1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 31-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 284 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 marzo 2000
Ordinanza emessa il 30 marzo 2000 dal giudice di pace di Noto nel procedimento civile vertente tra Iacono Giovanni e Comune di Noto Ordinamento giudiziario - Riforma delle circoscrizioni degli uffici giudiziari ad opera del d.lgs. n. 51/1998 - Sezioni distaccate del Tribunale di Siracusa - Istituzione di una di esse presso il comune di Avola, anziche' presso il comune di Noto - Eccesso di delega - Violazione del principio di eguaglianza e del diritto alla tutela giurisdizionale - Irragionevolezza della scelta, in relazione alle finalita' della legge delega n. 254/1997. - R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, art. 48-bis (introdotto dall'art. 15 d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51) e tabelle A e B annesse al d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 113. (000C0443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 31-5-2000)

IL GIUDICE DI PACE
Sciogliendo la riserva di cui al verbale che precede;
Esaminati gli atti di causa;
Premette in fatto
Con citazione notificata il 4 gennaio 2000 Iacono Giovanni
conveniva in giudizio avanti questo ufficio il Comune di Noto, in
persona del sindaco pro-tempore, chiedendo che lo stesso venisse
dichiarato inadempiente al contratto stipulato inter partes in data
11 febbraio 1999 per la pulitura dei locali comunali e scolastici,
con la conseguente condanna al risarcimento del danno patito,
quantificabile, fino alla data della citazione, in L. 4.500.000 (o
in altra misura contenuta nei limiti di competenza) e alle spese.
L'inadempienza lamentata dall'attore consisteva nel fatto che per
uno degli stabili oggetto del contratto, quello di via Bovio (sede
degli uffici della sez. distaccata di pretura nonchè di quelli del
giudice di pace) il Comune aveva ridotto la prestazione, con
informale comunicazione del 1o giugno 1999 e decorrenza
dall'indomani, ai soli locali del giudice di pace e a quelli
comuni, in quanto la pretura era stata soppressa da tale data ed i
locali da essa occupati, peraltro, erano stati materialmente
chiusi. Solo il successivo 11 ottobre, poi, il Comune aveva
formalizzato la già avvenuta riduzione del servizio, a decorrere
dal 1o giugno, motivandola con la soppressione della pretura. In
siffatto comportamento contrattuale del Comune l'attore riteneva
ravvisarsi un inadempimento risarcibile sotto il profilo del
mancato guadagno.
Costituendosi in giudizio con comparsa del 5 febbraio 2000,
depositata all'udienza di prima comparizione, il Comune convenuto
chiedeva il rigetto della domanda, affermando che la riduzione
delle prestazioni contrattualmente previste (con corrispondente
riduzione del corrispettivo) non era stato un atto arbitrario ed
illegittimo, ma imposto dall'entrata in vigore del d.lgs. 19
febbraio 1998, n. 51, che avendo soppresso la sezione distaccata
della pretura di Noto, aveva istituito ad Avola, anzichè a Noto,
una sezione distaccata del tribunale di Siracusa.
All'udienza di trattazione del 18 febbraio 2000 l'attore
sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 48-bis
dell'ordinamento giudiziario r.d. 30 gennaio 1941, n. 12
(introdotto con l'art. 15 del d.lgs. n. 51/1998) e delle tabelle A
e B annesse al detto ordinamento, così come con detta disposizione
novellato, nella parte in cui veniva istituita ad Avola anzichè a
Noto una sezione del tribunale di Siracusa, in contrasto con le
risultanze istruttorie emergenti dai parametri stabiliti nella
legge di delega del Parlamento al Governo, così incorrendo nel
vizio di eccesso di delega, in violazione dell'art. 76 della
Costituzione.
Aderendo a richiesta dell'attore, il giudice di pace, riservando
ordinanza, concedeva alle parti termine per note illustrative. Solo
l'attore le depositava in cancelleria, in data 26 febbraio 1990,
motivando tre distinti profili di incostituzionalità in ordine ai
quali
In diritto osserva
L'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87 dispone
che il giudice avanti il quale, nel corso di un giudizio, venga
sollevata questione di costituzionalità (con l'indicazione delle
norme ritenute viziate e delle disposizioni costituzionali che si
assumono violate) verifichi preliminarmente se la questione stessa
sia rilevante nella fattispecie sottoposta al suo giudizio, se
cioè quest'ultimo possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione di essa.
Ritiene, a tal proposito, che la rilevanza per la decisione di
merito del giudizio sussista, essendo di tutta evidenza che, ove la
Corte costituzionale ritenesse fondata la questione rimessa al suo
esame, potrebbe conseguirne la declaratoria di illegittimità
dell'operato del Comune di Noto (col conseguente accoglimento della
domanda) mentre, nell'opposta ipotesi in cui la questione venisse
ritenuta infondata, la domanda essere rigettata.
Ritiene, inoltre, che la questione sollevata sia non
manifestamente infondata.
Essa muove dalle modifiche all'ordinamento giudiziario (r.d. 30
gennaio 1941, n. 12 ) - mediante gli artt. 48-bis e 48-ter -
introdotte con l'art. 15, d.lgs. n. 51 del 19 febbraio 1998 nel
contesto dell'istituzione della figura del giudice unico di primo
grado.
La prima di queste norme (art. 48-bis) dispone che "Nei Comuni
indicati nella tabella B annessa al presente ordinamento sono
istituite sezioni distaccate del tribunale ordinario con la
circoscrizione stabilita per ciascuna di esse" e in detta tabella
sono elencate tre sezioni distaccate del tribunale di Siracusa, con
sede nei Comuni di Augusta, Avola e Lentini. Nella tabella A
annessa all'ordinamento la circoscrizione della sezione istituita
ad Avola risulta formata dai Comuni di Avola, Noto, Pachino,
Portopalo di Capopassero e Rosolini.
La seconda norma (art. 48-ter) riguarda invece le future
modifiche delle sezioni distaccate, attribuite alla competenza
amministrativa del Ministro Guardasigilli.
È stata in tal modo introdotta una doppia disciplina, nel senso
che mentre in sede di prima istituzione delle sezioni distaccate
(art. 48-bis) la materia della geografia è stata "legificata", le
successive attività di istituzione, soppressione e modificazione
della circoscrizione delle sezioni distaccate verranno invece
disposte (ai sensi dell'art. 48-ter) con decreto motivato del
Ministro della giustizia.
Il quadro normativo così delineato è stato ritenuto dall'attore
costituzionalmente illegittimo.
È stato anzitutto lamentato un eccesso di delega in cui il
Governo sarebbe incorso, in relazione alla delega del Parlamento,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost., il quale prescrive
che "l'esercizio della funzione legislativa non può essere
delegato al Governo se non con determinazione dei principi e
criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e per oggetti
definiti".
Utilizzando appunto, per l'istituzione del giudice unico e la
riforma delle circoscrizioni giudiziarie, lo strumento usuale in
ogni analoga ipotesi di complessità, quello della delega, la legge
16 luglio 1997 n. 254 (Gazzetta Ufficiale 5 agosto 1997 n. 181) con
l'art. 1 consentiva al Governo di varare "uno o più decreti
legislativi" per realizzare una più razionale distribuzione delle
competenze degli uffici giudiziari, con l'osservanza dei "principi
direttivi" ivi elencati, fra cui (lett. i), quello di "sopprimere
le attuali sezioni distaccate presso le preture circondariali,
istituendo ove occorra sezioni distaccate di tribunale (...)
secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della
estensione del territorio e del numero di abitanti, difficoltà di
collegamento, indice di contenzioso sia civile che penale".
La laboriosa istruttoria tendente alla individuazione, sulla base
dei predetti criteri, delle sezioni distaccate del tribunale di
Siracusa, portò alla conclusione che una di esse (a servizio della
intera parte meridionale di quella Provincia, e cioè dei Comuni di
Noto, Avola, Pachino, Portopalo di Capopassero e Rosolini) doveva
essere istituita a Noto.
Nella relazione generale allo schema di decreto legislativo
recante "Istituzione delle sezioni distaccate di tribunale e dei
tribunali delle aree metropolitane" si sottolinea che la loro prima
istituzione è "indubitabilmente demandata al decreto legislativo",
con eventuale possibilità di delegificare (su conforme parere
delle Commissioni parlamentari) i successivi provvedimenti di
istituzione e soppressione (come poi disposto con la ricordata
introduzione dell'art. 48-bis nell'ordinamento giudiziario).
Non sussiste quindi alcun dubbio che le tabelle A e B annesse al
d.lgs. n. 51/1998 costituiscano fonte primaria, come tale
suscettibile di accertamento di costituzionalità sotto vari
profili, primo fra tutti quello dell'eccesso di delega.
Nella relazione, poi, alle tabelle allegate al predetto schema di
decreto legislativo, e specificamente nella "Parte II - I criteri
per l'istituzione delle sezioni distaccate di tribunale", vengono
individuati, quali "criteri generali da adottare", il "bacino di
utenza" di almeno 60.000 abitanti; la densità abitativa di almeno
40 abitanti per Kmq; i "collegamenti" con un tempo medio non
superiore all'ora; l'indice di carico presunto (pp. 8-12).
Alla p. 16 (punto 6.7) si precisa che il numero di sezioni
staccate di tribunale da istituire sarà più contenuto rispetto
alle 427 sezioni di pretura, con conseguente chiusura e
"accorpamento" di alcune sezioni ad altre, definite "accorpanti".
Infine, nella concreta proposta di soluzione in ordine
all'istituzione delle sezioni distaccate del tribunale di Siracusa,
comprendente nel suo circondano sei sezioni distaccate di pretura
"delle quali alcune senza movimento di rilievo", si affermava
testualmente (p. 31): "appare opportuno procedere all'accorpamento
di Avola (abitanti 32.012 e indice 0,6) su Noto (abitanti 42.986 e
indice 1,82) che prevale perchè, oltre ad avere parametri più
consistenti, ha una collocazione più centrale ed è stata
indicata, durante le consultazioni, come sede preferita".
"Si dispone inoltre l'accorpamento alla stessa Noto di Pachino,
con 24.891 abitanti e indice 1.03, così ricavando per Noto
un'unità con circa 100 mila abitanti e un indice di 3,5".
Da quanto sopra rilevato, alla luce del contenuto precettivo
della delega concessa dal Parlamento al Governo, emerge che questo,
nell'espletare gli atti preparatori dell'emanando decreto
legislativo, si era correttamente attenuto ai criteri generali ed
obiettivi elaborati, pervenendo - con coerente motivazione rispetto
ad essi - alla individuazione della sezione distaccata della
pretura di Noto come sede "accorpante" nei confronti di Avola e di
Pachino, con conseguente istituzione in detta città della sezione
distaccata del tribunale di Siracusa, mentre nel testo approvato è
incorso in un classico eccesso di delega, consistente nel
disattendere la limitazione costituzionale insita nel suo potere
delegato, e conseguentemente sia i criteri obiettivi che avevano
presieduto l'istruttoria, sia ancora i risultati ottenuti con
quest'ultima, risultati di tale univoca valenza da non aver
comportato alcuna perplessità nella scelta, come era invece
avvenuto in altri casi, nei quali - e solo in essi - la ambivalenza
dei dati avrebbe potuto e dovuto legittimare l'esercizio di una
prudente discrezionalità.
Ritiene questo giudice che il Governo, depennando dalle tabelle A
e B annesse al testo legislativo - ed in modo del tutto immotivato
- "Noto" per sostituirla con "Avola", abbia esorbitato dai
"principi e criteri" (le cui finalità delegate erano quelle della
razionalizzazione dell'ordinamento giudiziario) che avevano indotto
senza alcuna incertezza - per la convergenza di tutti i parametri -
alla originaria e ben motivata scelta, peraltro conforme anche ai
vari pareri espressi dagli organi consultivi, con conseguente
violazione dell'art. 76 Cost.
È stata poi lamentata una disparità di trattamento fra
situazioni sostanzialmente uguali, realizzata dal citato art.
d.lgs. n. 51 del 19 febbraio 1998 (e dalle tabelle A e B ad esso
annesse) con violazione dell'art. 3 Cost. ed ulteriore violazione
degli artt. 24 e 113.
La parziale "legificazione" di una materia (quella della
geografia giudiziaria) sempre attribuita alla competenza
amministrativa dell'Autorità di Governo (decreto del
Guardasigilli), realizzando una doppia disciplina, con
ingiustificata ed immotivata disparità di trattamento fra
l'ipotesi della prima istituzione delle sezioni distaccate di
tribunale (art. 48-bis dell'ordinamento) e quella della loro
successiva modificazione (art. 48-ter), norme entrambe introdotte
con l'art. 15, d.lgs. n. 51/1998, avrebbe violato in maniera
irragionevole il fondamentale principio di uguaglianza sottraendo
la previsione immediata di cui all'art. 48-bis 8 "legificata"), a
differenza di quella dell'art. 48-ter (attribuita al provvedimento
amministrativo) alla stessa possibilità per i cittadini, gli enti
e le formazioni sociali interessate di ricorrere alla tutela,
costituzionalmente garantita, di diritti soggettivi ed interessi
legittimi, con conseguente violazione non solo dell'art. 76 Cost.
(non essendo stata, tale facoltà, compresa nella delega), ma
altresì degli artt. 24 e 113 Cost.
Questo giudice, sul punto, ritiene che il rilievo non sia privo
di fondamento, in considerazione del fatto che nella legge
n. 254/1997 non è dato rinvenire un indirizzo come quello poi
adottato nel d.lgs. n. 51/1998.
Con il terzo profilo di incostituzionalità, infine, l'attore ha
lamentato la irragionevolezza della scelta del Comune di Avola, in
luogo di quello di Noto, in relazione alle finalità volute dal
legislatore delegante, con violazione, ancora una volta
dell'art. 76 Cost., le cui vincolanti indicazioni di principio
sarebbero state disattese.
Anche questo rilievo appare a questo giudice non privo di
fondamento, in considerazione del fatto che - in aperta violazione
della delega costituzionale, tendente al fine di "realizzare una
piu razionale distribuzione delle competenze degli uffici
giudiziari", ed in contraddizione con la constatazione obiettiva
che le sezioni di pretura di Avola e Pachino non avevano "movimenti
significativi", il Governo sia poi addivenuto, senza motivarla,
alla sostituzione della originaria scelta, caduta su Noto, con
altra, quella di Avola, sezione di pretura di scarsissima
consistenza e con un bacino di utenza notevolmente più ridotto.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio, ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87 per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata da Iacono Giovanni sotto i
tre profili sopra spiegati;
Sospende il giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Noto il 30 marzo 2000.
Il giudice di pace: Marziano
00C0443