1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 maggio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 maggio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Servizi educativi alla prima infanzia - Norme della Regione Veneto - Attribuzione di un titolo di precedenza, per l'ammissione al servizio di asilo nido, ai figli di genitori che risiedono in Veneto o che vi svolgono un'attivita' lavorativa da almeno quindici anni. - Legge della Regione Veneto 21 febbraio 2017, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 aprile 1990, n. 32 "Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi"), art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce la lettera b) all'articolo 8, comma 4, della legge regionale 23 aprile 1990, n. 32 (Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi). (17C00114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Veneto in persona del presidente pro-tempore;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge regionale 21 febbraio 2017, n. 6, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 24 febbraio 2017,
n. 21, nella parte in cui modifica l'art. 8, comma 4, della legge
regionale 23 aprile 1990, n. 32, introducendovi la lettera b).

Fatto

L'art. 8 della legge regionale n. 32/1990, dedicata alla
«disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla
prima infanzia: asili nido e servizi innovativi», nel testo
originario prevedeva all'art. 8:
«Art. 8 (Ammissione e frequenza al servizio). - 1. Sono ammessi
all'asilo nido i bambini di età non inferiore a tre mesi e non
superiore a tre anni.
2. Al fine di perseguire il pieno utilizzo delle risorse attivate
nel servizio, il regolamento di cui all'art. 7, può prevedere, anche
in relazione alla presenza media dei bambini, un numero di ammissioni
superiore ai posti effettivamente attivati, in misura non superiore
al 20%.
3. In caso di gravi necessità possono essere ammessi all'asilo
nido bambini di età inferiore a tre mesi o può essere consentita la
loro permanenza nell'asilo nido fino all'inserimento nella scuola
materna.
4. Hanno titolo di precedenza all'ammissione i bambini menomati,
disabili o in situazioni di rischio e di svantaggio sociale.».
Il 21 febbraio 2017 il consiglio regionale del Veneto ha
approvato la legge in epigrafe, che all'art. 1, comma 1, ha
modificato il comma 4 dell'art. 8 della legge regionale n. 32/1990
ora riportato, così trasformandone il dispositivo:
«1. Il comma 4 dell'art. 8 della legge regionale 23 aprile 1990,
n. 32, è sostituito dal seguente:
"4. Hanno titolo di precedenza per l'ammissione all'asilo nido
nel seguente ordine di priorita':
a) i bambini portatori di disabilità;
b) i figli di genitori residenti in Veneto anche in modo non
continuativo da almeno quindici anni o che prestino attività
lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici anni,
compresi eventuali periodi intermedi di cassa integrazione, o di
mobilità o di disoccupazione."».
Non forma oggetto della presente impugnativa la modifica relativa
alla precedenza riconosciuta ai «bambini portatori di disabilita'».
Tale previsione, infatti, non comporta (come a prima lettura potrebbe
apparire) riduzioni della portata soggettiva della precedenza
riconosciuta dal testo originario ai «bambini menomati, disabili
...». Questa modifica testuale si collega infatti al comma 2
dell'art. 1 della legge regionale n. 6/2017, giusta il quale «2. Al
comma 4 dell'art. 15 della legge regionale 23 aprile 1990, n. 32, le
parole: "menomati o disabili" sono sostituite dalle parole:
"portatori di disabilita'" (il testo originario dell'art. 15, comma
4, stabiliva: "4. L'ente gestore garantisce il personale di sostegno
ai bambini menomati o disabili.")».
Pur nella scarsa perspicuità della tecnica normativa seguita,
deve quindi ritenersi che l'espressione «portatori di disabilita'»
ora inserita nella legge regionale n. 32/1990 abbia la medesima
estensione soggettiva della precedente espressione «menomati,
disabili» o «menomati o disabili».
Ha invece indubbiamente portata sostanziale la (discutibile)
modifica consistente nell'abolizione della precedenza in origine
riconosciuta anche ai «bambini in situazioni di rischio e di
svantaggio sociale». Ma deve riconoscersi che equiparare o meno il
rischio e lo svantaggio sociale alla disabilità rientra nella
discrezionalità del legislatore regionale.
Forma invece oggetto della presente impugnativa la parte del
comma 1 che introduce nell'art. 8, comma 4 della legge regionale n.
32/1990 la lettera b), secondo cui, come si è già trascritto, la
precedenza nell'ammissione agli asili nido è ora riconosciuta ai
bambini «... figli di genitori residenti in Veneto anche in modo non
continuativo da almeno quindici anni o che prestino attività
lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici anni,
compresi eventuali periodi intermedi di cassa integrazione, o di
mobilità o di disoccupazione».
La legge regionale, in questa parte, è costituzionalmente
illegittima e, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 13
aprile 2017 prodotta unitamente al presente ricorso, viene impugnata
per i seguenti,

Motivi

1. Violazione dell'art. 3, commi 1 e 2, della Costituzione.
1.1. Nella relazione alla commissione consiliare depositata dai
presentatori della proposta normativa (consiglieri Conte e Negro), la
ratio di quest'ultima veniva così spiegata (enfasi aggiunta):
«La presente proposta di legge - che consta di un solo articolo -
è volta a favorire i cittadini che siano residenti o svolgano
attività lavorativa in Veneto da un certo lasso di tempo: in
particolare mira a far si che per l'accesso ai servizi di asili nido
possano presentare apposita domanda solamente quei cittadini che, per
l'appunto, abbiano la residenza o svolgano la loro attività
lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici anni.
La ratio della proposta di legge in esame è sostanzialmente
quella di circoscrivere la categoria di coloro che sono legittimati
ad effettuare la predetta domanda, in ragione della limitatezza delle
risorse finanziarie disponibili: in altri termini, riteniamo che si
debbano privilegiare quei cittadini che dimostrino di avere un "serio
legame" con il territorio della nostra regione, vuoi perchè vi
risiedono da almeno quindici anni, vuoi perchè vi lavorano da almeno
quindici anni.».
Il testo della proposta, sostanzialmente analogo a quello infine
approvato, contraddiceva peraltro queste dichiarazioni. Esso era del
seguente tenore: «1. Il comma 4 dell'art. 8 della legge regionale 23
aprile 1990, n. 32, è sostituito dal seguente:
"4. Hanno titolo di precedenza assoluta per l'ammissione
all'asilo nido, i figli di genitori residenti o che prestino
attività lavorativa in Veneto, ininterrottamente da almeno quindici
anni, nonchè i bambini menomati e disabili".».
Lungi dall'attribuire, come dichiarato dai proponenti, un diritto
esclusivo di usufruire delle prestazioni di asilo nido ai figli di
residenti o lavoratori in Veneto da almeno quindici anni, anche il
testo proposto disponeva in favore di tali soggetti un diritto di
precedenza «assoluta» sugli altri interessati, che dunque non
venivano, almeno in diritto, esclusi dalle prestazioni.
Ed infatti nella relazione per il passaggio in aula la ratio
della modifica legislativa venne così spiegata dalla relatrice Negro
(enfasi aggiunta): «la presente proposta di legge - che consta di un
solo articolo - è volta a favorire i cittadini che siano residenti o
svolgano attività lavorativa in Veneto da un certo lasso di tempo:
in particolare mira a far sì che nell'accesso ai servizi di asili
nido abbiano titolo di precedenza i bambini portatori di disabilità
e i figli di cittadini che abbiano la residenza in Veneto
ininterrottamente da almeno quindici anni o che svolgano la loro
attività lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici
anni.
Viene inoltre adeguata la dizione originaria della legge
regionale n. 32/1990 "bambini menomati, disabili" con "bambini
portatori di disabilita'", più consona con la normativa vigente.
La ratio della proposta di legge in esame è sostanzialmente
quella di differenziare i soggetti non già nel momento della
presentazione della domanda per l'accesso ai servizi di asili nido,
bensì nella formazione delle relative graduatorie, in ragione della
limitatezza dei posti disponibili: in altri termini, riteniamo che si
debbano privilegiare quei cittadini che dimostrino di avere un serio
legame con il territorio della nostra regione, vuoi perchè vi
risiedono da almeno quindici anni, vuoi perchè vi lavorano da almeno
quindici anni.».
Nell'introdurre la discussione, la relatrice ulteriormente
precisò il concetto dichiarando nella seduta del 14 febbraio 2017:
«Questa proposta di legge nasce dall'istanza di molti genitori che
lavorando ambedue hanno un ISEE alto e si vedono esclusi
continuamente da tutte le graduatorie degli asili nido comunali e
sono costretti a rivolgersi agli asili privati pagando ingenti somme,
a volte anche il triplo della retta comunale, per poter svolgere e
mantenere il proprio posto di lavoro.
Chiediamo la più ampia condivisione su questo progetto, in
quanto l'obiettivo è di preservare i genitori che hanno la fortuna
di avere un posto di lavoro e dare la possibilità alle mamme e ai
papà di avere un posto negli asili nido delle strutture pubbliche
che possa accogliere il proprio figlio. Molto spesso, infatti, vi
accedono bambini che hanno i genitori con un ISEE basso e uno dei due
genitori è a casa senza un lavoro».
Il significato letterale e la finalità della norma impugnata
sono quindi inequivocabili: operare una discriminazione nella
formazione delle graduatorie di accesso agli asili nido pubblici,
favorendo i figli di genitori entrambi residenti in Veneto da almeno
quindici anni (anche non continuativi, cioè «cumulando» periodi di
residenza veneta minori) e i figli di genitori entrambi occupati in
Veneto da almeno quindici anni; ciò allo scopo di dare a questi
presupposti (prolungata residenza di entrambi i genitori; prolungata
occupazione di entrambi i genitori) la prevalenza rispetto ai
requisiti di ridotta capacità economica dei genitori, misurati in
base all'ISEE, e di dare rilievo allo stato di non occupazione di uno
dei genitori, che la norma intende in pratica «adibire» tout court
alla cura domestica dei bambini (finalità, quest'ultima, peraltro
prontamente contraddetta dal testo della norma stessa, allorchè
equipara allo stato di occupazione effettiva i periodi di mobilità,
cassa integrazione, disoccupazione, purchè «intermedi» e non
originari).
Ciò è sufficiente a dimostrare, in primo luogo, la evidente
violazione dell'art. 3, comma 1 della Costituzione, commessa dal
legislatore regionale.
È ben noto che il principio di eguaglianza, di cui al primo
comma dell'art. 3, comporta innanzitutto il divieto costituzionale di
trattare in modo differenziato situazioni che non sono
significativamente differenziabili.
Nella specie, è evidente come non siano seriamente
differenziabili la situazione, da un lato, dei figli di genitori
residenti in Veneto da almeno quindici anni anche non continuativi, o
dei figli di genitori entrambi occupati in Veneto ininterrottamente
da almeno quindici anni; e, dall'altro, la situazione dei figli di
genitori di cui uno solo sia residente in Veneto, e magari sia il
genitore con cui il figlio convive, o dei figli di genitori di cui
uno solo sia occupato in Veneto, essendo l'altro genitore disoccupato
«originario» e non «intermedio», o occupato lontano dal Veneto. Così
come non sono seriamente differenziabili la situazione dei figli di
genitori entrambi residenti o occupati in Veneto, e la situazione dei
figli su cui eserciti la responsabilità genitoriale un solo genitore
residente o occupato in Veneto (essendo l'altro genitore ignoto o
deceduto o decaduto dalla responsabilità genitoriale). O la
situazione dei figli di genitori residenti o occupati in Veneto da
almeno quindici anni, e la situazione dei figli di genitori residenti
o occupati in Veneto da meno di quindici anni, ma comunque da un
periodo significativo (o dei figli di genitori che non possono
accumulare periodi così lunghi di lavoro nella stessa regione
perchè occupati in attività che comportano frequenti mutamenti di
sede). O, per finire gli esempi, la situazione dei figli di genitori
residenti o occupati in Veneto da almeno quindici anni quale che sia
la loro capacità economica (teoricamente anche molto elevata), e la
situazione dei figli di genitori di capacità economica ridotta,
attestata dall'ISEE o da altri indici, come lo stato di
disoccupazione. Per non parlare del caso estremo ma non immaginario,
del bambino privo di entrambi i genitori.
In tutti i casi descritti, la mera circostanza che lo stato di
residenza o di occupazione in Veneto si siano protratti, per entrambi
i genitori, per un dato periodo di tempo (quindici anni) non è
idonea a dimostrare che i figli di tali genitori esprimano una
necessità di fruire del servizio degli asili nido pubblici maggiore
della necessità che esprimono i figli dei genitori che si trovino in
una situazione diversa, compresa per lo meno tra quelle descritte.
Nel caso in esame si deve porre a raffronto una prestazione di
assistenza pubblica come è il servizio degli asili nido pubblici,
con gli interessi, innanzitutto, dei bambini, che sono i diretti
destinatari delle prestazioni pubbliche di asilo nido, e dei
genitori, per i quali tali prestazioni costituiscono un ausilio
nell'esercizio della responsabilità genitoriale, e che quindi vanno
qualificati come destinatari indiretti delle prestazioni stesse.
Anche ad ammettere il presupposto che non sussista un diritto
costituzionale assoluto di tutti i bambini in età tra tre mesi e tre
anni a fruire delle prestazioni pubbliche in questione nel luogo in
cui sono residenti o occupati i genitori (e l'analogo diritto
«riflesso» dei genitori), poichè è comunque necessario tenere conto
della limitatezza delle risorse pubbliche, e quindi ad ammettere che
occorra operare una selezione tra gli aspiranti a tali servizi di
assistenza pubblica, il criterio differenziatore non può essere la
durata della residenza o dell'occupazione dei genitori. Tale
criterio, di per sè, non presenta, infatti, alcun percepibile
collegamento logico nè con le esigenze formative del bambino, nè
con le esigenze educative ed economiche dei genitori. Differenziare
le situazioni in base ad un criterio (la durata della residenza o
dell'occupazione) che è del tutto astratto rispetto alle situazioni
e agli interessi concreti che la legge deve disciplinare (qui, in
primo luogo, gli interessi dei bambini in età tra tre mesi e tre
anni), significa quindi differenziare tali situazioni e interessi in
modo arbitrario, perchè inidoneo a valorizzare differenze realmente
significative in rapporto agli interessi in gioco, e dunque violare
l'art. 3, comma 1 della Costituzione.
Codesta Corte costituzionale già nella sentenza n. 432/2005 ha
avvertito in generale che «La circostanza che la regione abbia nella
specie introdotto un regime di favore senz'altro eccedente i limiti
dell'"essenziale", sia sul versante del diritto alla salute, sia su
quello delle prestazioni concernenti "i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale", non
esclude affatto che le scelte connesse alla individuazione delle
categorie dei beneficiari - necessariamente da circoscrivere in
ragione della limitatezza delle risorse finanziarie - debbano essere
operate, sempre e comunque, in ossequio al principio di
ragionevolezza; al legislatore (statale o regionale che sia) è
consentito, infatti, introdurre regimi differenziati, circa il
trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza
di una "causa" normativa non palesemente irrazionale o, peggio,
arbitraria.». E che si deve quindi sempre ravvisare una «ragionevole
correlabilità tra quella condizione positiva di ammissibilità al
beneficio [qui, la residenza o l'occupazione protratte di entrambi i
genitori] ... e gli altri peculiari requisiti ... che ne condizionano
il riconoscimento e ne definiscono la ratio e la funzione [qui,
l'esserci un bambino in età compresa tra tre mesi e tre anni]».
Non varrebbe obiettare che in tale sentenza codesta Corte
costituzionale ha affermato, peraltro incidentalmente, che «la
residenza, rispetto ad una provvidenza regionale, appare un criterio
non irragionevole per l'attribuzione del beneficio». Qui non si
discute del fatto (peraltro dubbio) se la residenza possa
legittimamente costituire un presupposto per richiedere la
prestazione degli asili nido pubblici. La legge regionale di settore
n. 32/1990, infatti, non prevede tale requisito di ammissione, e
nell'art. 8, comma 1, ammette agli asili nido pubblici tutti i
bambini che ne abbiano bisogno (la disposizione, già trascritta,
prevede semplicemente che «1. Sono ammessi all'asilo nido i bambini
di età non inferiore a tre mesi e non superiore a tre anni.»), del
tutto a prescindere dalla residenza dei genitori.
Qui si discute della legittimità del criterio della residenza
dei genitori protratta per almeno quindici anni, o dell'occupazione
parimenti protratta anche in difetto di residenza (cioè, comunque,
di un criterio che non ha nulla a che vedere con la residenza e
semmai attiene al domicilio), come criterio di attribuzione di una
precedenza nel caso in cui i posti disponibili superino le richieste.
E poichè la precedenza rispetto ad una prestazione pubblica
assistenziale caratterizzata da «scarsità relativa» non può che
essere stabilita in base all'intensità del bisogno di tale
prestazione, è evidente che la sola durata della residenza dei
genitori o dell'occupazione di essi nel territorio regionale non
differenziano l'intensità del bisogno in questione, visto sia come
bisogno del beneficiario principale (il bambino), che come bisogno
del destinatario «riflesso» (i genitori).
Nella sentenza n. 168/2014 (osserviamo per prevenire obiezioni
fuorvianti), codesta Corte ha affermato (peraltro incidentalmente)
che «la previsione dell'obbligo di residenza da almeno otto anni nel
territorio regionale, quale presupposto necessario per la stessa
ammissione al beneficio dell'accesso all'edilizia residenziale
pubblica (e non, quindi, come mera regola di preferenza), determina
un'irragionevole discriminazione sia nei confronti dei cittadini
dell'Unione, ai quali deve essere garantita la parità di trattamento
rispetto ai cittadini degli Stati membri (art. 24, par. 1, della
direttiva 2004/38/CE), sia nei confronti dei cittadini di Paesi terzi
che siano soggiornanti di lungo periodo, i quali, in virtù dell'art.
11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE, godono
dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda
anche l'accesso alla procedura per l'ottenimento di un alloggio.»
(enfasi aggiunta).
Ma che l'obbligo di residenza minimo possa non costituire una
discriminazione se previsto come mera regola di preferenza (e non
come requisito di ammissione), è stato affermato (incidenter
tantum), in quella sentenza innanzitutto con riferimento ai soli
cittadini stranieri di Stati membri dell'Unione europea o di Paesi
terzi; e non anche con riferimento ai rapporti tra cittadini
italiani, tutti residenti in Italia.
In secondo luogo, quell'affermazione è stata fatta con
riferimento ad un servizio, come l'edilizia residenziale pubblica,
riguardo al quale la sentenza stessa ha cura di precisare che «"le
politiche sociali delle regioni legate al soddisfacimento dei bisogni
abitativi ben possono prendere in considerazione un radicamento
territoriale ulteriore rispetto alla sola residenza" (sentenza n. 222
del 2013), considerato che "L'accesso a un bene di primaria
importanza e a godimento tendenzialmente duraturo, come l'abitazione,
[...] può richiedere garanzie di stabilità, che, nell'ambito
dell'assegnazione di alloggi pubblici in locazione, scongiurino
avvicendamenti troppo ravvicinati tra conduttori, aggravando l'azione
amministrativa e riducendone l'efficacia" (sentenza n. 222 del
2013)».
È evidente come tali caratteri difettino del tutto riguardo ad
un servizio di assistenza pubblica quale quello degli asili nido, che
è un servizio di natura personale erogato direttamente alla persona
del bambino, e circoscritto al breve periodo di tempo compreso tra i
tre mesi e i tre anni di età. Il che conferma che, riguardo ad un
servizio di tal fatta, il riferimento alla durata della residenza,
anche utilizzato come mero criterio di preferenza, non è idoneo a
dare conto di differenze reali tra gli interessati.
1.2. Ma la disposizione impugnata viola anche l'art. 3, commi 1 e
2 della Costituzione, inteso come canone di ragionevolezza e
proporzionalità della legislazione, in rapporto agli obiettivi
sociali che la legge persegue.
Come emerge da quanto già illustrato nel paragrafo precedente,
la norma impugnata è manifestamente irragionevole in quanto, in
primo luogo, dando valore decisivo alla durata della residenza dei
genitori o della loro occupazione, svincola del tutto il diritto
preferenziale così attribuito dalle concrete esigenze dei bambini.
Eppure, come già ricordato e come dovrebbe essere indiscusso,
l'interesse primario al cui soddisfacimento mira il sistema degli
asili nido pubblici non è quello dei genitori, bensì quello del
bambino. L'interesse dei genitori è indubbiamente contemplato dalla
legge, ma si pone su un piano, come già osservato, derivato o
«riflesso».
Invero, già l'art. 1 della legge 6 dicembre 1971, n. 1044
(tuttora vigente) prevedeva che «1. L'assistenza negli asili-nido ai
bambini di età fino a tre anni, nel quadro di una politica per la
famiglia, costituisce un servizio sociale di interesse pubblico.
Gli asili-nido hanno lo scopo di provvedere alla temporanea
custodia dei bambini per assicurare una adeguata assistenza alla
famiglia e anche per facilitare l'accesso della donna al lavoro nel
quadro di un completo sistema di sicurezza sociale.».
L'assistito è il bambino, il cui bisogno di assistenza emerge
proprio a causa del mutamento dell'organizzazione familiare e del
lavoro rispetto a modelli risalenti a fasi sociali ormai concluse.
Nel momento in cui la famiglia diviene «nucleare» e si afferma la
parità lavorativa (attuale o potenziale non interessa) di entrambi i
genitori, diviene necessario assistere il bambino nei primi tre anni
anche attraverso l'intervento di strutture pubbliche. È solo di
riflesso che, in tal modo, si agevolano i genitori ad intraprendere
l'evoluzione ora descritta (evoluzione che, comunque, la dinamica
sociale rende di per sè irreversibile e che quindi sarebbe
intrapresa comunque). Sicchè è manifestamente irragionevole
subordinare la precedenza nelle graduatorie ad una condizione, come
la durata per almeno quindici anni della residenza o dell'occupazione
nella regione, che può riguardare soltanto i genitori ed è,
ovviamente, del tutto estranea alla condizione specifica del bambino.
In secondo luogo, anche a voler considerare il solo interesse
«riflesso» dei genitori, è manifestamente irragionevole svincolare
del tutto la selezione da criteri di natura economica, riferiti al
reddito o al patrimonio della famiglia. Il criterio della protratta
residenza e, soprattutto, quello della protratta occupazione stabile
nel territorio regionale, manifestamente possono portare a
privilegiare situazioni familiari economicamente migliori e a
discriminare situazioni familiari economicamente più precarie. Il
che non è razionalmente giustificabile, anche in considerazione del
fatto pacifico (e, come visto all'inizio, presente ai lavori
preparatori della legge) che con gli asili nido pubblici concorre
l'offerta delle strutture private, senz'altro accessibili alle
famiglie con redditi più elevati.
Insomma, anche al caso qui in esame possono applicarsi le parole
della citata sentenza n. 168/2014 di codesta Corte, secondo cui deve
valere «il principio che "se al legislatore, sia statale che
regionale (e provinciale), è consentito introdurre una disciplina
differenziata per l'accesso alle prestazioni assistenziali al fine di
conciliare la massima fruibilità dei benefici previsti con la
limitatezza delle risorse finanziarie disponibili" (sentenza n. 133
del 2013), tuttavia "la legittimità di una simile scelta non esclude
che i canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al
principio di ragionevolezza" (sentenza n. 133 del 2013) e che,
quindi, debbano essere in ogni caso coerenti ed adeguati a
fronteggiare le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili
direttamente alla persona in quanto tale, che costituiscono il
presupposto principale di fruibilità delle provvidenze in questione
(sentenza n. 40 del 2011).».
1.3. Infine, anche a voler ammettere, in subordine, che la durata
della residenza o dell'occupazione nel territorio regionale possa
costituire (il che non e') un criterio selettivo logicamente congruo
rispetto all'obiettivo di graduare gli aspiranti al servizio degli
asili nido pubblici, appare palese come una durata pari addirittura a
quindici anni sia eccessiva e comunque fonte di applicazioni
irrazionali.
La legge neppure precisa se tale periodo debba calcolarsi con
riferimento a ciascun genitore considerato separatamente o, invece,
con riferimento ad entrambi i genitori, nel senso che non i singoli
componenti bensì la «coppia» in quanto tale deve avere risieduto o
essere stata occupata in Veneto per almeno quindici anni.
Nella prima ipotesi, è evidente che la norma favorirebbe
indebitamente i nati in Veneto, che è plausibile che vi abbiano
risieduto per i primi quindici armi di vita, attribuendo loro «de
futuro» un «diritto di prelazione» esercitabile anche molti anni
dopo, semplicemente tornando a risiedere in Veneto per un breve
periodo, una volta divenuti genitori, magari dopo una lunga assenza
che non è certo indice di radicamento territoriale.
Nella seconda ipotesi, l'irrazionalità appare manifesta perchè
la norma si rivelerebbe completamente inutile per tutti i genitori
che, come è statisticamente normale, siano divenuti tali prima che
siano decorsi quindici anni di residenza comune o di occupazione
continuativa.
È evidente, quindi, la mancanza di qualsiasi nesso tra una
durata così protratta della residenza o dell'occupazione, e la
finalità di ammettere con preferenza alla prestazione degli asili
nido i soggetti che presentino un maggiore «radicamento» con il
territorio veneto. Il primo esempio dimostra come la norma consenta
di favorire soggetti niente affatto «radicati»; il secondo esempio
dimostra come la norma possa tranquillamente escludere dal beneficio
soggetti certamente «radicati», ma divenuti genitori in giovane età.
In entrambe le ipotesi interpretative (calcolo «separato» o
«congiunto» del periodo di quindici anni), poi, si vede bene come il
requisito consistente nella durata dell'occupazione chiaramente venga
a costituire un disincentivo a divenire genitori prima di avere
accumulato una anzianità lavorativa di almeno quindici anni, e così
contraddice una delle finalità proprie del sistema degli asili nido,
che è quella di favorire, contemporaneamente, il lavoro e la
natalità.
Anche sotto gli aspetti ora illustrati la norma impugnata
contrasta quindi con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
della Costituzione.
1.4. A conclusione di questo motivo, si precisa che esso è stato
svolto partendo dal presupposto interpretativo, che emerge dalla
lettera della disposizione impugnata e dai lavori preparatori, che
l'espressione «genitori» significhi «entrambi i genitori». Con la
conseguenza, già illustrata, che sarebbero automaticamente esclusi
dalla possibilità di fruire della precedenza in questione i figli di
cui solo un genitore sia residente o sia occupato da almeno quindici
anni in Veneto, nonchè i figli privi di entrambi i genitori.
Si è già illustrata la evidente portata discriminatoria, oltre
che l'irrazionalità, di questo specifico aspetto della norma
impugnata.
Qui si osserva che tutte le censure finora svolte valgono,
peraltro, anche nell'ipotesi subordinata in cui si proponga ex
adverso, e che codesta Corte condivida, un diverso presupposto
interpretativo, alla stregua del quale l'espressione «genitori» vada
intesa come contenente un plurale meramente «di genere»; e quindi sia
idonea ad includere anche le situazioni in cui il bambino abbia un
solo genitore esercente la responsabilità genitoriale (per essere
l'altro ignoto o deceduto o decaduto dalla suddetta responsabilita'),
e, in ipotesi, ad includere anche le situazioni in cui entrambi i
genitori esercitino la responsabilità genitoriale ma solo uno
possieda il requisito della residenza o dell'occupazione per almeno
quindici anni nel Veneto.
È sufficiente, a tale proposito, osservare che sarebbero
comunque discriminati i bambini privi di entrambi i genitori.
Inoltre, al di fuori di questo caso, la considerazione della
condizione di residenza o di occupazione di un solo genitore,
trascurando quella dell'altro, non muterebbe le conclusioni già
illustrate circa l'insussistenza di una valida «ratio distinguendi»
tra la situazione di tale genitore, e soprattutto del figlio di tale
genitore, e la situazione dei genitori (e relativi figli) che non
versino in tale condizione di residenza o di occupazione protratte;
nè circa la manifesta irrazionalità del criterio di preferenza
basato sulla durata della residenza o dell'occupazione nella regione
del genitore, anzichè sulla condizione del bambino, e sulla completa
esclusione di qualsiasi rilievo della situazione economica del
genitore; nè, infine, circa la eccessiva durata del periodo di
residenza o di occupazione richiesto.
Anzi, tali conclusioni si aggraverebbero nella misura in cui dare
rilievo alla posizione di un solo genitore, ovviamente, amplierebbe
l'area delle situazioni indebitamente privilegiate; laddove
pretendere, almeno, che il requisito di residenza o di occupazione
sia posseduto da entrambi i genitori, ferma la sua illegittimità,
comporterebbe una restrizione dell'area dei soggetti privilegiati.
2. Violazione dell'art. 31, comma 2 della Costituzione.
Sviluppando talune delle osservazioni contenute nel motivo che
precede, emerge poi la contrarietà della norma impugnata all'art.
31, comma 2 della Costituzione.
Il meccanismo di formazione delle graduatorie per accedere al
servizio degli asili nido pubblici ideato dal legislatore regionale
frustra, infatti, i valori costituzionali ivi codificati della tutela
dell'infanzia e della promozione dei necessari istituti. La
disposizione contenuta nell'art. 31, comma 2, implica che l'infanzia
sia tutelata nei suoi bisogni specifici, e che a ciò provvedano
«istituti» legislativi e amministrativi operanti esclusivamente a
tale scopo.
Gli asili nido, per le ragioni illustrate e qui richiamate,
debbono servire innanzitutto a soddisfare un essenziale bisogno di
assistenza e di educazione, intesa anche come prima socializzazione,
dei bambini nella prima infanzia.
Una disciplina che porta a formare le graduatorie di ammissione
agli asili nido basandosi sulle condizioni di residenza e di lavoro
dei genitori (per di più in modo «inversamente proporzionale»),
mentre trascura del tutto di considerare la condizione dei bambini,
confligge con i valori suddetti.
Il solo modo conforme all'art. 31, comma 2 della Costituzione, di
regolare la formazione delle graduatorie in questione è infatti
quello che si basi su criteri atti a misurare, innanzitutto, il
bisogno di assistenza e di educazione del bambino, che è il soggetto
della tutela di cui all'art. 31, comma 2, dando rilievo alle
condizioni della famiglia in cui il bambino è inserito che siano
concretamente atte ad influire su tale bisogno (si pensi al caso in
cui manchi o sia inabile un genitore, o addirittura entrambi; oltre
che al livello di reddito della famiglia). Solo in via secondaria e
integrativa, conformemente al descritto carattere «riflesso»
dell'interesse dei genitori, potrà darsi rilievo a condizioni
personali dei genitori stessi, quali la residenza o l'occupazione.
Diversamente, gli «istituti» previsti dalla legge a tutela
dell'infanzia, come il sistema degli asili nido pubblici, verrebbero
deviati dal loro «scopo» istituzionale, e trasformati in potenziali
fonti di discriminazione tra genitori e, correlativamente, tra
bambini.
3. Violazione degli articoli 16, comma 1 e 120, comma 1 della
Costituzione.
L'art. 16 della Costituzione, garantisce nel comma 1 la libertà
di tutti i cittadini di spostarsi nel territorio nazionale,
trasferendo liberamente in ogni sua parte la propria residenza o il
proprio luogo di lavoro (domicilio). Allo stesso modo, l'art. 120,
comma 1 della Costituzione, vieta alle regioni di adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone, da intendere come comprensiva anche della libertà di
stabilire la propria residenza e il proprio luogo di lavoro.
Proprio ponendosi dal punto di vista dei genitori interessati
agli asili nido pubblici della regione Veneto, è evidente come la
disposizione impugnata, a causa della irragionevole discriminazione
che introduce, violi anche questi principi costituzionali.
La norma, infatti, palesemente ostacola il trasferimento in
Veneto di famiglie che nella propria regione di residenza o di lavoro
godano di provvidenze simili, in quanto con il trasferimento in
Veneto le perderebbero (non potendole riacquistare prima di quindici
anni); e, reciprocamente, costituisce un incentivo indebito (una
specie di «premio fedelta'» del tipo tante volte censurato dalla
giurisprudenza europea: vedi sentenza Köbler e altre) a non lasciare
il Veneto per coloro che già vi risiedano o vi lavorino, inducendoli
indirettamente a rimanervi almeno quindici anni con la prospettiva di
conseguire il requisito utile a questa precedenza, o con il timore di
perderla trasferendosi (ciò vale in particolare con riferimento al
requisito dell'occupazione protratta per almeno quindici anni,
poichè questa, diversamente dalla residenza, secondo la norma
impugnata deve essere ininterrotta).
4. Violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione.
La norma impugnata viola poi l'art. 117, comma 1 della
Costituzione, nella parte in cui assoggetta anche la legislazione
regionale al rispetto del diritto dell'Unione europea.
4.1. In primo luogo va evidenziato il contrasto con la normativa
europea in materia di libera circolazione dei cittadini dell'Unione e
dei loro familiari. La norma impugnata costituisce infatti, come già
rilevato nel terzo motivo, una misura restrittiva delle libertà di
circolazione e di soggiorno.
In tal modo, essa contrasta con le libertà garantite ai
cittadini dell'Unione dall'art. 21, par. 1, del TFUE, in quanto il
requisito preferenziale ivi previsto, richiedendo un periodo così
prolungato, eccede quanto necessario al raggiungimento del legittimo
obiettivo di accertare l'esistenza di un nesso reale tra il
richiedente una prestazione e lo Stato membro competente, ovvero di
preservare l'equilibrio finanziario del sistema locale di assistenza
sociale mediante la previsione di un collegamento tra il richiedente
il servizio e l'ente competente alla sua erogazione (vedi sentenza
Stewart C-503/09, punti 89-95).
4.2. Inoltre, la previsione regionale in oggetto si pone in
contrasto con l'art. 19 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n.
30, di recepimento (dell'art. 24) della direttiva 2004/38/CE,
relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri.
L'art. 24 di tale direttiva garantisce parità di trattamento ai
cittadini di Stati membri che risiedano da più di tre mesi in un
diverso Stato membro, nonchè ai loro familiari anche non residenti,
rispetto ai cittadini dello Stato ospitante, senza esigere alcun
periodo pregresso di residenza a tal fine. Ciò implica che, nel caso
di specie, verrebbero discriminati dalla normativa regionale tutti i
cittadini dell'Unione che soggiornino in Veneto da più di tre mesi o
comunque che abbiano ottenuto il diritto di soggiorno permanente, non
avendo però maturato 15 anni di residenza anche non continuativa o
di lavoro continuativo in Veneto.
4.3. Un'altra categoria di soggetti che è discriminata dalla
previsione di un requisito di residenza o di svolgimento di attività
lavorativa sul territorio regionale per periodi così prolungati è
quella dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo, i quali, secondo quanto previsto dall'art. 11, paragrafo 1,
lettere d) e f), della direttiva 2003/109/CE, recepita con decreto
legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, trascorsi cinque anni di soggiorno
regolare sull'intero territorio nazionale (non necessariamente tutti
in un'unica regione), dovrebbero godere dello stesso trattamento dei
cittadini nazionali sia per quanto riguarda «le prestazioni sociali,
l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della
legislazione nazionale», sia per quanto riguarda «l'accesso a beni e
servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi».
Dalla suddetta disposizione regionale, invece, scaturisce un
effetto discriminatorio per quei soggiornanti di lungo periodo,
residenti in Veneto, che abbiano trascorso parte del proprio
soggiorno regolare quinquennale anche in altre regioni italiane, con
conseguente violazione del principio di parità di trattamento
previsto dalla direttiva 2003/109/CE tra questi soggiornanti di lungo
periodo e i cittadini nazionali.
Inoltre, è evidente come la previsione di un requisito minimo di
residenza di quindici anni vanifichi il requisito previsto dalla
direttiva ai fini del godimento delle prestazioni sociali, che è
limitato ad un soggiorno di cinque anni.
4.4. Nella citata sentenza n. 168 del 2014 codesta Corte
costituzionale, trattando una questione di legittimità
costituzionale di una legge valdostana che subordinava ad una
residenza minima di otto anni nella regione l'accesso all'edilizia
residenziale pubblica, ravvisava la violazione delle norme europee
citate nei paragrafi precedenti.
La sentenza ha infatti affermato che un requisito di residenza,
anche se previsto sia per gli italiani che per gli stranieri, è
idoneo a creare una discriminazione indiretta o «dissimulata» vietata
dal diritto UE sia nei confronti dei cittadini di altri Stati membri
dell'Unione europea che hanno esercitato il diritto alla libera
circolazione, in quanto detto requisito sarebbe più difficile da
soddisfare per loro rispetto ai cittadini nazionali; sia nei
confronti dei cittadini di Stati terzi titolari dello status di lungo
soggiornante, in quanto per tali soggetti il requisito di anzianità
di residenza eccede temporalmente la durata di quello prescritto per
l'accesso allo status.
Inoltre, la previsione della legge veneta è palesemente più
grave di quella trattata da codesta Corte costituzionale con la
suddetta pronuncia n. 168 del 2014: in quel caso si prevedeva, per
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica, indipendentemente dalla
nazionalità, il requisito della residenza nella regione da almeno
otto anni, a fronte dei quindici anni (ancorchè come titolo
preferenziale, che però di fatto si risolve in un analogo ostacolo
per la fruizione del servizio regionale) di pregressa residenza o
svolgimento di attività lavorativa sul territorio veneto.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio come sopra rappresentato e difeso
ricorre a codesta Ecc.ma Corte costituzionale affinchè voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge regionale del Veneto 21 febbraio 2017, n. 6, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 24 febbraio 2017,
n. 21, nella parte in cui modifica l'art. 8, comma 4, della legge
regionale 23 aprile 1990, n. 32, introducendovi la lettera b).
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 13 aprile 2017.
Si producono altresì i seguenti documenti:
1) legge regionale impugnata;
2) relazione dei proponenti per la commissione consiliare;
3) relazione per l'aula del relatore Negro.
Roma, 26 aprile 2017

L'Avvocato dello Stato: Gentili