1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 2002
Ordinanza emessa il 15 marzo 2002 dal tribunale di Pordenone nel procedimento penale a carico di Manente Gianfranco Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Previsione con norma regionale dell'autorizzazione edilizia in precario - Conseguente depenalizzazione degli interventi edilizi soggetti a concessione edilizia in base alla normativa statale - Violazione del principio di uguaglianza, per il diverso trattamento di situazioni identiche in base alla localizzazione territoriale degli edifici abusivi - Violazione del principio della riserva di legge statale in materia penale - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale - Incidenza sul principio di obbligatorieta' dell'azione penale. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia, 19 novembre 1991, n. 52, art. 81, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 25, 112 e 117. (002C0398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-2002)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento penale n. 978/01
rg Trib. a carico di Manente Gianfranco, imputato del reato di cui
all'art. 20 lett. b) legge n. 47/1985 perchè, nella qualità sua di
amministratore e legale rappresentante della ditta "Corman S.r.l."
con sede in Maron di Brugnera, in forza di autorizzazione edilizia in
precario rilasciata in data 22 giugno 1995, ai sensi dell'art. 81
l.r. n. 52/1991, realizzava un manufatto, ancorato al piazzale
tramite viti bullonate, delle dimensioni di mt. 20,00x10,00x5,80
(struttura costituita da 4 pilastri in ferro zincato sovrastati da
una capriata con tetto a falda in ferro, il tutto tamponato e coperto
con materiale in p.v.c.), destinato ed utilizzato a deposito/ricovero
materiale in legno semilavorato, manufatto che non veniva
tempestivamente demolito alla scadenza del termine di eccezionale
validità dell'autorizzazione in precario, come per ben due volte
prorogato, termine che veniva a fissarsi al 26 giugno 1998 ( in
Brugnera-fraz. "Maron", in area censita al fg. 26 mapp.li
214-218-223, sino al 3 agosto 1998),
Sulla eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 81
della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 52/91 formulata dal p.m. in esito
all'istruttoria dibattimentale espletata nel citato giudizio avanti
al Tribunale di Pordenone in composizione monocratica, eccezione con
la quale il p.m. chiedeva di sollevare in via incidentale questione
di legittimità costituzionale dell'art. 81 l.r. cit.
Rilevato che il p.m. a sostegno ed argomentazione della propria
eccezione produceva una prima memoria del seguente tenore:
"Oggetto del presente giudizio penale è il reato di cui
all'art. 20 lett. b) legge n. 47/1985 (oggi p. e p. ex art. 44
lett. b) d.P.R. n. 380/2001) che punisce l'esecuzione di lavori
(urbanisticamente rilevanti) in assenza della concessione edilizia
(oggi, ex d.P.R. n. 308/01, permesso di costruire); effettivamente è
questa (e non potrebbe essere altrimenti) la fattispecie di reato
contestata all'imputato Manente Gianfranco, risultando l'opera dallo
stesso realizzata soltanto in forza di (mera) "autorizzazione
edilizia in precario , atto/istituto previsto esclusivamente dal
legislatore regionale e certamente non equipollente nè sostitutivo
della concessione edilizia (oggi, permesso di costruire) prevista con
tutela penale dal legislatore statale.
Nella concreta vicenda oggetto del presente giudizio, i lavori
furono eseguiti a seguito del rilascio di "autorizzazione ed in
precario datata 22 giugno 1995; ad opera (manufatto, delle dimensioni
di mt 20x10x5.80 adibito a deposito del materiale in legno
semilavorato, costituente ampliamento dell'insediamento produttivo
già utilizzato dalla ditta "Corman S.r.l. ) già realizzata, la
stessa fu formalmente legittimato, dapprima con il rilascio del
provvedimento di "prima proroga dell'autorizzazione suindicata
(provvedimento rilasciato dall'Autorità comunale in data 26 giugno
1996, con espressa indicazione di "validità sino al 22 giugno 1997),
successivamente con il rilascio del provvedimento di "seconda proroga
(provvedimento rilasciato in data 29 maggio 1997, con espressa
indicazione di "validità sino al 26 giugno 1998).
Trattasi, all'evidenza, di un caso di concreta applicazione del
disposto normativo di cui all'art. 81, commi 1 e 2, della legge
regionale F.V.G. n. 52/1991 e successive mod. ed integr. (recante
norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed
urbanistica), che testualmente recita:
"1. Possono essere autorizzati a titolo precario gli
interventi soggetti a concessione od autorizzazione edilizia, benchè
difformi dalle previsioni degli strumenti urbanistici approvati od
adottati, qualora siano destinati al soddisfacimento di esigenze di
carattere improrogabile e transitorio, non altrimenti realizzabili.
"2. All'autorizzazione deve essere apposta una specifica
clausola che determini il periodo di validità dell'atto nel massimo
di un anno, prorogabile, per comprovati motivi, per non più di due
volte. .
Dei profili di illegittimità costituzionale delle citate norme
di legge, che certamente tanti dubbi sollevano sotto molteplici
aspetti, può parlarsi con rilevanza nell'ambito del giudizio penale
soltanto, ovviamente, con riferimento agli interventi "soggetti a
concessione edilizia che vengano ad essere in concreto assentiti con
autorizzazione in precario, trattandosi soltanto in tal caso di
fattispecie penalmente rilevante (diversamente nel caso degli
interventi "soggetti ad autorizzazione edilizia , trattandosi in
questo caso difattispecie che non assurgono a penale rilevanza).
In termini generali, per quanto attiene all'indirizzo della
giurisprudenza penale di legittimità relativamente alle ipotesi di
autorizzazione provvisoria "in precario con la quale
l'amministrazione comunale consenta una situazione di contrasto con
le prescrizioni urbanistiche sulla base dell'obbligo/impegno del
costruttore di rimuovere in futuro i manufatti abusivi merita di
essere segnalata, da ultimo, la sent. n. 111 della Cassazione pen.,
Sez. III, 27 marzo 2000, che sottolinea come un simile provvedimento
sia, "non soltanto extra legem in quanto non previsto da alcuna
disposizione legislativa, ma anche contra legem in quanto destinato a
consentire una situazione di palese abuso edilizio . Trattasi,
peraltro, di indirizzo conforme e corrispondente a quello espresso
dal Consiglio di Stato con la sent. Sz.V n. 363 dell'11 marzo 1995
("È illegittima la concessione edilizia c.d. "in precario ,
caratterizzata dalla durata e revocabilità dell'atto concessivo in
una situazione di contrasto con le prescrizioni urbanistiche di zona
e dall'impegno del costruttore di rimuovere in futuro i manufatti su
richiesta del comune, in quanto tale provvedimento atipico - oltre a
snaturare la tipicità della concessione/permesso di costruire - non
potrebbe avere altra funzione che quella di tollerare una situazione
di evidente abuso edilizio )...
Con riferimento alle norme regionali in discussione si configura,
certamente, una specifica previsione legislativa (valida, ovviamente,
nel solo ambito territoriale della Regione F.V.G.) dell'istituto
dell'autorizzazione edilizia "in precario restando però fondata la
questione se la censura di evidente illegittimità affermata dalla
citata sentenza della Corte di cass. non possa riproporsi, sotto il
profilo dell'illegittimità costituzionale, proprio con riguardo alle
stesse norme di legge in discussione.
Più in particolare, in sede di giudizio penale, dovrà porsi la
questione se le citate norme legislative regionali non costituiscano
concreto contrasto e violazione ai principi costituzionali della
riserva di legge statale in materia penale (artt. 25 e 117, comma 2
lett. l), Cost.) e del connesso obbligo/potere di esercizio
dell'azione penale riservato all'Autorità giudiziaria statale
(art. 112 Cost.).
Premesso che i principi costituzionali appena ricordati
costituiscono indubbio limite alla potestà legislativa regionale
(anche quando tale potestà venga ad essere esercitata da regione a
statuto speciale quale potestà legislativa esclusiva in una
determinata materia), giova subito precisare che tale limitazione si
esprime (anche) nell'impossibilità per la legge regionale di
considerare leciti fatti penalmente sanzionati dalla legge dello
Stato, ovvero, e comunque, di modificare i presupposti per
l'applicazione della legge penale statale. In tal senso, più volte
la Corte costituzionale ha affermato: che la fonte del potere
punitivo risiede solo nella legislazione statale e che le regioni non
dispongono della possibilità di comminare, rimuovere o variare con
proprie leggi le pene previste in una data materia (sentenza n. 79
del 1977); che entro il sistema di scelte sanzionatorie previsto
dalla normativa statale non si possono introdurre arbitrarie
distinzioni in quanto risulterebbe sconvolta la complessiva logica
della legge (statale) diretta ad assicurare un'uniformità di
trattamento in tutto il territorio nazionale; che la potestà
legislativa regionale è destinata a cedere all'intervento
legislativo statale ispirato a criteri di omogeneità ed univocità
di indirizzo e generalità di applicazione in tutto il territorio
nazionale con specifiche norme che riguardano (anche) i risvolti
penali del problema (sentenza n. 179 del 1986).
Ebbene, quanto sopra premesso e considerato è convinzione di
questo pubblico ministero che l'applicazione delle censurate norme di
cui all'art. 81, commi 1 e 2 l.r. F.V.G. n. 152/1991 conduca
inevitabilmente a radicalmente modificare i presupposti per
l'applicazione della legge penale statale, nonchè della
strumentalmente connessa legislazione processuale, in relazione al
reato urbanistico di esecuzione dei lavori in assenza della
prescritta concessione edilizia, con conseguente sostanziale
violazione dei canoni costituzionali di cui agli artt. 25, 112 e 117,
comma 2 lett. l), Costituzione.
Tanto si ritiene dovendosi anzitutto precisare che non appare
assolutamente compatibile all'affermata ed indiscutibile potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia penale la tesi per cui,
per effetto delle disposizioni di legge regionale censurate, la
struttura tipica del reato urbanistico di esecuzione lavori in
assenza della concessione dovrebbe ritenersi mutata (ovviamente
soltanto con riferimento alle fattispecie concrete consumatesi nel
territorio della Regione F.V.G.!) da reato "commissivo in reato
"omissivo che verrebbe a consistere nell'omessa rimozione del
manufatto abusivo entro il termine di validità indicato nel
provvedimento di autorizzazione in precario. Non occorre spendere
ulteriori parole per sottolineare l'assoluta inammissibilità di una
siffatta tesi che pretenderebbe di ricreare, modificandola
radicalmente, una fattispecie incriminatrice traendola dal "combinato
disposto della legittima fonte normativa statale (art. 20 lett. b)
legge n. 47/1985, oggi art. 44 lett. b) d.P.R. n. 380/2001) e della
norma di legge regionale censurata (art. 81 l.r. F.V.G. n. 52/1991
che, al comma 5, prevede l'ipotesi in cui, ove alla scadenza
dell'atto - ovvero nel caso di revoca dello stesso - il titolare
dell'autorizzazione non provveda alla demolizione dell'opera ed al
ripristino dello stato dei luoghi, si applicano le sanzioni previste
dall'art. 101). Avallare la tesi ora ipotizzata significherebbe
interpretare le norme regionali in discussione attribuendo alle
stesse il valore di modificare (meglio, deformare!) il precetto
penale disegnato dalla norma di legge statale, con conseguente
macroscopica violazione del principio costituzionale di riserva di
legge statale in materia penale: non è certo questa la censura di
illegittimità costituzionale che questo pubblico ministero intende
denunciare.
La realtà che emerge dalla concreta prassi applicativa delle
norme regionali in oggetto, come è a conoscenza di chi scrive (ma
anche del giudice di questo processo e degli operatori di polizia
giudiziaria in materia edilizia-urbanistica in servizio nel
territorio della Regione F.V.G.), conduce invece ad affermare che ad
essere modificati/alterati, con inevitabile pregiudizio per la
concreta applicabilità delle sanzioni previste dalla legge penale
statale, sono i presupposti stessi dell'applicazione delle regole
processuali e penali (di esclusiva competenza statale) che dovrebbero
condurre alla tempestiva ed utile persecuzione penale del reato di
esecuzione lavori in assenza della concessione edilizia.
In sintesi la situazione che emerge nelle concrete fattispecie,
ben rappresentata a titolo di esempio dalla vicenda oggetto del
presente giudizio, è la seguente: a fronte di opere (certamente
assoggettate al regime della concessione edilizia) realizzate in
epoca pregressa previo rilascio della "autorizzazione edilizia in
precario ex art. 81 l.r. F.V.G. (nel caso oggi in esame tale epoca
deve collocarsi nel corso danno 1995), nonchè successivamente
formalmente legittimate per altri due anni per effetto delle proroghe
decorrenti dalla data di scadenza della validità dell'originaria
"autorizzazione in precario (nel caso oggi in esame le proroghe
concesse dall'autorità comunale condussero alla legittimazione
formale dell'opera realizzata sino alla data del 26 giugno 1998), la
comunicazione della notizia di reato venne effettuata dal competente
ufficio di polizia giudiziaria (Servizio Polizia comunale di
Brugnera) soltanto nel luglio 1998, ovvero subito (!) dopo la
scadenza del due volte prorogato periodo di validità
dell'autorizzazione in precario. A comprova della assoluta "buona
fede (meglio, della convinzione della piena legittimità della
propria condotta) dell'operatore di p.g. autore della comunicazione
di n. di r. merita sottolinearsi come detta comunicazione alla
Procura della Repubblica sia stata inoltrata ai sensi dell'art. 98,
sesto comma, l.r. n. 52/1991 norma di legge che impone agli ufficiali
ed agenti di polizia giudiziaria, in tutti i casi di presunta
violazione urbanistico-edilizia, l'obbligo di immediata comunicazione
all'autorità giudiziaria.
Tanto è avvenuto nonostante emerga dalla documentazione agli
atti (v. documentazione sequestrata nel settembre 1998 presso il
comune di Brugnera) che il sindaco di Brugnera ha sempre
tempestivamente notiziato l'Ufficio di Polizia comunale in ordine
all'emissione, tanto dell'originaria "autorizzazione edilizia in
precario , quanto dei successivi provvedimenti di proroga. Ciò è
avvenuto, però, non certo al fine di consentire alla p.g. la
tempestiva trasmissione all'autorità giudiziaria di n. di r. in
materia urbanistica, bensì e soltanto (tanto risulta espressamente
dalle comunicazioni dell'autorità sindacale all'ufficio di polizia
comunale) per dare mandato alla polizia comunale di vigilare in
ordine all'osservanza del termine di validità dell'autorizzazione in
precario (termine via via dilatato con i due provvedimenti di
proroga). È quindi evidente che la prassi applicativa delle norme di
legge regionale in discussione ha portato i vari uffici comunali
interessati al procedimento (dal sindaco, quale organo di vertice del
procedimento di rilascio dell'autorizzazione edilizia in precario,
sino agli operatori di polizia municipale incaricati di vigilare in
ordine al rispetto delle prescrizioni contenute nel provvedimento
autorizzatorio stesso) ad escludere qualsiasi ipotesi di violazione
urbanistico-edilizia, e quindi qualsiasi ipotesi di reato
urbanistico, sino a quando l'opera urbanisticamente rilevante, pur
realizzata in assenza di concessione edilizia (non rilasciabile,
trattandosi di intervento difforme dalle previsioni degli strumenti
urbanistici approvati od adottati), sia formalmente legittimata da un
provvedimento di "autorizzazione edilizia in precario , ovvero da un
successivo provvedimento di proroga della stessa, ancora in "corso di
validità in base al relativo termine temporale indicato nel
provvedimento stesso. Con l'evidente ulteriore conseguenza che, sino
a tale momento, alcun pubblico ufficiale/operatore di p.g. riterrà
doveroso trasmettere denuncia/notizia di reato all'autorità
giudiziaria, atteso che sino a quel momento, in forza del disposto
normativo regionale a art. 81 l.r. n. 52/1991, non sarà ritenuta
sussistente alcuna ipotesi di violazione urbanistico-edilizia
(dovendosi quindi concludere che, nelle concrete fattispecie in cui
l'interessato provveda alla demolizione dell'opera assentita con aut.
in "precario entro il termine di validità indicato nel provvedimento
comunale originario ovvero, e più frequentemente, nel provvedimento
di prima o seconda proroga, alcuna denuncia/notizia di reato
giungerà mai all'autorità giudiziaria dagli uffici comunali nella
ritenuta insussistenza di ipotesi di illecito urbanistico)!!!
La situazione sinteticamente appena descritta, concretamente
verificatasi anche nella vicenda oggetto del presente giudizio,
conduce a pregiudicare radicalmente sin dall'inizio del procedimento
penale (iscrizione della n. di r. trasmessa all'A.G.) la possibilità
di un utile esercizio dell'azione penale, sovente maturando il
termine di prescrizione del reato (tre anni decorrenti dal giorno di
ultimazione dei lavori) già prima dell'iscrizione del relativo
procedimento penale, ovvero e comunque (come deve ritenersi nella
fattispecie oggetto del presente giudizio) ben prima del decorso del
termine semestrale di indagini preliminari Pregiudizio ancor più
evidente, poi, nelle accennate ipotesi in cui denuncia/notizia di
reato non giunga affatto all'A.G. nonostante sia stata evidentemente
realizzata un'opera urbanisticamente rilevante in assenza della
prescritta concessione edilizia (ma previo rilascio di
"autorizzazione in precario , nonchè successivi provvedimenti di
proroga della stessa, con avvenuta demolizione dell'opera entro i
termini di validità indicati negli stessi provvedimenti).
Certo, prima di affermare l'illegittimità costituzionale delle
norme di legge in discussione, deve essere verificata la possibilità
di un'interpretazione delle stesse che sia conforme ai principi
costituzionali in gioco, ovvero, lo si ribadisce, il divieto per la
legge regionale di modificare/alterare i presupposti per
l'applicazione della legge penale statale e, in particolare,
l'illegittimità di qualsiasi intervento del legislatore regionale
idoneo a pregiudicare in concreto l'obbligatorio esercizio
dell'azione penale volta a sanzionare ogni fatto-reato.
È innegabile che un'interpretazione delle norme legislative in
discussione astrattamente conforme a detti principi sia teoricamente
ricostruibile, laddove si ritenga il fatto-reato previsto dalla legge
statale (lavori eseguiti in assenza della concessione) sussistente
sin dall'inizio dei lavori e permanente sino all'ultimazione degli
stessi, facendosi così applicazione delle regole legislative e
giurisprudenziali vigenti in tutto il territorio nazionale con
riferimento alla fattispecie criminosa in oggetto, affermando quindi
l'assoluta estraneità delle norme di legge regionale in discussione
rispetto alla disciplina penale, sostanziale e processuale, dettata
dalle norme di legge statale. Rispetto ad una simile ricostruzione,
già in astratto emerge l'anomalia di un istituto (l'autorizzazione
edilizia in precario) che determinerebbe un'inspiegabile distinzione,
rispetto ad una medesima opera urbanistica, tra gli elementi
oggettivi costitutivi dell'illecito penale (realizzazione dei lavori
in assenza di concessione edilizia) e gli elementi oggettivi
costitutivi dell'illecito amministrativo (omessa demolizione
dell'opera, realizzata senza concessione ma in forza di
autorizzazione in precario, entro i termini di validità fissati dal
provvedimento in precario).
Ma quel che appare dirimente nel senso dell'affermata
illegittimità costituzionale delle censurate norme regionali è la
concreta, costante ed indiscussa applicazione che delle stesse è
stata fatta nel territorio della Regione F.V.G. relativamente alla
configurazione del reato ex art. 20 lett. b) legge n. 47/1985 nelle
fattispecie concrete caratterizzate dall'avvenuto rilascio
dell'autorizzazione edilizia in precario quale titolo formalmente
legittimante le opere realizzate: trattasi di un ormai consolidato
"diritto vivente che ha prodotto l'inammissibile
deformazione/alterazione della fattispecie criminosa in oggetto
(conducendo ad identificare l'illecito penale nell'omessa demolizione
dell'opera alla scadenza di validità dell'aut. in precario, in luogo
dell'esecuzione dell'opera in assenza della concessione edilizia) con
la conseguenza, gravemente pregiudizievole ai fini dell'utile
esercizio dell'obbligatoria azione penale, che il reato urbanistico
venga ad essere accertato e comunicato all'autorità giudiziaria in
epoca (assolutamente successiva alla consumazione dell'illecito)
assai prossima, quando non già successiva, alla maturazione del
termine triennale di prescrizione. Così è accaduto anche per il
reato oggetto del presente procedimento, rendendo sostanzialmente
inutili le attività d'indagine ed il successivo esercizio
dell'azione penale.
In definitiva, l'applicazione dell'istituto dell'autorizzazione
edilizia in precario ex art. 81 l.r. F.V.G. n. 52/1991 ha condotto,
nelle fattispecie relative ad opere assentibili con concessione
edilizia, alla violazione della tipicità e determinatezza della
fattispecie criminosa quale disegnata dalla normativa di legge
statale (art. 25 Cost.) ed al gravissimo pregiudizio all'utile
assolvimento, in tali fattispecie, dell'obbligatorio esercizio
dell'azione penale (art. 112 Cost.), con connessa e conseguente
sostanziale violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia penale sostanziale e processuale (art. 117, comma 2,
lett. l) Cost.).
Per tali motivi si insta affinchè il giudice voglia sollevare
incidente di illegittimità costituzionale delle censurate norme di
legge regionale, ritenendo la questione non manifestamente infondata,
nonchè rilevante ai fini del presente Giudizio .
Rilevato che lo stesso p.m. integrava ed aggiungeva ulteriori
argomentazioni con una seconda memoria del seguente tenore: "... si
vuole qui sottolineare e ribadire l'aspetto principale, nel senso di
logicamente e giuridicamente prioritario, delle censure di
legittimità costituzionale che debbono essere rivolte alle norme di
legge regionale denunciate (art. 81, commi 1 e 2, l.r. F.V.G.
n. 52/1991) con riferimento al parametro di cui all'art. 25 Cost.
(riserva di legge statale in materia penale) e, di conseguenza, di
cui all'art. 3 Cost. (relativamente alla differenza di trattamento
riservata, sul piano della sanzione penale, a situazioni/fattispecie
identiche nelle diverse regioni d'Italia).
Appare infatti evidente che la concreta applicazione delle norme
di legge censurate nell'espresso caso di interventi soggetti a
concessione edilizia, prevedendo che gli stessi possano essere
autorizzati a titolo precario con "`Autorizzazione edilizia in
precario , viene sostanzialmente ed espressamente (per le ragioni
già diffusamente esposte nella memoria 17 gennaio 2002) a
disapplicare, ovviamente limitatamente alle fattispecie verificabili
nel territorio della Regione F.V.G., il generale principio
dell'assoggettabilità a concessione dell'intervento urbanisticamente
rilevante, con conseguente esenzione dalla tutela penale
obbligatoriamente ed inderogabilmente prevista dalla legge statale.
Tale regime, può inoltre sottolinearsi al fine di ulteriormente
evidenziare l'illegittimità "logico-giuridica della normativa
censurata, viene inoltre ad essere concretamente applicato con
l'esercizio di un potere/attività amministrativa, lasciato alla
competenza dell'autorità comunale, altamente discrezionale (basta
leggere l'intero testo dell'art. 81, l.r. cit. per rendersene conto).
Al fine di ulteriormente evidenziare i profili di insanabile
contrasto della normativa regionale denunciata rispetto ai principi
fondamentali che governano, in Italia, il regime normativo degli
interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia soggetti a
concessione edilizia/permesso di costruire, è utile ed opportuno
richiamare alcuni dei principi che emergono dal nuovo "Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(d.P.R. n. 380/2001), testo normativo che, rappresentando il
recentissimo sforzo del legislatore nazionale di raccogliere ed
armonizzare "i principi fondamentali e generali e le disposizioni per
la disciplina dell'attività edilizia (art. 1), costituisce l'attuale
fonte cui attingere per conoscere la disciplina vigente in materia
(certamente con carattere di esclusività - pur nelle riconosciute e
sottolineate competenze delle regioni e degli enti locali - per
quanto attiene alla tutela penale dell'interesse urbanistico al buon
governo del territorio).
Ebbene, proprio con riferimento alla citata recentissima
legislazione statale di riforma organica del settore, un primo
riferimento pertinente alla questione qui in esame si rinviene nella
norma di cui all'art. 14 del cit. d.P.R. n. 380/2001 ove (dopo che
l'art. 12 ha fissato l'ovvio principio fondamentale per cui "il
permesso di costruire - ex concessione edilizia - è rilasciato in
conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici ... ) la
possibilità di assenso ad interventi in deroga agli strumenti
urbanistici generali è prevista esclusivamente per edifici ed
impianti pubblici o di interesse pubblico (art. 14), dovendosi
sottolineare altresì che tale possibilità di deroga può riguardare
esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di
distanza tra i fabbricati, restando in ogni caso inderogabile il
rispetto degli "standards urbanistici di cui agli artt. 7-8-9 del
d.m. n. 1444/1968 (nonchè prevedendosi la necessità della previa
deliberazione del consiglio comunale).
Ma ancor prima (ed ancor di piu!); tra gli interventi di
trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio definiti
"interventi di nuova costruzione (trattasi della principale categoria
di intervento soggetto a permesso di costruire, ex concessione
edilizia) la lett. ee..5) dell'art. 3, comma 1, del cit. d.P.R.
n. 380/2001, elenca a titolo "significatamente esemplificativo:
"l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di
strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili,
imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di
lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano
diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee . Ecco, quindi che
la recentissima riforma organica della normativa statale in materia
edilizia-urbanistica, riprendendo peraltro sostanzialmente il
costante indirizzo giurisprudenziale (tanto penale, quanto
amministrativo) già richiamato con la memoria 17 gennaio 2002, viene
a sottolineare espressamente a livello legislativo che tra le "nuove
opere certamente soggette a permesso di costruire (e, quindi,
certamente penalmente rilevanti) rientrano anche tutte quelle
costruzioni/opere/interventi che pur strutturalmente appaiano
potenzialmente "precari ed idonei ad essere prontamente rimossi,
salvo che tali costruzioni/opere/interventi (e, si sottolinea, solo
questi) non risultino (anche) diretti a soddisfare esigenze meramente
temporanee (cioe': esigenze obiettivamente e chiaramente
circoscrivibili ad un breve e pre-determinato periodo, non già
genericamente "transitorie - tutto in natura è transitorio!!! - e
potenzialmente di durata addirittura sino a tre anni come prevede il
censurato art. 81 della l.r. F.V.G.!!!). Appare a questo punto
evidente come le sole disposizioni dell'art. 81 l.r. F.V.G.
n. 52/1991 che si legittimano (e che, per quanto qui più
direttamente interessa, non confliggono con la riserva di legge
statale in materia penale) a fronte della citata normativa statale
siano quelle di cui al comma 5-ter (che corrisponde sostanzialmente
alla medesima ratio di cui al sopra citato art. 14 d.P.R.
n. 380/2001) ed al comma 5-quater ("L'installazione di strutture
temporanee per lo svolgimento di manifestazioni culturali, sportive e
ricreative, è soggetta unicamente alle autorizzazioni previste dal
Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza ).
Infatti, il principio fondamentale in materia
urbanistico-edilizia (già da vari decenni desumibile dalla
legislazione statale e dalla giurisprudenza amministrativa e penale)
è quello dell'inderogabile assoggenamento al regime del permesso di
costruire (sino ad oggi, al regime alternativo della concessione,
ovvero dell'autorizzazione, edilizia, mai derogabile con
inammissibili ed illegittime concessioni/autorizzazioni edilizie"in
precario ) per tutti gli interventi che comportino la trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio, salva l'ipotesi che si tratti
di intervento che appaia strutturalmente e funzionalmente diretto a
soddisfare esigenze meramente temporanee, trattandosi in tal caso
(solo in tal caso!) di opera c. d. "precaria e quindi irrilevante
sotto il profilo urbanistico ed edilizio, tanto da poter essere
realizzata senza titolo abilitativo (non essendovi, in tal caso,
alcun motivo logico-giuridico per ricorrere ad "artificiali e
pericolosi istituti quali la "concessione/autorizzazione in precario
!!!).
Logico corollario di quanto sin qui argomentato in ordine alla
sostanziale "depenalizzazione introdotta dall'art 81, commi 1 e 2,
l.r. F.V.G. n. 52/1991 per gli interventi soggetti a concessione
edilizia (attraverso l'artificiosa ed illegittima creazione
dell'atipico regime dell'autorizzazione edilizia in precario), è
costituito dalla violazione dell'ulteriore parametro costituzionale
ex art. 3 Cost. (che si aggiunge alla violazione dell'art 25 Cost.);
è infatti evidente che per identiche fattispecie concrete
(interventi soggetti a concessione edilizia/permesso di costruire
realizzati senza il prescritto titolo abilitativo) il trattamento
sanzionatorio penale viene ad essere assolutamente diverso per la
sola "localizzazione geografica dell'intervento stesso (applicandosi
la sanzione penale se l'intervento si realizza in località non
ricompresa nel territorio della Regione F.V.G.; disapplicandosi,
sostanzialmente, il procedimento sanzionatorio penale se lo stesso
intervento sia realizzato nel territorio della Regione F.V.G.). Ma
non solo: anche restando nell'ambito territoriale della Regione
F.V.G. è evidente l'arbitraria disparità di trattamento, quanto
alla persecuzione penale del medesimo fatto-reato, che viene a
determinarsi per il possibile (ed altamente discrezionale, come già
sopra evidenziato) esercizio del potere/facoltà (arbitrio?!) di
sottoporre, o meno, una medesima fattispecie (intervento soggetto a
concessione edilizia) all'atipico ed illegittimo regime normativo
dell'autorizzazione edilizia in precario ex art. 81 l.r. n. 51/1992
(in tale caso, infatti e come già ampiamente spiegato più sopra, il
procedimento penale viene sostanzialmente eluso con conseguente
"depenalizzazione del fatto-reato; mentre, ove l'autorizzazione in
precario non venga rilasciata, ecco che torna "magicamente (meglio:
con sostanziale arbitraria discrezionalita) ad applicarsi l'ordinario
procedimento sanzionatorio penale!!!).
È appena il caso di sottolineare che tale diversità di
trattamento non trova giustificazione alcuna in particolari,
ulteriori, diversi situazioni/esigenze/interessi/diritti in gioco
(anzi, derivando dall'illegittima disapplicazione del regime
normativo cui la legge statale attribuisce tutela penale!!!).
Pertanto, questo pubblico ministero insiste affinchè codesto
giudice voglia sollevare incidente di legittimità costituzionale
delle censurate norme di legge regionale (art. 81, commi 1 e 2, l.r.
F.V.G. n. 52/1991) per la ritenuta violazione dei parametri
costituzionali di cui agli artt. 25 e 3 Costituzione, nonchè di cui
agli artt. 112 e 117 comma 2 lett. l) Costituzione".
Rilevato che la stessa difesa dell'imputato con memoria scritta
ha riconosciuto che "i profili di illegittimità costituzionale ben
illustrati dal p.m., nell'ottica di un più generale rispetto dei
principi costituzionali ivi rilevati, appaiono condivisibili quando
si tratta di manufatti soggetti a concessione edilizia, quantomeno
allo stato della legislazione nazionale che non contempla (e che del
resto non dovrebbe poter contemplare, secondo il ricordato
orientamento giurisprudenziale) ipotesi di autorizzazione edilizia
"in precario , quantomeno al di fuori di una effettiva precarieta'";
Ritenuto che le censure, gli argomenti e le osservazioni esposte
dal p.m. nelle memorie sopra riportate siano effettivamente fondate,
intendendosi da questo giudice recepite e condivise integralmente
negli stessi ampi ed esaustivi termini indicati dall'accusa (e
riconosciuti tali anche dalla difesa);
Ritenuto che ulteriormente può individuarsi conflitto fra la
norma in questione ed il parametro costituzionale di cui all'art. 3
comma 2 Cost., trattandosi di una norma che irrazionalmente introduce
un concetto di "precario" ontologicamente incompatibile con il suo
stesso senso naturale, logico e giuridico quale enucleato dalla
citata giurisprudenza di legittimità; ciò in quanto alla stregua
del diritto vivente consacrato anche nella circolare della competente
direzione regionale interpretativa dell'art. 81 (alla quale
pacificamente si adeguano tutti gli enti locali della regione nel
rilasciare provvedimenti in questione) si afferma il profilo
esclusivamente funzionale del precario, includendoci la realizzazione
di opere che per loro natura sarebbero idonee ad essere fruite a
tempo indefinitivo, e si cita ad esempio di possibile autorizzazione
in precario la realizzazione di strutture produttive atte ad ospitare
attività già avviate e che per eccezionali motivi dovrebbero essere
altrimenti sospese. A prescindere dalla consolidata giurisprudenza
penale ed amministrativa formatasi sul concetto di "precario" (tale
da escludere con certezza nel regime comune simili opere), occorre
rilevare che è ontologicamente insita nel concetto stesso di
precario la natura strutturalmente provvisoria dell'opera, tale cioè
da poter essere agevolmente e rapidamente rimossa e da non costituire
anche per profili materiali duratura alterazione del tessuto
urbanistico-edilizio. In altri termini l'autorizzazione a titolo
precario, proprio per la intrinseca natura che ontologicamente e
necessariamente caratterizza il "precario" in ambito edilizio, non
può essere intesa con riferimento esclusivo al profilo funzionale
dell'opera ma necessariamente presuppone anche una precarietà
strutturale della stessa. Invero l'evoluzione giurisprudenziale che
ha portato a definire in chiave funzionale il precario in ambito
edilizio (espressamente menzionata nella circolare esplicativa della
competente direzione regionale all'art. 81 della l.r. n. 52/1991 come
ispiratrice della norma regionale e criterio al quale questa si
sarebbe adeguata) ha in realtà inteso aggiungere un ulteriore
profilo limitativo alle opere realizzabili in precario, che si
aggiunge e non si sostituisce a quello ontologico strutturale,
proprio per evitare agevoli aggiramenti dei vincoli urbanistici con
la realizzazione di strutture che pur se tecnicamente dismettibili in
effetti erano destinate ad un utilizzo duraturo e permanente, sì da
aggravare in via definitiva il carico urbanistico in contrasto con
gli strumenti regolatori approvati. La norma regionale sul precario -
ancorchè di natura primaria e potenzialmente derogatoria alla
normativa generale nazionale - alla stregua della formulazione
testuale, della interpretazione datane dall'autorità regionale
competente in materia e della sua comune applicazione concreta si
pone in contrasto con questa ricostruzione, ontologica prima ancora
che logica, unica che consenta di ritenerla razionale e compatibile
con i principi generalissimi del sistema. Diversamente opinando, è
evidente che qualsiasi opera edilizia anche di dimensioni ciclopiche
e di impossibile demolizione postuma potrebbe essere autorizzata in
precario in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, solo che
risponda ad una esigenza transitoria (essendo la precarietà cosa in
sè ben diversa dalla temporaneita);
Ritenuto che la questione di legittimità costituzionale della
citata norma regionale sia rilevante per la decisione del presente
giudizio, atteso che la condotta contestata concerne la realizzazione
del manufatto in regime di autorizzazione in precario (la cui
illegittimità conseguente alla censura costituzionale della norma
regolatrice renderebbe ab origine illecita la realizzazione in
difetto di valido titolo) oltre che la sua mancata demolizione alla
scadenza del termine;
Ritenuto che pur applicando il principio della non punibilità
dell'imputato per condotte che assumono carattere penalmente illecito
solo a seguito di declaratorie di illegittimità costituzionale,
l'invocata declaratoria rivestirebbe comunque rilevanza sia in
ragione della diversa formula di proscioglimento da adottare (con
relativi diversi effetti, anche extrapenali), sia ai fini di
individuazione della istantaneità ovvero permanenza della violazione
e del conseguente termine iniziale di prescrizione (che può
risultare in concreto già maturata a seconda di questo), talchè in
ogni caso il giudizio non risulta definibile indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale.

Per questi motivi
Visto l'art. 23 della legge 87/53,
Solleva questioni di legittimità costituzionale dell'art. 81
commi 1 e 2 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 19 novembre
1991 n. 52 (e successive modifiche ed integrazioni) per contrasto con
le disposizioni degli artt. 3 comma 1 e 2, 25, 112 e 117 della
Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al presidente della giunta regionale e comunicata al
presidente del consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia.
Pordenone, addì 15 marzo 2002
Il giudice: Rossi
02C0398