1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 8-1-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 611 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1987
Giudizio per conflitto di attribuzioni tra Stato e regione. Conflitto di attribuzione - Ricorso - Presidente del Consiglio dei Ministri - Inammissibilita'. Regioni a statuto speciale - Trentino-Alto Adige - Bilanci e rendiconti - Organo regionale di riesame - Deliberazioni Controllo e promulgazione - Omissione - Pubblicazione nel Bollettino ufficiale - Annullamento. (Artt. 55 e 84, ultimo comma, dello St. T.A.A.). Delibere n. 33 del 30 dicembre 1985; n. 34 del 18 luglio 1986; n. 35 del 3 novembre 1986; n. 36 del 25 novembre 1986; n. 37 del 22 dicembre 1986 (087C1552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 8-1-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificati rispettivamente il 14 marzo 1986, il 29 settembre
1986, il 9 gennaio 1987 e il 7 febbraio 1987, depositati in
Cancelleria il 28 marzo 1986, il 7 ottobre 1986 il 19 gennaio 1987 e
il 24 febbraio 1987 ed iscritti ai nn. 18 e 41 del Registro 1986 e ai
nn. 2, 5 e 6 del Registro 1987 per conflitti di attribuzione
sollevati nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige a seguito
della pubblicazione delle delibere dell'Organo Regionale di riesame
dei bilanci e dei rendiconti consuntivi della Regione stessa 30
dicembre 1985, n. 33; 18 luglio 1986, n. 34; 3 novembre 1986, n. 35;
22 dicembre 1986, n. 37; 25 novembre 1986, n. 36; rispettivamente
avvenuta sul Bollettino ufficiale regionale n. 2 del 14 gennaio 1986,
n. 32 del 29 luglio 1986, n. 50 dell'11 novembre 1986, n. 1 del 7
gennaio 1987 e n. 55 del 9 dicembre 1986;
Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;
Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri e l'Avv. Umberto Pototschnig per la
Regione Trentino-Alto Adige;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 marzo 1986, e depositato il 18
marzo 1986 il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige, in
relazione al fatto che quest'ultima ha pubblicato sul Bollettino
ufficiale regionale del 14 gennaio 1986 n. 7, senza previamente
comunicarla al Commissario del Governo e promulgarla, la delibera
dell'"Organo regionale di riesame" (n. 33 del 30 dicembre 1985), con
la quale è stato approvato il bilancio di previsione della Regione
stessa per l'esercizio dell'anno 1986.
1.1. - Dopo aver richiamato l'art. 84, u.c., St. T.A.A., il quale
stabilisce che, quando nella votazione della legge di approvazione
dei bilanci e dei rendiconti finanziari della regione non si
raggiunge il voto favorevole della maggioranza dei consiglieri della
provincia di Trento e di quelli della provincia di Bolzano,
"l'approvazione stessa è data da un organo regionale" e dopo aver
ricordato che con d.P.R. 28 marzo 1975 n. 470 (norme di attuazione
dello Statuto) si è provveduto a istituire a tal fine un "Organo
regionale di riesame" composto da tre elettori del Consiglio
Regionale nominati dal Presidente del Consiglio medesimo (di cui uno
designato dalla provincia di Trento, un altro da quella di Bolzano e
un terzo, con funzioni di presidente, scelto dai due membri già
designati), l'Avvocatura dello Stato rileva che, essendosi fatto
ricorso alla procedura appena menzionata in relazione
all'approvazione dei bilanci per il 1986, la relativa delibera
dell'"Organo regionale di riesame", anzichè esser promulgata dal
Presidente della Regione, è stata direttamente pubblicata nel
Bollettino ufficiale. Secondo il ricorrente tale comportamento -
peraltro riscontratosi anche in occasioni precedenti, pur con una
prassi tutt'altro che costante - risulta lesivo delle attribuzioni
statali in quanto impedirebbe al Governo l'esercizio del potere di
rinvio del disegno di legge per il riesame, nonchè quello di ricorso
presso la Corte costituzionale per il controllo di costituzionalità
della legge eventualmente riapprovata ( ex art. 55 St. T.A.A.).
A sostegno della propria posizione, il Presidente del Consiglio
ricorda, innanzitutto, che l'art. 84 St. T.A.A., aprendosi con il
principio generale che i bilanci e i rendiconti della regione sono
approvati con legge regionale, intende riferirsi anche ai
procedimenti speciali di approvazione previsti, l'uno, nell'ultimo
comma (ed è quello qui in contestazione), l'altro nei commi 3 e 8
dello stesso articolo. Tanto ciò è vero, secondo il ricorrente, che
anche per l'ultima delle procedure menzionate - per la quale, in caso
di mancato raggiungimento della maggioranza di ciascun gruppo
linguistico sui singoli capitoli di bilancio, la relativa decisione
è affidata a una commissione paritetica di quattro consiglieri e, in
ultima istanza, a un "lodo arbitrale" della Sezione autonoma del TAR
di Bolzano (non soggetto a impugnazione o a ricorso) - è previsto
espressamente che, limitatamente ai capitoli approvati con le
procedure così definite, il Governo può rinviare o impugnare la
legge di approvazione del bilancio "solo per motivi di illegittimità
concernenti violazioni della Costituzione e del presente Statuto"
(art. 84 St. T.A.A., comma 8).
In secondo luogo, il ricorrente rileva che l'art. 7 della legge 19
maggio 1976 n. 335, pur non riferendosi in modo specifico ai bilanci
della Regione resistente, ha ribadito il principio dell'approvazione
con legge dei bilanci regionali e del relativo potere di controllo
del Governo attraverso il rinvio per il riesame e il ricorso presso
la Corte costituzionale.
Collateralmente, poi, l'Avvocatura dello Stato ricorda come questa
Corte, con sentenza n. 57 del 1957, ha accolto un ricorso della
Provincia di Bolzano avverso la procedura speciale di approvazione
dei bilanci, allora affidata al Ministro dell'Interno, per l'ipotesi
di non raggiungimento della maggioranza dei consiglieri della
Provincia di Trento e di quella dei consiglieri della Provincia di
Bolzano. La riconosciuta natura legislativa, che peraltro allora
sollevò dubbi per l'imputazione dell'approvazione ad un organo
statale (dubbi oggi svaniti stante la natura regionale dell'"Organo
di riesame"), non fu di impedimento, nell'ipotesi, per entrare nel
merito del ricorso. Pertanto, conclude il ricorrente, non dovrebbero
esservi dubbi neppure sull'ammissibilità del conflitto, tanto più
che questa Corte ha già conosciuto nel merito, riconoscendolo
fondato, anche un conflitto di attribuzione sollevato contro un atto
di promulgazione di legge regionale (sent. n. 40 del 1977).
1.2. - Nelle sue controdeduzioni, depositate il 28 marzo 1986, la
Regione Trentino Alto Adige non contesta i fatti, come asseriti dal
ricorrente. Ricordando, anzi, l'incertezza della prassi esistente in
materia - con ben tre casi conformi all'ipotesi in contestazione ed
uno in cui si è proceduto a "promulgazione" da parte del Presidente
regionale - la resistente interpreta il silenzio dell'art. 84, u.c.,
St. T.A.A. sul valore da assegnare alla delibera dell'"Organo
regionale di riesame", non già come un rinvio in bianco alle norme
di cui all'art. 55 dello stesso Statuto, (rinvio ed eventuale
ricorso) ma come una lacuna vera e propria, sulla quale la regione
auspica un intervento chiarificatore di questa Corte, volto a
risolvere direttamente la questione o a rinviarla al legislatore
costituzionale.
La resistente sottolinea, peraltro, che, ove si estendessero alla
delibera di cui all'art. 84 u.c. le disposizioni relative al rinvio e
all'impugnazione degli atti legislativi, si perverrebbe a un vicolo
cieco: se la si rinviasse al Consiglio regionale, l'intero
procedimento di approvazione potrebbe bloccarsi per il persistente
mancato raggiungimento delle maggioranze previste dall'art. 84 St.
T.A.A.; se la si rinviasse all'"Organo regionale di riesame", si
attribuirebbe a tale organo il compito di arbitrare non già i
rapporti tra i consiglieri di Trento e i consiglieri di Bolzano, ma
piuttosto quelli tra regione e Governo centrale. Su questa base la
resistente avanza il dubbio che la mancanza della previsione del
controllo sulla delibera ex art. 84, u.c., abbia, dunque, una qualche
coerenza e giustificazione.
2. - Con quattro ricorsi, notificati, rispettivamente, il 29
settembre 1986, il 9 gennaio 1987 e, due di essi, nella stessa data
del 7 febbraio 1987, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, ha sollevato identici
conflitti di attribuzione in relazione alla pubblicazione, senza
previa comunicazione al Commissario del Governo e promulgazione,
delle delibere dell'"Organo regionale di riesame" dei bilanci e dei
rendiconti che vanno dal n. 34 al n. 37 del 1986 (segnatamente: n. 34
del 18 luglio 1986, n. 35 del 3 novembre 1986, n. 36 del 25 novembre
1986, n. 37 del 22 dicembre 1986, rispettivamente pubblicate nei
Bollettini ufficiali della Regione nn. 32, 50 e 55 del 1986, nonchè
n. 1 del 1987).
Nel merito le parti si richiamano agli atti di causa presentati
per il conflitto di attribuzione ricordato ai punti precedenti.
La Regione Trentino Alto Adige solleva, però, eccezione di
inammissibilità relativamente al ricorso notificato il 29 settembre
1986 contro la predetta delibera n. 34 del 18 luglio 1986. A suo
giudizio, tale ricorso è stato notificato tardivamente, e cioè nel
62 giorno dopo la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della
Regione, avvenuta il 29 luglio 1986.
Contro tale eccezione l'Avvocatura dello Stato formula due
distinti argomenti. Innanzitutto ricorda che, non essendo prescritta
da alcuna norma vigente, la pubblicazione delle delibere dell'"Organo
regionale di riesame" dei bilanci e dei rendiconti non rientra fra
quelle obbligatorie, le quali sono le uniche, secondo la sentenza n.
104 del 1972 di questa Corte, a comportare la decorrenza del termine
di impugnazione di cui all'art. 39 della legge n. 87 del 1953. In
secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato osserva che, a norma del
predetto art. 39, c.p.v., e dell'art. 2 del regolamento per la
procedura davanti al Consiglio di Stato, cui rinvia l'art. 22 della
stessa legge n. 87 del 1953, la pubblicazione non può essere
considerata strumento sufficiente per l'effettiva conoscibilità
dell'atto quando sia prescritto un procedimento particolare. E,
poichè, l'art. 57 u.c. St. T.A.A. prescrive che copia del Bollettino
ufficiale sia inviata al Commissario del Governo, si deve supporre
che si è in presenza di uno di quei procedimenti particolari, che
nella specie si è concluso il 2 agosto 1986, come risulta dalla
comunicazione dell'8 novembre 1986 del Commissario del Governo
(allegata alla memoria).
Considerato in diritto
1. - I giudizi di cui in epigrafe vanno riuniti per identità del
loro oggetto al fine di essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Va innanzitutto accolta l'eccezione di inammissibilità per
irricevibilità del ricorso (reg. confl. n. 41 del 1986) per
conflitto di attribuzione proposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri contro la Regione Trentino Alto Adige, in relazione alla
pubblicazione sul Bollettino ufficiale regionale del 29 luglio 1986
della delibera n. 34 del 18 luglio 1986, adottata dall'"Organo
regionale di riesame" dei bilanci e dei rendiconti. Poichè il
predetto ricorso è stato notificato il 29 settembre 1986, a distanza
di sessantadue giorni dalla pubblicazione sul Bollettino ufficiale
della delibera da cui ha origine il relativo conflitto di
attribuzione, esso deve ritenersi inammissibile per violazione dei
termini di impugnazione di cui all'art. 39 cpv., della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
Quando, infatti, per un determinato atto la pubblicazione sul
giornale ufficiale - sia questo la Gazzetta Ufficiale dello Stato
ovvero il Bollettino ufficiale della Regione - è richiesta ad
substantiam actus, nel senso che ne costituisce una fase essenziale
di integrazione dell'efficacia, ogni altra forma di conoscenza legale
dell'atto stesso assume un carattere sussidiario o eccezionale. Non
è, pertanto, un sufficiente criterio dirimente il carattere
obbligatorio o meno della pubblicazione nel giornale ufficiale, ben
potendo riconoscersi positivamente tale carattere anche ad atti la
cui inserzione nel Bollettino o nella Gazzetta abbia uno scopo di
mera pubblicità. Ciò che rileva, come s'è detto, è il
riconoscimento da parte dell'ordinamento di un rapporto di
coessenzialità tra la pubblicazione nel giornale ufficiale di un
determinato atto e la produzione, da parte di quest'ultimo, dei suoi
effetti giuridici tipici, compresa la sua conoscenza legale.
Sotto tale profilo, non c'è dubbio che, come questa Corte ha già
avuto modo di osservare (sent. n. 132 del 1976), l'art. 39, cpv.,
della legge n. 87 del 1953 si richiama al medesimo criterio posto a
base delle disposizioni disciplinanti i termini di impugnazione in
materia di giustizia amministrativa (art. 2 r.d. 17 agosto 1907, n.
642, art. 19, l. 6 dicembre 1971, n. 1034). Quando un atto ufficiale
possiede una natura normativa e non è comunque diretto a destinatari
determinati e, come tale, non può non avere un'efficacia
indivisibile o non differenziabile da soggetto a soggetto (o, peggio
ancora, da ufficio a ufficio), la sua pubblicazione nel giornale
ufficiale è assorbente e determinante rispetto a qualsiasi altra
forma di conoscenza legale.
Nel caso di specie, pertanto, pur a voler prescindere dallo
specifico valore formale da riconoscere alla delibera dell'organo
speciale di cui all'art. 84, u.c., St. T.A.A., dal momento che si
tratta di una decisione approvativa dei bilanci o dei rendiconti
regionali si è indubbiamente in presenza di un atto "normativo" o,
comunque, non avente destinatari determinati. E poichè, come tale,
è un atto insuscettibile di comunicazione, la sua conoscenza legale
decorre, senza dubbio alcuno, dalla sua pubblicazione sul Bollettino
ufficiale, e non già, come pretende l'Avvocatura dello Stato, dal
successivo invio di tale Bollettino al Commissario del Governo. Tale
invio, infatti, se è disposto dall'art. 57, u.c., St. T.A.A. al fine
di migliorare la circolazione delle informazioni tra apparati
pubblici, non ha tuttavia alcun rilievo ai fini della conoscenza
legale di atti come quelli qui in considerazione.
3. - Entrando nel merito dei restanti quattro ricorsi dall'analogo
contenuto, deve comunque riconoscersi la fondatezza della doglianza
della Presidenza del Consiglio. È infatti vero che, a causa della
pubblicazione diretta nel Bollettino Ufficiale della delibera
dell'"Organo regionale di riesame" dei bilanci, nonchè della
conseguente omissione tanto della comunicazione al Commissario del
Governo quanto della promulgazione della stessa, ne risulta leso
l'esercizio del potere di controllo (mediante rinvio per riesame) e
dell'eventuale tutela di fronte alla Corte costituzionale (o alle
Camere) attribuito al Governo dall'art. 55 St. T.A.A. in relazione
agli atti legislativi della Regione.
3.1. - La decisione dei conflitti di attribuzione proposti
all'esame di questa Corte con i presenti giudizi dipende logicamente
dalla previa definizione del valore o rango formale da riconoscere
alla delibera dell'"Organo regionale di riesame", di cui all'art. 84,
u.c., St. T.A.A., con la quale si procede, quando ne ricorrono le
condizioni, all'approvazione dei bilanci e dei rendiconti finanziari
della Regione Trentino Alto Adige.
A dire il vero, qui si è in presenza di un particolarissimo
organo deliberante e di un'altrettanto particolare procedura
decisionale, la cui previsione è legata alla peculiare struttura
della Regione Trentino Alto Adige, tanto sotto il profilo
istituzionale quanto sotto quello della composizione etnica della
stessa. Queste peculiarità hanno indotto il legislatore
costituzionale a prevedere, in sede statutaria, particolari
procedure, le quali potessero essere in grado di aggregare i
necessari consensi richiesti per l'approvazione di atti di
fondamentale significato per la vita politica, costituzionale e
amministrativa della Regione, quali sono i bilanci e i rendiconti
finanziari.
Il principio di fondo su cui è imperniato l'art. 84 St. T.A.A. è
quello posto a base del costituzionalismo moderno e comune a ogni
ordinamento democratico: cioè che i bilanci e i rendiconti
finanziari vanno approvati con legge (comma primo). Tuttavia, la
particolare tutela assicurata ai gruppi linguistici e la peculiare
struttura istituzionale della Regione, che si compone di due Province
autonome dotate di competenze legislative omologhe, hanno suggerito,
in materia di deliberazione delle leggi di bilancio, una complessa
disciplina statutaria che prevede maggioranze legislative
qualificate. Più precisamente, mentre nei commi da 2 a 8 dell'art.
84 sono stabilite particolari procedure di approvazione dei singoli
capitoli di bilancio, dirette a ottenere le maggioranze concorrenti
dei due gruppi linguistici principali, invece nell'ultimo comma dello
stesso articolo (che è quello coinvolto nella decisione del presente
conflitto), si prevede che l'approvazione dei bilanci e dei
rendiconti finanziari debba avvenire con il concorso della
maggioranza dei consiglieri della provincia di Trento e di quella dei
consiglieri della provincia di Bolzano.
Dal momento che, quando si richiedono maggioranze concorrenti,
c'è la possibilità che l'una o l'altra, o persino ambedue, non si
formino, l'art. 84 St. T.A.A. prevede alcuni meccanismi di
risoluzione dell'eventuale situazione di stallo. Così, mentre nel
caso di mancato accordo sui singoli capitoli la composizione del
conflitto è demandata a una commissione paritetica formata da
quattro consiglieri regionali, che, ove fallisse, deve ricorrere
all'arbitrato della sezione autonoma del TAR di Bolzano (la quale
decide con un "lodo arbitrale" inoppugnabile), al contrario, nel caso
di non raggiungimento delle maggioranze prescritte per l'approvazione
dei bilanci e dei rendiconti, la risoluzione definitiva è
direttamente affidata, come si è già detto, allo speciale "Organo
regionale di riesame" introdotto dalle norme di attuazione sulla base
dell'ultimo comma dell'art. 84 dello Statuto. Il ruolo di
quest'ultimo come istanza arbitrale di risoluzione definitiva
dell'eventuale conflitto sui bilanci si rispecchia anche nella
composizione dell'organo. Esso, infatti, è formato da tre persone
(aventi i requisiti di elettore per il Consiglio regionale), di cui
due sono i rappresentanti, rispettivamente, dei consiglieri eletti
nella Provincia di Trento e di quelli eletti nella Provincia di
Bolzano, mentre il terzo, che funge da presidente del collegio, viene
successivamente scelto di comune accordo dai primi due. È evidente
che la procedura speciale prevista dall'art. 84, u.c., St. T.A.A., di
cui le delibere dell'"Organo regionale di riesame" che stanno
all'origine del presente conflitto sono l'atto finale, va definita
come un sub-procedimento eventuale, inserito, in caso di disaccordo
fra i consiglieri delle due province, nel processo di approvazione
legislativa dei bilanci e dei rendiconti finanziari. D'altra parte,
tanto la composizione e il funzionamento dell'Organo di riesame,
quanto le modalità d'azione e la forma dell'atto finale di
deliberazione, più che le caratteristiche di un corpo legislativo o
di un organo politico, rievocano le fisionomie di un collegio
arbitrale. Di qui deriva la natura particolarissima della procedura
in contestazione e del suo atto finale, per la cui definizione il
Governo ha adito questa Corte.
3.2. - Per la determinazione del valore, o rango formale, della
delibera dell'"Organo regionale di riesame" con cui si approvano i
bilanci regionali, ai sensi dell'art. 84, u.c., St. T.A.A., occorre
verificare:
a) se si tratta di atto che, per la provenienza da un organo
abilitato a produrre diritto, se pure in via eccezionale o anche
provvisoria, e per la natura specifica dell'atto stesso, possa essere
qualificato come fonte normativa;
b) se il particolare potere di produzione normativa in
questione abbia una base costituzionale, nel senso che sia legato da
un rapporto di condizionalità rispetto a norme di rango
costituzionale, tale da esser definito da queste nella sua
abilitazione a produrre diritto ed, eventualmente, nel suo ambito e
nei suoi limiti di competenza;
c) se il livello, o rango normativo, in cui l'atto in questione
è costituzionalmente collocato è quello proprio delle leggi
(regionali), cioè quello primario, di modo che sia da queste
abrogabile oppure possa comunque porsi rispetto ad esse in un
rapporto di astratta "sostituibilita'" (nel caso di fonti atipiche).
In relazione al primo punto, va sottolineato che l'art. 84, u.c.,
St. T.A.A., attribuisce all'"Organo regionale di riesame" la
specifica competenza di approvare i bilanci o i rendiconti finanziari
ogni volta che nel Consiglio regionale non riesca a formarsi la
maggioranza qualificata richiesta dallo stesso articolo: "se tale
maggioranza non si forma - dice espressamente la disposizione citata
- l'approvazione stessa è data da un organo di livello regionale".
In altre parole, la delibera dell'"Organo regionale di riesame" ha
lo stesso contenuto dispositivo proprio della legge di bilancio. Come
tale, essa vanta la struttura normativa particolare di una legge
"formale", nel senso che, pur non essendo costitutiva di diritti o di
doveri per la generalità dei cittadini e, pertanto, pur non potendo
apportare innovazioni alle leggi "sostanziali" (come questa Corte ha
ribadito sin dalla sent. n. 66 del 1959), incide sulle posizioni
soggettive degli organi preposti alla gestione e al maneggio del
denaro pubblico, qualificandone giuridicamente il comportamento. Al
pari della legge di bilancio, dunque, la delibera dell'organo di cui
all'art. 84, u.c., possiede i caratteri strutturali di una fonte
normativa, non essendo più sostenibile la teoria ottocentesca che ne
negava i caratteri in base all'antiquato duplice presupposto che gli
uffici pubblici non potessero vantare posizioni soggettive
particolari e distinte rispetto a quelle dell'ente di cui sono parte
e che, pertanto, si potessero qualificare come fonti normative
soltanto quegli atti o quei fatti produttivi di posizioni giuridiche
soggettive nella generalità dei cittadini.
Nello stesso tempo occorre considerare l'approvazione dei bilanci
ex art. 84, u.c., St. T.A.A., anche se compiuta da un organo speciale
operante al posto delle assemblee consiliari, viene direttamente
impugnata al Consiglio regionale sul quale ricadono immediatamente
gli effetti prodotti dalla delibera di cui al medesimo art. 84,
senz'alcun bisogno peraltro di ratifica o di conversione. Ciò induce
a ritenere che lo speciale organo di riesame dei bilanci è chiamato
dallo Statuto ad esercitare sostitutivamente un potere normativo
proprio del Consiglio regionale, avente pertanto gli stessi caratteri
e far natura di quest'ultimo.
In secondo luogo, non può esservi dubbio alcuno che la
particolare competenza normativa appena descritta abbia la sua
specifica base in norme di rango costituzionale. L'art. 84, u.c., St.
T.A.A., pur se in termini tutt'altro che perspicui e in modo
palesemente lacunoso, non soltanto ne prevede l'astratta
possibilità, ma ne definisce anche il contenuto, l'ambito di
operatività ed i limiti di competenza (tale delibera non può
infatti modificare le decisioni prese con la speciale procedura di
cui ai commi 4 e 5 in ordine ai capitoli di bilancio), ponendola
chiaramente in parallelo con la competenza riservata dal primo comma
dello stesso articolo al Consiglio regionale, concernente
l'approvazione con legge dei bilanci e dei rendiconti finanziari. Al
pari di quest'ultima, pertanto, essa si pone in un rapporto di
diretta derivazione da norme di rango costituzionale, dalle quali è
definita nella sua capacità di produrre diritto in particolari
condizioni ed entro precisi limiti.
Infine, appare altresì evidente che il livello normativo nel
quale è collocata la delibera di cui all'art. 84, u.c., è lo stesso
della legge di bilancio, essendo chiaramente concepita dalla norma
che la prevede come un atto integralmente sostitutivo della legge di
approvazione dei bilanci e dei rendiconti finanziari della regione.
Si tratta, più precisamente, di una competenza tipica di carattere
surrogatorio, nel senso che, ove non si producano le necessarie
condizioni di consenso per l'adozione della legge di bilancio, si
provvede alla medesima approvazione con la delibera dello speciale
"Organo regionale di riesame", la quale assume pertanto lo stesso
rango primario riconosciuto alla legge di bilancio. Tale conclusione,
del resto, trova ulteriore conferma nel rilievo precedentemente
compiuto, relativo alla diretta imputabilità degli effetti della
delibera di cui all'art. 84, u.c., in capo al Consiglio regionale,
quale organo di approvazione per via legislativa dei bilanci.
In conclusione, trattandosi di un atto normativo, posto in essere
nell'esercizio di un potere abilitato a produrre diritto da norme
costituzionali e collocato in un rango primario, sussistono tutti i
presupposti, quantomeno ai fini della determinazione del regime dei
controlli, per poter qualificare la delibera di approvazione dei
bilanci e dei rendiconti, di cui all'art. 84, u.c., St. T.A.A., come
atto avente lo stesso valore della legge regionale, anche se frutto
di una competenza atipica e del tutto eccezionale, legata alla
particolare struttura istituzionale della Regione Trentino Alto
Adige. Si tratta, più precisamente, di un atto che, per espressa
disposizione dell'art. 84, u.c., sta in luogo dell'approvazione
consiliare, nel senso che lo speciale "Organo regionale di riesame"
in presenza di determinate circostanze è costituzionalmente
chiamato, ad approvare i bilanci in sostituzione delle assemblee
consiliari, esercitando così, in via del tutto eccezionale, una
competenza che è normalmente riservata all'esclusivo potere delle
assemblee stesse.
3.3. - Sulla base della predetta ricostruzione deve concludersi
che la delibera dell'"Organo regionale di riesame" con cui si
approvano in via eccezionale i bilanci e i rendiconti finanziari
della regione deve avere lo stesso trattamento giuridico della legge
di bilancio. Essa, pertanto, una volta adottata, va comunicata al
Commissario del Governo in Trento e va promulgata trenta giorni dopo
la comunicazione, salvo che il Governo non la rinvii al Consiglio
regionale, a norma dell'art. 55 St. T.A.A. In quest'ultimo caso, ove
la riapprovazione dei bilanci o dei rendiconti finanziari avvenga a
maggioranza assoluta dei componenti il Consiglio regionale semprechè
vi sia stato il voto favorevole sia della maggioranza dei consiglieri
di Trento, sia di quella dei consiglieri di Bolzano -, la legge va
promulgata salvo che, entro quindici giorni dalla comunicazione della
nuova approvazione, il Governo non promuova questione di legittimità
di fronte alla Corte Costituzionale (o quella di merito, per
contrasto di interessi, davanti alle Camere).
Contro tale soluzione non valgono le obiezioni della regione
resistente, secondo le quali la "lacuna" relativa alla mancanza di
un'espressa previsione del controllo governativo sulla delibera dello
speciale "Organo regionale di riesame" avrebbe una sua ragion
d'essere. Il suo significato risiederebbe, a giudizio della regione,
nella volontà di evitare sia una duplicazione del controllo rispetto
a quelli già previsti nei commi precedenti dallo stesso articolo,
sia l'eventualità di una situazione "bloccata" (nel caso che in sede
di riapprovazione non si raggiunga la maggioranza qualificata
prescritta per le leggi di bilancio).
Va premesso, innanzitutto, che nel caso non è affatto appropriato
parlare di lacuna, poichè, una volta che la delibera di cui all'art.
84, u.c., St. T.A.A. sia ritenuta un atto legislativo, scatta
automaticamente nei suoi confronti l'applicabilità dell'art. 55
dello stesso Statuto, che si riferisce appunto a tutti gli atti di
valore legislativo della regione. Inoltre deve escludersi del tutto
la conseguenza che, accettata l'interpretazione che riconosce valore
legislativo alla delibera di cui all'art. 84, u.c., con ciò stesso
si ipotizza un'impropria duplicazione del controllo governativo sul
bilancio regionale, poichè, mentre i commi precedenti dell'art. 84
si riferiscono all'ipotesi di controllo o di impugnazione dei singoli
capitoli di bilancio (ove approvati con la speciale procedure ex art.
84, commi 2 e 8), l'ultimo comma dello stesso articolo va riferito
invece alla diversa ipotesi di controllo o di impugnazione del
bilancio come tale. Nè, infine, può paventarsi un'insuperabile
situazione di "blocco", ove non si producessero nel Consiglio
regionale le maggioranze prescritte in sede di riesame, a seguito del
rinvio della speciale delibera di bilancio eventualmente compiuto dal
Governo. In tale caso, infatti, non accadrebbe nulla di imprevisto,
poichè si applicherebbero le norme e le conseguenze ordinariamente
riferibili al caso in cui i bilanci non risultassero approvati dal
Consiglio regionale.
Del resto, pur ammettendo per ipotesi tutte le incongruenze che si
pretende di vedere di fronte a una norma invero del tutto eccezionale
e finanche insolita, resta il fatto che esse sarebbero ben poca cosa
davanti alla ben più grave incongruenza che si produrrebbe nel caso
di una risoluzione opposta a quella qui data: vale a dire che proprio
gli atti legislativi più importanti per la vita e il funzionamento
della regione, cioè quelli di approvazione dei bilanci e dei
rendiconti finanziari, evaderebbero, ove ricorressero i presupposti
dell'applicazione dell'art. 84, u.c., qualsiasi forma di controllo
sulla loro legittimità, sia da parte del Governo, sia da parte di
questa Corte, per modo che si stabilirebbe così un'inammissibile
deroga al regime costituzionale dei controlli.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi in epigrafe:
a) dichiara inammissibile per tardività il conflitto di
attribuzione n. 41 del 1986 indicato in epigrafe;
b) dichiara che non spetta al Presidente della Regione Trentino
Alto Adige effettuare in mancanza del previo espletamento del
procedimento di controllo di cui all'art. 55 dello Statuto della
Regione, la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione
delle deliberazioni dell'Organo regionale di riesame dei bilanci e
dei rendiconti di cui all'art. 84, ultimo comma dello Statuto della
regione (D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme di attuazione
in materia (D.P.R. 28 marzo 1975, n. 470);
c) annulla, di conseguenza, le pubblicazioni delle delibere
dell'Organo regionale di riesame dei bilanci e dei rendiconti
impugnate con i ricorsi nn. 18/86 e 2, 5, 6/87.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1987.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1987.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
87C1552