1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 luglio 2016
Ordinanza del 29 luglio 2016 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Fiandaca Lydia contro Presidente del Consiglio dei ministri e altri. Impiego pubblico - Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici - Criteri per la determinazione dei compensi professionali degli avvocati e dei procuratori dello Stato. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2010 (recte: 2014), n. 114, art. 9. (16C00354) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1662 del 2014, proposto da Lydia Fiandaca,
rappresentata e difesa dall'avv. Costantino Ventura, con domicilio
eletto presso il suo studio in Bari, Via Dante, 11;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero
dell'economia e delle finanze, Avvocatura generale dello Stato, in
persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97; Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Bari, Avvocatura Distrettuale dello Stato
di Napoli;
Nei confronti di Carlotta D'Alessandro;
Per l'accertamento del proprio diritto e/o interesse a
partecipare alla ripartizione delle competenze e degli onorari
spettanti agli avvocati e ai procuratori dello Stato nelle misure e
secondo le modalità stabilite dagli articoli 21 regio decreto n.
1411/1933 e 1, comma 457, legge n. 147/2013, con condanna, anche
generica, delle amministrazioni resistenti, previa declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 9, decreto-legge n. 90/2014,
convertito in legge n. 114/2014;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze e
dell'Avvocatura generale dello Stato;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2016 la
dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv.
Costantino Ventura, per la ricorrente e avv. dello Stato Gianni De
Bellis, per le Amministrazioni;
L'odierna ricorrente, già magistrato ordinario in servizio
presso il Tribunale di Trani a far data dal 7 settembre 2009, ha
partecipato, superandolo, al concorso da procuratore dello Stato,
bandito con decreto dell'Avvocato generale del 23 novembre 2011, nel
quale era espressamente previsto che «ai vincitori del concorso
nominati procuratori alla 1ª classe di stipendio sarà corrisposto lo
stipendio annuo lordo spettante in base all'applicazione delle
disposizioni vigenti all'epoca della nomina, oltre agli emolumenti di
cui all'art. 27 della legge 3 aprile 1979, n. 103 e 2 della legge 6
agosto 1984, n. 425».
In data 29 gennaio 2014 è stata nominata procuratore dello Stato
alla 1ª classe di stipendio ed in data 1° marzo 2014 ha preso
servizio presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, ove
attualmente presta servizio.
In data 24 giugno 2014 veniva pubblicato in Gazzetta Ufficiale il
decreto-legge n. 90 del 24 giugno 2014, successivamente convertito in
legge n. 114 dell'11 agosto 2014, che ha sensibilmente inciso sul
trattamento economico fino ad allora goduto dagli avvocati e
procuratori dello Stato.
Espone invero la parte che, prima della riforma, il trattamento
economico complessivo, disciplinato a regime dal regio decreto n.
1611/1933 e successive modifiche ed in via transitoria dall'art. 1,
comma 457 della legge n. 147/2013, era articolato in una componente
fissa, parametrata alla qualifica rivestita, alla classe di stipendio
e all'anzianità di servizio, ed in una componente variabile in
funzione dell'esito delle controversie patrocinate, costituita da una
quota degli onorari che venivano riscossi all'esito dei giudizi
definiti con sentenza favorevole per l'amministrazione, sia che tale
pronuncia contenesse la condanna alle spese della controparte, sia
che ne disponesse la compensazione totale o parziale, sia che dopo la
pronuncia favorevole si raggiungesse una transazione.
L'art. 21 del sopra citato regio decreto prevedeva infatti che,
nel caso di pubblica amministrazione «vittoriosa», l'Avvocatura dello
Stato curasse l'esazione delle competenze nei confronti delle
controparti, poste a loro carico, e che tali somme venissero
ripartite per sette decimi tra gli avvocati e procuratori di ciascun
ufficio in base alle norme del regolamento e per tre decimi in misura
uguale fra tutti gli avvocati e procuratori dello Stato.
Negli altri casi di compensazione delle spese o successiva
transazione, l'Erario avrebbe invece corrisposto all'Avvocatura dello
Stato la metà delle competenze di avvocato e di procuratore che
sarebbero state liquidate nei confronti del soccombente.
Questo regime è stato poi parzialmente modificato dall'art. 1,
comma 457, della legge n. 147, che ha disposto temporaneamente (per
il triennio 2014-2016), una riduzione dei compensi liquidati a
seguito di sentenza favorevole per la pubblica amministrazione.
In tale contesto è dunque intervenuto il decreto-legge n.
90/2014, poi convertito in legge n. 114/2014, il quale, incidendo
sulla componente variabile del trattamento economico complessivo,
costituita dagli onorari, ha di fatto azzerato le spese compensate e
quelle derivanti da transazione, riducendo invece al 50% quelle poste
a carico delle controparti.
In particolare, l'art. 9 del citato decreto-legge, per quanto qui
di interesse:
ha espressamente abrogato il comma 457, dell'art. 1, legge n.
147/2013 ed il terzo comma dell'art. 21 del regio decreto n. 1611,
relativi alla misura delle competenze da liquidare per i casi di
compensazione delle spese quando l'amministrazione non sia rimasta
soccombente;
ha incluso i compensi professionali nel limite retributivo di
cui all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, convertito con
la legge 22 dicembre 2011, n. 214;
ha stabilito che nell'ipotesi di sentenza favorevole con
condanna della controparte alle spese, solo il 50% delle somme
recuperate sia ripartito tra gli avvocati e procuratori dello Stato
secondo le previsioni regolamentari dell'Avvocatura dello Stato; che
un ulteriore 25% delle suddette somme sia destinato a borse di studio
per lo svolgimento della pratica forense presso l'Avvocatura dello
Stato ed il rimanente 25% sia destinato al fondo per la riduzione
della pressione fiscale di cui all'art. 1, comma 431, della legge n.
147 del 2013;
nei casi di integrale compensazione delle spese, ha invece
stabilito che ai soli dipendenti delle amministrazioni pubbliche,
escluso il personale dell'Avvocatura dello Stato, siano corrisposti
compensi professionali in base alle norme regolamentari o
contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento già previsto;
ha infine previsto che i regolamenti dell'Avvocatura dello
Stato prevedano i criteri per il riparto delle somme recuperate, in
base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente
misurabili che tengano conto tra l'altro della puntualità negli
adempimenti processuali.
Ritenendo quindi che la nuova disciplina riduca illegittimamente
il trattamento economico ad essa spettante alla luce della più che
secolare normativa previgente, la ricorrente ha proposto il presente
giudizio al fine di accertare il proprio diritto alla corresponsione
degli onorari professionali nella misura in precedenza prevista, con
condanna delle amministrazioni intimate al pagamento degli importi
dovuti.
Le censure articolate riguardano sostanzialmente l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni di cui al decreto-legge n. 90, come
successivamente convertito, atteso che secondo la parte, queste
violerebbero numerosi parametri costituzionali - segnatamente gli
articoli 3, 23, 25, 36, 53, 77, 97 e 117 Cost., nonchè norme della
CEDU; in particolare, l'art. 1, Prot. Add. CEDU, e l'art. 6 CEDU.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio,
eccependo preliminarmente l'incompetenza territoriale di questo TAR
in favore di quello laziale, in considerazione dell'impugnazione,
fatta inizialmente col ricorso, di atti - quali il regolamento sui
criteri di determinazione del rendimento individuale adottato con
decreto dell'Avvocato generale n. 12761/2014 - destinati ad esplicare
effetti nei confronti di tutti gli avvocati e procuratori dello
Stato, presso le varie sedi di servizio dislocate in tutto il
territorio nazionale.
In riscontro a quanto eccepito, in data 6 marzo 2015 la
ricorrente ha formalmente rinunciato alla richiesta accessoria di
annullamento degli atti indicati nel ricorso, dichiaratamente
proposta con finalità cautelative e tuzioristiche, insistendo per
l'accoglimento della domanda principale di accertamento dei propri
diritti, previa declaratoria di illegittimità costituzionale.
Alla pubblica udienza del 22 marzo 2016, fissata su rinvio, la
causa è passata in decisione.
I. Le censure poste all'attenzione del Collegio vertono
unicamente sulla legittimità costituzionale dell'art. 9,
decreto-legge n. 90/2014, come successivamente convertito, il quale,
come sopra visto, ha inciso in maniera sensibile sui compensi
spettanti agli avvocati e ai procuratori dello Stato, categoria,
quest'ultima, in cui rientra l'odierna ricorrente.
La questione invero è stata in precedenza affrontata da altri
giudici, i quali tuttavia sono giunti a conclusioni tra loro
divergenti (nel senso della compatibilità costituzionale della
norma, TAR Puglia, Lecce, Sezione I, sentenza n. 170 del 20 gennaio
2016; nel senso opposto, con rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, TRGA, Trento, ordinanza n. 138 del 10 marzo 2016; TAR
Molise, Campobasso, Sezione I, ordinanza n. 161 del 25 marzo 2016).
II. Ad avviso di questo Collegio, le argomentazioni esposte dalle
parti e i precedenti sul punto inducono a ritenere le questioni
sollevate rilevanti e non manifestamente infondate ai sensi dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, sia pure nei termini che seguono.
III. In merito al profilo della rilevanza, va infatti osservato
che è unicamente l'applicazione delle disposizioni di cui è dubbia
la compatibilità costituzionale ad impedire alla ricorrente di
ottenere il bene della vita richiesto, potendosi da ciò ricavare il
primo requisito per l'ammissibilità della questione di
costituzionalità.
Il criterio della rilevanza implica appunto un'incidenza
pregiudiziale, attuale e non meramente eventuale della questione
dedotta nel procedimento a quo, condizione che si verifica
allorquando il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione stessa e, pertanto, il giudice non
possa prescindere dalla norma che è chiamato ad applicare per la
prosecuzione/definizione del giudizio.
È quindi evidente, nel caso in esame, la ricorrenza del
requisito in parola, in quanto la definizione della domanda di
accertamento del diritto al conseguimento dei compensi professionali
senza le decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del
decreto-legge n. 90/2014, avanzata col ricorso, presuppone
necessariamente la declaratoria di incostituzionalità di tale
disciplina, che per il suo contenuto univoco e, per alcuni profili,
di immediata applicazione, non si presta, tra l'altro, in alcun modo
ad una interpretazione costituzionalmente orientata.
IV. Con riferimento alla non manifesta infondatezza della
questione, il Collegio deve precisare che il dubbio sulla
compatibilità costituzionale si presenta solo per alcune delle
questioni sollevate dalla ricorrente.
IV.1. La prima di tali questioni, già scrutinata dal TRGA di
Trento e dal TAR Molise con le ordinanze sopra citate, riguarda
l'ammissibilità stessa del decreto-legge ai sensi dell'art. 77
Cost., e la possibilità di introdurre una vera e propria riforma
strutturale del trattamento economico spettante agli avvocati e ai
procuratori dello Stato con tale strumento.
Invero, tra i requisiti espressamente richiesti dall'art. 77
Cost., nonchè dall'art. 15, legge n. 400/1988 - «norma che, pur non
avendo sul piano formale, rango costituzionale, esprime ed esplicita
ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura stessa del
decreto-legge» (Corte cost., n. 22/2012; n. 220/2013), vi è
innanzitutto quello dell'omogeneità del contenuto, requisito che
pare invece mancare a fronte dei cinquantaquattro articoli del
decreto-legge n. 90, attenenti ad ambiti materiali diversi ed
eterogenei.
Non sono inoltre indicate nel preambolo le circostanze
straordinarie di necessità ed urgenza, invece espressamente
richieste per la decretazione d'urgenza.
Invero, in nessuna parte del preambolo si fa riferimento alle
circostanze straordinarie che giustificherebbero la definitiva
riforma degli onorari spettanti agli avvocati e procuratori dello
Stato, neppure sotto forma di esigenza di contenimento o limitazione
della spesa pubblica, il cui riferimento è contenuto nella sola
Relazione governativa.
Nè si riscontra corrispondenza alcuna tra il contenuto dell'art.
9, decreto-legge n. 90 - ovvero la riforma degli onorari
dell'Avvocatura dello Stato - ed il titolo dello stesso, «Misure
urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari».
Non può neppure ritenersi che la mancanza, nel caso di specie,
dei presupposti indispensabili per la decretazione d'urgenza possa
poi essere sanata dalla legge di conversione, come affermato dallo
stesso Giudice delle leggi dalla sentenza n. 29/1995 in poi.
Tali considerazioni, sinteticamente riassunte, sono state già
condivisibilmente espresse dai due Tribunali amministrativi.
Pertanto, possono riportarsi integralmente le ragioni che questi
hanno posto a fondamento della rimessione degli atti alla Corte
costituzionale:
«l'art. 77, commi secondo e terzo, della Costituzione prevede
la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria
responsabilità, atti con forza di legge (nella forma del
decreto-legge) come ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di
condizioni precise. Tali atti, qualificati dalla stessa Costituzione
come «provvisori», devono risultare fondati sulla presenza di
presupposti «straordinari» di necessità ed urgenza e devono essere
presentati, il giorno stesso della loro adozione, alle Camere, ai
fini della conversione in legge, conversione che va operata nel
termine di sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Ove la
conversione non avvenga entro tale termine, i decreti-legge perdono
la loro efficacia fin dall'inizio, salva la possibilità per le
Camere di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base
dei decreti-legge non convertiti.
Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva
reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte,
il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del
decreto-legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n.
108 del 1986), a partire dalla metà degli anni novanta del secolo
scorso ha affermato che «la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità
costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori
dell'ambito applicativo costituzionalmente previsto». La Corte ha
altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità «deve
svolgersi su un piano diverso» rispetto all'esercizio del potere
legislativo, in cui «le valutazioni politiche potrebbero essere
prevalenti». Ha specificato al riguardo che «il difetto dei
presupposti di legittimità della decretazione d'urgenza, in sede di
scrutinio di costituzionalita'», deve «risultare evidente», e che
tale difetto di presupposti, «una volta intervenuta la conversione,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge». Ha
perciò escluso, con ciò, l'eventuale efficacia sanante di
quest'ultima, dal momento che «affermare che tale legge di
conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe
attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare
il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del
Governo quanto alla produzione delle fonti primarie» (sentenze n. 128
del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).
La Corte ha poi precisato che il riconoscimento dell'esistenza
dei presupposti fattuali di cui all'art. 77, secondo comma, si
ricollega «ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico», e che l'urgente necessità
del provvedere «può riguardare una pluralità di norme accomunate
dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare». In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche
all'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che «pur
non avendo, in sè e per sè rango costituzionale, e non potendo
quindi assurgere a parametro di legittimità ... costituisce
esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77
Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al
caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo
ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare la funzione
legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento»
(sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto «decreto milleproroghe»).
... Ora, applicando gli insegnamenti della Corte costituzionale,
occorre verificare se la «evidente» carenza del requisito della
straordinarietà, del caso di necessità e di urgenza di provvedere,
renda la prospettata questione non manifestamente infondata.
Al riguardo si osserva che l'epigrafe del decreto reca
l'intestazione «Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari».
Il preambolo del decreto così recita: «Ritenuta la straordinaria
necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la più
razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare
interventi di semplificazione dell'organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la straordinaria
necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte a garantire un
miglior livello di certezza giuridica, correttezza e trasparenza
delle procedure nei lavori pubblici, anche con riferimento al
completamento dei lavori e delle opere necessarie a garantire lo
svolgimento dell'evento Expo 2015; Ritenuta la straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per l'efficiente
informatizzazione del processo civile, amministrativo, contabile e
tributario, nonchè misure per l'organizzazione degli uffici
giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del processo
attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi e il più efficace
impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione».
A sua volta, l'art. 9 all'esame è parte del titolo I rubricato
«Misure urgenti per l'efficienza della p.a. e per il sostegno
dell'occupazione» e del capo I denominato «Misure urgenti in materia
di lavoro pubblico». Gli articoli del capo dispongono,
principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche
amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di
mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove
mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in
quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di
diretta collaborazione.
... Occorre ora ricordare che, ai sensi dell'art. 15, comma 1,
della legge n. 400 del 1988, i decreti-legge sono presentati per
l'emanazione «con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze
straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano
l'adozione», mentre il comma 3 sancisce che «i decreti devono
contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve
essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo».
Ebbene, il dubbio di costituzionalità dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza
che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e
le previsioni normative di cui si prospetta l'illegittimità
costituzionale.
Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a
interventi organizzativi e semplificatori nella e della Pubblica
amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il
terzo all'informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la
disposizioni di cui si discute - volta a riformare la struttura degli
onorari degli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici
nell'ottica del contenimento della spesa pubblica - non sembrano aver
nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma
censurata e l'elemento funzionale - finalistico proclamato nel
preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.
Per converso, in nessun punto del preambolo è stato dato conto
delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l'adozione -
a mezzo di decreto-legge - delle disposizioni di riforma strutturale
degli onorari all'Avvocatura dello Stato di cui all'art. 9.
L'infrazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione appare,
quindi, questione non manifestamente infondata.
A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte
costituzionale ha specificato come «l'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed "i provvedimenti provvisori con forza di legge"»,
di cui all'art. 77, e che «il presupposto del "caso" straordinario di
necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento
inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca
coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno», per
cui «la scomposizione atomistica della condizione di validità
prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il "caso" che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualità temporale» (sentenza n.
22 del 2012).
Ne discende che l'immissione delle disposizioni all'esame (come
si è detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di un
decreto-legge volto, dichiaratamente, alla «più razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di
semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione», non vale a trasmettere alle
stesse - che appaiono quindi dissonanti - il carattere di urgenza
proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalità.
Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che l'art. 9
contiene anche alcune misure che non sono «auto-applicative», ossia
«di immediata applicazione» come sancito dall'art. 15, comma 3, della
legge n. 400 del 1988.
Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova
disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce però
che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per
cento delle somme recuperate - commi 3, 4 e 5, secondo e terzo
periodo del comma 6) può trovare applicazione solo a decorrere
dall'introduzione, nei regolamenti dell'Avvocatura dello Stato, di
regole che prevedano criteri di riparto delle somme «in base al
rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che
tengano conto tra l'altro della puntualità negli adempimenti
processuali».
Sicchè, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta
sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il
solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento» (cfr. TRGA Trento, ord. n. 138/2016).
IV.2. Accanto alla suddetta questione, il Collegio, come
anticipato, condivide le perplessità espresse da parte ricorrente
anche in ordine ad ulteriori profili.
Parte ricorrente ha, infatti, dedotto la violazione del principio
della tutela dell'affidamento, di cui agli articoli 3, 25 e 117
Cost.; quest'ultimo per violazione dell'art. 6 della Convenzione
Europea dei Diritti dell'uomo, atteso che la stessa, una volta
superato il concorso da procuratore dello Stato, ha espressamente
optato per l'Avvocatura dello Stato, con conseguente cancellazione
dal ruolo dell'organico della magistratura ordinaria, ragionevolmente
indotta dalla previsione contenuta nello stesso bando di concorso, di
corresponsione dello stipendio annuo lordo, «oltre agli emolumenti di
cui all'art. 27 della legge n. 103/1979 e art. 2, legge n. 425/1984»,
emolumenti cancellati però dall'art. 9, decreto-legge n. 90/2014.
Il Collegio ritiene che tale disposizione si ponga invero in
contrasto con le norme costituzionali richiamate, atteso che sia la
Corte costituzionale, che quella Europea, hanno sempre censurato la
violazione del principio di affidamento allorquando le disposizioni
«trasmodino in un regolamento irragionevole, frustrando, con riguardo
a situazioni sostanziali fondate su disposizioni di leggi precedenti,
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (Corte cost., n.
92/2013).
Il Giudice di legittimità infatti, pur affermando che, ad
eccezion fatta per la materia penale ove vige il principio di
irretroattività della legge di cui all'art. 25 Cost., non possa
ritenersi interdetto al legislatore di intervenire in peius su
diritti soggettivi perfetti relativi a rapporti di durata, ha
comunque più volte evidenziato la necessità che tale modifica sia
in ogni caso giustificata da esigenze eccezionali ed idonee ad
imporre «sacrifici eccezionali, transeunti, non arbitrari e
consentanei allo scopo prefisso» (Corte cost., n. 223/2012).
L'art. 9 del decreto-legge n. 90 è invece intervenuto in via
definitiva, introducendo una modifica «a regime» tutt'altro che
transeunte, di disposizioni che disciplinano, da oltre un secolo, il
trattamento economico dell'Avvocatura erariale, imponendo un
sacrificio arbitrario, in quanto richiesto ai soli avvocati e
procuratori dello Stato - per un organico di poco più di 300 unità
- e non già agli altri avvocati dipendenti delle amministrazioni
pubbliche.
La lesione del legittimo affidamento comporta inoltre la
violazione dell'art. 117 Cost., quale norma interposta con
riferimento all'art. 6 CEDU.
La Corte Europea ha infatti affermato che i principio della
preminenza del diritto e lo stesso concetto di processo equo di cui
all'art. 6 CEDU, ostano ad un intervento legislativo retroattivo, a
meno che esso non sia giustificato da un motivo imperativo di
interesse generale, motivo che non può però ravvisarsi
nell'ottenimento di un beneficio finanziario per lo Stato.
La disposizione censurata nella specie comporta, invece, con
effetti retroattivi, un'irragionevole ingerenza nei diritti già
assicurati dalla legge, all'unico scopo di ottenere un beneficio
finanziario.
Invero, da un lato, l'aver azzerato i compensi in caso di
compensazione delle spese comporta un indubbio beneficio economico
per l'Erario non più tenuto al versamento all'Avvocatura della metà
delle competenze che sarebbero state liquidate nei confronti del
soccombente; dall'altro, l'aver previsto che una parte delle
competenze liquidate in caso di sentenza favorevole, e riscosse dalla
stessa Avvocatura, vada devoluta al fondo per la riduzione della
pressione fiscale, configura sicuramente un arricchimento per le
casse dello Stato.
IV.3. Non manifestamente infondata è poi la questione sollevata
con riferimento agli articoli 3 e 53 Cost.
Sul punto, il Collegio concorda infatti con le argomentazioni di
parte sulla natura tributaria del prelievo degli onorari applicato
nei confronti degli avvocati e dei procuratori dello stato.
In tal senso, depongono in primo luogo le formule utilizzate dal
legislatore.
Un riconoscimento esplicito è invero contenuto nella Relazione
governativa, nella quale si legge espressamente «il compenso
(relativo alle ipotesi di compensazione e transazione) viene a
gravare interamente sulle finanze pubbliche», e «l'avocazione della
maggiore percentuale del 90 per cento residuo (degli onorari
recuperati dalla controparti) alle finanze pubbliche comporta un
comprensibile vantaggio per le stesse».
Lo stesso art. 9 ha previsto, nelle ipotesi di sentenza
favorevole con recupero delle spese legali a carico delle
controparti, che una parte delle somme prelevate (in precedenza
spettanti per intero all'Avvocatura dello Stato), sia oggi incamerata
dallo Stato e destinata per il 25% a borse di studio per la pratica
forense, ed il restante 25% al fondo per la riduzione della pressione
fiscale.
Deve ritenersi quindi che la decurtazione in oggetto rivesta
carattere tributario, «trattandosi all'evidenza di una prestazione
patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio, destinata a sovvenire le pubbliche spese. La
ratio della disposizione censurata, in altri termini, è quella di
reperire risorse per l'erario» (Corte cost. n. 223/2012).
La Corte costituzionale ha più volte affermato che,
indipendentemente dal nomen iuris attribuito dal legislatore, al fine
di valutare se una decurtazione patrimoniale definitiva integri un
tributo, occorre interpretare la disciplina sostanziale che la
prevede alla luce dei criteri indicati dalla giurisprudenza
costituzionale come caratterizzanti la nozione unitaria di tributo; e
cioe': doverosità della prestazione, mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra le parti, nonchè collegamento di tale prestazione
con la pubblica spesa, in relazione ad un presupposto economicamente
rilevante (explurimis, sentenze n. 141/2009, n. 335 e n. 64/2008, n.
334/2006, n. 73/2005).
Un tributo consiste, quindi, in un «prelievo coattivo che è
finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di
un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità
contributiva» (sentenza n. 102/2008); indice che deve esprimere
l'idoneità di tale soggetto all'obbligazione tributaria (sentenze n.
91/1972, n. 97/1968, n. 89/1966, n. 16/1965, n. 45/1964).
I tre criteri, come visto, ricorrono tutti nella fattispecie in
esame, atteso che gli onorari percepiti dagli avvocati e procuratori
dello Stato hanno indubbia natura retributiva e la loro decurtazione
corrisponde «alle urgenti necessità di contenimento della spesa
pubblica».
Inoltre, alla decurtazione non corrisponde alcuna modifica
proporzionale del rapporto sinallagmatico, perchè i carichi
lavorativi sono rimasti inalterati, quando non aumentati.
Infine, le maggiori risorse conseguite dall'Erario sono
espressamente destinate alle finanze pubbliche.
Ravvisata dunque la natura tributaria della decurtazione in
esame, il Collegio non ritiene che questa sia immune dalle censure di
illegittimità prospettate con riferimento agli articoli 3 e 53 sopra
visti.
Come ricordato dalla Corte in merito al blocco dei meccanismi di
adeguamento retributivo dei magistrati, «la Costituzione non impone
affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente
identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione
tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la
capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri
di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo
tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di
rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla
libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di
solidarietà politica, economica e sociale (articoli 2 e 3 della
Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Pertanto, il controllo
della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all'art. 53
Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost., consiste in un «giudizio sull'uso
ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi
poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la
coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo presupposto
economico, come pure la non arbitrarietà dell'entità
dell'imposizione» (sentenza n. 111 del 1997). (Corte cost. n.
223/2012).
Nella specie, pure considerando al giusto la discrezionalità
legislativa in materia, non può non rilevarsi come l'introduzione di
una imposta speciale, sotto forma di decurtazione degli onorari, in
relazione soltanto alle competenze degli avvocati e procuratori dello
Stato - che costituiscono una buona parte del loro reddito da lavoro
- si ponga in contrasto con il principio della parità di prelievo, a
parità di presupposto d'imposta economicamente rilevante.
Analogamente infatti a quanto rilevato dalla Corte nel caso del
blocco degli adeguamenti retributivi dei magistrati,
l'irragionevolezza risiede nella disposizione in esame nella
ingiustificata limitazione della platea dei soggetti passivi.
La difficoltà della situazione economica che lo Stato deve
affrontare, infatti, non può giustificare una deroga, anche in
queste condizioni, del rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, in primo luogo quello di
uguaglianza, sul quale fonda lo stesso ordinamento.
In altre parole, la decurtazione in questione si ritiene illogica
laddove si tenga conto che, non solo incide su una platea davvero
ristretta di soggetti passivi pari a soli 320 unità, ma la stessa
opera nei soli casi di sentenza favorevole con spese a carico delle
controparti private, non già dell'Erario - ipotesi che si verificava
semmai nel precedente regime per il caso di compensazione delle spese
o successiva transazione.
Trattenendo infatti il 50 % delle somme spettanti agli avvocati e
ai procuratori dello Stato, per destinarlo a borse di studio ed al
fondo per la riduzione della pressione fiscale, lo Stato non attua
una misura di riduzione di spese gravanti sulle risorse pubbliche,
piuttosto si arricchisce (ingiustificatamente) del corrispondente
ammontare, in quanto tali somme in precedenza non sarebbero comunque
state elargite dall'Erario, venendo invece riscosse dall'Avvocatura
stessa in danno della controparte privata.
Pertanto, più che contenimento della spesa pubblica, la
decurtazione realizza di fatto un'avocazione di maggiori somme alle
finanze pubbliche, con evidente vantaggio delle stesse, al di fuori
di ogni rapporto sinallagmatico, determinando un irragionevole
effetto discriminatorio.
Invero, il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, attraverso cui può attuarsi una politica di riequilibrio
del bilancio, possono implicare, come riconosciuto dalla Corte
costituzionale (sent. n. 310/2013), sacrifici gravosi che si
giustificano in relazione alla crisi economica in cui versa il Paese
e alla necessità di rispettare gli impegni assunti in sede europea.
Gli interventi che ne derivano però, per superare il vaglio di
legittimità, devono applicarsi all'intero comparto pubblico ed
imporre, sia pur con provvedimenti modulati sulla base dei diversi
statuti professionali delle categorie che vi appartengono, limiti e
restrizioni generali, «in una dimensione solidaristica».
Nella specie, i commi 3 e 6 dell'art. 9 del decreto-legge n.
90/2014 hanno di fatto previsto la decurtazione degli onorari, si
ribadisce, solo per gli avvocati e i procuratori dello Stato, atteso
che mentre agli avvocati delle amministrazioni pubbliche diverse
dallo Stato è accordata la possibilità di acquisire le somme
liquidate in favore dell'ente patrocinato anche in misura integrale,
secondo quanto previsto nei rispettivi regolamenti, per l'Avvocatura
erariale una tale possibilità è limitata ex ante al 50%, quando non
del tutto esclusa per i casi di sentenza favorevole con compensazione
delle spese (ove invece gli altri avvocati pubblici incontrano il
solo limite dello stanziamento di bilancio per l'anno 2013).
Tale disparità di trattamento non pare trovare tuttavia la sua
ratio negli obiettivi di perequazione perseguiti con riferimento alle
categorie dirigenziali della pubblica amministrazione, nè pare
potersi giustificare con la circostanza addotta dalla difesa
erariale, secondo cui tutte le altre categorie di dipendenti pubblici
sarebbero state destinatarie di interventi di riduzione o di blocco
retributivo.
In primo luogo, infatti, l'attività svolta dagli avvocati dello
Stato e degli altri enti pubblici ha natura professionale e non può
essere assimilata a quella di impiegato ovvero dirigente, senza
violare il principio di uguaglianza.
In secondo luogo - come già evidenziato dal TAR Molise nel
rimettere la questione alla Corte - non va trascurato il particolare
statuto che regola l'attività degli avvocati dello Stato i quali, a
differenza di quelli pubblici, appartengono ad un plesso
organizzativo distinto rispetto a quello dell'ente (lo Stato) che
essi sono chiamati difendere; particolare statuto che, se vale a
garantire al plesso una posizione di maggiore indipendenza rispetto a
quella degli altri avvocati, non può giustificarne un trattamento
economico deteriore rispetto a questi ultimi, nei cui ruoli non
mancano difensori, specie in posizione apicale, che godono spesso di
un trattamento economico superiore a quello degli avvocati dello
Stato.
Ne deriva che «I dubbi di costituzionalità non si sarebbero
posti qualora il provvedimento contestato, anzichè identificare
specificamente negli Avvocati dello Stato i destinatari della deroga,
avesse stabilito la limitazione del riconoscimento delle competenze
nei confronti di tutti gli avvocati di enti pubblici che superassero
nella quota fissa una determinata retribuzione; ciò in linea con la
richiamata giurisprudenza costituzionale secondo cui la prioritaria
azione di risanamento delle finanze, pur legittimando l'adozione di
misure che comportano sacrifici per le categorie di volta in volta
incise, non può non essere condotta nel rispetto del fondamentale
principio di ragionevolezza e deve avere riguardo a tutto il comparto
del pubblico impiego sia pure valorizzando le distinzioni statutarie
esistenti» (TAR Molise, n. 161/2016 cit.).
V. Le considerazioni fin qui esposte fondano, quindi, il giudizio
di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge n. 90 del
2014, di «Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato
e delle avvocature degli enti pubblici», per contrasto con gli
articoli 77, 3, 25, 53 e 117 Cost. con riferimento all'art. 6 CEDU,
nei termini e per le ragioni sopra esposte.
VI. Tanto premesso, questo Tribunale solleva questione di
legittimità costituzionale nei termini sopra enunciati, con
rimessione degli atti di causa alla Corte e sospensione del giudizio
fino alla sua decisione e pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, ai sensi e per gli effetti di cui agli
articoli 79 e 80 c.p.a. e 295 c.p.c.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Bari,
Sezione Seconda, pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
visti gli articoli 79, comma 1, c.p.a. e 23, legge n. 87/1953,
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, decreto-legge n. 90/2014,
come convertito in legge n. 114/2010, in relazione agli articoli 77,
3, 25, 53, e 117 Cost. con riferimento all'art. 6 CEDU, dispone la
sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione nel merito e sulle spese di
lite all'esito del promosso giudizio incidentale ai sensi degli
articoli 79 e 80 c.p.a.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alla parti costituite e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22
marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giacinta Serlenga, Presidente FF;
Paola Patatini, referendario, estensore;
Flavia Risso, referendario.

Il Presidente: Serlenga


L'estensore: Patatini