1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 10 - 16 maggio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Banca - Modificazioni statutarie - Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano - Enti ed aziende con sede legale e sportelli esclusivamente nel territorio regionale - Approvazione - Violazione della competenza regionale - Disciplina dotata di forza speciale - Spettanza alla regione nei limiti della permanenza di una partecipazione al controllo della fondazione nella societa' per azioni conferitaria - Annullamento del decreto del Ministro del tesoro 15 settembre 1994. (095C0592) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Trentino-Alto Adige
notificato il 2 dicembre 1994, depositato in Cancelleria 9 dicembre
1994, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro del tesoro 15 settembre 1994, concernente "Modificazioni
allo Statuto della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano" ed
iscritto al n. 45 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto
Adige e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 dicembre 1994, la Regione
Trentino-Alto Adige ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al
decreto del Ministro del tesoro del 15 settembre 1994, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 7 ottobre 1994, recante
"Modificazioni allo Statuto della Fondazione Cassa di risparmio di
Bolzano".
La ricorrente deduce che con il decreto impugnato il Ministro del
tesoro ha preteso di esercitare anche nei confronti della Fondazione
Cassa di risparmio di Bolzano la competenza attribuitagli, in via
generale, dal comma 3 dell'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del
20 novembre 1990, comma aggiunto dall'art. 43 del decreto legislativo
n. 481 del 14 dicembre 1992, in materia di approvazione delle
modificazioni statutarie degli enti cosiddetti conferenti, cioè di
quegli enti già creditizi che - in attuazione delle procedure di
trasformazione previste dal citato d.lgs. n. 356 del 1990, attuativo
della legge 30 luglio 1990, n. 218 - hanno conferito l'azienda
bancaria in una società per azioni della quale detengono la
maggioranza, senza esercitare più in forma diretta l'attività di
banca.
A giudizio della ricorrente, la suddetta competenza generale del
Ministro non potrebbe ritenersi prevalente sulle specifiche
disposizioni - di cui agli artt. 5, numero 3, e 16, primo comma,
dello Statuto speciale ed all'art. 3, primo comma, del d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234 - che attribuiscono alla Regione Trentino-Alto
Adige la competenza legislativa ed amministrativa in materia di
istituti di credito a carattere regionale, ivi compresa, in
particolare, l'approvazione delle modifiche statutarie. Competenza
che - sempre secondo la ricorrente - investirebbe anche gli enti
pubblici costituiti a seguito del conferimento delle attività
bancarie, i quali manterrebbero comunque una natura almeno in parte
creditizia.
Infatti, pur se tali enti non possono esercitare direttamente
l'impresa bancaria, essi tuttavia gestiscono la partecipazione nella
società per azioni conferitaria, oltre a poter acquisire e cedere
partecipazioni di minoranza al capitale di altre imprese bancarie e
finanziarie.
La stessa circostanza dell'attribuzione, in via generale, al
Ministro del tesoro della competenza all'approvazione delle modifiche
statutarie di questi enti confermerebbe - sempre secondo la
ricorrente - il perdurante legame degli enti stessi con l'attività
creditizia.
La Regione, richiamando anche la giurisprudenza di questa Corte,
sottolinea che le competenze previste dagli statuti di autonomia
speciale devono intendersi sempre salvaguardate pur in assenza di una
espressa clausola di richiamo nelle leggi statali.
La ricorrente richiama, infine, la propria competenza anche in
materia di ordinamento degli enti assistenziali, ai sensi dell'art.
5, numero 2, dello Statuto di autonomia.
Pertanto, la ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del tesoro,
l'approvazione delle modifiche dello statuto della Fondazione Cassa
di risparmio di Bolzano e, conseguentemente, di annullare l'impugnato
decreto ministeriale.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,
comunque, infondato.
Secondo il resistente, il ricorso sarebbe, in primo luogo,
inammissibile in quanto il contestato decreto ministeriale è stato
adottato in attuazione dell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 356 del
1990, a suo tempo non impugnato dalla regione.
Nel merito, non sussisterebbe, comunque, la pretesa lesione della
competenza regionale in quanto le attribuzioni regionali,
statutariamente garantite, in materia di ordinamento degli istituti
creditizi non rileverebbero nei confronti degli enti pubblici che, a
seguito del conferimento dell'azienda bancaria, hanno cessato
l'esercizio dell'attività creditizia.
La Regione non avrebbe, pertanto, alcun titolo per rivendicare nei
confronti di tali nuovi enti, non creditizi, e specificamente nei
confronti della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano, l'esercizio
delle competenze ad essa spettanti in materia di enti esercenti
l'attività bancaria.
Nè alcun contrario argomento potrebbe trarsi dalle norme statali
che attribuiscono al Ministro del tesoro la vigilanza sugli enti
conferenti e l'approvazione delle modifiche dei loro statuti, tanto
più che la ratio di tali norme risiederebbe proprio nel voler
evitare indebite interferenze dei nuovi enti nella gestione
dell'impresa bancaria partecipata.
Infine, non avrebbe rilievo il riferimento alla competenza
regionale in materia di ordinamento delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, posto che gli enti conferenti non
potrebbero ricomprendersi tra tali istituzioni, trattandosi di enti
che, ai sensi dell'art. 12, lettera a), del d.lgs. n. 356, perseguono
"fini di interesse pubblico e di utilità sociale, preminentemente
nei settori della ricerca scientifica, della istruzione, dell'arte,
della societa'" e che solo residualmente possono mantenere "le
originarie finalità di assistenza e di tutela delle categorie più
deboli".
3. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha presentato una memoria nella quale si ribadiscono le
deduzioni svolte nell'atto di costituzione in giudizio.
Il resistente riafferma, in particolare, che gli enti conferenti
avrebbero ormai del tutto perduto l'originaria natura creditizia e
che, pertanto, la Regione non avrebbe alcun titolo per invocare nei
loro confronti l'esercizio di attribuzioni ad essa assegnate in
riferimento agli istituti di credito a carattere regionale.
Del resto, la separatezza dell'ente conferente rispetto alla
azienda bancaria conferitaria sarebbe stata ulteriormente accentuata
dalle disposizioni di cui al decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 30
luglio 1994, n. 474, che ha eliminato i vincoli alla cessione della
partecipazione di controllo della società conferitaria ed
incentivato la dismissione di tale partecipazione.
In ogni caso, la partecipazione dell'ente conferente al capitale
azionario della società conferitaria non costituirebbe altro che un
modo - necessario solo nella fase iniziale della riforma - di
investimento del patrimonio dell'ente stesso non incidente sulla sua
natura giuridica, non creditizia.
Considerato in diritto
1. - Il Ministero del tesoro, esercitando la competenza di cui al
comma 3 dell'art. 12 del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356
(introdotto con l'art. 43 del decreto legislativo 14 dicembre 1992,
n. 481), ha approvato, con decreto 15 settembre 1994, alcune
modificazioni allo statuto della Fondazione Cassa di risparmio di
Bolzano. Avverso tale decreto solleva conflitto di attribuzione la
Regione Trentino-Alto Adige, deducendo la violazione degli artt. 5,
numero 3, e 16, comma primo, dello Statuto speciale, anche in
relazione all'art. 5, numero 2, dello stesso Statuto, nonchè
dell'art. 3, comma primo, lettera d), del d.P.R. 26 marzo 1977, n.
234 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento delle aziende di
credito a carattere regionale), dove si riferisce alla competenza
regionale l'approvazione delle modifiche statutarie degli enti e
delle aziende di credito che abbiano la sede legale e sportelli
esclusivamente nel territorio regionale.
La Regione chiede, pertanto, a questa Corte di voler dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero del tesoro, bensì
alla Regione Trentino-Alto Adige l'approvazione delle modifiche dello
statuto della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano, con il
conseguente annullamento del decreto ministeriale 15 settembre 1994.
2. - Contrariamente a quanto eccepito dalla difesa dello Stato, il
ricorso è ammissibile. Non può, infatti, costituire causa
preclusiva all'ammissibilità del ricorso il fatto che la Regione non
abbia, in precedenza, contestato la competenza statale di cui
all'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 356 del 1990. A parte ogni
rilievo in ordine alla non applicabilità al conflitto di
attribuzione dell'istituto dell'acquiescenza (v. sentenza n.
525/1990), resta il fatto che, nella specie, l'attribuzione di
competenza al Ministero del tesoro disposta dalla norma innanzi
richiamata poteva pur sempre essere interpretata - come rileva la
Regione - nel senso di sottintendere, anche in assenza di una
specifica clausola di salvaguardia, il permanere di una competenza
regionale fondata sulla particolare forza dello Statuto speciale e
delle relative norme di attuazione (v. sentenza n. 40/1992).
3. - Nel merito il ricorso è fondato nei limiti che verranno di
seguito precisati.
Il d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356 (Disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio) - in
attuazione della delega conferita dall'art. 2 della legge 30 luglio
1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e
integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto
pubblico) - ha disposto, al titolo III, una disciplina speciale degli
"enti pubblici conferenti" (fondazioni), cioè degli originari enti
creditizi pubblici che, attraverso la propria ristrutturazione,
abbiano conferito in una società per azioni l'intera azienda.
A tali enti la legge riferisce: a) "piena capacità di diritto
pubblico e di diritto privato" e la continuità nella applicazione
delle disposizioni di legge relative alle procedure di nomina degli
organi amministrativi e di controllo (art. 11, comma 2); b) l'obbligo
di perseguire "fini di interesse pubblico e di utilità sociale
preminentemente nei settori della ricerca scientifica,
dell'istruzione, dell'arte e della sanita'", con la possibilità di
mantenere anche "le originarie finalità di assistenza e di tutela
delle categorie sociali più deboli" (art. 12, lettera a) ); c)
l'inquadramento in un regime speciale di controlli incentrato sul
Ministero del tesoro cui - oltre alla competenza in tema di
approvazione delle modifiche statutarie di cui al richiamato comma 3
dell'art. 12 - risulta affidato un potere generale di vigilanza sugli
enti conferenti, che devono trasmettere i bilanci annuali e le
informazioni richieste nonchè sottostare ad eventuali ispezioni
(art. 14).
È d'altro canto vero - come sottolinea la difesa statale - che
gli enti pubblici conferenti dismettono, con il conferimento, la loro
originaria natura di enti creditizi, dal momento che, per espressa
previsione legislativa, "non possono esercitare direttamente
l'impresa bancaria, nonchè possedere partecipazioni di controllo nel
capitale di imprese bancarie o finanziarie diverse dalla società per
azioni conferitaria" (art. 12, lettera b), cpv.): ma è anche vero
che gli stessi enti, derivati dagli originari enti pubblici
creditizi, possono pur sempre restare collegati da un nesso
funzionale con l'impresa bancaria, dal momento che ad essi spetta il
compito di amministrare "la partecipazione nella società per azioni
conferitaria dell'azienda bancaria finchè ne sono titolari". Compito
che, più di ogni altro, tende a connotare la natura dell'ente
conferente nella fase di avvio del processo di ristrutturazione e che
permane fino a quando non venga attuata (ai sensi della legge 30
luglio 1994, n. 474) la dismissione della partecipazione di controllo
sulla società conferitaria.
La sussistenza di un vincolo genetico e funzionale tra enti
conferenti e società bancarie conferitarie viene, del resto, a
emergere, oltre che dalla specialità del regime sopra richiamato,
dall'intero contesto della disciplina posta in tema di
ristrutturazione con il d.lgs. n. 356 del 1990, dove, fin dal titolo
della legge, la stessa disciplina viene riferita al "gruppo
creditizio" inteso nel suo complesso. La presenza di tale vincolo,
finchè permanga attraverso la titolarità della partecipazione di
controllo nella società conferitaria, può, dunque, giustificare,
sul piano sostanziale, un effetto di "attrazione" in base al quale
agli enti conferenti, in quanto collegati agli enti conferitari,
seguita ad applicarsi il regime previsto dallo Statuto speciale e
dalle relative norme di attuazione in tema di enti ed aziende
creditizie. E questo tanto più ove si consideri che la competenza
statutaria che la Regione intende affermare attiene complessivamente
all'"ordinamento" delle Casse di risparmio (art. 5, numero 3), mentre
le norme attuative dello Statuto assegnano specificamente alla sfera
regionale - attraverso una disciplina dotata di forza speciale - il
compito di approvare le modifiche statutarie di tali enti (art. 3,
lettera c) del d.P.R. n. 234 del 1977).
4. - Da quanto precede discende la fondatezza parziale della
domanda avanzata dalla Regione Trentino-Alto Adige. Il ricorso deve
essere, di conseguenza, accolto, con l'affermazione della competenza
regionale in tema di approvazione delle modifiche statutarie della
Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano fino a quando permanga una
partecipazione di controllo della stessa Fondazione nella società
conferitaria. Ne segue l'annullamento del decreto ministeriale 15
settembre 1994.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta alla Regione Trentino-Alto Adige l'approvazione
delle modifiche dello statuto della Fondazione Cassa di risparmio di
Bolzano, fino a quando permanga una partecipazione di controllo della
stessa Fondazione nella società per azioni conferitaria.
Conseguentemente annulla il decreto del Ministro del tesoro 15
settembre 1994, recante "Modificazioni allo statuto della Fondazione
Cassa di risparmio di Bolzano".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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