1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 1999
N. 7 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 1999 (della regione Lombardia) Finanza pubblica - Misure per la stabilizzazione e lo sviluppo - Incentivi alle imprese - Previsione di sgravi contributivi (I.N.P.S.) totali per i nuovi assunti nelle regioni meridionali, per gli anni 1999, 2000 e 2001 (legge n. 448/1998) - Attribuzione alle regioni del potere di variare l'aliquota dell'I.R.A.P. e fissarla in misura tale da garantire il medesimo gettito derivante dai contributi per il S.S.N. - Attribuzione ai comuni della competenza all'erogazione degli assegni familiari e degli assegni di maternita' - Previsto esonero, a favore degli assistiti esenti, dall'obbligo di pagamento del ticket relativamente alle prestazioni di diagnostica strumentale, di laboratorio e per le prestazioni specialistiche ambulatoriali - Modalita' e procedura per il calcolo sia delle eccedenze della spesa sanitaria sia dei contributi dovuti dai produttori e dai distributori farmaceutici, ai fini della copertura delle eccedenze della spesa farmaceutica - Interventi per la riqualificazione dell'assistenza sanitaria nei grandi centri urbani - Individuazione di tali centri da parte della conferenza unificata - Attribuzione ai comuni del potere di presentare al Ministero della sanita' i progetti di finanziamento dei predetti interventi, in caso di mancato adempimento delle regioni - Lamentata discriminazione della regione Lombardia - Violazione delle decisioni comunitarie, dichiarative dell'illegittimita' del regime italiano degli sgravi contributivi alle imprese del Mezzogiorno - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Incidenza sulle competenze regionali, in particolare, in materia di servizi sociali e in materia sanitaria - Inosservanza delle disposizioni concernenti le competenze della Conferenza Stato-regioni. (Legge 23 dicembre 1998, n. 448, artt. 3, commi 4, 5, 6, e 6, 65, comma 2, 66, comma 1, 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 e 71). (Cost., artt. 3, 97, 117, 118 e 119; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; trcee, artt. 92 e 93; deccce 2 marzo 1988, n. 318 e 1 marzo 1995, n. 455; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, titolo IV, capo V, art. 114; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 2, 8 e 11). (099C0120) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-1999)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore. on. Roberto Formigoni, autorizzato con
delibera di Giunta regionale n. 41097 del 22 gennaio 1999,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof, avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcuni articoli
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante "Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo", pubblicata nel
supplemento ordinario n. 210/L alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 302 del 29 dicembre 1998.
La legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante "Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo", pubblicata nel
supplemento ordinario n. 210/L alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 302 del 29 dicembre 1998 è composta di due titoli,
recanti, rispettivamente "Disposizioni in materia di entrata" e
"Disposizioni in materia di spesa".
All'interno del Titolo I vengono dettate disposizioni in materia di
imposte indirette, di accertamento, di riscossione e di altre entrate
dello Stato.
Il Titolo II detta norme in materia di personale, di federalismo
fiscale, di previdenza, prevede, inoltre, misure di
razionalizzazione, misure dirette a favorire e sostenere lo sviluppo,
nonchè misure in materia di politiche sociali e del lavoro.
Nel coacervo di disposizioni contenute nella legge n. 448, la
regione Lombardia ha individuato una serie di previsioni direttamente
e immediatamente lesive della propria autonomia, che qui di seguito
vengono impugnate.
1. - Violazione, da parte dell'art. 3, commi 4, 5 e 6, dell'art. 3
della Costituzione, in relazione agli artt. 92 e 93 del Trattato CEE,
nonchè alle decisioni della Commissione delle comunità europee 2
marzo 1988, 88/318/CEE e 1 marzo 1995, n. 455, recante "disposizioni
in materia di riduzioni nel Mezzogiorno degli oneri sociali a carico
delle imprese e di fiscalizzazione di alcuni di tali oneri".
L'art. 3 del collegato alla finanziaria prevede gli "incentivi alle
imprese". Si tratterebbe di una previsione meritoria, nel contesto
dell'attuale situazione dell'occupazione in Italia, se non fosse che
ai commi 4, 5 e 6 ritorna un istituto gravemente discriminatorio per
la regione Lombardia che, si riteneva, fosse ormai sepolto e - così
come strutturato - non più utilizzabile.
Prevede testualmente il comma 5 di quell'articolo:
"Per i nuovi assunti negli anni 1999, 2000 e 2001 ad incremento
delle unità effettivamente occupate al 31 dicembre 1998, a tutti i
datori di lavoro privati ed agli enti pubblici economici, operanti
nelle regioni Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e
Sardegna è riconosciuto lo sgravio contributivo in misura totale dei
contributi dovuti all'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) a loro carico, per un periodo di tre anni dalla data di
assunzione del singolo lavoratore, sulle retribuzioni assoggettate a
contribuzione per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti. Il
beneficio si intende riconosciuto anche alle società cooperative di
lavoro, relativamente ai nuovi soci lavoratori con i quali venga
instaurato un rapporto di lavoro dipendente assimilabile a quello di
lavoratori dipendenti. Nelle regioni Abruzzo e Molise le disposizioni
del presente comma si applicano limitatamente ai nuovi assunti
nell'anno 1999. Le agevolazioni di cui al presente comma non sono
cumulabili, in capo al medesimo lavoratore, con quella di cui
all'art. 4, comma 1 della legge 27dicembre 1997, n. 449".
Si tratta quindi degli sgravi contributivi (INPS) totali per i
nuovi assunti negli anni 1999, 2000 e 2001 nelle regioni meridionali.
Il comma 6 del medesimo articolo detta le condizioni a cui è
subordinato il riconoscimento dello sgravio contributivo.
Il comma 4 prevede invece modificazioni all'art. 4, comma 17 della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante "Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica" (finanziaria 1998); si tratta
in sostanza della proroga temporale (fino al 2001) e dell'aumento del
contributo degli sgravi contributivi parziali previsti per i
lavoratori già occupati al 1 dicembre 1997, sempre nelle regioni
meridionali.
Il comma 7 subordina l'efficacia della misura all'autorizzazione e
ai vincoli della Commissione delle comunità europee, ai sensi degli
articoli 92 e seguenti del trattato CEE.
Questa previsione normativa colpisce in maniera gravissima gli
interessi della regione Lombardia, discriminandola negativamente
sotto due diversi profili: da un lato, perchè induce allo
spostamento di produzioni ed attività industriali in altre parti del
Paese; dall'altro lato, perchè gli sgravi contributivi, non
corrispondendo ad una effettiva diminuzione del costo del lavoro,
graveranno sulla fiscalità generale e, quindi, anche sulla regione
Lombardia e sui cittadini italiani residenti nella regione.
Si tratta peraltro di misure, non solo discriminatorie, bensì
anche incongrue ed impertinenti, viziate - a dire poco| - da un
gravissimo difetto di istruttoria: i dati più recenti dimostrano
come nel 1998 - e quindi, come si vedrà, in un periodo in cui erano
assenti gli sgravi contributivi| - l'occupazione nel Mezzogiorno sia
aumentata (fonte: "Informazioni Svimez", 1998, nn. 6-7, p. 3, secondo
cui vi è "una lieve ripresa dell'occupazione meridionale che
recupera 16.000 posti di occupati rispetto ad aprile 1997"; nn. 8-10
p. 3, secondo cui "l'occupazione meridionale cresce e recupera i
livelli del 1994"); la stessa relazione alla legge impugnata
presentata al senato ha riconosciuto che "per la prima volta i dati
di formazione di nuove imprese ha visto alcune regioni del Sud
superare le regioni del Nord" (p.4).
Si continua, invece, a non intervenire laddove sarebbe necessario,
abbassando ad esempio i costi amministrativi che le imprese devono
sopportare e rendono problematico l'aumento dell'occupazione (v.
sempre "Informazioni Svimez", 1998, n. 5, p. 18), secondo cui sulle
imprese italiane è gravato un costo medio di 26 milioni per
adempimenti amministrativi (più alto al Nord che al Sud|).
La discriminazione in danno della Lombardia è tanto più grave se
si tiene presente che l'art. 3 della legge viola palesemente
pregresse decisioni comunitarie, che avevano già dichiarato
illegittimo il regime italiano degli sgravi contributivi alle imprese
del Mezzogiorno.
All'esito di una articolata decisione della Commissione delle
comunità europee (decisione del l marzo 1995, n. 455, recante
"disposizioni in materia di riduzioni nel Mezzogiorno degli oneri
sociali a carico delle imprese e di fiscalizzazione di alcuni di tali
oneri"; vedila in "Riv.giur.Mezzogiorno", 1995, 4, 1249 ss.), la
Commissione era stata "costretta a constatare che tutte le riduzioni
di cui hanno beneficiato finora le imprese nel Mezzogiorno a partire
dal l dicembre 1991 per quanto concerne le riduzioni degli oneri
sociali già dalla legge n. 64/1986 ed a partire dal l luglio 1990
per quanto concerne il differenziale di fiscalizzazione, sono
illegali in quanto accordate in violazione dell'art. 93.3. del
Trattato CEE. ... tenuto conto delle preoccupazioni già espresse sul
mantenimento del tessuto produttivo delle regioni interessate e della
difficoltà di identificare l'importo dei vantaggi ricevuti da
ciascun beneficiario, non è opportuno ordinare allo Stato membro di
procedere al recupero degli aiuti incompatibili versati ..." (punti
16 e 17 della decisione). Infatti, secondo la decisione (punto 10),
"quale che sia l'obiettivo economico o sociale perseguito, le misure
di riduzione selettiva degli oneri sociali ... costituiscono aiuti ai
sensi dell'art. 92, paragrafo 1 del Trattato, poichè hanno l'effetto
di ridurre a favore delle imprese situate nel Mezzogiorno i costi
degli oneri sociali che gravano normalmente sulle imprese italiane.
Esse falsano quindi la concorrenza e sono suscettibili, stante la
loro destinazione a tutte le imprese di tali regioni, di incidere
sugli scambi. Di conseguenza, esse costituiscono aiuti, di per sè
stessi vietati dall'art. 92, paragrafo 1, del Trattato". Sulla base
di questi argomenti, l'art. 1 prevedeva che gli esoneri e le
riduzioni di oneri sociali nelle regioni del Mezzogiorno fossero
considerati aiuti, da ritenersi compatibili alle sole condizioni
previste dalla decisione. L'art. 2 della decisione prevedeva che
"L'esonero annuale degli oneri sociali per ogni nuovo impiego creato
è limitato ai nuovi impieghi creati entro il 31 dicembre 1997";
mentre l'art. 3 imponeva di azzerare le riduzioni globali degli oneri
sociali a partire dal l dicembre 1997; e l'art. 4 imponeva di ridurre
il differenziale di fiscalizzazione degli oneri sociali delle regioni
meridionali rispetto a quelle del Centro-Nord al --1% nel 1999 e allo
0% nel 2000. Tutte le previsioni della decisione comunitaria sono
violate, a detrimento della regione Lombardia, dall'art. 3, commi 4 e
5, della legge impugnata. Insomma, mentre la Commissione aveva
introdotto nella decisione del 1995 il concetto - favorevole
all'Italia - del "ritmo ragionevole di smantellamento" del regime di
aiuti incriminato e aveva imposto un "calendario di uscita" graduale
dal sistema, piuttosto che il suo repentino abbandono (così R.
Sapienza, sulla decisione della Commissione dell'Unione europea in
materia di riduzioni nel mezzogiorno degli oneri sociali a carico
delle imprese e di fiscalizzazione di alcuni di tali oneri", in
"Rivista giuridica del Mezzogiorno", 1995, 4, 1088), lo Stato
italiano, giunto ormai alla scadenza di tale calendario, appunto
graduale e ragionevole, invece di apprestare rimedi di riduzione
generalizzata del costo del lavoro e di individuare altri rimedi
compatibili con la disciplina comunitaria, altro non ha trovato di
cercare di ripristinare quegli strumenti di intervento discriminatori
e lesivi, già sanzionati negativamente dalla Commissione| Non vale
d'altra parte nè il richiamo al fatto che simili misure erano
previste nella finanziaria 1998 (art. 4, commi 17, 18 e 21), giacchè
lì si trattava di misure annuali, che pur potevano apparire
giustificate, in quanto proroga una tantum di un regime transitorio
di graduale e ragionevole uscita dal sistema degli esoneri e delle
fiscalizzazioni, mentre qui si introducono misure triennali, che
lasciano pensare ad un tentativo di reintrodurre in via stabile un
simile strumento; nè vale il richiamo alla discrezionalità
legislativa che pur la Corte ha sempre operato laddove venivano in
considerazione misure di favor per il Mezzogiorno: qui la
discrezionalità legislativa deve fare i conti con precise
determinazioni comunitarie che si tenta invece di violare o,
comunque, di forzare|
2. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione da parte dell'art.
6.
L'art. 6 apporta una serie di modifiche all'art. 3, comma 144,
lett. e), delle legge 23 dicembre 1996, n. 662 nella parte in cui
detta i principi e criteri direttivi cui il legislatore delegato deve
ispirarsi ai fini dell'istituzione dell'imposta regionale sulle
attività produttive di cui all' art. 3, comma 143, lett. a). Viene
ora riconosciuto alle regioni il "potere di variare l'aliquota"
dell'IRAP (sempre fino ad un massimo di un punto percentuale), mentre
in base all'art. 3, comma 143, lett. a), legge n. 662/1996 esse
potevano solo maggiorarla; inoltre le amministrazioni pubbliche
possono ora fissare la suddetta aliquota "in misura tale da garantire
il medesimo gettito derivante dai contributi per il S.S.N." anzichè,
come disponeva la norma ora modificata, "nella misura vigente per i
contributi dovuti per il S.S.N. con preclusione per le regioni della
facoltà di maggiorarla". Le modifiche apportate dal comma 2
dell'art. 6 riguardano, invece, l'art. 3, comma 147 della legge n.
662/1996, nella parte in cui detta i principi e i criteri cui deve
essere ispirata la disciplina transitoria da predisporsi al fine di
garantire la graduale sostituzione del gettito dei tributi soppressi
all'art. 3, comma 143, lett. a) e la previsione di meccanismi
perequativi fra le regioni finalizzati al riequilibrio degli effetti
finanziari derivanti dalla istituzione dell'IRAP. In particolare
l'art. 3, comma 147, alla lett. b), vietava alle regioni di
maggiorare l'aliquota base dell'IRAP. L'art. 6, comma 2, lett. a),
interviene su tale norma, proibendo alle regioni di "variare"
l'aliquota di tale imposta. Il comma 2, inoltre, alla lett. b),
aggiunge la lett. e-bis) all'art. 3, comma 147, legge n. 662/1996,
disponendo che "il gettito dell'IRAP, ai fini della determinazione
del fondo sanitario di cui alla lett. d), e delle eccedenze di cui
alla lett. e), viene ricalcolato considerando l'aliquota base di cui
al comma 144 lett. e)". L'art. 3, comma 144, lett. e), della legge
n. 662/1996 fissa l'aliquota base dell'IRAP. La lett. d) dell'art.
3, comma 147 stabilisce che, ai fini della determinazione
dell'entità del fondo sanitario, vanno considerate come dotazioni
proprie delle regioni il gettito dell'addizionale IRPEF e una
percentuale tra il 65 e il 90 per cento del gettito IRAP, al netto
della quota attribuita allo Stato di cui alla lett. o) del comma 144.
La lett. e) prevede la decurtazione dei trasferimenti (alle regioni)
ad altro titolo di un importo pari al residuo gettito dell'IRAP al
netto delle devoluzioni a province e comuni di cui alla lett. q) del
comma 144 e, qualora il residuo gettito sia superiore all'ammontare
di detti trasferimenti, la devoluzione allo Stato delle eccedenze.
Per effetto dell'art. 6, comma 2, lett. b) della legge n. 448/1998
l'aliquota base viene a costituire il criterio per il calcolo del
gettito IRAP ai fini della determinazione delle dotazioni proprie del
fondo sanitario di cui al comma 147, lett. d) della legge n.
662/1996 e delle eccedenze di cui alla lett. e). Le dotazioni proprie
del Fondo sanitario e le eccedenze dovute allo Stato verranno in tal
modo calcolate con riferimento ad un parametro maggiore rispetto a
quelli considerati in passato. Tale parametro è, infatti, ora
costituito dall'intero gettito dell'IRAP anzichè come stabiliscono
le lett. d) ed e) dell'art. 3, comma 147, legge n. 662/1996, da una
percentuale di esso. Quanto al Fondo sanitario, l'art. 6, comma 2,
lett. b), nell'imporre un ricalcolo in aumento della dotazione
propria delle regioni, produce quale effetto indotto la conseguente
diminuzione dei trasferimenti statali alle regioni destinati a
finanziare il servizio sanitario regionale. Anche ai fini di cui
all'art. 3, comma 147, lett. "e), legge n. .662/1996, calcolando, per
effetto della disposizione impugnata, il gettito IRAP prendendo a
parametro l'aliquota base, il "residuo gettito IRAP", di cui al comma
147, risulterà sicuramente di entità superiore rispetto al passato
con la duplice conseguenza di una maggiore decurtazione, a danno
delle regioni, di altri trasferimenti statali e di una più alta
probabilità della sussistenza di eccedenze da riversarsi allo Stato.
3. - Violazione degli artt. 117, e 97 Cost.
L'art. 65, inserito nel Capo VI, recante "Misure in materia di
politiche sociali e del lavoro", nel prevedere, ai commi 1 e 2, la
corresponsione di assegni per i nuclei familiari composti da
cittadini italiani residenti con tre o più figli tutti con età
inferiore ai 18 anni e in possesso di determinati requisiti di
reddito, attribuisce ai comuni la competenza all'erogazione dei
suddetti assegni.
Allo scopo di garantire tale corresponsione, al comma 5, inoltre,
si istituisce un apposito Fondo presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri. Il comma 6, inoltre, prevede l'emanazione da parte del
Ministro per la solidarietà sociale di concerto con i Ministri del
lavoro della previdenza sociale e del tesoro del bilancio e della
programmazione economica di norme regolamentari per l'applicazione
concreta delle disposizioni dell'art. 65. L'attribuzione ai comuni
del potere di erogare l'assegno, nonchè dei compiti informativi di
cui al comma 2, appare fortemente lesiva delle competenze regionali
in materia di servizi sociali, così come definitivamente
riconosciute, in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 emanato dal Governo a seguito della
delega disposta dal Capo I della legge n. 59/1997. L'art. 128 del
d.lgs. n. 112/1998, al comma 2, stabilisce che per "servizi sociali"
si intendono tutte le attività relative alla predisposizione e alla
erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni
economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno
e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua
vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e
da quello sanitario, nonchè quelle assicurate in sede di
amministrazione della giustizia". L'art. 131 del d.lgs. n. 112/1998
stabilisce che "Sono conferiti alle regioni e agli enti locali tutte
le funzioni e i compiti amministrativi nella materia dei "servizi
sociali", salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'art.
129 e di quelli trasferiti all'INPS dall'articolo 130". Dalla
lettura degli articoli 129 e 130 non risulta che la corresponsione
degli assegni familiari rientri nelle competenze dello Stato o
dell'INPS.
A ciò si aggiunga che, se è vero che il secondo comma dell'art.
131 attribuisce ai comuni i compiti di erogazione dei servizi e delle
prestazioni sociali, è anche vero che l'art. 132 affida alle regioni
il compito di individuare le funzioni trasferite o delegate agli enti
locali minori.
Ai sensi del primo comma dell'art. 132, infatti, "Le regioni
adottano, ai sensi dell'art. 4, comma 5 della legge n. 59/1997, entro
sei mesi dall'emanazione del presente decreto legislativo, la legge
di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate ai
comuni ed agli enti locali e di quelle mantenute in capo alle regioni
stesse". Dunque, pur essendo obbligate dallo stesso d.lgs. n. 112 a
conferire agli enti locali le funzioni ed i compiti amministrativi
concernenti i servizi sociali, spetta in ogni caso alle regioni, e
solo ad esse, individuare le modalità attraverso le quali effettuare
il suddetto conferimento ed organizzare i relativi servizi. La norma
impugnata, al contrario, nell'attribuire direttamente tali funzioni
ai comuni, non tiene assolutamente conto delle competenze regionali
in materia e si dimostra, pertanto, irrispettosa dell'assetto
organizzativo dato ai servizi sociali dalle leggi regionali emanate
in attuazione dell'art. 132 d.lgs. n. 112/1998. L'art. 65, comma 2,
si pone, pertanto, in aperta contraddizione con gli artt. 117 e 118
della Costituzione in relazione a quanto previsto dal Titolo IV, Capo
II, d.lgs. n. 112/1998. E sì vero che il d.lgs. n. 112 non
costituisce nuovo parametro costituzionale; purtuttavia, esso,
insieme alla legge n. 59 del 1997, sicuramente integra il parametro
degli artt. 117 e 118 della Costituzione: non è dunque ammissibile
che il legislatore, con interventi estemporanei, disorganici e non
supportati da una peculiare motivazione, possa mettere nel nulla le
prescrizioni del d.lgs. n. 112 e, dunque, anche l'attività regionale
di attuazione di esso.
4. - Violazione degli artt. 117, 118 e 97 della Costituzione.
L'art. 66, nel prevedere la corresponsione di assegni di maternità
a favore delle madri che facciano parte di nuclei familiari composti
da non meno di tre membri e che siano in possesso di determinati
requisiti di reddito, attribuisce ai comuni la competenza ad erogare
i suddetti assegni. Ai sensi del comma 1, inoltre, i comuni sono
deputati allo svolgimento di tutte le incombenze inerenti alla
corresponsione dei suddetti assegni (ad es. compiti informativi). Il
comma 5 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri un
apposito Fondo e prevede l'obbligo per lo Stato di rimborsare i
comuni delle somme anticipatamente erogate. Il comma 6, inoltre,
prevede l'emanazione da parte del Ministro per la solidarietà
sociale di concerto con i Ministri del lavoro della previdenza
sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
di norme regolamentari per l'applicazione concreta delle disposizioni
dell'art. 66. Anche per la disposizione del comma 1, nella parte in
cui stabilisce che "l'assegno è erogato dai comuni con decorrenza
dalla data del parto. I comuni provvedono ad informare gli
interessati invitandoli a certificare il possesso dei requisiti
all'atto di iscrizione all'anagrafe comunale dei nuovi nati", valgono
le stesse censure mosse sub par. 3 all'art. 65, comma 2.
L'art. 66, comma 1, risulta, pertanto, lesivo degli artt. 117 e 118
della Costituzione in relazione a quanto previsto dal Titolo IV, Capo
II, del d.lgs n. 112/1998.
5. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione in relazione
all'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e all'art. 11 del
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 da parte dell'art. 68, commi 1 e 2.
L'art. 68, ai commi 1 e 2, detta disposizioni in ordine alla
riduzione dei ticket. Il comma 1 stabilisce che, nel periodo
compreso tra il primo gennaio 1999 e il momento in cui verrà data
attuazione all'art. 3 del d.lgs. n. 124/1998, gli assistiti esenti
sono esonerati dall'obbligo di corrispondere la quota fissa per
ricetta per le prescrizioni relative alle prestazioni di diagnostica
strumentale e di laboratorio e per le altre prestazioni
specialistiche erogate in regime ambulatoriale. Si dispone, inoltre,
l'esonero degli assistiti dal pagamento della quota fissa per ricetta
per le prescrizioni diagnostiche e specialistiche relative alla
certificazione di idoneità per il servizio civile presso gli enti
convenzionati con il Ministero della difesa.
Il comma 2 sostituisce l'ultimo periodo del comma 9 dell'art. 3 del
d.lgs. n. 124/1998 nel modo seguente "La quota fissa per ricetta non
è dovuta per le prescrizioni relative alle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio e per le altre prestazioni
specialistiche erogate in regime ambulatoriale di cui al comma 3. Per
le prescrizioni relative alle restanti tipologie di prestazioni, di
cui ai commi 4, 5, 6, e 7, la quota fissa dovuta dagli assistititi
totalmente esenti è pari a lire 6.000".
Il comma 9 dell'art. 3 del d.lgs. n. 124/1998, su cui interviene
tale modifica, si riferisce esclusivamente agli assistiti totalmente
esenti, stabilendo, nell'ultimo periodo, che "Per le prestazioni
relative alle restanti tipologie di prestazione di cui ai precedenti
commi, la quota fissa per ricetta dovuta dagli assistiti totalmente
esenti è pari a 6.000 lire". Dal combinato disposto dei commi 1 e 2
risulta che per le prescrizioni relative alle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio e per le altre prestazioni
specialistiche erogate in regime ambulatoriale, gli assistiti esenti
e quelli totalmente esenti sono esonerati dall'obbligo di pagare la
quota fissa, che in precedenza ammontava a lire 6.000; mentre per le
prestazioni di ricovero diurno per accertamenti diagnostici, di
assistenza termale, di assistenza riabilitativa extraospedaliera e di
pronto soccorso, di cui all'art. 3, commi da 4 a 7 del d.lgs. n.
124/1998, la quota fissa dovuta dagli assistiti totalmente esenti
resta di lire 6.000. I commi 1 e 2 dell'art. 68, nel prevedere tali
forme di esenzione, decurtano entrate di indubbia spettanza
regionale. Già, infatti, la legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante
"Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale", all'art. 1, comma 1, lett. i), delegava
il Governo a prevedere l'attribuzione, a decorrere dal primo gennaio
1993, alle regioni e alle province autonome dei contributi per le
prestazioni del S.S.N. localmente riscossi con riferimento al
domicilio fiscale". In attuazione della legge n. 421/1992, il d.lgs.
n. 502/1992, all'art. 11, comma 9, stabilisce che "I contributi per
le prestazioni del S.S.N. e le altre somme ad essi connesse sono
attribuiti alle regioni in relazione al domicilio fiscale posseduto
al primo gennaio di ciascun anno dall'iscritto al S.S.N.". Tali
disposizioni, riducendo le entrate regionali, risultano indubbiame
nte idonee a ledere l'autonomia finanziaria regionale, riconosciuta
dall'art. 119 della Costituzione.
A tal proposito questa ecc.ma Corte ha affermato il principio in
base al quale "Lo Stato, una volta trasferiti e determinati i mezzi
finanziari di cui vi è disponibilità, può rifiutare di addossarsi
gli ulteriori disavanzi per spese estranee alle proprie scelte o
dipendenti da determinazioni degli enti gestori, ma non può
addossare al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria
che derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse ...
Pertanto è evidente che una norma, che impone alle regioni di
provvedere al ripiano dei disavanzi di gestione anche in relazione a
scelte legislative dello Stato, viola l'autonomia finanziaria di
bilancio e di spesa delle regioni" (sent. 416/1995; cfr. anche sent.
452/1989).
6. - Violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 da parte dell'art. 68, commi 3, 4, 5, 7, e 9.
L'art. 68, al comma 3, stabilisce che le eccedenze della spesa
farmaceutica, individuata dai commi 15 e 16 dell'art. 36 della legge
n. 449/1997, vanno calcolate regione per regione, tenuto conto di
vari indicatori quale la popolazione residente. Il comma 4,
nell'individuare i meccanismi di calcolo delle suddette eccedenze,
stabilisce che le Regioni e le Province autonome sono obbligate a
trasmettere per il tramite della Agenzia per i servizi sanitari
regionali i dati relativi ai medicinali venduti nel rispettivo
territorio con oneri a carico del S.S.N.. Tale disposizione,
inoltre, individua l'entità dei contributi dovuti, rispettivamente,
dalle imprese titolari dell'autorizzazione all'immissione in
commercio, dalle imprese distributrici e dalle farmacie aperte al
pubblico per coprire parte delle eccedenze della spesa farmaceutica.
Il comma 5 attribuisce alla Commissione prevista dall'art. 36, comma
16, legge n. 449/1997, una serie di funzioni quali quella di proporre
al Ministro della Sanità misure idonee ad assicurare che sia
rispettato il limite di spesa farmaceutica di cui all'art. 36, comma
15, legge n. 449, quella di verificare il raggiungimento
dell'obiettivo del risparmio di spesa pari al 60% dell'anno 1998 e di
comunicarne l'eventuale esito negativo al Ministro della Sanità. Il
comma 7 istituisce l'Osservatorio nazionale sull'impiego dei
medicinali con le seguenti funzioni: a) raccogliere ed elaborare dati
di consumo, di impiego e di spesa, sia dei medicinali erogati o
direttamente utilizzati dal S.S.N., sia di quelli a carico
dell'assistito; b) svolgere le funzioni - quali la raccolta dei dati
sui prezzi dei beni e dei servizi offerti dal S.S.N. - già
attribuite dall'art. 1, comma 30, legge n. 662/1996 all'osservatorio
centrale degli acquisti e dei prezzi; c) redigere un rapporto al
Ministero della Sanità, finalizzato a confrontare la spesa per i
medicinali erogati direttamente dal S.S.N., attraverso le farmacie,
con quella sostenuta per i medicinali erogati con sistemi alternativi
o direttamente impiegati in ambito ospedaliero.
Il comma 9 stabilisce l'obbligo per le farmacie pubbliche e private
di fornire al Dipartimento per la valutazione dei medicinali e la
farmacovigilanza dati di vendita dei medicinali a carico del S.S.N.
Tale disposizione impone, inoltre, alle strutture del S.S.N.
pubbliche o private o accreditate di fornire al predetto
Dipartimento, su richiesta, dati in proprio possesso utili ai fini
dell'assolvimento dei compiti dell'Osservatorio nazionale
sull'impiego dei medicinali.
Dalla lettura di tali disposizioni appare evidente come le Regioni
risultino totalmente estromesse sia dal procedimento di calcolo delle
eccedenze della spesa sanitaria, sia dal calcolo dei contributi
dovuti dai produttori e distributori farmaceutici ai fini della
copertura delle eccedenze della spesa farmaceutica. Quanto al
calcolo delle eccedenze, le Regioni sono chiamate esclusivamente a
fornire al Dipartimento per la valutazione dei medicinali e la
farmacovigilanza i dati relativi alla vendita da parte delle farmacie
di tutti i medicinali erogati a carico del S.S.N..
Si tratta di una partecipazione limitativa a fronte delle ampie
competenze attribuite alle Regioni dall'art. 8, comma 2, del decreto
legislativo n. 502/1992. Quanto al calcolo dei contributi dovuti
dalle aziende farmaceutiche, le Regioni vengono completamente
estromesse da tale attività. È principio generale della materia
sanitaria ed assistenziale che le Regioni siano sempre messe in
condizione di ottenere tutte le informazioni relative alla spesa
sanitaria ed assistenziale e non possano essere estromesse in favore
dell'amministrazione centrale: ove ciò accada, come nella
fattispecie, si è di fronte ad una palese violazione delle
competenze costituzionalmente garantite alle Regioni.
7. - Violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione in
relazione al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, all'art. 2
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e all'art. 114 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 da parte dell'art. 71.
L'art. 71 prevede lo stanziamento di somme di denaro al fine di
riorganizzare e riqualificare l'assistenza sanitaria nei grandi
centri urbani, da individuarsi, su proposta del Ministro della
Sanità, dalla Conferenza Unificata, tenendo in particolare
considerazione quelli situati nelle aree centro-meridionali.
Tali interventi sono finalizzati ad assicurare ai cittadini: a)
standard di salute, di qualità ed efficienza dei servizi indicati
nel Piano sanitario nazionale 1998-2000; b) il miglioramento degli
strumenti di coordinamento della rete dei servizi dei cittadini; c)
il potenziamento qualitativo e quantitativo delle dotazioni sanitarie
strutturali e tecnologiche, con particolare riguardo alla
accessibilità, alla sicurezza ed alla umanizzazione dell'assistenza;
d) la riqualificazione delle strutture sanitarie; e) la
territorializzazione dei servizi (lett. e). Nella fase di
realizzazione di tali interventi ampio spazio è concesso dal comma 2
ai comuni: questi, infatti, debbono essere sentiti dalle regioni
nell'elaborazione dei progetti, inoltre l'Associazione nazionale dei
comuni italiani partecipa all'istruttoria, essendo rappresentata in
misura paritetica con le regioni e il Ministero della sanità alla
Commissione istituita presso la Conferenza permanente per i rapporti
fra lo Stato, le Regioni e le provincie autonome, che cura
l'istruttoria stessa dei progetti. Gli stessi comuni possono,
decorso inutilmente il termine previsto per la presentazione dei
progetti di intervento da parte delle Regioni, sottoporne di propri.
Al Ministro della Sanità, d'intesa con la Conferenza Unificata, è
attribuito il compito di individuare, sulla base dell'istruttoria
compiuta dalla Commissione, i progetti ammessi al cofinanziamento.
La disposizione impugnata appare fortemente lesiva delle competenze
riconosciute alle Regioni in materia sanitaria dagli articoli 117 e
118, primo comma, della Costituzione sia per aver essa coinvolto la
Conferenza Unificata in decisioni che spettano essenzialmente alle
Regioni, e quindi alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano; sia per
il ruolo attribuito ai comuni nella procedura di distribuzione dei
finanziamenti da essa introdotta.
7.1. - Quanto al primo profilo di illegittimità, va sottolineato
come l'attribuzione alla Conferenza Unificata del compito di
individuare i centri urbani nei quali realizzare gli interventi di
riorganizzazione e riqualificazione dell'assistenza sanitaria (art.
71, comma 1), nonchè la previsione in base alla quale il Ministro
della Sanità individua i progetti da ammettere al finanziamento
"d'intesa con la citata Conferenza Unificata" (art. 71, comma 2),
sminuiscono le competenze costituzionalmente riconosciute alle
Regioni in ordine alla riorganizzazione del sistema sanitario. Tale
disposizione viola, inoltre, quanto disposto in ordine alle
competenze della Conferenza Stato-Regioni dal decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, così come interpretato da questa Ecc.ma Corte.
Il decreto legislativo n. 281/1997, infatti, nel disciplinare le
funzioni della Conferenza Stato-Regioni, all'art. 2, comma 3,
stabilisce espressamente che la Conferenza Stato-Regioni è
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegno di legge e
di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di
competenza delle Regioni.
Nella sentenza 408/1998, la Corte così commenta tale disposizione
"L'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 281 stabilisce che
essa (la Conferenza Stato-Regioni) è obbligatoriamente sentita in
ordine agli schemi di legge e di decreto legislativo o di regolamento
del Governo nelle materie di competenza delle Regioni generalizzando
la partecipazione consultiva obbligatoria sull'attivita e
sull'iniziativa normativa del Governo nelle materie regionali".
Quanto alle competenze della Conferenza Unificata, l'art. 9, comma 2
del decreto legislativo n. 281/1997 stabilisce che essa "è comunque
competente in tutti i casi in cui regioni, comuni e comunità montane
ovvero la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-città
debbano esprimersi sul medesimo oggetto". L'art. 2, inoltre, alla
lett. a), nello specificare le competenze della Conferenza Unificata,
stabilisce che essa esprime parere sul disegno di legge finanziaria e
sui disegni di legge collegati; sul disegno di programmazione
economica e finanziaria, sugli schemi di decreto legislativo adottati
in base all'art. 1 della legge n. 59/1997.
Anche alla luce di quanto stabilito dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 281/1997, dunque, una competenza in materia della
Conferenza Unificata deve ritenersi esclusa.
Nè, d'altra parte, è possibile ritenere sussistente tale
competenza della Conferenza Unificata sulla base di quanto previsto
dalla prima parte del comma 2 dell'art. 9, del decreto legislativo n.
281/1997, dove si stabilisce che la Conferenza Unificata è
competente quando la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza
Stato-città "debbano esprimersi sul medesimo oggetto".
Dalla lettura del comma 5 dell'art. 9, che disciplina le funzioni
della Conferenza Stato-città non è possibile desumere competenze
della stessa in materia di assistenza sanitaria: tale norma, infatti,
riconduce le competenze della Conferenza Stato-città essenzialmente
alla sfera degli interessi che fanno capo alle autonomie locali.
D'altra parte, se è vero che questa Ecc.ma Corte, nel pronunciarsi
in ordine alla questione di legittimità costituzionale sollevata
dalla Regione Puglia in ordine alla unificazione della Conferenza
Stato-Regioni con la Conferenza Stato-città, attuata con il decreto
legislativo n. 281/1997, ha riconosciuto che la previsione della
Conferenza Unificata costituisce "una scelta discrezionale del
legislatore non in contrasto con la Costituzione", è anche vero che
questa Ecc.ma Corte ha ritenuto la legittimità costituzionale della
Conferenza Unificata "quale strumento di raccordo fra Governo e
autonomie, allorchè siano in discussione argomenti di interesse
comune vuoi delle regioni vuoi degli enti locali" (sent. 408/1998).
E la materia dell'assistenza sanitaria, in quanto rientrante nella
competenza delle Regioni, non sembra possa ritenersi, se non in
maniera molto limitata, di interesse comune delle Regioni e degli
Enti locali.
7.2. - Quanto al secondo profilo di illegittimità, va sottolineato
come l'attribuzione ai comuni delle competenze elencate nell'art. 71
si pone in aperta contraddizione con le competenze regionali in
materia di organizzazione sanitaria attribuite alle Regioni, dagli
artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione, e riconosciute
nella giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte (cfr. sent. 355/1993)
Come è noto, l'art. 117 della Costituzione attribuisce alla
competenza delle Regioni la materia dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera e l'art. 118, comma 1, attribuisce alle stesse le
funzioni amministrative per le materie elencate dall'art. 117. Tale
competenza è stata riaffermata dall'art. 2 del decreto legislativ o
30 dicembre 1992, n. 502, recante "Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421", nonchè da ultimo dal decreto legislativo n. 112/1998.
Tale decreto legislativo, in attuazione della delega disposta dal
Capo I della legge n. 59/1997, all'art. 114, dispone espressamente
che "Sono conferiti alle Regioni, secondo le modalità e le regole
fissate dagli articoli del presente Capo, tutte le funzioni e compiti
amministrativi in tema di salute umana e sanità veterinaria, salvo
quelle espressamente mantenute allo Stato".
Di recente questa Ecc.ma Corte ha ribadito il principio in base al
quale la "potestà di emanare norme per l'organizzazione, la gestione
e il funzionamento delle U.S.L. e dei loro servizi, come anche il
generale potere di vigilanza sulle stesse strutture, rientrano nella
materia dell'"assistenza sanitaria e ospedaliera" di competenza
regionale ex art. 117 Cost.". E ha precisato che "La struttura
organizzativa, intesa come articolazione degli uffici e dei compiti
delle citate unità sanitarie, deve, pertanto ritenersi ricompresa
tra quelle competenze che fanno capo alla Regione (sent. 174/1991),
come anche il generale potere di vigilanza sulle stesse strutture"
(sent. 156/1996).
Gli enti regionali costituiscono, pertanto, gli interlocutori
privilegiati dello Stato in materia di assistenza sanitaria e di
organizzazione della stessa.
Un eventuale coinvolgimento dei comuni ha, quindi, un senso solo in
quanto disposto dalle Regioni, quali enti titolari di competenza
legislativa propria in materia di assistenza sanitaria, e da esse
organizzato nell'esercizio delle relative potestà amministrative.
Spetta, dunque, alle Regioni individuare le modalità concrete di
una eventuale partecipazione dei comuni alla redazione dei progetti
per la realizzazione degli interventi di cui al comma 1 dell'art.
71.
Anche la norma che dispone la partecipazione di una rappresentanza
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani alla Commissione
deputata all'istruttoria dei progetti di intervento risulta
fortemente lesiva delle competenze regionali in materia.
Se, infatti, può ritenersi giustificato, purchè nei limiti in cui
venga ammesso dalle Regioni e con la modalità da esse stabilite, il
coinvolgimento dei comuni nella predisposizione dei progetti, del
tutto irrispettosa delle competenze regionali in materia appare la
previsione relativa alla partecipazione dei comuni all'attività
istruttoria.
Spetta, infatti, esclusivamente alle Regioni, quali organi deputati
all'organizzazione dell'assistenza sanitaria, partecipare a quelle
attività, quale l'istruttoria dei progetti di riorganizzazione,
nelle quali sono direttamente coinvolte le loro competenze.
A ciò si aggiunga che la stessa legge n. 448, nell'istituire la
Commissione presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, riconosce la spettanza alle
Regioni delle relative competenze.
Fortemente lesiva delle competenze regionali in materia appare
inoltre, la disposizione del comma 2 dell'art. 71, in base alla quale
nell'ipotesi in cui le Regioni non presentino i progetti di
finanziamento nei termini stabiliti da un decreto, da emanarsi da
parte del Ministro della Sanità, "i comuni di cui al comma 1, nei
successivi trenta giorni, possono presentare al Ministero della
Sanità propri progetti, trasmettendone copia alla Regione".
Con tale disposizione si attua addirittura uno scavalcamento delle
competenze regionali a favore dei comuni ai quali viene attribuito il
potere di predisporre direttamente i progetti.

P. Q. M.
La Regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
codesta Ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso, voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, commi 4,
5 e 6; 6; 65; 66; 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, e 9; 71; per violazione
gli articoli 3, 97, 117, 118 e 119 della Cost.
Roma, addì 27 gennaio 1999
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
99C0120