1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 105 SENTENZA 4 aprile - 11 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Vincoli settennali alla tipizzazione urbanistica sulle aree soggette all'espianto di alberi di ulivo affetti da xylella o co.di.ro - Deroghe al divieto di variazione della destinazione. - Legge della Regione Puglia 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa), art. 1, come sostituito dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 11 aprile 2016, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa)». - (T-170105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Puglia 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di tutela
delle aree colpite da xylella fastidiosa), come sostituito dall'art.
1 della legge della Regione Puglia 11 aprile 2016, n. 7, recante
«Modifiche alla legge regionale 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di
tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 10-14
giugno 2016, depositato in cancelleria il 16 giugno 2016 ed iscritto
al n. 31 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2017 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 10-14 giugno 2016 e depositato il
successivo 16 giugno (reg. ric. n. 31 del 2016), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 41,
42, 43, 117, primo e terzo comma, 118 e 120 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Puglia 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di tutela delle
aree colpite da xylella fastidiosa), come sostituito dall'art. 1
della legge della Regione Puglia 11 aprile 2016, n. 7, recante
«Modifiche alla legge regionale 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di
tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa)».
La legge regionale n. 7 del 2016 sostituisce interamente l'art. 1
della legge regionale n. 41 del 2014 con il seguente testo:
«1. In tutte le zone territoriali omogenee a destinazione rurale,
al fine di garantire la continuità dell'uso agricolo, i terreni
interessati da infezione a causa della xylella fastidiosa o complesso
disseccamento rapido dell'olivo (co.di.r.o.) e per questo interessati
da espianto, abbattimento o spostamento di alberi di olivo, non
possono cambiare per i successivi sette anni la tipizzazione
urbanistica vigente al momento dell'espianto, abbattimento o
spostamento di alberi di olivo, nè essere interessati dal rilascio
di permessi di costruire in contrasto con la precedente destinazione
urbanistica. Di tale divieto è dato atto nei certificati di
destinazione urbanistica sulla base di specifiche segnalazioni da
parte delle strutture regionali ai sensi e secondo le modalità di
cui all'articolo 2.
2. Per il medesimo periodo, nei terreni di cui al comma 1 permane
la destinazione urbanistica vigente al momento dell'espianto,
abbattimento o spostamento di alberi di olivo, con i relativi indici
di edificabilità, restando altresì consentito il miglioramento
fondiario e il cambio colturale.
3. È fatta salva la realizzazione di opere pubbliche prive di
alternativa localizzativa e necessarie alla salvaguardia della
pubblica incolumità e dell'ambiente e per le quali sia stata svolta
con esito positivo la valutazione di impatto ambientale (VIA) e
ricorrano congiuntamente i seguenti requisiti:
a) che l'opera autorizzata con procedura VIA abbia un livello di
progettazione esecutiva e sia immediatamente cantierabile;
b) che si sia adempiuto a tutte le prescrizioni rivenienti dal
provvedimento VIA e che la relativa verifica di ottemperanza sia
stata asseverata da tutti gli enti competenti;
c) che l'opera oggetto di autorizzazione sia coerente con
ulteriori opere tecnicamente connesse che dovessero risultare
necessarie all'esercizio dell'opera stessa, nonchè con il contesto
produttivo territoriale.».
2.- Secondo la prospettazione della parte ricorrente, le
disposizioni impugnate istituirebbero un vincolo di natura
urbanistica sulle aree che, per effetto dell'infezione provocata dal
batterio della xylella fastidiosa o del complesso del disseccamento
rapido dell'olivo (co.di.r.o.), siano interessate dall'espianto,
abbattimento o spostamento degli alberi di ulivo. Tali zone, quindi,
non potrebbero mutare la destinazione urbanistica vigente al momento
dell'espianto per sette anni, nè essere interessate dal rilascio di
permessi di costruire che siano in contrasto con la preesistente
destinazione urbanistica. Nondimeno, la nuova formulazione dell'art.
1 della legge reg. Puglia n. 41 del 2014 reca, al comma 3, una deroga
al divieto introdotto dai commi 1 e 2, escludendo da tale divieto «la
realizzazione di opere pubbliche prive di alternativa localizzativa e
necessarie alla salvaguardia della pubblica incolumità e
dell'ambiente e per le quali sia stata svolta con esito positivo la
valutazione di impatto ambientale (VIA)». Inoltre, l'opera
autorizzata deve avere un livello di progettazione esecutiva ed
essere immediatamente cantierabile, coerente con ulteriori opere
tecnicamente connesse che dovessero risultare necessarie
all'esercizio dell'opera stessa, nonchè con il contesto produttivo
territoriale. Da ultimo, è necessario che siano state adempiute
tutte le prescrizioni rivenienti dal provvedimento di VIA e che la
relativa verifica di ottemperanza sia stata asseverata da tutti gli
enti competenti.
La disposizione in esame, quindi, presenterebbe una decisa
discontinuità con la precedente formulazione dell'art. 1 della legge
reg. Puglia n. 41 del 2014, ove si prescriveva - per le sole piante
di ulivo monumentale - la destinazione agricola per 15 anni delle
aree soggette ad espianto.
Secondo la parte ricorrente, le disposizioni impugnate potrebbero
pregiudicare la costruzione delle «infrastrutture gas» di competenza
nazionale che interessano la Regione Puglia, con particolare
riferimento all'interconnessione tra il metanodotto Trans Adriatic
Pipeline (TAP) e la rete nazionale di Snam Rete Gas, nonchè alla
posa dei metanodotti di interesse nazionale appartenenti alla rete
nazionale gasdotti. Il vincolo urbanistico, infatti, sarebbe
pienamente operativo per le opere fuori terra, poichè l'attività
edificatoria comporta necessariamente un cambiamento della
tipizzazione urbanistica, in caso di aree precedentemente agricole,
tipizzazione che potrebbe permanere, invece, per le opere interrate.
Ne deriverebbe, pertanto, che la formulazione dell'art. 1 della
legge reg. Puglia n. 7 del 2016 ostacolerebbe - di fatto - la
realizzazione delle infrastrutture sopra richiamate, qualora queste
siano localizzate nelle aree interessate dall'infezione di xylella
fastidiosa e dal co.di.r.o.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato prospetta, innanzi tutto,
la violazione dell'art. 3 Cost., poichè le deroghe al vincolo
urbanistico posto dalla disposizione impugnata sarebbero previste con
riguardo alle «opere pubbliche» e non anche alle opere private di
interesse pubblico, che meriterebbero identica disciplina. Ciò
impedirebbe, pertanto, la realizzazione d'infrastrutture quali
oleodotti, gasdotti, elettrodotti, acquedotti, etc., nelle aree
interessate da xylella fastidiosa e co.di.r.o., non trattandosi di
opere pubbliche finalizzate alla salvaguardia della pubblica
incolumità e dell'ambiente, ma di opere private, sebbene d'interesse
pubblico rilevante.
2.2.- Asserisce altresì l'Avvocatura generale dello Stato che,
trattandosi di norme che ricadono nella materia di competenza
concorrente della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», la potestà legislativa regionale violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost. e, in particolare, i principi dettati dal
legislatore statale ai commi 7, lettera g), e 8, lettera b), numero
2), dell'art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), che «riservano allo
Stato, di intesa con la Conferenza unificata, rispettivamente
"l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento all'articolazione territoriale
delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse
nazionale ai sensi delle leggi vigenti" e "l'individuazione della
rete nazionale dei gasdotti"». La previsione regionale, in tal modo,
costituirebbe un ostacolo alla realizzazione delle infrastrutture
energetiche sul territorio regionale, integrando anche una violazione
del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.,
poichè, essendo la materia in oggetto tra quelle a competenza
concorrente, la potestà legislativa regionale deve esplicarsi
all'interno del quadro di riferimento tracciato dal legislatore
nazionale e con spirito di collaborazione.
2.3.- La difesa statale lamenta, poi, la violazione dell'art. 118
Cost., relativo al riparto costituzionale delle competenze
amministrative, le quali, con riferimento agli impianti oggetto
dell'intervento normativo, sono poste dall'art. 29, comma 2, lettera
g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59) in capo allo Stato, trattandosi di opere di preminente interesse
nazionale per la sicurezza del sistema energetico e degli
approvvigionamenti. In tal modo, la competenza statale sarebbe elusa
dalla norma regionale, la quale porrebbe un impedimento assoluto
all'ottenimento dell'intesa regionale prevista dall'art. 1, comma 8,
lettera b), numero 2, della legge n. 239 del 2004, necessaria ai fini
della realizzazione delle opere in commento.
A tal proposito, la difesa statale richiama le pronunce di questa
Corte che hanno dichiarato l'incostituzionalità di norme regionali
che prevedevano l'incompatibilità di determinate infrastrutture con
specifiche aree del territorio regionale. In particolare, con
riferimento alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», è richiamata la giurisprudenza
costituzionale che afferma che «la previsione dell'intesa, imposta
dal principio di leale collaborazione, implica che non sia legittima
una norma contenente una "drastica previsione" della decisività
della volontà di una sola parte, in caso di dissenso, ma che siano
invece necessarie idonee procedure per consentire reiterate
trattative volte a superare le divergenze» (tra le tante, sentenza n.
165 del 2011).
La norma regionale, quindi, avrebbe l'effetto d'impedire il
rilascio della prevista intesa tra Stato e Regione nell'ambito dei
procedimenti di autorizzazione delle infrastrutture, in quanto la
Regione Puglia sarebbe tenuta, in applicazione della norma regionale,
a negare sempre e comunque l'intesa, anche in caso di convergenza tra
interesse statale e interesse regionale nella localizzazione e
realizzazione degli impianti.
2.4.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, infine, le
disposizioni impugnate paleserebbero ulteriori profili
d'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 41, 42 e
43 Cost., i quali tutelano la libera iniziativa economica e la
proprietà privata, nonchè dei principi comunitari in materia di
libera circolazione delle persone e di stabilimento, e in particolare
degli artt. 43 e 49 del «Trattato U.E.» [recte: Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE)] e quindi dell'art. 117,
primo comma, Cost.
3.- Con memoria depositata in data 22 luglio 2016 si è
costituita in giudizio la Regione Puglia, chiedendo che sia
dichiarata l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza nel merito,
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nel ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1.- In via preliminare, la Regione eccepisce la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
formulate in riferimento agli artt. 3, 41, 42, 43, 117, primo comma,
e 120 Cost.
Relativamente all'art. 3 Cost., infatti, la difesa statale si
limiterebbe ad enunciare le due categorie di opere che sarebbero
disciplinate in modo irragionevolmente diverso dalla norma impugnata,
omettendo, però, di spiegare le ragioni di tale illegittima
disparità di trattamento. L'Avvocatura generale dello Stato,
infatti, assumendo apoditticamente l'irragionevolezza della
differente disciplina giuridica dettata dal legislatore regionale per
le opere pubbliche, da un lato, e per quelle private (ancorchè di
interesse pubblico), dall'altro, non indicherebbe le ragioni della
ritenuta irragionevolezza della diversità di trattamento, con
conseguente inammissibilità della censura per carenza assoluta di
motivazione (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 254, n.
233, n. 171 e n. 82 del 2015).
Egualmente inammissibili sarebbero le censure relative agli artt.
41, 42 e 43 Cost., nonchè all'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento ai citati artt. 43 e 49 del TFUE. Si tratterebbe,
infatti, di censure del tutto immotivate e, per quanto concerne il
richiamo all'art. 43 del TFUE, anche inconferenti, concernendo tale
disposizione la politica agricola comune.
Inammissibili sarebbero, infine, le censure proposte per
violazione dell'art. 120 Cost., data la palese inconferenza del
parametro, trattandosi di una disposizione costituzionale volta a
disciplinare, al secondo e al terzo comma, i poteri sostitutivi
straordinari del Governo. Non si comprenderebbe, pertanto, in che
modo la disposizione potrebbe venire in rilievo nel caso di specie.
3.2.- Nel merito, la difesa regionale deduce la manifesta
infondatezza della censura relativa all'art. 3 Cost., poichè la
deroga al vincolo urbanistico introdotta dalla disposizione impugnata
non sarebbe connessa tanto alla natura privatistica o pubblicistica
dell'opera da realizzare, quanto all'impossibilità di individuare un
sito alternativo e alla necessità della salvaguardia della pubblica
incolumità e dell'ambiente, oltre che al rispetto degli ulteriori
requisiti individuati dalla legge regionale. Requisiti che, in ogni
caso, non concernerebbero opere, quali i gasdotti e i metanodotti,
poichè, come riconosciuto dalla stessa difesa statale, non sono
finalizzate alla «salvaguardia della pubblica incolumità e
dell'ambiente».
Manifestamente infondate sarebbero, in ogni caso, anche le
censure formulate in riferimento agli artt. 41, 42, 43 Cost. e, in
particolare, all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 43 e 49 del TFUE. Non si comprenderebbe, infatti, in che modo
la norma regionale impugnata violi i parametri evocati.
3.3.- Altresì infondate sarebbero le censure formulate in
riferimento: all'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i
principi fondamentali di cui all'art. 1, commi 7, lettera g), e 8,
lettera b), numero 2), della legge n. 239 del 2004; all'art. 118
Cost., in quanto non sarebbe rispettato il riparto costituzionale
delle competenze amministrative e, in particolare, quello previsto
dall'art. 29, comma 2, lettera g), del decreto legislativo n. 112 del
1998; all'art. 120 Cost., in quanto la disposizione regionale
arrecherebbe un vulnus al principio di leale collaborazione.
3.3.1.- Secondo la difesa regionale, l'intero impianto di tali
censure sarebbe frutto di un erroneo presupposto interpretativo.
Esse, infatti, sarebbero tutte concentrate esclusivamente sulla
rilevanza che la nuova disciplina regionale assume riguardo alla
costruzione delle infrastrutture gas di competenza nazionale che
interessano la Regione Puglia e sull'esigenza di garantire la
correttezza dei procedimenti autorizzatori per la realizzazione degli
interventi relativi alla rete nazionale dei gasdotti - tra i quali è
specificamente richiamato il metanodotto TAP - con particolare
riguardo al raggiungimento dell'intesa tra Stato e Regione prevista
dalla normativa nazionale.
Riguardo alla necessità di tale intesa - quale presupposto
indispensabile per la legittimità costituzionale dei procedimenti
disciplinati dalla legislazione statale - la difesa regionale
richiama in particolare la sentenza di questa Corte n. 110 del 2016,
in cui si è ribadito che l'art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità
(Testo A)», «prevede "la cosiddetta intesa 'fortè ai fini della
localizzazione e realizzazione delle infrastrutture lineari
energetiche quale modulo procedimentale necessario per assicurare
l'adeguata partecipazione delle regioni allo svolgimento di
procedimenti incidenti su una molteplicità di loro competenze"
(sentenza n. 182 del 2013)». La medesima pronuncia afferma
espressamente che anche «ai "gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero" è pienamente applicabile il disposto dell'art.
52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001, che prevede
l'adozione, d'intesa con le Regioni, dell'atto conclusivo del
procedimento di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di
ogni infrastruttura lineare energetica».
Da ciò, argomenta la difesa regionale, deriverebbe l'assunto
dell'Avvocatura generale dello Stato per cui la norma regionale
impugnata avrebbe l'effetto «di impedire il rilascio della prevista
intesa Stato-Regione nell'ambito dei procedimenti di autorizzazione
delle infrastrutture, in quanto la Regione Puglia sarebbe tenuta, in
applicazione della norma regionale, a negare sempre e comunque
l'intesa, anche in caso di convergenza tra interesse statale e
interesse regionale nella localizzazione e realizzazione degli
impianti».
L'erroneità del presupposto interpretativo delle censure mosse
dal ricorrente, secondo la difesa regionale, sarebbe, dunque, palese,
poichè il vincolo urbanistico imposto dalle disposizioni impugnate
potrebbe operare solo con riferimento alle opere fuori terra e,
comunque, andrebbe riferito ai soli terreni interessati da infezione
a causa di xylella fastidiosa o co.di.r.o. L'intesa che Stato e
Regione sono chiamati a raggiungere nei procedimenti di
localizzazione delle infrastrutture in questione, invece, sarebbe un
atto di natura politica, che, come tale, ben potrebbe implicare
l'impegno delle parti ad adottare ogni ulteriore atto al fine di
assicurare l'adempimento degli obblighi assunti con l'intesa
medesima, comprese eventuali modifiche al proprio ordinamento
legislativo. Inoltre, il comma 8-bis dell'art. 1 della medesima legge
n. 239 del 2004, prevedendo uno speciale procedimento in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa imputabile alla Regione,
consentirebbe, in ultima istanza, alla Presidenza del Consiglio dei
ministri di provvedere in merito.
3.4.- Riguardo alle specifiche censure, la difesa regionale
ritiene priva di fondamento quella di violazione del riparto delle
competenze legislative, stabilito dall'art. 117, terzo comma, Cost.,
con specifico riferimento alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», per contrasto con l'art. 1,
commi 7, lettera g), e 8, lettera b), numero 2), della l. n. 239 del
2004, che riservano allo Stato, di intesa con la Conferenza
unificata, rispettivamente «l'identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate
di interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» e
«l'individuazione della rete nazionale dei gasdotti». Parimenti
infondata sarebbe la censura di violazione dell'art. 118 Cost., per
contrasto con l'art. 29, comma 2, lettera g), del d.lgs. n. 112 del
1998 - che pone in capo allo Stato le competenze amministrative ed
autorizzatorie per gli impianti oggetto dell'intervento normativo, in
quanto opere di preminente interesse nazionale per la sicurezza del
sistema energetico e degli approvvigionamenti - nonchè con l'art. 1,
comma 8, lettera b), numero 2), della legge n. 239 del 2004, per
l'impedimento che la norma regionale porrebbe al raggiungimento
dell'intesa ivi prevista. Secondo la difesa della parte resistente,
infatti, la norma impugnata non concernerebbe la competenza
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», ma quella in materia di «governo del
territorio» e, in parte, anche la competenza residuale regionale in
materia di «agricoltura». La Regione Puglia, dunque, avrebbe agito
all'interno del riparto di competenze legislative sancito dalla
Costituzione. L'intreccio con competenze statali, anche avocate al
centro in forza del meccanismo della «chiamata in sussidiarieta'»,
nondimeno, comporta il rispetto del principio di leale
collaborazione, che, nel caso di specie, troverebbe già adeguata
espressione proprio nella necessità del raggiungimento di un'intesa
in sede di Conferenza unificata, ai fini dell'esercizio delle
funzioni di cui all'art. 1, comma 8, lettera b), numero 2), della
legge n. 239 del 2004 (a cui si aggiunge l'intesa con la singola
Regione interessata, prevista dall'art. 52-quinquies, comma 2, del
d.P.R. n. 327 del 2001, da acquisire ai fini del rilascio di
autorizzazioni alla costruzione di gasdotti ed oleodotti): intese
rispetto alle quali la norma regionale impugnata non avrebbe effetto
ostativo. Questi argomenti renderebbero palesemente infondata anche
la denunciata lesione del principio di leale collaborazione.
4.- In prossimità dell'udienza, la Regione Puglia ha depositato
memoria nella quale insiste sulle conclusioni già rassegnate
nell'atto di costituzione in giudizio. In particolare, la difesa
regionale ribadisce la riconducibilità della legge regionale n. 7
del 2016 alle competenze regionali in materia di «governo del
territorio» e «agricoltura» (sono richiamate le sentenze n. 16 del
2015, n. 62 del 2013, n. 116 del 2006, n. 282 e n. 12 del 2004), le
quali, nel caso di specie, s'intrecciano con ulteriori ambiti
attribuiti alla competenza statale in materia energetica, avocati al
centro in forza del meccanismo della «chiamata in sussidiarieta'».
Ancora, la Regione sottolinea come il vincolo urbanistico imposto
dalla disposizione di legge regionale, riguardando solo determinate
categorie di terreni e applicandosi solo alle opere fuori terra, non
sarebbe, come asserisce la difesa statale, tale da portare la Regione
a negare «sempre e comunque» la necessaria intesa per la
localizzazione delle opere, con conseguente infondatezza dei rilievi
governativi.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 41, 42, 43, 117, primo e terzo comma, 118 e
120 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Puglia 8 ottobre 2014, n. 41
(Misure di tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa), come
sostituito dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 11 aprile
2016, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 8 ottobre 2014,
n. 41 (Misure di tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa)».
Le disposizioni impugnate istituiscono un vincolo di natura
urbanistica sulle aree che, per effetto dell'infezione provocata dal
batterio della xylella fastidiosa o del complesso del disseccamento
rapido dell'olivo (co.di.r.o.), siano interessate dall'espianto,
abbattimento o spostamento degli alberi di ulivo, stabilendo che tali
zone non possano mutare la destinazione urbanistica vigente al
momento dell'espianto per sette anni, nè essere interessate dal
rilascio di permessi di costruire che siano in contrasto con la
preesistente destinazione urbanistica. Nondimeno, le stesse
disposizioni prevedono la possibilità di deroghe a tale vincolo per
«la realizzazione di opere pubbliche prive di alternativa
localizzativa e necessarie alla salvaguardia della pubblica
incolumità e dell'ambiente e per le quali sia stata svolta con esito
positivo la valutazione di impatto ambientale (VIA)». Inoltre,
l'opera autorizzata deve avere un livello di progettazione esecutiva
ed essere immediatamente cantierabile, coerente con ulteriori opere
tecnicamente connesse che dovessero risultare necessarie
all'esercizio dell'opera stessa, nonchè con il contesto produttivo
territoriale ed è necessario che siano state adempiute tutte le
prescrizioni rivenienti dal provvedimento di VIA e che la relativa
verifica di ottemperanza sia stata asseverata da tutti gli enti
competenti.
2.- Secondo la parte ricorrente, le disposizioni impugnate
potrebbero pregiudicare la costruzione delle infrastrutture gas di
competenza nazionale che interessano la Regione Puglia, con
particolare riferimento all'interconnessione tra il metanodotto Trans
Adriatic Pipeline (TAP) e la rete nazionale di Snam Rete Gas, nonchè
alla posa dei metanodotti di interesse nazionale appartenenti alla
rete nazionale gasdotti.
2.1.- Una prima censura viene prospettata in relazione all'art. 3
Cost., poichè le deroghe al vincolo urbanistico previste dalla
disposizione impugnata sarebbero riferite alle «opere pubbliche» e
non anche alle opere private di interesse pubblico, che meriterebbero
identica disciplina, con il risultato d'impedire la realizzazione
delle infrastrutture quali oleodotti, gasdotti, elettrodotti,
acquedotti, e altro, nelle aree interessate.
2.2.- È altresì denunciata la violazione dei principi
fondamentali della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., con
particolare riferimento ai commi 7, lettera g), e 8, lettera b),
numero 2), dell'art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino
del settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto
delle disposizioni vigenti in materia di energia), poichè la
previsione regionale ostacolerebbe la realizzazione delle
infrastrutture energetiche sul territorio regionale, integrando anche
una violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost., in quanto si porrebbe un impedimento assoluto al
raggiungimento dell'intesa regionale prevista dall'art. 1, comma 8,
lettera b), numero 2), della legge n. 239 del 2004, necessaria ai
fini della realizzazione delle opere in discorso.
2.3.- La parte ricorrente denuncia, inoltre, la violazione
dell'art. 118 Cost., per contrasto con la disciplina delle competenze
amministrative ed autorizzatorie per gli impianti oggetto
dell'intervento normativo, riservate allo Stato dall'art. 29, comma
2, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59). In applicazione della norma regionale, infatti,
la Regione Puglia dovrebbe negare sempre e comunque l'intesa, anche
in caso di convergenza tra interesse statale e interesse regionale
nella localizzazione e realizzazione degli impianti.
2.4.- Da ultimo, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, sono
ravvisabili ulteriori profili d'illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 41, 42 e 43 Cost., nonchè dell'art. 117,
primo comma, Cost., con riferimento agli artt. 43 e 49 del Trattato
U.E. [recte: Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)].
3.- Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale formulate in
riferimento agli artt. 3, 41, 42, 43, 117, primo comma, in relazione
agli artt. 43 e 49 TFUE, e 120 Cost.
Questa Corte ha costantemente affermato che costituisce onere del
ricorrente identificare esattamente la questione nei suoi termini
normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalità (tra le
tante, sentenze n. 249 del 2016, n. 233, n. 153 e n. 82 del 2015, n.
259 e n. 39 del 2014), ed esponendo una seppur sintetica
argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di
illegittimità costituzionale delle norme impugnate (ex plurimis,
sentenze n. 249 del 2016, n. 184 del 2012, n. 119 del 2010).
Del tutto carenti di supporto motivazionale sono le censure
relative agli artt. 41, 42 e 43 Cost., poichè non è illustrato
alcun argomento riguardo alle modalità con le quali la disposizione
regionale impugnata inciderebbe sulla libertà d'iniziativa
economica, nè in ordine al pregiudizio che essa recherebbe ai
principi costituzionali in materia di espropriazione.
Allo stesso modo, immotivata si presenta anche la censura
relativa all'art. 117, primo comma, Cost., per violazione degli artt.
43 e 49 del TFUE, in quanto nulla si dice sulle modalità con le
quali si verificherebbe la lesione di tali parametri; in particolare,
per l'art. 43 del TFUE, si evoca una disposizione che, come
evidenziato anche dalla difesa regionale, non appare conferente alla
materia in esame.
Appare, altresì, carente di adeguata motivazione la censura
relativa all'art. 120 Cost., la cui violazione è evocata in termini
meramente assertivi, sebbene possa desumersi un generico collegamento
con le censure relative agli altri parametri costituzionali.
Da ultimo, con riferimento alla censura posta in relazione
all'art. 3 Cost., l'Avvocatura generale dello Stato si limita a
denunciare una disparità di trattamento tra opere pubbliche ed opere
private nella disciplina regionale impugnata, senza, tuttavia,
svolgere una sufficiente argomentazione riguardo alle ragioni che
osterebbero a tale diversità di trattamento. La censura, pertanto,
non raggiunge quella soglia minima di chiarezza a cui la
giurisprudenza di questa Corte subordina l'ammissibilità delle
impugnative in via principale (ex multis, sentenze n. 249 del 2016,
n. 39 del 2014, n. 119 del 2010 e n. 139 del 2006).
4.- Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge reg. Puglia n. 41 del 2014,
come sostituito dall'art. 1 della legge reg. Puglia n. 7 del 2016,
per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118 Cost.
4.1.- Una ricostruzione dell'ambito materiale del Titolo V della
Costituzione, a cui vanno ricondotte le disposizioni impugnate,
consente, infatti, di collocarle all'interno delle competenze
regionali in materia di «governo del territorio».
Tale materia, come più volte affermato da questa Corte,
concerne, in linea di principio, tutto ciò che attiene all'uso del
territorio e alla localizzazione di impianti o attività e, dunque,
l'insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli
interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi
ammissibili del territorio (tra le tante, sentenze n. 278 e n. 21 del
2010, 237 del 2009, n. 383 e n. 336 del 2005).
Le disposizioni di cui ai primi due commi dell'art. 1 della legge
reg. Puglia n. 41 del 2014, come riformulati dalla legge reg. n. 7
del 2016, nel porre un vincolo settennale sui terreni agricoli che
abbiano subito espianto di ulivi affetti da xylella o co.di.r.o.,
infatti, si pongono in linea di continuità con l'originaria
previsione legislativa, da un lato estendendo la portata del vincolo,
non più limitato ai soli terreni ove vi siano ulivi monumentali,
dall'altro lato, riducendone la durata da quindici a sette anni. Per
tali profili, dunque, le disposizioni regionali impugnate agiscono
all'interno delle competenze regionali in materia di «governo del
territorio», limitando la possibilità di edificare su terreni
agricoli. In tal senso, quindi, non si palesano contrasti con i
parametri costituzionali evocati.
5.- È fondata la questione di legittimità dell'art. 1, comma 3,
della legge reg. Puglia n. 41 del 2014, come sostituito dall'art. 1
della legge regionale n. 7 del 2016, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, e all'art. 118 Cost.
5.1.- Come già affermato da questa Corte, infatti, non tutta la
disciplina concernente la programmazione, la progettazione e la
realizzazione delle opere o l'esercizio delle attività che, per loro
natura, producono un inevitabile impatto sul territorio, può essere
ricondotta al «governo del territorio». Ne consegue, che l'ambito
materiale a cui ricondurre le competenze relative ad attività che
presentano una diretta o indiretta rilevanza in termini di impatto
territoriale, va ricercato attraverso la valutazione dell'elemento
funzionale; l'interesse riferibile al «governo del territorio» e le
connesse competenze non possono assumere carattere di esclusività,
dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela
di ulteriori interessi differenziati (in tal senso già la sentenza
n. 383 del 2005).
Dunque, è alla luce di tale giurisprudenza che deve essere
esaminato il comma 3 dell'art. 1 della legge regionale in esame, che
introduce talune deroghe al divieto di variazione della destinazione
urbanistica. Come riconosciuto dalla stessa difesa regionale, la
disposizione impugnata, in tal modo, incide su ulteriori aspetti
concernenti gli usi del territorio, introducendo casi specifici nei
quali il vincolo urbanistico non opera, investendo per tale profilo
ambiti di competenza ulteriori, quale, appunto, il settore
energetico.
5.2.- La disposizione regionale include nel suo divieto la
realizzazione di opere rientranti di sicuro nella competenza statale,
come, tra le altre, le opere energetiche d'interesse strategico
nazionale, alle quali si riferisce il ricorso. Inoltre, per le stesse
opere la cui realizzazione è, invece, ammessa, si fa riferimento ad
interessi, quali l'ambiente, che rientrano nella competenza esclusiva
statale, e la pubblica incolumità, la quale certamente investe anche
profili, come la sicurezza, attinenti a valutazioni proprie dello
Stato. La natura di siffatti interessi, dunque, fa escludere un
potere regionale come quello previsto dalla disposizione in esame,
che manifesta in tal modo un'esorbitanza dalle competenze legislative
della Regione.
Con particolare riferimento alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», non possono non entrare in
gioco i principi fondamentali posti dallo Stato, nello specifico con:
l'art. 1, comma 7, lettera g), della legge n. 239 del 2004, che
riserva allo Stato le funzioni amministrative concernenti
«l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento all'articolazione territoriale
delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse
nazionale ai sensi delle leggi vigenti»; l'art. 1, comma 8, lettera
b), numero 2), della legge n. 239 del 2004, che attribuisce allo
Stato le funzioni inerenti «l'individuazione, di intesa con la
Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti»; l'art. 29,
comma 2, lettera g), del decreto legislativo 112 del 1998, che
riserva allo Stato le funzioni amministrative concernenti, in
particolare, i profili autorizzatori e in materia di gasdotti.
La legge n. 239 del 2004, come sottolineato in più occasioni da
questa Corte, anche attraverso il meccanismo della "chiamata in
sussidiarieta'", quindi attraverso un modulo procedimentale basato su
esigenze d'interesse nazionale, ha «ridefinito in modo unitario e a
livello nazionale i procedimenti di localizzazione e realizzazione
della rete di oleodotti e gasdotti, nonchè dei connessi impianti di
compressione a gas, in base alla necessità di riconoscere un ruolo
fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario»
(tra le tante, sentenza n. 249 del 2016).
Le norme statali, dunque, costituiscono principi fondamentali per
la localizzazione e la realizzazione delle opere d'interesse
nazionale, e quindi anche nella materia energetica, «in base
all'evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo
fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario»,
anche in relazione «ai criteri indicati dall'art. 118 Cost. per la
allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative, nonchè al
principio di leale collaborazione» (sentenza n. 131 del 2016, nonchè
sentenze n. 119 del 2014, n. 182 del 2013, n. 383 del 2005).
5.3.- La pluralità di interessi e di competenze che ricorrono
nella materia in esame trova la sua composizione nell'intesa,
prevista anche per la fase di localizzazione e realizzazione
dell'opera ai sensi dall'art. 52-quinquies del decreto del Presidente
della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilità (Testo A)». Il raggiungimento dell'intesa
costituisce lo strumento necessario al fine d'identificare le «linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti, inclusa la rete dei gasdotti» (da ultimo, sentenza n. 249
del 2016), superabile nel caso d'inerzia regionale con le modalità
previste dal comma 8-bis dell'art. 1 della legge n. 239 del 2004.
In base a tali presupposti ed anche in ragione del pregiudizio
arrecato alla ricerca dell'intesa, questa Corte ha più volte
dichiarato l'illegittimità costituzionale di leggi regionali che
prevedevano divieti o ponevano vincoli alla localizzazione di
impianti energetici in zone diverse da quelle individuate dalla
Regione (tra le tante, sentenze n. 249 e n. 154 del 2016, n. 119 del
2014, n. 182 del 2013).
La stessa difesa regionale non nega la connessione delle norme
adottate con competenze dello Stato, ma le ritiene salvaguardate
poichè non sarebbe pregiudicata l'intesa che lo Stato stesso e la
Regione sono chiamati a raggiungere nei procedimenti di
localizzazione di queste infrastrutture. L'intesa, infatti, sarebbe
atto di natura politica, che impegna le parti ad adottare ogni atto
idoneo ad assicurare l'adempimento degli obblighi assunti con
l'intesa medesima, comprese eventuali modifiche al proprio
ordinamento legislativo, in assenza delle quali lo Stato potrebbe
comunque provvedere.
Tali argomentazioni non appaiono persuasive, in primo luogo,
perchè la disposizione di cui al comma 3 dell'art. 1 della legge
impugnata individua fattispecie comunque al fuori delle competenze
regionali; in secondo luogo, in quanto l'argomento che ogni legge
possa sempre essere modificata qualora necessario prova troppo in un
giudizio di legittimità costituzionale sulla medesima legge.
5.4.- Dunque, è proprio il comma 3 della nuova formulazione
dell'art. 1 della legge reg. n. 41 del 2014, recante le deroghe al
divieto di variazione della destinazione agricola dei terreni,
stabilito in via generale dai primi due commi dell'art. 1, a
determinare la lesione delle competenze statali. Nel prevedere tali
deroghe, infatti, la Regione, eccedendo le proprie competenze,
disciplina casi nei quali la realizzazione dell'opera dipende da una
valutazione non sua, ma dello Stato.
Il permanere del generale divieto di edificazione su determinati
territori regionali, previsto dai commi 1 e 2 dell'art. 1 della legge
regionale impugnata, invece, non osta, di per sè, al raggiungimento
delle intese necessarie alla localizzazione di opere d'interesse
strategico nazionale e, dunque, alla loro realizzazione. Ciò,
infatti, discende dalle leggi dello Stato che, come la legge n. 239
del 2004, attribuiscono a quest'ultimo il potere di stabilire, in
base all'interesse nazionale e salva l'intesa con le Regioni, la
localizzazione e la realizzazione di opere siffatte. Il divieto
regionale, perciò, è di per sè inoperante davanti ad opere
rientranti in ambiti in cui le competenze amministrative e
legislative della Regione sono sovrastate, e quindi limitate, dal
predetto potere statuale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3,
della legge della Regione Puglia 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure di
tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa), come sostituito
dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 11 aprile 2016, n. 7,
recante «Modifiche alla legge regionale 8 ottobre 2014, n. 41 (Misure
di tutela delle aree colpite da xylella fastidiosa)»;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Puglia n. 41 del
2014, come sostituito dall'art. 1 della legge della Regione Puglia n.
7 del 2016, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 3, 41, 42, 43, 117, primo comma, in relazione
agli artt. 43 e 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, e 120 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Puglia n. 41 del 2014, come sostituito dall'art. 1 della legge della
Regione Puglia n. 7 del 2016, promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA