1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2016 (della Regione Puglia) . Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016) - Oneri derivanti dai commi da 98 a 107 - Valutazione in 617 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017, 2018 e 2019 - Previsione dei meccanismi di finanziamento. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016) - Anticipazione di somme per l'esonero contributivo degli imprenditori che assumono lavoratori a tempo indeterminato. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 110. (16C00091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2016)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Michele Emiliano,
a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 153
del 23 febbraio 2016, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti (pec: marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
Piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 108 e 110, della legge 28 dicembre
2015, n. 208 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)], pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, 30 dicembre 2015, n. 302, per
violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, 11, 117, primo,
terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 119, primo e quarto comma,
della Costituzione.
I. - In relazione al comma 108
I.1. - Premessa
L'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nei commi da 98 a 107,
istituisce e disciplina un credito di imposta in favore delle imprese
che «effettuano l'acquisizione di beni strumentali nuovi» (comma 98).
Il successivo comma 108 disciplina invece le modalità di copertura
della relativa spesa. Tale disposizione, al riguardo, stima gli oneri
derivanti dai commi da 98 a 107 «in 617 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2016, 2017, 2018 e 2019», e prevede che ai medesimi si
faccia fronte «per 250 milioni di euro annui, relativamente alle
agevolazioni concesse alle piccole e medie imprese, a valere sulle
risorse europee e di cofinanziamento nazionale previste nel programma
operativo nazionale "Imprese e Competitività 2014/2020" e nei
programmi operativi relativi al Fondo europeo di sviluppo regionale
(FESR) 2014/2020 delle regioni in cui si applica l'incentivo». La
medesima disposizione prevede inoltre, conseguentemente, che «le
amministrazioni titolari dei predetti programmi comunicano al
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato gli importi, europei e nazionali,
riconosciuti a titolo di credito d'imposta dall'Unione europea, da
versare all'entrata del bilancio dello Stato».
Infine, il comma 108 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015,
negli ultimi due periodi, dispone quanto segue: «Nelle more della
conclusione della procedura finalizzata all'individuazione delle
risorse, alla regolazione contabile delle compensazioni esercitate ai
sensi del presente comma si provvede mediante anticipazioni a carico
delle disponibilità del Fondo di rotazione di cui all'art. 5 della
legge 16 aprile 1987, n. 183.
Le risorse così anticipate vengono reintegrate al Fondo, per la
parte relativa all'Unione europea, a valere sui successivi accrediti
delle corrispondenti risorse dell'Unione europea in favore dei citati
programmi operativi e, per la parte di cofinanziamento nazionale, a
valere sulle corrispondenti quote di cofinanziamento nazionale
riconosciute a seguito delle predette rendicontazioni di spesa».
Con il presente atto la Regione Puglia intende impugnare l'ultimo
periodo del citato comma 108, in ragione - come si dirà a breve -
dei suoi effetti sostanzialmente retroattivi, i quali incidono
negativamente sull'autonomia regionale costituzionalmente garantita
sotto due distinti profili:
quello del principio del legittimo affidamento, con
conseguente violazione dell'art. 3 primo comma, Costituzione (ma
anche degli articoli 11 e 117, primo comma, Costituzione, dato che
tale principio è fatto proprio da una consolidata giurisprudenza
comunitaria), violazione che ridonda - per i motivi che più avanti
si esporranno - nella sicura lesione delle sfere di autonomia che gli
articoli 119, primo comma, 118, primo comma, e 117, terzo e quarto
comma, Costituzione riconoscono alla Regione (cfr., infra, par.
I.2.);
quello dell'autonomia finanziaria regionale, dal quale deriva
la violazione dell'art. 119, primo e quarto comma, Costituzione,
nonchè - per le ragioni che si esplicheranno in seguito - anche
degli articoli 3, primo e secondo comma, e 97, secondo comma
Costituzione (cfr., infra, par. I.3).
I.2 - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 108,
ultimo periodo, della legge n. 208 del 2015, per violazione degli
articoli 3, primo comma, 11, 117, primo comma, Costituzione, e del
principio del legittimo affidamento, dalla quale discende altresì la
sicura compressione dell'autonomia finanziaria della Regione
riconosciuta dall'art. 119, primo comma, Costituzione, nonchè
dell'autonomia amministrativa della Regione garantita dall'art. 118,
primo comma, Costituzione, in materie di competenza legislativa
concorrente e residuale regionale ex art. 117, terzo e quarto comma,
Costituzione.
Il comma 108 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 prevede due
differenti meccanismi di finanziamento dei nuovi oneri derivanti
dalle previsioni contenute nei precedenti commi da 98 a 107. Il primo
di tali meccanismi è imperniato sulla destinazione a tal fine delle
«risorse europee e di cofinanziamento nazionale previste nel
programma operativo nazionale "Imprese e Competitività 2014/2020" e
nei programmi operativi relativi al Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR) 2014/2010 delle regioni in cui si applica
l'incentivo; in particolare, le risorse da reperire ad opera delle
amministrazioni titolari dei predetti programmi dovranno consistere
negli «importi, europei e nazionali, riconosciuti a titolo di credito
d'imposta dall'Unione europea, da versare all'entrata del bilancio
dello Stato». Il secondo meccanismo, invece, da utilizzare nelle more
dell'individuazione delle risorse secondo le modalità stabilite dal
primo, prevede anticipazioni a gravare sul fondo di rotazione per le
politiche comunitarie di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987,
n. 183, con il successivo reintegro delle stesse, a garantire il
carattere rotativo del fondo, «a valere sui successivi accrediti
delle corrispondenti risorse dell'Unione europea in favore dei citati
programmi operativi e, per la parte di cofinanziamento nazionale, a
valere sulle corrispondenti quote di cofinanziamento nazionale
riconosciute a seguito delle predette rendicontazioni di spesa».
Tale ultima disposizione, dunque, prevede lo storno, al fine
sopra indicato, degli accrediti che seguono la rendicontazione delle
spese già sostenute dalle Regioni titolari dei Programmi sopra
menzionati. E ciò sia con riferimento alle somme che dovranno essere
erogate dall'Unione europea a beneficio dello Stato e destinate alle
predette Regioni, sia con riferimento alla quota di cofinanziamento
statale dei medesimi Programmi.
Pare opportuno precisare, al riguardo, che i rimborsi comunitari
e statali inerenti i Programmi di spesa avvengono successivamente
alla effettuazione della spesa da parte della Regione, in base a
singoli progetti che prevedono la realizzazione di specifici
interventi da parte di quest'ultima a fronte del diritto della
medesima, a seguito della rendicontazione delle spese effettuate, a
percepire il rimborso sia a valere sui fondi trasferiti, con tale
specifica finalità, dall'UE allo Stato, sia su quelli appositamente
predisposti da quest'ultimo a titolo di cofinanziamento dei Programmi
europei.
Da quanto appena esposto si evince con chiarezza che la
disposizione che qui si contesta incide profondamente, con effetti
sostanzialmente retroattivi, su un quadro giuridico consolidato che
regola rapporti già in essere, e sul quale le amministrazioni
regionali coinvolte avevano legittimamente fatto affidamento. Proprio
questo è il profilo di criticità più significativo della norma in
esame, poichè, come è noto, questa Ecc.ma Corte ha più volte
affermato «che in materia non penale la legittimità di leggi
retroattive è condizionata dal rispetto di altri principi
costituzionali e, in particolare, di quello della tutela del
ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze
n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007)» (sent. n. 364 del 2007, par. 4
del Considerato in diritto).
La violazione del principio del legittimo affidamento si
verifica, in particolare, in danno dell'Amministrazione regionale
odierna ricorrente con riferimento alla concessione già statuita
delle risorse finanziarie comunitarie e statali di cui al Programma
Operativo Puglia 2014-2020 approvato con Decisione della Commissione
Europea (Decisione C (2015) 5854 del 13 agosto 2015).
La gravità e definitività del pregiudizio, e la corrispondente
lesione del legittimo affidamento, basterebbero da sole per
evidenziare la irragionevolezza della previsione qui contestata e
dunque la conseguente violazione dell'art. 3, primo comma,
Costituzione. A ciò si aggiunga che a fondare la violazione del
principio del legittimo affidamento è l'alto grado di meritevolezza
del medesimo e l'insussistenza di cause che ne escludano la
legittimità, posto che esso dipendeva da precedenti atti normativi
dei pubblici poteri, interni ed europei, pienamente validi ed
efficaci.
Lo storno delle risorse destinate ai rimborsi di spese attuative
di interventi ricadenti nell'ambito di Programmi Operativi approvati
in favore delle finalità di cui all'art. 1, commi da 98 a 107,
determina inoltre la violazione degli articoli 11 e 117, primo comma,
Costituzione, poichè, come è risaputo, il principio del legittimo
affidamento è da molto tempo riconosciuto dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia UE quale principio di fondamentale importanza del
diritto dell'Unione europea: la sua violazione, dunque, ridonda nella
lesione dei parametri costituzionali sopra dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia. Del resto, vertendosi nell'ambito di una materia
certamente coinvolta dal processo di integrazione europea, non può
non prendersi in considerazione lo statuto giuridico che la
giurisprudenza della Corte di giustizia UE ha, nel corso degli anni,
delineato ai fini dello scrutinio di legittimità degli interventi
caratterizzati da profili di retroattività.
Al riguardo, giova il rilievo secondo il quale la disposizione
qui in discussione non rispetta alcuna delle due condizioni che,
secondo la Corte di giustizia, devono ricorrere affinchè possano
porsi norme con caratteri di retroattività, ossia: a) la
«necessarieta'» di tali caratteri ai fini del perseguimento
dell'interesse pubblico in questione (ad es. sentt. 30.9.1982 in
C-108/81, 19.5.1982 in C-84/81); b) il rispetto dell'affidamento
degli interessati (sent. 14.7.1983 in C-224/82) ove sia meritevole di
tutela (sent. Fedesa in C-331/88), lesi dalla «imprevedibilita'»
della modifica normativa (sent. Gerkesen in C-459/02).
Quanto al requisito sub a), è agevole notare come la
configurazione della misura in esame come retroattiva non sia affatto
l'unico modo possibile per raggiungere il fine che la norma impugnata
si propone, dal momento che sarebbe stato senz'altro possibile
reperire altre forme di finanziamento delle misure incentivanti de
quibus.
Quanto al requisito sub b), è sufficiente, in questa sede,
riferirsi alla giurisprudenza della Corte di giustizia UE più sopra
richiamata. In essa, ad esempio, si evidenzia con assoluta chiarezza
la possibilità di far valere il principio della tutela del legittimo
affidamento «nei confronti di una regolamentazione» nel caso in cui
«i pubblici poteri hanno essi stessi precedentemente determinato una
situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento» (si veda, in
tal senso, la sent. Gerkesen in C-459/02, che richiama anche la
sentenza 15 gennaio 2002, in C-179/00, Weidacher, Racc. pag. I-501,
punto 31). O ancora, rileva sul punto quanto evidenziato dalla sent.
14.7.1983 in C-224/82, secondo la quale deve essere tutelato
l'affidamento dei soggetti che «non potevano ragionevolmente
presumere» un cambio di regolamentazione. Ebbene, non vi è chi non
veda come ambedue i caratteri ricorrano nel presente caso, posto che
- ovviamente - l'affidamento è stato ingenerato da atti dei pubblici
poteri perfettamente validi e vigenti.
In base alle precedenti considerazioni, devono dunque ritenersi
violati i seguenti parametri costituzionali:
l'art. 3, primo comma, Costituzione, e il connesso principio
di ragionevolezza, al quale la giurisprudenza costituzionale
consolidata riferisce il principio della tutela del legittimo
affidamento (tra le altre, ad es., cfr. Corte costituzionale, sentt.
nn. 416 del 1999, 446 del 2002, 234, 314 e 346 del 2007);
gli articoli 11 e 117, primo comma, Costituzione, poichè,
come si è già documentato, i principi di certezza giuridica e del
legittimo affidamento sono sanciti in modo chiaro e rigoroso da una
cospicua giurisprudenza della Corte di giustizia UE; dal che consegue
che una norma che viola il principio del legittimo affidamento -
tanto più in un ambito certamente ricompreso nelle materie su cui
esiste una competenza europea - viola anche le norme costituzionali
che fondano il rispetto, da parte della legislazione dello Stato, del
diritto dell'UE: in sintesi, il principio della tutela del legittimo
affidamento assume, nella presente questione di legittimità
costituzionale, la veste di norma interposta, in relazione agli
articoli 11 e 117, primo comma, Cost, rispetto al comma 108, ultimo
periodo, dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.
Le violazioni appena evidenziate, peraltro, ridondano
palesemente, in modo evidentemente negativo, sul concreto esercizio
dell'autonomia finanziaria e di bilancio della Regione di cui
all'art. 119 Costituzione poichè - a seguito dell'entrata in vigore
della disposizione che qui si contesta, e del venir meno delle
risorse che lo Stato aveva già destinato ai programmi in questione -
quest'ultima si trova vincolata a procedere a una significativa
modifica del proprio bilancio, sia con riferimento alle entrate che
con riferimento alle spese. D'altra parte, in conseguenza della
necessità di riprogrammare la propria spesa in relazione alle
attività e agli interventi ricompresi nei citati programmi, la
Regione vede compressa anche la propria autonomia amministrativa,
tutelata dall'art. 118, primo comma, Costituzione, che in base al
quadro normativo previgente era destinata ad esplicarsi in ambiti
materiali (quelli connessi agli interventi compresi nella
programmazione di utilizzo dei fondi erogati dall'Unione europea)
affidati alla sua potestà legislativa concorrente e residuale, ai
sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma, Costituzione.
I.3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 108,
ultimo periodo, della legge n. 208 del 2015, per violazione
dell'autonomia finanziaria della regione riconosciuta dall'art. 119,
primo e quarto comma, Costituzione.
Violazione dell'art. 3, primo e secondo comma, e dell'art. 97,
secondo comma, Costituzione.
Il quadro normativo di cui si è dato conto più sopra (parr.
I.1. e I.2), con la sua sostanziale retroattività, determina anche
la violazione diretta (e non solo la lesione indiretta)
dell'autonomia finanziaria regionale garantita dell'art. 119, primo
comma, Costituzione, nonchè del principio di corrispondenza tra
risorse e funzioni amministrative sancito dall'art. 119, quarto
comma, Costituzione.
La Regione, infatti, sulla base della previsione normativa che
qui si contesta, si troverà costretta ad anticipare nel proprio
bilancio ingenti somme per la realizzazione di interventi ricadenti
nell'ambito del POR Puglia 2014-2020 senza poter fare affidamento sul
legittimo rimborso che dovrebbe pervenire dallo Stato e dall'Unione
europea. In assenza di tali rimborsi, dunque, la Regione si troverà
a carico del proprio bilancio spese regolarmente rendicontate dai
beneficiari cui dovrà necessariamente far fronte con risorse del
bilancio autonomo, se disponibili, altrimenti andando incontro a una
situazione di criticità finanziaria in alcun modo risanabile.
La necessità di ricorrere al bilancio autonomo tra l'altro, in
un contesto di significativa contrazione delle risorse a disposizione
(si vedano gli ulteriori ingenti tagli ai bilanci regionali previsti
dalla medesima legge di stabilità 2016 come contributo
all'equilibrio della finanza pubblica), determina il concreto
pericolo di compromettere la capacità della Regione di garantire i
livelli minimi di servizi essenziali a cittadini e famiglie disagiate
previsti dalla Costituzione. A ciò si aggiunga la considerazione
secondo cui una insufficiente capacità di ricorrere al bilancio
autonomo per sopperire ai mancati rimborsi comunitari e nazionali
provocherebbe rallentamenti nella capacità di spesa della Regione,
con conseguente elevato rischio di non riuscire a conseguire gli
obiettivi annuali di spesa previsti dal Programma, e di essere
sottoposti a perdita delle risorse programmate, come stabilito
dall'art. 136 del Regolamento UE n. 1303/2013.
Ciò conduce a ritenere direttamente violato dal censurato comma
108, ultimo periodo, dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 anche
l'art. 119, primo comma, Costituzione, e il principio di autonomia
finanziaria, sub specie della spesa, poichè per effetto della
previsione che qui si contesta la Regione non potrà autonomamente
determinarsi per le proprie future spese in ragione di un importo
corrispettivo, dovendo far fronte alle spese per interventi
rientranti nell'ambito del Programma Operativo 2014-2020.
A ciò si aggiunga, infine, che la previsione di cui all'ultimo
periodo del comma 108 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015, presenta
profili di ulteriore possibile contrasto con i parametri sopra
evocati nella parte in cui specificamente prevede che «le risorse
così anticipate vengono reintegrate al Fondo (...) per la parte di
cofinanziamento nazionale, a valere sulle corrispondenti quote di
cofinanziamento nazionale riconosciute a seguito delle predette
rendicontazioni di spesa». Ove, infatti, nell'ambito della quota di
cofinanziamento nazionale si ritenesse di dover includere, oltre la
quota statale, anche la quota regionale, la «anticipazione» a carico
della Regione risulterebbe ancora più ingente nel suo ammontare
richiedendo ulteriore apporto di risorse a valere sul bilancio
autonomo.
In altre parole, anche se l'art. 1, comma 108, della legge n. 208
del 2015 non impone vincoli formali all'esercizio dell'autonomia
finanziaria regionale, è chiaro che la condiziona in modo
estremamente vistoso da un punto di vista sostanziale. Le risorse
finanziarie da utilizzare per far fronte alle spese per progetti
comunitari, necessarie per il raggiungimento degli obiettivi previsti
a livello europeo, dovranno essere reperite in sacrificio di altre
destinazioni ove presenti, con conseguente forte riduzione della
possibilità, per l'autonomia regionale, di stabilire la
finalizzazione delle proprie spese, se non addirittura con l'effetto
di produrre insanabili criticità finanziarie.
Da quanto fin qui evidenziato, peraltro, scaturisce anche la
palmare violazione dell'autonomia finanziaria, e in particolare del
principio di corrispondenza tra risorse e funzioni amministrative
sancito dall'art. 119, quarto comma, Costituzione, nonchè degli
articoli 3, primo e secondo comma, e 97, primo comma, Costituzione.
Tale conclusione si raggiunge agevolmente prendendo le mosse
dalla giunsprudenza costituzionale, in particolare richiamando, tra
le altre, la recente sent. n. 10 del 2016.
Tale decisione, infatti - con un ragionamento specificamente
dedicato alle Province, ma senz'altro estendibile anche agli altri
enti autonomi territoriali - ha chiaramente affermato che una
significativa «riduzione delle risorse necessarie per le funzioni
conferite (...) si riverbera sull'autonomia di queste ultime,
entrando in contrasto» con gli articoli 117 e 119 «nella misura in
cui non consente di finanziare adeguatamente le funzioni stesse»
(sent. n. 10 del 2016).
La decisione da ultimo menzionata, peraltro, chiarisce al di là
di ogni possibile dubbio come la forte riduzione delle risorse del
bilancio destinate all'esercizio delle funzioni amministrative che la
legge assegna all'ente territoriale non può che determinare anche la
violazione dell'art. 3, primo e secondo comma, e dell'art. 97, primo
comma, Costituzione.
Le accennate riduzioni, infatti, arrecano innanzi tutto un vulnus
al principio di programmazione e di proporzionalità tra risorse
assegnate e funzioni esercitate, il cui rispetto è essenziale per
garantire il buon andamento dell'azione amministrativa di cui
all'art. 97, secondo comma, Costituzione Secondo la sent. n. 10 del
2016, infatti, in casi similari «la lesione dell'autonomia
finanziaria si riflette inevitabilmente sul buon andamento
dell'azione amministrativa in quanto la diminuzione delle risorse in
così elevata percentuale, "in assenza di correlate misure che ne
possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di
efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo
conferite" (sentenza n. 188 del 2015), costituisce una menomazione
della autonomia stessa, che comporta contestualmente un grave
pregiudizio all'assolvimento delle funzioni attribuite» dalla
legislazione vigente. Da qui, dunque, l'inevitabile lesione del
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
primo comma, Costituzione.
Quanto all'art. 3, primo comma, Costituzione, deve essere
evidenziato come la sua lesione, per effetto della riduzione delle
risorse operata dalla previsione legislativa che qui si contesta, si
verifica in quanto essa, ove «non corredata da adeguate misure
compensative, è (...) in grado di determinare un grave vulnus
all'espletamento da parte delle Province delle funzioni espressamente
conferite dalla legge regionale». Ebbene, questa Ecc.ma Corte ha
chiaramente evidenziato in più di una occasione come norme similari
non siano in grado di superare il test di proporzionalità, che
«richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio [...] sia
necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti [e se] stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi» (così, ancora, la citata sent. n.
10 del 2016, che richiama le sentt. nn. 1 del 2014 e 272 del 2015).
In tal caso appare non superata la terza «tappa» del predetto test di
proporzionalità, ossia il c.d. «test di proporzionalità in senso
stretto», in ragione dell'eccessivo peso degli oneri imposti ad
interessi concorrenti rispetto a quelli perseguiti dalla misura de
qua. La giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte, del resto, ha
chiaramente affermato la manifesta irragionevolezza di misure di
riduzione delle risorse quali quella in oggetto, ove adottate - come
nel caso di specie - in «assenza di proporzionate misure che ne
possano in qualche modo giustificare il dimensionamento» (sent n. 10
del 2016).
Infine, nella decisione da ultimo citata è stato
significativamente chiarito che misure quali quella qui in
discussione hanno altresì l'effetto di pregiudicare la corretta
fruizione dei diritti sociali che dovrebbero essere assicurati per
mezzo dell'esercizio delle funzioni il cui finanziamento di trova ad
essere significativamente ridotto: ciò in palese violazione
dell'art. 3, secondo comma, Costituzione (così, ancora, sent. n. 10
del 2016, parr. 6.3 del Considerato in diritto).
II. - In relazione al comma 110
II.1. - Premessa
L'art. 1, comma 109, della legge n. 208 del 2015 prevede che
entro il 31 marzo 2016 si provveda, «con le procedure di cui all'art.
4, comma 3, del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76 (...) alla
ricognizione delle risorse del Fondo di rotazione di cui all'art. 5
della legge 16 aprile 1987, n. 183, già destinate agli interventi
del Piano di Azione Coesione (PAC), non ancora oggetto di impegni
giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi approvati»,
disponendo, inoltre, che a tal fine «le amministrazioni titolari di
interventi del PAC, approvati alla data di entrata in vigore della
presente legge», inoltrino «al sistema di monitoraggio nazionale,
entro il 31 gennaio 2016, i dati relativi alle risorse impegnate e
pagate per ciascuna linea di intervento».
A seguito di tali adempimenti, in base al successivo comma 110,
dovrà essere adottato, entro il 31 marzo 2016, un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, il quale avrà il compito di determinare
«l'ammontare delle risorse disponibili» in esito alla predetta
ricognizione, nonchè di disporre «l'utilizzo delle stesse per
l'estensione dell'esonero contributivo di cui ai commi 178 e 179 alle
assunzioni a tempo indeterminato effettuate nell'anno 2017 in favore
dei datori di lavoro privati, operanti nelle regioni Abruzzo, Molise,
Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, alle
medesime condizioni previste dai predetti commi, eventualmente
rimodulando la durata temporale e l'entità dell'esonero e comunque
assicurando una maggiorazione della percentuale di decontribuzione e
del relativo importo massimo per l'assunzione di donne di qualsiasi
età, prive di un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi,
in ragione delle risorse che si renderanno disponibili ai sensi del
comma 109».
Con il presente ricorso la Regione Puglia intende impugnare,
oltre al comma 108 dell'art. 1, legge n. 208 del 2015, anche il comma
110, per violazione degli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, in riferimento all'art. 33 del Regolamento CE n.
1083/2006, cui consegue la violazione dell'art. 119, primo comma,
nonchè degli articoli 118, primo e secondo comma, e 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione: ciò per le ragioni che si
espongono di seguito.
II.2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 110,
della legge n. 208 del 2015, per violazione degli articoli 11 e 117,
primo comma, Costituzione, in riferimento all'art. 33 del Regolamento
CE n. 1083/2006, dalla quale discende la compressione dell'autonomia
finanziaria della Regione garantita dall'art. 119, primo comma,
Costituzione, nonchè dell'autonomia amministrativa garantita
dall'art. 118, primo e secondo comma, Costituzione, in materie di
competenza legislativa concorrente e residuale regionale ex art. 117,
terzo e quarto comma, Costituzione.
Come si è avuto modo di vedere, il comma 110 dell'art. 1, legge
n. 208 del 2015, prevede la destinazione, per mezzo di un d.P.C.M. da
adottare entro il 31 marzo 2016, delle somme del Fondo di rotazione
per le politiche comunitarie dell'art. 5 della legge 16 aprile 1987,
n. 183, già preordinate alla copertura finanziaria degli interventi
del Piano di Azione Coesione (PAC), che non siano state ancora
oggetto di impegni giuridicamente vincolanti agli incentivi alle
assunzioni di cui ai successivi commi 178 e 179 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015. Tale norma determina una evidente violazione
degli articoli 11 e 117, primo comma, Costituzione, per effetto
dell'altrettanto evidente violazione dell'art. 33 del Regolamento CE
n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006.
Più in particolare, l'illegittimità costituzionale appena
rilevata consegue alla violazione dell'intesa tra Governo italiano e
Commissione europea del 7 novembre 2011, con la quale si è dato
avvio, congiuntamente e simultaneamente, alla revisione dei programmi
operativi riferiti ai fondi strutturali 2007-2013 e al Piano di
Azione Coesione, nonchè dalla conseguente violazione dell'art. 33
del Regolamento CE n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006,
che rappresenta la cornice normativa nella quale si colloca tale
intesa. La violazione di tali obblighi del diritto dell'Unione
europea, evidentemente, non può infatti non determinare anche la
violazione degli articoli 11 e 117, primo comma, Costituzione.
Non è necessario spendere molte parole per illustrare il punto.
Basti osservare, al riguardo, che il PAC, lungi dall'essere un
programma operativo di spesa rilevante solo per il diritto interno,
si inquadra saldamente nel contesto normativo della programmazione
concernente i fondi strutturali europei 2007-2013, ed in specie nel
menzionato Regolamento CE n. 1083/2006. Di tale atto normativo
rileva, in particolare, l'art. 33, che disciplina la revisione dei
programmi operativi rinviando ad un «concerto» tra lo Stato membro
interessato e la Commissione. In base a tale disposizione è stata
stipulata, in data 7 novembre 2011, l'intesa tra Governo italiano e
Commissione europea, sottoscritta dal Ministro per i rapporti con le
Regioni e la coesione territoriale Raffaele Fitto per il primo e dal
Commissario europeo per la politica regionale Johannes Hahn per la
seconda, con la quale si è definita una revisione dei programmi
cofinanziati dai fondi strutturali europei 2007-2013, al fine di far
fronte al ritardo che gravava sulla utilizzazione dei fondi
strutturali europei 2007-2013. In conseguenza di tale revisione, si
è approvato il Piano di Azione Coesione presentato dal Governo
italiano per la utilizzazione, in conformità con gli obiettivi sopra
richiamati, delle somme risultanti dalla rimodulazione al ribasso del
cofinanziamento statale. Con l'intesa sottoscritta dal Ministro per i
rapporti con le Regioni e la coesione territoriale Raffaele Fitto e
dal Commissario europeo per la politica regionale Johannes Hahn sopra
menzionata, più in particolare, si è stabilita, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 33 sopra citato, l'invarianza della quota di
cofinanziamento europea dei Programmi Operativi nel suo valore
assoluto pur a fronte della diminuzione della quota di
cofinanziamento nazionale, in ragione della destinazione delle
risorse così ottenute al Piano di Azione Coesione.
In estrema sintesi, è dunque possibile evidenziare come il PAC
derivi da un accordo tra Governo italiano e Commissione europea,
stipulato ai sensi dell'art. 33 del citato Regolamento CE n.
1083/2006, che prevede lo spostamento di una parte del
cofinanziamento nazionale al di fuori dai Programmi europei, in modo
da poter attuare i progetti prescindendo dalle relative scadenze
temporali, a fronte del mantenimento, in termini assoluti, del
livello di cofinanziamento europeo dei medesimi progetti, e dunque di
un suo incremento in termini percentuali. Illustra chiaramente questo
punto il Compendio sulla programmazione e sull'attuazione del PAC,
redatto nel novembre 2014, che raccoglie gli esiti di una ricerca
realizzata da FORMEZ PA nell'ambito del Progetto «POAT 2012-2015» -
Ambito 2, Linea 1, a titolarità della Presidenza del Consiglio dei
ministri, Dipartimento della funzione pubblica (reperibile on line al
seguente indirizzo web:
http://fondistrutturali.formez.it/sites/all/files/compendio_pac_forme
zpa.pdf,): «Con l'introduzione del PAC, in accordo con la Commissione
(ai sensi dell'art. 33 del Regolamento CE n. 1083/2006), i Programmi
più in ritardo vengono riprogrammati portando la percentuale di
cofinanziamento comunitario ad una percentuale più elevata
dell'originario 50% (...); ciò ha consentito di ridurre
contestualmente la quota di cofinanziamento nazionale, liberando
risorse in favore del Piano di Azione Coesione» (cfr. pag. 11 del
documento citato). Nello stesso senso, del resto, depone l'accordo
stipulato il 3 novembre 2011 tra il Governo e le Regioni destinatarie
del PAC, nel quale è possibile leggere che «le rimodulazioni dei
programmi potranno prevedere la revisione del tasso di
cofinanziamento comunitario a condizione che le risultanti risorse
nazionali siano vincolate al riutilizzo nel rispetto del principio di
territorialita'», e che «il Ministro per i Rapporti con le Regioni e
per la Coesione territoriale assicurerà che queste condizioni siano
condivise dal Commissario europeo responsabile della politica
regionale Hahn e, conseguentemente, poste a base del Piano d'azione
che il Governo e il Commissario sottoscriveranno».
Che il PAC non sia un mero «affare interno» all'ordinamento
italiano, ma un elemento essenziale del «concerto» stipulato, ai
sensi e per gli effetti della rimodulazione dei Programmi operativi
di cui all'art. 33 del Regolamento CE n. 1083/2006, d'altra parte, è
provato inequivocabilmente dal tenore testuale dell'art. 23, comma 4,
della legge n. 183 del 2011, ai sensi del quale le risorse derivanti
dalla riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei programmi
dei fondi strutturali 2007/2013 vengono destinate alla realizzazione
di interventi «concordati tra le Autorità italiane e la Commissione
europea nell'ambito del processo di revisione dei predetti
programmi».
Nessun dubbio può esservi, dunque, nè sulla circostanza secondo
la quale anche il PAC, e non solo la rimodulazione dei tassi di
cofinanziamento (nazionale ed europeo) dei Programmi Operativi, sia
frutto di una intesa tra Governo italiano e Commissione europea, nè
sulla riconducibilità di tale intesa al «concerto» di cui all'art.
33 del Regolamento CE n. 1083/2006, che dunque rappresenta, con
altrettanta certezza, la «copertura normativa» dell'intesa stipulata
in data 7 novembre 2011.
Ma se la revisione dei Programmi Operativi è consentita, ai
sensi del citato art. 33 del Regolamento europeo, solo alle
condizioni individuate di «concerto» tra Stato membro e Commissione,
risulta del tutto evidente che tali condizioni assumono carattere
giuridicamente vincolante, in particolare (per quel che qui è di
più prossimo interesse) per lo Stato membro in questione. Assume
dunque carattere giuridicamente vincolante per l'ordinamento italiano
la destinazione delle risorse derivanti dalla riduzione della quota
di cofinanziamento nazionale alle linee di intervento del Piano di
Azione Coesione. Qualunque atto che disponga in contrario, imprimendo
un'altra destinazione a tali risorse, violerebbe infatti la citata
intesa del 7 novembre 2011 e, per l'effetto, l'art. 33 del
Regolamento CE n. 1083/2006.
Da tali considerazioni, dunque, risulta chiaramente che il comma
110 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui
prevede che il d.P.C.M. ivi menzionato «disponga» l'utilizzo delle
risorse già destinate al PAC e non oggetto di obbligazioni
giuridicamente vincolanti a finalità diverse da quelle che
caratterizzano il menzionato PAC, frutto dell'accordo tra Governo
italiano e Commissione europea ai sensi e per gli effetti dell'art.
33 del Regolamento CE n. 1083/2006, contrasta con la norma da ultimo
richiamata e, in conseguenza di ciò, viola gli articoli 11 e 117,
primo comma, Costituzione.
Le violazioni appena evidenziate, peraltro, ridondano
palesemente, in modo evidentemente negativo, sul concreto esercizio
dell'autonomia finanziaria e di bilancio della Regione di cui
all'art. 119 Costituzione, poichè - a seguito dell'entrata in vigore
delle disposizioni che qui si contestano, e del venir meno delle
risorse che lo Stato aveva già destinato al PAC - quest'ultima si
trova vincolata a procedere ad una significativa modifica del proprio
bilancio, sia con riferimento alle entrate che con riferimento alle
spese. D'altra parte, in conseguenza della necessità di
riprogrammare la propria spesa in relazione alle attività e agli
interventi ricompresi nel PAC, la Regione odierna ricorrente vede
compressa anche la propria autonomia amministrativa, tutelata
dall'art. 118, primo comma e secondo comma, Costituzione, che in base
al quadro normativo previgente era destinata ad esplicarsi in ambiti
materiali (quelli connessi agli interventi compresi nella
programmazione di utilizzo dei fondi erogati dall'Unione europea)
affidati alla sua potestà legislativa concorrente o residuale, ai
sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma, Costituzione.

P.Q.M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
108 e 110, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 [Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)], nei limiti e nei termini sopra esposti.
Con ossequio.

Bari-Roma, 27 febbraio 2016

Prof. Avv. Cecchetti