1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 13-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 680 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 1990- 28 ottobre 1991
N. 680 Ordinanza emessa il 21 novembre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 ottobre 1991) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Belgiorno Maria Gabriella contro il Ministero della pubblica istruzione ed altri. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Giudizio di idoneita' a professore associato - Composizione delle commissioni giudicatrici - Previsione, con norma dichiarata di interpretazione autentica, ma in realta' innovativa rispetto alla normativa precedente (art. 13, primo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382) cosi' come interpretata dalla giurisprudenza, che i professori universitari collocati in aspettativa obbligatoria conservano l'elettorato attivo e passivo per la formazione delle commissioni esaminatrici - Indebita interferenza del legislatore sulle controversie pendenti, con conseguente incidenza sui principi di uguaglianza, di difesa in giudizio, nonche' di indipendenza della magistratura. (Legge 5 agosto 1988, n. 341, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 102, 104 e 108). (091C1192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 13-11-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 862/1986
proposto dalla signora Belgiorno Maria Gabriella rappresentata e
difesa dagli avvocati Michele Pallottino e Antonio Campagnola ed
elettivamente domiciliata presso gli stessi in Roma, via Oslavia n.
14, contro il Ministero della pubblica istruzione (attualmente
Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica), in persona del Ministro pro-tempore, il Consiglio
universitario nazionale, in persona del presidente in carica, la
commissione giudicatrice per la seconda tornata dei giudizi di
idoneità a professore associato raggruppamento disciplinare n. 10,
in persona del presidente della commissione in carica, costituitisi
in giudizio, rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi n.
12, per l'annullamento del decreto ministeriale della pubblica
istruzione di data e numero non cogniti con il quale risultano
esssere stati approvati gli atti della commissione giudicatrice per
la seconda tornata dei giudizi di idoneità a professore associato
nel raggruppamento disciplinare n. 010 (diritto ecclesiastico) e
risulta, per conseguenza, essere stato confermato il giudizio di non
idoneità della ricorrente espresso dalla Commissione; di tutti gli
atti comunque connessi e perciò del giudizio espresso dalla
Commissione stessa in data non cognita, nonchè degli atti ad esso
relativi non esclusa la comunicazione prot. n. 34/010-315 del 31
gennaio 1986 della direzione generale per l'istruzione universitaria
attraverso la quale si è conosciuta l'esistenza dell'impugnato
provvedimento; di ogni altro atto infine comunque ricollegato ai
provvedimenti impugnati;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 21 novembre 1990 il consigliere
Giancarlo Tavarnelli e uditi, altresì, l'avv. Pallottino per la
ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
La dott.ssa Maria Gabriella Belgiorno ha impugnato il giudizio
negativo espresso nei suoi confronti nella seconda tornata dei
giudizi di idoneità a professore associato per il raggruppamento di
discipline n. 10 (Diritto ecclesiastico).
A sostegno del ricorso vengono dedotti i seguenti motivi:
1) eccesso di potere per difetto assoluto della motivazione in
quanto il diniego, nella forma e con le modalità comunicate
attraverso la nota ministeriale, risulterebbe del tutto privo di
motivazione;
2) violazione degli artt. 50 e 51 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 382/1980 e eccesso di potere per errore e difetto
dei presupposti, illogicità, difetto della motivazione,
vessatorietà in quanto la ricorrente rileva che in ordine alla sua
attività didattica si sono espresse in termini favorevoli le
Università di Roma (I e II) e la commissione giudicatrice della
prima tornata e in ordine all'aspetto scientifico va sottolineato che
in aggiunta alle 12 pubblicazioni presentate in occasione della prima
tornata ne ha compilato altre due, di cui una di non opinabile
carattere monografico, attenendosi ai suggerimenti e alle indicazioni
della commissione giudicatrice della prima tornata;
3) violazione per errata e falsa applicazione degli artt. 50 e
51 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980, oltre
all'eccesso di potere e difetto dei presupposti, illogicità,
confusione, incertezza in quanto la Commissione giudicatrice non
avrebbe tenuto conto che i criteri di legge ai fini del giudizio di
idoneità sono del tutto distinti da quelli validi per prove similari
come quella a professore ordinario, ove ben diverso è il peso che
debbono assumere i titoli scientifici.
Con atto successivo, depositato il 1º dicembre 1986, la ricorrente
ha proposto i seguenti motivi aggiunti:
1) violazione del principio fondamentale di contestualità del
compimento delle operazioni concorsuali e della loro verbalizzazione
e relativa sottoscrizione e convalida in quanto il verbale del 12
ottobre è stato letto, convalidato e sottoscritto il successivo
giorno 13 ad opera di solo due dei tre componenti la commissione;
2) violazione delle norme regolatrici del concorso e dei
principi vigenti in materia, in particolare quelli della
collegialità e contestualità delle operazioni di giudizio delle
commissioni e l'altro che vuole che un collegio può operare solo se
composto da almeno tre elementi e che i collegi giudicanti sono
sempre collegi perfetti, in quanto il fatto che il prof. Mirabelli
(nuovo membro della commissione) abbia "preso visione" delle domande
dei candidati non varrebbe a sanare la mancata valutazione collegiale
di quelle domande;
3) eccesso di potere per illogicità, difetto della motivazione,
confusione in quanto i lavori scientifici che la prima commissione ha
ritenuto ad un passo dal giudizio di idoneità sono divenuti, per la
Commissione di seconda tornata "nel complesso scarsamente
significativi". Quest'ultima Commissione, inoltre, non fa neppure
cenno alla valutazione e ai suggerimenti espressi dalla prima;
4) eccesso di potere per difetto di motivazione in unione con la
violazione della disposizione dell'art. 51 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 382/1980 nel testo modificato dall'art. 1 della
legge 13 agosto 1984, n. 478, in quanto il Ministero non avrebbe
indicato le ragioni che hanno condotto all'approvazione parziale dei
risultati dei lavori della commissione.
Con ulteriore atto, depositato l'8 luglio 1988, la ricorrente ha
formulato il seguente motivo aggiunto: violazione dell'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 in quanto negli
elenchi formati ai fini di addivenire alla scelta dei membri della
Commissione giudicatrice per la seconda tornata dei giudizi è stato
ammesso all'elettorato passivo un docente (il prof. Guerzoni)
collocato d'ufficio in aspettativa in considerazione della sua
elezione a membro del Parlamento nonchè eccesso di potere poichè in
altre ipotesi si sarebbe correttamente proceduto all'esclusione dei
membri incompatibili (prof. Fumagalli Carulli).
Con successiva memoria la ricorrente ha ribadito le proprie
argomentazioni e conclusioni.
Si è costituita in giudizio l'avvocatura dello Stato, che ha
controdedotto alle censure proposte con il ricorso e con i motivi
aggiunti.
D I R I T T O
Il giudizio ha per oggetto il giudizio di non idoneità a
professore associato per il raggruppamento 10 (diritto ecclesiastico)
formulato nella seconda tornata nei confronti della ricorrente.
Ha carattere pregiudiziale il motivo aggiunto inteso a contestare
la legittimità del decreto ministeriale 8 maggio 1984, con il quale
è stata nominata la commissione giudicatrice.
Sostiene la ricorrente che l'ammissione all'elettorato passivo del
prof. Luciano Guerzoni, allora in aspettativa per mandato
parlamentare, è avvenuta in contrasto con l'art. 13, primo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382.
In concreto l'indebita inclusione del prof. Guerzoni nel tabulato
ministeriale del 28 febbraio 1984 relativo al cit. ragruppamento n.
10 (Diritto ecclesiastico) avrebbe alterato il corretto svolgimento
delle successive elezioni, donde l'illegittimità della composizione
della Commissione giudicatrice, che travolgerebbe il giudizio
successivamente espresso nei confronti della ricorrente.
L'avvocatura dello Stato oppone che la censura risulta superata
dall'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341, il quale, sotto il
titolo "interpretazione autentica", ha disposto che: "I professori
universitari collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi dell'art.
13 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n.
382, conservano l'elettorato attivo e passivo per la formazione delle
commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneità a professore
associato e delle commissioni giudicatrici dei concorsi per
professore universitario o associato nei casi in cui le operazioni
per la formazione della commissione siano iniziate prima dell'entrata
in vigore dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, anche se
la conclusione delle operazioni anzidette e la nomina della
commissione siano avvenute successivamente".
L'assunto dell'avvocatura va condiviso poichè nella specie il
procedimento di nomina, avendo preso avvio il 1º marzo 1984, con il
sorteggio dei docenti eleggibili, rientra nella sfera di previsione
dell'intervento di interpretazione autentica.
Tuttavia il cit. art. 1 della legge n. 341/1988 appare al collegio
di dubbia legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 3,
24, 102, 104 e 108 della Costituzione.
La questione è rilevante poichè, se la norma venisse caducata,
la censura, alla luce del disposto dell'art. 13, primo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980, risulterebbe
fondata, come la giurisprudenza ha ripetutamente ritenuto (Cons. di
Stato, sezione sesta, 10 febbraio 1988, n. 178; t.a.r. Lazio, sezione
prima, 11 dicembre 1987, n. 1960; 9 febbraio 1987, n. 268).
È determinante, in tal senso, il rilievo che l'aspettativa
comporta la sospensione di tutte le funzioni connesse all'ufficio,
fatta eccezione per quelle espressamente consentite e fra le
attività indicate nel cit. art. 13 non figura la partecipazione alle
commissioni giudicatrici.
D'altronde, il collocamento in aspettativa obbligatoria disposta
dallo stesso art. 13 tende, con chiara evidenza, a consentire al
docente il pieno adempimento dei compiti relativi all'incarico
extrauniversitario e ad evitare che, per l'onerosità dell'impegno,
si producano riflessi negativi sul buon andamento
dell'amministrazione universitaria.
L'esclusione dall'elettorato passivo trova dunque conferma anche
in ragioni di intrinseca coerenza con la ratio legis, atteso che i
lavori delle commissioni giudicatrici sono, per durata e
complessità, particolarmente gravosi.
Significativo è poi che l'art. 5 della successiva legge 9
dicembre 1985, n. 705, abbia previsto che i professori universitari
in aspettativa obbligatoria "mantengono il solo elettorato attivo .."
, così avvalorando le anzidette considerazioni, dal momento che il
termine "mantengono" si riferisce, come è stato rilevato dalla
giurisprudenza dianzi citata, non già alla disciplina precedente, ma
alla posizione del docente, che pur collocato in spettativa conserva
il diritto di voto.
Così accertata, con l'impiego delle consuete regole ermeneutiche
ed in conformità ad una giurisprudenza concorde, la portata
dell'art. 13 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980,
ne consegue che l'art. 1 della legge n. 341/1988 ha in realtà
innovato, contrariamente a quanto si evince dal titolo, la disciplina
previgente.
Di ciò era consapevole il relatore, senatore De Rosa, che,
nell'illustrare il disegno di legge, ebbe ad affermare che l'art. 13
del decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 "non prevede
la conservazione da parte dei professori predetti dell'elettorato
attivo e passivo ai fini della formazione delle commissioni di
concorso" (atti della commissione istruzione del Senato, seduta del
28 aprile 1988, pag. 26).
Orbene, la Corte costituzionale di recente, pur riaffermando in
linea di principio l'ammissibilità delle leggi interpretative, ne ha
censurato l'utilizzazione ove siano dirette non a dichiarare, ma a
modificare il significato della norma "interpretata" (Corte
costituzionale 4 aprile 1990, n. 155).
La stessa distorsione della funzione tipica dell'interpretazione
autentica si verifica, per quanto si è osservato, nel caso in esame,
donde il sospetto della violazione dell'art. 3 della Costituzione per
vizio di razionalità.
Si aggiunga che nella fattispecie l'intervento del legislatore si
inserisce in un contesto caratterizzato dal fatto che "sono stati
presentati .. da parte di candidati non vincitori, ed in alcuni casi
già accolti in primo grado, numerosi ricorsi che sostengono
l'illegittimità dell'operato del Ministero della pubblica
istruzione" (Relazione al Senato sul disegno di legge n. 795, X
legislatura).
Sicchè è evidente l'intervento di interferire sui giudizi in
corso, vincolandone la definizione in senso contrario a quello
prevedibile, tenuto conto dell'indirizzo del giudice di primo grado,
confermato, prima dall'approvazione della legge dal Consiglio di
Stato (Cit. sezione sesta, 10 febbraio 1988, n. 178).
Da qui nascono ulteriori ragioni di dubbio sul piano della
costituzionalità, con riguardo all'art. 24, che garantisce la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi e sancisce
l'inviolabilità del diritto di difesa; dell'art. 102, che riserva ai
magistrati l'esercizio della funzione giurisdizionale; degli artt.
104, primo comma, e 108, secondo comma, che assicurano l'indipendenza
della magistratura.
È, infine, da rilevare che l'art. 1 della legge n. 341/1988 in-
troduce una nuova disciplina in materia di formazione delle
commissioni giudicatrici con effetto retroattivo, pur
indipendentemente dalla qualificazione della norma come
interpretazione autentica, dovendosi ritenere che i provvedimenti di
nomina avviati prima dell'entrata in vigore della legge 9 dicembre
1985, n. 705, fossero nel frattempo tutti pervenuti a conclusione.
La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che
l'irretroattività, stabilita dalla Costituzione per le leggi penali,
costituisce pur sempre un principio generale dell'ordinamento al
quale, salza la presenza di una oggettiva giustificazione, il
legislatore deve attenersi (da ultimo Corte costituzionale, n.
155/1990).
Una volta esclusa la validità dei presupposti e delle ragioni
desumibili dai lavori preparatori, non si rinvengono nella specie
elementi idonei a dare razionale fondamento alla retroattività della
previsione, tanto più che essa non si inquadra in un generale
ripensamento del legislatore, ma, con riferimento ad un periodo
pregresso e limitato, apporta una deroga alla disciplina vigente alla
data della sua adozione e tuttora in vigore.
Anche sotto questo profilo sussiste il dubbio di contrasto con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Per le considerazioni esposte le delineate questioni vanno rimesse
alla Corte costituzionale, restando sospeso il giudizio, con riserva
di ogni ulteriore statuizione, all'esito della risoluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.
Solleva, nel giudizio promosso dalla signora Belgiorno Maria
Gabriella, come in epigrafe, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341, nella
parte in cui riconosce l'elettorato passivo ai docenti universitari
in aspettativa obbligatoria per la formazione delle commissioni
giudicatrici per i giudizi di idoneità a professore associato, in
relazione agli artt. 3, 24, 102, 104, primo comma, e 108, secondo
comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e riserva ogni ulteriore
pronunzia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in giudizio e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma dal tribunale amministrativo regionale del
Lazio (sezione prima), nella camera di consiglio del 21 novembre
1990.
Il presidente f.f.: BIANCHI

91C1192