1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 11 marzo - 30 aprile 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Disciplina dell'utilizzazione senza titolo, da parte della P.A., di bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di valido provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilita'. - D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Testo A), art. 42-bis, introdotto dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111. - (T-150071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilità - Testo A), articolo introdotto dall'art. 34, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi
dalla Corte di cassazione - sezioni unite civili, con due ordinanze
del 13 gennaio 2014 e dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda, con ordinanze del 12 maggio e del 5 giugno
2014, rispettivamente iscritte ai nn. 89, 90, 163 e 219 del registro
ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 24, 42 e 50, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Porto Cesareo, di
S.C. ed altri, di Corrida srl, nonchè gli atti di intervento di
D.G.G. nella qualità di erede universale di C.R., di SEP - Società
Edilizia Pineto spa e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 e nella camera di
consiglio dell'11 marzo 2015 il Giudice relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Giuseppe Lavitola per SEP - Società Edilizia
Pineto spa, Luca Di Raimondo per S.C. ed altri, Giovanni Pallottino e
Francesco Nardocci per Corrida srl e l'avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, sezioni unite civili, ed il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con quattro
distinte ordinanze di analogo tenore, pronunciate in altrettanti
giudizi, rispettivamente le prime due del 13 gennaio 2014 (r.o. n. 89
del 2014 e n. 90 del 2014), la terza del 12 maggio 2014 (r.o. n. 163
del 2014) e la quarta del 5 giugno 2014 (r.o. n. 219 del 2014), hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, primo e
secondo comma, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità -
Testo A), con il quale viene disciplinata la «Utilizzazione senza
titolo di un bene per scopi di interesse pubblico».
2.- La prima ordinanza della Corte di cassazione (r.o. n. 89 del
2014) espone che, nel giudizio a quo, instaurato innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, il
ricorrente, proprietario di un fondo oggetto di procedura
espropriativa, ha chiesto la condanna del Comune di Porto Cesareo
alla restituzione dei beni, occupati senza titolo da tale
amministrazione, per l'inutile scadenza della dichiarazione di
pubblica utilità che li aveva destinati alla realizzazione di
strade, parchi e parcheggi.
Con sentenza del 25 giugno 2010 n. 1614, il TAR ha ordinato al
Comune di Porto Cesareo l'adozione del provvedimento acquisitivo
delle aree (adottato con delibera consiliare 19 ottobre 2011) ai
sensi dell'allora vigente art. 43 del T.U. sulle espropriazioni,
approvato con il citato d.P.R. n. 327 del 2001.
Dichiarata costituzionalmente illegittima tale norma, con
sentenza n. 293 del 2010 di questa Corte, il ricorrente ha nuovamente
adito il medesimo TAR per ottenere la restituzione del fondo ed il
risarcimento del danno.
Essendo stato introdotto, nelle more, l'art. 42-bis nello stesso
T.U. sulle espropriazioni, attraverso l'art. 34, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, il Comune
di Porto Cesareo, con provvedimento del 19 ottobre 2011, ha disposto
l'acquisizione dei terreni al suo patrimonio, liquidando al
proprietario l'indennizzo previsto dalla nuova norma.
Avendo il ricorrente, con motivi aggiunti, richiesto anche la
rideterminazione dell'indennizzo in base al valore venale attuale dei
beni, il Comune di Porto Cesareo ha proposto regolamento di
giurisdizione, chiedendo alla Corte di cassazione che la controversia
sulla rideterminazione dell'indennizzo fosse attribuita al giudice
ordinario, in forza della previsione di cui all'art. 133, primo
comma, lettera f), del codice del processo amministrativo (decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante «Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo»).
La Corte di cassazione ha così ritenuto di sollevare questione
di legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 42-bis del
T.U. sulle espropriazioni, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97,
111, primo e secondo comma, 113 e 117, primo comma, Cost.
2.1.- Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che,
da un lato, sarebbe pacifica l'applicabilità dell'istituto della
cosiddetta "acquisizione sanante", (re)introdotto dall'art. 42-bis
del T.U. sulle espropriazioni e, dall'altro, sarebbe proprio il
sopravvenire di detta normativa ad aver mutato quella previgente,
più favorevole, invocata dal ricorrente e ad impedire la
restituzione dei terreni di fatto occupati dalla pubblica
amministrazione, nonchè a sostituire il diritto al risarcimento del
danno integrale con quello al conseguimento dell'indennizzo, causa
del regolamento di giurisdizione.
In particolare, secondo il giudice rimettente, l'esame del
ricorso potrebbe indurre astrattamente al suo accoglimento, con la
traslatio iudicii al giudice ordinario, nella vigenza della norma
della cui legittimità costituzionale si dubita. Ove invece l'art.
42-bis, per i prospettati dubbi di compatibilità con la
Costituzione, venisse espunto dall'ordinamento, il ricorrente
fruirebbe del trattamento risultante dalla disciplina previgente
all'emanazione delle disposizioni impugnate. Un trattamento per lui
più favorevole - già richiesto al Tribunale amministrativo davanti
al quale il giudizio resterebbe incardinato - e consistente nella
restituzione dell'immobile soggetto ad occupazione in radice
illegittima, oltre al risarcimento del danno, informato ai principi
generali dell'art. 2043 del codice civile.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente ha premesso che l'art. 42-bis del T.U. sulle
espropriazioni avrebbe riproposto l'istituto previsto dal precedente
art. 43, di cui ha ereditato la rubrica.
2.2.1.- Il giudice rimettente dubita, in primo luogo, della
compatibilità della norma censurata con gli artt. 3 e 24 Cost.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., espressione del
principio di uguaglianza, la Corte di cassazione sostiene che
verrebbe riservato un trattamento privilegiato alla pubblica
amministrazione che abbia commesso un fatto illecito. Mentre per
qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento l'illecito sarebbe fonte
dell'obbligazione «risarcitoria/restitutoria» di cui agli artt. 2043
e 2058 cod. civ., alla pubblica amministrazione verrebbe attribuita
la facoltà di mutare - successivamente all'evento dannoso prodotto
nella sfera giuridica altrui, e per effetto di una propria
unilaterale manifestazione di volontà - il titolo e l'ambito della
responsabilità, nonchè il tipo di sanzione (da risarcimento in
indennizzo) stabiliti in via generale dal precetto del neminem
laedere.
Secondo il giudice rimettente, la pubblica amministrazione,
allorquando opera al di fuori della funzione amministrativa, sarebbe
invece soggetta a tutte le regole vincolanti per gli altri soggetti
(e dunque esposta alle medesime responsabilita'), sicchè, una volta
attuata in tutti i suoi elementi costitutivi una lesione "ingiusta"
di un diritto soggettivo, quest'ultima non potrebbe mai mutare natura
e divenire "giusta" per effetto dell'autotutela amministrativa, cui
non potrebbe neppure consentirsi di eliminare ex post le obbligazioni
restitutorie e risarcitorie conseguenti.
Questa impostazione avrebbe trovato piena corrispondenza nella
giurisprudenza della Corte EDU (di cui vengono citate numerose
sentenze), proprio in materia di ingerenza illegittima nella
proprietà privata, fondata sempre e comunque sul corollario che alla
pubblica amministrazione non è consentito (nè direttamente nè
indirettamente) trarre vantaggio da propri comportamenti illeciti e,
più in generale, da una situazione di illegalità da essa stessa
determinata.
La norma censurata, invece, per il solo fatto della connotazione
pubblicistica del soggetto responsabile, avrebbe soppresso il
pregresso regime dell'occupazione abusiva di un immobile altrui,
sottraendo al proprietario l'intera gamma delle azioni di cui
disponeva in precedenza a tutela del diritto di proprietà e la
stessa facoltà di scelta di avvalersene o meno.
In tal modo, considerando esclusivamente gli scopi
dell'amministrazione, avrebbe trasferito tale facoltà di scelta
dalla «vittima dell'ingerenza» (tale qualificata dalla Corte
europea), all'autore della condotta illecita, attraverso la
sostanziale introduzione, con il semplice atto di acquisizione
autorizzato dalla norma censurata, di un nuovo modo di acquisto della
proprietà privata, che prescinderebbe ormai dal collegamento con la
realizzazione di opere pubbliche, e perfino con una pregressa
procedura espropriativa.
Inoltre, sia sotto il profilo dell'eguaglianza, sia alla luce
della necessaria razionalità intrinseca postulata dalla norma
costituzionale, la disposizione censurata lederebbe l'art. 3 Cost.,
legando la determinazione dell'«indennizzo/risarcimento» al valore
venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se
l'occupazione riguarda un terreno edificabile, «sulla base delle
disposizioni dell'art. 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7».
A tale proposito, il rimettente ricorda che la Corte
costituzionale (a partire dalla sentenza n. 369 del 1996, che aveva
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante «Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica», in quanto tale norma
equiparava l'entità del risarcimento del danno da occupazione
acquisitiva a quella dell'indennizzo espropriativo) aveva affermato
la radicale diversità strutturale e funzionale delle obbligazioni
così comparate, sicchè, sotto il profilo della ragionevolezza
intrinseca, la parificazione del quantum risarcitorio alla misura
dell'indennità si prospetta come un di più che sbilancia
eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi,
pubblico e privato, in eccessivo favore del primo.
L'art. 42-bis disattenderebbe tali principi sotto diversi
profili, in quanto, disponendo che l'indennizzo debba essere sempre e
comunque commisurato «al valore venale del bene utilizzato»,
attribuisce ai proprietari interessati da un provvedimento di
acquisizione "sanante" un trattamento deteriore rispetto a quello
concesso ai proprietari che, in mancanza di tale provvedimento,
possono chiedere la restituzione dell'immobile insieme al
risarcimento del danno, pur quando destinatari di una medesima
occupazione abusiva in radice (cosiddetta usurpativa), in base ai
parametri del danno emergente e del lucro cessante ex art. 2043 cod.
civ.
Tale trattamento, osserva ancora il rimettente, resterebbe
inferiore nel confronto con l'espropriazione legittima dello stesso
immobile, in quanto:
a) ove quest'ultimo abbia destinazione edificatoria, non è
riconosciuto l'aumento del 10 per cento di cui all'art. 37, comma 2,
del T.U. sulle espropriazioni, non richiamato dalla norma impugnata;
b) ove abbia destinazione agricola, non è applicabile il
precedente art. 40, comma 1, che impone di tener conto delle colture
effettivamente praticate sul fondo e «del valore dei manufatti
edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio
dell'azienda agricola».
La norma, poi, non considererebbe affatto l'ipotesi di
espropriazione parziale e non consentirebbe di tener conto della
diminuzione di valore del fondo residuo, invece indennizzata fin
dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di
utilità pubblica), il cui art. 40 è stato trasfuso nell'art. 33 del
T.U. sulle espropriazioni.
L'art. 42-bis, infine, secondo la prospettazione del rimettente,
avrebbe trasformato il precedente regime risarcitorio in un
indennizzo derivante da atto lecito, che di conseguenza assumerebbe
natura di debito di valuta non automaticamente soggetto a
rivalutazione monetaria (ai sensi del secondo comma dell'art. 1224
cod. civ.), a differenza del risarcimento da espropriazione e/o
occupazione illegittime, costituente credito di valore, che deve
essere liquidato alla stregua dei valori monetari corrispondenti al
momento della relativa pronuncia, sicchè il giudice deve tenere
conto della svalutazione monetaria sopravvenuta fino alla decisione,
anche di ufficio, a prescindere dalla prova della sussistenza di uno
specifico pregiudizio dell'interessato dipendente dal mancato
tempestivo conseguimento dell'indennizzo medesimo.
Tale natura risarcitoria parrebbe invece mantenuta, dal terzo
comma dell'art. 42-bis, al (solo) corrispettivo per il periodo di
occupazione illegittima antecedente al provvedimento di acquisizione,
che tuttavia verrebbe anch'esso determinato in base ad un parametro
riduttivo rispetto a quelli cui è commisurato l'analogo indennizzo
per l'occupazione temporanea dell'immobile, in quanto:
a) il parametro base è costituito dall'interesse del 5 per cento
annuo sul valore venale dell'immobile stimato ai fini
dell'indennizzo, perciò corrispondente a circa 1/20 del suo valore
annuo, laddove l'art. 50 del T.U. sulle espropriazioni, recependo
analoga disposizione in precedenza contenuta nell'art. 20 della legge
22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica
utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n.
1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), stabilisce in
tutti i casi di occupazione legittima di un immobile che «è dovuta
al proprietario una indennità per ogni anno pari ad un dodicesimo di
quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell'area e, per ogni
mese o frazione di mese, una indennità pari ad un dodicesimo di
quella annua», perciò corrispondente ad una redditività
predeterminata nella più elevata misura percentuale dell'8,33 per
cento all'anno sul valore venale dell'immobile;
b) il criterio rigido introdotto dalla norma censurata
impedirebbe l'applicazione del principio, consolidato nella
giurisprudenza di legittimità, secondo cui, nell'ipotesi di
espropriazione parziale, la percentuale suddetta va calcolata
sull'indennità di espropriazione computata tenendo conto anche del
decremento di valore subito dalla parte di immobile rimasta in
proprietà dell'espropriato.
2.2.2.- Il giudice rimettente dubita, inoltre, della
compatibilità dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni con gli
artt. 42, 97 e 113 Cost.
Ricorda che il primo e fondamentale presupposto per procedere al
trasferimento coattivo di un immobile mediante espropriazione, ai
sensi dell'art. 42 Cost., è costituito dalla necessaria ricorrenza
di «motivi d'interesse generale», con puntuale riscontro in quello di
eguale tenore dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti
«CEDU»), per cui l'ingerenza nella proprietà privata può essere
attuata soltanto «per causa di pubblica utilita'».
Ciò comporta (come statuito dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 90 del 1966) «la necessità che la legge indichi le
ragioni per le quali si può far luogo all'espropriazione; e inoltre
che quest'ultima non possa essere autorizzata se non nella effettiva
presenza delle ragioni indicate dalla legge»; ed ancora che «fin dal
primo atto della procedura espropriativa debbono risultare definiti
non soltanto l'oggetto, ma anche le finalità, i mezzi e i tempi di
essa [...]».
Ne consegue, ad avviso del rimettente, che la dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera si porrebbe come garanzia prima e
fondamentale del cittadino e nel contempo come ragione
giustificatrice del suo sacrificio, nel bilanciamento degli interessi
- quello del proprietario alla restituzione dell'immobile e quello
dell'amministrazione al mantenimento dell'opera pubblica - in virtù
della funzione sociale della proprietà.
La suddetta garanzia costituzionale sarebbe, dunque, rispettata
soltanto se la causa del trasferimento sia predeterminata nell'ambito
di un apposito procedimento amministrativo, sicchè la mancanza della
preventiva dichiarazione di pubblica utilità implicherebbe (come da
costante giurisprudenza di legittimita') il difetto di potere
dell'amministrazione nel procedere all'espropriazione (sia essa
rituale o attuata in forma anomala, come nell'ipotesi
dell'occupazione appropriativa).
La norma costituzionale richiederebbe, quindi, che i motivi
d'interesse generale per giustificare l'esercizio del potere
espropriativo, nei (soli) casi stabiliti dalla legge, siano
predeterminati dall'amministrazione ed emergano da un apposito
procedimento - individuato, appunto, in quello dichiarativo del
pubblico interesse culminante nell'adozione della dichiarazione di
pubblica utilità - preliminare, autonomo e strumentale rispetto al
successivo procedimento espropriativo in senso stretto, nel quale
l'amministrazione programma un nuovo bene giuridico destinato a
soddisfare uno specifico interesse pubblico, attuale e concreto.
Richiederebbe, altresì, che tali motivi siano palesati
gradualmente e anteriormente al sacrificio del diritto di proprietà,
in un momento in cui la comparazione tra l'interesse pubblico e
l'interesse privato possa effettivamente evidenziare la scelta
migliore, nel rispetto dei principi d'imparzialità e
proporzionalità (ai sensi dell'art. 97 Cost.). In un momento,
quindi, in cui la lesione del diritto di proprietà non sia ancora
attuale ed eventuali ipotesi alternative all'espropriazione non siano
ostacolate da una situazione fattuale ormai irreversibilmente
compromessa. Da qui la formula dell'art. 42, terzo comma, Cost., per
cui l'espropriazione in tanto è costituzionalmente legittima in
quanto è originata da «motivi d'interesse generale», ovvero
collegata ad un procedimento amministrativo che evidenzi i motivi che
giustificano un'incisione nella sfera del privato proprietario,
valorizzando il ruolo partecipativo di quest'ultimo. E da qui,
ancora, la conseguenza che tale risultato non sarebbe garantito
dall'esercizio di un potere amministrativo che, sebbene presupponga
astrattamente una valutazione degli interessi in conflitto, è
destinato in concreto a giustificare ex post il sacrificio
espropriativo, unicamente in base alla situazione di fatto
illegittimamente determinatasi.
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale per contrasto
con l'art. 42 Cost. è individuato nell'omessa fissazione di termini
certi.
Il giudice rimettente ricorda che l'art. 13 della legge
fondamentale sulle espropriazioni n. 2359 del 1865, onde evitare
l'indefinito protrarsi dell'incertezza sulla sorte dei beni
espropriandi, e, nel contempo, per assicurare l'attualità della
rispondenza dell'opera all'interesse generale, ha attribuito ai
proprietari un'ulteriore garanzia fondamentale, oggi rispondente al
principio di legalità e tipicità del procedimento espropriativo,
disponendo che nel provvedimento dichiarativo della pubblica utilità
dell'opera devono essere fissati quattro termini (e cioè quelli di
inizio e di compimento della espropriazione e dei lavori), e
stabilendo che «[t]rascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica
utilità diventa inefficace».
Sopravvenuta la Costituzione, questa disposizione avrebbe assunto
rilevanza costituzionale, avendo la Corte costituzionale statuito che
«la fissazione di tali termini costituisce regola indefettibile per
ogni e qualsiasi procedimento espropriativo» (sentenza n. 355 del
1985; in tal senso anche sentenze n. 141 del 1992 e n. 257 del 1988).
La loro omessa fissazione comporterebbe la giuridica inesistenza
della dichiarazione di pubblica utilità, con tutte le conseguenze
del caso, prima fra tutte che tale situazione non è idonea a far
sorgere il potere espropriativo e, dunque, ad affievolire il diritto
soggettivo di proprietà sui beni espropriandi.
Nella diversa prospettiva della cosiddetta acquisizione
"sanante", invece, anche la garanzia offerta dai termini
espropriativi sarebbe destinata a non trovare spazio. La norma non
indicherebbe, infatti, alcun limite temporale entro il quale
l'amministrazione debba esercitare il relativo potere, esponendo il
diritto di proprietà al pericolo dell'emanazione del provvedimento
acquisitivo senza limiti di tempo ed accentuando, così, i dubbi di
contrasto con l'art. 3 Cost., per il regime discriminatorio provocato
tra il procedimento ordinario - in cui l'esposizione è temporalmente
limitata all'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità
(nella disciplina del T.U. sulle espropriazioni, anche a quella del
vincolo preordinato all'esproprio) - e quello "sanante", in cui il
bene privato detenuto sine titulo è, invece, sottoposto in perpetuo
al sacrificio dell'espropriazione.
2.2.3.- Il giudice rimettente ritiene, ancora, che la norma
censurata sia in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
quanto non sarebbe conforme ai principi della CEDU, secondo
l'interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo dell'art. 1 del
Primo Protocollo addizionale alla CEDU.
La nuova operazione "sanante" - in tutte le fattispecie
individuate dall'art. 42-bis, compresa quella di utilizzazione del
bene senza titolo «in assenza di un valido ed efficace provvedimento
di esproprio» - presenterebbe numerosi ed insuperabili profili di
contrasto con le norme convenzionali, non risolvibili in via
ermeneutica, sulla base dell'interpretazione offerta dalla Corte di
Strasburgo delle tre norme dell'art. 1 del Primo Protocollo
addizionale alla CEDU (principio generale di rispetto della
proprietà; privazione della proprietà solo alle condizioni
indicate; riconoscimento agli Stati del potere di disciplinare l'uso
dei beni in conformità all'interesse generale).
Ricorda il rimettente che la Corte EDU avrebbe in più occasioni
considerato «in radicale contrasto» con la CEDU il principio
dell'"espropriazione indiretta", con la quale il trasferimento della
proprietà del bene dal privato alla pubblica amministrazione avviene
in virtù della constatazione della situazione di illegalità o
illiceità commessa dalla stessa amministrazione, con l'effetto di
convalidarla, consentendo a quest'ultima di trarne vantaggio e di
passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, con il
rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli
interessati.
Nella categoria dell'"espropriazione indiretta", la Corte EDU
avrebbe sistematicamente inserito non soltanto l'ipotesi
corrispondente alla cosiddetta occupazione espropriativa, ma tutte
indistintamente le fattispecie di perdita di ogni disponibilità
dell'immobile combinata con l'impossibilità di porvi rimedio, e con
conseguenze assai gravi per il proprietario che subisce una
espropriazione di fatto incompatibile con il suo diritto al rispetto
dei propri beni, ritenendo ininfluente che una tale vicenda sia
giustificata soltanto dalla giurisprudenza, ovvero sia consentita
mediante disposizioni legislative, come è avvenuto con l'art. 3
della legge 27 ottobre 1988, n. 458 (Concorso dello Stato nella spesa
degli enti locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle
indennità di esproprio), ovvero da ultimo con l'art. 43 del T.U.
sulle espropriazioni, in quanto il principio di legalità non
significa affatto esistenza di una norma di legge che consenta
l'espropriazione indiretta, bensì esistenza di norme giuridiche
interne sufficientemente accessibili, precise e prevedibili. Con la
conseguenza che il supporto di «una base legale non è sufficiente a
soddisfare il principio di legalita'» e che «è utile porre
particolare attenzione sulla questione della qualità della legge»
(sono citate le sentenze 19 maggio 2005, Acciardi e altra contro
Italia e 17 maggio 2005, Scordino contro Italia).
Secondo il rimettente, conclusivamente, la "legalizzazione
dell'illegale" non sarebbe consentita dalla giurisprudenza di
Strasburgo neppure ad una norma di legge, nè tanto meno ad un
provvedimento amministrativo di essa attuativo, quale è quello che
disponga la cosiddetta acquisizione "sanante".
Infine, il principio di legalità non sarebbe recuperabile in
forza dei bilanciamenti e delle comparazioni tra interessi pubblici e
privati devoluti, dalla norma censurata, all'autorità amministrativa
che dispone l'acquisizione.
La disposizione impugnata, infatti, attribuirebbe ad uno dei due
portatori dell'interesse in conflitto - la pubblica amministrazione
responsabile dell'illecito ed interessata alla acquisizione
dell'immobile - il potere di comparare gli interessi suddetti, e,
quindi la scelta di restituirlo ovvero di acquisirlo al proprio
patrimonio indisponibile. L'assetto del bene, perciò, non
dipenderebbe più (neppure) dalla sua (oggettiva) trasformazione in
un bene demaniale o patrimoniale indisponibile, ma verrebbe affidato
- senza neppure limiti temporali - esclusivamente alla imprevedibile
volontà dell'amministrazione di ricorrere o meno al nuovo istituto.
In caso, poi, di impugnazione del provvedimento di acquisizione,
l'assetto del bene sarebbe affidato alla pronuncia del giudice
amministrativo, che potrebbe consentirne o escluderne la
restituzione, con conseguente ulteriore incertezza ed
imprevedibilità della sua situazione giuridica, fino al momento
della sentenza definitiva.
Ciò renderebbe l'istituto nuovamente incompatibile con la
Convenzione «non potendosi escludere il rischio di un risultato
imprevedibile o arbitrario», come affermato dalla Corte EDU (sentenza
28 giugno 2011, De Caterina e altri contro Italia).
2.2.4.- Il giudice rimettente dubita, infine, della conformità
della norma censurata agli artt. 111, primo e secondo comma, e 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, secondo
l'interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo.
Il giudice rimettente ricorda che la Corte EDU, pur non
escludendo che, in materia civile, una nuova normativa possa avere
efficacia retroattiva, ha ripetutamente considerato lecita
l'applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti soltanto
in presenza di «ragioni imperative d'interesse generale», pena la
violazione del principio di legalità nonchè del diritto ad un
processo equo. Ciò perchè, in ipotesi del genere, il potere
legislativo introduce nuove disposizioni specificamente dirette ad
influire sull'esito di un giudizio già in corso (specie considerando
quelli ove sia parte un'amministrazione pubblica), inducendo il
giudice a decisioni su base diversa da quella alla quale la
controparte poteva legittimamente aspirare al momento di introduzione
della lite (Grande Camera, sentenza 28 ottobre 1999, Zielinski e
altri contro Francia; sentenze, 20 febbraio 2003, Forrer-Niedenthal
contro Germania, proprio in materia di espropriazione per pubblica
utilità; 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas e altri contro
Francia; 29 luglio 2004, Scordino contro Italia).
La norma censurata violerebbe questi principi, in quanto,
malgrado la precisazione del primo comma, secondo cui l'atto di
acquisizione è destinato a non operare retroattivamente (rivolta a
rispondere ad uno dei rilievi espressi dalla sentenza n. 293 del 2010
di questa Corte), con la disposizione dell'ottavo comma avrebbe
confermato la possibilità dell'amministrazione di utilizzare il
provvedimento "sanante" ex tunc, per fatti anteriori alla sua entrata
in vigore ed anche se vi sia già stato un provvedimento di
acquisizione successivamente ritirato o annullato, in conformità
alla finalità di attribuire alle amministrazioni occupanti una
legale via di uscita dalle situazioni di illegalità venutesi a
verificare nel corso degli anni.
Pertanto, i privati proprietari - i quali, per effetto della
sentenza n. 293 del 2010 di questa Corte, avrebbero avuto diritto
alla restituzione dei loro immobili, nonchè al risarcimento del
danno alla stregua dei parametri contenuti nell'art. 2043 cod. civ. -
in conseguenza del sopravvenuto art. 42-bis, nonchè del
provvedimento acquisitivo adottato nel corso del giudizio, avrebbero
perduto in radice la tutela reale, e potrebbero avvalersi soltanto di
quella «indennitaria/risarcitoria» introdotta dalla norma censurata.
Quest'ultima, perciò, non si sottrarrebbe neppure all'addebito, in
casi analoghi mosso dalla Corte europea al legislatore nazionale, «di
averla slealmente introdotta in giudizi iniziati ed impostati secondo
diversi presupposti normativi, sì da incorrere anche nella
violazione dell'art. 6, par. 1, della Convenzione» per il mutamento
«delle regole in corsa».
Sotto tale profilo, la norma risulterebbe anche in contrasto con
l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., nella parte in cui,
disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle regole
sull'acquisizione "sanante" in seguito ad occupazione illegittima,
violerebbe i principi del giusto processo, in particolare la
condizione di parità delle parti davanti al giudice, che
risulterebbe lesa dall'intromissione del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia, allo scopo di influire sulla
risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di
controversie.
2.3.- Nel giudizio si è costituito, con atto depositato il 24
giugno 2014, il Comune di Porto Cesareo.
Afferma l'ente comunale che, con sentenza del 25 giugno 2010, n.
1614, il TAR Puglia, sezione staccata di Lecce, ha definito un
ricorso proposto dal medesimo ricorrente nel giudizio a quo,
qualificando la domanda dallo stesso proposta - in conseguenza della
scadenza del termine quinquennale di validità della dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera pubblica programmata (realizzazione di
area a verde pubblico, di parcheggi e strade di raccordo) senza
l'emanazione del decreto definitivo di esproprio del fondo privato
occupato a tale fine - come intesa ad ottenere il solo ristoro
economico, ordinando al Comune convenuto l'emissione del
provvedimento ex art. 43 del T.U. sulle espropriazioni allora
vigente.
Dichiarata incostituzionale la norma da ultimo citata, il
ricorrente ha adito nuovamente il giudice amministrativo per chiedere
la restituzione dei fondi, in palese contrasto con il giudicato ormai
formatosi sulle statuizioni della precedente sentenza n. 1614 del
2010, che aveva escluso il diritto a tale restituzione.
Nelle more del giudizio è stato introdotto l'art. 42-bis nel
T.U. sulle espropriazioni, sicchè il Comune di Porto Cesareo, in
applicazione espressa di tale norma, ha disposto l'acquisizione del
fondo al proprio patrimonio indisponibile, determinando e
quantificando l'indennizzo dovuto.
Tale provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti dal
ricorrente, il quale ha chiesto la rideterminazione dell'indennizzo,
in considerazione dell'effettivo valore venale del bene.
Il Comune di Porto Cesareo ha proposto, dunque, regolamento di
giurisdizione, sul rilievo che la domanda giudiziale, avuto riguardo
al petitum sostanziale ed alla causa petendi, atteneva esclusivamente
alla contestazione del quantum spettante a titolo di indennizzo, con
conseguente configurabilità della giurisdizione del giudice
ordinario, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera f), del codice
del processo amministrativo (d.lgs. n. 104 del 2010).
Il TAR ha dichiarato la manifesta inammissibilità del
regolamento preventivo di giurisdizione, stante l'asserita
intervenuta formazione di un giudicato (originato dalla sentenza n.
1614 del 2010) sulla domanda (esclusivamente) risarcitoria proposta
dal ricorrente, quantificando in sentenza l'ammontare del
risarcimento dovuto.
La pronuncia è stata impugnata dal Comune di Porto Cesareo con
appello al Consiglio di Stato, sia in punto di giurisdizione
(prospettata come spettante al giudice ordinario), sia nel merito.
Il giudizio risulta ancora pendente e nelle more è stata
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
42-bis, proprio nell'ambito dell'instaurato regolamento di
giurisdizione innanzi alla Corte di cassazione, sezioni unite civili.
2.3.1.- Il Comune di Porto Cesareo eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale,
per carenza di motivazione in ordine ai requisiti della rilevanza e
della non manifesta infondatezza.
Il giudice rimettente, infatti, ha sostenuto che, qualora l'art.
42-bis venisse espunto dall'ordinamento, il privato potrebbe aspirare
ad ottenere la restituzione del bene illegittimamente occupato.
Secondo l'ente comunale, invece, la restituzione non sarebbe più
ipotizzabile, in virtù, in particolare, del giudicato formatosi
sulla precedente sentenza (n. 1614 del 2010) del medesimo TAR adito,
che ne aveva espressamente escluso la possibilità, peraltro in
presenza di una sostanziale rinuncia dello stesso ricorrente a
conseguire tale restituzione. Ciò sarebbe dimostrato dal contenuto
dei motivi aggiunti proposti nel giudizio amministrativo ancora
pendente, tendenti solo ad ottenere la determinazione
dell'indennizzo, in seguito al provvedimento di acquisizione ex art.
42-bis nelle more adottato dal Comune di Porto Cesareo.
A fronte del giudicato formatosi sull'esclusione del diritto alla
restituzione del bene, nessuna utilità potrebbe dunque ricavare il
privato dall'eventuale caducazione della norma censurata.
Quanto alla questione sollevata in riferimento al diritto al
risarcimento integrale del danno (informato ai principi di cui agli
artt. 2043 e 2059 cod. civ.), in luogo del mero indennizzo, il Comune
di Porto Cesareo ne sostiene l'inammissibilità per difetto di
rilevanza. Infatti, il danno sarebbe già stato determinato in forma
integrale, sempre in esecuzione del giudicato formatosi sulla
precedente sentenza n. 1614 del 2010, adempiendo al quale la
determinazione dell'indennizzo sarebbe stata superiore a quanto
spettante in applicazione della norma censurata.
2.3.2.- Nel merito, il Comune di Porto Cesareo ha sostenuto
l'infondatezza della questione prospettata, per i seguenti motivi:
- quanto all'asserita violazione dell'art. 3 Cost. (unitamente
all'art. 24 Cost.), occorrerebbe tenere conto della particolare
natura della pubblica amministrazione e degli interessi di cui è
portatrice, nonchè delle garanzie di cui la legge avrebbe circondato
l'esercizio del potere ablatorio ex post conferito dalla norma
censurata, quali la necessità di un formale atto amministrativo
fondato sulla valutazione degli «interessi in conflitto», da compiere
con particolare rigore e da esibire nella motivazione dell'atto; il
carattere non retroattivo dell'acquisizione; il riconoscimento del
ristoro dei danni; l'eccezionalità della procedura, esperibile solo
nell'impossibilità di ricorrere ad una procedura espropriativa
ordinaria;
- quanto all'asserita violazione dell'art. 42 Cost.,
l'acquisizione avverrebbe in forza di un provvedimento previsto e
disciplinato (anche nel contenuto) direttamente dalla legge e privo
di efficacia retroattiva, previa rigorosa valutazione degli interessi
in conflitto manifestata nella motivazione dell'atto, in caso di
preminenza delle ragioni di interesse pubblico che la legge vuole
espressamente rivestite del carattere dell'"eccezionalita'" ed in
mancanza di ragionevoli alternative;
- in relazione alla censura per violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost. - per contrasto con le norme interposte costituite
dall'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e dall'art. 6
della CEDU - il Comune di Porto Cesareo sostiene il rispetto dei
«principi rivenienti dalla giurisprudenza di Strasburgo richiamata
nell'ordinanza» di rimessione;
- in riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., sotto il
profilo dell'intrinseca irrazionalità della determinazione
dell'indennizzo, si sostiene che la determinazione del quantum
operata dal legislatore andrebbe letta in stretta connessione con gli
interessi pubblici di cui è portatrice la pubblica amministrazione,
fermo restando che la misura prevista dalla legge sarebbe da
considerare come indubbiamente caratterizzata da serietà.
2.4.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale, e prospettando, in via preliminare,
l'inammissibilità della stessa.
2.4.1.- Secondo l'Avvocatura generale, in punto di
ammissibilità, il riparto di giurisdizione in materia è
disciplinato dall'art. 133 del codice del processo amministrativo
(d.lgs. n. 104 del 2010), la cui lettera f) attribuisce alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle
pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, tranne
quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle
indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura
espropriativa.
Ne consegue che solo ove l'indennizzo previsto dall'art. 42-bis
fosse qualificabile come "indennita'" potrebbe ipotizzarsi la
traslatio iudicii prospettata dal giudice rimettente, in caso di
superamento dei dubbi di legittimità costituzionale sollevati.
Secondo la difesa erariale, invece, al di là del termine
utilizzato dalla norma (in stretta connessione con il sostantivo
utilizzato dal terzo comma dell'art. 42 Cost.), la ricostruzione
sistematica dell'istituto porterebbe a concludere per la
configurabilità di una obbligazione di matrice risarcitoria.
Infatti, il presupposto dell'emanazione dell'atto ablatorio da parte
della pubblica amministrazione sarebbe costituito dal pregresso
cattivo uso dell'ordinario potere espropriativo, con conseguente
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, indipendentemente
dalla fondatezza o meno della sollevata questione di legittimità
costituzionale della norma, che difetterebbe, dunque, di rilevanza
nell'ambito del regolamento di giurisdizione azionato nel giudizio a
quo.
2.4.1.2.- Ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe
rinvenibile nella scarna descrizione della fattispecie concreta da
cui ha avuto origine la proposizione del regolamento di
giurisdizione, non avendo specificato il giudice a quo se la vicenda
abbia avuto origine da una ipotesi di occupazione "usurpativa" o di
occupazione "acquisitiva", in dipendenza della mancanza, o meno,
della dichiarazione di pubblica utilità. Solo nel primo caso,
secondo la costante giurisprudenza di legittimità (richiamata nella
stessa ordinanza di rimessione), il privato avrebbe diritto alla
restituzione del bene.
2.4.2.- Quanto al merito, secondo la difesa erariale, il
legislatore del 2011, con l'introduzione dell'art. 42-bis (e non di
un nuovo art. 43) nell'ambito del T.U. sulle espropriazioni, avrebbe
inteso assicurare un diverso bilanciamento degli interessi che si
contrappongono in caso di occupazione senza titolo - quello della
pubblica amministrazione a conservare l'opera pubblica e quello del
privato ad un ristoro per l'illegittimità subita - inserendo
nell'ordinamento un istituto affine, ma non identico, a quello
disciplinato dall'art. 43, dichiarato incostituzionale.
Gli elementi di discontinuità, che consentirebbero di ritenere
superati i profili di contrasto con i principi enunciati dalla Corte
di Strasburgo (mai pronunciatasi espressamente sulla compatibilità
dell'art. 43 con le previsioni della CEDU), si coglierebbero nei
seguenti aspetti:
- quanto agli effetti dell'acquisto della proprietà del bene da
parte della pubblica amministrazione, esso avviene ex nunc, solo al
momento dell'emanazione dell'atto di esproprio, sicchè risulterebbe
sconfessata dal legislatore l'interpretazione giurisprudenziale del
precedente art. 43, che estendeva in via retroattiva l'acquisto della
proprietà del bene, anche in presenza di un giudicato che avesse
già disposto la restituzione del bene al privato;
- il legislatore avrebbe previsto uno specifico obbligo
motivazionale in capo alla pubblica amministrazione procedente, che
dovrebbe rendere note le ragioni di eccezionale interesse pubblico
che la spingono ad adottare una procedura che si presenterebbe come
extrema ratio dell'agire amministrativo. Ciò sarebbe dimostrato dal
fatto che nella motivazione dell'atto non risulterebbe sufficiente la
mera indicazione della corrispondenza dell'opera all'interesse
pubblico, ma si dovrebbe dare conto della mancanza di possibili
alternative all'ablazione del bene e dell'impossibilità di
restituirlo;
- nel computo dell'indennizzo viene fatto rientrare non solo il
danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale, forfetariamente
liquidato nella misura del 10 per cento del valore venale del bene
(che costituisce un surplus rispetto alla somma che sarebbe spettata
nella vigenza della precedente disciplina), sottoponendo il passaggio
del diritto di proprietà alla condizione sospensiva del pagamento
delle somme dovute, da effettuare entro 30 giorni dal provvedimento
di acquisizione;
- la nuova disciplina si applica non solo quando manchi del tutto
l'atto espropriativo, ma anche laddove sia stato annullato - o
impugnato a tal fine, nel qual caso occorre il previo ritiro in
autotutela da parte della medesima pubblica amministrazione - l'atto
da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, oppure la
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera oppure, ancora, il
decreto di esproprio;
- non si prevede più la cosiddetta "acquisizione in via
giudiziaria", precedentemente disposta dal comma 3 dell'art. 43, in
virtù della quale l'acquisizione del bene in favore della pubblica
amministrazione poteva realizzarsi anche per effetto
dell'intermediazione di una pronuncia del giudice amministrativo,
volta a paralizzare l'azione restitutoria proposta dal privato.
Tali elementi di novità sarebbero stati valorizzati - sostiene
l'Avvocatura generale - dalla giurisprudenza amministrativa
(Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 15 marzo 2012, n. 1438)
nel vagliare la tenuta costituzionale della nuova disciplina e la sua
compatibilità con i principi sanciti dalla Corte EDU. Questa
giurisprudenza considera il nuovo assetto della materia
sufficientemente chiaro, preciso e prevedibile, come tale compatibile
con il principio di legalità di cui all'art. 1 del Primo Protocollo
addizionale alla CEDU e con l'alto livello di protezione accordato al
diritto di proprietà dalla Corte di Strasburgo.
Quanto al contrasto - sottolineato dalla giurisprudenza della
Corte EDU richiamata nell'ordinanza di rimessione - degli istituti
dell'"espropriazione indiretta" con il principio di legalità
sostanziale, che impedisce alla pubblica amministrazione di trarre
vantaggio (anche indirettamente) da propri comportamenti illeciti, la
difesa erariale sottolinea che i richiamati precedenti della Corte di
Strasburgo non avrebbero affatto riguardato l'istituto
dell'occupazione "sanante", quanto piuttosto il potere conferito al
giudice (amministrativo) di impedire la restituzione del bene ai
sensi del terzo comma dell'art. 43, dichiarato incostituzionale e non
riproposto nella nuova disciplina.
2.5.- Con atto depositato in data 19 giugno 2014, è intervenuto
nel presente giudizio D.G.G., nella qualità di erede universale di
C.R.
Questi specifica di non essere parte del giudizio a quo, ma di
altro giudizio avente ad oggetto l'occupazione di urgenza di un fondo
- nel territorio del Comune di Ragusa, di proprietà di uno dei
genitori, nel frattempo deceduto - finalizzata all'espropriazione per
la costituzione di una servitù coattiva di acquedotto, procedura non
completatasi nei termini assegnati, nonostante la parziale
costruzione dell'opera, con conseguente richiesta di restituzione del
fondo, previo ripristino dello stato originario, e, in subordine, di
risarcimento del danno. Aggiunge che l'azione così intrapresa è
stata rigettata dall'autorità giudiziaria, per effetto del
provvedimento di acquisizione emanato ai sensi dell'art. 42-bis del
T.U. sulle espropriazioni - nelle more introdotto nell'ordinamento -
con sentenza avverso la quale è stato proposto ricorso alla Corte di
cassazione, sezioni unite civili, ancora pendente, al pari di altri
tre giudizi innanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche,
instaurati per impugnare altrettanti provvedimenti di acquisizione
emessi sempre ai sensi dell'art. 42-bis oggetto del presente giudizio
di costituzionalità.
L'interveniente aderisce a tutte le argomentazioni contenute
nell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione, sezioni unite
civili (ritenute rilevanti anche per la fattispecie concreta -
dettagliatamente descritta ed illustrata con il deposito di copiosa
documentazione - affrontata nei giudizi in cui è parte).
Con memoria depositata in data 26 gennaio 2015, l'interveniente
ha, in particolare, argomentato «sull'attualità dell'interesse
all'intervento».
2.6.- Con atto depositato in data 23 giugno 2014, è intervenuta
nel presente giudizio la SEP - Società Edilizia Pineto spa. La
difesa della SEP spa specifica, a sua volta, di non essere parte del
giudizio a quo, ma di altro giudizio avente ad oggetto il progetto di
lavori di sistemazione a parco pubblico di aree nel Comune di Roma,
opera dichiarata di pubblica utilità con conseguente occupazione
dell'area interessata, di sua proprietà.
Aggiunge che l'intera procedura espropriativa è stata annullata
dal giudice amministrativo, sebbene in un giudizio intrapreso da
altri proprietari di fondi oggetto della medesima occupazione di
urgenza, ma con efficacia erga omnes.
Espone di avere, quindi, adito il TAR Lazio per ottenere il
ristoro dei danni subiti, vedendosi tuttavia rigettata la domanda,
con pronuncia impugnata in appello, in un giudizio ancora pendente.
Ciò perchè, per effetto dell'annullamento degli atti della
procedura espropriativa, il privato deve considerarsi ancora
proprietario del bene, onde non può chiedere il controvalore di
esso, previa rinuncia abdicativa alla proprietà, non potendosi
imporre alla pubblica amministrazione l'acquisto del fondo, rimesso
piuttosto ad una scelta discrezionale da esercitare con l'emanazione
del provvedimento previsto dall'art. 42-bis del T.U. sulle
espropriazioni, nelle more introdotto dall'ordinamento (oppure con
l'avvio di altra legittima procedura espropriativa o con gli ordinari
strumenti contrattuali).
Di qui, il prospettato interesse della SEP spa ad intervenire nel
presente giudizio, a sostegno della sollevata questione di
legittimità costituzionale della norma impugnata, il cui
accoglimento impedirebbe la rinuncia abdicativa del fondo in favore
della pubblica amministrazione, che lo ha irreversibilmente
trasformato, previo integrale risarcimento del danno subito.
L'interveniente ha aderito a tutte le argomentazioni contenute
nell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione, sezioni unite
civili (ritenute rilevanti anche per la fattispecie concreta
affrontata nei giudizi di cui è parte, dettagliatamente descritta ed
illustrata con il deposito di copiosa documentazione).
3.- La seconda ordinanza della Corte di cassazione, sezioni unite
civili, (r.o. n. 90 del 2014) espone che il giudizio a quo è stato
instaurato da alcuni privati proprietari di fondi, dopo che il
Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza del 24
febbraio 2006 (confermata dalla Corte di cassazione, sezioni unite
civili, con sentenza del 3 dicembre 2008, n. 28652), ha annullato gli
atti della procedura ablativa condotta dall'Agenzia interregionale
del fiume Po (AIPO) nei confronti di tali terreni, preordinata a
realizzare un argine lungo un torrente, per evitare il ripetersi di
esondazioni in danno del territorio comunale.
Non avendo l'AIPO dato esecuzione alla sentenza, i proprietari
hanno ottenuto dal Tribunale superiore delle acque pubbliche la
nomina di un Commissario ad acta, con il potere di provvedere alla
restituzione degli immobili espropriandi, ovvero di conseguirne
l'acquisizione tramite l'istituto di cui all'art. 43 del T.U. sulle
espropriazioni, allora vigente.
Dichiarata tale ultima norma incostituzionale (con sentenza n.
293 del 2010), ed introdotto nello stesso T.U. l'art. 42-bis, il
Commissario ad acta ha disposto l'acquisizione dei terreni al
patrimonio dell'AIPO, liquidando ai proprietari l'indennizzo di cui
alla nuova norma.
Il ricorso contro il provvedimento commissariale è stato quindi
respinto dal Tribunale superiore delle acque pubbliche con sentenza
del 14 marzo 2012.
I proprietari dei terreni hanno proposto ricorso per cassazione
avverso la sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche,
sollevando, in primo luogo, l'eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni.
L'autorità giudiziaria adita ha ritenuto, dunque, di sollevare
questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni
3.1.- Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che
l'esame dei motivi di ricorso per cassazione potrebbe portare al
rigetto dello stesso, nella vigenza della norma della cui
legittimità costituzionale si dubita, mentre, ove l'art. 42-bis
venisse espunto dall'ordinamento, i ricorrenti potrebbero fruire del
trattamento, risultante dalla disciplina previgente e per loro più
favorevole, consistente nella restituzione dell'immobile soggetto ad
occupazione in radice illegittima, oltre al risarcimento del danno
informato ai principi generali di cui all'art. 2043 cod. civ., con
accoglimento dei restanti motivi di ricorso.
In sostanza, i ricorrenti - i quali, per effetto della sentenza
n. 293 del 2010 di questa Corte, avrebbero avuto diritto, tanto al
momento del ricorso introduttivo del giudizio, quanto a quello del
passaggio in giudicato della sentenza del Tribunale superiore delle
acque pubbliche che lo aveva interamente accolto, alla restituzione
dei loro immobili, nonchè al risarcimento del danno alla stregua dei
parametri contenuti nell'art. 2043 cod. civ. - in conseguenza del
sopravvenuto art. 42-bis, nonchè del provvedimento acquisitivo
adottato nel corso del giudizio, avrebbero perduto completamente la
tutela reale e potrebbero avvalersi soltanto di quella
«indennitaria/risarcitoria» dalla stessa introdotta.
3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente ha ripercorso integralmente i passaggi
argomentativi già illustrati in precedenza, con riferimento al
giudizio r.o. n. 89 del 2014.
3.3.- Nel giudizio innanzi alla Corte, con atto depositato il 24
giugno 2014, si sono costituiti anche i privati proprietari dei fondi
oggetto del provvedimento di acquisizione, i quali, in via
preliminare, hanno chiarito che tutte le loro iniziative giudiziarie
sono sempre state mirate ad ottenere la restituzione dei fondi e non
il risarcimento del danno per equivalente pecuniario.
In punto di non manifesta infondatezza, le parti aderiscono in
sostanza al contenuto dell'ordinanza del giudice a quo.
3.4.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale e riproponendo le medesime difese di
merito svolte nel giudizio r.o. n. 89 del 2014.
3.5.- Con atto depositato in data 19 giugno 2014, è intervenuto
nel presente giudizio D.G.G. nella qualità di erede universale di
C.R., specificando di non essere parte del giudizio a quo, bensì di
altro giudizio, riproponendo le argomentazioni di cui all'atto di
intervento nel giudizio r.o. n. 89 del 2014.
Con memoria depositata in data 26 gennaio 2015, l'interveniente
ha ulteriormente argomentato «sull'attualità dell'interesse
all'intervento».
4.- L'ordinanza di rimessione del 12 maggio 2014 (r.o. n. 163 del
2014) è stata adottata dal TAR Lazio, sezione seconda, nel corso di
un giudizio avente ad oggetto una procedura posta in essere dal
Comune di Roma, originata dall'intervenuta approvazione, con delibera
della Giunta municipale del Comune di Roma 7 maggio 1981, n. 3253,
del progetto per la realizzazione di opere di edilizia scolastica
comunale, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza nonchè autorizzazione all'occupazione
d'urgenza, su una porzione di terreni di proprietà della Corrida
srl.
Effettuata l'occupazione dei terreni, le opere sono state
realizzate, senza che il Comune resistente abbia portato a termine la
procedura espropriativa mediante adozione di decreto di esproprio.
Tutti gli atti della procedura, ivi compresa la delibera di
approvazione del progetto e di dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità ed urgenza dell'opera, sono stati annullati con
sentenza del TAR Lazio del 28 ottobre 2002, n. 5711, confermata con
sentenza del Consiglio di Stato del 12 giugno 2009, n. 3731.
Adito il Tribunale civile di Roma al fine di ottenere il
risarcimento dei danni da occupazione, qualificata come usurpativa,
la società ricorrente, a seguito di pronuncia dichiarativa del
difetto di giurisdizione, ha quindi riassunto il giudizio innanzi al
TAR Lazio. Ritenendo che, a fronte dell'irreversibile trasformazione
dell'area, per effetto della realizzazione dell'opera pubblica, non
potesse ritenersi verificata l'accessione invertita - essendo stata
annullata la dichiarazione di pubblica utilità - la ricorrente ha
chiesto l'accertamento dell'illiceità dell'occupazione dei terreni e
della loro irreversibile trasformazione per effetto della
realizzazione dell'opera pubblica comunale; l'accertamento e la
declaratoria della propria abdicazione al diritto di proprietà sulle
aree interessate dalla realizzazione dell'opera pubblica;
l'accertamento del diritto ad ottenere il risarcimento del danno per
equivalente, corrispondente al valore venale delle aree (aventi
destinazione edificatoria), oltre al risarcimento del danno per
mancata loro utilizzazione durante il periodo di occupazione senza
titolo, a decorrere dall'inizio della stessa, maggiorato da
rivalutazione monetaria ed interessi di legge.
Il TAR ha preliminarmente dichiarato l'inammissibilità della
domanda volta all'accertamento dell'intervenuta abdicazione al
diritto di proprietà sulle aree interessate dalla realizzazione
dell'opera pubblica.
4.1.- Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che
la fattispecie concreta rientra nell'ambito di applicabilità del
citato art. 42-bis. Il Tribunale dovrebbe quindi limitarsi a ordinare
all'amministrazione comunale di procedere alla restituzione alla
società ricorrente delle aree illegittimamente occupate, previa
riduzione in pristino, e a risarcire il danno per l'occupazione
illegittima, fermo restando che l'amministrazione potrebbe
paralizzare tale pronuncia mediante l'adozione del provvedimento di
acquisizione ex nunc del bene al proprio patrimonio indisponibile,
con corresponsione al proprietario di un indennizzo per il
pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale.
4.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
TAR ripercorre integralmente i passaggi argomentativi già illustrati
in precedenza, con riferimento al giudizio r.o. n. 90 del 2014,
replicando (quasi) letteralmente l'incedere argomentativo
dell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione, sezioni unite
civili, e riproponendo gli identici profili di contrasto con i
parametri costituzionali evocati nel provvedimento da ultimo
menzionato.
4.3.- Nel giudizio innanzi alla Corte, con atto depositato il 27
ottobre 2014, si è costituita anche la società proprietaria dei
fondi oggetto della procedura ablativa, chiedendo la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma impugnata.
4.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale e riproponendo le medesime difese di merito svolte nel
giudizio r.o. n. 89 del 2014.
5.- L'ordinanza di rimessione del 5 giugno 2014 (r.o. n. 219 del
2014) è stata adottata dal TAR Lazio, sezione seconda, nel corso di
un giudizio avente ad oggetto l'occupazione di urgenza di un
appezzamento di terreno nel Comune di Roma, appartenente in
comproprietà ad alcuni privati, interamente trasformato in maniera
irreversibile dall'amministrazione e legittimamente espropriato solo
per una parte, con decreti del Presidente della Giunta regionale del
Lazio 30 luglio 1993, n. 1420 e n. 1421.
I privati proprietari hanno promosso un giudizio innanzi alla
Corte d'appello di Roma per ottenere la determinazione
dell'indennità di occupazione, nonchè, limitatamente alla parte
espropriata, la determinazione dell'indennità di esproprio.
Il giudizio si è concluso con sentenza 12 giugno 2000, n. 2043,
passata in giudicato, con la quale la Corte d'appello di Roma ha
determinato e liquidato l'indennità di occupazione dell'intero
terreno originariamente occupato, per tutto il periodo di
occupazione, e ha determinato e liquidato l'indennità di esproprio
per il terreno effettivamente espropriato.
Nel corso del giudizio di fronte alla Corte d'appello, è emerso
che anche la restante parte del terreno non espropriata era stata
utilizzata dal Comune, che vi aveva eseguito la prevista opera
pubblica.
I privati proprietari, dunque, ritenuta verificatasi la
cosiddetta "accessione invertita", con conseguente diritto al
risarcimento del danno in misura pari al valore venale del terreno
illecitamente acquisito (dopo la declaratoria di illegittimità
costituzionale del comma 7-bis dell'art. 5-bis del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, recante «Misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 8 agosto 1992, n. 359, per effetto della sentenza di
questa Corte n. 349 del 2007), con motivi aggiunti hanno
rappresentato di avere inutilmente diffidato l'amministrazione a
procedere, secondo il sopravvenuto art. 42-bis del T.U. sulle
espropriazioni, all'acquisizione del terreno, previa determinazione e
pagamento delle somme loro dovute.
Alla luce del mutato contesto normativo, hanno quindi spiegato
un'ulteriore domanda, alternativa rispetto a quella originaria, volta
a conseguire, in via costitutiva, il trasferimento in favore di Roma
Capitale della proprietà del terreno (alla quale non hanno più
interesse), oltre alla condanna dell'amministrazione al risarcimento
del danno.
Il TAR ha preliminarmente dichiarato l'inammissibilità della
domanda volta all'accertamento dell'intervenuta abdicazione, da parte
dei ricorrenti, al diritto di proprietà sulle aree interessate dalla
realizzazione dell'opera pubblica.
5.1.- Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, in termini
perfettamente identici rispetto all'ordinanza del TAR Lazio del 12
maggio 2014 (illustrata nell'ambito del giudizio r.o. n. 163 del
2014), osserva che la fattispecie concreta rientra nell'ambito di
applicabilità del citato art. 42-bis, sicchè l'autorità
giudiziaria dovrebbe limitarsi a ordinare alla resistente
amministrazione comunale di procedere alla restituzione alla società
ricorrente delle aree illegittimamente occupate, previa riduzione in
pristino, e a risarcire il danno per l'occupazione illegittima, fermo
restando che l'amministrazione potrebbe paralizzare tale pronuncia
mediante l'adozione del provvedimento con cui disporre l'acquisto ex
nunc del bene al suo patrimonio indisponibile, con corresponsione al
proprietario di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non
patrimoniale subito.
5.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
TAR ha ripercorso integralmente i passaggi argomentativi già
illustrati in precedenza con riferimento al giudizio r.o. n. 90 del
2014, anche in tal caso replicando (quasi) letteralmente l'incedere
argomentativo dell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione,
sezioni unite civili, e riproponendo gli identici profili di
contrasto con i parametri costituzionali evocati nel provvedimento da
ultimo menzionato.
5.3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'infondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale e riproponendo le medesime difese di
merito svolte nel giudizio r.o. n. 89 del 2014.

Considerato in diritto

1.- Le questioni sollevate dalla Corte di cassazione, sezioni
unite civili, e dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione seconda, con quattro distinte ordinanze di contenuto in larga
misura coincidente (rispettivamente r.o. n. 89, n. 90, n. 163 e n.
219 del 2014), riguardano l'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n.
327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo A), con il
quale viene disciplinata la «Utilizzazione senza titolo di un bene
per scopi di interesse pubblico».
1.1.- I giudizi hanno ad oggetto la stessa norma, censurata con
riferimento agli stessi parametri, sotto gli stessi profili e in gran
parte con le stesse argomentazioni. Ponendo, pertanto, identiche
questioni, vanno riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
1.2.- Va ribadito quanto statuito con l'ordinanza della quale è
stata data lettura in pubblica udienza, allegata al presente
provvedimento, in ordine all'inammissibilità dell'intervento, nel
giudizio promosso dalla Corte di cassazione r.o. n. 89 del 2014,
della SEP - Società Edilizia Pineto spa.
1.3.- Va, ancora, dichiarata l'inammissibilità dell'intervento,
in entrambi i giudizi promossi dalla Corte di cassazione (r.o. n. 89
del 2014 e n. 90 del 2014), di D.G.G., il quale non è parte dei
giudizi a quibus, ma di altri giudizi in cui si controverte circa la
legittimità di procedure espropriative, suscettibili di essere
definiti con l'applicazione della norma impugnata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti,
possono partecipare al giudizio in via incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (tra le tante, sentenze n. 162 del 2014, n. 293 del 2011, n.
118 del 2011 e n. 138 del 2010; ordinanze n. 240 del 2014, n. 156 del
2013 e n. 150 del 2012).
I rapporti sostanziali dedotti in causa dall'interveniente sono
del tutto differenti rispetto a quelli oggetto dei procedimenti da
cui sono scaturiti i giudizi costituzionali r.o. n. 89 e n. 90 del
2014, pur essendo, secondo la prospettazione dello stesso
interveniente, suscettibili di essere regolati dalla norma oggetto di
censura.
Sotto altro profilo, l'ammissibilità d'interventi ad opera di
terzi, titolari di interessi soltanto analoghi a quelli dedotti nel
giudizio principale, contrasterebbe con il carattere incidentale del
giudizio di legittimità costituzionale, in quanto l'accesso delle
parti al detto giudizio avverrebbe senza la previa verifica della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione da parte
del giudice a quo (per tutte, sentenze n. 119 del 2012, n. 49 del
2011 e ordinanza n. 32 del 2013).
2.- Come l'analogo art. 43 del T.U. sulle espropriazioni,
dichiarato incostituzionale per eccesso di delega con sentenza n. 293
del 2010 di questa Corte, l'art. 42-bis oggi censurato ha ad oggetto
la disciplina dell'utilizzazione senza titolo, da parte della
pubblica amministrazione, di un bene immobile per scopi di interesse
pubblico, modificato in assenza di un valido provvedimento di
esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.
Nei suoi tratti essenziali, la disposizione prevede che
l'autorità che utilizza il bene possa disporne l'acquisizione, non
retroattiva, al proprio patrimonio indisponibile, contro la
corresponsione di un indennizzo patrimoniale e non patrimoniale,
quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento
del valore venale del bene. Per l'eventuale periodo di occupazione
senza titolo è computato, a titolo risarcitorio, un interesse del 5
per cento annuo sul valore venale, salva la prova del maggior danno.
Le nuove regole valgono non solo quando manchi del tutto l'atto
espropriativo, ma anche laddove sia stato annullato l'atto da cui sia
sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia
dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di
esproprio.
Prevede la norma che il provvedimento di acquisizione possa
essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per
l'annullamento degli atti appena citati, ma a condizione che
l'amministrazione che ha adottato il precedente atto impugnato lo
ritiri.
Il provvedimento di acquisizione deve recare l'indicazione delle
circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area,
se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, e deve essere
specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali
ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione,
valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati. Deve
essere evidenziata altresì «l'assenza di ragionevoli alternative»
alla adozione del provvedimento. Il pagamento dell'indennizzo,
liquidato nel provvedimento, deve essere disposto entro trenta
giorni, e la notifica dell'atto al proprietario determina il
passaggio del diritto di proprietà, sotto condizione sospensiva del
pagamento delle somme dovute ovvero del loro deposito. L'autorità
che emana il provvedimento ne dà inoltre comunicazione, entro trenta
giorni, alla Corte dei conti, mediante trasmissione di copia
integrale.
Si prevede, infine, che queste disposizioni trovino applicazione
anche con riguardo a fatti anteriori all'entrata in vigore della
norma, ed anche se vi sia già stato un provvedimento di acquisizione
successivamente ritirato o annullato, ferma restando la necessità di
rinnovare la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse
pubblico a disporre l'acquisizione.
3.- In punto di non manifesta infondatezza, tutti i giudici
rimettenti ritengono che la norma censurata si ponga in contrasto con
diversi parametri costituzionali.
3.1.- In primo luogo, l'art. 42-bis contrasterebbe con gli artt.
3 e 24 della Costituzione, riservando un trattamento privilegiato
alla pubblica amministrazione che abbia commesso un fatto illecito,
fonte, per qualsiasi altro soggetto, dell'obbligazione
«risarcitoria/restitutoria» di cui agli artt. 2043 e 2058 del codice
civile. La disposizione censurata, infatti, attribuirebbe alla
pubblica amministrazione la facoltà di mutare - successivamente
all'evento dannoso prodotto nella sfera giuridica altrui, e per
effetto di una propria unilaterale manifestazione di volontà - il
titolo e l'ambito della responsabilità, nonchè il tipo di sanzione
(da risarcimento in indennizzo) stabiliti in via generale dal
precetto del neminem laedere, pur avendo operato al di fuori della
funzione amministrativa. Ciò le consentirebbe di trarre vantaggio da
una situazione di illegalità da essa stessa determinata, sottraendo,
peraltro, al privato danneggiato la tutela restitutoria, alla quale
in precedenza aveva diritto.
Sotto altro profilo, l'indennizzo previsto dalla norma impugnata
sarebbe ingiustificatamente inferiore nel confronto con
l'espropriazione legittima dello stesso immobile.
La norma, poi, avrebbe trasformato il precedente regime
risarcitorio in un indennizzo derivante da atto lecito, che di
conseguenza assumerebbe natura di debito di valuta non
automaticamente soggetto alla rivalutazione monetaria.
Anche il ristoro che avrebbe mantenuto natura risarcitoria, ossia
il corrispettivo per il periodo di occupazione illegittima
antecedente al provvedimento di acquisizione, verrebbe determinato in
base ad un parametro riduttivo rispetto a quelli cui è commisurato
l'analogo indennizzo per la legittima occupazione temporanea
dell'immobile.
3.2.- In secondo luogo, tutti i giudici rimettenti dubitano della
compatibilità della norma impugnata con gli artt. 42, 97 e 113 Cost.
Osservano, in proposito, che la dichiarazione di pubblica
utilità dell'opera si pone come garanzia prima e fondamentale del
cittadino e, nel contempo, quale ragione giustificatrice del suo
sacrificio, sicchè, in mancanza di questa, si determinerebbe il
difetto di potere dell'amministrazione nel procedere
all'espropriazione. La norma costituzionale richiederebbe, infatti,
che i motivi d'interesse generale che giustificano l'esercizio del
potere espropriativo, nei (soli) casi stabiliti dalla legge, siano
predeterminati dall'amministrazione ed emergano da un apposito
procedimento - individuato, appunto, in quello dichiarativo del
pubblico interesse culminante nell'adozione della dichiarazione di
pubblica utilità - preliminare, autonomo e strumentale rispetto al
successivo procedimento espropriativo in senso stretto.
Nella prospettazione dei rimettenti, i motivi di interesse
generale richiesti dal terzo comma dell'art. 42 Cost. dovrebbero
palesarsi gradualmente e anteriormente al sacrificio del diritto di
proprietà, in un momento in cui la comparazione tra l'interesse
pubblico e l'interesse privato possa effettivamente evidenziare la
scelta migliore, nel rispetto dei principi d'imparzialità e
proporzionalità (ai sensi dell'art. 97 Cost.). In un momento, cioè,
in cui la lesione del diritto di proprietà non sia ancora attuale ed
eventuali ipotesi alternative all'espropriazione non siano ostacolate
da una situazione fattuale ormai irreversibilmente compromessa.
L'art. 42-bis, invece, prescindendo dalla dichiarazione di
pubblica utilità, autorizzerebbe l'espropriazione in assenza di una
predeterminazione dei motivi d'interesse generale, reputando
sufficiente che la perdita del bene da parte del proprietario trovi
giustificazione nella situazione di fatto venutasi a creare per
effetto del comportamento contra ius dell'amministrazione.
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, per contrasto
con l'art. 42 Cost., è individuato nella ritenuta assenza, nella
norma, di termini certi di avvio e conclusione del procedimento, con
conseguente esposizione del diritto di proprietà al pericolo
dell'emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo.
3.3.- I giudici rimettenti dubitano, ancora, della conformità
della norma impugnata all'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto
con i principi della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848
(d'ora in avanti «CEDU»), secondo l'interpretazione fornita dalla
Corte di Strasburgo dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale. La
Corte europea avrebbe, infatti, dichiarato «in radicale contrasto»
con tale art. 1 il fenomeno dell'"espropriazione indiretta", nel
quale il trasferimento della proprietà del bene dal privato alla
pubblica amministrazione avviene in virtù della constatazione della
situazione di illegalità o illiceità commessa da quest'ultima, con
l'effetto di convalidarla, consentendo all'amministrazione di trarne
vantaggio e di passare oltre le regole fissate in materia di
espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o
arbitrario per gli interessati.
La Corte EDU, osservano i rimettenti, ha sempre ritenuto che una
tale vicenda ponga problemi alla luce del principio di legalità
tutelato dalla Convenzione, non solo quando giustificata unicamente
dalla giurisprudenza in via pretoria, ma anche quando consentita
mediante disposizioni legislative. Ciò perchè il principio di
legalità non si accontenta della mera esistenza di una norma di
legge che consenta l'espropriazione indiretta, bensì richiede
l'esistenza di norme giuridiche interne sufficientemente accessibili,
precise e prevedibili.
3.4.- I giudici rimettenti, infine, dubitano della conformità
della norma censurata agli artt. 111, primo e secondo comma, e 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, secondo
l'interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo.
La Corte EDU, infatti, ha ripetutamente considerato lecita
l'applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti soltanto
in presenza di «ragioni imperative di interesse generale», pena la
violazione del principio di legalità nonchè del diritto ad un
processo equo. Ciò perchè, in ipotesi del genere, il potere
legislativo introduce nuove disposizioni specificamente dirette ad
influire sull'esito di un giudizio già in corso (specie considerando
i giudizi ove sia parte un'amministrazione pubblica), inducendo il
giudice a decisioni su base diversa da quella alla quale la
controparte poteva legittimamente aspirare al momento di introduzione
della lite.
La norma censurata violerebbe questi principi, in quanto,
malgrado la precisazione del primo comma secondo cui l'atto di
acquisizione è destinato a non operare retroattivamente, con la
disposizione dell'ottavo comma avrebbe confermato la possibilità
dell'amministrazione di utilizzare il provvedimento ex tunc, per
fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi sia già
stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o
annullato, in conformità alla finalità di attribuire alle
amministrazioni occupanti una legale via di uscita dalle situazioni
di illegalità venutesi a verificare nel corso degli anni.
Sotto tale profilo, la norma risulterebbe anche in contrasto con
l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., nella parte in cui,
disponendo la propria applicabilità ai giudizi in corso, violerebbe
i principi del giusto processo, in particolare la condizione di
parità delle parti davanti al giudice, che risulterebbe lesa
dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della
giustizia, allo scopo di influire sulla risoluzione di una
circoscritta e determinata categoria di controversie.
4.- In via preliminare, deve essere dichiarata
l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle questioni
sollevate con le due ordinanze (r.o. n. 163 del 2014 e n. 219 del
2014) del TAR Lazio, sezione seconda.
In entrambi i casi, infatti, non risulta essere stato emanato
alcun provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis del T.U. sulle
espropriazioni da parte della pubblica amministrazione.
Il TAR rimettente, anzi, in entrambe le ordinanze ha affermato
che dovrebbe limitarsi a ordinare alla resistente pubblica
amministrazione di procedere alla restituzione alla parte ricorrente
delle aree illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino, e
a risarcire il danno per l'occupazione illegittima, fermo restando
che l'amministrazione «può paralizzare tale pronuncia mediante
l'adozione del provvedimento con cui disporre l'acquisto ex nunc del
bene al suo patrimonio indisponibile».
Trattasi, dunque, di una circostanza solo eventuale che non
risulta essersi realizzata, il che esclude la necessità di fare
applicazione nel caso concreto della norma impugnata.
5.- Sempre in via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità prospettate dall'Avvocatura generale dello Stato e
dal Comune di Porto Cesareo (parte costituita nel procedimento a quo)
nel giudizio r.o. n. 89 del 2014.
5.1.- Secondo l'Avvocatura generale, il riparto di giurisdizione
in materia è disciplinato dall'art. 133, primo comma, del codice del
processo amministrativo (decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104,
recante «Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n.
69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo»), la cui lettera f) attribuisce alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad
oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in
materia urbanistica e edilizia, tranne quelle riguardanti la
determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza
dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
Ne consegue che, solo ove l'indennizzo previsto dall'art. 42-bis
fosse qualificabile come "indennita'", potrebbe ipotizzarsi la
traslatio iudicii prospettata dal giudice rimettente, in caso di
superamento dei dubbi di legittimità costituzionale sollevati.
Secondo la difesa erariale, invece, al di là del termine
utilizzato dalla norma (in stretta connessione con il sostantivo
utilizzato dal terzo comma dell'art. 42 Cost.), la ricostruzione
sistematica dell'istituto porterebbe a concludere per la
configurabilità di una obbligazione di matrice risarcitoria, con
conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
indipendentemente dalla fondatezza o meno della sollevata questione
di legittimità costituzionale della norma. Difetterebbe, dunque, la
rilevanza della questione nell'ambito del regolamento di
giurisdizione azionato nel giudizio a quo.
5.1.1.- L'eccezione non è fondata.
Il giudizio di rilevanza, per costante giurisprudenza
costituzionale, è riservato al giudice rimettente, sì che
l'intervento della Corte deve limitarsi ad accertare l'esistenza di
una motivazione sufficiente, non palesemente erronea o
contraddittoria, senza spingersi fino ad un esame autonomo degli
elementi che hanno portato il giudice a quo a determinate
conclusioni.
In altre parole, nel giudizio di costituzionalità, ai fini
dell'apprezzamento della rilevanza, ciò che conta è la valutazione
che il rimettente deve fare in ordine alla possibilità che il
procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente
dalla soluzione della questione sollevata, potendo la Corte
interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appaia
assolutamente priva di fondamento (ex plurimis, sentenze n. 91 del
2013, n. 41 del 2011 e n. 270 del 2010). Un simile presupposto non si
verifica nel caso di specie, avendo il rimettente motivato in maniera
non implausibile circa la qualificazione in termini indennitari (e
non risarcitori) del ristoro previsto dalla norma censurata per il
pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito dal privato
(peraltro conformemente ad un indirizzo accolto - sebbene non
unanimemente - anche dalla giurisprudenza amministrativa: Consiglio
di Stato, sezione quarta, sentenza 29 agosto 2013, n. 4318 e, sezione
sesta, sentenza 15 marzo 2012, n. 1438).
5.2.- Un ulteriore profilo di inammissibilità per difetto di
rilevanza è individuato dall'Avvocatura generale nella scarna
descrizione della fattispecie concreta da cui ha avuto origine la
proposizione del regolamento di giurisdizione. Il giudice rimettente
non avrebbe, infatti, specificato se la vicenda abbia avuto origine
da un'ipotesi di occupazione "usurpativa" o di occupazione
"acquisitiva". Solo nel primo caso, secondo la costante
giurisprudenza di legittimità, il privato avrebbe diritto alla
restituzione del bene.
5.2.1.- Anche tale eccezione non è fondata.
Sebbene in termini sintetici, l'ordinanza di rimessione specifica
che la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera era in effetti
intervenuta, ma che ne erano inutilmente scaduti i termini,
rientrando, dunque, la fattispecie nell'ambito della cosiddetta
occupazione acquisitiva.
5.3.- Il Comune di Porto Cesareo ha eccepito, a sua volta,
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale.
Il giudice rimettente, infatti, ha sostenuto che, qualora l'art.
42-bis venisse espunto dall'ordinamento, il privato potrebbe aspirare
ad ottenere la restituzione del bene illegittimamente occupato.
Ad avviso del Comune, tale restituzione non sarebbe più
ipotizzabile, in virtù del giudicato formatosi sulla precedente
sentenza (del 25 giugno 2010, n. 1614) del TAR adito, che ne aveva
espressamente esclusa la possibilità. Ciò, peraltro, su sostanziale
rinuncia dello stesso ricorrente a conseguire la restituzione, come
dimostrato dal contenuto dei motivi aggiunti proposti nel giudizio
amministrativo ancora pendente, tendenti solo ad ottenere la
determinazione dell'indennizzo in seguito al provvedimento ex art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni nelle more adottato dal Comune
di Porto Cesareo.
Nessuna utilità - osserva il Comune - potrebbe dunque ricavare
il privato dalla eventuale caducazione della norma impugnata.
5.3.1.- L'eccezione non è fondata.
Il regolamento di giurisdizione è stato proposto - proprio dal
Comune resistente - perchè il privato ha comunque chiesto anche la
rideterminazione dell'indennizzo, esattamente in forza dell'art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni, entrato in vigore nelle more
del giudizio. Come evidenziato nell'ordinanza di rimessione, ne
risulta che se la norma censurata fosse dichiarata incostituzionale,
il ristoro economico sarebbe assoggettato al regime del risarcimento
ex art. 2043 cod. civ., a prescindere dal riconoscimento del diritto
alla restituzione del bene.
In altri termini, la rilevanza della questione emerge dal fatto
che se la questione di legittimità costituzionale fosse accolta, il
giudizio rimarrebbe incardinato innanzi al giudice amministrativo,
investito della domanda di rideterminazione del ristoro economico,
che acquisterebbe natura risarcitoria; se essa fosse rigettata, ne
deriverebbe invece la traslatio iudicii innanzi al giudice ordinario,
per i profili di quantificazione dell'indennizzo previsto dall'art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni.
5.4.- Sotto altro aspetto, quello del diritto al risarcimento
integrale del danno (informato ai principi di cui agli artt. 2043 e
2059 cod. civ.), in luogo del mero indennizzo, il Comune eccepisce
ulteriormente l'inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza, in quanto il danno sarebbe già stato determinato in forma
integrale, sempre in esecuzione del giudicato formatosi sulla
precedente sentenza n. 1614 del 2010 del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione distaccata di Lecce, adempiendo al
quale la determinazione dell'indennizzo sarebbe stata superiore a
quanto spettante in applicazione della norma censurata.
5.4.1.- Anche tale eccezione è infondata, inerendo al merito del
giudizio che ha dato luogo al regolamento di giurisdizione, e
nell'ambito del quale dovrà essere vagliata dall'autorità
giudiziaria che sarà individuata come attributaria della
controversia.
6.- Le questioni sollevate dalla Corte di cassazione, sezioni
unite civili, con le ordinanze r.o. n. 89 e n. 90 del 2014, non sono
fondate, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost. Con
riferimento agli artt. 42, 111, primo e secondo comma, e 117, primo
comma, Cost., tali questioni non sono fondate nei sensi di cui in
motivazione.
6.1.- L'art. 42-bis è stato introdotto nel T.U. sulle
espropriazioni dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo che questa Corte, con
sentenza n. 293 del 2010, aveva dichiarato l'illegittimità
costituzionale, per eccesso di delega, dell'art. 43 del medesimo T.U.
sulle espropriazioni, che disciplinava un istituto affine.
6.2.- È utile partire dalla sommaria descrizione del contesto,
anche giurisprudenziale, nel quale sono stati inseriti, dapprima
l'art. 43, e poi l'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni.
Come è noto, in presenza di una serie di patologie rilevabili
nei procedimenti amministrativi di espropriazione, la giurisprudenza
di legittimità aveva elaborato gli istituti dell'occupazione
«appropriativa» ed «usurpativa».
In sintesi, la prima era caratterizzata da una anomalia del
procedimento espropriativo, a causa della sua mancata conclusione con
un formale atto ablativo, mentre la seconda era collegata alla
trasformazione del fondo di proprietà privata, in assenza di
dichiarazione di pubblica utilità. Nel primo caso (a partire dalla
sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 26 febbraio
1983, n. 1464), l'acquisto della proprietà conseguiva ad
un'inversione della fattispecie civilistica dell'accessione di cui
agli artt. 935 e seguenti cod. civ., in considerazione della
trasformazione irreversibile del fondo. Secondo questa ricostruzione,
la destinazione irreversibile del suolo privato illegittimamente
occupato comportava l'acquisto a titolo originario, da parte
dell'ente pubblico, della proprietà del suolo e la contestuale
estinzione del diritto di proprietà del privato. La successiva
sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 10 giugno
1988, n. 3940, precisò poi la figura della «occupazione
acquisitiva», limitandola al caso in cui si riscontrasse una valida
dichiarazione di pubblica utilità che permetteva di far prevalere
l'interesse pubblico su quello privato.
L'«occupazione usurpativa», invece, non accompagnata da
dichiarazione di pubblica utilità, ab initio o per effetto
dell'intervenuto annullamento del relativo atto o per scadenza dei
relativi termini, in quanto tale non determinava l'effetto
acquisitivo a favore della pubblica amministrazione.
6.3.- Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 43
del T.U. sulle espropriazioni per eccesso di delega, questa Corte
(sentenza n. 293 del 2010) ha rilevato che l'intervento della
pubblica amministrazione sulle procedure ablatorie, come disciplinato
dalla norma da ultimo richiamata, eccedeva gli istituti della
occupazione appropriativa ed usurpativa, così come delineati dalla
giurisprudenza di legittimità, prevedendo un generalizzato potere di
sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso
l'illecito, addirittura a dispetto di un giudicato che avesse
disposto il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà
violato.
Nella medesima pronuncia, questa Corte aveva, inoltre,
prospettato in termini dubitativi la compatibilità del meccanismo di
"acquisizione sanante", per come disciplinato dalla norma allora
impugnata, con la giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
Quest'ultima, infatti, sia pure incidentalmente, ha più volte
osservato che l'espropriazione cosiddetta indiretta si pone in
violazione del principio di legalità, perchè non è in grado di
assicurare un sufficiente grado di certezza e permette
all'amministrazione di utilizzare a proprio vantaggio una situazione
di fatto derivante da «azioni illegali». Ciò accade sia allorchè
tale situazione costituisca conseguenza di un'interpretazione
giurisprudenziale, sia allorchè derivi da una legge (con espresso
riferimento all'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni), in quanto
l'espropriazione indiretta non può comunque costituire
un'alternativa ad un'espropriazione adottata secondo «buona e debita
forma» (sentenza 12 gennaio 2006, Sciarrotta e altri contro Italia).
6.4.- È dunque opportuno che lo scrutinio della norma censurata
nel presente giudizio di legittimità costituzionale sia preceduto da
un suo raffronto con l'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni,
dovendosi, dapprima, stabilire se il nuovo meccanismo acquisitivo
risulti disciplinato in modo difforme rispetto a quello previsto dal
precedente art. 43, e successivamente valutare la consistenza delle
censure mosse dalle ordinanze di rimessione.
6.5.- L'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni ha certamente
reintrodotto la possibilità, per l'amministrazione che utilizza
senza titolo un bene privato per scopi di interesse pubblico, di
evitarne la restituzione al proprietario (e/o la riduzione in
pristino stato), attraverso un atto di acquisizione coattiva al
proprio patrimonio indisponibile. Tale atto sostituisce il regolare
procedimento ablativo prefigurato dal T.U. sulle espropriazioni, e si
pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo
semplificato, che assorbe in sè sia la dichiarazione di pubblica
utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu
lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti
indicati dalla norma.
Come evidenziato dalla difesa erariale, tuttavia, il nuovo
meccanismo acquisitivo presenta significative differenze rispetto
all'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni.
La nuova disposizione, risolvendo un contrasto interpretativo
insorto in giurisprudenza sull'art. 43 appena citato, dispone
espressamente che l'acquisto della proprietà del bene da parte della
pubblica amministrazione avvenga ex nunc, solo al momento
dell'emanazione dell'atto di acquisizione (ciò che impedisce
l'utilizzo dell'istituto in presenza di un giudicato che abbia già
disposto la restituzione del bene al privato).
Inoltre, la norma censurata impone uno specifico obbligo
motivazionale "rafforzato" in capo alla pubblica amministrazione
procedente, che deve indicare le circostanze che hanno condotto alla
indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale
essa ha avuto inizio.
La motivazione, in particolare, deve esibire le «attuali ed
eccezionali» ragioni di interesse pubblico che giustificano
l'emanazione dell'atto, valutate comparativamente con i contrapposti
interessi privati, e deve, altresì, evidenziare l'assenza di
ragionevoli alternative alla sua adozione.
Ancora, nel computo dell'indennizzo viene fatto rientrare non
solo il danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale,
forfetariamente liquidato nella misura del 10 per cento del valore
venale del bene. Ciò costituisce sicuramente un ristoro
supplementare rispetto alla somma che sarebbe spettata nella vigenza
della precedente disciplina.
Il passaggio del diritto di proprietà, inoltre, è sottoposto
alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, da
effettuare entro 30 giorni dal provvedimento di acquisizione.
La nuova disciplina si applica non solo quando manchi del tutto
l'atto espropriativo, ma anche laddove sia stato annullato - o
impugnato a tal fine, nel qual caso occorre il previo ritiro in
autotutela da parte della medesima pubblica amministrazione - l'atto
da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, oppure la
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera oppure, ancora, il
decreto di esproprio.
Non è stata più riproposta la cosiddetta acquisizione in via
giudiziaria, precedentemente prevista dal comma 3 dell'art. 43, ed in
virtù della quale l'acquisizione del bene in favore della pubblica
amministrazione poteva realizzarsi anche per effetto dell'intervento
di una pronuncia del giudice amministrativo, volta a paralizzare
l'azione restitutoria proposta dal privato.
Non secondaria, nell'economia complessiva del nuovo istituto, è
infine la previsione (non presente nel precedente art. 43) in base
alla quale l'autorità che emana il provvedimento di acquisizione ne
dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante
trasmissione di copia integrale.
Si è, dunque, in presenza di un istituto diverso da quello
disciplinato dall'art. 43 del T.U. sulle espropriazioni.
Occorre ora esaminare partitamente le censure mosse dalle
ordinanze di rimessione, con riferimento ai singoli parametri
evocati.
6.6.- La prima censura attiene al supposto contrasto con gli
artt. 3 e 24 Cost.
Il parametro di cui all'art. 3 Cost. viene invocato dai giudici
rimettenti sotto il duplice versante della violazione del principio
di eguaglianza - con profili involgenti anche la violazione dell'art.
24 Cost., sub specie di compressione del diritto di difesa - e
dell'intrinseca irragionevolezza della norma impugnata.
La questione non è fondata.
6.6.1.- Quanto al primo versante della questione così posta, i
giudici rimettenti rilevano che la norma riserverebbe un trattamento
privilegiato alla pubblica amministrazione rispetto a qualsiasi altro
soggetto dell'ordinamento che abbia commesso un fatto illecito, pur
in mancanza di un pregresso effettivo esercizio di funzione
amministrativa e, dunque, sulla base della sola qualifica soggettiva
dell'autore della condotta.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale, la violazione del principio di eguaglianza sussiste
solo qualora situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate
in modo ingiustificatamente diverso, ma non quando alla diversità di
disciplina corrispondano situazioni non assimilabili (ex plurimis,
sentenza n. 155 del 2014; ordinanze n. 41 del 2009 e n. 109 del
2004), sempre con il limite generale dei principi di proporzionalità
e ragionevolezza (sentenza n. 85 del 2013).
Nel caso di specie, i giudici rimettenti omettono di considerare
che, se pure il presupposto di applicazione della norma sia
«l'indebita utilizzazione dell'area» - ossia una situazione creata
dalla pubblica amministrazione in carenza di potere (per la mancanza
di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell'opera o per
l'annullamento o la perdita di efficacia di essa) - tuttavia
l'adozione dell'atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è
certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla
norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l'adozione
di tale atto, quest'ultima riprende a muoversi nell'alveo della
legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa
ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi
di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla
consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino.
Sotto questo punto di vista, trascurato dai rimettenti, la
situazione appare conforme alla giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui «[...] la P.A. ha una posizione di preminenza in base
alla Costituzione non in quanto soggetto, ma in quanto esercita
potestà specificamente ed esclusivamente attribuitele nelle forme
tipiche loro proprie. In altre parole, è protetto non il soggetto,
ma la funzione, ed è alle singole manifestazioni della P.A. che è
assicurata efficacia per il raggiungimento dei vari fini pubblici ad
essa assegnati» (così la sentenza n. 138 del 1981).
Di conseguenza, neppure potrebbe dirsi violato l'art. 24 Cost.,
come sostengono i rimettenti. Tale norma costituzionale è infatti
posta a presidio del diritto alla tutela giurisdizionale (ordinanza
n. 32 del 2013), assumendo così una valenza processuale (ordinanze
n. 244 del 2009 e n. 180 del 2007).
In particolare, l'art. 24, come pure il successivo art. 113
Cost., enunciano il principio dell'effettività del diritto di
difesa, il primo in ambito generale, il secondo con riguardo alla
tutela contro gli atti della pubblica amministrazione, ed entrambi
tali parametri sono volti a presidiare l'adeguatezza degli strumenti
processuali posti a disposizione dall'ordinamento per la tutela in
giudizio dei diritti, operando esclusivamente sul piano processuale
(in tal senso, ex plurimis, sentenza n. 20 del 2009).
Ne deriva che la violazione di tale parametro costituzionale può
considerarsi sussistente solo nei casi di «sostanziale impedimento
all'esercizio del diritto di azione garantito dall'art. 24 della
Costituzione» (sentenza n. 237 del 2007) o di imposizione di oneri
tali da compromettere irreparabilmente la tutela stessa (ordinanza n.
213 del 2005) e non anche nel caso in cui, come nella specie, la
norma censurata non elimini affatto la possibilità di usufruire
della tutela giurisdizionale (sentenza n. 85 del 2013). Tale tutela
viene bensì parzialmente "conformata", in modo da garantire comunque
un serio ristoro economico, prevedendosi l'esclusione delle sole
azioni restitutorie; ma queste ultime non sarebbero congruamente
esperibili rispetto ad un comportamento non più qualificato in
termini di illecito.
In definitiva, il diritto alla tutela giurisdizionale, a presidio
del quale la norma costituzionale invocata è posta (sentenza n. 15
del 2012), non risulta violato dalla disposizione censurata.
6.6.2.- Sotto altro aspetto, sempre secondo i giudici rimettenti,
la violazione del principio di eguaglianza risulterebbe dal fatto che
l'indennizzo previsto dalla norma censurata sarebbe
ingiustificatamente inferiore nel confronto con l'espropriazione in
via ordinaria dello stesso immobile.
In realtà, la norma attribuisce al privato proprietario il
diritto ad ottenere il ristoro del danno patrimoniale nella misura
pari al valore venale del bene (così come accade per
l'espropriazione condotta nelle forme ordinarie), oltre ad una somma
a titolo di danno non patrimoniale, quantificata in misura pari al 10
per cento del valore venale del bene. Si è perciò in presenza di un
importo ulteriore, non previsto per l'espropriazione condotta nelle
forme ordinarie, determinato direttamente dalla legge, in misura
certa e prevedibile. E deve sottolinearsi che il privato, in deroga
alle regole ordinarie, è in tal caso sollevato dall'onere della
relativa prova.
Quanto all'indennità dovuta per il periodo di occupazione
illegittima antecedente al provvedimento di acquisizione, è vero che
essa viene determinata in base ad un parametro riduttivo rispetto a
quello cui è commisurato l'analogo indennizzo per la (legittima)
occupazione temporanea dell'immobile, ma il terzo comma della norma
impugnata contiene una clausola di salvaguardia, in base alla quale
viene fatta salva la prova di una diversa entità del danno.
6.6.3.- Sollecitano i giudici rimettenti un ulteriore vaglio di
conformità al principio di eguaglianza, in quanto nel sistema
delineato dalla norma censurata il bene privato detenuto sine titulo
sarebbe sottoposto in perpetuo al sacrificio dell'espropriazione,
mentre nel procedimento ordinario di espropriazione l'esposizione al
pericolo dell'emanazione del provvedimento acquisitivo è
temporalmente limitata all'efficacia della dichiarazione di pubblica
utilità.
La norma impugnata, in effetti, non prevede alcun termine per
l'esercizio del potere riconosciuto alla pubblica amministrazione. Ma
i rimettenti non hanno preso in considerazione le molteplici
soluzioni, elaborate dalla giurisprudenza amministrativa, per reagire
all'inerzia della pubblica amministrazione autrice dell'illecito: a
seconda degli orientamenti, infatti, talvolta è stato posto a carico
del proprietario l'onere di esperire il procedimento di messa in
mora, per poi impugnare l'eventuale silenzio-rifiuto
dell'amministrazione; in altri casi, è stato riconosciuto al giudice
amministrativo anche il potere di assegnare all'amministrazione un
termine per scegliere tra l'adozione del provvedimento di cui
all'art. 42-bis e la restituzione dell'immobile.
È dunque possibile scegliere - tra le molteplici elaborate -
un'interpretazione idonea ad evitare il pregiudizio consistente
nell'asserita esposizione in perpetuo al potere di acquisizione,
senza in alcun modo forzare la lettera della disposizione (per tutte,
tra le più recenti, sentenza n. 235 del 2014).
6.6.4.- I rimettenti lamentano, infine, l'intrinseca
irragionevolezza dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni, con
presunta violazione dell'art. 3 Cost. anche sotto questo profilo.
Secondo i giudici rimettenti, in primo luogo, la norma avrebbe
trasformato il precedente regime risarcitorio in un indennizzo
derivante da atto lecito, che di conseguenza assumerebbe natura di
debito di valuta, non automaticamente soggetto alla rivalutazione
monetaria.
Lamentano, inoltre, i rimettenti che il ristoro economico
assicurato resterebbe pur sempre inferiore nel confronto con
l'espropriazione per le vie ordinarie dello stesso immobile, in
quanto: a) ove il fondo abbia destinazione edificatoria, non è
riconosciuto l'aumento del 10 per cento di cui all'art. 37, comma 2,
del T.U. sulle espropriazioni, non richiamato dalla norma impugnata;
b) se il terreno è agricolo, non è applicabile il precedente art.
40, comma 1, che impone di tener conto delle colture effettivamente
praticate sul fondo e «del valore dei manufatti edilizi
legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio
dell'azienda agricola».
È noto che lo scrutinio di ragionevolezza, in ambiti connotati
da un'ampia discrezionalità legislativa, impone alla Corte di
verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente
rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare
il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e
pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio
deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla
proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti»
(sentenza n. 1130 del 1988).
Orbene, alla luce di tali premesse, anche queste censure non sono
fondate.
Quanto a quella relativa alla mutata natura del ristoro, la norma
prevede bensì la corresponsione di un indennizzo, ma determinato in
misura corrispondente al valore venale del bene e con riferimento al
momento del trasferimento della proprietà di esso, sicchè non
vengono in considerazione somme che necessitano di una rivalutazione.
Quanto alle restanti censure, è appena il caso di sottolineare
che l'aumento del 10 per cento previsto dal comma 2 dell'art. 37 del
T.U. sulle espropriazioni non si applica a tutte le procedure, ma
solo nei casi in cui sia stato concluso l'accordo di cessione (o
quando esso non sia stato concluso per fatto non imputabile
all'espropriato, ovvero perchè a questi è stata offerta
un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli
otto decimi di quella determinata in via definitiva), senza contare
che ai destinatari del provvedimento di acquisizione spetta sempre un
surplus pari proprio al 10 per cento del valore venale del bene, a
titolo di ristoro del danno non patrimoniale.
Va, ancora, considerato che l'inapplicabilità del comma 1
dell'art. 37 del T.U. sulle espropriazioni (pure non richiamato dalla
norma censurata per i terreni a vocazione edilizia) esclude anche la
riduzione del 25 per cento dell'indennizzo - prevista invece per le
espropriazioni legittime - imposta quando la vicenda è finalizzata
ad attuare interventi di riforma economico-sociale.
Infine, i giudici rimettenti - basandosi sul solo dato letterale
e trascurando una visione di sistema - non hanno sperimentato la
praticabilità di un'interpretazione che, facendo riferimento
genericamente al «valore venale del bene», consenta di ritenere
riconducibili ad esso anche le somme corrispondenti al valore delle
colture effettivamente praticate sul fondo e al valore dei manufatti
edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio
dell'azienda agricola, previsti dall'art. 40 del T.U. sulle
espropriazioni.
La stessa obiezione può essere mossa alla censura secondo cui la
norma impugnata non contemplerebbe l'ipotesi di espropriazione
parziale e non consentirebbe, per questo motivo, di tener conto della
diminuzione di valore del fondo residuo, invece indennizzata fin
dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, recante «Espropriazioni per
causa di utilità pubblica» (art. 40, ora trasfuso nell'art. 33 del
T.U. sulle espropriazioni).
6.7.- I giudici rimettenti dubitano della compatibilità della
norma censurata con l'art. 42 Cost.
In particolare, ritengono che l'art. 42 Cost. - disciplinando la
potestà espropriativa come avente carattere eccezionale,
esercitabile solo nei casi in cui sia la legge a prevederla e nella
necessaria ricorrenza di «motivi di interesse generale» - imponga che
questi ultimi siano predeterminati dall'amministrazione ed emergano
da un apposito procedimento, anteriormente al sacrificio del diritto
di proprietà. L'emersione del pubblico interesse, culminante
nell'adozione della dichiarazione di pubblica utilità, dovrebbe
perciò risultare da una fase preliminare, autonoma e strumentale
rispetto al successivo procedimento espropriativo in senso stretto,
cioè in un momento in cui sia possibile un'effettiva comparazione
tra l'interesse pubblico e l'interesse privato, al fine di
evidenziare la scelta migliore, quando eventuali ipotesi alternative
all'espropriazione non siano ostacolate da una situazione fattuale
ormai irreversibilmente compromessa.
La questione, così posta, non è fondata, nei sensi qui di
seguito indicati.
Da una parte, la norma censurata delinea pur sempre una procedura
espropriativa, che in quanto tale non può non presentare alcune
caratteristiche essenziali. Ma non si deve trascurare, dall'altra
parte, che si tratta di una procedura "eccezionale", che ha
necessariamente da confrontarsi con la situazione fattuale chiamata a
risolvere, in cui la previa dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera sarebbe distonica rispetto ad un'opera pubblica già
realizzata. La norma censurata presuppone evidentemente una già
avvenuta modifica dell'immobile, utilizzato per scopi di pubblica
utilita': da questo punto di vista, non è congrua la pretesa che
l'adozione del provvedimento di acquisizione consegua all'esito di un
procedimento scandito in fasi logicamente e temporalmente distinte,
esattamente come nella procedura espropriativa condotta nelle forme
ordinarie.
Si è, invece, in presenza di una procedura espropriativa che,
sebbene necessariamente "semplificata" nelle forme, si presenta
"complessa" negli esiti, prevedendosi l'adozione di un provvedimento
«specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali
ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione,
valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed
evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione».
L'adozione del provvedimento acquisitivo presuppone, appunto, una
valutazione comparata degli interessi in conflitto, qualitativamente
diversa da quella tipicamente effettuata nel normale procedimento
espropriativo. E l'assenza di ragionevoli alternative all'adozione
del provvedimento acquisitivo va intesa in senso pregnante, in
stretta correlazione con le eccezionali ragioni di interesse pubblico
richiamate dalla disposizione in esame, da considerare in
comparazione con gli interessi del privato proprietario. Non si
tratta, soltanto, di valutare genericamente una eccessiva difficoltà
od onerosità delle alternative a disposizione dell'amministrazione,
secondo un principio già previsto in generale dall'art. 2058 cod.
civ. Per risultare conforme a Costituzione, l'ampiezza della
discrezionalità amministrativa va delimitata alla luce dell'obbligo
giuridico di far venir meno l'occupazione sine titulo e di adeguare
la situazione di fatto a quella di diritto, la quale ultima non
risulta mutata neppure a seguito di trasformazione irreversibile del
fondo. Ne deriva che l'adozione dell'atto acquisitivo è consentita
esclusivamente allorchè costituisca l'extrema ratio per la
soddisfazione di "attuali ed eccezionali ragioni di interesse
pubblico", come recita lo stesso art. 42-bis del T.U. delle
espropriazioni. Dunque, solo quando siano stati escluse, all'esito di
una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati,
altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di
compravendita, e non sia ragionevolmente possibile la restituzione,
totale o parziale, del bene, previa riduzione in pristino, al privato
illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà.
Soltanto sotto questa luce tornano ad essere valorizzati - pur in
assenza di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità o in
caso di suo annullamento o perdita di efficacia - i «motivi di
interesse generale» presupposti dall'art. 42 Cost., secondo il quale
il diritto di proprietà può essere compresso «sol quando lo esiga
il limite della "funzione sociale" [...]: funzione sociale, la quale
esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al proprietario nel
suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione di
interessi generali, nel che si sostanzia la nozione stessa del
diritto di proprietà come viene modernamente intesa e come è stata
recepita dalla nostra Costituzione» (sentenza n. 108 del 1986).
Soltanto adottando questa prospettiva ermeneutica, l'attribuzione
del potere ablatorio (in questa forma eccezionale) può essere
ritenuta legittima, sulla scia della giurisprudenza costituzionale
che impone alla legge ordinaria di indicare «elementi e criteri
idonei a delimitare chiaramente la discrezionalità
dell'Amministrazione» (sentenza n. 38 del 1966).
6.8.- Si lamenta, inoltre, dai giudici rimettenti che l'art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni violerebbe il principio del
giusto procedimento, desumibile dall'art. 97 Cost. Ciò perchè il
provvedimento acquisitivo consentirebbe il trasferimento della
proprietà in assenza di una sequenza procedimentale partecipata dal
privato. Il principio di legalità dell'azione amministrativa sarebbe
leso anche sotto il profilo della tutela giurisdizionale effettiva di
cui all'art. 113 Cost.
Anche tale questione non è fondata.
Bisogna, innanzitutto, ricordare che il principio del "giusto
procedimento" (in virtù del quale i soggetti privati dovrebbero
poter esporre le proprie ragioni, e in particolare prima che vengano
adottati provvedimenti limitativi dei loro diritti), non può dirsi
assistito in assoluto da garanzia costituzionale (sentenze n. 312, n.
210 e n. 57 del 1995, n. 103 del 1993 e n. 23 del 1978; ordinanza n.
503 del 1987).
Questa constatazione non sminuisce certo la portata che tale
principio ha assunto nel nostro ordinamento, specie dopo l'entrata in
vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), e successive modifiche, in base alla quale «il
destinatario dell'atto deve essere informato dell'avvio del
procedimento, avere la possibilità di intervenire a propria difesa,
ottenere un provvedimento motivato, adire un giudice» (sentenza n.
104 del 2007).
Del resto, proprio in materia espropriativa, questa Corte ha da
tempo affermato che i privati interessati devono essere messi «in
condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio
interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse pubblico»
(sentenza n. 13 del 1962; sentenze n. 344 del 1990, n. 143 del 1989 e
n. 151 del 1986).
Per parte sua, il provvedimento disciplinato dalla norma in esame
non potrebbe, innanzitutto, sottrarsi all'applicazione delle
ricordate, generali, regole di partecipazione del privato al
procedimento amministrativo, come, infatti, è riconosciuto dalla
giurisprudenza amministrativa, che impone la previa comunicazione di
avvio del procedimento.
Ma, soprattutto, in virtù della effettiva comparazione degli
interessi contrapposti richiesta dalla norma in questione, il privato
sarà ulteriormente sempre posto in grado di accentuare il proprio
ruolo partecipativo, eventualmente facendo valere l'esistenza delle
«ragionevoli alternative» all'adozione dell'annunciato provvedimento
acquisitivo, prima fra tutte la restituzione del bene.
6.9.- I giudici rimettenti dubitano, ancora, della conformità
della norma impugnata all'art. 117, primo comma, Cost., in quanto la
norma sarebbe in contrasto con i principi della CEDU, secondo
l'interpretazione fornitane dalla Corte di Strasburgo, sotto due
distinti profili.
In primo luogo, l'art. 42-bis violerebbe la norma interposta di
cui all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, rispetto
al quale il fenomeno delle cosiddette "espropriazioni indirette" si
porrebbe «in radicale contrasto».
In secondo luogo, l'art. 42-bis violerebbe la norma interposta di
cui all'art. 6 CEDU, avendo la Corte EDU ripetutamente considerato
lecita l'applicazione dello ius superveniens in cause già pendenti
soltanto in presenza di «ragioni imperative di interesse generale».
La norma risulterebbe anche in contrasto con l'art. 111, primo e
secondo comma, Cost., nella parte in cui, disponendo la propria
applicabilità ai giudizi in corso, violerebbe i principi del giusto
processo, con particolare riferimento alla condizione di parità
delle parti davanti al giudice.
6.9.1.- Le doglianze possono essere esaminate congiuntamente, per
concludere nel senso della loro infondatezza, nei sensi della
motivazione che segue, per le ragioni già esposte, sia pur in
relazione al diverso parametro di cui all'art. 42 Cost., al
precedente punto 6.7.
È vero, infatti, che la norma trova applicazione anche ai fatti
anteriori alla sua entrata in vigore, per i quali siano pendenti
processi, ed anche se vi sia già stato un provvedimento di
acquisizione successivamente ritirato o annullato. Ma è anche vero
che questa previsione risponde alla stessa esigenza primaria sottesa
all'introduzione del nuovo istituto (così come del precedente art.
43): quella di eliminare definitivamente il fenomeno delle
"espropriazioni indirette", che aveva fatto emergere quella che la
Corte EDU (nella sentenza 6 marzo 2007, Scordino contro Italia) aveva
definito una "defaillance structurelle", in contrasto con l'art. 1
del Primo Protocollo allegato alla CEDU.
Nè si deve trascurare che con l'art. 42-bis del T.U. sulle
espropriazioni - come peraltro già accadeva con il precedente art.
43 - l'acquisto della proprietà da parte della pubblica
amministrazione non è più legato ad un accertamento in sede
giudiziale, connotato, come tale, da margini di imprevedibilità
criticamente evidenziati dalla Corte EDU. Soprattutto, come già
rilevato (supra punto 6.5), rispetto al precedente art. 43, l'art.
42-bis contiene significative innovazioni, che rendono il meccanismo
compatibile con la giurisprudenza della Corte EDU in materia di
espropriazioni cosiddette indirette, ed anzi rispondente all'esigenza
di trovare una soluzione definitiva ed equilibrata al fenomeno,
attraverso l'adozione di un provvedimento formale della pubblica
amministrazione.
Le differenze rispetto al precedente meccanismo acquisitivo
consistono nel carattere non retroattivo dell'acquisto (ciò che
impedisce l'utilizzo dell'istituto in presenza di un giudicato che
abbia già disposto la restituzione del bene al privato), nella
necessaria rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza
dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione e, infine, nello
stringente obbligo motivazionale che circonda l'adozione del
provvedimento.
Anche alla luce dell'asserita violazione degli artt. 111, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, Cost., questo obbligo
motivazionale, in base alla significativa previsione normativa, che
richiede «l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione»,
deve essere interpretato, come già chiarito al punto 6.7., nel senso
che l'adozione dell'atto è consentita - una volta escluse, all'esito
di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati,
altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di
compravendita - solo quando non sia ragionevolmente possibile la
restituzione, totale o parziale, del bene, previa riduzione in
pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di
proprietà.
Solo se così interpretata la norma consente infatti:
- di riconoscere, per le situazioni prodottesi prima della sua
entrata in vigore, l'esistenza di «imperativi motivi di interesse
generale» legittimanti l'applicazione dello ius superveniens in cause
già pendenti. Tali motivi consistono nell'ineludibile esigenza di
eliminare una situazione di deficit strutturale, stigmatizzata dalla
Corte EDU;
- di prefigurare, per le situazioni successive alla sua entrata
in vigore, l'applicazione della norma come extrema ratio, escludendo
che essa possa costituire una semplice alternativa ad una procedura
espropriativa condotta «in buona e debita forma», come imposto,
ancora una volta, dalla giurisprudenza della Corte EDU;
- di considerare rispettata la condizione, posta dalla stessa
Corte EDU nella citata sentenza Scordino del 6 marzo 2007, secondo
cui lo Stato italiano avrebbe dovuto «sopprimere gli ostacoli
giuridici che impediscono la restituzione del terreno
sistematicamente e per principio»;
- di impedire alla pubblica amministrazione - ancora una volta in
coerenza con le raccomandazioni della Corte EDU - di trarre vantaggio
dalla situazione di fatto da essa stessa determinata;
- di escludere il rischio di arbitrarietà o imprevedibilità
delle decisioni amministrative in danno degli interessati.
Va, infine, valorizzata nella giusta misura la previsione del
comma 7 dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni, in base alla
quale «[l]'autorità che emana il provvedimento di acquisizione [...]
ne dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti».
Questo richiamo alle possibili conseguenze per i funzionari che, nel
corso della vicenda espropriativa, si siano discostati dalle regole
di diligenza previste dall'ordinamento risponde, infatti, ad un
invito della stessa Corte EDU (sempre sentenza 6 marzo 2007, Scordino
contro Italia), secondo cui «lo Stato convenuto dovrebbe scoraggiare
le pratiche non conformi alle norme degli espropri in buona e dovuta
forma, adottando misure dissuasive e cercando di individuare le
responsabilità degli autori di tali pratiche».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile, nel presente giudizio di
costituzionalità, l'intervento di D.G.G.;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R.
8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità -
Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 42, 111, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di
cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate in
epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost., dalla
Corte di cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate
in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, primo e
secondo comma, 113 e 117, primo comma, Cost., dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 aprile 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 10 marzo 2015

ORDINANZA

Rilevato che nel giudizio promosso dalla Corte di cassazione,
sezioni unite civili, con ordinanza n. 442 del 13 gennaio 2014 (r.o.
n. 89 del 2014), è intervenuta SEP - Società Edilizia Pineto Spa,
con atto depositato in data 23 giugno 2014, specificando di non
essere parte del giudizio a quo, ma di altro giudizio in cui si
controverte circa la legittimità di una procedura espropriativa,
suscettibile di essere definita con l'applicazione della norma
impugnata;
che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, possono
partecipare al giudizio in via incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (tra le tante, ordinanza n. 240 del 2014, sentenza n. 162 del
2014 e relativa ordinanza letta all'udienza dell'8 aprile 2014,
ordinanza n. 156 del 2013, ordinanza n. 150 del 2012 e relativa
ordinanza letta all'udienza del 22 maggio 2012, sentenza n. 293 del
2011, sentenza n. 118 del 2011, sentenza n. 138 del 2010 e relativa
ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010);
che, in questo caso, il rapporto sostanziale dedotto in causa è
del tutto differente rispetto a quello oggetto dei procedimenti da
cui è scaturito il giudizio costituzionale r.o. n. 89 del 2014, pur
essendo, secondo la prospettazione dell'interveniente, suscettibile
di essere regolato dalla norma oggetto di censura;
che l'ammissibilità d'interventi ad opera di terzi, titolari di
interessi soltanto analoghi a quelli dedotti nel giudizio principale,
contrasterebbe con il carattere incidentale del giudizio di
legittimità costituzionale, in quanto l'accesso delle parti al detto
giudizio avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della
non manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a quo
(per tutte, ordinanza n. 32 del 2013, sentenze n. 119 del 2012 e n.
49 del 2011).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile, nel presente giudizio di
costituzionalità, l'intervento di SEP - Società Edilizia Pineto
Spa.

F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente