1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 260 SENTENZA 8 - 22 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad una delle questioni proposte - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Impiego pubblico - Personale del comparto Regioni-autonomie locali - Contrattazione integrativa - Atti di indirizzo dei comitati di settore - Previsione statale di vincolo ai criteri indicati per il personale dipendente dallo Stato - Ricorsi della Regione Emilia-Romagna - Lamentata lesione della potesta' legislativa regionale in materia di personale regionale e degli enti locali, dell'autonomia finanziaria e dell'autonomia amministrativa delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 33, comma 4; legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 49. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (004C0943) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Carlo MEZZANOTTE;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 33, comma 4,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003), e dell'art. 3, comma 49, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato-legge finanziaria 2004), promossi dalla Regione
Emilia-Romagna con due ricorsi notificati il 1° marzo 2003 e il
24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il 7 marzo 2003 e il
4 marzo 2004 ed iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2003 ed al
n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2003 (iscritto al n. 25
del registro ricorsi del 2003), la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), tra le quali, in particolare,
l'art. 33, comma 4, nella parte in cui stabilisce - così violando
gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione - che i comitati di
settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo previsti
dall'art. 47, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), «si attengono ai criteri previsti per il
personale delle amministrazioni di cui al comma 1 del presente
articolo e provvedono alla quantificazione delle risorse necessarie
per l'attribuzione dei medesimi benefici economici individuando le
quote da destinare all'incentivazione della produttivita».
1.1. - La ricorrente premette che, riguardo al comparto
Regioni-autonomie locali, il comitato di settore - cui spetta di
esercitare «il potere di indirizzo nei confronti dell'ARAN e le altre
competenze relative alle procedure di contrattazione collettiva
nazionale» (art. 41, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001) - è
costituito «nell'ambito della Conferenza dei Presidenti delle
regioni, per le amministrazioni regionali e per le amministrazioni
del Servizio sanitario nazionale, e dell'Associazione nazionale dei
comuni d'Italia - ANCI e dell'Unione delle province d'Italia - UPI e
dell'Unioncamere, per gli enti locali rispettivamente rappresentati»
(art. 41, comma 3, lettera a). Ai sensi dell'art. 47, comma 1, del
d.lgs. n. 165 del 2001, «gli indirizzi per la contrattazione
collettiva nazionale sono deliberati dai comitati di settore prima di
ogni rinnovo contrattuale e negli altri casi in cui è richiesta una
attività negoziale dell'ARAN». La stessa norma prevede, poi, che
«gli atti di indirizzo delle amministrazioni diverse dallo Stato sono
sottoposti al Governo che, non oltre dieci giorni, può esprimere le
sue valutazioni per quanto attiene agli aspetti riguardanti la
compatibilità con le linee di politica economica e finanziaria
nazionale».
La ricorrente osserva, quindi, che, in base a tale normativa, il
potere di indirizzo nei confronti dell'ARAN, per la contrattazione
collettiva relativa al personale regionale e degli enti locali,
spetta alle Regioni e agli enti locali, senza interferenze da parte
dello Stato, e che la materia rientra ora nella potestà regionale
piena. La norma impugnata, invece, vincola gli atti di indirizzo del
comitato di settore regionale ai «criteri previsti per il personale
delle amministrazioni di cui al comma 1», vale a dire ai criteri
relativi all'entità degli aumenti previsti per il personale statale;
inoltre, impone l'attribuzione al personale regionale dei «medesimi
benefici economici», consentendo al comitato di settore solo di
individuare «le quote da destinare all'incentivazione della
produttivita».
Lamenta, dunque, la ricorrente che siffatti vincoli posti
all'attività del comitato di settore regionale si traducono in una
lesione della potestà legislativa regionale in materia di personale
regionale e degli enti locali, nonchè dell'autonomia finanziaria e
dell'autonomia amministrativa della Regione.
In senso contrario, non sembra possibile - sostiene la medesima
ricorrente - invocare la competenza statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», giacchè per disposto dello
stesso art. 33, comma 4, della legge n. 289 del 2002, gli oneri
derivanti dai rinnovi contrattuali relativi al personale regionale
ricadono sulle stesse Regioni, «nell'ambito delle disponibilità dei
rispettivi bilanci»; sicchè destinare maggiori o minori risorse alla
spesa del personale o ad altri scopi è questione di «politica
regionale», che non incide sulle finanze statali. D'altro canto, la
competenza in materia di coordinamento della finanza non può
legittimare lo Stato a dettare qualsiasi norma indirizzata a porre un
freno alla spesa pubblica, se non a costo di vanificare l'autonomia
legislativa e finanziaria che la Costituzione assicura alle Regioni.
1.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso per l'infondatezza del ricorso, osservando che l'art. 33,
comma 4, della legge n. 289 del 2002 è norma emanata nell'esercizio
della competenza spettante allo Stato per il coordinamento della
finanza pubblica, in quanto si limita a prevedere che i comitati di
settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo, «si
attengono ai criteri» previsti per il personale delle amministrazioni
statali, senza porre alcun tassativo vincolo di specifico
adeguamento.
2. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 (iscritto al
n. 33 del registro ricorsi del 2004), la medesima Regione
Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), tra le
quali, in particolare, l'art. 3, comma 49, nella parte in cui - dopo
aver previsto che «per il personale dipendente da amministrazioni,
istituzioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale gli
oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio 2004-2005,
nonchè quelli derivanti dalla corresponsione dei miglioramenti
economici al personale di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono posti a carico dei rispettivi
bilanci ai sensi dell'articolo 48, comma 2, del medesimo decreto
legislativo» - stabilisce che «in sede di deliberazione degli atti di
indirizzo previsti dall'art. 47, comma 1, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, i comitati di settore provvedono alla
quantificazione delle relative risorse e alla determinazione della
quota da destinare all'incentivazione della produttività,
attenendosi, quale tetto massimo di crescita delle retribuzioni, ai
criteri previsti dal comma 46 per il personale delle amministrazioni
dello Stato»; e ciò, sostiene la ricorrente, in violazione degli
artt. 117, 118 e 119 Cost.
2.1. - La ricorrente, richiamata la normativa concernente la
costituzione e i poteri del comitato di settore per il comparto
Regioni-autonomie locali in ordine alle procedure di contrattazione
collettiva nazionale (artt. 41 e 47 del d.lgs. n. 165 del 2001),
osserva che, in base a tale normativa, il potere di indirizzo nei
confronti dell'ARAN, per la contrattazione relativa al personale
regionale e degli enti locali, spetta alle Regioni e agli enti
locali, senza interferenze da parte dello Stato, e che la materia
rientra ora nella potestà regionale piena. La norma impugnata,
invece, vincola gli atti di indirizzo del comitato di settore
regionale, per quanto riguarda il «tetto massimo di crescita delle
retribuzioni, ai criteri previsti dal comma 46 per il personale delle
amministrazioni dello Stato», ossia a «incrementi nel limite massimo
dello 0,2%».
Lamenta, dunque, la ricorrente che siffatto vincolo lede la
potestà legislativa regionale in materia di personale regionale e
degli enti locali, nonchè l'autonomia finanziaria e amministrativa
della Regione.
Nè sembra possibile - ribadisce la ricorrente - porre a
fondamento della norma impugnata la competenza statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica»: infatti, da un lato, lo
stesso art. 3, comma 49, della legge n. 350 del 2003, precisa che gli
oneri derivanti dai rinnovi contrattuali relativi al personale
regionale ricadono sulle stesse Regioni; dall'altro, i principi di
coordinamento non possono incidere sulle scelte di politica regionale
nella allocazione delle risorse. In ogni caso, il limite rigido dello
0,2% all'aumento delle retribuzioni nel biennio 2004-2005 per il
personale regionale non può considerarsi un principio in materia di
coordinamento della finanza pubblica, ma è un vincolo puntuale in
una materia di competenza legislativa residuale delle Regioni, che
per di più penalizza quelle che già prima avevano livelli
retributivi inferiori.
2.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere che il ricorso sia dichiarato infondato con argomentazioni
analoghe a quelle riferite sub 1.2.
3. - In prossimità dell'udienza entrambe le parti hanno
presentato memorie per ulteriormente illustrare le rispettive
conclusioni.
3.1. - Quanto all'art. 33, comma 4, della legge n. 289 del 2002,
la Regione Emilia-Romagna osserva, in replica alle argomentazioni
dell'Avvocatura generale dello Stato, che la norma impugnata, seppure
dovesse essere interpretata nel senso che da essa scaturisce non già
un «vincolo di specifico adeguamento», ma un vincolo «attenuato»,
simile a quello derivante dagli atti di indirizzo e coordinamento,
risulterebbe comunque illegittima, dal momento che la Corte
costituzionale ha chiarito - con riferimento alla materia «tutela
della salute» - che «è da escludere la permanenza in capo allo Stato
del potere di emanare atti di indirizzo e coordinamento in relazione
alla materia de qua, anche alla luce di quanto espressamente disposto
dall'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 [...], il
quale stabilisce che «nelle materie di cui all'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione, non possono essere adottati gli
atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 8 della legge
15 marzo 1997, n. 59, e all'art. 4 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112»» (sentenza n. 329 del 2003).
Con riguardo, poi, alla possibilità - sostenuta dalla difesa
erariale - di ricondurre la norma censurata alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica», la ricorrente prende atto che
la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 2004 ha
ritenuto legittima un'analoga norma, contenuta nell'art. 16, comma 7,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002), qualificandola come norma di principio riconducibile alla
materia del «coordinamento della finanza pubblica». La stessa
ricorrente, però, rileva che tale norma è simile, non identica a
quella dell'art. 33, comma 4, della legge n. 289 del 2002, e opina
che la questione non può ritenersi esaurita.
Infatti, essa obietta che la Corte costituzionale ha affermato
che i poteri di coordinamento della finanza pubblica «devono essere
configurati in modo consono all'esistenza di sfere di autonomia,
costituzionalmente garantite, rispetto a cui l'azione di
coordinamento non può mai eccedere i limiti, al di là dei quali si
trasformerebbe in attività di direzione o in indebito
condizionamento dell'attività degli enti autonomi», e che «è dunque
escluso che si attribuisca al Ministero il potere di incidere sulle
scelte autonome degli enti quanto alla provvista o all'impiego delle
loro risorse, effettuate nei limiti dei principi di armonizzazione
stabiliti dalle leggi statali» (sentenza n. 376 del 2003).
Ad avviso della ricorrente, i limiti indicati dalla Corte debbono
valere non solo per il coordinamento amministrativo, ma anche per
quello operato in via legislativa, come nel caso in questione.
Infatti, gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali sono a carico
del bilancio regionale e per lo Stato è indifferente in quali
settori le Regioni decidano di impiegare maggiori o minori risorse,
sicchè non v'è ragione di limitare la libertà delle Regioni di
gestire le proprie «politiche».
Infine, la Regione sostiene che la norma impugnata ha carattere
di norma di dettaglio, e, in quanto tale, è illegittima, giacchè
vincola i comitati di settore non solo ad attenersi ai criteri
previsti per il personale statale, ma anche ad attribuire ai
dipendenti regionali i «medesimi benefici economici» stabiliti per i
dipendenti dello Stato.
3.1.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, dal canto suo,
osserva che la disposizione dell'art. 33, comma 4, della legge n. 289
del 2002 è formulata in termini simili a quelli dell'art. 16,
comma 7, della citata legge n. 448 del 2001, la cui legittimità è
già stata positivamente scrutinata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 4 del 2004. In questa sentenza si è affermato che la
questione va correttamente inquadrata nell'ottica non già del
pubblico impiego regionale (materia di asserita competenza residuale
della Regione), bensì in quella del «coordinamento della finanza
pubblica», materia di competenza legislativa concorrente, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., e si concreta nella determinazione
di un principio fondamentale, volto al coordinato contenimento della
spesa corrente, in linea con gli impegni assunti dall'Italia in sede
comunitaria.
3.2. - Quanto all'art. 3, comma 49, della legge n. 350 del 2003,
la Regione Emilia-Romagna svolge argomentazioni analoghe a quelle di
cui innanzi. Aggiunge che detta norma esprime, rispetto a quella
corrispondente della legge finanziaria 2002, un più penetrante
vincolo nei confronti dell'autonomia regionale, imponendo un preciso
limite di crescita delle retribuzioni (0,2%), sicchè pare difficile
negarne il carattere di dettaglio e, dunque, l'illegittimità
costituzionale. Infatti, la Corte costituzionale - conclude la
ricorrente - ha più volte precisato che, nelle materie di
legislazione concorrente, lo Stato deve limitarsi a fissare principi
suscettibili di essere svolti dalle leggi regionali (sentenze n. 12 e
n. 13 del 2004) e non si vede come il legislatore regionale possa
«svolgere» la norma impugnata.
3.2.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, con riguardo alla
medesima norma, preliminarmente rileva che l'inciso «comportanti
incrementi nel limite massimo dello 0,2%», contenuto nel richiamato
comma 46, si riferisce solo alla «contrattazione integrativa per il
miglioramento della produttivita», e non all'insieme degli «oneri» di
cui al medesimo comma.
Osserva, poi, che la disposizione ora in esame è solo un pò
più esplicita di quelle analoghe contenute nelle precedenti leggi
finanziarie e persegue la medesima finalità di esse: ancorare la
crescita delle retribuzioni dei pubblici dipendenti dei comparti non
statali al quadro complessivo di compatibilità delineato nei
documenti di finanza pubblica; in particolare, mira a stabilire che
le risorse da destinare alla produttività, aggiuntive rispetto a
quelle che derivano dall'applicazione dei tassi di inflazione
programmata, devono essere compatibili con i livelli di crescita
della produttività del sistema secondo le indicazioni contenute nel
«Documento di programmazione economica e finanziaria» e devono tener
conto dei vincoli derivanti dal «Programma di stabilità e crescita»,
adottato in sede comunitaria, e dal «Patto di stabilità interno».
All'obiezione della ricorrente che non sarebbe possibile
ricondurre la norma alla materia del «coordinamento della finanza
pubblica», dal momento che «nessun onere deriverebbe al bilancio
statale», la difesa erariale replica che non a caso gli artt. 117 e
119 Cost. adoperano il singolare «finanza pubblica»: l'espressione
sta a significare che la «finanza pubblica» è un insieme unitario e
che ciascun soggetto pubblico autonomo deve essere sottoposto a
«coordinamento».
La fissazione di un «tetto massimo», nella norma censurata, non
muta il carattere di questa, atteso che la Corte costituzionale,
nella sentenza n. 4 del 2004, ha ritenuto che una disposizione
analoga, dettata dalla legge finanziaria 2002, non esprime una
disciplina di dettaglio, come tale lesiva della competenza regionale,
ma, al contrario, determina principi fondamentali volti al
contenimento della spesa corrente, in linea con gli impegni assunti
dall'Italia in sede comunitaria.
Sotto altro profilo, l'Avvocatura rileva che l'esistenza di norme
legislative sulle procedure di contrattazione collettiva non
costituisce una «interferenza statale» nei confronti dell'autonomia
regionale, ma è resa necessaria dall'esigenza della preventiva
quantificazione degli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva
del settore pubblico, anche integrativa, e del controllo svolto dalla
Corte dei conti sulla rispondenza dei costi contrattuali alle
previsioni contenute nei documenti finanziari.

Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi n. 25 del 2003 e n. 33 del 2004 la Regione
Emilia-Romagna impugna, invocando i medesimi parametri costituzionali
(articoli 117, 118 e 119 della Costituzione), tra numerose altre
norme, le disposizioni che, nelle leggi finanziarie del 2003 e del
2004, pongono vincoli ai comitati di settore in sede di deliberazione
degli atti di indirizzo riguardanti i dipendenti del comparto
Regioni-autonomie locali: sicchè, riservate a separate decisioni le
altre questioni di legittimità costituzionale poste dai due ricorsi,
i giudizi debbono essere riuniti relativamente alle disposizioni de
quibus.
2. - Le questioni non sono fondate.
2.1. - Entrambe le parti ricordano che questa Corte ha avuto
occasione di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una
norma (art. 16, comma 7) della legge finanziaria 2002 (legge
28 dicembre 2001, n. 448), a tenore della quale «i comitati di
settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo previsti
dall'art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, si attengono,
anche per la contrattazione integrativa, ai criteri indicati per il
personale delle amministrazioni di cui al comma 1 e provvedono alla
quantificazione delle risorse necessarie per i rinnovi contrattuali»;
e ciò dopo aver precisato che «gli oneri per la corresponsione dei
miglioramenti economici ..., sono a carico delle amministrazioni di
competenza nell'ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci».
In relazione a tale norma questa Corte ha osservato che la
previsione secondo la quale «i comitati di settore, in sede di
deliberazione degli atti di indirizzo, si attengono ai «criteri
indicati per il personale» dipendente dallo Stato» costituisce
legittimo esercizio del potere di «coordinamento della finanza
pubblica», in quanto «fissa - in linea con gli impegni assunti
dall'Italia in sede comunitaria - principi fondamentali volti al
contenimento della spesa corrente, che rientrano nella competenza
della legislazione statale» (sentenza n. 4 del 2004).
2.2. - L'art. 33, comma 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
ha contenuto pressochè identico a quello della corrispondente norma
della legge finanziaria 2002, in quanto anch'esso si limita a
prevedere un vincolo ai «criteri» previsti per il personale statale
ed in quanto, lungi dall'imporre per il personale del comparto
Regioni-autonomie locali i «medesimi benefici economici» previsti per
il personale statale, si limita a prevedere che si provveda alla
quantificazione delle risorse necessarie per l'attribuzione di quei
benefici economici che, nel rispetto dei «criteri» cui sopra si è
fatto cenno, siano a tale personale riconosciuti.
In conclusione, non essendo disposto altro vincolo che ai
«criteri» previsti per il personale statale, alla norma in esame si
attagliano le medesime conclusioni alle quali questa Corte è
pervenuta con la sentenza n. 4 del 2004.
2.3. - L'art. 3, comma 49, della legge 24 dicembre 2003, n. 350,
si sottrae alle censure di incostituzionalità mosse dalla Regione
Emilia-Romagna, in quanto è del tutto evidente che il riferimento
«ai criteri previsti dal comma 46 per il personale delle
amministrazioni dello Stato» comporta non già il limite rigido dello
0,2% all'aumento delle retribuzioni nel biennio 2004-2005, bensì
esclusivamente il limite alla «contrattazione integrativa per il
miglioramento della produttivita», che è, appunto, oggetto della
disciplina del comma 46 richiamato dall'impugnato comma 49.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate riguardo alla
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
e alla legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), con i ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 33, comma 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), e dell'art. 3, comma 49, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
sollevate, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Mezzanotte
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0943