1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2013
Ordinanza del 21 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Associazione Parco Rurale delle Rogge Onlus contro Regione Veneto ed altri. Appalti pubblici - Lavori pubblici - Realizzazione mediante declaratoria dello stato di emergenza di un nuovo asse stradale tra le province di Vicenza e Treviso denominato "Pedemontana Veneta", con conseguenti deroghe alla legislazione ordinaria - Previsione che restano fermi gli effetti della deliberazione del Consiglio dei ministri 31 luglio 2009 e dell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, in relazione al settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, che dispongono la nomina di un commissario delegato e gli attribuiscono i poteri da lui successivamente esercitati di approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo dell'opera sopra menzionata - Violazione del principio di uguaglianza sotto i profili della ragionevolezza e della disparita' di trattamento - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio e sul principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79, art. 6-ter, comma 1, aggiunto dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (013C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 9983/10, integrato da motivi aggiunti, proposto
dall'Associazione Parco Rurale delle Rogge - Onlus, in persona del
legale rappresentate pro tempore, assistita e difesa dall'avv. A.
Ibba, con domicilio eletto in Roma, via Diego Angeli 66, presso lo
studio dell'avv. R. Occhiuzzi;
Contro:
Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della
giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. A. Biagini, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Castello
33;
il Commissario pro tempore delegato per l'emergenza
determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nel
territorio delle province di Treviso e Vicenza;
il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
- CIPE, in persona del presidente pro tempore;
la Presidenza del consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro tempore,
il Ministero per i beni e le attività culturali,
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei
rispettivi ministri pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge;
Nei confronti di:
Consorzio stabile SIS - società consortile per azioni, in
persona del legale rappresentante pro tempore, assistito e difeso
dagli avv. ti Rusconi, Leozappa e Piselli, con domicilio eletto
presso Io studio di quest'ultimo in Roma, via G. Mercalli 13;
Superstrada Pedemontana Veneta (S.P.V.) S.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore, assistita e difesa dall'avv.
D. Sterrantino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
piazzale Flaminio 19;
Per l'annullamento
A. Quanto al ricorso principale:
1) del decreto 20 settembre 2010, n. 10, del Commissario
delegato per l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e
della mobilità nel territorio delle province di Treviso e Vicenza,
con il quale è stato approvato il progetto definitivo della
superstrada "Pedemontana Veneta";
2) di tutti gli atti e provvedimenti adottati dallo stesso
Commissario delegato, relativi al procedimento per l'approvazione del
progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità dei
lavori per la realizzazione della predetta superstrada;
3) dell'ordinanza 15 agosto 2009, n, 3802, del Presidente del
consiglio dei ministri, concernente "disposizioni urgenti di
protezione civile per fronteggiare l'emergenza determinatasi nel
settore del traffico e della mobilità nel territorio delle province
di Treviso e Vicenza";
4) del decreto 31 luglio 2009 del Presidente del consiglio
dei ministri, concernente la dichiarazione dello stato di emergenza
determinatosi nel settore del traffico e della mobilità nel
territorio delle province di Treviso e Vicenza;
5) del decreto del Presidente del consiglio dei ministri 9
luglio 2010, concernente la proroga al 31 dicembre 2010 dello stato
di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilità
nel territorio delle province di Treviso e Vicenza;
B. Quanto ai motivi aggiunti depositati il 16 marzo 2010:
6) della nota 25 giugno 2009, n. 307/52.00000100, con la
quale la Regione Veneto ha richiesto lo stato di emergenza;
7) della nota 11 giugno 2010, n. 519/CP.52.00000.200, con la
quale la Regione Veneto ha richiesto la proroga dello stato di
emergenza fino al 31 luglio 2011;
8) della nota 29 ottobre 2010, n. 919/CP.52.00000.200, con la
quale la Regione Veneto ha richiesto la proroga dello stato di
emergenza fino al 31 dicembre 2011;
9) del d.P.C.M 17 dicembre 2010, con il quale lo stato di
emergenza è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011.
C. Quanto ai motivi aggiunti, depositati il 25 ottobre 2011:
10) del decreto 10 agosto 2011, n. 10, del Commissario
delegato, con il quale è stato approvato il progetto esecutivo della
superstrada "Pedemontana Veneta".
D. Quanto ai motivi aggiunti, depositati il 6 giugno 2012:
11) del decreto 7 marzo 2012, n. 21, con il quale è stato
approvato il progetto esecutivo del lotto 2, traccia C della
superstrada "Pedemontana Veneta", relativo alla parte di tracciato
dal KM. 38+700 al km. 47+083 ed interessante i Comuni di Marostica,
Nove, Bassano del Grappa e Rosà.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto,
della Presidenza del consiglio, del C.I.P.E., dei Ministeri per i
beni culturali, delle infrastrutture, dell'Economia, del Commissario
delegato, del Consorzio Stabile SIS, e della Pedemontana Veneta
S.r.l.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 il
dott. Angelo Gabbricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto di seguito
esposto.
1.1. Il territorio delle province di Vicenza e Treviso, nella
parte più a nord ricomprende, in misura variabile, anche i rilievi
prealpini, al di sotto dei quali è un'ampia fascia pedemontana,
caratterizzata da un'urbanizzazione diffusa e da frequenti
insediamenti industriali, uniti tuttavia ad un uso agricolo
persistente e fiorente.
1.2. L'area pedemontana, in particolare, è percorsa da un
intricato reticolo stradale, ormai obsoleto per tracciati e
dimensioni, situazione cui s'intese dare rimedio già nel primo Piano
regionale dei trasporti (P.R.T.), approvato dal Consiglio regionale
veneto nel 1990, e poi confermato sul punto dal secondo P.R.T.,
adottato nel 2005.
Entrambi, infatti, hanno previsto la realizzazione di un nuovo
asse stradale - denominato appunto "Pedemontana Veneta" - che prende
avvio dall'autostrada A4, tra Montebello Vicentino e Montecchio
Maggiore, s'interseca con l'autostrada A31 a nord di Vicenza, tra
Dueville e Thiene, segue poi verso est il confine naturale tra la
pianura e i rilievi prealpini, toccando, tra le altre, Marostica,
Bassano del Grappa e Montebelluna, per terminare in provincia di
Treviso all'altezza di Spresiano, dove si congiunge all'autostrada
A27.
1.3. Il progetto fu raccolto dal legislatore nazionale, che,
all'art. 50, lett. g), della 1. 23 dicembre 1998, n. 448, previde lo
stanziamento, in un quindicennio, di 40 miliardi di lire "per la
costruzione dell'autostrada Pedemontana Veneta con priorità
relativamente al tratto dall'autostrada A31 tra Dueville (Vicenza) e
Thiene (Vicenza) all'autostrada A27, tra Treviso e Spresiano
(Treviso)", fornendo altresì alcune indicazioni costruttive (massimo
riuso dei sedimi stradali esistenti e massimo servizio, anche
attraverso l'apertura di tratti alla libera percorrenza del traffico
locale); in seguito, l'art. 73, Il comma, della 1. 28 dicembre 2001,
n. 448, assegnò tali fondi alla Regione Veneto (art. 80, XXIV comma,
1. 27 dicembre 2002, n. 289).
1.4. Intanto, l'art. 145, comma LXXV, della legge 23 dicembre
2000, n. 388, aveva stabilito che la Pedemontana veneta sarebbe
potuta essere realizzata "anche come superstrada", a pedaggio e
mediante concessione di costruzione e gestione, e questa fu, in
effetti, la scelta conclusiva, adottata al termine di una conferenza
di servizi, svoltasi nel marzo 2001 tra lo Stato, la Regione, e gli
altri soggetti pubblici interessati; e, poco dopo, con deliberazione
21 dicembre 2001, n. 121, il C.I.P.E. la includeva tra gli interventi
strategici di preminente interesse nazionale.
1.5. La Regione, dopo aver stabilito, con la 1.r. 9 agosto 2002,
n. 15, le norme per la realizzazione e gestione di autostrade e
strade a pedaggio regionali, e relative disposizioni in materia di
finanza di progetto e conferenza di servizi, avviò appunto il
procedimento per la progettazione, realizzazione e gestione, in
project financing, della superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta
(nota anche con l'acronimo SPV): promotrice ne fu Pedemontana Veneta
S.p.A., la quale presentò la sua proposta il 31 dicembre 2003, poi
dichiarata di pubblico interesse con d.g.r. 3 dicembre 2004 n. 3858,
in conformità alle considerazioni ed osservazioni riportate nel
parere del nucleo regionale di valutazione e verifica degli
interventi.
1.6. Due anni dopo, la d.g.r. 7 agosto 2006, n. 2533, aggiornò
la proposta ed avviò finalmente la gara, ex art. 155 del d. lgs. 12
aprile 2006, n. 163, infine aggiudicando, con d.g.r. 4 dicembre 2007,
n. 3844, la relativa concessione all'a.t.i. con capogruppo lmpregilo
S.p.A., e di cui faceva parte anche Pedemontana Veneta S.p.A.,
preferendolo all'altro concorrente, il Consorzio stabile S.I.S.
s.c.p.a., mandatario del raggruppamento con Itinere Infraestructuras
S. A.
Quest'ultimo impugnò però l'esito della gara, ottenendo infine
ragione in grado d'appello; la sentenza 17 giugno 2009, n. 3944,
della V Sezione, non solo annullò l'aggiudicazione, ma condannò la
Regione ad affidare la realizzazione dell'intervento al Consorzio
S.I.S.: e, in effetti, la giunta regionale, con la deliberazione 30
giugno 2009, n. 1934, assegnò la concessione in conformità a tale
decisione.
2.1. A questo punto, tuttavia, avvenne un fatto nuovo e
singolare.
Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 dichiarò, "ai sensi e per gli effetti
di cui all'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 ...
lo stato di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della
mobilità nel territorio dei comuni [sic] di Treviso e Vicenza", dopo
aver rappresentato "che si è determinata una grave situazione
emergenziale a causa della congestione del traffico automobilistico e
dei mezzi pesanti circolante nel sistema viario a servizio dei comuni
di Treviso e Vieenza", al punto che "l'eccessivo volume di traffico
che si registra giornalmente nella predetta area determina una
situazione di rischio ambientale nonchè di grave pericolo per la
salute fisica e psichica dei cittadini": situazione "suscettibile di
ulteriore aggravamento, anche in considerazione del fatto che il
territorio dei comuni di Treviso e Vicenza è uno dei più produttivi
della regione Veneto con numerosissime aziende ivi insediatesi",
mentre "le misure e gli interventi attuabili in via ordinaria non
consentono di affrontare l'emergenza, per cui tale situazione di
pericolo deve "essere fronteggiata con mezzi e poteri straordinari,
senza l'adozione dei quali le condizioni di vita dei cittadini non
potrebbero che peggiorare irrimediabilmente".
2.2. Il termine finale di efficacia del provvedimento era
inizialmente fissato al 31 luglio 2010, ma fu via via prorogato senza
soluzione di continuità con il D.P.C.M. 9 luglio 2010, il D.P.C.M.
17 dicembre 2010, il D.P.C.M. 13 dicembre 2011, fino al D.P.C.M. 22
dicembre 2012, il quale ha da ultimo stabilito il nuovo termine
finale al 31 dicembre 2014.
2.3.1. Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 - e tutti i successivi decreti
di proroga, del resto - si riferisce ai comuni di Treviso e Vicenza,
mentre la conseguente O.P.C.M. 15 agosto 2009, n. 3802, che vi dà
attuazione, è intitolata alle disposizioni urgenti di protezione
civile per fronteggiare l'emergenza determinatasi nel settore del
traffico e della mobilità nel territorio delle province di Treviso e
Vicenza.
2.3.2. In pratica, nonostante l'ampiezza dell'intitolazione, il
provvedimento ha l'unico scopo di accelerare la realizzazione della
superstrada Pedemontana veneta, secondo il progetto già approvato, e
affidato dalla Regione Veneto in concessione a Superstrada
Pedemontana Veneta S.r.l. (SPV S.r.l.), costituita
dall'aggiudicatario a.t.i. Consorzio SIS, ed a questo subentrata,
quale società di progetto, ex art. 156 d. lgs. 163/06.
2.3.3. A tal fine, è nominato un commissario delegato, scelto
d'intesa con la Regione, e che, coadiuvato da un'apposita struttura,
ha il compito di assumere, in sostituzione dei soggetti competenti in
via ordinaria, gli atti e i provvedimenti occorrenti all'urgente
realizzazione delle opere.
2.3.4. Oltre ad essere autorizzato (art. 3) a derogare, nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, a un ampio
numero di norme di legge - segnatamente in materia di contratti
pubblici (d. lgs. 163/06), di espropriazioni (d.P.R. 327/01) e di
procedimento amministrativo (l. 241/90) - il commissario approva il
progetto definitivo dell'opera, secondo una peculiare procedura
accelerata; approva altresì il progetto esecutivo e le eventuali
varianti in corso d'opera, con effetto di variante urbanistica, ed
adotta "ogni atto occorrente all'urgente compimento delle indagini e
delle ricerche necessarie alle attività di progettazione, delle
occupazioni di urgenza e delle espropriazioni e per l'espletamento
delle procedure di affidamento e realizzazione delle opere".
3.1.1. Il presente giudizio è stato proposto da un'associazione
privata, la quale dichiara, conformemente al proprio scopo, di
tutelare gli interessi dell'area protetta d'interesse locale che
costituisce il "Parco rurale sovracomunale civiltà delle Rogge", o
"Parco delle Rogge", istituito, à sensi dell'art. 27 della 1.r.
veneta 40/1984, con separate deliberazioni dei Comuni di Bassano del
Grappa, Cartigliano e Rosà, in provincia di Vicenza, nonchè con le
successive d.g.r. n. 801/202, 1272/2002 e 3283/2002.
3.1.2. Esso si estende su un'area di circa 250 ettari nei
territori di quei tre comuni e, secondo l'associazione ricorrente, il
progetto approvato della Pedemontana prevede un tratto di strada ed
una rotatoria che ricadrebbero nell'ambito del Parco, con movimenti
di terreno e scavi, suscettibili di alterare l'ambiente nell'area
protetta.
3.1.3. Invero, le parti resistenti hanno eccepito il difetto di
legittimazione attiva dell'Associazione, sia sotto il profilo della
legitimatio ad processum, che della legitimatio ad causam: pur
riservandosi un definitivo riesame della questione con la sentenza
conclusiva, Ritiene il Collegio che possa essere riconosciuta come
attendibile la legittimazione rivendicata dall'Associazione
ricorrente ai fini della presente ordinanza, secondo gli elementi
addotti da ciascuna delle parti in causa.
3.2. Tanto stabilito, va ancora esposto come l'Associazione abbia
successivamente impugnato i provvedimenti commissariali di
approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo, alcuni
atti di minore rilevanza interni al procedimento, ma, soprattutto, i
due provvedimenti del presidente del Consiglio dei ministri, con cui
la procedura ha preso avvio, e cioè, appunto, il D.P.C.M. del 31
luglio 2009 e I'O.P.C.M. del successivo 15 agosto 2009, il cui
annullamento comporterebbe evidentemente un effetto caducante sul
progetto e sulle successive attività esecutive, giacchè priverebbe
il commissario del fondamento dei poteri esercitati.
3.3. Orbene, nel ricorso principale è anzitutto rilevato - e
ciò è già stato osservato - come il D.P.C.M. faccia riferimento ai
comuni di Treviso e Vicenza, e solo l'ordinanza susseguente si
riferisca alle relative provincie.
In tal modo, peraltro, il secondo provvedimento avrebbe
indebitamente ampliato l'area. individuata, in violazione dell'art. 5
della citata 1. 225/92, il cui primo comma - nel testo all'epoca
vigente - stabiliva che, al verificarsi degli eventi di emergenza, il
Consiglio dei ministri delibera lo stato di emergenza,
"determinandone durata ed estensione territoriale"; le successive
ordinanze (art. 5, II comma) sono destinate ad attuare gli interventi
di emergenza "conseguenti alla dichiarazione di cui al comma l",
senza peraltro avere competenza a definire l'estensione territoriale
interessata, come invece qui sarebbe avvenuto.
3.4. Per questo, il commissario straordinario non avrebbe avuto
il potere di approvare il progetto della superstrada, almeno al di
fuori del territorio ricompreso nei due Comuni, cui lo stato di
emergenza andrebbe perciò limitato: sarebbe stata dunque
illegittimamente interessata l'area del Parco, collocata
evidentemente in un altro ambito territoriale.
3.5.1. Per altro verso, poi, sarebbero comunque mancati i
presupposti di fatto e di diritto per la dichiarazione dello stato di
emergenza: alla data di adozione dei due provvedimenti governativi
testè richiamati le condizioni del traffico e della mobilità nel
territorio interessato non avrebbero presentato gli aspetti necessari
e sufficienti per legittimare la dichiarazione dello stato di
emergenza.
3.5.2. In ogni caso, comunque, gli stessi provvedimenti impugnati
non fornirebbero una convincente giustificazione dei loro presupposti
e della loro effettiva utilità, tanto più che tali determinazioni
sono intervenute quando la procedura ordinaria per l'affidamento
della concessione di progettazione, costruzione e gestione
dell'opera, fin allora seguita, era ormai completata.
4.1. Invero, questa Sezione ha, in precedenza, già accolto una
censura analoga nella sentenza 2 febbraio 2012, n. 1140, emessa nel
giudizio introdotto dall'analogo ricorso proposto dal Comune di
Villaverla avverso gli stessi provvedimenti: sentenza, va peraltro
aggiunto, sospesa dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con
l'ordinanza 13 marzo 2012, n. 1009.
4.2. Orbene, secondo la citata decisione della Sezione, i
presupposti per la dichiarazione dello stato emergenziale, "rivelano
insufficiente spessore motivazionale, sì da indurre a ritenere priva
di dimostrato conforto giustificativo l'adozione del decreto
presidenziale in rassegna".
Infatti, a parte alcune "generiche considerazioni in ordine alla
congestione del traffico veicolare ed alle potenzialità
pregiudizievoli da quest'ultima indotte sulla salute delle comunità
insediate nell'area, il decreto di che trattasi non reca alcuna
compiuta esplicitazione delle ragioni che hanno determinato la
Pubblica Autorità - successivamente all'intervenuto affidamento in
concessione della progettazione e realizzazione dell'opera - alla
dichiarazione dello stato di emergenza".
4.3. È ben vero, prosegue la sentenza, che "la Pedemontana
Veneta ha sofferto un particolarmente complesso iter gestazionale,
tale da collocare l'affidamento di che trattasi in ambito temporale
significativamente espanso rispetto all'emersione dell'esigenza di
dotare l'area di una infrastruttura alternativa agli esistenti
percorsi viari"; ed egualmente "l'intero compendio territoriale
interessato dall'attraversamento della Pedemontana è, come pure
precedentemente posto in evidenza, caratterizzato da una consistente
antropizzazione e da una articolata presenza di realtà produttive e
commerciali".
4.4. Tuttavia, non si tratta di una situazione recente: ovvero,
"la configurazione degli elementi da ultimo indicati rivela datata
collocazione temporale (in quanto considerati già all'epoca del
primo intervento legislativo del 1998; e, successivamente,
adeguatamente emersi in sede di inclusione dell'infrastruttura nel
novero delle opere di rilevanza strategica)" .
E, tenendo conto di ciò, "la dichiarazione dello stato
emergenziale non fornisce adeguata contezza in ordine alla
(evidentemente sopravvenuta) emersione di considerazioni ulteriori in
ordine all'aggravamento della situazione alla quale l'opera è
preordinata a fornire rimedio".
4.5. Ebbene, se è pur vero che "anche la sola immanenza del
contesto potenzialmente emergenziale è astrattamente suscettibile di
eccitare l'esercizio dei poteri eccezionali di che trattasi", quel
Collegio non ha tuttavia potuto "omettere di sottolineare come lo
hiatus temporale che venga a caratterizzare l'insorgenza e/o
l'ingravescenza dell'emergenza rispetto al decreto presidenziale
meriti (ed anzi, imponga) un rincarato onere motivazionale, che dia -
adeguatamente, quanto compiutamente - conto della presenza di
sopravvenienze - (ovvero, di altri elementi equipollenti, quanto alla
considerazione dell'interesse pubblico la cui realizzazione si
intenda promuovere) tali da veicolare l'indifferibilità ed urgenza
del provvedere".
4.6. D'altronde, "l'esercizio dell'eccezionale potere in
discorso, proprio in ragione della particolare pervasività delle
ricadute indotte dalla derogabilità di (talora significativamente
estesi) complessi normativi di rango primario", non può
"legittimamente sottrarsi all'ostensione di un apparato motivazionale
che, fuori dall'effusione di stereotipate enunciazioni, dia
dimostratamente conto della effettiva consistenza della situazione
emergenziale, riguardata con riferimento:
- sia agli interessi suscettibili di essere compromessi;
- che alla inidoneità degli "ordinari" mezzi (e, con essi,
della presupposta configurazione normativi degli interventi) al fine
di promuoverne la soluzione.
In tal senso, si rivela appieno inadeguata la mera enunciazione
di circostanze giustificative che, segnatamente laddove l'emergenza
sia temporalmente risalente, non consentono di apprezzare - come
appunto nel caso di specie - l'attualità dell'interesse pubblico
all'esercizio del potere extra ordinem".
5.1. Insomma, più banalmente, la sospensione d'istituti e
procedimenti ordinari, conseguente alla dichiarazione dello stato di
emergenza ex art. 5 della citata l. 225/92, sacrifica posizioni
soggettive sostanziali e procedimentali, e ciò può ammettersi solo
in presenza di un accadimento eccezionale, mentre la situazione in
esame tale non era: o, comunque, ciò non traspare nè dal
provvedimento, nè dagli elementi di fatto cui lo stesso si
riferisce, ed a quelli ulteriori, compendiati nella sentenza
medesima.
5.2.1. Non è irrilevante, nel condurre la Sezione a tali
conclusioni, il fatto notorio che, nel trascorso decennio, l'istituto
della dichiarazione dello stato di emergenza è stato sempre più
largamente impiegato, con ripetute proroghe di ciascun provvedimento
iniziale, estendendo il principio della derogabilità delle norme
primarie ordinarie, comprese quelle sui controlli, anche alla
dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del
Dipartimento della protezione civile (così l'art. 5-bis del d.l. 7
settembre 2001, n. 343).
5.2.2. Solo il d.l. 15 maggio 2012, n. 59, convertito con 1. 12
luglio 2012, n. 100, ha modificato l'art. 5 della 1. 225/92, ed ha
imposto cospicue restrizioni alla dichiarazione e alla conservazione
dello stato di emergenza.
5.3.1. Lo stesso legislatore, tuttavia, ha poco dopo introdotto
altre disposizioni, d'immediata rilevanza nel presente giudizio, ma
di segno affatto diverso.
Invero, l'art. 6 ter del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto
dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131, intitolato alle
"disposizioni concernenti gli effetti di deliberazioni del Consiglio
dei Ministri in materia di viabilita'", stabilisce, tra l'altro, al I
comma, che "Restano fermi gli effetti ... della deliberazione del
Consiglio dei Ministri 31 luglio 2009, in relazione al settore del
traffico e della mobilità nel territorio delle province di Treviso e
Vicenza, ivi inclusi quelli, rispettivamente: ... del decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 31 luglio 2009" e delle
successive sue proroghe, tranne l'ultima, all'epoca ancora non
disposta, e "della conseguente ordinanza del Presidente del Consiglio
dei Ministri 15 agosto 2009, n. 3802".
5.3.2. Lo stesso art. 6 ter,; al II comma, stabilisce altresì
che le modifiche introdotte dal citato d.l. 59/12 "non sono
applicabili alle gestioni commissariali che operano in forza dei
provvedimenti di cui al comma 1 del presente articolo", e quindi
anche a quella in esame; inoltre, a tali gestioni non si applica
nemmeno quanto previsto dall'art. 3, II comma, dello stesso d.l. 15
maggio 2012, n. 59, laddove esso stabilisce che le gestioni
commissariali, in corso alla data di entrata in vigore del decreto,
avrebbero potuto essere prorogate una volta sola e, comunque, non
oltre il 31 dicembre 2012.
5.4.1. La gestione commissariale in esame non è stata dunque in
alcun modo incisa dalla riforma; anzi, i provvedimenti governativi
che l'hanno introdotta e disciplinata sono stati legificati, ovvero,
il che non cambia, ne sono stati legificati i contenuti. Altro
significato non può essere evidentemente attribuito alla locuzione
"restano fermi gli effetti", espressa in un atto avente forza di
legge, seguito dall'elenco dei relativi provvedimenti: gli stessi che
questa Sezione aveva annullato, solo pochi mesi prima, con una
sentenza che, seppure sospesa, non era stata tuttavia annullata.
5.4.2. Insomma, secondo l'art. 6 ter, I comma, la dichiarazione
dello stato di emergenza in questione ha attualmente forza di legge;
e, ciò che ancora più conta, analoga forza hanno le previsioni
contenute nell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, le quali dispongono la
nomina del commissario delegato, e gli attribuiscono i poteri da lui
successivamente esercitati, anzitutto approvando il progetto
definitivo e quello esecutivo: e si osservi che, tra l'altro, l'art.
6 ter fa sempre riferimento alle province e non ai comuni di Treviso
e Vicenza, superando cosi la discrasia prima osservata.
5.5.1. A questo punto, le censure proposte avverso i due ripetuti
atti governativi, si dovrebbero considerare improcedibili, avendo il
loro contenuto acquisito una forza ed un valore che questo giudice
non può evidentemente contrastare.
5.5.2. Invero, la sopravvenienza di una "legge provvedimento",
ossia di un atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo
di provvedimenti amministrativi, in quanto dispone in concreto su
casi e rapporti specifici, dovrebbe determinare ex se
"l'improcedibilità del ricorso proposto contro l'originario atto
amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo
incontra un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del
provvedimento amministrativo" (così C.d.S., IV, 9 marzo 2012, n.
1349; conf. id. 19 ottobre 2004, n. 6727).
5.5.3. Peraltro, in tal caso "i diritti di difesa del soggetto
leso non vengono ablati, ma si trasferiscono dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale", e ne consegue "la
valorizzazione della pregnanza del sindacato costituzionale di
ragionevolezza della legge", riconoscendo così al privato, mediante
la rimessione della questione alla Consulta da parte del giudice
amministrativo, "una forma di protezione ed un'occasione di difesa
pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti
amministrativi" (ibidem).
5.5.4. Questo, naturalmente sul presupposto che siano
"espressamente e puntualmente impugnati innanzi al giudice
amministrativo gli atti di ulteriore esecuzione della
legge-provvedimento stessa, posto che solo in tal modo può
estrinsecarsi ai sensi dell'art. 23 e ss. della L. 11 marzo 1953, n.
87 sia il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione da parte del giudice a quo, sia il necessario seguito del
giudizio presso quest'ultimo dopo l'esito dell'incidente di
costituzionalità con l'eventualità, nel caso di pronuncia
caducatoria della legge-provvedimento, anche dell'annullamento da
parte del giudice amministrativo degli anzidetti atti applicativi
innanzi a lui impugnati" (ibidem).
6.1.1. Ebbene, nella fattispecie tali atti successivi e
conseguenti sono qui impugnati, e consistono principalmente nei due
successivi provvedimenti di approvazione del progetto definitivo e di
quello esecutivo.
Questi sono stati in precedenza emessi in esecuzione dei due
provvedimenti governativi, ed attualmente sono consequenziali alla
legge-provvedimento di cui al ripetuto art. 6 ter I comma, secondo le
cui previsioni, ed in deroga alle norme comuni - avendo questa
recepito, in particolare, le disposizioni dì cui all'O.P.C.M. - essi
sono stati formati.
6.1.2. È evidente che l'eventuale pronuncia
d'incostituzionalità del citato art. 6 ter, per la parte riferita
all'emergenza traffico nel territorio delle province di Vicenza e
Treviso, priverebbe del loro fondamento normativo i due provvedimenti
commissariali d'approvazione, e consentirebbe senz'altro al Collegio
di annullarli, facendo riferimento alla relativa censura
d'invalidità derivata, già contenuta nel ricorso introduttivo (pag.
11) e nel secondo ricorso per motivi aggiunti (pag. 6), che,
originariamente riferita all'illegittimità del D.P.C.M. 31 luglio
2009 e dell'O.P.C.M. 15 agosto 2009, n. 3802, ben può. essere
adeguata alla legificazione di questi, operata dal legislatore dopo
la presentazione del ricorso,
6.2.1, Stabilita così la rilevanza di tale questione di
costituzionalità, ritiene il Collegio che ne sussista altresì la
non manifesta infondatezza, con riguardo al vizio d'irragionevolezza
legislativa, lesivo del principio di uguaglianza consacrato nell'art.
3 Cost,, e comunque inconciliabile con i principi fondamentali della
vigente costituzione in materia di produzione di atti normativi
legislativi.
6.2.2. Invero, riprendendo alcune delle osservazioni contenute
nella sentenza 1140/12 della Sezione, è da rilevare che il
legislatore - chè, è opportuno ribadirlo, ad esso si deve fare
ormai riferimento, dopo l'intervenuta legificazione - per la
realizzazione di un'opera pubblica, ha attribuito ad un organo
amministrativo, il commissario delegato, il potere (come risulta
dall'art. 3 dell'ordinanza 3802/09) di operare in deroga, tra
l'altro, alle norme primarie generali in materia di contratti
pubblici, di espropriazioni, di procedimento amministrativo, di
trasformazioni urbanistiche, e potendo così sacrificare, sia pure in
misura variabile, le posizioni di vantaggio, procedimentali o
sostanziali, che tali norme generali riconoscono e che vengono di
regola esercitate e tutelate.
6.2.3. Ora, una siffatta disciplina speciale realizza, in tal
modo, diseguaglianze tra situazioni corrispondenti, le quali possono
giustificarsi soltanto in una situazione di somma urgenza: in
presenza di situazioni ambientali affatto particolari viene meno il
contesto in cui opera la norma comune e generale, e le posizioni
soggettive generalmente riconosciute possono essere legittimamente
sacrificate, senza che ciò comporti una reale ingiustizia.
6.3.1. Tuttavia, questo Giudice ha già ritenuto, e tuttora
ritiene, che non sia dato qui riscontrare una simile situazione: la
declamata emergenza, nel settore del traffico e della mobilità nel
territorio dei comuni di Treviso e Vicenza (e la confusione tra
"comuni" e "province" nel d.P.C.M. 31 luglio 2009 è sintomatica del
modesto approfondimento istruttorio, e della distanza tra i luoghi in
cui le norme erano state scritte, e quelli cui dovevano operare)
registra, in realtà, una condizione (la "congestione del traffico
automobilistico e dei mezzi pesanti", e il "conseguente pericolo per
la salute fisica e psichica dei cittadini") ordinaria per le vaste
aree urbanizzate, a nord come a sud del nostro Paese.
6.3.2. Ora, è certamente doveroso che lo Stato e gli altri Enti
preposti si adoperino per superare tale situazione, utilizzando a tal
fine gli strumenti più appropriati, tra cui appunto la realizzazione
di nuove strade: ma, proprio perchè si tratta di un rimedio
ordinario e tipico, per contribuire a risolvere una situazione
largamente diffusa, lo stesso dovrà essere ragionevolmente attuato
avvalendosi delle leggi comuni.
6.3.3. D'altra parte, è intrinseca a una condizione di
eccezionalità la temporaneità degli interventi e dei mezzi a ciò
destinati: un intervallo contenuto nell'arco di poche settimane o di
pochi mesi, in cui la normativa speciale deve trovare il suo limite e
realizzare tendenzialmente i suoi limitati scopi.
6.3.4. In specie, viceversa, si è approvata una legislazione
eccezionale per realizzare una superstrada a pedaggio, lunga poco
meno di cento chilometri, che deve attraversare un territorio con
altezze variabili, solcato da fiumi, ampiamente urbanizzato e ricco
di bellezze naturali. Ciò basta a comprendere che si tratta di
un'opera imponente la quale, anche sotto il solo profilo costruttivo,
richiede un tempo considerevole: un'opera imponente ma ordinaria, nel
senso sin qui considerato, e che, infatti, è ancora in corso di
realizzazione, come dimostra la legificazione e la prosecuzione della
dichiarata condizione di eccezionalità, a circa cinque anni dal suo
inizio e senza .che sia possibile stabilirne il completamento.
6.3.5. D'altro canto, a confermare l'irrazionalità della
normativa eccezionale qui sub iudice è quanto prima narrato, e
altresì esposto quale preambolo della legificata O.P.C.M 3802/09: e,
cioè, che la legislazione speciale ha operato con riferimento ad
un'opera già avviata, il cui progetto preliminare era già stato
approvato con la delibera CIPE n. 96 del 29 marzo 2006, per la quale
esistevano cospicui stanziamenti, una gara già esperita dalla
regione Veneto come concedente l'opera, e addirittura una
concessionaria già individuata, la quale avrebbe sostenuto il costo
di realizzazione dell'intervento, con le modalità previste e nei
limiti degli importi indicati nella convenzione di concessione.
6.3.6. Un'opera, dunque, che stava progredendo con l'utilizzo
delle norme ordinarie, il che conferma l'adeguatezza di queste, e nel
cui iter all'improvviso si è inserita, del tutto irragionevolmente,
una disciplina eccezionale, palesemente lesiva dell'art. 3 della
Costituzione, e sulla quale si chiede ora una verifica di
costituzionalità.
7.1. Qualora, tuttavia, la. Corte ritenesse di dover respingere
la precedente questione di costituzionalità proposta in via
principale, il Collegio ritiene doveroso censurate, in subordine,
l'art. 6 ter, I comma, del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto dalla
legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131, per violazione degli
artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
7.2. Invero, attraverso la. legificazione, alcuni atti della
pubblica Amministrazione (il d.P.C.M. 31 luglio 2009 e la O.P.C.M.
3802/09 sono indiscutibilmente tali) sono stati sottratti - e con
successo, ove appunto la principale questione di costituzionalità
sollevata non avesse esito positivo - al controllo giurisdizionale
quando erano già oggetto del presente giudizio, ed erano stati
addirittura già annullati con la precedente sentenza 1140/12: e, in
tal modo, si è limitata la possibilità di annullamento di atti
lesivi della sfera giuridica dei ricorrenti.
7.3. La non manifesta infondatezza della questione pare allora
evidente: attraverso la legificazione, si è intanto realizzata, in
violazione dell'art. 3, I comma, Cost., una disparità di trattamento
tra chi è generalmente inciso da provvedimenti amministrativi, e
può chiederne l'annullamento al giudice, e i ricorrenti, cui tanto
viene negato.
Inoltre, è stato ridotto ai ricorrenti stessi, in violazione
dell'art. 24, I comma, Cost., l'ambito di tutela giurisdizionale
delle loro posizioni d'interesse legittimo, giacchè quelle correlate
agli atti legificati gli sono state così confiscate.
È stata infine negata tutela giurisdizionale per determinati
atti amministrativi, in contrasto con l'art, 113, I e II comma, Cost.
7.4. Per quanto concerne invece la rilevanza, è evidente che,
con l'annullamento della disposizione de qua, gli atti gravati
riacquisterebbero natura oggettivamente e soggettivamente
amministrativa, e ciò consentirebbe a questo giudice di sindacarne
direttamente la legittimità e, insieme a questi, anche degli
ulteriori atti successivi, qui impugnati anche per invalidità
derivata.
8. Il giudizio va pertanto sospeso sino alla pronuncia della
Corte costituzionale sulle questioni di costituzionalità sollevate.
Spese al definitivo.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 6 lei; I comma, del d.l. 20
giugno 2012, n. 79:
in principalità per contrasto con il principio
costituzionale di ragionevolezza degli atti legislativi e, così con
l'art. 3, I comma, della Costituzione, e con le ulteriori previsioni
costituzionali su cui lo stesso si fonda;
in subordine per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in
causa e al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia
comunicata al presidente del Senato della Repubblica e al presidente
della Camera dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio addì 6 febbraio e
8 maggio 2013.

Il Presidente, Estensore: Gabbricci