1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 dicembre 1990
N. 77 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 dicembre 1990 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' del principio della copertura finanziaria. (D.-L. 15 settembre 1990, n. 262, artt. 2-bis, e 3, convertito in legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). (091C0016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. V/2719 del 30 novembre 1990, rappresentato
e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 19
novembre 1990, n. 334, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 270 del
19 novembre 1990, concernente "Conversione in legge, con
modificazioni, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990", con
particolare riferimento agli artt. 2- bis e 3 del d.-l. medesimo come
convertito in legge.
F A T T O
L'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, convertito con
modificazioni in legge 25 gennaio 1990, n. 8, aveva stabilito che le
regioni determinassero "la maggiore spesa sanitaria corrente per gli
esercizi finanziari 1987 e 1988" con i criteri e le modalità già
disposte, in relazione alla spesa sanitaria per gli esercizi 1985 e
1986, dal d.-l. 19 settembre 1987, n. 382, convertito in legge 29
ottobre 1987, n. 456 (sulla base cioè di atti ricognitivi deliberati
dagli organi di gestione dei servizi); e potessero autorizzare le
u.s.l. e gli altri enti di gestione dei servizi ad iscrivere fra gli
impegni degli esercizi finanziari 1987 e 1988 le obbligazioni
effettivamente assunte e le sopravvenienze passive accertate, in
eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio.
La maggiore spesa così determinata era "finanziata dalle regioni
e dalle province autonome mediante l'impiego delle somme
eventualmente non utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi
finanziari 1987 e 1988 del fondo sanitario nazionale di parte
corrente, e mediante operazioni di finanziamento con onere di
ammortamento a carico del bilancio dello Stato, nella misura del 20%
con operazioni di mutuo da attivare entro il 31 dicembre 1989, e del
35% con operazioni di mutuo da attivare nell'anno 1990".
Il quarto comma, ultima parte, di detto art. 4 stabiliva che "con
successivo provvedimento legislativo" sarebbero stati determinati
modalità e tempi per l'ulteriore finanziamento della maggiore spesa
sanitaria per i predetti esercizi 1987 e 1988.
Tale provvedimento si inseriva nella cattiva prassi purtroppo
ricorrente (e già segnalata da questa Corte nella sentenza n.
245/1984), per cui la spesa sanitaria viene regolarmente sottostimata
in via preventiva, definendo l'ammontare del Fondo sanitario
nazionale in misura inferiore al fabbisogno; le u.s.l. non potendo
interrompere nè ridurre l'erogazione dei servizi, accumulano debiti
più o meno occulti; a posteriori si chiede di accertare tali debiti
e i conseguenti disavanzi degli esercizi pregressi, provvedendo al
loro ripiano solo in ritardo, spesso in modo solo parziale e
incompleto, e rinviandone l'onere a futuri esercizi mediante
operazioni di ricorso al credito (pur trattandosi, si noti, di
coprire spesa corrente).
In tale cattiva prassi erano state coinvolte le Regioni, nel senso
di imporre loro la stipulazione dei mutui a ripiano dei disavanzi,
però con onere di ammortamento assunto a carico dello Stato.
Il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, ha dettato nuove disposizioni
per la copertura dei disavanzi degli esercizi 1987, 1988 e 1990.
Mentre per i primi due esercizi (artt. 1 e 2) si ricorre al solito
metodo della copertura mediante mutui regionali con onere di
ammortamento a carico dello Stato, dando luogo solo ad alcuni dubbi
di legittimità (dei quali si dirà più avanti) connessi alla
oscurità del testo, per il 1990 invece si prevedeva un meccanismo di
finanziamento delle spese eccedenti, in definitiva, a carico della
regione, attraverso mezzi propri, ovvero mediante alienazione di beni
patrimoniali disponibili, o infine mediante mutui o prestiti
contratti dalla regione con onere di ammortamento a carico di questa.
Stante la palese violazione dell'autonomia finanziaria regionale,
il d.-l. n. 262/1990 veniva impugnato davanti a questa Corte dalla
esponente regione, con ricorso iscritto al n. 66/1990 reg. ric.
Ora la legge n. 334/1990, nel convertire in legge il d.-l. n.
262/1990, via ha apportato alcune integrazioni e modificazioni, che
però non fanno venir meno le ragioni di censura che avevano
costretto la regione ricorrente a impugnare il decreto-legge, e che
anzi per certi versi estendono e aggravano le ragioni di
illegittimità (così con l'art. 2- bis aggiunto al decreto-legge in
sede di conversione).
Pertanto l'esponente deve rinnovare l'impugnazione nei confronti
della legge di conversione e del decreto-legge così come convertito,
illegittimi e lesivi dell'autonomia della regione per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
1. - Sull'art. 1 del decreto-legge.
La non perspicua disposizione dell'art. 1, primo comma, del
decreto-legge impugnato, non modificata in sede di conversione,
sembra doversi intendere nel senso che i disavanzi delle gestioni
sanitarie accertati per gli esercizi 1987 e 1988, per la quota (del
45%) non coperta dalle operazioni di finanziamento previste dall'art.
4 del d.-l. n. 382/1989, cioè dai mutui stipulati dalle regioni,
sono finanziati mediante nuovi mutui, da stipulare dalle regioni nel
1990 (per il 20% del disavanzo) e nel 1991 (per il residuo 25%), con
onere di ammortamento in ogni caso a carico dello Stato.
Se così è, la regione non ha motivo di dolersi di tale
disposizione se non nei limiti di quanto si dirà a proposito del
secondo comma.
Tuttavia la non chiara formulazione dell'art. 1, primo comma, che
potrebbe far pensare ad un'assunzione solo parziale da parte dello
Stato dell'onere di ammortamento dei mutui a ripiano del disavanzo,
induce la ricorrente regione a formulare, cautelarmente, una censura
di illegittimità anche nei confronti di tale disposizione, per
l'ipotesi in cui essa dovesse essere interpretata in senso diverso da
quello prima accennato, nel senso cioè che lo Stato assuma a proprio
carico solo una parte dell'onere di ammortamento dei mutui,
addossandone altra parte alla regione.
Sarebbe palese infatti, in questa ipotesi, la violazione
dell'autonomia finanziaria regionale nonchè dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione (anche in riferimento all'art. 26 della
legge n. 468/1z978 e all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno
1990, n. 158), per avere lo Stato addossato alla regione un onere di
copertura dei disavanzi delle u.s.l., in assenza di adeguati poteri
di governo della spesa in capo alla regione medesima, e senza
attribuire alla regione medesima le risorse necessarie (cfr. sentenze
nn. 245/1984 e 452/1989).
Il secondo comma, ultima parte, dell'art. 1 prevede, in relazione
ai mutui regionali di cui si è parlato, che "non si applicano i
limiti per l'assunzione di mutui previsti dalle vigenti disposizioni
per le ragioni e le province autonome".
Tale disposizione sembra da intendere nel senso che i mutui de
quibus non incidono in alcun modo ai fini del calcolo del limite
massimo dei mutui che la regione può assumere (la quota annuale di
ammortamento per l'insieme dei debiti non può superare il 25% del
totale annuo delle entrate tributarie della regione: art. 10 della
legge n. 281/1970, come modificato dall'art. 22 della legge n.
335/1976; e, per l'elevazione del limite al 25%, art. 9 della legge
n. 181/1982). Il "tetto" dell'indebitamento ammesso per la regione,
in altri termini, non dovrebbe variare in alcun modo a seguito
dell'assunzione dei mutui in oggetto.
Peraltro, la "non applicazione" dei limiti per l'assunzione di
mutui potrebbe anche, in ipotesi, intendersi nel senso che per
effetto di tali mutui i limiti in questione possono essere superati,
ma che, comunque, i mutui stessi concorrono a determinare il "tetto"
di indebitamento, così che, se la regione aveva un indebitamento
inferiore al tetto del 25%, ma con l'assunzione dei mutui a ripiano
del disavanzo sanitario tale limite venga superato, la regione non
avrebbe più la possibilità di assumere altri mutui entro il margine
che risultava non utilizzato prima dell'assunzione dei mutui in
questione.
Se così fosse, sarebbe evidente la lesione della autonomia
finanziaria della regione, nonchè dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 26 della legge n.
468/1978 e all'art. 3, sesto comma, della legge n. 158/1990, in
quanto l'assorbimento di una capacità di indebitamento residua della
regione si tradurrebbe indirettamente in un accollo di onere alla
Regione per la copertura dei deficit delle u.s.l., nuovo onere cui
non corrisponde l'attribuzione di nuove risorse.
Anche tale ultima disposizione, pertanto, viene censurata a titolo
cautelare dalla ricorrente, per il caso in cui essa dovesse
interpretarsi in senso lesivo dell'autonomia finanziaria della
regione.
2. - Sull'art. 2- bis del decreto-legge.
La legge di conversione ha aggiunto al decreto-legge un art. 2bis,
del seguente tenore:
"1. Le eccedenze di spesa rispetto alle entrate complessive,
registrate dalle unità sanitarie locali e dagli altri enti che
erogano assistenza sanitaria per l'esercizio 1989, sono coperte in
via prioritaria con i proventi derivanti dall'alienazione totale o
parziale dei beni patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, non soggetti a vincoli di qualsiasi
natura. I disavanzi delle unità sanitarie locali e degli altri enti
che erogano assistenza sanitaria che non dispongono di beni
patrimoniali alienabili e le eventuali eccedenze che non sia
possibile coprire con le alienazioni di cui sopra, determinati dalle
regioni e province autonome con criteri e modalità da definirsi con
decreto del Ministro della sanità di concerto con quello del tesoro,
sono ripianati dalle regioni mediante operazioni di mutuo, da
stipulare nel secondo semestre dell'anno 1992, con le aziende e gli
istituti di credito ordinario e speciale individuati da apposito
decreto del Ministro del tesoro, che ne definisce anche la durata e
le modalità. Le regioni e le province autonome fanno fronte agli
oneri di ammortamento, valutati in lire 1.500 miliardi a decorrere
dal 1993, con specifiche quote del fondo sanitario nazionale all'uopo
previste e vincolate a decorrere dall'anno 1993. Sugli atti di
alienazione vigila una commissione nominata dalla regione o provincia
autonoma e presieduta da un magistrato delle giurisdizioni
amministrative che si avvale delle valutazioni dei locali uffici
tecnici erariali".
Ora, non può non colpire, anzitutto, l'assurdità di una
disposizione che, al fine di coprire i disavanzi delle gestioni
sanitarie - causati peraltro per lo più dalla consapevole sottostima
preventiva del fabbisogno e quindi del fondo sanitario nazionale -
impone di vendere il patrimonio.
Nessuna famiglia assennata penserebbe di vendere il patrimonio
familiare per coprire un deficit che si crea nella gestione corrente
della casa.
È evidente infatti che, se il deficit riguarda le entrate e le
spese correnti, esso non è un fatto occasionale (e infatti, per
quanto riguarda le u.s.l., si ripete e si aggrava di anno in anno),
ma strutturale: coprirlo con una entrata patrimoniale straordinaria
significa da un lato impoverire in modo permanente il soggetto,
dall'altro lato limitarsi a tamponare un problema che si ripresenta
tal quale l'anno dopo.
Senza dire che, essendo gli enti obbligati a cedere i beni
patrimoniali, è molto probabile che questi vengano svenduti,
anzichè ceduti vantaggiosamente.
La copertura del disavanzo mediante vendita di beni che in molti
casi, com'è ben noto, sono pervenuti agli enti interessati
attraverso secoli di liberalità a favore degli ospedali, significa
dissipare un patrimonio prezioso senza giustificazione e senza
contropartita: quanto cioè di più dissennato, e di meno conforme
alle regole di buona amministrazione, si possa immaginare.
Nella specie, poi, si prevede la vendita sia di beni patrimoniali
da reddito trasferiti ai comuni con vincolo di destinazione alle
u.s.l. (art. 66, primo comma, lett. b), della legge n. 833/1978), sia
di beni patrimoniali destinati all'esercizio delle funzioni sanitarie
(art. 61, terzo comma, lett. a), art. 65, primo comma, e art. 66,
primo comma, lett. a), della legge n. 833/1978).
In entrambi i casi la vendita provoca una diminuzione di entrate o
un aumento di spesa a carico delle u.s.l. Infatti i redditi e
proventi netti dei beni patrimoniali erano confluiti nel fondo
sanitario nazionale (art. 69, primo comma, lett. c), della legge n.
833/1978), e comunque di tali entrate si era tenuto conto del
calcolare il fondo e le relative quote: pertanto il venir meno dei
redditi si traduce in una minore entrata permanente alla cui
copertura il legislatore statale non ha provveduto (violando così
l'art. 81, quarto comma, della Costituzione).
Quanto ai beni destinati ai servizi sanitari, è ovvio che essi
non possano essere ceduti e che, se lo fossero, le u.s.l.
incontrerebbero nuove spese per doversi procurare (ad esempio
mediante locazioni) beni che li sostituiscano. Anche in questo caso
dunque avremmo un nuovo onere a carattere continuativo, alla cui
copertura non si è provveduto.
La previsione poi, di una commissione, presieduta da un magistrato
delle giurisdizioni amministrative, che "vigila" sugli atti di
alienazione è lesiva dell'autonomia organizzativa della regione.
Per i disavanzi non suscettibili di essere coperti mediante i
proventi delle alienazioni, l'art. 2- bis in esame prevede che essi
siano ripianati dalle Regioni, mediante operazioni di mutuo da
stipularsi con gli istituti e alle condizioni stabilite dal Ministro
del tesoro.
Già qui è dato di scorgere una violazione dell'autonomia
finanziaria e contabile della regione, che dovrebbe indebitarsi, e
farlo per di più a condizioni stabilite dal Ministro.
All'onere dei mutui, addossato alla regione, non fa riscontro poi
alcuna attribuzione di risorse. Vero è che l'art. 2- bis prosegue
prevedendo che si faccia fronte agli oneri di ammortamento "con
specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo previste e
vincolate a decorrere dall'anno 1993".
Ma, poichè non vi è nessuna garanzia (e nemmeno alcun
affidamento) che il fondo, a partire da quell'anno, venga
adeguatamente incrementato - tanto è vero che non è nella legge, in
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, alcuna
copertura dell'onere che deriverebbe allo Stato dalla necessità di
dover incrementare il fondo (l'art. 4 del decreto-legge, sulla
copertura finanziaria, e che si riferisce al solo onere derivante
dall'attuazione dell'art. 1, non è stato modificato in sede di
conversione -, in realtà la disposizione in parola si traduce o
rischia di tradursi in un gioco di prestigio, per cui si vincola
preventivamente una parte del Fondo nazionale (non incrementato), a
partire dal 1993, a far fronte agli oneri di ammortamento dei mutui,
riducendo contestualmente le disponibilità libere del fondo medesimo
ripartito fra le regioni, e quindi semplicemente differendo nel tempo
il puro e semplice addossamento alle regioni dell'onere del disavanzo
delle u.s.l.
Sull'art. 3 del decreto-legge.
I primi due commi dell'art. 3 del decreto, non modificati in sede
di conversione, prevedono rispettivamente che "le regioni possono
autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del
fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio
finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente"; e che "per il
finanziamento della spesa autorizzata in eccedenza ai sensi del primo
comma, le regioni possono autorizzare le unità sanitarie locali e
gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i
propri tesorieri anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni
previste dalle convenzioni di tesoreria".
All'originario terzo comma dell'art. 3 la legge di conversione ha
sostituito i seguenti quattro commi:
"3. La spesa effettivamente sostenuta a fronte delle
autorizzazioni concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti
consuntivi dei singoli enti, e gli oneri derivati dalle anticipazioni
straordinarie di cassa di cui al secondo comma, sono assunti a carico
delle regioni e province autonome e sono finanziati con operazioni di
mutuo, fino alla concorrenza di L. 90.000 a cittadino residente per
ciascuna regione o provincia autonoma, con oneri di ammortamento a
carico dello Stato.
3-bis. Alla differenza residua si fa fronte:
a) quanto al 25 per cento con oneri a carico del bilancio delle
regioni e province autonome, che vi provvedono o con propri mezzi di
bilancio o mediante alienazioni di beni disponibili ovvero mediante
la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da
assumere anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti
disposizioni, avvalendosi, per la copertura delle relative rate di
ammortamento, anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158;
b) quanto al restante 75 per cento mediante accensione di mutui
con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
3-ter. Le operazioni di mutuo con oneri di ammortamento a carico
dello Stato possono essere attivate con le aziende ed istituti di
credito ordinario e speciale individuati ai sensi dell'art. 4,
secondo comma, lett. b), del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, e
secondo condizioni e durata stabilite ai sensi della norma medesima;
al pagamento delle rate di ammortamento provvedono gli enti
mutuatari.
3-quater. All'onere per l'ammortamento dei mutui per il
finanziamento della spesa di pertinenza statale, valutato in lire
2.185 miliardi a decorrere dal 1972, gli enti mutuatari provvedono
mediante utilizzo di quota parte del fondo sanitario nazionale
all'uopo prevista e vincolata".
Il finanziamento della maggiore spesa e quindi del disavanzo - al
di là del meccanismo delle anticipazioni straordinarie di cassa, che
si limita a spostare in avanti nel tempo l'onere, aggravandolo con i
relativi interessi - è affidato dunque, per una parte, al solito
congegno dei mutui regionali con oneri di ammortamento a carico dello
Stato.
Ma questo finanziamento è dichiaratamente solo parziale, poichè
esso è commisurato al tetto massimo di L. 90.000 per ogni cittadino
residente (terzo comma), mentre il comma 3- bis espressamente si
riferisce alla "differenza residua".
Tale ulteriore disavanzo viene coperto ancora con mutui regionali
il cui onere di ammortamento è assunto dallo Stato (comma 3- bis,
lett. b), ma solo limitatamente al 75%, mentre il 25% dovrebbe essere
coperto "con oneri a carico del bilancio delle regioni e province
autonome", che vi dovrebbero provvedere "o con propri mezzi di
bilancio o mediante alienazione di beni disponibili ovvero mediante
la contrazione di mutui o prestiti", in quest'ultimo caso
"avvalendosi, per la copertura delle relative rate di ammortamento,
anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge 14
giugno 1990, n. 158".
Anche, poi, per la parte finanziata da mutui con oneri a carico
dello Stato (comma 3 e comma 3- bis), lett. b), l'assunzione
dell'onere da parte dello Stato è solo apparente in quanto il comma
3-quater stabilisce che a tali oneri si faccia fronte mediante
utilizzo di quota parte del fondo sanitario nazionale.
Poichè, anche qui, non vi è alcuna garanzia nè alcun
affidamento che il fondo venga incrementato, a partire dal 1992,
delle somme necessarie (tanto è vero che non si prevede alcuna
copertura del maggiore onere, così violando l'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, essendosi lasciato invariato il testo della norma
sulla copertura finanziaria, contenuta nell'art.4 del d.l., che fa
riferimento solo all'onere "derivante dall'attuazione dell'art. 1"),
il meccanismo di finanziamento in questione rischia di rivelarsi uno
strumento per differire semplicemente nel tempo l'addossamento
dell'onere alle Regioni; queste, a partire dal 1992, potrebbero
vedersi attribuire quote di un fondo non incrementato, con le quali
dovrebbero però finanziare necessariamente (essendo titolari del
debito contratto con i mutui) l'onere dei mutui in questione.
In definitiva, dunque, il disavanzo, o comunque una quota cospicua
del medesimo, è posto a carico non già dallo Stato ma della
regione, senza peraltro attribuire ad essa alcuna nuova risorsa.
Ora, questa Corte ha ripetutamente affermato in altre occasioni
l'incostituzionalità di disposizioni legislative statali che pongano
l'onere della copertura dei disavanzi delle u.s.l. a carico delle
regioni, in assenza di effettivi e sufficienti poteri di governo
della spesa sanitaria in capo alle regioni medesimi, e senza
l'attribuzione ad esse delle risorse necessarie.
Nella sentenza n. 245/1984 la Corte osservò che le competenze
attribuite alle regioni in materia sanitaria non bastano a far
concludere "che le amministrazioni regionali portino dunque
l'effettiva responsabilità degli eventuali disavanzi delle u.s.l.";
che "la parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non
può non gravare sullo Stato... per l'evidente ragione che il diritto
alla salute spetta egualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato
sull'intero territorio nazionale", onde non è causale che la spesa
sanitaria "sia prevalentemente rigida e non si presti a venire
manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
governo"; che "in breve, gran parte della spesa sanitaria si forma
indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità locali)".
Concludeva la Corte, censurando l'art. 29 della legge n. 730/1984,
che "in realtà, il piè di lista permane con la sola novità
rappresentata dal subentrare delle Regioni in luogo dello Stato".
Successivamente il legislatore ricadde nella stessa tentazione,
con l'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, che addossava le
eccedenze di spesa sanitaria alle regioni.
Nuovamente la Corte fu costretta ad una dichiarazione di
illegittimità costituzionale, rilevando che si trattava di
disposizione "irragionevolmentelesiva dell'autonomia finanziaria
delle Regioni", poichè "la garanzia di tale autonomia... comporta
che non possano essere addossati al bilancio regionale... gli oneri
derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa... o che,
comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini la cui cura è affidata dalla
Costituzione soltanto in parte - e non certo quella essenziale - alla
regione" (sentenza n. 452/1989).
Sempre nella stessa sentenza la Corte rilevò che la disciplina
legislativa intervenuta successivamente a quella giudicata con la
sentenza n. 245/1984 "non ha certo spostato a favore delle regioni la
responsabilità della spesa sanitaria".
Ora, l'art. 3 del decreto-legge impugnato realizza precisamente di
nuovo quell'accollo dell'onere del disavanzo ai bilanci regionali,
senza attribuzione di risorse corrispondenti, che la Corte ha
giudicato inammissibile.
E certo non si può dire che, rispetto al momento in cui la Corte
emanò le citate pronunce, qualcosa sia cambiato nel senso della
attribuzione alle regioni di maggiori poteri di governo della spesa
sanitaria.
Tutti i fattori principali della spesa sfuggono infatti, oggi più
che mai, a qualsiasi potere determinativo o di governo della regione,
e sono, eventualmente, governabili solo da organi statali: ciò vale
per l'identificazione delle prestazioni spettanti ai cittadini, per
gli organici e il trattamento del personale, per il costo delle
convenzioni dei medici generici e degli specialisti, per i costi
dell'assistenza farmaceutica, e così via.
Non vale a far venir meno l'illegittimità il fatto che il primo
comma, dell'art. 3, preveda, ipocritamente, che le regioni "possono
autorizzare" le u.s.l. ad assumere impegni in eccedenza alla quota
del fondo sanitario ad esse spettante, e che il secondo comma del
medesimo art. 3 preveda, altrettanto ipocritamente, che le Regioni
"possono autorizzare" le u.s.l. a contrarre anticipazioni
straordinarie di cassa col proprio tesoriere per il finanziamento
della spesa autorizzata in eccedenza.
Che non si sia in presenza di una semplice facoltà della regione,
che essa potrebbe esercitare o non esercitare discrezionalmente, e il
cui esercizio quindi possa legittimamente dar luogo all'assunzione
del relativo onere da parte della regione medesima, è reso del tutto
evidente dalla stessa disposizione legislativa, la quale prevede
siffatte "autorizzazioni" per "provvedere a spese improcrastinabili e
di assoluta urgenza". Se si tratta, infatti, di spesa
improcrastinabile e di assoluta urgenza, non c'è spazio per
decisioni discrezionali; l'autorizzazione regionale non è in realtà
una autorizzazione a spendere, che possa essere o meno
discrezionalmente concessa, ma è una semplice autorizzazione a
contabilizzare e a pagare spese e debiti comunque già assunti,e
quindi a far emergere un disavanzo che si è comunque inevitabilmente
creato (si tenga presente che siamo già alla fine del 1990, e quindi
la spesa in eccedenza da "autorizzare" in realtà è spesa in larga
parte già intervenuta, cui corrispondono debiti delle u.s.l.
inevitabilmente destinati a tradursi in un disavanzo dell'esercizio
1990). Una riprova di ciò sta nel fatto che anche l'art. 4, primo
comma, del decreto-legge n. 38/1989, che provvedeva ai disavanzi del
1987 e del 1988, stabiliva che le regioni "possono autorizzare" le
u.s.l. ad iscrivere tra gli impegni degli esercizi 1987 e 1988 le
obbligazioni effettivamente assunte le sopravvenienze passive
accertate in eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio: eppure
a tali "autorizzazioni" conseguiva l'assunzione dell'onere dei mutui,
necessari per ripianare il disavanzo, a carico dello Stato (art. 4,
secondo comma). In realtà anche il meccanismo disegnato dall'art. 3
del decreto-legge n. 262/1990 non è che un meccanismo di
ripianamento del disavanzo "necessario" (reso tale, cioè,
dall'eccedenza della spesa indispensabile per la continuità dei
servizi, rispetto alla entità - sottostimata - del Fondo sanitario
nazionale) mediante l'assunzione di mutui regionali: solo che, come
si è detto, l'onere di ammortamento dei mutui è posto,
illegittimamente, a carico della regione anzichè dello Stato.
La lesione dell'autonomia regionale è dunque palese.
La disposizione impugnata si riferisce, per il finanziamento della
quota di oneri posta anche formalmente a carico della regione,
anzitutto ai "mezzi di bilancio" della regione: ma il bilancio di
questa, come è ben noto, è totalmente impegnato per le altre spese
della regione medesima, e non presenta alcuna disponibilità non
utilizzata.
In secondo luogo si fa riferimento alla "alienazione di beni
disponibili".
Non è chiaro a quali beni si faccia riferimento: letteralmente
sembrerebbe trattarsi di beni della regione, dato che è la regione a
dover finanziare gli oneri che che disposizione in esame
esplicitamente afferma dover essere assunti " a carico del bilancio
delle Regioni e Province autonome". Ma la regione non possiede beni
patrimoniali alienabili a questo scopo|
In realtà probabilmente il legislatore voleva alludere ai beni di
cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge n. 833/1978, trasferiti ai
comuni (o in Lombardia alle associazioni intercomunali che gestiscono
le u.s.l.). Solo che la vendita di tali beni dipende da
determinazioni degli enti proprietari: la regione potrebbe al più
autorizzarne la vendita; e questa potrebbe al massimo procurare
qualche risorsa alle u.s.l. dipendenti dei comuni proprietari dei
beni venduti, non alle altre.
A parte ciò, valgono qui nuovamente le censure e gli argomenti
che si sono esposti a proposito dell'analoga previsione dell'art. 2-
bis (e che devono intendersi qui riprodotti), in ordine
all'incongruità di una copertura di oneri correnti mediante
l'alienazione di beni patrimoniali, e alla mancata copertura delle
minori entrate o delle maggiori spese conseguenti a tale alienazione.
È dunque evidente che l'alienazione di beni patrimoniali, oltre
che essere del tutto insufficiente a coprire i disavanzi, e a
richiedere moltissimo tempo, è strumento del tutto incongruo a tale
scopo.
Il legislatore d'altronde sa bene che non sono questi espedienti a
poter fornire le risorse necessarie a coprire il deficit: ed ecco
perciò che impone il ricorso all'unico mezzo disponibile, cioè i
mutui a ripiano. Ma, ponendo l'onere di ammortamento a carico della
regione, non fa che spostare il problema in avanti: la regione
infatti non ha le risorse necessarie per sostenere tale onere.
Non vale certo fare richiamo alle "entrate tributarie previste
dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158": anzitutto, e
decisivamente, perchè tali entrate non sussistono ancora, dovendo
essere disciplinate da decreti legislativi non ancora emanati; in
secondo luogo perchè le nuove entrate previste sono destinate a
compensare la riduzione dei trasferimenti statali, e quindi non
metteranno nuove risorse a disposizione delle regioni; in terzo
luogo, comunque, perchè tali entrate saranno assai inferiori, in
generale e in particolare per la regione ricorrente, all'importo
della quota dei disavanzi sanitari e degli oneri di ammortamento dei
mutui a ripiano, che la regione dovrebbe accollarsi.
Tanto è vero che lo stesso legislatore statale, ben consapevole
dell'assoluta insufficienza di tali risorse, si limita a prevedere
che le regioni si avvalgano per la copertura dei nuovi oneri "anche"
di dette entrate tributarie: ammette cioè che, almeno in parte, gli
stessi oneri dovranno essere coperti con altre risorse della regione.
Ma, appunto, ciò significa addossare alla regione nuovi oneri senza
provvedere alle risorse necessarie.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che l'eccellentissima Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 2- bis e 3,
del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 19 novembre 1990, n. 334, nonchè - per il
caso in cui debba interpretarsi nel senso che esso accolli alla
regione parte dell'onere di ammortamento dei mutui ivi considerati o
che comporti una riduzione della capacità di indebitamento della
regione - altresì dell'art. 1 del medesimo d.-l. n. 262/1990 nella
parte in cui addossa oneri finanziari alla regione e ne riduce la
capacità di indebitamento: in riferimento agli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, nonchè in riferimento all'art. 26 della legge n.
468/1978 e all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n.
158.
Roma, 14 dicembre 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA
91C0016