1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 101 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 settembre 1994
N. 101 Ordinanza emessa il 19 settembre 1994 dal pretore di Gela nel procedimento penale a carico di Ferrara Nunzio Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela del paesaggio, della salute e della liberta' di iniziativa economica privata. (D.-L. 26 luglio 1994, n. 468, artt. 1, primo, secondo e quinto comma, 2 e 5). (Cost., artt. 3, 6 e 79). (095C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Visti gli atti del sopracitato procedimento, rg. n. 165/94, r.n.r.
n. 1877/91 contro Ferrara Nunzio, nato a Gela il 28 gennaio 1954,
imputato dei reati di cui agli artt. 110 c.p., 20 lett. c) della
legge n. 47/1985, artt. 1, 2, 4, 13, 14 della legge n. 1086/1971 e
artt. 17, 18 e 20 della legge n. 64/1974 per aver eseguito una
costruzione costituita da un muro di contenimento e da un ampliamento
di un fabbricato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, senza
concessione edilizia e nell'inosservanza delle prescrizioni di cui
alle citate leggi. Per avere inoltre alterato con la suddetta
costruzione le bellezze naturali circostanti. In Gela, il 3 aprile
1991;
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed in particolare l'art. 23,
commi terzo, primo e secondo;
Preso atto dell'istanza del p.m. a che sia sollevata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5 del d.-l. 26
luglio 1994, n. 468, in riferimento all'art. 79 della Costituzione;
Ritenuto di dover sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale delle norme di cui all'art. 1, commi primo, secondo e
quinto, del d.-l. 26 luglio 1994, n. 468, in cui è ravvisata la
violazione degli articoli 79, 3 e 6 della Costituzione;
Ritenuto che le prospettate questioni appaiono tutte rilevanti e
non manifestamente infondate per i seguenti motivi:
MOTIVI DI RILEVANZA
L'imputato ha chiesto che il processo venga sospeso; tale
richiesta rende evidente, e processuale, la volontà di valersi
dell'intera procedura di sanatoria per ottenere il "condono
edilizio".
Ne consegue che, come ha già stabilito la Corte costituzionale in
caso identico (sentenza 23-31 marzo 1988 n. 369) divengono rilevanti
nella specie le questioni di costituzionalità relative a tutte le
summenzionate disposizioni aventi forza di legge, che risultano
intimamente collegate fra loro nell'unico fine di regolamentare
(esternamente ed internamente) il meccanismo procedimentale di
sanatoria.
Ad ogni buon conto, dal combinato disposto degli artt. 1, secondo
e quinto comma, del d.-l. n. 468/1994, e 44 della legge n. 47/1985
discende che la sospensione opera anche a prescindere da una
richiesta di parte, e serve a creare la condizione necessaria per
l'operatività, (immediatamente successiva) del meccanismo
procedimentale del condono; dunque le disposizioni che regolamentano
più direttamente tale meccanismo assumono rilevanza nel presente
processo (e con esse le questioni di costituzionalità che le
investono) nel momento stesso in cui il giudice deve provvedere a
sospendere (o meno) il processo.
Come precisato poi da giudice di legittimità, non ogni processo
per illeciti urbanistici o edilizi va sospeso, ma soltanto quelli
relativi a reati suscettibili di essere estinti attraverso la
procedura amministrativa; il giudice deve dunque esaminare, ad
esempio, il tempus commissi delicti, e nel far ciò deve osservare le
norme contenute nei commi primo e secondo dell'art. 1 del d.-l. n.
468/1994. Tali norme assumono dunque a maggior ragione rilevanza nel
presente processo.
Le restanti norme di cui all'art. 1, e agli articoli 2 e 5 del
d.-l. in questione, rilevano nel presente processo nella misura in
cui disciplinano modalità e fasi del procedimento di sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
a) Violazione dell'art. 79.
Il "condono edilizio" si configura come istituto di clemenza
attraverso il quale viene meno, limitatamente a fatti tipici,
commessi in un circoscritto periodo di tempo, anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato.
Analizzandone il meccanismo operativo, la Corte costituzionale si
è espressa (con la sentenza n. 369/1988) nel senso che tale istituto
non possa essere ricondotto la figura tipica dell'amnistia
condizionata, e introduca invece una causa atipica di estinzione del
reato.
Rimane tuttavia inesplorato dalla Corte costituzionale
l'argomentazione, addotta dal p.m., circa la ciconducibilità
dell'istituto del condono a quello dell'amnistia sottoposta ad
obblighi; tale figura è espressamente prevista dall'art. 151 del
codice penale.
Il "potere di clemenza" incontra dei limiti, anche procedurali,
nella Carta costituzionale; tra essi quello, recentemente posto dal
legislatore costituzionale con la revisione dell'art. 79 (legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1): prevede la norma che l'amnistia
sia concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
Conclude dunque il p.m. che il "condono", in quanto rientrante
nella tradizionale figura dell'amnistia, è stato
incostituzionalmente concesso dal Governo con d.-l.
Il quesito che invece viene posto da questo pretore alla Consulta
muove dall'assunto che il condono, comunque lo si etichetti,
costituisce forma d'esercizio della generale potestà di clemenza
dello Stato, e debba perciò essere concesso con le forme dinanzi
prospettate.
Anche tale questione, per molti versi analoga alla prima, appare
non manifestamente infondata: a ritenere che l'esecutivo sia
legittimato a dar vita, con decretazione d'urgenza, ad una misura
generale di clemenza che si distingue solo per fisionomia, e non
anche per effetti giuridici, dall'amnistia, si giungerebbe ad un
sostanziale elusione del dettato costituzionale.
Dal disposto dell'art. 79 della Costituzione emerge chiaramente la
volontà che l'emanazione di misure clemenziali generali,
comportanti, l'estinzione del reato, debba essere riservata
all'apprezzamento del Parlamento, al quale soltanto è rimessa la
potestà di limitare con tale estensione la pretesa punitiva
pubblica.
E dunque il termine "amnistia", contenuto nel citato art. 79, non
va inteso in senso strettamente tecnico (dando cioè rilievo
preminente al peculiare meccanismo operativo dell'istituto", ma
ricondotto ad una nozione generale di misura di clemenza,
caratterizzata da elementi "sostanziali" tipici (effetto estintivo
del reato limitato a fatti determinati, commessi in un circoscritto
periodo di tempo, anteriore alla sua entrata in vigore) comuni tanto
alla tradizionale amnistia quanto al condono.
Violazione dell'art. 3.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
relativamente a determinati reati, comporta un'inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza; essa deve dunque "trovare
giustificazione nel quadro costituzionale che determina il fondamento
ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato" (Corte
costituzionale sentenza n. 369/1988), ed adeguato bilanciamento
dell'interno della gerarchia dei valori e dei beni costituzionalmente
tutelati. Ciò a pena d'irragionevolezza.
Con riguardo al condono edilizio del 1985 la Corte costituzionale
verificò che l'eccezionale introduzione di una causa atipica di "non
punibilita'" e "non procedibilita'" per condotte recanti pregiudizio
a fondamentali esigenze della collettività, trovava giustificazione
nell'intento di "chiudere un passato d'illegalità di massa" e di
"porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenze" quali il governo del territorio; la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali; la funzione sociale della proprietà;
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico.
È ritenuta non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità concernente l'irragionevolezza delle norme che oggi
reiterano, a distanza di nove anni, il meccanismo del condono
edilizio: non si può infatti parlare più di eccezionalità della
misura clemenziale (stante la sua riproposizione ciclica), e neppure
far nuovamente valere l'intento, già vanificato una volta, di
chiudere con un passato di diffusa illegalità. Appaiono invece
compromessi, nella materia edilizia, in virtù di tale reiterazione,
gli aspetti di certezza, uguaglianza ed obbligatorietà (dell'azione
penale, e della pena) che informano il sistema costituzionale-
penalistico.
Deve infine osservarsi che le norme incriminatrici su cui incide
il condono edilizio mirano a salvaguardare beni fondamentali per la
collettivita': a) il paesaggio, e dunque sia il razionale sviluppo
urbanistico del territorio che la tutela del pregio naturalistico: b)
la salute psico-fisica, compromessa particolarmente in zone dove
l'enormità del fenomeno dell'abusivismo edilizio ed il conseguente
degrado dei centri abitativi sottrae all'individuo il diritto di
vivere in un ambiente sano. La questione di costituzionalità
sollevata in riferimento all'art. 3 della Costituzione appare non
manifestamente infondata anche quando involge l'aspetto del corretto
(o meno) bilanciamento tra le ragioni del nuovo "condono" (e cioè,
in base alle premesse del d.-l. n. 468/1994, il "rilancio
dell'attività economica .. la ripresa della attività
imprenditoriali .. la semplificazione dei procedimenti in materia
urbanistico-edilizia";) e le ragioni di tutela dei beni sopra
indicati.
Considerando la questione secondo la prospettiva del divieto di
irragionevoli disparità di trattamento per situazioni meritevoli di
pari tutela, si rileva che il nuovo (seppur limitato) sacrificio dei
beni costituzionali tutelati dagli articoli 6 e 32 della Carta (le
cui offese non vengono sanzionate penalmente) non pare trovare
adeguata giustificazione, e dunque razionale bilanciamento, a fronte
della promozione di altri beni pur di rango costituzionale, ma che
proprio per dettato della Costituzione non devono comunque
contrastare con l'utilità sociale e la dignità umana.

P. Q. M.
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Gela, addì 19 settembre 1994
Il pretore: TOSO

95C0244