1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 7-11-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 737 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 giugno 2007
Ordinanza emessa il 25 giugno 2007 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da E.N.I. S.p.a. - Divisione Refining &amp; Marketing contro Comune di Migliarino ed altri Ambiente - Procedimenti di bonifica dei siti contaminati - Previsione che i procedimenti di bonifica gia' avviati alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si concludano sulla base della legislazione vigente alla data del loro avvio - Contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia che prevede la retroattivita' della nuova normativa per tutte le situazioni non irreversibilmente definite dall'avvenuta realizzazione dell'intervento. - Legge della Regione Emilia-Romagna 1° giugno 2006, n. 5, art. 5, come modificato dall'art. 25 della legge della Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n. 13. - Costituzione, art. 117, primo comma, lett. s). (007C1263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 7-11-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 105/2007
proposto da E.N.I. S.p.a. - Divisione Refining &amp; Marketing,
rappresentato e difeso da Mancusi avv. Piero, Persico avv. Antonella
con domicilio eletto in Bologna, via della Grada, 19, presso
Fragomeni avv. Giovambattista;
Contro Comune di Migliarino n.c.; regione Emilia-Romagna,
rappresentato e difeso da Lista avv. Maria Chiara Mastragostino avv.
Franco, con domicilio eletto in Bologna, p.zza Aldrovandi n. 3,
presso Lista avv. Maria Chiara; Provincia di Ferrara n.c., Ministero
dell'ambiente n.c., per l'annullamento della nota del Comune di
Migliarino 28 dicembre 2006, n. 12598, di non ammissibilità della
richiesta di rimodulazione degli obiettivi di bonifica ex d.lgs.
n. 152/2006;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione dell'Amministrazione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. Giorgio Calderoni;
Uditi, alla pubblica udienza del 7 giugno 2007, i difensori delle
parti come da verbale;
Considerato e ritenuto quanto segue in fatto e diritto.

F a t t o

I) In data 29 aprile 2006 è entrato in vigore il decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (norme in materia ambientale) che,
per quanto interessa la controversia in esame, nella parte quarta ha
disciplinato la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati
e, con la norma transitoria di cui all'art. 265, comma 4, ha
stabilito che «Fatti salvi gli interventi realizzati alla data di
entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, entro
centottanta giorni da tale data, può essere presentata all'autorità
competente adeguata relazione tecnica al fine di rimodulare gli
obiettivi di bonifica già autorizzati sulla base dei criteri
definiti dalla parte quarta del presente decreto. L'autorità
competente esamina la documentazione e dispone le varianti al
progetto necessarie».
Espone la ricorrente E.N.I. S.p.a. che con nota 27 ottobre 2006,
indirizzata al Comune di Migliarino, la ditta Petroltecnica S.r.l.
chiedeva, per conto della stessa E.N.I. S.p.a., la rimodulazione
degli obiettivi di bonifica ai sensi della norma di cui sopra, in
relazione al proprio punto vendita 6060 ubicato nel territorio del
comune medesimo.
Con il provvedimento in epigrafe, il comune ha ritenuto preclusa
tale rimodulazione, alla stregua dell'art. 5 della legge regionale
Emilia-Romagna n. 5 del 1° giugno 2006, come modificata dall'art. 25
della legge regionale n. 13/2006 («Restano di competenza dei comuni i
procedimenti di bonifica dei siti contaminati già avviati alla data
di entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
che li concludono sulla base della legislazione vigente alla data del
loro avvio»).
Ritenendo illegittima la preclusione di una facoltà
espressamente riconosciuta dalla legge statale, E.N.I. deduce:
1) violazione degli artt. 1 e 177, d.lgs. n. 152/2006 per
incompetenza del comune, avendo detto norme spostato il momento
decisionale, in ordine all'approvazione dei progetti di bonifica, dal
livello comunale al livello regionale;
2) violazione dell'art. 265, comma 4 del medesimo d.lgs.
n. 152/2006 nell'assunto che il provvedimento comunale - richiamando
una disciplina regionale di dubbia legittimità - violerebbe
apertamente la disposizione statale invocata e ometterebbe di
considerare l'intervenuta abrogazione del previgente art. 17, d.lgs.
n. 22/1997;
3) violazione degli artt. 240, 242, 249, d.lgs. n. 152/2006,
perchè il provvedimento comunale impugnato impedirebbe di fatto
l'applicazione di disposizioni statali attuative della normativa
comunitaria;
4) illegittimità derivata sotto i seguenti profili:
A) illegittimità dell'art. 25, l.r.
Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n. 13, per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lett. s) Cost. che stabilisce la potestà esclusiva
statale in materia di tutela ambientale, come affermato in numerose
pronunce della Corte costituzionale;
B) violazione dell'art. 97 Trattato UE e delle direttive CE
2004/35 e 96/61.
II) Delle Amministrazioni intimate, si è costituita in giudizio
la sola Regione Emilia-Romagna, che ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, assumendo
che - nella specie - il procedimento pendente non si sarebbe già
concluso con un progetto di bonifica autorizzato e, come tale, non
rientrerebbe nell'ambito di applicazione del richiamato art. 265,
quarto comma, d.lgs. n. 152/2006; la regione conclude per
l'infondatezza del ricorso, «anche in relazione alle questioni
sollevate in via incidentale, per difetto di rilevanza e per
manifesta infondatezza».
III) In vista dell'odierna udienza di discussione, entrambe le
parti costituite hanno prodotto memorie conclusive e la Società
ricorrente ha, altresì, depositato ulteriore documentazione.
Dopodichè, previa discussione orale tra i difensori delle parti,
la causa è stata trattenuta per la decisione.

D i r i t t o

1. - Il ricorso è ammissibile, poichè tra la documentazione
prodotta da E.N.I. in vista dell'odierna udienza pubblica figura la
nota del Comune di Migliarino 18 dicembre 2004, n. 13099, che - nel
trasmettere la deliberazione G.C. n. 78 del 18 novembre 2004,
relativa all'impianto di cui si discute (situato in viale Roma) - la
qualifica espressamente come «autorizzazione alla realizzazione degli
interventi previsti nel progetto definitivo approvato».
D'altra parte, al punto D del dispositivo della deliberazione de
qua si stabilisce, altrettanto espressamente, di «autorizzare ... la
ditta E.N.I. S.p.a. ... alla realizzazione ... degli interventi
previsti nel progetto definitivo di bonifica» dell'impianto di
distribuzione carburanti sito in Migliarino, via Roma.
Inoltre, nella menzionata istanza cui si riferisce il
provvedimento impugnato, Petroltecnica comunica «che la suddetta area
è oggetto di un intervento di bonifica autorizzato e avviato».
L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna va, pertanto, disattesa.
2. - Passando, dunque, alla trattazione del merito della
controversia, ai fini della sua soluzione il Collegio ritiene che la
prospettata questione di legittimità costituzionale dell'art. 5
della legge della Regione Emilia-Romagna n. 5 del 1° giugno 2006
(come modificato dall'art. 25 della legge regionale n. 13/2006) sia,
al tempo stesso:
rilevante, poichè la nonna regionale costituisce il
presupposto esclusivo del provvedimento comunale di diniego, che ad
essa si limita a fare rinvio e di cui costituisce immediata
applicazione;
non manifestamente infondata, in quanto sussistono - sotto i
profili e per le ragioni che saranno in seguito precisati -
sufficienti dubbi che sia stata invasa la competenza legislativa
esclusiva attribuita allo Stato, in materia di tutela dell'ambiente,
dall'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost.
3.1. - Il quadro normativo che fa da sfondo alla controversia
può essere così riassunto.
3.2. - Il d.lgs. n. 152/2006 ha introdotto (titolo V, art. 240)
le nozioni di:
concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di
contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al
di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e
l'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell'allegato 5
alla parte quarta del presente decreto;
concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di
contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso
con l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito
specifica secondo i principi illustrati nell'allegato 1 alla parte
quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di
caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza
e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti
costituiscono i livelli di accettabilità per il sito.
In buona sostanza ed in estrema sintesi, il c.d. Codice
dell'ambiente - una volta abrogato l'art. 17 del d.lgs. n. 22/1997,
basato sui limiti massimi di concentrazione, al superamento dei quali
scattava l'obbligo di bonifica - ha introdotto una sorta di «doppio
grado», che parte con i valori tabellari definiti concentrazione
soglia di contaminazione (CSC); oltrepassata questa prima soglia, si
impone la caratterizzazione e la procedura di analisi di rischio
sito, specifica per determinare le concentrazioni della soglia di
rischio (CSR), al cui ulteriore superamento scatta, infine, l'obbligo
di bonifica e di messa in sicurezza.
Sempre l'art. 242 rimanda, quanto ai criteri per l'applicazione
della procedura di analisi di rischio, all'allegato 1 alla parte
quarta del decreto.
Con la norma transitoria di cui all'art. 265, quarto comma, si è
data la facoltà, a chi avesse già conseguito l'autorizzazione
secondo il regime previgente, di rimettersi - per così dire - in
corsa «con il nuovo», «al fine di rimodulare gli obiettivi di
bonifica già autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte
quarta del presente decreto».
3.3. - La legge regionale ER n. 5/2006 e s.m.i. - oltre a
confermare la titolarità delle funzioni in capo agli enti locali,
secondo il precedente sistema delle deleghe operato con la
legislazione regionale - ha individuato invece, per i procedimenti in
corso, un diverso regime transitorio, consistente nell' applicazione
della disciplina previgente.
Secondo le difese, tanto scritte quanto orali, svolte dalla
regione in questo giudizio, la ratio della norma sarebbe quella di
evitare che i procedimenti pendenti subissero una sospensione
determinata dall'incertezza giuridica, frutto dell'inapplicabilità
della nuova normativa, e che le situazioni di rischio ecologico, già
oggetto di valutazione, non trovassero una soluzione in tempi
ragionevoli, così come impongono le norme di tutela ambientale.
4.1. - Ciò premesso, il Collegio osserva che - quanto
all'argomento dell'inapplicabilità della nuova normativa statale,
invocato dalla regione a giustificazione e supporto del proprio
intervento legislativo - non appare convincente il richiamo
all'art. 195, comma 1, lett. r) del d.lgs. n. 152/2006, nella parte
in cui demanda allo Stato, d'intesa con la conferenza Stato-Regioni,
la definizione delle linee guida, dei criteri generali, degli
standard di bonifica dei siti inquinati, posto che la facoltà di
rimodulazione di cui si discute attiene ad una fase a monte (analisi
di rischio, da condursi con i criteri indicati nell'allegato uno alla
parte quarta del decreto); pur non potendosi, dunque, escludere
qualche incertezza d'avvio del nuovo regime nel suo complesso, non
può di certo ravvisarsi nè la paralisi di situazioni, già
acclarate, di pericolo ambientale, nè l'inapplicabilità giuridica
della norma transitoria statale, entrambe paventate dalla regione.
4.2. - Ad una espressa disposizione statale che prospetta una
disciplina transitoria delle situazioni in essere all'entrata in
vigore delle nuove «norme in materia ambientale» (disciplina non
sfornita, come visto, di applicabilità pratica e giuridica), la
regione ha inteso, pertanto, contrapporre una propria disciplina
transitoria di segno opposto.
La contrapposizione ed il contrasto sono - fattualmente e
giuridicamente - palesi, poichè dal confronto tra le due norme
risulta che:
mentre l'una, quella statale, va nel senso della
«retroattivita», id est: applicazione della nuova normativa a tutte
le situazioni non irreversibilmente definite dalla avvenuta
realizzazione dell'intervento;
l'altra, quella regionale, va nel senso opposto della
«ultrattivita», id est: applicazione della normativa abrogata ai
procedimenti di bonifica ancora in corso.
E che una norma, pur transitoria, regionale possa - in materia di
tutela dell'ambiente - non solo sovrapporsi, ma anche contrapporsi
alla disciplina transitoria dettata dalla legge statale, pare al
Collegio di non poter che ragionevolmente revocare in dubbio.
4.3. - Invero, tale dubbio, cui consegue la remissione della
relativa questione alla Corte costituzionale, risulta confortato dai
principi su cui si è attestata la giurisprudenza della medesima
Corte in subiecta materia, a partire, innanzitutto dalla sentenze -
citate anche da E.N.I. - n. 407 del 2002 e n. 62 del 2005
(quest'ultima, peraltro, oggetto di recenti commenti in dottrina e
relativa ad una fattispecie ambientale altrettanto e più
«sensibile», quale quella, dello smaltimento dei rifiuti
pericolosi/radioattivi).
I principi affermati dalla Corte, nelle menzionate pronunce,
possono essere così sinteticamente riepilogati:
a) la competenza legislativa esclusiva in tema di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema è stata espressamente riconosciuta
allo Stato, sia pure in termini che non escludono il concorso di
normative delle regioni, fondate sulle rispettive competenze, al
conseguimento di finalità di tutela ambientale (cfr. sentenza
n. 62/2005, che richiama sul punto le precedenti n. 407 del 2002,
n. 307 e n. 312 del 2003, n. 259 del 2004): ma, come sopra esposto,
qui non si tratta di concorso, bensì di contrasto della normativa
regionale (transitoria) Emilia-Romagna con quella (transitoria)
statale;
b) proprio relativamente al tema del carattere transitorio
della norma regionale (argomento, questo, di replica all'eccezione di
illegittimità costituzionale sollevata da E.N.I., messo in campo
dalla regione al par. 3 della propria memoria di costituzione,
laddove sottolinea rafforzativamente la «piena ed indiscussa vigenza»
della disciplina statale a regime), la sentenza n. 62/2005 precisa
che una siffatta transitorietà (pur in quella fattispecie
insussistente) non varrebbe, comunque, a giustificare la disciplina
regionale sul piano costituzionale, «una volta che si riscontri, come
si è fatto, che essa eccede dalla competenza della regione e viola
limiti a questa imposti dalla Costituzione»;
c) con la sent. n. 407/2002, la Corte ha, altresì, chiarito
che - diversamente da quanto potesse desumersi da un'interpretazione
meramente letterale dell'elenco di cui all'art. 117 Cost., comma
secondo - la tutela dell'ambiente «non sembra configurabile come
sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata,
giacchè, al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente
con altri interessi e competenze [...] che ben possono essere
regionali». Un simile assunto (confermato anche nella successiva
giurisprudenza della Corte), è fatto discendere da un molteplice
ordine di considerazioni, in primis dalla ricostruzione a mente della
quale l'ambiente non è una materia in senso tecnico, ma un valore
costituzionale. In tal senso, la tutela dell'ambiente si configura
come una materia «trasversale», in ordine alla quale si registrano
una pluralità di competenze, sia statali che regionali, rimanendo
riservate allo Stato «le determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale»;
d) a ciò occorre aggiungere che con altra, recente pronuncia
(14 ottobre 2005, n. 383), la Corte ha successivamente precisato che:
la competenza legislativa regionale in materia di «governo
del territorio» ha sì un ambito oggettivo assai esteso, ma non può
arrivare a comprendere tutta la disciplina concernente la
programmazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o
l'esercizio delle attività che, per loro natura, producono un
inevitabile impatto sul territorio;
l'ambito materiale, cui ricondurre le competenze relative
ad attività che presentano una diretta od indiretta rilevanza in
termini di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio
dell'elemento materiale consistente nell'incidenza delle attività in
questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione
dell'elemento funzionale, nel senso della individuazione degli
interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività,
rispetto ai quali l'interesse riferibile al «governo del territorio»
e le connesse competenze non possono assumere carattere di
esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina
posta a tutela di tali interessi differenziati.
Ne risulta, così, depotenziato l'ulteriore argomento difensivo,
ancora dispiegato dalla regione nelle sue difese scritte ed orali e
fondato sul richiamo alle proprie competenze in materia di governo
del territorio.
4.4. - In definitiva, dagli anzidetti canoni ermeneutici
tracciati dalla Corte è desumibile un quadro ricostruttivo dei
rapporti Stato-Regioni in materia ambientale, il cui equilibrio
poggia:
sulla esclusione di una totale ed assoluta «centralizzazione»
della materia;
sulla distinzione tra competenza esclusiva statale e
competenza regionale non definita da linee di demarcazione statiche,
bensì su una dimensione dinamica del riparto, per la cui definizione
è dirimente il riferimento agli interessi che assumono preminente
rilievo nella fattispecie concreta.
Per semplificare, la competenza sarà (esclusivamente) statale
allorquando lo scopo primario sia la tutela dell'ambiente; (anche)
regionale, quando detta tutela sia solo una delle finalità.
E nel caso della bonifica dei siti inquinati, pare al Collegio
difficilmente confutabile che lo scopo primario sia la tutela
dell'ambiente, con quel che ne consegue sul piano del riparto delle
competenze tra Stato e regioni.
5. - Altri profili di incostituzionalità della norma non sono,
ad avviso del Collegio, ravvisabili, neppure laddove E.N.I. configura
(prima censura del ricorso introduttivo) la violazione, da parte
della norma regionale de qua, dell'assetto di competenze
innovativamente stabilito dal d.lgs. n. 152/2006, deducendo
conseguentemente l'incompetenza dei comuni in materia: invero, dalla
stessa prospettazione di E.N.I. si evince che, in detto nuovo
assetto, alle regioni sono assegnate, invero, le funzioni in materia
di approvazione dei piani di bonifica, cosicchè si rientra nel
paradigma dell'attribuzione ai livelli istituzionali inferiori, da
parte della regione, di una competenza amministrativa ad essa
conferita, ipotesi questa che la costante giurisprudenza della Corte
ritiene non invasiva della potestà legislativa dello Stato (cfr.
sentenza n. 259 del 2004 e - con specifico riguardo ad una l.r.
Emilia-Romagna in materia ambientale - 31 maggio 2005, n. 214:
entrambe, peraltro, da E.N.I. citate a sostegno della proposta
eccezione di legittimità costituzionale).
La rilevanza della questione di costituzionalità oggetto della
presente ordinanza deve essere, così, circoscritta ai profili
sostanziali, enunciati alle varie articolazioni del capo 4 che
precede.
Il che risulta, altresì, confermato dalla considerazione che non
sono ravvisabili, neppure, i presupposti per sollevare l'ulteriore
questione pregiudiziale, pure prospettata da E.N.I., per preteso
contrasto della norma regionale in esame con la normativa
comunitaria, stante l'assoluta genericità - esattamente eccepita
dalla regione - dei parametri normativi di riferimento enunciati da
E.N.I. (l'intero corpus delle direttive 2004/35 e 96/61) e
l'inconferenza del richiamo all'art. 97 Trattato, che si occupa della
distorsione delle condizioni di concorrenza sul mercato comune.
6. - Ritenendo, in conclusione, rilevante e non manifestamente
infondata, negli esclusivi limiti di cui al precedente capo 4, la
questione di legittimità costituzionale dedotta dalla parte qui
ricorrente, il Collegio solleva - con riferimento all'art. 117, primo
comma, lett. s) della Costituzione - la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 legge regionale Emilia-Romagna 1° giugno
2006, n. 5, come modificato dall'articolo 25 della l.r. n. 13 del 28
luglio 2006, limitatamente alla parte in cui dispone che i
procedimenti di bonifica dei siti contaminati, già avviati alla data
di entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
siano conclusi sulla base della legislazione vigente alla data del
loro avvio.
Vanno, pertanto, rimessi gli atti alla Corte costituzionale, per
lo scrutinio della esposta questione di costituzionalità.
Consegue ex lege la sospensione del processo.

P. Q. M.
Dichiara rielevante (per la definizione del ricorso n. 105/2007)
e non manifestatamente infondata (sotto gli esclusivi profili
indicati sub 4 in motivazione) la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, della legge Regione Emilia-Romagna 1°
giugno 2006, n. 5, come modificato dell'art. 25 della l.r. n. 13 del
28 luglio 2006, nella parte sempre in motivazione indicata sub 6;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Manda alla segreteria di notificare la presente ordinanza a tutte
le parti in causa ed al Presidente della giunta regionale
Emilia-Romagna, nonchè di darne comunicazione al Presidente del
consigilo regionale Emila-Romagna.
Così deciso in Bologna, nella Camera di consiglio del 7 giugno
2007.
Bologna, addì 25 giugno 2007
Il Presidente: Piscitello
Il consigliere relatore estensore: Calderoni
07C1263