1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA 12 settembre - 17 ottobre 2022
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Mandato parlamentare - Modalita' di esercizio del diritto di voto in relazione all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Deliberazione del Collegio dei questori della Camera dei deputati del 12 ottobre 2021 con la quale e' stato disposto l'obbligo di possesso ed esibizione della certificazione verde COVID-19 (c.d. green pass) ai fini dell'accesso alle sedi della Camera dei deputati - Richiesta dell'onorevole Sara Cunial, sprovvista di green pass, di esercitare il diritto di voto per l'elezione del Presidente della Repubblica con modalita' analoghe a quelle previste per i parlamentari e per i delegati regionali sottoposti alla misura dell'isolamento o della quarantena precauzionale - Rigetto della richiesta - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dall'onorevole Sara Cunial - Denunciato irragionevole impedimento allo svolgimento del mandato parlamentare e delle prerogative del singolo parlamentare, nonche' violazione del principio di eguaglianza e non discriminazione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali - Inammissibilita' del ricorso. - Proclamazione del Presidente della Repubblica del 29 gennaio 2022, comprensiva di tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali o comunque connessi. - Costituzione, artt. 1, 3, 10, primo comma, 11, 67, 83 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 14; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 3; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 52; Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, art. 4. (T-220212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
promosso nei confronti del Parlamento in seduta comune da Sara
Cunial, nella qualità di deputata, con ricorso depositato in
cancelleria il 10 marzo 2022 ed iscritto al n. 7 del registro
conflitti tra poteri 2022, fase di ammissibilità, sorto a seguito
della comunicazione del Presidente della Camera dei deputati del 24
gennaio 2022, n. 2022/0001634/GEN/SG-REG, e degli atti antecedenti,
consequenziali o comunque connessi.
Udito nella camera di consiglio del 12 settembre 2022 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 12 settembre 2022.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 10 marzo 2022, la
deputata Sara Cunial ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti del Parlamento in seduta comune «avverso la
proclamazione del Presidente della Repubblica del 29 gennaio 2022 e
tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali, o
comunque connessi», chiedendone l'annullamento;
che, in premessa, la ricorrente richiama la delibera del 12
ottobre 2021 del Collegio dei questori della Camera dei deputati, con
la quale è stato previsto, per l'accesso alle sedi della Camera, a
far data dal 15 ottobre 2021, l'obbligo di possesso della
certificazione verde di cui all'art. 9, comma 2, del decreto-legge 22
aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti per la graduale ripresa delle
attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di
contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19), convertito,
con modificazioni, nella legge 17 giugno 2021, n. 87;
che, aggiunge la ricorrente, a seguito della convocazione per il
24 gennaio 2022 del Parlamento in seduta comune ai fini dell'elezione
del Presidente della Repubblica, nonchè a seguito dell'adozione del
decreto-legge 21 gennaio 2022, n. 2 (Disposizioni urgenti per
consentire l'esercizio del diritto di voto in occasione della
prossima elezione del Presidente della Repubblica), il Collegio dei
questori della Camera dei deputati, sempre in data 21 gennaio 2022,
ha reso noto tramite apposita comunicazione (n. 2022/0001524/GEN/QUE)
che i parlamentari e delegati regionali «sottoposti alla misura di
isolamento in quanto positivi al Sars-CoV-2, o a quella della
quarantena precauzionale in qualità di contatti stretti» avrebbero
potuto votare in una postazione ubicata in un'area esterna alla sede
della Camera, di pertinenza della stessa;
che il 23 gennaio 2022 l'on. Cunial ha avanzato richiesta di
accesso alla predetta area;
che tale richiesta è stata rigettata, così come la successiva
ulteriore istanza presentata;
che - recatasi fisicamente il medesimo giorno all'ingresso della
postazione di voto esterna - la ricorrente lamenta di essere stata
respinta da due addetti della Camera, e riferisce che,
successivamente, le è stata consegnata una comunicazione del
Presidente della Camera con la quale le è stato vietato l'ingresso
«non solo presso l'edificio della Camera, ma anche presso la
postazione speciale [...] senza alcuna motivazione giuridica»;
che, in definitiva, la ricorrente espone come non le sarebbe
stato permesso, «in alcuna modalita'», di partecipare alla seduta
delle Camere riunite e dunque di adempiere al «diritto/dovere di voto
del Presidente della Repubblica, quale primaria prerogativa di un
parlamentare»;
che, in punto di ammissibilità del conflitto, richiamata la
giurisprudenza costituzionale sulla legittimazione al conflitto tra
poteri dello Stato del singolo parlamentare, la ricorrente sostiene
che si sarebbe in presenza di un «caso di scuola» di negazione di una
prerogativa costituzionale, quale il diritto di voto;
che sussisterebbe, in particolare, violazione degli artt. 1, 67 e
83 della Costituzione, giacchè il diniego di ingresso alla Camera
dei deputati, per il quale è richiesto il possesso della
certificazione verde, e il diniego di accedere all'area esterna,
riservata ai parlamentari e delegati regionali risultati positivi o
individuati quali contatti stretti di positivi al COVID-19, avrebbe
comportato l'impedimento a partecipare ad uno degli «atti
fondamentali ed indispensabili per la tenuta della forma di governo»;
una violazione grave al punto da mettere «in pericolo [la] tenuta
dell'assetto statuale inscritto nella Carta Costituzionale», e tale
da poter essere rimediata solo con «l'annullamento delle stesse
elezioni svolte e dell'atto di proclamazione del Presidente della
Repubblica»;
che vi sarebbe altresì lesione degli artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 14 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo (CEDU), asserendo la ricorrente di
trovarsi in condizione «fortemente analoga» rispetto a quella dei
soggetti sottoposti a isolamento o quarantena precauzionale, in
quanto altrettanto priva di certificazione verde;
che, oltretutto, poichè l'essere risultati positivi al virus o
l'essere contatti stretti di persone positive al virus postula una
condizione di pericolosità per la salute pubblica «acclarata e più
che probabile», non si comprenderebbe, invece, il rifiuto opposto nei
confronti di un soggetto solo «potenzialmente pericoloso», quale si
ritiene la ricorrente;
che, come attesterebbe la comunicazione indirizzatale dal
Presidente della Camera dei deputati, secondo la quale «l'impedimento
all'ingresso nelle sedi della Camera [...] è rimuovibile attraverso
il comportamento del singolo elettore, rimesso alla sua libera
scelta, ossia anche attraverso l'esecuzione di un tampone
antigenico», la reale motivazione della discriminazione patita
avrebbe riguardo alla «convinzione e opinione politica» della
ricorrente, essendo nota la sua posizione di dissenso in merito
all'applicazione indistinta e irragionevole della certificazione
verde;
che sarebbero altresì violati gli artt. 10, primo comma, 11 e
ancora, 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 52 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea e all'art. 4 del Patto
internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato
dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966,
ratificato e reso esecutivo con la legge 25 ottobre 1977, n. 881,
perchè anche in situazioni emergenziali le limitazioni ai diritti
dovrebbero rispettarne il contenuto essenziale, mediante misure
temporanee, ragionevoli, legittime e proporzionate, criteri ignorati
nel caso odierno, a causa dell'atteggiamento «discriminatorio e
lesivo» perpetrato nei confronti della ricorrente;
che sarebbe infine leso l'art. 3 del Protocollo addizionale alla
CEDU, non avendo la Corte europea dei diritti dell'uomo escluso la
possibilità di applicare tale disposizione anche alle elezioni
presidenziali (è citata la sentenza 17 giugno 2008, Brito da Silva
Guerra e Sousa Magno contro Portogallo).
Considerato che la deputata Sara Cunial ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Parlamento in
seduta comune, affinchè sia dichiarata la menomazione della propria
attribuzione costituzionale relativa al «diritto/dovere» di prendere
parte alle elezioni del Capo dello Stato;
che il conflitto è, testualmente, promosso «avverso la
proclamazione del Presidente della Repubblica del 29 gennaio 2022 e
tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali, o
comunque connessi», con la richiesta che questa Corte annulli «la
proclamazione del Presidente della Repubblica» intervenuta, innanzi
alle Camere riunite, il 29 gennaio 2022;
che, con delibera del 12 ottobre 2021, il Collegio dei questori
della Camera dei deputati, sulla base di una decisione assunta
dall'Ufficio di Presidenza il 22 settembre 2021, ha previsto che
l'accesso alle sedi della Camera fosse «consentito esclusivamente ai
soggetti muniti di valida certificazione verde Covid-19»,
conseguibile, alternativamente, o a seguito di avvenuta vaccinazione,
di avvenuta guarigione o di avvenuta sottoposizione a tampone
antigenico con esito negativo;
che, successivamente, in previsione dell'elezione del Presidente
della Repubblica - in vista della quale il Parlamento in seduta
comune, nella composizione integrata ai sensi dell'art. 83 Cost., era
stato convocato per il 24 gennaio 2022 - il d.l. n. 2 del 2022 è
intervenuto a dare seguito a due ordini del giorno approvati dalla
Camera dei deputati il precedente 19 gennaio (n. 9/3442/84 e n.
9/3442/92), coi quali il Governo era stato impegnato a «garantire
ogni forma di collaborazione per permettere a tutti i 1009 delegati
di partecipare al voto», con particolare riferimento a «coloro che in
quei giorni dovessero risultare positivi al COVID-19 o sottoposti a
misura di quarantena»;
che il d.l. n. 2 del 2022, adottato dal Governo il 21 gennaio, ha
introdotto una deroga alla disciplina vigente, per l'appunto
consentendo ai parlamentari e delegati regionali «sottoposti alla
misura dell'isolamento, in quanto risultati positivi ai test
diagnostici per SARS-CoV-2 o alla misura della quarantena
precauzionale, in quanto identificati come contatti stretti con
soggetti confermati positivi al predetto virus» di spostarsi con
mezzo proprio o sanitario sul territorio nazionale; ciò al
circoscritto scopo di raggiungere la sede del Parlamento, prendere
parte alle operazioni di voto relative all'elezione del Capo dello
Stato e fare rientro alla sede di isolamento o quarantena;
che, in pari data, il Collegio dei questori della Camera dei
deputati ha dato comunicazione in merito all'allestimento di una
postazione di voto in un'area esterna di pertinenza della Camera,
ove, previa richiesta di autorizzazione da indirizzare alla
Presidenza, con l'invio di certificazione medica attestante la
condizione di isolamento o quarantena, i parlamentari e delegati
regionali positivi al COVID-19 o individuati quali contatti stretti
di persone risultate positive al COVID-19 avrebbero potuto recarsi,
con mezzo proprio o sanitario, per esprimere il proprio voto;
che la richiesta, avanzata dall'on. Cunial, di accedere a tale
postazione elettorale è stata rigettata sulla base della
constatazione che l'istante non si trovava nelle condizioni indicate
nel d.l. n. 2 del 2022 e nella comunicazione dei deputati questori
del 21 gennaio 2022;
che, con argomentazione più articolata, il Presidente della
Camera dei deputati, in data 24 gennaio 2022, ha confermato il
diniego, evidenziando come il menzionato d.l. n. 2 del 2022 abbia
rimosso per gli elettori destinatari della speciale disciplina
introdotta un impedimento «non diversamente superabile»; impedimento
«rimuovibile», invece, dai parlamentari o delegati regionali privi di
certificazione verde, mediante la scelta di eseguire un tampone
antigenico;
che, evocando la violazione di plurimi parametri costituzionali -
artt. 1, 3, 67 e 83, nonchè artt. 10, primo comma, 11 e 117, primo
comma, Cost., questi ultimi in relazione agli artt. 14 CEDU, 52
CDFUE, 4 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e
culturali e 3 del Prot. addiz. CEDU - la ricorrente lamenta che non
le sarebbe stato consentito «in alcuna modalita'» di esercitare una
propria prerogativa costituzionale, ritenuta dalla stessa di primario
rilievo, non essendo la partecipazione all'elezione del Capo dello
Stato qualificabile solo alla stregua del voto espresso nell'ambito
di un procedimento legislativo;
che, infatti, la ricorrente non era in possesso di certificazione
verde, non trovandosi, come ella espressamente rappresenta, «in
alcuna delle condizioni richieste per il [suo] rilascio»;
che la decisione di impedirle anche l'accesso alla zona esterna
riservata ai parlamentari e delegati regionali risultati positivi o
individuati come contatti stretti di positivi al COVID-19 non sarebbe
giustificata da esigenze di tutela della salute pubblica, giacchè,
mentre la persona sprovvista di certificazione verde potrebbe essere
considerata solo «potenzialmente pericolosa per l'incolumità
altrui», nel caso dei parlamentari e delegati regionali in isolamento
o quarantena precauzionale si tratterebbe di pericolosità «acclarata
e più che probabile»;
che il rifiuto di consentirle di votare nell'area esterna sarebbe
perciò discriminatorio, versando la ricorrente in situazione invece
«fortemente analoga» a quella dei parlamentari sottoposti a
isolamento o quarantena, allo stesso modo privi di certificazione
verde;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata per i vari poteri
da norme costituzionali;
che l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte ha riconosciuto
l'esistenza di una sfera di prerogative che spettano al singolo
parlamentare e ha affermato che - qualora risultino lese da altri
organi parlamentari - esse possono essere difese con lo strumento del
ricorso per conflitto tra poteri dello Stato;
che tali sono le prerogative «inerenti al diritto di parola, di
proposta e di voto, che gli spettano come singolo rappresentante
della Nazione» (ancora, ordinanza n. 17 del 2019);
che la stessa pronuncia ha inoltre precisato che «[l]a
legittimazione attiva del singolo parlamentare deve [...] essere
rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia alle
menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che, in particolare, come ribadito in successive decisioni, tale
legittimazione deve fondarsi sull'«allegazione di vizi che
determinino violazioni manifeste delle prerogative costituzionali dei
parlamentari» ed è necessario che tali violazioni siano rilevabili
nella loro evidenza già in sede di sommaria delibazione (in questo
senso ordinanze n. 151, n. 80 e n. 15 del 2022, n. 256, n. 255, n.
188, n. 186, n. 67 e n. 66 del 2021, n. 60 del 2020, n. 275, n. 274 e
n. 17 del 2019);
che, ai fini dell'ammissibilità del conflitto, è dunque
necessario che il singolo parlamentare alleghi «una sostanziale
negazione o un'evidente menomazione» (così, ancora, ordinanza n. 17
del 2019) delle proprie prerogative costituzionali;
che tale condizione, nel presente caso, non è soddisfatta;
che nel partecipare al voto per l'elezione del Presidente della
Repubblica - assegnata dall'art. 83 Cost. al Parlamento in seduta
comune integrato con la partecipazione dei delegati eletti dai
Consigli regionali - il parlamentare esercita certamente una quota di
attribuzione costituzionalmente garantita, di cui è titolare;
che le modalità di espressione del voto in Parlamento sono
tuttavia soggette alla disciplina dei procedimenti parlamentari e
alle norme di organizzazione delle Assemblee (sentenza n. 379 del
1996 e, analogamente, sentenza n. 262 del 2017), così come lo sono,
in generale, lo svolgimento dei lavori (ancora sentenza n. 379 del
1996 e ordinanze n. 256 e n. 255 del 2021) e, prima ancora, lo stesso
accesso alla sede parlamentare, tenendosi comunque in conto che
«l'autonomia normativa e funzionale delle Camere non può essere
interpretata quale affrancamento da qualsiasi forma di controllo
esterno» (ordinanza n. 188 del 2021);
che, quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, la
Costituzione prescrive che il Presidente e l'Ufficio di presidenza
siano quelli della Camera dei deputati;
che, pertanto, per la generalità dei parlamentari e delegati
regionali chiamati ad eleggere il Capo dello Stato, l'ingresso alla
sede risultava subordinato all'obbligo di esibizione della
certificazione verde introdotto, in forza di quanto precedentemente
deciso dall'Ufficio di presidenza, dalla delibera del Collegio dei
questori della Camera dei deputati del 12 ottobre 2021, le cui
prescrizioni, prorogate nel corso del tempo, hanno trovato
applicazione anche nel periodo in cui il Parlamento in seduta comune
è stato convocato per tale adempimento costituzionale;
che per i soli elettori costretti a isolamento e quarantena
precauzionale, le operazioni di voto si sono invece svolte in un'area
esterna di pertinenza della Camera, secondo quanto indicato in una
comunicazione del 21 gennaio 2022, ancora una volta proveniente dal
Collegio dei questori della Camera;
che la ricorrente si duole della circostanza che, «in alcuna
modalita'», le sarebbe stato permesso di partecipare all'elezione del
Presidente della Repubblica, sulla base di valutazioni non sorrette
da «alcuna motivazione giuridica»;
che, tuttavia, il ricorso ha omesso di dimostrare se la
certificazione e i presupposti che la consentono siano tali da
costituire un effettivo impedimento all'esercizio delle attribuzioni
proprie dei parlamentari (così, già ordinanze n. 256 e n. 255 del
2021);
che, anzi, non vi è riferimento alcuno, nell'atto introduttivo
del conflitto, alle ragioni per le quali la richiesta di sottoporsi a
un tampone - tra i presupposti per accedere alla certificazione
cosiddetta base e, in questo modo, procurarsi il titolo per fare
ingresso nella sede della Camera - potesse considerarsi onere, da un
lato, ingiustificato rispetto alla finalità perseguita di tutela
della salute della comunità parlamentare e, dall'altro,
sproporzionato in riferimento all'incidenza prodotta sull'esercizio
della prerogativa costituzionale in discussione;
che il ricorso si limita a generici cenni al carattere
irragionevole e non necessario della misura, senza offrire elementi
utili per valutare se l'adempimento richiesto fosse in effetti lesivo
della prerogativa parlamentare o se, come in particolare sostenuto
dal Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati nella
propria funzione di autodichia, la sottoposizione ad un tampone
antigenico comporti una «invasività minima», comunque rientrando
nell'«insieme di responsabilità, potestà, diritti e doveri che
compongono lo status di parlamentare» (sentenza del Consiglio di
giurisdizione n. 1 del 7 marzo 2022);
che la ricorrente, anzichè incentrare le proprie censure su tale
fondamentale profilo, le ha indirizzate sul rigetto della richiesta
di accedere all'area esterna, assumendo di essere stata discriminata
perchè non in possesso, tanto quanto i parlamentari e delegati
regionali risultati positivi o contatti stretti di positivi al
COVID-19, di certificazione verde;
che, in tal modo, il ricorso tace su un aspetto centrale, cioè
sull'eventuale capacità lesiva della regola che subordina l'accesso
alla sede della Camera al possesso della certificazione verde, anche
tenuto conto delle diverse modalità a disposizione per il
conseguimento della stessa;
che, anzi, concentrandosi sul diniego opposto alla richiesta di
accesso all'area esterna, il ricorso attira l'attenzione su un
profilo eccentrico rispetto alla lamentata lesione delle attribuzioni
del singolo parlamentare;
che, infatti, mentre la censura relativa all'impossibilità di
accedere alla sede della Camera riguarda, all'evidenza, una
condizione essenziale per l'esercizio di tali attribuzioni, invece la
denuncia di una lesione dell'art. 3 Cost. - in virtù della pretesa
discriminazione subita dalla ricorrente, rispetto ai parlamentari e
delegati regionali risultati positivi o contatti stretti di positivi
al COVID-19 - non attiene direttamente alla lesione della sfera di
prerogative del singolo parlamentare che possono essere difese con lo
strumento del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato;
che, in ogni caso, questa doglianza trascura del tutto di
considerare che, solo in via di eccezione, si è consentito ad una
parte dei parlamentari e dei delegati regionali di votare in una
separata area esterna, sia pur di pertinenza della Camera, nella cui
sede, di norma, il Parlamento «si riunisce» per esercitare le proprie
funzioni costituzionali (artt. 55, comma secondo, e 63, comma
secondo, Cost.);
che, da questo punto di vista, anche al fine di limitare
ulteriori rischi per la salute collettiva, la postazione di voto
esterna è stata utilizzata unicamente per quanto di stretta
necessità, consentendosi l'accesso ai soli parlamentari e delegati
regionali risultati positivi al COVID-19 o individuati quali contatti
stretti di positivi al COVID-19, cioè a soggetti che, altrimenti,
non avrebbero potuto - realmente "in alcun modo" - partecipare
all'elezione del Presidente della Repubblica;
che tale ultima circostanza segnala la sussistenza di una palese
differenza tra la situazione di coloro che, loro malgrado, non
avrebbero potuto procurarsi il requisito di accesso alla sede del
Parlamento e i parlamentari privi di certificazione verde per scelta
propria, ma nella condizione di poterla ottenere, come la ricorrente;
che le assorbenti ragioni di inammissibilità riscontrate
«dispensano dall'esame di altri aspetti del conflitto, relativi, in
particolare, all'esatta individuazione degli atti asseritamente
lesivi delle attribuzioni del singolo parlamentare» (ordinanze n. 67
e n. 66 del 2021; analogamente, ordinanza n. 275 del 2019).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dalla deputata Sara Cunial, nei
confronti del Parlamento in seduta comune, indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 17 ottobre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA