1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 139 SENTENZA 9 - 17 maggio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Ricorso della Corte dei conti nei confronti del Governo - Petitum e parametri del giudizio - Censure che non ridondano in lesione delle attribuzioni della ricorrente - Inammissibilita'. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 41, 81 e 97. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Ricorso della Corte dei conti nei confronti del Governo - Prospettazione di profili concernenti la violazione, da parte del decreto delegato impugnato, dell'integrita' dei poteri della ricorrente - Ammissibilita' del ricorso. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 100, secondo comma, e 76. Corte dei conti - Funzione di controllo - Controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria - Normativa adottata dal Governo con decreto legislativo delegato - Soppressione dei poteri di formulare rilievi al Ministro sulla gestione dell'ente - Esclusione della riforma della disciplina dei controlli sugli enti dall'oggetto della delega al Governo - Accoglimento del ricorso della Corte dei conti - Non spettanza al Governo del potere di adottare la norma legislativa contestata - Annullamento conseguente. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 11, comma 1, lettera c, della legge 15 marzo 1997, n. 59). (001C0502) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'art. 3, comma 1, del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e
dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche,
a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), che ha
abrogato l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259 (Partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria), promosso con
ricorso della Corte dei conti, notificato il 10 agosto 2000,
depositato in Cancelleria il 22 successivo e iscritto al n. 39 del
registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2001 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avv. Filippo Lubrano per la Corte dei conti e l'avvocato
dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, a
seguito di determinazione assunta il 10 febbraio 2000 dalla sezione
del controllo sugli enti, con ricorso notificato il 10 agosto 2000 e
depositato il successivo 22 agosto, ha sollevato conflitto di
attribuzioni contro il Governo, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri, in relazione all'art. 3, comma 1, del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei
rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), con il quale è stato abrogato l'art. 8 della
legge 21 marzo 1958, n. 259 (Partecipazione della Corte dei conti al
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria).
2. - La disposizione abrogata attribuiva alla Corte dei conti la
facoltà di formulare "in qualsiasi momento" rilievi al Ministro per
il tesoro ed al Ministro competente, ove accertasse irregolarità
nella gestione di un ente e comunque qualora lo ritenesse opportuno
(art. 8 in questione), e ciò, in aggiunta all'obbligo di relazione
annuale al Parlamento (art. 7) nonchè alla previsione della presenza
di un magistrato della Corte dei conti nelle sedute degli organi di
amministrazione e di revisione degli enti medesimi (art. 12), nel
quadro della disciplina delineata dalla legge n. 259 del 1958 nel suo
complesso: una disciplina che la ricorrente qualifica come attuativa
del disposto dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, che
individua nella Corte dei conti l'organo che "partecipa, nei casi e
nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione
finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria"
e che "riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro
eseguito".
Il conflitto è stato sollevato allorchè la sezione del
controllo sugli enti, riunita per esaminare l'attività contrattuale
della RAI Radiotelevisione italiana al fine di formulare eventuali
rilievi e specificamente per esaminare problemi di applicazione della
disciplina comunitaria in materia di procedure di affidamento degli
appalti, ha constatato che tale forma di controllo le sarebbe,
appunto, preclusa dall'intervenuta abrogazione dell'art. 8 della
legge n. 259 del 1958.
3. - La disposizione per la quale è promosso conflitto è
inserita in un atto normativo (il decreto legislativo n. 286 del
1999) emanato sulla base della delega conferita con la legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), legge che -
premette la ricorrente - ha dettato criteri per l'esercizio del
potere legislativo da parte del Governo anche in materia di
controlli; e al riguardo, la Corte dei conti individua, nella citata
legge di delega, due gruppi di norme che attengono ai controlli;
a) un primo gruppo riferito alla delega a "riordinare e
potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività
svolta dalle amministrazioni pubbliche", secondo l'art. 11, comma 1,
lettera c), della legge n. 59;
b) un secondo gruppo composto invece di "norme sparse" su
oggetti non omogenei, perchè relativi sia a Ministeri e
amministrazioni pubbliche, sia a contratti collettivi, sia a
procedimenti di spesa e così via.
4.1. - Ciò premesso, la ricorrente Corte dei conti ritiene che
l'abrogazione pura e semplice dell'art. 8 della legge n. 259 del 1958
abbia inciso sulle attribuzioni costituzionali che le sono assegnate:
a suo avviso, infatti, l'abrogazione avrebbe lo scopo a) sia di
limitare la funzione di controllo alla sola attività di referto al
Parlamento sui risultati della gestione degli enti, eliminando il
controllo in corso di esercizio (o "concomitante") su importanti
fatti di gestione, b) sia di "rompere il raccordo" tra il controllo
esercitato dalla Corte stessa, che non comprende "misure" concrete,
di tipo ripristinatorio o sanzionatorio, che possano essere adottate,
e i Ministeri competenti, azionisti o preposti alla vigilanza, i
quali invece dispongono di poteri e di strumenti di intervento.
Ma gli obiettivi così perseguiti dal legislatore, e in
particolare la limitazione alla sola attività di referto ex post sui
risultati della gestione, contrasterebbero con la funzione di
controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,
quale delineata e direttamente attribuita alla Corte dei conti
dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione: il controllo
successivo sulla gestione, infatti, anche secondo la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 29 del 1995), è un istituto che il
Costituente non ha previsto come necessario e che comunque ha
caratteristiche diverse da quelle proprie del controllo delineato
dalla prescrizione costituzionale.
4.2. - La Costituzione - prosegue la sezione - stabilisce
nell'art. 100 che la Corte dei conti "partecipa ... al controllo"
sulla gestione finanziaria degli enti in discorso, riferendosi non
tanto agli enti pubblici quanto a enti privati che godono di
finanziamenti ordinari o di partecipazione al capitale; e detto
controllo, si aggiunge, è articolato, nel disegno della
Costituzione, in due momenti distinti: in un primo momento, si svolge
nella "partecipazione" al controllo insieme ad altri organi, cioè ai
Ministeri vigilanti o azionisti di riferimento; in un secondo momento
si svolge attraverso la relazione alle Camere sui risultati del
controllo medesimo. In questo disegno - osserva la ricorrente - se è
vero che obiettivo essenziale del controllo è quello di fornire
impulso al sindacato politico-finanziario del Parlamento (il secondo
"momento"), è anche vero che esso non potrebbe svolgersi "in
solitudine", necessitando di un costante raccordo (la
"partecipazione" di cui è menzione nell'art. 100 della Costituzione)
con il controllo svolto dagli altri organismi competenti, e ciò in
particolare per consentire a detti organismi di mettere in opera le
misure ripristinatorie, sanzionatorie, di vigilanza, anche cogenti,
delle quali essi, ma non la Corte dei conti, dispongono. A questo
raccordo era rivolto appunto l'art. 8 della legge n. 259 del 1958,
che ha attuato l'art. 100 della Costituzione con una disciplina che
la Corte costituzionale ha del resto definito "caratterizzata da
completezza ed organicita'" (sentenza n. 466 del 1993).
Ed è per conformarsi a tale disegno, aggiunge la ricorrente, che
la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), dopo avere
variamente disciplinato il controllo sugli atti del Governo e sulle
gestioni di altre "amministrazioni" (art. 3, comma 6), ha precisato,
nel successivo comma 7 dell'art. 3, che "restano ferme.....
relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,
le disposizioni della legge 21 marzo 1958, n. 259".
4.3. - La ricorrente rileva poi che fra le disposizioni della
"completa e organica" (secondo la sentenza n. 466 del 1993) legge del
1958 è essenziale l'art. 12, che, per una ampia categoria di enti
(cui partecipa lo Stato, al capitale o in servizi o beni o attraverso
garanzia finanziaria), dispone che il controllo si esercita altresì
con la presenza di un magistrato della Corte dei conti nelle sedute
degli organi di amministrazione e di revisione; una previsione,
questa, che, proprio per il connotato di "organicita'" che
contrassegna la legge del 1958, si pone come funzionale non tanto al
controllo successivo sulla gestione quanto al controllo concomitante,
che si esplica secondo il modulo dell'(abrogato) art. 8 della legge
medesima.
Per questo profilo, pertanto, la disposta abrogazione dell'art. 8
finisce per costituire un vulnus anche in relazione all'art. 12,
cioè nei riguardi di una disposizione relativamente alla quale la
Corte costituzionale (sentenza n. 466 del 1993 citata, nonchè
sentenza n. 35 del 1962) ha affermato non esservi dubbio circa il
fatto che il controllo con essa regolato sia da ricondurre all'ambito
dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione.
E ciò conclude sul punto la sezione in relazione a un modello di
controllo che trova svolgimento anche in sede comunitaria: l'art. 248
del Trattato sull'Unione europea conterrebbe (in relazione alla Corte
dei conti europea) una disciplina "simile" a quella risultante dagli
artt. 8 e 12 della legge n. 259 del 1958.
4.4. - Alla stregua delle suddette osservazioni, è prospettata
in primo luogo la menomazione delle attribuzioni costituzionali della
Corte dei conti, quali poste nell'art. 100 della Costituzione.
L'insieme organico della disciplina di cui alla legge n. 259 del
1958 verrebbe infatti a essere alterato dall'abrogazione dello
strumento del controllo che si esercita attraverso i "rilievi" in
corso di gestione previsti dall'art. 8, abrogazione che farebbe
venire meno "la ragione di esistere" di tutte le altre norme che
nella legge del 1958 sono preordinate allo stesso scopo, e tra esse
in primo luogo di quella che stabilisce la presenza del magistrato
della Corte dei conti alle sedute degli organi di amministrazione e
revisione dell'ente controllato (art. 12 della legge), presenza che
in tanto può dirsi utile in quanto l'esercizio del controllo sia
concomitante agli atti di gestione, altrimenti realizzandosi una
inutile e illogica sovrapposizione del controllo successivo
esercitato dal Parlamento.
4.5. Nel ricorso si afferma inoltre che l'esigenza di controllo
espressa dall'art. 100 della Costituzione "si coniuga" con gli
artt. 81 e 97 della Costituzione, a presidio di "equilibri che
trascendono la gestione del bilancio dello Stato".
Per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, in
particolare, l'aspetto che maggiormente viene in rilievo sotto questo
profilo è la delimitazione di attività di gestione che non solo
hanno ricadute sulla finanza pubblica ma che si caratterizzano per il
loro essere ricomprese in ambiti di "protezione" che escludono la
garanzia del mercato ovvero del "confronto/controllo" della
concorrenza, come avviene nell'area delle attività nei settori delle
telecomunicazioni, del trasporto ferroviario e aereo, del servizio
postale, del servizio radiotelevisivo. Ambiti questi in cui, al di
là del riassetto strutturale secondo le forme privatistiche,
persiste una regolazione pubblica in vista degli interessi generali
che quelle attività coinvolgono, il che dà ragione altresì della
attribuzione di diritti esclusivi o comunque di discipline speciali e
derogatorie delle regole della libera concorrenza, a pendant del
coinvolgimento finanziario dello Stato.
4.6. - Ancora, l'abrogazione del controllo di cui all'art. 8
della legge n. 259 del 1958 delinea, secondo la ricorrente, una
violazione degli artt. 97 e 41 della Costituzione oltrechè una
intrinseca "irragionevolezza" (art. 3 della Costituzione).
A tale proposito, la ricorrente assume come termine di paragone
il decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), che
tenderebbe ad adeguare la gestione delle società private "ai
principi ed alle esigenze derivanti dal mercato globale", il quale
esige l'elaborazione di congegni giuridici che permettano di rendere
effettive le responsabilità e le sanzioni, ciò rispondendo ad
esigenze di "moralità e democrazia economica" e di tutela sia
dell'affidabilità degli investimenti finanziari che dell'interesse
collettivo dei piccoli azionisti, anche attraverso la creazione di un
efficiente sistema di controlli. In un contesto, quello
dell'intervento pubblico in economia, nel quale sarebbero invece
"molto carenti e culturalmente arretrate" le forme di garanzia poste
a tutela degli interessi pubblici nel settore economico, la Corte dei
conti, pur avendo la funzione di sopperire a tali carenze, non
potrebbe esercitarla pienamente a seguito dell'abrogazione della
norma che consentiva la formulazione di rilievi in ordine alle
illegittimità o irregolarità di gestione, in modo da attivare
tempestivamente i possibili interventi delle autorità amministrative
di vigilanza; ciò che appare particolarmente grave in ipotesi in
cui, pure in presenza di situazioni di conflitto di interessi, o di
rilevanti contratti, non possono essere messi in atto, non solo i
meccanismi giuridici ripristinatori o riparatori delle società a
capitale diffuso, ma neppure i più blandi meccanismi consistenti nei
"rilievi" in argomento.
4.7. - La disposizione abrogatrice è poi censurata dalla
ricorrente sotto il profilo dell'eccesso di delega (art. 76 della
Costituzione).
Oggetto della delega conferita con la legge n. 59 del 1997 era,
oltre che il "riordino" degli enti e delle istituzioni indicati
nell'art. 11, comma 1, lettera b), il riordino e il potenziamento dei
meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche [art. 11, comma 1, lettera c)];
nell'esercizio della delega, poi, il Governo avrebbe dovuto attenersi
ai principi generali desumibili, tra l'altro, "dall'art. 3, comma 6,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20", secondo quanto simmetricamente
stabiliscono gli artt. 14, comma 1 (per la delega di cui alla lettera
b) e 17, comma 1 (per la lettera c), della medesima legge n. 59 del
1997.
L'art. 3, comma 6, sopracitato dispone a sua volta che "la Corte
dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli
regionali sull'esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte
sono altresì inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la
Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni
...". Tale disposizione, prosegue la ricorrente, deve essere letta in
combinato disposto con il successivo comma 7, che, come si è detto,
tiene "ferme" per gli enti partecipati o finanziati dallo Stato le
disposizioni della legge n. 259 del 1958 nel suo complesso.
Se quindi il comma 6 richiamato dalla delega per porre un
principio al legislatore delegato si riferisce esplicitamente alle
"amministrazioni" (cioè agli enti a regime di diritto amministrativo
o soggetti alle norme di contabilità pubblica), il comma 7,
escludendo ("restano ferme ...") l'applicazione del comma che lo
precede rispetto agli enti sovvenzionati, vale a delimitare la
portata dello stesso comma 6 appunto alle "amministrazioni" in senso
stretto; e ciò, si aggiunge, in coerenza con il disegno
costituzionale che per le "amministrazioni" soltanto ha previsto il
generale controllo di legittimità e le garanzie della giurisdizione
amministrativa e contabile.
Posto dunque che il controllo di cui al comma 6 dell'art. 3
citato sarebbe da ricondurre, secondo la ricorrente, al controllo
collaborativo non costituzionalmente necessario cui si riferisce la
sentenza n. 29 del 1995 della Corte costituzionale, che è cosa
diversa dal controllo cui ha riguardo l'art. 100, secondo comma,
della Costituzione, la disposizione del comma 6 che vale a porre il
principio al legislatore delegato non potrebbe comunque riguardare il
controllo sugli enti ai quali ha riguardo la legge n. 259 del 1958,
che non sono "amministrazioni" e tantomeno amministrazioni "di
erogazione", per lo più dotate di autonomia politica e comunque
operanti in modo formalizzato secondo le regole del diritto
amministrativo (come le regioni).
Alla stregua di questa ricostruzione, la Corte dei conti ritiene
che la delega così congegnata non autorizzava in nessun caso a
intervenire, "sconvolgendola", su una disciplina dei controlli
caratterizzata da completezza e organicità, abrogando una
disposizione l'art. 8 della legge del 1958 che rappresenta una norma
cardine nel sistema dei controlli medesimi. Inoltre, l'intervento
ablativo avrebbe alterato l'equilibrio della disciplina, giacchè non
si comprende, secondo la ricorrente, perchè siano stati mantenuti i
poteri di formulare "osservazioni" (comma 6 dell'art. 3 richiamato) e
sia stato invece eliminato il potere, corrispondente ma come si è
detto operante in ambito diverso, di formulare i "rilievi", che sono
assimilabili alle osservazioni (comma 7 dell'art. 6). In tal modo si
sarebbe creata una disciplina disorganica, perchè il venir meno del
raccordo e della sinergia tra il controllo della Corte dei conti e le
altre istanze di vigilanza determinerebbe incertezze e crisi
nell'attività di controllo medesima.
Ancora, sempre con riguardo al profilo dell'eccesso di delega, la
ricorrente ricorda che la Corte costituzionale ha affermato che per
il controllo sugli enti "la determinazione dei casi e delle forme
[del controllo] è rimessa alla legge" (sentenza n. 457 del 1999). Da
ciò dovrebbe ricavarsi, implicitamente, l'inammissibilità di
provvedimenti di natura meramente ablativa: il legislatore dovrebbe
comunque disciplinare "in modo positivo ed espresso (oltre che
ragionevole)" la materia, non essendo viceversa consentita
l'abolizione di una consistente parte del sistema dei controlli senza
la contestuale introduzione di una nuova e organica disciplina.
L'eccesso di delega sarebbe infine desumibile dalla impropria
considerazione, da parte del legislatore delegato, dei rapporti che
intercorrono tra il controllo di legittimità (sugli atti) previsto
dall'art. 100 della Costituzione e il controllo di gestione (sul
risultato delle attivita) previsto dalla legge n. 20 del 1994. Il
secondo perseguirebbe finalità ulteriori rispetto al primo, quali
l'efficienza, l'economicità e la responsabilizzazione, affiancandosi
ad esso nelle forme e nei limiti stabiliti dal legislatore. Se ne
dovrebbe dedurre che la Corte dei conti è titolare di due distinte
funzioni di controllo, entrambe indispensabili e dotate di rilievo
costituzionale, mentre al legislatore spetterebbe di "garantire la
perfetta operativita'" di ciascuna di esse.
4.8. - Nel ricorso vengono svolte altresì alcune argomentazioni,
sostenute dal richiamo di precedenti della giurisprudenza
costituzionale, sia circa la legittimazione attiva della Corte dei
conti a proporre conflitto in sede di controllo sulla gestione degli
enti sovvenzionati (sentenze n. 466 del 1993 e n. 457 del 1999),
legittimazione esistente anche se è mancato l'esercizio di un
controllo su un atto concreto appunto per l'intervenuta abrogazione
della fonte che lo prevedeva, onde è "preliminare l'esame della
legittimità [costituzionale] dell'intervento legislativo limitativo
del controllo"; sia circa l'ammissibilità del conflitto su un atto
di rango legislativo (sentenza n. 457 citata), assumendosi sul punto
"lo stretto collegamento tra la questione di legittimità
costituzionale sollevata" e la sfera delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti; una sfera, si
precisa, che è stata incisa anche indipendentemente dal vizio di
eccesso di delega e cioè in relazione ai parametri "sostanziali" che
si sono indicati e ai principi che discendono direttamente dalla
Costituzione.
4.9. - Tutte le argomentazioni esposte sopra renderebbero palese
la lesione costituzionale operata tramite l'abrogazione dell'art. 8
della legge n. 259 del 1958; la Corte dei conti richiede pertanto che
la Corte costituzionale, nell'accogliere il ricorso, "dichiari la
illegittimità costituzionale" dell'art. 3, comma 1, del decreto
legislativo n. 286 del 1999, che quella abrogazione ha disposto.
5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso venga rigettato.
Non vi sarebbe in primo luogo violazione dell'art. 100, secondo
comma, della Costituzione, perchè tale disposizione rimetterebbe
alla discrezionalità del legislatore la determinazione delle forme e
dei casi in cui la Corte dei conti partecipa al controllo sulla
gestione degli enti. Il controllo successivo sarebbe pertanto un
legittimo svolgimento del rinvio alla legge contenuto nel testo
costituzionale. Cadrebbero con ciò anche le censure formulate con
riferimento agli artt. 3, 97 e 41 della Costituzione.
Non vi sarebbe poi eccesso di delega, perchè il decreto
legislativo impugnato attuerebbe correttamente la delega contenuta
nell'art. 11, comma 1, lettera c), della legge n. 59 del 1997 (e non
nella lettera b); inoltre, la nuova normativa in materia di controlli
andrebbe letta sulla scorta della giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 457 del 1999) come un elemento della riforma delle
amministrazioni e degli enti pubblici tracciata nella stessa legge
n. 59 del 1997. Il richiamo che la delegata all'art. 3, comma 6,
della legge n. 20 del 1994, deve essere collocato nel citato disegno
di riforma; in particolare, il "controllo eseguito", menzionato nello
stesso comma 6 e sul quale la Corte dei conti deve riferire
annualmente al Parlamento, sarebbe alla stregua degli enunciati della
citata sentenza n. 457 - formula priva di un contenuto autonomo,
rinviando a quanto altrove previsto. L'unico controllo attualmente
ammesso sarebbe perciò, conseguentemente alla scelta
discrezionalmente operata dal Governo nei limiti della legge di
delega, quello successivo, con esclusione dei singoli atti di
gestione.
6. - In prossimità dell'udienza la difesa della Corte dei conti
ha depositato una memoria nella quale ribadisce le censure
precedentemente svolte.
In particolare, nella memoria si sostiene che la funzione di
controllo sulla gestione finanziaria sugli enti pubblici cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria rientra tra quelle che l'art. 100 della
Costituzione attribuisce alla Corte dei conti, e che la legge n. 259
del 1958 articolerebbe a) nella "partecipazione" al controllo,
mediante rilievi su singoli atti che, seppure inidonei a produrre
l'inefficacia di questi ultimi, fondano tuttavia un onere di
conformazione da parte dell'ente e soprattutto attivano i
procedimenti di vigilanza, b) nella presenza del magistrato della
Corte dei conti negli organi amministrativi e di revisione e c) nel
referto annuale al Parlamento sui risultati del controllo eseguito;
il tutto nell'obiettivo di riportare l'azione amministrativa
nell'alveo della legittimità e regolarità. L'abrogazione
dell'art. 8 della legge citata avrebbe dunque menomato gravemente
l'esercizio del potere di controllo, ledendo le attribuzioni
costituzionali della Corte dei conti.
Il decreto legislativo impugnato sarebbe inoltre viziato per
eccesso di delega perchè l'art. 11, comma 1, lettera c), avrebbe
consentito al Governo il riordino e il potenziamento dei "meccanismi
e strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei
rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche", nei limiti dei principi enunciati
dall'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994, mentre l'art. 3,
comma 7, avrebbe fatto salve, per gli enti le disposizioni della
legge n. 259 del 1958. Si ribadisce dunque che la delega esercitata
avrebbe potuto riguardare le sole amministrazioni, con esclusione
degli enti sovvenzionati.

Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, a seguito di una "determinazione" della
Sezione del controllo sugli enti, solleva conflitto di attribuzioni
nei confronti del Governo, in relazione all'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e potenziamento
dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), emanato sulla base della delega conferita con
la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento
di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa).
La disposizione che ha dato origine al presente conflitto di
attribuzione, abrogando l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259
(Partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione
finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria)
legge che la ricorrente qualifica come attuativa dell'art. 100,
secondo comma, della Costituzione, là dove prevede la partecipazione
"nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria" e "il potere di riferire direttamente alle Camere sul
risultato del riscontro eseguito" -, sopprime la facoltà della Corte
dei conti di formulare in qualsiasi momento, in caso di accertata
irregolarità nella gestione di un ente e, comunque, quando ritenuto
opportuno, i suoi rilievi al Ministro per il tesoro e al Ministro
competente: rilievi che si aggiungevano, nel quadro dei poteri di
controllo disciplinati dalla legge n. 259 del 1958, alla relazione
annuale al Parlamento (art. 7) e alla presenza di un magistrato della
Corte dei conti alle sedute degli organi di amministrazione e di
revisione degli enti medesimi (art. 12).
Ad avviso della ricorrente, l'abrogazione mera dell'art. 8 della
legge n. 259 del 1958 ha:
a) leso le attribuzioni a essa conferite dall'art. 100,
secondo comma, della Costituzione;
b) ha violato gli artt. 81 e 97 della Costituzione,
eliminando un controllo necessario alla garanzia degli interessi
pubblici che tali articoli proteggono;
c) ha violato altresì gli artt. 97, 41 e 3 della
Costituzione, per "l'intrinseca irragionevolezza" [in relazione al
sistema dei controlli previsti dal decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52)] del depotenziamento dei controlli che
da tale abrogazione deriverebbe;
d) ha violato infine l'art. 76 della Costituzione, per essere
stata disposta senza che al Governo fosse stato conferito il
necessario potere da parte della legge di delega n. 59 del 1997.
La Corte dei conti, conclusivamente, chiede testualmente che
questa Corte, in risoluzione del presente conflitto, "voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma,
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, con il quale è stato
abrogato l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259" - il che,
trattandosi di giudizio su conflitto di attribuzione e non di
giudizio sulla legge, ha più precisamente da intendersi nel senso
della richiesta di una pronuncia che dichiari non spettare al Governo
l'approvazione di tale disposizione e che perciò l'annulli.
2. - Le censure sollevate nei confronti dell'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo n. 286 del 1999, per violazione di norme diverse
da quelle che definiscono l'ambito delle attribuzioni che la
Costituzione riconosce alla Corte dei conti non possono avere
ingresso in un giudizio, come è il presente, finalizzato non al
controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti con forza di
legge ma alla tutela dell'integrità degli ambiti di competenza
assegnati dalla Costituzione ai diversi poteri dello Stato. Venendosi
a configurare come un anomalo mezzo di impugnazione diretta della
legge, è pertanto inammissibile il ricorso per la parte in cui
pretende di far valere in sede di conflitto la violazione degli
artt. 3, 41, 81 e 97 della Costituzione per vedere "dichiarare
l'incostituzionalita'" di una disposizione legislativa la cui pretesa
illegittimità non ridonderebbe di per sè in lesione delle
attribuzioni per la cui difesa la Corte ricorre.
Ammissibile è invece il ricorso sotto il profilo della
violazione degli artt. 100, secondo comma, e 76 della Costituzione.
L'art. 100, secondo comma, stabilisce che la Corte dei conti
partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo
sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in
via ordinaria e riferisce direttamente alle Camere sul risultato del
riscontro eseguito e, come questa Corte ha ammesso, la abilita a
difendere l'integrità di tali poteri nei confronti del legislatore
delegato con lo strumento del conflitto di attribuzione (sentenze
n. 466 del 1993; n. 457 del 1999) in riferimento ad atti anche di
natura legislativa (sentenza n. 457 del 1999).
L'art. 76, poi, regola l'esercizio della funzione legislativa
delegata dal Parlamento al Governo e l'intervento del Governo sulla
disciplina dei casi e delle forme del controllo attribuito alla Corte
dei conti non giustificato dalla delega legislativa ricevuta,
configura un'ipotesi possibile di conflitto, a tutela del principio
di legalità che, secondo la Costituzione, presiede all'ordinamento
dei poteri della Corte dei conti (citata sentenza n. 457 del 1999).
Deve pertanto confermarsi - sia pure limitatamente ai profili
attinenti la violazione degli artt. 100, secondo comma, e 76 della
Costituzione il giudizio di ammissibilità del conflitto in esame,
già espresso, a norma dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
con l'ordinanza n. 280 del 2000 (ammissibilità ora presupposta in
generale dall'art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340).
3. - Nel merito, viene in primo luogo in considerazione la
doglianza fondata sul mancato rispetto dell'art. 76 della
Costituzione.
Il ricorso, argomentato su tale motivo, è fondato.
La legge n. 59 del 1997, all'art. 11, comma 1, lettera c),
attribuisce al Governo una delega legislativa per "riordinare e
potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività
svolta dalle amministrazioni pubbliche"; l'art. 17, poi, prevede i
principi e i criteri direttivi ai quali il Governo deve attenersi
nello svolgimento della delega ricevuta. Il decreto legislativo
n. 286 del 1999, il cui art. 3, comma 1, ha dato origine al presente
conflitto, è stato adottato sulla base degli anzidetti articoli
della legge n. 59 del 1997, esplicitamente richiamati nel preambolo.
Nulla, nella legge, tuttavia, consente di ritenere che la delega
ch'essa dispone comprenda la riforma della disciplina dei controlli
sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Dove la legge
determina l'oggetto della delega [art. 11, comma 1, lettera c)], si
tratta di forme di controllo attinenti alle "amministrazioni
pubbliche" e in questa formula non può certamente ritenersi compresa
la categoria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,
categoria eterogenea di enti i quali, nel sistema normativo vigente,
conformemente a quanto accadeva nella legislazione precostituzionale,
sono oggetto di disciplina distinta da quella che riguarda le
strutture della pubblica amministrazione. Ciò risulta già dalle due
proposizioni che formano il secondo comma dell'art. 100 della
Costituzione ed è confermato dalla legislazione successiva, la quale
si riferisce distintamente alla partecipazione della Corte dei conti
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria (legge 21 marzo 1958, n. 259) e al
controllo sugli atti della pubblica amministrazione [art. 3 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il cui comma 7
mantiene la distinzione ai fini della disciplina dei controlli,
richiamando, per gli enti, la legge n. 259 del 1958].
L'estraneità della materia del controllo sugli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria alla delega conferita con l'art. 11,
comma 1, lettera c) risulta confermata dai principi e dai criteri
direttivi, previsti in materia dall'art. 17 della stessa legge. Dopo
aver stabilito per quanto qui interessa - che il Governo si atterrà
ai principi desumibili dall'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del
1994 cioè alla legge e a una disposizione della legge che si
riferiscono esclusivamente al controllo sulle amministrazioni - nelle
lettere successive a), f), prevede l'emanazione di una serie di
disposizioni rivolte a potenziare l'informazione e il controllo
interno di gestione; a istituire forme di valutazione dei risultati,
con la possibilità di interventi sanzionatori; a predisporre
indicatori relativi all'efficienza e al buon andamento; a collegare
l'esito della valutazione all'allocazione delle risorse; a costituire
una banca-dati presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; a
prevedere forme di indennizzo a favore dei soggetti interessati, in
caso di inadempimento o di ritardo nelle prestazioni dovute: tutte
previsioni che, all'evidenza, non possono che riguardare le
"amministrazioni" in senso proprio e che risulterebbero incongrue se
riferite indifferenziatamente alla categoria degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, enti che non fanno di per sè parte
della pubblica amministrazione e costituiscono un genus che comprende
le più svariate tipologie.
Non può condurre a diversa conclusione l'argomento prospettato
dalla difesa del Presidente del Consiglio a partire da un'analogia
tra il caso oggetto del presente conflitto e quello deciso da questa
Corte con la sentenza n. 457 del 1999. In tale occasione, il
conflitto concerneva la soppressione di taluni poteri di controllo
della Corte dei conti relativamente a tre enti di ricerca, riduzione
operata con decreti legislativi adottati anch'essi sulla base della
legge di delega n. 59 del 1997. In quell'occasione, è stato
precisato che la riconsiderazione della disciplina dei controlli
rappresenta un elemento del vasto disegno riformatore tracciato in
tale legge con riguardo alle amministrazioni e agli enti pubblici e
che, per gli organismi operanti nel settore della ricerca scientifica
e tecnologica, la ridefinizione degli interventi di controllo poteva
essere ricondotta alla previsione dell'art. 11, comma 1, lettera d),
della legge n. 59 del 1997, che delegava il Governo a emanare norme
legislative per "riordinare e razionalizzare" tali soggetti, nel
rispetto dei principi e criteri direttivi previsti agli artt. 14 e 18
della legge. Ma una argomentazione del genere non potrebbe essere
fatta valere nel caso in esame, per la ragione che la riforma degli
organismi che operano nel settore della ricerca è oggetto di una
puntuale previsione nella legge delega mentre, al contrario, di una
riforma relativa agli ordinamenti degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, considerati come insieme, si tace del
tutto.
4. - L'accoglimento del ricorso quanto alla violazione
dell'art. 76 della Costituzione rende superfluo l'esame del ricorso
stesso quanto alla dedotta violazione dell'art. 100, secondo comma,
della Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al Governo adottare l'art. 3, comma 1,
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (Riordino e
potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività
svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59), e per conseguenza lo annulla.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 maggio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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