1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 189 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 ottobre 2018
Ordinanza del 9 ottobre 2018 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da P.V. contro Ministero dell'interno e Questura di Trento . Cittadinanza - Riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e gia' residenti nei territori appartenuti all'Impero austro-ungarico, prima del 16 luglio 1920, ed emigrate all'estero, e ai loro discendenti - Diritti e facolta' collegati al possesso del permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza - Mancata previsione dell'utilizzazione dello speciale permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza ai fini dello svolgimento di attivita' lavorativa. - Legge 14 dicembre 2000, n. 379 (Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e gia' residenti nei territori appartenuti all'Impero austro-ungarico e ai loro discendenti), art. 1; decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), art. 6. (18C00279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-2019)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO


(Sezione unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1 del 2018, proposto da V.P., rappresentato e
difeso dall'avvocato Zeno Perinelli, presso lo stesso elettivamente
domiciliato in Trento, via Grazioli n. 11 e con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia n. 11;
Contro Ministero dell'interno, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliataria in Trento, largo Porta Nuova n. 9;
Questura di Trento, in persona del questore in carica,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domicilitataria in Trento, largo Porta Nuova n. 9;
Per l'annullamento della nota del Ministero dell'interno -
dipartimento di pubblica sicurezza richiamata nella comunicazione del
servizio lavoro della Provincia Autonoma di Trento (prot. n. 996 di
data 11 gennaio 2008);
Nonchè per la condanna della questura di Trento e del Ministero
dell'interno a risarcire in solido il danno patrimoniale a titolo di
lucro cessante/mancato guadagno nella misura di euro 40.000, ovvero
di quell'importo maggiore o minore che risulterà di giustizia, con
aggiunta di interessi e rivalutazione monetaria dal giorno del dovuto
al saldo;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno - Questura di Trento;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2018 il
consigliere Paolo Devigili e uditi l'avvocato Zeno Perinelli per il
ricorrente e l'avvocato Dario Bellisario per l'amministrazione
resistente;

In fatto

Il ricorrente V. P., nato in Brasile e discendente diretto del
signor D. C. P., nato in provincia di Trento nel 1852 ed emigrato in
Brasile prima del 1920, espone di essere entrato in Italia il 6
giugno 2005, usufruendo del permesso di soggiorno per attesa di
cittadinanza previsto dall'art. 11 del decreto del Presidente della
Repubblica 3 novembre 1999, n. 394, rilasciato il 14 giugno 2005 e
avviato ai sensi della legge 14 dicembre 2000, n. 379.
Ottenuta la residenza in ... , il ricorrente si è sempre
impegnato in varie occupazioni a tempo determinato presso aziende
locali, fino a quando l'ultima occupazione in qualità di bracciante
agricolo è stata interrotta in data 15 novembre 2008 per effetto
della nota dell'11 gennaio 2008 della Provincia di Trento che,
recependo quanto rappresentato dal Ministero dell'interno il 12
settembre 2007 in risposta al quesito posto dalla locale Questura,
concludeva nel senso che «sulla base della legislazione attuale i
cittadini di origine italiana titolari di permesso di soggiorno per
attesa cittadinanza non sono abilitati a svolgere attività
lavorativa».
Detta nota ministeriale comportava, infatti, la cessazione
dell'efficacia del protocollo d'intesa stipulato il 12 giugno 2007
tra la Provincia Autonoma e la Questura di Trento, che consentiva di
svolgere attività lavorativa a tali soggetti, e il conseguente
divieto di lavoro a far data dal 12 gennaio 2008, giorno successivo
alla comunicazione della citata nota della provincia.
Per ottenere il risarcimento del danno causatogli dalla
impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa fino al
2012, anno in cui ha ottenuto la cittadinanza italiana (avendo nel
frattempo percepito il sostegno economico versato dall'agenzia
provinciale per l'assistenza e la previdenza integrativa per un
totale di 3.252 euro), il ricorrente si è rivolto con atto di
citazione del 18 luglio 2014 al Tribunale di Trento che, con la
sentenza 5 maggio 2017, n. 444, passata in giudicato, ha declinato la
propria giurisdizione a favore di quella del giudice amministrativo.
Con il ricorso oggi in esame il signor P. ripropone quindi la
domanda di risarcimento del danno patito per la forzosa inattività e
la mancata percezione di qualsiasi reddito, nella misura di 40.000
euro, con interessi e rivalutazione monetaria.
Si è costituito per resistere il Ministero dell'interno,
eccependo l'irricevibilità e l'inammissibilità del ricorso qui
trasposto e sottolineandone l'infondatezza, dato che il sistema
attuale, e in particolare il decreto del Presidente della Repubblica
n. 394 del 1999, non prevede la conversione del permesso di soggiorno
di cui trattasi in altro che consenta l'espletamento di attività
lavorativa.
Chiamato all'udienza odierna, il ricorso, dopo l'esecuzione
dell'istruttoria disposta dal Tribunale con l'ordinanza 14 maggio
2018, n. 106, è passato in decisione.

In diritto

Le questioni preliminari.
Prima di affrontare il merito del ricorso, qui trasposto in forza
della traslatio iudicii disposta dal Tribunale di Trento con la
citata sentenza n. 444 del 2017, passata in giudicato il 5 settembre
2017, occorre verificarne la ricevibilità e l'ammissibilità.
Tale preliminare verifica coinvolge due aspetti: l'ammissibilità
di una domanda puramente risarcitoria posta al giudice
amministrativo, in carenza di tempestiva impugnazione dell'atto
lesivo; la ricevibilità temporale della stessa, ove ritenuta
ammissibile, sia in sè considerata, sia per quanto riguarda le
singole, specifiche fattispecie di lesione dedotte in causa, con
riferimento al connesso sistema di decadenze e di prescrizioni.
I) Per quanto riguarda il primo aspetto, va sottolineato che
l'ammissibilità della domanda rivolta al giudice amministrativo per
ottenere il risarcimento della lesione dell'interesse legittimo senza
la previa richiesta di annullamento della determinazione causativa di
tale lesione (qui rappresentata dalle note ministeriale e provinciale
richiamate in fatto) è stata da tempo riconosciuta dalla
giurisprudenza, a partire dalla sentenza dell'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato 23 marzo 2011, n. 3, e ha trovato oggi
codificazione nell'art. 30 del codice del processo amministrativo.
Non può quindi essere revocato in dubbio che questo giudice possa
conoscere della domanda risarcitoria posta con il ricorso.
II) Quanto al (connesso) secondo aspetto, che coinvolge profili
attinenti alla tempestività della domanda, vale innanzitutto
rilevare come la salvezza delle preclusioni e delle decadenze sancita
dall'art. 11 del codice del processo in caso di traslatio iudicii non
vale ad attribuire, nella fattispecie in esame, effetto preclusivo al
citato art. 30 comma 3, contrariamente a quanto sostiene la difesa
resistente. È principio consolidato, e condiviso dal Collegio, (per
tutte, Consiglio di Stato sez. III n. 297/2014 e sez. V n.
6296/2011), che il termine di decadenza di 120 giorni per la
proposizione della domanda risarcitoria, ora previsto dalla suddetta
norma, non è applicabile a cause, ancorchè proposte nella vigenza
del c.p.a., che assumano a loro presupposto vicende (come nel caso di
specie: 12 settembre 2007, nota negativa del Ministero; 11 gennaio
2008, nota della provincia) antecedenti all'entrata in vigore del
codice: in tali casi l'azione risarcitoria viene espressamente
assoggettata solo al termine di prescrizione quinquennale, fatta
peraltro salva, come già previsto dalla giurisprudenza formatasi
pre-codice, ossia prima dell'introduzione dell'art. 30, il principio
della congrua valutazione, da parte del giudice, della rilevanza del
comportamento negligente dell'interessato che non ha provveduto ad
impugnare il provvedimento negativo nè ha attuato rimedi
stragiudiziali protesi ad evitare il danno o comunque a limitarne le
conseguenze. Comportamento negligente che qui non è dato riscontare,
avendo l'interessato tempestivamente proposto, sia pure al diverso
giudice, la domanda risarcitoria.
III) Essendo, quindi, l'azione risarcitoria assoggettata solo al
termine di prescrizione quinquennale, l'azione qui in esame mantiene
la propria attualità, essendosi interrotta la prescrizione
quinquennale (unico termine applicabile) per effetto della
notificazione (18 luglio 2014) dell'atto di citazione introduttivo
del giudizio civile, contenente la domanda risarcitoria formulata in
via autonoma. Tale interruzione ha conservato effetti con la
riassunzione, avvenuta rispettando le modalità ed i termini già
indicati dall'art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, riprodotto
dall'art. 11 del codice, posta la salvezza degli effetti che la
domanda avrebbe prodotto se il giudice di cui è stata dichiarata la
giurisdizione fosse stato adito fin dall'instaurazione del primo
giudizio, (in contrario non vale l'ulteriore locuzione «ferme
restando le preclusioni e le decadenze intervenute», dato che, come
si è detto, nessuna decadenza può ritenersi collegata alla mancata
tempestiva impugnazione dei provvedimenti lesivi, come sopra si è
detto).
IV) Il ricorso è riferito ai danni patiti dal 12 gennaio 2008
(data in cui il ricorrente ha perso il lavoro, per effetto della nota
negativa del Ministero e della comunicazione della conseguente
inoperatività del protocollo d'intesa in precedenza stipulato tra la
provincia e la questura) fino al 2012, anno in cui, ottenuta la
cittadinanza, il signor P. ha potuto riprendere a lavorare, come da
lui stesso riferito. Per il periodo fino al 18 luglio 2009
(considerata l'interruzione al 18 luglio 2014) il diritto al
risarcimento incorre nella prescrizione quinquennale (eccepita in via
subordinata dall'Avvocatura resistente), mentre rimane vivo per il
periodo successivo, e quindi dal 2008 fino al 2012.
Il ricorso è dunque ammissibile e procedibile, per gli aspetti
considerati; sussistono inoltre gli ulteriori requisiti di
ammissibilità della domanda risarcitoria, avendo il ricorrente
provato (e comunque non essendo stato contestato) che per il periodo
indicato egli non ha potuto lavorare, che tale impossibilità è
stata causata dalla preclusione di cui si è detto, che è stato a
carico dell'assistenza pubblica; egli ha inoltre quantificato il
danno subito, la cui determinazione costituirà oggetto del giudizio.
Il merito del ricorso
Sussistendo quindi le condizioni e i presupposti dell'azione,
può passarsi all'esame del merito del ricorso, che sconta
inevitabilmente l'indagine circa la legittimità o meno dell'azione
amministrativa, funzionale alla verifica sia del nesso di causalità
con il danno, sia della ingiustizia del comportamento lesivo,
presupposti dell'obbligo di risarcimento.
Il Ministero dell'interno, su precisa richiesta della Questura di
Trento, che rappresentava come «non si rinviene alcuna normativa che
disciplini» il titolo di soggiorno per l'acquisto della cittadinanza
italiana iure sanguinis «relativamente allo svolgimento di attività
lavorativa da parte dei titolari e che i tempi per la concessione
della cittadinanza si sono notevolmente allungati», e chiedeva
conseguentemente se il permesso in argomento consenta lo svolgimento
di tali attività, ha risposto nel senso che l'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999, «nel disciplinare le
ipotesi di conversione del permesso di soggiorno da altra tipologia a
quella per lavoro, non contempla quello per attesa cittadinanza.
Pertanto, per poter autorizzare i cittadini di origine italiana in
possesso di tale tipologia di permesso di soggiorno a svolgere
attività lavorativa sarà necessario attendere una modifica
normativa in tal senso».
La risposta fornita dalla nota ministeriale corrisponde alla
legislazione vigente.
I titoli di permesso di soggiorno indicati dalla legge (art. 6,
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, T.U. Immigrazione, art.
11 del relativo regolamento) consentono lo svolgimento di attività
lavorativa se espressamente rilasciati a tale scopo, ovvero se così
prevede la legge. Ad esempio, l'art. 6 T.U. specifica che il permesso
rilasciato per motivi di lavoro e familiari può essere utilizzato
«anche per le altre attività consentite», quello rilasciato per
motivi di studio e formazione può essere convertito, a determinate
condizioni, in permesso di soggiorno per lavoro. L'art. 14 decreto
del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999 prevede specifiche
ipotesi di conversione o estensione per tipologie di permessi di
soggiorno (da lavoro subordinato a lavoro autonomo; da lavoro
autonomo a lavoro subordinato; il ricongiungimento familiare, per
motivi umanitari, per integrazione dei minori consente il lavoro
autonomo o subordinato; il permesso per lavoro autonomo o subordinato
e per motivi di famiglia è convertibile in permesso per residenza
elettiva a favore dello straniero che percepisca una pensione in
Italia; quello per motivi di studio o formazione consente il lavoro
subordinato e può essere convertito nel relativo permesso).
Nessuna delle specifiche disposizioni dedicate all'ambito delle
attività consentite dai vari tipi di permesso di soggiorno, ovvero
convertibili in una diversa fattispecie che consenta attività
lavorativa, si occupa del permesso per attesa cittadinanza italiana
iure sanguinis di cui alla legge n. 379 del 2000, come ha rilevato il
Ministero con la nota del 12 settembre 2007, recepita dalla
provincia. Nè, d'altra parte, è possibile colmare tale aporia del
sistema ricorrendo allo strumento dell'analogia: il collegio
condivide quanto ha puntualizzato il Consiglio di Stato (sez. III, 12
ottobre 2017, n. 4738), secondo cui l'ordinamento giuridico italiano
non conosce alcun principio di generale convertibilità delle varie
tipologie di titolo di soggiorno, che va considerata piuttosto come
eccezione alla regola, applicabile nei soli casi tassativamente
previsti, che costituiscono un numero chiuso. E d'altra parte
l'applicazione dell'analogia nella determinazione dello status dei
cittadini extracomunitari si risolverebbe in una innovazione del
sistema, non consentita al giudice (Corte costituzionale, sentenza 12
dicembre 2014, n. 277).
Si deve quindi concludere che il diniego opposto al ricorrente
corrisponde allo schema legale, poichè non si rinviene nel sistema
alcuna norma che consenta lo svolgimento di attività lavorativa ai
soggetti in attesa di cittadinanza iure sanguinis.
La questione di legittimità costituzionale.
Il collegio dubita della corrispondenza di tale schema legale
alle norme costituzionali.
I) Occorre innanzi tutto considerare che, in generale, per coloro
che attendono il rilascio della cittadinanza il problema della
convertibilità del relativo permesso non si pone: l'art. 11 comma 1
lett. c) decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1999 ne
prevede il rilascio, per la durata del procedimento di concessione,
«a favore dello straniero già in possesso del permesso di soggiorno
per altri motivi». Ciò significa che, costituendo tale diverso e
già posseduto permesso di soggiorno presupposto imprescindibile per
ottenere quello per attesa di cittadinanza, il problema (che in
questa sede non rileva) si sposta, semmai, sulla convertibilità di
tale diverso permesso, ovvero sull'ambito delle attività consentite
da tale diverso permesso.
Altro è il caso dei soggetti che, come il ricorrente (la
circostanza è provata e non contestata), sono discendenti di persone
nate e già residenti nei territori che sono appartenuti all'Impero
austro-ungarico prima del 16 luglio 1920, emigrate all'estero: ad
essi si applica la normativa speciale contenuta nella legge 14
dicembre 2000, n. 379, che, all'art. 1 comma 2, riconosce la
cittadinanza italiana, senza subordinare tale riconoscimento al
possesso di un diverso titolo di soggiorno. Ecco che allora viene in
rilievo la convertibilità dello speciale permesso, o l'ampiezza dei
diritti e delle facoltà collegate al possesso di tale specifico e
speciale permesso di soggiorno per attesa di cittadinanza, che, non
essendo collegato ad alcun altro, diverso, titolo, e non prevedendo
l'autorizzazione all'attività lavorativa, ne preclude, in forza del
principio di tassatività sopra delineato, lo svolgimento, come ha
giustamente rilevato il Ministero dell'interno.
Tale diversità di trattamento tra soggetti in identica
situazione, rappresentata dall'aver proposto domanda di cittadinanza
e di essere in attesa della risposta, gli uni già in possesso di
altro permesso di soggiorno, potenzialmente convertibile, e gli altri
sforniti di qualsiasi titolo che li abiliti allo svolgimento di
attività lavorativa, è tale da far dubitare della rispondenza dello
schema normativo all'art. 3 della Costituzione.
È appena il caso di sottolineare che non si tratta, qui, di
evocare o di postulare una soluzione creativa, in una materia, quale
quella della regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno dello
straniero nel territorio nazionale, nella quale pacificamente spetta
al legislatore ampia discrezionalità, come nel caso esaminato e
risolto dalla sentenza della Corte costituzionale 12 dicembre 2014,
n. 277. Qui e ora, invece, si tratta di denunciare il diverso,
immotivato trattamento riservato dal legislatore a due situazioni
analoghe, ambedue tutelate attraverso il permesso in attesa del
rilascio della cittadinanza, ma con un ambito di facoltà e diritti
del tutto divergenti, in assenza di ragioni giustificativa, sicchè
la riconduzione ai parametri costituzionali, se postula una pronuncia
additiva da parte della Corte costituzionale, dovrebbe ritenersi
consentita dal momento che la soluzione è logicamente necessitata ed
implicita nello stesso contesto normativo (cfr., ex plurimis,
sentenza 9 ottobre 2013, n. 279).
II) Il sistema emergente dalla diversità di trattamento
normativo si presta anche a dubbi di irragionevolezza, dato che alla
situazione che il legislatore ha ritenuto evidentemente meritevole di
speciale considerazione, quale quella dei discendenti degli ex
appartenenti all'Impero austro-ungarico emigrati all'estero, ai quali
la cittadinanza è concessa su semplice dichiarazione, rispetto ai
casi generali, nei quali è richiesto il possesso di un diverso
permesso di soggiorno, è collegato un effetto deteriore, che
consegna il richiedente all'impossibilità di lavorare.
III) Il dubbio di legittimità costituzionale non è, in
conclusione, manifestamente infondato; esso è inoltre rilevante al
fine della decisione del ricorso in esame, alla luce delle
considerazioni che precedono;
Esso investe l'art. 1 della legge n. 379 del 2000 e l'art. 6
decreto legislativo n. 286 del 1998 nella parte in cui non prevedono
l'utilizzazione dello speciale permesso per attesa di cittadinanza ai
fini dello svolgimento di attività lavorativa, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione e del principio di ragionevolezza che,
quale che ne sia la sedes materiae, permea di sè tutto il sistema
costituzionale.
Occorre quindi sospendere il giudizio, rinviando ogni ulteriore
statuizione in rito, nel merito e sulle spese alla decisione
definitiva, e disporre l'invio degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento,
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 14
dicembre 2000, n. 379 e dell'art. 6 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 in relazione all'art. 3 della Costituzione e del
principio di ragionevolezza, secondo quanto indicato in motivazione;
sospende il giudizio, rinviando ogni definitiva decisione
all'esito del giudizio incidentale davanti alla Corte costituzionale;
dispone che questa ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del Tribunale, alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, e che sia comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o
della dignità della parte interessata, manda alla segreteria di
procedere all'oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi
altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 27
settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Roberta Vigotti, Presidente, estensore
Carlo Polidori, consigliere
Paolo Devigili, consigliere

Il Presidente, estensore: Vigotti