1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 31-12-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 370 SENTENZA 17 - 23 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Legge finanziaria dello Stato - Disposizioni in tema di asili-nido - Questione di legittimita' costituzionale - Ricorsi in via principale delle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria - Separazione e riserva di decisione di altre questioni proposte con gli stessi ricorsi sulla stessa legge. Asili nido - Funzione educativa e formativa - Evoluzione della legislazione in materia - Riconducibilita' della disciplina alle materie dell'istruzione prescolare e della tutela del lavoro. - Costituzione, art. 117, secondo e terzo comma. Maternita' e infanzia - Asili-nido - Disposizioni di legge dello Stato - Attribuzione della materia alle «competenze fondamentali dello Stato» - Ricorsi regionali in via principale - Contrasto con il principio di sussidiarieta' per l'allocazione di funzioni amministrative - Illegittimita' costituzionale limitatamente alle parole «fondamentali dello Stato». - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70, comma 2. - Costituzione, art. 118. Maternita' e infanzia - Asili-nido - Realizzazione nelle amministrazioni statali e di enti pubblici nazionali - Standard organizzativi - Definizione in sede di Conferenza unificata - Ricorsi della Regione Toscana in via principale - Lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70, comma 5. - Costituzione, art. 117, secondo e terzo comma. Maternita' e infanzia - Asili-nido - Disposizioni della legge dello Stato - Istituzione di un fondo per gli asili-nido, modalita' di riparto annuo ad opera del Ministro del lavoro e ripartizione tra i Comuni da parte delle Regioni - Ricorsi regionali in via principale - Contrasto con il principio del finanziamento statale di funzioni pubbliche regionali e locali senza vincolo di destinazione - Illegittimita' costituzionale nei limiti di cui in motivazione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70, commi 1, 3, 8, e 4 limitatamente all'inciso «nei limiti delle proprie risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3». - Costituzione, art. 119. Imposte e tasse - Oneri deducibili - Asili-nido - Disposizioni della legge dello Stato - Spese di partecipazione alla gestione di micro-nidi nei luoghi di lavoro - Deducibilita' dalle imposte sul reddito, nella misura determinata con decreto ministeriale - Mancata esclusione della riferibilita' a tributi regionali e locali - Ricorso della Regione Marche - Riferibilita' della disposizione alle sole imposte statali - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 70, comma 6. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera e), e quarto comma, e 119, primo e secondo comma. (003C1371) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 31-12-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 70 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002», promossi con ricorsi delle Regioni Marche,
Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, notificati il 22, il 27 e il
26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e
l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 23 e 24 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per le Regioni
Emilia-Romagna e Umbria e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi iscritti rispettivamente al n. 10 del 2002
(notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 28 febbraio 2002), al
n. 12 del 2002 (notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il
1° marzo 2002), al n. 23 del 2002 (notificato il 27 febbraio 2002 e
depositato l'8 marzo 2002) e al n. 24 del 2002 (notificato il
26 febbraio 2002 e depositato l'8 marzo 2002) del registro ricorsi,
le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, nell'impugnare
numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002), censurano, tra l'altro,
l'art. 70, recante «Disposizioni in materia di asili nido», per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
2. - La Regione Marche censura i commi 1, 2, 3, 4, 6 e 8
dell'art. 70 per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
La ricorrente lamenta innanzitutto che il combinato disposto dei
commi 1, 3, 4 ed 8, dell'art. 70, nel prevedere l'istituzione di un
fondo settoriale di finanziamento degli asili nido, violerebbe il
riparto delle competenze legislative definite dall'art. 117 della
Costituzione. La disciplina degli asili nido, infatti, non essendo
riconducibile alle materie elencate dai commi secondo e terzo della
citata norma costituzionale, dovrebbe ritenersi attribuita alla
potestà legislativa residuale delle Regioni, in quanto facente parte
della materia della assistenza. Sarebbe altresì violato l'art. 118
della Costituzione, in quanto l'attribuzione di funzioni
amministrative al livello centrale operata dalla norma non troverebbe
giustificazione nè in esigenze di carattere unitario, nè nei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza che,
nell'attuale sistema costituzionale, giustificano ogni allocazione di
funzioni amministrative.
La disposizione censurata, inoltre, nella parte in cui prevede
l'istituzione di un fondo statale a destinazione vincolata per la
costruzione e gestione degli asili nido e dei micro-nidi nei luoghi
di lavoro, violerebbe l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa
riconosciuta alle Regioni dall'art. 119 della Costituzione, il quale,
di regola, non ammetterebbe fondi statali o risorse aggiuntive a
destinazione vincolata.
La Regione Marche censura inoltre il comma 2 dell'art. 70, «se ed
in quanto si ritenga produttivo di un qualche effetto giuridico».
Tale norma, nel ricondurre gli asili nido tra le competenze
fondamentali dello Stato, delle Regioni e degli enti locali,
violerebbe il sistema delle competenze normative e amministrative
definito dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La ricorrente impugna infine il comma 6, che stabilisce che le
spese per la partecipazione alla gestione dei micro-asili e dei nidi
nei luoghi di lavoro sono deducibili dall'imposta sul reddito dei
genitori e dei datori di lavoro, nella misura determinata con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze. Tale disposizione
contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma lettera e) e quarto
comma, nonchè con l'art. 119, primo e secondo comma, della
Costituzione, nella parte in cui non esclude che la deducibilità
delle spese si possa riferire a tributi diversi da quelli statali, e
quindi consente l'applicazione dell'agevolazione fiscale anche ai
tributi regionali e locali. La norma censurata, infatti, non sarebbe
riconducibile alla competenza statale in materia di principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui
all'art. 119, secondo comma, della Costituzione.
3. - La Regione Toscana impugna anch'essa, con analoghe
motivazioni, i commi 1, 3, 4 ed 8, dell'art. 70 della legge n. 448
del 2001, per violazione dell'art. 119 della Costituzione e
dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa da esso riconosciuta
alle Regioni.
Impugna inoltre il comma 2 dell'art. 70 per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, poichè la materia degli asili nido
e, in generale, dei servizi sociali rientrerebbe nell'ambito della
potestà legislativa residuale delle Regioni.
La Regione Toscana, infine, censura il comma 5 dell'art. 70, che
consente allo Stato e agli enti pubblici nazionali di istituire,
nell'ambito dei propri uffici, dei micro-nidi, quali strutture per la
cura e l'assistenza dei figli dei dipendenti, disponendo che gli
standard minimi organizzativi di tali strutture siano definiti in
sede di Conferenza unificata.
Tale previsione, nella parte in cui sottrae le suddette strutture
alla normativa regionale prevista per tutti gli asili nido,
violerebbe l'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
4. - Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con argomentazioni tra
loro pressochè identiche, sostengono l'illegittimità costituzionale
dell'art. 70 della legge n. 448 del 2001 che, istituendo un apposito
fondo statale, gestito dal Ministero del lavoro da ripartire
annualmente fra le Regioni, contrasterebbe, oltre che con l'art. 117,
quarto comma, della Costituzione, anche con l'art. 119, quarto comma,
il quale prevede che le funzioni ordinarie attribuite alle Regioni e
agli enti locali siano integralmente finanziate dallo Stato.
In particolare, il comma 2, della disposizione impugnata,
definendo come «competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e
degli enti locali» gli asili nido, violerebbe l'art. 117, secondo
comma lettera p), il quale attribuisce alla competenza esclusiva
della legge statale la definizione delle «funzioni fondamentali» con
esclusivo riferimento a quelle dei Comuni, delle Province e delle
Città metropolitane.
Quest'ultima norma censurata, infine, lederebbe le competenze
legislative riconosciute alle Regioni dall'art. 117, quarto comma,
della Costituzione.
5. - Si è costituito in ciascuno dei giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, secondo la quale le censure proposte dalle
Regioni sarebbero infondate. La disciplina degli asili nido, infatti,
data la loro «particolarissima valenza», non potrebbe essere
ricompresa tra le materie di competenza delle Regioni e degli enti
locali, ma rientrerebbe tra quelle affidate alla legislazione
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, relativa alla determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
La norma censurata, inoltre, sarebbe conforme all'art. 119, quarto
comma, della Costituzione.
La difesa erariale, infine, nella memoria di costituzione
depositata nel giudizio introdotto dalla Regione Umbria, sostiene che
la materia in questione rientrerebbe nell'ambito di quell'interesse
nazionale che è sotteso alla disciplina del Titolo V della
Costituzione, «come limite, implicito ma imprescindibile di cui si
deve tener conto al fine di valutare» la sussistenza del potere
statale di intervenire per assicurare i diritti primari dei
cittadini.
6. - Nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza, le
Regioni Emilia-Romagna e Umbria, con analoghe argomentazioni,
confutano le eccezioni prospettate dalla difesa erariale. In
particolare, sostengono che la pretesa riconducibilità della
disciplina alla competenza statale in materia di «livelli essenziali
delle prestazioni» di cui alla lettera m) dell'art. 117, secondo
comma, Cost., sarebbe palesemente infondata, dal momento che nella
disposizione impugnata non si troverebbe nulla che sia rivolto a
determinare il livello essenziale del servizio «asilo nido», nè che
abbia una funzione anche lontanamente corrispondente.
Anche la Regione Marche, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria nella quale ribadisce che la disciplina degli
asili nido non può essere ricondotta a nessuna delle materie
elencate nel primo e nel secondo comma dell'art. 117 della
Costituzione, risultando dunque ricompresa negli ambiti di
legislazione residuale regionale. Al riguardo, la ricorrente ritiene
che gli asili nido debbano essere considerati parte della materia
dell'assistenza sociale. Tale conclusione sarebbe supportata dalla
legislazione nazionale, dalla legislazione regionale, dalla stessa
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 139 del 1985 e n. 319 del
1983); e sul fatto che l'ambito disciplinare dei servizi sociali
debba essere ritenuto afferente alla competenza residuale delle
Regioni, come sostenuto dalla dottrina, non potrebbero sussistere
dubbi interpretativi di sorta. Nè a sostegno della competenza
legislativa dello Stato potrebbe invocarsi il titolo di
legittimazione dei «livelli essenziali delle prestazioni» di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. La ricorrente, con
ampio supporto di dottrina e riferendosi alle due sentenze di questa
Corte in materia (n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), osserva che la
disposizione impugnata, lungi dal dettare una disciplina sul
contenuto essenziale del diritto alla fruizione del servizio «asilo
nido», conterrebbe norme sul finanziamento degli oneri che derivano
dall'istituzione di detto servizio, con ciò invadendo
illegittimamente la competenza legislativa spettante alle Regioni.
Quanto alla violazione dell'art. 118 Cost., la Regione Marche
ribadisce che l'attribuzione a livello centrale delle funzioni
amministrative di cui alla disposizione impugnata, non troverebbe
alcuna giustificazione nè nelle esigenze di esercizio unitario nè
tanto meno nei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. Afferma inoltre, che lo Stato non sarebbe comunque
dotato della competenza legislativa per allocare le funzioni
amministrative, se non nelle materie di legislazione esclusiva.
Sulla violazione dell'art. 119 Cost., la ricorrente insiste sulla
inammissibilità di un fondo statale destinato agli asili nido, dal
momento che la nuova disposizione costituzionale ha tipizzato le
fonti di entrata delle Regioni e degli enti locali prevedendo solo
due tipi di trasferimento da parte dello Stato: il fondo perequativo
senza vincoli di destinazione; le risorse aggiuntive e gli interventi
speciali, assegnati come trasferimenti a carattere selettivo e non a
tutti gli enti del medesimo livello istituzionale. In nessuna di tali
figure potrebbe in alcun modo rientrare il fondo previsto dalla
disposizione impugnata.
Infine, con specifico riferimento al comma 6 dell'art. 70,
censurato per la parte in cui si riferisce anche a tributi regionali
e locali, la Regione Marche evidenzia come nel nuovo quadro delle
competenze costituzionali al legislatore statale spetti soltanto la
competenza esclusiva sul «sistema tributario dello Stato» e quella
sui principi fondamentali per il coordinamento del sistema tributario
complessivo. Dunque allo Stato non sarebbe consentita l'istituzione
diretta di esenzioni a tributi regionali e locali, ma forse soltanto
la previsione del potere regionale di stabilire tali esenzioni; da
ciò, la violazione sia dell'art. 117 che dell'art. 119 Cost., sotto
il profilo della lesione dell'autonomia di entrata della Regione.
Anche l'Avvocatura dello Stato, nel giudizio introdotto dalla
Regione Marche (ric. n. 10 del 2002), ha presentato una memoria nella
quale si limita a ribadire quanto già dedotto nell'atto di
costituzione e conclude per la piena riconducibilità della
disciplina impugnata all'art. 117, secondo comma, lettera m), e
all'art. 119, quarto comma, Cost.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria,
nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), censurano, tra
l'altro, l'art. 70 di tale legge (Disposizioni in materia di asili
nido).
Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione della
questione di costituzionalità indicata viene separata da quella
delle altre, sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte
decisioni.
L'art. 70, al comma 1, istituisce un fondo per gli asili nido
nell'ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali.
Il comma 2 qualifica poi gli asili nido come strutture volte a
«garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei
bambini» dai tre mesi ai tre anni e definisce le funzioni ad essi
inerenti come «competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e
degli enti locali».
Il comma 3 dispone che il fondo speciale venga ripartito
annualmente tra le Regioni, sentita la Conferenza unificata, con
decreto del Ministero del lavoro di concerto con il Ministro
dell'economia.
Il comma 4 stabilisce che le Regioni, «nei limiti delle proprie
risorse ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive» costituite
appunto dal Fondo, ripartiscono le risorse finanziarie tra i Comuni
che ne fanno richiesta per la costruzione e la gestione degli asili
nido e dei micro-nidi nei luoghi di lavoro.
Il comma 5 consente alle amministrazioni dello Stato e degli enti
pubblici nazionali di istituire nell'ambito dei propri uffici, dei
micro-nidi quali strutture destinate alla cura e all'accoglienza dei
figli dei dipendenti, e riserva la definizione degli standard minimi
organizzativi alla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città
ed autonomie locali).
Il comma 6 dispone inoltre che le spese di partecipazione alla
gestione dei micro-nidi e dei nidi nei luoghi di lavoro sono
deducibili dalle imposte sul reddito dei genitori e dei datori di
lavoro, nella misura determinata con decreto da emanarsi dal Ministro
dell'economia.
Il comma 7 consente alla Cassa depositi e prestiti di concedere
ai comuni, anche in deroga ai limiti di indebitamento previsti, i
mutui necessari per il finanziamento della costruzione degli asili
nido.
Infine, il comma 8 stabilisce la dotazione del fondo istituito
dal comma 1, per gli anni 2002, 2003, 2004, nonchè le modalità per
la determinazione di tale dotazione a decorrere dall'anno 2005.
2. - Tutte le Regioni ricorrenti censurano l'art. 70 della legge
n. 448 del 2001 nella parte in cui prevede l'istituzione di un fondo
a destinazione vincolata, ritenendo tale disposizione in contrasto
con l'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in quanto
disporrebbe in ambiti affidati alla potestà legislativa residuale
delle Regioni, nonchè con l'art. 119 della Costituzione, il quale
non consentirebbe la creazione di fondi statali a destinazione
vincolata.
La Regione Marche lamenta, inoltre, la violazione dell'art. 118
della Costituzione in quanto l'attribuzione di funzioni
amministrative allo Stato non troverebbe alcuna giustificazione nei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Tutte le ricorrenti censurano specificamente anche il comma 2
dell'art. 70, nella parte in cui riconosce «funzioni fondamentali» in
materia di asili nido allo Stato, oltre che alle Regioni e agli enti
locali per violazione dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione. La Regione Marche censura tale norma anche per
contrasto con l'art. 118 della Costituzione.
La Regione Toscana impugna altresì il comma 5 dell'art. 70, in
relazione all'art. 117 della Costituzione, nella parte in cui demanda
alla Conferenza unificata la definizione degli standard minimi
organizzativi dei micro-nidi nei luoghi di lavoro istituiti dalle
amministrazioni statali e degli enti pubblici, in quanto tale materia
sarebbe riservata alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
La Regione Marche, infine, censura anche il comma 6 dell'art. 70
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) e quarto
comma, nonchè dell'art. 119, commi primo e secondo, della
Costituzione, nella parte in cui non esclude che la deducibilità
delle spese di partecipazione alla gestione dei micro-nidi e dei nidi
nei luoghi di lavoro, si possa riferire a tributi diversi da quelli
statali.
Deve essere precisato che le censure mosse dalle Regioni
Emilia-Romagna e Umbria, per quanto formalmente riferite all'intero
articolo 70, tuttavia, in considerazione del loro effettivo
contenuto, devono ritenersi limitate ai commi 1, 2 e 3.
Considerata la loro sostanziale identità, i quattro ricorsi, per
la parte relativa all'art. 70 della legge n. 448 del 2001, vanno
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica
sentenza.
3. - Appare necessario, in via preliminare, individuare la
riferibilità della disciplina in tema di asili nido alle categorie
utilizzate nell'art. 117 della Costituzione per definire le diverse
competenze legislative di Stato e Regioni.
La più risalente disciplina legislativa statale configurava gli
asili nido come servizi aziendali di carattere sanitario ed
assistenziale a favore delle madri che lavoravano nelle maggiori
aziende industriali e commerciali. La stessa creazione dei primi
asili nido pubblici a livello territoriale era finalizzata a
conseguire «in ogni centro industriale l'istituzione di un asilo-nido
aperto ai figli di tutte le donne costrette per qualsiasi genere di
lavoro ad assentarsi dalla casa ed ubicato in modo che le madri
(potessero) agevolmente e senza perdita di tempo recarvisi per
l'allattamento» (art. 137, secondo comma, del regio decreto 15 aprile
1926, n. 718, che approva il regolamento per l'esecuzione della legge
10 dicembre 1925, n. 2277, sulla protezione e l'assistenza della
maternità e dell'infanzia).
Solo nel dopoguerra, in presenza di profonde trasformazioni
economiche, sociali e di costume, gli asili nido divengono
progressivamente un vero e proprio servizio sociale a favore
dell'infanzia e della famiglia, aperto tendenzialmente alla totalità
della popolazione.
La legge 6 dicembre 1971, n. 1044 (Piano quinquennale per
l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato),
all'art. 1, secondo comma, definisce come «servizio sociale di
interesse pubblico» l'assistenza negli asili nido ai bambini fino a
tre anni, ma individua ancora come scopo di tali strutture quello «di
provvedere alla temporanea custodia dei bambini per assicurare una
adeguata assistenza alla famiglia e anche per facilitare l'accesso
della donna al lavoro nel quadro di un completo sistema di sicurezza
sociale».
Successivamente, peraltro, diverse leggi delle Regioni e delle
Province autonome - cui l'art. 6 della legge n. 1044 del 1971 demanda
la fissazione dei criteri per la costruzione, la gestione e il
controllo degli asili nido - hanno riconosciuto a tali istituzioni
anche funzioni educative, al tempo stesso procedendo ad una maggiore
qualificazione del relativo personale (si vedano, ad esempio, tra le
più significative, la legge regionale della Toscana 2 settembre
1986, n. 47, recante «Nuova disciplina degli asili nido»; la legge
regionale della Liguria del 6 giugno 1988, n. 21, recante «Riordino e
programmazione dei servizi sociali della Regione Liguria»; la legge
regionale dell'Umbria del 2 giugno 1987, n. 30, recante «Nuova
disciplina della istituzione e del funzionamento degli asili-nido»;
nonchè, più di recente la legge della Regione Emilia-Romagna del
10 gennaio 2000, n. 1, recante «Norme in materia di servizi educativi
per la prima infanzia»; e la legge della Regione Toscana del
26 luglio 2002, n. 32, recante «Testo unico della normativa della
Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento,
formazione professionale e lavoro».
Conformemente a questa evoluzione, lo stesso art. 70, oggetto del
presente giudizio, al comma 2, definisce gli asili nido come
«strutture dirette a garantire la formazione e la socializzazione
delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi ed i tre
anni ed a sostenere le famiglie ed i genitori».
Parallelamente a questo processo evolutivo delle finalità del
servizio prestato, la realizzazione e la gestione degli asili nido è
stata essenzialmente affidata ai Comuni, sulla base di un piano
annuale predisposto dalle Regioni (legge n. 1044 del 1971, e legge
29 novembre 1977, n. 891 recanti «Norme per il rifinanziamento del
piano degli asili nido e modifica della legge istitutiva 6 dicembre
1971, n. 1044»). Al fine di consentire la realizzazione di tali
strutture, è stato istituito presso il Ministero della sanità, un
apposito fondo speciale da ripartire tra le Regioni per la erogazione
di contributi ai Comuni. A questi ultimi, inoltre, sono state
attribuite le funzioni amministrative relative agli asili nido prima
svolte dall'Opera nazionale per la maternità e l'infanzia (ONMI), in
occasione del suo scioglimento (legge 23 dicembre 1975, n. 698,
recanti «Scioglimento e trasferimento delle funzioni dell'Opera
nazionale per la protezione della maternità e dell'infanzia»). In
questa legislazione, oltre alla funzione di ripartizione dei
finanziamenti, viene attribuita alle Regioni anche una funzione di
tipo programmatorio consistente nella elaborazione del piano annuale
degli asili nido, predisposto sulla base delle richieste dei Comuni,
in cui vengono fissate le priorità di intervento. È inoltre
riconosciuta una funzione legislativa concernente la determinazione
dei «criteri generali per la costruzione, la gestione e il controllo
degli asili-nido» (art. 6 della legge n. 1044 del 1971) e le
«funzioni trasferite relativamente alla protezione ed all'assistenza
alla maternità ed infanzia in rapporto ai servizi sanitari ed
assistenziali esistenti, coordinandole con l'assistenza all'infanzia»
(art. 4 della legge n. 698 del 1975).
Non mancano inoltre le disposizioni generali che operano il
trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni
ad autonomia ordinaria, là dove gli asili nido debbono ritenersi
ricompresi nelle vaste nozioni di «servizi sociali» di cui agli
artt. 17 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione
della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e
agli artt. 128 e seguenti del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59).
In riferimento alla disciplina costituzionale precedentemente
vigente, la giurisprudenza di questa Corte, a più riprese, ha
affermato che gli asili nido erano speciali servizi sociali di
interesse pubblico, riconducibili alla materia «assistenza e
beneficenza pubblica» di cui al precedente art. 117 Cost. (si vedano
le sentenze n. 139 del 1985; n. 319 del 1983; n. 174 del 1981).
Più di recente, questa Corte, nella sentenza n. 467 del 2002,
anche in considerazione della evoluzione legislativa in materia e
proprio sulla base dell'art. 70 in esame, ha affermato che «il
servizio fornito dall'asilo nido non si riduce ad una funzione di
sostegno alla famiglia nella cura dei figli o di mero supporto per
facilitare l'accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche
finalità formative, essendo rivolto a favorire l'espressione delle
potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino».
Pertanto, pur negandosi l'inserimento degli asili nido nell'ambito
delle vere e proprie istituzioni scolastiche, si è rilevata «la
assimilazione, ad opera della legislazione ordinaria, delle finalità
di formazione e socializzazione perseguite dagli asili nido rispetto
a quelle propriamente riconosciute alle istituzioni scolastiche».
4. - Su questa base, ed in riferimento al nuovo Titolo V della
seconda parte della Costituzione, caratterizzato - come ben noto -
dalla individuazione espressa dei poteri legislativi dello Stato, vi
è anzitutto da escludere che la disciplina legislativa degli asili
nido dettata dalla normativa in esame possa spettare allo Stato sulla
base del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, che enumera
le materie di esclusiva competenza legislativa dello Stato.
Nè a ciò si può giungere, come pure sostiene la difesa
erariale, in considerazione del potere esclusivo dello Stato di
determinare, ai sensi dell'art. 117, secondo comma lettera m), della
Costituzione, i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale»: l'articolo 70 della legge n. 448 del 2001 non
ha affatto le caratteristiche sostanziali e formali che potrebbero
farlo annoverare fra gli atti espressivi di questo potere di
predeterminazione normativa dei livelli essenziali (si vedano al
riguardo le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002).
Nè, tanto meno, è invocabile - come pure sostiene l'Avvocatura
dello Stato - la sussistenza di un «interesse nazionale», che sarebbe
«sotteso alla disciplina del Titolo quinto della Costituzione, come
limite, implicito ma imprescindibile, di cui tener conto al fine di
disciplinare settori essenziali per garantire i diritti primari dei
cittadini». Una categoria giuridica del genere è infatti estranea al
disegno costituzionale vigente, come questa Corte ha rilevato,
affermando che «l'interesse nazionale non costituisce più un limite
di legittimità, nè di merito, alla competenza legislativa
regionale» (sentenza n. 303 del 2003).
Neppure può essere accolta la tesi sostenuta dalle ricorrenti
secondo la quale la disciplina concernente gli asili nido sarebbe
riconducibile alle materie che il quarto comma dell'art. 117 della
Costituzione attribuisce alla competenza legislativa «residuale»
delle Regioni e, in particolare, alle materie dell'assistenza e dei
servizi sociali. Tale ricostruzione, che porterebbe ad escludere
radicalmente ogni possibilità di disciplina degli asili nido da
parte del legislatore statale, non tiene conto dell'evoluzione della
legislazione in tema di asili nido, che ha progressivamente assegnato
al servizio in esame anche una funzione educativa e formativa, oltre
che una funzione di tutela del lavoro, in quanto servizio volto ad
agevolare i genitori lavoratori.
In via generale, occorre inoltre affermare l'impossibilità di
ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito
di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni ai
sensi del comma quarto del medesimo art. 117, per il solo fatto che
tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie
elencate nei commi secondo e terzo dell'art. 117 della Costituzione.
Per quel che attiene in particolare agli asili nido, per quanto
già evidenziato in relazione alle funzioni educative e formative
riconosciute loro, nonchè in considerazione della finalità di
rispondere alle esigenze dei genitori lavoratori, è indubbio che,
utilizzando un criterio di prevalenza, la relativa disciplina non
possa che ricadere nell'ambito della materia dell'istruzione (sia
pure in relazione alla fase pre-scolare del bambino), nonchè per
alcuni profili nella materia della tutela del lavoro, che l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, affida alla potestà legislativa
concorrente; fatti salvi, naturalmente, gli interventi del
legislatore statale che trovino legittimazione nei titoli
«trasversali» di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 70 della legge n. 448 del 2001, dunque, facendo espresso
riferimento alle funzioni educative e formative riconosciute agli
asili nido (comma 2), nonchè in considerazione della finalità di
«favorire la conciliazione tra esigenze professionali e familiari dei
genitori lavoratori» (comma 5), costituisce indubbiamente esercizio
di potestà legislativa concorrente, nell'ambito della quale il
legislatore statale è abilitato alla determinazione dei relativi
principi fondamentali.
L'articolo in esame contiene inoltre alcune disposizioni in
settori di sicura competenza esclusiva dello Stato, come
l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali (comma 5) e il sistema tributario dello Stato (comma 6).
5. - Sulla base di tali considerazioni, è possibile esaminare le
singole censure proposte dalle Regioni ricorrenti.
Vanno anzitutto accolte le censure delle ricorrenti relative al
comma 2 dell'art. 70: appare, infatti, estraneo e contraddittorio con
l'art. 117 della Costituzione affermare che gli asili nido rientrino
«tra le competenze fondamentali dello Stato». Tale disposizione
appare del tutto estranea al quadro costituzionale sopra ricostruito;
riferita alle funzioni amministrative, la disposizione contrasta con
l'art. 118 della Costituzione e con il principio di sussidiarietà
individuato da tale disposizione quale normale criterio di
allocazione di tali funzioni, che ne impone la ordinaria spettanza
agli enti territoriali minori, anche in considerazione della
circostanza che la legislazione vigente in materia di asili nido già
le attribuisce ai Comuni e alle Regioni.
6. - Del pari va accolto il rilievo sollevato dalla Regione
Toscana relativamente alla previsione, contenuta nel comma 5
dell'art. 70, che - in relazione ai micro-nidi da realizzare nelle
amministrazioni statali e negli enti pubblici nazionali - prescrive
che i relativi standard minimi organizzativi debbano essere «definiti
in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Anche a questo specifico proposito, infatti, non possono non
valere le considerazioni svolte sopra in relazione alla molteplicità
di ambiti materiali toccati dalla disciplina degli asili nido, da cui
discende l'impossibilità di negare la competenza legislativa delle
singole Regioni, in particolare per la individuazione di criteri per
la gestione e l'organizzazione degli asili, seppure nel rispetto dei
principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale.
7. - I maggiori rilievi sollevati dalle Regioni ricorrenti
riguardano la creazione del fondo per gli asili nido (comma 1); la
determinazione delle modalità del riparto annuo ad opera del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali (comma 3); la
ripartizione, da parte delle Regioni, delle risorse finanziarie tra i
Comuni operanti nel settore «nei limiti delle proprie risorse
ordinarie di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3»
(comma 4); la quantificazione dell'ammontare del fondo (comma 8).
Le Regioni ricorrenti sostengono che queste disposizioni
violerebbero l'art. 119 Cost., poichè quest'ultimo non ammetterebbe
«fondi statali o risorse aggiuntive a destinazione vincolata, ad
eccezione di quanto previsto dal comma quinto in relazione agli
speciali interventi a favore di determinati Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni».
Questi rilievi sono fondati.
Occorre preliminarmente osservare che il decreto del Ministero
del lavoro 11 ottobre 2002 (Istituzione del fondo per gli asili nido)
ha provveduto a ripartire tra le Regioni, per l'anno 2002, le risorse
del fondo istituito dall'art. 70 in esame, secondo i criteri indicati
dall'art. 1, comma 2, dello stesso decreto.
Il meccanismo di finanziamento delineato dalla norma censurata,
tuttavia, se era coerente con il precedente assetto legislativo di
cui alla legge n. 1044 del 1971 e alla legge n. 891 del 1977, non è
più utilizzabile a seguito dei rilevanti mutamenti introdotti dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della seconda parte della Costituzione).
Il nuovo art. 119 della Costituzione, prevede espressamente, al
quarto comma, che le funzioni pubbliche regionali e locali debbano
essere «integralmente» finanziate tramite i proventi delle entrate
proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali
riferibili al territorio dell'ente interessato, di cui al secondo
comma, nonchè con quote del «fondo perequativo senza vincoli di
destinazione», di cui al terzo comma. Gli altri possibili
finanziamenti da parte dello Stato, previsti dal quinto comma, sono
costituiti solo da risorse eventuali ed aggiuntive «per promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio» delle funzioni, ed erogati in favore «di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni».
Pertanto, nel nuovo sistema, per il finanziamento delle normali
funzioni di Regioni ed Enti locali, lo Stato può erogare solo fondi
senza vincoli specifici di destinazione, in particolare tramite il
fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, della
Costituzione.
Dal momento che l'attività dello speciale servizio pubblico
costituito dagli asili nido rientra palesemente nella sfera delle
funzioni proprie delle Regioni e degli enti locali, è contraria alla
disciplina costituzionale vigente la configurazione di un fondo
settoriale di finanziamento gestito dallo Stato, che viola in modo
palese l' autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle
regioni e degli enti locali e mantiene allo Stato alcuni poteri
discrezionali nella materia cui si riferisce.
Appare evidente che la attuazione dell'art. 119 Cost. sia urgente
al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V
della Costituzione, poichè altrimenti si verrebbe a contraddire il
diverso riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni;
inoltre, la permanenza o addirittura la istituzione di forme di
finanziamento delle Regioni e degli enti locali contraddittorie con
l'art. 119 della Costituzione espone a rischi di cattiva
funzionalità o addirittura di blocco di interi ambiti settoriali.
Sulla base di quanto detto, va dichiarata la illegittimità
costituzionale dell'art. 70, commi 1, 3 e 8, nonchè comma 4,
limitatamente all'inciso «nei limiti delle proprie risorse ordinarie
di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3». La particolare
rilevanza sociale del servizio degli asili-nido, relativo a
prestazioni che richiedono continuità di erogazione in relazione ai
diritti costituzionali implicati, comporta peraltro che restino salvi
gli eventuali procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti.
8. - Infondato, infine, deve ritenersi il rilievo di
costituzionalità sollevato dalla Regione Marche in relazione al
comma 6 dell'art. 70, «nella parte in cui non esclude che la
deducibilità delle spese di partecipazione alla gestione dei
micro-asili e dei nidi nei luoghi di lavoro si possa riferire a
tributi diversi da quelli statali». A tale disposizione è stata data
attuazione con il d.m. 17 maggio del 2002 (Deducibilità delle spese
di partecipazione alla gestione di micro-nidi e dei nidi nei luoghi
di lavoro) il quale, per gli anni 2002, 2003, 2004, ha fissato
l'importo delle spese di partecipazione ai micro-nidi sostenute dai
genitori, deducibili dal reddito complessivo, nonchè l'importo delle
spese sostenute dal datore di lavoro, deducibili dal reddito di
impresa o di lavoro autonomo.
Il rilievo prospettato è basato su una erronea lettura del
comma 6 dell'art. 70 (oggetto anche di una interpretazione autentica
da parte del comma 6 dell'art. 91 della legge n. 289 del 2002,
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003) per profili peraltro
irrilevanti ai fini del presente giudizio). Esso, infatti, non si
riferisce a imposte regionali o locali, ma riguarda le sole imposte
statali sui redditi dei genitori e dei datori di lavoro, rispetto
alle quali le Regioni e gli Enti locali possono semplicemente
aggiungere aliquote addizionali, senza peraltro alcun potere in tema
di determinazione degli oneri deducibili (sugli attuali limitati
poteri tributari delle Regioni, si vedano le sentenze n. 311, n. 297
e n. 296 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge
finanziaria 2002), sollevate dalle regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna, e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi relativi all'art. 70 della legge 28 dicembre
2001, n. 448;
Dichiara l'illegittimità costituzionale, nei limiti di cui in
motivazione, dell'art. 70, commi 1, 3 e 8, della legge n. 448 del
2001;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 2,
limitatamente alle parole «fondamentali dello Stato», della legge
n. 448 del 2001;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 4,
limitatamente alle parole «nei limiti delle proprie risorse ordinarie
di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3», della legge
n. 448 del 2001;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 70, comma 5,
limitatamente alle parole «i cui standard minimi organizzativi sono
definiti in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281» della legge n. 448 del
2001;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 70, comma 6, della legge n. 448 del 2001, sollevata dalla
Regione Marche, per violazione degli artt. 117, secondo comma
lettera e), e quarto comma e 119, primo e secondo comma della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Fruscella
03C1371