1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 29-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 SENTENZA 31 maggio - 24 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia (Disciplina del procedimento di codecisione per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di intesa da parte della Regione) - Rifiuti (Piano regionale di gestione dei rifiuti - Progressiva dismissione degli inceneritori presenti sul territorio regionale - Definizione di tempi e modalita'). - Legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2015), artt. 27, 28, 29, 30 e 47, comma 4. - (T-160154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 29-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 27, 28,
29, 30 e 47, comma 4, della legge della Regione Basilicata 27 gennaio
2015, n. 4 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2015),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 1°-3 aprile 2015, depositato in cancelleria il 10
aprile 2015 ed iscritto al n. 49 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 31 maggio 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Basilicata.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 1° aprile 2015,
ricevuto il 3 aprile 2015 e depositato il successivo 10 aprile (reg.
ric. n. 49 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 97, secondo comma, 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.
27, 28, 29 e 30 della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015,
n. 4 (Collegato alla legge di stabilità regionale 2015).
L'art. 27 prevede che «1. Nell'ambito delle materie di
legislazione di interesse dei territori e della popolazione
appartenente alle comunità locali, il presente Capo disciplina il
procedimento di codecisione per il rilascio, ovvero il diniego,
dell'atto di intesa, da parte della Regione Basilicata, previsto dal
vigente ordinamento giuridico.
2. In armonia con le previsioni dell'art. 5 della Costituzione,
dell'art. 54 dello Statuto regionale ed in coerenza con il disposto
dell'art. 4, comma 6, della legge 30 dicembre 1989, n. 439 "Ratifica
ed esecuzione della Convenzione europea relativa alla Carta europea
dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985", la
Regione Basilicata, ai fini del rilascio, ovvero del diniego
dell'intesa, di cui alla presente legge, promuove e tiene conto del
confronto con le comunità locali, secondo quanto previsto dal
successivo art. 29».
L'art. 28 stabilisce che «1. L'atto di intesa, ovvero il diniego
dell'intesa, è un provvedimento esplicito e motivato della Giunta
regionale, avente natura di atto di alta amministrazione».
L'art. 29 dispone che «1. Il procedimento per il rilascio ovvero
per il diniego dell'intesa si conclude nel termine di novanta giorni
decorrenti della richiesta dell'intesa alla Regione Basilicata.
2. Il Presidente della Giunta regionale, ricevuta la richiesta di
intesa, promuove il coinvolgimento delle comunità locali e convoca
la Conferenza permanente delle autonomie di cui all'art. 2 della
legge regionale 28 marzo 1996, n. 17, integrata dai Sindaci dei
Comuni interessati, al fine di acquisire, entro il termine di
sessanta giorni, il motivato parere ai fini del rilascio ovvero del
diniego dell'intesa».
L'art. 30, a sua volta, prevede che «1. In ragione delle
particolari specificità afferenti le materie, la presente legge non
si applica ai procedimenti relativi alle intese in materia di
protezione civile e sanità, per le quali restano ferme le vigenti
disposizioni legislative».
2.- Premette il ricorrente che gli articoli da 27 a 30 fanno
parte del Capo IV della legge regionale n. 4 del 2015, che disciplina
le modalità di consultazione dei territori nei procedimenti in cui
l'amministrazione regionale è chiamata ad esprimere la propria
intesa o il diniego della stessa.
A suo avviso, l'ambito di applicazione dell'art. 27 avrebbe una
portata generale e ricomprenderebbe anche le opere energetiche
soggette ad intesa regionale, tra cui i gasdotti di competenza di
un'apposita Direzione generale del Ministero dello sviluppo
economico.
Tale disposizione, pertanto, sarebbe costituzionalmente
illegittima, in quanto disciplina le forme e le modalità di
codecisione all'interno del territorio regionale per raggiungere o
negare l'intesa con lo Stato nelle materie di legislazione
concorrente.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama, in proposito, la
sentenza n. 331 del 2010, nella quale la Corte costituzionale avrebbe
chiarito a quali titoli di competenza vadano ascritte le disposizioni
normative concernenti la disciplina dell'intesa.
Richiama, altresì, la legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), ed in particolare l'art.
1, commi 1, 7, lettera h), e 8, lettera b), numero 2), osservando
come la Corte costituzionale abbia qualificato tali norme come
principi fondamentali della materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia».
Viene invocato anche l'art. 29, comma 2, lettera g), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che riserva
allo Stato le funzioni amministrative e autorizzatorie in materia di
impianti appartenenti alla rete energetica nazionale.
Ad avviso del ricorrente, le suindicate disposizioni, alla luce
della sentenza n. 303 del 2003, avrebbero l'effetto di attrarre allo
Stato la competenza legislativa per la disciplina delle funzioni
"chiamate in sussidiarieta'"; le norme impugnate, pertanto,
violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè regolerebbero
illegittimamente principi fondamentali riservati alla competenza
dello Stato.
2.1.- Sarebbe, altresì, violato l'art. 118, primo comma, Cost.,
in ragione della stretta connessione tra l'esercizio del potere
legislativo e l'allocazione delle funzioni amministrative secondo i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Secondo il ricorrente, la legge n. 239 del 2004 e le altre
discipline specifiche in materia di energia (il decreto legislativo
27 dicembre 2004, n. 330, recante «Integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, in materia di
espropriazione per la realizzazione di infrastrutture lineari
energetiche», nonchè il decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
recante «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
64), avrebbero ridefinito in modo unitario, a livello nazionale, i
procedimenti di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari
energetiche, riconoscendo agli organi statali un ruolo fondamentale
nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative.
La richiamata normativa, pertanto, pur non contenendo principi
fondamentali volti a guidare il legislatore regionale nell'esercizio
delle proprie attribuzioni, costituirebbe norma di dettaglio
auto-applicativa, non suscettibile di essere sostituita da singole
Regioni.
Se così non fosse - deduce il ricorrente - si potrebbe giungere
a una procedura «per il rilascio, ovvero il diniego, dell'atto di
intesa [...]» diversa per ogni Regione.
2.2.- Osserva inoltre l'Avvocatura generale dello Stato che
l'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, nella parte in cui ha modificato
l'art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita'), in riferimento alle
infrastrutture lineari energetiche, stabilisce il termine di trenta
giorni per il procedimento di rilascio dell'intesa, decorso il quale
il parere si intende acquisito.
L'impugnato art. 29 della legge regionale lucana, invece, prevede
un notevole allungamento dei termini, che vengono portati a novanta
giorni, vanificando così totalmente l'intento acceleratorio delle
procedure voluto dal legislatore statale.
2.3.- Inoltre, con specifico riferimento ai procedimenti di
autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche, le norme
impugnate violerebbero anche l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., in quanto ridonderebbero in ambiti materiali espressamente
riservati alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
concernente la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
Ritiene in proposito il ricorrente che il procedimento unico di
autorizzazione, attuandosi mediante la convocazione della conferenza
dei servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), imporrebbe il superamento del diniego
dell'intesa attraverso la procedura aggravata di cui all'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
La norma regionale impugnata, invece, introdurrebbe
un'alterazione nel procedimento di composizione d'interessi
confliggenti, disciplinato dal richiamato art. 14-quater, il quale,
ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990, deve
ritenersi norma afferente ai livelli essenziali delle prestazioni, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., suscettibile di
essere modificata solo ad opera del legislatore statale.
2.4.- Secondo la difesa statale, inoltre, una simile alterazione
del quadro normativo, imponendo ulteriori oneri procedimentali e
tempi ingiustificatamente prolungati, violerebbe il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97,
secondo comma, Cost.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato,
inoltre, l'art. 47, comma 4, della legge reg. Basilicata n. 4 del
2015, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Tale disposizione prevede che «4. In applicazione dei principi di
precauzione, sostenibilità, efficienza ed economicità, fissati
dall'art. 178 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, il Piano regionale di
gestione dei rifiuti dovrà prevedere, tra gli obiettivi prioritari,
la progressiva eliminazione della presenza di inceneritori sul
territorio della regione Basilicata e la contestuale adozione di
soluzioni tecnologiche e gestionali destinate esclusivamente alla
riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti. A tal fine
il Piano regionale di gestione dei rifiuti dovrà definire modalità
e tempi di dismissione degli impianti di incenerimento esistenti. Il
Piano regionale di gestione dei rifiuti attua i principi indicati
alle lettere "c" e "d" dell'art. 179 del D.Lgs. n. 152/2006 e prevede
meccanismi stabili di premialità a beneficio delle comunità locali,
dando priorità a quelle che erogano servizi di gestione dei rifiuti
in forma associata.
In questo ambito sono finanziati i progetti di investimento, i
nuovi impianti, la riconversione di impianti esistenti, le
innovazioni tecnologiche, le innovazioni di processi e le azioni
immateriali, finalizzate:
a) al riuso, al riciclaggio, al recupero di materia, al
compostaggio aerobico e alla digestione anaerobica, compresi i centri
per il riuso e i centri di raccolta, gli impianti che recuperano, ai
fini del riciclaggio, parte del rifiuto residuale nonchè gli scarti
delle frazioni differenziate;
b) alla riconversione dagli attuali sistemi verso la raccolta
differenziata, con preferenza per il sistema di raccolta domiciliare;
c) alla minimizzazione della quantità di rifiuti inviati a
smaltimento o a recupero diverso dal riciclaggio;
d) ad introdurre innovazioni dei processi industriali che
comportino la riduzione dei rifiuti e/o la crescita dei materiali
riciclabili;
e) a sostenere progetti industriali che utilizzano come materia
prima principale i materiali derivanti dal ciclo dei rifiuti urbani e
industriali».
3.1.- Secondo il ricorrente, la norma impugnata, perseguendo tra
i suoi «obiettivi prioritari» la progressiva eliminazione degli
inceneritori dal territorio regionale, sarebbe in contrasto con
l'art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che prevede un
sistema integrato di gestione dei rifiuti urbani a livello nazionale,
in grado di garantire il principio di autosufficienza nello
smaltimento degli stessi.
4.- Con atto depositato il 14 maggio 2015, si è costituita in
giudizio la Regione Basilicata, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o infondato. Con una memoria depositata in
prossimità dell'udienza, la Regione ha articolato le sue difese.
4.1.- Secondo la resistente, l'art. 29, comma 1, della legge
regionale n. 4 del 2015, nel prevedere il termine di novanta giorni
per il procedimento di codecisione in materie di interesse delle
comunità locali, non contrasterebbe con l'art. 52-quinquies, comma
5, del d.P.R. n. 327 del 2001, come modificato dall'art. 37, comma 2,
lettera c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, in quanto tale termine
atterrebbe esclusivamente al rilascio o al diniego dell'intesa,
rispetto alla quale la normativa statale non prevede alcun termine.
Ad avviso della Regione, infatti, il termine di novanta giorni
concernerebbe una fase non espressamente contingentata nei tempi
dalla normativa statale, la quale non indica il termine entro il
quale la Regione debba pronunciarsi sull'intesa, ma individua un solo
termine vincolante, per tutti i soggetti coinvolti nel procedimento
amministrativo, di sei o nove mesi dalla presentazione della
richiesta di autorizzazione delle infrastrutture in questione.
Ciò si evincerebbe dal comma 2 dell'art. 52-quinquies, ai sensi
del quale il procedimento di autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio delle infrastrutture lineari energetiche deve
concludersi «in ogni caso, entro il termine di nove mesi dalla data
di presentazione della richiesta, o di sei mesi dalla stessa data ove
non sia prescritta la procedura di valutazione di impatto
ambientale».
Secondo la Regione, dunque, il termine ultimo entro il quale deve
necessariamente raggiungersi anche l'intesa con le Regioni, è di sei
o nove mesi dalla data di presentazione della richiesta. Tale termine
non sarebbe posto in discussione dalla scansione temporale prevista
dalla normativa regionale censurata.
Pertanto, la Regione, lungi dal violare la disciplina statale di
riferimento, si sarebbe virtuosamente autovincolata, imponendosi, pur
non essendole richiesto, di concludere il procedimento relativo
all'accordo con le amministrazioni centrali entro e non oltre novanta
giorni dalla richiesta da parte dello Stato.
4.1.1.- Neppure potrebbe sostenersi che il contrasto evidenziato
dalla difesa erariale si concentri sul comma 2 dell'art. 29, che
prevede che l'acquisizione del parere degli enti locali interessati
debba avvenire entro sessanta giorni.
Ad avviso della Regione, infatti, sarebbe evidente che il diverso
termine di trenta giorni previsto dalla disciplina statale per il
rilascio del parere, avrebbe carattere "ordinatorio", fornendo cioè
un'indicazione di massima alle Regioni, le quali hanno quale unico
vincolo il rispetto della durata complessiva della procedura imposta
dalla legge.
D'altra parte, sarebbe fuor di dubbio che la disciplina del
coinvolgimento dei propri enti locali nelle procedure di codecisione
con lo Stato debba essere rimessa alle Regioni, le quali la potranno
modulare, nel rispetto dei termini procedurali generali eventualmente
imposti dalle previsioni statali, in base all'effettiva incidenza in
ambito locale degli interventi statali rispetto ai quali è richiesto
il rilascio dell'intesa.
Peraltro, osserva la Regione, il termine di sessanta giorni
previsto dalla normativa regionale appare anche più ragionevole di
quello di cui alla disciplina statale, dal momento che un termine di
trenta giorni sarebbe talmente esiguo da non consentire un'adeguata
consultazione pubblica, soprattutto rispetto a temi e politiche che,
per la loro diretta rilevanza territoriale, richiederebbero il
raggiungimento di un ampio e consolidato consenso.
La difesa regionale richiama, in proposito, quanto statuito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 179 del 2012, a proposito del
termine di trenta giorni per lo svolgimento di trattative nell'ambito
della disciplina per il superamento del dissenso, di cui all'art.
14-quater, della legge n. 241 del 1990.
Ad avviso della resistente, inoltre, l'attitudine della normativa
statale a comprimere gli spazi di coinvolgimento delle comunità più
vicine alla cittadinanza, striderebbe con la generale tendenza,
riscontrata nell'Unione europea, alla più ampia espansione di
procedure aperte, rispetto alle quali i termini procedimentali sono
generalmente ben più razionali.
A titolo di esempio, vengono richiamati i procedimenti di
consultazione di cittadini o autorità locali avviati dalla
Commissione europea ai fini dell'elaborazione di politiche e
legislazioni comuni, i quali di norma si protraggono per diversi mesi
e non scendono mai sotto i sessanta giorni.
4.2.- Secondo la Regione, tali argomentazioni sarebbero idonee a
superare anche la censura statale relativa all'asserita violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
In primo luogo, la difesa regionale richiama la sentenza n. 179
del 2012, secondo la quale l'art. 14-quater della legge n. 241 del
1990 «lungi dal determinare uno standard strutturale o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel diritto civile o
sociale, in linea con il secondo comma, lettera m), dell'art. 117
Cost. [...], assolve al ben diverso fine di regolare l'attività
amministrativa, in settori vastissimi ed indeterminati, molti dei
quali di competenza regionale, (quali il governo del territorio, la
tutela della salute, l'ordinamento degli uffici regionali,
l'artigianato, il turismo, il commercio), in modo da soddisfare
l'esigenza, diffusa nell'intero territorio nazionale, di uno
svolgimento della stessa il più possibile semplice e celere».
Neppure assumerebbe rilievo l'auto-qualificazione che delle norme
abbia dato il legislatore, occorrendo invece far riferimento
all'oggetto e alla disciplina delle medesime.
Inoltre, la previsione di un termine stringente per le procedure
di rilascio o diniego dell'intesa, nel quadro della disciplina del
processo interno di coinvolgimento degli enti locali nelle stesse,
non altererebbe il procedimento di cui al menzionato art. 14-quater.
La Regione, infatti, si limiterebbe a prevedere un termine
interno, entro il quale le comunità locali devono esprimere la
propria posizione rispetto ad alcune tipologie di procedimenti
amministrativi, e ciò nel pieno rispetto del termine finale fissato
dalla normativa statale.
Di conseguenza, non vi sarebbe alcuna ingerenza nella procedura
di composizione degli interessi confliggenti di cui alla legge n. 241
del 1990, la quale si riferisce al caso in cui «venga espresso
motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumita'» (art. 14-quater, comma 3).
Tale disposizione, dunque, atterrebbe ad una fase successiva a
quella presa in considerazione dalla norma regionale, nella quale il
parere è già stato chiesto e reso, e si è manifestato un conflitto
tra gli interessi rilevanti; e nulla stabilirebbe in merito al
termine entro il quale l'eventuale motivato dissenso debba essere
reso.
D'altra parte, secondo la resistente, la ratio del titolo di
competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.,
dovrebbe rinvenirsi, alla luce della costante giurisprudenza
costituzionale, nella garanzia dell'uniformità di trattamento, pur
in un sistema caratterizzato da sfere di autonomia regionale e
locale.
Pertanto, la previsione di un termine procedimentale nell'ambito
di una scansione temporale già prevista dalla normativa statale, e
rispetto alla quale la Regione non ha previsto nulla di diverso, non
pregiudicherebbe il trattamento uniforme dei diritti civili e sociali
dei consociati.
Secondo la Regione Basilicata, infine, la difesa statale,
nell'incentrare la propria impugnativa esclusivamente sul contrasto
dei summenzionati articoli con la normativa statale in materia di
energia, non considererebbe che la legge regionale n. 4 del 2015 non
esaurisce il proprio ambito di applicazione con riguardo ai
procedimenti relativi alle opere energetiche soggette ad intesa.
Le disposizioni impugnate, infatti, hanno una valenza generale,
concernendo tutti i casi, di interesse delle comunità locali, in cui
la Regione debba esprimere o negare l'intesa, e dunque anche in
materie di propria esclusiva competenza.
4.3.- Quanto alla censura relativa all'art. 47, comma 4, della
legge regionale n. 4 del 2015, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., la Regione sottolinea come l'intervento
legislativo, inserendosi all'interno di una strategia di lungo
periodo, volta a minimizzare la quantità di rifiuti prodotti nel
territorio regionale entro l'anno 2020, abbia natura principalmente
politica e risponda a finalità di natura meramente programmatica.
La progressiva eliminazione degli inceneritori dal territorio
lucano, infatti, costituisce un obiettivo politico strategico del
governo regionale, la cui realizzazione non è affidata alla legge
regionale impugnata.
Al contrario, tale determinazione verrebbe realizzata in un arco
di tempo sufficientemente lungo da garantire, eventualmente,
un'adeguata concertazione con l'amministrazione centrale competente
in materia, in modo da raggiungere una soddisfacente composizione
degli interessi centrali e locali coinvolti.
La Regione, inoltre, deduce di essersi legittimamente mossa nel
solco di competenze ad essa affidate dalle norme costituzionali e
statali di riferimento.
Infatti, se è vero che la «tutela dell'ambiente» è affidata
alla competenza esclusiva dello Stato, alle Regioni spetta la
competenza concorrente in materia di «tutela della salute» e «governo
del territorio».
In tale ottica, la Regione ha ritenuto che le emissioni di
combustione dei rifiuti e loro derivati, pur non potendosi
trasformare direttamente in energia elettrica e dunque produrre
un'utilità limitata per la collettività, consistano in sostanze
dannose per la salute pubblica e inquinanti persistenti, quali
diossine, metalli pesanti, polveri sottili ed ultrasottili.
Pertanto, la progressiva dismissione degli inceneritori
risponderebbe ad esigenze di tutela della salute pubblica, rispetto
alla quale la Regione ben potrebbe dettare criteri maggiormente
restrittivi di quelli previsti a livello statale.
D'altra parte, tale misura si porrebbe in diretta esecuzione di
quanto richiesto alle Regioni, in generale, dal d.lgs. n. 152 del
2006, il quale incentiva iniziative dirette a favorire
prioritariamente la prevenzione e il calo della produzione e della
nocività dei rifiuti; in particolare, dall'art. 196, comma 1,
lettera o).
Secondo la Regione, dunque, risponderebbe a basilari canoni di
logica interpretativa ritenere che, se lo Stato attribuisce alle
Regioni la competenza ad individuare i luoghi idonei allo smaltimento
dei rifiuti, specularmente la Regione potrà decidere di dismettere
gli impianti qualora dovesse ritenere, in virtù del mutamento delle
circostanze oggetto di precedenti valutazioni, che le aeree presso le
quali sorgono non risultino più idonee ad ospitarli, in un'ottica di
salute pubblica e tutela dell'interesse generale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita in primo
luogo della legittimità costituzionale degli artt. 27, 28, 29 e 30
della legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato
alla legge di stabilità regionale 2015), in riferimento agli artt.
97, secondo comma, 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, e
118, primo comma, della Costituzione.
Le disposizioni impugnate disciplinano le modalità di
consultazione delle comunità locali nei procedimenti in cui la
Regione è chiamata ad esprimere o a negare la propria intesa. In
particolare, esse indicano le finalità dell'intervento normativo
(art. 27); definiscono l'atto di intesa o di diniego della stessa
(art. 28); regolano il procedimento per il rilascio dell'intesa o per
il suo diniego, stabilendo che la Regione debba concluderlo nel
termine di novanta giorni dalla richiesta dell'intesa e che, entro
sessanta giorni, debba ottenere il parere degli enti locali (art.
29); escludono, infine, alcuni procedimenti dall'ambito di
applicazione della legge (art. 30).
2.- Secondo la difesa statale, tali norme avrebbero una portata
generale e si applicherebbero anche alle opere energetiche soggette
ad intesa regionale. Esse, pertanto, violerebbero gli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto sarebbero in
contrasto con principi fondamentali nella materia di potestà
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» ed avocherebbero alla Regione funzioni amministrative
riservate allo Stato.
Sarebbe inoltre violato l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., per la previsione di un meccanismo alternativo di composizione
degli interessi confliggenti nelle ipotesi di diniego dell'intesa, in
contrasto con l'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), che sarebbe norma
afferente ai livelli essenziali delle prestazioni.
Viene infine denunciata la violazione del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo
comma, Cost., in conseguenza dell'introduzione di ulteriori oneri
procedimentali.
3.- La questione è fondata nei termini di seguito precisati.
Nell'escludere dall'ambito di applicazione della legge regionale
n. 4 del 2015 solo i procedimenti relativi alle intese in materia di
sanità e protezione civile, l'art. 30 conferma implicitamente che le
disposizioni impugnate si applicano alle intese in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
In tal modo, però, l'impugnato art. 29 interferisce, in questo
specifico ambito, con le norme interposte invocate nel presente
giudizio, ed in particolare con l'art. 52-quinquies del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'),
che questa Corte ha già qualificato come principio fondamentale
della materia (sentenza n. 182 del 2013).
Infatti, il termine di sessanta giorni previsto dalla norma
regionale, ai fini dell'acquisizione del parere degli enti locali per
il rilascio o il diniego dell'intesa, è in contrasto con il diverso
termine di trenta giorni richiesto dall'art. 52-quinquies, comma 5;
nè, d'altra parte, ha rilievo che non sia lamentata la violazione di
un termine statale per il rilascio o il diniego dell'intesa da parte
della Regione. Quel che è certo, infatti, è che il termine di nove
o sei mesi di cui all'art. 52-quinquies, comma 2, riguarda non la
procedura dell'intesa, ma la conclusione del procedimento per
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli impianti di
energia.
Come ribadito di recente da questa Corte «La disciplina normativa
di tutte le forme collaborative e dell'intesa stessa spetta al
legislatore statale anche quando "la legge nazionale si debba
limitare ai principi fondamentali, con riferimento all'energia
(sentenza n. 331 del 2010)» (sentenza n. 131 del 2016).
L'art. 29, invece, nel fissare il termine di sessanta giorni per
l'acquisizione del parere degli enti locali, diverso da quello di cui
al richiamato art. 52-quinquies, comma 5, e nel fissare, altresì, il
termine per il rilascio o il diniego dell'intesa che è di esclusiva
competenza dello Stato, determina unilateralmente le forme e i modi
della collaborazione, violando i principi fondamentali della materia.
Esso, pertanto, va dichiarato costituzionalmente illegittimo
nella parte in cui stabilisce il termine di novanta giorni per il
rilascio o il diniego dell'intesa da parte della Regione e quello di
sessanta giorni per l'acquisizione del parere degli enti locali,
limitatamente alle intese in materia di energia.
Restano assorbiti gli altri profili di censura.
4.- Quanto al residuo contenuto normativo dell'art. 29 ed agli
artt. 27, 28 e 30, che la Regione, ai soli fini della formazione
della sua stessa volontà in vista dell'intesa che deve dare allo
Stato, promuova il coinvolgimento delle comunità locali, rientra
nella competenza della stessa Regione e non interferisce con la
disciplina statale. È pertanto non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 27, 28 e 30, promossa in
riferimento agli artt. 97, secondo comma, 117, secondo comma, lettera
m), e terzo comma, e 118, primo comma, Cost..
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, inoltre,
della legittimità costituzionale dell'art. 47, comma 4, della legge
reg. Basilicata n. 4 del 2015, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
La disposizione impugnata stabilisce, fra l'altro, che «il Piano
regionale di gestione dei rifiuti dovrà prevedere, tra gli obiettivi
prioritari, la progressiva eliminazione della presenza di
inceneritori sul territorio della regione Basilicata».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, essa sarebbe in
contrasto con l'art. 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, che prevede un
sistema integrato dei rifiuti urbani a livello nazionale.
6.- Anche tale questione è fondata nei termini di seguito
precisati.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la disciplina
della gestione dei rifiuti rientra nella materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» riservata, in base all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello
Stato (ex multis, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011,
n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009).
In questa materia la Regione «non può introdurre "limitazioni
alla localizzazione", ben può somministrare "criteri di
localizzazione" [...] purchè ciò non determini l'impossibilità di
una localizzazione alternativa (sentenza n. 278 del 2010) [...];
pertanto, alla Regione non può essere consentito, anche nelle more
della definizione dei criteri statali, di porre limiti assoluti di
edificabilità degli impianti (sentenza n. 192 del 2011)» (sentenza
n. 285 del 2013).
È bensì vero che la disposizione impugnata nel presente
giudizio non pone un divieto immediato di localizzazione di tali
impianti. Essa, tuttavia, oltre ad enunciare il proposito di
eliminare gli inceneritori dal territorio della Regione, specifica
che il Piano regionale dovrà definirne modalità e tempi di
dismissione. Così facendo, l'art. 47, comma 4, si pone in contrasto
con la legislazione statale in materia.
L'art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, infatti, qualifica gli
impianti di incenerimento come «infrastrutture e insediamenti
strategici di preminente interesse nazionale» (comma 1). Con riguardo
alla medesima attribuzione di «carattere di interesse strategico»,
ancorchè riferita alle infrastrutture energetiche di cui all'art.
37, comma 1, del medesimo decreto-legge (i gasdotti di importazione
di gas dall'estero, i terminali di rigassificazione di GNL, gli
stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete nazionale di
trasporto del gas naturale), questa Corte ha affermato che essa è
«da ritenere espressione normativa di un indirizzo volto a fornire
impulso e rilievo allo sviluppo energetico nazionale» (sentenza n.
110 del 2016).
Ne consegue che l'art. 47, comma 4, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole «il Piano
regionale di gestione dei rifiuti dovrà prevedere, tra gli obiettivi
prioritari, la progressiva eliminazione della presenza di
inceneritori sul territorio della regione Basilicata e la contestuale
adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate
esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei
rifiuti. A tal fine il Piano regionale di gestione dei rifiuti dovrà
definire modalità e tempi di dismissione degli impianti di
incenerimento esistenti.».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 29 della
legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla
legge di stabilità regionale 2015), nella parte in cui stabilisce il
termine di novanta giorni per il rilascio o il diniego dell'intesa da
parte della Regione e quello di sessanta giorni per l'acquisizione
del parere degli enti locali, limitatamente alle intese in materia di
energia;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 47, comma
4, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015 limitatamente alle
parole «il Piano regionale di gestione dei rifiuti dovrà prevedere,
tra gli obiettivi prioritari, la progressiva eliminazione della
presenza di inceneritori sul territorio della regione Basilicata e la
contestuale adozione di soluzioni tecnologiche e gestionali destinate
esclusivamente alla riduzione, riciclo, recupero e valorizzazione dei
rifiuti. A tal fine il Piano regionale di gestione dei rifiuti dovrà
definire modalità e tempi di dismissione degli impianti di
incenerimento esistenti.»;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 27, 28 e 30, della legge reg. Basilicata
n. 4 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 97, secondo comma,
117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA