1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 15-11-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 ottobre 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 ottobre 2006 (della Regione Veneto) Professioni - Abolizione dell'obbligatorieta' di tariffe fisse o minime, del divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti, del divieto di svolgere pubblicita' informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, il servizio, il prezzo e i costi, del divieto di fornire servizi interdisciplinari da parte di societa' di persone o associazioni tra professionisti - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norme statali di minuto dettaglio ed autoapplicative in un ambito di legislazione concorrente - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, nonche' del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 2, commi 1, 2-bis e 3. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma terzo. Commercio - Abolizione dell'iscrizione a registri abilitanti ovvero del possesso di requisiti professionali soggettivi per l'esercizio di attivita' commerciali, del rispetto di distanze minime tra attivita' della stessa tipologia, delle limitazioni quantitative all'assortimento merceologico, del rispetto di limiti riferiti a quote di mercato, dei divieti ad effettuare vendite promozionali, del divieto di consumo immediato dei prodotti di gastronomia - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta improprieta' del richiamo alla «tutela della concorrenza» e alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» - Lamentato intervento normativo statale nella materia del commercio riservata alla potesta' legislativa esclusiva delle Regioni - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, nonche' del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 3. - Costituzione, artt. 114, 117, comma quarto, e 118. Commercio - Distribuzione dei farmaci - Vendita al pubblico presso esercizi commerciali diversi dalle farmacie dei farmaci da banco o di automedicazione e dei farmaci non soggetti a prescrizione medica - Disciplina e modalita' - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norme statali di mero dettaglio nell'ambito della materia del «commercio» riservata alla competenza residuale delle Regioni ovvero della materia della «tutela della salute» di competenza concorrente - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, nonche' del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 5, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 114 e 117, commi terzo e quarto. Trasporto pubblico - Trasporto pubblico locale - Servizio di taxi - Turnazioni integrative, concorsi straordinari per il rilascio di nuove licenze, autorizzazioni temporali o stagionali, servizi sperimentali, tariffe predeterminate per percorsi prestabiliti - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta improprieta' del richiamo alla «tutela della concorrenza» - Lamentata interferenza in ambito di competenza residuale delle Regioni - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, nonche' dei principi di leale collaborazione, adeguatezza e proporzionalita'. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 6. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118. Trasporto pubblico - Trasporto pubblico locale in ambito comunale e intercomunale - Liberalizzazione con possibilita' di svolgimento da parte di soggetti in possesso dei requisiti tecnico-professionali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta improprieta' del richiamo alla «tutela della concorrenza» - Lamentata interferenza in ambito di competenza residuale delle Regioni - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale, nonche' dei principi di leale collaborazione, adeguatezza e proporzionalita'. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 12, comma 1. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata adozione di disciplina puntuale e di estremo dettaglio - Denunciata irragionevole compressione, con violazione dei criteri di adeguatezza e proporzionalita', dell'autonomia legislativa, amministrativa e organizzativa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 13. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 120. Assistenza - Politiche sociali - Istituzione di fondi per le politiche della famiglia, per le politiche giovanili e per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita' - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata interferenza in ambito di competenza residuale delle Regioni, previsione di fondi settoriali anziche' trasferimenti di risorse - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 19. - Costituzione, artt. 114 e 117, comma quarto. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti ed organismi pubblici non territoriali - Riduzione nella misura del 10 per cento delle spese di funzionamento relative all'anno 2006, nonche' nella misura del 20 per cento di quelle iniziali dell'anno 2006 per il triennio 2007-2009 - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza, con vincoli di spesa puntuali, sugli enti pubblici non territoriali regionali - Denunciata esorbitanza dello Stato dai limiti alla sua competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica», lesione dell'autonomia finanziaria di spesa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 22. - Costituzione, artt. 114, 117, comma terzo, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Regola del contenimento delle spese da parte degli enti inseriti nel conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni - Controlli e sanzioni per il mancato rispetto - Obbligo per gli enti che non ricevono contributi statali di versare le eccedenze di spesa risultanti dai consuntivi degli anni 2005, 2006 e 2007 all'entrata del bilancio dello Stato - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata irragionevolezza di un obbligo imposto indistintamente agli enti sia che abbiano ricevuto contributi statali sia che non li abbiano ricevuti - Denunciata lesione della sfera di autonomia finanziaria e contabile delle Regioni e degli enti locali, lesione del principio di buon andamento dell'azione amministrativa, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 26. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Riduzione rispetto alla finanziaria per il 2006 del limite di spesa annua per studi e incarichi di consulenza, per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza sostenute dalla pubblica amministrazione - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata incidenza, con vincoli di spesa puntuali, sui bilanci di Regioni ed enti locali - Denunciata esorbitanza dello Stato dai limiti alla sua competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica», lesione dell'autonomia finanziaria di spesa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 27. - Costituzione, artt. 114, 117, comma terzo, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme di contenimento della spesa per commissioni, comitati ed organismi - Applicabilita', quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica, alle Regioni, province autonome, enti locali ed enti del Servizio sanitario nazionale - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata natura di disposizioni puntuali contenenti vincoli precisi alla spesa e inidonee a svolgere la funzione di principio - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria e di organizzazione delle Regioni e degli enti locali, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 29. - Costituzione, artt. 114, 117, 118, 119 e 120. Amministrazione pubblica - Divieto di assunzioni di personale, a qualsiasi titolo, nel caso di mancato conseguimento degli obiettivi di risparmio di spesa previsti nel comma 198 della legge finanziaria per il 2006 - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata natura puntuale, specifica e autoapplicativa delle disposizioni - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria e di organizzazione delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 30. - Costituzione, artt. 114, 117, 118, 119 e 120. Impiego pubblico - Incarichi di uffici dirigenziali di livello generale - Criteri per l'individuazione dei trattamenti accessori massimi - Determinazione ad opera di decreto del Presidente del consiglio dei ministri - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata natura puntuale, specifica e autoapplicativa della disposizione - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, finanziaria e di organizzazione delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 34, comma 1. - Costituzione, artt. 114, 117, comma terzo, 119 e 120. (006C0921) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 15-11-2006)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa 19 settembre 2006, n. 2893, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv.ti prof. Mario Bertolissi di Padova, Romano Morra di Venezia e
Andrea Manzi di Roma, presso quest'ultimo domiciliata in Roma, via F.
Confalonieri 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è
domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per la
declaratoria di illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.; degli articoli 2, commi
1, 2-bis e 3; 3, 5, commi 1 e 2; 6, 12, comma 1; 13, 19, 22, 26, 27,
29, 30, 34, comma 1; del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
risultanti dalla conversione operata dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio
economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della
spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di
contrasto all'evasione fiscale», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 186 dell'11 agosto 2006 (supplemento ordinario n. 183/L), nonchè
della stessa intera legge di conversione.
F a t t o e d i r i t t o
1. - Il decreto-legge 4 luglio 2006, n, 223, recante
«Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale»
(c.d. decreto Bersani), ha previsto numerose norme, che, ad avviso
della Regione del Veneto, si pongono in contrasto con la
Costituzione, violando l'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria regionale, nonchè il principio di leale collaborazione.
La regione ha quindi proposto ricorso in via di azione avanti a
codesta ecc.ma Corte costituzionale per la declaratoria di
illegittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto
legge citato (ricorso notificato in data 31 agosto 2006, depositato
l'11 settembre 2006, registro ricorsi n. 96/2006).
Lo stesso decreto è stato convertito, con modificazioni, con la
legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante
disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale», senza eliminare quelle norme che si ritenevano lesive della
autonomia regionale.
Al contrario, con la legge citata sono state introdotte
disposizioni, ulteriori rispetto a quelle contenute nel decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223, viziate da illegittimità costituzionale sotto
i medesimi profili.
In particolare, molte di queste disposizioni vuinerano
l'autonomia legislativa, amministrativa e organizzativa regionale,
non recependo per altro gli orientamenti formulati da codesto ecc.mo
Collegio, sotto molteplici profili in ordine:
a) alla ricostruzione dei rapporti tra legislazione statale e
regionale definiti dal nuovo art. 117 Cost., anche alla luce del
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, di cui
all'art. 120 Cost., con specifico riferimento alle materie della
tutela della concorrenza, delle professioni, del commercio, della
programmazione socio-sanitaria e del trasporto pubblico locale;
b) all'attuazione e alla cogenza delle disposizioni di cui
all'art. 119 Cost., congiuntamente a quelle degli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., con riferimento all'autonomia finanziaria e
contabile delle regioni e alla natura di principio delle norme di
coordinamento della finanza pubblica.
Per meglio illustrare i profili di illegittimità costituzionale
denunciati si procederà qui di seguito ad un'analisi di ciascuna
delle norme impugnate.
2. - L'art. 2 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, nella volontà di
dettare «Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel
settore dei servizi professionali», ha previsto, rispettivamente al
comma 1, 2-bis e al comma 3, che:
In conformità al principio comunitario di libera concorrenza
ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi,
nonchè al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facoltà di
scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle
prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del
presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero
professionali e intellettuali: a) l'obbligatorietà di tariffe fisse
o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al
raggiungimento degli obiettivi perseguiti; b) il divieto, anche
parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le
specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio
offerto, nonchè il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni
secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui
rispetto è verificato dall'ordine; c) il divieto di fornire
all'utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte
di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo
restando che l'oggetto sociale relativo all'attività
libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo
professionista non può partecipare a più di una società e che la
specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci
professionisti previamente indicati, sotto la propria personale
responsabilita» (comma 1);
«All'articolo 2233 del codice civile, il terzo comma è
sostituito dal seguente: "Sono nulli, se non redatti in forma
scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati
con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali"» (comma
2-bis);
«Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di
autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono
adeguate, anche con l'adozione di misure a garanzia della qualità
delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di
mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data le norme in
contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle»
(comma 3).
Appare evidente che le disposizioni in discorso contengono norme
di minuto dettaglio ed autoapplicative, che ledono l'autonomia
legislativa regionale.
L'art. 117 della Costituzione, al suo terzo comma, annovera tra
le materie di legislazione concorrente la disciplina delle
«professioni», attribuendo alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato.
Ora, le norme del «decreto Bersani» sopra riportate non hanno
nessuna delle caratteristiche che individuano un principio
fondamentale poichè pongono in essere delle modifiche molto
puntuali, oltre che rilevanti, alla disciplina della materia,
abolendo l'obbligatorietà delle tariffe fisse o minime e numerosi
divieti fino ad ora vigenti, quali quello di pattuire compensi
parametrati al raggiungimento degli obiettivi (lett. a) o di
pubblicizzare titoli, specializzazioni, caratteristiche del servizio
offerto e i costi complessivi delle prestazioni (lett. b) e di
fornire servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di
società di persone o associazioni tra professionisti (lett. c).
Le abolizioni così previste non necessitano in sè di alcuna
norma di dettaglio per darvi attuazione, privando, di conseguenza, le
regioni di qualsiasi potere in materia.
A nulla varrebbe invocare i principi comunitari di libera
concorrenza e di libera circolazione delle persone e dei servizi,
richiamati nel primo comma dell'art. 2 del decreto legge n. 223 del
2006, al fine di superare le censure prospettate e affermare la
competenza statale.
Come ha avuto modo di osservare codesto ecc.mo Collegio nella
sentenza 14 gennaio 2004, n. 14 e come vedremo meglio a breve in
altra parte del presente ricorso, una concezione così ampia della
competenza attribuita allo Stato in materia di tutela della
concorrenza - «che non presenta i caratteri di una materia di
estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più
diversi oggetti» - finirebbe per vanificare lo schema di riparto
dell'art. 117 Cost., secondo il quale sono «attribuite alla potestà
legislativa residuale e concorrente delle regioni materie la cui
disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico».
In altre parole la tutela della concorrenza non può essere
utilizzata quale fondamento di legittimazione del potere normativo
statale esercitato in modo da non lasciare, irragionevolmente, il
minimo spazio non solo per un'ipotetica legislazione ulteriore, ma
persino per una normazione secondaria di mera esecuzione.
3. - Analogo richiamo alle disposizioni dell'ordinamento
comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera
circolazione delle merci e dei servizi viene svolto nell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito nella legge 4
agosto 2006, n. 248, recante «Regole di tutela della concorrenza nel
settore della distribuzione commerciale».
Per poter evidenziare i profili di illegittimità costituzionale
delle norme contenute nell'articolo ora citato è necessario
riportare qui di seguito per esteso il testo della disposizione:
«Ai sensi delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in
materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci
e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, al sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), della Costituzione,
le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono
svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
a) l'iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di
requisiti professionali soggettivi per l'esercizio di attività
commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e
della somministrazione degli alimenti e delle bevande; b) il rispetto
di distanze minime obbligatorie tra attività commerciali
appartenenti alla medesima tipologia di esercizio; c) le limitazioni
quantitative all'assortimento merceologico offerto negli esercizi
commerciali, fatta salva la distinzione tra settore alimentare e non
alimentare; d) il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato
predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello
territoriale sub regionale; e) la fissazione di divieti ad effettuare
vendite promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto
comunitario; f) l'ottenimento di autorizzazioni preventive e le
limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di
vendite promozionali di prodotti, effettuate all'interno degli
esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti; f-bis)
il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni preventive per il
consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l'esercizio di
vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell'azienda con
l'esclusione del servizio assistito di somministrazione e con
l'osservanza delle prescrizioni igienico sanitarie.» (comma 1);
«Sono fatte salve le disposizioni che disciplinano le vendite
sottocosto e i saldi di fine stagione» (comma 2);
«A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari
statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1» (comma 3);
«Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni
legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al
comma 1 entro il 1° gennaio 2007» (comma 4).
La disciplina relativa alla distribuzione commerciale che il
legislatore statale ha dettato, ritenendo di far uso delle proprie
competenze nelle materie di «tutela della concorrenza» e di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», viola l'autonomia legislativa e amministrativa
riconosciuta alla regione, ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., in
materia di commercio.
Giova a questo riguardo ricordare che la disciplina del commercio
rientra, ai sensi del comma 4 dell'art. 117 Cost., nella potestà
legislativa più ampia delle regioni, non essendo compresa nelle
materie elencate nel secondo e nel terzo comma del medesimo articolo
(come codesto ecc.mo Collegio ha precisato, tra l'altro, nella
sentenza 13 gennaio 2004, n. 1 e nell'ord. 11 maggio 2006, n. 199).
A questo punto però si rendono necessarie alcune osservazioni
sui rapporti tra la competenza legislativa statale esclusiva in
materia di «tutela della concorrenza» e quella regionale in materia
di commercio.
Tale «materia» (materia-non materia, per usare una significativa
espressione utilizzata dalla dottrina), al pari di quella di cui alla
lettera m) dello stesso secondo comma dell'art. 117 Cost., rientra
tra quelle a cui la maggior parte degli autori, seguiti dalla
giurisprudenza costituzionale (a partire dalla sent. 26 giugno 2002,
n. 282), attribuisce una portata «trasversale» o «orizzontale», in
quanto si intersecano con materie intese in senso tradizionale e che,
quindi, fondando un potere legislativo statale determinano
interferenze tra potestà statale e regionale non solo nell'ambito
delle materie di competenza concorrente, ma anche all'interno delle
materie che dovrebbero essere di competenza c.d. residuale delle
regioni, ai sensi del comma 4 dell'art. 117 Cost.
Senza poter affrontare in questa sede i problemi inerenti
all'individuazione dei caratteri distintivi e dei confini tra materie
«trasversali» e materie di competenza legislativa concorrente o la
questione circa l'attitudine delle prime a costituire un «tipo» di
competenza distinto da quelli espressamente indicati dall'art. 117
Cost., giova rilevare come con riferimento alle materie «trasversali»
si avverta generalmente il problema di evitare che un'interpretazione
lata di queste vanifichi di fatto il sistema di riparto delle
competenze tra regioni e Stato a tutto vantaggio di quest'ultimo.
Focalizzando l'attenzione sulla «tutela della concorrenza», non
vi sono dubbi che si arriverebbe certamente all'assurdo se il rilievo
trasversale della competenza statale potesse essere esasperato fino
ad avallare un'interpretazione che precluda alle regioni di porre in
essere qualsiasi disciplina, in quanto costituzionalmente
illegittima, che possa avere un rilievo nei rapporti tra imprese o
una ricaduta sul mercato.
In dottrina si è espresso il timore che l'intervento normativo
statale, in presenza dei vincoli comunitari in tema di concorrenza,
possa risultare «ripetitivo» e «ridondante», ovvero che comprima
eccessivamente i margini di autonomia spettanti alle Regioni (cfr. R.
Caranta, La tutela della concorrenza, le competenze legislative e la
difficile applicazione del Titolo V della Costituzione, in Le
Regioni, 2004, n. 4, 990 s.).
Del resto, come si è già ricordato supra, codesta ecc.ma Corte
costituzionale, affrontando la questione del rapporto tra le
politiche statali di sostegno del mercato e le competenze legislative
delle regioni nel nuovo Titolo V della nostra Costituzione, con la
sentenza 13 gennaio 2004, n. 14 ha così argomentato: «una volta
riconosciuto che la nozione di tutela della concorrenza abbraccia nel
loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude
interventi promozionali dello Stato, si deve tuttavia precisare che
una dilatazione massima ditale competenza, che non presenta i
caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una
funzione esercitabile sui più diversi oggetti, rischierebbe di
vanificare lo schema di riparto dell'art. 117 Cost., che vede
attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle
regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo
sviluppo economico».
Il problema è stato risolto, come è noto, facendo riferimento
al criterio sistematico che evidenzierebbe la volontà del
legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato
«strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo
dell'intero Paese»; strumenti che sono espressione di un carattere
unitario e che, «interpretati gli uni per mezzo degli altri,
risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse
finanziarie inserite nel circuito economico».
In sintesi, dunque, l'intervento statale si giustifica «per la
sua rilevanza macroeconomica», mentre appartengono alla competenza
legislativa concorrente o residuale delle regioni gli interventi
«sintonizzati sulla realtà produttiva regionale», tali, comunque, da
non creare ostacolo alla libera circolazione delle persone e delle
cose fra le Regioni e da non limitare l'esercizio del diritto al
lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Nel caso di specie un' interpretazione estensiva del carattere
«trasversale» della materia-non materia «tutela della concorrenza»
potrebbe di fatto cancellare la competenza legislativa esclusiva
regionale in materia di commercio.
Come è stato osservato, una lettura della lett. e) del comma 2
dell'art. 117 così ampia da farvi rientrare non solo - come sarebbe
corretto - le «regole generali» della concorrenza o quelle
disposizioni che siano strettamente funzionali al mantenimento della
concorrenza, ma anche la disciplina di tutte le misure regolamentari
e amministrative che incidono sull'esercizio di attività economiche
«limiterebbe eccessivamente la potestà esclusiva delle regioni, le
quali in materie come il commercio non potrebbero, ad esempio
occuparsi di autorizzazioni o di orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali, in quanto aspetti che hanno riflessi
sull'esercizio delle attività economiche» (E. Freni, La tutela della
concorrenza, in Trattato di Diritto Amministrativo, IV, Milano, 2003,
3688).
Per altro, del tutto improprio appare il richiamo, contenuto nel
primo comma dell'art. 3, alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., anch'essa materia trasversale in ordine alla quale valgono le
considerazioni sopra svolte sulle letture di tali materie che
finiscono per comprimere irragionevolmente gli ambiti di autonomia
regionale.
Infatti, proprio a questo tipo di interpretazione si dovrebbe
accedere se si volessero far rientrare le disposizioni in discorso
nell'ambito della individuazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale.
4. - Irrispettose della competenza regionale in materia di
commercio, oltre che in materia di programmazione socio-sanitaria,
risultano anche le norme di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 5 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito nella legge 4
agosto 2006, n. 248.
Il primo comma stabilisce che «Gli esercizi commerciali di cui
all'art. 4, comma 1, lettere d), e) e f), del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, possono effettuare attività di vendita al
pubblico di farmaci da banco o di automedicazione, di cui
all'art. 9-bis del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347,
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405,
e di tutti i farmaci o prodotti non soggetti a prescrizione medica,
previa comunicazione al Ministero della salute e alla regione in cui
ha sede l'esercizio e secondo le modalità previste dal presente
articolo. È abrogata ogni norma incompatibile».
La disposizione contenuta nel successivo secondo comma prevede
che tale vendita sia consentita durante l'orario di apertura degli
stessi e debba essere effettuata nell'ambito di un apposito reparto,
alla presenza e con l'assistenza personale e diretta al cliente di
uno o più farmacisti abilitati all'esercizio della professione ed
iscritti al relativo ordine. Restano vietati i concorsi, le
operazioni a premio e le vendite sotto costo aventi ad oggetto
farmaci.
Si tratta di una norma di mero dettaglio che non può definirsi
conforme a Costituzione, nè facendo rientrare la disciplina in
discorso nell'ambito della materia del «commercio», di cui al quarto
comma dell'art. 117, nè in quella della «tutela della salute», di
cui al terzo comma del medesimo articolo.
A tale proposito si può ricordare che nella sentenza n. 87 del
2006 codesto ecc.mo Collegio ha avuto modo di precisare come, pure
successivamente all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, la «materia» della organizzazione del servizio
farmaceutico vada ricondotta al titolo di competenza concorrente
della tutela della salute.
Notava peraltro sempre codesto ecc.mo Collegio che «la complessa
regolamentazione pubblicistica della attività economica di rivendita
dei farmaci è infatti preordinata al fine di assicurare e
controllare l'accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal
senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute,
restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere
professionale sia l'indubbia natura commerciale dell'attività del
farmacista».
A ben vedere però proprio la ratio con cui sono state dettate le
norme dell'art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 costituisce
una diversa prospettiva di disciplina della materia rispetto alla
precedente legislazione vigente in materia.
Nella volontà del legislatore, che emerge inequivocabilmente dal
testo normativo, non si può affermare che «il carattere
professionale» e «l'indubbia natura commerciale dell'attività del
farmacista» restino «solo marginali» rispetto «al fine di assicurare
e controllare l'accesso dei cittadini ai prodotti medicinali», quando
tutta la disciplina viene dettata nell'obiettivo dichiarato di
ottenere dei vantaggi per i consumatori in termini di prezzi e di
orari di apertura, sfruttando le probabili dinamiche commerciali,
piuttosto che attraverso una regolamentazione pubblicistica
dell'attività.
La norma impugnata, sotto questo profilo, non può non venire a
ledere la competenza legislativa esclusiva che, come si è visto
supra, spetta alle Regioni in materia di commercio.
Ma analoga lesione dell'autonomia legislativa regionale si può
riscontrare anche riconducendo la materia nell'ambito della tutela
della salute.
Infatti, nelle materie di legislazione concorrente spetta allo
Stato la sola determinazione dei principi fondamentali, dovendosi
lasciare alle regioni la possibilità di esercitare la potestà
legislativa che a loro è riconosciuta dall'ultimo periodo del terzo
comma dell'art. 117 Cost., ora citato.
Prevedendo l'orario di vendita dei farmaci da banco o di
automedicazione, le modalità di vendita (in apposito reparto alla
presenza e con l'assistenza personale e diretta al cliente di uno o
più farmacisti) e divieti specifici per concorsi, operazioni a
premio e vendite sotto costo, il comma 2 dell'art. 5 contiene
innegabilmente statuizioni al più basso grado di astrattezza, che,
per il loro carattere di estremo dettaglio, sono insuscettibili di
sviluppi normativi ulteriori.
Non siamo, quindi, di fronte alla previsione di principi
fondamentali della materia, il solo tipo di norma che il legislatore
statale è abilitato a dettare in materia di tutela della salute.
5. - Le norme di cui all'art. 6 e all'art. 12, comma 1, del
decreto legge n. 223 del 2006 come convertito nella legge 4 agosto
2006, n. 248, recanti, rispettivamente, «Interventi per il
potenziamento del servizio di taxi» e «Disposizioni in materia di
circolazione dei veicoli e di trasporto comunale e intercomunale»,
violano la competenza regionale in materia di autotrasporto non di
linea e di trasporto pubblico locale, e, di conseguenza, gli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
La prima delle due disposizioni stabilisce nel nuovo testo
riscritto dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 che:
«Al fine di assicurare per il servizio di taxi il tempestivo
adeguamento dei livelli essenziali di offerta del servizio di taxi
necessari all'esercizio del diritto degli utenti alla mobilità, in
conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a
quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi,
nonchè la funzionalità e l'efficienza del medesimo servizio
adeguati ai fini della mobilità urbana ai sensi degli articoli 43,
49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della comunità europea e
degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117, comma secondo, lettere e) e
m), della Costituzione, i comuni, sentite le commissioni consultive
di cui all'articolo 4, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21,
ove funzionanti, o analogo organo partecipativo, possono:
a) disporre turnazioni integrative in aggiunta a quelle
ordinarie, individuando idonee forme di controllo sistematico circa
l'effettivo svolgimento del servizio nei turni dichiarati. Per
l'espletamento del servizio integrativo di cui alla presente lettera,
i titolari di licenza si avvalgono, in deroga alla disciplina di cui
all'articolo 10 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, di sostituti alla
guida in possesso dei requisiti stabiliti all'articolo 6 della
medesima legge. I sostituti alla guida devono espletare l'attività
in conformità alla vigente normativa ed il titolo di lavoro deve
essere trasmesso al comune almeno il giorno precedente all'avvio del
servizio;
b) bandire concorsi straordinari in conformità alla vigente
programmazione numerica, ovvero in deroga ove la programmazione
numerica manchi o non sia ritenuta idonea dal comune ad assicurare un
livello di offerta adeguato, per il rilascio, a titolo gratuito o a
titolo oneroso, di nuove licenze da assegnare ai soggetti in possesso
dei requisiti stabiliti dall'articolo 6 della citata legge n. 21 del
1992, fissando, in caso di titolo oneroso, il relativo importo ed
individuando, in caso di eccedenza delle domande, uno o più criteri
selettivi di valutazione automatica o immediata, che assicurino la
conclusione della procedura in tempi celeri. I proventi derivanti
sono ripartiti in misura non inferiore all'80 per cento tra i
titolari di licenza di taxi del medesimo comune; la restante parte
degli introiti può essere utilizzata dal comune per il finanziamento
di iniziative volte al controllo e al miglioramento della qualità
degli autoservizi pubblici non di linea e alla sicurezza dei
conducenti e dei passeggeri, anche mediante l'impiego di tecnologie
satellitari;
c) prevedere il rilascio ai soggetti in possesso dei
requisiti stabiliti dall'articolo 6 della citata legge n. 21 del
1992, e in prevalenza ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1,
lettere b) e c), della medesima legge, di titoli autorizzatori
temporanei o stagionali, non cedibili, per fronteggiare particolari
eventi straordinari o periodi di prevedibile incremento della domanda
e in numero proporzionato alle esigenze dell'utenza;
d) prevedere in via sperimentale l'attribuzione,
prevalentemente a favore di soggetti di cui all'articolo 7, comma 1,
lettere b) e c), della citata legge n. 21 del 1992, della
possibilità di utilizzare veicoli sostitutivi ed aggiuntivi per
l'espletamento di servizi diretti a specifiche categorie di utenti.
In tal caso, l'attività dei sostituti alla guida deve svolgersi
secondo quanto previsto dalla lettera a);
e) prevedere in via sperimentale forme innovative di servizio
all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati,
rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni ai titolari di licenza
del servizio di taxi o ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1,
lettere b) e c), della citata legge n. 21 del 1992;
f) prevedere la possibilità degli utenti di avvalersi di
tariffe predeterminate dal comune per percorsi prestabiliti;
g) istituire un comitato permanente di monitoraggio del
servizio di taxi al fine di favorire la regolarità e l'efficienza
dell'espletamento del servizio e di orientare costantemente le
modalità di svolgimento del servizio stesso alla domanda effettiva,
composto da funzionari comunali competenti in materia di mobilità e
di trasporto pubblico e da rappresentanti delle organizzazioni di
categoria maggiormente rappresentative, degli operatori di radiotaxi
e delle associazioni degli utenti» (primo comma).
«Sono fatti salvi il conferimento di nuove licenze secondo la
vigente programmazione numerica e il divieto di cumulo di più
licenze al medesimo intestatario, ai sensi della legge 15 gennaio
1992, n. 21, e della disciplina adottata dalle regioni» (secondo
comma).
Con il primo comma dell'art. 12 del decreto impugnato si è
stabilito che «fermi restando i principi di universalità,
accessibilità ed adeguatezza dei servizi pubblici di trasporto
locale ed al fine di assicurare un assetto maggiormente
concorrenziale delle connesse attività economiche e di favorire il
pieno esercizio del diritto dei cittadini alla mobilita», i comuni
possano prevedere «che il trasporto di linea di passeggeri
accessibile al pubblico, in ambito comunale e intercomunale, sia
svolto, in tutto il territorio o in tratte e per tempi
predeterminati, anche dai soggetti in possesso dei necessari
requisiti tecnico-professionali, fermi restando la disciplina di cui
al comma 2 ed il divieto di disporre finanziamenti in qualsiasi forma
a favore dei predetti soggetti. Il comune sede di scalo ferroviario,
portuale o acroportuale è comunque tenuto a consentire l'accesso
allo scalo da parte degli operatori autorizzati ai sensi del presente
comma da comuni del bacino servito».
Dalla lettura dei testi normativi ora riportati emerge come gli
stessi siano costituzionalmente illegittimi in considerazione del
fatto che la regione nella materia è titolare di una competenza
legislativa esclusiva, ai sensi del quarto comma dell'art. 117,
secondo il quale, come è noto, «spetta alle regioni la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato».
Del resto, si deve ricordare che già il d.lgs. n. 422 del 1997
aveva conferito alle regioni ed agli enti locali funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
L'impianto legislativo introdotto dal decreto legislativo n. 422
del 1997, posto in essere anteriormente alla promulgazione della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, per altro, si era
contraddistinto per una valorizzazione del ruolo svolto dalle regioni
in questo settore e per una sensibilità verso il modello
concorrenziale elaborato a livello comunitario, pur rinvenendo per il
trasporto pubblico locale vincoli meno stringenti.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare
recentemente, «la materia del trasporto pubblico locale rientra
nell'ambito delle competenze residuali delle regioni di cui al quarto
comma dell'art. 117 Cost., come reso evidente anche dal fatto che,
ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n 59) aveva ridisciplinato l'intero settore, conferendo alle
regioni ed agli enti locali funzioni e compiti relativi a tutti i
"servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con
qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati" ed
escludendo solo i trasporti pubblici di interesse nazionale» (cfr.
sent. n. 222 dell'8 giugno 2005).
Se questa è la natura delle competenze regionali in materia,
anche con riferimento alle norme di cui all'art. 6 ed al comma 1
dell'art. 12, non varrebbe il semplice richiamo alla necessità di
adottare una disciplina di tutela della concorrenza per giustificare
l'intervento del legislatore statale.
Questo è vero soprattutto se si considera che le norme impugnate
contengono una disciplina compiuta che non lascia spazio ad una
legislazione regionale ulteriore, con ciò dovendosi dubitare che le
disposizioni rispettino i parametri della adeguatezza e della
proporzionalità.
6. - A finalità di tutela della concorrenza si ispira
dichiaratamente anche l'art. 13 del decreto-legge 4 luglio 2006,
n. 223, come convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, recante
«Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e
locali e a tutela della concorrenza».
Con le norme in esame il legislatore statale ha voluto evitare
alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e
assicurare la parità degli operatori, impedendo che soggetti
destinatari dei cosiddetti «obblighi di servizio pubblico», solo
formalmente privatizzati - in quanto i pubblici poteri esercitano nei
loro confronti, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante
per ragioni di proprietà, partecipazione finanziaria o in forza di
una normativa che la disciplina - possano operare, avvantaggiandosi
del regime speciale di cui godono, anche sul libero mercato,
producendo alterazioni e distorsioni della concorrenza.
Se queste sono le finalità perseguite dalla disciplina statale
rimane da accertare se quest'ultima rispetti la sfera di autonomia
regionale oppure se, facendo valere ragioni di tutela della
concorrenza, comprima irragionevolmente l'autonomia legislativa e
amministrativa della regione.
Leggiamo il testo delle disposizioni:
Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della
concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori,
le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o
partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti,
in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici
locali, nonchè, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento
esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono
operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o
affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri
soggetti pubblici o privati, nè in affidamento diretto nè con gara,
e non possono partecipare ad altre società o enti. Le società che
svolgono l'attività di intermediazione fmanziaria prevista dal testo
unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, sono
escluse dal divieto di partecipazione ad altre società od enti.»
(comma 1);
«Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo
e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1»
(comma 2);
«Al fine di assicurare l'effettività delle precedenti
disposizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non
consentite. A tale fine possono cedere, nel rispetto delle procedure
ad evidenza pubblica, le attività non consentite a terzi ovvero
scorporarle. anche costituendo una separata società da collocare sul
mercato, secondo le procedure del decreto-legge 31 maggio 1994,
n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994,
n. 474, entro ulteriori diciotto mesi. I contratti relativi alle
attività non cedute o scorporate ai sensi del periodo precedente
perdono efficacia alla scadenza del termine indicato nel primo
periodo del presente comma» (comma 3);
«I contratti conclusi, dopo la data di entrata in vigore del
presente decreto, in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2
sono nulli. Restano validi, fatte salve le prescrizioni di cui al
comma 3, i contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del
presente decreto, ma in esito a procedure di aggiudicazione
perfezionate prima della predetta data» (comma 4).
Come si può comprendere dalla lettura delle disposizioni ora
riportate con il decreto impugnato si è posta in essere una
disciplina puntuale che non lascia alcuno spazio alla regione per
dettare una normativa che tenga conto delle necessità locali e
nemmeno dei tempi di attuazione dei principi statali secondo criteri
di adeguatezza e proporzionalità.
L'art. 13 del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223 accompagna,
infatti, la previsione dei limiti all'attività esercitabile e
all'oggetto sociale delle società a capitale interamente pubblico o
misto di cui al comma 1 con prescrizioni temporali tassative e con la
sanzione della nullità dei contratti conclusi in violazione delle
prescrizioni contenute nei primi due commi.
Le norme in esame, dunque, incidono sull'autonomia organizzativa,
legislativa e amministrativa della regione e degli enti locali, non
risultando proporzionate e adeguate alle espresse esigenze di
liberalizzazione del mercato.
7. - Con l'art. 19 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, il legislatore ha
istituito dei fondi per le politiche della famiglia, per le politiche
giovanili e per le politiche relative ai diritti e alle pari
opportunità.
Il primo comma della disposizione citata, infatti, prevede che
«Al fine di promuovere e realizzare interventi per la tutela della
famiglia, in tutte le sue componenti e le sue problematiche
generazionali, nonchè per supportare l'Osservatorio nazionale sulla
famiglia, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è
istituito un fondo denominato "Fondo per le politiche della
famiglia", al quale è assegnata la somma di 3 milioni di euro per
l'anno 2006 e di dieci milioni di euro a decorrere dall'anno 2007».
Con il successivo secondo comma si è stabilito che «al fine di
promuovere il diritto dei giovani alla formazione culturale e
professionale e all'inserimento nella vita sociale, anche attraverso
interventi volti ad agevolare la realizzazione del diritto dei
giovani all'abitazione, nonchè a facilitare l'accesso al credito per
l'acquisto e l'utilizzo di beni e servizi, presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri è istituito un fondo denominato "Fondo per le
politiche giovanili", al quale è assegnata la somma di 3 milioni di
euro per l'anno 2006 e di dieci milioni di euro a decorrere dall'anno
2007».
Infine, ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo citato, «al fine
di promuovere le politiche relative ai diritti e alle pari
opportunità, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è
istituito un fondo denominato "Fondo per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunita'", al quale è assegnata la somma di
3 milioni di euro per l'anno 2006 e di dieci milioni di euro a
decorrere dall'anno 2007».
Le disposizioni di cui all'art. 19, ora riportate, attengono alle
politiche sociali, materia nella quale la regione ha competenza
legislativa residuale. Pertanto un tal genere di norme statali viola
l'autonomia amministrativa e finanziaria della regione, nella misura
in cui, anzichè trasferire a quest'ultima le risorse, prevede un
fondo statale settoriale.
Infatti, le politiche sociali non sono ricomprese negli elenchi
di materie previsti dal secondo e dal terzo comma dell'art. 117,
oggetto, rispettivamente, di competenza legislativa esclusiva dello
Stato e di competenza concorrente, e rientrano nella competenza
residuale delle regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117
Cost.
Codesto ecc.mo collegio ha già precisato in più occasioni che
norme di tal genere ledono l'autonomia regionale, in quanto
destinano, in modo vincolato, risorse in una materia non riservata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in forza del
secondo comma dell'art. 117 Cost. (tra le tante, si vedano le sentt.
nn. 320 e 423 del 2004 e 118 del 2006)
Allo Stato, dunque, non è consentito istituire fondi speciali,
nelle materie riservate alla competenza residuale o concorrente delle
regioni, senza lasciare a queste ultime e agli enti locali un
qualsiasi spazio di manovra.
Inoltre, sempre codesto ecc.mo Collegio ha specificato non essere
consentito anche nell'ipotesi in cui siano previsti interventi
finanziari statali destinati direttamente a soggetti privati.
8. - L'art. 22 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, contiene disposizioni
che stabiliscono la riduzione delle spese di funzionamento per enti
ed organismi pubblici non territoriali.
Sancisce il primo comma dell'articolo in esame che «Gli
stanziamenti per l'anno 2006 relativi a spese per consumi intermedi
dei bilanci di enti ed organismi pubblici non territoriali, che
adottano contabilità anche finanziaria, individuati ai sensi
dell'articolo 1, commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
con esclusione delle Aziende sanitarie ed ospedaliere, degli Istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico, dell'istituto superiore
di sanità, dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza
del lavoro, dell'Agenzia italiana del farmaco, degli Istituti
zooprofilattici sperimentali, degli enti e degli organismi gestori
delle aree naturali protette e delle istituzioni scolastiche, sono
ridotti nella misura del 10 per cento, comunque nei limiti delle
disponibilità non impegnate alla data di entrata in vigore del
presente decreto. Per gli enti ed organismi pubblici che adottano una
contabilità esclusivamente civilistica, i costi della produzione,
individuati all'articolo 2425, primo comma, lettera b), numeri 6), 7)
e 8), del codice civile, previsti nei rispettivi budget 2006,
concernenti i beni di consumo e servizi ed il godimento di beni di
terzi, sono ridotti del 10 per cento. Le somme provenienti dalle
riduzioni di cui al presente comxna sono versate da ciascun ente,
entro il mese di ottobre 2006, all'entrata del bilancio dello Stato,
con imputazione al capo X, capitolo 2961».
Il secondo comma dello stesso art. 22 prevede poi che «Per le
medesime voci di spesa e di costo indicate al comma 1, per il
triennio 2007-2009, le previsioni non potranno superare l'ottanta per
cento di quelle iniziali dell'anno 2006, fermo restando quanto
previsto dal comma 57 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2004,
n. 311. Le somme corrispondenti alla riduzione dei costi e delle
spese per effetto del presente comma sono appositamente accantonate
per essere versate da ciascun ente, entro il 30 giugno di ciascun
anno, all'entrata del bilancio dello Stato, con imputazione al capo
X, capitolo 2961. È fatto divieto alle amministrazioni vigilanti di
approvare i bilanci di enti ed organismi pubblici in cui gli
amministratori non abbiano espressamente dichiarato nella relazione
sulla gestione di avere ottemperato alle disposizioni del presente
articolo».
La difesa della Regione del Veneto non ritiene che le
disposizioni ora citate siano interpretabili in via estensiva tanto
da far rientrare nel loro ambito soggettivo di applicazione gli enti
pubblici non territoriali regionali.
Se però si volesse seguire una lettura così ampia del dettato
normativo statale ne dovrebbe discendere necessariamente una
violazione da parte del medesimo dettato normativo degli artt. 117 e
119 Cost.
Infatti, con le disposizioni in oggetto il decreto-legge
impugnato avrebbe posto per le regioni vincoli puntuali ad una
singola voce di spesa, eccedendo in tal modo dai limiti della propria
competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica", ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e violando l'autonomia
finanziaria di spesa di cui all'art. 119 Cost.
Nel medesimo senso, Codesto Ecc.mo Collegio in numerose pronunce
(ad esempio, nelle sentenze nn. 376 del 2003, 4, 36 e 390 del 2004,
417 e 449 del 2005) ha avuto modo di precisare, dichiarando
l'illegittimità costituzionale di alcune norme statali, che lo Stato
può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche
di bilancio - anche se con ciò si determina inevitabilmente una
limitazione indiretta dell'autonomia di spesa degli enti - purchè
però ciò avvenga attraverso una «disciplina di principio» e «per
ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari».
Più precisamente, se l'imposizione di vincoli alle politiche di
bilancio di regioni ed enti locali vuole rimanere nell'ambito della
legittimità costituzionale, essa dovrebbe avere ad oggetto o
l'entità del disavanzo di parte corrente, oppure, ma solo «in via
transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale», la
crescita della spesa corrente. Alla legge statale, per tanto, viene
consentito di stabilire unicamente un «limite complessivo, che lascia
agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa».
La previsione da parte della legge statale di limiti all'entità
di una singola voce di spesa non può essere considerata un principio
fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica, in quanto pone un precetto
specifico e puntuale sull'entità della spesa e si risolve perciò
«in una indebita invasione», da parte dello Stato, dell'area
riservata alle autonomie regionali e locali, alle quali il
legislatore nazionale può prescrivere criteri ed obiettivi, quali,
ad esempio, il contenimento della spesa pubblica, «ma non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi».
Per tanto, l'art. 22 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
così come convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, recando
disposizioni che stabiliscono la riduzione delle spese di
funzionamento per enti ed organismi pubblici non territoriali, se
ritenuta applicabile agli enti non territoriali regionali,
oltrepasserebbe i limiti imposti al legislatore statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, che si sono qui delineati, in
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
9. - Con l'art. 26 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248 sono stati previsti
controlli e sanzioni per il mancato rispetto della regola sul
contenimento delle spese da parte degli enti inseriti nel conto
economico consolidato delle pubbliche amministrazioni.
La disposizione prevede che «In caso di mancato rispetto del
limite di spesa annuale di cui all'articolo 1, comma 57, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, da parte degli enti individuati ai sensi
dei commi 5 e 6 del medesimo articolo, fatte salve le esclusioni
previste dal predetto comma 57, i trasferimenti statali a qualsiasi
titolo operati a favore di detti enti sono ridotti in misura pari
alle eccedenze di spesa risultanti dai conti consuntivi relativi agli
esercizi 2005, 2006 e 2007. Gli enti interessati che non ricevono
contributi a carico del bilancio dello Stato sono tenuti a versare
all'entrata del bilancio dello Stato, con imputazione al capo X,
capitolo 2961, entro il 30 settembre rispettivamente degli anni 2006,
2007 e 2008, un importo pari alle eccedenze risultanti dai predetti
conti consuntivi. Le amministrazioni vigilanti sono tenute a dare,
rispettivamente, entro il 31 luglio degli anni 2006, 2007 e 2008,
comunicazione delle predette eccedenze di spesa al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato».
La norma, dunque, impone anche agli enti che non hanno ricevuto
contributi statali il versamento delle eccedenze di spesa risultanti
dai consuntivi degli anni 2005, 2006 e 2007 entro il 30 settembre di
ogni anno.
Si tratta di una disposizione irragionevole, dato che stabilisce
il medesimo obbligo sia per gli enti che hanno ricevuto i contributi
statali sia per quelli che non li hanno ricevuti.
Un tal genere di disciplina sottraendo risorse al bilancio
dell'ente senza una base logica giustificativa risulta irrispettosa
della sfera di autonomia finanziaria e contabile riconosciuta alle
regioni e agli enti locali e contraria al principio di buon andamento
dell'azione amministrativa.
A questo proposito va rilevato come la norma in oggetto contenga
un precetto preciso (il versamento delle eccedenze di spesa,
espressamente individuate, entro un termine stabilito), che richiede
ai fini della propria concreta applicazione soltanto un'attività di
materiale esecuzione, e non possa quindi essere in alcun modo
riconosciuta alla stessa la natura di norma di principio
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica.
Pertanto, l'art. 26 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, risulta dettato in
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost.
10. - L'art. 27 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, prevede una ulteriore
riduzione rispetto a quella prevista dalla finanziaria per il 2006
del limite di spesa annua per studi e incarichi di consulenza, per
relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di
rappresentanza sostenute dalle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, con
l'esclusione di università, enti di ricerca e organismi equiparati.
Con la modifica dei commi 9 e 10 dell'art. 1 della legge 23 dicembre
2005, n. 266, l'ammontare delle spese in discorso non potrà infatti
essere superiore al 40 per cento di quelle sostenute per il 2004.
Questa norma, che fissa vincoli puntuali relativi a singole voci
di spesa dei bilanci a delle regioni e degli enti locali, non
costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e lede pertanto
l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art. 119 Cost.
Infatti, come ha osservato Codesta ecc.ma Corte nella sentenza
n. 417 del 2005, avente ad oggetto disposizioni di analogo tenore, le
norme censurate «non fissano limiti generali al disavanzo o alla
spesa corrente, ma stabiliscono limiti alle spese per studi e
incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione, alle spese per missioni all'estero,
rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonchè alle spese
per l'acquisto di beni e servizi; vincoli che, riguardando singole
voci di spesa, non costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile
ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della
spesa».
Nel dettare questo tipo di disposizioni, dunque, lo Stato non
sembra voler recepire gli orientamenti formulati da Codesto ecc.mo
Collegio circa l'attuazione e la cogenza delle disposizioni di cui
all'art. 119 Cost., con ciò persistendo nella violazione delle norme
costituzionali relative all'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria delle Regioni.
11. - Si pone in contrasto con il dettato costituzionale ed, in
particolare, con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione anche
l'art. 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito
nella legge 4 agosto 2006. n. 248.
La disposizione ora citata contiene norme di contenimento della
spesa per commissioni, comitati ed organismi, che, ai sensi del comma
6, non trovano diretta applicazione alle regioni, alle Province
autonome, agli enti locali e agli enti del Servizio sanitario
nazionale, ma per i quali costituiscono comunque «disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica».
La formulazione di quest'ultima norma - poco chiara, in verità,
- non è comunque in grado di impedire che le norme contenute
nell'articolo citato abbiano la natura di disposizioni puntuali,
capaci di porre in essere vincoli precisi alla spesa di regioni ed
enti locali.
Il primo comma dell'art. 29 citato stabilisce che la spesa
complessiva sostenuta dalle amministrazioni per organi collegiali e
altri organismi, anche monocratici, comunque denominati, venga
ridotta del trenta per cento rispetto a quella sostenuta nell'anno
2005 e prevede, da un lato, che le amministrazioni adottino con
immediatezza, e comunque entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto, le necessarie misure di adeguamento al nuovi
limiti di spesa, dall'altro lato, che tale riduzione si aggiunga a
quella prevista dall'art. 1, comma 58, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266.
Nei successivi commi 2 e 3 si stabiliscono, rispettivamente, per
le amministrazioni statali e per quelle non statali, le modalità
specifiche di riordino degli organismi con la individuazione della
natura degli atti con cui le amministrazioni dovranno procedere e la
statuizione dei relativi criteri.
Si prevede inoltre che «gli organismi non individuati dai
provvedimenti previsti dai commi 1 e 2 entro centoventi giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto sono soppressi» (comma
4) e che «scaduti i termini di cui ai commi 1, 2 e 3 senza che si sia
provveduto agli adempimenti ivi previsti è fatto divieto alle
amministrazioni di corrispondere compensi ai componenti degli
organismi di cui al comma 1» (comma 5).
Prevedendo riduzioni percentuali precise ad una singola voce di
spesa e indicando le modalità di contenimento della medesima, le
norme in oggetto stabiliscono limiti precisi e stringenti
all'autonomia finanziaria e di organizzazione delle Regioni e degli
enti locali e sono del tutto inidonee a svolgere la funzione di
principi di coordinamento della finanza pubblica, come vorrebbe
definirle il legislatore statale.
Senza ripetere quanto già detto in ordine alla illegittimità
costituzionale delle disposizioni che pongono limiti alle singole
voci di spesa di Regioni ed enti locali, si può fermare l'attenzione
sul valore delle previsioni del tenore di cui al comma 6 dell'art. 29
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito nella legge
4 agosto 2006, n. 248.
Non basta, per ritenere conforme a Costituzione la relativa
disciplina, che la norma si definisca disposizione di principio di
«coordinamento della finanza pubblica».
È evidente, infatti, che autoqualificazioni di tal fatta non
esimono il legislatore statale dal rispettare i limiti costituzionali
ad esso imposti a tutela dell'autonomia regionale.
Affermare che le norme contenute nell'art. 29 citato, di natura
estremamente puntuale, non si applicano a Regioni ed enti locali,
qualificandole subito dopo come principi di coordinamento della
finanza pubblica, significa semplicemente tentare di superare con un
artifizio retorico i confini del potere legislativo statale in
materia.
Come si è più volte chiarito in questo ricorso, la natura di
principio della norma è incompatibile con statuizioni del più basso
grado di astrattezza e che contengono una disciplina in sè compiuta
come quella contenuta nell'art. 29 impugnato.
12. - Il legislatore statale non ha rispettato la competenza
legislativa e finanziaria regionale nemmeno nel dettare l'art. 30 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito nella legge 4
agosto 2006, n. 248, con cui ha sostituito il comma 204 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, del resto già impugnato dalla
Regione del Veneto.
La disposizione in discorso viola la sfera di autonomia delle
Regioni, garantita dalla Costituzione, imponendo il divieto di
assunzioni di personale, a qualsiasi titolo, nel caso di mancato
conseguimento degli obiettivi di risparmio di spesa previsti nel
comma 198 della legge finanziaria per il 2006.
Giova a questo punto ricordare quanto stabilito dal citato comma
198: «le amministrazioni regionali e gli enti locali di cui
all'articolo 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè gli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'articolo 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento. A tal fme si considerano anche le spese
per il personale a tempo determinato, con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di
rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Tornando alle norme contenute nell'art. 30 del decreto-legge
n. 223 del 2006, esse prevedono, ai fini del monitoraggio e della
verifica degli adempimenti di cui al comma 198, ora ricordato, la
costituzione di un tavolo tecnico con rappresentanti del sistema
delle autonomie designati dai relativi enti esponenziali, del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica, della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento degli affari regionali e del
Ministero dell'interno, con l'obiettivo di:
«a) acquisire, per il tramite del ministro dell'economia e
delle finanze, la documentazione da parte degli enti destinatari
della norma, certificata dall'organo di revisione contabile, delle
misure adottate e dei risultati conseguiti; b) fissare specifici
criteri e modalità operative, anche campionarie per i comuni con
popolazione inferiore a 30.000 abitanti e per le comunità montane
con popolazione inferiore a 50.000 abitanti, per il monitoraggio e la
verifica dell'effettivo conseguimento, da parte degli enti, dei
previsti risparmi di spesa; c) verificare, sulla base dei criteri e
delle modalità operative di cui alla lettera b) e della
documentazione ricevuta, la puntuale applicazione della disposizione
ed i casi di mancato adempimento; d) elaborare analisi e proposte
operative dirette al contenimento strutturale della spesa di
personale per gli enti destinatari del comma 198».
Al comma 204 della legge finanziaria per il 2006 vengono poi
aggiunti i commi 204-bis - contenente un obbligo di comunicazione
alla Corte dei conti, e il divieto di assunzione a qualsiasi titolo
in caso di mancato invio della documentazione da parte degli enti,
certificata dall'organo di revisione contabile, delle misure adottate
e dei risultati conseguiti - e 204-ter, in forza del quale, «Ai fini
dell'attuazione dei commi 198, 204 e 204-bis, limitatamente agli enti
locali in condizione di avanzo di bilancio negli ultimi tre esercizi,
sono escluse dal computo le spese di personale riferite a contratti
di lavoro a tempo determinato, anche in forma di collaborazione
coordinata e continuativa, stipulati nel corso dell'anno 2005».
Dispone, infatti, il comma 204-bis che «Le risultanze delle
operazioni di verifica del tavolo tecnico di cui al comma 204 sono
trasmesse con cadenza annuale, alla Corte dei conti, anche ai fini
del referto sul costo del lavoro pubblico di cui al titolo V del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Il mancato invio della
documentazione di cui alla lettera a) del comma 204 da parte degli
enti comporta, in ogni caso, il divieto di assunzione a qualsiasi
titolo».
Molte sono le censure che si possono sollevare con riferimento
alle disposizioni contenute nell'art. 30 del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, come convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, che
si sono appena riportate.
In tutta evidenza, siamo di fronte a norme contenenti precetti
puntuali e specifici, autoapplicative, che non lasciano alla Regione
margini di disposizione in via autonoma, nonostante la materia
rientri nell'ambito del «coordinamento della finanza pubblica» di cui
all'art. 117, comma terzo, Cost.. in cui allo Stato spetta solo il
potere di dettare i principi fondamentali e non l'intera disciplina
della materia.
Del resto, codesto ecc.mo Collegio, con la sentenza n. 390 del
2004, ha già dichiarato costituzionalmente illegittime analoghe
nonne statali contenute nella legge finanziaria 2003.
Senza voler annoiare il Collegio, che certamente ben conosce la
sua giurisprudenza, si ricorderà che nella sentenza ora citata sono
state accolte le censure mosse alle disposizioni di cui al comma 11
dell'art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria
2003), con le quali si stabiliva che le assunzioni a tempo
indeterminato delle Regioni e degli enti locali, «fatto salvo il
ricorso alle procedure di mobilità, devono, comunque, essere
contenute, fatta eccezione per il personale infermieristico del
Servizio sanitario nazionale, entro percentuali non superiori al 50
per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso
dell'anno 2002».
Nella pronuncia n. 390 del 2004, prima ricordata, codesto ecc.mo
Collegio ha osservato che la norma della legge finanziaria 2003 «non
si limita a fissare un principio di coordinamento della finanza
pubblica, ma pone un precetto specifico e puntuale sull'entità della
copertura delle vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale
copertura non sia superiore al 50 per cento: precetto che, proprio
perchè specifico e puntuale e per il suo oggetto, si risolve in una
indebita invasione, da parte della legge statale, dell'area
(organizzazione della propria struttura amministrativa) riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge
statale può prescrivere criteri (...) ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi».
Anche la norma impugnata presenta analoghi caratteri di
illegittimità costituzionale, prevedendo divieti di assunzioni di
personale quale conseguenza del mancato conseguimento degli obiettivi
di risparmio di spesa, che violano l'autonomia regionale in materia
di organizzazione degli uffici, unitamente alla autonomia di spesa,
di cui agli artt. 117, 118 e 119 Cost.
13. - È costituzionalmente illegittimo - in quanto introduce
norme che incidono sull'autonomia legislativa e finanziaria regionale
- anche l'art. 34, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
come convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248, recante «Criteri
per i trattamenti accessori massimi e pubblicità degli incarichi di
consulenza».
La disposizione ora citata aggiunge un ulteriore periodo
all'art. 24, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Quest'ultimo
articolo dispone che con contratto individuale venga stabilito il
trattamento economico fondamentale per gli incarichi di uffici
dirigenziali di livello generale, assumendo come parametri di base i
valori economici massimi contemplati dai contratti collettivi per le
aree dirigenziali, e vengano determinati gli istituti del trattamento
economico accessorio, collegato al livello di responsabilità
attribuito con l'incarico di funzione ed ai risultati conseguiti
nell'attività amministrativa e di gestione, ed i relativi importi.
Il periodo aggiunto dalla norma qui censurata prevede che «Con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze sono stabiliti i criteri per
l'individuazione dei trattamenti accessori massimi, secondo principi
di contenimento della spesa e di uniformità e perequazione».
Come si può comprendere dalla semplice lettura del testo della
disposizione ora richiamata, anche in questo caso siamo di fronte ad
una norma statale in materia di fmanza pubblica dal contenuto
specifico, dettagliato e autoapplicativo.
Se pure legittimamente finalizzata al contenimento della spesa
pubblica, la previsione in oggetto non rispetta il dettato degli
artt. 117, comma 3, e 119, perchè non costituisce un principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e non consente
al legislatore regionale di porre in essere alcuna normativa di
dettaglio della materia non solo in via legislativa, ma nemmeno
attraverso una normazione secondaria di mera esecuzione.
Infatti, prevedendo una disciplina uniforme posta in essere con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri si impedisce alle
Regioni di stabilire un diverso regime economico dei trattamenti
accessori massimi per gli incarichi di uffici dirigenziali di livello
generale, in relazione alle concrete realtà regionali.
Da quanto si è esposto nel presente ricorso ritiene la difesa
della Regione del Veneto che risulti con chiarezza il mancato
rispetto del dettato costituzionale da parte di tutte le norme
impugnate del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, così come
convertito nella legge 4 agosto 2006, n. 248.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare,
nei termini e nelle proposizioni suindicati, l'illegittimità
costituzionale degli articoli 2, commi 1, 2-bis e 3; 3, 5, commi 1 e
2; 6, 12, comma 1; 13, 19, 22, 26, 27, 29, 30, 34, comma 1, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come risultanti dalla
conversione operata dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006 n. 223,
recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per
il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale», pubblicata nella Gazzetta Uffciale n. 186 dell'11 agosto
2006 (supplemento ordinano n. 1831), nonchè della stessa intera
legge di conversione, per violazione degli artt. 3, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 della Costituzione.
Padova-Roma, addì 2 ottobre 2006
Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Romano Morra - Avv. Andrea Manzi
06C0921