1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 482 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 1999
N. 482 Ordinanza emessa il 27 gennaio 1999 dal tribunale amministrativo regionale per le Marche sul ricorso da Fiorani Fiorenza contro il Ministero delle finanze Impiego pubblico - Somme erogate al personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 3, ottavo comma, legge n. 312/1980 - Esclusione della rivalutazione monetaria e degli interessi - Ingiustificata deroga al principio di debenza degli interessi sui crediti monetari - Incidenza sui principi di retribuzione proporzionata ed adeguata, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del diritto di azione. (Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 26, comma 4). (Cost., artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113). (099C0927) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 625 del 1996
proposto da Fiorani Fiorenza, rappresentata e difesa, dall'avv.
Antonio Di Stasi, elettivamente domiciliato in Ancona, al corso
Stamira n. 29;
Contro il Ministero delle finanze, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale
dello Stato di Ancona, presso il cui ufficio è domiciliato per
legge, alla piazza Cavour n. 29, per l'accertamento del diritto della
ricorrente a vedersi corrisposti gli interessi legali e la
rivalutazione monetaria sulle somme tardivamente erogate
dall'Amministrazione a seguito del suo disposto inquadramento, ai
sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle
finanze;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 27 gennaio 1999, il consigliere
Galileo Omero Manzi;
Udito l'avvocato dello Stato A. Honorati per l'Amministrazione
resistente;
Nessuno comparso per la parte ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con atto notificato il 16 maggio 1996, depositato il 29 maggio
1996, la signora Fiorana Fiorenza, asserendo di essere dipendente del
Ministero delle finanze, in servizio nella Provincia di Ancona, e di
essere stata inquadrata in superiore qualifica dal 1 luglio 1978, ai
sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312,
ha chiesto l'accertamento del diritto al pagamento degli interessi
legali e della rivalutazione monetaria sulle maggiori retribuzioni
tardivamente corrisposte dall'Amministrazione datrice di lavoro, per
effetto del suo superiore inquadramento rispetto ai termini previsti
dalla legge per il perfezionamento del relativo procedimento di
attribuzione della nuova qualifica e del superiore livello
retributivo.
Il Ministero delle finanze si è costituito in giudizio in data 5
giugno 1997 e, pur concludendo per la reiezione del ricorso, ha di
fatto riconosciuta legittima la pretesa della ricorrente di ottenere
la liquidazione di somme a titolo di rivalutazione monetaria ed
interessi legali delle retribuzioni differenziali tardivamente
corrisposte per effetto del suo superiore inquadramento rispetto alla
data dell'8 novembre 1988.
D i r i t t o
1. - La questione posta con il ricorso è stata già esaminata sia
da questo tribunale (v. sentenze 20 novembre 1997, n. 1172; 15
gennaio 1999, n. 6, decise nella camera di consiglio del 18 novembre
1998), che dal Consiglio di Stato (sez. IV, 27 settembre 1993, n.
799; 2 maggio 1995, n. 278; sez. VI 26 maggio 1997, n. 747), nel
senso che interessi e rivalutazione monetaria sugli emolumenti
retributivi tardivamente corrisposti ai dipendenti statali, a seguito
del loro inquadramento ex art. 4, ottavo comma, della legge n. 312
del 1980, competono a decorrere dall'8 novembre 1988, allorchè è
stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la delibera. 28 settembre
1988 della Commissione paritetica di cui all'art. 10 della medesima
legge, con la quale è stata determinata la corrispondenza tra le
precedenti qualifiche ed i nuovi profili professionali istituiti con
la sopravvenuta legge n. 312 del 1980.
Di conseguenza, secondo le conclusioni cui è pervenuta la
richiamata giurisprudenza, ai fini del perfezionamento del complesso
procedimento di inquadramento dei dipendenti dello Stato, nel
contesto delle nuove qualifiche funzionali individuate in sede di
riassetto retributivo-funzionale disposto dalla richiamata legge n.
312 del 1980, le diverse Amministrazioni di appartenenza dei
dipendenti risultavano costituite in mora alla riferita data dell'8
novembre 1988, in quanto, a seguito della pubblicazione della tabella
di equiparazione tra le precedenti qualifiche ed i nuovi profili
professionali, non si frapponeva più alcuna preclusione od
impedimento procedimentale per la formalizzazione dei nuovi
inquadramenti sulla base delle diverse mansioni lavorative
effettivamente svolte, rispetto alla qualifica di effettiva
titolarità, ai sensi di quanto previsto dall'art. 3, ottavo comma,
della richiamata legge n. 312 del 1980.
Ciò comporta che il credito di lavoro del dipendente interessato a
tale operazione di reinquadramento è venuto ad esistenza, ai fini
della decorrenza della rivalutazione monetaria e degli interessi
compensativi, alla data di pubblicazione della richiamata
deliberazione della Commissione paritetica per l'inquadramento,
costituendo tale delibera l'atto conclusivo del procedimento
amministrativo devoluto dalla legge ai competenti organi, nel quale
si sono sostanziate le opzioni discrezionali e valutative in base
alle quali è stato in concreto possibile il nuovo inquadramento.
In relazione a quanto precisato, il Collegio non ha motivo di
discostarsi dall'orientamento fin qui seguito dal tribunale in
conformità all'indirizzo della giurisprudenza del Consiglio di Stato
e, quindi, il ricorso andrebbe accolto, avendo la ricorrente diritto
al pagamento della rivalutazione monetaria e degli interessi legali
sulle retribuzioni differenziali spettanti per effetto dell'accennato
inquadramento ex art. 4, ottavo comma, della legge n. 312 del 1980, e
tardivamente corrisposte rispetto alla richiamata data dell'8
novembre 1988, a decorrere da tale termine fino al giorno
dell'effettivo pagamento delle stesse.
2. - Tuttavia, l'accoglimento del ricorso risulta attualmente
precluso dalla sopravvenuta disposizione dell'art. 26, comma 4, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante misure di finanza pubblica
collegate alla legge finanziaria per l'anno 1999 (legge 23 dicembre
1998, n. 449), il quale ha espressamente stabilito che "le somme
corrisposte al personale del comparto ministeriale per effetto
dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi
dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 ... non
danno luogo ad interessi nè a rivalutazione monetaria".
Ciò comporta, dunque, ai fini che qui interessa, la impossibilità
per il giudice adito di acclarare la sussistenza di un diritto di
credito espressamente disconosciuto dal Legislatore, il quale,
secondo il Collegio, con la previsione normativa richiamata non ha
dato luogo ad alcuna interpretazione delle norme vigenti, come
sembrerebbe desumersi dalla titolazione dell' art. 26 della legge n.
448 del 1998, per cui deve escludersi qualsiasi efficacia
retroattiva, propria delle norme di interpretazione autentica, del
disposto disconoscimento del diritto alla rivalutazione monetaria
dello speciale credito retributivo di cui si controverte, attesa la
sostanziale precettività del divieto di pagamento di interessi, la
cui operatività viene a concretizzarsi solo per crediti non ancora
riconosciuti in sede giudiziaria alla data del 1 gennaio 1999 di
efficacia del divieto suddetto.
Ciò posto, non vi è dubbio che anche nella prospettiva della
affermata natura non interpretativa e, quindi, non retroattiva della
norma suddetta, per quanto riguarda il caso che occupa, secondo il
Collegio, la innovativa previsione legislativa si rivela comunque di
ostacolo alla valorizzazione del richiamato orientamento della
giurisprudenza amministrativa, favorevole al riconoscimento del
diritto alla rivalutazione monetaria delle retribuzioni differenziali
tardivamente corrisposte alla ricorrente, ai sensi dell'art. 4,
ottavo comma, della legge n. 312 del 1980, poichè è indubitabile
che la nuova norma che disconosce tale pretesa patrimoniale trovi
piena applicazione nei giudizi pendenti non ancora definiti con
sentenza.
3. - In relazione a tale circostanza, in forza dei poteri
riconosciuti dall'art. 134 della Costituzione e dall'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, il Collegio ravvisa la necessità di sollevare
d'ufficio eccezione di incostituzionalità del citato art. 26, comma
4, della legge 23 dicembre 1998, n. 48, attesa la riconosciuta
rilevanza e non manifesta infondatezza dei dubbi di
incostituzionalità dalla medesima ingenerati in rapporto ai principi
affermati dagli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della Corte
costituzionale.
Le sollevate questioni di possibile contrasto costituzionale sono
sicuramente rilevanti per la decisione della causa, se si considera
l'evidente nesso di strumentalità esistente fra la norma sospettata
di incostituzionalità e la risoluzione del giudizio de quo, per la
cui decisione si impone necessariamente l'applicazione di detta
disposizione normativa, la cui chiara enunciazione dispositiva e
precettiva non consente al Collegio di privilegiare una diversa
soluzione interpretativa favorevole alla ricorrente diretta a fugare
il sospetto di contrasto con le accennate norme della Corte
costituzionale.
Parimenti, la questione appare non manifestamente infondata,
considerato che il solo profilarsi di un dubbio di
incostituzionalità impone al giudice, ex art. 23 della legge n. 87
del 1953, di provocare l'intervento della Corte.
3/A - In particolare, secondo il Collegio, la prevista esclusione
operata dall'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998 della
corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle
somme dovute e tardivamente corrisposte a seguito del definitivo
inquadramento ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge n. 312
del 1980, si pone in primo luogo in contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione, poichè in tal modo si sottopongono i crediti
considerati, in conseguenza dell'inadempimento dei rispettivi debiti,
ad un trattamento risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto
per ogni altro credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro
dipendente, senza la sussistenza di peculiarità differenziatrici.
Non solo, ma la stessa norma, con l'esclusione del previsto ristoro
dell'inadempimento dei crediti retributivi suddetti, viene ad
ingenerare una ingiusta discriminazione tra i dipendenti statali che
vantano crediti identici nei confronti dell'Amministrazione, alcuni
dei quali hanno visto riconosciuto il diritto alla percezione della
rivalutazione monetaria e degli interessi legali per effetto di
pronunce giudiziarie e magari hanno anche ottenuto la liquidazione
delle relative spettanze, mentre altri, nonostante si siano parimenti
attivati in sede giudiziaria per ottenere il soddisfacimento delle
loro pretese patrimoniali, si sono tuttavia visti ingiustamente
pregiudicare le proprie aspettative per effetto dell'intervento del
Legislatore sospettato di incostituzionalità, il quale, in tal modo,
si ritiene abbia violato il principio di uguaglianza di cui all'art.
3 della Costituzione, attesa la omogeneità delle situazioni
giuridiche per le quali la legge in questione ha previsto una
regolamentazione differenziata.
3/B - Secondo il Collegio, la norma di cui si controverte si pone
sotto altro profilo ugualmente in contrasto con l'art. 36 della
Costituzione, poichè viene a vulnerare il diritto alla giusta
retribuzione, mediante la sostanziale preclusione della operatività
dei sistemi di garanzia della realità della retribuzione stessa, dal
momento che, senza il riconoscimento della rivalutazione, si
determina un ingiustificato depauperamento del contenuto economico
dello stesso trattamento retributivo, a fronte del ritardo con cui il
medesimo viene materialmente corrisposto.
3/C - Vi è da rilevare inoltre che il sospetto di illegittimità
dell'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998 si estende anche
alla violazione degli artt. 24, 102, 103 e 113 della Costituzione, in
quanto, di fatto, con l'accennato innovativo intervento di
disconoscimento del diritto alla rivalutazione dei crediti
retributivi, in contrasto con l'orientamento della giurisprudenza,
legislatore ha di fatto vanificato il diritto costituzionale di
tutela giurisdizionale riconosciuto dall'art. 24 della Carta
fondamentale, attesa la evidente applicabilità della nuova norma
anche in giudizi tuttora pendenti, quale è quello di cui è causa,
promosso proprio per il riconoscimento del suddetto beneficio
economico a titolo di sanzione patrimoniale del ritardo
nell'adempimento dell'obbligazione retributiva principale.
La lesione della suddetta posizione soggettiva costituzionalmente
garantita, si è accompagnata con una illegittima interferenza nella
sfera di attribuzione del potere giurisdizionale riconosciuto
dall'art. 102 della Costituzione e, più in particolare, dagli artt.
103 e 113, per quanto riguarda le prerogative di tutela riservate al
giudice amministrativo nei confronti degli atti e dei comportamenti
della pubblica amministrazione.
Infatti, se è vero che i precetti richiamati non vietano che il
legislatore ordinario possa variamente disciplinare il diritto di
difesa quale espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di
superiori interessi di giustizia, subordinandone eventualmente
l'esercizio all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non
toglie tuttavia che sussistono limiti ad una simile discrezionalità,
fra cui il principale è rappresentato dalla condizione che
l'esercizio del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed
adeguato alle circostanze.
Donde, in riferimento a tale principio, ritiene il Collegio che il
limite anzidetto risulti ampiamente superato allorquando, come nel
caso di specie, il legislatore intervenga successivamente
all'esercizio dell'azione giudiziaria con disposizioni preclusive ed
innovative preordinate, in sostanza, a vanificare la tutela
giurisdizionale.
Peraltro, lo stesso insegnamento della Corte costituzionale è nel
senso che violano l'art. 24 della Costituzione quelle norme che,
intervenendo nel corso di un giudizio, recano una nuova disciplina
sostanziale di segno opposto alle richieste degli attori di quel
processo ed alle interpretazioni giurisprudenziali ad essi favorevoli
(cfr.: Corte costituzionale, sentenza 10 aprile 1987, n. 123, in
riferimento all'art. 10, primo comma, della legge 6 agosto 1984, n.
425).
3/D - Ad avviso del Collegio, la norma in questione presenta un
ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, in quanto il
sopravvenuto disconoscimento legislativo del diritto alla
rivalutazione del credito retributivo vantato dalla ricorrente nei
confronti dell'Amministrazione statale, si pone in contrasto anche
con il principio di buon andamento e di imparzialità affermato
dall'art. 97 della Costituzione, a cui deve essere improntata
l'azione della pubblica amministrazione, dal momento che in tal modo
si introduce una ingiustificata deroga a favore dello Stato al
principio fondamentale di liquidazione dei debiti liquidi ed
esigibili.
4. - In conclusione, poichè in relazione a quanto precisato le
delineate questioni di incostituzionalità dell'art. 26, comma 4,
della legge n. 448 del 1998 sono rilevanti, nonchè non
manifestamente infondate, va disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la pronuncia sulla legittimità
costituzionale della suindicata norma, rimanendo sospeso il presente
giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità dell'art. 26, comma 4, della legge 23 dicembre
1998, n 448, relativamente alla prevista non corresponsione della
rivalutazione monetaria e degli interessi sulle somme erogate al
personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento
definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 3, ottavo
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, per contrasto con gli
artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, rimanendo sospeso il presente giudizio;
Ordina alla segreteria di notificate la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
di comunicarla al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 27 gennaio
1999.
Il presidente: Venturini
Il consigliere, est.: Manzi
99C0927