1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 5-8-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 23 giugno - 29 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro e occupazione - Lotta al lavoro sommerso - Sanzione amministrativa pecuniaria - Sopravvenuta esclusione qualora emerga la volonta' di non occultare il rapporto - Applicazione retroattiva - Omessa previsione - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, nonche' dei principi della retroattivita' della lex mitior in relazione a sanzioni qualificabili come penali e di proporzionalita' della pena, come espressi dalla normativa convenzionale. - Legge 4 novembre 2010, n. 183, art. 4 [, comma 1], lettera b), sostitutivo del comma 4 dell'art. 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, nella legge 23 aprile 2002, n. 73, in relazione all'art. 36-bis, comma 7 [lettera a)], del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, modificativo del comma 3 dell'art. 3 del citato decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 32, 81 e 97, primo e secondo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 49. (T-200173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 5-8-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
lettera b), della legge 4 novembre 2010 n. 183 (Deleghe al Governo in
materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi,
aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per
l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di
occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e
disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro),
sostitutivo dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge 22 febbraio 2002,
n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito, con modificazioni, in legge 23 aprile 2002, n. 73 -
articolo già modificato dall'art. 36-bis, comma 7, del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, in legge 4
agosto 2006, n. 248 -, promosso dalla Corte d'appello di Napoli nel
procedimento vertente tra il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali - Direzione provinciale del lavoro di Napoli e O. F., con
ordinanza del 3 luglio 2019, iscritta al n. 204 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Franco Modugno nella camera di
consiglio del 10 giugno 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 3 luglio 2019, la Corte d'appello di Napoli
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 49 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007 - questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 1, lettera b), della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al
Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti,
di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), che sostituisce il comma 4 dell'art. 3 del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attività detenute
all'estero e di lavoro irregolare), convertito, con modificazioni, in
legge 23 aprile 2002, n. 73 - articolo già modificato dall'art.
36-bis, comma 7, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, in legge 4 agosto 2006, n.
248 -, nella parte in cui non prevede che la disposizione da esso
introdotta si applichi anche ai fatti commessi anteriormente alla sua
entrata in vigore.
1.1.- La Corte rimettente riferisce di essere investita, in grado
di appello, del giudizio di opposizione avverso
l'ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro di
Napoli, con la quale era stata irrogata all'opponente, quale
amministratrice di una società in accomandita semplice, la sanzione
amministrativa pecuniaria di euro 6.150, per violazione dell'art. 3,
comma 3, del d.l. n. 12 del 2002, convertito, con modificazioni, in
legge n. 73 del 2002, nel testo risultante a seguito della
sostituzione operata dall'art. 36-bis, comma 7, del d.l. n. 223 del
2006, convertito, con modificazioni, in legge n. 248 del 2006, per
aver impiegato un lavoratore non risultante dalle scritture o da
altra documentazione obbligatoria; violazione accertata l'8 febbraio
2007.
L'opposizione veniva accolta dal giudice di primo grado, in
ragione del fatto, emerso nel corso del giudizio, che in data
antecedente all'ispezione dalla quale era conseguita l'irrogazione
della sanzione, l'opponente aveva effettuato la denuncia nominativa
obbligatoria del lavoratore all'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL).
Avverso la sentenza proponeva appello il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali - Direzione provinciale di Napoli, sostenendo
che la comunicazione all'INAIL era stata effettuata il giorno
successivo all'ispezione e che, pertanto, la sanzione era stata
correttamente irrogata. Rilevava, altresì, che la società aveva
eseguito un versamento di euro 366,75 al fine di sanare le
violazioni, riconoscendo così la propria responsabilità.
La società e la sua amministratrice resistevano all'appello e
spiegavano appello incidentale, con il quale chiedevano
l'accoglimento del motivo di opposizione relativo alla violazione
degli artt. 14, 17 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) e della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi): motivo sul quale il giudice
di primo grado non si era pronunciato, ritenendolo verosimilmente
assorbito. Nel merito, deducevano di aver effettuato la comunicazione
obbligatoria all'INAIL il giorno prima dell'ispezione e che il
pagamento della somma indicata dall'appellante era stato eseguito in
relazione ad altre violazioni accertate nel corso dell'ispezione, e
non a quella oggetto del giudizio.
1.2.- Ciò premesso, la Corte rimettente rileva come il giudice
di primo grado abbia accolto l'opposizione sul presupposto che la
previsione sanzionatoria dell'art. 3, comma 3, del d.l. n. 12 del
2002, come sostituito dall'art. 36-bis, comma 7, del d.l. n. 223 del
2006, relativa all'«impiego di lavoratori non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria», debba ritenersi
riferita al personale totalmente sconosciuto alla pubblica
amministrazione, in quanto non iscritto nella documentazione
obbligatoria, nè oggetto di alcuna comunicazione prescritta dalla
normativa in materia di lavoro e previdenziale: comunicazione che,
nella specie, risultava invece effettuata dalla parte opponente,
nella forma della denuncia nominativa obbligatoria all'INAIL.
Ad avviso della Corte partenopea, questa interpretazione in senso
favorevole all'autore della violazione non sarebbe «sorretta da
adeguata motivazione». Essa avrebbe trovato, tuttavia, un «espresso
aggancio normativo» in una disposizione successiva al fatto oggetto
di giudizio: vale a dire nell'art. 4, comma 1, lettera b), della
legge n. 183 del 2010, che ha sostituito il comma 4 dell'art. 3 del
d.l. n. 12 del 2002, prevedendo che «[l]e sanzioni di cui al comma 3»
- quelle, appunto, per il lavoro "in nero" - «non trovano
applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo
precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà di non
occultare il rapporto, anche se trattasi di differente
qualificazione».
La Corte rimettente ritiene, quindi, di dover sollevare questioni
di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, Cost., del citato art. 4, comma 1, lettera b), della
legge n. 183 del 2010, nella parte in cui non prevede che la
disposizione da esso introdotta si applichi anche ai fatti commessi
prima della sua entrata in vigore.
1.3.- Le questioni sarebbero rilevanti nel giudizio a quo.
Risulterebbe, infatti, infondato il motivo di appello incidentale
formulato dalla società e dalla sua amministratrice, avendo le
sezioni unite della Corte di cassazione escluso che - contrariamente
a quanto sostenuto dalle appellanti incidentali - il procedimento per
l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui
all'art. 18 della legge n. 689 del 1981, si debba concludere
necessariamente nel termine di trenta (indi novanta) giorni, previsto
in via generale per la conclusione del procedimento amministrativo
dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990 (è citata Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 27 aprile 2006, n. 9591).
Per altro verso, poi, la parte appellata ha provato
documentalmente di aver presentato la denuncia nominativa all'INAIL
il 7 febbraio 2007 e, quindi, in data anteriore a quella
dell'ispezione. L'accoglimento delle questioni permetterebbe,
pertanto, di non applicare la sanzione ai sensi dell'art. 3, comma 4,
del d.l. n. 12 del 2002, come sostituito dalla norma censurata.
1.4.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, la
Corte rimettente rileva come, alla luce di un consolidato
orientamento della giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, inaugurato dalla sentenza 8 giugno 1976, Engel contro
Paesi Bassi, le garanzie previste in materia penale dalla CEDU si
applichino a tutte le misure di carattere afflittivo, a prescindere
dalla loro qualificazione come sanzioni penali nell'ordinamento
nazionale.
La natura penale di una violazione, agli effetti della
Convenzione, va determinata, in specie - secondo la giurisprudenza
della Corte EDU - sulla base di tre criteri, applicabili anche in via
alternativa: la classificazione dell'illecito nell'ordinamento
nazionale, la natura intrinseca dell'illecito e la gravità della
sanzione alla quale l'autore della violazione si trova esposto.
Alla stregua degli ultimi due criteri, la sanzione prevista
dall'art. 3, comma 3, del d.l. n. 12 del 2012, già modificato
dall'art. 36-bis, comma 7, del d.l. n. 223 del 2006, benchè
qualificata come amministrativa, si connoterebbe come sostanzialmente
penale.
Essa avrebbe, infatti, una funzione punitiva e deterrente, e non
già meramente preventiva, rispetto a condotte di particolare
disvalore nel comune apprezzamento, rispondendo ad esigenze di tutela
«di beni-interessi riferibili alla collettività e in particolare
[...] della persona e posizione giuridica del lavoratore».
Per la sua entità, d'altro canto, la sanzione in questione -
determinata in modo proporzionale al numero dei lavoratori occupati
irregolarmente e ai giorni di lavoro svolto - risulterebbe
paragonabile, una volta convertita la pena detentiva in pena
pecuniaria, alla sanzione penale stabilita dall'art. 37, comma 1,
della legge n. 689 del 1981 per l'omissione o la falsità di
registrazioni o denunce obbligatorie a fini di evasione dei
contributi o premi previsti dalle leggi sulla previdenza e assistenza
obbligatorie (reclusione fino a due anni). Stante il meccanismo di
computo, la sanzione amministrativa risulta, peraltro, tanto più
elevata quanto maggiore è il numero dei lavoratori, quando, invece,
la sanzione penale non solo rimane fissa nella sua entità massima,
ma può anche non essere in concreto eseguita, nel caso di
concessione della sospensione condizionale.
La sanzione in esame rimarrebbe, di conseguenza, soggetta al
principio di legalità di cui all'art. 7 CEDU, il quale - alla luce
dell'interpretazione offertane dalla Corte EDU con le sentenze 17
settembre 2009, Scoppola contro Italia e 24 gennaio 2012, Mihai Toma
contro Romania - implica non soltanto il principio di
irretroattività delle leggi penali più severe, ma anche,
implicitamente, quello di retroattività della legge penale più
favorevole.
Omettendo di rendere applicabile la disposizione da esso
introdotta anche ai fatti pregressi, l'art. 4, comma 1, lettera b),
della legge n. 183 del 2010 si porrebbe, dunque, in contrasto con la
citata norma convenzionale e, di riflesso, con l'art. 117, primo
comma, Cost.
1.5.- La norma censurata, stante la sua natura sostanzialmente
penale, violerebbe anche, in parte qua, l'art. 3 Cost., per contrasto
con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza.
La Corte costituzionale - argomenta il giudice rimettente - ha
infatti chiarito che, sebbene il principio di retroattività della
lex mitior in materia penale non abbia carattere assoluto, la sua
deroga deve essere giustificata da gravi motivi di interesse
generale, rimanendo quindi soggetta a un vaglio positivo di
ragionevolezza, e non ad un mero vaglio negativo di non manifesta
irragionevolezza. In particolare, secondo la sentenza n. 393 del
2006, «[i]l livello di rilevanza dell'interesse preservato dal
principio di retroattività della lex mitior - quale emerge dal grado
di protezione accordatogli dal diritto interno, oltre che dal diritto
internazionale convenzionale e dal diritto comunitario - impone di
ritenere che il valore da esso tutelato può essere sacrificato da
una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo».
Nella specie, non sarebbe ravvisabile alcun interesse, e tanto
meno un interesse di rango costituzionale, atto a giustificare
l'inapplicabilità ai fatti anteriori del trattamento più favorevole
previsto dall'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 183 del
2010.
1.6.- I dubbi di costituzionalità non potrebbero essere, d'altra
parte, superati tramite una interpretazione conforme alla CEDU e ai
parametri costituzionali.
Sebbene nel caso di specie - diversamente che in quello esaminato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 63 del 2019
(dichiarativa dell'incostituzionalità della norma sanzionatoria
amministrativa in materia di abuso di informazioni privilegiate) - la
norma censurata non preveda espressamente la sua inapplicabilità ai
fatti anteriori, tale risultato consegue, comunque sia, dal fatto che
l'art. 1 della legge n. 689 del 1981 si limita a prevedere il solo
principio di irretroattività delle norme sanzionatorie. Secondo un
consolidato indirizzo della giurisprudenza di legittimità, il
principio di matrice penalistica di retroattività della lex mitior,
in quanto non recepito dal citato art. 1, resta inapplicabile nel
campo degli illeciti amministrativi, per i quali vale, invece, il
distinto principio tempus regit actum. Non sussisterebbero, infatti,
i presupposti per una applicazione analogica dell'art. 2, secondo
comma, del codice penale o delle disposizioni che prevedono la
retroattività della lex mitior relativamente agli illeciti
amministrativi in particolari settori: disposizioni non estensibili
oltre il loro ristretto ambito di applicazione.
1.7.- La Corte rimettente assume, da ultimo, che la norma
censurata, una volta riconosciutane la natura sostanzialmente penale,
verrebbe a porsi in contrasto anche con l'art. 49 CDFUE, il quale
stabilisce che «[s]e, successivamente alla commissione del reato, la
legge prevedere l'applicazione di una pena più lieve, occorre
applicare quest'ultima».
2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente infondate.
L'interveniente contesta, in specie, che la sanzione
amministrativa di cui si discute debba essere realmente qualificata
come sanzione penale, in base ai cosiddetti criteri Engel elaborati
dalla Corte EDU.
Tali criteri sarebbero, infatti, «coordinabili [...] con la tesi
che fonda la distinzione tra sanzioni penali e sanzioni
amministrative in ragione della relativa funzione»: prospettiva nella
quale la sanzione dovrebbe essere ritenuta di natura amministrativa
quando «salvaguard[a] interessi pubblici affidati alla pubblica
amministrazione» e di natura penale, invece, «quando salvaguard[a]
interessi di ordine generale dell'ordine sociale».
Nella specie, la sanzione prevista dall'art. 3, comma 3, del d.l.
n. 12 del 2002 sarebbe diretta a realizzare l'interesse pubblico al
corretto svolgimento del rapporto di lavoro, impedendo forme di
impiego di lavoratori sottratte agli oneri imposti a carico del
datore di lavoro. La previsione di una maggiorazione della sanzione
in ragione delle giornate di lavoro effettivamente svolte dal
lavoratore irregolare avrebbe, poi, una chiara finalità dissuasiva
rispetto alla protrazione della condotta illecita, incentivando così
l'emersione del lavoro "in nero".
L'importo della sanzione - con forbice da 1.500 a 12.000 euro per
ciascun lavoratore - non sarebbe, d'altro canto, di tale entità da
connotare la sanzione stessa come penale.
Non gioverebbe, in senso contrario, la comparazione fra tale
sanzione e la pena detentiva prevista per il reato di cui all'art.
37, comma 1, della legge n. 689 del 1981. La maggiore gravità
dell'una o dell'altra non potrebbe essere, infatti, determinata sulla
base dei risultati della conversione della pena detentiva prevista
dalla norma penale in pena pecuniaria, secondo i criteri di cui
all'art. 135 cod. pen. Dovrebbe, invece, fondarsi sulla
considerazione che la pena detentiva presenta un grado di
afflittività certamente maggiore rispetto a una sanzione
amministrativa pecuniaria, a testimonianza del maggior disvalore che
il legislatore annette alla condotta penalmente sanzionata.
L'esclusione della natura penale della sanzione considerata
renderebbe manifestamente infondate le questioni in rapporto a
entrambi i parametri evocati. Come rilevato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 193 del 2016, in materia di sanzioni
amministrative non è dato rinvenire un vincolo costituzionale
all'applicazione in ogni caso della legge successiva più favorevole,
rientrando nella discrezionalità del legislatore, nel rispetto del
limite della ragionevolezza, modulare le proprie determinazioni
secondo criteri di maggiore o minore rigore in base a materia e
oggetto di disciplina.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Napoli dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera b), della legge 4
novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori
usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e
permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), che sostituisce
il comma 4 dell'art. 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12
(Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito, con modificazioni, in legge 23 aprile 2002, n. 73:
articolo già modificato dall'art. 36-bis, comma 7, del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, in legge 4
agosto 2006, n. 248.
La norma è censurata nella parte in cui - nel prevedere che le
sanzioni amministrative pecuniarie di cui al comma 3 dello stesso
art. 3 del d.l. n. 12 del 2002, concernenti l'impiego di lavoratori
subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del
rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato, «non
trovano applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere
contributivo precedentemente assolti, si evidenzi comunque la
volontà di non occultare il rapporto, anche se trattasi di
differente qualificazione» - non stabilisce che tale disposizione si
applichi anche ai fatti commessi anteriormente alla sua entrata in
vigore.
Ad avviso della Corte rimettente, la sanzione amministrativa
considerata avrebbe natura sostanzialmente penale, alla stregua dei
cosiddetti criteri Engel elaborati dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo.
La norma censurata violerebbe, di conseguenza, l'art. 117, primo
comma, della Costituzione, ponendosi in contrasto con il principio di
retroattività della legge penale più favorevole, sancito, sia
dall'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 - secondo l'interpretazione offertane dalla stessa Corte EDU
-, sia dall'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007.
Essa violerebbe, altresì, l'art. 3 Cost., in quanto - posta la
natura sostanzialmente penale della sanzione - l'inapplicabilità
della disposizione censurata, benchè più favorevole, ai fatti
anteriormente commessi, risulterebbe irragionevole e lesiva del
principio di eguaglianza, non trovando giustificazione in esigenze di
salvaguardia di valori di pari rango, rispetto a quello tutelato dal
principio di retroattività della lex mitior.
2.- L'analisi delle questioni deve necessariamente muovere da una
sintetica ricostruzione - per gli aspetti che qui più interessano -
della genesi e dell'evoluzione della disciplina sanzionatoria
amministrativa relativa al cosiddetto lavoro irregolare o "sommerso".
L'art. 4 della legge n. 183 del 2010 - recante la rubrica «Misure
contro il lavoro sommerso» - rappresenta, infatti, la tappa
intermedia di un tormentato percorso, che ha visto succedersi, a
distanza di pochi anni, plurimi interventi legislativi, sollecitati
dall'esigenza di eliminare, a volta a volta, i profili di criticità
riscontrati nelle precedenti formulazioni della disciplina
considerata.
2.1.- La metafora lavoro "sommerso", o "nero", designa, in via di
prima approssimazione, il fenomeno dell'occultamento del rapporto di
lavoro agli occhi del diritto, così da eludere o distorcere
l'applicazione di una serie di norme collegate a tale rapporto, con
conseguente compressione dei diritti del lavoratore e distorsione
della libera concorrenza (stante la maggiore competitività delle
imprese che impiegano lavoratori "in nero" rispetto alle imprese
"virtuose").
A fronte delle allarmanti dimensioni assunte dal fenomeno, il
legislatore ha ritenuto, sul principio degli anni 2000, di dover
introdurre misure di contrasto particolarmente incisive, consistenti,
anzitutto, nell'applicazione di rilevanti sanzioni nei confronti dei
datori di lavoro che occupino lavoratori non "regolarizzati".
Il processo ha preso avvio con l'art. 3, comma 3, del d.l. n. 12
del 2002, convertito, con modificazioni, in legge n. 73 del 2002, in
forza del quale - ferma restando l'applicazione delle sanzioni già
previste dalle leggi in vigore - «l'impiego di lavoratori dipendenti
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatorie» veniva «altresì punito con la sanzione amministrativa
dal 200 al 400 per cento dell'importo, per ciascun lavoratore
irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti
contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio
dell'anno e la data di constatazione della violazione».
La neointrodotta previsione sanzionatoria palesava, peraltro, ben
presto rilevanti profili di criticità, connessi soprattutto alla
difficoltà di computo della sanzione e al fatto che la disposizione
introduceva una presunzione iuris et de iure in ordine all'inizio del
lavoro irregolare: presunzione che appariva lesiva del diritto di
difesa dell'incolpato e generatrice di sperequazioni nella risposta
sanzionatoria a fatti analoghi. Profilo, questo secondo, che dava
luogo a una declaratoria di illegittimità costituzionale parziale ad
opera di questa Corte (sentenza n. 144 del 2005).
2.2.- Di seguito a tale pronuncia, il legislatore provvedeva a
riscrivere la disposizione con l'art. 36-bis, comma 7, del d.l. n.
223 del 2006, convertito, con modificazioni, in legge n. 248 del
2006. Ed è in questa versione che la norma sanzionatoria vigeva
all'epoca del fatto di cui si discute nel giudizio a quo.
Lasciando inalterata la descrizione della condotta sanzionata -
consistente sempre nell'«impiego di lavoratori non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria» - la novella del
2006 modificava, in specie, i criteri di determinazione della
sanzione. La quantificazione in base al «costo del lavoro» veniva
sostituita con la previsione di una sanzione a carattere composito:
una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 a 12.000 euro per
ciascun lavoratore irregolarmente impiegato, cui si aggiungeva una
sanzione fissa progressiva di 150 euro «per ciascuna giornata di
lavoro effettivo» (rimanendo esclusa, con ciò, ogni presunzione -
anche solo relativa - riguardo alla durata del lavoro irregolare).
Pure in tale nuova versione, la previsione sanzionatoria dava,
peraltro, adito a problemi e criticità, anche in conseguenza di
sopravvenute modifiche del panorama normativo di riferimento.
Difficoltà erano sorte, anzitutto, in ordine all'identificazione
della «documentazione obbligatoria», sulla cui base si doveva
accertare la presenza o meno di un lavoratore irregolare. Quanto al
concorrente riferimento alle «scritture obbligatorie», esso evocava,
in origine, precipuamente i libri di matricola e di paga, nei quali,
ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), dovevano essere
iscritti - prima dell'ammissione al lavoro (almeno quanto al libro di
matricola) - i nominativi e le informazioni relative ai singoli
dipendenti.
Per effetto, tuttavia, dell'art. 39 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, i libri di matricola e
di paga sono stati sostituiti dal libro unico del lavoro: il che
generava problemi di coordinamento con la fattispecie sanzionatoria
in esame. Diversamente, infatti, da quanto avveniva per i libri
soppressi, non era obbligatorio iscrivere il lavoratore nel libro
unico prima di adibirlo al lavoro (le scritturazioni dovevano essere,
infatti, eseguite entro il giorno 16 del mese successivo ai fatti da
iscrivere), nè era obbligatorio tenere il libro sul posto di lavoro,
così da consentirne l'immediata verifica da parte degli organi
accertatori.
2.3.- Tali criticità inducevano il legislatore a riscrivere di
nuovo la previsione sanzionatoria con l'art. 4, comma 1, della legge
n. 183 del 2010.
La novità di spicco - anche agli odierni fini - è rappresentata
dalla ridefinizione della nozione di "lavoro sommerso", contro la
quale si rivolge la sanzione: nozione che è collegata, non più
all'utilizzazione di lavoratori non risultanti dalle scritture o da
altra documentazione obbligatoria, ma, in modo puntuale e specifico,
all'impiego di lavoratori subordinati «senza preventiva comunicazione
di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro
privato».
La condotta integrativa dell'illecito è ora costituita, dunque,
dall'utilizzazione di dipendenti senza aver effettuato
preventivamente la comunicazione di assunzione al centro per
l'impiego, prescritta dall'art. 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1°
ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori
socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore
previdenziale), convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre
1996, n. 608, come sostituito dall'art. 1, comma 1180, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»:
comunicazione che deve essere eseguita entro il giorno precedente a
quello di instaurazione del rapporto.
Al tempo stesso, però - ed è da qui che trae origine
l'incidente di costituzionalità - l'art. 4, comma 1, lettera b),
della legge n. 183 del 2010, sostituendo l'art. 3, comma 4, del d.l.
n. 12 del 2002, stabilisce che «[l]e sanzioni di cui al comma 3 non
trovano applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere
contributivo precedentemente assolti, si evidenzi comunque la
volontà di non occultare il rapporto, anche se trattasi di
differente qualificazione».
Nell'ottica di limitare la rilevante sanzione comminata
(usualmente qualificata, sin dalle origini, come "maxisanzione") agli
illeciti di carattere sostanziale, e non meramente formale, si
prevede, dunque, che, in difetto della comunicazione obbligatoria al
centro per l'impiego, la preventiva effettuazione di adempimenti di
tipo contributivo valga, comunque sia, a rendere inoperante la
sanzione stessa, in quanto rivelatrice della volontà del datore di
lavoro di non tenere celato il rapporto lavorativo.
2.4.- Dopo la legge n. 183 del 2010, la disciplina sanzionatoria
in esame è stata ritoccata ancora varie volte. Di tali ulteriori
modifiche - consistite principalmente in ondivaghe variazioni
dell'entità delle sanzioni e dei relativi criteri di computo - non
occorre, peraltro, dar conto in questa sede, in quanto non
significative ai fini dell'odierno scrutinio.
3.- Venendo ora, sulla scorta dell'excursus condotto, all'esame
delle questioni, le stesse si rivelano inammissibili.
3.1.- La rimettente Corte d'appello di Napoli è chiamata a
pronunciarsi sull'opposizione all'ordinanza-ingiunzione con la quale,
a seguito di ispezione eseguita l'8 febbraio 2007, era stata inflitta
all'amministratrice di una società la sanzione amministrativa di
6.150 euro per aver impiegato un lavoratore irregolare: opposizione a
sostegno della quale l'opponente aveva dedotto - e dimostrato,
secondo la stessa Corte rimettente - di aver effettuato, prima
dell'ispezione (e dell'avvio al lavoro del dipendente), la denuncia
nominativa di quest'ultimo all'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) (adempimento richiesto,
all'epoca dei fatti, dall'art. 14 del decreto legislativo 23 febbraio
2000, n. 38, recante «Disposizioni in materia di assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma
dell'articolo 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144»).
I dubbi di costituzionalità prospettati dalla Corte d'appello
poggiano, dunque, su una premessa: quella per cui l'effettuazione di
comunicazioni prescritte a fini contributivi e previdenziali - quale,
nella specie, la denuncia nominativa del lavoratore assicurato
all'INAIL - non fosse sufficiente ad escludere la configurabilità
dell'illecito di impiego di lavoratori irregolari, nella versione
delineata dal d.l. n. 223 del 2006, in quel momento vigente. Questo
risultato - di non punibilità - lo si potrebbe ottenere, in assunto,
solo tramite l'applicazione retroattiva della disposizione
successivamente introdotta dall'art. 4, comma 1, lettera b), della
legge n. 183 del 2010: applicazione retroattiva che la norma
censurata non prevede, donde il suo denunciato contrasto con gli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost.
3.2.- La premessa fondante i quesiti resta, tuttavia,
indimostrata.
Al riguardo, la Corte rimettente si limita, infatti, ad affermare
che la contraria convinzione espressa in prime cure dal Tribunale
ordinario di Napoli - secondo la quale la previsione sanzionatoria in
parola doveva intendersi riferita solo al «personale totalmente
sconosciuto alla P.A., in quanto non iscritto nella documentazione
obbligatoria nè oggetto di alcuna comunicazione prescritta dalla
normativa lavoristica o previdenziale» - «non [sarebbe] sorretta da
adeguata motivazione».
La Corte partenopea non spiega, però, in fatto, quali ragioni
impediscano di aderire alla soluzione interpretativa del giudice di
primo grado.
Come si è visto, alla stregua della norma dell'epoca, il
lavoratore, per poter essere considerato «irregolare», non doveva
«risultare» come tale nè dalle «scritture» obbligatorie - formula
riferibile essenzialmente ai libri di matricola e di paga (poi
sostituiti dal libro unico del lavoro) - nè da «altra documentazione
obbligatoria».
Tanto la Corte di cassazione, quanto la giurisprudenza di merito
- sia pur pronunciando su ipotesi diverse da quella oggetto del
giudizio a quo - hanno ritenuto che, alla luce di tale formula
legislativa e della ratio legis («contrastare alla radice il fenomeno
del c.d. "lavoro nero" che arreca danno ai diritti dei lavoratori e
agli interessi delle aziende in regola, con violazione della libera
concorrenza»), la norma punisse, in effetti, «solo i datori di lavoro
che impiegano lavoratori assolutamente sconosciuti
all'amministrazione» (in questo senso, Corte di cassazione, sezione
quinta civile, sentenza 28 maggio 2014, n. 11953).
La tesi - sostenuta, in quest'ottica, nella giurisprudenza di
merito - per cui, già prima della legge n. 183 del 2010, la
"maxisanzione" non poteva essere applicata ove da adempimenti
obbligatori, precedentemente assolti, emergesse la volontà di non
occultare i rapporti di lavoro, risulta, d'altra parte, recepita -
anche con specifico riguardo alla denuncia nominativa dell'assicurato
all'INAIL - in circolari del Ministero del lavoro, della salute e
delle politiche sociali recanti istruzioni per il personale ispettivo
(si vedano, in specie, la circolare n. 25/SEGR/4024 del 29 marzo 2007
e, in modo ancor più esplicito, la circolare n. 25/SEGR/0011469 del
21 agosto 2008). Tutto ciò, peraltro, con ampia condivisione da
parte della dottrina.
Appare significativo, del resto, che, nel giudizio a quo, lo
stesso Ministero del lavoro, proponendo appello avverso la sentenza
del Tribunale ordinario di Napoli, non abbia affatto contestato, in
punto di diritto, l'interpretazione adottata dal giudice di primo
grado, ma abbia imperniato le sue difese solo su una circostanza di
fatto, ossia l'asserito difetto di anteriorità della denuncia
all'INAIL rispetto all'ispezione.
Nè gioverebbe obiettare che, se l'effettuazione delle
comunicazioni a fini contributivi escludeva la natura irregolare del
lavoro già nel vigore della norma precedente, non si comprenderebbe
perchè il legislatore della legge n. 183 del 2010 abbia ritenuto
necessario stabilire espressamente tale regola.
Come già posto in evidenza, con la novella del 2010 la formula
descrittiva dell'illecito è cambiata: la sanzione è ora collegata
in modo specifico alla mancata effettuazione della comunicazione di
instaurazione del rapporto di lavoro, e non più genericamente al
fatto che il lavoratore non risulti da «scritture o altra
documentazione obbligatoria». Se non vi fosse la norma censurata, le
comunicazioni a fini contributivi - benchè rivelatrici della
volontà di non occultare il rapporto di lavoro - non varrebbero,
perciò, più ad escludere l'applicabilità della sanzione: esito che
il legislatore del 2010 ha voluto invece evitare.
4.- In questa prospettiva, le questioni vanno dichiarate dunque
inammissibili, per non avere il giudice a quo adeguatamente motivato
la premessa ermeneutica che fonda i quesiti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera b), della legge 4
novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori
usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e
permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), che sostituisce
il comma 4 dell'art. 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12
(Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito, con modificazioni, in legge 23 aprile 2002, n. 73 -
articolo già modificato dall'art. 36-bis, comma 7, del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, in legge 4
agosto 2006, n. 248 - sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, della Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art.
7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007 - dalla Corte d'appello di Napoli con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA