1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 30-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 ORDINANZA 27 marzo - 24 aprile 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Disposizione di legge delegante su cui si fonda la norma del decreto delegato censurata Riferimento errato - Individuazione delle disposizioni cui deve riferirsi la censura. - Legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 3, comma 1, lettera c); d.lgs. 16 luglio 1998, n. 285, art. 13. Reati e pene - Reato di immissione sul mercato di preparati pericolosi - Attuazione di direttiva comunitaria per mezzo di decreti delegati - Ritenuta insufficiente specificazione dei criteri e principi direttivi contenuti nella legge di delegazione e indeterminatezza della norma incriminatrice - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 2, comma 1, lettera c) - (recte: legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 3, comma 1, lettera c); d.lgs. 16 luglio 1998, n. 285, art. 13. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, e 76. Reati e pene - Reato di immissione sul mercato di preparati pericolosi - Sanzione per omessa etichettatura in lingua nazionale - Attuazione di direttiva comunitaria per mezzo di decreti delegati - Ritenuto eccesso di delega Questione proposta «in via subordinata» dalla parte privata - Censura estranea all'ordinanza del giudice a quo - Insuscettibilita' ad essere oggetto di scrutinio di costituzionalita'. (003C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 30-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 della legge
24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dalla appartenenza dell'Italia alle comunità europee -
Legge comunitaria 1995-1997), e 13 del d.lgs. 16 luglio 1998, n. 295
(recte: 285) (Attuazione di direttive comunitarie in materia di
classificazione, imballaggio ed etichettatura dei preparati
pericolosi, a norma dell'articolo 38 della legge 24 aprile 1998,
n. 128), promosso con ordinanza del 9 novembre 2001 dal Tribunale di
Venezia, iscritta al n. 309 del registro ordinanze 2002 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale,
dell'anno 2002.
Visti l'atto di costituzione di Zancanaro Pier Luigi nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giuseppe M. Sacco per Zancanaro Pier Luigi
nonchè l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 9 novembre 2001, pervenuta
a questa Corte il 14 giugno 2002, il Tribunale penale di Venezia, in
composizione monocratica, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 25, secondo comma, e 76
della Costituzione, dell'art. 2, comma 1, lettera c, della legge
24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dalla appartenenza dell'Italia alle comunità europee -
legge comunitaria 1995-1997), e dell'art. 13 del decreto legislativo
16 luglio 1998, n. 295 (recte: 285) (Attuazione di direttive
comunitarie in materia di classificazione, imballaggio ed
etichettatura dei preparati pericolosi, a norma dell'articolo 38
della legge 24 aprile 1998, n. 128);
che il remittente premette di dover giudicare un imputato del
reato previsto e punito dall'art. 13 del d.lgs. n. 285 del 1998 -
immissione sul mercato di preparati pericolosi in violazione delle
disposizioni in tema di imballaggio e di etichettatura e delle
disposizioni in tema di classificazione dei preparati medesimi,
contenute nel medesimo decreto legislativo o nelle norme da esso
richiamate -, e afferma che tale norma delegata trova la sua fonte
nella delega di cui alla legge n. 128 del 1998, la quale, all'art. 2,
comma 1, lettera c, detta i criteri direttivi generali per la
determinazione delle sanzioni penali o amministrative per le
infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi ivi previsti;
che, secondo il medesimo remittente, trattandosi di un
decreto legislativo delegato, il precetto penale dovrebbe «rispondere
a criteri di rigore analiticità e chiarezza al fine di non
contrastare con il combinato disposto degli articoli 76 e 25, secondo
comma, della Costituzione»; mentre la disposizione denunciata della
legge di delega, là dove prevede la possibilità di stabilire
sanzioni penali nei soli casi in cui le infrazioni ledano o espongano
a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981,
n. 689, difetterebbe di tali presupposti;
che, infatti, ad avviso del giudice a quo, per «l'ampiezza
esorbitante delle materie» risultanti dalle citate disposizioni della
legge n. 689 del 1981 (le quali, ai fini della esclusione dalla
depenalizzazione di reati, puniti con pene pecuniarie, previsti dalla
legislazione preesistente, si riferiscono all'intero codice penale e
ad un'amplissima serie di ambiti), nonchè per la vaghezza e
genericità del dettato normativo, non sarebbe soddisfatta la
necessità che «il precetto penale delegato contenga determinazioni
chiare e certe», poichè il riferimento agli interessi generali
dell'ordinamento individuati in base a criteri ispiratori «troppo
ampi e indeterminati» non consentirebbe di precisare quali siano gli
interessi da proteggere nè di individuare quali lesioni di questi
interessi meritino sanzione penale;
che si è costituito l'imputato nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione;
che, secondo la parte privata, lo strumento del decreto
delegato non sarebbe idoneo ad assolvere alla riserva assoluta di
legge prevista dall'art. 25 Cost., a ciò ostando le esigenze di
certezza proprie della fattispecie incriminatrice, nonchè la
necessità che il diritto penale sia sorretto da una «legittimazione
democratica» particolarmente robusta, assicurabile solamente
attraverso il confronto parlamentare (imperativo reso particolarmente
acuto dalla proliferazione, verificatasi a detta della parte negli
ultimi anni, di interventi in campo penale condotti attraverso leggi
delega di iniziativa governativa, tra le quali la cd. legge
comunitaria);
che, prosegue la parte, in casi di siffatta natura
(attuazione per mezzo di decreti delegati di direttive comunitarie),
il cd. deficit democratico da cui la comunità sarebbe afflitta
verrebbe ad indebolire ulteriormente lo spazio partecipativo
assegnato al Parlamento e ad esaltare il ruolo dell'Esecutivo, atteso
che «il perno dei processi decisionali comunitari è il Consiglio
dell'Unione Europea», sicchè, in tale contesto, la delega
legislativa non potrebbe divenire strumento «ordinario di politica
penale» e si imporrebbe, in ogni caso, un controllo particolarmente
rigoroso da parte del Parlamento nazionale nel corso del procedimento
di legislazione delegata, tramite la formulazione di stringenti
principi e criteri direttivi;
che, al contrario, secondo la parte privata, l'art. 2 della
legge delega, rinviando agli artt. 34 e 35 della legge n. 689 del
1981, ai fini della scelta tra sanzione penale e sanzione
amministrativa, si varrebbe di una formula «vaga e controversa», e
comunque troppo ampia per indirizzare adeguatamente l'attività di
legislazione delegata (come la Corte avrebbe già rilevato tramite i
«moniti» svolti nelle sentenze n. 53 del 1997 e n. 49 del 1999);
che, «in via subordinata», qualora non si dovesse ritenere
fondata la censura proposta avverso la legge delega, ritiene la parte
che il decreto delegato sia a sua volta incostituzionale per eccesso
di delega, giacchè la direttiva comunitaria 88/379 avrebbe concesso
agli Stati la mera facoltà di esigere un'etichettatura dei preparati
in lingua nazionale: tale scelta sarebbe stata compiuta dal decreto
delegato «autonomamente», in difetto di delega; inoltre, il presidio
penale introdotto dall'art. 13 del d.lgs. n. 285 del 1998, in caso di
omessa etichettatura in lingua italiana, verrebbe a tutelare un
interesse estraneo alle finalità perseguite dalla direttiva
comunitaria, le quali a loro volta dovrebbero orientare il
legislatore nella definizione delle condotte che ledano o espongano a
pericolo beni meritevoli di protezione penale;
che, aggiunge la parte privata, sfuggirebbe quale interesse
la norma incriminatrice venga a tutelare nel caso di specie: esso non
si potrebbe ravvisare nel bene dell'ambiente, poichè il preambolo
del d.lgs. n. 285 del 1998 premette che «in sede comunitaria non sono
stati ancora definiti, per i preparati pericolosi, i criteri per la
classificazione relativa al rischio per l'ambiente», sicchè «non
risult(erebbe) possibile emanare disposizioni in materia».
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata;
che la difesa erariale osserva che l'art. 13 del d.lgs.
n. 285 del 1998 individua in modo «chiaro e puntuale» sia la condotta
incriminata, sia la sanzione comminata; a sua volta, la legge delega
risponderebbe a quanto imposto dai «principi di legalità,
tassatività e specificita», poichè sarebbero indicati sia il
criterio cui attenersi nella scelta tra sanzione penale e sanzione
amministrativa, sia i limiti delle pene, sia «il criterio di
comparazione con norme sanzionanti violazioni di interessi omogenei e
di pari offensivita» (atteso che l'art. 2 della legge n. 128 del 1998
prevede il ricorso a sanzioni penali o amministrative «identiche a
quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le
violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto alle
infrazioni medesime»).
Considerato che si deve preliminarmente correggere il riferimento
fatto dal remittente alla disposizione di legge delegante su cui si
fonda la norma del decreto delegato impugnata;
che, infatti, il d.lgs. n. 285 del 1998 non è stato emanato
sulla base della delega contenuta nell'art. 1 della legge n. 128 del
1998 - relativa all'attuazione di una serie di direttive comunitarie,
elencate nell'allegato A alla medesima legge, fra le quali non è
compresa la direttiva 88/379/CEE in materia di classificazione,
imballaggio ed etichettatura dei preparati pericolosi - e per la
quale erano dettati i criteri direttivi generali contenuti
nell'impugnato art. 2, comma 1, lettera c, della stessa legge; bensì
è stato adottato sulla base dell'art. 38 della legge n. 128 del
1998, che delegava il Governo ad emanare, entro un termine autonomo e
più breve di quello dell'art. 1, un decreto legislativo «recante, a
completamento delle disposizioni emanate ai sensi dell'articolo 38
della legge 6 febbraio 1996, n. 52, le norme necessarie a dare
integrale ed organica attuazione alla direttiva 88/379/CEE del
Consiglio e successive modificazioni», e stabiliva, per l'esercizio
di tale delega, che si applicassero «i principi ed i criteri
direttivi previsti dall'articolo 38 della legge n. 52 del 1996»;
che, a sua volta, tale ultima disposizione dettava specifici
criteri direttivi per l'attuazione della direttiva 92/32/CEE in tema
di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze
pericolose, che integravano (cfr. sentenza n. 49 del 1999) i criteri
generali stabiliti nell'art. 3 della stessa legge n. 52 del 1996,
validi per l'attuazione delle direttive elencate nell'allegato A alla
medesima, fra cui era compresa quest'ultima direttiva: criteri tutti
che il legislatore delegante del 1998 ha evidentemente inteso
estendere all'attuazione della direttiva 88/379/CEE, e successive
modificazioni, in tema di preparati pericolosi;
che, peraltro, il tenore del criterio di delega dettato
dall'art. 3, comma 1, lettera c, della predetta legge n. 52 del 1996
è testualmente identico a quello dell'art. 2, comma 1, lettera c,
della legge n. 128 del 1998, cui fa riferimento il remittente;
che, pertanto, è a detto art. 3, comma 1, lettera c, della
legge n. 52 del 1996, unitamente al denunciato art. 13 del d.lgs.
n. 285 del 1998, che deve riferirsi la censura del remittente;
che detta censura si appalesa però manifestamente infondata;
che, infatti, essa confonde i requisiti di determinatezza che
deve possedere la norma incriminatrice, allorquando delinea la
fattispecie di reato, per essere conforme all'art. 25 della
Costituzione, al fine di garantire ai destinatari la preventiva
conoscenza di quali siano le condotte punite, con la sufficiente
determinazione dei principi e dei criteri direttivi che deve
rinvenirsi nelle leggi di delegazione per poterle ritenere conformi
all'art. 76 della Costituzione;
che, in concreto, la norma incriminatrice contenuta
nell'art. 13 del d.lgs. n. 285 del 1998 determina in modo preciso le
condotte sanzionate penalmente, e dunque non contrasta con le
esigenze che discendono dal principio costituzionale di legalità in
materia di reati e di pene;
che - una volta ammesso, come la giurisprudenza di questa
Corte ha sempre ammesso (cfr. sentenze n. 26 del 1966; n. 113 del
1972; n. 282 del 1990), il ricorso alla delegazione legislativa per
l'introduzione di nuove norme penali, sulla base della equiparazione
fra legge ed atti aventi forza di legge ai fini del rispetto della
riserva di legge di cui all'art. 25 della Costituzione - dall'art. 76
della Costituzione discendono, da una parte, il vincolo della legge
delegata ai criteri direttivi della delega (vincolo il cui rispetto
non è qui messo in discussione, nella specie, dal giudice a quo),
nonchè, dall'altra parte, l'obbligo, a carico del legislatore
delegante, di definire l'oggetto della delega e di indicarne i
principi e criteri direttivi, senza lasciare il Governo delegato
libero di effettuare qualsiasi scelta, ma anche senza doverne
vincolare tutte le scelte concrete, restando invece affidate queste
ultime, nei limiti dei criteri direttivi, proprio al delegato;
che il livello di specificazione dei principi e criteri
direttivi può in concreto essere diverso da caso a caso, anche in
relazione alle caratteristiche della materia e della disciplina su
cui la legge delegata incide, ma, in ogni modo, esso non ha a che
vedere con le esigenze di determinatezza della norma incriminatrice,
nella specie soddisfatte dalla formulazione del decreto legislativo;
che il criterio di delega preso in considerazione dal
remittente, espresso con formule più volte adottate dal legislatore
nel delegare il Governo a dettare norme di attuazione delle direttive
comunitarie, non può dirsi tale da non rispondere ai requisiti
minimi dell'art. 76 della Costituzione, ancorchè, per la grande
varietà degli oggetti della delega, concernente l'attuazione di
direttive afferenti alle più diverse materie, tali formule rischino
di risultare di non facile interpretazione: donde l'invito, rivolto
da questa Corte al legislatore (cfr. sentenze n. 53 del 1997 e n. 49
del 1999), in relazione a disposizioni di delega di siffatto tenore,
affinchè impieghi formule più precise;
che, in ogni caso, la legge di delega considerata delimitava
sufficientemente l'ambito delle scelte del Governo nell'impiego dello
strumento penale, sia definendo la specie e l'entità massima delle
pene, sia dettando il criterio, in sè restrittivo, del ricorso alla
sanzione penale solo per la tutela di interessi particolarmente
rilevanti, analoghi a quelli che avevano indotto il legislatore, con
gli articoli 34 e 35 della legge n. 689 del 1981, ad escludere
determinate fattispecie dalla depenalizzazione (fattispecie che il
legislatore del 1981 aveva individuato bensì avendo riguardo ad una
pluralità di testi legislativi, fra cui il codice penale, ma pur
sempre con riferimento circoscritto alle ipotesi - astrattamente
riconducibili all'oggetto della disposta depenalizzazione - per le
quali nella legislazione preesistente erano previste solo pene
pecuniarie);
che non può essere presa in considerazione la censura
prospettata «in via subordinata» dalla parte privata in ordine
all'art. 13 del d.lgs. n. 285 del 1998, che avrebbe ecceduto dalla
delega nell'individuare le fattispecie sanzionate penalmente, poichè
tale censura è estranea all'ordinanza di rimessione, che delimita,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto e l'ambito della
questione di legittimità costituzionale (cfr. ad es. ordinanze
n. 464 del 1999; n. 44 del 2001; n. 219 del 2001).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c, della
legge 24 aprile 1998, n. 128 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dalla appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee - legge comunitaria 1995-1997) (recte: dell'art. 3, comma 1,
lettera c, della legge 6 febbraio 1996, n. 52, recante «Disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee - Legge comunitaria 1994»), e dell'art. 13 del
d.lgs. 16 luglio 1998, n. 285 (Attuazione di direttive comunitarie in
materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura dei
preparati pericolosi, a norma dell'articolo 38 della legge 24 aprile
1998, n. 128), sollevata, in riferimento agli articoli 25, secondo
comma, e 76 della Costituzione, dal Tribunale di Venezia con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 aprile 2003.
Il cancelliere:Fruscella
03C0439