1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 102 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 dicembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Modifiche alla legge regionale n. 18 del 1983 - Piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale vigente - Approvazione della Giunta comunale, ai sensi dell'art. 5, comma 13, lettera b), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2011. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Modifiche alla legge regionale n. 18 del 1983 - Piani di lottizzazione di iniziativa privata - Procedimento di formazione - Termini procedimentali. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Modifiche alla legge regionale n. 18 del 1983 - Variazione degli strumenti urbanistici - Elencazione di casi che non costituiscono variante agli strumenti urbanistici generali ed attuativi. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni per il patrimonio edilizio pubblico - Estensione dell'applicazione delle previsioni della legge regionale n. 49 del 2012 - Previsione che per gli immobili pubblici oggetto di alienazione e' sempre consentito il passaggio tra diverse destinazioni d'uso, nel rispetto di quanto stabilito dal comma 3 dell'articolo 5 della legge regionale n. 49 del 2012. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Modifiche alla legge regionale n. 49 del 2012 - Misure premiali per la riqualificazione urbana realizzata attraverso interventi di ristrutturazione, ampliamento e di demolizione e ricostruzione di edifici residenziali e non residenziali. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni per i Comuni dei crateri sismici del 2009 e del 2016 - Facolta' per i Comuni abruzzesi delle aree dei crateri sismici del 2009 e del 2016 di adeguare i rispettivi strumenti urbanistici, anche in deroga al limite di dimensionamento dei piani, al fine di ricomprendere in aree edificabili i lotti interessati da strutture e manufatti temporanei realizzati a seguito degli eventi sismici a condizione che gli stessi siano conformi ai titoli autorizzativi e/o comunicazioni previsti ovvero alla normativa emergenziale emanata a seguito degli eventi sismici. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Installazione di manufatti leggeri su aree private - Deroga ai vigenti regolamenti edilizi e strumenti urbanistici comunali, per un periodo non superiore a due anni a partire dalla comunicazione di inizio lavori (CIL). - Legge della Regione Abruzzo 13 ottobre 2020, n. 29 ("Modifiche alla legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione Abruzzo), misure urgenti e temporanee di semplificazione e ulteriori disposizioni in materia urbanistica ed edilizia"), artt. 5, 7, 10, 18, 19, 23 e 25. (20C00316) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2021)

Ricorso ex art. 127 costituzione per il Presidente del Consiglio
del ministri, rappresentato e difeso con il patrocinio ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato, (C.F. 80224030587, fax
06-96514000 e PEC ags.rm@mailcertavvocaturastato.it), presso i cui
uffici in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12 domicilia.
Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente
pro tempore, nella sua sede legale in via Leonardo da Vinci n. 6 -
Palazzo Silone 67100 - L'Aquila (posta elettronica certificata
presidenza@pec.regione.abruzzo.it)
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale Abruzzo n. 29 del 13 ottobre 2020, pubblicata sul B.U.R. n.
160 del 16 ottobre 2020, che reca «Modifiche alla legge regionale 12
aprile 1983, n. 18 (Norme per la conservazione, tutela,
trasformazione del territorio della Regione Abruzzo), misure urgenti
e temporanee di semplificazione e ulteriori disposizioni in materia
urbanistica ed edilizia», relativamente alle disposizioni contenute
negli articoli 5, 7, 10, 18, 19, 23 e 25.
La legge regionale Abruzzo n. 29 del 13 ottobre 2020, pubblicata
sul B.U.R. n. 160 del 16 ottobre 2020, che reca «Modifiche alla legge
regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la conservazione, tutela,
trasformazione del territorio della Regione Abruzzo), misure urgenti
e temporanee di semplificazione e ulteriori disposizioni in materia
urbanistica ed edilizia», e censurabile relativamente alle
disposizioni contenute negli articoli 5, 7, 10, 18, 19, 23 e 25, come
si intende dimostrare con la illustrazione dei seguenti

Motivi

Le disposizioni della legge regionale Abruzzo n. 29 del 13
ottobre 2020, contenute negli articoli 5, 7, 10, 18, 19, 23 e 25
violano disposizioni statali che costituiscono norme interposte e
risultano cosi invasive della potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
abbassando altresì il livello della tutela dei predetti interessi
determinando la violazione dell'art. 9 della Costituzione. Le
disposizioni regionali censurate inoltre contrastano con norme di
principio in materia di Governo del territorio e quindi violano
l'art. 117, terzo comma della Costituzione.
In particolare:
1) La disposizione contenuta nell'art. 5, comma 3, modifica
l'art. 20 della legge regionale n. 18 del 1983, riformulando
l'attuale comma 8-bis, con riferimento ai piani attuativi conformi
allo strumento urbanistico generale vigente (ossia con modifiche
entro i limiti del comma 8 e che non alterino i carichi urbanistici)
stabilendo che: «I Piani attuativi conformi allo strumento
urbanistico generale vigente sono approvati dalla Giunta comunale, ai
sensi dell'art. 5, comma 13, lettera b), del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70 (Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106».
La disposizione regionale è censurabile considerato che la norma
nazionale richiamata - ossia l'art. 4, comma 13, lettera b), del
decreto-legge n. 70 del 2011 - si limita a stabilire che «Nelle
Regioni a statuto ordinario, (...) decorso il termine di sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, e sino all'entrata in vigore della normativa
regionale, si applicano, altresì, le seguenti disposizioni: (...) b)
i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale,
conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati
dalla giunta comunale».
La predetta previsione statale - peraltro destinata a operare
solo in attesa di una disciplina regionale - e volta quindi
unicamente ad attribuire alla Giunta comunale la competenza in ordine
ai piani attuativi conformi al piano urbanistico generale, senza che
sia dettata alcuna previsione in ordine all'iter di formazione dei
medesimi piani attuativi. Tale iter rimane soggetto pertanto ai
principi fondamentali vigenti, i quali richiedono la distinzione tra
la fase di adozione e quella di approvazione, allo scopo di
consentire la fase indefettibile di partecipazione degli interessati.
Non sembra infatti potersi dubitare del fatto che il termine
«approvazione» sia utilizzato nella disposizione statale richiamata
per riferirsi genericamente al procedimento che si dipana dalla fase
di iniziativa fino alla deliberazione finale dello strumento
attuativo. In altri termini, il legislatore nazionale ha inteso
soltanto escludere che l'approvazione dei piani attuativi conformi a
quelli generali possa essere demandata dalla legge regionale al
Consiglio comunale o a un ente sovraordinato rispetto al Comune, ma
non ha inciso sulla disciplina del procedimento di pianificazione.
La modifica apportata alla precedente formulazione della legge
regionale determina l'eliminazione del riferimento espresso alle fasi
di adozione e di controdeduzione alle osservazioni relative allo
strumento attuativo adottato. La novella appare stabilire che i piani
attuativi conformi allo strumento generale non siano soggetti alle
distinte fasi di adozione e approvazione, ma vengano deliberati una
sola volta dalla Giunta regionale, con totale elisione delle fasi di
pubblicazione del piano adottato, di presentazione delle osservazioni
da parte degli interessati e di controdeduzione alle medesime
osservazioni. Viene così soppressa anche la possibilità di
partecipazione al procedimento da parte delle Amministrazioni che
hanno il compito di curare interessi pubblici diversi da quelli
rimessi alla tutela dei Comuni. La norma regionale non lascia spazio,
per la preventiva sottoposizione del piano alla Soprintendenza,
imposta dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 1150 del 1942.
Non può sostenersi che la norma statale di cui all'art. 5, comma
13, lettera b), del decreto-legge n. 70 del 2011, nell'attribuire la
competenza della «approvazione» dei piani attuativi conformi alla
Giunta, contenga anche una semplificazione procedimentale, volta a
snellire l'iter di formazione di tali piani, nel senso di sopprimere
le fasi di pubblicazione del piano, di presentazione delle
osservazioni da parte degli interessati e di controdeduzione alle
osservazioni medesime, fasi che resterebbero quindi necessarie (solo)
nel caso di piani attuativi non conformi allo strumento urbanistico
generale. In proposito il Giudice amministrativo, con la sentenza del
Consiglio di Stato n. 888 del 2016, ha precisato che l'organo
competente alla «approvazione» dei piani ha anche, in virtù dei
principi generali, il potere di diniego di approvazione. Il Giudice
amministrativo ha evidenziato che «La Giunta può approvare il piano
attuativo quando questo è coerente con il P.R.G. (o strumento
equipollente); l'esigenza di modifica di quest'ultimo, implicata dal
piano attuativo, attiva la competenza del Consiglio» e che «la
neutralità del piano attuativo rispetto allo strumento generale e
condizione necessaria e sufficiente a radicare la competenza della
Giunta».
La richiamata norma del c.d. decreto sviluppo non introduce
dunque semplificazioni procedimentali ma individua soltanto l'organo
competente alla «approvazione» di determinati piani: la citata
pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce infatti che «la normativa
del 2011 ha disposto un trasferimento di competenza e non ha
qualitativamente mutato la natura dell'atto conclusivo del
procedimento» e che «nelle disposizioni ricordate ''approvazione'' va
intesa non in senso positivo, ma nel significato neutro di
''deliberazione''». Ciò in considerazione della competenza generale
stabilita dal TUEL, atteso che «A norma dell'art. 42, comma 2,
lettera b), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il
Consiglio mantiene sempre la competenza generale in tema di piani
territoriali e urbanistici, competenza che si riespande non appena
vengano meno le ragioni specifiche (e cioè la conformità della
proposta al P.R.G.) che, per successiva norma di legge, ne abbiano
comportato il trasferimento in capo alla Giunta» (cfr. ancora la
sentenza citata).
In altri termini, il legislatore statale ha affidato l'intero
iter dello strumento attuativo - se conforme al piano urbanistico
generale - alla Giunta comunale, ma tale iter rimane immutato e
soggetto ai principi fondamentali in materia, i quali richiedono la
distinzione tra la fase di adozione e quella di approvazione, allo
scopo di consentire la fase indefettibile di partecipazione degli
interessati.
La partecipazione degli interessati e delle altre Amministrazioni
e infatti sempre necessaria, in base ai principi, anche ove il piano
attuativo sia conforme a quello sovraordinato, atteso che le
previsioni del piano urbanistico generale possono essere declinate
concretamente in molteplici modi, che presentano un diverso impatto
sul territorio, sulla morfologia dei luoghi e quindi sul paesaggio.
La disposizione regionale in esame, eliminando il riferimento
espresso alle fasi di adozione e di controdeduzione alle osservazioni
relative allo strumento attuativo adottato, con totale elisione delle
fasi di pubblicazione del piano adottato, di presentazione delle
osservazioni da parte degli interessati e di controdeduzione alle
medesime osservazioni, risulta sopprimere la possibilità di
partecipazione al procedimento sia dei cittadini interessati che da
parte delle Amministrazioni che hanno il compito di curare interessi
pubblici diversi da quelli rimessi alla tutela dei Comuni, in
violazione della disciplina statale, che viene anzi presa a pretesto
per introdurre la modifica normativa. La norma regionale non lascia
spazio, inoltre, per la preventiva sottoposizione del piano alla
Soprintendenza, imposta dall'art. 16, terzo comma, della legge n.
1150 del 1942.
Sulla base di quanto sopra dedotto, l' art. 20, comma 8-bis,
della legge regionale n. 18 del 1983, come novellato dall'art. 5,
comma 3 della legge regionale in esame, si pone in contrasto con i
principi fondamentali della legislazione statale concernenti l'iter
di formazione dei piani - principi vincolanti in materia di Governo
del territorio, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione - nonchè con il predetto art. 16 della legge n. 1150
del 1942, dettato dallo Stato nell'esercizio della potestà esclusiva
in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2) La disposizione contenuta nell'art. 7 modifica l'art. 23
della legge regionale n. 18 del 1983, sostituendo il comma 3 con il
seguente: «Il procedimento di formazione dei Piani di lottizzazione
di iniziativa privata e quello di cui agli articoli 20 e 21. Decorsi
trenta giorni dalla presentazione degli atti senza che il comune
abbia assunto provvedimenti deliberativi ovvero - avanzato richieste
di integrazione istruttoria e/o documentale, i richiedenti possono
inoltrare al comune un atto di diffida, trasmettendone copia alla
Regione, la quale, decorso l'ulteriore periodo di trenta giorni senza
che il comune abbia deliberato, provvede in via sostitutiva nei
trenta giorni successivi a mezzo di apposito Commissario ad acta,
all'uopo designato.». La disposizione regionale dunque, stabilisce
una significativa compressione dei termini di adozione dei piani di
lottizzazione privata, posto che i centoventi giorni originariamente
previsti passano a venti giorni e che i sessanta giorni previsti per
la delibera in via sostitutiva sono portati a trenta, in
disallineamento peraltro con i termini previsti dagli articoli 20 e
21 della legge regionale. Tale compressione dei termini, contrasta
con l'esigenza di attenta valutazione connessa alla pianificazione di
intere porzioni di territorio; esigenza ben presente al legislatore
statale, il quale - all'art. 28, secondo comma, della legge n. 1150
del 1942 - ha, tra l'altro, sottoposto i piani di lottizzazione al
previo parere della Soprintendenza, indipendentemente dalla
circostanza che siano o meno interessate porzioni di territorio
sottoposte a tutela, non distinguendo in alcun modo se lo strumento
sia conforme o meno alla pianificazione vigente.
Anche nei casi in cui siano introdotte riduzioni dei termini
procedimentali, pertanto, deve essere assicurato lo svolgimento delle
funzioni di tutela dei beni culturali e del paesaggio attribuite allo
Stato, nei termini previsti dalla normativa statale, che stabilisce
un termine inderogabile di novanta giorni per rendere le
determinazioni di competenza, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 2,
lettera c), e art. 17-bis, comma 3, della legge n. 241 del 1990. La
previsione regionale, nello stabilire che il comune debba deliberare
i piani di lottizzazione entro il termine irragionevole di soli
trenta giorni, si pone, pertanto, in contrasto con l'art. 28, secondo
comma, della legge n. 1150 del 1942 e con gli articoli 14-bis, comma
2, lettera c), e 17-bis, comma 3, della legge n. 241 del 1990, in
quanto preclude la sottoposizione del piano di lottizzazione alla
Soprintendenza.
Risulta pertanto, violato l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, atteso che la previsione della legge urbanistica che
impone la sottoposizione del piano alla Soprintendenza costituisce un
principio fondamentale in materia Governo del territorio, attenendo
al nucleo fondamentale delle regole tipizzate dal legislatore
nazionale per la formazione del predetto piano.
Sotto altro profilo, la violazione dell'art. 28, secondo comma,
della legge n. 1150 del 1942 e dell'art. 14-bis, comma 2, della legge
n. 241 del 1990 comporta anche l'invasione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e del
paesaggio di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, nonchè l'abbassamento del livello della tutela dei
predetti interessi, che determina la violazione dell'art. 9 della
Costituzione. Da ultimo, la previsione di un termine di soli trenta
giorni per l'esame e la deliberazione di uno strumento di
pianificazione a iniziativa privata risulta manifestamente arbitraria
e irragionevole, comportando anche un serio pregiudizio al buon
andamento dell'amministrazione. Da ciò la violazione pure degli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
3) La disposizione contenuta nell'art. 10, sostituisce l'art.
33 della legge regionale n. 18 del 1983, concernente la variazione
degli strumenti urbanistici.
In particolare, il comma 2 elenca i casi che non costituiscono
«varianti urbanistiche»; ipotesi in cui le modificazioni, ai sensi
del successivo comma 3, sono assunte dal comune mediante
deliberazione consiliare, che viene trasmessa alla Provincia ai fini
di quanto previsto dal comma 4 (eventuale ricorso al Presidente della
Giunta regionale). Le ipotesi previste, non essendo qualificate come
«varianti», vengono quindi sottoposte a un iter procedurale più
snello che viene illegittimamente sottratto, per ciò solo, alla fase
di verifica della conformità della delibera consiliare di cui al
comma 3 con il piano paesaggistico, ai sensi dell'art. 145 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio. Non può ritenersi infatti che la
mera qualificazione di determinate categorie di interventi come «non
varianti» possa sottrarre questi stessi all'obbligo di conformità
con il piano paesaggistico, le cui previsioni sono invece poste dal
legislatore statale come cogenti e inderogabili da parte degli altri
strumenti di pianificazione territoriale, ad esso necessariamente
subordinati. Appare quindi evidente che il legislatore regionale non
può autonomamente individuare intere categorie di interventi che,
anche se ricadenti in ambiti paesaggisticamente vincolati, sono
sottratti all'obbligo di verifica della conformità rispetto alla
disciplina d'uso definita nel piano paesaggistico. La norma
regionale, quindi, nel prevedere che determinate modificazioni ai
piani, non qualificate come varianti in forza di una mera scelta
della Regione, sono assunte con delibere consiliari, senza prevedere
per queste ultime la necessaria fase di verifica della conformità
con il piano paesaggistico, ai sensi dell'art. 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, si pone in contrasto con lo stesso
art. 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio, costituente
norma interposta rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione. È, inoltre, violato l'art. 9 della Costituzione,
in considerazione dell'effetto, derivante dalla disposizione
censurata, di determinare l'abbassamento del livello della tutela del
paesaggio, costituente interesse primario e assoluto (Corte cost. n.
367 del 2007).
4) La disposizione contenuta nell'art. 18, recante
«disposizioni per il patrimonio edilizio pubblico», estende
l'applicazione della legge regionale n. 49 del 2012 anche agli
immobili pubblici (comma 1) e prevede che per gli immobili pubblici
oggetto di alienazione sia «sempre» consentito il passaggio tra
diverse destinazioni d'uso (comma 2).
Ai sensi del testo unico dell'edilizia, decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, i mutamenti di destinazione d'uso
si distinguono in quelli «urbanisticamente rilevanti», ai sensi
dell'art. 23, per i quali e necessario il permesso di costruire
secondo l'ordinaria procedura (senza possibilità di deroga agli
strumenti urbanistici, come invece previsto dall' art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, richiamato dall'art. 5,
del decreto-legge n. 70/2011), e i mutamenti fra «destinazioni fra
loro compatibili o complementari», nei casi di cui all'art. 5, commi
9 e 13, decreto-legge n. 70/2011, per i quali e ammissibile il
permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici. Da dette
norme si desumono i principi fondamentali secondo cui i mutamenti di
destinazione d'uso di regola sono soggetti a permesso di costruire, e
che il titolo non può essere rilasciato in deroga agli strumenti
urbanistici allorchè il mutamento sia urbanisticamente rilevante ai
sensi dell'art. 23-ter del testo unico.
La norma regionale in esame, invece, non richiarna, imponendone
il rispetto, l'art. 23-ter del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 legittimando per gli immobili pubblici oggetto
di alienazione, sempre e comunque e anche a prescindere dalle
previsioni degli strumenti urbanistici, ogni tipo di mutamento di
destinazione d'uso.
Cioè in quanto, richiamando solo l'art. 5, comma 3, della l.r.
n. 49/2012 (e, quindi, indirettamente le disposizioni dell'art. 5,
decreto-legge n. 70/2011), richiama solo un'ipotesi derogatoria
contemplata dalla legislazione statale e non la disciplina a regime.
Posto che una simile operazione e assimilabile alla
classificazione delle categorie di interventi edilizi o urbanistici,
valgono in tat caso le indicazioni espresse dalla Corte
costituzionale con riguardo alla disciplina del Governo del
territorio, secondo cui «sono principi fondamentali della materia le
disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perche e in
conformità a queste ultime che e disciplinato il regime dei titoli
abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonchè agli
abusi e alle relative sanzioni, anche penali (così la sentenza n.
309 del 2011), sicchè la definizione delle diverse categorie di
interventi edilizi spetta allo Stato (sentenze n. 102 e n. 139 del
2013)» (sentenza n. 259 del 2014). Lo spazio di intervento che
residua al legislatore regionale e quello di «esemplificare gli
interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali», a
condizione, pero, che tale esemplificazione sia «coerente con le
definizioni contenute nel testo unico dell'edilizia» (sentenza n. 49
del 2016).
Pertanto, la norma di cui all'art. 18 della legge regionale in
esame risulta violare l'art. 117, terzo comma della Costituzione con
riguardo alla materia Governo del territorio, nella parte in cui non
richiama anche, imponendone il rispetto, l'art. 23-ter del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Con riferimento ai contesti paesaggistici meritevoli di tutela,
si rileva che la disciplina dettata in via generale e astratta dalla
Regione in ordine alla «riqualificazione» degli immobili pubblici si
sostituisce sostanzialmente alla disciplina d'uso dei beni
paesaggistici che dovrebbe essere dettata nell'ambito del piano
paesaggistico, da approvare previa intesa con lo Stato, ai sensi
degli artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio. Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra
Stato e Regione, spetta infatti di stabilire, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e di
individuare la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle
vietate, nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Le disposizioni regionali contrastano quindi con la scelta del
legislatore statale di rimettere alla pianificazione la disciplina
d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli) ai fini
dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli am. 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturale e del paesaggio.
Al riguardo, occorre tenere presente che la parte III del Codice
dei beni culturali e del paesaggio delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell' autorizzazione
paesaggistica nel quadro della pianificazione paesaggistica del
territorio, che deve essere elaborata concordemente da Stato e
Regione.
Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioe i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato dunque al Piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del Codice di settore sanciscono infatti l'inderogabilità delle -
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonchè l'immediata
prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro atto della
pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. Corte costituzionale
n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza e già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei comuni e delle Regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione. La Corte
ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio obbligo,
costituente un principio inderogabile delta legislazione statale, di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento ai
beni vincolati (Corte cost. n. 86 del 2019) e ha rimarcato che
l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «e assunta a
valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n.
182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272 del 2009).
Questo profilo di illegittimità non viene meno per il fatto che
la disciplina regionale non esclude la necessita di munirsi, per gli
interventi relativi a beni tutelati, anche dell'autorizzazione
paesaggistica, in quanto la normativa regionale comunque consente, a
monte e in astratto, possibili ampie trasformazioni degli immobili e
quindi del contesto tutelato, a scapito della sua «conservazione» e
«integrità in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici.
Viene pertanto compromessa la possibilità di una valutazione
complessiva della trasformazione del contesto tutelato, quale
dovrebbe avvenire nell'ambito del piano paesaggistico, adottato
previa intesa con lo Stato; rimettendo alla Soprintendenza una
valutazione caso per caso degli interventi.
Non compete invece alla Regione dettare unilateralmente, senza il
necessario coinvolgimento del Ministero per i beni e le attività
culturali, una disciplina generale per la riqualificazione degli
immobili pubblici destinata a trovare applicazione anche in presenza
di vincoli paesaggistici, essendo a questo scopo necessaria la
definizione di un quadro di disciplina nell'ambito del piano
paesaggistico elaborato d'intesa con lo Stato (cfr. Corte
costituzionale n. 240 del 2020).
La censurata disposizione si pone quindi in contrasto con la
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
nonche, comportando un abbassamento dei livelli di tutela, con l'art.
9 della Costituzione, ai sensi del quale il paesaggio costituisce
valore primario e assoluto.
5) La disposizione contenuta nell'art. 19, modificando la
legge regionale n. 49 del 2012, introduce la possibilita
generalizzata per i comuni, resa permanente con la novella, di
ricorrere alle misure incentivanti su tutto il territorio comunale,
senza che tali facoltà siano ricondotte nell'alveo del piano
paesaggistico regionale. La disciplina introdotta dalla norma
regionale in esame, operante senza limiti di tempo in relazione
all'intero territorio regionale, laddove consente interventi di
ristrutturazione, ampliamento e di demolizione e/o ricostruzione con
aumenti di volumetria anche sugli immobili sottoposti a vincolo
paesaggistico, comporta il sostanziale svuotamento della funzione
propria del piano paesaggistico.
La novella introdotta dalla legge regionale avrebbe invece dovuto
prevedere la propria applicazione, in relazione ai beni
paesaggistici, esclusivamente nei casi e con le modalità previamente
determinati dal piano paesaggistico in corso di elaborazione
congiunta con il Ministero per i beni e le attività culturali o
eventualmente fissati d'intesa con quest'ultimo e destinati a
confluire nel futuro piano. Ciò allo scopo di evitare che, in sede
di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, le singole
trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato, e non
nell'ambito della considerazione complessiva del contesto tutelato
specificamente demandata al piano paesaggistico, secondo la scelta
operata al riguardo dal legislatore nazionale. Conseguentemente, la
novella introdotta dalla disposizione regionale in esame, volta a
stabilizzare le facoltà comunali di ricorrere alle misure
incentivanti e costituzionalmente illegittima laddove non prevede una
specifica clausola in favore del piano paesaggistico e non subordina
l'applicazione della medesima normativa alla previa introduzione di
un'apposita disciplina d'uso dei beni paesaggistici tutelati,
elaborata d'intesa con il Ministero di settore.
Per le medesime ragioni gin esposte al punto precedente, anche
questa disposizione si pone quindi in contrasto con la potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del paesaggio,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè,
comportando un abbassamento dei livelli di tutela, con l'art. 9 della
Costituzione, ai sensi del quale il paesaggio costituisce valore
primario e assoluto.
6) La disposizione contenuta nell'art. 23, attribuisce ai
comuni dei crateri sismici del 2009 e del 2016 il potere di approvare
varianti agli strumenti urbanistici allo anche in deroga al limite di
dimensionamento dei piani, al fine di ricomprendere in aree
edificabili i lotti interessati da strutture e manufatti temporanei
realizzati a seguito degli eventi sismici a condizione che gli stessi
siano conformi ai titoli autorizzativi e/o comunicazioni, previsti
dalla normativa emergenziale emanata a seguito degli eventi sismici.
Viene cosi vanificato il ruolo stesso della pianificazione
paesaggistica, consentendo la trasformazione indiscriminata e in
deroga alle norme urbanistiche sul dimensionamento dei piani di
intere porzioni di territorio sottoposto a tutela.
Tale disposizione si pone in contrasto con l'art. 9 della
Costituzione nonchè l'invasione della potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di paesaggio, di cui all'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione rispetto al quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio.
Inoltre, il decreto-legge n 189 del 2016, convertito con
modificazioni dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229, consente, in via
del tutto eccezionale la collocazione di «strutture temporanee
amovibili» su terreni aventi qualsiasi destinazione, allo scopo di
sopperire alle esigenze abitative delle popolazioni danneggiate. E
tuttavia prescritta inderogabilmente la rimozione delle strutture e
il ripristino dello stato dei luoghi alla cessazione dell' emergenza,
ossia una volta ottenuta l' agibilità dell'immobile distrutto o
danneggiato. La previsione regionale si pone in contrasto con la
suddetta previsione statale in quanto mira alla stabilizzazione delle
strutture che, in base alla norma eccezionale statale, dovrebbero
avere carattere del tutto provvisorio. Sotto altro profilo, la
disposizione censurata, laddove consente di derogare ai limiti di
dimensionamento, si pone anche in aperta violazione del principio
fondamentale secondo il quale le norme di piano che prevedono la
trasformazione del territorio per la realizzazione di nuovi
insediamenti, devono essere basate su puntuali calcoli di fabbisogno
abitativo. Tale principio, che trova positiva emersione all'art. 3
della legge 18 aprile 1962, n. 127, è in realtà sotteso all'intera
disciplina normativa in materia di Governo del territorio e presenta
una portata di carattere generale, imponendo in via generale alle
Regioni di ancorare il dimensionamento delle nuove edificazioni
previste dai piani urbanistici al reale fabbisogno abitativo da
soddisfare. Inoltre, la deroga ai principi introdotta dalla norma
regionale, non trova alcuna giustificazione in ragioni di interesse
pubblico. Infatti, l'art. 4-quater del decreto-legge n. 189 del 2016
consente il mantenimento delle strutture temporanee amovibili
realizzate per l'emergenza sismica fino all'agibilita dell'immobile
distrutto o danneggiato, assicurando quindi pena tutela alle
necessita di alloggio delle popolazioni danneggiate. La disposizione
regionale, consentendo ai comuni di rendere edificabili le aree su
cui sorgono le predette strutture precarie e amovibili, permette
invece di sostituire tali manufatti con edifici strutturalmente
stabili e destinati a permanere sul territorio, determinandone così
la trasformazione irreversibile, nonostante il venir meno della
situazione di emergenza alloggiativa, ponendosi quindi in contrasto
con l'art. 117, comma 3 della Costituzione, in considerazione della
violazione del principio fondamentale in materia di Governo del
territorio di obbligatorio dimensionamento dei piani in funzione
delle esigenze insediative, nonchè del principio fondamentale posto
dall'art. 4-ter del decreto-legge n. 189 del 2016.
7) La disposizione contenuta nell'art. 25, prevede
l'installazione su aree private di manufatti leggeri, e consente una
deroga temporanea per un periodo non superiore a due anni, alla
disciplina prevista dal testo unico sull'edilizia.
Tale previsione viola l'art. 117, comma 3 della Costituzione in
materia di «governo del territorio», in quanto gli interventi in essa
individuati, seppure omogenei rispetto a quelli che possono essere
eseguiti senza titolo abilitativo ai sensi dell'art. 6, comma 1,
lettera e-bis), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001, si discostano dalla ratio sottesa alla normativa statale
che includerebbe tra le attivita «libere» soltanto quelle a carattere
temporaneo. E il carattere cogente della temporaneità al fine
dell'individuazione delle opere in esame, e evidenziato dalla duplice
circostanza che la norma ne prevede la necessaria rimozione alla
cessazione dell'esigenza e, comunque, «entro un termine non superiore
a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e
smontaggio del manufatto». L'art. 6, comma 6, del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, prevede che le
regioni a statuto ordinario possono estendere in disciplina
dell'edilizia libera a «interventi edilizi ulteriori» (lettera a),
nonchè disciplinare «le modalità di effettuazione dei controlli»
(lettera b). Nel definire i limiti del potere così assegnato alle
regioni, la Corte costituzionale ha escluso «che la disposizione
appena citata permetta al legislatore regionale di sovvertire le
"definizioni" di "nuova costruzione" recate dall'art. 3 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 (Sentenza n. 171 del
2012). L'attività demandata alla regione, si inserisce pur sempre
nell'ambito derogatorio definito dall' art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, attraverso
l'enucleazione di interventi tipici da sottrarre a permesso di
costruire e segnalazione certificata di inizio di attivita. Non è
perciò pensabile che il legislatore statale abbia reso cedevole
l'intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito,
proprio del legislatore dei principi fondamentali della materia, di
determinare quali trasformazioni del territorio siano così
significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo
spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare
secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che
sorreggono, secondo le previsioni dell'art. 6, comma 6, lettera a)
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, le
specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo (Corte
costituzionale sentenza n. 139 del 2013).
Il limite assegnato al legislatore regionale dall'art. 6, comma
6, lettera a) del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 sta, dunque, nella possibilità di estendere i casi di attività
edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove ma «ulteriori»,
ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli interventi di cui al
comma 1, art. 6 (Corte costituzionale Sentenza n. 282 del 2016).

P.Q.M.

Si conclude chiedendo che siano dichiarate costituzionalmente
illegittime le disposizioni contenute negli articoli 5, 7, 10, 18,
19, 23 e 25 della Legge regionale Abruzzo n. 29 del 13 ottobre 2020,
pubblicata sul B.U.R. n. 160 del 16 ottobre 2020, che reca «Modifiche
alla legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 (Norme per la
conservazione, tutela, trasformazione del territorio della Regione
Abruzzo), misure urgenti e temporanee di semplificazione e ulteriori
disposizioni in materia urbanistica ed edilizia».
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 10 ottobre 2020.

Roma, 11 dicembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Basilica