1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 17-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 novembre 1993
N. 70 Ricorso per la questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 novembre 1993 (della regione Trentino-Alto Adige) Banca - Testo unico delle leggi in materia bancaria - Riserva alla Banca d'Italia della vigilanza sugli istituti di credito e subordinazione di poteri regionali ad un parere vincolante della stessa Banca d'Italia a fini di vigilanza - Lamentata riduzione dei poteri spettanti alle regioni in materia a mera titolarita' formale con sovrapposizione della predetta vigilanza alle valutazioni di competenza regionale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 175/1991 e 40/1992. (D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 159). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 5, punto 3, 16, primo comma, e 107, primo comma). (093C1143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 17-11-1993)

Ricorso per la regione Trentino-Alto Adige, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio
Andreolli, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
1413 del 14 ottobre 1993 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 15 ottobre 1993 (rep. n. 2820) rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Visetti, segretario della giunta
regionale (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Valerio Onida di Milano, con domicilio eletto in Roma presso lo stu-
dio dell'avv. Gualtiero Rueca, Largo della Gancia n. 1, contro - il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 159 del decreto legislativo 1
settembre 1993, n. 385, testo unico delle leggi in materia bancaria,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 230, supplemento ordinario, del
30 settembre 1993, per violazione: degli artt. 5, punto 3, e 16,
primo comma, dello statuto speciale, così come attuati dall'art. 1 e
dall'art. 3, primo, secondo e terzo comma del d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 234, in quanto stabiliscono le competenze regionali in materia di
enti creditizi; dell'art. 107, primo comma, dello statuto, in quanto
dispone lo speciale procedimento di attuazione.
F A T T O
La ricorrente regione è titolare di competenze costituzionali in
materia di enti creditizi.
Infatti, secondo gli artt. 5, n. 3), e 16 primo comma, dello
statuto speciale di autonomia spetta alla regione potestà
legislativa e amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di
credito fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e
delle casse rurali, nonchè delle aziende di credito a carattere
regionale". Ed in relazione a ciò, il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234,
ha disposto (art. 1, primo comma) che rientrano nella competenza
regionale le attribuzioni già esercitate dallo Stato sia
direttamente che tramite enti e istituti pubblici.
Rimane nella competenza degli organi statali (art. 1, terzo comma,
d.P.R. n. 234/1977) soltanto la disciplina della raccolta del
risparmio, dell'esercizio del credito, con il relativo controllo e
vigilanza sugli enti ed aziende di credito, ivi compresa l'emanazione
dei provvedimenti di carattere generale adottati per tutto il
territorio dello Stato (che cioè non riguardano gli enti di credito
regionali in quanto tali).
Si noti che, come meglio si esporrà, la normativa di attuazione
(art. 3, secondo e terzo comma) si preoccupa anche e specificamente
dei raccordi tra le funzioni demandate alla regione e i compiti degli
organi statali, espressamente prevedendo talora che siano sentiti il
Ministero del tesoro e la Banca d'Italia, talaltra su proposta della
Banca stessa.
In questa situazione di competenze interviene ora il decreto
legislativo 1 settembre 1993, n. 385, testo unico delle leggi in
materia bancaria, emanato sulla base della delega disposta dall'art.
25, secondo comma, della legge 19 febbraio 1992, n. 142.
Il testo unico ora emanato sostituisce tutte le disposizioni
precedentemente vigenti in materia e costituisce, ad ogni effetto,
nuova disciplina legislativa della materia.
Per quanto interessa l'oggetto del presente ricorso, l'art. 159 di
tale testo unico (decreto legislativo n. 385 del 1993) contiene una
complessa disciplina, fondata: sulla riserva alla Banca d'Italia
delle funzioni di vigilanza; sulla subordinazione - oltretutto
operata direttamente dalla legislazione statale - di poteri propri
della ricorrente regione ad un parere vincolante della stessa Banca
d'Italia, sempre a "fini di vigilanza"; sul carattere inderogabile e
prevalente attribuito a talune norme, che si traduce in una
spoliazione di funzioni regionali; sul vincolo della legislazione
regionale ai predetti "principi" inderogabili.
Senonchè tale insieme di disposizioni, che evidentemente
diminuisce e sminuisce la potestà legislativa e amministrativa della
regione, risulta altresì costituzionalmente illegittimo per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 5, punto 3, e 16, primo comma, dello
statuto speciale, così come attuati dall'art. 1 e dall'art. 3,
primo, secondo e terzo comma del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234.
Come ricordato in narrativa, la regione ha competenza generale in
materia di enti e aziende di credito a carattere regionale.
Secondo l'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 234/1977, la
titolarità regionale riguarda, tra l'altro, i provvedimenti aventi
ad oggetto:
"la istituzione, l'autorizzazione alla costituzione e alla
fusione" (lett. a);
"l'autorizzazione all'inizio delle operazioni" (lett. b);
"l'autorizzazione alle casse rurali ed artigiane ad operare
fuori dai limiti territoriali purchè nell'ambito regionale" (lett.
c);
"l'approvazione delle modifiche statutarie" (lett. d);
"l'amministrazione straordinaria nonchè la revoca
dell'autorizzazione e la messa in liquidazione delle aziende di
credito" (lett. f);
l'assunzione di taluni servizi a favore di enti publici (lett.
g);
la nomina di amministratori e di sindaci nei casi in cui la
nomina è demandata per legge agli organi di vigilanza, nonchè i
benestare che la legge demanda agli organi di vigilanza per la nomina
di funzionari (lett. f).
Varrà la pena di osservare che con la sentenza n. 40/1992,
giudicando dell'impugnazione da parte della regione delle
disposizioni in materia di credito fondiario stabilite dalla legge n.
175/1991, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha ritenuto che le
competenze regionali siano stabilite con "formule normative che, per
la loro precisione" sarebbero state incompatibili con disposizioni
che venissero "a sovrapporsi ed a incidere nell'esercizio dei poteri
assegnati, per il settore creditizio, alla sfera regionale" (punto 2
in diritto). E solo per il fatto che codesta Corte costituzionale,
nel silenzio della legge statale sul punto, ritenne che le nuove
disposizioni non si applicassero al Trentino-Alto Adige fu evitata la
conseguente dichiarazione di illegittimità costituzionale.
Ancor più specificatamente, la citata sentenza espressamente
respinse la tesi giustificatrice erariale, fondata sulla competenza
generale dello Stato in materia di raccolta del risparmio, di
esercizio del credito, di controllo e vigilanza, dato che tale
competenza statale "oltre che riferirsi ad interventi di carattere
generale connessi alla 'disciplinà del settore - va comunque
coordinata con l'esistenza di quei poteri amministrativi a contenuto
particolare, che il primo comma dell'art. 3 riferisce all'ambito
delle competenze della regione".
Ora, quell'invasione delle competenze regionali che nell'occasione
della controversia conclusa dalla sentenza n. 40/1992 era solamente
potenziale, dato il silenzio della legge statale sull'ambito di
applicazione della normativa, è invece esplicita ed evidente
nell'art. 159 del decreto legislativo n. 385/1993.
In effetti, esso è espressamente dedicato alle "Regioni a statuto
speciale". Il suo primo comma contiene la generale affermazione che
"le valutazioni di vigilanza sono riservate alla Banca d'Italia".
Se con ciò si vuol dire che spetta alla Banca d'Italia la
vigilanza sul concreto esercizio dell'attività creditizia e sulle
relative operazioni, la cosa risulta ovvia, dato che la regione
ricorrente, non ha specifica competenza su ciò.
Non si può tuttavia estendere tale affermazione su un piano
generale, dato che i poteri regionali di cui all'art. 3, primo comma,
del d.P.R. n. 234/1977, sopra descritti, sono evidentemente
comprensivi di taluni provvedimenti propri degli organi di vigilanza
bancaria.
Ma il fatto è che nell'impugnato decreto legislativo tale
affermazione - alquanto curiosa come primo comma di una disposizione
riguardante le competenze regionali - ha principalmente la
strumentale funzione di fornire un supporto di principio alla vera e
propria interferenza nei poteri regionali stabilita, dietro lo
schermo dei "fini di vigilanza", dal secondo comma dello stesso
articolo.
Dispone infatti quest'ultimo che "nei casi in cui i provvedimenti
previsti dagli art. 14, 31, 36, 56 e 57 sono attribuiti alla
competenza delle regioni, la Banca d'Italia esprime, ai fini della
vigilanza, un parere vincolante". Risulta con ciò evidente che la
titolarità regionale dei poteri viene ridotta a puro involucro
formale, mentre le valutazioni sostanziali proprie del potere vengono
illegittimamente sottratte alla regione e trasferite alla banca
d'Italia: non esiste infatti una valutazione per i "fini di
vigilanza" che non interferisca, ed addirittura si sovrapponga
completamente, alla valutazione di competenza regionale.
Si consideri, ad esempio, il potere di autorizzare l'attività
bancaria, previsto dall'art. 14. Secondo il secondo comma, tale
autorizzazione può essere negata soltanto quando "non risulti
garantita la sana e prudente gestione": e tale regola, essendo di
principio e derivando direttamente da normativa comunitaria, trova
applicazione anche nella regione Trentino-Alto Adige.
Nel regime generale, l'autorizzazione è di competenza appunto
della Banca d'Italia, mentre per gli enti e istituti operanti nel
territorio regionale vi è una specifica competenza della regione. In
tale contesto, è del tutto chiaro che il "parere vincolante" della
banca d'Italia altro non è che un marchingegno rivolto ad aggirare
la competenza regionale stabilita in materia dallo Statuto e dalle
disposizioni di attuazione: dato che non esiste alcuna altra
valutazione per presunti ed asseriti "fini di vigilanza" da
affiancare all'unica valutazione dovuta, sulla possibilità di sana e
prudente gestione. Ed analoghe considerazioni valgono per tutti gli
altri poteri previsti dagli art. 31, 36, 56 e 57 in materia di
fusioni, trasformazioni, modifiche statuarie.
Si aggiunga che, se anche si volesse ritenere che esiste, in
relazione agli atti in questione, una specifica valutazione per fini
di vigilanza, ciò non potrebbe portare alla vanificazione dei poteri
regionali, come accade invece con il meccanismo di raccordo previsto
dalla legislazione impugnata.
Neppure potrebbe dirsi che le valutazioni di vigilanza sono
eminentemente tecniche, e come tali insuscettibili di essere compiute
dai normali organi regionali. A smentire in radice una simile
ipotetica affermazione vale la disposizione dell'art. 9, primo comma,
dello stesso d. legislativo n. 385, secondo la quale "contro i
provvedimenti adottati dalla banca d'Italia nell'esericizio dei
poteri di vigilanza a essa attribuiti dal presente decreto
legislativo è ammesso reclamo al C.I.C.R.".
Da un lato, tale disposizione mostra chiaramente che, anche nel
sistema generale, da ultimo gli stessi poteri di vigilanza vengono
esercitati da un organo politico governativo.
D'altro lato, tale disposizione mette anche in rilievo un
ulteriore aspetto di illegittimità comportato dalle disposizioni del
secondo comma dell'art. 159. Secondo il meccanismo da esso disposto,
infatti, il cosidetto "parere" della Banca d'Italia, essendo per
legge vincolante, è in realtà un atto, ove lesivo, impugnabile e
reclamabile: con il paradossale risultato che i poteri
statutariamente regionali verrebbero in definitiva esercitati .. dal
C.I.C.R.
Oppure, se si negasse la ricorribilità del parere al C.I.C.R., ne
risulterebbe, non meno paradossalmente, che nel sistema generale la
Banca d'Italia è subordinata nelle valutazioni al C.I.C.R., mentre
solo di fronte alla regione, titolare costituzionale della
competenza, essa sarebbe sovrana e assoluta arbitra.
Comunque si consideri la situazione, è chiara e dimostrata
l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.
Ma il contrasto con le norme di attuazione dello statuto, che
sembra evidente, appare ancor più evidente se si considera che tali
norme già si pongono e risolvono in modo preciso e puntuale il
problema del raccordo tra compiti regionali e poteri ed interessi
statali.
Precisamente, il secondo comma precisa che i provvedimenti in
materia di istituzione, autorizzazione alla costituzione e alla
fusione vanno assunti sentito il Ministero del tesoro; il terzo comma
dispone che i provvedimenti in materia statutaria e circa
l'assunzione di determinati servizi vanno assunti sentiti il
Ministero del tesoro e la Banca d'Italia; il comma quarto dispone che
i provvedimenti di nomina di amministratori e sindaci vanno assunti
in certi casi su motivata proposta, parzialmente vincolante, della
Banca d'Italia, in altri casi sentito il Ministero del tesoro.
Senza scendere in ulteriori dettagli, è del tutto chiaro che il
tema dei raccordi e rapporti tra autorità locali e autorità
centrali è disciplinato in modo preciso a livello di norme di
attuazione, e che tale sistema non può essere contraddetto e
sconvolto dal legislatore ordinario.
Qualche ulteriore considerazione richiede la disposizione del
terzo comma dell'art. 159, ai sensi della quale da una parte "sono
inderogabili e prevalgono sulle contrarie disposizioni già emanate
le norme dettate dal primo e secondo comma nonchè dagli art. 15, 16,
26 e 47", dall'altra restano "ferme le competenze attribuite agli
organi regionali nella materia disciplinata dall'art. 26".
Tale disposizione è in primo luogo assai oscura. Che ogni nuova
disposizione prevalga su quelle "già emanate" è per sè ovvio,
mentre la qualificazione di "inderogabili" sembra avere un possibile
significato solo se riferita all'esercizio della funzione legislativa
regionale: ma anche sotto questo profilo essa è del tutto inutile,
essendo ovvio che la legislazione regionale non potrebbe mai
"derogare" a poteri previsti con statali dalla legge statale, se tali
poteri fossero costituzionalmente legittimi.
In definitiva, l'unico reale contenuto normativo sembra quello
ricavabile a contrario dalla seconda parte della disposizione,
secondo la quale, come detto, restano "ferme le competenze attribuite
agli organi regionali nella materia disciplinata dall'art. 26": con
la conseguenza di riservare invece allo Stato i poteri in ipotesi
regionali previsti dagli altri articoli citati nella prima parte
della disposizione (15, 16 e 47).
Se così si deve intendere, tale contenuto normativo verrebbe a
realizzare un trasferimento di competenze dalle regioni allo Stato,
con conseguente ulteriore illegittimità per le ragioni sopra
esposte.
Il quarto comma dell'art. 159 dispone che "le regioni a statuto
speciale alle quali sono riconosciuti, in base alle norme di
attuazione dei rispettivi statuti, poteri nelle materie disciplinate
dalla direttiva n. 89/646/C.E.E., provvedono a emanare norme di
recepimento della direttiva stessa nel rispetto delle disposizioni di
principio non derogabili contenute nei commi precedenti".
Nella sua seconda parte (rispetto delle disposizioni di principio
non derogabili), la disposizione nella sua formulazione letterale
sembra non fare altro che ribadire un limite ovvio, dato il carattere
concorrente della competenza regionale. In realtà, tuttavia, nel suo
contesto specifico, la disposizione appare rivolta ad ulteriormente
rafforzare, trasformandole in presunti principi inderogabili per la
legislazione regionale, quelle che non sono altro, come sopra
illustrato, che vere ed illegittime spoliazioni e restrizioni della
competenza regionale realizzate dai precedenti commi.
Sotto questo profilo, perciò la disposizione richiede anch'essa,
ad avviso della ricorrente Regione di essere coinvolta nella
dichiarazione di illegittimità costituzionale.
2. - Violazione dell'art. 107, primo comma, dello statuto
speciale. Invasione da parte del legislatore delegato di materia
riservata alle norme di attuazione.
Si è data priorità agli argomenti rivolti ad illustrare
l'illegittimità delle impugnate disposizioni nel loro specifico
contenuto.
Va però osservato che, anche a prescindere da esso, le
disposizioni impugnate, venendo a modificare, limitare o comunque
specificare in via attuativa l'ambito dei poteri assegnati alla
regione dallo statuto di autonomia illegittimamente incidono in
materia riservata alla speciale procedura individuata, per la regione
Trentino-Alto Adige, dell'art. 107, primo comma, dello statuto stesso
(secondo il quale sui decreti legislativi di attuazione è sentita
una commissione paritetica).
Il carattere necessario del ricorso al procedimento di attuazione,
e la sua non fungibilità con altre fonti normative sia pure a
carattere primario, appaiono pacifici ed incontestati nella
giurisprudenza costituzionale (tra le altre: sentenze n. 180/1980;
451/1988 e 224 del 1990): sicchè non sembrano essere possibili dubbi
sulla illegittimità delle disposizioni contestate anche sotto un
profilo preliminare e formale.
3. - Specifica illegittimità della diretta operativa della
disposizione che sottopone i poteri regionali a parere vincolante
della Banca d'Italia. Violazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 266/1993.
Nel prevedere che la Banca d'Italia esprima un parere vincolante
il secondo comma dell'art. 159 dà diretta disciplina ad un
procedimento amministrativo regionale, con disposizione
immediatamente applicabile.
Ora, ciò contraddice le regole costituzionali sui rapporti tra
fonte statale e fonte di autonomia nella disciplina delle materie
regionali, così come esse sono state chiarite ed interpretate
dall'art. 2 del d.P.R. n. 266/1992.
Secondo tale disposizione, infatti, la legislazione regionale e
provinciale deve essere adeguata i principi e norme costituenti per
essa vincoli entro sei mesi dalla pubblicazione, mentre nel frattempo
restano applicabili le disposizioni regionali e provinciali
preesistenti (primo comma).
Sembra chiaro che l'immediata operatività disposta ora da
legislatore statale contraddice tali fondamentali regole, costituenti
parte integrante delle garanzie dello statuto speciale, come
riconosciuto dallo stesso d.P.R. del 1991, art. 1; con conseguente
ulteriore illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Trentino-Alto Adige,
come sopra rappresentata e difesa chiede che l'eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 159 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, Testo
unico delle leggi in materia bancaria, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 230, supplemento ordinario, del 30 settembre 1993, per
violazione delle disposizioni di rango costituzionale ed integrativo
indicate ed illustrate nel ricorso.
Avv. prof. Giandomenico FALCON

93C1143