1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2010 (della Regione Toscana). Finanza regionale - Enti locali - Prevista riduzione del contributo ordinario base spettante agli enti locali a valere sul fondo di cui all'art. 34, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 504/1992 - Obbligo per i comuni di sopprimere il Difensore civico - Lamentata imposizione, con disciplina di dettaglio, di un obbligo preciso e puntuale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione delle prerogative regionali e degli enti locali nella materia residuale dell'organizzazione e funzionamento degli enti locali. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186, lett. a). - Costituzione, artt. 114, 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, e 119. Finanza regionale - Enti locali - Prevista riduzione del contributo ordinario base spettante agli enti locali a valere sul fondo di cui all'art. 34, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 504/1992 - Obbligo per i comuni di sopprimere i consorzi di funzioni, con conseguente successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici ed a ogni altro effetto - Lamentata imposizione, con disciplina di dettaglio, di un obbligo preciso e puntuale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione delle prerogative regionali e degli enti locali nella materia residuale dell'organizzazione e funzionamento degli enti locali. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186, lett. e). - Costituzione, artt. 114, 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, e 119. Edilizia e urbanistica - Immobili militari che siano oggetto di appositi accordi di programma di valorizzazione con i Comuni nel cui ambito sono ubicati - Previsione che la delibera del consiglio comunale di approvazione del protocollo d'intesa e dell'accordo di programma costituisca autorizzazione alle varianti allo strumento urbanistico generale, per le quali si prescinde dalla verifica di conformita' agli atti di pianificazione sovraordinata di competenza delle province e delle regioni, salva l'ipotesi in cui la variante comporti variazioni volumetriche superiori al 30% dei volumi esistenti - Lamentata introduzione di normativa dettagliata che non lascia spazi d'intervento al legislatore regionale, contrasto con la legislazione regionale che impone la valutazione di conformita' con la pianificazione sovraordinata - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 191. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1. Ambiente - Risorse assegnate per interventi di risanamento ambientale di cui alla delibera CIPE del 6 novembre 2009 - Destinazione ai piani straordinari diretti a rimuovere le situazioni a piu' elevato rischio idrogeologico individuate dal Ministero dell'ambiente, sentiti le autorita' di bacino e il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri - Lamentata esclusione della Regione dal procedimento di individuazione delle situazioni di criticita' idrogeologica presenti nel proprio territorio - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del governo del territorio, violazione del principio di leale collaborazione e del principio di sussidiarieta'. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 240. - Costituzione, artt. 114, 117, comma terzo, e 118, primo comma. (010C0246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2010)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con delibera della Giunta Regionale n. 197 del
23 febbraio 2010, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al
presente atto, dall'Avv. Lucia Bora dell'Avvocatura regionale ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Giovanni P.
Mosca in Roma, Corso d'Italia, 102, contro il Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 186, lett. a) ed e),
comma 191, nonchè comma 240 della legge 23 dicembre 2009 n. 191
(legge finanziaria 2010), per contrasto con gli artt. 114, 117,
secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118 e 119 della Costituzione,
nonchè per violazione del principio di leale collaborazione.
Sulla Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 302, S.O. n. 243 del
30 dicembre 2009 è stata pubblicata la legge n. 191/2009, recante
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010).
Il comma 186, lett. a) dell'art. 2 prevede - in relazione alla
riduzione del contributo ordinario base spettante agli enti locali a
valere sul fondo di cui all'art. 34, comma 1, lett. a) d.lgs. n.
504/1992, riduzione disposta ai sensi del precedente comma 183 dello
stesso art. 2 - la soppressione da parte dei comuni del difensore
civico.
Il comma 186, lett. e) dell'art. 2 prevede - sempre in relazione
alla sopra richiamata riduzione del contributo ordinario - l'obbligo
per i Comuni di sopprimere i consorzi di funzioni, con conseguente
successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici ed a
ogni altro effetto.
Il comma 191 dell'art. 2, prevede per gli immobili militari -
così come individuati dal Ministero della difesa ai fini della
valorizzazione ed alienazione degli stessi con lo scopo di costituire
un fondo di investimento immobiliare (cfr. comma 189) - i quali siano
oggetto di appositi accordi di programma di valorizzazione con i
Comuni nel cui ambito sono ubicati (cfr. comma 190), che la delibera
del consiglio comunale di approvazione del protocollo d'intesa e
dell'accordo di programma costituisca autorizzazione alle varianti
allo strumento urbanistico generale, per le quali si prescinde dalla
verifica di conformità agli atti di pianificazione sovraordinata di
competenza delle province e delle regioni, salva l'ipotesi in cui la
variante comporti variazioni volumetriche superiori al 30% dei volumi
esistenti.
Infine, il comma 240 dell'art. 2, stabilisce che le risorse
assegnate per interventi di risanamento ambientale di cui alla
delibera del CIPE del 6 novembre 2009 siano destinati ai piani
straordinari diretti a rimuovere le situazioni a più elevato rischio
idrogeologico: secondo quanto disposto dalla norma in esame, dette
situazioni sono individuate dalla direzione generale competente del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
sentite le autorità di bacino di cui all'art. 63 d.lgs. n. 152/06 e
ss.mm., nonchè sentito il Dipartimento della Protezione civile della
Presidenza del Consiglio.
Le suddette norme sono incostituzionali per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 186, lett. a) ed
e), legge n. 191/2009 nella parte in cui si impone ai comuni la
soppressione della figura del difensore civico e dei consorzi di
funzioni tra enti locali; per violazione degli articoli 114, 117,
secondo, terzo, quarto, sesto comma e 119 Cost.
La norma in esame si inserisce in un gruppo di norme della legge
finanziaria che dichiarano di perseguire finalità di coordinamento
per il contenimento della spesa pubblica degli enti locali. In
particolare, con il comma 183 è innanzitutto stabilita la riduzione
del contributo ordinario spettante a detti enti, ai sensi dell'art.
34, comma 1, lett. a) d.lgs. n. 504/1992.
A tal fine, tra le altre cose, è previsto l'obbligo per i Comuni
di sopprimere la figura del Difensore civico, nonchè i consorzi di
funzioni tra gli enti locali (art. 2, comma 186, lett. a) ed e).
Tali ultime disposizioni incidono in maniera lesiva sulle
prerogative sia regionali che degli enti locali in materia di
organizzazione e funzionamento degli stessi enti locali.
La Corte costituzionale a riguardo ha già avuto modo di chiarire
che l'art. 117, comma 2, lett. p) Cost., nella parte in cui assegna
alla competenza esclusiva statale la materia relativa a «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane» deve essere letto in maniera
tassativa, rientrando la restante disciplina nella competenza
residuale delle Regioni (in tal senso: Corte cost. sent. n. 237/09;
sent. n. 244/2005; 456/2005 ed infine la recente sentenza n.
27/2010).
Le norme in esame, invece, non disciplinano nè le funzioni
fondamentali nè gli organi di governo dei comuni.
Con riguardo all'art. 2, comma 186 lett. a), si rileva, infatti,
che il difensore civico non rientra tra gli organi dell'ente, tali
essendo quelli elettivi di governo non burocratici, cui
istituzionalmente competono le determinazioni di politica generale,
di cui assumono la responsabilità. In tale categoria non è stato
ricompreso il difensore civico regionale, al quale la Corte
costituzionale ha riconosciuto la titolarità di funzioni, non
politiche, di tutela della legalità e della regolarità
amministrativa (sentenze nn. 167/2005; 313/2003) e tale ragionamento
vale anche per i difensori civici degli enti locali.
Perciò lo Stato non è legittimato ad intervenire con una norma
come quella impugnata, imponendo la soppressione di una figura la cui
disciplina è rimessa alla potestà statutaria e regolamentare degli
enti locali (combinato disposto dell'art. 117, comma 2 lett. p) e
comma 6 Cost.), con conseguente violazione dell'autonomia di detti
enti sancita dall'art. 114 Cost.: tale violazione può essere
legittimamente prospettata dalla Regione, come chiarito dalla Corte
costituzionale nelle sentenze n. 196 del 2004 e n. 417 del 2005.
In ogni caso la norma in esame lede anche la potestà legislativa
regionale di tipo residuale in materia di organizzazione
dell'esercizio delle funzioni.
Lo Statuto della Regione Toscana, all'art. 56, ha infatti
stabilito che «la legge promuove l'istituzione della rete di difesa
civica locale»; tale aspetto è stato disciplinato con l'art. 19
della legge regionale n. 19 del 2009. L'art. 20 della stessa legge
regionale, poi, ha anche istituito la conferenza permanente dei
difensori civici locali per l'esame congiunto delle problematiche di
interesse comune e la promozione di iniziative volte allo sviluppo e
al miglioramento della difesa civica.
Perciò la legge toscana istitutiva del Difensore civico ha
disciplinato i rapporti di collaborazione con i difensori civici
locali, per un più efficace esercizio delle competenze ai medesimi
attribuite dal legislatore regionale; tale disciplina, legittimamente
emanata nell'esercizio delle attribuzioni regionali, verrebbe
vanificata dalla norma oggetto di impugnativa.
Perciò l'art. 2 comma 186 lett. a) della legge n. 191 del 2009
viola l'art. 114 e l'art. 117, commi 2, 4 e 6 della Costituzione.
L'art. 2 comma 186 lett. e) è anch'esso incostituzionale
perchè, nella parte in cui prevede la soppressione dei consorzi di
funzioni tra gli enti locali, lede l'autonomia statutaria e
regolamentare dei comuni: l'art. 117 sesto comma Cost. dispone
infatti che gli enti locali hanno potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e allo svolgimento delle funzioni
loro attribuite.
Conseguentemente la disposizione impugnata non rispetta
l'autonomia di detti enti sancita dal citato art. 117 sesto comma,
nonchè dall'art.114 Cost.: tale violazione, come sopra già
rilevato, può essere legittimamente prospettata dalla Regione, come
chiarito dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 196 del 2004 e
n. 417 del 2005.
Inoltre la disposizione lede, direttamente, la potestà
legislativa residuale delle Regioni.
In particolare, la Corte costituzionale con la già citata
sentenza n. 237/09, con riferimento alle comunità montane -
identificate quali unioni di comuni montani e/o enti autonomi
proiezioni dei comuni che ad esse fanno capo - ha affermato che «La
giurisprudenza costituzionale ha anche avuto modo di precisare
(sentenza n. 229 del 2001), pronunciandosi su una ipotesi di
soppressione di alcune comunità montane, che queste ultime
"contribuiscono a comporre il sistema delle autonomie sub-regionali,
pur senza assurgere a enti costituzionalmente o statutariamente
necessari" e che esse non sono enti necessari sulla base di norme
costituzionali, sicchè rientra nella potestà legislativa delle
Regioni disporne anche eventualmente la soppressione».
Tali principi possono evidentemente essere invocati anche con
riferimento al comma 186 lett. e) in ordine alla prevista
soppressione di consorzi tra enti locali, ove la norma sia
interpretata nel senso della sua applicabilità anche ai consorzi
obbligatori costituiti in base alle previsioni della legge regionale.
È quindi evidente che prevedere un obbligo puntuale per i Comuni
in ordine alla soppressione dei consorzi di funzioni si traduce in un
inammissibile intervento dello Stato nell'ambito della disciplina
dell'organizzazione locale, ben oltre i limiti previsti dalla
Costituzione: infatti, la scelta di esercizio delle funzioni degli
enti locali attraverso la forma del consorzio non rientra nè nella
disciplina dell'organizzazione degli enti di cui all'art. 117 comma 2
lett. g), in quanto detta disposizione si riferisce esclusivamente
alla organizzazione degli enti nazionali, nè nella disciplina, pure
riservata in via esclusiva allo Stato, relativa agli «organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
Metropolitane», di cui all'art. 117, comma 2, lett. p) Cost.
Come visto, detta ultima norma deve essere interpretata in
maniera restrittiva e, come non poteva essere riferita alle Comunità
montane, così a maggior ragione non può essere invocata in ordine
alla scelta in merito alla costituzione e/o alla soppressione dei
consorzi tra enti locali. Ciò trova conferma nella più recente
giurisprudenza costituzionale, secondo la quale la disciplina delle
forme associative tra enti locali rientra nella potestà legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost. (cfr.
le già citate sentenze n. 27/2010; 237/2009; sent. n. 244/2005;
456/2005), ed anche nella giurisprudenza precedente, perchè già con
la pronuncia n. 343/1991, la Regione è stata individuata come «il
centro propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle
autonomie locali», necessario a fronte di un tessuto organizzativo
degli enti locali così diversificato da richiedere un incisivo ruolo
di coordinamento delle Regioni, nelle materie di loro spettanza,
anche per quanto attiene all'organizzazione delle funzioni e
all'individuazione, quindi, del livello ottimale di esercizio.
Inoltre il comma in esame contiene anche una puntuale disciplina
degli effetti della disposta soppressione dei consorzi, illegittima,
perchè non lascia alcuno spazio al legislatore regionale, come ha
rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 237 del 2009 in
relazione ad analoga norma. È infatti affermato: «Quest'ultimo,
però, contiene una disciplina di dettaglio ed auto-applicativa che
non può essere ricondotta all'alveo dei principi fondamentali della
materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto non
lascia alle Regioni alcuno spazio di autonoma scelta e dispone, in
via principale, direttamente la conseguenza, anche molto incisiva,
della soppressione delle comunità che si trovino nelle specifiche e
puntuali condizioni ivi previste»: tale principio vale anche per la
norma impugnata che contiene, come rilevato, un'analitica e
dettagliata disciplina degli effetti della prevista soppressione dei
consorzi.
Nè possono invocarsi, a sostegno della legittimità
dell'intervento legislativo statale in esame, la competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica ai
sensi dell'art. 117, comma 3 e dell'art. 119 Cost. in funzione
dell'obiettivo di riduzione della spesa pubblica corrente.
A tal proposito, la Corte costituzionale, con la citata sentenza
n. 237/09 ha chiarito che, se pure il legislatore statale può
intervenire, anche in materie riservate in via esclusiva alle
Regioni, in funzione dell'obiettivo di riduzione della spesa
corrente, l'intervento non deve incidere in modo particolare
sull'autonomia delle Regioni, e deve limitarsi a fornire al
legislatore regionale alcuni «indicatori» che si presentano non
vincolanti, nè dettagliati, nè auto-applicativi, i quali devono
essere tesi soltanto a dare un orientamento di massima alle modalità
con le quali deve essere attuato l'eventuale riordino degli enti
sub-regionali. Detto principio è stato ulteriormente confermato con
la recente sentenza della Corte costituzionale n. 27/2010, già
citata.
Al contrario, la disposizione in esame, imponendo un obbligo
preciso e puntuale di soppressione dei consorzi, interviene con una
disciplina di estremo dettaglio, vincolante e per ciò stesso lesiva
delle prerogative regionali, costituzionalmente garantite, in ordine
alla potestà di disciplinare l'esercizio in forma associata delle
funzioni degli enti locali.
Preme infine evidenziare che l'illegittimità costituzionale
della norma in esame permane anche alla luce dell'art. 1, comma 2,
d.l. n. 2/2010 ai sensi del quale «Le disposizioni di cui ai commi
184, 185 e 186 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e
successive modificazioni, si applicano a decorrere dal 2011 ai
singoli enti per i quali ha luogo il rinnovo del rispettivo
consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo». La norma
infatti ha solo l'effetto di posticipare la produzione degli effetti
della norma in esame, che tuttavia risulta confermata dal punto di
vista materiale e contenutistico.
Per gli esposti motivi l'art. 2, comma 186, lett. e) è
incostituzionale per violazione degli artt. 114, 117, commi 2, 3, 4 e
6 cost. e 119 della Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 191, legge n.
191/2009 nella parte in cui, dispone che la delibera del consiglio
comunale di approvazione del protocollo d'intesa corredato dello
schema dell'accordo di programma relativo agli immobili militari da
trasferire costituisce variante allo strumento urbanistico generale
che prescinde dalla verifica di conformità con la pianificazione
sovraordinata; per violazione dell'art. 117, comma terzo Cost.
La norma in esame stabilisce che «Ai sensi di quanto previsto
dall'art. 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, la
deliberazione del consiglio comunale di approvazione del protocollo
d'intesa corredato dello schema dell'accordo di programma, di cui al
comma 190, costituisce autorizzazione alle varianti allo strumento
urbanistico generale, per le quali non occorre la verifica di
conformità agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di
competenza delle province e delle regioni, salva l'ipotesi in cui la
variante comporti variazioni volumetriche superiori al 30 per cento
dei volumi esistenti. Per gli immobili oggetto degli accordi di
programma di valorizzazione che sono assoggettati alla disciplina
prevista dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, è acquisito il parere
della competente soprintendenza del Ministero per i beni e le
attività culturali, che si esprime entro trenta giorni».
Detta norma richiama espressamente e riproduce la disposizione
contenuta all'art. 58, comma 2, d.l. n. 112/2008, già impugnata
dalla Regione Toscana, la quale prevedeva in senso del tutto analogo
che «l'inserimento degli immobili nel piano ne determina la
conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone
espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del
consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e
valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico
generale. Tale variante, in quanto relativa a singoli immobili, non
necessita di verifiche di conformità agli eventuali atti di
pianificazione sovraordinata di competenza delle Province e delle
Regioni».
In quella occasione, la Regione Toscana aveva censurato il
suddetto art. 58, comma 2, in quanto lesivo delle competenze
regionali in materia di governo del territorio, nella misura in cui
consentiva che la variante, automaticamente apportata con
l'approvazione del piano delle alienazioni da parte del consiglio
comunale non necessitava di verifiche di conformità rispetto agli
atti della pianificazione provinciale e regionale, in tal modo
incidendo sulla legislazione regionale in materia di governo del
territorio, la quale nel disciplinare il procedimento di adozione ed
approvazione degli atti di pianificazione territoriale, ha stabilito
la necessaria conformità urbanistica degli atti - piani e varianti -
comunali, rispetto alle previsioni degli atti regionali indicati;
ciò in violazione dell'art. 117 Cost.
La Corte costituzionale ha deciso in senso favorevole alle
Regioni la suddetta questione di legittimità costituzionale, con
sentenza n. 340/2009, affermando che «Ancorchè nella ratio dell'art.
58 siano ravvisabili anche profili attinenti al coordinamento della
finanza pubblica, in quanto finalizzato alle alienazioni e
valorizzazioni del patrimonio immobiliare degli enti, non c'è dubbio
che, con riferimento al comma 2 qui censurato, assuma carattere
prevalente la materia del governo del territorio, anch'essa
rientrante nella competenza ripartita tra lo Stato e le Regioni,
avuto riguardo all'effetto di variante allo strumento urbanistico
generale, attribuito alla delibera che approva il piano di
alienazione e valorizzazione.
Ai sensi dell'art. 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost., in
tali materie lo Stato ha soltanto il potere di fissare i principi
fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la
normativa di dettaglio. La relazione tra normativa di principio e
normativa di dettaglio va intesa nel senso che alla prima spetta
prescrivere criteri ed obiettivi, essendo riservata alla seconda
l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere detti obiettivi (ex plurimis: sentenze nn. 237 e 200 del
2009).
Orbene la norma in esame, stabilendo l'effetto di variante sopra
indicato ed escludendo che la variante stessa debba essere sottoposta
a verifiche di conformità, con l'eccezione dei casi previsti
nell'ultima parte della disposizione (la quale pure contempla
percentuali volumetriche e termini specifici), introduce una
disciplina che non è finalizzata a prescrivere criteri ed obiettivi,
ma si risolve in una normativa dettagliata che non lascia spazi
d'intervento al legislatore regionale, ponendosi così in contrasto
con menzionato parametro costituzionale (sentenza n. 401 del 2007).
Alla stregua di queste considerazioni deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 58, comma 2, del d.l. 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
133 del 2008, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
restando assorbito ogni altro profilo».
Le su richiamate considerazioni possono essere evidentemente
richiamate con riferimento all'analoga norma di cui all'art. 2, comma
191 in esame.
Anche il comma 191, infatti, prevede una specifica procedura per
la vendita e la valorizzazione degli immobili militari, anche
attraverso la sottoscrizione di appositi accordi di programma con i
Comuni interessati. Nel caso si proceda tramite detti accordi di
programma è poi previsto che - ai sensi e per gli affetti dell'art.
58, comma 2, d.l. n. 112/08, si ripete già dichiarato
costituzionalmente illegittimo con sentenza n. 340/09 -
l'approvazione da parte del Comune interessato del protocollo di
intesa e dell'allegato accordo di programma costituisce variante che
prescinde dalla valutazione di conformità con la pianificazione
sovraordinata di livello provinciale e regionale. Tale verifica di
conformità è invece imposta dalla l.r. 1/2005, recante «Norme per
il governo del territorio».
In tal modo quindi viene incisa la legislazione regionale in
materia di governo del territorio, la quale disciplina il
procedimento di adozione ed approvazione degli atti di pianificazione
territoriale e che stabilisce la necessaria conformità urbanistica
degli atti pianificazione comunali rispetto alle previsioni degli
atti di programmazione e pianificazione provinciali e regionali, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 240, legge n.
191/2009 nella parte in cui dispone che l'individuazione delle
situazioni a più elevato rischio idrogeologico da risanare
attraverso le risorse di cui alla delibera del CIPE 2 novembre 2009,
sono individuate dal Ministero dell'ambiente sentite le Autorità di
bacino ed il Dipartimento della protezione civile della Presidenza
del Consiglio; per violazione dell'art. 117, terzo comma nonchè
dell'art. 118, primo comma, Cost. e per contrasto con il principio di
leale collaborazione ed il principio di sussidiarietà.
La norma in esame prevede che «Le risorse assegnate per
interventi di risanamento ambientale con delibera del CIPE del 6
novembre 2009, pari a 1.000 milioni di euro, a valere sulle
disponibilità del Fondo infrastrutture e del Fondo strategico per il
Paese a sostegno dell'economia reale, di cui all'art. 18, comma 1,
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e successive
modificazioni, sono destinate ai piani straordinari diretti a
rimuovere le situazioni a più elevato rischio idrogeologico
individuate dalla direzione generale competente del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti le
autorità di bacino di cui all'articolo 63 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, nonchè
all'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, e
il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del
Consiglio dei ministri. Le risorse di cui al presente comma possono
essere utilizzate anche tramite accordo di programma sottoscritto
dalla regione interessata e dal Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare che definisce, altresì, la quota di
cofinanziamento regionale a valere sull'assegnazione di risorse del
Fondo per le aree sottoutilizzate di cui all'art. 61 della legge 27
dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni, che ciascun
programma attuativo regionale destina a interventi di risanamento
ambientale».
La Regione ricorrente contesta la prima parte della disposizione
in esame, perchè l'individuazione delle situazione a più elevato
rischio idrogeologico da rimuovere è effettuata dal Ministero
dell'ambiente sentiti le Autorità di bacino e la Protezione civile
della Presidenza del Consiglio dei ministri. È pertanto evidente che
la Regione non è chiamata a svolgere alcun ruolo in merito alla
individuazione delle situazioni di criticità da un punto di vista
idrogeologico presenti nel proprio territorio ed alla conseguente
ammissione ai contributi per il risanamento.
Ciò appare lesivo delle indubbie competenze delle Regioni in
materia di governo del territorio, ai sensi dell'art. 117 comma 3,
Cost. che sono senz'altro coinvolte dalla previsione in esame.
A riguardo si richiama la recente sentenza n. 232/2009, con cui
la Corte costituzionale ha chiarito che le attività relative alla
difesa del suolo, anche con specifico riguardo alla salvaguardia per
i rischi derivanti dal dissesto idrogeologico, rientrano nell'ambito
della materia della tutela dell'ambiente di competenza esclusiva
statale.
Pur tuttavia la Corte costituzionale con la stessa sentenza ha
precisato che «In relazione alla possibile influenza dell'attività
in questione su attribuzioni regionali in materie di competenza
concorrente o residuale, è bensì necessario un coinvolgimento delle
Regioni», quanto meno nella forma dell'espressione del parere da
parte delle Regioni di volta in volta interessate ovvero attraverso
il parere della Conferenza unificata. In particolare la Corte ha
chiarito che le competenze in materia di difesa del suolo da parte
dello Stato «sono sicuramente tali da produrre effetti indiretti
sulla materia del governo del territorio e dunque il loro esercizio
richiede un cointeressamento delle Regioni che deve essere realizzato
nella forma del parere della Conferenza unificata».
Ed ancora, sempre con la su citata sentenza la Corte ha ribadito
«che anche se gli interventi in tema di difesa del suolo appartengono
a pieno titolo alla materia della tutela dell'ambiente, le generali
funzioni di programmazione e finanziamento che l'art. 58, comma 3,
lettera a), assegna al Ministro dell'ambiente, sono tali da produrre
effetti significativi sull'esercizio delle attribuzioni regionali in
materia di governo del territorio. Nella fattispecie, pertanto, il
principio di leale collaborazione impone un coinvolgimento delle
Regioni e la norma va dichiarata illegittima nella parte in cui non
stabilisce che la programmazione ed il finanziamento degli interventi
in difesa del suolo avvengano sentita la Conferenza unificata,
analogamente a quanto disposto in precedenza - per le stesse funzioni
- dall'art. 88, comma 2, del d.lgs. n. 112 del 1998».
Infine, con specifico riferimento al risanamento delle situazioni
di dissesto idrogeologico, la sentenza in esame ha ulteriormente
precisato che «Quanto al principio di leale collaborazione, la sua
salvaguardia è assicurata dalla necessità del parere della
Conferenza unificata per l'esercizio delle funzioni di programmazione
e finanziamento, quale risulta a seguito della declaratoria di
parziale illegittimità della lettera a) dello stesso art. 58, comma
3. Infatti, il parere sarà richiesto anche in caso di programmazione
e finanziamento riguardanti la prevenzione del rischio
idrogeologico».
È evidente pertanto che, alla luce di tutto quanto sopra, la
norma in esame è illegittima in quanto non prevede alcun
coinvolgimento delle Regioni - competenti in materia di governo del
territorio, materia, come visto, senz'altro incisa dalle previsioni
in esame - coinvolgimento invece necessario al fine della corretta
indicazione delle priorità degli interventi proprio in virtù delle
specifiche competenze regionali in merito alle caratteristiche del
proprio territorio e allo stretto rapporto con gli enti locali.
Anche qualora si adducessero esigenze di sussidiarietà per la
rilevanza degli interventi in parola ai fini della tutela della
sicurezza e dell'incolumità dei cittadini, resterebbe pur sempre
necessario garantire un meccanismo partecipativo delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze in materia di governo del
territorio.
La norma invece limita la partecipazione esclusivamente al
Dipartimento della protezione civile nazionale e alle Autorità di
bacino di cui all'art. 63 del decreto legislativo n. 152 del 2006:
queste ultime sono quelle dei bacini nazionali che, però, non sono
state istituite e quindi i piani straordinari introdotti dalla norma
qui contestata saranno adottati dal Ministero dell'ambiente sentita
la Protezione civile nazionale.
Il dubbio di illegittimità costituzionale della norma non appare
superato nè superabile neppure alla luce della previsione pur
contenuta nell'ultimo periodo (che non si contesta) dello stesso
comma, secondo cui «Le risorse di cui al presente comma possono
essere utilizzate anche tramite accordo di programma sottoscritto
dalla regione interessata e dal Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare che definisce, altresì, la quota di
cofinanziamento regionale a valere sull'assegnazione di risorse del
Fondo per le aree sottoutilizzate di cui all'art. 61 della legge 27
dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni, che ciascun
programma attuativo regionale destina a interventi di risanamento
ambientale».
In altri termini, la disposizione da ultimo citata delinea un
ruolo della Regione in materia che può a tal fine sottoscrivere un
apposito accordo di programma, esclusivamente a fronte dell'impegno
finanziario della Regione stessa nell'intervento di risanamento.
Detta disposizione a ben vedere conferma l'illegittimità
costituzionale della prima parte contestata, in quanto consente alle
Regioni di partecipare alla individuazione delle situazioni di
dissesto idrogeologico da risanare, solo nel caso, in cui
l'Amministrazione regionale proceda al cofinanziamento
dell'intervento. Ciò ad esempio significa per le Regioni non avere
alcun ruolo in ordine a quelle situazioni per le quali non si
provveda tramite accordo di programma, ma per le quali la Regione
abbia già provveduto a finanziare dei progetti di risanamento.
Il comma 240 dell'art. 2 è pertanto illegittimo per contrasto
con gli artt. 117, comma 3 e 118, comma 1, della Costituzione,
nonchè per violazione del principio di leale collaborazione e del
principio di sussidiarietà.

P. Q. M.

Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittime le disposizioni qui
impugnate dell'art. 2, commi 186, lett. a) ed e), 191 e 240, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, per i motivi indicati nel presente
ricorso.
Si deposita la delibera della Giunta regionale Toscana di
autorizzazione a stare in giudizio n. 197/2010.
Firenze - Roma, addì 24 febbraio 2010

Avv.: Lucia Bora