1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 8-7-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 184 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2009
Ordinanza del 13 marzo 2009 emessa dal Tribunale di Napoli sul ricorso proposto dalla Beta Skye S.r.l.. Appalti pubblici - Controversie relative alla esecuzione di contratti di appalti pubblici per la gestione dei rifiuti nella Regione Campania - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Violazione dei principi sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, difettando l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione in subiecta materia. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2008, n. 123. - Costituzione, art. 103, primo comma. (009C0422) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 8-7-2009)

IL TRIBUNALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza, nel procedimento
repertoriato al n. 6349/2009 R.G. tra Beta Skye S.r.l., in persona
dell'amministratore pro tempore, domiciliata, rappresentata e difesa
come in atti ricorrente e A.S.L. NA 1, in persona del direttore
generale pro tempore;
O s s e r v a
1. - Con ricorso depositato in data 18 febbraio 2009 la Beta Skye
S.r.l. chiedeva pronunziarsi nei confronti dell'A.S.L. NA 1
ingiunzione di pagamento relativa alla somma di € 102.546,00.
In particolare, la ricorrente assumeva che con decreto n. 4204
del 26 novembre 2004 l'A.S.L. NA 1 indiceva gara a mezzo licitazione
privata per l'affidamento del servizio di gestione integrata dei
rifiuti sanitari prodotti dalle relative strutture, ai sensi del
d.P.R. 15 luglio 2003, n. 254.
Con successivo decreto n. 4715 del 21 dicembre 2005 il predetto
servizio di gestione veniva aggiudicato in favore di un
raggruppamento temporaneo di imprese facente capo alla società
Ecological Service S.r.l.
La ricorrente assumeva altresì che, in esecuzione del contratto
intercorso con l'A.S.L. NA 1 e per l'effetto dell'erogazione del
servizio oggetto dell'appalto, la società Ecological Service S.r.l.
maturava un credito pari ad € 102.546,00, credito risultante dalle
fatture n. 318 e 319 del 1° ottobre 2008 (fatture regolarmente
riportate nelle scritture contabili ex art. 2214 c.c. nonchè
notificate all'A.S.L. debitrice).
La ricorrente assumeva, infine, che, con contratto del 23 ottobre
2008, la società Ecological Service S.r.l. cedeva i crediti
derivanti dalle citate fatture alla società Beta Skye S.r.l. e che,
ad istanza del cedente e del cessionario, tale cessione era
regolarmente notificata alla debitrice A.S.L. NA 1 in data 28 ottobre
2008.
A seguito della stipulazione del predetto contratto di cessione,
la ricorrente assumeva di essere quindi creditrice nei confronti
dell'A.S.L. NA 1 della somma di € 102.546,00 a seguito
dell'epigrafato espletamento del servizio di gestione integrata dei
rifiuti sanitari ad opera della cedente Ecological Service S.r.l.
Ora, ogni esame nel merito da parte di questo tribunale di quanto
dedotto dall'istante in monitorio rimane precluso in virtù dell'art.
4 d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito con legge 14 luglio 2008, n.
123, che radica nella soggetta materia la giurisdizione del g.a.,
giacchè esso dispone che siano devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo «tutte le controversie ... comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure
posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei
soggetti alla stessa equiparati».
2. - Epperò, dubita questo giudice della conformità al dato
costituzionale della mentovata disposizione di legge.
In effetti, per quanto concerne innanzitutto la rilevanza di
siffatta questione ai fini della decisione cui è chiamato l'odierno
giudicante, occorre evidenziare, come sopra anticipato, che
l'applicazione nel caso de quo della disposizione di cui all'art. 4
debba ritenersi pacifica, essendo la data del deposito del ricorso
per decreto ingiuntivo successiva alla data di entrata in vigore del
decreto legge n. 90 del 2008.
Nè all'uopo rileva che la vicenda che occupa trovi la sua
scaturigine in un contratto di anni addietro concluso.
È infatti principio normativo (art. 5 c.p.c.) quello per cui il
momento determinativo della giurisdizione sia fissato non soltanto
con riguardo allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda, ma anche con riferimento alla legge
vigente in quel momento (Cass., sez. un. , primo luglio 1997, n.
5899).
Del pari incontrovertibile è la sussumibilità nell'ambito
applicativo della pretesa di pagamento, la quale trae origine da
crediti - asseritamente - insoluti conseguenti all'espletamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti sanitari.
La valutazione sulla rilevanza della questione non può poi
prescindere dall'esame dei rapporti esistenti tra la citata
disposizione ed il tradizionale assetto normativo concernente il
riparto della giurisdizione nella materia degli appalti pubblici. È
chiaro infatti come, investendo la domanda di parte ricorrente
crediti derivanti dalla conclusione di un contratto di appalto di
servizi con la p.a., la rilevanza della questione di legittimità
dell'art. 4 potrebbe essere esclusa in radice qualora dovesse
ritenersi applicabile la normativa in materia di appalti (normativa
da ultimo codificata all'art. 244 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163),
tanto più che - come ben noto - il riparto della giurisdizione nella
suddetta materia è imperniato in linea di principio
sull'attribuzione al giudice amministrativo delle sole controversie
concernenti le procedure di affidamento dell'appalto (comprese quelle
relative a comportamenti posti in essere dalla pubblica
amministrazione dopo l'aggiudicazione ma prima della stipula del
contratto - cfr. Cass. civ., sez. un., sent. del 17 dicembre 2008, n.
29425), restando invece devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario le controversie attinenti alla fase dell'esecuzione del
contratto, avendo queste ad oggetto «posizioni di diritto soggettivo
inerenti a rapporti contrattuali di natura privatistica, nelle quali
non hanno incidenza i poteri discrezionali ed autoritativi della
p.a.» (in tal senso, cfr. Cass. civ., sez. un. , ord. del 27 febbraio
2007, n. 4425; Cass. civ., sez. un. , sent. del 13 giugno 2006, n.
13690).
Nondimeno, il tenore letterale del citato art. 4 (che si
riferisce a tutte le controversie comunque attinenti all'azione di
gestione dei rifiuti, senza fare distinzione ai fini che strettamente
occupano fra rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali), nonchè il
fatto che si tratti di disposizione avente un ambito di applicazione
più limitato (investendo infatti essa la sola e specifica materia
della gestione dei rifiuti) inducono a ritenere che si tratti di
norma speciale, come tale applicabile in virtù del principio lex
specialis derogat generali.
3.1. - Posto dunque che nel caso di specie appare senz'altro
applicabile il disposto dell'art. art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito con legge 14 luglio 2008, n. 123, occorre a questo punto
enucleare il significato e chiarire i limiti della prima facie
amplissima devoluzione di giurisdizione in favore del giudice
amministrativo operata dalla disposizione in esame.
È noto infatti come, secondo quanto affermato dalla costante
giurisprudenza costituzionale, spetta innanzitutto al giudice del
rinvio interpretare le norme secundum constitutionem. La Corte
costituzionale ha più volte chiarito come nessuna disposizione di
legge possa essere dichiarata costituzionalmente illegittima sol
perchè suscettibile di essere interpretata in contrasto con precetti
costituzionali, ma debba esserlo soltanto quando non sia possibile
attribuirle un significato che la renda conforme a Costituzione (si
vedano, in tal senso, la sentenza n. 188 del 1995; le ordinanze nn.
272, 187, 143 e 57 del 2006; nonchè l'ordinanza n. 464 del 2007).
Ciò significa, pertanto, che, di fronte ad una pluralità di
interpretazioni di una medesima disposizione, il giudice è tenuto a
ricercare e preferire quella costituzionalmente adeguata, sicchè la
via della rimessione alla Corte diventa praticabile (oltre che
necessaria) solo qualora egli abbia vanamente accertato
l'impossibilità di un'interpretazione conforme al dettato
costituzionale.
È altrettanto chiaro, tuttavia, oltre che implicito nella
predisposizione di un sistema «accentrato» di controllo sulla
costituzionalità delle leggi, che la possibilità di procedere ad
interpretazione adeguatrice è legata pur sempre al presupposto
oggettivo dell'esistenza di un testo normativo «polisenso»,
suscettibile cioè di letture alternative tra le quali l'interprete
è chiamato a scegliere. Laddove invece la disposizione censurata non
consenta che una sola interpretazione (costituzionalmente
incompatibile), sarà ovviamente inevitabile per il giudice del
rinvio prenderne atto e rimettere di conseguenza la questione alla
Corte costituzionale. Diversamente, infatti, il giudice non
opererebbe più nei limiti di una pur legittima interpretazione
conforme, bensì si arrogherebbe un potere (quello di disapplicare
una disposizione di legge per l'illegittimità costituzionale della
stessa) che non gli compete, vanificando così la predisposizione
stessa di un sistema accentrato di costituzionalità.
Tanto premesso, e venendo all'esegesi testuale dell'art. 4 del
d.l. n. 90/2008, come convertito dalla legge n. 123/2008, giova in
primo luogo sottolineare il carattere onnicomprensivo e generale
della devoluzione di giurisdizione in favore del giudice
amministrativo operato dalla suddetta disposizione.
Il menzionato art. 4 si riferisce invero a «tutte le
controversie» concernenti l'azione di gestione dei rifiuti posta in
essere dalla pubblica amministrazione, senza operare alcuna
distinzione o precisazione.
Anzi, la disposizione in esame si limita a ricondurre la
devoluzione di giurisdizione al giudice amministrativo in subiecta
materia all'esistenza di un generico collegamento tra la controversia
e l'azione amministrativa di gestione dei rifiuti, vincolo la cui
sufficienza è ben evidenziato dall'impiego dell'avverbio «comunque».
Nella medesima ottica, poi, non va trascurato come l'art. 4 faccia
riferimento alla «complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure
posta in essere con comportamenti ...».
Orbene, proprio il richiamo alla globalità dell'attività della
p.a. in materia di gestione dei rifiuti, nonchè la precisazione che
tale attività rileva anche se posta in essere con comportamenti
materiali, palesano come la giurisdizione del g.a. sussista anche
qualora l'azione di gestione dei rifiuti sia posta in essere dalla
pubblica amministrazione con meri comportamenti materiali, cioè con
comportamenti che non siano riconducibili - nemmeno mediatamente -
all'esercizio di poteri autoritativi della p.a.
In altri termini, l'impiego da parte del legislatore di un
linguaggio univoco nella sua progressione logica e connotante in
senso onnicomprensivo la prevista ipotesi di giurisdizione esclusiva
(«tutte le controversie ... comunque attinenti alla complessiva
azione ... seppure posta in essere con comportamenti») rende
inequivocabile che l'intenzione del legislatore sia stata di
attribuire alla cognizione del g.a. la totalità delle controversie
attinenti alla attività posta in essere nel campo della gestione dei
rifiuti.
Dal che se ne deve far discendere che tutte le controversie in
qualche modo legate alla gestione amministrativa dei rifiuti,
quand'anche totalmente estranee all'esercizio di un potere
autoritativo della p.a. (come ricorre nella fattispecie in cui si
controverte su mere pretese di pagamento conseguenti a rapporti
obbligatori derivanti da pattuizioni di tipo negoziale), rientrino
nella previsione di giurisdizione esclusiva contemplata dall'art. 4,
d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito con legge 14 luglio 2008, n.
123.
3.2. - Le considerazioni che precedono consentono altresì di
comprendere le ragioni per le quali deve escludersi la possibilità
di una diversa interpretazione secundum constitutionem.
Non ignora questo tribunale che alcuna giurisprudenza (T.a.r.
Lazio, Roma, sez. I - 18 febbraio 2009, n. 1655) ha sposato
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma a
scrutinarsi, secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo tutte le controversie comunque attinenti
alla complessiva azione di gestione dei rifiuti seppure posta in
essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica, porta a
ritenere, in coerenza con i principi espressi dalle sentenze della
Corte costituzionale n. 204/2004 e n. 191/2006, che la norma attiene
a situazioni che postulano l'esercizio di un potere pubblico, con
conseguente esclusione della giurisdizione amministrativa nelle
ipotesi in cui la censura ha ad oggetto il mero accertamento di
diritti di carattere patrimoniale senza incidere sull'azione
amministrativa di gestione dei rifiuti.
Il tribunale non condivide siffatta interpretazione.
Infatti, una volta appurata l'esistenza di una univoca
corrispondenza tra il testo di legge ed il significato che ne è
ricavabile, risulta evidente come non sia praticabile una diversa
opzione ermeneutica, che distingua in particolare tra controversie
attinenti a comportamenti riconducibili all'esercizio dei poteri
autoritativi dell'amministrazione (devolute alla giurisdizione
esclusiva del g.a.) e controversie invece totalmente estranee
all'esercizio di poteri pubblici (da ritenersi quindi attribuite alla
giurisdizione del g.o., tra le quali quelle relative all'esecuzione
di rapporti contrattuali), atteso che l'attività dell'interprete, in
presenza di un inequivoco dato testuale, non può spingersi al punto
da stravolgere il significato emergente dal testo normativo.
Del resto, anche l'esame dei lavori preparatori aventi ad oggetto
la legge n. 123/2008 (con la quale è stato convertito il d.l. n.
90/2008) conforta l'assunto sopra esposto.
Non è infatti pleonastico rammentare come, in sede di esame del
disegno di legge di iniziativa governativa n. 1145, già la I e la II
Commissione permanente della Camera dei deputati (rispettivamente,
Affari costituzionali e Giustizia) avevano sollecitato la Commissione
di merito a valutare, sulla scorta della consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale in materia di riparto di giurisdizione tra
g.o. e g.a., l'opportunità di precisare che i comportamenti della
pubblica amministrazione, oggetto delle controversie devolute alla
competenza del giudice amministrativo, dovessero essere comunque
riconducibili all'esercizio di un pubblico potere (cfr. Atti
parlamentari n. 1145-A, nonchè n. 1145-A/R; in particolare dal
resoconto della II Commissione - Mercoledì 11 giugno 2008, si ricava
che la Commissione giustizia, nel rendere parere favorevole,
sollecitava la Commissione di merito a valutare l'opportunità di
specificare che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
in materia di gestione dei rifiuti comprende i «comportamenti» della
pubblica amministrazione o dei soggetti equiparati solo qualora essi
siano collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico
potere).
Nondimeno, siffatte indicazioni non sono state recepite, sicchè
il testo dell'art. 4 è rimasto inalterato.
Alla luce di tale circostanza, anche in applicazione del canone
di ermeneutica per cui ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit,
appare evidente come non possa questo giudice, procedendo in via
interpretativa ed, a fronte di un dato letterale che depone
indubbiamente in senso contrario, introdurre surrettiziamente la
precisazione de qua, in quanto ciò si risolverebbe in una
(ovviamente inammissibile) modifica in via giudiziaria del testo di
legge (bandita ex art. 101 Cost., a norma del quale il giudice è
servo della legge e non creatore della stessa).
4. - Circa la valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, va aggiunto che, una volta
ricostruito (nei termini dianzi precisati) il tenore della norma in
rassegna, risulta palese il suo contrasto con l'art. 103, primo
comma, Cost.
In effetti, con la sentenza 204/2004 la Corte costituzionale, nel
dichiarare la parziale illegittimità dell'art. 33, commi 1 e 2,
d.lgs. n. 80/1998 come sostituito dall'art. 7, lett. a), della legge
n. 205/2000, ha precisato che l'art. 103, primo comma, Cost. non ha
conferito al legislatore ordinario un'assoluta ed incondizionata
discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di
materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha
solamente conferito il potere di indicare «particolari materie»
rispetto alle quali la cognizione del g.a. investe anche le posizioni
di diritto soggettivo. Tali materie, tuttavia, devono essere
«particolari» rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale
di legittimità, nel senso che devono partecipare della loro medesima
natura, la quale è contrassegnata dalla circostanza che
l'amministrazione pubblica agisce come autorità. Ciò comporta
quindi che la mera partecipazione dell'amministrazione al giudizio o
il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sè sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del g.a.
Sulla scorta degli stessi principi, la Corte ha poi dichiarato
l'illegittimità dell'art. 53 del d.P.R. n. 327/2001 nella parte in
cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie
relative anche ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni nella
materia espropriativa non esclude quei comportamenti che non siano
riconducibili, neppure mediatamente, all'esercizio di un pubblico
potere (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 191 del 2006).
Tale convincimento non è contraddetto da Corte costituzionale,
27 aprile 2007, n. 140, con la quale il Giudice delle leggi, pur
affermando che la natura «fondamentale» dei diritti coinvolti in tali
controversie non osta alla devoluzione delle controversie alla
giurisdizione del giudice amministrativo, ha premesso che l'oggetto
delle controversie considerate nella disposizione in tale occasione
denunciata (art. 1, comma 552, legge 30 dicembre 2004, n. 311,
censurato, in riferimento all'art. 103, Cost., nella parte in cui
devolve alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie aventi
ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di
energia elettrica ex d.l. 7 febbraio 2002, n. 7, conv., con
modificazioni, in legge 9 aprile 2002, n. 55) era rigorosamente
circoscritto alle particolari «procedure e provvedimenti», tipizzati
dalla legge e concernenti una materia specifica: quella degli
impianti di generazione di energia elettrica.
La mancata limitazione normativa nella soggetta materia della
devoluzione al giudice amministrativo unicamente di particolari
«procedure e provvedimenti» tipizzati dalla legge, bensì
l'attribuzione in via generale al medesimo di tutte le controversie
...comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti
rende palese la non equiparabilità della fattispecie in esame a
quella già delibata dalla Corte costituzionale con l'epigrafata
pronuncia.
La più recente giurisprudenza costituzionale ha adunque chiarito
come la possibilità per il legislatore di attribuire in talune
materie g.a. anche la cognizione sui diritti soggettivi (oltre quella
generale su interessi legittimi) non possa tradursi in una
ripartizione di giurisdizione per «blocchi di materie», essendo una
simile opzione contrastante con la ratio di fondo sottesa all'art.
103, primo comma, della Costituzione.
Orbene, le considerazioni svolte mostrano come la previsione
dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito con legge 14
luglio 2008, n. 123, fondando un'amplissima devoluzione di materie
alla giurisdizione esclusiva del g.a. devoluzione peraltro sganciata
da qualsivoglia collegamento con l'esercizio di poteri autoritativi
della p.a. e radicata piuttosto sulla mera inerenza della
controversia alla complessiva attività di gestione amministrativa
dei rifiuti, contrasti con il sistema di riparto della giurisdizione
contemplato a livello costituzionale.
Tuttavia, per le ragioni anzidette, atteso che nella fattispecie,
si ribadisce, si versa nel mero esperimento di un'azione di
pagamento, tale idea deve ritenersi incompatibile con la previsione
di cui all'art. 103, comma 1, della Costituzione.
Il che impone di sollevare d'ufficio la questione di
costituzionalità della citata disposizione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, d.l. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito con legge 14 luglio 2008, n. 123, in riferimento all'art.
103, primo comma Cost.;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda la cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri e di comunicarla ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Si comunichi altresì alle parti costituite.
Napoli, addì 13 marzo 2009
Il giudice: Troncone
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Il presente provvedimento è stato redatto con la collaborazione
del magistrato in tirocinio dott. Valerio Colandrea (d.m. 6 dicembre
2007).
Il giudice: Troncone