1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 1-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 2010
Ordinanza del 17 novembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da GPN S.r.l. contro Comune di Pozzuoli ed altra. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile, del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza stessa nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0319) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 1-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza ricorso numero di registro
generale 5563 del 2010, proposto da: GPN S.r.l., rappresentata e
difesa dall'avv. Bruno Mercurio, con domicilio eletto presso l'avv.
Nicola Lavorgna in Napoli, Centro Direzionale Isola F12;
Contro Comune di Pozzuoli, rappresentato e difeso dagli avvocati
Francesco Miani e Camillo Miani Lerio, con domicilio eletto presso
Francesco Miani in Napoli, via Toledo n. 116;
Nei confronti di De Vizia Transfer S.p.A., rappresentato e difeso
dagli avvocati Alfredo Contieri e Gennaro Macri, con domicilio eletto
presso gli stessi in Napoli, via Raffaele De Cesare n. 7;
Per l'annullamento della determinazione n. 1420 del 29 settembre
2010, concernente l'aggiudicazione definitiva della gara per
l'affidamento del servizio provvisorio di gestione integrata dei
rifiuti; del verbale di gara in data 17 settembre 2010, recante
l'esclusione della società ricorrente e l'aggiudicazione
provvisoria; della nota prot. n. 32458 del 20 settembre 2010 di
comunicazione dell'esclusione; di ogni altro atto connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pozzuoli
e di De Vizia Transfer S.p.A.;
Vista, la domanda cautelare di sospensione degli effetti degli
atti impugnati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2010 il
dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che:
la società ricorrente veniva esclusa dalla procedura
negoziata aperta bandita dal Comune di Pozzuoli per l'affidamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti, in quanto il plico non
risultava confezionato in maniera idonea;
la società ricorrente impugna gli atti in epigrafe,
concernenti la propria esclusione e l'aggiudicazione in favore della
De Vizia Transfer, deducendo la violazione dell'art. 97 Cost.,
dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990, dell'art. 2 del d.lgs. n.
163 del 2006, eccesso di potere per irragionevolezza,
intempestività, violazione della par condicio, ingiustizia,
violazione dei doveri di custodia, mancata trasparenza, violazione
della lettera di invito e del principio del favor partecipationis,
difetto di istruttoria, errore nella valutazione dei fatti e
sviamento;
Rilevato che:
in base all'art. 135, comma 1, lettera e), in relazione
all'art. 14, comma 1, del codice del processo amministrativo
approvato con d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta alla
competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, la cognizione delle
controversie di cui all'art. 133, comma 1, lettera p), in materia di
giurisdizione esclusiva con riferimento a «... le controversie
comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei
rifiuti ...»;
l'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede che
«la competenza di cui agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche in
ordine alle misure cautelali» (comma 1) e «il difetto di competenza
è rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente» (comma 2);
l'art. 15, comma 5, dello stesso codice prevede che «quando
è proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca
la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su
tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'art. 16,
comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di
competenza, indicando il tribunale che reputa competente»;
Ritenuto che:
l'art. 132, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 Cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (comma 2, lettera e); nè l'ampliamento
della competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo ...» (comma 2,
lettera a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e
criteri direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
l'art. 135, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di Osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lettera e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
comma 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostituito» nell'art. 25,
comma 1, Cost., nel definire la garanzia della certezza e
dell'obiettività del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione
della formula attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che
entrambe le Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano
abbandonato il termine «naturale» in favore del termine
«precostituito», deponga a favore delle tesi che negano
l'identificazione tra i due termini; pertanto la formula «giudice
naturale precostituito» non rappresenterebbe un'endiadi, ma
implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del Legislatore avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie; nel caso della
competenza territoriale, l'individuazione del giudice razionalmente
più idoneo a decidere la controversia non sembra poter prescindere
dalla considerazione (in positivo, come in negativo) dell'esistenza
di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato,
tra la controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a
tracciare i confini entro i quali possa poi dispiegarsi
legittimamente la discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor
più evidente allorchè, come nella specie, si tratta di servizi
aventi rilievo esclusivamente locale, con riferimento a interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale, rientranti nella
sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che
tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale
locale e che non hanno nessun aggancio con una circoscrizione
territoriale extraregionale; l'allontanamento del giudice competente
a conoscere della controversia, sradicando la causa dalla sua sede
ordinaria e naturale, comporta un grave disagio per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio; ciò
incide, tra l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà
ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati
per esercitare l'azione o per resistere innanzi al T.a.r. del Lazio;
l'art. 132, comma 1, lettera e), del codice del processo
amministrativo risulta infine in contrasto con l'art. 76 cost., nella
parte in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa
delegata al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi
stabiliti dal Parlamento; sennonchè l'art. 44 della legge n. 69 del
2009, recante la delega al Governo per il riassetto della disciplina
del processo amministrativo, non contempla tra i principi e criteri
direttivi l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza
funzionale del Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a
prevedere di «razionalizzare e unificare la disciplina della
riassunzione del processo e dei relativi termini, anche a seguito di
sentenze di altri ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei
tribunali amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che
dichiarano l'incompetenza funzionale» (comma 2, lettera e); nè
l'ampliamento della competenza del Tribunale amministrativo di Roma
può essere considerata come misura rispondente alla finalità di
«assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della
tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo
...» (comma 2, lettera a, ovvero inquadrata in alcuno degli altri
principi e criteri direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e
2;
l'art. 15, comma 5, e l'art. 16, comma 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, comma 1, e
con l'art. 111, comma 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è
garanzia essenziale e strumento necessario per l'effettivo
soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi che
costituiscono l'oggetto del giudizio, evitando che il tempo
necessario per la definizione della causa determini un pregiudizio
grave e irreparabile per le pretese sostanziali della parte che ha
ragione, per cui la tutela cautelare richiede sempre risposte
immediate e non ammette interruzioni; pertanto la preclusione imposta
al collegio adito, costretto dalla legge a negare la giustizia
cautelare per un mero profilo di incompetenza territoriale, risulta
contrario ai principi costituzionali di effettività e di
tempestività della tutela giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
la controversia in esame riguarda la materia dei rifiuti;
le norme richiamate inibiscono la decisione dell'impugnativa
e dell'istanza cautelare, imponendo la rilevazione d'ufficio
dell'incompetenza territoriale;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 5563/2010 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, comma 1, lettera e), dell'art. 16, comma 1, e
dell'art. 15, comma 5, del codice del processo amministrativo
approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini
e per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli
articoli 76, 3, 25, 24 e 111 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3
novembre 2010.

Il presidente: Guida


L'estensore: Donadono