
alla luce del principio di solidarietà espresso nell'art. 2 della
Costituzione, le cui virtualità trascendono l'area degli "obblighi
normativamente imposti", chiamando la persona ad agire non solo per
imposizione di una autorità ma anche per libera e spontanea
espressione della profonda socialità che caratterizza la persona
stessa. In questo contesto, il servizio civile tende a proporsi come
forma spontanea di adempimento del dovere costituzionale di difesa
della Patria.
La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio
civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa della
Patria, non comporta però che ogni aspetto dell'attività dei
cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza
statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e
procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo
svolgimento di attività che investono i più diversi ambiti
materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la
protezione civile: attività che, per gli aspetti di rilevanza
pubblicistica, restano soggette alla disciplina dettata dall'ente
rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione
regionale o alla normativa degli enti locali, fatte salve le sole
specificità direttamente connesse alla struttura organizzativa del
servizio e alle regole previste per l'accesso ad esso.
Con specifico riferimento alla disciplina contenuta nel d.lgs. n.
77 del 2002, ... va ribadito che essa riguarda propriamente gli
aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale,
oggetto di una autonoma ed unitaria regolamentazione che, come già
evidenziato, trova il proprio titolo di legittimazione nell'art. 117,
secondo comma, lettera d), della Costituzione.
Peraltro va rilevato, nella specie, che l'esigenza di assicurare
la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso
strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali, è comunque
soddisfatta proprio attraverso l'attribuzione alla cura delle Regioni
e delle Province autonome di Trento e di Bolzano. secondo le
rispettive competenze, dell'attuazione degli interventi di servizio
civile.
La argomentata riconduzione degli aspetti organizzativi e
procedurali del servizio civile nazionale alla competenza legislativa
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera d), della
Costituzione non preclude, infine, alle Regioni ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano la possibilità di istituire e
disciplinare, nell'autonomo esercizio delle proprie competenze
legislative, un proprio servizio civile regionale o provinciale,
distinto da quello nazionale disciplinato dalle norme qui esaminate,
che avrebbe peraltro natura sostanzialmente diversa dal servizio
civile nazionale, non essendo riconducibile al dovere di difesa.
1. Ciò premesso, si rileva che la legge provinciale, dopo avere
stabilito nell'art. 1 che "La Provincia autonoma di Bolzano
contribuisce, ai sensi dell'articolo 2 della Costituzione, alla
valorizzazione dei servizi volontari nonchè alla promozione delle
forme peculiari dell'impegno civile della popolazione provinciale,
avvalendosi, per il raggiungimento di questo fine, delle risorse
della società civile e del volontariato nonchè dei propri servizi
in campo sociale, sanitario, culturale, ambientale, educativo e del
tempo libero", nell'art. 3, comma 1, lettera a) qui impugnato
stabilisce: "Le finalità di cui all'articolo 1 vengono realizzate
tramite:
a) il servizio civile provinciale volontario prestato da
giovani di età compresa tra i 18 e i 28 anni per un periodo massimo
di 12 mesi, presso organizzazioni ed enti di diritto pubblico e
privato, dietro crediti e benefici di cui all'articolo 6, commi 1, 2,
5 e 6, nonchè tramite il servizio civile nazionale volontario di cui
alla legge 6 marzo 2001, n. 64".
Nella parte in cui prevede che le finalità propriamente
provinciali, e dunque estranee al concetto di difesa della Patria
come sopra chiarito e come tale attuato dal servizio civile
nazionale, siano perseguite anche "tramite il servizio civile
nazionale di cui alla legge 64/2001", la legge provinciale viola
dunque gli artt. 52, comma 1 e 117, comma 2, lettera d) Cost.
Come si è precisato, infatti, alla stregua dell'interpretazione
del concetto di difesa della Patria come comprensivo anche del
servizio civile (art. 52, comma 1 Cost.), e della conseguente sua
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2,
lettera d) Cost.), non è consentito alle regioni e province autonome
disporre direttamente l'impiego del servizio civile nazionale per
compiti, come la valorizzazione del volontariato, che rientrano nelle
loro specifiche competenze, e che sono quindi estranei alla funzione
- esclusivamente statale - di difesa della Patria, che è però la
sola attribuibile al servizio civile nazionale.
Come pure si è visto, diverso è l'ambito di azione consentito
alle regioni e province autonome.
Con riferimento alle funzioni proprie, necessariamente estranee
alla difesa della Patria, le regioni e province autonome ben possono
istituire un proprio servizio civile provinciale; il che, appunto, la
Provincia di Bolzano ha fatto con gli articoli 1, 2, 3 della legge
qui impugnata (e già aveva fatto con la legge provinciale n. 7/2004,
abrogata dall'art. 26 della legge qui impugnata); ma, come si è
visto, tale servizio avrà "natura sostanzialmente diversa dal
servizio civile nazionale, non essendo riconducibile al dovere di
difesa.".
L'istituzione e il funzionamento del servizio civile provinciale
debbono quindi rimanere distinte e non possono sovrapporsi alla
presenza e al funzionamento del servizio civile nazionale; ma proprio
questa è la portata dell'ultima parte dell'impugnato art. 3, comma
1, lettera a), il quale perentoriamente dispone che le finalità del
servizio civile provinciale vengono realizzate tramite il servizio
civile nazionale.
Con riferimento al funzionamento del servizio civile nazionale,
il ruolo delle regioni e province autonome è diverso, ed è ben
delineato nella riportata giurisprudenza di codesta Corte.
Da un lato, le regioni e province autonome, ai sensi dell'art. 5,
commi l e 2 d.lgs. 77/2002, possono concorrere alla struttura del
servizio civile nazionale redigendo propri albi di enti e
organizzazioni che presentino i requisiti di cui all'art. 3, legge
64/2001 e che agiscano in ambito esclusivamente regionale o
provinciale, delle quali pertanto il servizio civile nazionale potrà
avvalersi. L'art. 5 citato prevede infatti: "I. Presso l'Ufficio
nazionale per il servizio civile è tenuto l'albo nazionale al quale
possono iscriversi gli enti e le organizzazioni in possesso dei
requisiti previsti dall'articolo 3, della legge 6 marzo 2001, n. 64.
2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
istituiscono, rispettivamente, albi su scala regionale e provinciale,
nei quali possono iscriversi gli enti e le organizzazioni in possesso
dei requisiti di cui al comma 1, che svolgono attività
esclusivamente in ambito regionale e provinciale.".
Dall'altro, regioni e province autonome possono concorrere
all'azione del servizio civile nazionale presentando progetti che, se
approvati dagli organi direttivi di questo, formeranno l'oggetto
degli interventi del servizio civile nazionale. Dispone infatti
l'art. 6 del d.lgs. 77/2002: "1. Con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza Stato-regioni e la
Consulta nazionale di cui all'articolo 5, comma 4, da emanare entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
sono individuate le caratteristiche a cui si devono attenere tutti i
progetti di servizio civile, da realizzare sia in Italia che
all'estero, sentito, per questi ultimi, il Ministero degli affari
esteri.
2. I progetti presentati dagli enti o organizzazioni registrati
ai sensi dell'articolo 5 contengono gli obiettivi che si intendono
perseguire, le modalità per realizzarli, il numero di giovani che si
intendono impiegare, la durata del servizio nei limiti di cui
all'articolo 3, commi 3 e 4, nonchè i criteri e le modalità di
selezione degli aspiranti, senza discriminazione dovuta al sesso.
3. I progetti di cui al comma 2 possono prevedere altresì
particolari requisiti fisici e di idoneità per l'ammissione al
servizio civile sulla base di criteri stabiliti con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'articolo 2,
comma 5, della legge 6 marzo 2001, n. 64, ovvero in base a quanto
previsto dalla regione o dalle province autonome di Trento e di
Bolzano.
4. L'Ufficio nazionale esamina ed approva i progetti di rilevanza
nazionale, presentati dalle Amministrazioni centrali dello Stato e
dagli enti pubblici e privati nazionali, sentite le regioni, le
province autonome interessate, nonchè quelli di servizio civile
all'estero.
5. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
esaminano ed approvano i progetti presentati dagli enti ed
organizzazioni che svolgono attività nell'ambito delle competenze
regionali o delle province autonome sul loro territorio, avendo cura
di comunicare all'Ufficio nazionale, in ordine di priorità i
progetti approvati entro il 31 dicembre dell'anno precedente quello
di riferimento. Entro trenta giorni dalla comunicazione l'Ufficio
nazionale esprime il suo nulla-osta".
Il rispetto di questo chiaro quadro normativo assicura che il
concorso organico e funzionale al servizio civile nazionale delle
regioni e province utonome realizzi effettivamente le finalità di
difesa della Patria (nel senso ampio sopra ricordato) che sono
commesse al servizio civile nazionale.
Al di fuori di tale quadro, non è invece consentito alle regioni
e province autonome prevedere compiti e sfere di intervento del
servizio civile nazionale.
Come illustrato, ciò significherebbe infatti violare l'art.
52,comma 1 Cost., nella misura in cui si includono nelle attività
riconducibili alla difesa della Patria da questo contemplate, anche
attività che non hanno relazione con essa perchè espressione di
finalità e competenze proprie delle regioni e province autonome. E
violare l'art. 117, comma 2, lettera d), nella misura in cui la legge
regionale o provinciale, come quella qui in esame, attribuisce
compiti al servizio civile nazionale, laddove ciò è rimesso in via
esclusiva alla legislazione dello Stato.
Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, lettera a) della legge provinciale n. 19/12.
2. Per le medesime ragioni ora illustrate, è poi
costituzionalmente illegittimo l'art. 6, comma 9 della legge
provinciale impugnata. Qui si prevede che "9. Se il servizio di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera a), è svolto ai sensi della legge 6
marzo 2001, n. 64, ai volontari e alle volontarie spetta l'assegno
per il servizio civile di cui all'articolo 9, comma 2, del decreto
legislativo 5 aprile 2002, n. 77, comprese le eventuali indennità.
Non spetta loro il rimborso spese di cui al comma 2.".
L'art. 6 comma 2 della legge provinciale prevede infatti che "2.
Salvo quanto previsto dal comma 9, la Giunta provinciale determina,
con delibera da pubblicarsi nel Bollettino Ufficiale della Regione,
il rimborso spese mensile a favore dei volontari e delle volontarie
impegnati nei servizi di cui all'articolo 3, comma 1."; mentre l'art.
9, comma 2 del d.lgs. 77/2002 prevede che "2. Agli ammessi a prestare
attività in un progetto di servizio civile compete un assegno per il
servizio civile, non superiore al trattamento economico previsto per
il personale militare volontario in ferma annuale, nonchè le
eventuali indennità da corrispondere in caso di servizio civile
all'estero.".
Il combinato disposto degli artt. 52, comma 1 e 117, comma 2,
lettera d) Cost., come sopra illustrato, comporta che
l'organizzazione e il finanziamento del servizio civile nazionale
competano in via esclusiva al legislatore statale. L'art. 6, comma 9
della legge provinciale, invece, prevede che se l'attività del
servizio civile provinciale sia (come visto, arbitrariamente)
imputata ad attività del servizio civile nazionale in base alla
unilaterale determinazione adottata dalla Provincia dettando l'art.
3, comma 1, lettera a), tale attività venga finanziata dallo Stato,
attraverso il pagamento a carico dello Stato dell'indennità prevista
dall'art. 9, comma 2 del d.lgs. 77/2002 per i componenti del servizio
civile nazionale.
È evidente l'invasione in tal modo compiuta della competenza
statale esclusiva in materia di organizzazione e finanziamento del
servizio civile nazionale quale modalità di concorso all'adempimento
del dovere di difesa della Patria. Attività come quelle del servizio
civile provinciale, che sono del tutto estranee a tale adempimento,
vengono infatti poste a carico di quest'ultimo solo perchè
unilateralmente imputate dalla Provincia al servizio civile
nazionale. Laddove si deve ritenere, in base alla distinzione degli
ambiti del servizio civile nazionale (connesso al dovere di difesa
della Patria) e del servizio civile provinciale (connesso alle
funzioni proprie della Provincia, tra cui la promozione del
volontariato, estranea alla difesa della Patria), che la Provincia
non possa qualificare con propria legge l'attività svolta dai
volontari del servizio civile provinciale come svolta nell'ambito di
tale servizio o, invece, nell'ambito del servizio civile nazionale,
in quest'ultimo caso ponendone gli oneri a carico dello Stato.
In ogni caso, sempre alla luce della competenza esclusiva dello
Stato in materia di organizzazione del servizio civile nazionale, non
spetta alla Provincia dettare, neppure indirettamente, disposizioni
relative al trattamento economico dei volontari del servizio civile
nazionale.
3. L'art. 6 della legge provinciale nel comma 6 prevede che «6. A
tutti i volontari e tutte le volontarie impegnati nei servizi di cui
all'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), sono inoltre garantite le
assicurazioni obbligatorie per la copertura del rischio di infortuni
e la responsabilità civile. I relativi oneri sono a carico delle
organizzazioni e degli enti presso i quali i volontari e le
volontarie prestano servizio.».
Nella parte in cui prevede una specifica copertura assicurativa
per i volontari che operino ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. a),
cioè per i volontari che operino nell'ambito del servizio civile
nazionale, e pone i relativi oneri a carico delle organizzazioni ed
enti presso i quali questi volontari operano, il citato art. 6, comma
6 viola l'art. 117, comma 2, lett. d) (competenza esclusiva dello
Stato in materia di organizzazione del servizio civile nazionale) e
117, comma 3 (competenza concorrente dello Stato in materia di tutela
del lavoro e di coordinamento della finanza pubblica).
La normativa statale in materia di servizio civile nazionale
prevede infatti all'art. 9, comma 3, d.lgs. n. 77/2002 che «3.
L'Ufficio nazionale, tramite l'ISVAP, provvede a predisporre
condizioni generali di assicurazione per i rischi connessi allo
svolgimento del servizio civile.».
Le forme assicurative connesse all'attività propria del servizio
civile nazionale debbono essere, quindi, solo quelle stabilite nel
modo ora ricordato alla stregua della legge statale. Non è
consentito alla Provincia intervenire in questo ambito, che attiene
in modo stretto all'organizzazione del servizio civile nazionale,
stabilendo un distinto e concorrente sistema di assicurazione contro
i rischi di infortuni e di responsabilità civile, quale quello
consistente nel porne gli oneri a carico degli enti presso i quali i
volontari prestano il loro servizio.
Oltre che contrastante con la competenza statale esclusiva in
materia di organizzazione del servizio civile nazionale, la
disposizione citata contrasta con la competenza concorrente dello
Stato in materia di tutela del lavoro (art. 117, comma 3 Cost.): il
principio fondamentale dettato dalla legislazione statale in materia,
come si vede, è infatti che le forme assicurative in questione,
attesa la particolarità della materia, che non attiene a prestazioni
lavorative in senso stretto, siano determinate tramite l'autorità di
regolazione del settore assicurativo; laddove la disposizione
provinciale in esame è puntuale nel prevedere che gli oneri
assicurativi facciano carico agli enti presso cui i volontari
operano.
Qualora si tratti di enti rientranti nella finanza pubblica
allargata, infine, la disposizione in esame, nella misura in cui pone
a loro carico nuovi oneri in difformità dal principio desumibile
dalla legge statale sopra illustrato, invade la competenza
concorrente statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica statale e locale.
4. L'art. 6, comma 5 della legge provinciale stabilisce che «5.
Qualora sussistano i requisiti, i volontari e le volontarie vengono
retribuiti con le modalità previste dagli articoli 70 e seguenti del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n, 276.».
Il decreto legislativo n. 276/2003 contiene l'«Attuazione delle
deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla
legge 14 febbraio 2003, n. 30», e negli artt. da 70 a 74 disciplina
in particolare le «Prestazioni occasionali di tipo accessorio»,
definite dall'art. 70 comma 1 come le «attivita'», lavorative di
natura meramente occasionale che non danno luogo, con riferimento
alla totalità dei committenti, a compensi superiori a 5,000 entro
nel corso di un anno solare».
4.1. La disposizione provinciale qui impugnata, come si vede, ha
l'effetto di qualificare il servizio prestato dai volontari del
servizio civile provinciale, sia nell'ambito di questo, che
nell'ambito (arbitrariamente) esteso dalla legge provinciale al
servizio civile nazionale, come prestazione di lavoro di natura
occasionale, e di obbligare l'ente beneficiario a retribuirla
conformemente agli artt. 70-74 d.lgs. n. 276/2003 (vale a dire, in
concreto, nella forma del «voucher» da acquistare e restituire al
concessionario preposto, come stabilito dall'art. 72 del d.lgs.).
È allora evidente che l'art. 6, comma 5 invade, innanzitutto, la
competenza statale esclusiva a disciplinare l'ordinamento civile,
prevista dall'art. 117, comma 2, lett. 1) Cost. Pronunciandosi
proprio sul d.lgs. n. 276/2003 e sulla sua legge delega (la legge n.
30/2003), codesta Corte ha già chiarito che «i contratti a contenuto
formativo, tradizionalmente definiti a causa mista, rientrano pur
sempre nell'ampia categoria dei contratti di lavoro, la cui
disciplina fa parte dell'ordinamento civile e spetta alla competenza
esclusiva dello Stato»; e che «La disciplina intersoggettiva di
qualsiasi rapporto di lavoro, e quindi anche di quello a tempo
parziale, come già detto, rientra nella materia «ordinamento
civile», di competenza esclusiva dello Stato. Non ha rilievo che la
normativa sia ispirata a criteri di flessibilità ed elasticità in
modo tale che, adattandosi alle diverse singole situazioni, ed in
particolare a quelle delle persone che appaiono più svantaggiate
(giovani, donne, disoccupati da lungo tempo, disabili etc.), possa
essere favorita l'occupazione.» (sent. n. 50/2005).
Anche la qualificazione di un rapporto di prestazione di
attività come contratto di prestazione di lavoro accessorio e
occasionale ai sensi della medesima disciplina generale dei rapporti
di lavoro, rientra quindi nella suddetta competenza statale
esclusiva, e non può essere disposta dal legislatore provinciale.
4.2. La disposizione in esame contrasta poi con gli artt. 2 e 3
Cost. Essa, infatti, introduce una discriminazione a favore dei
volontari del servizio civile provinciale operanti nella Provincia di
Bolzano, in contrasto con la gratuità che caratterizza le attività
di volontariato, giusta il principio dettato dall'art. 2, legge n.
266/1991 (legge quadro sul volontariato, secondo cui: «1. Ai fini
della presente legge per attività di volontariato deve intendersi
quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite
l'organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro
anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà.
2. L'attività del volontario non può essere retribuita in alcun
modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere soltanto
rimborsate dall'organizzazione di appartenenza le spese
effettivamente sostenute per l'attività prestata, entro limiti
preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse.
3. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma
di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro
rapporto di contenuto patrimoniale con l'organizzazione di cui fa
parte.»). Principio, questo, vincolante per tutte le regioni e
province autonome (cfr. l'art. l, comma 2 della legge citata, secondo
cui «2. La presente legge stabilisce i principi cui le regioni e le
province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le
istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato nonchè i
criteri cui debbono uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti
locali nei medesimi rapporti.»).
E snatura la prestazione propria del volontario, che e
caratterizzata da disinteresse e da spontanea manifestazione di
socialità cioè si pone come espressione della connaturata
socialità dell'uomo, riconosciuta e tutelata dall'art. 2 Cost.
In proposito, nella fondamentale sentenza n. 75/1992 codesta
Corte ha chiarito che «La Provincia autonoma di Bolzano prospetta un
dubbio di legittimità costituzionale, di carattere generale e
preliminare. nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge n.
266 del 1991, il quale dispone che «la presente legge stabilisce i
principi cui le regioni e le province autonome devono attenersi nel
disciplinare i rapporti tra le istituzioni pubbliche e le
organizzazioni di volontariato nonchè i criteri cui debbono
uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi
rapporti». Secondo la ricorrente, questa disposizione, comportando
l'applicazione dei principi stabiliti dalla legge n. 266 del 1991
nelle varie materie in cui possono operare le organizzazioni di
volontariato, oltre ad essere incoerente con la clausola di salvezza
delle competenze provinciali contenuta nell'art. 16 della stessa
legge, si porrebbe in contrasto con le norme dello Statuto speciale
precedentemente indicate, che assicurano alle province autonome
competenze di tipo esclusivo in materia di ordinamento degli uffici,
assistenza e beneficenza pubblica, attività artistiche e culturali
locali, addestramento e formazione professionale. La medesima
disposizione, sempre ad avviso della Provincia di Bolzano, violerebbe
altresì le norme statutarie sulla competenza concorrente in materia
di assistenza sanitaria e ospedaliera, dal momento che i principi,
cui fa riferimento l'art. 1, secondo comma, sarebbero in realtà
prescrizioni analitiche e dettagliate.
La questione non è fondata.
La premessa interpretativa da cui muove la Provincia di Bolzano
... consiste nel ritenere che il volontariato costituisca una
materia, seppure formata dalla confluenza di segmenti o di profili
riconducibili a più settori di attività. Questa premessa non può
esser considerata corretta, poichè il volontariato costituisce un
modo di essere della persona nell'ambito dei rapporti sociali o,
detto altrimenti, un paradigma dell'azione sociale riferibile a
singoli individui o ad associazioni di più individui. In quanto
tale, esso sfugge a qualsiasi rigida classificazione di competenza,
nel senso che può trovare spazio e si può realizzare all'interno di
qualsiasi campo materiale della vita comunitaria, tanto se riservato
ai poteri di regolazione e di disposizione dello Stato, quanto se
assegnato alle attribuzioni delle regioni o delle province autonome
(o degli enti locali).
Quale modello fondamentale dell'azione positiva e responsabile
dell'individuo che effettua spontaneamente e gratuitamente
prestazioni personali a favore di altri individui ovvero di interessi
collettivi degni di tutela da parte della comunità, il volontariato
rappresenta l'espressione più immediata della primigenia vocazione
sociale dell'uomo, derivante dall'originaria identificazione del
singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua
personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che
lega l'individuo alla comunità degli uomini. Esso è in altre
parole, la più diretta realizzazione del principio di solidarietà
sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo
utilitaristico o per imposizione di un'autorità ma per libera e
spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la
persona stessa. Si tratta di un principio che, comportando
l'originaria connotazione dell'uomo uti socius, è posto dalla
Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento giuridico, tanto
da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme ai diritti
inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della Carta costituzionale come
base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal
Costituente. Della natura di tali diritti fondamentali il
volontariato partecipa...
Come schema generale di azione nella vita di relazione, basato
sui valori costituzionali primari della libertà individuale e della
solidarietà sociale, il volontariato esige che siano stabilite, da
parte del legislatore statale, le condizioni necessarie affinchè sia
garantito uno svolgimento dello stesso il più possibile uniforme su
tutto il territorio nazionale (v, spec. sentt. nn. 49 del 1987, 217
del 1988 e 49 del 1991). E ciò richiesto - quantomeno in relazione
alla connotazione essenziale delle attività e delle organizzazioni
operanti in tal campo, nonchè in ordine alla definizione del tipo di
rapporti che devono intercorrere tra le varie istanze del potere
pubblico e le organizzazioni dei volontari e in ordine alla
determinazione delle relative modalità dell'azione amministrativa -
al fine specifico di garantire l'essenziale e irrinunciabile
autonomia che deve caratterizzare le stesse organizzazioni di
volontariato e le loro attività istituzionali.
A tale scopo la legge n. 266 del 1991, accanto a disposizioni che
stabiliscono compiti o discipline d'interesse nazionale o che pongono
criteri di azione per le amministrazioni statali o per gli enti
locali, fissa principi cui le regioni e le province autonome dovranno
attenersi nel regolare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le
organizzazioni di volontariato. Questi ultimi, in base alla costante
giurisprudenza di questa Corte, vanno indubbiamente qualificati come
principi generali dell'ordinamento giuridico, in ragione della
concorrente circostanza che attengono strettamente a valori
costituzionali supremi (v. sentt. nn. 6 del 1956, 231 del 1984 e 1107
del 1988) e, soprattutto, che contengono criteri direttivi così
generali da abbracciare svariati e molteplici campi di attività
materiali (v. sentt. nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del
1964, 23 del 1978, 91 del 1982, 1107 del 1988, 465 del 1991).
Sulla base di tale qualificazione deve essere respinto il dubbio
di legittimità costituzionale che la Provincia autonoma di Bolzano
ha prospettato nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge
n. 266 del 1991, dovendosi riconoscere che le disposizioni della
predetta legge che contengono principi generali dell'ordinamento non
possono non vincolare l'esercizio delle attribuzioni statutariamente
affidate alla ricorrente, tanto a titolo di competenza esclusiva,
quanto a quello di competenza concorrente».
Per i motivi sopra spiegati, non è quindi consentito alle
regioni e province autonome derogare al principio fondamentale di
gratuità delle attività di volontariato.
4.3. Nella parte in cui pretende di disciplinare dal punto di
vista contrattuale e retributivo anche il servizio civile nazionale
(sempre a causa della indebita connessione con il servizio civile
provinciale posta dall'art. 3, comma 1, lett. a)), la disposizione
qui impugnata viola poi l'art. 117, comma 2, lett. d) cost. La
disciplina degli aspetti contrattuali e retributivi del servizio
civile nazionale (oltre che nella materia dell'ordinamento civile,
come illustrato nel punto 4.1.), rientra infatti nella competenza
statale esclusiva in materia di organizzazione del suddetto servizio,
di cui all'art. 117, comma 2, lett. d).
Tale competenza è stata esercitata dallo Stato con gli artt. 8 e
9 d.lgs. n. 77/2002 («8. Rapporto di servizio civile.
1. I giovani selezionati dagli enti e dalle organizzazioni per la
realizzazione dei progetti approvati sono avviati al servizio civile
sulla base del contratto di servizio civile sottoscritto dall'Ufficio
nazionale per il servizio civile e successivamente inviato al
volontario per la sottoscrizione.
2. Il contratto, recante la data di inizio del servizio attestata
dal responsabile dell'ente, prevede il trattamento economico e
giuridico, in conformità all'art. 9, comma 2, nonchè le norme di
comportamento alle quali deve attenersi il volontario e le relative
sanzioni».
«9. Trattamento economico e giuridico.
1. L'attività svolta nell'ambito dei progetti di servizio civile
non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro e non comporta
la sospensione e la cancellazione dalle liste di collocamento o dalle
liste di mobilità.
2. Agli ammessi a prestare attività in un progetto di servizio
civile compete un assegno per il servizio civile, non superiore al
trattamento economico previsto per il personale militare volontario
in ferma annuale, nonchè le eventuali indennità da corrispondere in
caso di servizio civile all'estero. In ogni caso non,sono dovuti i
benefici volti a compensare la condizione militare.»).
È palese come l'art. 6, comma 5 della legge provinciale,
individuando un assetto contrattuale e retributivo del tutto difforme
da quello così delineato, esorbiti dalla competenza legislativa
provinciale.
5. L'art. 15, comma 1, lett. a) e h) della legge provinciale
impugnata stabilisce che «1. Possono prestare servizio sociale
volontario, le persone che hanno:
a) un'età non inferiore ai 29 anni;
b) la residenza stabile in provincia di Bolzano e la
cittadinanza italiana oppure di un altro Stato membro dell'Unione
europea».
Il requisito di cui alla lettera b) esclude dalla possibilità di
prestare il servizio civile provinciale i cittadini extracomunitari
regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato.
In tal modo viola l'art. 3 Cost., nella parte cui questo vieta
discriminazioni fondate sulla nazionalità.
Al riguardo è il caso di ricordare che l'art. 2 del d.lgs. n.
286/1998 dispone nei commi 2 e 4 che «2. Lo straniero regolarmente
soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia
civile attribuiti al cittadino italiano, salvo che le convenzioni
internazionali in vigore per l'Italia e il presente testo unico
dispongano diversamente.», e che «4. Lo straniero regolarmente
soggiornante partecipa alla vita pubblica locale.».
Il testo unico sull'immigrazione non pone alcuna esclusione a
carico degli stranieri in materia di attività di volontariato
(ovviamente qui non è in discussione il servizio civile nazionale,
che, in considerazione della sua specifica connessione con il dovere
di difesa della Patria, è riservato ai cittadini italiani: v. d.lgs.
n. 77/2002, art. 3). Non è quindi consentito al legislatore
provinciale introdurre limitazioni non previste in materia dal
legislatore statale.
D'altra parte, l'art. 43 del d.lgs. n. 286/1998 prevede, per
quanto qui interessa, che «1. Ai fini del presente capo, costituisce
discriminazione ogni comportamento che, direttamente o
indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o
preferenza basata su . l'origine nazionale, e che abbia ... l'effetto
di ... compromettere il riconoscimento, il godimento o l'esercizio,
in condizioni di parità, ... delle libertà fondamentali in campo
politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore
della vita pubblica.».
In questo contesto, l'esclusione dal servizio civile provinciale
degli stranieri regolarmente soggiornanti si traduce in una evidente
e ingiustificata disparità e discriminazione. La partecipazione al
servizio civile provinciale è infatti una concreta occasione di
integrazione per gli stranieri in questione, che non vi è ragione di
negare loro.
Nella recente sentenza n. 2/2013 codesta Corte costituzionale ha
ritenuto costitutiva di una ingiustificata disparità di trattamento
una disposizione della Provincia di Bolzano che nel concedere
determinate agevolazioni per il diritto allo studio (si trattava
delle alle «agevolazioni per la frequenza di una scuola fuori della
provincia di Bolzano» e delle «prestazioni di natura economica per il
diritto allo studio universitario»), prevedeva solo per gli stranieri
extracomunitari il requisito aggiuntivo (rispetto ai cittadini
italiani e dell'Unione europea) della residenza almeno quinquennale
nella Provincia.
A maggior ragione, nel caso in esame, dovrà allora riconoscersi
l'esistenza di una disparità ingiustificata, considerato che la
possibilità di accedere al servizio civile provinciale viene del
tutto preclusa a tali stranieri, anche se da lungo tempo residenti in
Provincia.

P. Q. M.

Ricorre a codesta Ecc.ma Corte costituzionale affinchè voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale articoli 3, comma 1, lett.
a); 6, commi 5, 6 e 9; 15, comma 1 lett. b) della legge provinciale
di Bolzano 19 novembre 2013, n. 19;
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 18 gennaio 2013.
Roma, 23 gennaio 2013

L'avvocato dello Stato: Gentili