1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 10 febbraio - 29 aprile 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo anticipazioni di liquidita' (FAL) - Obbligatorio accantonamento di un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate nel corso dell'esercizio 2019 - Possibile destinazione diversa dal pagamento dei debiti pregressi - Violazione dei principi di equilibrio del bilancio, di sana gestione finanziaria, di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita' del mandato elettivo, di equita' intergenerazionale, nonche' elusione del divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, art. 39-ter, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136. (T-210080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39-ter,
commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni
urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di
organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 2020, n. 8, promosso dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Puglia, nel giudizio per l'esame del
piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato dal Comune di
Lecce, con ordinanza dell'8 giugno 2020, iscritta al n. 103 del
registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 2021 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
deliberato nella camera di consiglio del 10 febbraio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 103 del registro ordinanze del
2020, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Puglia, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n.
162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonchè di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, in riferimento agli artt. 81, 97,
primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.
L'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, così
dispone: «1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del
rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di
liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per
un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui
al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti,
incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data
del 31 dicembre 2019. 2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di
amministrazione al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio
precedente, per un importo non superiore all'incremento
dell'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato
in sede di rendiconto 2019, è ripianato annualmente, a decorrere
dall'anno 2020, per un importo pari all'ammontare dell'anticipazione
rimborsata nel corso dell'esercizio. 3. Il fondo anticipazione di
liquidità costituito ai sensi del comma 1 è annualmente utilizzato
secondo le seguenti modalita': a) nel bilancio di previsione
2020-2022, nell'entrata dell'esercizio 2020 è iscritto, come
utilizzo del risultato di amministrazione, un importo pari al fondo
anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di
amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come fondo
anticipazione di liquidità nel titolo 4 della missione 20 -
programma 03 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso
dei prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio; b) dall'esercizio 2021, fino al completo utilizzo del
fondo anticipazione di liquidità, nell'entrata di ciascun esercizio
del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella
spesa dell'esercizio precedente e nella spesa è stanziato il
medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio. 4. La quota del risultato di amministrazione
accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al
bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di
amministrazione».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere stato chiamato a
deliberare sulla congruenza del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale (PRFP) del Comune di Lecce, ai sensi dell'art. 243-quater
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» (TUEL), e di aver
sospeso il giudizio in attesa della decisione di questa Corte sulla
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge
19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125,
come interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 814, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), in considerazione della pregiudizialità di tale
pronuncia.
Questa Corte, con sentenza n. 4 del 2020, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale delle predette norme «poichè
consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori
dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse nei
termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di
"utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a
seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini
dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel
risultato di amministrazione", risultando in contrasto con gli artt.
81, 97 e 119, sesto comma, Cost.».
A seguito della richiamata sentenza, durante l'iter parlamentare
di conversione in legge del d.l. n. 162 del 2019 è stato inserito
l'art. 39-ter, rubricato «Disciplina del fondo anticipazione di
liquidità degli enti locali».
Risultando cessata la causa della sospensione, la sezione
regionale di controllo per la Puglia della Corte dei conti è stata
nuovamente convocata al fine di deliberare in ordine al piano di
riequilibrio. In tale occasione, il Comune di Lecce ha evidenziato:
a) di aver previsto, a seguito della sentenza n. 4 del 2020,
l'accantonamento per il 2019 di complessivi euro 29.363.416,07,
corrispondenti all'ammontare delle anticipazioni di cui al
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia
di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, incassate negli
esercizi precedenti e non ancora rimborsate al 31 dicembre 2019,
rideterminando pertanto il risultato di amministrazione presunto del
2019 rispetto al risultato del 2018; b) di aver conseguentemente
rideterminato l'obiettivo del piano al 31 dicembre 2019 (da euro
69.244.351,37 a euro 98.607.812,44), per effetto delle citate
anticipazioni (euro 29.363.461,07), da contabilizzare separatamente
tra le quote accantonate del risultato di amministrazione; c) che
ciò ha prodotto uno scostamento di euro 6.893.592,12, rispetto
all'obiettivo così rideterminato, del risultato presunto di
amministrazione del 2019 (pari a euro 105.501.404,56).
Nell'esporre gli impatti del rientro dai diversi deficit sul
bilancio previsionale 2020-2022, l'ente locale ha osservato che, per
effetto del comma 2 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, il
peggioramento del disavanzo di amministrazione del 2019 rispetto al
2018 causato dall'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità
(FAL) sarebbe stato ripianato annualmente, a decorrere dall'anno
2020, per un ammontare pari a quello dell'anticipazione rimborsata
nel corso dell'esercizio. Inoltre, per effetto dei commi 3 e 4 dello
stesso art. 39-ter, il Comune di Lecce avrebbe finanziato la quota
capitale della rata annuale da rimborsare per l'anticipazione non
più con entrate correnti, come avvenuto fino a ora, ma con
l'utilizzo della quota accantonata del risultato di amministrazione.
L'incremento del predetto disavanzo (pari a circa euro
30.000.000,00) corrispondente al nuovo accantonamento a titolo di FAL
nel risultato di amministrazione del 2019, secondo quanto disposto
dall'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, verrebbe
quindi ripianato in un arco temporale corrispondente a quello del
piano di restituzione dell'anticipazione di liquidità (fino a un
massimo di trenta anni).
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, secondo il
rimettente, le norme censurate - nel disciplinare le modalità di
ripianamento dell'eventuale peggioramento del disavanzo di
amministrazione derivante dall'accantonamento del FAL (comma 2) e nel
determinare le modalità di contabilizzazione e utilizzo del fondo
stesso (comma 3) - contrasterebbero con gli artt. 81 e 97, primo
comma, Cost. sotto il profilo della lesione dell'equilibrio del
bilancio e della sana gestione finanziaria, e con gli interdipendenti
principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità
nell'esercizio del mandato elettivo, il quale ultimo postula che
ciascun amministratore risponda del proprio operato di fronte agli
amministrati. Il comma 3, inoltre, violerebbe l'art. 119, sesto
comma, Cost., per contrasto con il divieto di destinare le somme
derivanti da prestiti a spese diverse da quelle di investimento.
1.3.- Espone il giudice a quo che, con il comma 2 dell'art.
39-ter, l'eventuale peggioramento del disavanzo al 31 dicembre 2019
rispetto all'esercizio precedente - per un importo non superiore
all'incremento dell'accantonamento al FAL effettuato in sede di
rendiconto 2019 - andrebbe incontro a un sistema di rientro, scisso e
indipendente dagli esercizi nei quali il disavanzo si è formato,
calibrato sulla restituzione delle rate annuali residue delle
anticipazioni di liquidità, aventi un orizzonte massimo trentennale.
Tale meccanismo comporterebbe una rilevante deroga al normale
regime di rientro dal disavanzo previsto dall'art. 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione), e dall'art. 188 TUEL; ciò in assenza di
circostanze eccezionali, espresse o comunque rinvenibili
nell'ordinamento finanziario degli enti locali, che possano
giustificare tale divaricazione.
La norma in esame - prosegue il rimettente - abbandonando la
disciplina ordinaria, ne vulnererebbe i principi ispiratori,
consentendo il trasferimento dell'onere del debito (disavanzo) dalla
generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle
successive, ampliando indebitamente il deficit e prevedendo
un'ulteriore dilazione del ripiano in tempi incompatibili con i
principi di responsabilità del mandato elettivo e dell'equità
intergenerazionale. Non corrispondendo a tale dilazione alcun
intervento di investimento, la soluzione provocherebbe un
impoverimento dell'ente, traslando sui futuri amministrati soltanto
il disavanzo.
1.4.- Ad avviso del giudice a quo, il comma 3 dell'art. 39-ter
del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, sarebbe, invece,
costituzionalmente illegittimo, in quanto consentirebbe di finanziare
la restituzione delle quote annuali dell'anticipazione di liquidità
con la medesima quota accantonata come FAL nel risultato di
amministrazione, generando un potenziale fattore di rischio e di
alterazione degli equilibri di bilancio, in contrasto con gli artt.
81 e 97, primo comma, Cost., per violazione dei principi della sana
gestione finanziaria e dell'equilibrio di bilancio, e consentendo che
le somme ricevute a prestito a titolo di anticipazione di liquidità
siano distratte per spese diverse da quelle di investimento, in
violazione dell'art. 119, sesto comma, Cost.
Tale meccanismo sarebbe in contrasto con la disciplina desumibile
dal principio contabile di cui all'Allegato n. 4/2 (Principio
contabile applicato concernente la contabilità finanziaria), punto
3.20-bis (introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera a, del decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze 1° agosto 2019, recante
«Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del
2011»), al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che
richiede, per gli enti locali beneficiari dell'anticipazione di
liquidità, l'acquisizione di nuove risorse per il pagamento della
restituzione della rata annuale di cui al d.l. n. 35 del 2013, come
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 giugno 2013, n. 64.
Il giudice a quo evidenzia al riguardo che la Corte dei conti,
sezione delle autonomie, con le deliberazioni 18 dicembre 2015, n.
33, e 19 dicembre 2017, n. 28 - entrambe rese nell'esercizio della
funzione prevista dall'art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, richiamate dal
citato punto 3.20-bis - ha ritenuto che gli oneri relativi al
rimborso della quota capitale dell'anticipazione non potranno trovare
copertura nell'anticipazione di liquidità iscritta in entrata, ma
dovranno essere finanziati con risorse da individuare ex novo, ovvero
disponibili per effetto della riduzione strutturale della spesa, al
fine di non incorrere nel divieto di indebitamento di cui all'art.
119, sesto comma, Cost. o nella violazione degli equilibri del
bilancio garantiti dall'art. 81 Cost.
In proposito, la Corte dei conti, sezione delle autonomie, nella
deliberazione n. 33 del 2015 afferma che sarebbe, infatti, «naturale
[...] che l'anticipazione di liquidità, per il suo carattere
neutrale rispetto alla capacità di spesa dell'ente, sia finalizzata
esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti, non già anche al
rimborso di se stessa».
La necessità di assicurare una copertura effettiva a tale
peculiare forma di indebitamento dovrebbe, quindi, impedire che ogni
anno il FAL possa essere impiegato per finanziare la stessa quota di
rimborso della medesima anticipazione. Tale evenienza trasformerebbe,
nella sostanza, l'anticipazione di liquidità in una forma di
indebitamento, utilizzata per spese diverse da quelle di
investimento, in contrasto con l'art. 119, sesto comma, Cost.,
ampliando illegittimamente la spesa corrente e alterando il risultato
di amministrazione.
In tal modo, il comma 3 dell'art. 39-ter lederebbe anche il
principio di solidarietà verso le generazioni future, facendo venir
meno il carattere di eccezionalità delle anticipazioni di liquidità
che, come da ultimo evidenziato nella sentenza n. 4 del 2020, sono
«un rimedio contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e
inidoneo a risanare bilanci strutturalmente in perdita».
1.5.- Secondo il giudice a quo, inoltre, i commi 2 e 3 dell'art.
39-ter del d.l. n. 162 del 2019 violerebbero l'art. 136 Cost. per
elusione del giudicato costituzionale.
Espone al riguardo il rimettente che le disposizioni censurate
consentirebbero, analogamente alle norme dichiarate
costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 4 del 2020,
l'impiego del FAL non per il pagamento dei debiti pregressi presenti
in bilancio, ma per la restituzione delle rate di ammortamento delle
medesime anticipazioni, alterando, in tal modo, il risultato di
amministrazione e la situazione debitoria.
Le disposizioni censurate integrerebbero quindi un'elusione del
giudicato costituzionale, poichè introdurrebbero un metodo di
ripiano del disavanzo sostanzialmente equivalente a quello dichiarato
costituzionalmente illegittimo, derogatorio della regola generale
prevista dall'art. 188 TUEL, in violazione dei principi di equilibrio
di bilancio e di copertura della spesa, nonchè dei principi di
responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale.
Consentendo l'impiego del FAL, non per pagare debiti pregressi
presenti in bilancio, ma per la restituzione delle rate di
ammortamento delle medesime anticipazioni, le disposizioni censurate
altererebbero il risultato di amministrazione e la situazione
debitoria effettiva, analogamente alle norme dichiarate
costituzionalmente illegittime con la sentenza n. 4 del 2020, con la
quale è stata accertata la violazione degli artt. 81, 97, primo
comma, e 119, sesto comma, Cost., perchè, con riguardo alla
fattispecie normativa all'epoca scrutinata, «[i] tre parametri [...]
operano in stretta interdipendenza, cosicchè l'anomala utilizzazione
delle anticipazioni di liquidità consentita dalle disposizioni
impugnate finisce per ledere l'equilibrio del bilancio, il principio
di sana gestione finanziaria e, contemporaneamente, viola la "regola
aurea" contenuta nell'art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui
l'indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese
di investimento [...]. In definitiva, entrambe le disposizioni
censurate consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità per
modificare il risultato di amministrazione dell'ente locale che le
applica, attraverso meccanismi tecnici che convergono nell'elusione
dei precetti costituzionali precedentemente richiamati».
1.6.- Il rimettente sostiene che le questioni sarebbero rilevanti
nel giudizio a quo. L'applicazione delle norme censurate altererebbe,
infatti, il risultato di amministrazione, incidendo sulla
funzionalità del piano di riequilibrio e sulla sua sostenibilità
finanziaria su cui la sezione regionale di controllo della Corte dei
conti è chiamata a pronunciarsi; soltanto all'esito del giudizio
costituzionale il rimettente potrebbe valutare la legittimità del
piano di riequilibrio finanziario pluriennale e deliberarne
l'approvazione o il diniego.
Nè, infine, sarebbe possibile un'interpretazione
costituzionalmente conforme delle disposizioni censurate, non
apparendo praticabile un'esegesi diversa da quella letterale, che non
lascerebbe dubbi sull'effettiva volontà del legislatore.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilità e, comunque, la non fondatezza
delle questioni sollevate.
2.1.- L'Avvocatura generale ritiene che le censure formulate dal
giudice a quo siano inammissibili per irrilevanza, in quanto le norme
in esame si limiterebbero a disciplinare le modalità e i tempi di
ripiano del maggior disavanzo di amministrazione (art. 39-ter, comma
2), nonchè la contabilizzazione e l'utilizzo del fondo anticipazione
di liquidità (art. 39-ter, comma 3), senza nulla disporre in merito
alla provvista delle risorse da destinare al rimborso
dell'anticipazione.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il Comune di
Lecce intenderebbe provvedere al rimborso dell'anticipazione di
liquidità attingendo al fondo medesimo accantonato nel risultato di
amministrazione. Tale operazione, tuttavia, dovrebbe ritenersi
inammissibile in quanto incompatibile con la funzione
dell'anticipazione stessa: l'ente locale dovrebbe, invece, provvedere
a tale rimborso con risorse nuove, con eventuali risparmi di spesa
(economie di bilancio) ovvero con la riscossione dei residui attivi.
Pertanto, prosegue l'Avvocatura generale, nè il comma 2, nè il
comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito,
consentirebbero utilizzi impropri delle anticipazioni di liquidità
ricevute e neppure permetterebbero il ripiano delle anticipazioni in
modi diversi da quelli ritenuti legittimi dalla stessa Corte dei
conti, in quanto il rimborso annuale della quota capitale
dell'anticipazione dovrebbe essere effettuato esclusivamente con
risorse nuove, risparmi di spesa o residui attivi.
L'impiego dell'anticipazione di liquidità prospettato dal Comune
di Lecce non corrisponderebbe al dettato dell'art. 39-ter, comma 3,
del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, ma costituirebbe una mera
circostanza di fatto, direttamente censurabile da parte della stessa
sezione regionale di controllo della Corte dei conti attraverso il
diniego di approvazione del PRFP che si fonda su tale utilizzo.
L'Avvocatura dello Stato osserva inoltre che, con l'emanazione
delle disposizioni censurate, il legislatore avrebbe colmato il vuoto
normativo venutosi a creare dopo la sentenza di questa Corte n. 4 del
2020, tenendo conto dell'impatto sui bilanci degli enti locali della
predetta pronuncia. Tali norme, lungi dal violare o eludere il
giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 4 del 2020, ne
costituirebbero proprio sviluppo e attuazione.
2.2.- Con ulteriore memoria depositata in prossimità
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha osservato
che le norme introdotte con l'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, sono state adottate tenendo conto sia della
necessità di dare esecuzione alla sentenza n. 4 del 2020, sia
dell'esigenza di modulare l'impatto sui bilanci degli enti locali di
tale pronuncia, inevitabilmente destinata a comportare, nella
stragrande maggioranza dei casi, l'emersione di un (maggiore)
disavanzo di amministrazione.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 103 del registro ordinanze
2020, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Puglia, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n.
162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonchè di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, in riferimento agli artt. 81, 97,
primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.
1.1- Il giudice a quo riferisce di essere stato chiamato a
deliberare sulla congruenza del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale (PRFP) del Comune di Lecce, ai sensi dell'art. 243-quater
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» (TUEL), e di aver
sospeso la decisione in pendenza della pronuncia di questa Corte
sulle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6,
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2015, n. 125, e dell'art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in ragione
della loro incidenza sulla definizione del piano di riequilibrio
dell'ente locale e della conseguente pregiudizialità di tale
pronuncia rispetto all'approvazione o al diniego del PRFP stesso.
Questa Corte, con sentenza n. 4 del 2020, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale delle predette norme, per violazione
degli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost., «poichè consentono di
utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti
limiti del pagamento delle passività pregresse nei termini sanciti
dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di "utilizzare la quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di
amministrazione"».
A seguito di tale decisione, in sede di conversione del d.l. n.
162 del 2019, è stato inserito, dalla legge n. 8 del 2020, l'art.
39-ter (Disciplina del fondo anticipazione di liquidità degli enti
locali), il quale dispone: «1. Al fine di dare attuazione alla
sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede
di approvazione del rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il
fondo anticipazione di liquidità nel risultato di amministrazione al
31 dicembre 2019, per un importo pari all'ammontare complessivo delle
anticipazioni di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e
successivi rifinanziamenti, incassate negli esercizi precedenti e non
ancora rimborsate alla data del 31 dicembre 2019. 2. L'eventuale
peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019
rispetto all'esercizio precedente, per un importo non superiore
all'incremento dell'accantonamento al fondo anticipazione di
liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato
annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo pari
all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio.
3. Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai sensi del comma
1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti modalita': a) nel
bilancio di previsione 2020-2022, nell'entrata dell'esercizio 2020 è
iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un importo
pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel risultato
di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto come fondo
anticipazione di liquidità nel titolo 4 della missione 20 -
programma 03 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso
dei prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio; b) dall'esercizio 2021, fino al completo utilizzo del
fondo anticipazione di liquidità, nell'entrata di ciascun esercizio
del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella
spesa dell'esercizio precedente e nella spesa è stanziato il
medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio. 4. La quota del risultato di amministrazione
accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al
bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di
amministrazione».
Nel corso dell'esame del PRFP del Comune di Lecce, ripreso dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti, l'ente locale
ha esposto: a) di aver previsto, a seguito della sentenza n. 4 del
2020, l'accantonamento per il 2019 di complessivi euro 29.363.416,07,
corrispondenti all'ammontare delle anticipazioni di cui al
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia
di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n. 64, incassate negli
esercizi precedenti e non ancora rimborsate al 31 dicembre 2019,
rideterminando pertanto il risultato di amministrazione presunto del
2019 rispetto al risultato del 2018; b) di aver conseguentemente
rideterminato l'obiettivo del piano al 31 dicembre 2019 (da euro
69.244.351,37 a euro 98.607.812,44), per effetto delle citate
anticipazioni (euro 29.363.461,07), da contabilizzare separatamente
tra le quote accantonate del risultato di amministrazione; c) che
ciò ha provocato uno scostamento di euro 6.893.592,12, rispetto
all'obiettivo così rideterminato, del risultato di amministrazione
2019 presunto (euro 105.501.404,56).
Inoltre, il Comune di Lecce ha riferito che il maggiore
disavanzo, pari a circa euro 30.000.000,00, causato
dall'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità (FAL), in
conformità a quanto stabilito dall'art. 39-ter, comma 3, del d.l. n.
162 del 2019, come convertito, sarà ripianato in un arco temporale
corrispondente a quello del piano di restituzione dell'anticipazione
di liquidità (previsto fino a un massimo di trenta anni). Al
riguardo, ha evidenziato che la quota capitale della rata annuale da
rimborsare dell'anticipazione di liquidità, a decorrere dal 2020,
non sarà finanziata più con entrate correnti, come avvenuto finora,
ma con l'utilizzo della quota accantonata del FAL nel risultato di
amministrazione.
1.2.- Secondo il giudice a quo, il comma 2 del citato art. 39-ter
violerebbe gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. per contrasto con il
principio dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio e con gli interdipendenti principi di copertura pluriennale
della spesa e di responsabilità nell'esercizio del mandato elettivo.
Sostiene il rimettente che, per effetto di tale disposizione,
l'eventuale peggioramento del disavanzo al 31 dicembre 2019 rispetto
all'esercizio precedente - per un importo non superiore
all'incremento dell'accantonamento al fondo anticipazione di
liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019 - verrebbe
assoggettato a un meccanismo di rientro, scisso e indipendente dagli
esercizi nei quali si è formato, calibrato sulla restituzione delle
rate annuali residue delle anticipazioni di liquidità, aventi un
orizzonte massimo trentennale. Ciò costituirebbe una rilevante
deroga al normale regime di rientro dal disavanzo - sono richiamati
l'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione) e l'art. 188 TUEL
- in assenza di circostanze eccezionali, espresse o comunque
rinvenibili nell'ordinamento finanziario degli enti locali, che
possano giustificare tale divaricazione.
Ad avviso del rimettente, l'art. 39-ter, comma 2, del d.l. n. 162
del 2019, come convertito, abbandonando la disciplina ordinaria, ne
vulnererebbe i principi ispiratori, consentendo il trasferimento
dell'onere del debito (disavanzo) dalla generazione che ha goduto dei
vantaggi della spesa corrente a quelle successive, ampliando
indebitamente il deficit e prevedendo un'ulteriore dilazione del
ripiano in tempi incompatibili con i principi di responsabilità del
mandato elettivo e dell'equità intergenerazionale. Non
corrispondendo a tale dilazione alcun intervento di investimento, la
soluzione provocherebbe un impoverimento dell'ente e traslerebbe sui
futuri amministrati soltanto il disavanzo.
1.3.- Secondo il giudice a quo, il comma 3 dell'art 39-ter del
d.l. n. 162 del 2019, come convertito, violerebbe anzitutto gli artt.
81 e 97, primo comma, Cost., in quanto consentirebbe di finanziare la
restituzione delle quote annuali dell'anticipazione di liquidità con
l'utilizzo della stessa quota accantonata come FAL nel risultato di
amministrazione, generando un potenziale fattore di rischio e di
alterazione degli equilibri di bilancio.
Ad avviso del rimettente, tale meccanismo si porrebbe in
discontinuità rispetto alla disciplina desumibile dal principio
contabile contenuto nel punto 3.20-bis (introdotto dall'art. 3, comma
1, lettera a, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
1° agosto 2019, recante «Aggiornamento degli allegati al decreto
legislativo n. 118 del 2011») dell'Allegato 4/2 («Principio contabile
applicato concernente la contabilità finanziaria») al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che detta le
modalità di contabilizzazione in bilancio delle anticipazioni di
liquidità di cui al d.l. n. 35 del 2013, nonchè le modalità di
reperimento delle risorse da destinare a copertura degli oneri di
rimborso della quota annuale.
Evidenzia, al riguardo, il rimettente che detto punto 3.20-bis
rinvia alle indicazioni contenute nelle deliberazioni 18 dicembre
2015, n. 33, e 19 dicembre 2017, n. 28, della Corte dei conti,
sezione delle autonomie, in cui si sottolinea la necessità che gli
enti beneficiari delle anticipazioni conseguite in forza del d.l. n.
35 del 2013, come convertito, reperiscano in bilancio le risorse
effettive per il pagamento della restituzione della rata annuale.
Diversamente, per effetto della previsione contenuta nell'art.
39-ter, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, ogni anno
il FAL verrebbe impiegato per rimborsare la relativa quota annuale ed
essa diventerebbe un mezzo di ampliamento della spesa corrente, in
grado di alterare il risultato di amministrazione e l'equilibrio del
bilancio.
1.4.- Laddove poi la liquidità conseguita con la predetta
anticipazione fosse utilizzata per sostenere la spesa corrente,
secondo la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per
la Puglia, l'operazione contrasterebbe anche con l'art. 119, sesto
comma, Cost., in virtù del quale gli enti territoriali possono
ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento.
1.5.- Infine, il giudice a quo ritiene che i commi 2 e 3
dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito, violino
l'art. 136 Cost. per elusione del giudicato costituzionale, in quanto
introdurrebbero un metodo di ripianamento del disavanzo analogo a
quello previsto dalle norme dichiarate costituzionalmente illegittime
con la sentenza n. 4 del 2020, derogatorio della regola generale
prevista dall'art. 188 TUEL, in violazione dei principi di equilibrio
di bilancio e di copertura della spesa, nonchè dei principi di
responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale.
Le norme censurate, consentendo l'impiego del FAL non per pagare
debiti pregressi presenti in bilancio, bensì per la restituzione
delle rate di ammortamento delle medesime anticipazioni,
altererebbero il risultato di amministrazione e la situazione
debitoria effettiva. Si tratterebbe di censure già accolte, con
riferimento ai medesimi parametri, con la sentenza n. 4 del 2020, che
il rimettente richiama, rilevando, nel caso di specie, analoghi
vulnera ai parametri costituzionali allora evocati.
2.- Anzitutto, deve riconoscersi la legittimazione della sezione
regionale di controllo della Corte dei conti a sollevare incidente di
legittimità costituzionale in sede di esame della congruenza del
PRFP deliberato dal Comune di Lecce ai sensi dell'art. 243-quater
TUEL. Questa Corte, infatti, ha ravvisato tale legittimazione in sede
di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti locali
(sentenze n. 105 e n. 18 del 2019), assimilato alla parifica dei
rendiconti regionali (sentenze n. 49 del 2018, n. 40 del 2014 e n. 60
del 2013), e, in particolare, l'ha riconosciuta in esito a
«un'attenta ricognizione delle modalità di svolgimento della
funzione attribuita dalla legge [...] con riguardo all'attuazione e
al rispetto del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, che
costituisce il fulcro della procedura di predissesto. [La]
legittimazione è stata riconosciuta (sent. n. 226 del 1976) alla
Corte dei conti in ragione della sua particolare posizione
istituzionale e della natura delle sue attribuzioni di controllo.
Sotto il primo aspetto, viene posta in rilievo la sua composizione di
"magistrati, dotati delle più ampie garanzie di indipendenza (art.
100, comma 2, Cost.)", e la sua natura di "unico organo di controllo
che goda di una diretta garanzia in sede costituzionale". Sotto il
secondo aspetto, viene in evidenza il peculiare carattere del
giudizio portato dalla Corte dei conti sugli atti sottoposti a
controllo, che si risolve nel valutarne "la conformità [...] alle
norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento
che non sia di ordine strettamente giuridico". Una funzione cioè di
garanzia dell'ordinamento, di "controllo esterno, rigorosamente
neutrale e disinteressato [...] preordinato a tutela del diritto
oggettivo" (sentenza n. 384 del 1991)» (sentenza n. 18 del 2019).
I predetti caratteri costituiscono fondamento della
legittimazione della Corte dei conti, il cui riconoscimento, legato
alla specificità dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica,
si giustifica anche con l'esigenza di consentire il sindacato di
legittimità costituzionale su norme che difficilmente vi verrebbero,
per altra via, sottoposte.
3.- L'esame delle questioni sollevate richiede una, sia pur
sintetica, illustrazione del contesto normativo in cui si inseriscono
le norme censurate.
Il d.l. n. 35 del 2013, al fine di porre rimedio al ritardo dei
pagamenti delle amministrazioni pubbliche, ha introdotto una
disciplina di carattere speciale e temporanea, derogatoria del patto
di stabilità interno e di altre disposizioni in materia di finanza
pubblica.
In particolare, l'art. 1, comma 13, del citato d.l. n. 35 del
2013 ha stabilito che «[g]li enti locali che non possono far fronte
ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data
del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa
fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto
termine a causa di carenza di liquidità [...], chiedono alla Cassa
depositi e prestiti S.p.A. [...] l'anticipazione di liquidità da
destinare ai predetti pagamenti. L'anticipazione è concessa [...]
proporzionalmente e nei limiti delle somme nella stessa annualmente
disponibili ed è restituita, con piano di ammortamento a rate
costanti, comprensive di quota capitale e quota interessi, con durata
fino a un massimo di 30 anni».
La ratio dell'anticipazione di liquidità, quale si ricava dalla
genesi del decreto-legge e dai suoi lavori preparatori, è quella di
riallineare, nel tempo, la cassa degli enti strutturalmente
deficitari con la competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al
pagamento delle passività pregresse, unita a contestuali risparmi
nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla
restituzione dell'anticipazione stessa. Si tratta, sostanzialmente,
dell'erogazione di prestiti destinati a sopperire alle deficienze di
cassa degli enti, per consentire il pagamento dei predetti debiti,
inerenti a partite di spesa già presenti nei pregressi bilanci di
competenza, ma non onorati nei relativi esercizi finanziari.
L'anticipazione di liquidità costituisce, quindi, una
«anticipazion[e] di cassa di più lunga durata rispetto a quelle
ordinarie» (sentenza n. 181 del 2015) che non può finanziare il
disavanzo, essendo deputata a fornire una provvista finanziaria per
estinguere i residui passivi.
L'art. 3 del decreto ministeriale 1° agosto 2019 ha modificato
l'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, introducendo il punto
3.20-bis, che detta regole specifiche in ordine all'iscrizione in
bilancio delle anticipazioni di liquidità. Tale disposizione, nella
versione vigente antecedentemente alle modifiche apportate dall'art.
2 del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 7 settembre
2020 (Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del
2011) - prima dell'introduzione dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del
2019 ad opera della legge di conversione n. 8 del 2020 - stabiliva
che, «[p]er le anticipazioni di liquidità che non devono essere
chiuse entro l'anno (a rimborso pluriennale), l'evidenza contabile
della natura di "anticipazione di liquidità che non comporta risorse
aggiuntive" è costituita dall'iscrizione di un fondo anticipazione
di liquidità nel titolo 4 della spesa, di importo pari alle
anticipazioni di liquidità incassate nell'esercizio e non
restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel
risultato di amministrazione, come quota accantonata. Il meccanismo
di creazione del fondo con corrispondente accantonamento in ogni caso
costituisce strumento di sterilizzazione degli effetti espansivi
della spesa e non deve costituire forma surrettizia di copertura di
spese. Si richiamano le modalità di contabilizzazione previste per
le seguenti anticipazioni di liquidita': [...] per le anticipazioni
di cui al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi
rifinanziamenti, [...] gli enti locali fanno riferimento alle
indicazioni definite in sede nomofilattica dalla Corte dei conti
(deliberazioni della Sezione delle autonomie n. 33/2015 e n.
28/2017)».
La sezione delle autonomie della Corte dei conti - nell'esercizio
della funzione prevista dall'art. 6, comma 4, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213 - con le
deliberazioni n. 35 del 2015 e n. 28 del 2017 ha affermato la
necessità di un'adeguata contabilizzazione della quota di rimborso
annuale dell'anticipazione di liquidità, da finanziare con risorse
da individuare ex novo, ovvero disponibili per effetto della
riduzione strutturale della spesa.
L'art. 39-ter, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come
convertito, ha poi ulteriormente disciplinato l'utilizzo annuale del
FAL, costituito ai sensi del precedente comma 1 del medesimo
articolo, prevedendo che: «a) nel bilancio di previsione 2020-2022,
nell'entrata dell'esercizio 2020 è iscritto, come utilizzo del
risultato di amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione
di liquidità accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il
medesimo importo è iscritto come fondo anticipazione di liquidità
nel titolo 4 della missione 20 - programma 03 della spesa
dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto
del rimborso dell'anticipazione effettuato nell'esercizio; b)
dall'esercizio 2021, fino al completo utilizzo del fondo
anticipazione di liquidità, nell'entrata di ciascun esercizio del
bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella spesa
dell'esercizio precedente e nella spesa è stanziato il medesimo
fondo al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio».
Da ultimo, l'art. 2, comma 1, lettere da a) a i), del d.m. 7
settembre 2020 ha modificato il contenuto del punto 3.20-bis del
citato Allegato 4/2 a decorrere dal 2 ottobre 2020. In particolare,
con tale novella è stato stabilito che, per le anticipazioni di cui
al d.l. n. 35 del 2013, come convertito, e successivi
rifinanziamenti, gli enti locali applicano l'art. 39-ter del d.l. n.
162 del 2019, come convertito. Il richiamo rivolto all'art. 39-ter ha
sostituito, quindi, il precedente riferimento alle indicazioni
contenute nelle predette deliberazioni della sezione delle autonomie
della Corte dei conti n. 35 del 2015 e n. 28 del 2017.
Inoltre, con riferimento alle anticipazioni di liquidità
previste dal d.l. n. 35 del 2013, come convertito, questa Corte ha
precisato che «[...] le anticipazioni di liquidità costituiscono una
forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e - in quanto
tali - sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo
per pagare passività pregresse iscritte in bilancio. Esse sono
prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa
quando l'ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni
passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento. La
loro eccezionalità dipende essenzialmente dal fatto: a) di essere
inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa; b) di essere
frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in sede
costituzionale e dell'Unione europea; c) di essere un rimedio
contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a
risanare bilanci strutturalmente in perdita» (sentenza n. 4 del
2020).
4.- Alla luce di quanto esposto, non può essere condivisa
l'eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui
l'utilizzazione del FAL da parte dell'ente locale, per l'ammortamento
dell'anticipazione di liquidità, costituirebbe una mera circostanza
di fatto ovviabile in sede di controllo della Corte dei conti
attraverso il diretto diniego di approvazione del piano. Tale esito,
secondo la difesa erariale, dovrebbe ritenersi scontato, in quanto il
comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come convertito,
non consentirebbe in alcun modo di provvedere nel senso sostenuto dal
Comune di Lecce e fatto proprio dal giudice a quo.
In realtà, al contrario di quanto affermato dal Presidente del
Consiglio, tale interpretazione delle disposizioni censurate appare
fondata sul loro stesso dettato letterale. In particolare, infatti,
il comma 3 del citato art. 39-ter consente, con locuzioni
inequivocabili, l'utilizzo delle anticipazioni incassate e appostate
nel FAL per rimborsare le quote annuali delle anticipazioni medesime.
Giova inoltre evidenziare che la stessa difesa erariale riconosce
che l'anticipazione di liquidità è esclusivamente finalizzata al
pagamento dei debiti scaduti e non al rimborso del prestito e che il
peggioramento del disavanzo di amministrazione conseguente
all'accantonamento del FAL non potrebbe essere ripianato con
l'utilizzo della quota accantonata del risultato di amministrazione.
5.- Sebbene il giudice a quo abbia evocato anche la violazione
dell'art. 136 Cost., questione suscettibile di essere valutata
logicamente in via prioritaria, questa Corte, facendo ricorso al
potere di decidere l'ordine delle questioni da affrontare,
eventualmente dichiarando assorbite le altre (ex multis, sentenze n.
246 del 2020, n. 258 del 2019 e n. 148 del 2018), ritiene opportuno
esaminare, innanzitutto, l'eccepita violazione degli artt. 81, 97,
primo comma, e 119, sesto comma, Cost., che meglio consente di
chiarire le relative questioni.
6.- Alla luce delle esposte premesse, le questioni di
legittimità costituzionale dei commi 2 e 3 dell'art. 39-ter del d.l.
n. 162 del 2019, come convertito, sollevate in riferimento ai
predetti parametri, sono fondate.
I parametri evocati operano in stretta interdipendenza, poichè
l'anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità consentita
dalle disposizioni censurate, autorizzando un illegittimo incremento
della capacità di spesa dell'ente locale, preclude un corretto
ripiano del disavanzo e finisce per ledere l'equilibrio del bilancio
e il principio della sana gestione finanziaria.
6.1.- Più in particolare, il comma 2 dell'art. 39-ter viola gli
artt. 81 e 97, primo comma, Cost., sotto il profilo della lesione
dell'equilibrio del bilancio e della sana gestione finanziaria e
dell'interdipendente principio di copertura pluriennale della spesa,
laddove consente di ripianare annualmente il maggior disavanzo
emergente dall'obbligatorio accantonamento dell'anticipazione non
rimborsata alla data del 31 dicembre 2019, per un importo
corrispondente alla sola quota dell'anticipazione di liquidità
rimborsata nel corso dell'esercizio.
La disposizione censurata è stata introdotta per dare attuazione
alla sentenza di questa Corte n. 4 del 2020, la quale, in realtà,
non abbisognava di alcun intervento attuativo, non essendo necessaria
la riapprovazione dei bilanci antecedenti alla pronuncia, mentre
dovevano essere ridefinite correttamente tutte le espressioni
finanziarie patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna
di esse i rimedi giuridici consentiti. In tal modo è possibile
ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge
e, in particolare, per i deficit ulteriormente maturati, in
conformità al principio tempus regit actum, facendo applicazione
delle norme vigenti nel corso dell'esercizio in cui tale ulteriore
deficit è maturato. Per cui «[i]l sistema così sinteticamente
delineato serve per attribuire "a ciascuno il suo" in termini di
responsabilità di gestione, affiancando all'operato del breve
periodo la situazione aggiornata degli effetti delle amministrazioni
pregresse» (sentenza n. 4 del 2020).
La previsione, contenuta nel comma 2 dell'art. 39-ter del d.l. n.
162 del 2019, come convertito, comporta una diluizione degli oneri di
ripianamento omologa allo stesso periodo temporale previsto per il
rimborso dell'anticipazione di liquidità, recando un immediato
effetto perturbatore degli equilibri di bilancio sin dall'anno 2020,
alterando i saldi e consentendo di celare parte delle maggiori
passività emerse con la corretta appostazione del FAL.
Tale disposizione introduce una rilevante deroga alle ordinarie
regole di ripiano del maggior disavanzo eventualmente emerso,
dilatando i tempi di rientro dal deficit, che così si sottraggono
all'art. 188 TUEL, disposizione già ritenuta in grado di dettare
procedure e adempimenti immediatamente cogenti, funzionali - tra
l'altro - a esaltare l'assunzione della responsabilità del disavanzo
in capo alle amministrazioni che si sono succedute (sentenza n. 4 del
2020).
Parimenti, questa Corte ha già affermato che la regola
fisiologica del rientro dal disavanzo è quella del ripianamento
annuale, al massimo triennale, e comunque non superiore allo scadere
del mandato elettorale (art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del
2011), e che «[o]gni periodo di durata superiore comporta il sospetto
di potenziale dissesto e può essere giustificato solo se il
meccanismo normativo che lo prevede sia effettivamente finalizzato al
riequilibrio» (sentenza n. 115 del 2020).
L'incremento del deficit strutturale e dell'indebitamento per la
spesa corrente ha già indotto questa Corte a formulare chiari
ammonimenti circa «la problematicità di soluzioni normative [...] le
quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali
lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equità
intergenerazionale» (sentenza n. 18 del 2019).
Analogamente, in tema di piano di riequilibrio finanziario
pluriennale, è stata affermata l'illegittimità costituzionale di
norme che consentono di alterare il deficit, di sottostimare,
attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l'accantonamento
annuale finalizzato al risanamento e che provocano il peggioramento,
nel tempo del preteso riequilibrio, del risultato di amministrazione.
Tale è l'effetto del censurato comma 2, il quale consente di
separare dal risultato di amministrazione l'«ulteriore» disavanzo,
che invece deve essere necessariamente unico (sentenza n. 115 del
2020).
La pluriennale diluizione degli oneri di ripianamento del maggior
deficit incorre anche nella violazione dei principi di
responsabilità del mandato elettivo e di equità intergenerazionale.
Questa Corte ha già affermato in proposito che la
responsabilità politica del mandato elettorale si esercita non solo
attraverso il rendiconto di quanto realizzato, ma anche in relazione
al consumo delle risorse impiegate; quindi, in tale prospettiva, i
deficit causati da inappropriate gestioni devono essere recuperati in
tempi ragionevoli e nel rispetto del principio di responsabilità,
secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve
rispondere del proprio operato agli amministrati. È proprio il
rispetto dell'equilibrio dinamico ad assicurare la bilanciata
congiunzione tra il principio di legalità costituzionale dei conti e
l'esigenza di un graduale risanamento del disavanzo, coerente con
l'esigenza di mantenere il livello essenziale delle prestazioni
sociali durante l'intero periodo di risanamento (sentenze n. 4 del
2020 e n. 18 del 2019).
Il meccanismo prefigurato dal comma 2 dell'art. 39-ter integra
una violazione del principio di responsabilità democratica, in
quanto, in luogo di un ripianamento rispettoso dei tempi del mandato
elettorale, ne introduce uno che consente di differire l'accertamento
dei risultati, ivi compresa l'indicazione di idonee coperture, oltre
la data di cessazione dello stesso.
Inoltre, considerato che il ripiano del disavanzo segue il
medesimo ammortamento trentennale dell'anticipazione di liquidità,
tale differimento comporta il trasferimento dell'onere del debito e
del disavanzo dalla generazione che ha goduto dei vantaggi della
spesa corrente a quelle successive, senza che a queste ultime venga
trasmesso alcun beneficio connesso all'utilizzazione di beni durevoli
di investimento.
6.2.- Anche il comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019,
come convertito, viola gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. sotto i
medesimi profili sopra enunciati.
Invero, le modalità di contabilizzazione delle anticipazioni di
liquidità in bilancio ivi definite completano e aggravano gli
effetti della norma introdotta dal precedente comma 2.
Infatti, il censurato comma 3, prevedendo che il FAL sia
utilizzato fino al suo esaurimento per rimborsare l'anticipazione
medesima, ne consente una destinazione diversa dal pagamento dei
debiti pregressi, già inscritti in bilancio e conservati a residui
passivi, poichè sostanzialmente permette di reperire nella stessa
contabilizzazione del FAL in entrata le risorse (in uscita) per il
rimborso della quota annuale dell'anticipazione.
In proposito, questa Corte ha già chiarito, con riferimento alle
anticipazioni di liquidità previste dal d.l. n. 35 del 2013, come
convertito, che, se la loro ratio «"è quella di riallineare nel
tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la
competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al pagamento delle
passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri,
[...] così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo
temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione
dell'anticipazione" (sentenza n. 181 del 2015), al di fuori di tale
"utilizzazione limitata" il suo impiego risulta in contrasto anche
con l'equilibrio di bilancio» (sentenza n. 4 del 2020).
Ne deriva, pertanto, che, tenuto conto della particolare natura
di dette anticipazioni e delle circostanze eccezionali che a suo
tempo ne hanno giustificato l'adozione, deve essere assicurato dal
legislatore che tali disponibilità siano effettivamente destinate
all'esclusivo rimborso del pagamento di quelle passività pregresse
per le quali erano state ottenute, e parimenti deve essere comunque
evitato che la loro contabilizzazione in bilancio possa costituire un
surrettizio strumento per ampliare la capacità di spesa dell'ente,
con evidente loro distrazione per finalità non consentite.
La norma censurata prevede invece di ripagare un debito (gli
oneri di restituzione della quota annuale) con lo stesso debito
(l'anticipazione di liquidita'). In tal modo, il FAL diminuisce
gradualmente, senza che sia realizzata la finalità di legge, e, al
contempo, viene incrementata la capacità di spesa dell'ente, senza
un'effettiva copertura giuridica delle poste passive. Ciò pregiudica
ulteriormente l'equilibrio strutturale dell'ente locale, in quanto
alla situazione deficitaria già maturata si aggiunge quella
derivante dall'impiego indebito dell'anticipazione.
6.3.- Il comma 3 dell'art. 39-ter del d.l. n. 162 del 2019, come
convertito, viola anche l'art. 119, sesto comma, Cost., in quanto
l'impiego dello stesso FAL per il rimborso della quota annuale del
maggior disavanzo, esonerando l'ente dal rinvenimento in bilancio di
effettivi mezzi di copertura, produce un fittizio miglioramento del
risultato di amministrazione, con evidente possibilità di liberare
ulteriori spazi di spesa che potrebbero essere indebitamente
destinati all'ampliamento di quella corrente (sentenza n. 4 del
2020).
In proposito, questa Corte ha più volte osservato che
l'utilizzazione dell'anticipazione di liquidità per fini diversi dal
pagamento dei residui passivi già iscritti in bilancio è in
contrasto con il predetto precetto costituzionale, giacchè
«l'inidoneità dell'anticipazione a rimuovere situazioni di deficit
strutturale risulta non solo implicitamente dal contrasto formale con
il precetto contenuto nell'art. 119, sesto comma, Cost., ma anche da
dati elementari dell'esperienza, secondo cui solo un investimento
efficace può compensare in positivo l'onere debitorio sotteso alla
sua realizzazione. In tale contesto, infatti, risulta "di chiara
evidenza che destinazioni diverse dall'investimento finiscono
inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell'ente pubblico che
ricorre al credito" (sentenza n. 188 del 2014)» (sentenza n. 4 del
2020).
Si è del pari chiarito, infatti, che l'indebitamento deve essere
«finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da
determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi
costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate»
(sentenza n. 18 del 2019).
7.- In sostanza, il combinato disposto delle norme censurate
produce un fittizio miglioramento del risultato di amministrazione
con l'effetto di esonerare l'ente locale dalle appropriate operazioni
di rientro dal deficit, che non vengono parametrate sul disavanzo
effettivo ma su quello alterato dall'anomala contabilizzazione del
fondo anticipazioni liquidità.
Tale meccanismo, in quanto incidente in modo irregolare sul
risultato di amministrazione, che rappresenta la base di partenza per
la quantificazione del deficit e del livello di indebitamento,
nonchè per la definizione dell'equilibrio di bilancio, comporta la
violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost.
8.- In conclusione, le questioni di legittimità costituzionale
sollevate nei confronti dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del d.l. n.
162 del 2019, come convertito, sono fondate.
9.- Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura
prospettati dal rimettente in relazione all'art. 136 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39-ter, commi
2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni
urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di
organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 2020, n. 8.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 29 aprile 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA