1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 15-5-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA 6 - 10 maggio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Tutela cautelare ante causam - Prospettata estensione al processo amministrativo degli istituti del processo civile (art. 700 e artt. 669 e seguenti cod. proc. civ.) - Asserita carenza di tempestivita' ed effettivita' della attuale tutela - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 21 (come novellato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205). - Costituzione, artt. 24 e 113; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 13. Giustizia amministrativa - Tutela cautelare ante causam ex art. 700 cod. proc. civ. - Applicabilita' ai soli diritti soggettivi e non anche agli interessi legittimi - Asserita carenza di tempestivita' ed effettivita' della tutela nel processo amministrativo nonche' disparita' di trattamento - Manifesta infondatezza della questione. - Cod. proc. civ. art. 700. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (002C0423) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 15-5-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), come novellato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa) e dell'art. 700
del codice di procedura civile, promosso con ordinanza emessa il
15 febbraio 2001 dal tribunale amministrativo regionale della
Lombardia sul ricorso promosso dalla Casa di cura "Villa Letizia"
s.r.l. contro la Regione Lombardia, iscritta al n. 268 del registro
ordinanze 2001, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 16, 1a serie speciale dell'anno 2001.
Visto l'atto di costituzione della Casa di cura "Villa Letizia"
s.r.l., nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli Avvocati Aldo Bozzi e Giuseppe Bozzi per la Casa di
cura "Villa Letizia" s.r.l. e l'Avvocato dello Stato Ignazio F.
Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il tribunale amministrativo regionale della
Lombardia, con ordinanza del Presidente della III Sezione in data
15 febbraio 2001, ha riproposto, in considerazione della ritenuta
permanente rilevanza, la questione già oggetto dell'ordinanza (di
restituzione atti a seguito della sopravvenuta legge n. 205 del 2000)
della Corte n. 536 del 2000, relativa alla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), come novellato
dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di
giustizia amministrativa), "nella parte in cui esclude la tutela ante
causam e la conseguente applicabilità dell'art. 700 e degli
artt. 669 e seguenti cod. proc. civ. davanti al giudice
amministrativo";
che viene proposta una ulteriore questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, dell'art. 700 cod. proc. civ. "laddove espressamente
prevede che la tutela cautelare ante causam sia accordabile, nel
concorso dei presupposti di legge, solo ai diritti soggettivi e non
agli interessi legittimi";
che, secondo il giudice a quo l'intervenuto art. 3, commi 1 e
2, della legge n. 205 del 2000, con sostituzione del settimo comma
dell'art. 21 della legge n. 1034 del 1971, ha profondamente
modificato il quadro della precedente disciplina di mera sospensione
dei provvedimenti impugnati con la introduzione della possibilità di
adottare misure cautelari innominate più idonee ad assicurare
interinalmente gli effetti della decisione del ricorso ed ha
abilitato il Presidente del tribunale amministrativo regionale, in
caso di estrema gravità ed urgenza, a disporre misure cautelari
provvisorie con decreto motivato anche in assenza di contraddittorio;
che tuttavia - sempre secondo il giudice rimettente - le
predette modifiche presuppongono sempre l'avvenuta redazione, la
notifica, nonchè il deposito del ricorso in sede giurisdizionale,
affinchè la richiesta misura cautelare provvisoria possa essere
reputata ammissibile, con conseguente persistenza della rilevanza
delle questioni in mancanza di possibilità di intervento ante
causam;
che il giudice rimettente si richiama ad una posizione
processuale della pubblica amministrazione, che sarebbe privilegiata
dinanzi al giudice amministrativo; alla sentenza di questa Corte
n. 190 del 1985, non adeguatamente letta e valorizzata dalla dottrina
e dalla giurisprudenza in modo da autorizzare la tutela ante causam
per lo meno in sede di giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo; alla carenza di giustificazione della lettura
restrittiva data dal Consiglio di Stato agli invocati articoli 6 e 1
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali ratificata con legge 4 agosto 1955,
n. 848; alla mancanza di garanzia di effettività della tutela
giurisdizionale della corrente prassi del processo amministrativo;
alla direttiva 89/665/CEE del Consiglio delle comunità europee
21 dicembre 1989 in tema di procedure del ricorso in materia di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori; alla
possibilità di procedimento di infrazione da parte della Commissione
europea; alle diversità di previsioni di forme di tutela ante causam
avanti al giudice amministrativo in altri ordinamenti europei; alla
possibilità che la Corte sollevi d'ufficio questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge n. 205 del 2000, qualora "non
ravvisi la possibilità di una lettura secondo Costituzione di
entrambe le norme sopra indicate", attingendo alla lata potestà
attribuitale dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
che nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza
della questione, sottolineando:
a) la provenienza dell'ordinanza dal Presidente della Sezione
III del Tribunale amministrativo regionale, al quale non sarebbe
riconosciuto alcun potere giurisdizionale in via monocratica;
b) l'intervenuta adozione del provvedimento di sospensione,
facendosi applicazione della norma censurata nel senso auspicato
dalla ordinanza di remissione;
c) la instaurazione da tempo del giudizio con ricorso, con
possibilità per il Tribunale amministrativo regionale nella sua
composizione collegiale di fornire concreta tutela anche alla luce
dello ius novum;
d) la prospettazione di questione volta ad ottenere un
pronunciato generale ed astratto da valere in futuri giudizi;
che nel giudizio si è costituita la parte privata del
procedimento a quo la quale, dopo aver illustrato le ragioni per cui
si imponeva una tutela cautelare immediata ante causam ha concluso
per l'accoglimento delle questioni sollevate, svolgendo
argomentazioni adesive a quelle prospettate nell'ordinanza di
rimessione;
che, in prossimità della data fissata per la pubblica
udienza, la parte privata ha depositato una memoria, in cui si
controdeduce ampiamente sulla rilevanza, in riferimento alla
circostanza che tale questione nel procedimento cautelare ante causam
si inserisce come questione incidentale interna, con la conseguenza
che il giudice monocratico adito non esaurisce la sua potestà; si
insiste, nel merito, nelle conclusioni già rassegnate, ponendo
l'accento sia sulla nuova formulazione dell'art. 111 della
Costituzione, ove viene affermato il principio del rispetto del
"giusto processo", sia sul primo comma dell'art. 117 della
Costituzione, come novellato con la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione), che imporrebbe una interpretazione conforme anche ai
vincoli ed obblighi internazionali;
che anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria in cui ribadisce le eccezioni di inammissibilità già
eccepite, aggiungendo ulteriori profili di inammissibilità sul
rilievo:
a) della omissione di pronuncia sulla rilevanza da parte del
giudice a quo;
b) della sostanziale esistenza di mero contrasto
interpretativo tra il giudice di primo grado ed il giudice di
appello, impropriamente devoluto alla Corte costituzionale;
c) della richiesta di una pronuncia di tipo additivo, che
introduca nel corpo del processo amministrativo un istituto avente
carattere di sostanziale novità, compito riservato al legislatore,
indirizzato, peraltro, verso un sistema differente;
d) della incertezza se la questione sollevata riguardi in
generale la tutela di interessi legittimi ovvero la tutela delle
posizioni soggettive lese nell'ambito della giurisdizione esclusiva;
e) dell'irrilevanza della questione dell'art. 700 cod. proc.
civ. nel processo a quo trattandosi di strumento cautelare previsto
solo per il giudice civile.
Considerato che, a prescindere - per motivi di economia
processuale - dai molteplici profili di inammissibilità eccepiti, le
questioni prospettate possono essere agevolmente dichiarate
manifestamente infondate sulla base di una serie di considerazioni
concorrenti;
che il legislatore, nella sua discrezionalità - con il solo
limite della non manifesta irragionevolezza o non palese
arbitrarietà - può adottare norme processuali differenziate tra i
diversi tipi di giurisdizioni e di riti procedimentali, non essendo
tenuto, sul piano costituzionale, ad osservare regole uniformi
rispetto al processo civile, proprio per le ragioni che possono
giustificare la pluralità di giurisdizioni, le diversità
processuali e le differenze delle tipologie dei riti speciali (v., da
ultimo, ordinanza n. 343 del 2001 e, per l'autonomia e particolarità
dei diversi sistemi processuali, ordinanze n. 30 del 2000 e n. 359
del 1998; sentenza n. 53 del 1998);
che nel processo amministrativo la tempestività e la
effettività della tutela anche cautelare sono ormai completamente
assicurate - per i profili prospettati - dal complesso delle
disposizioni processuali, che prevedono:
a) la massima semplicità e flessibilità del mezzo
introduttivo dei giudizi amministrativi, anche attraverso il
meccanismo dei motivi aggiunti e l'impugnazione di atti sopravvenuti
o conosciuti dopo la proposizione del ricorso (art. 1 della legge
n. 205 del 2000, sostitutivo dell'art. 21, primo comma, della legge
6 dicembre 1971, n. 1034; combinato disposto dell'art. 19 della legge
n. 1034 del 1971 e art. 6 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642
recante "Regolamento di procedura dinanzi alle sezioni
giurisdizionali del Consiglio di Stato");
b) la possibilità di abbreviazione dei termini, anche ai
fini della instaurazione del contraddittorio (combinato disposto
dell'art. 19 della legge n. 1034 del 1971 e degli artt. 20 e 36 del
regio decreto n. 642 del 1907);
c) la non tassatività dei mezzi per l'effettuazione delle
notifiche dell'atto introduttivo, compresi quelli in tempo reale per
via telematica o telefax (art. 12 della legge n. 205 del 2000, con
richiamo anche all'art. 151 cod. proc. civ.);
d) una ampiezza di contenuto delle misure cautelari, più
idonee - secondo le circostanze - ad assicurare interinalmente gli
effetti della decisione del ricorso (art. 3, comma 1, della legge
n. 205 del 2000, sostitutivo dell'art. 21, settimo comma, della legge
n. 1034 del 1971);
e) l'emanabilità, "in caso di estrema gravità ed urgenza",
di misure cautelari interinali con decreto del Presidente del
Tribunale amministrativo regionale o della Sezione, con efficacia
fino alla pronuncia collegiale (art. 3, comma 1, della legge n. 205
del 2000, con introduzione del comma settimo-bis dell'art. 21 della
legge n. 1034 del 1971);
f) la possibilità, anche in sede di camera di consiglio per
l'esame della domanda cautelare, di definire il giudizio nel merito
con decisioni in forma semplificata (art. 3, comma 1, della legge
n. 205 del 2000, con introduzione del comma settimo-bis dell'art. 21
della legge n. 1034 del 1971; art. 9, comma 1, della legge n. 205 del
2000, con sostituzione dell'ultimo comma dell'art. 26 della legge
n. 1034 del 1971);
g) la possibilità di dichiarare i ricorsi urgenti (c.d.
istanza di prelazione) anche di ufficio (combinato disposto
dell'art. 19 della legge n. 1034 del 1971 e artt. 51 e 53 del regio
decreto n. 642 del 1907);
che l'anzidetto completo sistema di tutela, anche di urgenza
e cautelare, che riguarda tutte le posizioni azionabili davanti al
giudice amministrativo, senza distinzione tra interessi legittimi o
diritti soggettivi tutelabili, esclude l'applicabilità di altri
istituti propri del processo civile e, quindi, che si possa
configurare una esigenza (rilevante sul piano costituzionale) di
intervento additivo sulle norme relative ai procedimenti di urgenza
della procedura civile;
che il sistema di tutela cautelare provvisoria, previsto per
la giustizia amministrativa, consente l'immediata pronuncia
interinale del Presidente del Tribunale amministrativo regionale o
della sezione cui il ricorso è assegnato, su richiesta del
ricorrente "contestualmente alla domanda cautelare o con separata
istanza notificata alle controparti" (anche con utilizzazione dei
nuovi mezzi di notifica in tempo reale), presupponendosi solo
l'esistenza di un ricorso giurisdizionale anche contestuale
(integrabile successivamente attraverso motivi aggiunti), comunque
depositato, ed anche se non sia completato con la prova di tutte le
notifiche, come è confermato indirettamente dalla espressa
previsione di decreto motivato, anche con contraddittorio non
completo (art. 3 della legge n. 205 del 2000);
che deve escludersi una mancanza di effettività della
tutela, quando il ricorrente si può avvalere dei nuovi mezzi
rapidissimi di notifica (al di fuori di quelli tradizionali mediante
consegna materiale a mezzo ufficiale giudiziario e suoi aiutanti)
anche a mezzo telefax o per via telematica (uno dei due mezzi
certamente esistenti ed utilizzabili per le pubbliche
amministrazioni), accompagnati da eventuale riduzione di termini e
contestuale decreto di fissazione sia di possibile convocazione delle
parti avanti al Presidente (ove questi la ritenga opportuna), sia
della successiva prima camera di consiglio collegiale utile;
che la sentenza n. 190 del 1985 non ha affatto introdotto nel
giudizio amministrativo una procedura autonoma del ricorso per
provvedimenti di urgenza ante causam ma ha ampliato i poteri del
giudice amministrativo "nelle controversie patrimoniali in materia di
pubblico impiego, sottoposte alla sua giurisdizione esclusiva",
incidendo solo sul contenuto del provvedimento cautelare,
identificabile non più con la sola "sospensione", ma comprensivo di
ogni misura cautelare (c.d. tutela cautelare innominata), che appaia
più idonea ad assicurare provvisoriamente gli effetti della
decisione sul merito;
che, del resto, un ampliamento interpretativo della
sospensione dell'atto impugnato si è verificato, nel tempo, anche
prima della invocata sentenza di questa Corte e, progressivamente, in
tutti i campi del processo amministrativo ad opera della graduale
evoluzione della giurisprudenza dei Tribunale amministrativo
regionale e del Consiglio di Stato, consentendosi l'impiego delle
più varie misure cautelari per quanto attiene al contenuto del
provvedimento, indirizzo consolidatosi legislativamente con le
surrichiamate disposizioni della legge n. 205 del 2000;
che deve escludersi, sulla base delle predette
considerazioni, che la pubblica amministrazione si trovi, in ordine
al sistema delle misure cautelari del processo amministrativo, in una
posizione privilegiata, che non contempli la possibilità di
intervento, anche immediato, del giudice con misure cautelari
provvisorie o che comunque limiti la effettività della tutela,
sempre prevista per il sistema italiano, avanti ad un organo
giurisdizionale;
che non pertinente all'ambito della controversia, in cui è
sorta la questione di legittimità costituzionale (sospensione per 30
giorni dell'esercizio di attività sanitaria di casa di cura privata)
è il richiamo alla direttiva 89/665/CEE del Consiglio del
21 dicembre 1989, riguardante le procedure del ricorso in materia di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, anche
se la direttiva prescrive che gli organi del ricorso competenti
(giurisdizionali o indipendenti dalle autorità aggiudicatrici) siano
abilitati a prendere, nell'ambito del ricorso efficace e rapido,
misure provvisorie per riparare la violazione o impedire danni
ulteriori, compresi provvedimenti di sospensione della procedura di
aggiudicazione dell'appalto o dell'esecuzione di decisioni
dell'autorità aggiudicatrice (casi al di fuori della rilevanza della
questione);
che in ordine agli ulteriori aspetti invocati dalla parte
privata in memoria è sufficiente osservare che l'ambito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale non può estendersi oltre
i limiti e i profili fissati dalle questioni sollevate dal giudice
nell'ordinanza di rimessione, per comprenderne altri, anche se
indicati dalle parti, ma non fatti propri dal giudice rimettente
(sentenza n. 49 del 1999);
che ininfluente è, altresì, il richiamo contenuto
nell'ordinanza di rimessione all'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, che riguarda, invece, le pronunce che la Corte può emettere
in caso di accoglimento di questione di legittimità costituzionale,
dichiarando "nei limiti dell'impugnazione, quali sono le disposizioni
legislative illegittime" e "altresì quali sono le altre disposizioni
legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla
decisione adottata" (c.d. dichiarazione di illegittimità
consequenziale), ipotesi del tutto estranee alla richiesta di
sollevare d'ufficio questione di legittimità costituzionale e per di
più in fattispecie in cui la decisione è di manifesta infondatezza;
che sulla base delle predette considerazioni le questioni di
legittimità costituzionale sollevate sono manifestamente infondate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), così
come novellato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in
materia di giustizia amministrativa), sollevata, in riferimento agli
artt. 24 e 113 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 6 e
13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, dal tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, con la ordinanza indicata in epigrafe;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 700 del codice di procedura
civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
con la ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 maggio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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