1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 5-8-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 giugno 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° luglio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Campania - Strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo (SIAD) - Previsione che il SIAD costituisca uno strumento integrato della pianificazione urbanistica con funzione esaustiva del potere di programmazione e pianificazione del territorio ai fini commerciali e di fissazione dei criteri per l'esercizio delle attivita' commerciali - Assegnazione della finalita' di salvaguardia dei valori artistici, culturali, storici ed ambientali locali - Previsione che il SIAD fissi i fattori di valutazione connessi, tra l'altro, alla tutela dei beni culturali e disponga vincoli agli insediamenti delle attivita' commerciali in aree o edifici di valore storico, archeologico, artistico e ambientale, nei limiti necessari alle esigenze di tutela. Commercio - Norme della Regione Campania - Interventi comunali per la valorizzazione del centro storico - Previsione che il SIAD possa preservare, rilanciare e potenziare la funzione tipica del commercio nel centro storico - Esercizi di vicinato del centro storico - Previsione della superficie di vendita massima nel rispetto degli imperativi motivi di interesse generale - Istituzione del protocollo di arredo urbano. Commercio - Norme della Regione Campania - Grandi strutture di vendita - Condizioni per il rilascio dell'autorizzazione - Osservanza delle disposizioni in materia urbanistica, di quelle fissate dal SIAD e dalla normativa regionale di riferimento - Rispetto dei requisiti comunali e regionali di compatibilita' territoriale dell'insediamento - Ammissione della rilocalizzazione nell'intero territorio regionale in conformita' con le scelte di localizzazione per le grandi strutture previste nel SIAD del Comune di insediamento - Subordinazione all'autorizzazione comunale, previa valutazione da parte della competente Conferenza dei servizi esclusivamente dell'impatto sull'ambiente. Commercio - Norme della Regione Campania - Modalita' di esercizio dell'attivita' - Condizioni e modalita' stabilite dal Comune per l'esercizio del commercio su aree pubbliche - Individuazione delle zone aventi valore archeologico, storico, artistico ed ambientale nelle quali l'esercizio del commercio su aree pubbliche e' vietato o sottoposto a particolari restrizioni. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Campania - Nuove concessioni - Installazione di un nuovo impianto di distribuzione di carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi autostradali - Rilascio condizionato, tra l'altro, alla verifica della conformita' alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed artistici. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Commissario regionale - Nomina nei casi di inefficienza o irregolarita' del mercato, affinche' rimuova le irregolarita' o ne ridia efficienza. - Legge della Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7 (Testo Unico sul commercio ai sensi dell'articolo 3, comma 1 della legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11), artt. 19, commi 2, 3, 4, lettera b), e 6; 20, commi 1, 2 e 3; 28, commi 7, lettere a) e b), e 10; 61, commi 1 e 2; 83; e 130, comma 1. (20C00168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 5-8-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, codice fiscale 80224030587, fax
06/96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale in carica, con sede in Napoli - via S. Lucia n. 81;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 19, commi 2, 3, 4, lettera b), e 6, 20, commi 1, 2 e 3, 28,
comma 7, lettere a) e b) e comma 10, 61, commi 1 e 2, 83 e 130, comma
1 della legge Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7, recante «testo
unico sul commercio ai sensi dell'art. 3, comma 1 della legge
regionale 14 ottobre 2015, n. 11», pubblicata nel Bollettino
ufficiale della regione n. 91 del 27 aprile 2020, per violazione
degli articoli 9, secondo comma; 117, secondo comma, lettera s), e
81, terzo comma della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione, e in riferimento agli articoli 10, comma 4, lettera
g), 20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis e 135, 143 e 145 del decreto
legislativo n. 42 del 2004 «Codice dei beni culturali e del
paesaggio».
E ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 25 giugno 2020.
La legge regionale con cui è stato approvato il testo unico sul
commercio della Regione Campania, contiene numerose disposizioni che
- per le motivazioni di seguito indicate - eccedono dalle competenze
regionali perchè si pongono in contrasto con nome vincolanti
contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, decreto
legislativo n. 42 del 2004, che costituiscono norme interposte,
violando gli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, in materia di tutela del paesaggio e dei beni
culturali, nonchè il principio di leale collaborazione e l'art. 81,
terzo comma, della Costituzione. In particolare: l'art. 19, commi 2,
3, 4, lettera b), e 6, e l'art. 20, commi 1, 2 e 3, violano gli
articoli 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis e
135, 143, e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio; l'art.
28, comma 7, lettere a) e b), e comma 10, viola gli articoli 135, 143
e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio; l'art. 61, commi
1 e 2, viola gli articoli 20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis del Codice
dei beni culturali e del paesaggio; l'art. 130, comma 1, viola gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice di settore.
Inoltre la disposizione contenuta nell'art. 83, prevede spese
senza indicarne la quantificazione nè la relativa copertura
finanziaria, in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
Le disposizioni della legge regionale summenzionate sono
costituzionalmente illegittime e, giusta determinazione assunta dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 25 giugno 2020, sono
impugnate per i seguenti

Motivi di diritto

1) Illegittimità costituzionale degli articoli 19, commi 2, 3, 4,
lettera b), e 6 e 20, commi 1, 2 e 3 della legge Regione Campania 21
aprile 2020, n. 7, per violazione degli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione, in relazione agli articoli 10, comma 4, lettera g),
20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis e 135, 143, e 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio.
1. Gli articoli 19 e 20 della legge regionale in esame
disciplinano lo strumento comunale d'intervento per l'apparato
distributivo (SIAD) e presentano criticità analoghe.
L'art. 19 reca previsioni concernenti lo strumento comunale
d'intervento per l'apparato distributivo (SIAD), che, ai sensi del
comma 2, costituisce lo strumento integrato della pianificazione
urbanistica con funzione esaustiva del potere di programmazione e
pianificazione del territorio ai fini commerciali.
Il successivo comma 3 dispone, poi, che «Il SIAD, tenuto conto
delle condizioni della viabilità, delle norme igienico-sanitarie e
di sicurezza, fissa i criteri per l'esercizio delle attività
commerciali in aree private e in aree pubbliche, nel rispetto delle
destinazioni d'uso delle aree e degli immobili.».
In questa prospettiva, la previsione del comma 4, lettera b),
assegna al SIAD il compito di «salvaguardare i valori artistici,
culturali, storici ed ambientali locali, soprattutto del centro
storico, attraverso l'eventuale divieto di vendita di determinate
merceologie, senza inibire lo sviluppo del commercio e della libera
concorrenza fra varie tipologie commerciali».
Il comma 6 dispone, inoltre, che «Il SIAD fissa i fattori di
valutazione connessi alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano e dei beni culturali,
nonchè dispone vincoli di carattere dimensionale o tipologico agli
insediamenti delle attività commerciali in aree o edifici che hanno
valore storico, archeologico, artistico e ambientale, nei limiti
necessari alle esigenze di tutela e nel rispetto dei motivi
imperativi di interesse generale previsti dall'art. 2, comma 1,
lettera e).».
Le descritte disposizioni presentano profili di illegittimità,
perche':
a) per i beni culturali, non si prevede che la fissazione dei
limiti necessari per le esigenze di tutela avvenga nel rispetto della
disciplina della parte II del codice dei beni culturali e del
paesaggio; in particolare, il testo normativo non tiene assolutamente
conto della circostanza che, ai sensi dell'art. 20 del Codice di
settore, spetta soltanto all'autorità preposta alla tutela
individuare gli eventuali usi del bene culturale non compatibili con
il loro carattere artistico o storico oppure tali da arrecare
pregiudizio alla conservazione; non è osservato, inoltre, quanto
previsto all'art. 52 del medesimo codice, che disciplina
specificamente le modalità di coinvolgimento del Ministero per i
beni e le attività culturali nelle determinazioni concernenti
l'esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali
storici tradizionali;
b) per i beni paesaggistici, l'art. 19 assegna al SIAD il
compito di stabilire gli insediamenti ammissibili, senza tenere conto
della circostanza che, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, le trasformazioni
consentite e non consentite dei beni paesaggistici sono individuate
dal piano paesaggistico, da adottare previa intesa con lo Stato, che
costituisce strumento sovraordinato rispetto a ogni altro atto di
pianificazione territoriale, nonchè agli strumenti urbanistici
comunali.
L'art. 20 della legge regionale disciplina gli «Interventi
comunali per la valorizzazione del centro storico», disponendo quanto
segue:
«1. Il SIAD ha il compito di preservare, rilanciare e potenziare
la funzione tipica del commercio nel centro storico ed il suo ruolo
di polo primario e di aggregazione della vita sociale, attraverso la
crescita e la diversificazione delle attività commerciali, anche
mediante l'adozione di specifici protocolli di arredo urbano da
definirsi con le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative sul territorio regionale, per tutelare il patrimonio
edilizio di interesse storico e culturale.
2. Il SIAD, può prevedere per gli esercizi di vicinato del
centro storico, la superficie di vendita massima pari a 150 metri
quadrati nel rispetto degli imperativi motivi di interesse generale
di cui all'art. 2, comma 1, lettera e), secondo le relative
procedure, senza limitazioni non giustificate o discriminatorie e
previa espressa determinazione di detti motivi.
3. Il SIAD prevede, previa consultazione con le associazioni
delle imprese commerciali operanti nel centro storico, l'istituzione
del protocollo arredo urbano, in cui sono stabilite le
caratteristiche strutturali, morfologiche e cromatiche delle insegne,
delle vetrine, del sistema di illuminazione esterna degli arredi
esterni degli esercizi commerciali del centro storico. Con
l'approvazione del protocollo arredo urbano il comune fissa anche gli
incentivi tributari o le forme di incentivazione per favorire
l'adozione delle relative misure da parte degli esercenti del centro
storico aderenti ad associazioni di commercianti maggiormente
rappresentative sul territorio regionale».
Al riguardo, si segnala come, ai sensi del combinato disposto
degli articoli 10, comma 4, lettera g), e 12 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, le pubbliche piazze, vie, strade e altri
spazi aperti urbani realizzati da oltre settanta anni si presumono di
interesse culturale e sono sottoposti alla tutela di cui alla parte
II del codice fino al compimento del procedimento di verifica di cui
al predetto art. 12. Va, inoltre, considerato che i centri storici
possono essere oggetto anche di tutela paesaggistica, ai sensi della
parte III del codice, e in particolare dell'art. 136, comma 1,
lettera c), che li prevede espressamente.
L'art. 20 si pone quindi in contrasto con la disciplina della
parte II e della parte III del codice, in quanto non contempla il
coinvolgimento dell'autorità di tutela nella valutazione degli
«imperativi motivi di interesse generale» che possono determinare la
limitazione della superficie di vendita degli esercizi di vicinato,
nè nella definizione del «protocollo di arredo urbano», il quale
dovrebbe invece essere necessariamente stabilito sulla base di un
accordo con la soprintendenza territorialmente competente.
La dichiarata conformità del SIAD, nel quale si sostanzia la
pianificazione urbanistica degli esercizi commerciali, allo strumento
urbanistico generale non appare escludere la possibile elusione o
violazione della disciplina di tutela culturale e paesaggistica, nè
può ritenersi che il mancato rinvio al codice sarebbe giustificato
dal fatto che la legge regionale regola i soli aspetti della
pianificazione commerciale, e non la pianificazione territoriale.
Non può, per le motivazioni che seguono, affermarsi che il SIAD,
quale strumento di pianificazione derivato, assicuri l'ambito della
tutela mediante il Piano urbanistico comunale (c.d. PUC) a cui il
SIAD deve conformarsi, per cui, a cascata, sarebbero conformi i
«protocolli di arredo urbano» considerato che, tra gli «imperativi
motivi di interesse generale» di cui all'art. 6, comma 2, lettera e)
della legge regionale potrebbe ricondursi anche la tutela del
patrimonio culturale.
La normativa regionale in esame confligge apertamente con i
principi costituzionali in materia di tutela del patrimonio culturale
e del paesaggio, in quanto la regione ha disciplinato uno strumento
comunale pianificatorio del tutto svincolato dalle attribuzioni che
la legge riconosce al Ministero per i beni e le attività culturali
sulla base dei principi costituzionali in materia, in spregio al
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
L'introduzione, di cui il testo regionale è carente, di un
esplicito richiamo al rispetto della normativa di tutela culturale e
paesaggistica non avrebbe costituito un mero adempimento formale,
esplicitando bensì il principio, di rilievo costituzionale, della
necessaria condivisione tra gli enti territoriali e lo Stato delle
scelte pianificatorie e inerenti il decoro urbano, laddove incidano
sui beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica.
La regione, come emerge dal testo delle norme in esame, ha
escluso in radice la partecipazione dello Stato e, per esso, del
Ministero di settore, dalle scelte sopra dette; partecipazione che
invece il Codice dei beni culturali e del paesaggio prevede come
necessaria e assolutamente indefettibile.
Le disposizioni in esame attribuiscono alle sole amministrazioni
locali scelte che, ricadendo in contesti tutelati, richiedono la
partecipazione dello Stato e per esso del Ministero,
istituzionalmente preposto alla tutela del patrimonio culturale e del
paesaggio, ai sensi del Codice di settore, costituente disciplina
normativa interposta rispetto al parametro costituzionale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
1.1. Per quanto riguarda, in particolare, i beni culturali, le
norme regionali in esame si pongono in contrasto con gli articoli 10,
comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52 e 106, comma 2-bis del Codice di
settore. L'art. 20 del codice, infatti, vieta gli usi incompatibili
con il carattere culturale del bene. L'art. 21 dispone che spetta al
soprintendente autorizzare qualsiasi opera o lavoro che riguardi i
beni culturali; al riguardo, l'art. 24 prevede che in caso di beni
comunali (come per esempio vie, piazze e altri spazi urbani comunali)
l'autorizzazione possa essere rilasciata mediante accordi. Anche
l'art. 106, comma 2-bis, subordina la concessione in uso di beni
comunali di interesse culturale all'autorizzazione del Ministero per
i beni e le attività culturali. L'art. 52 poi regola con precisione
i poteri comunali in materia di commercio che incidono potenzialmente
su beni culturali (vie, piazze, centri storici), disciplinando le
rispettive competenze del comune e della soprintendenza, sulla base
del principio di leale collaborazione istituzionale.
Come ha evidenziato il giudice amministrativo, il decoro urbano
«non è una materia o un'attività ma una finalità immateriale
dell'azione amministrativa, che corrisponde al valore insito in un
apprezzabile livello di qualità complessiva della tenuta degli spazi
pubblici, armonico e coerente con il contesto storico, perseguita
mediante la selezione delle apposizioni materiali e delle
utilizzazioni, specie commerciali (art. 52 del decreto legislativo n.
42/2004, Codice dei beni culturali) ma non solo» (Consiglio di Stato,
sentenza n. 1817 del 2017).
Il Consiglio di Stato ha evidenziato anche la pluralità di
materie e di interessi coinvolti, precisando che il decoro urbano, «a
seconda del profilo e dello strumento, può essere frutto vuoi di
tutela (e valorizzazione) del patrimonio culturale, vuoi di
disciplina urbanistica o del commercio, vuoi delle politiche comunali
di concessioni di suolo pubblico: comunque in ragione delle
competenze di legge.» (cfr. ancora la sentenza citata).
Occorre peraltro ribadire che le pubbliche piazze, vie, strade e
altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico sono
tutelati ope legis ai sensi dell'art. 10, comma 4, lettera g) del
Codice di settore. Al riguardo, la Corte costituzionale ha già
chiarito che la normativa regionale del commercio su aree pubbliche,
riconducibile alla materia del «commercio», in quanto ricomprende
anche la possibilità di disciplinarne nel concreto lo svolgimento,
nonchè quella di vietarne l'esercizio in ragione della particolare
situazione di talune aree metropolitane, deve avvenire entro i limiti
qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali
(sentenza n. 247 del 2010).
Secondo la Corte, infatti, la ratio del divieto trova la sua
giustificazione proprio nello scopo di garantire, indirettamente,
attraverso norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la
valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d'arte a
forte vocazione turistica.
A maggiore conferma, la Corte, nella medesima pronuncia, richiama
proprio il Codice dei beni culturali e del paesaggio, che ha reso
esplicito che le pubbliche piazze, le vie, le strade e gli altri
spazi urbani di interesse artistico o storico rientrano fra i beni
culturali, e che essi sono pertanto oggetto di tutela ai fini della
conservazione del patrimonio artistico e del decoro urbano.
Anche il giudice amministrativo ha evidenziato che il vincolo ope
legis imposto sugli spazi urbani, in base all'art. 52 del codice,
«condiziona le scelte delle amministrazioni comunali nel regolare
l'esercizio del commercio nelle aree pubbliche aventi valore
archeologico, storico, artistico o monumentale, frutto di
pianificazione congiunta tra l'amministrazione statale e quella
comunale» (TAR Lazio, Roma, sentenza n. 6413 del 2012). Nella
medesima sentenza, il giudice amministrativo ha ribadito come dalla
disciplina di tutela del patrimonio culturale discenda una
ineludibile competenza dell'amministrazione centrale a partecipare
alle scelte delle amministrazioni locali, motivata dalle esigenze di
protezione del patrimonio culturale.
La stessa Corte costituzionale, nel censurare l'art. 52 del
Codice di settore, nel testo previgente all'attuale, laddove non
prevedeva alcuno strumento idoneo a garantire la leale collaborazione
tra Stato e regioni (sentenza n. 140 del 2015), ha affermato: «Tale
patrimonio, costituendo un bene intrinsecamente comune e refrattario
ad arbitrarie frantumazioni, è affidato alla cura della Repubblica
nelle sue varie articolazioni, dovendosi pertanto individuare una
ideale contiguità tra le funzioni di tutela (intesa come
l'individuazione, la protezione e la conservazione dei beni che
costituiscono il patrimonio culturale), affidate alla competenza
esclusiva dello Stato, e quelle di valorizzazione (intesa come la
migliore conoscenza, fruizione e utilizzo dei medesimi), assegnate
invece alla competenza concorrente di Stato e regioni. Come nel caso
in esame tale contiguità può determinare, nella naturale dinamica
della produzione legislativa, una situazione di concorrenza di
competenze, causata dalla circostanza che la norma statale di tutela
detta una disciplina incidente direttamente e non in via riflessa
sull'ambito della valorizzazione. Non potendosi ravvisare in queste
occasioni una materia (e una competenza) prevalente sulle altre, e
non essendo applicabile il criterio della prevalenza, si impone
quello della leale collaborazione tra Stato e sistema delle
autonomie, di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione».
Nell'attuale formulazione dell'art. 52 del codice le
deliberazioni ivi previste, riferite all'esercizio del commercio in
aree di valore culturale, sia con riferimento alla competenza
comunale di cui al comma 1, sia con riferimento alle determinazioni
che vietano gli usi non compatibili, attribuite al Ministero per i
beni e le attività culturali, d'intesa con regione e comuni, di cui
al comma 1-ter, sono atti di programmazione e pianificazione del
territorio (Consiglio di Stato, sentenza n. 8256 del 2019). Infatti
le scelte relative all'esercizio del commercio nei centri storici e
all'arredo urbano, comprese le occupazioni di suolo pubblico, che
comportano un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici
sottratti all'uso comune, non si risolvono nella mera localizzazione
delle attività, ma comportano funzioni pianificatorie non meramente
urbanistiche, afferendo alla tutela culturale e all'impianto storico
del paesaggio urbano.
Sotto altro profilo, il posizionamento dell'arredo urbano, ove
riguardi luoghi storici sottoposti a tutela interinale, quali via,
piazze e altri spazi urbani, richiede l'autorizzazione del
soprintendente, ai sensi dell'art. 21 del Codice di settore.
La concessione di spazio pubblico tutelato richiede, inoltre,
l'autorizzazione del predetto Ministero ai sensi dell'art. 106, comma
2-bis del codice in parola.
1.2. Per quanto riguarda il paesaggio, la conformità del SIAD
allo strumento urbanistico generale, affermata al comma 2 dell'art.
19, non appare assicurare la tutela del patrimonio culturale e del
paesaggio.
Tale tutela non è infatti certamente rimessa alla pianificazione
urbanistica, bensì allo strumento poziore e gerarchicamente
sovraordinato costituito dal piano paesaggistico, che non è neppure
preso in considerazione dalla norma regionale. Occorre peraltro
sottolineare che in Campania è ben lungi dall'essere definito il
nuovo piano paesaggistico (di cui agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice) che, qualora approvato, renderebbe obbligatoria una specifica
procedura di verifica della conformità dei piani urbanistici al
piano medesimo da parte della regione e del Ministero di settore (ai
sensi degli articoli 143, comma 9, e 145 del medesimo codice).
Conseguentemente, lo strumento disciplinato nella legge de qua
assurge, sostanzialmente, al ruolo di vero e proprio piano
paesaggistico, del tutto svincolato dal principio di
co-pianificazione obbligatoria tra la regione e lo Stato, e di
gerarchia dei piani; principi sui quali si fonda la disciplina di
pianificazione paesaggistica di cui alla parte III del Codice di
settore.
Non essendo condivisibile l'assunto di partenza, ossia che la
tutela è assicurata dal PUC, a cui il SIAD è conforme, non può
nemmeno affermarsi che «a cascata» sarebbero conformi alle esigenze
di tutela paesaggistica anche i «protocolli di arredo urbano»
elaborati unilateralmente a livello comunale, e atti a incidere nei
centri storici, che come detto possono formare oggetto di tutela
paesaggistica. Non è dubbio, del resto, che gli elementi di arredo
urbano funzionali all'esercizio di attività economiche siano idonei
a incidere sui valori paesaggistici e necessitino dell'autorizzazione
paesaggistica (eventualmente ai sensi del regolamento di
semplificazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
31 del 2017: cfr., per esempio, allegato B voci B.25 e B26).
La disciplina del SIAD contenuta nella legge regionale, ove non
si prevede alcun percorso condiviso con il Ministero dei beni e delle
attività culturali, appare quindi lesiva dei principi di tutela
paesaggistica di cui agli articoli 135, 143 e 145 del codice, e
ridonda quindi nella violazione degli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione inter istituzionale.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, ha
assegnato infatti al piano paesaggistico una posizione di assoluta
preminenza nel contesto della pianificazione territoriale.
L'art. 135, comma 1 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dispone, in
particolare, che «Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il
territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e
gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi
contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a
specifica normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici,
ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione
dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: «piani
paesaggistici». L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143.». I successivi articoli
143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di settore sanciscono, poi,
l'inderogabilità delle previsioni del predetto strumento da parte di
piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo
economico e la loro cogenza rispetto agli strumenti urbanistici,
nonchè l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro
atto della pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. Corte
costituzionale n. 180 del 2008).
Mediante la suddetta disciplina, è stata effettuata una scelta
di principio la cui validità e importanza è già stata evidenziata
più volte dalla Corte costituzionale, in occasione dell'impugnazione
di leggi regionali che intendevano mantenere uno spazio decisionale
autonomo agli strumenti di pianificazione dei comuni e delle regioni,
eludendo la necessaria condivisione delle scelte attraverso uno
strumento di pianificazione sovracomunale, definito d'intesa tra lo
Stato e la regione. La Corte ha, infatti, affermato l'esistenza di un
vero e proprio obbligo, costituente un principio inderogabile della
legislazione statale, di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (Corte
costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272 del
2009).
Più in dettaglio, la Corte costituzionale ha evidenziato che «il
piano paesaggistico ha la funzione di strumento di ricognizione del
territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della
salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche
nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del
suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio» (sentenza n. 172
del 2018). Nella medesima pronuncia, la Corte ha pure riconosciuto
che «In questa più ampia prospettiva, rilevano l'art. 135, comma 4,
lettera d), e l'art. 143, comma 1, lettera h), Codice dei beni
culturali, in base ai quali il piano deve provvedere alla
individuazione «delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in
funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici
riconosciuti e tutelati» nonchè «delle misure necessarie per il
corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo
sostenibile delle aree interessate».
La Corte ha ancora ribadito che spetta al piano paesaggistico
«introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio
regionale a una specifica normativa d'uso in funzione dei valori
tutelati», anche prevedendo, in determinate aree, divieti assoluti di
intervento; ciò che appare «del tutto conforme al ruolo attribuito
al piano paesaggistico dagli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3,
Codice dei beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono
cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli
enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative
di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti
nazionale e regionali di sviluppo economico».
Gli articoli 19 e 20 della legge regionale censurata si pongono
pertanto in contrasto con le disposizioni sopra richiamate, in
quanto, disciplinando unilateralmente, al di fuori di qualsivoglia
condivisione con lo Stato, la pianificazione del territorio, che
costituisce una parziale anticipazione del piano paesaggistico,
sviliscono la valenza propria di quest'ultimo strumento, ponendo nel
nulla il principio di necessario adeguamento al piano paesaggistico
della pianificazione urbanistica, a esso sotto ordinata.
Da ciò la violazione della potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela del paesaggio di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, disposizione rispetto alla
quale costituiscono norme interposte le previsioni del Codice dei
beni culturali e del paesaggio che specificamente disciplinano la
pianificazione paesaggistica, e in particolare gli articoli 135, 143
e 145.
In virtù della potenziale grave incidenza sui beni
paesaggistici, quali i centri storici, la previsione dell'art. 1
della legge regionale n. 1 del 2020 viola anche l'art. 9 della
Costituzione, in forza del quale la tutela del paesaggio costituisce
interesse costituzionale primario e assoluto (Corte costituzionale
sentenza n. 367 del 2007).
1.3. Le norme citate si pongono altresì in contrasto con il
principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto il SIAD
costituisce il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla
regione, al di fuori del percorso condiviso con lo Stato che il
codice pone come presupposto ineludibile dell'intero processo di
pianificazione.
Va ricordato al riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale, il principio di leale collaborazione «deve presiedere
a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e regioni», atteso che
«la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (così in
particolare, tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006). In
particolare, la Corte ha posto proprio tale principio alla base della
pronuncia, prima citata, n. 140 del 2015, con la quale ha censurato
l'art. 52 del codice, proprio per il mancato coinvolgimento di una
delle parti in causa (a quel tempo, la regione).
Conclusivamente, è costituzionalmente illegittima la legge
regionale che disciplina lo strumento comunale d'intervento per
l'apparato distributivo (SIAD), che costituisce lo strumento
integrato della pianificazione urbanistica con funzione esaustiva del
potere di programmazione e pianificazione del territorio ai fini
commerciali, escludendo del tutto il Ministero dal procedimento, ed
esautorando così lo Stato dal ruolo assegnatogli dalla Costituzione
in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, come
declinato dal Codice di settore.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 7, lettere a) e
b) e comma 10 della legge Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7, per
violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione, in
relazione agli articoli 135, 143, e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio.
2. L'art. 28 della legge regionale reca la disciplina delle
«Grandi strutture di vendita».
Il comma 7 del suddetto articolo dispone che il rilascio
dell'autorizzazione per una grande struttura di vendita è
subordinato - per quanto qui rileva - all'osservanza «delle
disposizioni in materia urbanistica, di quelle fissate dal SIAD e dal
presente testo unico» (lettera a) e «dei requisiti comunali e
regionali di compatibilità territoriale dell'insediamento» (lettera
b), senza considerare minimamente il piano paesaggistico.
Il comma 10 dello stesso articolo stabilisce, poi, che «La
rilocalizzazione di una grande struttura di vendita è ammessa
nell'intero territorio regionale in conformità con le scelte di
localizzazione per le grandi strutture previste nel SIAD del comune
di insediamento ed è subordinata all'autorizzazione comunale, previa
valutazione da parte della competente Conferenza dei servizi
esclusivamente dell'impatto sull'ambiente e sul traffico nel
territorio in cui si rilocalizza, nel rispetto delle normative
edilizie vigenti.».
La disciplina regionale omette quindi del tutto di prescrivere la
necessaria conformità della localizzazione delle grandi strutture di
vendita anzitutto al piano paesaggistico, da approvarsi previa intesa
con lo Stato, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio. Si deve ribadire, anche con
riferimento a questa disposizione della legge regionale, quanto sopra
illustrato in ordine alla unilateralità delle scelte della regione;
scelte volte a escludere la necessaria partecipazione dello Sato e,
per esso, del Ministero di settore, in violazione delle competenze in
materia di tutela del paesaggio costituzionalmente assegnate.
Tale volontà del legislatore regionale si coglie, in
particolare, nel comma 10 dell'art. 28, laddove la tutela
paesaggistica non è neppure menzionata, non potendo ritenersi
ricompresa nel riferimento generico all'«impatto sull'ambiente»,
tanto più tenuto conto della formula limitativa usata dalla legge
(«previa valutazione ... esclusivamente»).
Quand'anche si volesse ritenere che con il termine «ambiente» si
sia inteso fare riferimento anche al paesaggio, le previsioni
contenute al comma 7, lettere a) e b), escludono qualsiasi
possibilità di assumere come parametro valutativo il piano
paesaggistico, con tutte le conseguenze che si sono sopra illustrate.
Anche tale norma, pertanto, è costituzionalmente illegittima per
violazione degli articoli 9 della Costituzione e 135, 143 e 145 del
Codice di settore, costituenti norme interposte rispetto all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonchè per
violazione del principio di leale collaborazione; ciò per tutti i
motivi sopra evidenziati ai paragrafi 1.2. e 1.3, ai quali si rinvia.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 61, commi 1 e 2 della
legge Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7, per violazione degli
articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione, in relazione agli
articoli 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis
del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
3. L'art. 61 della legge regionale in esame disciplina il
commercio sulle aree pubbliche, stabilendo che «L'esercizio del
commercio su aree pubbliche è subordinato al rispetto delle
condizioni e delle modalità stabilite dal comune» (comma 1) e che
«Il comune individua le zone aventi valore archeologico, storico,
artistico ed ambientale nelle quali l'esercizio del commercio su aree
pubbliche è vietato o sottoposto a particolari restrizioni per la
salvaguardia delle zone predette, nonchè per comprovati motivi di
viabilità, di carattere igienico-sanitario o di pubblica sicurezza»
(comma 2).
Anche in questo caso, è del tutto omesso il ruolo spettante alla
soprintendenza, ai sensi dall'art. 52 del Codice dei beni culturali e
del paesaggio secondo cui l'individuazione di aree di valore
culturale per le quali vi sia volontà del comune di dettare
prescrizioni deve obbligatoriamente essere definita «sentito il
soprintendente».
Non si può dunque ritenere che la tutela dei luoghi di rilievo
storico, artistico, archeologico, ambientale possa essere assicurata
dal comune: tale facoltà, posta in capo ai comuni ai sensi dell'art.
52 del codice, non esclude affatto che vi possano essere
installazioni e occupazioni su suolo pubblico per l'esercizio del
commercio in aree non individuate dal comune tra quelle soggette a
particolari prescrizioni (e quindi potenzialmente assentibili perchè
conformi allo strumento urbanistico), ma ricadenti comunque nelle
aree di tutela ai sensi della parte II del codice, e ritenute non
autorizzabili dalla soprintendenza, nell'esercizio dei poteri di cui
agli articoli 10, comma 4, lettera g), 20, 21, 24 e 106, comma 2-bis
del medesimo codice.
Anche tale norma appare pertanto illegittima per violazione delle
norme del Codice di settore ora richiamate, e conseguentemente per
invasione della potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione,
nonchè dell'art. 9 della Costituzione, in considerazione della
menomazione delle esigenze di tutela del patrimonio culturale. È
violato, inoltre, anche il principio di leale collaborazione, per le
ragioni già sopra illustrate.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 130, comma 1 della legge
Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7, per violazione degli articoli
9 e 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, e in relazione agli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
4. L'art. 130 introduce una disciplina in materia di concessioni
per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti
lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi autostradali.
Il comma 1 prevede che il rilascio della predetta concessione sia
subordinato:
«a) al rispetto delle norme previste dal presente testo
unico;
b) alla verifica della conformità alle prescrizioni
urbanistiche e fiscali, alle prescrizioni concernenti la sicurezza
sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei
beni storici ed artistici;
c) al rilascio dell'autorizzazione alla dismissione nonchè
alla eventuale bonifica del sito, se necessaria;
d) alla dichiarazione di assenso da parte della società
titolare della concessione autostradale o dell'Anas, se proprietari
dell'area oggetto dell'intervento, nel rispetto del presente testo
unico.».
Anche in questo caso emerge la volontà di non attenersi, nel
rilascio delle concessioni, al piano paesaggistico, che la regione ha
l'obbligo di approvare d'intesa con lo Stato, ai sensi degli articoli
135, 143 e 145 del Codice di settore.
Il rinvio, operato dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 130, al
necessario rispetto delle disposizioni di tutela dei beni storici e
artistici non risulta sufficiente ad assicurare la compatibilità
costituzionale della norma, in quanto, con riferimento ai contesti
paesaggisticamente tutelati ai sensi della parte III del medesimo
Codice dei beni culturali e del paesaggio, manca qualsiasi
riferimento al piano paesaggistico, elaborato congiuntamente con il
Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, ai
sensi delle disposizioni sopra richiamate, ovvero alla disciplina
d'uso dei beni paesaggistici, di cui agli articoli 140, 141 e 141-bis
del codice, ovvero - quanto meno - ai casi e limiti individuati
mediante apposito accordo stipulato tra la regione e detto Ministero,
destinato a confluire nel piano paesaggistico.
Conseguentemente, la tutela paesaggistica, nel caso di
concessioni per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di
carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi
autostradali in tutto il territorio regionale, viene illegittimamente
sottratta alla pianificazione obbligatoria e alla disciplina del
piano paesaggistico e rimessa alle valutazioni caso per caso dei
singoli interventi.
Anche in questo caso, è perciò riscontrabile la violazione
degli articoli 135, 143 e 145 del codice, costituenti norme
interposte rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
Emerge, inoltre, la violazione dell'art. 9 della Costituzione, in
considerazione dell'abbassamento del livello della tutela del
paesaggio, nonchè la violazione del principio di leale
collaborazione, per le ragioni già sopra illustrate.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 83 della legge Regione
Campania 21 aprile 2020, n. 7, per violazione dell'art. 81, terzo
comma della Costituzione.
5. L'art. 83 della legge regionale in esame istituisce la figura
del commissario regionale, nominato dalla giunta, chiamato ad
intervenire nei casi di inefficienza o irregolarità del mercato
all'ingrosso, al fine di rimuovere le eventuali irregolarità o
ridare efficienza al mercato.
La disposizione regionale non quantifica in alcun modo gli oneri
economici derivanti da detta istituzione e conseguentemente non
prevede alcuna copertura finanziaria.
La norma regionale, quindi, viola l'art. 81, terzo comma della
Costituzione secondo il quale ogni disposizione legislativa che
importi nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi
fronte.
Come più volte affermato dalla Corte costituzionale, la
copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un
fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero nella parte attiva del bilancio
per realizzare nuove o maggiori spese.
Come è stato affermato più volte da codesta Ecc.ma Corte, la
«copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due
facce della stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone
che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa
individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di
costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio integrano «una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti la forza
espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma della Costituzione,
presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una
vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione
finanziaria e contabile» (Corte costituzionale sentenza n. 192 del
2012; Corte costituzionale sentenza n. 184 del 2016; Corte
costituzionale sentenza n. 274 del 2017 e, da ultimo, Corte
costituzionale sentenze n. 197 e n. 227 del 2019).
Pertanto, l'art. 83 della legge regionale in esame, nella parte
in cui non prevede la copertura finanziaria dell'istituzione del
commissario straordinario, si pone in contrasto con l'art 81, terzo
comma della Costituzione.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare la illegittimità costituzionale
degli articoli 19, commi 2, 3, 4, lettera b), e 6, 20, commi 1, 2 e
3, 28, comma 7, lettere a) e b) e comma 10, 61 commi 1 e 2, gli
articoli 83 e 130, comma 1 della legge Regione Campania 21 aprile
2020, n. 7, recante «testo unico sul commercio ai sensi dell'art. 3,
comma 1 della legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11», pubblicata nel
Bollettino ufficiale della regione n. 91 del 27 aprile 2020, per
violazione degli articoli 9, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera s), e 81, terzo comma della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, e in riferimento agli articoli 10
comma 4, lettera g), 20, 21, 24, 52, 106, comma 2-bis e 135, 143 e
145 del decreto legislativo n. 42 del 2004 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
1. estratto della determinazione del Consiglio dei ministri,
assunta nella seduta del 25 giugno 2020 e della relazione allegata al
verbale;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della regione n. 91 del 27 aprile 2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 26 giugno 2020

L'avvocato dello Stato: Mangia