1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 144 SENTENZA 26 aprile - 13 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Boschi percorsi da incendi - Divieto di caccia - Durata limitata a tre anni, nelle aree boschive superiori all'ettaro - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Boschi percorsi da incendi - Obbligo di tabellazione delle aree interessate - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999, n. 4, art. 46, comma 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-220144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma
5, della legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999, n. 4 (Norme in
materia di foreste e di assetto idrogeologico), come aggiunto
dall'art. 1 della legge della Regione Liguria 7 ottobre 2008, n. 35,
recante «Modifica alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 4 (Norme
in materia di foreste e di assetto idrogeologico)», promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria nel procedimento
vertente tra l'Ente nazionale protezione animali (ENPA) onlus e altri
e la Regione Liguria e altri, con ordinanza del 1° giugno 2021,
iscritta al n. 172 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione dell'ENPA e della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Valentina Stefutti per l'ENPA e altri e Andrea
Bozzini per la Regione Liguria, entrambi in collegamento da remoto,
ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18
maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 26 aprile 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con
ordinanza del 1° giugno 2021 (reg. ord. n. 172 del 2021), ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 46,
comma 5, della legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999, n. 4
(Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico), come
aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Liguria 7 ottobre
2008, n. 35, recante «Modifica alla legge regionale 22 gennaio 1999,
n. 4 (Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico)», che
prevede che nei boschi percorsi da incendi è vietato per tre anni
l'esercizio dell'attività venatoria, qualora la superficie bruciata
sia superiore ad ettari uno e i boschi siano opportunamente
tabellati.
2.- Le questioni sono state sollevate nell'ambito di un giudizio
intentato da alcune associazioni di protezione ambientale,
individuate ai sensi degli artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986,
n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di
danno ambientale), per l'annullamento di una circolare interpretativa
dell'amministrazione regionale, di cui il TAR assume il contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 10, comma 1, della legge 21 novembre 2000, n. 353
(Legge-quadro in materia di incendi boschivi), che pone un divieto di
caccia per dieci anni nelle zone boscate percorse da incendio.
3.- In via preliminare, il Collegio rimettente ha motivato sulla
sussistenza delle condizioni dell'azione e dei presupposti
processuali, in risposta alle eccezioni di carenza di interesse ad
agire formulate dalle associazioni venatorie intervenute nel
giudizio.
In risposta alle suddette eccezioni, il TAR ha precisato che la
circolare è volta ad indirizzare la vigilanza faunistico-venatoria
senza limiti di tempo, e non con riferimento ad una specifica
stagione venatoria, risultando quindi irrilevante che la stagione di
caccia 2020-2021 si sia chiusa; del pari irrilevante, in ragione
della autonoma portata della norma censurata, è il fatto che il
terreno su cui vige il divieto di caccia sia incluso nel Piano
faunistico-venatorio.
Infine, il TAR ha ritenuto l'autonoma impugnabilità della
circolare interpretativa in quanto idonea ad orientare l'azione
amministrativa degli organi preposti alla vigilanza venatoria e
suscettibile di arrecare danno all'interesse diffuso alla protezione
ambientale, essendo "più probabile che non" il verificarsi di una
lesione ambientale a seguito dell'omesso divieto dell'attività di
caccia nei boschi percorsi da incendio dopo soli tre anni
dall'evento.
4.- In merito alla rilevanza della questione, il TAR sottolinea
che la circolare si fonda sulla norma impugnata, costituendone il
presupposto logico giuridico così che sarebbe necessaria la sua
eliminazione dal mondo giuridico per pronunciare l'annullamento del
provvedimento amministrativo.
5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la legge regionale in
esame si porrebbe in contrasto con l'art. 10, comma 1, della legge n.
353 del 2000, che sancisce il divieto di esercizio venatorio nelle
zone boscate interessate da incendio per un periodo di dieci anni,
senza ulteriori condizioni legate all'estensione dell'incendio o alla
tabellazione del terreno e che costituisce uno standard minimo di
tutela ambientale, espressione della competenza legislativa esclusiva
dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto prescrizione volta a consentire la ricostituzione boschiva
incendiata.
Il tenore letterale inequivoco della disposizione censurata, che
ridurrebbe la soglia minima di tutela sotto due profili, quello
temporale, poichè abbassa da dieci a tre anni la durata del divieto
di caccia, e quello spaziale, poichè riguarda solo i boschi
tabellati e incendiatisi per una superficie superiore ad un ettaro,
non sarebbe suscettibile di un'interpretazione costituzionalmente
conforme e imporrebbe la rimessione della questione a questa Corte
per risolvere l'antinomia tra le leggi mediante declaratoria di
illegittimità costituzionale.
6.- Si è costituita in giudizio la Regione Liguria eccependo che
l'art. 46, comma 5, della legge reg. Liguria n. 4 del 1999, aggiunto
dall'art. 1 della legge reg. Liguria n. 35 del 2008, oggetto di
censura, lungi dall'abbassare il livello minimo di tutela ambientale
perseguito dal legislatore statale con la legge n. 353 del 2000,
avrebbe solo adattato la durata del divieto di caccia su terreni
percorsi da incendio alle caratteristiche climatiche e vegetazionali
regionali, che consentono una rapida ripresa della vegetazione
stessa, così da cancellare in pochi anni le tracce del passaggio del
fuoco e consentire il rinnovamento della fauna.
7.- Inoltre, la Regione osserva come il permanere del divieto di
caccia debba essere bilanciato con la necessità di contenere, anche
attraverso l'attività venatoria, il proliferare degli ungulati e in
special modo del cinghiale, capace di arrecare notevoli danni agli
ecosistemi.
8.- Alla stessa esigenza di bilanciamento risponderebbe la
previsione di una soglia dimensionale minima per far scattare
l'operatività del divieto di caccia, non incidendo sulla consistenza
della fauna l'incendio di un'area inferiore ad un ettaro.
9.- La Regione ritiene, infine, che l'obbligo di tabellazione,
finalizzato all'esatta individuazione del confine territoriale in cui
vige il divieto di caccia, accresca e non diminuisca la tutela
ambientale.
10.- Nel giudizio di legittimità costituzionale si sono
costituiti l'Ente nazionale protezione animali (ENPA) onlus, la Lega
italiana protezione degli uccelli (LIPU) Birdlife Italia odv,
l'Associazione Italiana World Wide Fund for Nature (WWF Italia) onlus
ong e la Lega antivivisezione (LAV) onlus, ricorrenti nel giudizio
principale, in quanto associazioni individuate dal Ministero della
transizione ecologica quali associazioni di protezione ambientale, ai
sensi degli artt. 13 e 18 della legge n. 349 del 1986.
Le associazioni, dopo aver ripercorso i tratti salienti
dell'ordinanza di rimessione in ordine alla propria legittimazione
nel giudizio a quo e alla rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 5,
della legge reg. Liguria n. 4 del 1999, hanno insistito per
l'accoglimento di essa, stante il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 10 della legge n. 353
del 2000, che prevede, quale limite di maggior tutela ambientale, il
divieto di caccia, nei terreni percorsi da incendio, per dieci anni.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 46,
comma 5, della legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999, n. 4
(Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico), come
aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Liguria 7 ottobre
2008, n. 35, recante «Modifica alla legge regionale 22 gennaio 1999,
n. 4 (Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico)», che
prevede che nei boschi percorsi da incendi è vietato per tre anni
l'esercizio dell'attività venatoria, qualora la superficie bruciata
sia superiore ad un ettaro e i boschi siano opportunamente tabellati.
2.- Le questioni sono state sollevate nell'ambito del giudizio
promosso da quattro associazioni ambientaliste, legittimate ai sensi
dell'art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del
Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale), per
l'annullamento di una circolare con cui l'amministrazione regionale
ha orientato l'attività di vigilanza venatoria.
3.- La censura proposta dall'ordinanza del TAR Liguria si appunta
sul contrasto della norma regionale con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione all'art. 10, comma 1,
della legge 21 novembre 2000, n. 353 (Legge-quadro in materia di
incendi boschivi), che, invece, prevede un divieto di caccia per
dieci anni nelle zone interessate da incendi, senza imporre alcun
obbligo di tabellazione e senza precisare alcunchè in ordine
all'estensione dell'incendio.
4.- La Regione si difende evocando la peculiare situazione della
Liguria, il cui clima consentirebbe una più rapida ricrescita dei
boschi incendiati e invitando inoltre a considerare che il divieto di
caccia è esteso alla popolazione degli ungulati, che non favorisce
la ricrescita del bosco per i danni che tali specie causano
all'habitat naturale.
La resistente deduce, inoltre, che la ratio della normativa
interposta sarebbe quella di creare una deterrenza rispetto agli
incendi dolosi, ipotesi questa assolutamente da escludersi con
riferimento ai cacciatori.
La Regione insiste sulla ragionevolezza dell'esclusione del
divieto dell'attività venatoria riferita alle sole superfici
bruciate superiori all'ettaro e, con riferimento al dovere di
tabellazione, chiarisce che l'esercizio di questa competenza della
pubblica amministrazione non è una condizione per l'applicazione del
divieto di attività venatoria.
5.- Venendo all'esame delle questioni, non può giustificarsi la
legittimità dell'intervento censurato facendo ricorso all'argomento,
posto dalla difesa regionale, della pretesa irragionevolezza della
norma statale che vieta la caccia anche con riferimento agli
ungulati, che ostacolerebbero la ricrescita boschiva. Per eliminare i
danni da essi provocati, infatti, è previsto lo strumento del
controllo faunistico disciplinato dall'art. 19 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio) anche per mezzo
dell'abbattimento della fauna nociva, attività questa che, in quanto
volta a tutelare l'ecosistema, non è ricompresa nel concetto di
caccia ed è, quindi, pacificamente ammessa.
6.- La questione relativa all'interdizione dalla caccia per soli
tre anni, anzichè dieci, nelle zone interessate da incendi, è
fondata.
6.1.- La materia, già antecedentemente alla revisione del Titolo
V della Parte seconda della Costituzione ad opera della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), risultava regolata dalla legge
quadro n. 353 del 2000 che, all'art. 10, comma 1, ha previsto il
divieto della caccia per dieci anni dei soprassuoli delle zone
boscate percorsi dal fuoco, ponendo una norma di principio per la
difesa del patrimonio boschivo nazionale, cui deve attenersi la
legislazione concorrente regionale in materia di caccia.
6.2.- Dopo la revisione del Titolo V della Costituzione, la
tutela dell'ambiente rientra nella competenza esclusiva dello Stato
e, parallelamente, la caccia ha assunto il ruolo di competenza
residuale regionale.
Se, pertanto, prima del 2001 le Regioni erano tenute a rispettare
le prescrizioni dalla legge quadro n. 353 del 2000 sugli incendi
boschivi quali principi fondamentali in materia di caccia,
successivamente il rapporto tra la legge statale e la legge regionale
è caratterizzato dal rispetto della competenza statale trasversale
sull'ambiente da parte della legislazione regionale nell'esercizio
della competenza sulla caccia.
Pertanto, la legge quadro del 2000, peraltro più volte integrata
successivamente al 2001 (da ultimo con il decreto-legge 8 settembre
2021, n. 120, recante «Disposizioni per il contrasto degli incendi
boschivi e altre misure urgenti di protezione civile», convertito,
con modificazioni, nella legge 8 novembre 2010, n. 155), trattando di
materia ambientale si pone oggi come disciplina non derogabile con
riferimento alla caccia per i suoi aspetti collegati all'ambiente,
salvo l'innalzamento possibile, da parte delle Regioni, del livello
di tutela.
In particolare, per giurisprudenza costante di questa Corte,
l'ambiente «delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine
alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere
regionali, spettando [invece] allo Stato le determinazioni che
rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero
territorio nazionale (sentenza n. 407 del 2002)» (sentenza n. 158 del
2021), e le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, sono
tenute al rispetto delle prescrizioni statali e possono adottare
norme che interferiscono con la tutela ambientale solo se elevano lo
standard di protezione previsto dalla legislazione nazionale, che
funziona, quindi, da limite minimo di salvaguardia dell'ambiente,
legittimando interventi normativi regionali solo nel senso
dell'innalzamento della tutela (ex multis, sentenze n. 291 e n. 7 del
2019, n. 174 e n. 74 del 2017).
6.3.- La norma censurata, al contrario, non rispetta il limite
prescritto dallo Stato e, riducendo la durata del divieto di caccia
sui territori percorsi da incendi da dieci a soli tre anni, finisce
con l'abbassare lo standard di protezione ambientale fissato,
nell'esercizio della competenza esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dall'art. 10 della legge n. 353 del
2000, al fine di garantire la ricostituzione del bosco e della fauna
(sentenze n. 281 del 2019 e n. 303 del 2013).
7.- Anche la questione relativa alla previsione della norma
censurata, nella parte in cui limita alle aree boschive percorse dal
fuoco superiori all'ettaro il divieto di caccia, è fondata, in
quanto la legge regionale invade la competenza statale che non
prevede un'estensione minima riferita al divieto di caccia.
8.- La competenza residuale regionale in materia di caccia non
può, quindi, derogare alla legge n. 353 del 2000 che, in quanto
volta alla protezione ambientale, si impone al legislatore regionale
nell'esercizio delle proprie competenze; conseguentemente, l'art. 46,
comma 5, primo periodo, della legge reg. Liguria n. 4 del 1999 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo per contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
9.- Al contrario, l'obbligo di tabellazione previsto dalla norma
censurata trova riscontro nel comma 2 dell'art. 10 della legge n. 353
del 2000, che rimette ai Comuni l'obbligo di censire i soprassuoli
percorsi dal fuoco e, comunque, non condiziona il divieto di
attività venatoria, limitandosi a prescrivere un adempimento in
carico alla pubblica amministrazione funzionale alla individuazione
delle aree percorse dal fuoco.
9.1.- Ne consegue la non fondatezza della questione sollevata
sull'art. 46, comma 5, secondo periodo, che prevede l'obbligo di
tabellazione dei boschi percorsi da incendi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 46, comma
5, primo periodo, della legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999,
n. 4 (Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico), come
aggiunto dall'art. 1 della legge della Regione Liguria 7 ottobre
2008, n. 35, recante «Modifica alla legge regionale 22 gennaio 1999,
n. 4 (Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico)»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 46, comma 5, secondo periodo, della legge
reg. Liguria n. 4 del 1999, come aggiunto dall'art. 1 della legge
reg. Liguria n. 35 del 2008, che prevede l'obbligo di tabellazione
dei boschi percorsi da incendi, promossa, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione
all'art. 10, comma 1, della legge 21 novembre 2000, n. 353
(Legge-quadro in materia di incendi boschivi), dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE