1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 59 ORDINANZA 7 - 19 marzo 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Friuli Venezia Giulia - Orari degli esercizi commerciali - Esercizi commerciali con superficie di vendita inferiore ai metri quadrati 400, insediati in centri commerciali - Possibilita' di usufruire delle deroghe all'obbligo di chiusura festiva e domenicale - Esclusione - Lamentata disparita' di trattamento rispetto agli operatori commerciali di pari dimensioni non insediati in centri commerciali - Lamentata violazione del principio della concorrenza nonche' ostacolo alla libera circolazione delle merci - Lamentata introduzione delle norme impugnate al solo scopo di superare ed eludere il giudicato amministrativo - Ius superveniens statale - Necessita' che il giudice rimettente operi una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione - Restituzione degli atti. - Legge della Regione Friuli Venezia Giulia 5 dicembre 2005, n. 29, artt. 19, 29-bis, 30, comma 2, lett. b). - Costituzione, artt. 2, 3, 41, 117, primo e secondo comma, lett. e). (T-120059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 19, 29-bis
e 30, comma 2, lettera b), della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia del 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica
in materia di attività commerciali e di somministrazione di alimenti
e bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2
«Disciplina organica del turismo»), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia con 24 ordinanze
del 10 febbraio 2011, due ordinanze del 25 febbraio 2011, una
ordinanza del 10 febbraio 2011 e undici ordinanze del 25 febbraio
2011, rispettivamente iscritte ai nn. da 102 a 139 del registro
ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 26 e 27, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di Picada 2 s.r.l. ed altre, di
Ivy Oxford Co. s.r.l. ed altre nonchè gli atti di intervento della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2012 e nella camera di
consiglio del 25 gennaio 2012 il Giudice relatore Paolo Maria
Napolitano;
uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Andrea Zaglio per la
Picada 2 s.r.l. ed altre, Giovanni Gabrielli e Massimiliano
Bellavista per la Ivy Oxford Co. s.r.l. e Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia con 38 ordinanze di identico tenore ha
sollevato - in riferimento agli articoli 2, 3, 41 e 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale degli articoli 19, 29-bis e 30, comma 2,
lettera b), della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
del 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica in materia di
attività commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande.
Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina
organica del turismo»), in particolare nella parte in cui escludono
gli esercizi commerciali con superficie di vendita inferiore a metri
quadrati 400, insediati in centri commerciali, dalla possibilità di
usufruire delle deroghe all'obbligo di chiusura festiva e domenicale
previste dall'art. 30, comma 2, lettera b), della medesima legge;
che il rimettente premette di dover decidere in ordine alla
legittimità dell'atto emesso dall'Unione dei Comuni Aiello-San Vito
con il quale è stato imposto alla società Marangi Immobiliare
S.r.l., proprietaria del complesso edilizio ove è insediato il
centro commerciale «Palmanova Outlet Village», di presentare la
comunicazione delle giornate festive e domenicali prescelte per
l'apertura, ai sensi degli artt. 29 e 29-bis della legge reg. n. 29
del 2005, come modificati dall'art. 2, comma 47, della legge reg. 16
luglio 2010, n. 12 (Assestamento del bilancio 2010 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2010-2012 ai sensi dell'articolo 34 della
legge regionale n. 21/2007);
che l'art. 30, comma 2, della legge reg. n. 29 del 2005 nella
formulazione antecedente le modifiche introdotte dalla legge reg. n.
12 del 2010 prevedeva che gli esercizi di commercio al dettaglio in
sede fissa isolati, con superficie di vendita non superiore a mq.
400, allocati in qualunque zona del territorio comunale potessero
determinare liberamente l'orario di apertura e di chiusura sia nei
giorni feriali sia in quelli domenicali e festivi, in deroga a quanto
disposto agli artt. 28 e 29;
che nel corso dell'anno 2009 un provvedimento di contenuto
analogo era stato annullato dal medesimo rimettente sulla base di
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'espressione
«esercizio isolato» ritenuta idonea a qualificare qualsivoglia
struttura autonoma, dotata di autorizzazione propria e indipendente
da altri esercizi;
che, secondo il rimettente, le modifiche normative introdotte
dalla legge reg. n. 12 del 2010 precludono tale interpretazione
adeguatrice in quanto il termine «isolati» contenuto nella precedente
versione dell'art. 30, comma 2, lettera b), è stato sostituito con
il termine «singoli», con l'ulteriore precisazione che tali devono
intendersi quelli non insediati in un centro commerciale al dettaglio
o in un complesso commerciale ai sensi dell'art. 29-bis, e, quindi,
anche in un outlet;
che, inoltre, con l'introduzione dell'art. 29-bis, è stata
espressamente estesa l'applicazione delle disposizioni di cui
all'art. 29 (giornate di chiusura degli esercizi) anche ad «ogni
singolo esercizio di vendita al dettaglio, di vicinato, di media o di
grande struttura insediato in un centro commerciale al dettaglio o in
un complesso commerciale a prescindere dalla modalità organizzativa
ovvero dalla strutturazione aziendale del centro o del complesso
medesimi, incluso l'outlet»;
che, a parere del rimettente, le modifiche introdotte
determinano una violazione degli artt. 2, 3 e 41 Cost. per
l'immotivata ed irrazionale disparità di trattamento fra fattispecie
analoghe che consegue al trattamento differenziato tra operatori
commerciali di pari dimensioni, che abbiano solo una differente
ubicazione all'interno o meno di un centro commerciale;
che le norme citate avrebbero di fatto determinato
l'introduzione di una misura restrittiva, in contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost. e con l'art. 28 del Trattato dell'Unione
europea (TUE), in quanto la distinzione fra i vari esercizi
commerciali al dettaglio non trova alcun fondamento nel principio
concorrenziale e comporta un ostacolo anche alla libera circolazione
dei prodotti provenienti da Paesi UE, ove distribuiti in esercizi di
limitate dimensioni, ma ubicati in centri commerciali;
che, sotto altro profilo, anche l'art. 19 della legge reg. n.
29 del 2005 sarebbe viziato da illegittimità costituzionale nella
parte in cui vieta agli esercizi che effettuano vendite secondo la
formula «outlet» di svolgere la propria attività al di fuori di
centri commerciali perchè, in tal modo, a tale tipologia di esercizi
commerciali non potrebbe mai applicarsi il regime di deroghe al
divieto di apertura domenicale e festiva previsto dall'art. 30 della
legge medesima;
che, in ogni caso, le norme impugnate dovrebbero ritenersi in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
trattandosi di norme riconducibili alla materia «tutela della
concorrenza» attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato;
che il rimettente pone un'ulteriore questione di
costituzionalità con specifico riferimento all'art. 29-bis, secondo
comma, della legge reg. n. 29 del 2005 che sarebbe del tutto
irragionevole e discriminatorio nella parte in cui impone a tutti gli
esercizi commerciali autonomi, sol perchè ubicati all'interno di un
centro commerciale, di individuare le giornate di apertura domenicale
e festiva in maniera uniforme e unitaria, in contrasto con tutto
l'impianto normativo del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), rispetto all'art. 117,
comma 2, lettera e), della Costituzione;
che, infine, il Tribunale amministrativo per il
Friuli-Venezia Giulia ravvisa la non manifesta infondatezza del
profilo di incostituzionalità derivante dalla violazione dei
principi in tema di rapporto fra funzione giurisdizionale e potere
legislativo, perchè il legislatore regionale avrebbe utilizzato la
funzione legislativa all'unico (dichiarato) scopo di superare ed
eludere il giudicato amministrativo precedentemente formatosi;
che è intervenuta nei giudizi la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile o infondata, riservandosi di svolgere le proprie difese
in future memorie;
che, nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza, la
difesa della Regione evidenzia in primo luogo che, dopo l'ordinanza
di rimessione, la materia degli orari degli esercizi commerciali ha
subito rilevanti interventi legislativi;
che, in primo luogo, è sopravvenuto l'art. 35, comma 6, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha aggiunto la lettera d-bis) al
comma 1 dell'art. 3 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale);
che, inoltre, la citata lettera d-bis) del comma 1 dell'art.
3 del d.l. n. 223 del 2006 è stata successivamente modificata
dall'art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214;
che il nuovo comma 1, lettera d-bis), dell'art. 3 del d.l. n.
223 del 2006 inserito dal primo dei decreti citati e,
successivamente, modificato dal secondo, nella versione oggi in
vigore stabilisce che «le attività commerciali [...] sono svolte
senza i seguenti limiti e prescrizioni: [...] d-bis) il rispetto
degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura
domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio»;
che, secondo la Regione, tali novità normative non hanno
rilevanza per il giudizio in corso perchè l'art. 3, comma 3, del
d.l. n. 223 del 2006 prevede l'abrogazione delle sole disposizioni
legislative e regolamentari statali di disciplina del settore della
distribuzione commerciale incompatibili con le disposizioni di cui al
comma 1, mentre per le leggi regionali scatta un dovere di
adeguamento, da valutarsi nel rispetto degli statuti speciali;
che, inoltre, nella precedente versione del decreto,
scaturita dal d.l. n. 98 del 2011, al comma 7 dell'art. 35, era stato
previsto testualmente che: «le regioni e gli enti locali adeguano le
proprie disposizioni legislative e regolamentari alla disposizione
introdotta dal comma 6 entro la data del 1° gennaio 2012», senza
tuttavia individuare alcuna specifica conseguenza per l'ipotesi di
superamento del predetto termine;
che il fatto che le Regioni abbiano ancora la possibilità di
adeguare la propria legislazione alla nuova disciplina statale
dimostrerebbe che, per il passato, l'intervento legislativo era
perfettamente legittimo;
che, pertanto, non vi sarebbe alcuna influenza o rilevanza
del novum normativo sul giudizio in corso, che ha ad oggetto la
legittimità di atti amministrativi risalenti al 2010;
che, quanto alle singole censure, la difesa della Regione
eccepisce innanzitutto l'inammissibilità della questione di
costituzionalità sollevata in riferimento agli artt. 2, 3 e 41 Cost.
per genericità della motivazione in quanto nessun argomento sarebbe
speso per motivare la violazione degli artt. 2 e 41 Cost. ed anche il
riferimento all'art. 3 Cost. sarebbe del tutto generico;
che la questione sarebbe comunque infondata, perchè si
tratterebbe di norme da un lato aventi lo scopo, del tutto
ragionevole, di agevolare i piccoli e medi negozi isolati, che sono
più vicini agli utenti e non beneficiano dei vantaggi derivanti
dall'essere inseriti in un centro commerciale e, dall'altro,
rientranti nella competenza regionale piena in materia di commercio,
ai sensi dell'art. 4, numero 6), dello statuto speciale o, qualora
ritenuto più favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost. (ex
art.10 legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione»);
che, con riferimento alla seconda questione relativa alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. e dell'art. 28 TUE, la
difesa regionale evidenzia che l'art. 28 del vigente TUE è del tutto
inconferente e l'errata indicazione del parametro interposto dovrebbe
determinare l'inammissibilità della censura per oscurità;
che la censura sarebbe comunque infondata, perchè le norme
sulla chiusura nei giorni festivi non rappresentano una misura
restrittiva all'importazione da parte degli altri Stati membri e non
si vede come possano essere considerate "misure di effetto
equivalente", come chiarito dalla costante giurisprudenza della Corte
di giustizia europea;
che, a parere della difesa regionale, la questione relativa
all'art. 19, comma 1, della legge reg. n. 29 del 2005 sarebbe
inammissibile perchè la norma non trova applicazione nel giudizio a
quo avendo ad oggetto ipotesi del tutto estranee alla vicenda
processuale che riguarda un atto amministrativo applicativo degli
artt. 29 e 29-bis della legge reg. n. 29 del 2005;
che la censura sarebbe anche inammissibile per l'omessa
motivazione delle ragioni della rilevanza e per la genericità della
motivazione in ordine alla manifesta infondatezza, limitandosi il
rimettente ad affermare che vi sarebbe violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
che anche la questione relativa all'art. 29-bis, comma 2,
della legge reg. n. 29 del 2005 secondo il quale «l'elenco delle
giornate domenicali e festive prescelte per l'apertura ai sensi
dell'articolo 29, comma 3, lettera b), è unico e uniforme per tutti
gli esercizi di cui al comma 1 insediati nel centro commerciale al
dettaglio ovvero nel complesso commerciale» sarebbe inammissibile per
genericità, non essendoci alcuna indicazione delle norme del d.lgs.
n. 114 del 1998 violate;
che, infine, del tutto infondata sarebbe la censura relativa
alla violazione dei principi in tema di rapporto tra funzione
giurisdizionale e potere legislativo, perchè le modifiche introdotte
non si pongono affatto come legge di interpretazione autentica, non
hanno carattere retroattivo e non intendono in alcun modo incidere
sui giudicati preesistenti;
che, con 4 atti di intervento di analogo tenore, si sono
costituite nei giudizi di costituzionalità le societa': PICADA 2
s.r.l., Vallesi s.r.l., Golden Lady Company s.p.a., Lanificio
Angelico;
che con altri 4 atti di intervento, eguali tra loro, si sono
costituite anche le parti private: Ivy Oxford co. s.r.l., Romano
s.p.a., Errebi s.p.a., Baldinini s.r.l.;
che tutte le parti private sostengono la fondatezza della
questione di costituzionalità sollevata dal Tribunale amministrativo
per il Friuli-Venezia Giulia sulla base di motivazioni analoghe a
quelle di cui all'ordinanza di rimessione;
che, in prossimità dell'udienza, le difese delle parti
private costituite hanno presentato memorie illustrative insistendo
nelle proprie richieste di accoglimento delle questioni sollevate;
che, in particolare, con riferimento al ius superveniens si
è evidenziato che a seguito dell'emanazione del d.l. n. 201 del 2011
è venuto meno l'obbligo di chiusura domenicale e festiva e,
conseguentemente, non vi sono più limiti o prescrizioni in ordine a
tale obbligo;
che, in tal senso, è allegata una circolare della Direzione
centrale lavoro, formazione, commercio e pari opportunità della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del 22 dicembre 2011 nella
quale si prende atto dello ius superveniens che determina, secondo
gli stessi uffici regionali, l'immediata abrogazione della norma
regionale impugnata non essendo dato alcun termine alla Regione per
l'adeguamento alla nuova disciplina;
che, in ogni caso, vengono ribaditi tutti i motivi già
espressi nei relativi atti di costituzione a sostegno
dell'accoglimento della questione sollevata dal TAR Friuli-Venezia
Giulia.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
identiche o analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per
essere definiti con unica decisione;
che il Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia
Giulia dubita - in riferimento agli articoli 2, 3, 41 e 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione, della legittimità
costituzionale degli articoli 19, 29-bis e 30, comma 2, lettera b),
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre
2005, n. 29 (Normativa organica in materia di attività commerciali e
di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge
regionale 16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo»),
in particolare nella parte in cui escludono gli esercizi commerciali
con superficie di vendita inferiore ai metri quadrati 400, ma
insediati in centri commerciali, dalla possibilità di usufruire
delle deroghe all'obbligo di chiusura festiva e domenicale previste
dall'art. 30, comma 2, lettera b), della medesima legge;
che, secondo il rimettente, le norme citate violerebbero gli
artt. 2, 3, 41 Cost. per l'immotivata ed irrazionale disparità di
trattamento fra fattispecie analoghe che consegue alla disciplina
differenziata tra operatori commerciali di pari dimensioni, con solo
una differente ubicazione all'interno o meno di un centro
commerciale;
che sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost. e
l'art. 28 del Trattato dell'Unione europea (TUE), in quanto la
distinzione fra i vari esercizi commerciali al dettaglio non trova
alcun fondamento nel principio concorrenziale e comporta un ostacolo
anche alla libera circolazione dei prodotti provenienti da Paesi UE,
ove distribuiti in esercizi di limitate dimensioni, ma ubicati in
centri commerciali;
che il dubbio di legittimità costituzionale investe anche la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
trattandosi di norme riconducibili alla materia «tutela della
concorrenza» attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato;
che, infine, le modifiche introdotte si porrebbero in
contrasto anche con i principi in tema di rapporto fra funzione
giurisdizionale e potere legislativo, perchè il legislatore
regionale avrebbe introdotto le norme de quibus al solo scopo di
superare ed eludere il giudicato amministrativo;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali e della chiusura
domenicale e festiva ha subito rilevanti modifiche ad opera del
legislatore statale;
che un primo intervento si è avuto con l'art. 35, comma 6,
del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha aggiunto la lettera d-bis) al
comma 1 dell'art. 3 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale);
che la nuova lettera d-bis) del comma 1 del citato art. 3 del
d.l. n. 223 del 2006 aggiunge all'elenco degli ambiti normativi per i
quali espressamente esclude che lo svolgimento di attività
commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni anche la
disciplina degli orari e della chiusura domenicale o festiva degli
esercizi commerciali sia pure solo in via sperimentale e
limitatamente agli esercizi ubicati nei comuni inclusi negli elenchi
regionali delle località turistiche o città d'arte;
che l'art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, ha ulteriormente modificato l'art. 3, comma 1, lettera
d-bis), del d.l. n. 223 del 2006 eliminando dal testo della norma il
riferimento ai Comuni inclusi negli elenchi regionali delle località
turistiche o città d'arte, così estendendo la liberalizzazione
della disciplina degli orari degli esercizi commerciali e della
chiusura domenicale e festiva a tutte le attività commerciali, come
individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59);
che la modificata normativa statale prevede che tali
attività commerciali non possano più incontrare limiti o
prescrizioni relativi agli orari di apertura e chiusura e alle
giornate di chiusura obbligatoria;
che compete al rimettente verificare se la motivazione in
ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della
questione, prospettata nell'ordinanza di rimessione, resti o meno
valida alla luce del novum normativo;
che, pertanto, occorre restituire gli atti al giudice
rimettente, perchè operi una nuova valutazione della rilevanza e
della non manifesta infondatezza della questione (ordinanze n. 145,
n. 38 e n. 12 del 2010).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Napolitano


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 19 marzo 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti