1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 6-9-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 384 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 1989
N. 384 Ordinanza emessa il 14 marzo 1989 dalla corte d'appello di Milano nei procedimenti civili riuniti vertenti tra il Garante pro-tempore per l'attuazione della legge sull'editoria prof. Giuseppe Santaniello ed altri e S.p.a. Gemina ed altri Editoria - Imprese editrici e provvidenza per l'editoria - Concentrazione della stampa quotidiana - Nuova soglia del 30% delle tirature nazionali - Efficacia retroattiva - Conseguente incidenza su situazioni economico-imprenditoriali gia' realizzate - Imposizione al giudice di una nuova regola applicabile a fatti oggetto di giudizio verificatosi prima dell'entrata in vigore della legge - Conseguente sottrazione ex post di una singola vicenda ad una disciplina generale ed astratta - Prospettata violazione del principio del giudice naturale. (Legge 25 febbraio 1987, n. 67, artt. 1, n. 2, 3, nn. 2 e 3, e 14). (Cost., artt. 3, 24, 25, 41, 101 e 102). (089C0932) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 6-9-1989)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause riunite promosse
in grado d'appello con citazioni notificate il 22 ottobre 1987 e 18
dicembre 1987 a ministero aiutanti ufficiali giudiziari Concetta
Capuano, Di Franco Bruna, Scalia Vincenzo e Sellitto Eugenio
dell'ufficio unico notificazioni di Milano e poste in deliberazione
all'udienza collegiale del 14 marzo 1989:
A) la n. 3560/87 r.g. tra il garante pro-tempore per
l'attuazione della legge sull'editoria, prof. Giuseppe Santaniello,
rappresentato e difeso per legge dall'avvocatura dello Stato e presso
di essa domiciliato in Milano, via Freguglia, 1, appellante, contro
Gemina - Generale mobiliare interessenze azionarie S.p.a., in persona
del suo legale rappresentante pro-tempore, con il proc. dom. avv.
Maurizio Bocchiola di Milano, corso Venezia, 5, che la rappresenta e
difende per procura speciale a margine dell'atto di citazione nel
giudizio di primo grado, unitamente all'avv. Ariberto Magnoli,
appellata, e R.C.S. Editori S.p.a. (già Rizzoli Editore S.p.a.),
con il proc. dom. avvocato Mario Casella di Milano, via Guastalla,
15, che la rappresenta e difende per procura speciale in calce copia
atto di citazione di appello, unitamente all'avv. Paolo Maria
Tabellini, appellata, e Mittel S.p.a., con sede in Milano, in persona
del suo presidente prof. avv. Paolo Barile con il proc. dom. avvocato
prof. Cesare Grassetti di Milano, via Freguglia, 10, che la
rappresenta e difende per procura speciale in calce alla copia della
citazione di primo grado, unitamente all'avv. prof. Giorgio De Nova,
appellata, e Arvedi Giovanni, cav. del lavoro, res. a Cremona, con il
proc. dom. avvocato prof. Cesare Grassetti di Milano, via Freguglia,
10, che lo rappresenta e difende per procura speciale in calce alla
copia della citazione di primo grado, appellato, e Nuovo banco
ambrosiano S.p.a., in persona del suo presidente prof. Giovanni
Bazoli, con il proc. dom. avvocato Alessandro Pedersoli di Milano,
via Gesù, 2/A, che la rappresenta e difende per procura speciale a
margine della comparsa di costituzione di primo grado, appellata, e
S.I.C.I.N.D. S.p.a. (già Sadip S.p.a.), con sede in Torino, corso
Marconi, 20, in persona del legale rappresentante pro-tempore con il
proc. dom. avvocato Emilio De Longhi di Milano piazza S. Pietro in
Gessate, 2, che la rappresenta e difende per procura speciale in
calce alla copia dell'atto di appello, unitamente all'avv. prof.
Paolo Barile, appellata, e Fiat S.p.a., con sede in Torino, in
persona dell'avv. Ezio Gandini, procuratore speciale, con il proc.
dom. avv. Franzo Grande di Milano via della Signora, 2, che la
rappresenta e difende per procura speciale in calce alla copia
dell'atto di citazione 15 aprile 1986 in prime cure, unitamente
all'avv. Franzo Grande Stevens di Torino, appellata, e R.C.S.
Editoriale quotidiani S.p.a. (già Editoriale del Corriere della sera
S.p.a.), anche quale incorporante della Nuove edizioni sportive
S.p.a. (N.E.S.) con sede in Milano, via Solferino 28, in persona
dell'avv. Crescenzo Pulitanò, con il proc. dom. avvocato Marcello
Franco di Milano, via San Calimero, 11, che la rappresenta e difende
per procura speciale in calce alla copia dell'atto di citazione di
primo grado, appellata;
B) la n. 4207/87 r.g. tra Bassanini Franco, residente a Roma,
via Dell'orso, 29, Masina Ettore, residente a Roma, via Cinigiano,
13, Bernardi Antonio, residente a Reggio Emilia, via Monte Fiorino,
9, Macciotta Giorgio, residente a Cagliari, via La Vega, 7, Visco
Vincenzo, residente a Roma, via Tor Fiorenza, 55, Balbo Laura,
residente a Milano, via S. Cantoni, 4, Barbera Augusto, residente a
Zola Predosa (Bologna), via Raibolini, 29/4, Roppo Enzo, residente a
Genova, via Palestro, 20, int. 2, con il proc. dom. avvocato prof.
Valerio Onida di Milano, viale Elvezia, 12, che li rappresenta e
difende per procura speciale a margine dell'atto di appello
unitamente agli avv. Gustavo Minervini e Cesare Vacca, appellanti,
contro Iniziativa ME.TA. S.p.a. (Iniziativa Montedison terziario
avanzato), in persona del vice presidente e amministratore delegato
ing. Giuseppe Garofano con il proc. dom. avv. Marcello Franco di
Milano via S. Calimero, 11, che la rappresenta e difende per procura
speciale a margine della copia dell'atto di appello, appellata, e
Gemina S.p.a. (Generale mobiliare interessenze azionarie), ut supra,
appellata, e Italtrust S.p.a., Società fiduciaria di revisione, non
costituitasi, appellata e Rothschild Bank, Ag, con sede in Zurigo,
Zollikerstrasse, 181, in persona del suo legale rappresentante
pro-tempore con il proc. dom. avv. Luigi Vita Samory di Milano, corso
Matteotti, 10, che la rappresenta e difende per procura speciale a
margine della comparsa di costituzione di primo grado, appellata, e
Finriz S.p.a., non costituitasi, appellata e La Centrale finanziaria
generale S.p.a., non costituitasi, appellata, e Rizzoli Angelo, non
costituitosi, appellato, e R.C.S. Editori S.p.a. (già Rizzoli
editori S.p.a.), ut supra, appellata, e Azionaria di partecipazioni
Sadip S.p.a. (ora S.I.C.I.N.D. S.p.a.), ut supra, appellata.
Oggetto: violazione divieto di concentrazione testate ai sensi
della legge n. 416/1981, nullità atti compravendite immobiliari ed
altro.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il tribunale di Milano, con sentenza n. 11802 pubblicata il 10
dicembre 1986, pronunciando sulle domande proposte con atto di
citazione 8 maggio 1985 dal prof. Franco Bassanini, prof. Giuseppe
Vana, Antonio Bernardi, dott. Giorgio Macciotta, dott. Andrea
Barbato, prof. Vincenzo Visco, prof. Laura Balbo, prof. Augusto
Barbera, Ettore Masina, prof. Enzo Roppo e dal Garante per
l'attuazione della legge sull'editoria con citazione 9 aprile 1986,
ha rigettato le domande tutte avanzate dai proponenti e dal Garante
per l'attuazione della legge 5 agosto 1981, n. 416, respingendo
altresì la richiesta di provvedimenti d'urgenza formulata dal
Garante il 6 novembre 1986.
Le spese processuali sono state interamente compensate fra le
parti e sono state poste a carico solidale delle stesse quelle per la
pubblicazione della comunicazione prevista dall'ultimo comma
dell'art. 4 della legge n. 416/1981.
Contro la sentenza non notificata, hanno proposto appello gli
attori dell'azione popolare con citazione del 18 dicembre 1987 ed il
Garante per l'attuazione della legge sull'editoria con citazione del
22 ottobre 1987.
Disposta la riunione delle impugnazioni iscritte ai nn. 3560 e
4207 del 1987 e costituitesi gli appellati GE.M.I.N.A. (Generale
mobiliare interessenze azionarie) S.p.a., R.G.S. Editori (già
Rizzoli editore) S.p.a., Mittel S.p.a., Arvedi Giovanni, Nuovo Banco
Ambrosiano S.p.a., Azionaria di partecipazioni Sadip, Fiat S.p.a.,
R.C.S. Editoriale quotidiani S.p.a. già S.p.a. Editoriale del
Corriere della sera, anche quale incorporante la S.p.a. Nuove
edizioni sportive, sono state precisate le conclusioni definitive e
la causa è stata discussa all'udienza odierna.
M O T I V I
1. - A giudizio della Corte le eccezioni di legittimità
costituzionale proposte dalle parti concernano questioni rilevanti ai
fini della decisione e non manifestamente infondate; tali pertanto da
giustificare la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
la sospensione del processo a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
Le questioni di costituzionalità prospettate in causa possono
essere così sintetizzate.
Gli attori dell'azione popolare assumono l'esistenza di una catena
di controllo Fiat - Rizzoli giacchè la Fiat controlla al 100% Itedi,
editrice di Stampa e Stampa sera, e per tramite Sadip - Gemina
controlla le società editrici Corriere della sera e Gazzetta dello
sport, così raggiungendo la soglia del 20% delle tirature nazionali
dei quotidiani, prevista dall'art. 4 della legge n. 416/1981,
ritenuta applicabile per i fatti avvenuti durante la sua vigenza, pur
in presenza dell'art. 3, primo comma, lett. c), della legge n.
67/1987.
In relazione a tale prospettazione sollevano dubbi di legittimità
costituzionale del citato art. 3, primo comma, lett. c), in ragione
del fatto che tale norma, configurando una efficacia retroattiva
della nuova soglia del 30% e quindi disciplinando un fatto oggetto di
giudizio verificatosi prima dell'entrata in vigore della legge
medesima, imporrebbe al giudice una nuova regola in modo concreto e
si risolverebbe in una norma singolare, volta oggettivamente a
sottrarre ex post una singola vicenda ad una disciplina generale ed
astratta, così contravvenendo ai principi di eguaglianza davanti
alla legge fissati dall'art. 3 ed insieme al divieto del primo comma
dell'art. 25 della Costituzione.
Da opposto versante sia la R.C.S. Editori, che la Mittel, pur in
via gradata, finiscono per sollevare l'analogo dubbio di
costituzionalità, sottolineando che l'art. 3 della legge n. 67/1987
contrasterebbe con gli artt. 101, 102, 104 della Costituzione in
quanto, tale norma, qualificando come interpretativo l'intervento
legislativo, sarebbe lesivo del potere giudiziario essendo
trasparente l'intento di interferire sul giudizio in corso,
ribaltandone il risultato, attraverso una nuova qualificazione del
controllo e del collegamento fra testate.
Traendo argomenti dell'intento legislativo, dagli atti
parlamentari (verbale 5 febbraio 1987 della prima commissione
referente del Senato) e dalle sequenze temporali fra pubblicazione
della sentenza, sull'unica controversia esistente, ed emanazione
della legale.
Così pure la S.I.C.I.N.D. S.p.a. (già S.A.D.I.P. S.p.a.)
denuncia, sempre in via gradata, la illegittimità costituzionale,
sia dell'art. 3, n. 2, sia dell'art. 1, n. 2, della legge n. 67/1987
sotto il triplice profilo: della violazione degli artt. 3 e 41 della
Costituzione che tutelano il principio dell'affidamento dei cittadini
e della ragionevolezza delle leggi; dell'art. 25, secondo comma,
della Costituzione che vieta la retroattività di leggi istitutive
sanzioni retroattive, e degli artt. 24, 25, primo comma, 101, secondo
comma, della Costituzione, attinenti alla tutela del diritto di
difesa, al principio del giudice naturale e a quello della soggezione
del giudice soltanto alla legge che verrebbero travolti da un
intervento legislativo, posto in essere dopo il fatto-domanda ed il
fatto-sentenza, volto a imporre al giudice una nuova regola in modo
concreto e tale da interferire sulla libertà di giudizio.
2. - Il giudizio di rilevanza delle questioni di costituzionalità
sopra enunciate non può non concludersi positivamente, in ragione
del fatto che le norme di cui si denuncia l'illegittimità concernano
due punti essenziali della controversia, rappresenti rispettivamente
dalla definizione di collegamento e di controllo ai fini di stagliare
la posizione dominante prevista dalla legge sull'editoria e dalla
determinazione del rapporto percentuale fra quotidiani compresi nella
posizione dominante e tiratura dei quotidiani nazionali, presupposto
necessario dell'intervento sanzionatorio.
Con l'ulteriore notazione, sicuro sintomo della strumentalità
della questione rispetto alla necessità dell'intervento del giudice
delle leggi per la soluzione del caso concreto, che l'art. 3, nn. 2 e
14, della legge n. 67/1987 si presentano insieme come abrogativi
dell'art. 4 della legge n. 416/1981 e di interpretazione autentica
delle norme del secondo e terzo comma dell'art. 4 della legge n.
416/1981, così coinvolgendo necessariamente la soluzione della
controversia sotto il profilo della legittimazione e dell'interesse
del Garante e degli attori dell'azione popolare.
Essendo chiaro che le modifiche sopra accennate, anche ad
attribuire solo portata innovativa alla novella del 1987, incidono
sulla "attuale" valutazione della legittimazione e dell'interesse e
quindi sulla situazione giuridica globale dei soggetti che chiedono
la tutela giurisdizionale.
Sussiste d'altra parte la seconda delle condizioni richieste per
l'incidente di legittimità costituzionale, in quanto le questioni
proposte non appaiono alla Corte "manifestamente infondate".
In particolare non può rilevarsi che contro le ragioni di dubbio
circa la validità degli artt. 1, n. 2, e 3, nn. 2, 3 e 14, della
legge n. 67/1987, non esistono motivi che contraddicano ad esse fino
da privarle di qualsiasi fondamento.
Come hanno rilevato appellanti ed appellati un primo profilo, va
indentificato nella violazione del principio di affidamento del
cittadino e di ragionevolezza delle leggi, consacrato negli artt. 3 e
41 della Costituzione.
Principio che verrebbe contraddetto se i limiti posti
all'autonomia privata dalla legge n. 416/1981 fossero mutati
retroattivamente, senza previsione di regime transitorio compiuto, da
una normativa incidente su situazioni economico-imprenditoriali già
realizzate, con ripercussioni dannose non risarcibili.
Se è vero d'altra parte che il principio della irretroattività
delle leggi costituisce un principio derogabile solo in presenza di
una finalità ragionevole del legislatore e se è altrettanto vero
che anche leggi che ineriscono a situazioni concrete (le c.d. leggi
singolari) possono riternersi costituzionalmente legittime, valido
dubbio di legittimità permane quando gli effetti sostanziali già
verificatisi sulla base della disciplina previgente permettano di
identificare i destinatari della norma singolare ed insieme quando si
prefiguri un regolamento "irrazionale ed arbitrario..."
oggettivamente idoneo a frustrare l'affidamento del cittadino
(sentenze Corte costituzionale nn. 822/1988 e 349/1985).
Un secondo profilo va ravvisato nel conflitto delle norme citate
con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, giacchè anche la
sanzione di nullità prevista dall'art. 4, primo comma, della legge
n. 416/1981, di cui si riafferma la validità per le operazioni
realizzate dopo l'entrata in vigore della legge nonostante
l'abrogazione dell'intero art. 4 disposta dall'art. 3, n. 14, della
legge n. 67/1987, può fondatamente ritenersi una misura punitiva,
soggetta come tale al generale divieto dell'art. 25, secondo comma,
della Costituzione.
Sotto un ultimo ma non meno rilevante profilo, il dubbio di
costituzionalità non può essere dissolto in ragione della
denunciata violazione del diritto di difesa, della violazione del
principio del giudice naturale e di quella della soggezione del
giudice soltanto alla legge, consacrato negli artt. 24, 25, primo
comma, 101, secondo comma, della Costituzione.
La previsione di una norma qualificata come interpretativa e
quindi con efficacia retroattiva tesa a disciplinare un fatto oggetto
di giudizio, verificatosi prima dell'entrata in vigore della legge e
quando era già intervenuto il fatto-sentenza, in quanto impone al
giudice una nuova regola attraverso una norma "singolare", finisce
per mutare il giudice naturale. Per usare le parole di autorevole
dottrina, al giudice libero di interpretare la norma viene sostituito
un giudice vincolato ad interpretare quella medesima norma, senza
libertà di giudizio perchè il giudizio sulla situazione concreta
(identificata anche soggettivamente perchè nota negli effetti già
verificatisi) è stato già effettuato dal potere legislativo.
Di qui il fondato sospetto di costituzionalità di un mutamento
delle regole durante il corso del processo, con l'effetto di
vincolare ad una decisione predeterminata il giudice naturale,
precostituito per legge.

P. Q. M.
Ritiene rilevanti ai fini del decidere e non manifestamente
infondate la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
n. 2, 3, nn. 2, 3 e 14 della legge 25 febbraio 1987, n. 67, in
relazione agli artt. 3, 24, 25, 41, 101, 102 e 104 della
Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina la sospensione del giudizio in corso;
Manda al cancelliere di provvedere, alla notifica della ordinanza
alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alla
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento come
previsto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1957, n. 87.
Milano, addì 14 marzo 1989
Il presidente: PAJARDI

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