1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 febbraio 2023 (della Regione Toscana). Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2023 - Organizzazione scolastica - Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni - Definizione dei predetti criteri, su base triennale, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata, da adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente l'anno scolastico di riferimento - Previsione che, ai fini dell'accordo, lo schema di decreto e' trasmesso alla Conferenza unificata entro il 15 aprile - Previsione che, decorso inutilmente il termine del 31 maggio, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni sono definiti, sulla base di criteri specificamente individuati, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 giugno - Previsione che le Regioni, sulla base dei parametri individuati dal predetto decreto, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno e che gli uffici scolastici regionali, sentite le Regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato - Norma transitoria per l'anno scolastico 2023-2024 e criteri di determinazione del contingente organico per i successivi anni scolastici - Destinazione dei risparmi di spesa in un fondo istituito presso il Ministero dell'istruzione e del merito. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), art. 1, comma 557, nella parte in cui introduce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, e comma 558. (23C00033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2023)

Ricorso della Regione Toscana (partita IVA 01386030488), in
persona del presidente pro tempore della giunta regionale, dott.
Eugenio Giani, autorizzato con deliberazione della giunta regionale
n. 105 del 13 febbraio 2023, rappresentato e difeso, come da mandato
in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (codice fiscale n.
BROLCU57M59B157V pec: lucia.bora@postacert.toscana.it)
dell'avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo
studio dell'avv. Marcello Cecchetti, (codice fiscale
CCCMCL65E02HSO1Q) in Roma, piazza Barberini n. 12 (fax 06.4871847;
pec: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it) contro il Presidente
del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557 - nella parte in
cui introduce i commi 5-quater, 5-quinquies, 5-sexies nell'art. 19
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 - e del comma 558 della legge
29 dicembre 2022, n. 197, per violazione degli articoli 5, 34, 117,
terzo e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120 della
Costituzione.
In data 29 dicembre 2022 è stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 303 - Supplemento ordinario, la legge n. 197 del 29
dicembre 2022 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025».
In particolare, l'art. 1, comma 557 inserisce i commi 5-quater,
5-quinquies e 5-sexies dopo il comma 5-ter dell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio
2011, n. 111, inerenti la riorganizzazione della rete scolastica.
A) Esso dispone:
«All'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma
5-ter sono inseriti i seguenti:
"5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione
del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e
resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per
la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e
dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della
popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista
dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa
e resilienza, nonchè della necessità di salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione
interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali
aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il 31
maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di
riferimento. Ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del
decreto è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla
Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni, sulla base dei
parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo, provvedono
autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30
novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato
dal medesimo decreto. Con deliberazione motivata della regione può
essere determinato un differimento temporale di durata non superiore
a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni,
provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
assegnato.
5-quinquies. Decorso inutilmente il termine del 31 maggio di
cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il
30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto
medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto
dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni
iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di
diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro
della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando
la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonchè
da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a
tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo
numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro
di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente
complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo
periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle
istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici
considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un
correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di
compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali,
sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato.
5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno
scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5,
5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati
all'art. 1, comma 978 della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per
l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o
quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un
contingente organico comunque non superiore a quello determinato
mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno
scolastico 2025/2026, il decreto di cui, al comma 5-quater o quello
di cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico
comunque non superiore a quello determinato sulla base dei criteri
definiti nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di
esubero trovano compensazione nell'ambito della definizione del
contingente".
Il successivo comma 558 del medesimo art. 1 stabilisce che i
risparmi conseguiti mediante l'applicazione della disciplina di cui
al comma 557 confluiscono, previo accertamento degli stessi, in un
fondo istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'istruzione e del merito e possono essere destinati ad
incrementare il Fondo per il funzionamento delle istituzioni
scolastiche, il fondo unico nazionale per la dirigenza scolastica, il
fondo integrativo di istituto, il fondo di cui all'art. 1, comma 202
della legge 13 luglio 2015, n. 107, nonchè al pagamento delle
supplenze brevi e saltuarie del personale scolastico.
A.1) In sintesi, in base alla normativa dettata dalle impugnate
disposizioni, la nuova procedura prevede che, a decorrere dal 2023
(nel procedimento relativo all'anno scolastico 2024/2025), entro il
15 aprile il Ministero dell'istruzione e del merito invii alla
Conferenza unificata lo schema di decreto che determina su base
triennale (con possibili modifiche annuali) i criteri per la
definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei
direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni.
Questi criteri devono tenere conto della consistenza della
popolazione scolastica della singola regione e della necessità di
salvaguardare le specificità delle istituzioni presenti nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche.
Lo schema di decreto è inoltrato alla Conferenza unificata per
l'accordo con la medesima e la successiva adozione del decreto, da
parte del Ministero dell'istruzione e del merito di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 31 maggio dell'anno
solare precedente all'anno scolastico di riferimento.
Decorso inutilmente il termine del 31 maggio il contingente
organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi
generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono
definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare
entro il 30 giugno, sulla base di criteri puntualmente stabiliti nel
comma 5-quinquies.
Ad esito di tale decreto le regioni provvedono al dimensionamento
della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno (il termine
può essere differito fino a trenta giorni, con deliberazione
motivata della regione).
Gli Uffici scolastici regionali (articolazioni territoriali del
Ministero dell'istruzione e del merito), sentite le regioni,
provvedono a ripartire il contingente dei dirigenti scolastici.
A.2) La normativa vigente prima della modifica introdotta
dall'impugnata disposizione, contenuta nell'art. 19, comma 5 del
decreto-legge n. 98/2011 (legge n. 111/2011) - come modificato
dall'art. 4, comma 69 della legge n. 183/2011 e, successivamente,
dall'art. 12, comma 1, lettera a) del decreto-legge n. 104/2013
(legge n. 128/2013) - prevedeva che, negli anni scolastici 2012/2013
e 2013/2014, alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un
numero di alunni inferiore a 600 unità, ridotto fino a 400 per le
istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non potevano
essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo
indeterminato e le stesse erano conferite in reggenza a dirigenti
scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome.
Il comma 5-bis dello stesso art. 19 - introdotto dall'art. 4,
comma 70 della legge n. 183/2011 e modificato dall'art. 12, comma 1,
lettera b) del decreto-legge n. 104/2013 (legge n. 128/2013) - ha
disposto che, negli stessi anni scolastici, alle medesime istituzioni
scolastiche autonome di cui al comma 5 non poteva essere assegnato in
via esclusiva un posto di direttore dei servizi generali ed
amministrativi (DSGA) e che, dunque, il posto era assegnato in comune
con altre istituzioni scolastiche.
Il comma 5-ter dello stesso art. 19 - introdotto dall'art. 12,
comma 1, lettera c) del decreto-legge n. 104/2013 (legge n. 128/2013)
- ha disposto, per quanto qui interessa, che i criteri per
l'individuazione delle istituzioni scolastiche alle quali può essere
assegnato un dirigente scolastico e un DSGA devono essere definiti
con decreto del Ministro (ora) dell'istruzione e del merito, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo
accordo da raggiungere in sede di Conferenza unificata. Fino al
termine dell'anno scolastico nel corso del quale tale accordo sarà
adottato, continua ad applicarsi la disciplina di cui all'art. 19,
commi 5 e 5-bis dello stesso decreto-legge n. 98/2011 (legge n.
111/2011).
Successivamente, l'art. 1, comma 978 della legge n. 178/2020
(come poi modificato dalla legge 30 dicembre 2021, n. 234) ha
disposto che, per gli anni scolastici 2021/2022 2022/2023 e
2023/2024, il numero minimo di alunni necessario perchè alle
istituzioni scolastiche autonome possano essere assegnati dirigenti
scolastici con incarico a tempo indeterminato è ridotto (da 600) a
500 unità, ovvero (da fino a 400) a fino a 300 unità per le
istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree
geografiche caratterizzate da specificità linguistiche. Ha,
altresì, confermato che le istituzioni scolastiche che non
raggiungono il numero minimo di alunni indicato sono conferite in
reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni
scolastiche autonome e che alle stesse non può essere assegnato in
via esclusiva un posto di DSGA. Quest'ultimo è assegnato in comune
con altre istituzioni scolastiche con decreto del direttore generale
o del dirigente non generale titolare dell'ufficio scolastico
regionale competente.
Tanto premesso, le impugnate disposizioni sono incostituzionali
per i seguenti motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557 della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-quater nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, per
violazione degli articoli 34, 117, terzo comma e 118, primo e secondo
comma della Costituzione.
1.a) L'introdotto comma 5-quater in esame individua direttamente
i parametri correttivi, rispetto a quello della popolazione
scolastica, per la determinazione e ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici, senza possibilità di introduzione di ulteriori
parametri sulla base delle scelte delle regioni.
Si prevede infatti che si debba tener conto della necessità di
salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate
nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche
caratterizzate da specificità linguistiche, non prevedendo la
possibilità per le regioni di integrare o sostituire tali parametri
con criteri necessari per rispondere alle specificità regionali (ad
esempio, quello delle aree interne, delle aree urbane o del contesto
socioeconomico svantaggiato).
Tale mancata previsione va a danno delle comunità locali
insediate in aree ingiustificatamente non inserite nella norma ed
esautora le Regioni dalle determinazioni relative al dimensionamento
scolastico interno al territorio di competenza, attraverso la
previsione che gli uffici scolastici regionali provvedano
direttamente alla ripartizione del contingente, che incide sul
dimensionamento scolastico, solo «sentendo» le regioni medesime.
Questo determina una sicura incidenza negativa sull'effettiva
garanzia del diritto all'istruzione, perchè le regioni, in raccordo
con gli enti locali, conoscono le specificità territoriali che
necessitano della presenza di istituti scolastici.
1.b) La norma incide in un ambito materiale - l'istruzione - di
competenza concorrente.
Gli articoli 137 e 138, comma 1, lettera b) del decreto
legislativo n. 112/1998 hanno, rispettivamente, confermato
l'attribuzione allo Stato delle funzioni concernenti i criteri e i
parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere
della Conferenza unificata, e delegato alle regioni le funzioni
amministrative relative alla programmazione della medesima rete,
sulla base dei piani provinciali.
Subito dopo, il decreto del Presidente della Repubblica n.
233/1998, recante norme per il dimensionamento ottimale delle
istituzioni scolastiche, ha disposto, all'art. 2, che l'autonomia
amministrativa, organizzativa, didattica, nonchè di ricerca e
progettazione educativa, è riconosciuta alle istituzioni scolastiche
che raggiungono le dimensioni idonee a garantire l'equilibrio
ottimale fra domanda di istruzione e organizzazione dell'offerta
formativa, prevedendo, a tal fine, la definizione dei piani
provinciali di dimensionamento.
Con la riforma del titolo V della Costituzione, è stata
riconosciuta allo Stato la competenza esclusiva sulla determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale e sulle norme generali sull'istruzione, ai sensi dell'art.
117, lettere m) e n) della Costituzione, mentre alle regioni è stata
attribuita la potestà legislativa concorrente in materia di
istruzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito che il
dimensionamento scolastico e la programmazione della rete scolastica
non possono ricondursi alle norme generali sull'istruzione e vanno,
invece, ricompresi nella competenza concorrente relativa
all'istruzione (sentenze n. 200 del 2009, n. 235 del 2010, n. 92 del
2011).
In particolare, la sentenza n. 200 del 2009, dopo aver affermato
che il dimensionamento della rete delle istituzioni scolastiche è un
ambito che deve ritenersi di spettanza regionale, rileva:
«Sul punto, infatti, questa Corte ha avuto modo di rilevare che,
da un lato, l'art. 138, comma 1, lettere a) e b) del decreto
legislativo n. 112 del 1998 aveva già delegato alle regioni, nei
limiti sopra esposti, funzioni amministrative in materia, tra
l'altro, di programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale, nonchè di programmazione
della rete scolastica; dall'altro, l'art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233 (Regolamento
recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni
scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei
singoli istituti, a norma dell'art. 21 della legge 15 marzo 1997, n.
59) aveva disposto che "i piani di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche (..) sono definiti in conferenze provinciali di
organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di
programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti
territoriali, preventivamente adottati dalle regioni" (sentenza n. 34
del 2005).
Avendo riguardo alle riportate disposizioni legislative, la Corte
ha così ritenuto, con la citata sentenza, che "proprio alla luce del
fatto che già la normativa antecedente alla riforma del titolo V
prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla
programmazione scolastica di cui all'art. 138 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, è da escludersi che il legislatore costituzionale
del 2001 abbia voluto spogliare le regioni di una funzione che era
già ad esse conferita" sia pure soltanto sul piano meramente
amministrativo.
In altri termini, la definizione del riparto delle competenze
amministrative attuato con il citato decreto legislativo fornisce un
tendenziale criterio utilizzabile per la individuazione e
interpretazione degli ambiti materiali che la riforma del titolo V ha
attribuito alla potestà legislativa concorrente o residuale delle
regioni.
Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla
disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei
criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta
ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in
sede regionale, con la precisazione che non possono venire in rilievo
aspetti che ridondino sulla qualità dell'offerta formativa e,
dunque, sulla didattica».
Tali stessi principi sono stati confermati nella successiva
sentenza n. 147 del 2012, in riferimento all'art. 19, comma 4, del
decreto-legge n. 98/2011 (legge n. 111/2011).
In particolare, la Corte costituzionale ha rilevato che "è
indubbio che la disposizione in esame incide direttamente sulla rete
scolastica e sul dimensionamento degli istituti" ... Il carattere di
intervento di dettaglio nel dimensionamento della rete scolastica
emerge, con ancor maggiore evidenza, dalla seconda parte del comma 4,
relativa alla soglia minima di alunni che gli istituti comprensivi
devono raggiungere per ottenere l'autonomia: in tal modo lo Stato
stabilisce alcune soglie rigide le quali escludono in toto le regioni
da qualsiasi possibilità di decisione, imponendo un dato numerico
preciso sul quale le regioni non possono in alcun modo interloquire».
Inoltre, la Corte ha evidenziato che «È indubbio che competa
allo Stato la definizione dei requisiti che connotano l'autonomia
scolastica, ma questi riguardano il grado della loro autonomia
rispetto alle amministrazioni, statale e regionale, nonchè le
modalità che la regolano, ma certamente non il dimensionamento e la
rete scolastica, riservato alle regioni nell'ambito della competenza
concorrente».
1.c) L'introdotto comma 5-quater in esame che, come sopra
rilevato, individua direttamente i parametri correttivi, rispetto a
quello della popolazione scolastica, per la determinazione e
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici, viola il
principio affermato nella richiamata sentenza costituzionale n. 200
del 2009 secondo il quale la preordinazione dei criteri volti
all'attuazione del dimensionamento scolastico ha una diretta ed
immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che devono essere apprezzate in sede regionale.
Inoltre, poichè la disposizione attiene ad un ambito di
competenza concorrente, allo Stato spetta solo la determinazione dei
principi fondamentali, mentre la norma in esame non ne costituisce
espressione, trattandosi di un intervento di dettaglio che, tramite
la ripartizione del contingente scolastico, incide nel
dimensionamento della rete scolastica e non prevede, tra i criteri
correttivi indicati, anche quello della necessità di tenere conto
delle peculiarità delle aree indicate dalle regioni.
Sussiste pertanto la violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, in relazione alla potestà legislativa concorrente
regionale in materia di «istruzione».
1.d) L'omissione, tra i criteri per l'adozione del decreto
ministeriale di definizione e riparto del contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi, della necessità di tenere conto delle peculiarità
territoriali indicate dalle regioni, determina anche la violazione
dell'art. 34 della Costituzione, sotto il profilo della garanzia del
diritto all'istruzione.
Come già rilevato, sono infatti le regioni, in accordo con gli
enti locali, che possono valutare le specificità territoriali, la
cui conoscenza consente un'efficace programmazione della rete
scolastica idonea a rispondere ai bisogni delle comunità locali.
Ignorare questo profilo, come avviene nell'impugnata disposizione,
significa non garantire un'istruzione effettiva, inclusiva, di
qualità, adeguata alle esigenze ed al contesto in cui vivono i
bambini, i giovani e gli adulti, in violazione dell'art. 34 della
Costituzione.
Tale censura è ammissibile in quanto, secondo l'insegnamento
della giurisprudenza costituzionale, è possibile, per la regione,
invocare nel giudizio in via principale un parametro diverso da
quelli che regolano il riparto di competenza se la violazione di tale
parametro ridondi in lesioni delle sfere di competenza regionale.
Questa evenienza, in particolare, si verifica ove «il contrasto
con norme costituzionali diverse» da quelle che disciplinano il
riparto di competenze «si risolva in una esclusione o limitazione dei
poteri regionali» (sentenza n. 50 del 2005, par. 3 del Considerato in
diritto). In altre parole, perchè la relativa questione sia da
considerare ammissibile, «dalla invocata violazione» di norme
extracompetenziali deve «derivare una compressione dei poteri della
ricorrente» (così la sentenza n. 383 del 2005, par. 8 del
Considerato in diritto).
Ciò è precisamente quanto si verifica in merito alla rilevata
violazione dell'art. 34 della Costituzione, che, come sopra
evidenziato, si traduce direttamente nella «compressione dei poteri
della ricorrente» (cent. n. 383 del 2005), perchè la contestata
previsione del comma 5-quater, prevedendo la necessità di
salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate
nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche
caratterizzate da specificità linguistiche, non permette di
salvaguardare altre specificità emergenti nel territorio della
regione.
1.e) La disposizione introdotta dal comma 5-quater in esame è
incostituzionale anche perchè viola l'art. 118, primo e secondo
comma, in quanto viene allocata in capo allo Stato (Ufficio
scolastico regionale) la funzione di ripartizione del contingente
scolastico, che incide sul dimensionamento scolastico, in assenza di
esigenze di carattere unitario e in assenza di un procedimento basato
sulla leale collaborazione che garantisca l'effettiva partecipazione
della regione, la quale viene invece solo «sentita», in deciso
contrasto con lo statuto giuridico della chiamata in sussidiarietà,
come elaborato dalla giurisprudenza costituzionale (da ultimo,
sentenza n. 6 del 2023).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557 della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-quinquies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, per
violazione degli articoli 5, 117 terzo comma, 118 primo e secondo
comma, e 120 della Costituzione.
2.a) Il comma 5-quinquies prevede che, se l'accordo in Conferenza
unificata per la definizione del contingente e la relativa
distribuzione tra le regioni non sia raggiunto entro il termine del
31 maggio, scatta il potere sostitutivo dello Stato, che procede
unilateralmente alla determinazione del contingente e alla sua
distribuzione in base a criteri specifici e dettagliati elencati
nella medesima disposizione.
È previsto un termine estremamente breve per raggiungere
l'accordo (di quarantacinque giorni, dal 15 aprile, data di
trasmissione dello schema del decreto, al 31 maggio, data dopo la
quale scatta il potere sostitutivo), decorso il quale le Regioni non
hanno più possibilità di intervenire e sono esautorate dalle
determinazioni relative al dimensionamento scolastico nel loro
territorio, attraverso la previsione che gli uffici scolastici
regionali vi provvedano direttamente, solo «sentendo» le regioni
stesse.
La precedente normativa sopra richiamata garantiva la competenza
regionale ad approvare il dimensionamento scolastico: lo Stato
determinava il contingente dei dirigenti nell'ambito delle sue
attribuzioni, in accordo con la Conferenza unificata; fino al
raggiungimento di questo accordo continuava ad applicarsi la regola
stabilita dall'art. 19, commi 5 e 5-bis del decreto-legge n. 98/2011
(si fa presente che la procedura per il raggiungimento dell'accordo
non è stata avviata dall'amministrazione statale).
Ciò determinava che, se l'istituto aveva la consistenza di 600
alunni (ridotta a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole,
nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da
specificità linguistiche) aveva diritto ad avere un dirigente
scolastico e, in caso di carenza, un reggente. Pertanto con la figura
del reggente era assicurata l'operatività delle istituzioni
autonome, come configurate nel dimensionamento approvato a livello
regionale.
Con la disposizione impugnata, invece, se non si raggiunge
l'accordo in Conferenza sui criteri per la definizione del
contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali ed amministrativi e la relativa distribuzione tra le
regioni, provvede direttamente lo Stato ai sensi del comma
5-quinquies in esame. Se tale contingente sarà inferiore al numero
delle istituzioni autonome previste nel piano di dimensionamento
regionale (come è certo che avverrà, stante la previsione contenuta
nel medesimo comma 5-quinquies che richiama la riduzione del numero
delle istituzioni scolastiche, con i conseguenti risparmi
espressamente menzionati nel successivo comma 558 del medesimo art. 1
della legge n. 197/2022) diventerà obbligatorio per le regioni
procedere agli accorpamenti degli istituti per rapportarli al numero
dei dirigenti assegnati alla regione, dato che non è più prevista
la possibilità di nominare il reggente.
In questa maniera, attraverso la definizione del contingente dei
dirigenti scolastici e dei DGSA, per cui è previsto un potere
sostitutivo ministeriale, si incide sul dimensionamento scolastico.
Se è indubbio che lo Stato è titolare della competenza ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione, a
determinare la consistenza dei dirigenti scolastici, che sono
dipendenti pubblici statali, è altrettanto indubbio che la
soppressione dei posti di dirigenti, senza stabilire un diverso modo
di copertura dei posti medesimi privi di dirigente (come è avvenuto
invece sinora con la figura del reggente), va ad incidere in modo
significativo sulla condizione della rete scolastica regionale.
Infatti, non potendo esistere un istituto autonomo privo di dirigente
e non essendo più possibile coprire quel posto con un reggente in
carenza di dirigenti scolastici, diviene inevitabile eliminare
quell'istituto autonomo ed accorparlo con altri, con incidenza sulle
attribuzioni delle Regioni relative alla programmazione della rete
scolastica ed al dimensionamento scolastico, in violazione delle
competenze regionali in materia di istruzione ai sensi dell'art. 117,
terzo comma della Costituzione.
2.b) Inoltre, incidendo l'impugnata disposizione in un ambito di
competenza concorrente, allo Stato spetta solo la determinazione dei
principi fondamentali, mentre la norma in esame non ne è
espressione.
In particolare, il carattere di intervento di dettaglio nel
dimensionamento della rete scolastica emerge nel comma 5-quinquies in
esame il quale, nel prevedere, in mancanza di accordo in Conferenza
unificata entro il 31 maggio, la determinazione unilaterale da parte
dello Stato del contingente dei dirigenti scolastici e la sua
distribuzione tra le regioni, stabilisce, a tale fine, criteri
specifici, dettagliati, autoapplicativi che non lasciano alcuno
spazio alla possibilità per le regioni di programmare la rete
scolastica e il relativo dimensionamento, dovendo esse solo adeguare
la rete medesima per «farla tornare» con il contingente dei dirigenti
stabiliti dallo Stato in via unilaterale.
Ciò determina un'ulteriore violazione dell'art. 117, terzo comma
della Costituzione.
2.c) L'illegittimità costituzionale del comma 5-quinquies si
manifesta inoltre considerando il potere ministeriale sostitutivo
previsto in caso di mancato raggiungimento dell'accordo in Conferenza
unificata entro il termine del 31 maggio. Come già rilevato, i
termini per raggiungere detto accordo sono estremamente ridotti
(quarantacinque giorni) e quindi si prevede la regolamentazione
unilaterale dello Stato in base a criteri specifici, dettagliati
stabiliti dal comma medesimo.
Questo contrasta con i principi elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale in relazione alla leale collaborazione e al corretto
esercizio del potere sostitutivo, ai sensi degli articoli 5, 117, 118
e 120 della Costituzione
Infatti per le considerazioni sopra espresse al punto 2.a), è
certo che nel caso in esame la competenza statale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera g) della Costituzione, si interseca in
modo rilevante con la competenza concorrente regionale prevista in
materia di istruzione dal medesimo art. 117, terzo comma della
Costituzione, tanto da determinare la conseguenza che le regioni
debbano rivedere i piani di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche e la programmazione della rete scolastica, in base al
numero dei dirigenti scolastici assegnati, secondo quanto previsto
nelle norme impugnate per cui: «Gli uffici scolastici regionali,
sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato».
Nei casi in cui una disciplina normativa non sia riconducibile ad
un'unica materia, determinandosi invece, come nel caso in esame, un
intreccio ed una sovrapposizione tra diverse materie e diversi
livelli di competenza, il principio-cardine su cui ha fatto leva la
giurisprudenza della Corte costituzionale per risolvere questi
frequenti casi di intersezione e sovrapposizione tra competenze
statali e competenze regionali è stato quello della leale
collaborazione, «che per la sua elasticità consente di aver riguardo
alle peculiarità delle singole situazioni» ed impone alla legge
statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle
regioni, a salvaguardia delle loro competenze (sentenza n. 50/2005;
nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 44/2014, n. 234/2012, n.
187/2012, n. 88/2009, n. 50/2008, n. 213/2006, n. 133/2006, n.
231/2005, n. 219/2005).
E il parametro della leale collaborazione trova attuazione anche
attraverso il sistema delle Conferenze Stato-regioni e autonomie
locali, all'interno del quale «si sviluppa il confronto tra i due
grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si
individuano soluzioni concordate di questioni controverse locali»
(sentenza n. 31/2006; nello stesso senso, ex multis, sentenza n.
114/2009).
La leale collaborazione si persegue con lo strumento dell'intesa
con la regione o in Conferenza unificata e, quando questa è
prevista, il legislatore deve disciplinare idonee procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze ed
eventuali mancati accordi, per non vanificare la necessaria
bilateralità della relativa procedura (cent. n. 114 del 2017, n. 117
del 2013, n. 39 del 2013, n. 179 del 2012, n. 33 del 2011, n. 121 del
2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005).
In particolare, nella sentenza n. 39 del 2013 viene ricordato
come, nei casi in cui sia prescritto un accordo tra Stato e sistema
delle autonomie regionali, il suo mancato raggiungimento non
legittima, di per sè, l'assunzione unilaterale di un provvedimento:
in tali casi si tratta infatti di «atti a struttura necessariamente
bilaterale», non sostituibili da una determinazione del solo Stato
(sentenza n. 383 del 2005).
A tal fine devono dunque essere previste procedure di
reiterazione delle trattative; in sostanza, quindi, l'assunzione
unilaterale dell'atto non può essere prevista come «mera conseguenza
automatica del mancato raggiungimento dell'intesa», con sacrificio
della sfera di competenza costituzionalmente attribuita alla regione
e violazione, per l'effetto, del principio di leale collaborazione
(sentenza n. 179 del 2012).
Ancora, nella sentenza n. 165/2011, è affermato: «Nella norma
censurata è previsto un potere sostitutivo del Governo in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa, esercitabile "decorsi trenta
giorni dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la
regione o la provincia autonoma interessata" ... La previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una "drastica previsione"
della decisività della volontà di una sola parte, in caso di
dissenso, ma che siano necessarie "idonee procedure per consentire
reiterate trattative volte a superare le divergenze" (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005). Solo
nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate
all'accordo, può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale
(sentenza n. 33 del 2011). La norma impugnata configura una di quelle
drastiche previsioni di superamento unilaterale dell'intesa da parte
dello Stato, ritenute dalla giurisprudenza di questa Corte come
inidonee ad assicurare il rispetto del principio di leale
collaborazione».
I suddetti principi sono totalmente disattesi nel caso in esame
disciplinato dal comma 5-quinquies introdotto dall'art. 1, comma 557,
legge n. 197 del 2022.
Non è prevista infatti alcuna articolazione procedurale, che
possa consentire un superamento concordato del dissenso. L'intervento
unilaterale dello Stato non si presenta quindi come l'ipotesi
estrema, che si verifica allorchè l'esperimento di ulteriori
procedure bilaterali si sia rivelato inefficace, ma è previsto come
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'accordo, in
relazione al quale, peraltro, è fissato un termine molto ristretto
ed incerto per l'effettivo svolgimento delle attività rivolte al
fine dell'accordo medesimo (appena quarantacinque giorni dalla
trasmissione dello schema del decreto).
Invece, stante la rilevata intersezione e sovrapposizione tra le
competenze statali e regionali, non è ammissibile nella fattispecie
in esame un secco intervento sostitutivo statale e non può
prescindersi da un coinvolgimento effettivo e realmente collaborativo
delle regioni, tramite la Conferenza unificata, con insufficienza del
mero parere previsto dalle norme impugnate acquisito dagli uffici
scolastici regionali alla fine del procedimento, quando viene
ripartito il contingente dei dirigenti scolastici assegnato.
2.d) Anche nel caso in esame, come per il precedente comma
5-quater, risulta violato l'art. 118, primo e secondo comma, in
quanto viene allocata in capo allo Stato (Ufficio scolastico
regionale) la funzione di ripartizione del contingente scolastico,
che incide sul dimensionamento scolastico, in assenza di esigenze di
carattere unitario e in assenza di un procedimento basato sulla leale
collaborazione che garantisca l'effettiva partecipazione della
Regione, la quale viene invece solo «sentita», in deciso contrasto
con lo statuto giuridico della chiamata in sussidiarietà, come
elaborato dalla giurisprudenza costituzionale.
Per tutti questi motivi sussiste la violazione degli articoli 5,
117, terzo comma, 118, primo e secondo comma e 120 della
Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557 della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, per
violazione degli articoli 34 e 117, terzo comma della Costituzione.
La lesione delle competenze regionali in materia di istruzione
trova conferma nel comma 5-sexies, il quale prevede, senza alcun
coinvolgimento regionale nel relativo procedimento, la determinazione
in progressiva riduzione degli organici scolastici. Riduzione che,
come evidenziato ai precedenti punti, determina l'inevitabile
necessità per le regioni di rivedere la propria programmazione della
rete scolastica e il dimensionamento degli istituti, in assenza di
dirigenti e in assenza di una diversa modalità di copertura dei
posti.
Pertanto risulta violato l'art. 117, terzo comma della
Costituzione.
Ma è violato anche l'art. 34 della Costituzione, con lesione
indiretta delle attribuzioni regionali.
Infatti la riduzione in esame è finalizzata a determinare a
regime, senza alcuna limitazione temporale, una contrazione della
rete scolastica, prescindendo del tutto dalle esigenze sostanziali di
servizio cui la stessa è destinata, ed in particolare dall'andamento
della popolazione scolastica. Ciò determina una compromissione del
diritto all'istruzione ove la citata riduzione renda inadeguata la
rete rispetto alle esigenze dell'utenza nel caso di crescita della
popolazione scolastica.
4) Ulteriore illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557
della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce i
commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, per violazione degli articoli 117, terzo comma
e 119 della Costituzione.
Neppure può invocarsi, a sostegno della legittimità
dell'intervento legislativo statale in esame, la competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma e dell'art. 119 della Costituzione,
in funzione dell'obiettivo di riduzione della spesa corrente del
personale scolastico.
Come chiarito dalla Corte costituzionale, «pur perseguendo la
disposizione in esame evidenti finalità di contenimento della spesa
pubblica, resta pur sempre il fatto che anche tale titolo consente
allo Stato soltanto di dettare principi fondamentali, e non anche
norme di dettaglio; e, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, "norme statali che fissano limiti
alla spesa delle regioni e degli enti locali possono qualificarsi
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla
seguente duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi"
(sentenza n. 326 del 2010)» (così sentenza n. 147/2012).
Sulla base delle considerazioni esposte ai precedenti motivi di
ricorso, va rilevato che la disposizione in esame non risponde alle
suddette condizioni necessarie per costituire un principio
fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, con
conseguente violazione degli articoli 117, terzo comma e 119, comma
della Costituzione.
5) Ulteriore illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui
introduce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, per violazione degli articoli
117, terzo comma e 118 della Costituzione.
Il riferimento al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)
è la chiave adottata dallo Stato per superare i limiti della
competenza regionale in materia di dimensionamento della rete
scolastica; in una delle riunioni politiche svoltesi tra lo Stato e
le regioni l'amministrazione statale ha rilevato che il rispetto
degli accordi internazionali consentirebbe di superare quegli aspetti
controversi di questa norma relativi alle prerogative costituzionali
della regione in materia di dimensionamento della rete scolastica.
La missione 4 componente 1 («Potenziamento dell'offerta dei
servizi di istruzione: dagli asili nido alle universita'») del Piano
nazionale di ripresa e resilienza prevede all'interno della riforma
1.3 («Riforma dell'organizzazione del sistema scolastico»), quanto
segue:
«La riforma consente di ripensare all'organizzazione del sistema
scolastico con l'obiettivo di fornire soluzioni concrete a due
tematiche in particolare: la riduzione del numero degli alunni per
classe e il dimensionamento della rete scolastica. In tale ottica si
pone il superamento dell'identità tra classe demografica e aula,
anche al fine di rivedere il modello di scuola. Ciò, consentirà di
affrontare situazioni complesse sotto numerosi profili, ad esempio le
problematiche scolastiche nelle aree di montagna, nelle aree interne
e nelle scuole di vallata».
L'allegato alla «Decisione di esecuzione» con cui il Consiglio
dell'Unione europea il 13 luglio 2021 ha definitivamente approvato il
PNRR dell'Italia, chiarisce poi, con riferimento alla riforma 1.3,
che è necessario prevedere una «revisione delle norme relative alle
dimensioni degli edifici scolastici» specificando quanto segue:
«Come "parametro efficace" per individuare i plessi accorpati
ad altri istituti dovrà essere adottata la popolazione scolastica
regionale, anzichè la popolazione del singolo istituto come previsto
dalla legislazione vigente». Niente viene indicato nel PNRR in merito
alla necessità di ridurre il numero delle scuole e dei dirigenti
scolastici. nè l'esigenza di una riorganizzazione della rete
scolastica postula necessariamente una riduzione del numero delle
autonomie scolastiche.
Appare evidente che la norma non intende andare nel senso
auspicato dal PNRR ma è volta unicamente a procurare risparmi.
5.a) In ogni caso il richiamo al PNRR e al correlato interesse
nazionale non legittima le norme contestate.
Non è, infatti, ammissibile invocare un paradigma che non fa
più parte del nostro diritto costituzionale ormai da più di un
ventennio, come scolpito nella sentenza n. 303 del 2003 al punto 2.2
del Considerato in diritto ove si legge: «Nel nuovo titolo V
l'equazione elementare interesse nazionale = competenza statale, che
nella prassi legislativa previgente sorreggeva l'erosione delle
funzioni amministrative e delle parallele funzioni legislative delle
regioni, è divenuta priva di ogni valore deontico, giacchè
l'interesse nazionale non costituisce più un limite, nè di
legittimità, nè di merito, alla competenza legislativa regionale».
Peraltro, va sottolineato che le impugnate disposizioni non hanno
affatto ad oggetto interventi finanziati attraverso il PNRR e
quest'ultimo, come rilevato, nulla dispone in merito alla necessità
di ridurre il numero delle scuole, nè l'esigenza di una
riorganizzazione della rete scolastica postula necessariamente una
riduzione del numero delle autonomie scolastiche.
5.b) In ogni caso, per invocare la strategicità delle azioni e
la correlata necessità dell'intervento statale, occorre rispettare i
requisiti di legittimità costituzionale della chiamata in
sussidiarietà, del tutto inosservati invece nel caso di specie.
In primo luogo, l'intervento legislativo contestato è
sproporzionato e irragionevole rispetto all'obiettivo dichiarato di
riorganizzare la rete scolastica.
Che il rispetto delle attribuzioni regionali sia un fattore che
ostacola tale finalità è indimostrato e privo di seri elementi di
valutazione in merito. Dagli atti parlamentari non risulta la ragione
di questa significativa modifica, invasiva delle competenze
costituzionali delle regioni.
Inoltre, come già accennato, lo statuto giuridico della chiamata
in sussidiarietà richiede che sia raggiunta un'intesa con le
regioni: sussidiarietà e adeguatezza non possono dunque venire di
per sè poste a fondamento dell'intervento statale, ma devono
concretizzarsi in un procedimento che assicuri quanto meno la
«possibilita'» di una vera e propria attività concertativa tra Stato
e regioni.
In merito la giurisprudenza costituzionale ha rilevato:
«allorchè sia ravvisabile un'esigenza di esercizio unitario a
livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è
abilitato, oltre che ad accentrare siffatto esercizio ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione, anche a disciplinarlo per legge, e
ciò anche quando quelle stesse funzioni siano riconducibili a
materie di legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i
principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si
verifica l'ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a
quello statale, convivono con il normale riparto di competenze
delineato dal titolo V della Costituzione e possono giustificarne una
deroga (ex plurimis, sentenze 71.374 e n. 88 del 2007; n. 303 del
2003).
Sempre alla stregua della costante giurisprudenza di questa
Corte, tuttavia, affinchè detta deroga possa ritenersi legittima è
necessario - stante la rilevanza dei valori in gioco - per un verso,
che la valutazione dell'interesse unitario sottostante all'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e
rispondente a ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto;
per altro verso, che siano previste adeguate forme di coinvolgimento
delle regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate
in capo agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni stesse (ex
plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Più
in particolare, la legislazione statale di questo tipo «può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'» (sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003) (sentenza n. 261/2015 e, da ultimo, sentenza n. 6
del 2023).
Tali principi non sono rispettati dalle impugnate disposizioni
che, come rilevato al precedente punto 2c), superano unilateralmente
l'eventuale mancato accordo tra Stato e regioni, con una sostituzione
secca dell'amministrazione statale a quella regionale.
La denunciata incostituzionalità trova conferma nel fatto che le
norme in esame non esprimono esigenze di carattere unitario alla
stregua dei valori da tutelare e non riguardano norme generali
sull'istruzione, nè principi generali della materia; non contengono
«le indicazioni delle finalita'» della scuola; non pongono
«condizioni minime di uniformità in materia scolastica», nè
esprimono essenziali interventi volti a garantire l'uguaglianza
sostanziale nell'accesso e nella fruizione della cultura, da doversi
applicare indistintamente su tutto il territorio nazionale (come, ad
esempio, la tipologia e la durata dei corsi di istruzione, le
modalità di passaggio tra i diversi ordini di scuola, la valutazione
degli apprendimenti, il riconoscimento dei titoli di studio, i
criteri di selezione e di reclutamento del personale).
6) Ulteriore illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557
della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce i
commi 5-quater, e 5-quinquies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, per violazione degli articoli 117, sesto comma della
Costituzione.
I commi 5-quater e 5-quinquies introdotti dall'impugnata
disposizione prevedono che la ripartizione del contingente scolastico
sia effettuata con «decreto» senza specificare se tale atto abbia
natura regolamentare o meno. Ciò determina la violazione dell'art.
117, sesto comma della Costituzione, perchè si consente allo Stato
l'esercizio di un potere regolamentare in materie diverse da quelle
attribuite alla sua potestà legislativa esclusiva.
Nè può replicarsi che il decreto in esame non avrebbe natura
regolamentare, dal momento che il medesimo è destinato a contenere
criteri e ripartizione del personale e pertanto, indipendentemente
dal nome, costituisce illegittimo esercizio della potestà
regolamentare, eludendo la disposizione costituzionale che regola la
distribuzione di tale potere.
Il riparto stabilito dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione costituisce la traduzione in norma costituzionale del
principio - già enunciato dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale nella vigenza del precedente titolo V della
Costituzione - secondo il quale nessun tipo di regolamento statale
sarebbe legittimato a disciplinare materie di competenza regionale
(sentenze n. 376 del 2002, n. 507 del 2000, n. 408 del 1998, n. 333
del 1995 e n. 465 del 1991).
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 558 della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, per violazione degli articoli 117,
terzo comma, 118, primo comma e 119 della Costituzione.
Il comma 558 stabilisce la destinazione e l'utilizzo dei risparmi
derivanti dall'applicazione del comma 557.
La disposizione pretermette le regioni dalle scelte riguardanti
l'utilizzo del fondo ivi previsto, con grave lesione delle
attribuzioni regionali; inoltre non è previsto che il decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il quale si provvede al riparto
delle risorse esistenti nel fondo istituito dal medesimo comma 558,
sia adottato previa intesa acquisita nella sede della Conferenza
unificata.
Ciò determina la violazione degli articoli 117, terzo comma,
118, primo comma e 119 della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione. in quanto non è consentito alla legge statale
istituire fondi con vincolo di destinazione riconducibili a materie
di competenza regionale (quale è l'«istruzione»), salvo che non
preveda, in ossequio al c.d. «paradigma della sussidiarietà
legislativa», l'intesa nella più appropriata sede individuata
all'interno del «sistema delle Conferenze» ai fini delle scelte
concernenti il trasferimento delle risorse.

P. Q. M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557 -
nella parte in cui introduce i commi 5-quater, 5-quinquies, 5-sexies
nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 - e del comma 558
della legge 29 dicembre 2022, n. 197, per i motivi indicati nel
presente ricorso.
Si deposita la deliberazione della giunta regionale n. 105 del 13
febbraio 2023 di autorizzazione alla proposizione del ricorso.
Firenze-Roma, 23 febbraio 2023

L'avvocato: Bora