1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 23-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 marzo 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 28 marzo 2008 (della Regione Piemonte) Regione siciliana - Presidente della Regione - Dimissioni irrevocabili - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2008, con il quale «a decorrere dal 18 gennaio 2008 e' accertata la sospensione del Sig. Salvatore Cuffaro dalla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana e di Presidente della Regione siciliana ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55» - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione siciliana - Ritenuta sopravvenuta inapplicabilita' dell'art. 15 della legge n. 55/1990 per incompatibilita' con il nuovo assetto statutario di cui alla legge costituzionale n. 2/2001, nonche' nullita' radicale dell'atto censurato per mancanza di oggetto - Denunciata lesione della sfera di competenza costituzionale garantita alla Regione siciliana in materia di status di presidente della Regione siciliana - Richiesta di dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri : a) in applicazione dell'art. 15 della legge n. 55/1999, sospendere il Presidente della Regione siciliana dalla carica in quanto eletto a suffragio universale e diretto e in quanto il suo status e' integralmente disciplinato dall'art. 8 e seguenti dello statuto speciale; b) sospendere il Presidente della Regione siciliana dalla carica di deputato regionale; c) sospendere dalle cariche di Presidente della Regione e di deputato regionale il titolare che si sia dimesso irrevocabilmente dall'ufficio; d) dichiarare che con il provvedimento impugnato sono state violate le prerogative statutarie della Regione siciliana; e) annullare il decreto impugnato. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2008. - Statuto della Regione siciliana, artt. 8, 9 e 10. (008C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 23-4-2008)

Ricorso della Regione Piemonte, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore prof.ssa Mercedes Bresso, giusta
deliberazione della Giunta regionale n. 42 - 8200 dell'11 febbraio
2008 rappresentata e difesa per procura speciale a margine del
presente atto dall'avv. Claudio Maria Papotti, il medesimo
elettivamente domiciliato in Roma, Viale Parioli n. 93, presso lo
studio degli avvocati Damiano Comito e Valter Meliti;
Contro lo Stato italiano, in persona del Presidente del Consiglio
dei ministri pro tempore, e per esso, il giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Torino, dott.ssa Sandra Casacci, in
relazione e per l'annullamento del decreto (adottato in esito
all'udienza del 18 settembre 2007) che disponeva il giudizio ai sensi
dell'art. 429 del codice di procedura penale, preceduto (nella
medesima data) da ordinanza di reiezione della istanza difensiva di
declaratoria di insindacabilità delle opinioni espresse - giusta
delibera del Consiglio Regionale del 27 febbraio 2007 - e da cui è
derivato il procedimento penale n. 18202/06 R.G.N.R. a carico
dell'on.le Matteo Brigandì, nato a Messina il 20 marzo 1952,
residente a Torino alla via Carlo Alberto n. 55, consigliere
regionale all'epoca dei fatti e per la statuizione che non spetta
allo Stato e per esso all'autorità giudiziaria nella persona del
Giudice per le indagini preliminari di Torino rimuovere con ordinanza
la delibera regionale di insindacabilità ed emanare il conseguente
decreto che dispone il giudizio con cui al consigliere Brigandì si
contestava il reato previsto e punito dagli artt. 81 capoverso e 595,
commi 2 e 3, del codice penale.
In particolare, la ricorrente si duole del fatto che, malgrado
l'imputato avesse eccepito l'applicabilità dell'art. 122, comma 4,
in conformità alla delibera del Consiglio regionale del 27 febbraio
2007 (DCR n. 116 - 8648) con la quale detto organo legislativo -
visto il parere conforme della Giunta per le elezioni, le
ineleggibilità, le incompatibilità e l'insindacabilità del 20
febbraio 2007, visto l'art. 3 della legge della Regione Piemonte 19
novembre 2001, n. 32 - aveva dichiarato «insindacabili le
dichiarazioni contestate al consigliere Brigandì nel procedimento
penale pendente presso il Tribunale di Torino (R.G.N.R. 18202/06 -
R.G. GIP 13871/06) in quanto riconducibili alle funzioni tipiche di
sindacato e di controllo del consigliere regionale che possono
esplicarsi anche con la denuncia di fatti determinati, in ordine ad
un compito, il risarcimento danni alle imprese alluvionate, di
competenza della regione» - a seguito dell'esercizio dell'azione
penale da parte del p.m. presso il Tribunale di Torino con richiesta
di rinvio a giudizio ex art. 416 codice procedura penale, nel corso
dell'udienza preliminare il g.u.p. dott. Casacci, dopo aver respinto
con ordinanza del 18 settembre 2007 l'eccezione difensiva
sull'insindacabilità de qua, disponeva il rinvio a giudizio invece
di sollevare conflitto di attribuzione innanzi alla Corte
costituzionale ritenendo che non spettava all'autorità giudiziaria
medesima, per conto dello Stato, valutare i profili costituzionali
relativi alla sindacabilità delle dichiarazioni dell'imputato.
La ricorrente si duole, inoltre, della lesione della propria sfera
di attribuzioni costituzionalmente garantite - assunta la natura
delle dichiarazioni del consigliere Brigandi in quanto «opinioni,
espresse nell'esercizio delle proprie funzioni» - attuata non
attraverso il semplice esercizio della funzione giudiziaria, ma
attraverso esercizio del potere di proseguire il giudizio di cui il
Tribunale di Torino, sez. g.i.p. non è titolare.
F a t t o
Fatti genetici delle «opinioni espresse» dal consigliere Brigandì.
Per meglio apprezzare la natura delle dichiarazioni rese dal
consigliere Brigandì ed il collegamento con le funzioni di indirizzo
politico e sindacato ispettivo strutturalmente connesse al suo status
di consigliere regionale, è necessario ripercorrere la vicenda
istituzionale all'interno della quale quelle sono state rese e
ricostruire i profili soggettivi e le dinamiche intersoggettive ad
essa connessi. All'epoca dei fatti per cui esiste il procedimento
penale de quo l'on.le Brigandì - nella qualità di cui sopra e quale
Assessore al legale e contenzioso della Regione Piemonte - ed il
dott. Cavaletto - nella qualità di direttore della «Direzione
commercio ed artigianato" della Regione Piemonte - erano direttamente
interessati, ratione materiae, al complesso procedimento di
interpretazione delle norme giuridiche vigenti in materia di
risarcimento danni ai soggetti, persone giuridiche, che avessero
subito danni in seguito all'evento alluvionale dell'ottobre 2000.
In particolare, lo Stato in relazione all'evento alluvionale
dell'autunno 2000 aveva emanato la legge 11 dicembre 2000, n. 365 per
determinare i criteri attraverso cui individuare sia i soggetti
legittimati a chiedere ed ottenere il risarcimento dei danni patiti,
sia per quantificare l'entità delle relative spettanze indennitarie:
l'art. 4-bis, quinto comma, aveva previsto che «alle imprese, ai
soggetti che esercitano libera attività professionale, alle
organizzazioni del volontariato e del terzo settore, già danneggiati
dagli eventi alluvionali della prima decade del mese di novembre '94
verificatesi in Piemonte è assegnato un contributo a fondo perduto
fino al cento per cento dell'entità dei danni subiti».
La Regione Piemonte, in qualità di ente erogante i contributi
risarcitori, aveva da subito manifestato perplessità in merito
all'interpretazione dell'espressione normativa «già danneggiati» e,
conseguentemente, sulla individuazione dei criteri che attribuivano
ai soggetti di cui sopra la natura di «bi-alluvionati». Sul punto era
intervenuto il Ministero dell'interno con direttiva 30 gennaio 2001
richiedendo per i soggetti "bi-alluvionati" che fosse prodotta
autocertificazione con cui il soggetto richiedente dichiarava, sotto
la propria responsabilità, di essere stato danneggiato dagli eventi
alluvionali del 1994 e del 2000.
La regione continuò, tuttavia, a ritenere dubbio se la
legittimazione al risarcimento dovesse ritenersi esistente per i
soggetti effettivamente danneggiati dai due alluvioni, anche se non
già risarciti negli anni successivi al 1994 (criterio sostanziale),
oppure solo per coloro che avessero già percepito un primo
risarcimento per l'evento alluvionale anteriore (criterio formale).
In ragione di detta complessità interpretativa, la Giunta regionale
decideva di investire della questione il Dipartimento della
protezione civile il quale, in data 15 marzo 2001 forniva risposte ai
quesiti posti precisando che «le determinazioni di dettaglio relative
all'applicazione della citata direttiva ministeriale rientrano tra le
responsabilità delle regioni interessate dagli eventi alluvionali in
questione» e che non si ritenevano sussumibili nel concetto di
«soggetti bialluvionati» coloro che «pur avendo subito dei danni in
occasione dell'alluvione del novembre 1994, non abbiano poi percepito
alcun beneficio» e che, conseguentemente, l'unico criterio
applicabile per individuare gli aventi diritto e la connessa
caratteristica di soggetto bi-alluvionato era quello «dell'effettivo
percepimento del contributo a suo tempo previsto». Il Presidente
della Giunta regionale con circolare 3/LAP del 26 marzo 2001 - atto
di «alta amministrazione» e contestuale «indirizzo politico»
contenente inderogabili regole procedurali relative alla materia de
qua - disponeva in conformità alle risposte dell'Organo statale di
cui sopra e prevedeva che «l'effettivo percepimento del contributo
previsto dalla legge n. 35/1995 risulta l'unico criterio applicabile
per individuare l'avente diritto e la sua caratteristica di soggetto
bialluvionato».
Medio tempore, sette società operanti nel settore del commercio,
in particolare degli autoveicoli, affermavano che nel novembre del
1994 avevano subito gravi danni a seguito degli eventi alluvionali
verificatisi in Piemonte, ma avevano deciso di non presentare alcuna
domanda di contributo per il ripristino degli impianti e delle
strutture aziendali danneggiate, secondo le previsioni contenute
nella legge n. 35 del 1995. Le medesime affermavano di essere state
coinvolte nuovamente nei fenomeni alluvionali accaduti nell'autunno
del 2000 e su tale presupposto presentavano istanza per l'erogazione
del contributo contemplato dalla legge n. 365/2000, richiedendo, in
base all'articolo 4-bis quinto comma sopracitato - in qualità di
imprese già danneggiate dagli eventi alluvionali del 1994 in
Piemonte - un contributo a fondo perduto fino alla concorrenza del
100% dell'entità dei danni subiti. Tuttavia, con determinazione
dirigenziale n. 217 in data 25 luglio 2001, assunta dal direttore
regionale competente, la Regione Piemonte riconosceva alle suddette
un contributo notevolmente inferiore a quello richiesto. Le società
piemontesi decidevano, dunque, di ricorrere al Tribunale
amministrativo regionale Piemonte il quale, in data 10 febbraio 2003,
annullava la determinazione dirigenziale n. 217 del 25 luglio 2001,
quella successiva conforme n. 45 del 4 marzo 2002, ed infine la
stessa circolare interpretativa della Giunta regionale c.d. 3 LAP del
26 marzo 2001. A questo punto si instaurava una fitta rete di
relazioni fra i soggetti istituzionali legittimati ad intervenire
nella vicenda al fine di decidere se impugnare la pronuncia
amministrativa innanzi al Consiglio di Stato o aprire una trattativa
stragiudiziale con le società ricorrenti con l'obiettivo di
formalizzare un atto di transazione. Intervennero nella vicenda con
un carteggio «istituzionale» sia il consigliere Brigandì, anche in
virtù della delega di Assessore agli affari legali, sia il direttore
dell'Ufficio Alluvioni dott. Cavaletto ponendosi in aperta
contrapposizione quanto all'indirizzo politico della Regione Piemonte
nel caso de quo, e soprattutto circa l'adozione di uno dei due iter
istituzionali sopra meglio indicati.
La vicenda già particolarmente complessa per i profili esposti,
assunse caratteristiche di ulteriore delicatezza perchè, come
risulta dal carteggio istituzionale di cui sopra, il consigliere
Brigandì non comprendeva come una tale società Fasti sita nel
Comune di Montaldo Dora, pur trovandosi in condizioni assolutamente
analoghe ad altre sette società torinesi, avesse ottenuto - in
deroga all'applicazione rigorosa della circolare 3 LAP - un
risarcimento pari al 100% dei danni subiti, come impresa
bi-alluvionata nonostante nel 1995 non avesse ricevuto alcun
risarcimento per i danni patiti. La contrapposizione dialettica fra i
due soggetti e le rispettive soluzioni trovò il suo culmine proprio
nel giugno-luglio del 2003: si vedano al proposito la lettera
Brigandi/Cavaletto del 30 maggio 2003, le risposte del Cavaletto del
3 giugno 2003 e del 6 luglio 2003, la delibera della Giunta regionale
n. 6097 dell'8 luglio 2003 che optava per la soluzione transattiva
che si concretizzava in data 17 luglio 2003, dopo un incontro
preliminare dell'11 luglio.
La ricostruzione cronologica dei fatti e dei relativi atti
giuridico istituzionali è di fondamentale importanza per comprendere
sia il contenuto che il senso, altrimenti oscuro, delle frasi
contenute nel capo di imputazione che grava sull'on.le Brigandì, sia
per apprezzare e valutare i profili di inestricabile ed invincibile
connessione con le funzioni tipiche di Consigliere del dossier
prodotto e distribuito dal suddetto in Consiglio regionale, quale
denuncia di fatti aventi rilevanza politica ed istituzionale recepita
ed allegata all'interrogazione n. 2321 presentata dai consiglieri
Palma e Mellano il 23 luglio 2003 ed avente ad oggetto l'applicazione
della legge n. 365/2000 e precisamente la gestione del risarcimento
ai soggetti c.d. «bi-alluvionati».
In un contesto prettamente istituzionale ed inserendosi nella
complessa procedura del sindacato ispettivo attivato dai due
consiglieri indicati, l'on.le Brigandì, in qualità di consigliere
ed in virtù della conoscenza della materia che aveva maturato come
Assessore agli affari legali, ritenne opportuno mettere a
disposizione dell'Assemblea una articolata relazione sulla «causa
bialluvionati» in cui, premessa l'indicazione delle fonti giuridiche
della materia di natura primaria e regolamentare ed i connessi
problemi interpretativi, ricostruiva la vicenda di cui sopra con i
relativi seguiti giudiziari, operando una comparazione con la vicenda
Fasti e formulando delle considerazioni finali di carattere
amministrativo e giuslavoristico valutative della condotta del
direttore Cavaletto.
La relazione venne accompagnata da una copiosa documentazione,
idonea a consentire ai consiglieri di formarsi una conoscenza ed un
orientamento sulla materia. Sulla vicenda rispose al Consiglio lo
stesso Presidente della giunta on.le Enzo Ghigo esprimendo la
posizione dell'organo esecutivo. Ciò rende evidente come il
consigliere Brigandì non avesse nel caso di specie agito come
assessore ma, esclusivamente in qualità di consigliere, aveva
ritenuto opportuno rivolgersi ai suoi pares al fine di attivare una
procedura istituzionale di natura ispettiva da parte dell'Assemblea.
Non solo.
La natura non solo tecnica ma valutativa del dossier rende la
divulgazione del medesimo all'interno del Consiglio atto
perfettamente sovrapponibile ad un «intervento in Aula» - ai sensi
dell'art. 89 del regolamento interno del Consiglio regionale
approvato il 15 marzo 1990 - il cui autore esprimeva il proprio
legittimo «indirizzo politico» formulando delle «opinioni» sulla
gestione complessiva della vicenda ed in particolare sull'operato di
alcuni soggetti in essa coinvolti in forza del proprio ruolo
«tecnico-amministrativo». Il 27 ed il 28 luglio del 2003 il
consigliere Brigandì rilasciava due interviste ad altrettanti organi
di stampa dal contenuto pressochè simmetrico e speculare rispetto a
quello del dossier di cui sopra, operando le proprie valutazioni
sulla gestione della vicenda «bi-alluvionati» e sulla correttezza
della gestione del direttore dell'Ufficio del commercio ed
artigianato dott. Cavaletto.
Per le dichiarazioni di cui sopra il dott. Cavaletto sporse
querela e, nel procedimento 18202/06 iscritto a carico dell'on.le
Brigandì, la Procura della Repubblica chiese il rinvio a giudizio ed
il giudice investito dell'udienza preliminare in data 18 settembre
2007 emise «decreto che dispone il giudizio» imputando all'on.le
Brigandì medesimo il delitto previsto e punito dagli artt. 81
capoverso, 595, commi secondo e terzo del codice penale perchè in
più occasioni ed in esecuzione di un medesimo disegno criminoso,
comunicando con più persone, offendeva la reputazione di Cavaletto
Marco; in particolare, tra il 18 giugno 2003 ed il 16 luglio 2003
distribuiva tra i membri del Consiglio regionale del Piemonte,
avvalendosi del proprio ruolo di assessore all'interno dell'organo
medesimo, un memoriale nel quale si leggevano, tra l'altro, le
seguenti affermazioni:
«l'unica cosa certa è che uno dei due fatti dati per certi dal
dirigente è falso» ... «delle due l'una o il direttore vuole vessare
il cittadino o il direttore vuole applicare, essendo alla data delle
lettere ormai noto il suo comportamento con la Fasti, una linea di
comportamento simile a quella tenuta con la Fasti ma in aperto
contrasto con la circolare 3L4P e con le sue stesse delibere...»
«Cavaletto afferma falsamente di avere rimborsato i danni» «strano
quindi appare che un solerte dipendente che ha ritenuto di andare di
persona a verificare addirittura la costituzione...non ha visto
queste macroscopiche discrasie...» «ritiene lo scrivente che non vi
sia spazio per pensare ad un fatto colposo...come si può spiegare,
se non con la presenza del dolo il fatto...» «in altri termini il
direttore propone delle soluzioni irrazionali... con l'evidente scopo
di affossare l'eventuale transazione...» «non si può non tenere
conto del grave danno che è stato cagionato alla p.a. in quanto la
regione ha pagato la somma di lire 2.353.886.942 che proprio in base
alla interpretazione della legge n. 365/2000 data dallo stesso
direttore non avrebbero dovuto essere spesi...È evidente che questi
fatti appaiono di rilevante gravità basti pensare alla pervicacia
con cui sono state dette cose false, alla prevaricazione cui sono
stati sottoposti i cittadini... il Cavaletto scrive: ''la strada
politicamente più percorribile per risolvere definitivamente ed in
fretta la questione'' facendo non solo evidenza di divergenze
politiche ma, con il virgolettato sulle parole ''in fretta'' con una
critica che appare anche ingiuriosa. Per tralasciare il fatto
riportato in sede di Giunta ove lo stesso Cavaletto avrebbe adombrato
interessi provati di alcuni degli assessori».
Secondo il capo d'imputazione, inoltre, il consigliere Brigandì
rilasciava al quotidiano «la Repubblica» una intervista, pubblicata
in data 27 luglio 2003, nella quale dichiarava: «Io e i miei colleghi
di Giunta abbiamo agito per limitare l'esborso di denaro pubblico. A
differenza di quanto aveva fatto nei mesi scorsi Cavaletto che aveva
deciso di liquidare i danni di un'altra ditta, la Fasti... sulla base
di un atto notorio, che non è una domanda di risarcimento, e di un
nulla osta di liquidazione danni rilasciato da una banca a
un'assicurazione per l'alluvione del 1994. Perchè la Fasti aveva
diritto al risarcimento e l'Autovallere no?» Rilasciava infine una
intervista giornalistica al telegiornale regionale del Piemonte,
diffusa in data 28 luglio 2003, nel corso della quale dichiarava: «la
responsabilità della transazione è riconducibile solamente ai
direttori, poichè l'Assessore mette firme ad atti da loro
preparati».
In conclusione e riepilogando, L'on.le Matteo Brigandì,
consigliere regionale del Piemonte ed appartenente al gruppo
consiliare Lega Nord-Padania, parte dello schieramento di maggioranza
di appoggio alla Giunta guidata dall'on.le Enzo Ghigo, di cui faceva
parte quale Assessore agli affari legali e componente della Giunta
regionale, il 18 giugno 2003 e in date successive - perdurante del
suo mandato consiliare - diffondeva nella sede del Consiglio
regionale del Piemonte un memoriale nel quale si leggevano tra le
altre le affermazioni riportate nel capo di imputazione testè
riprodotto, riproducendo il contenuto sostanziale di quelle
affermazioni in due interviste rese agli organi di stampa. Per il
contenuto di tale memoriale e delle interviste, il dott. Marco
Cavaletto, sporgeva querela nei suoi confronti. Stante la pendenza di
tale procedimento penale, l'on.le Brigandì domandava al Consiglio
regionale del Piemonte (del quale ormai non faceva più parte) di
deliberare che i fatti oggetto del procedimento concernevano opinioni
espresse da un membro del Consiglio regionale nell'esercizio delle
sue funzioni ai sensi dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione.
Ai sensi dell'art. 3, legge regionale n. 32 del 2001, la domanda
di deliberazione del consigliere Brigandì veniva assegnata dal
Presidente del Consiglio regionale, per la relativa istruttoria, alla
Giunta per le elezioni, le ineleggibilità, le incompatibilità e
l'insindacabilità del Consiglio medesimo. In data 20 febbraio 2007,
la Giunta deliberava di proporre al Consiglio l'applicabilità al
caso dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione.
Il Consiglio regionale, nella seduta del 27 febbraio 2007,
approvava la proposta della Giunta competente.
In data 18 settembre 2007, il giudice per le indagini preliminari
di Torino, dott.ssa Sandra Casacci, su richiesta del pubblico
ministero, decretava il rinvio a giudizio dell'on.le Brigandì per il
reato sopra meglio descritto. Con lettera del 29 gennaio 2008 diretta
al Presidente della Giunta regionale Mercedes Bresso ed al Presidente
del Consiglio regionale Davide Gariglio - lettera ricevuta e
protocollata dal «Gabinetto di Presidenza della Giunta regionale» il
1° febbraio 2008, l'on.le Brigandì notiziava le suddette presidenze
che l'autorità giudiziaria, nonostante la dichiarazione di
insindacabilità pronunciata dal Consiglio regionale nella seduta del
27 febbraio 2007, aveva disposto il rinvio a giudizio innanzi al
Giudice monocratico del Tribunale di Torino con prima udienza fissata
al 14 febbraio 2008.
D i r i t t o
Sull'ammissibilità e sulla procedibilità del presente ricorso.
Pregiudizialmente si fa presente che l'ordinanza del Tribunale di
Torino sez. g.i.p. con cui si respingeva l'istanza difensiva di
declaratoria di «non doversi procedere» in virtù della delibera
regionale di insindacabilità ed il contestuale decreto che disponeva
il giudizio del 18 settembre 2007 sono stati conosciuti dal Consiglio
regionale piemontese, che non era parte in causa, soltanto in data 1°
febbraio 2008 perchè comunicata dall'on. Brigandì con la lettera
del 29 gennaio 2008, di cui meglio sopra. Per giurisprudenza costante
di questa Corte, nei giudizi per conflitto di attribuzione fra enti
la conoscenza del provvedimento impugnato che genera il conflitto ai
fini della decorrenza del termine di 60 (sessanta) giorni di cui
all'art. 39, secondo comma, legge n. 87 del 1953, deve intendersi
riferita agli organi legittimati a proporre il ricorso, ovvero per la
regione, al Presidente della Giunta regionale (si cfr., da ultimo,
Corte costituzionale, sent. n. 2 del 2007).
Inoltre, sempre in via pregiudiziale, ai sensi e per gli effetti
degli artt. 26 e 27 delle Norme integrative dei giudizi dinnanzi alla
Corte costituzionale, approvate dalla Corte medesima il 16 marzo
1956, si evidenzia che: sul piano soggettivo, per costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, la regione, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta, è titolata a ricorrere alla
Corte contro atti dello Stato ritenuti invasivi delle proprie
attribuzioni, ai sensi dell'art. 134 Cost.; a sua volta, l'autorità
giudiziaria è soggetto dello Stato competente a dichiarare la
volontà definitiva dello Stato medesimo e quindi a rendere
quest'ultimo soggetto convenuto nel giudizio per conflitto (v. da
ultimo sentenze della Corte costituzionale nn. 276 del 2001 e 129 del
2004); sul piano oggettivo, un provvedimento giudiziario che preluda
all'accertamento della responsabilità di un consigliere regionale,
in pretesa violazione delle sue prerogative costituzionali, è atto
suscettibile di essere impugnato con il rimedio del conflitto tra
enti (v. ancora sentenza n. 276 del 2001 e da ultimo sentenza n. 149
e 195 del 2007).
Nel caso oggetto del presente conflitto non si contestano le
modalità di esercizio del potere giudiziario, nè tanto meno si
pretende di ottenere un risultato che potrebbe essere ottenuto
tramite gli ordinari mezzi di impugnazione degli atti censurati in
questa sede e ritenuti lesivi della libertà dell'istituzione
regionale, ma si sostiene che gli atti impugnati non potevano essere
adottati dall'autorità giurisdizionale e che, adottati in carenza
della relativa attribuzione, nel loro contenuto sostanziale sono
stati posti in essere in violazione dell'art. 122, quarto comma della
Costituzione.
D'altra parte è del tutto evidente che la Regione Piemonte, non
essendo (e non potendo in alcun modo divenire) parte nel giudizio da
cui origina il conflitto, non potrebbe impugnarne l'esito. La forma e
il contenuto del provvedimento di cui si chiede qui espressamente
l'annullamento sono stati compiutamente esposti in epigrafe. Si
confida, pertanto, di aver assolto agli obblighi di chiara e completa
esposizione delle ragioni del conflitto.
Del resto, il presente ricorso è il primo elevato sui fatti di
causa. Non esistono quindi cause impeditive alla sua proposizione
(arg. ex sentenza n. 116 del 2003) nè vi sono termini prescrizionali
che possano consumarsi.
Sulla fondatezza nel merito del presente ricorso.
Il decreto di rinvio a giudizio ex art. 429 del codice di
procedura penale emanato dal g.i.p. di Torino ha violato le
attribuzioni regionali ed in particolare le guarentigie
costituzionali riconosciute all'attività istituzionale propria dei
componenti il Consiglio regionale dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione secondo cui «I consiglieri regionali non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni».
Come noto, si tratta di una disposizione in tutto e per tutto
analoga all'art. 68, primo comma, della Costituzione ed è volta a
proteggere il membro dell'Assemblea regionale da indebite
interferenze di altri poteri pubblici sul suo mandato elettivo e da
azioni giudiziarie che possano interferire sino a comprometterne la
libertà di convincimento ed espressione.
1. - Quanto alle ragioni del conflitto, con il presente atto il
ricorrente intende muovere una prima censura in relazione
all'esistenza del potere in capo all'autorità giudiziaria di non
attribuire alcuna rilevanza ad una delibera del Consiglio regionale
che sancisce l'insindacabilità delle dichiarazioni di un suo membro
e di decidere ex se sulla questione giuridica senza sollevare
conflitto di attribuzione innanzi a questa Corte.
Infatti, in caso di delibera del Consiglio regionale con la quale
si affermi l'immunità del consigliere ai sensi del citato art. 122,
quarto comma, della Costituzione, l'organo legislativo de quo
pronunciandosi in ordine all'esistenza dei presupposti dell'immunità
dei propri membri realizzerebbe una delle massime espressioni della
propria autonomia che allo stesso viene costituzionalmente garantita.
Innanzi all'esercizio di una attribuzione che trova il proprio
fondamento diretto in una norma costituzionale, l'autorità
giudiziaria non potrebbe più proseguire nel processo dovendo,
piuttosto, affermarne l'improcedibilità oppure, ove fosse convinto
di un eccesso e di un cattivo uso del potere da parte dell'organo
legislativo, sollevare conflitto di attribuzione davanti a questa
Corte. Pur rimarcando - come recente giurisprudenza di questa Corte
ha affermato (Sentenza n. 301 del 2007) - che la fonte
dell'attribuzione costituzionale de qua resta sempre l'art. 122,
quarto comma della Costituzione, è doveroso rilevare come esista
altresì un conforme ed espresso divieto di legge - in forza
dell'art. 3 della legge regionale n. 32 del 2001 - di chiamare a
rispondere i consiglieri regionali per opinioni e voti espressi
nell'esercizio delle proprie funzioni.
Ciò premesso, non sono condivisibili i presupposti logico -
normativi da cui il g.i.p. presso il Tribunale di Torino (Ordinanza
18 settembre 2007) muove per negare «la possibilità di estendere
alle regioni l'efficacia inibitoria delle delibere parlamentari di
insindacabilità dei membri delle Camere per le opinioni espresse e
per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, disciplinata
dalla legge n. 140 del 2003».
Infatti, nell'impostazione giudiziaria l'impossibilità di
riconoscere efficacia equivalente alle delibere di insindacabilità
dei due organi istituzionali deriverebbe dall'assunto secondo cui
«l'identità formale degli enunciati di cui all'art. 68 primo comma e
122 quarto comma Cost., non riflette tuttavia una compiuta
assimilazione tra le assemblee parlamentari ed i consigli regionali
in quanto, diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, le
attribuzioni. dei Consigli si inquadrano, invece, nell'esplicazione
di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a
livello di sovranita». In tal senso si era, per altro, espressa
questa stessa Corte con le sentenze n. 306 del 2002, n. 81 del 1975 e
n. 195 del 2007, n. 301 del 2007.
Sul punto la ricorrente, pur prendendo doveroso e rispettoso atto
della sovrana posizione della giurisprudenza della Corte, ritiene che
la negazione di detto parallelismo basata sulla interpretazione delle
categorie giuscostituzionalistiche di «sovranita» ed «autonomia»
possa essere oggetto di una nuova riflessione che, prendendo le mosse
dall'analisi dell'impianto normativo costituzionale, si rivolga verso
l'analisi del c.d. «formante dottrinario o letterario» concernente la
materia de qua.
In primo luogo, seguendo gli ordinari canoni logico ermeneutici,
dall'identità di formulazione normativa fra l'art. 68 primo comma e
l'art. 122 quarto comma si deve dedurre una identità di portata,
efficacia ed ambito applicativi, salvo che dall'analisi complessiva
del sistema normativo - costituzionale non si evincano argumenta di
segno contrario. Sempre sul piano dell'interpretazione letterale
occorre rilevare come, così come non sono estensibili ai consiglieri
regionali le guarentigie parlamentari di cui ai commi secondo e terzo
dell'art. 68 Cost., in quanto riservate ai membri del Parlamento
nazionale in base al noto principio della non estensibilità in via
analogica delle norme eccezionali di cui all'art. 14 delle c.d.
preleggi, altrettanto correttamente in base all'art. 12 delle
preleggi (stante il primato dell'interpretazione letterale sugli
altri criteri ermeneutici il cui impiego assume carattere sussidiario
a causa della loro funzione ausiliaria e secondaria) l'esame per la
corretta interpretazione di una disposizione normativa dovrebbe
essere condotta in via primaria sul significato lessicale che, se
chiaro ed univoco come nella specie, non dovrebbe consentire
l'utilizzazione di altre vie di ricerca. Per di più, con la
sostituzione dell'art. 122 Cost. ad opera dell'art. 2 della legge
cost. 22 novembre 1999, n. 1, il Legislatore costituzionale ha dato
una precisa «interpretazione autentica» ponendo le basi argomentative
per sovrapporre perfettamente il disposto di cui all'art. 68, primo
comma con quello di cui all'art. 122, quarto comma, ed esprimendo al
contempo un'altrettanto precisa intentio legis, corrispondente al
diritto costituzionale vivente.
Dunque, proprio perchè non si tratta di attività arbitraria e
considerata la posizione apicale di questa Corte nella gerarchia
ordinamentale, anche l'interpretazione del testo normativo
costituzionale dovrebbe svolgersi secondo regole predeterminate e
ricavabili dal sistema. Secondo queste ultime, l'interpretazione
letterale e la ricerca della mens legis vanno integrate con
l'interpretazione sistematica. Non essendo l'art. 122, quarto comma,
norma isolata ma inserita in un sistema unitario e concluso, essa va
colta nelle sue connessioni con le altre norme ed, in particolare,
deve armonizzarsi con i principi fondamentali che assicurano l'intima
coerenza dell'ordinamento complessivamente considerato e con le altre
norme che disciplinano la stessa materia. Secondo questo criterio,
dunque, l'interprete una volta tratta la norma dal testo sulla base
dell'interpretazione letterale e della mens legis dovrà «calare» la
stessa nel sistema; potrà così avvenire che, non considerata la
norma a sè stante, il suo significato si arricchisca (c.d
interpretazione estensiva) ovvero si restringa. L'analisi dell'intero
assetto normativo costituzionale non svela alcuna norma espressamente
derogatoria che giustifichi una «interpretazione restrittiva»
dell'art. 122 rispetto al suo omologo applicabile ai membri del
parlamento.
Anzi, la necessità di salvaguardare le funzioni consiliari da
ogni interferenza esterna o indebita pressione trova una precisa e
«cogente» giustificazione in primis nell'attribuzione al relativo
consesso di un potere legislativo, ovvero del potere di esprimere
norme dotate di forza ed efficacia primaria la cui incidenza
nell'ordinamento giuridico può essere esclusa soltanto attraverso
una pronuncia di illegittimità costituzionale ai sensi dell'art. 134
della Costituzione. Non solo le regioni al pari del Parlamento
possono introdurre nell'ordinamento fonti normative di rango
primario, ma quelle come questo ultimo sono oggetto di un cadenzato
ed ordinato sistema costituzionale di organizzazione ed attribuzione
disciplinato dagli artt. 114 e seguenti della Costituzione.
Non paiono esistere, dunque, argomenti normativi per ridurre lo
spazio applicativo della guarentigia costituzionale che l'art. 122
attribuisce al Consiglio regionale rispetto a quello proprio delle
Camere del Parlamento. Entrambe le norme introducono una «ragionevole
deroga» al principio di uguaglianza di tutti cittadini innanzi alla
legge di cui all'art. 3 Cost. in ragione del fatto che entrambi sono
espressione diretta della volontà popolare elettiva e
rappresentativa degli interessi propri della comunità territoriale.
E quella volontà le regioni affermano e riproducono attraverso atti
formali che hanno - sia pure in ragione delle diverse competenze per
materia costituzionalmente previste (art. 117 Costituzione) - uguali
valore, forza ed efficacia nell'ordinamento giuridico.
Le conclusioni alle premesse sul metodo interpretativo di cui
sopra non possono che essere univoche: entrambe le assemblee
elettive, in ragione della loro natura costituzionale di espressione
della volontà sovrana del popolo, non possono non essere tutelate -
sia nelle attribuzioni dell'organo in sè, sia in quelle dei suoi
membri, attraverso la predisposizione ed attuazione di analoghi
rimedi giuridici. In questo senso parrebbe deporre l'interpretazione
letterale e sistematica della disposizione normativa de quo agitur.
La ricorrente ha piena contezza della particolare complessità e
delicatezza del procedimento ermeneutico che concerne norme
costituzionali, proprio per la natura precipua di queste espressione
di valori e fini ritenuti fondamentali dalla comunità che si
organizza nelle forme costituzionalmente previste. Per questa ragione
ci pare necessario approfondire ulteriormente la materia onde
verificare se una difforme interpretazione di identiche norme
costituzionali - pur non trovando addentellati normativi - possa
giustificarsi per effetto della ipotizzata (ed autorevolmente
sostenuta dalla giurisprudenza di questa Corte) differenza fra il
concetto di «sovranita» dello Stato e quello di «autonomia» dell'ente
regione.
In merito, autorevole dottrina (M.S. Giannini, Crisafulli,
Martines, Rescigno, Ferrajoli), dopo aver individuato nella
sovranità il terzo elemento costitutivo della Stato-istituzione - al
pari del popolo e del territorio - distingue le caratteristiche
strutturali della stessa (indipendenza, originarietà e supremazia
dell'ordinamento), dalle concrete modalità di esercizio, nonchè
dalla c.d «spettanza» della sovranità medesima. Ciò premesso la
sovranità sarebbe espressione della supremazia dello
Stato-istituzione o Stato-ordinamento e si concretizzerebbe in una
serie di atti tipici mediante i quali viene esercitato il comando e
fatta valere la supremazia. Attraverso questi atti cui l'ordinamento
attribuisce una particolare efficacia ( la forza della legge,
l'esecutorietà dell'atto amministrativo e la cosa giudicata della
sentenza) l'autorità o «sovranita» dello stato si oggettivizza. Il
problema della «spettanza» della sovranità, ovvero la quaestio
costituzionalistica concernente la sua imputazione, pare quello che
più direttamente interferisce con la materia di nostro interesse.
Infatti, la soluzione formale secondo cui la sovranità spetta allo
Stato - nel senso che sia imputabile al soggetto Stato - non fornisce
una risposta definitiva e soddisfacente al problema. Infatti, è al
profilo sostanziale della sovranità (c.d. imputazione sostanziale)
che bisogna guardare per dare un significato alla formula
costituzionale che ne attribuisce la titolarità. In questo senso, la
sovranità va riconosciuta non più allo Stato-soggetto, per il solo
fatto che da esso emanano gli atti autoritativi, bensì a quel
complesso di persone fisiche alle quali «l'ordinamento giuridico, con
le sue regole sulla organizzazione dello Stato e sulla attribuzione
dei poteri, conferisca istituzionalmente il potere supremo di
decidere per lo Stato», ovvero a chi «abbia tale potere di
investitura, di controllo, di direttiva e di partecipazione, da
doversi considerare la suprema istanza dello stato, ovvero il
titolare effettivo della sovranita» (Crisafulli, Martines, Rescigno).
Le osservazioni che precedono sono perfettamente coerenti con il
significato e la portata della norma della nostra Costituzione (art.
1, secondo comma Cost.) secondo la quale «la sovranità appartiene al
popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione».
La nostra Costituzione, dunque, ispirandosi ai principi della
democrazia pluralista, non si è limitata ad attribuire al popolo
solo la titolarità formale del potere sovrano ma ne ha garantito
l'esercizio effettivo predisponendo una serie di norme che - dando un
contenuto sostanziale a questa attribuzione - ne stabiliscono le
forme ed i limiti di estrinsecazione. Non v'è dubbio che, in una
compiuta democrazia «rappresentativa», la prima forma di esercizio
del potere sovrano da parte del popolo sia rappresentata dalla
possibilità di eleggere direttamente i propri rappresentanti nelle
«assemblee» dotate - per espressa previsione costituzionale - del
potestà di emanare norme giuridiche di rango sostanzialmente e
formalmente primario.
D'altra parte, l'autonomia delle regioni non va considerata -
tenuto conto della complessiva «architettura» costituzionale - come
categoria di grado inferiore rispetto alla sovranità statale -
popolare, ma solo come «modalità di esercizio» di quest'ultima entro
ambiti territorialmente più limitati, da esercitarsi con le forme
prevista dalla Costituzione, nei limiti di «competenza» da essa
previsti (art. 115 Cost.) e nel rispetto del principio/valore
irrinunciabile dell'unità dello Stato di cui all'art. 5 della
Costituzione.
Più precisamente, l'autonomia delle regioni va ricompresa nel
concetto più ampio di autonomia, che sta ad indicare «la libertà di
determinazione consentita ad un soggetto, esplicantesi nel potere di
darsi una legge regolativa della propria azione, o, più
comprensivamente, la potestà di provvedere alla cura di interessi
propri e quindi di godere e di disporre dei mezzi necessari per
ottenere un'armonica e coordinata soddisfazione degli interessi
medesimi» (Mortati).
L'autorevole definizione esplicita i caratteri costituzionali
dell'autonomia regionale, che è autonomia normativa, organizzatoria
ed anche politica. Infatti va riconosciuta alle regioni medesime -
sia pure entro i limiti istituzionali che sono loro propri e con i
controlli costituzionalmente stabiliti - la possibilità di darsi e
di condurre un indirizzo politico diverso da quello in ipotesi
adottato dallo Stato, purchè non contrastante con i principi di
struttura dell'ordinamento costituzionale. L'autonomia politica delle
regioni sembra intimamente connessa con le ragioni fondanti la
creazione degli ordinamenti regionali e del conseguente decentramento
dello Stato. Infatti, se si riconosce che i problemi e gli interessi
possono avere natura e dimensioni diverse da regione a regione, si
deve coerentemente ammettere che ciascuna regione possa adottare un
indirizzo politico differenziato rispetto a quello dello Stato, al
fine di realizzare quella concordia discors che costituisce, in una
comunità statale come quella italiana, la migliore garanzia di una
effettiva unità nazionale.
Le considerazioni sin qui svolte valgono a dare una nozione
costituzionale dell'autonomia regionale non limitata al campo
normativo, ma estesa a quello amministrativo e finanziario ed a
quello politico nel senso sopra precisato. Questi vari campi nei
quali l'autonomia regionale rinviene le sue forme di esercizio - e le
potestà che vi sono riconnesse - hanno il loro elemento comune ed
unificante nella situazione giuridica attiva in cui l'ente regione è
stato posto nei confronti dello Stato, essendosi questo
«autolimitato» con l'attribuire alle regioni poteri e funzioni che
gli erano tradizionalmente propri. Pertanto, sebbene il suo
ordinamento si derivato da quello statale e non originario, la
regione è stato riconosciuto il diritto di rivendicare, nei limiti
segnati dalla Costituzione, l'autonomia (ed il conseguente esercizio
di funzioni) ad essa attribuita dalle norme costituzionali. Si può
dunque giungere ad affermare che la regione ha un vero e proprio
diritto soggettivo alla intangibilità della sua sfera giuridica ed
è legittimata ad agire nei confronti dello Stato qualora questo,
attraverso le sue varie articolazioni ed i suoi poteri, violi
l'ambito della sua competenza, oppure - come nel caso di specie -
violi le guarentigie e prerogative costituzionali che sono
«immediatamente e propedeuticamente» connesse e strumentali
all'esercizio di quelle competenze. L'autonomia regionale, dunque, ha
la medesima matrice della sovranità statale individuabile nel
riconoscimento costituzionale della «sovranità popolare»: l'ambito
di esercizio territorialmente ridotto e la sfera di competenze
normativamente distribuita non legittima il riconoscimento in capo
alle regioni di una situazione soggettiva attiva costituzionalmente
rilevante minus quam perfecta, tale da potere essere colpita da un
potere dello Stato che «disconosca» agli organi regionali il potere
-costituzionalmente derivato - di valutare la sindacabilità degli
atti posti in essere dai consiglieri regionali.
Per questi motivi, la presunta differenza «sostanziale-ontologica»
fra la sovranità dello Stato e l'autonomia delle regioni perde di
significato sino ad annullarsi dovendosi invece operare una loro
reductio ad unum, in quanto anche il concreto esercizio
dell'autonomia regionale troverebbe la sua ultima legittimazione
formale costituzionale «sempre» nel popolo il quale esercita il
proprio potere di investitura, di controllo di direttiva e di
partecipazione, innanzitutto attraverso l'elezione dei propri
rappresentanti all'interno di consigli regionali. Ne deriva che
l'organo legislativo regionale, in quanto promanazione ed espressione
costituzionale della medesima sovranità popolare che legittima il
Parlamento, va garantito dalla Carta costituzionale con forme e
modalità analoghe rispetto alle Camere legislative nazionali poichè
ogni interferenza o condizionamento nell'esercizio delle funzioni del
Consiglio e dei suoi membri si risolve - in ultima analisi - in un
ineliminabile e costituzionalmente non tollerabile vulnus per le
prerogative e per i poteri del popolo sovrano nell'ambito
dell'attuale e «compiuta» democrazia repubblicana. Ciò perchè i
consigli regionali sono espressione della «comunità regionale»
ovvero del popolo medesimo in una sua dimensione territoriale ridotta
ma non per questo di minore rilevanza sul piano delle prerogative
costituzionali.
Riassuntivamente, possiamo quindi precisare che: le regioni,
nell'ordinamento costituzionale italiano sono titolari di una
situazione giuridica attiva nei confronti dello Stato; tale
situazione si articola in una serie di potestà giuridiche riconnesse
all'autonomia regionale ed è azionabile - quale sfera di competenza
- innanzi all'organo della giustizia costituzionale, non solo quando
questa sfera sia violata ma anche quando si violino le prerogative
costituzionali volte a «proteggere» il libero e concreto esercizio di
quelle potestà. L'art. 122, quarto comma, della Costituzione ha
esattamente questa funzione: l'insindacabilità delle opinioni
espresse e dei voti dati dai consiglieri regionali nell'esercizio
delle proprie funzioni rappresenta il primo e fondamentale «schermo
costituzionale» a difesa dell'autonomia normativa e politica delle
regioni che può compiutamente realizzarsi solo se i consiglieri
singulatim possano esprimersi, formare il proprio convincimento e
contribuire alla vita democratica dell'assemblea regionale nel modo
più ampio ed efficace ed il Consiglio - quale consesso assembleare -
possa in via autonoma valutare se la partecipazione all'attività
istituzionale dell'ente da parte di alcuno dei suoi Consiglieri possa
aver travalicato il limite posto dal «collegamento funzionale» con
l'esercizio delle prerogative istituzionali. Siccome, per espressa
disposizione costituzionale, la libera partecipazione ed azione nella
vita democratica istituzionale dei consiglieri può spingersi sino
alla commissione di «reati funzionali o d'opinione» l'Autorità
giudiziaria - e con essa lo Stato - che voglia indagare e giudicare
su questi ultimi, qualora si trovi in presenza di una delibera di
insindacabilità da parte del Consiglio regionale e dubiti sulla sua
fondatezza nel merito deve sollevare conflitto di attribuzione
innanzi a questa Corte poichè operando diversamente essa
disconoscerebbe in via autonoma lo status soggettivo proprio della
regione, colpendolo attraverso la negazione di uno dei più
formidabili ed efficaci strumenti per l'effettività e la compiutezza
dell'esercizio dei poteri democratici che la Costituzione attribuisce
all'ente e per suo tramite alla «comunità regionale» sovrana.
Sollevando il relativo conflitto di attribuzione lo Stato
riconosce l'inviolabilità dell'esercizio delle potestà regionali di
matrice costituzionale e, contemporaneamente, chiede alla Sovrana
Corte costituzionale di controllarne il corretto esercizio. Solo
l'annullamento della delibera regionale di insindacabilità -
svelando la reale natura degli atti del consigliere - legittima lo
Stato all'azione giudiziaria nei suoi confronti la quale, solo a
questo punto, non interferisce con la vita politico-istituzionale
dell'Ente regione.
Per questi motivi la sovrana Corte vorrà, previo annullamento del
decreto che dispone il giudizio del Tribunale di Torino sezione del
giudice per le indagini preliminari, dichiarare che non spettava allo
Stato - e per esso all'autorità giudiziaria - procedere nei
confronti di soggetto investito dello status di consigliere regionale
in presenza di una delibera di insindacabilità degli atti
proveniente dall'assemblea elettiva di appartenenza.
2. - Nella denegata ipotesi che codesta sovrana Corte ritenesse di
concludere per la spettanza del potere de quo in capo allo Stato, il
vulnus alle prerogative costituzionali regionali diverrebbe
definitivo ove la stessa non operasse un controllo sulle modalità di
esercizio del potere medesimo, pronunciandosi nel merito della
vicenda e valutando se, effettivamente, le dichiarazioni rese dal
consigliere Brigandì furono profferite nell'esercizio delle sue
funzioni.
Non pronunciandosi nel merito, infatti, la Corte abdicherebbe alla
sua funzione costituzionale di controllo sul rispetto delle garanzie
che la nostra Costituzione attribuisce ai singoli soggetti
istituzionali: il risultato sarebbe grave poichè l'autorità
giudiziaria potrebbe sempre interferire nel libero ed ordinato
svolgersi della vita politico istituzionale delle assemblee
legislative regionali ponendo nel nulla le relative delibere di
insindacabilità; inoltre non potendo la regione ottenere in questa
Sede l'annullamento degli atti che assume lesivi delle proprie
prerogative costituzionali l'ambito sostanziale di operatività ed
efficacia dell'art. 122 comma quarto sarebbe ipso facto annullato,
giungendosi ad una sorta di interpetratio abrogans del dettato
costituzionale, operato dallo stesso Organo sovrano che ne dovrebbe
custodire e garantire l'intangibilità.
In relazione al profilo sostanziale della vicenda, dunque, occorre
valutare se dal punto di vista oggettivo il consigliere Brigandì
abbia manifestato il suo pensiero nell'esercizio di funzioni
istituzionali, e sul piano soggettivo se - in virtù della possibile
contemporanea attribuzione di una pluralità di cariche in capo allo
stesso soggetto - l'immunità de qua possa estendersi alle attività
di consiglieri regionali che al contempo rivestano la carica di
membro della Giunta regionale.
La premessa di partenza non può non essere il principio di
diritto espresso costantemente dalla giurisprudenza di questa Corte
secondo la quale la tutela prevista dall'art. 122, quarto comma,
Cost. in favore dei consiglieri regionali trova la sua ratio nella
salvaguardia dell'autonomia dell'organo rappresentativo con la
finalità precipua di preservare da interferenze e condizionamenti
esterni le determinazioni inerenti la sfera di autonomia politica
propria dell'organo consiliare, senza ritagliare intorno ai soggetti
in questione inaccettabili posizioni di privilegio (ex purimis, sent.
n. 276 del 23 luglio 2001, n. 76 del 23 marzo 2001).
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha più volte
precisato che sono coperte dall'immunità costituzionale non soltanto
le dichiarazioni rese all'interno dell'organo assembleare nello
svolgimento delle funzioni e degli atti tipici dell'organo, ma anche
le dichiarazioni che, pur essendo rese extra moenia ovvero
all'esterno del Consiglio, siano «funzionalmente connesse» con
un'attività compiuta dal medesimo soggetto all'interno del consesso
consiliare.
La medesima giurisprudenza, nel definire i confini di
applicabilità della norma de qua, ha esteso l'operatività
dell'insindacabilità allorchè sussista una sostanziale
corrispondenza di significati tra le dichiarazioni rese al di fuori
dell'esercizio delle funzioni tipiche svolte nel consiglio regionale
e le opinioni espresse nell'ambito di queste ultime.
Con riserva di approfondire l'analisi della giurisprudenza
costituzionale in materia occorre indagare il primo profilo oggettivo
della vicenda che radica in modo inconfutabile l'insindacabilità
delle dichiarazioni rese dal consigliere Brigandì.
Infatti il caso in esame appare un'ipotesi scolastica di
insindacabilità regionale.
Il consigliere Brigandì stava conducendo una «battaglia politica»
di rinnovamento all'interno del Consiglio regionale e nel corso di
questa aveva ritenuto che un dirigente della Regione Piemonte non
avesse tenuto un comportamento all'altezza dei suoi doveri di
efficienza e trasparenza. Le ragioni della sua conoscenza della
vicenda e della materia del risarcimento alle imprese alluvionate
erano radicate in primis nella partecipazione assidua alla vita
istituzionale democratica, oltre che nello svolgimento delle funzioni
di Assessore agli affari legali che aveva partecipato al complesso
strutturarsi e snodarsi della vicenda.
La profonda conoscenza della materia giustificò un suo più
penetrante ed incisivo intervento nel complesso procedimento
istituzionale di «sindacato ispettivo» che, attraverso il suo
legittimo «atto di denuncia politica», ebbe origine con
l'interrogazione mossa dai consiglieri Palma e Mellano, proseguì con
l'intervento del Presidente della Giunta regionale on.le Ghigo, per
poi snodarsi nella presentazioni di altre interpellanze sulla materia
e nella istituzione di una Commissione di indagine sulle imprese
bi-alluvionate che esaurì i lavori con relazione finale discussa
nella seduta n. 490 del 12 ottobre 2004 cui lo stesso Brigandì rese
legittimo intervento. La partecipazione del consigliere Brigandì
nella instauranda complessa procedura consiliare ispettiva avvenne
attraverso la presentazione e consegna al Consiglio di un dossier
sulla vicenda «bi-alluvionati».
Ne discende che il consigliere Brigandì ha legittimamente
denunciato dei fatti che hanno originato l'instaurarsi di una
procedura tipica ispettiva del Consiglio ed ha espresso, in virtù
della profonda conoscenza della vicenda, un giudizio politico sulla
stessa a difesa dell'operato della giunta che si era determinata a
definire una transazione con le società ricorrenti, come sopra
meglio spiegato.
In quel contesto e per queste ragioni, aveva pertanto diffuso
all'interno del Consiglio un dossier - composto di relazione ed
allegati documentali - distribuito a varie riprese ai consiglieri
regionali esprimendo infine le proprie valutazioni ed i propri
convincimenti su come ì fatti pregressi si fossero svolti e su quali
misure dovessero essere assunte, nonchè sulle eventuali
responsabilità soggettive del caso.
Nessun dubbio dovrebbe, dunque, residuare in ordine al fatto che
si rientri nell'ipotesi di «opinioni espresse» da parte di
consigliere regionale.
Che il consigliere Brigandì abbia espresso tali opinioni
nell'esercizio delle sue funzioni di consigliere non pare seriamente
contestabile.
Secondo la giurisprudenza di codesta sovrana Corte rientrano nella
prerogativa dell'insindacabilità gli atti tipici della funzione,
come per esempio atti di sindacato ispettivo, proposte legislative,
emendamenti, ordini del giorno, interventi in formali sedute del
Consiglio o organi consiliari (argomento ex sentenze nn. 10 e 11 del
2000, 50 e 79 del 2002, 379 del 2003); ma anche quegli atti svolti
intra moenia che non sono riconducibili propriamente a forme di
esercizio del mandato elettivo come codificate dai regolamenti
parlamentari o consiliari ma che tuttavia siano identificabili come
momenti di esercizio dell'attività parlamentare o consiliare
(sentenze nn. 219 del 2003 e 120 del 2004).
Poichè l'immunità per i voti dati e le opinioni espresse si
giustifica per l'esigenza di assicurare al parlamentare od al
consigliere il pieno e libero svolgimento della sua funzione, appare
ragionevole una estensione del concetto di tipicità dell'atto
insindacabile purchè comunque sia svolto con modalità tali da non
contrastare - in modo palese - con le regole di correttezza formale
ed espressiva dettate dai regolamenti parlamentari o consiliari e
fatte rispettare dai relativi presidenti. L'atto tipico insindacabile
deve, per consolidata giurisprudenza costituzionale, essere
espressivo del peculiare contributo che ciascun deputato o senatore
apporta alla vita democratica mediante le proprie opinioni ed i
propri voti» (In tal senso si è espressa la sentenza n. 152 del
2007; n. 235 del 16 giugno 2005).
Alla luce dello schema applicativo delineato dalla citata
giurisprudenza costituzionale, dunque, appare chiaro che le prime
dichiarazioni dell'on.le Brigandì possono considerarsi espressione
di attività tipica poichè originarono, quale legittimo segmento
istituzionale, un complesso sindacato ispettivo che recepì in toto
tale forma di esternazione. Quale segmento istituzionale di
un'attività tipica l'on.le Brigandì aveva ricostruito la vicenda
sul piano giuridico e fattuale esprimendo, al contempo, il proprio
orientamento politico nonchè valutando alcune condotte tenute dagli
responsabili degli uffici di direzione. Tanto egli fece in qualità
di consigliere e non quale Assessore agli affari legali. Lo dimostra
il fatto che alla relativa e presupposta interrogazione consiliare
rispose direttamente il Presidente della Giunta. Per cui, se non è
corretto - secondo la giurisprudenza di questa Corte (Seat. C. cost.
27 marzo 1975, n. 81) - estendere l'applicazione dell'art. 122, comma
quarto, anche all'attività degli assessori in conformità alla
lettera ed alla ratio della disposizione, non è tuttavia altrettanto
corretto escluderli dall'ambito di applicazione soggettivo della
norma se i soggetti in questione, pur essendo anche assessori, si
siano limitati a svolgere funzioni esclusivamente consiliari dalle
quali non sono inibiti.
Premesso che la formulazione della norma di cui all'art. 122,
quarto comma è chiara e che essa, in quanto norma eccezionale, deve
essere interpretata rigorosamente e che dunque, data la natura
funzionale dell'immunità in esame, essa tutela le funzioni riservate
al Consiglio regionale, appare corretto concludere che, nel caso in
esame, considerato che i membri della giunta possono essere scelti
fra i consiglieri, non appare legittimo «penalizzare» la posizione di
uno dei suddetti componenti del Consiglio che esercita un atto tipico
consiliare, solo in virtù della compresenza dello status di membro
della Giunta. Nel caso di specie la qualità di assessore agli affari
legali della Regione Piemonte non fu il presupposto condizionante la
manifestazione delle proprie opinioni, nè quelle furono riferite
nella veste formale de qua, ma fu solo l'occasio che permise
all'on.le Brigandì di conoscere più approfonditamente la vicenda e
poter esercitare la propria intangibile facoltà di «indirizzo
politico».
Per questi motivi, in conformità a quanto affermato dal Consiglio
regionale nella delibera di insindacabilità de qua, la diffusione
del dossier deve essere interpretata come atto di controllo ed
indirizzo politico esercitato da un consigliere regionale e non come
documento formato da un componente della giunta poichè, come
evidenzia la stessa analisi documentale, esso non reca nè
l'intestazione formale nè il contenuto sostanziale che lo riconduca
all'attività di assessore.
La possibilità di ritenere le opinioni espresse nel dossier come
esercizio della funzione di consigliere, comporta la configurabilità
di un preciso «nesso funzionale» capace di estendere l'immunità alle
dichiarazioni successive rese agli organi di stampa e di televisione.
Queste ultime infatti rappresentano mera divulgazione di un «atto
tipico e di natura politica ed ispettiva» reso senza apprezzabile
soluzione di continuità temporale, soddisfacendo dunque il requisito
della «contestualita» e recante identico contenuto sostanziale e non
mera «comunanza di argomento».
Più precisamente, in conformità ad una propria giurisprudenza
pressochè consolidata la sovrana Corte costituzionale ha
recentemente (Sent. 4 maggio 2007, n. 152; Sent. C. cost., 13 giugno
2006, n. 221) ribadito che la prerogativa costituzionale prevista
dagli artt. 68, primo comma, e 122, quarto comma, della Costituzione
non copre tutte le opinioni espresse dal parlamentare o dal
consigliere nello svolgimento della sua attività politica, ma solo
quelle legate da nesso funzionale con le attività svolte nella
qualità di membro delle due Camere o del Consiglio regionale. Tale
nesso sussiste solo ove siano riscontrabili sia «un legame temporale
fra attività parlamentare o consiliare ed attività esterna che
abbia finalità divulgativa della prima, sia una sostanziale
corrispondenza di significato tra le funzioni espresse nell'esercizio
delle funzioni ed atti esterni».
Nella medesima pronuncia la Corte ha precisato come esuli
dall'oggetto della Sua valutazione il contenuto diffamatorio delle
dichiarazioni, essendo il proprio compito «limitato alla verifica che
esse, ancorchè rese fuori dalla sede istituzionale, siano collegate
ad attività proprie del parlamentare e ne rappresentino il momento
di divulgazione esterno» (In termini analoghi, ex plurimis, sentenze
n. 317/2006, n. 28, n. 164, n. 176, n. 196 e 235 del 2005; n. 52 del
2002, n. 10 e 11 del 2000).
Nella medesima pronuncia, ulteriormente precisando i criteri
determinanti la sussistenza del «nesso funzionale», la Corte ha
confermato il precedente orientamento secondo cui le dichiarazioni
«insindacabili» per essere effettivamente «espressive della funzione»
non devono essere solo genericamente collocabili in un «contesto
politico» o riconducibili a temi di rilievo generale, ma devono
costituire sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni
espresse dal parlamentare/consigliere nell'esercizio delle proprie
attribuzioni ovvero «il riflesso del contributo che ciascuno membro
di camere elettive apporta alla vita democratica, e non solo una
ulteriore e diversa articolazione di siffatto contributo elaborata ed
offerta alla pubblica opinione nell'esercizio della libera
manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 della
Costituzione» ( in tal senso si sono pronunciate anche le sentenze
nn. 151 del 4 maggio 2007, n. 96 del 2007, n. 260, 276, 329 e 317 del
2006 e n. 51 del 2002; sent. 23 luglio 2001, n. 276; 28 maggio 2001,
n. 163; 3 luglio 2002, n. 306; 27 novembre 1998, n. 382).
Ha un valore di precedente emblematico la vicenda risolta dalla
sentenza n. 276 del 2001.
In quella circostanza il consigliere regionale della Lombardia
Enzo Lucchini aveva rilasciato un'intervista alla stampa (La Gazzetta
di Mantova), nella quale il medesimo aveva espresso, quale Presidente
della commissione consigliare «Sicurezza pubblica», le proprie
valutazioni politiche circa la gestione dell'Azienda ospedaliera
Carlo Poma di Mantova ed in particolare sul provvedimento del
direttore Pischedda di revoca dell'incarico di direttore Sanitario
del dott. Gustavo Galmozzi. Il medesimo Lucchini aveva
contestualmente indirizzato una lettera all'Assessore alla sanità ed
al Presidente della Giunta regionale, nella quale si prospettavano
dubbi circa la correttezza delle deliberazioni adottate dal direttore
generale della citata Azienda ospedaliera.
Essendosi doluto in sede penale il destinatario di tali pubbliche
affermazioni, la Procura della Repubblica di Mantova aveva aperto un
procedimento penale la conclusione delle indagini del quale aveva
comunicato al Lucchini con avviso di rito.
La regione allora elevò il conflitto tra enti per violazione
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione che la Corte
costituzionale, con la citata sentenza accolse, argomentando tra
l'altro che «attraverso l'invio della citata missiva, il consigliere
regionale ha posto in essere un atto inerente l'esercizio delle
proprie attribuzioni di Presidente di una commissione consiliare,
avente specifica competenza in merito alla problematica ivi
segnalata; e considerato che le affermazioni riprodotte dall'organo
di informazione rappresentano una illustrazione, in chiave
divulgativa, di quanto contestualmente ha formato oggetto di un atto
tipico delle funzioni all'epoca esercitate: ne deriva la
insindacabilità delle affermazioni in questione» (punto 3 del
Considerato in diritto).
In un caso che presenta evidenti analogie con l'attuale, la Corte
aveva affermato che «l'esonero di responsabilità, previsto dall'art.
122, quarto comma, della Costituzione quale salvaguardia
dell'autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale,
ricomprende tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di
una funzione affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da
altre fonti normative cui la prima rinvia. In rapporto a
dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un organo di
informazione, e perciò rilasciate al di fuori dell'esercizio di
funzioni consiliari tipiche, occorrerà stabilire se - ciò non di
meno - quelle dichiarazioni siano identificabili come espressione di
attività consiliare e quindi possano essere ritenute comprese tra le
"opinioni" per le quali opera la richiamata garanzia costituzionale
della irresponsabilità. Ai fini della accennata identificazione, non
basta la generica comunanza di argomenti oggetto dell'attività
consiliare tipica, rispetto alle dichiarazioni fatte la di fuori di
essa; nè è sufficiente la riconducibilità delle stesse ad un
medesimo "contesto politico". Occorre, invece, che la dichiarazione
possa essere qualificata come espressione della attività coperta
dalla menzionata garanzia costituzionale di immunità; il che
normalmente accade se ed in quanto sussistano la contestualità ed
una sostanziale corrispondenza di significati tra le dichiarazioni
rese al di fuori delle funzioni tipiche svolte nel consiglio
regionale e le opinioni espresse nell'ambito di queste ultime. Il
carattere divulgativo, e quindi la sostanziale corrispondenza in uno
con la contestualità, finiscono dunque per rappresentare il criterio
in forza del quale le dichiarazioni "esterne" godono dello stesso
regime delle opinioni costituzionalmente presidiate a norma dell'art.
122, quarto comma, della Carta fondamentale, "senza con ciò
determinare situazioni di ingiustificato privilegio personale"».
L'analisi del precedente giurisprudenziale specifico, nonchè la
valutazione degli atti allegati al ricorso, consente di concludere
che la situazione qui denunciata dalla regione ricorrente risponde ai
criteri ed ai principi sopra richiamati. Emerge, infatti, la presenza
di una contestualità fra la consegna del dossier - soggettivamente
riconducibile alle funzioni tipiche di sindacato ed indirizzo
politico estrinsecantesi nel contesto ed in pendenza di una procedura
ispettiva di matrice consiliare - ai Consiglieri regionali
(collocabile fra il 18 giugno ed il 16 luglio del 2003) e le
interviste rilasciate al quotidiano «Repubblica il 27 luglio 2003, ed
al telegiornale regionale del Piemonte il 28 luglio 2003; ed è
presente una sostanziale corrispondenza fra la parte valutativa del
dossier ed il tenore delle dichiarazioni rese alla stampa.
Rilevato, dunque, che attraverso la consegna del dossier de quo il
consigliere ha posto in essere un atto inerente le proprie
attribuzioni, esprimendo il proprio «competente» indirizzo politico
attraverso la realizzazione di un «segmento tipico» di un'altrettanto
tipica attività di sindacato ispettivo da altri consiglieri
realizzata, ed in quanto tale sussumibile in una complessiva
attività politico istituzionale; e considerato che le affermazioni
riprodotte dall'organo di informazione rappresentano un illustrazione
in chiave divulgativa, di quanto, pressochè contestualmente, ha
formato oggetto di un atto tipico precedente, dovrebbe derivarne la
insindacabilità delle dichiarazioni del consigliere Brigandì per le
quali è oggi chiamato a rispondere innanzi all'autorità giudiziaria
di Torino.

P. Q. M.
La ricorrente Regione Piemonte, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, solleva conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato e per esso al Tribunale di Torino sez. g.i.p.,
nella persona della dott.ssa Casacci, in relazione all'ordinanza del
18 settembre 2007 ed al contestuale decreto che disponeva il
giudizio, nonchè in relazione a tutti gli atti precedenti indicati
in epigrafe e confliggenti con le prerogative costituzioni regionali
chiedendo a codesta sovrana Corte costituzionale di dichiarare che:
1) non spettava allo Stato e per esso al g.i.p. presso il
Tribunale di Torino adottare il decreto che dispone il giudizio,
emanato il 18 settembre 2007, di cui in epigrafe e in narrativa e
quindi disattendere la delibera del Consiglio regionale del 27
febbraio 2007;
2) conseguentemente annullare il predetto decreto e gli
eventuali atti successivi e conseguenziali adottati dalla stessa
autorità giudiziaria;
3) che il decreto che dispone il giudizio di cui in epigrafe
integra gli estremi di un atto invasivo della sfera di garanzia
presidiata dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, con
correlativo pregiudizio per la effettiva autonomia che la Carta
fondamentale assicura alla regione ed ai suoi organi, stante la
legittimità formale e sostanziale della delibera regionale di cui
sopra che aveva sancito la insindacabilità delle dichiarazioni del
Consigliere.
Torino, addì 19 marzo 2008
Avv. Claudio Maria Papotti