1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 13-12-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 215 SENTENZA 8 novembre - 11 dicembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Riforma del sistema camerale della Regione Siciliana - Disciplina transitoria, introdotta in sede di conversione di decreto-legge - Istituzione delle CCIAA di Catania e di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani - Violazione dei principi generali in materia di decretazione d'urgenza - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106, art. 54-ter, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 77, secondo comma, 97, secondo comma, e 117, terzo e quarto comma. (T-230215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 13-12-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 54-ter,
comma 2, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti
connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i
giovani, la salute e i servizi territoriali), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106, promosso dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, nei
procedimenti vertenti tra il Ministero dello sviluppo economico ed
altri contro Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura del Sud Est Sicilia ed altri, tra il Ministero dello
sviluppo economico ed altri contro Pietro Agen ed altri, nonchè tra
Ministero dello sviluppo economico ed altri contro Giuseppe Giannone
ed altri, con sentenza non definitiva del 30 marzo 2023, iscritta al
n. 69 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno
2023.
Visti gli atti di costituzione di Pietro Agen, Riccardo
Galimberti, Giuseppe Giannone, della Camera di commercio industria,
artigianato e agricoltura del Sud Est Sicilia e dell'Unione regionale
delle Camere di commercio industria artigianato e agricoltura della
Sicilia, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato Agatino Cariola per Pietro Agen, Riccardo
Galimberti, Giuseppe Giannone, per la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura del Sud Est Sicilia e per l'Unione
regionale delle Camere di commercio industria artigianato e
agricoltura della Sicilia e l'avvocato dello Stato Maria Gabriella
Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 novembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con sentenza non definitiva iscritta al n. 69 del registro
ordinanze 2023, il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 77,
secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art.
54-ter, comma 2, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure
urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il
lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali), convertito,
con modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106.
Il censurato comma 2 dell'art. 54-ter disciplina la fase
transitoria che precede l'attuazione della riforma del sistema
camerale regionale (prevista dal comma 1) e istituisce due nuove
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA): da
un lato, quella di Catania e, dall'altro, quella di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani. La disposizione in esame
stabilisce inoltre che, con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, d'intesa con il presidente della Regione Siciliana, è
nominato un commissario per ciascuna di queste nuove CCIAA.
2.- In primo luogo, il giudice a quo ritiene che la disposizione
censurata, inserita in sede di conversione del d.l. n. 73 del 2021,
violi l'art. 77, secondo comma, Cost., essendo priva di omogeneità
rispetto all'oggetto e alle finalità dell'originario decreto.
Inoltre, l'art. 54-ter, comma 2, è censurato per contrasto con
l'art. 3 Cost., poichè conterrebbe una norma-provvedimento che
avrebbe irragionevolmente modificato l'ordinamento delle CCIAA
siciliane, introducendo un assetto che deroga alla disciplina
generale, stabilita dalla legge 29 dicembre 1993, n. 580
(Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura), nonchè dal decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura). Del resto, ad avviso del CGARS, il sistema previsto in
via temporanea dalla disposizione censurata sarebbe differente anche
rispetto a quello previsto in via definitiva dal comma 1 dello stesso
art. 54-ter.
La transitorietà della disposizione censurata - destinata a
operare nelle more della riorganizzazione delle CCIAA siciliane - e
la conseguente successione di scelte organizzative contrastanti
determinerebbero anche la violazione del principio di buon andamento,
di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
Infine, ad avviso del giudice a quo, il riordino delle CCIAA
previsto dall'art. 54-ter, comma 2 - in quanto adottato
unilateralmente dallo Stato, in assenza del necessario coinvolgimento
della Regione Siciliana - violerebbe il principio di leale
collaborazione.
3.- Nel giudizio a quo, il CGARS è chiamato a decidere sui
ricorsi in appello proposti dal Ministero dello sviluppo economico
(MISE), dalla Regione Siciliana e dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, nonchè da Pietro Agen più altri, per la riforma di tre
sentenze, con le quali il Tribunale amministrativo regionale per la
Regione Siciliana - in accoglimento dei ricorsi proposti da alcuni
componenti del consiglio della CCIAA del Sud Est Sicilia - ha
ritenuto illegittimo il decreto del MISE 30 marzo 2022, attuativo
della disposizione censurata.
Con questo atto sono state istituite la CCIAA di Catania, da un
lato, e quella di Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e
Trapani, dall'altro lato, e sono stati nominati i relativi
commissari. In primo grado, il TAR ha annullato il decreto
ministeriale 30 marzo 2022, ritenendolo illegittimo poichè,
nell'istituire le nuove CCIAA, avrebbe dovuto disciplinare il
fenomeno successorio tra quelle precedenti e quelle di nuova
costituzione.
Nel giudizio di appello, il CGARS ha accolto i ricorsi promossi
dalle parti appellanti, ritenendo che la circostanza che il decreto
ministeriale impugnato non regoli la successione dei rapporti
giuridici e patrimoniali tra le CCIAA precedenti e quelle di nuova
istituzione non determini in sè la sua illegittimità, nè,
conseguentemente, quella della nomina dei commissari.
3.1.- Il CGARS riferisce inoltre che gli originari ricorrenti
hanno proposto appello incidentale e, tra i motivi dedotti, hanno
eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma 2,
del d.l. n. 73 del 2021, come convertito, per contrasto con l'art.
77, secondo comma, Cost. Ad avviso del giudice a quo, le questioni di
legittimità costituzionale sarebbero rilevanti, poichè l'impugnato
decreto ministeriale 30 marzo 2022 è attuativo della disposizione
censurata e la soluzione delle questioni di legittimità
costituzionale relative alla normativa primaria, in base alla quale
è stato adottato l'atto impugnato, costituisce il necessario
presupposto della pronuncia di merito.
4.- Ad avviso del giudice a quo, la rilevanza delle questioni non
sarebbe scalfita dalle modifiche apportate in primo luogo dall'art.
28, comma 3-bis, del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, recante
«Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa
e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni
mafiose», convertito, con modificazioni, nella legge 29 dicembre
2021, n. 233. La disposizione modificativa ha riguardato, in
particolare, i criteri per la nomina dei commissari, mentre,
sottolinea il CGARS, le questioni di legittimità costituzionale
attengono all'istituzione delle nuove CCIAA.
4.1.- D'altra parte, sulla rilevanza delle questioni non
influirebbero neppure le ulteriori modifiche apportate dall'art.
51-bis, comma 1, del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50 (Misure
urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività
delle imprese e attrazione degli investimenti, nonchè in materia di
politiche sociali e di crisi ucraina), convertito, con modificazioni,
nella legge 15 luglio 2022, n. 91. Infatti, come osserva il giudice a
quo, tali modifiche riguarderebbero la disciplina della successione
fra enti e non inciderebbero sui profili di legittimità
costituzionale evidenziati dal rimettente.
4.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il CGARS denuncia
in primo luogo il contrasto dell'art. 54-ter, comma 2, del d.l. n. 73
del 2021, come convertito, con l'art. 77, secondo comma, Cost., per
mancanza di omogeneità rispetto all'oggetto e alle finalità del
decreto-legge originario.
Il rimettente premette che il d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, è un provvedimento governativo a contenuto plurimo,
determinato dalla necessità di introdurre misure di sostegno
economico e di garantire la continuità nell'erogazione dei servizi
da parte degli enti territoriali, al fine di superare le conseguenze
derivanti dalla pandemia da COVID-19.
La disposizione censurata, inserita dalla legge di conversione n.
106 del 2021, reca invece una disciplina transitoria in vista del
definitivo riordino delle CCIAA siciliane. Essa risponderebbe ad
un'esigenza di carattere ordinamentale, volta a ridisegnare il
sistema camerale della sola Regione Siciliana, e coinvolgerebbe solo
indirettamente l'attività di impresa. Oltre a non trovare
giustificazione nelle difficoltà finanziarie originate
dall'emergenza pandemica, la disciplina in esame non risponderebbe
agli obiettivi di superare tali criticità e di assicurare la
continuità dei servizi dei soggetti pubblici esistenti.
In definitiva, l'art. 54-ter, comma 2, si porrebbe in contrasto
con l'art. 77, secondo comma, Cost., poichè estraneo rispetto al
contenuto e alle finalità del d.l. n. 73 del 2021, come convertito
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 245 e n. 8 del 2022,
n. 247 e n. 226 del 2019).
4.2.1.- In secondo luogo, il CGARS denuncia la violazione degli
artt. 3 e 97, secondo comma, Cost.
Al riguardo, il giudice a quo premette che la disposizione
censurata rivestirebbe natura provvedimentale, poichè - con
riferimento all'istituzione delle nuove CCIAA - essa impone
all'amministrazione un obbligo di esecuzione, di cui sono
predeterminati i tempi, il contenuto e le modalità. Le possibilità
di scelta sarebbero limitate alla sola nomina del commissario, da
individuare nell'ambito di determinate figure professionali.
Il giudice rimettente rileva che le leggi-provvedimento, pur non
essendo in sè incompatibili con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione - poichè nessuna disposizione costituzionale comporta
una riserva agli organi amministrativi degli atti a contenuto
particolare e concreto -, nondimeno devono soggiacere a uno scrutinio
stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà
e della non irragionevolezza della scelta del legislatore (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 168 del 2020).
Sotto questo profilo, il CGARS evidenzia che l'assetto delineato
dalla disposizione censurata si discosta sia dal modello delineato
dall'art. 1 della legge n. 580 del 1993, che demanda alle stesse
CCIAA l'iniziativa sull'organizzazione delle medesime, sia da quello
configurato dall'art. 3 della legge n. 219 del 2016, che prevede un
decreto ministeriale adottato con la compartecipazione di
Unioncamere. Inoltre, la disposizione censurata si collocherebbe in
una prospettiva opposta anche rispetto al sistema previsto dal comma
1 dello stesso art. 54-ter, che attribuisce rilievo alle sole
determinazioni della Regione Siciliana. In definitiva, la
disposizione censurata si porrebbe in linea di discontinuità sia con
la disciplina precedente, sia con quella prevista in via definitiva
dal comma 1 dell'art. 54-ter.
D'altra parte, la modifica organizzativa introdotta non sarebbe
collegata a ponderate ragioni (è richiamata la sentenza di questa
Corte n. 26 del 2023), di cui possono essere portatrici le stesse
CCIAA, che non risultano coinvolte nella scelta operata (salvo che
per la nomina degli organi straordinari). Il sistema previsto dal
legislatore statale trascurerebbe dunque la valutazione in concreto
dell'attuale assetto delle CCIAA siciliane, sulla base dei risultati
delle prestazioni rese e delle competenze esercitate nella gestione
dei servizi amministrativi affidati.
Inoltre, non sarebbe rispettato il principio secondo cui le
funzioni esercitate dalle CCIAA esigono una disciplina omogenea in
ambito nazionale, posto che per la giurisprudenza costituzionale
citata le stesse non sono «un arcipelago di entità isolate, ma
costituiscono i terminali di un sistema unico di dimensioni nazionali
che giustifica l'intervento dello Stato» (sentenza n. 261 del 2017).
Del resto, ad avviso del rimettente, la Regione Siciliana non
vanterebbe una specifica competenza in questa materia e la sua
posizione non giustificherebbe alcuna deroga all'esigenza di una
disciplina unitaria (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 225
del 2019).
4.2.2.- L'irragionevolezza della disposizione censurata
emergerebbe anche sotto un ulteriore profilo, connesso alla
violazione del principio di buon andamento di cui all'art. 97,
secondo comma, Cost.
La definitiva riforma prevista dal comma 1 dell'art. 54-ter
attribuisce rilievo alle sole determinazioni regionali, mentre il
comma 2 contiene in sè la scelta organizzativa di istituire le due
nuove CCIAA, sia pure in via provvisoria. Oltre che diversa dalla
disciplina generale, in vigore sul rimanente territorio nazionale in
ordine alle procedure di accorpamento delle CCIAA, la scelta compiuta
nel comma 1 risulta quindi opposta a quella compiuta, in via
transitoria, nel comma 2. D'altra parte, l'assetto delineato dalla
disposizione censurata potrebbe essere successivamente modificato da
quello adottato in via definitiva, in base al comma 1. Questa
ulteriore modifica dovrebbe tra l'altro essere introdotta in tempi
brevi, ossia entro il 31 dicembre 2023.
In questa successione di scelte organizzative, risulterebbe
dunque priva di giustificazione la disciplina transitoria recata
dalla disposizione censurata, destinata ad avere efficacia soltanto
fino al definitivo riassetto di cui al comma 1. Ad avviso del giudice
a quo, non sarebbe rinvenibile alcun motivo per il quale non si possa
attendere l'introduzione della disciplina definitiva dell'assetto
camerale siciliano. Il carattere vincolato della modifica e la sua
transitorietà risulterebbero privi di giustificazione e di un idoneo
collegamento con il regime definitivo. Ciò si porrebbe in contrasto
con il principio del buon andamento e con l'«esigenza di continuità
dell'azione amministrativa», di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
(è richiamata ancora la sentenza n. 26 del 2023).
A questo riguardo, il CGARS osserva che le scelte organizzative e
ordinamentali richiedono tempi e risorse perchè divengano effettive.
Sarebbero quindi irragionevoli interventi che non tengano conto delle
implicazioni di modifiche che riguardano l'organizzazione di enti
pubblici. Là dove - come nel caso in esame - non vi siano ragioni di
urgenza che giustifichino scelte transitorie, esse dovrebbero essere
definitive, al fine di non vanificare i costi e i tempi di attuazione
e di non pregiudicare l'efficienza dell'azione pubblica e la certezza
che deve accompagnare l'accesso dei cittadini alle amministrazioni.
4.2.3.- Infine, il giudice a quo denuncia l'illegittimità
costituzionale della disposizione censurata «per mancato rispetto del
principio di leale collaborazione, in violazione dell'art. 117, commi
terzo e quarto della Costituzione per non avere coinvolto la regione
nella decisione presa».
Al riguardo, il giudice rimettente evidenzia che le CCIAA, per un
verso, esercitano funzioni riconducibili alla competenza legislativa
dello Stato e, per altro verso, svolgono compiti che riflettono
competenze regionali. L'intervento del legislatore statale in questa
materia è giustificato dalla finalità di razionalizzare la
dimensione territoriale delle CCIAA e di perseguire una maggiore
efficienza dell'attività da esse svolta. Ad avviso del rimettente,
questi obiettivi possono essere perseguiti soltanto sulla base di un
disegno unitario, elaborato a livello nazionale. Peraltro, il
coinvolgimento di competenze regionali comporta che la disciplina
statale sia posta nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle
autonomie (è richiamata ancora la sentenza n. 261 del 2017).
Nel caso in esame, la rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali delle CCIAA siciliane avrebbe dovuto essere decisa
attraverso strumenti procedimentali di tipo collaborativo, che
muovano dall'intesa tra lo Stato e la Regione. Viceversa, la modifica
organizzativa introdotta dalla disposizione censurata non è stata
preceduta da alcun coinvolgimento regionale. Nè sarebbe sufficiente,
a questo riguardo, la sola previsione dell'intesa in ordine alla
nomina dei commissari delle nuove CCIAA.
5.- Con atto depositato il 12 giugno 2023, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, è intervenuto nel presente giudizio, chiedendo
che le questioni sollevate dal CGARS siano dichiarate inammissibili o
comunque non fondate.
5.1.- La difesa statale eccepisce l'inammissibilità della
questione sollevata in riferimento alla violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost., osservando che il rilievo della disomogeneità
non costituisce un requisito costituzionalmente imposto e non può
integrare in via automatica l'illegittimità costituzionale della
disposizione censurata, dovendosi ritenere impropria ogni
categorizzazione predeterminata del vizio (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 226 del 2019, n. 32 del 2014 e n. 186 del
2004).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, i profili di
disomogeneità dedotti dal giudice a quo non sarebbero sufficienti a
sostenere la censura e ciò precluderebbe la valutazione sul merito.
È richiamata la giurisprudenza costituzionale che non considera
sufficiente neppure la «palese estraneita'» della norma, qualora la
stessa sia temperata dalla «comune natura» della materia oggetto del
decreto-legge e della conseguente legge di conversione (sono citate
le sentenze di questa Corte n. 226 del 2019 e n. 251 del 2014).
5.1.1.- Parimenti inammissibili risulterebbero le questioni
sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., in
quanto formulate in termini perplessi.
Infatti, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il
giudice a quo non avrebbe chiarito se il vizio di legittimità
costituzionale discenda dalla natura provvedimentale della
disposizione di legge in esame, ovvero se esso concerna la violazione
del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In
quanto formulata in termini alternativi e incompleti, la questione
sarebbe pertanto inammissibile (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 297 del 2009 e n. 421 del 2008).
5.2.- Nel merito, la difesa statale ritiene che la questione
sollevata in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., non sia
fondata, poichè la disposizione censurata sarebbe conforme
all'oggetto e alle finalità del d.l. n. 73 del 2021, come
convertito.
Infatti, l'art. 54-ter, comma 2, in esame si limiterebbe a
prevedere la riorganizzazione del sistema camerale della Regione
Siciliana, al fine di arginare le conseguenze socio-economiche
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19. Il riaccorpamento delle
CCIAA, nel rispetto di indicatori di efficienza e di equilibrio
economico, si presenterebbe infatti quale concreto sostegno agli
operatori economici colpiti dall'emergenza epidemiologica. Le
finalità dell'intervento in esame sarebbero dunque omogenee rispetto
a quelle del d.l. n. 73 del 2021, come convertito.
5.2.1.- La difesa statale deduce inoltre la non fondatezza della
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. e al principio di
ragionevolezza.
La disposizione censurata introdurrebbe una disciplina temporanea
in attesa del definitivo riassetto territoriale delle CCIAA, previsto
al comma 1. La ratio sottesa alla disciplina transitoria risiederebbe
nell'esigenza di assicurare, tramite una disposizione
provvedimentale, la continuità di erogazione dei servizi delle CCIAA
nelle more dell'emergenza epidemiologica, così sostenendo gli
operatori economici esercenti nel territorio siciliano, gravato da
endemiche differenze economico-sociali.
La disciplina in esame sarebbe rispettosa dell'assetto stabilito
dall'art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, che prevedeva «la
possibilità di istituire una Camera di commercio tenendo conto delle
specificità geo-economiche dei territori e delle circoscrizioni
territoriali di confine nei soli casi di comprovata rispondenza a
criteri di efficienza e di equilibrio economico». Del resto, il
decreto ministeriale 30 marzo 2022, impugnato nel giudizio a quo, non
sarebbe l'unico ad aver accorpato le CCIAA per esigenze di efficienza
e di sostegno socio-economico (sono richiamati i decreti del MISE 8
agosto 2017, recante «Rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali, istituzione di nuove camere di commercio, e
determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del
personale», e 16 febbraio 2018, recante «Riduzione del numero delle
camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazione delle
sedi e del personale»).
Pertanto, ad avviso della difesa statale, il nuovo assetto
territoriale delle CCIAA configurato dall'art. 54-ter, comma 2, del
d.l. n. 73 del 2021 non sarebbe irragionevole, nè eccentrico, sia
nel rapporto tra il decreto-legge e la legge di conversione, sia con
riferimento alla disciplina previgente.
5.2.2.- Sarebbe parimenti non fondata la violazione del principio
di leale collaborazione.
Pur riconoscendo l'esistenza di un dovere di leale collaborazione
nella configurazione delle circoscrizioni territoriali del sistema
camerale, la difesa statale ritiene che nel caso in esame l'omesso
coinvolgimento non determini l'illegittimità costituzionale della
disposizione censurata. Infatti, le procedure di collaborazione tra
Stato e regioni interessate possono essere derogate in considerazione
delle straordinarie ragioni di necessità e di urgenza sottese
all'adozione del decreto-legge (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 247 del 2019 e n. 298 del 2009). Questa attività del
Governo non potrebbe essere ostacolata da procedure collaborative
che, per il tempo necessario al loro svolgimento, rischierebbero di
far fallire la ratio sottesa alla decretazione d'urgenza.
La difesa statale sottolinea, infine, che la posizione della
Regione Siciliana nel giudizio a quo è stata in linea con la
posizione del MISE e della Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
5.3.- In prossimità dell'udienza pubblica, la difesa statale ha
depositato una memoria illustrativa in cui ha ribadito le eccezioni
preliminari di inammissibilità delle questioni, già formulate
nell'atto di intervento.
Inoltre, nel merito, la difesa statale ha sottolineato che la
ratio sottesa all'intervento in esame risiederebbe nell'esigenza di
sostenere, senza soluzione di continuità, gli operatori economici
del territorio siciliano, gravato al suo interno da endemiche
differenze economico-sociali, aggravate dall'emergenza epidemiologica
da COVID-19. In questa prospettiva, l'art. 54-ter, comma 2,
condividerebbe la «comune natura» del d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, di misura connessa all'emergenza pandemica, volta a
sostegno delle imprese, del lavoro, dei giovani, della salute e dei
servizi territoriali.
La disposizione censurata non sarebbe dunque disomogenea rispetto
al decreto-legge in cui è inserita, nè irragionevolmente
eccentrica, nè da un punto di vista interno (ossia nel rapporto tra
decreto-legge e legge di conversione), nè da un punto di vista
esterno (ossia rispetto alla disciplina previgente).
Conseguentemente, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3,
77, secondo comma, e 97 Cost. non sarebbero fondate.
La difesa statale ha infine ribadito la non fondatezza della
censura relativa alla violazione del principio di leale
collaborazione, osservando che le procedure collaborative possono
essere derogate dalle straordinarie ragioni di necessità e urgenza
sottese all'adozione del decreto-legge (è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 298 del 2009).
6.- Con tre separati atti, di analogo tenore letterale, si sono
costituiti in giudizio - quali parti appellate e appellanti
incidentali nel giudizio a quo - la CCIAA del Sud Est Sicilia,
l'Unione regionale delle Camere di commercio, industria artigianato e
agricoltura della Sicilia (Unioncamere), nonchè Pietro Agen e altri,
già componenti del consiglio della stessa CCIAA del Sud Est Sicilia.
Le parti hanno chiesto che siano accolte le questioni sollevate
dal CGARS e che, in via conseguenziale, sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo anche il comma 1 dell'art. 54-ter del
d.l. n. 73 del 2021, come convertito.
6.1.- Dopo avere analiticamente illustrato l'evoluzione normativa
del sistema camerale siciliano, sia precedente, sia successiva alla
disposizione censurata, nonchè la vicenda amministrativa e
processuale che ha preceduto la pronuncia con cui il CGARS ha
sollevato le questioni in esame, le parti appellate condividono le
censure formulate dal giudice a quo in ordine all'irragionevolezza
della disposizione censurata e al contrasto con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost.
Ad avviso delle parti, nell'organizzazione del sistema camerale
non sarebbero ammissibili norme di carattere provvedimentale, che
abbiano riguardo soltanto a talune CCIAA o a alcune parti del
territorio nazionale. La disciplina statale dovrebbe limitarsi a
porre disposizioni di principio, valevoli per tutto il sistema
camerale italiano. D'altra parte, nel caso in esame non sarebbero
neppure ravvisabili possibili «specificità geo-economiche dei
territori», tali da giustificare la modifica delle circoscrizioni
territoriali delle sole CCIAA siciliane.
Sotto un diverso profilo, la violazione dell'art. 3 Cost.
andrebbe altresì ravvisata nel distacco dal modello posto dall'art.
3 del d.lgs. n. 219 del 2016, che ha previsto un procedimento in cui
la proposta di modifica delle circoscrizioni territoriali è
formulata da Unioncamere. Il contrasto con questa disposizione, che
costituisce principio fondamentale, violerebbe il principio di
uguaglianza e non sarebbe rispettoso nè dell'autonomia regionale,
nè di quella riconosciuta al sistema camerale e al suo organo
esponenziale, Unioncamere.
6.2.- Le parti lamentano inoltre la violazione dell'art. 97,
secondo comma, Cost., poichè la provvisorietà della disciplina
censurata, più volte modificata nell'arco di pochi mesi,
comporterebbe ripetute trasformazioni delle CCIAA siciliane che
rappresentano oltre la metà del territorio regionale. Da ciò
deriverebbero incertezze gestionali, stasi amministrative e
difficoltà applicative, in violazione del principio di buon
andamento e della necessità di individuare con immediatezza compiti
e responsabilità degli uffici.
Il principio di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost., sarebbe
violato anche sotto un ulteriore profilo. Con l'assegnazione al
Ministro del potere di nomina dei commissari, la disposizione
censurata attribuirebbe all'organo di governo il potere di gestione
amministrativa dell'ente pubblico, vanificando quella distinzione tra
politica e amministrazione, che è a fondamento del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e in
particolare dei suoi artt. 1, comma 2, 4 e 21.
Nell'attribuire al Ministro il potere di nomina dei commissari,
la disposizione censurata evidenzierebbe la natura politica della
relativa scelta, in contrasto con il principio di imparzialità e con
la regola del concorso per l'accesso ai pubblici uffici.
6.3.- Le parti lamentano inoltre la violazione degli artt. 24,
25, 103 e 113 Cost.
Esse evidenziano che, sulla base del sistema precedente,
configurato dalla legge n. 580 del 1993 e dal d.lgs. n. 219 del 2016,
la decisione sulla delimitazione territoriale delle CCIAA era assunta
con un atto amministrativo. Questa «riserva d'amministrazione» era
coerente con il riconoscimento dell'autonomia di ogni CCIAA e di
Unioncamere. Viceversa, nel definire direttamente le circoscrizioni
territoriali di alcune CCIAA siciliane, la disposizione legislativa
censurata violerebbe questa riserva di amministrazione, impedendo che
sulla vicenda si eserciti il sindacato del giudice amministrativo,
che è il giudice naturale di queste controversie.
6.4.- Le parti lamentano inoltre l'invasione della competenza
legislativa statutaria in materia di industria e commercio, di cui la
Regione Siciliana è titolare in base agli artt. 14, lettera d), e 17
del regio decreto legge 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione Siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, nonchè agli artt. 2 e 3 del d.P.R. 5
novembre 1949, n. 1182 (Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana nelle materie relative all'industria ed al
commercio), che assegnano all'Assessorato regionale per l'industria e
il commercio lo svolgimento delle funzioni di vigilanza e tutela
sulle CCIAA del territorio regionale.
Gli artt. 14, 17 e 43 dello statuto speciale stabiliscono il
riparto delle competenze statali e regionali, rimettendone la
concreta attuazione ai decreti legislativi adottati dal Consiglio dei
ministri, su proposta della Commissione paritetica. Ad avviso delle
parti, la disposizione censurata avrebbe modificato questo assetto,
stabilito dal richiamato d.P.R. n. 1182 del 1949, e avrebbe così
violato una competenza esclusiva regionale e riservata ai decreti
legislativi di attuazione dello statuto speciale.
In definitiva, ad avviso delle parti, lo Stato non potrebbe
sostituirsi alla Regione Siciliana nel definire le circoscrizioni
territoriali delle CCIAA. Il medesimo vizio sarebbe da riferire anche
all'art. 1, comma 25-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n.
228 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi),
convertito con modificazioni, nella legge 25 febbraio 2022, n. 15.
6.5.- Sarebbe inoltre violato il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regione, poichè la modifica delle
circoscrizioni territoriali delle CCIAA avrebbe dovuto essere decisa
attraverso procedimenti di tipo collaborativo (sono richiamate le
sentenze di questa Corte n. 169 del 2020, n. 261 del 2017 e n. 251
del 2016).
6.6.- Le parti condividono le censure del rimettente relative
alla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., per difetto di
omogeneità dell'art. 54-ter, rispetto al contenuto del decreto-legge
in cui tale disposizione è stata inserita.
Del resto, la circostanza che, con il successivo d.l. n. 152 del
2021, come convertito, la decadenza degli organi delle CCIAA
preesistenti sia stata "agganciata" alla finalità di realizzare gli
obiettivi stabiliti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza non
varrebbe a sanare il vizio di illegittimità costituzionale della
disposizione censurata, come rilevato dal Presidente della Repubblica
nella nota inviata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica e al Presidente del Consiglio dei ministri,
in occasione della promulgazione della legge n. 106 del 2021, di
conversione del d.l. n. 73 del 2021.
Ad avviso delle parti, i medesimi rilievi sarebbero parimenti
riferibili all'art. 28 del d.l. n. 152 del 2021, come convertito, che
ha modificato la disposizione censurata. Neppure questa ulteriore
modifica varrebbe a sanarne l'illegittimità costituzionale, che anzi
travolgerebbe anche la disposizione più recente (al riguardo è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 29 del 1985).
6.7.- L'art. 77, secondo comma, Cost. sarebbe violato anche per
l'assenza delle ragioni di necessità ed urgenza. Ciò emergerebbe
già dalla considerazione che l'intervento normativo è stato deciso
in sede di conversione in legge e non in occasione dell'adozione del
decreto-legge. Le ragioni di urgenza a fondamento del decreto-legge
non sarebbero rinvenibili nè nell'originario testo dell'art. 54-ter
del d.l. n. 73 del 2021, nè in quello risultante dalle successive
modificazioni, apportate dal d.l. n. 152 del 2021 e dal d.l. n. 228
del 2021, come convertiti. Ciò sarebbe dimostrato anche dai ripetuti
rinvii del termine per l'attuazione del riassetto del sistema
camerale siciliano.
6.8.- La disposizione censurata violerebbe inoltre gli artt. 2 e
41 Cost., l'art. 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE) e l'art. 49
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Osservano le parti che - nel disporre gli accorpamenti e le
separazioni delle CCIAA siciliane - l'art. 54-ter, comma 2, del d.l.
n. 73 del 2021, come convertito, sarebbe lesivo dell'autonomia
funzionale di cui godono le CCIAA, che costituiscono espressione
delle associazioni di categoria del mondo imprenditoriale. La
soluzione legislativa finirebbe per gravare su queste formazioni
sociali, violando l'autonomia di cui esse godono ai sensi dell'art. 2
Cost.
Inoltre, la limitazione posta agli operatori economici, quanto
alla scelta del territorio su cui operare, violerebbe anche la
libertà di iniziativa economica, di cui all'art. 41 Cost., e la
libertà di stabilimento, di cui agli artt. 3 del TUE e 49 del TFUE.
6.9.- Le parti lamentano altresì la violazione dell'art. 118
Cost. e del principio di sussidiarietà, perchè con la disposizione
censurata lo Stato avrebbe modificato "dall'alto" le circoscrizioni
territoriali delle CCIAA siciliane.
Nell'art. 54-ter mancherebbe un «disegno unitario, elaborato a
livello nazionale» e difetterebbe quindi un presupposto fondamentale
per l'attrazione in sussidiarietà al livello statale, ammissibile
solo in presenza di un interesse insuscettibile di frazionamento,
allorquando risultino inidonee le misure predisposte ai minori
livelli di governo.
6.10.- Infine, le parti chiedono che, in via consequenziale, sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo anche il comma 1 dello
stesso art. 54-ter.
I medesimi argomenti illustrati a sostegno delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma 2, sarebbero
infatti riferibili anche al comma 1, da intendersi quale norma
presupposta, del tutto funzionale all'applicazione della disposizione
censurata.
Stante l'intrinseca connessione dei due commi in esame,
l'accoglimento delle questioni relative alla disposizione censurata
determinerebbe il carattere «sbilanciato e monco» della disciplina
residua del comma 1, di cui dovrebbe dunque essere dichiarata in via
consequenziale l'illegittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
6.11.- In prossimità dell'udienza pubblica, Pietro Agen e altri
hanno depositato una memoria in cui hanno sottolineato la persistenza
del requisito della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, anche alla luce della successiva applicazione
dell'art. 54-ter, comma 1, del d.l. n. 73 del 2021, come convertito,
nel contesto siciliano.
La difesa delle parti ha ribadito gli argomenti già illustrati
nell'atto di costituzione a sostegno dell'ammissibilità e della
fondatezza delle questioni sollevate dal CGAR, insistendo per
l'accoglimento delle stesse.
Infine, la difesa delle parti ha insistito affinchè, in via
consequenziale, sia dichiarata l'illegittimità costituzionale anche
del comma 1 dello stesso art. 54-ter.
6.12.- Anche la CCIAA del Sud Est Sicilia, in prossimità
dell'udienza pubblica, ha depositato una memoria in cui ha richiamato
gli argomenti, già illustrati nel proprio atto di costituzione, a
sostegno dell'accoglimento delle questioni sollevate dal CGARS.
La difesa della parte ha osservato inoltre come la proroga del
termine per l'attuazione della riforma delle CCIAA siciliane, così
come le ripetute modifiche del suo contenuto normativo, costituiscano
una sostanziale elusione del divieto di reiterazione dei
decreti-legge.
D'altra parte, la successione degli interventi modificativi di
questa disciplina dimostrerebbe il carattere sostanzialmente unitario
dell'art. 54-ter del d.l. n. 73 del 2021, come convertito, e la
necessità di dichiarare illegittimo, in via consequenziale, anche il
comma 1 di tale disposizione.

Considerato in diritto

1.- Con la sentenza non definitiva indicata in epigrafe, il CGARS
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 77, secondo comma, 97,
secondo comma, 117, terzo e quarto comma, Cost., questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma 2, del d.l. n. 73
del 2021, come convertito.
La disposizione censurata disciplina la fase transitoria che
precede l'attuazione della riforma del sistema camerale della Regione
Siciliana, prevista dal comma 1. Essa prevede l'istituzione - «anche
mediante accorpamento e ridefinizione delle circoscrizioni
territoriali delle camere di commercio esistenti» - di due nuove
CCIAA, in particolare quella di Catania e quella di Ragusa, Siracusa,
Caltanissetta, Agrigento e Trapani e stabilisce inoltre che, con
decreto del Ministro dello sviluppo economico, d'intesa con il
presidente della Regione Siciliana, è nominato un commissario per
ciascuna di queste nuove CCIAA.
2.- In primo luogo, il giudice a quo ritiene che la disposizione
in esame, inserita in sede di conversione del d.l. n. 73 del 2021,
violi l'art. 77, secondo comma, Cost., essendo priva di omogeneità
rispetto all'oggetto e alle finalità di questo decreto.
Inoltre, l'art. 54-ter, comma 2, è censurato per contrasto con
l'art. 3 Cost., poichè si tratterebbe di una norma-provvedimento che
avrebbe irragionevolmente modificato l'ordinamento delle CCIAA
siciliane, introducendo un assetto che deroga alla disciplina
stabilita in via generale dalla legge n. 580 del 1993 e dal d.lgs. n.
219 del 2016. D'altra parte, ad avviso del CGARS, il sistema previsto
in via transitoria dalla disposizione censurata sarebbe differente
anche rispetto a quello previsto in via definitiva dal comma 1 dello
stesso art. 54-ter del d.l. n. 73 del 2021, come convertito.
La transitorietà della disposizione censurata - destinata a
operare nelle more della riorganizzazione delle CCIAA siciliane - e
la conseguente successione di scelte organizzative contrastanti
determinerebbero anche la violazione del principio di buon andamento,
di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
Infine, ad avviso del giudice a quo, il riordino delle CCIAA
previsto dalla disposizione censurata - in quanto adottato
unilateralmente dallo Stato, in assenza del necessario coinvolgimento
della Regione Siciliana - violerebbe il principio di leale
collaborazione.
3.- In via preliminare, va rilevato che non possono essere presi
in considerazione gli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale prospettati dalle parti costituite in giudizio.
Essi investono il dedotto contrasto dell'art. 54-ter, comma 2,
del d.l. n. 73 del 2021, come convertito, con parametri
costituzionali diversi rispetto a quelli evocati dal giudice a quo,
ossia con gli artt. 2, 24, 25, 41, 77, secondo comma, 103, 113, 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost., con gli artt. 14, lettera d), e 17
dello statuto regionale, nonchè con l'art. 3 del TUE e l'art. 49
TFUE.
Tutti questi profili di illegittimità costituzionale si pongono
al di fuori del perimetro tracciato dall'atto di rimessione. Questa
considerazione vale anche riguardo al contrasto con l'art. 77,
secondo comma, Cost., che ad avviso delle parti deriverebbe dal
difetto dei requisiti della necessità e urgenza del d.l. n. 73 del
2021 (oltre che dalla mancanza di omogeneità della norma censurata
rispetto all'impianto dell'originario decreto-legge, come denunciato
dal giudice a quo). Sebbene la disposizione censurata ed il parametro
evocato siano formalmente gli stessi, questi argomenti illustrati
dalle parti private in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
introducono un motivo di illegittimità costituzionale diverso e
ulteriore rispetto a quello fatto proprio dal giudice a quo.
In quanto volti ad allargare il thema decidendum, nessuno di
questi profili può essere esaminato nel merito. Infatti, la
giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che l'oggetto
del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è
limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nell'ordinanza di
rinvio e che non possono, pertanto, essere presi in considerazione,
oltre i limiti in questa fissati, ulteriori questioni o profili di
costituzionalità dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti
propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto della stessa ordinanza (tra le più
recenti, sentenze n. 161 e n. 63 del 2023; n. 228, n. 198 e n. 186
del 2022).
4.- Ancora in via preliminare, occorre rilevare che le successive
modifiche dell'art. 54-ter, comma 2, del d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, non impongono la restituzione degli atti al rimettente.
Per giurisprudenza costituzionale costante, lo ius superveniens
che incida solo parzialmente sulla norma della cui legittimità
costituzionale si dubita, senza mutare i termini della questione, per
come è stata posta dal giudice a quo, non impone la restituzione
degli atti (ex multis, sentenze n. 30 del 2021 e n. 203 del 2016).
Nel caso in esame, dapprima l'art. 28, comma 3-bis, del d.l. n.
152 del 2021 ha modificato la disposizione censurata, nella parte in
cui sono disciplinati i criteri per la nomina dei commissari delle
nuove CCIAA siciliane. Come rilevato dal giudice a quo, il contenuto
di queste modifiche non altera la sostanza normativa della
disposizione oggetto di sindacato e non influisce sulla rilevanza
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, che
attengono invece all'istituzione delle nuove CCIAA e alla definizione
delle relative circoscrizioni territoriali.
D'altra parte, sulla rilevanza delle questioni non incidono
neppure le ulteriori modifiche apportate dall'art. 51-bis, comma 1,
del d.l. n. 50 del 2022. Anche in questo caso, infatti, si tratta di
modifiche che riguardano l'estensione dei poteri dei commissari delle
nuove CCIAA, ma non incidono sulla previsione dell'istituzione dei
nuovi enti camerali siciliani, che forma oggetto delle questioni
sollevate dal CGARS.
5.- Per ragioni di ordine logico, va esaminata per prima la
questione sollevata in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
che assume carattere pregiudiziale, poichè attiene ai presupposti
del corretto esercizio della funzione normativa primaria (sentenze n.
151 del 2023, n. 8 del 2022, n. 30 del 2021, n. 186 e n. 115 del
2020, n. 288 e n. 247 del 2019, n. 189 del 2018 e n. 169 del 2017).
A sostegno di questo motivo di illegittimità costituzionale, il
giudice a quo denuncia il difetto di omogeneità dell'art. 54-ter,
comma 2, rispetto al contenuto e alle finalità del d.l. n. 73 del
2021, in cui la disposizione censurata è stata inserita in sede di
conversione in legge.
5.1.- Non è fondata, in primo luogo, l'eccezione, sollevata
dalla difesa statale, di inammissibilità della questione per difetto
di idonea motivazione in ordine ai dedotti profili di disomogeneità
della disposizione censurata rispetto al d.l. n. 73 del 2021.
Va rilevato infatti che, in riferimento a questa censura, il
CGARS si è soffermato criticamente sul difetto di omogeneità
dell'art. 54-ter, comma 2, inserito dalla legge di conversione n. 106
del 2021, evidenziando, in particolare, che esso introduce una
disciplina che non troverebbe giustificazione in alcuna delle
molteplici finalità perseguite dal d.l. n. 73 del 2021, come
convertito, nè risponderebbe all'obiettivo di superare le
difficoltà finanziarie originate dall'emergenza pandemica.
Ad avviso del giudice a quo, l'intervento volto al transitorio
riassetto del sistema camerale siciliano non sarebbe funzionale agli
obiettivi di superare le criticità connesse alla pandemia e di
assicurare la continuità dei servizi dei soggetti pubblici
esistenti. In definitiva, l'art. 54-ter, comma 2, si porrebbe in
contrasto con l'art. 77, secondo comma, Cost., poichè estraneo
rispetto al contenuto e alle finalità del d.l. n. 73 del 2021.
Alla luce di quanto sopra, i contorni della censura in esame
risultano chiari e niente affatto generici. L'atto di rimessione
risulta adeguatamente argomentato in ordine alle ragioni del preteso
contrasto della disposizione censurata con il parametro
costituzionale evocato. L'eccezione di inammissibilità formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato deve essere dunque respinta.
5.2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art.
54-ter, comma 2, del d.l. n. 73 del 2021, come convertito, sollevata
in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., è fondata.
5.2.1.- Come si è accennato, a sostegno di questo motivo di
illegittimità costituzionale il CGARS denuncia il difetto di
omogeneità dell'art. 54-ter, comma 2, rispetto al contenuto e alle
finalità dell'originario d.l. n. 73 del 2021, in cui tale
disposizione è stata introdotta in sede di conversione in legge. La
questione sollevata dal CGARS chiama, dunque, in gioco il requisito
dell'omogeneità dei contenuti normativi introdotti dalla legge di
conversione rispetto a quelli propri del decreto-legge.
5.2.2.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la
legge di conversione riveste i caratteri di una fonte
«funzionalizzata e specializzata», volta alla stabilizzazione del
decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti
eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere
disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista
materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023,
n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), «essenzialmente
per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato,
previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per
scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a
detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare»
(sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello
stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014).
Questa Corte ha infatti affermato «[l']esigenza di preservare
l'ordinaria funzionalità del procedimento legislativo di cui
all'art. 72, primo comma, Cost. - che permette una partecipazione
parlamentare ben più efficace di quella consentita dall'iter,
peculiare e contratto, della legge di conversione» (sentenza n. 245
del 2022; sul punto, tra le molte, sentenze n. 171 del 2007 e n. 29
del 1995, nonchè sentenze n. 8 del 2022 e n. 128 del 2008). Ciò si
pone in armonia con l'ulteriore giurisprudenza di questa Corte
sull'uso improprio e strumentale del decreto-legge, volta ad evitare
deviazioni dal sistema costituzionale delle fonti normative e dalla
centralità che è propria della legge ordinaria (tra le molte,
sentenze n. 171 del 2007 e n. 29 del 1995, nonchè sentenze n. 8 del
2022 e n. 128 del 2008).
Ne consegue il divieto, in sede di conversione, di alterare
«l'omogeneità di fondo della normativa urgente, quale risulta dal
testo originario», poichè «l'inclusione di emendamenti e articoli
aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del
decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo, determina un vizio
della legge di conversione in parte qua» (sentenza n. 32 del 2014).
La coerenza delle disposizioni aggiunte in sede di conversione
rispetto alla disciplina originaria del decreto-legge può dunque
essere valutata sia dal punto di vista oggettivo e materiale, sia dal
punto di vista funzionale e finalistico (tra le molte, sentenze n. 30
del 2021, n. 247, n. 226 e n. 181 del 2019; ordinanze n. 204 e n. 93
del 2020).
Quanto poi ai decreti-legge a contenuto plurimo, eterogeneo ab
origine, occorre infine considerare specificamente anche il profilo
teleologico, cioè l'osservanza della ratio dominante che ispira
l'intervento normativo d'urgenza (tra le molte, sentenze n. 8 del
2022, sentenze n. 30 del 2021, n. 149 del 2020, n. 115 del 2020, n.
247 del 2019, n. 244 del 2016, n. 154 del 2015 e n. 32 del 2014).
5.2.3.- Al fine di esaminare il contenuto della disposizione
censurata occorre richiamare i tratti salienti del quadro normativo
in cui essa si colloca.
L'art. 54-ter, comma 2, del decreto-legge n. 73 del 2021
interviene nel processo di generale riassetto avviato dall'art. 10
della legge delega n. 124 del 2015, volto alla razionalizzazione e
riduzione dei costi del sistema camerale attraverso la ridefinizione
delle circoscrizioni territoriali delle CCIAA, con conseguente
riduzione del loro numero entro il limite di sessanta, mediante
accorpamento di due o più enti camerali.
I principi e criteri direttivi posti dall'art. 10, lettera b),
della suddetta legge delega hanno ricevuto attuazione con l'art. 3,
comma 1, del d.lgs. n. 219 del 2016, che ha stabilito la nuova
procedura per l'accorpamento delle circoscrizioni territoriali e la
modifica delle circoscrizioni esistenti, ferma restando la necessità
di conservare l'equilibrio economico finanziario per ciascuna delle
CCIAA interessate.
Per quanto riguarda il sistema camerale della Regione Siciliana,
cui si riferisce la disposizione censurata, i procedimenti di
accorpamento erano stati avviati ancor prima dell'entrata in vigore
del d.lgs. n. 219 del 2016 e avevano portato - su proposta degli enti
camerali interessati e d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni -
all'istituzione della CCIAA di Catania, Ragusa e Siracusa della
Sicilia orientale, in seguito denominata CCIAA del Sud Est Sicilia,
con sede legale a Catania (decreto del Ministro dello sviluppo
economico 25 settembre 2015), e di quella di Agrigento, Caltanissetta
e Trapani, con sede a Trapani (decreto del Ministro dello sviluppo
economico 21 aprile 2015).
A seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 219 del 2016, i
decreti del Ministro dello sviluppo economico 8 agosto 2017 e 16
febbraio 2018 hanno successivamente confermato le rispettive
circoscrizioni territoriali di entrambi questi enti camerali della
Regione Siciliana.
La disposizione censurata modifica questo assetto. Essa prevede,
in via transitoria, in attesa della definitiva riorganizzazione del
sistema camerale siciliano, l'istituzione, con decreto del Ministro
per lo sviluppo economico, di due nuove CCIAA in sostituzione del
precedente assetto, in particolare quella di Catania e quella di
Ragusa, Siracusa, Caltanissetta, Agrigento e Trapani, in sostituzione
del precedente assetto.
5.2.4.- Ciò posto, occorre verificare se questo contenuto della
disposizione censurata, introdotta in fase di conversione, sia
funzionalmente correlato all'originario d.l. n. 73 del 2021.
Si tratta di una valutazione che deve tenere conto di molteplici
indicatori, individuati dalla giurisprudenza costituzionale nella
coerenza della norma rispetto al titolo del decreto e al suo
preambolo (sentenze n. 186 del 2020, n. 288 e n. 33 del 2019, n. 137
del 2018); nell'omogeneità contenutistica o funzionale della norma
rispetto al complessivo apparato normativo del decreto-legge
(sentenze n. 186 e n. 149 del 2020, n. 97 del 2019 e n. 137 del
2018); nello svolgimento dei lavori preparatori (sentenze n. 288 del
2019, n. 99 e n. 5 del 2018); nel carattere ordinamentale o di
riforma della norma (sentenze n. 33 del 2019, n. 99 del 2018 e n. 220
del 2013).
5.2.4.1.- A questo fine va osservato che il d.l. n. 73 del 2021,
nella sua originaria formulazione, ossia prima delle modifiche
introdotte dalla legge di conversione, si componeva di 78 articoli,
riconducibili a molteplici ambiti tematici. Oltre che dalla struttura
normativa del decreto-legge, le rationes giustificative
dell'intervento d'urgenza sono ricavabili dal titolo dello stesso
(«Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese,
il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali»), nonchè
dal suo preambolo. Quest'ultimo fa riferimento alla necessità di
introdurre «misure a sostegno dei settori economici e lavorativi più
direttamente interessati dalle misure restrittive [...] per la tutela
della salute in connessione al perdurare dell'emergenza
epidemiologica da Covid-19», nonchè alla «straordinaria necessità
ed urgenza di introdurre misure di sostegno alle imprese e
all'economia, interventi a tutela del lavoro, della salute e della
sicurezza, di garantire la continuità di erogazione dei servizi da
parte degli Enti territoriali e di ristorare i settori maggiormente
colpiti dall'emergenza epidemiologica Covid-19».
Gli interventi previsti dal d.l. n. 73 del 2021 si articolano
dunque su molteplici linee di azione, espressamente indicate nei nove
Titoli di cui esso si compone, che comprendono: sostegno alle
imprese, all'economia e abbattimento dei costi fissi; accesso al
credito e liquidità delle imprese; tutela della salute; lavoro e
politiche sociali; sostegno agli enti territoriali; politiche per i
giovani, la scuola e la ricerca, oltre ad alcune misure di carattere
più settoriale in materia di cultura, di agricoltura e trasporti. Il
d.l. n. 73 del 2021 si qualifica quindi come un provvedimento
governativo ab origine a contenuto plurimo, volto alla finalità
unitaria di introdurre misure di sostegno economico in svariati
settori produttivi, in relazione alle conseguenze dell'emergenza
epidemiologica.
Tra le disposizioni inserite in sede di conversione rientra
l'art. 54-ter, collocato nel Titolo quinto del d.l. n. 73 del 2021,
dedicato agli «Enti territoriali». Questo Titolo, fra l'altro,
contiene disposizioni in materia di trasporto pubblico locale (art.
51), misure di sostegno all'equilibrio di bilancio degli enti locali
(art. 52), interventi di sostegno alle famiglie per il pagamento dei
canoni di locazione e delle utenze domestiche (art. 53), nonchè
disposizioni sulla restituzione di riserve alle Province autonome
Trento e Bolzano (art. 54), sul contributo per il mancato incasso
dell'imposta di soggiorno (art. 55), nonchè sull'utilizzo da parte
delle regioni e province di ristori già previsti da altre
disposizioni (artt. 56 e 57).
Dai lavori preparatori della legge di conversione risulta che la
disposizione censurata è stata introdotta nell'ambito
dell'emendamento n. 11.26, approvato dalla Commissione bilancio della
Camera dei deputati nella seduta del 9 luglio 2021 (AC n. 3132 -
XVIII Legislatura). In questa sede, l'art. 54-ter si mostrava già
nella versione definitiva, poi confluita nel testo della legge di
conversione, approvato dalla Camera il 22 luglio 2021.
5.2.5.- Come si è visto, l'art. 54-ter, comma 2, stabilisce, in
via transitoria, un nuovo assetto del sistema camerale siciliano. Si
tratta, nell'insieme, di un intervento che attiene alla
configurazione e alla concreta operatività di alcune delle CCIAA
siciliane, ossia di soggetti ab origine non considerati, nemmeno
indirettamente, dall'originario decreto-legge, come dimostrato dal
preambolo, dalle rubriche e dai contenuti normativi dei singoli
articoli che lo componevano. La genesi della disposizione censurata
evidenzia dunque la mancanza di un collegamento con alcuno degli
originari ambiti di intervento del decreto-legge originario.
L'intervento in esame non è qualificabile, come sostiene la
difesa statale, in termini di misura temporanea di sostegno ai
settori produttivi maggiormente colpiti dall'emergenza epidemiologica
da COVID-19. La disposizione censurata introduce infatti una nuova
configurazione delle CCIAA siciliane, in vista della definitiva
riorganizzazione del sistema camerale siciliano, da realizzare «nel
rispetto degli indicatori di efficienza e di equilibrio economico
nonchè del numero massimo di camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura previsto dall'articolo 3, comma 1, del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219» (art. 54-ter, comma 1,
del d.l. n. 73 del 2021, come convertito). Essa si prefigge una
finalità di carattere ordinamentale, come quella già individuata
dalla legge n. 124 del 2015 e dal d.lgs. n. 219 del 2016: prescinde
dunque dall'emergenza pandemica e non si pone nell'ottica di
interventi temporanei di sostegno alle imprese.
D'altra parte, l'elemento di correlazione non è rinvenibile
nell'esigenza di assicurare la «continuità di erogazione dei servizi
da parte degli Enti territoriali», richiamata nel preambolo. La
disciplina introdotta dall'art. 54-ter, comma 2, risulta infatti del
tutto estranea a questa finalità, non solo perchè le CCIAA non sono
qualificabili come enti territoriali, ma anche perchè la
disposizione censurata delinea un assetto che si discosta in modo
significativo dal precedente, anche sul piano procedurale, prevedendo
elementi di notevole discontinuità rispetto alla precedente
configurazione delle CCIAA siciliane.
L'ambito di intervento e gli obiettivi perseguiti dall'art.
54-ter, comma 2, del d.l. n. 73 del 2021, come convertito - il
transitorio riassetto del sistema camerale siciliano - rispondono, in
definitiva, a finalità del tutto diverse rispetto a quelle proprie
dell'originario decreto-legge. Tali obiettivi non appaiono
riconducibili ad alcuna delle plurime rationes dell'atto del Governo.
5.2.6.- Va infine osservato che l'estraneità della disposizione
censurata sia rispetto alle finalità perseguite dal d.l. n. 73 del
2021, sia rispetto alle materie che quest'ultimo disciplina, è stata
anche sottolineata dal Presidente della Repubblica nella lettera
inviata il 23 luglio 2021 ai Presidenti del Senato della Repubblica,
della Camera dei deputati e al Presidente del Consiglio dei Ministri,
in occasione della promulgazione della legge di conversione.
5.2.7.- Dall'esame della genesi, del contenuto e della ratio
della disposizione censurata emerge, pertanto, la sua palese
estraneità rispetto ai contenuti e alle finalità del decreto-legge
in cui la stessa è stata inserita. Ciò evidenzia la violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost. per difetto del necessario
requisito dell'omogeneità, in assenza di qualsivoglia nesso
funzionale tra le disposizioni del decreto-legge originario e quella
introdotta, con emendamento, in fase di conversione.
Al riguardo va rammentato che da tempo la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto che «il rispetto del requisito
dell'omogeneità e della interrelazione funzionale tra disposizioni
del decreto-legge e quelle della legge di conversione ex art. 77,
secondo comma, Cost. sia di fondamentale importanza per mantenere
entro la cornice costituzionale i rapporti istituzionali tra Governo,
Parlamento e Presidente della Repubblica nello svolgimento della
funzione legislativa» (sentenza n. 32 del 2014).
In definitiva, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 54-ter, comma 2, del d.l. n. 73 del 2021, per violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost.
6.- Restano assorbite le questioni relative agli altri parametri
evocati dal rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 54-ter, comma
2, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse
all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la
salute e i servizi territoriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 23 luglio 2021, n. 106.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA