Serie Generale n. 235 del 7-10-1991
CIRCOLARI
MINISTERO DELLA SANITA'
MINISTERO DELLA SANITA'
CIRCOLARE 27 settembre 1991, n. 18
Applicazione del decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178. (GU Serie Generale n.235 del 07-10-1991)

Ai presidenti delle giunte delle
regioni a statuto ordinario
Ai presidenti delle giunte delle
regioni a statuto speciale
Al presidente della giunta
provinciale di Bolzano
Al presidente della giunta
provinciale di Trento
Alla Farmindustria
Alla Confapi
All'ASSICC - Associazione italiana
del commercio chimico
Alla Federchimica - Assocasa/
Assosalute/Assobiomedica
e, per conoscenza:
Al Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario del Governo nella
regione Valle d'Aosta
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al commissario del Governo nella
regione Sardegna
Al commissario dello Stato nella
regione Sicilia
Al commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
Al Comando carabinieri
antisofisticazioni e sanità
Alla Federazione nazionale ordini
dei medici chirurghi e odontoiatri
Alla F.O.F.I. - Federazione ordini
farmacisti italiani
Alla F.I.A.M.C.L.A.F. - Federazione
italiana aziende municipalizzate,
centrali del latte, annonarie e
farmaceutiche
Alla Federfarma
Premessa.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 139 del 15 giugno c.a. è stato
pubblicato il decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178, che ha
interamente ridisciplinato la materia della produzione e del
commercio dei medicinali per uso umano, al fine di assicurare il
pieno recepimento delle direttive emanate, a tal riguardo, dalla
Comunità economica europea.
Avvicinandosi la data di entrata in vigore dalla nuova normativa
(1 ottobre 1991, secondo quanto stabilito dall'art. 27 del decreto),
questo Ministero ritiene necessario richiamare l'attenzione di tutti
gli interessati su alcuni adempimenti che devono essere posti in
essere in occasione della prima applicazione del decreto legislativo.
1. Disinfettanti. È opportuno osservare, innanzi tutto, che ai
sensi della definizione contenuta nell'art. 1 del decreto legislativo
- la quale supera, sul piano della gerarchia delle fonti normative,
le previgenti norme a livello regolamentare - anche i prodotti per
uso personale che posseggono o, comunque, vantano specifiche
proprietà disinfettanti rientrano fra i "medicinali" in quanto
diretti ad impedire l'insorgere di uno stato patologico.
Pertanto, dal momento dell'entrata in vigore del decreto
legislativo, i nuovi prodotti disinfettanti per uso esterno destinati
al trattamento di lesioni della cute o destinati a venire in contatto
con le mucose dovranno essere registrati come specialità medicinali
e non più come presidi medico-chirurgici. Restano assoggettati alla
disciplina dei presidi di cui all'art. 189 del testo unico delle
leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,
i disinfettanti per uso ambientale e i prodotti esclusivamente
destinati al trattamento della cute sana, con finalità di generica
prevenzione ( ad esempio, saponi per personale sanitario), fermo
restando l'inquAdramento fra i cosmetici dei prodotti conformi alle
disposizioni della legge 11 ottobre 1986, n. 713.
Tenuto conto della ratio dell'art. 26, comma 1, del decreto
legislativo, i disinfettanti attualmente registrati come presidi
medico-chirurgici potranno rimanere in commercio (fatti salvi
eventuali, specifici provvedimenti ministeriali) fino al 31 maggio
1995. Gli interessati dovranno richiedere il rinnovo
dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 11 del decreto legislativo,
contestualmente all'autorizzazione alla produzione di specialità
medicinali, ove non già posseduta; dopo tale rinnovo (cui questo
Ministero intende provvedere con l'emanazione di appositi decreti) i
prodotti saranno sottoposti, a tutti gli effetti, alla normativa
delle specialità medicinali:
2. Autorizzazione alla produzione e autorizzazione
all'importazione. Il decreto legislativo in esame, mentre reca una
specifica disposizione transitoria (citato art. 26, comma 1) che
conferma l'autorizzazione all'immissione in commercio delle
specialità medicinali già "registrate" in base alle previgenti
disposizioni, nulla dispone in ordine al trapasso dalla precedente
alla nuova disciplina per quel che concerne l'autorizzazione a
produrre specialità medicinali e materie prime farmacologicamente
attive (articoli 2 e 5, comma 2), nè per quanto attiene alla
autorizzazione all'importazione di specialità medicinali da Paesi
extracomunitari, con i quali non vigono accordi che garantiscano la
qualità dei prodotti.
2.1. Con riferimento al primo aspetto, questo Ministero, tenuto
conto che le nuove disposizioni sull'autorizzazione alla produzione
farmaceutica non prevedono specifici requisiti aggiuntivi rispetto a
quanto già disciplinato dal testo unico delle leggi sanitarie (se
non per quanto attiene ai direttori tecnici, per i quali - peraltro -
si applica la norma di sanatoria di cui all'art. 26, comma 3, del
decreto: vedasi il successivo paragrafo 3) procederà, d'ufficio,
alla conferma delle autorizzazioni al momento in vigore concernenti
la produzione di specialità medicinali, ivi compresi sieri, vaccini
e altri prodotti biologici, e la produzione di materie prime
farmacologicamente attive (o "prodotti chimici usati in medicina",
secondo la diversa terminologia utilizzata dall'art. 144 del testo
unico delle leggi sanitarie). La conferma non potrà, ovviamente,
essere concessa quando si tratti di officine che, dagli atti
d'ufficio, risultino non operanti o inidonee (per quanto riguarda i
galenici si veda il paragrafo 4).
2.2. Per quel che concerne, invece, l'importazione di specialità
medicinali, tenuto conto che la normativa anteriore al decreto
legislativo non prevedeva il rilascio di alcuna autorizzazione, è
necessario che coloro che attualmente hanno in commercio in Italia
specialità medicinali di provenienza estera regolarizzino la loro
posizione inoltrando a questo Ministero - Direzione generale del
servizio farmaceutico, entro il 15 ottobre 1991, domanda in carta
legale contenente:
a) il nome o la ragione sociale e il domicilio o la sede sociale
dell'importatore;
b) l'indicazione delle specialità medicinali che l'interessato
intende continuare a importare;
c) l'ubicazione e la descrizione dei locali e dell'attrezzatura
tecnica per il controllo delle specialità medicinali e per la loro
conservazione;
d) l'indicazione delle generalità del direttore tecnico
responsabile dei controlli e della conservazione dei prodotti.
Qualora le specialità medicinali vengano controllate e conservate
in stabilimenti di terzi, l'importatore dovrà allegare alla domanda
l'accettazione dell'incarico da parte del legale responsabile
dell'azienda che si assume l'onere di tali attività, sottoscritta
anche dal direttore tecnico.
La domanda di autorizzazione all'importazione non deve essere
presentata, secondo quanto previsto dall'art. 6 del decreto
legislativo:
a) se l'importazione riguarda specialità medicinali prodotte in
Paesi della Comunità economica europea;
b) se l'importazione riguarda specialità medicinali prodotte in
Paesi terzi, ma provenienti da un Paese della CEE, purchè ciascun
lotto sia accompagnato da attestazione del responsabile dei controlli
secondo la legislazione del Paese comunitario di provenienza;
c) se l'importazione riguarda specialità medicinali (destinate
al solo mercato italiano) prodotte in Paesi non comunitari ma
aderenti alla Convenzione per il riconoscimento reciproco delle
ispezioni concenenti la fabbricazione dei prodotti farmaceutici,
adottata a Ginevra l'8 ottobre 1970, e cioe': Svezia, Danimarca,
Finlandia, Liechtenstein, Norvegia, Svizzera, Austria, Ungheria e
Romania (si veda il comunicato del Ministero degli affari esteri
apparso nella Gazzetta Ufficiale n. 212 dell'11 settembre 1990); in
tal caso, peraltro, l'esenzione dall'obbligo di chiedere
un'autorizzazione all'importazione e di controllare ciascun lotto
importato è subordinata alla effettiva adozione, da parte delle
autorità dei Paesi produttori, di analogo orientamento nei confronti
delle specialità medicinali prodotte in Italia.
3. Requisiti del direttore tecnico. Il decreto legislativo n.
178/1991 esige, per l'assunzione dell'incarico di direttore tecnico
di stabilimenti di produzione di medicinali pronti per l'uso o di
materie prime farmacologicamente attive, più rigorosi requisiti di
quelli previsti dal testo unico delle leggi sanitarie del 1934. Oltre
al diploma di laurea in una delle discipline elencate nell'art. 4,
comma 2, lettera a) (farmacia, chimica, chimica e tecnologia
farmaceutiche, chimica industriale e - limitatamente agli
stabilimenti in cui si effettuano produzione e controllo di prodotti
immunologici o di emoderivati - scienze biologiche), le nuove
disposizioni (lettere a) e b) del richiamato comma 2 dell'art. 4)
richiedono che la formazione a livello universitario sia comprensiva
degli insegnamenti teorici e pratici di specifiche discipline o, in
mancanza, che il diploma sia dichiarato valido, ai fini della
normativa che qui interessa, dal Ministero della sanità di concerto
con il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, previa dimostrazione dell'acquisizione di sufficienti
cognizioni nelle materie non incluse nel corso di laurea e che, in
ogni caso, l'interessato abbia svolto attività pratica concernente
analisi qualitativa di medicinali, analisi quantitativa di principi
attivi, prove e verifiche necessarie per garantire la qualità dei
farmaci, per un periodo di almeno due anni (o di un anno, se il ciclo
di formazione universitaria abbia la durata di cinque anni), in
imprese autorizzate alla fabbricazione di medicinali.
Tuttavia, una disposizione transitoria contenuta nell'art. 26,
comma 3, stabilisce che "Coloro che alla data di entrata in vigore
del presente decreto esercitino l'attività di direttore tecnico di
officine di produzione di specialità medicinali, autorizzate ai
sensi degli articoli 161 e 180 del testo unico delle leggi sanitarie,
approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, possono
continuare l'attività medesima anche in mancanza dei requisiti"
sopra indicati.
Va sottolineato che la sanatoria prevista dalla norma sopra
riportata si applica esclusivamente ai direttori tecnici che siano in
attività al momento dell'entrata in vigore della nuova disciplina
(1 ottobre 1991); della stessa, pertanto, non potranno beneficiare
coloro che, per qualsiasi ragione, a tale data non svolgono più la
funzione di direttore tecnico, pur avendola in precedenza ricoperta
per un lungo periodo di tempo.
Sebbene la norma faccia testuale rinvio all'attività di direzione
tecnica delle officine di produzione di specialità medicinali (art.
161 testo unico delle leggi sanitarie) e di prodotti biologici (art.
180 del testo unico delle leggi sanitarie), questo Ministero ritiene
che la sanatoria in questione debba trovare applicazione anche nei
confronti di chi eserciti l'attività di direttore tecnico di
officine in cui si producono galenici o materie prime usate in
medicina (art. 144 del testo unico delle leggi sanitarie), essendo
evidente, dal complesso delle nuove disposizioni, l'intento del
decreto legislativo di uniformare la disciplina di tutte le
produzioni farmaceutiche.
I direttori tecnici che usufruiscono della predetta sanatoria
potranno, ovviamente, in seguito svolgere la propria attività anche
in stabilimenti diversi da quelli presso i quali l'hanno esercitata
fino all'entrata in vigore del decreto legislativo.
4. Prodotti finora considerati "galenici officinali".
Un'innovazione fondamentale contenuta nel decreto legislativo
riguarda l'assoggettamento alla disciplina delle specialità
medicinali di tutti i farmaci per uso umano pronti per l'impiego
prodotti industrialmente, ad eccezione dei prodotti omeopatici (art.
25, comma 2).
Ai sensi della disposizione ora richiamata, a partire dal 1
gennaio 1992 tutti i prodotti fino a quel momento posti in commercio
come "galenici officinali", ai sensi dell'art. 144 del testo unico
delle leggi sanitarie, dovranno ottenere una specifica autorizzazione
all'immissione in commercio (istituto che sostituisce la
"registrazione" prevista dal testo unico delle leggi sanitarie),
conformemente agli articoli 8 e seguenti del decreto legislativo;
le confezioni regolarmente prodotte entro la fine di quest'anno
potranno, tuttavia, essere mantenute in commercio fino al 31 dicembre
1993 (art. 26, comma 4).
Le domande per l'autorizzazione all'immissione in commercio dei
prodotti fino ad oggi qualificabili come "galenici officinali"
possono essere presentate a partire dal 1 ottobre 1991. Le aziende
già operanti dovranno presentare anche domanda di conferma
dell'autorizzazione a produrre "farmaci preconfezionati" diversi
dalle specialità medicinali. A tal proposito appare utile
sottolineare che, avendo il decreto legislativo sottoposto alla
medesima disciplina tutti i farmaci industriali per uso umano, sono
venuti meno molti dei criteri in base ai quali i galenici si
distinguevano dalle specialità medicinali (come l'assenza di
indicazioni terapeutiche e la mancanza di foglio illustrativo). Resta
fermo, peraltro, il criterio distintivo basato sulla denominazione: i
farmaci preconfezionati non classificabili quali specialità
medicinali hanno una denominazione costituita dalla sola
denominazione comune del principio attivo impiegato.
Ai fini della documentazione da allegare alle domande di
autorizzazione all'immissione in commercio di tali farmaci, occorre
distinguere fra i prodotti non contemplati dal vigente Formulario
nazionale della Farmacopea ufficiale e i farmaci corrispondenti alle
monografie del predetto formulario. Nel primo caso, occorrerà
produrre un dossier completo (fatto salva la possibilità di
usufruire, ove ne ricorrano i presupposti, delle agevolazioni
previste dai commi 5, 6 e 7 dell'art. 8); nel secondo non sarà
necessario accludere la documentazione di prove farmaco-
tossicologiche e cliniche, trattandosi di prodotti la cui innocuità
ed efficacia è già riconosciuta dal Ministero della sanità, fatta
salva la necessità di fornire documentazioni sperimentali di
biodisponibilità nell'uomo (livelli ematici ed escrezioni urinarie)
per ogni forma farmaceutica, in confronto con una specialità già in
commercio. Tali prove di biodisponibilità non sono necessarie per i
prodotti di uso endovenoso. Ove, inoltre, l'azienda interessata
ritenga che dalla letteratura scientifica emergano elementi atti a
dimostrare che, in relazione al farmaco proposto, le prove di
biodisponibilità risultano superflue, potrà accludere, in luogo
della documentazione sperimentale, copia della documentazione
scientifica su cui basa il proprio convincimento.
Per i prodotti per uso topico la documentazione delle prove di
biodisponibilità potrà essere sostituita da documentazione, anche
biobliografica, comprovante l'assenza di assorbimento sistemico.
5. Presentazione delle domande di autorizzazione all'immissione in
commercio. Le domande di autorizzazione all'immissione in commercio
delle specialità medicinali e degli altri prodotti preconfezionati
(che si distinguono dalle prime per il fatto di avere una
denominazione costituita dalla sola denominazione comune dei principi
attivi impiegati) dovranno continuare ad essere presentate, fino ad
eventuali nuove disposizioni ministeriali, conformemente alle
istruzioni contenute nell'allegato al decreto ministeriale 19 maggio
1989 (supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 191 del 17
agosto 1989), che si applicano sia alle domande inoltrate secondo la
procedura prevista dagli articoli 9 e seguenti della direttiva n.
75/319/CEE, sia alle ordinarie domande "nazionali" dirette a questo
Ministero.
6. Pubblicazione dei decreti di autorizzazione all'immissione in
commercio di specialità medicinali. Poichè l'art. 26, comma 4, del
decreto legislativo ha reso inapplicabili ai farmaci per uso umano
(salvo eccezioni) le disposizioni contenute nel regolamento approvato
con regio decreto 3 marzo 1927, n. 478, con l'entrata in vigore del
decreto legislativo le aziende farmaceutiche non dovranno richiedere
(tranne che per i prodotti ad uso veterinario) la pubblicazione nella
parte seconda della Gazzetta Ufficiale dei decreti che autorizzano
l'immissione in commercio di specialità medicinali, come previsto
dall'art. 18, ultimo comma, del predetto regolamento. Alla
pubblicazione degli stessi decreti nella Gazzetta Ufficiale, parte
prima, provvederà direttamente questo Ministero, anche ai fini della
decorrenza del periodo quinquennale di durata dell'autorizzazione
(art. 11, comma 1, del decreto legislativo).
6. Controllo di Stato dei prodotti immunologici. L'art. 20 del
decreto legislativo, dopo aver indicato (comma 5) la lista dei
prodotti immunologici sottoposti a controllo di stato partita per
partita ed aver precisato (comma 7, lettera a) le modalità per
assoggettare altri medicinali immunologici allo stesso controllo,
conferisce al Ministero della sanità la possibilità di:
stabilire che, per determinati prodotti, il controllo di Stato sia
effettuato, anzichè su campioni dei medicinali, sulla documentazione
relativa ai controlli eseguiti dal produttore (art. 7, lettera a) ;
esentare dal controllo di Stato medicinali immunologici che
offronto sufficienti garanzie di sicurezza e uniformità (art. 7,
lettera b) .
Ciò premesso, si osserva che, poichè i decreti ministeriali oggi
vigenti sulle prescrizioni e procedure tecniche per l'esecuzione dei
controlli di Stato, a suo tempo emanati in attuazione delle norme del
testo unico delle leggi sanitarie, sono stati adottati con procedura
non diversa da quella prevista dal comma 4 dell'art. 20 del nuovo
decreto legislativo (che prevede la consultazione dell'Istituto
superiore di sanità e del Consiglio superiore di sanita'), i decreti
medesimi possono ritenersi integralmente confermati, fino alla
eventuale adozione di nuovi provvedimenti ministeriali.
Occorre tener presente, peraltro, che il comma 8 del più volte
citato art. 20 del decreto legislativo stabilisce che il controllo di
Stato "non è richiesto quando la partita è stata già sottoposta ad
analogo controllo da parte dell'autorità sanitaria dello Stato nel
quale è avvenuta la produzione, che faccia parte della CEE o con il
quale esistano accordi bilaterali". Come è evidente, quest'ultima
disposizione non può trovare un'applicazione "automatica", in quanto
postula una duplice verifica da parte di questo Ministero: una
attinente all'effettiva esistenza, nel Paese da cui proviene il
medicinale immunologico, di norme che sottopongono il prodotto a un
controllo preventivo dell'autorità statale (o di istituto da questa
incaricato) e l'altra attinente al richiesto requisito della
sostanziale "analogia" dei due sistemi di controllo, con evidente
riferimento alle garanzie di carattere sanitario.
Pertanto, le aziende che, attualmente, importano da altri Paesi
comunitari prodotti immunologici soggetti a controllo di Stato,
dovranno continuare a sottoporre campioni dei prodotti all'Istituto
superiore di sanità, secondo le procedure previste dai vari decreti
in vigore, fino a quando questo Ministero riconoscerà ufficialmente,
per ogni singolo tipo di medicinale immunologico, la sussistenza dei
presupposti richiesti dalla norma per l'esenzione dei prodotti dagli
ulteriori controlli in Italia. Per agevolare le valutazioni
ministeriali, si invitano le aziende interessate a presentare domanda
diretta al riconoscimento del diritto alla esenzione dal controllo di
Stato, corredata di idonea documentazione, rilasciata dall'autorità
sanitaria del Paese di provenienza del prodotto, che dimostri
l'esistenza, in quel Paese, di disposizioni sul controllo preventivo
di Stato partita per partita e consenta la valutazione
dell'affidabilità tecnica di tale controllo.
Quanto ora detto vale anche per i medicinali immunologici
provenienti da Paesi non comunitari, ma aderenti alla già richiamata
Convenzione per il riconoscimento reciproco delle ispezioni
concernenti la fabbricazione dei prodotti farmaceutici.
Le autorità e le associazioni in indirizzo sono pregate di
divulgare il contenuto della presente circolare.
Il Ministro: DE LORENZO