1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 30-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 29 gennaio 2003 dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Kaled Wajed ed altro Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi - Carenza del requisito della necessita' ed urgenza per l'adozione da parte della polizia giudiziaria di provvedimenti provvisori destinati ad incidere sulla liberta' personale. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 3, 13, comma terzo. (003C0409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 30-4-2003)

IL TRIBUNALE

Sulla richiesta del p.m. di convalida dell'arresto di Kaled
Wajedi, nato il 16 febbraio 1980) a Sfax (Tunisia) e di Ezzedine Alì
nato l'8 maggio 1982 a Tunisi (Tunisia), per la contravvenzione
prevista e punita dall'art. 14, comma 5-ter d.lgs. n. 286/1998 come
modificato dalla legge n. 189/2002;
Premesso che l'arrestato Kaled è stato espulso con regolare
provvedimento del Prefetto di Bologna in data 16 gennaio 2003, che
successivamente in pari data il Questore di Bologna gli ha ordinato
di allontanarsi dal territorio dello Stato entro 5 giorni ai sensi
dell'art. 14, comma 5-bis d.lgs n. 286/1998 come modificato dalla
legge n. 189/2002 e che l'arrestato Ezzedine è stato espulso con
regolare provvedimento del Prefetto di Bologna in data 21 gennaio
2003 che successivamente in pari data il Questore di Bologna gli ha
ordinato di allontanarsi dal territorio dello Stato entro 5 giorni ai
sensi dell'art. 14, comma 5-bis d.lgs. n. 286/1998 come modificato
dalla legge n. 189/2002, e che essi non hanno ottemperato all'ordine,
venendo arrestati a Bologna il 29 gennaio 2003 ai sensi dell'art. 14,
5-quinquies d.lgs. n. 286/1998;
Rilevato che gli ordini di espulsione del prefetto e di
allontanamento del questore risultano regolarmente notificati
all'arrestato anche in traduzione;
Dato atto che entrambi gli arrestati sono privi di documenti di
identificazione validi e sono stati sottoposti a rilievi
dattiloscopici per la loro identificazione, in base ai quali si è
accertato che gli stessi - con le generalità con le quali è stato
arrestato o eventualmente con diverse generalità - non hanno
precedenti penali definitivi a carico nè pendenze giudiziarie;
Osservato che sussistono dubbi sulla legittimità costituzionale
dell'arresto obbligatorio come previsto dall'art. 14, comma
5-quinquies d.lgs. n. 286/1998 - come modificato dalla legge
n. 189/2002 - e che la questione di legittimità di tale norma,
sollevata dalla difesa, appare non manifestamente infondata per le
ragioni che seguono, con essenziale riferimento ai parametri
costituzionali di cui agli artt. 13 e 3 Costituzione;
Quanto al parametro dell'art. 13, terzo comma della Costituzione,
che consente provvedimenti limitativi della libertà personale da
parte della PS solo «in casi eccezionali di necessità ed urgenza
indicati tassativamente dalla legge», la previsione dell'arresto
obbligatorio contenuta nell'art. 14, comma 5-quinquies appare
contrastarvi per le seguenti ragioni:
la tutela costituzionale della libertà personale è
assoluta: essa viene definita come inviolabile al primo comma, ne è
consentita la limitazione solo con provvedimento dell'autorità
giudiziaria e nei casi previsti dalla legge al secondo comma, al
terzo comma ne è consentita una eccezionale limitazione temporanea
ad opera della PS solo se successivamente convalidata dall'autorità
giudiziaria e nei casi «eccezionali di necessità ed urgenza»
previsti dalla legge. Al terzo comma - diversamente dal secondo - è
prevista quindi una riserva di legge qualificata poichè al
legislatore ordinario non spetta di determinare liberamente i casi in
cui la libertà personale può venire provvisoriamente limitata dalla
PS ma può farlo solo nei casi eccezionali di necessità ed urgenza.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito le nozioni di
eccezionalità, necessità ed urgenza che giustificano l'arresto
obbligatorio. Proprio perchè l'art. 14, comma 5-quinquies prevede
l'obbligatorietà dell'arresto ogni volta che si accerti la fragranza
della contravvenzione dell'art. 14,comma 5-ter, le condizioni di
eccezionale necessità ed urgenza della misura precautelare debbono
essere valutate in astratto in relazione al reato a cui è collegata
la previsione dell'arresto obbligatorio e non ne è consentita una
modulazione in relazione al caso concreto.
La condotta contravvenzionale a cui è collegato l'arresto
obbligatorio è quella dello straniero già espulso dal territorio
nazionale in quanto clandestino ed inottemperante al successivo
ordine di allontanamento del Questore: si tratta cioè di un reato di
mera condotta, di doppia disobbedienza ad un ordine dell'autorità,
dato prima nella forma del decreto di espulsione e dopo con l'ordine
di allontanamento. La struttura del reato non prevede quindi nè la
lesione o la messa in pericolo di un bene costituzionalmente
protetto, nè una condizione soggettiva di pericolosità specifica
dell'autore, che non è già imputato o condannato per altri reati,
non è socialmente pericoloso (vedi Corte costituzionale n. 64/1977
in cui la legittimità dell'arresto era collegata al preesistente
accertamento giudiziale delle condizioni di pericolosità sociale),
nè versa in una condizione di pericolosità specifica per le sue
condizioni personali (vedi Corte costituzionale n. 126/1972 in cui la
legittimità dell'arresto era collegata all'ubriachezza in atto): va
infatti considerato che la clandestinità sul territorio dello stato,
cioè la permanenza dello straniero in Italia senza i documenti che
la legittimano formalmente è condizione che legittima l'espulsione
ma che non integra alcun reato e che, proprio perchè è collegata
alla formale assenza di documenti, non può essere indice di per sè
di una specifica pericolosità del soggetto (si pensi
all'innumerevole numero di «badanti» che per periodi lunghissimi
lavorano irregolarmente nelle famiglie italiane in condizioni di
clandestinità, per i quali è evidente l'assenza di ogni
pericolosità sociale). Per quanto descritto nella fattispecie tipica
del reato, nè la condotta punita nè le condizioni dell'agente
appaiono quindi assumere quei connotati di eccezionale necessità ed
urgenza che giustificano il potere limitativo della libertà
personale da parte della PS ai sensi del terzo comma dell'art. 13
Cost.
L'arresto è in questo caso obbligatoriamente previsto per una
contravvenzione punita con l'arresto da 6 mesi ad un anno. Il sistema
processuale vigente non consente l'applicazione di misure cautelari
personali per contravvenzioni (artt. 280 e 287 c.p.p.), il che rende
evidente come in questo caso l'arresto non sia in alcun modo
collegato alla successiva applicazione di una misura cautelare. Esso
si affianca ad altri eccezionali casi in cui è consentito l'arresto
a prescindere dalla successiva applicazione di misura cautelare, ma
si discosta da tali ipotesi per aspetti molto rilevanti.
Significativo è il raffronto con le ipotesi di arresto in flagranza
previsto per il delitto p.p. dall'art. 189 cds (la cui pena edittale
è inferiore ai limiti che consentono l'applicazione di misure
cautelari) e per le contravvenzioni p.p. dai commi primo e secondo,
art. 4 legge n. 110/1975 o dai commi quarto e quinto dello stesso
articolo, in questo caso se aggravate dalla finalità di
discriminazione o odio etnico razziale ecc. Nella prima ipotesi
l'arresto è consentito per consentire «la possibilità di un
intervento immediato di chi si sia dato alla fuga, abbia abbandonato
le vittime di incidenti stradali a lui riconducibili ed abbia messo
in pericolo la sicurezza individuale e collettiva» (Corte
costituzionale n. 305/1996).
Nel secondo caso l'arresto consente che le forze di PS limitino
la libertà personale di soggetti in possesso di armi o oggetti atti
ad offendere nel corso di riunioni pubbliche (commi 4 e 5) o con armi
od oggetti atti ad offendere fuori dalla propria abitazione il cui
possesso sia destinato specificamente a finalità di discriminazione
o odio razziale (commi 1 e 2, aggravati dall'art. 3, comma 1 d.l.
n. 122/1993), condotte entrambe evidentemente riconducibili ad un
pericolo per la sicurezza individuale e collettiva evitabile soltanto
con la materiale apprensione del soggetto armato ed il suo
allontanamento dal luogo pericoloso. In entrambi i casi l'arresto è
previsto come facoltativo e non come obbligatorio (art. 189, comma 6
csd e art. 6, comma secondo legge n. 654/1975). In entrambe le
ipotesi citate di arresto consentito a prescindere dalla conseguente
applicabilità di misura cautelare si tratta di condotte attive
(lesioni personali con conseguente fuga e porto di armi in occasioni
o con finalità non consentite), che concretamente pongono in
pericolo la sicurezza individuale e collettiva e necessariamente
dolose mentre l'arresto previsto dall'art. 14, comma 5-quinquies
riguarda un reato di mera condotta omissiva, che non pone in concreto
pericolo la sicurezza altrui punibile anche a titolo di colpa per la
negligente non ottemperanza all'ordine. Mentre nelle prime due
ipotesi l'arresto è quindi previsto per casi in cui appare
necessario ed urgente bloccare l'autore di condotte pericolose da
parte della PS che lo sorprenda in flagranza, nel caso di cui
all'art. 14, comma 5-quinquies non emerge alcuna necessità ed
urgenza di procedere all'arresto dell'autore di una condotta colposa
e priva di concreta pericolosità. Sul punto va aggiunto che il
giudice delle leggi nella sentenza n. 305/1996 ha confermato la
legittimità dell'arresto previsto dall'art. 189 cds ancorandola alla
sua facoltatività, in quanto tale arresto «richiede pur sempre la
sussistenza, nei singoli casi concreti, dei presupposti ai quali
l'art. 381, comma 4 subordina in via generale l'adozione di tale
misura». Nel caso qui in esame invece l'obbligatorietà dell'arresto
prescinde da ogni valutazione sulla concreta pericolosità della
condotta e nella sua generale ed astratta necessità di applicazione
si pone in contrasto con i requisiti della eccezionale necessità ed
urgenza della misura imposti dall'art. 13, terzo comma Costituzione.
L'arresto obbligatorio non potrebbe neppure trovare ragione
nell'eccezionale necessità ed urgenza di poter procedere al rito
direttissimo imposto dallo stesso art. 14, comma 5-quinquies per
l'accertamento della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter. Il
rito direttissimo nel nostro ordinamento non è infatti vincolato
alla necessaria presenza dell'imputato in udienza, come appare
dall'art. 449 che lo prevede in tutti i casi in cui l'imputato - non
arrestato nè detenuto - abbia reso confessione, nei casi previsti
dall'art. 450 c.p.p. comma 2 che espressamente dispone le regole
processuali per l'ipotesi di citazione a giudizio dell'imputato a
piede libero, oltre che nei casi previsti dallo stesso d.lgs.
n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002, che all'art. 13,
comma 13-ter prevede ipotesi di arresto facoltativo disponendo che in
ogni caso - e quindi anche quando la facoltatività dell'arresto non
sia stata esercitata e quindi l'imputato resti libero - contro
l'autore del fatto si proceda con rito direttissimo.
Non può infine ritenersi che l'eccezionale necessità ed urgenza
dell'arresto sia collegata alla necessità di eseguire l'espulsione
dell'arrestato, che di per sè può essere eseguita con
accompagnamento alla frontiera in via generale, ed in modo del tutto
autonomo ed indipendente dall'arresto, ai sensi dell'art. 13,
comma 4, d.lgs. n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002.
L'arresto obbligatorio qui previsto potrebbe essere
costituzionalmente rientrante nella previsione dell'art. 13, terzo
comma Cost. solo se si ritenesse eccezionalmente necessario ed
urgente limitare la libertà di uno straniero tutte le volte in cui
egli abbia violato l'ordine di allontanamento del Questore successivo
alla sua espulsione dal territorio nazionale. Tale limitazione della
libertà può perdurare comunque soltanto poche ore (e cioè soltanto
fino a che il p.m. non ritenga di avvalersi dei poteri conferitigli
dall'art. 121 disp. att. cpp o al massimo fino all'udienza di
convalida, alla quale comunque il p.m. non può chiedere l'emissione
di misure cautelari) e non è necessaria nè per l'instaurazione del
giudizio direttissimo, nè per la successiva applicazione di misure
cautelari, nè perchè in tale arco di tempo possa ottenersi
l'identificazione dell'arrestato, nè perchè con l'arresto si
interrompe una situazione di pericolo, nè perchè sia funzionale
all'espulsione, che invece è presupposto dell'arresto stesso e
comunque può essere autonomamente disposta: non è quindi
apprezzabile alcun profilo di eccezionale necessità ed urgenza che
renda l'arresto obbligatorio qui in esame rientrante nella previsione
dell'art. 13, terzo comma Costituzione e quindi non in contrasto con
la inviolabilità della libertà personale sancita dall'art. 13 Cost.
Quanto al parametro dell'art. 3 Costituzione, che impone al
legislatore il rispetto del limite della ragionevolezza come
qualificato nelle sentenze Corte costituzionale n. 26/1979;
n. 103/1982; n. 409/1989; n. 341/1994 (vedi anche Corte
costituzionale n. 53/58 secondo cui «non si controlla l'uso del
potere discrezionale del legislatore se si dichiara che il principio
dell'uguaglianza è violato quando il legislatore assoggetta ad una
indiscriminata disciplina situazioni che esso stesso considera e
dichiara diverse), la previsione dell'arresto obbligatorio contenuta
nell'art. 14, comma 5-quinquies appare contrastarvi per le seguenti
ragioni:
l'art. 13, comma 13 del d.lgs. n. 286/1998 come modificato
dalla legge n. 189/2002 prevede la contravvenzione dello straniero
che, espulso e materialmente accompagnato alla frontiera, rientri nel
territorio nazionale, punendola con l'arresto da 6 mesi ad 1 anno (si
tratta della prima disobbedienza ad un ordine, ma la condotta di
rientro è attiva e manifesta una intenzionalità particolarmente
forte dello straniero poichè segue alla materiale attività della
pubblica amministrazione che lo ha accompagnato alla frontiera
coattivamente, con rilevante impegno di risorse umane e materiali).
Tale contravvenzione è punita con l'arresto nella stessa misura
rispetto alla contravvenzione prevista dall'art. 14, comma 5-ter
(disobbedienza reiterata di due ordini, ma con condotta meramente
omissiva e anche colposa), il che è indice inequivoco della
valutazione del legislatore di pari gravità delle condotte
considerate. Mentre nel primo caso l'arresto è previsto come
facoltativo (art. 13, comma 13-ter), nel secondo caso esso è
previsto come obbligatorio (art. 14, comma 5-quinquies);
l'art. 13, comma 13-bis del d.lgs. n. 286/1998 come
modificato dalla legge n. 189/2002 prevede il delitto dello straniero
che rientri in Italia dopo l'espulsione disposta in sede giudiziale,
punendolo con la reclusione da 1 a 4 anni. In questo caso di delitto
con pena edittale fino a 4 anni è previsto l'arresto come
facoltativo dall'art. 13, comma 13-ter, mentre nel caso più lieve
della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter punita con l'arresto
fmo a 1 anno l'arresto è previsto come obbligatorio dal citato
art. 14 comma 5-quinquies.
Dall'esame delle disposizioni sopra citate emerge quindi che
anche all'interno del d.lgs. n. 286/1998, come modificato dalla legge
n. 189/2002, la previsione dell'arresto obbligatorio contenuta nel
comma 5-quinquies dell'art. 14 è irragionevole, sia poichè a
situazioni di analoga gravità (art. 13, comma 13) conseguono
modalità d'arresto facoltative e quindi più lievi, senza che
emergano apprezzabili ragioni che giustifichino il differente
trattamento della libertà personale dell'arrestato nelle due
ipotesi, sia perchè a situazioni di maggiore gravità (art. 13,
comma 13-bis) conseguono addirittura modalità di arresto facoltative
e quindi più lievi, senza che vi siano ragioni specifiche che
giustifichino il più lieve trattamento di reati più gravi nella
fase della previsione delle misure precautelari; che la questione è
rilevante per la pronuncia sulla convalida dell'arresto poichè
l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale dello
stesso farebbe venir meno il fondamento normativo della richiesta di
convalida proposta dal p.m. Infatti nella fattispecie Kaled Wajedi ed
Ezzedine Alì sono stati tratti in arresto perchè tale misura è
prevista come obbligatoria dall'art. 14, comma 5-quinquies d.lgs.
n. 286/1998, mentre essi non sarebbero stati passibili di arresto se
tale misura fosse stata prevista come facoltativa in quanto non
sussistono nella fattispecie le condizioni richieste dall'art. 381,
comma 4 della gravità del fatto (il reato contestato è una
contravvenzione punita da 6 mesi a 1 anno), nè della pericolosità
del soggetto desunta dalla sua personalità (gli arrestati sono privi
di pregiudizi penali o giudiziari e sono qui per la prima volta
accusati di una contravvenzione; il fatto che essi siano clandestini
sul territorio nazionale non è previsto come reato dal nostro
ordinamento) o dalle circostanze del fatto (la condotta contestata è
meramente passiva, di disobbedienza ad un ordine dell'autorita).
Osservato che la rilevanza della questione permane nonostante la
necessaria liberazione dell'arrestato imposta dall'art. 391, comma 7
c.p.p. e «(...) trova ragione nell'interesse generale ad una
pronuncia sulla legittimità dell'arresto, che ha pur sempre
determinato una privazione della libertà. La rilevanza della
questione, dunque, permane, trattandosi di stabilire se la
liberazione dell'arrestato debba considerarsi conseguente
all'applicazione dell'art. 391, comma 7 ovvero più radicalmente alla
caducazione con effetto retroattivo della disposizione in base alla
quale gli arresti furono eseguiti» (Corte costituzionale n. 54/1993);
Ritenuto quindi conclusivamente la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma. 5-quinquies d.lgs. n. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/2002, nella parte in cui prevede
come obbligatorio l'arresto per il reato previsto dall'art. 14,
comma 5-ter, appare non manifestamente infondata e rilevante nel
giudizio di convalida in corso, per cui va sollevata per le ragioni
sopra esposte.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-quinquies d.lgs. n. 286/1998 come modificato dalla legge
n. 189/2002, per contrasto con gli artt. 13, comma terzo e 3
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere.
Bologna, addì 29 gennaio 2003
Il giudice: Betti
03C0409