1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 218 SENTENZA 11 - 25 febbraio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regioni a statuto ordinario - Materie di competenza legislativa e amministrativa - Cave e torbiere - Poteri di polizia amministrativa - Sospensione dei lavori di escavazione, prescrizioni sull'impiego di esplosivi e relative sanzioni Spettanza alle regioni - Annullamento dei provvedimenti adottati dai funzionari del Corpo delle miniere e dall'ingegnere capo del distretto minerario di Padova (088C0287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Veneto, notificati il
17 e il 29 ottobre 1986, depositati in Cancelleria il 24 ottobre e il
10 novembre successivi ed iscritti ai nn. 44 e 45 del Registro
ricorsi 1986, per conflitti di attribuzione sorti a seguito:
1) dei provvedimenti del Distretto minerario di Padova emessi il
6 agosto 1986 e 9 agosto 1986 riguardanti la sospensione dei lavori
relativi alla cava di marmo "Saline di Malagon I" sita in Asiago e di
ogni altro atto, annesso, connesso o presupposto (44/86);
2) a) dell'ordine di servizio dell'Ingegnere Capo del Distretto
minerario di Padova del 24 gennaio 1986;
b) del verbale di accertamento di infrazione all'ordine di
servizio di cui al sub a), in data 4 luglio 1986;
c) delle note n. 1635 del 7 luglio 1986, 1694 del 14 luglio
1986 e 2044 del 5 settembre 1986 dell'Ingegnere Capo del Distretto
minerario di Padova in ordine a controlli in materia di esplosivo;
d) di ogni altro atto annesso, connesso o presupposto.
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Feliciano Benvenuti per la Regione Veneto;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 17 ottobre 1986
e depositato il 24 ottobre 1986, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al provvedimento
di sospensione dei lavori in una cava, adottato il 6 agosto 1986 da
un funzionario del Corpo delle miniere, Distretto di Padova, e al
provvedimento di conferma del predetto atto, emanato il 9 agosto 1986
dall'ingegnere capo del medesimo distretto minerario. La ricorrente
ritiene che tali provvedimenti siano invasivi delle competenze
trasferite alle regioni dall'art. 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, "in materia di vigilanza sull'applicazione delle norme di
polizia delle cave e torbiere, di cui al d.P.R. 9 aprile 1959, n.
128", e, pertanto, sulla base degli artt. 117 e 118 Cost., chiede
che sia dichiarata la propria competenza nella materia indicata e
siano annullati i provvedimenti invasivi sopra menzionati.
Gli atti dai quali ha origine il presente conflitto sono stati
adottati sulla base degli artt. 675 e 112 del ricordato d.P.R. n. 128
del 1959. Il primo stabilisce che "nei casi di imminente pericolo
alle persone e alle cose, gli ingegneri e i periti del Corpo delle
miniere devono, con ordine di immediata attuazione, impartire le
prime misure di sicurezza, compresa l'eventuale sospensione cautelare
dei lavori pericolosi". Nel comma successivo lo stesso articolo
prevede che, entro otto giorni dal predetto ordine, questo è
confermato, revocato oppure modificato dall'ingegnere capo del
distretto minerario. L'art. 112 del medesimo decreto legislativo
stabilisce, invece, che in alcuni casi, fra i quali quello in cui si
compiano, in mancanza di autorizzazione prefettizia, scavi a cielo
aperto a brevi distanze da strade di uso pubblico, l'ingegnere capo
del distretto minerario può ordinare la sospensione dei lavori.
Dopo aver ricordato che l'art. 62, terzo comma, del d.P.R. n. 616
del 1977, nell'integrare il settore organico "cave e torbiere", ha
espressamente trasferito alle regioni le funzioni amministrative fino
ad allora esercitate dallo Stato "in materia di vigilanza
sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e torbiere di cui
al d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128", conservando peraltro allo Stato, ai
sensi dell'art. 4 dello stesso decreto legislativo n. 616, le
funzioni attinenti alla pubblica sicurezza, la Regione Veneto
sostiene che, con i provvedimenti impugnati, sono stati esercitati
poteri di polizia che non rientrano nel concetto di pubblica
sicurezza. Quest'ultimo, infatti, come si deduce chiaramente dai
lavori della c.d. Commissione Giannini, non è sinonimo di polizia,
per il semplice fatto che, mentre il primo riguarda il mantenimento
dell'ordine pubblico, il secondo invece attiene a ogni funzione
vo'lta a impedire danni o pregiudizi che l'attività considerata
dalla legislazione di settore possa arrecare, in generale, alla
collettività. Di modo che, conclude la ricorrente, poichè il potere
in contestazione è diretto a evitare pericoli arrecabili alle
persone o alle cose dall'attività di coltivazione in una cava, si ha
evidentemente a che fare con una funzione di vigilanza trasferita
alle regioni.
Da ultimo, la ricorrente, dopo aver osservato che anche
l'autorizzazione ex art. 112 del d.P.R. n. 128 del 1959 deve
considerarsi trasferita dalle competenze statali (prefettizie) a
quelle regionali, fa presente che la Regione Veneto, in attuazione
del predetto art. 62, d.P.R. n. 616 del 1977, ha regolato la materia
con legge 21 marzo 1983, n. 15, attribuendo alla Giunta il potere di
adottare i provvedimenti contestati e prevedendo, per gli stessi
atti, la delega al coordinatore del dipartimento competente.
2. - Con un ulteriore ricorso, notificato il 29 ottobre 1986, e
depositato il 10 novembre 1986, la Regione Veneto ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento:
a) all'accertamento d'infrazione verbalizzato il 4 luglio 1986
per violazione dell'ordine di servizio, impartito il 24 gennaio 1986
dal direttore dei lavori e approvato dall'ingegnere capo del
distretto minerario di Padova, relativamente all'impiego di esplosivi
nella cava, in quanto il brillamento di mine è stato effettuato al
di fuori dell'orario ivi previsto;
b) alle note del 7 e 14 luglio 1986 e del 7 settembre dello
stesso anno, con le quali l'ingegnere capo del distretto minerario di
Padova ha disciplinato l'uso di esplosivi nelle cave, provvedendo
alla individuazione dei metodi di controllo. La ricorrente ritiene
che tali atti, adottati in base agli artt. 124 e segg. e 296 e segg.
del d.P.R. n. 128 del 1959, siano invasivi delle funzioni trasferite
alle regioni dal ricordato art. 62, d.P.R. n. 616 del 1977, ad
integrazione delle competenze fissate dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Oltre a ribadire i motivi già esposti a sostegno del precedente
ricorso, la Regione Veneto rileva che tutti gli atti impugnati nel
presente conflitto concernono profili della sicurezza del lavoro,
dell'incolumità dei terzi e della salvaguardia dei beni in relazione
a eventuali danni o pericoli derivanti dall'uso di esplosivi nella
coltivazione delle cave.
Si tratterebbe, cioè, di prescrizioni attinenti alle cautele da
usare, sotto l'aspetto tecnico e specialistico, nello svolgimento di
attività trasferite alle regioni per evitare danni a persone o a
cose, le quali sono basate sul citato d.P.R. n. 128 del 1959, e non
già sulle disposizioni attinenti alla tutela e al mantenimento
dell'ordine pubblico, le quali hanno il loro fondamento nel t.u. di
pubblica sicurezza del 18 giugno 1931, n. 773, e nel relativo
regolamento.
Anche in relazione a tale conflitto la Regione Veneto ricorda che
è stata adottata una legge regionale, la già ricordata l. n. 15 del
1983, che ha regolato la materia attribuendo alla Giunta, o ad organi
da questa delegati, le competenze oggetto del presente conflitto.
3. - In tutti e due i conflitti non si è costituito il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
4. - Nell'udienza pubblica la ricorrente ha insistito sulle
proprie ragioni.
Considerato in diritto
1. - Nei conflitti elevati con i ricorsi di cui in narrativa si
controverte sulle seguenti questioni:
a) se le competenze esercitate con i provvedimenti impugnati, a
norma degli artt. 112 e 675 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128 (Norme
di polizia delle miniere e delle cave), spettino allo Stato, e per
esso all'ingegnere capo del distretto minerario, in quanto funzioni
attinenti alla pubblica sicurezza e, pertanto, riservate allo Stato
in base all'art. 4, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ovvero siano di
spettanza delle regioni, quali attribuzioni trasferite alle stesse
dall'art. 62, terzo comma, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, in
relazione agli artt. 117 e 118 Cost.;
b) se le funzioni attinenti alle prescrizioni sull'impiego
degli esplosivi nelle cave, esercitate con gli atti impugnati a norma
degli artt. 124 e segg. e 296 e segg. del d.P.R. n. 128 del 1959,
siano di competenza dello Stato, in quanto rientranti nelle funzioni
di pubblica sicurezza di cui al citato art. 4, d.P.R. n. 616 del
1977, ovvero siano di competenza regionale, a seguito del loro
trasferimento a norma del ricordato art. 62, terzo comma, del
medesimo decreto legislativo n. 616 del 1977.
Dal momento che ambedue i conflitti involgono, per la loro
risoluzione, la medesima problematica giuridica, la loro trattazione
viene unita e decisa con un'unica sentenza.
2. - Come questa Corte ha chiarito in una recente decisione (sent.
n. 77 del 1987), la ripartizione delle attribuzioni fra lo Stato e le
Regioni compiuta dal d.P.R. n. 616 del 1977 in relazione alle
funzioni di polizia è fondata sulla distinzione tra le competenze
attinenti alla pubblica sicurezza, le quali sono riservate in via
esclusiva allo Stato ex art. 4 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, e
le altre competenze enucleate dall'ampia categoria della polizia
amministrativa e trasferite alle regioni come funzioni accessorie ai
settori materiali loro attribuiti. Mentre le prime, come ha precisato
questa Corte nella sentenza appena citata, riguardano le misure
preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico
e, pertanto, si riferiscono alle attività tradizionalmente
ricomprese nei concetti di polizia giudiziaria e di quella di
pubblica sicurezza (in senso stretto), le altre invece concernono le
attività di prevenzione o di repressione dirette a evitare danni o
pregiudizi che possono essere arrecati alle persone o alle cose nello
svolgimento di attività ricomprese nelle materie sulle quali si
esercitano le competenze regionali (sanità, turismo, cave e
torbiere, etc.), senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i
beni o gli interessi tutelati in nome dell'ordine pubblico.
In altri termini, al fine di decidere se un determinato potere
rientri nelle competenze di polizia amministrativa che sono state
trasferite o delegate alle regioni, occorre applicare un duplice
criterio:
a) verificare se le funzioni di polizia in contestazione
accedano ad una delle materie trasferite o delegate alle regioni;
b) accertare che gli interessi o i beni che si intende tutelare
con le funzioni di cui si tratta non rientrino in quelli compresi nel
concetto di ordine pubblico.
3. - Sotto il primo dei profili ora indicati la verifica da
compiere è di natura oggettiva, nel senso che si tratta di esaminare
se i poteri della cui attribuzione si controverte rientrino
materialmente in uno dei settori trasferiti o delegati alle regioni.
In proposito non vi può esser dubbio che tanto i poteri previsti
negli artt. 675 e 112 del d.P.R. n. 128 del 1959, quanto quelli di
cui agli artt. 124 e segg. e 296 e segg. dello stesso decreto
legislativo attengono alla materia "cave e torbiere", attribuita alle
competenze legislative e amministrative delle regioni a statuto
ordinario dagli artt. 117 e 118 Cost., come precisati dall'art. 62,
d.P.R. n. 616 del 1977.
Più in particolare, i poteri di sospensione dei lavori di
escavazione, sia nelle ipotesi di imminente pericolo alle persone o
alle cose (art. 675), sia nelle ipotesi in cui siano effettuati,
senza la dovuta autorizzazione, scavi a cielo aperto a breve distanza
da strade di uso pubblico (art. 112), sono poteri strettamenti
strumentali allo svolgimento dei lavori di coltivazione delle cave.
Allo stesso scopo sono dirette le norme sull'impiego degli esplosivi
(artt. 124 e segg., 296 e segg.), come specificate o adattate alle
particolari circostanze del caso dalle prescrizioni e dagli ordini di
servizio delle autorità pubbliche preposte alla polizia delle cave,
tanto che si limitano a stabilire alcune cautele nell'uso del
materiale esplodente (tipo di esplosivi permessi, caratteristiche del
circuito di brillamento, orario e modalità di sparo, responsabilità
della distribuzione e del trasporto degli esplosivi, idoneità degli
attrezzi utilizzabili, etc.), vo'lte a far sì che la coltivazione
delle cave si svolga in modo sicuro e senza pericoli o fastidi per i
terzi. Nell'uno e nell'altro caso, dunque, si tratta di poteri che
accedono oggettivamente ad attività materiali, come la coltivazione
delle cave, attribuite alle competenze regionali.
4. - Stabilita l'inerenza dei poteri in contestazione a materie
attribuite alle competenze regionali, occorre procedere all'ulteriore
verifica relativa al fatto se gli interessi o i beni pubblici che si
mira a tutelare con l'esercizio dei predetti poteri siano del tutto
interni alla disciplina amministrativa della materia in questione
ovvero rivestano una rilevanza specifica in relazione alle esigenze
di preservazione dell'ordine pubblico.
Il contenuto di quest'ultimo concetto, com'è noto, è dato da
quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici
primari sui quali, in base alla Costituzionale e alle leggi
ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati
nella comunità nazionale. La tutela di questi interessi - fra i
quali rientrano l'integrità fisica e psichica delle persone, la
sicurezza dei possessi e il rispetto o la garanzia di ogni altro bene
giuridico di fondamentale importanza per l'esistenza e lo svolgimento
dell'ordinamento - rappresenta il nucleo delle funzioni di polizia di
pubblica sicurezza, che l'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, come ha
riconosciuto questa Corte (sent. n. 77 del 1987), attribuisce in via
esclusiva allo Stato. Si tratta, pertanto, di funzioni che
quest'ultimo è abilitato a svolgere e a regolare, anche attraverso
una disciplina di dettaglio, pur se esse comportano un'interferenza o
un'incidenza diretta su attività affidate, in via generale, alle
competenze legislative e amministrative delle regioni.
Sulla base di tali principi, ai fini della decisione del presente
conflitto non è dunque sufficiente allegare la dimostrata pertinenza
dei poteri di polizia di cui si tratta a una materia, come quella
delle "cave e torbiere", sicuramente attribuita alle regioni, ma
occorre valutare, in pari tempo, la specifica rilevanza degli
interessi curati dai predetti poteri rispetto a quelli inerenti al
concetto di ordine pubblico. E, anzi, poichè tale valutazione è
già stata compiuta, sul piano delle scelte politiche, dal
legislatore ordinario - che ha riferito, con il d.P.R. n. 128 del
1959, i poteri in contestazione alla polizia (amministrativa) delle
cave - il compito di questa Corte è in ipotesi quello di verificare
se l'anzidetta valutazione non sia stata compiuta in modo
irragionevole o arbitrario, tenuto conto dei principi costituzionali
vigenti in materia.
5. - Tanto i poteri di sospensione dei lavori di escavazione
(artt. 575 e 112, d.P.R. n. 128 del 1959), quanto quelli diretti a
porre indirizzi sull'impiego degli esplosivi e a irrogare le relative
sanzioni (artt. 124 e segg., 296 e segg., del medesimo decreto
lgislativo), sono chiaramente rivolti a prevenire i danni che
l'attività di coltivazione delle cave, ove svolta in spregio a
regole tecniche o di prudenza o in mancanza delle dovute ponderazioni
degli interessi pubblici coinvolti, può arrecare alla sicurezza e
alla salute dei lavoratori, ai diritti dei terzi, al razionale
sfruttamento del territorio, nonchè ad altre attività di preminente
interesse generale (viabilità, trasporti pubblici, etc.). Si tratta,
insomma, di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce
all'interno delle attribuzioni regionali dirette a disciplinare la
materia delle "cave e torbiere", senza toccare quegli interessi di
fondamentale importanza per l'ordinamento complessivo, che è compito
dello Stato curare attraverso la preservazione dell'ordine pubblico.
Poichè, dunque, l'interesse primario che tali poteri mirano a
tutelare è quello al regolare e sicuro svolgimento della
coltivazione delle cave e poichè nella loro disciplina positiva non
rilevano finalità ulteriori in qualche modo connesse al mantenimento
dell'ordine pubblico, non è irragionevole che il legislatore li
abbia classificati all'interno delle funzioni di polizia
amministrativa trasferite alle regioni, anzichè tra quelle inerenti
alla polizia di sicurezza pubblica spettanti in via esclusiva allo
Stato.
Se tale conclusione appare intuitiva relativamente ai poteri di
sospensione dei lavori di fronte a pericoli attuali o presumibili
derivanti ai singoli o alla collettività dalle attività di
escavazione, non è meno vero per i poteri riguardanti l'impiego di
esplosivi nelle cave. In quest'ultimo caso, anzi, la loro
finalizzazione alle esigenze di polizia (amministrativa) delle cave
appare particolarmente evidente se si pongono a confronto le
disposizioni sulle quali si fondano i poteri di cui ora si
controverte (artt. 124 e segg., 296 e segg., d.P.R. n. 128 del 1959)
con quelle contenute nel t.u. delle leggi di pubblica sicurezza
(artt. 46 e segg., artt. 81 e segg., r.d. 18 giugno 1931, n. 773 e
relativo regolamento), laddove le armi e gli esplosivi sono
disciplinati in relazione alla loro rilevanza nei confronti della
tutela dell'ordine pubblico.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Accoglie i ricorsi, e pertanto:
a) dichiara che spettano alle regioni le competenze di cui agli
artt. 112, 124 e segg., 296 e segg., 675 del d.P.R. 9 aprile 1959, n.
128, oggetto dei ricorsi di cui in epigrafe;
b) annulla, di conseguenza, i provvedimenti adottati dai
funzionari del Corpo delle miniere e dall'ingegnere capo del
distretto minerario di Padova, impugnati con i ricorsi di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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