1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 maggio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 maggio 2000 (della Camera dei deputati) Parlamento - Mandato parlamentare - Adempimento da parte di deputato sottoposto a procedimento penale - Diritto-dovere di partecipare alle votazioni in Assemblea - Valore di impedimento assoluto a comparire nelle udienze penali fissate in concomitanza con esse - Diniego da parte del Giudice per le indagini preliminari, con funzione di Giudice dell'udienza preliminare, presso il Tribunale di Milano - Conseguente rigetto delle richieste di rinvio dell'udienza per impedimento parlamentare, presentate dall'imputato on. Previti - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Camera dei deputati - Denunciata lesione dell'autonomia, indipendenza e funzionalita' delle Camere - Compromissione delle attribuzioni del potere legislativo e del libero esercizio del mandato parlamentare - Mancato bilanciamento fra i valori costituzionali dell'efficienza processuale e dell'autonomia e indipendenza del Parlamento - Violazione del principio di leale collaborazione fra poteri dello Stato - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza del potere esercitato dall'autorita' giudiziaria, con conseguente annullamento degli atti invasivi. - Ordinanze del g.i.p. presso il Tribunale di Milano del 17, 20 e 22 settembre e del 5 e 6 ottobre 1999. - Costituzione, artt. 3, 64, primo e terzo comma, 67, 68, 72, 73, secondo comma, 79, primo comma, 83, terzo comma, 90, secondo comma, e 138, primo e terzo comma; legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, art. 12; legge cost. 22 novembre 1967, n. 2, art. 3; legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1, art. 9, comma 3, e 10, comma 3. (000C0491) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
della Camera dei deputati, in persona del Presidente on. prof.
Luciano Violante, come da deliberazioni dell'Ufficio di Presidenza
n. 177 del 28 ottobre 1999 e della Camera del 29 ottobre 1999, e
giusto mandato per notar Silvestro in Roma, 18 novembre 1999,
rep. n. 59.788, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Massimo
Luciani ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma,
Lungotevere delle Navi n. 30, contro, il giudice per le indagini
preliminari presso il tribunale di Milano, con funzione di giudice
dell'udienza preliminare, in ragione e per l'annullamento
dell'ordinanza 17 settembre 1999, emessa nel corso del procedimento
n. 3384/1998 R.G.G.I.P. nei confronti dell'on. Cesare Previti e
dell'ordinanza 20 settembre 1999, emessa nel corso del procedimento
n. 5634/1997 R.G.G.I.P. nei confronti dell'on. Cesare Previti, con
le quali sono state rigettate le richieste della difesa
dell'on. Previti di rinvio dell'udienza in ragione di impedimento
parlamentare e si è disposto procedersi, nonchè di tutti gli atti
consequenziali, che si impugnano peraltro anche in quanto
autonomamente viziati, in particolare delle conformi decisioni di
rigetto di analoghe richieste di rinvio dell'udienza in ragione di
impedimento parlamentare, assunte alle udienze del 22 settembre, 5
e 6 ottobre 1999, e di tutte le altre decisioni di eguale contenuto
che nelle more siano state adottate, e per la statuizione che non
spetta all'autorità giudiziaria non considerare assoluto
impedimento alla partecipazione del deputato alle udienze penali il
diritto-dovere del deputato di assolvere il mandato parlamentare
attraverso la partecipazione a votazioni in assemblea.

F a t t o

All'udienza del 17 settembre 1999, celebratasi nel corso di un
procedimento penale nei confronti dell'on. Cesare Previti, la
difesa dell'imputato chiedeva il rinvio dell'udienza medesima,
motivando detta richiesta con l'impedimento parlamentare dello
stesso on. Previti. Il giudice per le indagini preliminari, con
funzione di giudice dell'udienza preliminare, rigettava con
ordinanza la richiesta, e disponeva di doversi procedere.
L'ordinanza muoveva da un'analitica ricostruzione dello
svolgimento dell'udienza preliminare, a partire dalla sua data di
inizio (5 novembre 1998), dalla quale emergeva che l'udienza stessa
era stata numerose volte rinviata, anche a causa degli impegni
parlamentari dell'on. Previti, assunti quali impedimenti alla
partecipazione al processo.
L'ordinanza dava atto di ciò che "l'on. Previti è stato
presente a tutte le udienze per le quali non ha allegato un
impedimento parlamentare a comparire", ed affermava che non veniva
"in discussione un atteggiamento psicologico dell'on. Previti, ma
solo un dato di fatto oggettivo". Dato di fatto, questo, che ad
avviso del giudice procedente si concretizzava nella "situazione di
sostanziale stallo... dell'udienza preliminare", il cui sollecito
svolgimento sarebbe stato impedito dalla quotidianità dei lavori
parlamentari. Ad avviso del giudice, pertanto, "la richiesta di
rinvio determinata dalla necessità di adempiere al mandato
parlamentare viene... a confliggere con la necessità di speditezza
del processo e di effettività della giurisdizione".
L'ordinanza rilevava che sia la "attività parlamentare" che la
"attività giurisdizionale" esprimono valori costituzionalmente
tutelati (nel primo caso, si affermava, dall'art. 67 della
Costituzione; nell'altro dagli artt. 101, 102, 104 e 112 della
Costituzione. Nella Costituzione, proseguiva l'ordinanza, non vi
sarebbe "alcuna norma da cui dedurre una supremazia dell'attività
parlamentare rispetto all'attività giurisdizionale", e anzi la
riforma dell'art. 68 della Costituzione dimostrerebbe "che le due
attività abbiano pari valore costituzionale".
Tanto precisato, l'ordinanza si soffermava in particolare sul
"valore costituzionale dell'efficienza del processo", che riteneva
comprovato anche dalla giurisprudenza costituzionale (ricordava, in
proposito, le sentenze nn. 10 del 1997; 353 del 1996; 460 del 1995;
178 del 1991). Proprio i principi a suo avviso desumibili dalla
giurisprudenza costituzionale venivano ritenuti, dal giudice
procedente, applicabili alla fattispecie sottoposta al suo esame.
In particolare, si affermava che la prospettazione di un
impedimento parlamentare non può ritenersi contra legem, epperò
che detto impedimento non può considerarsi assoluto, nel senso
previsto dagli artt. 485 e 486 cod. proc. pen. (richiamati dal
precedente art. 420). La "assoluta impossibilità a comparire",
affermava l'ordinanza, non ricorre solo quando vi sia un
"impedimento materiale superiore a qualsiasi sforzo umano o
l'impossibilità oggettiva", ma anche quando vi siano norme che
identifichino una "priorità di impegni" nei cui confronti
l'esercizio della funzione giurisdizionale risulti "soccombente".
Nella specie, però, il valore dell'autonomia dell'attività
parlamentare non avrebbe meritato di giustificare il richiesto
temperamento all'effettività della giurisdizione.
L'ordinanza concludeva nel senso che "non è possibile fare una
distinzione tra impegni parlamentari, ritenendo taluni prevalenti
ed altri subvalenti rispetto alle esigenze di celebrazione del
processo", e di conseguenza negava il carattere dell'assolutezza
all'impedimento parlamentare.
In connessione con detta ordinanza, identica decisione (con
pressochè identica motivazione) veniva assunta dal medesimo
giudice, nel corso di un diverso procedimento penale sempre nei
confronti dell'on. Previti, con ordinanza in data 20 settembre
1999.
Successivamente, alle udienze del 22 settembre, 5 e 6 ottobre
1999, nell'ambito, a quanto consta, del procedimento di cui
all'ord. 17 settembre 1999, il giudice confermava le determinazioni
generali assunte in quella occasione, e rigettava le richieste di
rinvio per impedimento parlamentare in quelle occasioni presentate.
In questo modo si affermava, ancorchè attraverso atti distinti, un
unitario indirizzo in tema di rilevanza dell'impedimento
parlamentare nel procedimento penale, che, per come si manifesta
negli atti impugnati, risulta lesivo delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente Camera dei deputati per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

1. - Preliminarmente, quanto all'ammissibilità del ricorso.
Sull'ammissibilità del presente ricorso non possono sussistere
dubbi.
Quanto alla legittimazione processuale, pacifica è quella
passiva del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale
di Milano, con funzione di giudice dell'udienza preliminare.
È principio consolidato, infatti, che "i singoli organi
giurisdizionali, nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali,
possono in genere essere parti nei conflitti di attribuzione"
(così ord. n. 150 del 1980, ma vedasi già prima ordinanze numeri
228 e 229 del 1975). Come specificamente si legge, da ultimo,
nell'ord. n. 319 del 1999, poi, il giudice per le indagini
preliminari "è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto
organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del
potere cui appartiene nell'ambito delle funzioni giurisdizionali da
esso esercitate, in conformità al principio, ripetutamente
affermato da questa Corte, secondo il quale i singoli organi
giurisdizionali, svolgendo le loro funzioni in posizione di piena
indipendenza, costituzionalmente garantita, sono legittimati a
essere parti in conflitti costituzionali di attribuzione" (vedi
anche ordinanze numeri 250 e 261 del 1998).
Non meno evidente è la legittimazione della ricorrente Camera
dei deputati. La legittimazione attiva di questa, infatti, è stata
ripetutamente riconosciuta, in quanto essa può esprimere
"definitivamente la volontà del potere che essa rappresenta"
(sentenze numeri 265 del 1997; 379 del 1996; 1150 del 1988; 129 del
1981; ord. n. 150 del 1980; cui adde, per il Senato, sent. n. 129
del 1996). Nella specie, inoltre, non viene in considerazione solo
la potenziale titolarità della facoltà di esprimere
definitivamente la volontà del potere di appartenenza, ma anche
l'esercizio in concreto di tale facoltà, atteso che la volontà
della Camera (e quindi quella del potere cui essa appartiene) è
stata definitivamente manifestata con la programmazione dei lavori
e l'approvazione del relativo calendario.
Non dubbia è anche la sussistenza dei requisiti oggettivi del
conflitto di attribuzione. Vi è, infatti, conflitto risolvibile ai
sensi degli artt. 134 della Costituzione e 37, legge 11 marzo 1953,
n. 87, quando (senza che necessariamente vi sia vindicatio
potestatis: cfr. già, ad es., sentt. nn. 110 del 1970 e 129 del
1981) si controverte sulla delimitazione della sfera delle
attribuzioni costituzionali di due poteri dello Stato. Nella
specie, è evidente che oggetto della presente controversia è,
appunto, la delimitazione dei confini tra le attribuzioni
costituzionali d'uno dei soggetti del potere legislativo e quelle
del potere giudiziario. Costituzionalmente garantito, invero, è il
potere del magistrato di procedere nel giudizio pendente innanzi a
lui. Per quanto riguarda la Camera dei deputati, a sua volta, il
provvedimento del giudice penale che non riconosca al deputato
l'impedimento a partecipare a un'udienza in ragione della
necessità di adempiere alle sue funzioni di parlamentare incide
direttamente sulle attribuzioni costituzionali dell'organo
rappresentativo. La dimostrazione di questa affermazione (di per
sè - peraltro - autoevidente) verrà data qui appresso, quando si
svolgeranno le necessarie argomentazioni in ordine al merito della
controversia. Come accade frequentemente nei giudizi innanzi a
codesta ecc.ma Corte (vedi, per il giudizio sulle leggi, i rilievi
di C. Mezzanonotte, Irrelevanza e infondatezza per ragioni formali,
in Giur. cost., 1977, I, 230 sgg.), invero, i profili processuali
sono inestricabilmente connessi con quelli sostanziali, e nel caso
dei conflitti tra poteri l'identificazione dell'attribuzione lesa
non può che andare di pari passo con la dimostrazione della sua
lesione.
Può comunque dirsi sin d'ora che la possibile sottrazione al
lavoro parlamentare del contributo del deputato sottoposto a
procedimento penale incide gravemente sull'autonomia e sulla
funzionalità dell'organo, e quindi sulla stessa possibilità che
questo eserciti le attribuzioni (costituzionali) di sua spettanza.
Non si potrebbe, in contrario, sostenere che le attribuzioni lese
sarebbero, qui, solo quelle del singolo parlamentare e non anche
quelle della Camera di appartenenza. A prescindere, infatti, dal
fatto che si riconosca o meno al singolo parlamentare la
legittimazione ad essere parte in un conflitto di attribuzione (v.,
sul punto, ad es., ord. n. 177 del 1998), la negazione della
legittimazione della Camera dei deputati dimenticherebbe che le
prerogative dei parlamentari non sono (e comunque non sono solo)
strumenti di garanzia delle loro situazioni soggettive individuali,
ma strumenti di tutela della funzione parlamentare nel suo
complesso, e quindi dell'istituzione di appartenenza (cfr., da
ultimo, sent. n. 417 del 1999, e comunque la costante
giurisprudenza costituzionale e la dottrina dominante). Del resto,
come si dirà anche appresso, la partecipazione ai lavori
parlamentari (massime quando consistenti in votazioni) non è solo
un diritto, ma è uno specifico dovere (art. 48-bis, RC) e come per
tutti i doveri la sua previsione si deve almeno all'esigenza di
soddisfare gli "interessi generali" dell'istituzione che lo impone
(è questo il significato davvero minimo dell'imposizione dei
doveri: cfr. G. M. Lombardi, Contributo allo studio dei doveri
costituzionali, Milano, 1967, 29). Il voto, dunque, è un atto di
natura squisitamente funzionale) (sent. n. 379 del 1996). In ogni
caso, è pacifico che anche atti giudiziari riguardanti singoli
parlamentari possano determinare lesione dell'autonomia e
dell'indipendenza della Camera di appartenenza nel suo complesso
(cfr., ad es., il caso scrutinato dalla stessa sent. n. 379 del
1996).
Si deve, infine, osservare che sussiste, senza incertezze,
l'interesse a ricorrere della Camera dei deputati. Detto interesse
(che deve caratterizzare anche il ricorso per conflitto di
attribuzione: cfr., ad es., ordd. nn. 259 del 1986 e 420 del 1995)
si collega alle affermazioni delle ordinanze (che i successivi
atti, qui pure impugnati, recepiscono). Queste, invero, pur
muovendo dalla premessa in ragione della quale l'esigenza di
sollecito svolgimento del processo e quella del libero e corretto
assolvimento delle funzioni costituzionalmente spettanti alla
Camera dei deputati avrebbero pari rango costituzionale, pervengono
a conclusioni che la smentiscono. Esse negano, infatti, che
l'esigenza di partecipazione alle attività parlamentari (ivi
comprese le votazioni in Assemblea) giustifichi un rinvio delle
udienze, e per ciò solo determinano il completo sacrificio di uno
dei valori costituzionali in campo. Non varrebbe rilevare che la
mancata concessione del rinvio è disposta "nella situazione
processuale in cui [esso] viene invocato" (così si legge in
chiusura di entrambe le ordinanze).
Quale che sia la situazione processuale di riferimento, infatti,
ciò che conta è che, in concreto, i valori collegati alla
funzione parlamentare sono stati posti su un gradino inferiore
rispetto a quelli attinenti alla funzione giurisdizionale (sono
stati interamente sacrificati i primi, cioè, e interamente
salvaguardati i secondi). Palese, pertanto, è l'interesse della
Camera dei deputati ad ottenere una pronuncia di codesta ecc.ma
Corte costituzionale che ristabilisca il corretto rapporto tra
potere giudiziario e potere legislativo, in riferimento ai valori
costituzionali che detti poteri rappresentano.
La lesività delle menzionate ordinanze si riverbera sugli atti
ad esse consequenziali (che, comunque, sono anche autonomamente
viziati, e sono per questo anche autonomamente impugnati), in
particolare (oltre che su quelle di eguale contenuto eventualmente
adottate nelle more) sulle decisioni di rigetto delle richieste di
rinvio dell'udienza per impedimento parlamentare adottate alle
udienze del 22 settembre, 5 e 6 ottobre 1999. In tali casi, in
particolare, l'udienza innanzi al giudice penale coincideva con
sedute della Camera nelle quali erano previste votazioni, il che -
come appresso si dirà - è specificamente lesivo delle
attribuzioni della ricorrente. Non incide sull'interesse a
ricorrere della Camera dei deputati il fatto che, nonostante dette
decisioni di rigetto delle richieste di rinvio, l'on. Previti abbia
preso parte alle suddette votazioni. Trattasi infatti di
determinazione strettamente personale del deputato, che ha
sacrificato il proprio diritto di difesa al diritto-dovere di
partecipazione ai lavori parlamentari, determinazione che tuttavia
non era affatto imposta dalla vigente disciplina della materia. La
concreta vicenda delle scelte del singolo parlamentare, invero, è
estrinseca rispetto agli atti impugnati e al loro contenuto, nel
senso che è proprio e solo da tale contenuto (trascendente, si
badi, la particolare vicenda processuale) che origina la lesività,
che non può certo venir meno per l'accidentale determinazione di
un soggetto estraneo al rapporto tra gli organi in conflitto (tale
estraneità, ovviamente, sussiste sia che si ritenga, sia che non
si ritenga legittimato a ricorrere il singolo parlamentare). Il
grave condizionamento che l'indirizzo prescelto dal giudice per le
indagini preliminari presso il tribunale di Milano determina nelle
scelte dei parlamentari, in ogni caso, è tale, come appresso si
dimostrerà, da cagionare la lesione delle prerogative
costituzionali della Camera dei deputati, della quale è dunque
evidente l'interesse a ricorrere.

2. - Violazione degli artt. 64, 68 e 72 della Costituzione.
Venendo, ora, al merito, devono prospettarsi le argomentazioni
che seguono.

2.1. - Si deve premettere che la ricorrente Camera dei deputati
chiede che venga considerato, per i suoi componenti, impedimento
assoluto a comparire in udienza non già la necessità di
partecipare a qualsivoglia lavoro parlamentare, bensì soltanto
quella di assolvere il mandato parlamentare attraverso la
partecipazione a votazioni in assemblea. Ciò non significa che la
ricorrente muova dall'assunto della diversa dignità delle varie
attività che i deputati svolgono nell'esercizio del loro mandato.
Significa invece, semplicemente, che l'attività di votazione è
qualitativamente diversa da tutte le altre proprio in specifico
riferimento alla problematica che qui ne occupa. Al contrario di
quanto ritiene il giudice per le indagini preliminari presso il
tribunale di Milano, invero, è non solo possibile, ma doveroso,
distinguere tra i vari "impegni parlamentari", in particolare
differenziando l'attività di partecipazione al voto da tutte le
altre attività inerenti al mandato rappresentativo.
Come è noto, l'attività di votazione non è delegabile ad altro
parlamentare, e va esercitata personalmente (v. anche quanto
affermato da codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 379 del 1996). Se
è fissata una votazione, pertanto, il solo modo che il deputato
abbia per parteciparvi è la presenza personale. Nè è possibile
che il deputato chieda (od ottenga) lo spostamento della votazione,
onde conservare la possibilità di partecipare.
Quando è fissata una votazione, in altri termini, il deputato
deve partecipare, senza alternative. Proprio per le votazioni,
pertanto, il dovere stabilito dall'art. 48-bis assume una
indefettibilità peculiare, poichè non v'è possibilità di
rimedio all'assenza.
Diverso è invece il regime delle altre attività parlamentari.
Nel caso in cui il deputato intenda partecipare ad una discussione,
ovvero sia programmato un suo intervento su un determinato
provvedimento, ma sia contemporaneamente convocato dal giudice
penale per un procedimento nei propri confronti, egli può ben
chiedere lo spostamento ad altra data dell'esame del provvedimento,
e la prassi consolidata è nel senso che - ove possibile - il
rinvio viene concesso. La Camera, in alternativa, può (in persona
del proprio Presidente) rinviare la discussione sulle linee
generali, o anche concedere facoltà al deputato in questione di
svolgere un intervento più ampio sull'art. 1 del provvedimento in
discussione (quando trattasi di progetti di legge), in deroga alle
comuni norme sui tempi. Anche qui, la prassi offre solida conferma
di tali possibilità.
Nel caso, in particolare, degli atti di sindacato ispettivo, è
evidente che la possibilità del rinvio del loro svolgimento ad
altra seduta è in re ipsa. Come è noto, del resto, per lo
svolgimento delle interrogazioni e delle interpellanze la
Presidenza della Camera prende contatti con il Ministro
destinatario e con il deputato richiedente, in modo tale da
conciliare le rispettive esigenze e assicurare il dibattito (sul
punto, cfr., ad es., R. Moretti, Attività informative, di
ispezione, di indirizzo e di controllo, in T. Martines et alii,
Diritto parlamentare, Rimini, 1992, 417, 421).

Il diverso regime è dunque chiaro: nell'un caso (deliberazioni)
indefettibilità della presenza del deputato al momento della
votazione; nel secondo (discussioni di qualsivoglia genere)
possibilità di rimedio all'assenza in una delle forme sopra
descritte.
Sempre quanto alla precisazione del thema decidendum infine, la
ricorrente limita le proprie censure all'ipotesi della
partecipazione a votazioni dell'assemblea, nel presupposto (la cui
esattezza non può contestarsi) che l'assemblea sia il soggetto
"sovrano" nell'ordinamento parlamentare.
La premessa interpretativa da cui si muove, infine, trova
opportuno conforto in un noto precedente giurisprudenziale, nel
quale si è distinto tra "attività deliberative in senso stretto"
e attività diverse, come quelle "di tipo referente o consultivo"
(trib. Brescia, ord. 23 novembre 1995, Sgarbi, in Foro it., 1996,
II, 432), e proprio in tale distinzione si è identificato il
discrimine tra impedimento parlamentare rilevante o meno al fine
del rinvio delle udienze penali.

2.2. - Così precisati i limiti delle censure prospettate dalla
ricorrente, si deve lamentare anzitutto la violazione degli
artt. 64, 68 e 72 della Costituzione.
Come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha rilevato, l'autonomia
della Camera si fonda anzitutto sul combinato disposto, appunto,
degli artt. 64, 68 e 72 della Costituzione (cfr. sent. n. 379 del
1996). È da tali previsioni costituzionali, infatti, che si
desumono, per un verso, il potere della Camera di disciplinare con
autonomo regolamento la propria organizzazione e il funzionamento
dei propri lavori, con particolare riferimento alla funzione
legislativa; per l'altro, la posizione di indipendenza dei singoli
membri della Camera, riconosciuta dalla Costituzione quale
strumento di garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia
dell'istituzione di appartenenza.
Le riferite disposizioni, pertanto, vietano qualunque
compressione di detta indipendenza ed autonomia. È dunque
sufficiente dimostrare che un vulnus di tal genere si è
verificato, per concludere nel senso della violazione degli
artt. 64, 68 e 72 della Costituzione. Nella specie, gli atti
impugnati determinano un grave ostacolo alla partecipazione dei
deputati alle votazioni della Camera, e conseguentemente producono
(come più analiticamente si dimostrerà appresso) un'altrettanto
grave lesione delle prerogative costituzionali della Camera, tutte
riassuntivamente tutelate dalle disposizioni indicate nell'epigrafe
del presente motivo di ricorso.
Sin d'ora, tuttavia, si deve rilevare che l'autonomia
organizzativa della Camera dei deputati, connessa all'autonomia
regolamentare di cui all'art. 64, comma 1, della Costituzione, è
direttamente lesa dagli atti impugnati, che incidono su quel
funzionamento interno dell'assemblea che, per costante
giurisprudenza costituzionale, si sottrae all'interferenza (prima
ancora che all'invasione) da parte di qualsivoglia altro potere
dello Stato.

3. - Violazione dell'art. 64, comma 3, della Costituzione, anche
in riferimento agli artt. 64, comma 1; 73, comma 2; 79, comma 1;
83, comma 3; 90, comma 2; 138, commi 1 e 3 della Costituzione; 12
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1; 3 1egge costituzionale 22
novembre 1967, n. 2; 9, comma 3, e 10, comma 3, 1egge
costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1. La violazione dell'art. 64,
comma 3, della Costituzione, e degli altri parametri costituzionali
connessi, indicati in epigrafe del presente motivo di ricorso, è
palese.
L'art. 64, comma 3, della Costituzione, dispone che "Le
deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide
se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non
sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione
prescriva una maggioranza speciale". È qui previsto, per le
deliberazioni delle Camere, un doppio quorum: uno strutturale (la
presenza della maggioranza dei componenti) e uno funzionale (il
voto favorevole della maggioranza dei presenti, salva l'ipotesi di
una maggioranza speciale). In entrambi i casi, il quorum è
stabilito quale condizione di validita': il mancato raggiungimento
dell'uno o dell'altro determina appunto l'invalidità della
deliberazione.
Questa previsione riguarda indistintamente tutte le deliberazioni
delle Camere e tutte quelle del Parlamento in seduta comune. La
partecipazione dei parlamentari (per quanto qui interessa: dei
deputati) alle sedute parlamentari preordinate alle votazioni,
nonchè alle votazioni medesime, è dunque indispensabile, nei
termini quantitativi imposti dalla Costituzione, per la validità
degli atti deliberativi. Ogni impedimento a tale partecipazione si
risolve pertanto in impedimento alla funzionalità del Parlamento
(per quanto qui interessa: della Camera dei deputati), con evidente
compromissione delle attribuzioni del potere legislativo.
La previsione generale dell'art. 64, comma 3, inoltre, è
ulteriormente specificata e rafforzata dalle disposizioni che
stabiliscono, per singole fattispecie, maggioranze speciali. Ciò
vale almeno per: l'art. 64, comma 1 (maggioranza assoluta dei
componenti per l'approvazione dei regolamenti); l'art. 73, comma 2
(maggioranza assoluta dei componenti per la dichiarazione di
urgenza della legge); l'art. 79, comma 1 (maggioranza dei due terzi
dei componenti per l'approvazione delle leggi di amnistia o di
indulto); l'art. 83, comma 3 (maggioranza dei due terzi, o
assoluta, del Parlamento in seduta comune, in composizione
integrata, per l'elezione del Presidente della Repubblica);
l'art. 90, comma 2 (maggioranza assoluta dei componenti del
Parlamento in seduta comune per la messa in stato d'accusa del
Presidente della Repubblica: v. anche art. 12 legge costituzionale
11 marzo 1953, n. 1); l'art. 138, commi 1 e 3 (approvazione a
maggioranza assoluta ovvero dei due terzi delle leggi
costituzionali o di revisione costituzionale). A tali previsioni
vanno aggiunti almeno l'art. 3 della legge costituzionale 22
novembre 1967, n. 2 (maggioranza dei due terzi o dei tre quinti dei
componenti del Parlamento in seduta comune per l'elezione dei
giudici costituzionali) e l'art. 9, comma. 3, della legge
costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (maggioranza assoluta dei
componenti della Camera competente per negare l'autorizzazione a
procedere nei confronti dei Ministri o del Presidente del
Consiglio). Di rilievo l'art. 10, comma 3, della stessa legge, che
nell'ipotesi della richiesta di misure restrittive delle libertà
fondamentali a carico dei Ministri o del Presidente del Consiglio
prevede non solo la convocazione di diritto delle Camere, ma anche
il dovere, per esse, di deliberare entro quindici giorni dalla
richiesta. Previsione, questa, di interesse, perchè chiarisce che
le Camere, in questo caso, non hanno solo il dovere di riunirsi, ma
anche quello di deliberare (e quindi di votare) entro un tempo ben
determinato, sicchè la partecipazione alla votazione dei singoli
parlamentari è ancor più indefettibile e la non rinviabilità
della votazione, fosse pure ad istanza di un parlamentare impedito,
è stabilita addirittura ex lege.
Da tutto questo si evince che la stessa possibilità, per la
Camera dei deputati, di esercitare validamente le funzioni che la
Costituzione le conferisce è condizionata dalla presenza dei
deputati nel numero necessario. Ogni impedimento di tale
partecipazione si risolve dunque nella (pur potenziale)
compromissione dell'esercizio delle attribuzioni parlamentari. Non
si potrebbe opporre che la lesione delle prerogative parlamentari
deriverebbe, comunque, dalla scelta del singolo deputato. Perchè
tale obiezione fosse fondata, infatti, occorrerebbe che detta
scelta fosse effettivamente libera, potendo il deputato optare,
senza condizionamenti di sorta, per la partecipazione o meno alla
votazione parlamentare. In realtà, detta scelta non è affatto
libera, nè priva di condizionamenti. Si deve infatti considerare
che il deputato sottoposto a procedimento penale esercita,
partecipando alle udienze, il proprio diritto costituzionale alla
difesa in giudizio. Trattasi di un diritto fondamentalissimo, che
sin dalla prima giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale è stato ritenuto caratterizzante l'identità stessa
della Costituzione repubblicana (sentt. nn. 2 del 1956 e
soprattutto 18 del 1982).
L'adempimento del dovere di partecipazione alle votazioni
(funzionale, si ripete, al valido esercizio delle attribuzioni
della Camera), pertanto, confligge in questo caso con un primario
diritto costituzionale. Lungi dall'essere libera e non
condizionata, allora, la scelta del deputato diventa drammatica.
Ciò che qui maggiormente conta, il condizionamento è
determinato dalla volontà di un potere esterno a quello
legislativo, che interferisce gravemente nelle prerogative di
questo, ponendo a rischio la stessa funzionalità della Camera (in
ordine, si ripete, alla validità delle votazioni dell'assemblea).

4. - Violazione degli artt. 67 e 68 della Costituzione, anche in
riferimento ai parametri sopra invocati. Non meno evidente è il
vizio che affligge gli atti impugnati qualora si assumano quali
parametri anche gli artt. 67 e 68 della Costituzione.
Si deve ribadire che le prerogative che la Costituzione riconosce
ai singoli deputati non sono loro guarentigie personali ma
strumenti funzionali all'integrità della posizione costituzionale
delle istituzioni di appartenenza. Ogni volta che viene leso il
libero esercizio del mandato parlamentare, garantito, dall'art. 67
della Costituzione in una con l'art. 68, si ledono perciò
l'autonomia e l'indipendenza della Camera di appartenenza, che in
tanto possono sussistere, in quanto i singoli componenti siano
tutelati nella loro libertà di esercitare il mandato parlamentare
senza impedimenti.

Il concetto di libertà del mandato parlamentare, come è noto,
non è di semplice interpretazione. Quale che sia la linea
interpretativa che si segue, comunque, non vi è dubbio che
pregiudizio al libero mandato parlamentare possa venire proprio
dall'esercizio della giurisdizione (cfr., ad es., n. Zanon, Il
libero mandato parlamentare, Milano, 1991, 305). Nella specie, ci
troviamo di fronte ad un'ipotesi addirittura paradigmatica di
incisione con atti giurisdizionali sulla libertà di esercizio del
mandato parlamentare del singolo deputato, atteso che - come sopra
rilevato - questi viene pesantemente condizionato nella sua scelta
di adempiere o meno i doveri (e di esercitare i diritti) del suo
ufficio, in presenza della contrapposta esigenza (essa pure
costituzionalmente protetta) di esercitare il diritto di difesa.
Non è dunque libera la scelta del deputato costretto
all'alternativa tra diritto di difesa e diritto-dovere di
partecipazione alle votazioni della Camera. La violazione della
libertà del mandato (imputabile - si ripete - alla volontà di un
potere esterno a quello legislativo) ha per conseguenza la lesione
delle prerogative della Camera dei deputati, alla cui tutela quella
libertà è strettamente funzionale. Si consideri, del resto, che
il condizionamento del libero mandato determina un'alterazione
profonda del libero giuoco delle maggioranze e delle opposizioni,
che si fonda sull'altrettanto libero rapporto delle forze.
Alterazione che, anche se limitata a un solo voto, può essere
terribilmente rilevante (la prima crisi parlamentare della
Repubblica, con la votazione alla Camera il 9 ottobre 1998, lo
testimonia con chiarezza).

5. - Assenza di un bilanciamento, negli atti impugnati, tra le
esigenze dell'efficienza del processo e quelle dell'autonomia,
dell'indipendenza e della funzionalità delle istituzioni
parlamentari. Violazione dell'art. 3 della Costituzione, anche in
riferimento ai parametri precedentemente invocati. Violazione del
principio della leale collaborazione tra i poteri dello Stato,
anche in riferimento ai parametri precedentemente invocati. La
premessa dalla quale gli atti impugnati muovono, relativa
all'esistenza di un contrasto tra valori entrambi di rango
costituzionale, deve essere condivisa. Non è dubbio, infatti, che
tanto la speditezza del processo quanto la libera esplicazione del
mandato parlamentare e la funzionalità delle assemblee
rappresentative siano valori costituzionalmente protetti. Secondo
concetto, come sempre accade nel caso di contrasto tra valori
costituzionali, detto contrasto deve essere composto, e ciò è
possibile solo per mezzo di un prudente bilanciamento tra di essi.
Proprio del bilanciamento, anche qui secondo concetto, è che
nessuno dei valori in conflitto debba essere interamente
sacrificato (ove ciò non sia inevitabile), e che di quei valori si
individui il migliore con temperamento, che deve avvenire secondo i
canoni della ragionevolezza imposti dall'art. 3 della Costituzione.
Questo schema tipico (e necessitato) del bilanciamento tra valori
costituzionali, tanto frequente nella giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale che qualunque indicazione
giurisprudenziale sarebbe superflua, non è stato seguito dal
giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Milano.
Ciò, fra l'altro, ha determinato anche la violazione del principio
della leale collaborazione tra i poteri dello Stato (sul quale ci
si soffermerà più ampiamente in chiusura), che impone a ciascun
potere di comportarsi in modo tale da esercitare le proprie
attribuzioni senza sacrificio di quelle degli altri. Tanto il
principio del bilanciamento che quello della leale collaborazione
si invocano in una con i parametri già precedentemente menzionati,
atteso che la salvaguardia dei valori protetti da quei parametri è
possibile solo a condizione di non sacrificarli totalmente quando
si trovano a subire il confronto con altri valori costituzionali.
All'esatta premessa dalla quale muove, invero, il giudice non fa
seguire la logica conclusione ora ricordata, in quanto, pur
rilevando l'esistenza di due confliggenti valori costituzionali,
provvede alla salvaguardia d'uno solo di essi, sacrificando
integralmente l'altro.
Il modello disegnato dalla giurisprudenza costituzionale è
tutt'altro. In questa materia, infatti, come ha limpidamente
precisato la sent. n. 379 del 1996, occorre un "equilibrio
razionale e misurato tra le istanze dello Stato di diritto, che
tendono ad esaltare i valori connessi all'esercizio della
giurisdizione ... e la salvaguardia di ambiti di autonomia
parlamentare ...". La stessa pronuncia non ha mancato di precisare
che "il confine tra i due distinti valori (autonomia delle Camere,
da un lato, e legalita'-giurisdizione, dall'altro) è posto sotto
la tutela di questa Corte".
La logica di tale modello è, pertanto, che si proceda
all'indicato bilanciamento tra i valori costituzionali
eventualmente confliggenti, se possibile senza il sacrificio
integrale di alcuno, secondo il modello del "contemperamento"
tipico anche di altri settori della giurisprudenza costituzionale
(sul punto, in dottrina, da ultimo, G. Scaccia. Gli "strumenti"
della ragionevolezza nel giudizio costituzionale, ed. provv., Roma,
1999, 377 sgg.). Nella specie tale bilanciamento è possibile
proprio seguendo la via che si prospetta nel presente ricorso,
giusta la quale l'impedimento parlamentare giustifica la
modificazione dei tempi della funzione giurisdizionale solo quando
è in giuoco la superiore esigenza della validità delle
deliberazioni della Camera, che può essere assicurata
esclusivamente dal raggiungimento delle maggioranze prescritte
dalla Costituzione. L'ipotesi opposta, seguita negli atti
impugnati, è proprio quella del sacrificio integrale
dell'autonomia parlamentare, sacrificio che è in radicale
contrasto con la logica del bilanciamento/contemperamento.
La conclusione è dunque obbligata: nel contrasto tra i valori
in campo, l'esigenza prima è quella del bilanciamento nella forma
del contemperamento. Ledono pertanto tale esigenza gli atti
impugnati, in quanto - senza che ciò fosse inevitabile -
sacrificano integralmente i valori connessi alla rappresentanza, a
totale beneficio di quelli connessi alla giurisdizione. Si
determina in tal modo, anzi, un vero e proprio paradosso, in
quanto, nell'ipotesi che fra tali valori un contemperamento non sia
possibile, la giurisprudenza costituzionale afferma semmai la
prevalenza dei primi sui secondi, in speculare contrapposizione
alla scelta compiuta con gli atti impugnati.
Ipotizziamo (del tutto astrattamente, e nel convincimento che
tale ipotesi sia infondata) che il modello del contemperamento non
possa essere seguito. Ebbene, non si può certo negare che il
principio dell'efficienza e della snellezza del processo sia stato
ritenuto, dalla giurisprudenza, implicitamente riconosciuto dalla
Costituzione (cfr., ad es., sent. n. 460 del 1995). Ciò non
consente, tuttavia, che in suo nome siano sacrificate l'autonomia e
l'indipendenza della Camera dei deputati.
In primo luogo, codesta ecc.ma Corte, nei precedenti nei quali ha
fatto valere quel principio, ha inteso impedire qualunque pratica
dilatoria, che pretestuosamente intendesse compromettere la
funzionalità del processo. Atti che, pure, sono esercizio del
diritto di difesa, diventano abusivi ed ingiustificati laddove
mirino al solo scopo di rinviare nel tempo il completamento
dell'iter processuale. È proprio in ipotesi di tal genere che sono
state rese le note declaratorie di incostituzionalità delle norme
di legge che consentivano atti di questo tipo (sentt. nn. 353 del
1996; 10 del 1997). Nel caso che ne occupa, però, il parlamentare
non è certo dorminus delle cause di impedimento, che derivano
invece dall'oggettiva esistenza di un calendario dei lavori
parlamentari ch'egli è tenuto a rispettare e che non ha certo
deciso da sè. La situazione è dunque assai diversa da quella
considerata nelle pronunce sopra ricordate, poichè l'ostacolo allo
svolgimento del processo ha un'oggettività che resta del tutto al
di fuori della disponibilità del deputato.
In secondo luogo, non è possibile (come invece fa il giudice per
le indagini preliminari presso il tribunale di Milano) argomentare
la superiorità delle esigenze del processo su quelle della
funzione parlamentare dall'intervenuta modifica dell'art. 68 della
Costituzione. Certo, l'eliminazione dell'autorizzazione a procedere
ha determinato il venir meno di un ostacolo al pieno dispiegarsi
della funzione giurisdizionale. Questo, però non è risolutivo. La
mera sottoposizione a procedimento penale, infatti, non sarebbe, di
per sè, fonte di alcun impedimento o pregiudizio per il
parlamentare e per il rigoroso rispetto dei suoi doveri. Che si sia
prevista la possibilità di tale sottoposizione a prescindere da
qualsivoglia autorizzazione non prova, dunque, che si sia voluto
tutelare la funzione giurisdizionale a totale scapito di quella
rappresentativa.
Tutt'al contrario, come sopra si accennava, vale, secondo
l'indirizzo di codesta ecc.ma Corte, esattamente la reciproca. Per
stare soltanto alle pronunce più significative, basterà ricordare
le sentt. nn. 129 del 1981 e 129 del 1996. La sent. n. 129 del 1981
ha affermato (sulla scia della sent. n. 110 del 1970) che la
Costituzione ammette "deroghe alla giurisdizione" quando è in
giuoco l'autonomia delle istituzioni rappresentative che si
collocano "a livello di sovranita'" (ciò vale dunque per le
Camere, non, invece, per i Consigli regionali). Nella sent. n. 129
del 1996 si legge, a proposito dei procedimenti relativi a opinioni
espresse dai parlamentari, che il costituente ha compiuto un
"bilanciamento", in seguito al quale, "a tutela del principio
(corrispondente a un interesse generale della comunità politica)
di indipendenza e autonomia del potere legislativo nei confronti
degli altri organi e poteri dello Stato, l'art. 68 della
Costituzione sacrifica il diritto alla tutela giurisdizionale del
cittadino che si ritenga offeso nell'onore o in altri beni della
vita da opinioni espresse da un senatore o deputato nell'esercizio
delle sue funzioni".
L'autonomia del Parlamento, dunque, è un bene così prezioso,
che l'esigenza della sua tutela potrebbe, in astratto (e in assenza
di soluzioni alternative), addirittura imporre il "sacrificio" del
diritto alla tutela giurisdizionale, e conseguentemente
dell'esercizio della giurisdizione. Non è questo, però, ciò che,
in concreto, deve accadere nel presente giudizio, nè è questo
ciò che domanda la ricorrente Camera dei deputati. Come sopra si
è dimostrato, infatti, tra l'ipotesi del sacrificio integrale
della giurisdizione e l'ipotesi del sacrificio integrale della
rappresentanza vi è quella intermedia del
bilanciamento/contemperamento nella forma già prima ricordata. La
tutela dell'essenza stessa del sistema parlamentare (che sta nella
validità delle deliberazioni delle Camere) è possibile senza che
per questo si rinunci all'esercizio della giurisdizione, che può
(anche sollecitamente) proseguire, con il solo limite (tutt'altro
che gravoso) del rispetto dell'attività di votazione in Assemblea
programmata dalla Camera.
Come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha statuito, il
principio di leale collaborazione non regge, nel nostro ordinamento
costituzionale, soltanto i rapporti intersoggettivi, ma anche
quelli fra poteri dello Stato (sentt. nn. 379 del 1992 e 403 del
1994). È anche in questa chiave che va interpretata la presente
controversia, nella quale - come sopra si è detto - sono in giuoco
confliggenti valori costituzionali tra i quali è indispensabile
trovare il corretto bilanciamento. La posizione della ricorrente,
intesa ad affermare il principio che l'impedimento parlamentare
deve essere considerato assoluto ed insuperabile solo nel caso in
cui attenga alla partecipazione a votazioni dell'assemblea, e non
anche quando attenga a diverse attività dei deputati, si presenta
come il più corretto contemperamento tra i valori in giuoco. Non
tutte le sedute dell'assemblea sono dedicate a votazioni (non in
tutte, chinque, si assumono le deliberazioni disciplinate
dall'art. 64 della Costituzione), poichè molte sono destinate ad
altre attività (discussione di progetti di legge; dibattiti di
vario contenuto; svolgimento dl interrogazioni ed interpellanze,
ecc.). Per stare ai soli dati del 1998, a fronte di un totale di
168 sedute, solo 103 sono state destinate a votazioni. Ciò
significa, chiaramente, che la previsione dell'assolutezza
dell'impedimento parlamentare in riferimento alle sedute destinate
a votazioni non compromette affatto la funzionalità del processo
nè lede le prerogative dell'autorità giudiziaria. Invero, le
votazioni non sono previste quotidianamente: a parte i periodi di
sospensione, le votazioni sono in genere fissate nei giorni
centrali della settimana, martedì, mercoledì e giovedì.
Nell'anno, assai meno di un giorno su tre è mediamente dedicato a
votazioni in assemblea, e ciò consente di soddisfare pienamente le
esigenze di celerità del processo.
La soluzione qui prospettata, pertanto, è il punto di equilibrio
costituzionalmente più corretto tra i diversi valori in campo. Non
solo il più corretto, invero, ma anche il più certo. La strada
alternativa, seguita dal giudice per le indagini preliminari presso
il tribunale di Milano, si risolve infatti (come risulta
espressamente dalle ordinanze e dagli altri atti impugnati)
nell'attribuzione al giudice penale del potere discrezionale di
valutare, di volta in volta, l'assolutezza dell'impedimento, con
conseguenti minori garanzie per la certezza non solo della
situazione soggettiva del singolo deputato, ma della funzionalità
e dell'autonomia della Camera. È noto che la discrezionalità del
giudice, in casi di questo tipo, è comunque delimitata dalla
ragionevolezza e - nel tempo - dal consolidarsi degli indirizzi
giurisprudenziali (cfr. sent. n. 178 del 1991). Nondimeno, è
evidente che un criterio automatico ed oggettivo, come quello che
conseguirebbe all'accoglimento del presente ricorso, offrirebbe
garanzie di certezza largamente superiori. Quello della certezza
del diritto, invero, è un valore costituzionale di primaria
importanza, come anche la più recente giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte ha chiarito (sent. n. 416 del 1999). L'accoglimento
del presente ricorso, pertanto, oltre a ristabilire il corretto
rapporto tra il valore dell'efficienza processuale e quello
dell'autonomia e dell'indipendenza delle istituzioni parlamentari,
consentirebbe il miglior soddisfacimento del valore, parimenti
costituzionale, della certezza del diritto.

P. Q. M.
La Camera dei deputati, come sopra rappresentata nonchè difesa,
chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta al giudice per le indagini preliminari presso il
tribunale di Milano, con funzione di giudice dell'udienza
preliminare, stabilire che non costituisce impedimento assoluto
della partecipazione del deputato alle udienze penali il
diritto-dovere del deputato di assolvere il mandato parlamentare
attraverso la partecipazione a votazioni in assemblea, e
conseguentemente annullare l'ordinanza 17 settembre 1999, emessa
nel corso del procedimento n. 3384/1998 R.G.G.I.P. nei confronti
dell'on. Cesare Previti; l'ordinanza 20 settembre 1999, emessa nel
corso del procedimento n. 5634/1997 R.G.G.I.P. nei confronti
dell'on. Cesare Previti, ordinanze con le quali sono state
rigettate le richieste della difesa dell'on. Previti di rinvio
dell'udienza in ragione di impedimento parlamentare e si è
disposto procedersi, nonchè tutti gli atti consequenziali,
peraltro impugnati anche in quanto autonomamente viziati, in
particolare le conformi decisioni di rigetto di analoghe richieste
di rinvio dell'udienza in ragione di impedimento parlamentare
assunte alle udienze del 22 settembre, 5 e 6 ottobre 1999, e tutte
le altre decisioni di eguale contenuto che nelle more siano state
adottate.
Roma, addì 18 novembre 1999.
On. prof. Luciano Violante - prof. avv. Massimo Luciani
00C0491