1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 gennaio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 17 gennaio 2022 (della Regione Friuli-Venezia Giulia). Porti e aeroporti - Disposizioni urgenti in materia di investimenti e di sicurezza nel settore del trasporto marittimo - Modificazioni all'art. 5 della legge n. 84 del 1994 recante il riordino della legislazione in materia portuale - Atti di pianificazione portuale - Documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) - Piano regolatore portuale (PRP) - Norma transitoria - Adeguamento degli ordinamenti regionali. - Decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalita' del Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali), convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 2021, n. 156, art. 4, commi 1-septies, 1-octies e 1-novies. (22C00012) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2022)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (codice fiscale n.
80014930327; partita I.V.A. n. 00526040324), in persona del
Presidente della regione pro tempore dott. Massimiliano Fedriga,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2020 del 30
dicembre 2021 (doc. 1), rappresentato e difeso, come da procura
speciale in calce al presente ricorso, sottoscritta dal
vicepresidente della regione dott. Riccardo Riccardi in assenza del
Presidente, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in Padova, via San
Gregorio Barbarigo n. 4, telefono 049-660231, telefax 049-8776503,
PEC giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e dall'avv. Daniela
Iuri (codice fiscale RIUDNL63M56L483B), avvocato della Regione,
Trieste, piazza Unità d'Italia n. 1, telefono 040-3772913, telefax
040-3772929, PEC daniela.iuri@certregione.fvg.it con domicilio eletto
in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della regione, in piazza
Colonna n. 355, contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in
persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
nella cui sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliato per
legge, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 1-septies, 1-octies e 1-novies del decreto-legge
10 settembre 2021, n. 121 recante «Disposizioni urgenti in materia di
investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della
circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle
infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore
dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle
ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali», come
introdotti in sede di conversione dalla legge 9 novembre 2021, n.
156, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 267 del 9 novembre 2021,
per la violazione
degli articoli 4, comma 1, nn. 9), 11) e 12), 5, n. 12), 6,
n. 3), 8 e 11 dello Statuto speciale approvato con legge
costituzionale n. 1 del 1963;
degli articoli 1, 9 e 11, comma 1, lettere p) e aa) delle
norme di attuazione dello statuto approvate con decreto legislativo
1° aprile 2004, n. 111;
dell'art. 117, comma terzo, nonchè dell'art. 118, primo e
secondo comma, della Costituzione 118, della Costituzione,
applicabili nelle parti più favorevoli ai sensi dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001;
degli articoli 5 e 120 della Costituzione, per violazione del
principio di leale collaborazione e per violazione dei metodi di
legislazione adeguati alle esigenze dell'autonomia, prescritti
dall'art. 5 della Costituzione, anche in combinazione con l'art. 11
della legge costituzionale n. 3 del 2001, nonchè degli articoli 72,
primo comma, e 77 della Costituzione;
degli articoli 3, primo comma (nei diversi profili), 9, 23 e
97 della Costituzione e degli articoli 9 e 117, secondo comma,
lettera s) della Costituzione, nelle parti, nei modi e sotto i
profili illustrati nel presente ricorso.

Fatto

I. La specifica posizione costituzionale e attuativa della Regione
Friuli-Venezia nella disciplina e nella amministrazione dei porti.
Nel quadro dello statuto di autonomia, la competenza della
regione in materia di porti di interesse regionale è sempre stata
pacifica come inclusa nella competenza legislativa primaria (e
corrispondente competenza amministrativa, in forza del parallelismo
stabilito dall'art. 8) in materia di viabilità e di trasporti di cui
all'art. 4, nn. 9 e 11, che si affiancava - per gli aspetti di
pianificazione - a quella sempre primaria in materia di urbanistica,
di cui all'art. 4, n. 12.
Vi sono poi, a testimonianza del riconoscimento dell'interesse
regionale per tutti i porti della regione sin dallo statuto, le
regole poste dall'art. 47, in forza delle quali «la giunta regionale
deve essere consultata ai fini della istituzione, regolamentazione e
modificazione dei servizi nazionali di comunicazione e dei trasporti
che interessano in modo particolare la regione», e specificamente «la
giunta regionale deve essere anche consultata in relazione alla
elaborazione di trattati di commercio con Stati esteri che
interessino il traffico confinario della regione o il transito per il
porto di Trieste».
Già sulla base semplicemente statutaria, la regione ha dettato
una autonoma disciplina della materia con la legge regionale 14
agosto 1987, n. 22, recante Norme in materia di portualità e vie di
navigazione nella regione Friuli-Venezia Giulia.
Successivamente, e già nel vigore della legge statale n. 84 del
1994, i rispettivi rapporti di competenza tra lo Stato e la Regione
Friuli-Venezia Giulia sono stati disciplinati con le norme di
attuazione dello statuto di cui al decreto legislativo 1 aprile 2004,
n. 111 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di viabilità e trasporti), con le quali sono state
trasferite alla regione, in base agli articoli 4, 5 e 8 dello
Statuto, tutte le funzioni di programmazione ed amministrative in
materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e
locale con qualsiasi modalità di trasporto effettuate, salvo quelle
proprie dello Stato ai sensi dell'art. 11. Con il medesimo decreto
legislativo sono state inoltre trasferite alla regione tutte le
funzioni amministrative, salvo quelle espressamente mantenute allo
Stato dall'art. 11, in materia di trasporto merci, motorizzazione e
circolazione su strada, navigazione interna e porti regionali, ad
eccezione dei porti finalizzati alla difesa militare ed alla
sicurezza dello Stato, dei porti di rilevanza economica
internazionale e nazionale, nonchè delle aree di preminente
interesse nazionale.
Sono invece rimaste in capo alla Stato, nelle disposizioni di
attuazione, le funzioni relative alla programmazione, realizzata
previa intesa con la regione, degli interporti e delle intermodalità
di rilievo nazionale e internazionale; nonchè alla fissazione dei
principi fondamentali per la classificazione dei porti e nei porti di
rilievo nazionale e internazionale, previa intesa con la regione, per
la pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi
aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la
manutenzione dei porti e delle vie di navigazione, delle opere
edilizie a servizio dell'attività portuale, dei bacini di
carenaggio, di fari e fanali (art. 11, comma 1, lettere p) e aa), del
decreto legislativo cit.).
Inoltre, in base all'art. 9, comma 2 delle stesse norme di
attuazione è stato disposto il trasferimento alla regione delle
funzioni relative alle concessioni dei beni del demanio marittimo e
di zone del mare territoriale (per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento energetico e tranne che per i porti finalizzati
alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, nei porti di
rilevanza economica nazionale ed internazionale, nonchè nelle aree
di preminente interesse nazionale).
Con successivo protocollo d'intesa sottoscritto tra il Ministero
dei trasporti e la Regione Friuli-Venezia Giulia in data 23 ottobre
2006 stipulato ai sensi di quanto previsto dall'art.11, comma 2, del
decreto legislativo n. 111 del 2004 si definiva, tra l'altro, che
all'esercizio delle funzioni nelle aree portuali di Monfalcone
provveda direttamente la Regione Friuli-Venezia Giulia. Le aree
escluse dal trasferimento sono state poi individuate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 9 febbraio 2009.
Dopo tale decreto ha potuto essere approvata la legge regionale
n. 12 del 2012, recante «Disciplina della portualità di competenza
regionale», avente specifico riguardo al Porto di Monfalcone e al
Porto Nogaro, dei quali regola nel dettaglio le procedure di
formazione e approvazione dei rispettivi Piani regolatori portuali
(per quanto riguarda la programmazione del Porto di Monfalcone la
legge regionale n. 12 è stata seguita dal protocollo d'intesa,
sottoscritto tra il Ministero dei trasporti e la Regione
Friuli-Venezia Giulia in data 11 settembre 2012 in attuazione del
succitato art. 11, comma 1, lettera aa, del decreto legislativo n.
111 del 2004).
In seguito, la stessa Regione Friuli-Venezia Giulia, con
generalità della giunta regionale n. 1354 del 15 luglio 2016 e nota
presidenziale prot. 10230/P, class. SGR-2-101-2 del 16 settembre
2016, diretta al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ha
fatto presente l'esigenza di inserire il Porto di Monfalcone
nell'ambito dell'Autorità di sistema portuale del Mare Adriatico
orientale, dunque assieme all'Autorità portuale di Trieste «al fine
di perseguire una efficiente razionalizzazione del sistema portuale
della regione e di porre in essere le necessarie azioni sinergiche
per lo sviluppo del sistema medesimo con importanti ricadute sul
territorio e sul tessuto socio-economico regionale». A seguito della
richiesta, l'inserimento del Porto di Monfalcone nell'Autorità di
sistema portuale del Mare Adriatico orientale è avvenuto con il
decreto del Presidente della Repubblica n. 57/2018, in base all'art.
6, comma 2-bis, della legge n. 84 del 1994.
S'intende che tale inserimento è stato chiesto e ottenuto sulla
base dei rapporti generali di competenza nel sistema portuale allora
stabiliti dalla stessa legge n. 84 del 1994, prima della presente
modifica, e che in ogni caso il Porto di Monfalcone rimane di
interesse regionale ai fini delle norme di attuazione dello statuto.
Rimarcato che alla regione ricorrente competono nella materia dei
porti specifiche competenze statutarie, attuate con i complessi atti
e rapporti sopra descritti, va aggiunto che ad essa spetta altresì,
a norma dell'art. 10, legge costituzionale n. 3 del 2001, la
competenza concorrente sui in materia di «porti civili» e di «governo
del territorio», per le parti nelle quali tali competenze siano più
ampie di quelle derivanti dallo statuto di autonomia.
Accanto al fondamento normativo della rivendicazione di
competenza operata dalla ricorrente regione con il presente ricorso,
essa desidera - ancora in via preliminare - evidenziare che non si
tratta di competenze teoriche, ma di competenze normative e
amministrative vive, reali e pienamente e pacificamente esercitate.
Per quanto riguarda il porto maggiore, ovviamente quello di
Trieste, la giunta regionale ne ha approvato il Piano regolatore
portuale con deliberazione n. 524 del 2016, dopo un iter durato sette
anni, cinque dei quali, peraltro, impegnati nella procedura statale
di VIA/VAS.
Per quanto riguarda gli altri porti di interesse regionale, può
essere ricordato che già con decreto n. 307 del 1996 il Presidente
della giunta regionale ha approvato il Piano regolatore di Porto
Nogaro, e che proprio ora, a fine dicembre 2021, la giunta regionale
ne ha adottato il Piano operativo triennale (POT) 2022-2024, rivolto
a programmare gli interventi prossimi per lo sviluppo, la
manutenzione, la gestione e regolazione del porto.
Per quanto riguarda il Porto di Monfalcone, gli indirizzi per la
formazione del suo Piano regolatore portuale sono stati approvati con
delibera della giunta regionale 20 novembre 2014, n. 2264, mentre con
deliberazione n. 2066 del 29 novembre 2019 la giunta regionale ha
approvato in via preliminare una proposta di variante localizzata,
che è stata adottata dall'Autorità di sistema del Mare Adriatico
orientale (a seguito delle vicende sopra descritte) con deliberazione
n. 31 del 20 dicembre 2019.
II. Il decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 e l'inserimento in
esso, in sede di conversione, della modifica dell'ordinamento della
pianificazione portuale.
Con decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 217 del 10 settembre 2021, sono state emanate
«Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle
infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la
funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità
sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e
dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle infrastrutture stradali
e autostradali».
Dal preambolo risulta che il decreto traeva la sua
legittimazione, nell'apprezzamento del Governo, dalla straordinaria
necessità e urgenza di intervenire con disposizioni «finalizzate a
favorire l'attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, la
realizzazione di investimenti volti a migliorare la mobilità tra le
diverse regioni e a ridurre il divario infrastrutturale esistente, a
promuovere le attività di studio, di ricerca e di sviluppo nel
settore della sostenibilità delle infrastrutture e della mobilità,
anche incentivando l'acquisto di veicoli meno inquinanti, nonchè
l'innovazione tecnologica, organizzativa e dei materiali,
assicurando, al contempo, nuove forme di intermodalità e di servizi
di rete», ed anche dalla straordinaria necessità e urgenza di
adottare disposizioni «finalizzate ad incrementare ulteriormente la
sicurezza della circolazione e delle infrastrutture ferroviarie,
autostradali, stradali e idriche, dei servizi di trasporto pubblico
locale ad impianti fissi e dei servizi ferroviari regionali,
l'efficienza dei servizi di trasporto aereo e la funzionalità della
realizzazione di edifici adibiti ad uffici giudiziari» (corsivi
aggiunti).
Si trattava dunque di oggetti «urgenti» distinti ma ben
individuati, che il titolo posto al decreto correttamente
individuava, in sintesi investimenti e sicurezza delle
infrastrutture.
Coerentemente con l'oggetto del decreto, anche l'art. 4 (i cui
nuovi commi 1-septies, 1-octies e 1-novies, introdotti in sede di
conversione, formano oggetto della presente impugnazione) conteneva,
come tuttora - ma in modo non più veritiero - afferma il suo titolo
Disposizioni urgenti in materia di investimenti e di sicurezza nel
settore del trasporto marittimo: gli investimenti e la sicurezza sono
dunque, anche in questo caso gli oggetti della disciplina.
La legge quadro sul sistema portuale, la legge n. 84 del 1994, vi
veniva menzionata solo occasionalmente al comma 2 per aggiungere i
porti di Arbatax, Porto Rifugio di Gela e Porto Isola di Gela alla
competenza delle Autorità di sistema della Sardegna e della Sicilia.
Inoltre, il comma 3 assegnava risorse all'Autorità di sistema
portuale dello stretto «al fine di migliorare e rendere più
sostenibile la mobilità di passeggeri e merci tra le aree
metropolitane di Reggio Calabria e Messina, nonchè la continuità
territoriale da e per la Sicilia».
Emanato il decreto-legge, la procedura per la sua conversione
veniva incardinata presso la Camera dei deputati. Relatrici del
disegno di legge di conversione erano le deputate Alessia Rotta,
Presidente della VIII commissione (ambiente, territorio e lavori
pubblici) e Raffaella Paita, Presidente della IX commissione
(trasporti, poste e telecomunicazioni).
Presso la stessa Camera dei deputati era in discussione, sin dal
30 novembre 2020, proposta di legge n. 2807/AC, intitolata «Modifiche
alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, e altre disposizioni per la
semplificazione nel settore portuale», presentata dalla medesima
deputata Paita e dal deputato Nobili. Tale disegno di legge non aveva
contenuto finanziario o operativo («investimenti» e «sicurezza»), ma
aveva un ambizioso contenuto di riforma ordinamentale della legge
quadro quanto al sistema di pianificazione degli ambiti portuali.
Se ne trae conferma dalla relazione di accompagnamento, di cui
sia consentito ricordare taluni contenuti rilevanti.
Vi si afferma che dopo il grande passo in avanti compiuto con la
riforma delle autorità portuali del 2016 (decreto legislativo n.
169) occorre ora «agire per rendere più fluida e più funzionale la
pianificazione del settore portuale», in particolare «superando le
tensioni esistenti con la pianificazione territoriale degli enti
locali». A tale scopo la proposta di legge interveniva modificando in
più punti l'art. 5 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 con
«semplificazioni» consistenti in definitiva nella riduzione del ruolo
regionale nella materia. Così veniva «introdotta una importante
semplificazione delle procedure di approvazione del DPSS, senza
ledere la possibilità di espressione del parere da parte degli enti
locali», ma affidando l'approvazione di tale documento non più alla
regione, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, ma direttamente al Ministero.
Quanto al piano regolatore portuale «al fine di eliminare i
ripetuti rischi di sovrapposizione di più strumenti di
pianificazione nel medesimo ambito» veniva precisato che esso «è un
piano territoriale di rilevanza statale e rappresenta l'unico
strumento di pianificazione e di governo del territorio nel relativo
perimetro di competenza» e ne veniva modificato il procedimento di
approvazione.
Una ulteriore semplificazione era proposta escludendo «dalle aree
di interesse paesaggistico le aree comprese nel perimetro del piano
regolatore portuale, consentendo un rilevante alleggerimento del peso
burocratico».
Si trattava, in effetti di questioni importanti, che mettevano
radicalmente in discussione l'equilibrio dei rapporti tra lo Stato e
le regioni nelle materie di competenza concorrente «governo del
territorio» e «porti civili» e meritavano certamente un adeguato
approfondimento da parte del Parlamento, quale sarebbe stato
certamente consentito dall'esame del disegno di legge n. 2807 secondo
le regole della procedura parlamentare.
Tale esame, tuttavia, non vi potrà più essere. Troppo propizia
deve essere apparsa l'occasione fornita dall'improvviso transito in
Parlamento di un «veicolo veloce» come il decreto-legge n. 121, per
non trasferirvi in sede di conversione, con i nuovi commi 1-septies,
1-octies e 1-novies, l'intera materia del disegno di legge n. 2807,
profittando della circostanza che - come sopra ricordato - nel suo
art. 4 si parlava di «trasporto marittimo» e persino si citava (come
si è visto marginalmente) la legge quadro n. 84 del 1994.
Le norme impugnate, infatti, traggono origine da un emendamento
aggiuntivo presentato in commissione alla Camera dei deputati dalle
relatrici del disegno di legge di conversione del decreto-legge, le
deputate Alessia Rotta, Presidente della VIII commissione (ambiente,
territorio e lavori pubblici) e Raffaella Paita, Presidente della IX
commissione (trasporti, poste e telecomunicazioni).
Tale emendamento al decreto-legge, numerato 4.100, è stato
approvato con il parere favorevole del Governo nel corso della seduta
pomeridiana del 25 ottobre 2021 delle commissioni VIII e IX, riunite
in sede referente (v. resoconto stenografico, pagina 20, dal quale
risulta che risulta che la Presidente Paita ha raccomandato
l'approvazione dell'emendamento 4.100 delle relatrici e che la
Sottosegretaria alla Presidenza del Consiglio Deborah Bergamini ha
formulato parere conforme a quello espresso dalle relatrici).
Successivamente il disegno di legge è stato approvato in aula
dalla Camera dei deputati nella seduta n. 584 del 28 ottobre 2021,
con un voto sull'articolo unico della legge di conversione in seguito
alla posizione della questione di fiducia, richiesta dal Governo
sull'approvazione, senza emendamenti, subemendamenti e articoli
aggiuntivi, dell'articolo unico della legge di conversione del
decreto nel testo approvato dalle commissioni.
Nell'identico testo la legge di conversione è stata approvata
dal Senato nella seduta del 4 novembre 2021, sempre a seguito della
posizione di fiducia da parte del Governo sull'articolo unico.
Così sono state approvate le disposizioni qui contestate,
riversando nel disegno di legge di legge di conversione del
decreto-legge n. 121 del 2021 il contenuto sostanziale della proposta
di legge n. 2807/AC, intitolata «Modifiche alla legge 28 gennaio
1994, n. 84, e altre disposizioni per la semplificazione nel settore
portuale», presentata alla Camera il 30 novembre 2020 dalla medesima
deputata Paita, insieme al deputato Nobili.
Quanto al contenuto delle disposizioni qui impugnate, esso verrà
più analiticamente illustrato in Diritto nel luogo delle singole
contestazioni. Sin d'ora tuttavia si può anticipare, in sintesi che
la «fluidificazione» e le «semplificazioni» contenute nella proposta
di legge n. 2807 ed inserite nel decreto-legge con i nuovi commi
1-septies, 1-octies, 1-novies dell'art. 4 consistono nella
soppressione o nella estrema riduzione delle competenze delle
regioni, titolari costituzionali delle funzioni in materia di porti
civili e di governo del territorio, nonchè di quelle dei comuni
nella pianificazione del proprio territorio, in favore delle
autorità portuali di settore e dell'amministrazione centrale dello
Stato.
Così, in estrema sintesi, secondo il nuovo testo dell'art. 5
della legge n. 84 del 1994 la regione non è più competente
all'approvazione nè del Documento di programmazione strategica di
sistema nè del Piano regolatore portuale, e neppure vi viene
coinvolta mediante il meccanismo dell'intesa. Inoltre, la
programmazione portuale viene sottratta alla pianificazione
paesaggistica e ad un rapporto di coerenza con la pianificazione
urbanistica della città portuale: con la conseguenza che gli enti
territoriali sono posti in una posizione di passiva subordinazione
rispetto alle scelte delle autorità di settore, scelte che non
debbono neppure più essere giustificate, dal momento che la nuova
normativa sopprime la relazione che precedentemente era chiamata a
spiegarne le ragioni e i criteri.
In seguito alla novella normativa, l'Autorità di sistema
portuale del Mare Adriatico orientale, con nota di data 15 dicembre
2021, ha già ritirato le proprie istanze volte al rilascio di
autorizzazione paesaggistica.
Tali disposizioni, tuttavia, ove destinate ad applicarsi alla
Regione Friuli-Venezia Giulia, sono a suo avviso costituzionalmente
illegittime e lesive delle attribuzioni regionali per le seguenti
ragioni di,

Diritto

Premessa sulla condizione particolare della Regione Friuli-Venezia
Giulia quanto alla applicabilità ad essa delle disposizioni
impugnate.
Come esposto in narrativa, le disposizioni qui contestate operano
una parziale ma ampia riforma degli ordinamenti portuali, modificando
le procedure di pianificazione rendendo marginale o comunque
riducendo il ruolo della regione e dei comuni ed assegnandone la
totale o prevalente competenza e responsabilità agli organi centrali
dello Stato e alle stesse Autorità di sistema portuale.
La nuova normativa, nel prevedere l'obbligo delle regioni di
adeguare ad essa «i propri ordinamenti» contiene al comma 1-novies
dell'art. 4 una clausola di salvaguardia, secondo la quale «le
disposizioni del citato art. 5 si applicano nelle regioni a statuto
speciale compatibilmente con i rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione». Ora, una clausola siffatta - peraltro usuale
nella legislazione statale in materia regionale - rimanda la
determinazione sulla applicabilità ad un successivo giudizio delle
autorità competenti a tale applicazione, fornendo soltanto una guida
generica: laddove sarebbe invece evidentemente consono al principio
di certezza del diritto una più precisa determinazione da parte del
legislatore statale, al quale non può essere sconosciuto il
contenuto delle normative statutarie ed attuative delle singole
regioni speciali: maggiore ragione trattandosi - nel caso - di
normativa che per evidenti ragioni tra esse può riguardare soltanto,
accanto alla ricorrente Regione, la Sicilia e la Sardegna.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene, in considerazione del
proprio statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione,
che le riduzioni e gli spostamenti di competenza disposti dalle
disposizioni qui contestate non si applichino ad essa.
Ciò in quanto, come esposto nella parte in Fatto, le sue
relazioni con lo Stato, nella materia, sono regolate da norme
particolari, fondate non solo sulle competenze statutarie nelle
materie dell'urbanistica e dei trasporti, ma anche sul riconoscimento
più generale di un interesse verso lo stesso porto di Trieste (v.
art. 47 statuto), norme che prevedono uno specifico riparto di
competenze e forme speciali di rapporti di collaborazione da
esprimere mediante interlocuzioni ed intese.
Quanto detto vale, a maggiore ragione, per gli altri porti, quali
Porto Nogaro e il Porto di Monfalcone, disciplinati in particolare
alla legge regionale n. 12 del 2012.
In questi termini, la Regione Friuli Venezia ritiene dunque, in
forza della clausola sopra indicata, di mantenere immutate le proprie
competenze in materia di pianificazione dei porti, come finora
esercitate, e che rimanga in vigore la propria legislazione, in
particolare la legge regionale n. 12 del 2012.
Tuttavia, la regione è anche consapevole che la sentenza n. 378
del 2004 di codesta ecc.ma Corte ha affermato - senza tenere conto
però delle norme di attuazione di cui al decreto legislativo n. 111
del 2004 - che lo statuto del Friuli-Venezia Giulia «prevede che la
regione abbia potestà legislativa esclusiva in determinate materie,
tassativamente indicate, tra le quali non figura quella dei porti e
degli aeroporti civili, di modo che, stante il disposto dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001 - volto a sancire
l'applicabilità delle sue disposizioni alle regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano «per le parti
in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite» -, non può dubitarsi che anche per essa la materia de
qua rientri nell'ambito della potestà legislativa concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione».
Le censure del presente ricorso sono dunque prospettate anche per
la subordinata ipotesi che esse dovessero invece ritenersi incise
dalle disposizioni sopravvenute, facendosi in tal caso valere la
violazione del corpo dei principi e regole derivanti, con particolare
riferimento alla competenza concorrente in materia di «porti civili»
e di «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, come introdotto dalla riforma costituzionale di cui
alla legge cost.ituzionale n. 3 del 2001, applicabile alle regioni
speciali, come ben noto, nelle parti in cui statuiscono una autonomia
maggiore di quella prevista dai rispettivi statuti.
Sia consentito di far notare che - come esposto in narrativa - il
Porto di Monfalcone, in particolare, è stato inserito nell'Autorità
di sistema portuale del Mare Adriatico, con il decreto del Presidente
della Repubblica n. 57 del 2018, su richiesta della stessa Regione
Friuli-Venezia Giulia, con una generosa valutazione di pubblica
utilità, che teneva conto anche del ruolo complessivo che alla
regione era riconosciuto in relazione a tutti i porti del sistema, ed
era dunque basata sull'evidente affidamento che tale ruolo, avendo
fondamento sia statutario sia costituzionale, sarebbe rimasto
immutato, senza possibili riduzioni.
I. Illegittimità costituzionale di tutte le norme impugnate per vizi
del procedimento legislativo ad esse comuni.
Ad avviso della regione autonoma le disposizioni impugnate sono
illegittime, in primo luogo, in quanto approvate in violazione delle
norme costituzionali sul procedimento legislativo, e ciò sotto
distinti profili: (i) per difetto di omogeneità delle norme rispetto
all'oggetto del decreto-legge e anche per difetto delle ragioni di
necessità e di urgenza; (ii) per inidoneità della fonte ad
introdurre riforme si sistema; (iii) per contrasto con l'art. 72
della Costituzione sotto diversi profili (iv) per difetto di ogni
forma di coinvolgimento delle regioni, in violazione del principio
costituzionale di leale collaborazione.
Tali vizi della fonte hanno carattere preliminare per ragioni di
pregiudizialità logico-giuridica, attenendo allo stesso «corretto
esercizio della funzione normativa primaria» (in questo senso la
sentenza n. 154 del 2015), e dunque saranno prospettati per primi.
I medesimi vizi ridondano in lesione delle competenze regionali,
considerato che le disposizioni impugnate singolarmente e
complessivamente sopprimono o limitano le competenze regionali nella
pianificazione delle aree e dei sistemi portuali, e che una di esse
(il comma 1-novies) costringe espressamente le regioni a conformarsi
a norme che la ricorrente contesta come incostituzionali, norme che
intervengono in materie di competenza legislativa regionale ed
amministrativa delle regioni e degli enti locali, quali l'urbanistica
(art. 4, numero 12, dello statuto) o il governo del territorio (art.
117, terzo comma, della Costituzione) e i porti, sui quali il
Friuli-Venezia Giulia esercita proprie funzioni in forza dello
statuto speciale e delle relative norme di attuazione dello statuto
(art. 4, numeri 9 e 11, dello statuto, come attuato dal decreto
legislativo n. 111 del 2004) o comunque dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in combinazione con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
In particolare, poi, le norme impugnate privano la regione del
potere di concorrere alla approvazione del DPSS e di approvare i PRG,
eliminano il vincolo del PRP, che diventa unico piano urbanistico, al
rispetto dei piani urbanistici locali e del piano paesaggistico
regionale, incidendo dunque direttamente anche su competenze
amministrative della regione autonoma e dei suoi enti locali.
1. Violazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione, per
carenza della necessaria omogeneità del contenuto del decreto-legge
e dunque anche per difetto delle ragioni straordinarie di necessità
e di urgenza che giustificano il ricorso alla procedura speciale.
Le disposizioni impugnate sono, ad avviso della ricorrente
regione, palesemente estranee alle ragioni, alla complessiva logica e
al contenuto del decreto-legge n. 121 del 2021, e risultano un corpo
estraneo nello stesso art. 4 nel quale sono state artificiosamente
inserite, come l'intitolazione dell'articolo continua ad attestare.
1.1. Come si è esposto nella parte «in fatto», le norme censurate
sono state immesse nel corpo del decreto-legge tramite un emendamento
aggiuntivo, che ha portato nel decreto il contenuto di una proposta
di legge autonoma, avente natura di riforma ordinamentale del tutto
sconnessa sia dall'attuazione del Piano nazionale di ripresa e
resilienza, che non vi accenna minimamente tra le riforme previste o
necessarie, sia dalla logica di rafforzamento finanziario e della
sicurezza propria dell'intero decreto, dimostrata dalla sua
intitolazione («Disposizioni urgenti in materia di investimenti e
sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione
stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e
della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori
pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle
infrastrutture stradali e autostradali») e dalle ragioni di urgenza
allegate nel preambolo finalizzate da un lato «a favorire
l'attuazione, la realizzazione di investimenti» per gli scopi
indicati, dall'altro «ad incrementare ulteriormente la sicurezza» di
specifiche infrastrutture, impianti e servizi, in collegamento con il
PNRR e le relative procedure. Anche le misure organizzative, come ad
esempio quelle dettate dall'art. 5 del decreto e relative alla
funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità
sostenibili e del Consiglio superiore dei lavori pubblici, erano
funzionali alla realizzazione degli interventi di titolarità del
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili,
finanziati in tutto o in parte con le risorse del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (v. l'art. 5, commi 1, 7 e 8).
Rispetto a questo quadro, le norme di riforma delle competenze
statali e regionali nella pianificazione portuale rappresentano un
contenuto incongruo, che non può essere giustificato dalla generica
ed estrinseca circostanza che i porti siano, anche essi,
«infrastrutture».
Del resto, la stessa circostanza che la materia fosse oggetto di
una distinta proposta di legge, di iniziativa di uno dei presentatori
dell'emendamento, illustra come che si trattasse di un progetto di
riforma autonomo e distinto, di una problematica completamente
diversa e separata.
1.2. Inoltre, le norme sulla pianificazione dei porti sono del
tutto estranee all'impianto del decreto, anche sotto il profilo
dell'eterogeneità del contenuto, proprio in quanto norme che
regolano, in difetto di qualunque urgenza, complesse procedure di
elaborazione e di adozione di atti generali quali il documento
strategico e il piano regolatore portuale.
Tale circostanza conferma, anzitutto, l'estraneità delle norme
impugnate, che a differenza di quelle contenute nel decreto non
recano misure di immediata applicazione, bensì sono destinate a
regolare una futura pianificazione urbanistica portuale. Ora,
considerato che il decreto-legge originario aveva di per sè un
contenuto molto assortito e plurimo, unificato soltanto dalla ratio
di favorire urgentemente gli investimenti collegati con il PNRR,
anche in funzione di una maggiore sicurezza delle infrastrutture,
risulta evidente che - insieme al carattere ordinamentale - anche la
mancanza di urgenza della disciplina impugnata si atteggia a motivo
di estraneità rispetto alla specifica finalità del decreto.
In caso di decreti a contenuto plurimo, infatti, la
giurisprudenza costituzionale richiede che «ogni ulteriore
disposizione introdotta in sede di conversione deve essere
strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati dal
decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento
originario considerato nel suo complesso» (sentenza n. 32 del 2014,
punto 4.1).
A questo rilievo se ne aggiunge un secondo.
La ricorrente non ignora che secondo la giurisprudenza di codesta
Corte le norme inserite in sede di conversione, proprio perchè
aggiunte successivamente alla adozione del decreto-legge, non
debbono, di per sè, essere assistite dai requisiti straordinari di
necessità e di urgenza richiesti per la decretazione (in questo
senso si vedano le sentenze n. 247 del 2019, n. 154 del 2015, n. 22
del 2012).
Tuttavia, se è evidente che, nel quadro della conversione di
norme urgenti, il Parlamento può aggiungere norme non urgenti che
rendano più compiuta e razionale la disciplina, esso non può
invece, proprio nella logica di funzionalizzazione del procedimento
legislativo accelerato e semplificato alla conversione del
decreto-legge di cui all'art. 77 della Costituzione - inserire interi
complessi di norme non urgenti del tutto slegate dalla ratio e dalla
logica di quelle urgenti.
L'estraneità della disciplina della pianificazione portuale
inserita in sede di conversione, nei termini sopra illustrati,
determina, secondo la giurisprudenza oggi consolidata di codesta
Corte costituzionale, la loro illegittimità costituzionale, in
quanto il requisito della necessaria omogeneità, benchè esplicitato
dall'art. 15, comma 3, legge n. 400 del 1988 e dunque da una legge
ordinaria, è imposto dall'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, ed è riferibile anche alle disposizioni immesse dalla
Camera in sede di conversione, come peraltro è chiarito anche dai
regolamenti parlamentari e in particolare dall'art. 96-bis del
regolamento della Camera.
È dunque pacifico che «l'inserimento di norme eterogenee
rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge determina la
violazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione», come
stabilito, tra le molte decisioni, dalla sentenza n. 247 del 2019 e,
in precedenza, dalle sentenze n. 22 del 2012, nn. 32 e 251 del 2014,
n. 154 del 2015, n. 94 del 2016, nn. 81 e 226 del 2019.
2. Violazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione, sotto
il profilo della inidoneità della fonte a dettare una riforma di
sistema.
Come esposto in narrativa, le norme introdotte con l'emendamento
del 25 ottobre hanno carattere di profonda alterazione dei lineamenti
ordinamentali dei rapporti di competenza tra Stato e regioni:
carattere cioè di riforma di sistema - a prescindere da ogni
valutazione di merito circa il fatto che si tratti di un passo in
avanti o piuttosto, con la marginalizzazione del ruolo regionale, di
un passo all'indietro verso modelli di autonomia di enti meramente
funzionali.
Ora, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha già avuto modo
di sottolineare «la palese inadeguatezza dello strumento del
decreto-legge a realizzare una riforma organica e di sistema», in
ragione del fatto che interventi di questo genere che trovano
«motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo», che
richiedono «processi attuativi necessariamente protratti nel tempo,
tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii
e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con
l'immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il
disegno costituzionale».
Questi rilievi, seppur riferiti al caso rilevante e contestato
della riforma della elezione diretta degli organi politici delle
province, si attagliano anche alla presente vicenda, in cui la legge
quadro in materia di portuale, non a caso intitolata «Riordino della
legislazione in materia portuale» e rivolta a disciplinare, come
enunciato dall'art. 1, «l'ordinamento e le attività portuali» è
stata modificata in una sua parte centrale, vale a dire nelle sue
norme sulla urbanistica portuale, che sono quelle che più incrociano
le competenze delle regioni e degli enti locali: ciò non solo in
assenza di ogni interlocuzione con il sistema delle regioni (il che
è oggetto di specifica censura), ma anche con un procedimento
legislativo semplificato che non ha consentito alcun ragionato
dibattito parlamentare.
Sia consentito di osservare - a dimostrazione della
eccezionalità ed irritualità della «riforma per decreto-legge» -
che la precedente riforma degli ordinamenti portuali era stata
disposta con il decreto legislativo n. 169 del 2016, sulla base dei
principi e criteri direttivi della legge di delega n. 124 del 2015, a
seguito di regolare interlocuzione con la Conferenza unificata, oltre
che del parere del Consiglio di Stato: e non certo con un «colpo di
mano» parlamentare, approfittando di una mera assonanza di contenuti
con un decreto-legge in corso - e in corsa - di conversione.
3. Violazione dell'art. 72 della Cosituzione
I vizi sopra illustrati rendono evidente, ad avviso della
ricorrente regione, l'illegittimità costituzionale della normativa
impugnata per abuso del procedimento di conversione del
decreto-legge. Nulla dunque occorrerebbe aggiungervi.
Non sembra tuttavia inopportuno rilevare che, se si esamina la
vicenda con attenzione al significato sostanziale delle norme sul
procedimento legislativo di cui all'art. 72 della Costituzione,
appare chiaro che anch'esse sono state violate, sotto diversi
profili. Anzitutto, la forzatura del contenuto di una autonoma
proposta di legge all'interno della legge di conversione di un
decreto-legge tramite un emendamento aggiuntivo, estraneo allo stesso
oggetto del decreto e alla sua ratio, rappresenta inevitabilmente non
soltanto (come sopra illustrato) una violazione dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, ma anche una elusione di quanto prevede
l'art. 72, primo comma, della Costituzione, ai sensi del quale «ogni
disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del
suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera
stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale».
Nel presente caso, infatti, da un lato il progetto di legge di
2807/AC, «Modifiche alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, e altre
disposizioni per la semplificazione nel settore portuale», già
assegnato ad una commissione in sede referente, non è stato
esaminato da questa e approvato dalle camere articolo per articolo
nell'ambito del suo procedimento, bensì è stato surrettiziamente
introdotto nell'ambito di un procedimento completamente diverso
attraverso l'emendamento al decreto-legge n. 121 del 2021 e in quella
sede approvato.
Dall'altro lato, neppure in sede di conversione del decreto-legge
vi è stato alcun esame della riforma così introdotta. Infatti, il
doppio ricorso al voto di fiducia - alla Camera e al Sanato -
sull'articolo unico di conversione del decreto-legge, ha fatto sì
che il contenuto dispositivo del decreto-legge n. 121 del 2021 non
sia stato affatto approvato dalle assemblee legislative in aula
«articolo per articolo», come prescrive la disposizione
costituzionale, bensì soltanto con un voto che è quello finale,
reso sull'intero testo del decreto-legge: cioè, in realtà, sulla
sola disposizione di conversione del decreto-legge come emendato
dalle commissioni VIII e IX della Camera dei deputati riunite in sede
(formalmente) referente.
Infine, l'art. 72 della Costituzione appare violato anche sotto
un terzo aspetto, perchè l'iter legislativo percorso si è
trasformato, per effetto della doppia questione di fiducia, in un
procedimento per commissione redigente: l'aula, infatti, ha potuto
pronunciarsi solo con il voto finale sull'intero testo, e ciò
nell'ambito di una materia - la conversione di un decreto-legge - per
il quale i regolamenti parlamentari concordemente prescrivono il
ricorso alla procedura normale di approvazione e non consentono,
invece, l'utilizzo dei procedimenti per commissione deliberante o
redigente che l'art. 72, comma terzo, della Costituzione, autorizza
nei soli casi previsti dal regolamento parlamentare.
In particolare, l'art. 96-bis, comma 1, del regolamento della
Camera dei deputati stabilisce che il Presidente della Camera
«assegna i disegni di legge di conversione dei decreti-legge alle
Commissioni competenti, in sede referente, il giorno stesso della
loro presentazione o trasmissione alla Camera»; analogamente l'art.
78, comma 5 e 6, del regolamento del Senato, disponendo
rispettivamente che «il disegno di legge di conversione, presentato
dal Governo al Senato, è in ogni caso iscritto all'ordine del giorno
dell'Assemblea in tempo utile ad assicurare che la votazione finale
avvenga non oltre il trentesimo giorno dal deferimento» e che «gli
emendamenti proposti in Commissione e da questa fatti propri debbono
essere presentati come tali all'Assemblea e sono stampati e
distribuiti prima dell'inizio della discussione generale», presuppone
il procedimento normale di approvazione.
Tale modus procedendi ha impedito all'aula ogni valutazione sul
merito delle singole disposizioni e la possibilità di emendare il
testo uscito dalla commissione, sicchè le assemblee si sono trovate
a votare in unum non solo sulle già complesse e variegate materie
proprie del decreto-legge (cioè le norme in materia di investimenti
e sicurezza), ma anche su altri corpi normativi surrettiziamente
inseriti come intrusi spezzoni di articoli (tanto che la pur
articolata modifica del sistema di pianificazione portuale qui
contestata formalmente compare come tre semplici commi aggiuntivi
dell'art. 4), pervenendo così ad una sorta di approvazione per
saturam, un metodo di legislazione ritenuto dagli stessi romani
talmente disdicevole che già nel 98 a.C. si giunse a vietarlo con la
lex Caecilia Didia.
Si tratta dunque di un metodo - non occorre dirlo - che non può
essere consentito nel quadro della Costituzione italiana.
4. Violazione del principio costituzionale di leale collaborazione
(art. 120, secondo comma, della Costituzione), e dei principi e dei
metodi di legislazione adeguati alle esigenze della autonomia (art.
5), anche in riferimento all'art. 11 della legge costituzionale n. 3
del 2001.
Infine, non si può non notare che nell'emanazione delle norme
contestate nel presente ricorso non è stato tenuto in alcun conto il
principio costituzionale di leale collaborazione e nè le specifiche
disposizioni costituzionali che richiedono che i principi e metodi
della legislazione siano adeguati alle esigenze dell'autonomia.
L'approvazione delle norme contestate, infatti non è stata
preceduta da alcuna forma di consultazione del sistema delle
autonomie, benchè tali norme ricadano con sicurezza all'interno di
materia regionali, dal governo del territorio ai porti civili.
Ora, la regione non ignora che secondo la prevalente
giurisprudenza di codesta Corte il principio di leale collaborazione
non comporta vincoli specifici a carico della funzione legislativa
(cfr. sentenze nn. 192 del 2017 e 44 del 2018), salvo che in
relazione al decreto legislativo, nel caso di intreccio di competenze
non risolubile, secondo quanto ritenuto con la sentenza n. 251 del
2016.
Egualmente, la ricorrente è consapevole che l'art. 11 della
legge costituzionale n. 3 del 2001 è stato interpretato da codesta
Corte nel senso che esso, fino a quando non sarà attuato, non
istituisce di per sè una «riserva di assemblea» (v. la sentenza n.
50 del 2008, in cui si rileva che tale disposizione, al secondo
comma, demanda ai regolamenti parlamentari di prevedere la
partecipazione di rappresentanti del sistema delle autonomie, sicchè
«il metodo collaborativo, prefigurato da detta norma,... non è allo
stato utilizzabile in mancanza dell'emanazione della suindicata fonte
regolativa»).
Tuttavia, la regione non può ignorare che, all'interno della
stessa giurisprudenza costituzionale, esistono pronunce che vanno in
una direzione diversa (in particolare con riferimento alla necessità
di consultazione delle regioni nel procedimento di formazione della
legge, v. la sentenza n. 398 del 1998, ripresa nel merito dalla
sentenza n. 272 del 2005), e che gli stessi indirizzi di codesta
ecc.ma Corte possono modificarsi in relazione a nuovi contesti e
nuove circostanze costituzionalmente rilevanti.
Ciò premesso, la regione osserva che dal sistema delle norme
costituzionali, e in particolare dalla combinazione del principio
fondamentale sancito dall'art. 5 della Costituzione sui metodi della
legislazione con il principio di leale collaborazione, che permea il
sistema dei rapporti tra Stato e regioni, e con il riconoscimento
espresso di un interesse regionale alla partecipazione al
procedimento legislativo statale nelle materie di competenza
concorrente (art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001), si
ricava che la funzione legislativa non è affatto sottratta
all'osservanza del principio di leale collaborazione.
Del resto, anche a livello di legislazione ordinaria esiste una
precisa strumentazione diretta ad attuare il predetto principio
proprio nell'ambito dei procedimenti normativi primari.
L'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 291 del 1997,
infatti, stabilisce che la Conferenza Stato-regioni sia
«obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge
e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie
di competenza delle Regioni o delle Province autonome di Trento e di
Bolzano». Per quanto riguarda i decreti-legge, per quanto le ragioni
di urgenza possano giustificare la pretermissione della consultazione
preventiva della Conferenza, lo stesso art. 2, al comma 5, precisa
che «la Conferenza Stato-regioni è consultata successivamente ed il
Governo tiene conto dei suoi pareri: a) in sede di esame parlamentare
dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge».
Con ciò non si vuole naturalmente sostenere che le norme del
decreto legislativo n. 281 del 1997 configurino un parametro di
costituzionalità della legge, bensì si vuole evidenziare come a
livello ordinamentale sia pacifico che il principio di leale
collaborazione coinvolge la funzione normativa primaria proprio nel
procedimento di formazione delle principali atti con forza di legge -
leggi, decreti legislativi e decreti-legge.
Il parametro qui invocato direttamente, invece, è un principio
costituzionale generale che esso stesso si dichiara applicabile ai
metodi della legislazione e che, al di là di singole regole
procedimentale che tuttora possano difettare, esige rispetto nella
sua sostanza, e dunque in un nucleo minimo immediatamente precettivo
che in questo caso certamente è stato violato, non solo per la
mancanza di consultazione del sistema regionale nella sede
istituzionale di raccordo (la Conferenza Stato-regioni) o in forme
equivalenti (per esempio, la consultazione del Presidente della
Conferenza delle regioni), ma anche per la compressione di ogni forma
di discussione in aula, dove pure le regioni avrebbero potuto fare
presente il proprio punto di vista attraverso singoli deputati o
senatori.
Di qui la fondatezza della censura, che si salda a quella svolta
sopra al punto 1.3.
II. Specifica illegittimità costituzionale delle singole norme
impugnate.
1. Illegittimità costituzionale del comma 1-bis e del comma 1,
lettere c) e d), dell'art. 5, della legge 28 gennaio 1994, n. 84
(come introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a), del
decreto-legge n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del
2021) nella parte in cui prevede, in sostituzione della approvazione
da parte della regione, d'intesa con il Ministero, precedentemente
prevista dall'art. 5, comma 1-quater, l'approvazione del DPSS da
parte del Ministero previo semplice ed eventuale parere della regione
e dei comuni interessati (comma 1-bis) e nella parte in cui
stabilisce che il DPSS ripartisce gli ambiti portuali in aree
portuali, retro-portuali e di interazione tra porto e città (comma
1, lettera c) e individua i collegamenti infrastrutturali di ultimo
miglio di tipo viario e ferroviario con i singoli porti del sistema
esterni all'ambito portuale nonchè gli attraversamenti dei centri
urbani rilevanti ai fini dell'operatività dei singoli porti del
sistema (comma 1, lettera d). Violazione degli articoli 4, numeri 9,
11 e 12; 5, numero 12; 8 e 11 dello statuto speciale, come attuati
dagli articoli 9 e 11 del decreto legislativo n. 111 del 2004. In
subordine: violazione dell'art. 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, in riferimento all'art. 117, terzo comma, e in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
L'art. 4, comma 1-septies, lettera a), del decreto-legge n. 121
del 2021 riformula il comma 1-bis dell'art. 5 della legge n. 84 del
1994 stabilendo che il documento di programmazione strategica di
sistema è «adottato dal Comitato di gestione dell'Autorità di
sistema portuale; è sottoposto, mediante conferenza dei servizi, ai
sensi dell'art. 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, indetta
dall'Autorità di sistema portuale, al parere di ciascun comune e
regione territorialmente interessati, che si esprimono entro
quarantacinque giorni dal ricevimento dell'atto, decorsi i quali si
intende espresso parere non ostativo, ed è approvato dal Ministero
delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, che si esprime
sentita la Conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di
sistema portuale di cui all'art. 11-ter della presente legge».
Le nuove norme contenute nell'art. 5, comma 1 -bis, dunque,
degradano la misura di competenza della regione alla formazione di
tale importante atto di programmazione ad una partecipazione
meramente consultiva, che si inserisce peraltro a valle della
adozione del documento, così come è collocata a valle della
adozione l'espressione dei pareri dei comuni territorialmente
interessati.
Invece, prima delle modifiche recate dal decreto-legge n. 121 del
2021, come convertito dalla legge n. 156 del 2021, l'art. 5, comma
1-quater, lettera a), della legge n. 84 del 1994 stabiliva che il
documento fosse «sottoposto al parere di ciascun comune
territorialmente interessato, che si esprime entro e non oltre
quarantacinque giorni dal ricevimento dell'atto» prima della adozione
da parte del Comitato di gestione della autorità portuale, mentre la
lettera b) dello stesso comma disponeva che il DPSS fosse «approvato
nei successivi sessanta giorni dalla regione, previa intesa con il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che si esprime
sentita la Conferenza nazionale di cui all'art. 11-ter».
Per effetto della riforma, dunque, la competenza sulla
approvazione del DPSS è stata spostata in capo allo Stato, mentre il
coinvolgimento della regione è ridotto ad un apporto consultivo, e
quello dei comuni è anch'esso sminuito dallo spostamento del loro
parere da una fase di elaborazione ad una fase successiva a quella di
adozione del documento.
1.1. Ad avviso della ricorrente regione le nuove norme risultano,
prima di tutto, incompatibili con le proprie competenze statutarie,
come conformate dalle norme di attuazione dello statuto speciale, e
debbono perciò ritenersi ad essa non applicabili.
Lo statuto speciale, infatti, assegna alla regione competenza
legislativa primaria (art. 4, numeri 9, 11 e 12) in materia di
viabilità, di trasporti e di urbanistica e potestà concorrente in
materia di linee marittime (art. 5, comma 12); corrispondentemente,
attribuisce all'ente regionale le relative funzioni amministrative
(art. 8 dello statuto).
Come anticipato in narrativa, in attuazione di queste
disposizioni dello statuto, lo Stato ha trasferito con il decreto
legislativo 1° aprile 2004, n. 111, «Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti»,
all'art. 9, «tutte le funzioni amministrative, salvo quelle
espressamente mantenute allo Stato dall'art. 11, in materia di
trasporto merci, motorizzazione e circolazione su strada, navigazione
interna e porti regionali, comprese le funzioni relative alle
concessioni dei beni del demanio della navigazione interna, del
demanio marittimo, di zone del mare territoriale per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento energetico».
L'art. 11, comma 1, lettera aa), del medesimo decreto legislativo
n. 111 del 2004, invero, chiarisce che restano in capo allo Stato, in
relazione alle esigenze di unitarietà, le funzioni amministrative
relative ai porti di interesse nazionale ed internazionale, ma
precisa altresì che tali funzioni sono esercitate «previa intesa con
la regione per la pianificazione, programmazione e progettazione
degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la
bonifica e la manutenzione dei porti e delle vie di navigazione,
delle opere edilizie a servizio dell'attività portuale, dei bacini
di carenaggio, di fari e fanali».
Rispetto a tale assetto di competenze, che è stato conformato
dopo la revisione del titolo V e quindi nella consapevolezza del
legislatore che anche le regioni ordinarie disponevano ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, di una competenza (in
quel caso concorrente) in materia di porti, le norme impugnate, ove
fossero ritenute applicabili alla regione autonoma nonostante la
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 4, comma 1-nonies, del
decreto-legge n. 121 del 2021, come convertito, sarebbero
illegittime, sia perchè eliminano l'intesa regionale
sull'approvazione del piano, intesa specificamente richiesta
dall'art. 11, comma 1, lettera aa), del decreto legislativo n. 111
del 2004, che funge da parametro interposto rispetto agli articoli 4,
numeri 9, 11 e 12; 5, numero 12, ed 8 dello statuto speciale, sia
perchè espropriano la regione delle funzioni amministrative
programmatorie di cui l'ente regionale dispone ai sensi dell'art. 9
del medesimo decreto legislativo n. 111 del 2004 sui porti regionali
di Monfalcone e di Porto Nogaro, i quali si trovano assoggettati ad
un DPSS alla cui formazione la regione autonoma non concorre se non
in sede consultiva.
1.2. In subordine, qualora codesta Corte dovesse ritenere, nella
prospettiva della sentenza n. 378 del 2005, ricordata sopra nella
Premessa, che le prerogative statutarie in materia di porti non siano
di per sè preclusive di questa diminuzione della competenza
regionale, tale riduzione appare comunque incompatibile con l'assetto
delle competenze legislative disegnato dal titolo V della parte
seconda della Costituzione, del quale la ricorrente regione può
avvalersi in forza dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Infatti, anche adottando questo inquadramento, la disposizione
impugnata risulta egualmente incostituzionale secondo i noti schemi
di giudizio elaborati dalla sentenza n. 303 del 2003, perchè essa
sposta in capo allo Stato una funzione già esercitata dalla regione
(d'intesa con lo Stato), senza una valutazione dell'interesse
unitario sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata e rispondente a ragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto, e in ogni caso senza prevedere
l'indefettibile concertazione con la regione autonoma, nella forma
dell'intesa prescritta dal principio di leale collaborazione per
l'assunzione, da parte dello Stato, di funzioni amministrative in
materie di competenza regionale concorrente.
1.2.1. Assente appare in primo luogo, in relazione a questa
supposta «chiamata in sussidiarieta'» che sposta il potere
decisionale dalla regione alla autorità di sistema portuale, un
interesse unitario attualmente insoddisfatto, di modo che la scelta
legislativa restrittiva della competenza regionale non può superare,
a suo avviso, uno scrutinio stretto di costituzionalità.
A prescindere dalla circostanza che non può dirsi razionale e
ponderata una decisione legislativa assunta nel modo sopra descritto
nella parte in Fatto, senza alcuna considerazione sostanziale dei
diversi interessi implicati e senza alcuna consapevolezza della
presenza di competenze regionali (e che manca, dunque, la c.d.
legittimazione attraverso il procedimento, considerata l'assoluta
anomalia del procedimento legislativo seguito), nel merito la
disciplina precedente già compiutamente tutelava l'interesse
nazionale coinvolgendo lo Stato in modo determinante nella
approvazione del DPSS, alla quale la regione provvedeva previa una
imprescindibile intesa con il competente Ministero: e ciò senza dire
che le stesse autorità di sistema portuale sono in definitiva - e
comunque rispetto alle regioni - autorità statali, in quanto enti
pubblici non economici di rilevanza nazionale sottoposti alla
vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Il mutato assetto di competenze ora introdotto non serve dunque a
tutelare l'interesse nazionale al pieno sviluppo dei sistemi
portuali, già prima pienamente tutelato, ma a rendere recessivo e
marginale l'intervento della regione, ridotto ora ad un parere dal
quale si può persino prescindere ove esso non sia tempestivamente
espresso.
Questo intento è del resto evidente nella Relazione alla
proposta di legge n. 2807/AC del 2020, ove si parla di superare «le
tensioni esistenti con la pianificazione territoriale».
Ma le cosiddette tensioni non sono altro che le valutazioni
proprie degli enti territoriali competenti e per quanto riguarda la
regione, dell'ente costituzionalmente titolare delle responsabilità
sia in materia di governo del territorio che di porti civili:
valutazioni la cui potenziale dialettica con quelle delle autorità
portuali e ministeriali è fisiologica, che dunque non possono essere
legittimamente ridotte, come fanno le disposizioni impugnate, ad una
sostanziale irrilevanza.
D'altronde, l'ordinamento già conosce tutte le soluzioni
istituzionali idonee a garantire che l'eventuale divergenza di
valutazioni si traduca in paralisi.
L'intervento qui contestato si conferma, dunque, illegittimo e
arbitrario in quanto assunto in assenza di una ragionevole esigenza.
1.2.2. Se pure, ancora in subordine, si ritenesse legittimo lo
spostamento della competenza all'approvazione in capo al Ministero,
sembra evidente che il ruolo della regione non può essere ridotto al
grado di un semplice e persino eventuale parere, ma dovrebbe
manifestarsi in una vera e propria intesa.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, infatti, ne ha sempre
valorizzato l'indefettibilità con specifico riferimento alle
funzioni in materia di porti attratte in sussidiarietà dallo Stato.
Proprio nella sentenza n. 378 del 2005, citata sopra, codesta
Corte, dopo aver ricordato che la riforma del titolo V della
Costituzione ha inserito la materia dei «porti e aeroporti civili»
tra quelle di legislazione concorrente previste dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, ha evidenziato, a proposito di
disposizione che attribuiva al Ministro la nomina del presidente
dell'autorità portuale, che «la norma statale de qua, in quanto
attributiva al Ministro di funzioni amministrative in materia
contemplata dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, è
costituzionalmente legittima proprio perchè prevede una procedura
che, attraverso strumenti di leale collaborazione, assicura
adeguatamente la partecipazione della regione all'esercizio in
concreto della funzione amministrativa da essa allocata a livello
centrale (sentenza n. 6 del 2004)».
La sentenza è particolarmente significativa perchè essa ha
ritenuto incostituzionale la degradazione, ad opera del legislatore
statale, di tale intesa ad «intesa debole» e dunque, sostanzialmente,
ad un mero parere, superabile con deliberazione del Consiglio dei
ministri decorsi trenta giorni in assenza di accordo; tale previsione
osserva la Corte - «si risolve nel rompere, a danno della regione,
l'equilibrio - realizzato, come si è detto (sub 5), anche grazie
alla disciplina dell'attribuzione e delle modalità di esercizio del
potere di nomina - tra istanze ed esigenze di vario livello
assicurato dalla legge n. 84 del 1994, nella sua originaria
formulazione, e nel degradare l'intesa, prevista dall'art. 8, comma
1, della medesima legge, al rango di mero parere non vincolante, in
quanto attribuisce al Ministro il potere - quali che siano le ragioni
del mancato raggiungimento dell'intesa e per ciò solo che siano
decorsi trenta giorni - di chiedere che la nomina sia effettuata dal
Consiglio dei ministri, e cioè da un organo del quale il Ministro fa
parte». Rilevante è che dalla stessa sentenza n. 378 del 2005 si
ricava che tale degradazione dell'intesa a intesa debole o parere non
è possibile in quanto la materia è regionale e non ricorre nè una
esigenza di provvedere particolarmente pressante nè intreccio con
materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, condizioni
che congiuntamente avevano giustificato, in altre ipotesi, la
riduzione del ruolo regionale nei procedimenti decisori. Analoga
impostazione ricorre nella successiva sentenza n. 261 del 2015,
sempre in materia di porti, in cui codesta Corte giustifica norme
statali regolative di funzioni amministrative statali (l'approvazione
del piano strategico nazionale della portualità e della logistica)
con la sussistenza di un interesse unitario (in quel caso non
contestato dalla regione) che legittima l'attrazione in
sussidiarietà, ma ribadisce la necessità dell'intesa con le regioni
quale condizione imprescindibile per contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni stesse: una
legislazione stata di questo tipo - ribadisce la Corte - «può
aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta'» (sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005,
n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)».
Infine, l'intesa con la regione è costituzionalmente necessaria
anche in relazione alla competenza primaria statutaria in materia di
urbanistica e quella concorrente in materia di governo del territorio
non solo in relazione allo stesso territorio portuale, ma anche in
relazione alle interconnessioni tra funzioni portuali e urbanistica
generale del territorio cittadino extraportuale.
In effetti, secondo il comma 1 dell'art. 5 della legge 28 gennaio
1994, n. 84 (come introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a,
del decreto-legge n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del
2021), gli ambiti portuali individuati dal documento di
programmazione strategica di sistema (DPSS) comprendono «oltre alla
circoscrizione territoriale dell'Autorità di sistema portuale, le
ulteriori aree, pubbliche e private, assoggettate alla giurisdizione
dell'Autorità di sistema portuale» (lettera b), individuano anche le
aree «di interazione tra porto e citta'» (lettera c) e «i
collegamenti infrastrutturali di ultimo miglio di tipo viario e
ferroviario con i singoli porti del sistema esterni all'ambito
portuale nonchè gli attraversamenti dei centri urbani rilevanti ai
fini dell'operatività dei singoli porti del sistema» (lettera d).
Ora, sembra evidente che consentire agli organi centrali dello
Stato e alla stessa Autorità portuale di determinare il destino di
fondamentali aree e percorsi di sviluppo della città senza intesa
con la regione e con i comuni significa illegittimamente espropriare
la comunità regionale e locale di una parte sostanziale delle
proprie competenze statutarie e costituzionali, legislative ed
amministrative, in materia di urbanistica e governo del territorio, e
il comune interessato di un potere che codesta Corte costituzionale
ha sempre considerato come la base delle sue funzioni essenziali.
1.3. Comunque arbitraria e in violazione del principio di
sussidiarietà verticale e delle competenze proprie dei comuni (art.
118, primo e secondo comma, della Costituzione, nonchè, per le
funzioni comunali, anche l'art. 11, primo comma dello statuto
speciale) è il nuovo comma 1, lettere c) e d), dell'art. 5 della
legge n. 84 del 1994, che attrae in capo al DPPS - e dunque ad una
autorità statale - rispettivamente la funzione di ripartire «gli
ambiti portuali in aree portuali, retro-portuali e di interazione tra
porto e citta'» e quella di individuare «individua i collegamenti
infrastrutturali di ultimo miglio di tipo viario e ferroviario con i
singoli porti del sistema esterni all'ambito portuale nonchè gli
attraversamenti dei centri urbani rilevanti ai fini dell'operatività
dei singoli porti del sistema».
Man mano che ci si allontana dall'area strettamente portuale,
infatti, l'interesse che ha in cura l'Autorità di sistema portuale -
peraltro anch'esso proprio della stessa regione in forza dello
statuto e della competenza ordinaria in materia di porti civili - si
attenua, mentre acquisisce maggiore rilievo quello del comune e della
regione sulla destinazione del proprio territorio, sicchè appare
ulteriormente irragionevole una chiamata in sussidiarietà in
relazione a tali contenuti. In ogni caso, considerate le competenze
costituzionali della regione e dei comuni sulla destinazione del
territorio, l'urbanistica delle aree retroportuali, dei collegamenti
di ultimo miglio e degli attraversamenti dei centri urbani non può
essere governata in modo prevalente dall'Autorità di sistema
portuale, riducendo il concorso del comune e della regione ad un mero
parere.
2. Illegittimità costituzionale del comma 1 dell'art. 5 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84 (come introdotto dall'art. 4, comma
1-septies, lettera a, del decreto-legge n. 121 del 2021, convertito
nella legge n. 156 del 2021) nelle parti in cui: alla lettera b),
genericamente indica come contenuto del DPSS «le ulteriori aree,
pubbliche e private, assoggettate alla giurisdizione dell'Autorità
di sistema portuale»; e nella parte in cui omette di richiedere la
relazione illustrativa precedentemente prevista dall'art. 5, comma
1-bis. Violazione dell'art. 4, comma 1, nn. 9) e 11), nonchè
dell'art. 8 dello statuto, dell'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, degli articoli 5 e 120 della Costituzione, per
violazione del principio di leale collaborazione, degli articoli 3,
primo comma, 23 e 97 della Costituzione.
Secondo l'art. 5, comma 1, lettera b) della legge 28 gennaio
1994, n. 84, come ora modificato, gli ambiti portuali individuati dal
documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) comprendono
«oltre alla circoscrizione territoriale dell'Autorità di sistema
portuale, le ulteriori aree, pubbliche e private, assoggettate alla
giurisdizione dell'Autorità di sistema portuale». Ad avviso della
ricorrente regione, tale disposizione è costituzionalmente
illegittima sotto diversi profili.
In primo luogo, essa appare conferire un potere generico ed
indeterminato, in violazione del principio di legalità della
pubblica amministrazione: di quali aree possa trattarsi e per quali
ragioni e a quali effetti possano venire attratti al regime del porto
non è neppure accennato, come la conseguenza che qualunque area,
pubblica o privata, potrebbe esservi coinvolta.
Ugualmente, rimane indeterminato in che senso e in relazione a
quali poteri tali aree sarebbero addirittura assoggettate alla
«giurisdizione» dell'autorità portuale, giurisdizione che rimane
dunque anch'essa, in relazione a tali aree, un concetto
indeterminato.
Ferme restando le censure di ordine generale, e le censure già
formulate relative alla procedura di approvazione del documento di
sistema, risultano poi specificamente violate la competenza primaria
statutaria in materia di urbanistica e quella concorrente in materia
di governo del territorio, dato che tali aree risulterebbero
sottratte, a mera discrezione dell'autorità portuale e del
Ministero, al regime generale del territorio regionale e ai poteri
che la regione e i comuni della regione esercitano su di esse. Ove
tale potere dovesse essere riconosciuto allo Stato in nome del
principio di sussidiarietà, non potrebbe mancare in fase attuativa,
come già sopra argomentato in relazione sia all'intero documento che
alle aree di particolare interazione con la città, la previsione
dell'intesa con la regione interessata.
Vi è poi una ulteriore ragione di illegittimità dell'art. 4,
comma 1-septies, del decreto-legge n. 121 del 2021 in quanto esso,
nel sostituire il precedente comma 1-bis dell'art. 5, omette di
prevedere, e dunque sopprime, che il documento di sistema sia
accompagnato (come disponeva la lettera c) da «una relazione
illustrativa che descrive gli obiettivi e le scelte operate e i
criteri seguiti nella identificazione dei contenuti sistemici di
pianificazione e rappresentazioni grafiche in numero e scala
opportuni, al fine di descrivere l'assetto territoriale del sistema,
nonchè per assicurare una chiara e univoca identificazione degli
indirizzi, delle norme e delle procedure per la redazione dei piani
regolatori portuali di cui al comma 1-sexies».
L'omissione priva la programmazione di sistema del suo
fondamentale documento esplicativo, rendendo le sue scelte, e persino
i criteri in base ai quali esse sono state compiute, intrasparenti ed
oscure, prive di un mezzo che consenta di verificarne la
razionalità, la proporzionalità e l'adeguatezza. Il vizio di
violazione del principio di buon andamento è evidente, non potendosi
scorgere alcuna ragionevole ragione per questa omissione. D'altronde,
il testo ora soppresso esprime esso stesso le ragioni della sua
necessità.
Il vizio impatta direttamente sulle competenze regionali in
materia di porti civili e di urbanistica e governo del territorio,
ostacolando l'esercizio del potere di decisione e codecisione che
statutariamente e costituzionalmente spettano alla regione, e persino
il più ridotto potere di interlocuzione che la nuova legge soltanto
- ma illegittimamente - le riconosce.
Costituzionalmente illegittime risultano anche, ad avviso della
regione, le norme sulla pianificazione urbanistica portuale contenute
nell'art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge n. 121 del 2021, come
convertito dalla legge n. 156 del 2021.
3. Illegittimità costituzionale dei commi 1-quater, 1-quinquies
e 1-sexies dell'art. 5 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (come
introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a, del decreto-legge
n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del 2021), nonchè dei
commi 2-bis e 2-ter e 3, dell'art. 5 della legge 28 gennaio 1994, n.
84 (come introdotti dall'art. 4, comma 1-septies, lettere b e c, del
decreto-legge n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del
2021) nella parte in cui rispettivamente prevedono che il Piano
regolatore portuale, una volta adottato dal Comitato di gestione
dell'Autorità portuale, sia approvato dalla stessa Autorità
portuale anzichè - come precedentemente disposto - dalla regione, e
dopo l'adozione sia semplicemente inviato alla regione e ai comuni,
per un parere limitato alla coerenza di quanto previsto con riguardo
alle aree portuali e retro-portuali perimetrali con i contenuti degli
strumenti di pianificazione urbanistica vigenti relativi alle aree
contigue a quelle portuali e retro-portuali sulle quali le previsioni
del PRP potrebbero avere impatto». Violazione dell'art. 4, numeri 9,
11 e 12 dello statuto, come attuato dagli articoli 9 e 11 del decreto
legislativo n. 111 del 2004. Violazione degli articoli 117, terzo
comma, 118, primo e secondo comma, della Costituzione, e del
principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, della
Costituzione), nonchè del principio di ragionevolezza.
Il nuovo comma 1-quinquies dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994
dispone ora che «la pianificazione delle aree portuali e
retro-portuali è competenza esclusiva dell'Autorità di sistema
portuale, che vi provvede mediante l'approvazione del PRP. La
pianificazione delle aree con funzione di interazione porto-città è
di competenza del comune e della regione, secondo quanto previsto
dalle disposizioni di legge applicabili, che vi provvedono previa
acquisizione del parere dell'Autorità di sistema portuale. Ai fini
dell'adozione degli strumenti urbanistici relativi ai collegamenti
infrastrutturali di ultimo miglio di tipo viario e ferroviario
nonchè agli attraversamenti del centro urbano rilevanti ai fini
dell'operatività del porto individuati nel DPSS, l'ente competente
vi provvede previa acquisizione dell'intesa con l'Autorità di
sistema portuale. Le Autorità di sistema portuale indicano al
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e alle
regioni le aree portuali e retro-portuali potenzialmente destinabili
all'ubicazione delle piattaforme logistiche intermodali e
all'ubicazione dei punti di scambio intermodale, nonchè le aree
potenzialmente destinabili alla costruzione di caselli autostradali
funzionali alle nuove stazioni ferroviarie dell'alta velocità e
dell'alta capacita'».
Con norma transitoria, il nuovo comma 1-sexies, stabilisce che
«nel caso dei porti in cui siano tuttora in vigore PRP approvati
antecedentemente all'entrata in vigore della presente legge, nelle
more dell'approvazione del nuovo PRP, laddove il Comitato di gestione
dell'Autorità di sistema portuale ravvisi la necessità di
realizzare opere in via d'urgenza, il piano operativo triennale di
cui all'art. 9, comma 5, lettera b), può definire, in via
transitoria, la destinazione funzionale di alcune aree sulla base
delle funzioni ammesse dall'art. 4, comma 3. In tale caso il piano
operativo triennale è soggetto a specifica approvazione da parte del
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e alla
procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, ai sensi dell'art.
12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152».
Quanto al procedimento, il nuovo 2-bis prevede che «nei porti di
cui al comma 1-ter, in cui è istituita l'Autorità di sistema
portuale, il PRP, corredato del rapporto ambientale di cui al decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e':
a) adottato dal Comitato di gestione dell'Autorità di sistema
portuale;
b) inviato successivamente per il parere, limitatamente alla
coerenza di quanto previsto con riguardo alle aree portuali e
retro-portuali perimetrali con i contenuti degli strumenti di
pianificazione urbanistica vigenti relativi alle aree contigue a
quelle portuali e retro-portuali sulle quali le previsioni del PRP
potrebbero avere impatto, al comune e alla regione interessati, che
si esprimono entro quarantacinque giorni dal ricevimento dell'atto,
decorsi i quali si intende espresso parere non ostativo, nonchè al
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili per il
parere sulla coerenza di quanto previsto con il DPSS e al Consiglio
superiore dei lavori pubblici per il parere di competenza, che si
esprimono entro novanta giorni dal ricevimento dell'atto, decorsi i
quali si intende espresso parere non ostativo;
c) approvato, esaurita la procedura di cui al presente comma e
quella di cui al comma 3-ter, dal Comitato di gestione dell'Autorità
di sistema portuale entro quaranta giorni decorrenti dalla
conclusione della procedura di VAS».
Ancora, l'art. 2-ter stabilisce che «il PRP è un piano
territoriale di rilevanza statale e rappresenta l'unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza».
Infine, il nuovo comma 3 stabilisce che «nei porti di cui alla
categoria II, classe III, con esclusione di quelli aventi le funzioni
di cui all'art. 4, comma 3, lettera e), l'ambito e l'assetto
complessivo del porto sono specificati dal PRP, che individua,
altresì, le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree
interessate».
Le disposizioni sopra riportate in contrasto con le competenze
regionali sulla urbanistica e su viabilità e trasporti, tutte
materie di potestà legislativa primaria ex art. 4, numeri 12, 9 e 11
rispettivamente, dello statuto, e dunque anche di competenza
amministrativa della regione, ai sensi dell'art. 8 dello statuto, e
ledono altresì le competenze urbanistiche dei comuni, che
costituiscono funzioni proprie di tali enti, ai sensi dell'art. 11 8,
secondo comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 11, primo comma,
dello statuto speciale («i Comuni, anche nella forma di Città
metropolitane, sono titolari di funzioni amministrative proprie e di
quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze»).
La regione agisce dunque nel presente giudizio anche per far
valere la violazione delle attribuzioni dei comuni: tale circostanza,
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, «non pone
problema alcuno in tema di leggittimazione ad agire, potendo le
regioni denunciare davanti a questa Corte la lesione delle
prerogative costituzionali degli enti locali (ex multis, sentenze n.
195 del 2019, n. 17 del 2018 e n. 205 del 2016)» (così, da ultimo,
la sentenza n. 108 del 2021, punto 5).
3.1. Oggetto di specifica contestazione sono i seguenti precetti:
(i) la norma che affida la pianificazione delle aree portuali e
retro-portuali alla «competenza esclusiva dell'Autorità di sistema
portuale, che vi provvede mediante l'approvazione del PRP» (art. 5,
nuovo comma 1-quinquies, primo periodo);
(ii) la norma che definisce il PRP come «piano territoriale di
rilevanza statale» e come «unico strumento di pianificazione e di
governo del territorio nel proprio perimetro di competenza» (art. 5,
nuovo comma 2-ter);
(iii) le norme che limitano la partecipazione regionale e
comunale alla redazione del piano ad un parere relativo alla coerenza
di quanto previsto con riguardo alle aree portuali e retro-portuali
perimetrali con i contenuti degli strumenti di pianificazione
urbanistica vigenti relativi alle aree contigue a quelle portuali e
retro-portuali sulle quali le previsioni del PRP potrebbero avere
impatto (art. 5, nuovo comma 2-bis);
(iv) la norma che affida all'Autorità portuale, anzichè al
comune, la individuazione nelle aree retro-portuali delle attività
accessorie alle funzioni previste dall'art. 4, comma 3, ammesse dai
PRP (art. 5, nuovo comma 1-quater);
(v) la norma che affida l'approvazione del piano al Comitato di
gestione dell'autorità portuale, anzichè alla regione (art. 5,
nuovo comma 2-bis);
(vi) le norme che, in relazione ai piani regolatori portuali già
in vigore, approvati prima della novella, consentono al Comitato di
gestione dell'Autorità di sistema portuale, ove questi ravvisi la
necessità di realizzare opere in via d'urgenza, di definire nel
piano operativo triennale, in via transitoria, la destinazione
funzionale di alcune aree sulla base delle funzioni ammesse dall'art.
4, comma 3, con effetto sostanziale di variante al piano regolatore
portuale, e affidano, in questa ipotesi, l'approvazione del piano
operativo triennale alla specifica approvazione da parte del
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (art. 5,
nuovo comma 1-sexies);
(vii) in ogni caso, la norma che in relazione ai porti di II
categoria, III classe, ovvero (secondo la definizione normativa), ai
«porti, o specifiche aree portuali, di rilevanza economica regionale
e interregionale», affida al PRP, approvato con le modalità di cui
sopra, la specificazione dell'ambito e dell'assetto complessivo del
porto e l'individuazione delle caratteristiche e la destinazione
funzionale delle aree interessate, escludendo la regione dalla
approvazione del piano (art. 5, nuovo comma 3).
Per effetto delle norme impugnate nel presente motivo, nonchè
per effetto di quanto stabilisce il nuovo comma 1, lettere c) e d)
dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994 (che affida al DPSS contenuti
specificamente urbanistici ed è stato censurato supra al punto 1.3),
la pianificazione urbanistica portuale vede completamente estromessi
sia il comune, sia la regione; il piano regolatore portuale non è
tenuto ad armonizzarsi con i piani urbanistici locali, come era
previsto in precedenza (a norma del previgente comma 2-sexies,
invece, «le previsioni del piano regolatore portuale non possono
contrastare con gli strumenti urbanistici vigenti»); ad essi si
sostituisce il PRP, come piano territoriale «di rilevanza statale» e
come «unico strumento di pianificazione e di governo del territorio»,
affidato alla «competenza esclusiva» della autorità di sistema
portuale.
Tale competenza della autorità portuale si estende persino alla
individuazione definitoria delle funzioni accessorie ammesse nelle
aree retroportuali.
Ciò significa che intere e rilevantissime porzioni di territorio
sono del tutto sottratte alla pianificazione locale e regionale e
direttamente amministrate da enti funzionali (le autorità di sistema
portuale), senza il concorso degli enti territoriali interessati, in
primis il comune e secondariamente la regione, la cui partecipazione
viene limitata ad un blando parere limitato compatibilità del PRP
con quanto previsto dai piani locali sulle aree contigue a quelle
portuali e retro-portuali.
Di nuovo, la «giustificazione» delle nuove norme sul Piano
regolatore portuale» si trova nella Relazione alla proposta di legge
n. 2807 del 2020, secondo la quale esse servono «al fine di eliminare
i ripetuti rischi di sovrapposizione di più strumenti di
pianificazione nel medesimo ambito», dove nell'accento posto sui
«ripetuti rischi» si trova forse l'eco di singole esperienze di
divergenze, nella pianificazione portuale, tra le autorità portuali
e la regione e le comunità locali: solo che - anche in questo caso -
la soluzione di una possibile dialettica non può consistere nella
soppressione delle competenze degli interlocutori costituzionalmente
necessari.
3.1.1. Con riferimento alla posizione della regione e alla
esclusione della approvazione del PRP (art. 5, nuovo comma 2-bis), la
ricorrente lamenta anzitutto - salva sempre la possibile applicazione
della clausola di salvaguardia - la violazione delle proprie
competenze statutarie in materia di viabilità, di trasporti e di
urbanistica (art. 4, numeri 9, 11 e 12), comprensive dei porti in
base alle norme di attuazione dettate dal decreto legislativo n. 111
del 2004 e in particolare dall'art. 9 e dall'art. 11, comma 1,
lettera aa), come attuato nei modi descritti sopra in Fatto, il quale
prevede espressamente la necessità di intesa con la regione.
3.1.2. In subordine, nella logica del titolo V del 2001 come
interpretato a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, la regione
autonoma constata altresì che non ricorrono i presupposti per una
chiamata in sussidiarietà relativamente alla pianificazione
urbanistica e logistica dei porti, e dunque denuncia la violazione
degli articoli 117, terzo comma, della Costituzione, in riferimento
alle materie «governo del territorio» e «porti civili», e 118, primo
e secondo comma, della Costituzione, in combinazione con l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In proposito si rinvia gli argomenti svolti al precedente punto 2
in ordine alla insussistenza dei presupposti chiamata in
sussidiarietà della funzione di approvazione del DPSS, argomenti che
valgono qui a fortiori, trattandosi di un livello di pianificazione
subordinato al Piano strategico nazionale della portualità e della
logistica e al DPSS, nonchè alle Linee guida emanate dal Consiglio
superiore dei lavori pubblici e approvate dal Ministero delle
infrastrutture e della mobilità sostenibili.
La ricorrente aggiunge poi che è contraddittorio e
intrinsecamente illogico che una funzione attratta in sussidiarietà
sia affidata ad autorità periferiche. Infatti, la chiamata in
sussidiarietà si giustifica quanto essa sposta la competenza in
testa allo Stato, ente unitario, più che in capo ad enti che hanno
una competenza territoriale limitata: il carattere delimitato della
competenza delle autorità di sistema portuale prova che non sussiste
un interesse unitario.
Si evidenzia, inoltre, che la stessa disciplina precedente già
coinvolgeva lo Stato e le sue articolazioni nel procedimento di
formazione del PRP, che era elaborato e adottato dalla autorità di
sistema portuale, sicchè la parte nazionale dell'interesse era già
salvaguardata dal coinvolgimento paritetico (ed anzi decisivo) di
tale ente sottoposto a vigilanza del Ministero. Decampando da questo
punto di equilibrio, la nuova disciplina dovrebbe potersi
giustificare nei termini di insufficienza della regolazione
precedente rispetto ad un interesse unitario, insufficienza che
invece nessuno ha allegato, nè è altrimenti percepibile. Sotto tale
profilo, dunque, l'intervento qui contestato si dimostra del tutto
sproporzionato.
Da ultimo, l'irragionevolezza dell'apprezzamento dell'interesse
unitario è ulteriormente dimostrata, per linee interne, dal nuovo
comma 4-ter nell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, parimenti
introdotto dal decreto-legge n. 121 del 2021, secondo cui spetta alla
regione interessata approvare le varianti-stralcio al PRP relative ai
porti compresi in un'Autorità di sistema portuale, la cui competenza
ricade in più regioni, sentite le regioni nel cui territorio sono
compresi gli altri porti amministrati dalla medesima Autorità di
sistema portuale.
3.1.3. In ogni caso, la regione censura la mancata previsione
della intesa in ordine alla approvazione del PRP, rinviando alle
deduzioni difensive svolte supra al punto 1.2. in punto di
indefettibilità della concertazione quale condizione di legittimità
costituzionale, per violazione dei medesimi parametri (articoli 117,
terzo comma, 118, primo secondo comma, della Costituzione, in
combinazione con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001)
e del principio di leale collaborazione. (art. 120, secondo comma,
della Costituzione).
Non può non rilevarsi la particolare illegittimità - ma prima
ancora irragionevolezza - della disposizione di cui al nuovo comma 2,
lettera b) dell'art. 5, secondo la quale il PRP adottato è «inviato
successivamente per il parere, limitatamente alla coerenza di quanto
previsto con riguardo alle aree portuali e retro-portuali perimetrali
con i contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti
relativi alle aree contigue a quelle portuali e retro-portuali sulle
quali le previsioni del PRP potrebbero avere impatto, al comune e
alla regione interessati».
Infatti, se il riferimento agli strumenti di pianificazione
urbanistica può avere un senso (ferma l'illegittimità della
soppressione dell'intesa) per il comune, esso si traduce in una
irragionevole limitazione per la regione, di cui il nuovo testo
sembra ignorare del tutto la specifica competenza in materia
portuale. Di qui la violazione delle competenze statutarie e
costituzionali, e in aggiunta la completa irragionevolezza.
3.2. Quanto alle competenze urbanistiche dei comuni, la regione
autonoma ricorda che la giurisprudenza costituzionale ha anche
recentemente riconosciuto che l'urbanistica, e in particolare la
potestà pianificatoria, costituiscono funzioni fondamentali dei
comuni, ed ha assoggettato ad un rigoroso scrutinio di
proporzionalità le norme che tale comprimevano tali competenze (in
tal senso si vedano, in particolare, le sentenze n. 202 del 2021 e n.
179 del 2019). Codesta ecc.ma Corte, inoltre, ha qualificato
l'estromissione dei comuni dalle decisioni riguardanti il proprio
territorio come «effetto ... costituzionalmente intollerabile», nella
citata sentenza n. 202 del 2021, con richiamo alla sentenza n. 478
del 2002.
Le norme impugnate che affidano in via esclusiva la
pianificazione territoriale all'autorità di sistema portuale in via
esclusiva (art. 5, comma 2-bis), che definiscono il PRP come «piano
territoriale di rilevanza statale» e come «unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza» (art. 5, nuovo comma 2-ter), che limitano la
partecipazione comunale alla redazione del piano ad un parere
relativo alla coerenza di quanto previsto con riguardo alle aree
portuali e retro-portuali perimetrali con i contenuti degli strumenti
di pianificazione urbanistica vigenti relativi alle aree contigue a
quelle portuali e retro-portuali sulle quali le previsioni del PRP
potrebbero avere impatto, senza dare altra rilevanza ai piani
urbanistici comunali (art. 5, nuovo comma 2-bis), che attribuiscono
all'Autorità portuale, anzichè al comune, la individuazione nelle
aree retro-portuali delle attività accessorie alle funzioni previste
dall'art. 4, comma 3, ammesse dai PRP, e infine la norma che consente
al comitato (art. 5, comma 1-sexies), si dimostrano tutte
incompatibili con il principio autonomistico (art. 5 della
Costituzione), con il principio di sussidiarietà verticale (art.
118, primo comma, della Costituzione) e con la titolarità, da parte
dei comuni, di funzioni proprie (art. 118, secondo comma, della
Costituzione, e per la Regione Friuli-Venezia Giulia, anche art. 11
dello statuto).
Evidente, infatti, è che tali norme danno prevalenza automatica
agli interessi settoriali affidati alle autorità di sistema
portuale, pretermettendo completamente quelli generali affidati ai
comuni, tra cui quello all'ordinato governo del territorio, in
violazione dello stesso principio di proporzionalità che esige un
ragionevole bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco e
dunque, in questo caso, il concorso delle diverse competenze che
hanno in cura i diversi interessi.
3.3. Ferme restando le prerogative speciali riconosciute dal
decreto legislativo n. 111 del 2004, specifica censura è diretta
contro la norma contenuta nel nuovo comma 3 dell'art. 5 della legge
n. 84 del 1994, che attribuisce l'approvazione del PRP per i porti di
categoria II, classe III all'autorità di sistema, come si ricava dal
successivo comma 3-bis, che mantiene l'approvazione regionale solo se
in tali porti non rientrano nel perimetro di una Autorità di sistema
portuale.
Testuale, in questo caso, stante la natura regionale del porto,
palese è la violazione dell'art. 9 del decreto legislativo n. 111
del 2004, e dunque dell'art. 4, numeri 11 e 12, dello statuto; in
subordine, evidente è la violazione del principio di sussidiarietà
(art. 118 della Costituzione), trattandosi per definizione di
funzione di interesse regionale, per la quale non si giustifica
proprio lo spostamento in capo ad autorità statali.
4. Illegittimità costituzionale del nuovo comma 1-septies (come
introdotto dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a e lettera b, del
decreto-legge n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del
2021), nonchè dei commi 2 e 2-ter dell'art. 5 della legge 28 gennaio
1994, n. 84 (come introdotti dall'art. 4, comma 1-septies, lettera b,
dello stesso decreto-legge) nella parte in cui rispettivamente
omettono di specificare che tale piano è redatto in conformità al
piano paesaggistico regionale e qualificano il PRP come piano
territoriale di rilevanza statale e come unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza. Violazione degli art. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, nonchè dell'art. 6, numero 3), dello statuto
speciale.
Ad avviso della ricorrente regione, illegittimo risulta anche
l'art. 1, comma 1-septies, del decreto-legge n. 121 del 2021, nel
testo risultante dalla legge di conversione, nelle sue lettere:
a), nella parte in cui introduce il comma 1-septies nell'art. 5
della legge 28 gennaio 1994, n. 84;
b), nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell'art. 5
della legge n. 84 del 1994, omette di specificare che tale piano è
redatto in conformità al piano paesaggistico regionale;
ancora b) anche nella parte in cui introduce il comma 2-ter
nell'art. 5 della stessa legge n. 84 del 1994, qualificando il PRP
come piano territoriale di rilevanza statale e come unico strumento
di pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro
di competenza.
Precisamente, il nuovo art. 5, comma 1-septies, prevede, nel
primo periodo, che «gli ambiti portuali come delimitati dal DPSS,
ovvero, laddove lo stesso non sia ancora stato approvato, dai vigenti
PRP, anche se approvati prima della data di entrata in vigore della
presente legge, sono equiparati alle zone territoriali omogenee B
previste dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444, ai fini dell'applicabilità della disciplina stabilita
dall'art. 142, comma 2, del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». Nel
secondo periodo, esso stabilisce che «le regioni adeguano il proprio
piano territoriale paesistico regionale entro il termine perentorio
di quarantacinque giorni dall'approvazione del DPSS».
Il nuovo comma 2 dello stesso art. 5 della legge n. 84 del 1994
stabilisce che i PRP sono redatti «in attuazione del Piano strategico
nazionale della portualità e della logistica e del DPSS nonchè in
conformità alle Linee guida emanate dal Consiglio superiore dei
lavori pubblici e approvate dal Ministero delle infrastrutture e
della mobilità sostenibili», senza menzionare la necessaria
soggezione del PRP al piano paesaggistico regionale.
Infine, il nuovo comma 2-ter dell'art. 5 della legge n. 84 del
1994 dispone che «il PRP è un piano territoriale di rilevanza
statale e rappresenta l'unico strumento di pianificazione e di
governo del territorio nel proprio perimetro di competenza».
Le disposizioni impugnate, dunque, anzitutto, con il nuovo art.
5, comma 1-septies, sottraggono alla disciplina delle aree tutelate
per legge dall'art. 142, comma 1, del codice dei beni culturali e del
paesaggio - aree tra le quali vi sono anche «i territori costieri
compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di
battigia, anche per i terreni elevati sul mare» - gli ambiti
territoriali delimitati dal DPSS ovvero dai vigenti PRP.
Tale sottrazione avviene mediante una forzosa assimilazione di
queste aree a quelle indicate dall'art. 142, comma 2, del codice dei
beni culturali e del paesaggio, le quali però si riferiscono alle
aree «che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli
strumenti urbanistici , ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile
1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B; b) erano
delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee
diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse ricomprese
in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative
previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni
sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati
perimetrati ai sensi dell'art. 18 della legge 22 ottobre 1971, n.
865».
In sostanza, l'intento del legislatore è quella di sottrarre
oggi alla tutela paesaggistica dettata per le aree costiere dall'art.
142, comma 1, del codice dei beni culturali e del passaggio, gli
ambiti portuali delimitati dai DPSS o dai PRP. Tale intento, pur
dissimulato attraverso una tecnica normativa barocca costruita da
rinvii, sembra agevolmente ricavabile, oltre che dalla necessità di
dare un senso ad una disposizione che altrimenti non ne avrebbe
alcuno, anche dalla formulazione della norma contenuta nel più volte
richiamato progetto di legge n. 2807-AC, che all'art. 1, comma 1,
lettera e), n. 2), direttamente prevedeva, senza nulla nascondere,
che «la disposizione dell'art. 142, comma 1, lettera a), del codice
dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, non si applica alle aree comprese nel perimetro
del piano regolatore portuale».
L'identica norma viene ora veicolata nell'ordinamento attraverso
un gioco di rinvii, che assimilano in modo irragionevole le aree che
saranno indicate dai nuovi DPSS o attualmente ricomprese nei vigenti
PRP ad aree che era già coperte da risalenti (al 6 settembre 1985)
previsioni di edificabilità e che sono già attualmente in buona
parte edificate.
Tale arbitraria assimilazione di situazioni palesemente diverse
integra, per un verso, una violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, sia sotto il profilo dell'eguale trattamento di
situazioni oggettivamente diverse, sia per contrasto con il principio
di ragionevolezza; per altro verso, lede l'art. 9 della Costituzione,
perchè sacrifica l'interesse paesaggistico, assicurando
incondizionata prevalenza all'interesse commerciale legato alla
logistica dei porti, prevalenza che risulta anche dal secondo periodo
del nuovo comma 1-septies dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, a
mente del quale le regioni debbono adeguare il proprio piano
territoriale paesistico regionale «entro il termine perentorio di
quarantacinque giorni dall'approvazione del DPSS».
In proposito, si evidenzia che codesta ecc.ma Corte ha già
chiarito che il vincolo posto dall'art. 142, comma 1, - che
reintroduce nel codice la tipologia dei beni paesaggistici previsti
dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 - va a dare
«attuazione al disposto del citato art. 9 della Costituzione, poichè
la prima disciplina che esige il principio fondamentale della tutela
del paesaggio è quella che concerne la conservazione della
morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti
ambientali».
Ne consegue che l'eliminazione di tale tutela rappresenta un
regresso rispetto ad una situazione di attuazione costituzionale, e
dunque costituisce violazione dell'art. 9 della Costituzione, inteso
nel senso proprio di norma programmatica la quale esige la massima
protezione per l'interesse da essa considerato. Ed è da notare non
solo che la norma costituzionale che tutela il paesaggio non fa
alcuna eccezione per alcuna zona del territorio, ma anche che i
porti, le cui circoscrizioni del resto necessariamente includono, per
ragioni funzionali, anche zone che richiedono la massima tutela:
sicchè sancire la priorità dei piani portuali sulla pianificazione
paesaggistica significa, semplicemente, sovvertire la gerarchia
costituzionale.
La stessa impostazione, incentrata sulla incongrua aprioristica
prevalenza dell'interesse «trasportistico» su quello paesaggistico,
sta a fondamento di altre due disposizioni qui impugnate, cioè i
nuovi commi 2 e 2-ter dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994: la
prima disposizione, nello stabilire che i PRP sono redatti «in
attuazione del Piano strategico nazionale della portualità e della
logistica e del DPSS nonchè in conformità alle Linee guida emanate
dal Consiglio superiore dei lavori pubblici e approvate dal Ministero
delle infrastrutture e della mobilità sostenibili», omette di
menzionare la necessaria soggezione del PRP al piano paesaggistico
regionale; la seconda, stabilendo che «il PRP è un piano
territoriale di rilevanza statale e rappresenta l'unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza», esclude la soggezione del PRP al piano paesaggistico
regionale. Nè varrebbe obiettare che il comma 2 trova corrispondenza
nel comma 2 della precedente versione della disposizione: sia perchè
prima si trattava di una reale omissione, sia perchè nel nuovo
contesto (si veda, in particolare, la sottolineatura che il PRP
costituirebbe l'«unico strumento di pianificazione e di governo del
territorio nel proprio perimetro di competenza», e la previsione per
cui il piano paesaggistico regionale va adeguato al DPSS, e non il
contrario) tale omissione corrisponde ad una specifica volontà
normativa.
Ne risulta che il complessivo sistema pianificatorio
dell'urbanistica portuale, quale risulta dai novellati commi
1-septies, 2 e 2-ter dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, inverte
il principio, radicato nell'art. 9 della Costituzione, della
«prevalenza assiomatica» della tutela paesaggistica sugli interessi
urbanistici (v. sentenza n. 164 del 2021), ed è incompatibile con il
«carattere primario ed assoluto» riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale all'interesse paesaggistico-ambientale: in tal senso
si veda, tra le molte pronunce, la sentenza n. 124 del 2021, la quale
ribadisce che «l'art. 9 della Costituzione sancisce il principio
fondamentale della tutela del paesaggio, che assurge a valore
primario e assoluto e investe i contenuti ambientali e culturali
connessi alla «morfologia del territorio», dunque all'«ambiente nel
suo aspetto visivo» (sentenza n. 367 del 2007, punto 7.1. del
Considerato in diritto)». Risulta così violato anche lo specifico
compito di tutela assegnato alla competenza legislativa statale
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
competenza che ha carattere direzionale e finalistico.
Sul piano degli effetti pratici delle norme qui impugnate si
segnala, come anticipato nella parte in Fatto, che l'Autorità di
sistema portuale del Mare Adriatico orientale, con nota del 15
dicembre 2021, prendendo atto della novella normativa di cui al
decreto-legge n. 121 del 2021, come convertito, ha ritirato le
proprie istanze dirette al rilascio di autorizzazione paesaggistica,
e si accinge a fare lo stesso anche per le varianti ai PRP ed in
particolare dell'ATF2 al PRP di Trieste.
La regione autonoma precisa che essa si ritiene legittimata a far
valere anche le censure che prospettano la violazione dell'art. 3,
dell'art. 9 e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, trattandosi di illegittimità che ridondano sulle
competenze regionale, condizionandone l'esercizio.
Con riferimento al contrasto con l'art. 9 della Costituzione va
peraltro osservato che tale disposizione impegna la Repubblica, e
dunque anche le regioni, alla salvaguardia del paesaggio. Come ha
chiarito codesta ecc.ma Corte ancora nella sentenza n. 359 del 1985,
l'art. 9 della Costituzione «erige il valore estetico-culturale
riferito (anche) alla forma del territorio a valore primario
dell'ordinamento, e correlativamente impegna tutte le pubbliche
istituzioni, e particolarmente lo Stato e la regione, a concorrere
alla tutela e alla promozione del valore».
Inoltre, non va ignorato che la Regione Friuli-Venezia Giulia, a
differenza delle regioni a statuto ordinarie, in base all'art. 6,
numero 3, dello statuto speciale ha competenze legislative proprie,
sia pure di carattere attuativo e integrativo, in materia di «tutela
del paesaggio». Sul piano concreto, poi, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia si è dotata di una piano paesaggistico
regionale elaborato congiuntamente con il MIBAC ed approvato con
decreto del Presidente della regione del 24 aprile 2018, n.
0111/Pres. Ne consegue che le norme impugnate, che intervengono sui
vincoli ex lege, depotenziano la tutela, impongono anche alla regione
di adeguare il proprio piano al DSCC e sottraggono il PRP al rispetto
della pianificazione paesaggistica, incidono anche su attribuzioni
regionali peraltro già esercitate e pretendono di conformare
l'esercizio in modo incostituzionale.
5. Illegittimità costituzionale del nuovo comma 5 dell'art. 5, nella
parte in cui non prevede più - al contrario di come era
precedentemente stabilito - che gli adeguamenti tecnico-funzionali
del piano regolatore portuale siano adottati o approvati, con
riferimento alle previsioni delle aree destinate a funzioni di
interazione porto-città, che l'adozione avvenisse «previa
acquisizione della dichiarazione di non contrasto con gli strumenti
urbanistici vigenti da parte del comune o dei comuni interessati».
Violazione dell'art. 4, numero 9, 11 e 12 dello statuto, come attuato
dagli articoli 9 e 11 del decreto legislativo n. 111 del 2004.
Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, e del principio di leale collaborazione
(art. 120, secondo comma, della Costituzione), nonchè del principio
di ragionevolezza.
Secondo il nuovo comma 5 le modifiche che non alterano in modo
sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte
strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali,
relativamente al singolo scalo marittimo, e che dunque costituiscono
adeguamenti tecnico-funzionali del PRP sono adottati dal Comitato di
gestione dell'Autorità di sistema portuale. Sennonchè la precedente
versione della stessa disposizione prevedeva altresì, con
riferimento alle previsioni delle aree destinate a funzioni di
interazione porto-città, che l'adozione avvenisse «previa
acquisizione della dichiarazione di non contrasto con gli strumenti
urbanistici vigenti da parte del comune o dei comuni interessati».
Tale disposizione è stata ora completamente soppressa, con la
conseguenza che si potrebbero realizzare presunti adeguamenti
tecnico-funzionali in contrato con gli strumenti urbanistici senza
che neppure di ciò ci si potesse accorgere fino ad opera eseguita:
in violazione evidente di ogni ragionevolezza.
Sono inoltre violate le prerogative della regione in materia
urbanistica, sia legislative (nel fissare il valore dei piani
comunali) che amministrative (in relazione ai poteri regionali
sovraordinati di indiritto e di approvazione dei piani comunali),
nonchè le prerogative sopra illustrate degli stessi comuni.
Di qui l'illegittimità costituzionale dell'omissione sotto i
profili indicati.
6. Illegittimità dell'art. 4, comma 1-octies, del decreto-legge n.
121 del 2021, come convertito dalla legge n. 156 del 2021, nella
parte in cui prevede l'immediata applicabilità delle norme
introdotte dal decreto-legge n. 121 del 2021, convertito nella legge
n. 156 del 2021. Violazione dell'art. 4, numero 11 e 12 dello
statuto, come attuato dagli articoli 9 e 11 del decreto legislativo
n. 111 del 2004. Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118,
primo e secondo comma, della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione (art. 120, secondo comma, della Costituzione), nonchè
del principio di ragionevolezza e del principio di legalità
dell'azione amministrativa.
La regione autonoma impugna anche il comma 1-octies del
decreto-legge n. 121 del 2021, nel testo risultante dalla legge di
conversione,
Questo dispone che «le modifiche all'art. 5 della legge 28
gennaio 1994, n. 84, di cui al comma 1-septies del presente articolo
non si applicano ai documenti di pianificazione strategica di sistema
approvati prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto».
La ricorrente non contesta la statuizione in ordine alla
inapplicabilità delle nuove norme ai DPSS già approvati prima
dell'entrata in vigore della legge, quanto la norma implicita,
ricavabile a contrario, che sancisce l'immediata applicabilità delle
norme introdotte dalla legge di conversione del decreto-legge ai PRP
approvati prima della legge di conversione del decreto-legge.
Ove si ritenesse che tale sia effettivamente l'intento del
legislatore, ne risulterebbe la retroattività alla nuova disciplina
in relazione ai Piani regolatori portuali, con l'effetto di
trasformare quelli attualmente vigenti in «piani di rilevanza
statale» costituenti l'unico strumento di governo del territorio
portuale e di sottrarli al vincolo del rispetto dei vigenti atti di
pianificazione urbanistica e paesaggistica.
Tale retroattività si ripercuote sulle competenze della regione
e dei comuni, perchè incide sul rapporto tra atti amministrativi
pianificatori, invertendone i rapporti e la gerarchia.
Per tale ragione i vizi di legittimità costituzionale dedotti ai
precedenti punti 3 e 4 rendono illegittima in parte qua anche la
disposizione impugnata.
La norma sarebbe poi autonomamente viziata da irragionevolezza,
anche a prescindere dalla illegittimità delle disposizioni che essa
va ad applicare retroattivamente, in quanto essa derogherebbe senza
motivo ad al principio generale tempus regit actum, che regola il
rapporto tra legge e provvedimento amministrativo, e che a sua volta
è corollario del principio di legalità. Di qui la violazione anche
degli articoli 3 e 97, secondo comma, della Costituzione.
7. Illegittimità consequenziale dell'art. 4, comma 1-novies, primo
periodo, del decreto-legge n. 121 del 2021, come convertito dalla
legge n. 156 del 2021, nella parte in cui prevede l'obbligo di
adeguamento a disposizioni esse stesse non conformi alla
Costituzione.
Il comma 1-novies, introdotto dalla legge di conversione,
stabilisce nel primo che «le regioni adeguano i propri ordinamenti
alle disposizioni dell'art. 5 della legge 28 gennaio 1994, n. 84,
come da ultimo modificato dal comma 1-septies del presente articolo,
entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto».
È evidente che le illegittimità costituzionali sopra illustrate
si riverberano - in via consequenziale - sull'obbligo di adeguamento,
che risulterà anch'esso illegittimo nelle corrispondenti parti.

P.Q.M.

Per le esposte ragioni, la Regione Friuli-Venezia Giulia, come
sopra rappresentata e difesa, chiede voglia codesta Corte
costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
4, commi 1-septies, 1-octies e 1-novies del decreto-legge 10
settembre 2021, n. 121 recante «Disposizioni urgenti in materia di
investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della
circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle
infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore
dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle
ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali», convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, nelle parti,
nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Trieste, 10 gennaio 2022

Avvocato prof. Falcon


Avvocato Iuri