1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 28-1-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 12 - 26 gennaio 2011
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum abrogativo - Controllo sull'ammissibilita' della richiesta - Memorie depositate da soggetti diversi dai presentatori e dal Governo, interessati alla decisione - Ricevibilita' - Assenza in capo a tali soggetti del diritto di partecipare al procedimento e di illustrare le proprie deduzioni in camera di consiglio, salva la facolta' della Corte di consentire brevi integrazioni orali degli scritti. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma; legge 25 maggio 1970, n. 352, art. 33. Referendum abrogativo - Controllo sull'ammissibilita' della richiesta - Obbligo per la Corte di valutare separatamente ciascun quesito referendario dichiarato legittimo dall'Ufficio centrale per il referendum, anche nel caso in cui sia stata dichiarata legittima una pluralita' di quesiti attinenti alla stessa materia. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. Referendum abrogativo - Servizio idrico integrato - Norme limitatrici della gestione pubblica - Richiesta di abrogazione referendaria della possibilita' per il Governo di armonizzare, con regolamenti di delegificazione, la disciplina generale dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica con la disciplina di settore in materia di acqua, nonche' della necessaria applicazione dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore, della piena ed esclusiva proprieta' pubblica delle risorse idriche e della riserva esclusiva alle istituzioni pubbliche del governo di tali risorse - Eterogeneita' e frammentarieta' delle disposizioni oggetto del quesito - Intrinseca incertezza e contraddittorieta' dell'intento referendario - Quesito privo di univocita' e di chiarezza - Inammissibilita' della richiesta. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 10, lett. d), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; d.l. 25 settembre 2009, n. 135, art. 15, comma 1-ter, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (011C0063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 28-1-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione: a) dell'art. 23-bis, comma 10,
lettera d), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza
la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo risultante per effetto di
modificazioni ed integrazioni successive, limitatamente alle parole
«, nonchè in materia di acqua»; b) dell'art. 15, comma 1-ter, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo
risultante per effetto di modificazioni ed integrazioni successive,
limitatamente alle parole «di cui all'articolo 23-bis del citato
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008,», nonchè alle parole «nel rispetto dei
principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed
esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo
spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in
ordine alla qualità e prezzo del servizio,»; giudizio iscritto al n.
152 del registro referendum.
Vista l'ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il
successivo 7 dicembre, con la quale l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
conforme a legge la richiesta referendaria;
Udito nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 il Giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per l'Associazione
Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti - ANFIDA; Tommaso
Edoardo Frosini e Giovanni Pitruzzella per l'Associazione Comitato
contro i referendum per la statalizzazione dell'acqua -
AcquaLiberAtutti; Tommaso Edoardo Frosini per l'Associazione «Fare
Ambiente»; Alessandro Pace per i presentatori Antonio Di Pietro,
Gianluca De Filio, Vincenzo Maruccio e Benedetta Parenti; Antonio
Tallarida, avvocato dello Stato, per il Governo.

Ritenuto in fatto

1. L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970,
n. 352, e successive modificazioni, con ordinanza pronunciata il 6
dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, ha dichiarato
legittima la richiesta di referendum popolare (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 9 aprile 2010, serie
generale, n. 82), promossa da diciotto cittadini italiani, sul
seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogato l'art. 23-bis, comma 10, lettera d),
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo
risultante per effetto di modificazioni ed integrazioni successive
(recante "Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria"), limitatamente alle seguenti
parole: ", nonchè in materia di acqua" e l'art. 15, comma 1-ter, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo
risultante per effetto di modificazioni ed integrazioni successive
(recante Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari
e per l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle
Comunità europee), limitatamente alle parole: "di cui all'articolo
23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008," nonchè alle parole:
"nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto
gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse
idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni
pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e prezzo del
servizio,"?».
2. L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 4 ed il
seguente titolo: «Norme limitatrici della gestione pubblica del
servizio idrico. Abrogazione parziale».
3. Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum,
ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio
del 12 gennaio 2011, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352. La richiesta di referendum è stata
iscritta nel relativo registro al n. 152.
4. Con memoria depositata il 27 dicembre 2010, quattro dei
presentatori della richiesta di referendum abrogativo hanno avanzato
istanza affinchè detta richiesta venga dichiarata ammissibile. A
sostegno dell'istanza - dopo aver osservato che l'estensione al
servizio idrico integrato dell'obbligo di adottare le modalità di
gestione previste dai commi 2 e 3 dell'art. 23-bis del decreto-legge
n. 112 del 2008 è imputabile esclusivamente alle disposizioni
oggetto di referendum - deducono che il quesito referendario: a) non
si pone in contrasto con alcuna norma comunitaria, perchè (a.1.)
all'assentimento in concessione della gestione del servizio idrico
non è applicabile nè la direttiva 2004/18/CE sugli appalti pubblici
di servizi nè la direttiva 2004/17/CE sulle procedure d'appalto
riguardante, tra l'altro, gli enti erogatori di acqua e perchè
(a.2.) la normativa cosiddetta «di risulta» (cioè l'art. 113 del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali», nelle parti richiamate dall'art.
150 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale») non solo non viola le norme fondamentali del Trattato
che istituisce la Comunità europea, in tema di divieto di
discriminazione in base alla nazionalità, di divieto di restrizioni
alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel
territorio di un altro Stato membro e di divieto di restrizioni alla
libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità (norme
fondamentali applicabili all'affidatario della concessione del
servizio idrico, secondo la sentenza della Corte di giustizia europea
7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria e Telefonadress), ma
anzi, da un lato, viene incontro ad una esplicita presa di posizione
del Parlamento europeo, il quale ha deliberato che, «essendo l'acqua
un bene comune dell'umanità, la gestione delle risorse idriche non
debba essere assoggettata alle norme del mercato interno» (punto 5
della Risoluzione dell'11 marzo 2004, inerente alla «Strategia per il
mercato interno - Priorità 2003-2006») e, dall'altro, è in linea
con il disposto dell'art. 17 della direttiva 2006/123/CE del 12
dicembre 2006, relativa ai servizi del mercato interno, per il quale
l'art. 16 della stessa direttiva, in tema di libera prestazione dei
servizi, non si applica «ai servizi di interesse economico generale
forniti in un altro Stato membro, fra cui [...] i servizi di
distribuzione e fornitura idriche e i servizi di gestione delle acque
reflue»; b) risponde al requisito dell'omogeneità, perchè è
diretto all'abrogazione delle norme che, nel prevedere la
possibilità di affidare la gestione del servizio idrico integrato
solo ai soggetti indicati nei commi 2 e 3 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 (cioe': 1. imprenditori o società in
qualunque forma costituite, individuati mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del
Trattato che istituisce la Comunità europea e dei principi generali
relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di
economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata
pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo
riconoscimento e proporzionalità; 2. società a partecipazione mista
pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei
suddetti principi, le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la
qualità di socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi
connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40 per cento; 3. società a capitale
interamente pubblico, partecipate dall'ente locale, che abbiano i
requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione
cosiddetta in house e, comunque, nel rispetto dei principi della
disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società
e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli
enti pubblici che la controllano, ove ricorrano situazioni
eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche,
sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di
riferimento, non permettano un efficace e utile ricorso al mercato),
vietano di affidare detta gestione ai soggetti indicati nell'art. 113
del d.lgs. n. 267 del 2000, come richiamato dall'art. 150 del d.lgs.
n. 152 del 2006 (cioe': 1. società di capitali individuate
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
2. società partecipate esclusivamente e direttamente da Comuni o
altri enti locali compresi nell'ambito territoriale ottimale, qualora
ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche, a condizione che
tali enti locali titolari del capitale sociale esercitino sulla
società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi
e che la società realizzi la parte più importante della propria
attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano; 3.
società solo parzialmente partecipate dai suddetti enti locali,
nelle quali il socio privato venga scelto, prima dell'affidamento,
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica
che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e
comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo
emanate dalle autorità competenti attraverso provvedimenti o
circolari specifiche); c) è chiaro, univoco e puntuale, perchè ha
l'obiettivo di abrogare soltanto le norme che escludono la gestione
pubblica del servizio idrico integrato e di ripristinare, con
efficacia ex nunc, la precedente disciplina di affidamento della
gestione di detto servizio (in particolare, i commi 2 e 3 dell'art.
150 del d.lgs. n. 152 del 2006).
5. Con memoria depositata il 7 gennaio 2011, si è costituito il
Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha
avanzato istanza affinchè - previa audizione in camera di consiglio
- venga dichiarato inammissibile il referendum n. 152 (quesito n. 4).
A sostegno di tale istanza, il Governo - dopo aver premesso che la
Corte costituzionale, secondo la sua giurisprudenza, è chiamata a
valutare separatamente l'ammissibilità di ciascuna singola richiesta
referendaria (sentenza n. 26 del 1981) - deduce che: a) la normativa
oggetto del quesito, pur non costituendo una applicazione necessitata
della normativa comunitaria (come precisato nella sentenza n. 325 del
2010 della Corte costituzionale), è comunque comunitariamente
necessaria, perchè - una volta esclusa la possibilità della
gestione diretta dei servizi pubblici locali di rilevanza economica
da parte dell'ente locale, per effetto degli artt. 35 della legge 28
dicembre 2001, n. 448, e 14 del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, non
oggetto di referendum - è necessario che sussista (anche per il
settore del servizio idrico) una disciplina nazionale applicativa
degli artt. 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione del
25 marzo 1957, tale da integrare una delle diverse discipline
possibili della materia, rispettose dell'art. 117, primo comma,
Cost.; b) il referendum è inammissibile (come tutti quelli aventi ad
oggetto leggi costituzionalmente necessarie, secondo quanto
sottolineato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 26 del
1981), perchè l'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 non comporterebbe (per comune consenso
e come riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 31
del 2000) la reviviscenza della normativa precedentemente abrogata
(nella specie, dell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, «peraltro di
dubbia compatibilità comunitaria») e, pertanto, provocherebbe un
grave vuoto normativo in un settore delicatissimo, senza che sia
assicurato alcun «livello minimo di tutela legislativa» (come
richiesto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 45 del 2005),
così da rendere l'Italia inadempiente agli obblighi derivanti dai
Trattati europei (Corte costituzionale, sentenza n. 81 del 2000); c)
il quesito è privo dei requisiti «di semplicità, di univocità, di
completezza» richiesti dalla giurisprudenza costituzionale per
l'ammissibilità del referendum (sentenze n. 16 del 1978 e n. 27 del
1981), sia perchè la prima parte della sua formulazione (avente ad
oggetto il solo comma 10 dell'art. 23-bis) non impedirebbe
l'applicazione degli altri commi dell'art. 23-bis, rendendo così
inutile sul punto il referendum, sia perchè la sua seconda parte
(avente ad oggetto il comma 1-ter dell'art. 15 del decreto-legge n.
135 del 2009) ha finalità manipolative, «piegando il testo di legge
ad assumere un significato che è l'esatto opposto rispetto a quello
originario», sia perchè, infine, la permanenza nell'ordinamento di
altre disposizioni sul servizio idrico (in particolare, sulla
rilevanza economica del servizio, sull'affidamento mediante gara e
sulla remuneratività della tariffa, ai sensi degli artt. 150 e 154
del codice dell'ambiente) creerebbe una contraddizione di disciplina
tra tali disposizioni e quelle di cui, invece, si chiede
l'abrogazione.
6. Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di
inammissibilità del referendum, i seguenti soggetti: l'Associazione
«Fare Ambiente», l'Associazione Comitato contro i referendum per la
statalizzazione dell'acqua - AcquaLiberAtutti e l'Associazione
Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti - ANFIDA.
7. Nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 sono stati
ascoltati i difensori: a) dell'Associazione Nazionale Fra gli
Industriali Degli Acquedotti - ANFIDA; b) dell'Associazione Comitato
contro i referendum per la statalizzazione dell'acqua -
AcquaLiberAtutti; c) dell'Associazione «Fare Ambiente»; d) dei
suddetti quattro presentatori della richiesta di referendum
abrogativo che avevano depositato memoria; e) del Governo.

Considerato in diritto

1. La Corte è chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilità della
richiesta di referendum abrogativo popolare: a) dell'art. 23-bis,
comma 10, lettera d), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e
finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo risultante per effetto
di modificazioni ed integrazioni successive, limitatamente alle
parole «, nonchè in materia di acqua»; b) dell'art. 15, comma 1-ter,
del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo
risultante per effetto di modificazioni ed integrazioni successive,
limitatamente alle parole «di cui all'articolo 23-bis del citato
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008,», nonchè alle parole «nel rispetto dei
principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed
esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo
spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in
ordine alla qualità e prezzo del servizio,».
2. In via preliminare, va dichiarata la ricevibilità delle
memorie depositate da soggetti diversi - e tuttavia interessati alla
decisione - rispetto ai presentatori della richiesta referendaria e
dal Governo. Secondo la più recenti pronunce di questa Corte,
infatti, i suddetti scritti difensivi debbono intendersi come
contributi contenenti argomentazioni potenzialmente rilevanti ai fini
della decisione (sentenze n. 15, n. 16 e n. 17 del 2008; n. 45, n.
46, n. 47 , n. 48 e n. 49 del 2005. Tale ricevibilità, però, non si
traduce nel diritto dei medesimi soggetti di partecipare al
procedimento e di illustrare in camera di consiglio le proprie
deduzioni, ma comporta solo la facoltà per la Corte (ove questa lo
ritenga opportuno) di consentire brevi integrazioni orali degli
scritti - come è avvenuto nella camera di consiglio del 12 gennaio
2011 - prima che i soggetti di cui all'art. 33 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (presentatori della richiesta e Governo) illustrino
oralmente le proprie posizioni e, comunque, nel rispetto dei tempi
richiesti dalla speditezza del procedimento.
3. Il quesito referendario n. 4 è diretto ad escludere: a) che
il Governo adotti regolamenti di delegificazione al fine di
armonizzare la normativa generale dettata dall'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, da un
lato, e la normativa di settore relativa all'acqua, dall'altro; b)
che nell'affidamento della gestione del servizio idrico integrato si
applichino i principi di autonomia gestionale del soggetto gestore;
della piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche;
della riserva esclusiva alle istituzioni pubbliche del governo di
dette risorse. Altri aspetti della disciplina della gestione del
servizio idrico integrato costituiscono oggetto dei quesiti n. 2 e n.
3, mentre la disciplina generale delle modalità di affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi
compreso il servizio idrico integrato) costituisce oggetto del
quesito n. 1.
In proposito, deve essere ribadito che questa Corte, in sede di
giudizio di ammissibilità, deve valutare separatamente ciascun
quesito referendario dichiarato legittimo dall'Ufficio centrale per
il referendum, anche nel caso in cui (come nella specie) sia stata
dichiarata legittima una pluralità di quesiti attinenti alla stessa
materia (servizi pubblici locali di rilevanza economica). Il potere
attribuito dalla legge all'Ufficio centrale (e non alla Corte
costituzionale) di «concentrare» le richieste referendarie «che
rivelano uniformità od analogia di materia» e di stabilire la
denominazione di ciascuna richiesta (eventualmente già oggetto di
concentrazione), nonchè la possibilità che le varie richieste
presentate perseguano obiettivi diversi (anche opposti) evidenziano
che la Corte costituzionale deve valutare ciascun quesito
indipendentemente dagli altri e, in particolare, dagli effetti che
l'esito degli altri referendum potrebbe avere sulla cosiddetta
normativa di risulta. In altri termini, esula dall'esame della Corte
ogni valutazione circa la complessiva coerenza dei diversi quesiti
incidenti sulla stessa materia e, quindi, non ha alcun rilievo
neppure l'eventualità che essi siano stati proposti (in tutto o in
parte) dai medesimi promotori. Ne consegue che ciascun quesito deve
essere esaminato separatamente dagli altri.
Il quesito n. 4 è inammissibile.
4. Oggetto dell'abrogazione referendaria di cui al suddetto
quesito n. 4 sono due diverse disposizioni: a) una parte della
lettera d) del comma 10 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008; b) una parte del comma 1-ter, dell'art. 15 del decreto-legge n.
135 del 2009.
Più precisamente, si chiede l'abrogazione, in primo luogo, della
lettera d) del comma 10 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008 («Il Governo [...] adotta uno o più regolamenti, ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al
fine di: [...] d) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore
applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme
applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi
pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti,
trasporti, energia elettrica e gas, nonchè in materia di acqua;»),
limitatamente alle parole: «, nonchè in materia di acqua». In tal
modo, all'esito dell'abrogazione referendaria, residuerebbero i
seguenti enunciati dell'alinea del comma 10 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 e della lettera d) dello stesso comma
10: «Il Governo [...] adotta uno o più regolamenti, ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al
fine di: [...] d) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore
applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme
applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi
pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti,
trasporti, energia elettrica e gas;».
In secondo luogo (e contestualmente) si chiede l'abrogazione del
comma 1-ter dell'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009 («Tutte le
forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato di
cui all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, devono
avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del
soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle
risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle
istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e
prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla
universalità ed accessibilità del servizio»), limitatamente alle
parole «di cui all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del
2008,» nonchè alle parole «nel rispetto dei principi di autonomia
gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà
pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente
alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e
prezzo del servizio,». In tal modo, all'esito dell'abrogazione
referendaria, residuerebbe il seguente enunciato del comma 1-ter
dell'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009: «Tutte le forme di
affidamento della gestione del servizio idrico integrato devono
avvenire in conformità a quanto previsto dal decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla universalità ed
accessibilità del servizio».
Il quesito referendario è privo degli indispensabili requisiti
di chiarezza e di univocità richiesti dalla giurisprudenza di questa
Corte ai fini dell'ammissibilità.
Al riguardo, deve osservarsi che il quadro normativo in cui si
inserisce la richiesta referendaria è costituito dalla disciplina
generale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica contenuta
nell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 (specie nei commi
1, 2 e 3). Tale disciplina risponde alla ratio di favorire la
gestione dei suddetti servizi da parte di soggetti scelti a seguito
di gara ad evidenza pubblica e, a tal fine, limita i casi di
affidamento diretto della gestione. In particolare, il citato art.
23-bis consente la gestione in house (cioè una peculiare forma di
gestione diretta del servizio da parte dell'ente pubblico, affidata
senza gara pubblica) solo ove ricorrano situazioni del tutto
eccezionali, che «non permettono un efficace ed utile ricorso al
mercato». In forza del comma 1 di tale articolo, la suddetta
disciplina si applica «a tutti i servizi pubblici locali» − e,
quindi, anche al servizio idrico integrato, come precisato anche da
questa Corte nelle sentenze n. 325 del 2010 e n. 246 del 2009 −,
prevalendo sulle «discipline di settore [...] incompatibili», salvo
quelle relative ai quattro cosiddetti settori esclusi (distribuzione
di gas naturale; distribuzione di energia elettrica; gestione delle
farmacie comunali; trasporto ferroviario regionale).
La richiesta di abrogazione referendaria non ha ad oggetto
l'indicata complessiva disciplina delle modalità di affidamento
della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica
(ivi compreso il servizio idrico integrato), ma solo frammenti di
disposizioni non idonei ad incidere in modo significativo su di essa.
Ne consegue che l'abrogazione delle parole «, nonchè in materia
di acqua», contenute nel menzionato comma 10, lettera d), di tale
articolo, avrebbe il solo effetto di far venire meno la possibilità
per il Governo di armonizzare la disciplina generale dell'affidamento
della gestione del servizio idrico integrato (non toccata dal
quesito) con la disciplina di settore dello stesso servizio. Tale
effetto è intrinsecamente contraddittorio e rende obiettivamente
oscuro il quesito, in quanto questo appare contemporaneamente
diretto, da un lato, a rispettare l'intervenuta riforma generale
dell'affidamento della gestione del servizio pubblico locale di
rilevanza economica (anche idrico) e, dall'altro, ad impedire
l'armonizzazione della disciplina del settore idrico con quella
generale.
Inoltre, mentre la suddetta abrogazione di parte del comma 10,
lettera d), dell'art. 23-bis sembra volta ad ostacolare, in qualche
misura, l'armonica applicazione al servizio idrico della normativa
generale concernente l'affidamento mediante gara pubblica della
gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica,
l'abrogazione del sopra indicato frammento del comma 1-ter dell'art.
15 del decreto-legge n. 135 del 2009, per un verso, sembra diretta a
produrre l'opposto effetto di favorire l'ente pubblico locale, in
quanto non più tenuto ad applicare il principio di autonomia del
soggetto gestore del servizio idrico, e, per altro verso, pare avere
l'intento di indebolire la posizione dell'ente locale, sembrando
voler escludere, per il servizio idrico integrato, l'operatività dei
principi della piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse
idriche, nonchè della riserva esclusiva alle istituzioni pubbliche
del governo di tali risorse.
Sul punto, deve essere ricordato che la richiesta referendaria è
atto privo di motivazione e, pertanto, l'intento dei sottoscrittori
del referendum va desunto non dalle dichiarazioni eventualmente rese
dai promotori (dichiarazioni, oltretutto, aventi spesso un contenuto
diverso in sede di campagna per la raccolta delle sottoscrizioni,
rispetto a quello delle difese scritte od orali espresse in sede di
giudizio di ammissibilita'), ma esclusivamente dalla finalità
«incorporata nel quesito», cioè dalla finalità obiettivamente
ricavabile in base alla sua formulazione ed all'incidenza del
referendum sul quadro normativo di riferimento. Sono dunque
irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali dichiarazioni rese
dai promotori (ex plurimis, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008, n. 37
del 2000, n. 17 del 1997). Ne deriva che l'eterogeneità e la
frammentarietà delle disposizioni di cui si chiede l'abrogazione, in
una con la sottolineata intrinseca incertezza e contraddittorietà
dell'intento referendario, rendono il quesito n. 4 obiettivamente
privo di univocità e di chiarezza e, quindi, inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare -
dichiarata legittima, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e
depositata il successivo 7 dicembre, dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione e rubricata con
il n. 4 - per l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, delle
seguenti disposizioni: a) dell'art. 23-bis, comma 10, lettera d), del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione
tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133, nel testo risultante per effetto di modificazioni ed
integrazioni successive; b) dell'art. 15, comma 1-ter, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo
risultante per effetto di modificazioni ed integrazioni successive.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2011

Il cancelliere: Fruscella