1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 settembre 1999
N. 32 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 settembre 1999 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente - Serbatoi interrati destinati allo stoccaggio di sostanze o preparati liquidi per usi commerciali e ai fini della produzione industriale - Regolamento adottato dal Ministro dell'ambiente - Attribuzione al Ministro dell'ambiente di funzioni di indirizzo, promozione e coordinamento delle attivita' connesse nonche' di elaborazione e di proposta delle linee giuda per l'applicazione delle relative tecnologie - Previsione di: procedure per il rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni; istallazione ed uso di nuovi serbatoi interrati; condizioni per la conduzione dei serbatoi interrati; registrazione, controlli ed interventi sui serbatoi interrati gia' esistenti - Conflitto di attribuzione promosso dalla provincia autonoma di Trento - Interferenza con la potesta' legislativa provinciale primaria, in materia di commercio, utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanita' - Difetto di adeguato fondamento legislativo - Mancato rispetto dei vincoli di contenuto e procedura stabiliti per gli atti di indirizzo e coordinamento - Incidenza sul principio di leale cooperazione. - Decreto del Ministro dell'ambiente del 24 maggio 1999, all. A e B, artt. 12, 11, 10, 9, 8, 6, 5, commi 4, 3, 2, 4, comma 1, 3, comma 1, 2, 1, numero 246. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5 e 6, 9 nn. 3, 9, 10, 16, legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8, comma 1. (099C0995) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale
n. 6710 del 17 settembre 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come
da procura speciale del 21 settembre 1999 (rep. n. 023692) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, dirigente del Servizio affari generali
della provincia autonoma di Trento (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n.
5.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di emanare nei confronti
della provincia autonoma di Trento il decreto del Ministro
dell'ambiente 24 maggio 1999, n. 246, "Regolamento recante norme
concernenti i requisiti tecnici per la costruzione, l'installazione e
l'esercizio dei serbatoi interrati", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 176, serie generale, del 29 luglio 1999, ed in
particolare le disposizioni di cui agli artt. 1, 2 e 3, comma 1; 4,
comma 1; 5, commi 2, 3, 4; 6; 8; 9; 10; 11; 12, e gli allegati A e B,
nonchè per il conseguente annullamento dello stesso decreto, con
particolare riferimento alle specifiche disposizioni impugnate, per
violazione:
dell'art. 8, nn. 5) e 6) dello Statuto, in quanto assegnato alla
provincia autonoma di Trento potestà legislativa primaria in mateira
di Urbanistica e piani regolatori nonchè di Tutela del paesaggio;
dell'art. 9, nn. 3), 9) e 10) dello Statuto, in quanto assegnano
alla provincia autonoma di Trento potestà legislativa concorrente in
materia di Commercio, Utilizzazione delle acque pubbliche, Igiene e
sanità;
dell'art. 16 dello Statuto, concernente le funzioni
amministrative provinciali;
del sistema delle norme di attuazione ed in particolare degli
artt. 2 e 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266;
dell'art. 17, comma 3, legge n. 400 del 1988; dell'art. 8, comma
1, legge n. 59 del 1997;
del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni, per i
profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto e diritto
Il d.m. 24 maggio 1999, n. 246, qui impugnato, sostituisce (come
espressamente risulta dall'art. 13) il d.m. 20 ottobre 1998, già
impugnato da questa provincia con ricorso del 28 dicembre 1998.
La sostituzione si sarebbe resa necessaria, secondo quanto risulta,
perchè con il precedente decreto il Ministro aveva dettato una
disciplina sostanzialmente normativa senza seguire l'iter prescritto
per gli atti regolamentari.
.A seguito di ciò, con rilievo compiuto il 16 novembre 1998, la
Corte dei conti ha fatto presente che il decreto in questione, pur
recando disposizioni normative, non era stato sottoposto al controllo
preventivo, e dunque ad avviso della Corte stessa non aveva potuto
conseguire efficacia.
In questa situazione, il Ministro ha "ripreso" il procedimento che
già aveva condotto al d.m. 20 ottobre 1998 dal punto immediatamente
precedente l'emanazione del decreto, ha sottoposto le relative
disposizioni (con qualche minore modifica di contenuto rispetto alla
precedente versione, e con la parola "Regolamento" inserita nel
titolo dell'atto) al parere del Consiglio di Stato, nonchè al
conseguente controllo della Corte dei conti.
Peraltro, nè le poche modifiche di contenuto, nè la nuova forma
di adozione dell'atto eliminano i profili di incostituzionalità e
lesività che già inficiavano il decreto sostituito.
Di quì la necessità e l'opportunità della nuova impugnazione da
parte della provincia autonoma di Trento, per riprospettare avverso
l'atto ora vigente le censure già proposte avverso il precedente
decreto, integrate con le considerazioni e le censure rese necessarie
dalla nuova forma dell'atto.
Come il decreto del 20 ottobre 1998, quello qui impugnato concerne
i "requisiti tecnici per la costruzione l'installazione e l'esercizio
dei serbatoi interrati". Esso interviene in una materia nella quale
la provincia autonoma di Trento ha potestà legislativa, ai sensi
delle disposizioni statutarie e di attuazione ricordate in premessa.
Nell'esercizio di tale potestà legislativa, la provincia ha tra
l'altro approvato le disposizioni contenute nel "Testo unico delle
leggi provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti" con decreto del Presidente della Giunta provinciale 26
gennaio 1987, n. 1-41/Legisl. In particolare, l'art. 26 del testo
unico reca la disciplina relativa ai Serbatoi o contenitori di
materiale inquinante, in cui sono disposte le prescrizioni necessarie
per evitare effetti di inquinamento.
Più precisamente, la normativa provinciale tra l'altro pone regole
sulla alimentazione dei serbatoi e abilita la Giunta provinciale a
stabilire le modalità tecniche per la loro installazione (comma 1);
prescrive che i serbatoi non possano collocarsi a diretto contatto
con il suolo ma debbano essere sistemati entro un apposito involucro
impermeabile (comma 2 e comma 3 per le norme transitorie); prevede
regole cautelative per l'accumulo o accatastamento di sostanze e
materiali solidi e semisolidi (comma 4); prevede i rimedi per il caso
di inosservanza (comma 5).
La normativa provinciale in materia è completata dalla
deliberazione della Giunta provinciale del 25 maggio 1990, n. 6043,
avente ad oggetto (ai sensi del comma 9 dell'art. 26 sopra ricordato)
la "Determinazione di soglie limite (all. 3)".
Inoltre la provincia autonoma di Trento dispone anche di una
propria disciplina in materia di distributori di carburanti, in
particolare disposta dall'art. 51 della legge provinciale 22 dicembre
1983, n. 46 (Disciplina del settore commerciale, con il relativo
regolamento di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Giunta provinciale 13 dicembre 1984, n. 18-13).
Nelle stesse materie interviene ora sul piano nazionale (dopo il
d.m. del 20 ottobre 1998) il decreto ministeriale 24 maggio 1999, qui
impugnato. Esso si pone la finalità, come espressamente detto
all'art. 1, della "salvaguardia e prevenzione dell'inquinamento del
suolo e delle acque superficiali e sotterranee che potrebbe essere
causato dal rilascio delle sostanze o preparati contenuti nei citati
serbatoio".
A tale fine il decreto contiene una analitica disciplina suddivisa
in disposizioni di carattere generale (artt. da l a 5), disposizioni
per nuovi serbatoi interrati (artt. da 6 a 9) e disposizioni per
serbatoi interrati esistenti (artt. 10 e 11), alle quali si
aggiungono la disposizione sulle "norme tecniche di riferimento" di
cui all'art. 12 e la disposizione finale di cui all'art. 13. Di tali
disposizioni converrà in primo luogo esaminare sinteticamente il
contenuto.
Il regolamento, dopo avere nei primi tre articoli stabilito
presunti "Principi generali" (in realtà si tratta soltanto
dell'oggetto della disciplina), posto talune "Definizioni" e fissato
il "Campo di applicazione" (serbatoi destinati a contenere sostanze
inquinanti con capacità superiore ad un metro cubo e non rientranti
nelle esclusioni espressamente stabilite), all'art. 4 (Funzioni di
indirizzo) abilità il Ministro dell'ambiente a svolgere "funzioni di
indirizzo, di promozione e di coordinamento delle attività connesse
con l'applicazione del presente decreto" (comma 1, lett. a), e ad
elaborare e proporre (non è chiaro a chi e con quale effetto) "le
linee guida relative all'applicazione delle tecnologie di
contenimento e rilevamento dei rilasci dei serbatoi interrati" (lett.
b).
Tali "linee guida", in particolare, hanno al di là delle
apparenze un netto carattere normativo, come risulta dal rinvio che
ad esse fa l'art. 12 in relazione alle "norme tecniche di riferimento
da applicare alla progettazione, costruzione, installazione,
conduzione e manutenzione, nonchè controlli ed interventi". Dunque,
ciò che all'art. 4 appare come soffice "linea guida" all'art. 12 è
già tradotto in una precisa normativa da osservare.
Inoltre all'art. 5 la normativa ministeriale individua le
"Autorità competenti e procedure autorizzative": anche se, per vero,
non risulta affatto chiaro in quale misura le disposizioni dell'art.
5 abbiano contenuto normativo autonomo, limitandosi esse in gran
parte a richiamare le disposizioni delle leggi e degli altri atti
normativi vigenti.
Così il comma 1 dichiara che "per il rilascio delle concessioni ed
autorizzazioni, relative ai depositi di oli minerali, ove siano
presenti anche serbatoi interrati", le competenze (e le procedure)
siano prefettizie ai sensi della legge 7 maggio 1965, n. 460, ovvero
del Ministero dell'industria, ai sensi della legge 8 febbraio 1934,
n. 367, e successivi provvedimenti, e le procedure quelle previste
dal decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 420.
Sicchè il comma 1 non pare abbia autonomo intento normativo.
Il comma 2 appare limitarsi, in relazione al "rilascio delle
concessioni e autorizzazioni per impianti di distribuzione di
carburanti sulla viabilità ordinaria e sulla rete autostradale, ove
siano installati serbatoi intererrati", a ricordare un riparto di
competenze, stabilito aliunde, secondo il quale "le competenze sono,
rispettivamente, della regione e delle amministrazioni centrali". ln
realtà, tale norma "dimentica" gli ultimi sviluppi normativi, che,
in relazione alle regioni ordinarie, hanno fatto venir meno il regime
di concessione di cui alla legge n. 1034/1970, attribuendo la
competenza in materia ai comuni e alle regioni: si veda, a questo
proposito, il d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, e l'art. 105, comma 2,
lett. f), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
Si noterà, comunque, che le varie "concessioni e autorizzazioni"
di cui si tratta non riguardano di per sè i serbatoi, ma fenomeni
più complessi quali i depositi di oli minerali da un lato e gli
impianti di distribuzione di carburanti dall'altro: nè la relativa
disciplina preesistente appare fare particolari distinzioni in
relazione alla presenza, sottolineata invece nel decreto qui
impugnato dei serbatoi interrati.
Il comma 3 dello stesso art. 5 si riferisce agli "altri serbatoi
interrati conformi al presente decreto", per precisare che
determinati atti di affermata competenza del sindaco (nulla-osta
all'esercizio e licenza di agibilita') dovrebbero emanarsi su "parere
delle ARPA o di altro organismo individuato transitoriamente dalla
regione competente per territorio, ove l'ARPA non fosse ancora
costituita, e dei vigili del fuoco, se di pertinenza".
In connessione con tali fattispecie il comma 4 infine dispone che
"la procedura di rilascio di nulla-osta o licenza prevista per i
serbatoi interrati di cui al comma 3, è fissata dall'art. 19 della
legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dal comma 10 dell'art.
2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, con esclusione degli impianti
e dei depositi soggetti a controllo del Corpo nazionale dei vigili
del fuoco".
Sia consentito per inciso osservare che sia il comma 3 che il comma
4 sono di oscura formulazione, e che in particolare non si comprende
che cosa significhi disporre che le procedure di rilascio di atti
permissivi sono "fissate" da una disposizione che in realtà dispone
la soppressione degli atti permissivi, e la loro sostituzione con una
denuncia di inizio di attivita': con una "liberalizzazione" che in
ogni modo non potrebbe essere disposta da un decreto ministeriale.
Quanto alle disposizioni per nuovi serbatoi interrati, l'art. 6 del
decreto (Installazione ed uso di nuovi serbatoi interrati) dispone
che "il soggetto che intende installare un nuovo serbatoio interrato
o un impianto comprendente nuovi serbatoi interrati" debba
trasmettere all'amministrazione competente "i moduli di registrazione
di cui all'allegato B del presente decreto" (comma 1); che "per i
serbatoi interrati installati in impianti soggetti ad obblighi di
notifica o di dichiarazione di cui agli artt. 4 o 6 del d.P.R. 17
maggio 1988, n. 175" il contenuto della "domanda di installazione di
nuovi serbatoi interrati, di cui al comma 1", debba "essere riportato
nel relativo rapporto di sicurezza o nella dichiarazione" (comma 2);
infine che le autorità competenti, come individuate all'art. 5
provvedano "a fornire direttamente all'ARPA competente per territorio
o altro organismo individuato transitoriamente dalla regione, ove
l'ARPA non fosse ancora costituita, i moduli di registrazione".
L'art. 7 contiene norme tecniche sulla costruzione dei serbatoi.
Esso non forma oggetto della presente impugnazione non tanto perchè
lo si possa ritenere legittimo - apparendo anche tale disposizione
come in generale l'intero decreto priva di fondamento normativo - ma
per la ragione che la provincia autonoma di Trento non rivendica un
competenza in tale ambito, e che dunque il decreto non risulta lesivo
di sue competenze.
L'art. 8 riguarda la "Conduzione dei serbatoi interrati". Oltre
alle generiche previsioni del comma 1 (secondo il quale "nella
conduzione dei serbatoi interrati debbono essere attuate tutte le
procedure di buona gestione che assicurino la prevenzione dei
rilasci, dei traboccamenti e degli sversamenti del contenuto"), è
prescritto (comma 2) che il conduttore dei serbatoi debba "tenere un
libretto aggiornato contenente: l'anno di installazione, il nome del
titolare della concessione o, in caso di cambiamento, dei successivi
titolari, i controlli periodici di funzionalità, le prove di tenuta,
le eventuali modifiche apportate, nonchè la registrazione di
eventuali anomalie o incidenti occorsi sui serbatoi"; ed inoltre
(comma 3) "provvedere annualmente ad una verifica di funzionalità
dei dispositivi che assicurano il contenimento ed il rilevamento
delle perdite".
L'art. 9 detta le regole per la "Dismissione dei serbatoi
interrati". A tale fine si crea un sisterna di regole e di verifiche
che inizia con la prescrizione dello svuotamento e della bonifica dei
serbatoi e dell'eventuale bonifica del sito (comma 1), prosegue con
la statuizione di un obbligo di notifica della dismissione e delle
modalità di messa in sicurezza dei serbatoi interrati che cessano di
essere operativi, notifica che dovrà essere effettuata entro
sessanta giorni dalla data di dismissione alla amministrazione
competente e all'ARPA o altro organismo individuato transitoriamente
dalla regione, ove l'ARPA non fosse ancora costituita.
Seguono le disposizioni relative ai serbatoi interrati esistenti.
L'art. 10 dispone (comma 1) che ogni serbatoio interrato esistente
(ad esclusione dei serbatoi fuori uso svuotati e bonificati) debba
essere adeguato alle disposizioni del decreto entro i tempi e nei
modi indicati nel seguente art. 11, e che ogni serbatoio (compresi
quelli fuori uso svuotati e bonificati) sia soggetto ad obbligo di
registrazione presso il competente organismo, sulla base di un modulo
riportato nell'allegato A del decreto (comma 2).
Secondo la disposizione del comma 3 potrebbero essere stipulati
accordi ai sensi dell'art. 15 della legge n. 241 del 1990, definiti
"infraprocedimentali", tra non meglio indicate "società
concessionarie" e diversi Ministeri, aventi ad oggetto la tutela
ambientale e la programmazione e l'ottimizzazione delle attività di
adeguamento dei serbatoi.
Tale disposizione non è chiara e non sembra formulata
correttamente: tra l'altro, gli accordi di cui all'art. 15 della
legge n. 241 sono quelli orizzontali che intercorrono tra
amministrazioni (laddove quì intercorrerebbero, sembra di capire,
tra privati e amministrazione), mentre gli accordi
"infraprocedimentali" non sono quelli di cui all'art. 15 ma quelli
verticali di cui all'art. 11, che appunto intercorrono tra
amministrazione e privati. In ogni modo, ciò che è chiaro dal testo
è che i predetti accordi dovrebbero intercorrere con i Ministeri, e
non con le competenti istituzioni autonome, quali la provincia di
Trento.
L'art. 11 contiene una serie di disposizioni relative ai periodi di
mantenimento in esercizio dei serbatoi esistenti, differenziate a
seconda dell'epoca di installazione del serbatoio, ed inoltre
disposizioni relative agli adempimenti cui in ogni modo i proprietari
dei serbatoi sono obbligati.
Più precisamente, sotto il primo profilo (mantenimento in
esercizio), per i serbatoi installati prima del 1973 è previsto un
termine massimo di 5 anni per il compimento di determinate operazioni
di risanamento, le quali consentono un ulteriore esercizio del
serbatoio stesso per un massimo di ulteriori 10 anni (commi 1 e 2)
mentre per i serbatoi installati in epoca successiva è direttamente
previsto un periodo di ulteriore possibile esercizio di 30 anni dalla
data di installazione, periodo che si espande per ulteriori altri 10
massimi in caso di risanamento (commi 3 e 4).
Sotto il secondo profilo (adempimenti) sono previste prove di
tenuta diverse a seconda dell'epoca di installazione (comma 5, con
gli ulteriori adempimenti di cui al comma 7). Tra gli adempimenti va
poi ricordata (comma 6) l'apposizione di una targhetta contenente
notizie varie (data interventi, ditta esecutrice, scadenza garanzia).
Il comma 8 dell'art. 11 dispone ulteriori regole e adempimenti in
generale per i serbatoi già risanati (lett. a) ed in particolare per
i serbatoi a doppia parete (che devono essere dotati di sistema di
monitoraggio dell'intercapedine entro dieci anni, e che a questa
condizione possono permanere indefinitamente in esercizio).
Il comma 9 dispone - con norma che appare sostanzialmente
ripetitiva di quanto già disposto dall'art. 5, comma 4 - che, nel
caso di installazione di un nuovo serbatoio interrato in sostituzione
di un serbatoio interrato esistente, si procede secondo quanto
previsto dall'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con
esclusione degli impianti e dei depositi soggetti a controllo del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Il comma 10 sancisce l'applicabilità ai serbatoi esistenti delle
norme di gestione e di dismissione dei serbatoi stabilite per i nuovi
serbatoi dagli artt. 8 e 9.
Quanto all'art. 12 (Norme tecniche di riferimento da applicare ai
serbatoi), il comma 1, come detto, richiama quale normativa tecnica
le norme "emanate ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera b), del
presente decreto" (mentre in mancanza si osserveranno "quelle
praticabili di riconosciuta validità a livello europeo o
internazionale"). Il comma 2 dispone che si osservi il comma 1 per i
materiali di fabbricazione dei contenitori per gli oli minerali,
mentre i commi 3 e 4 riguardano requisiti dei sistemi di monitoraggio
e dei sistemi di protezione catodica.
Il decreto qui impugnato contiene dunque una disciplina (ora anche
formalmente) regolamentare - solo in parte avente contenuto
strettamente tecnico - avente ad oggetto la strumentazione
amministrativa della salvaguardia delle acque dagli inquinamenti che
derivino dai serbatoi interrati.
Tale disciplina - ove si eccettuino i requisiti tecnici costruttivi
di cui all'art. 7 - si sovrappone alle competenze della ricorrente
provincia. Essa crea poteri normativi ulteriori (artt. 4 e 12),
stabilisce competenze di organi statali, regionali e comunali (art.
5, commi 1-3), dispone l'applicabilità di specifiche procedure in
luogo di certe altre (art. 5, comma 4), stabilisce procedure
amministrative per l'installazione di nuovi serbatoi (art. 6) e per
la dismissione dei serbatoi (art. 9), pone regole sulla conduzione
(art. 8), stabilisce i tempi limite di esercizio dei serbatoi
esistenti e le modalità di adeguamento alla nuova disciplina (artt.
10 e 11).
Oltre a essere "istituzionalmente" inidonea - come si dirà - ad
incidere sulle competenze regionali, la disciplina regolamentare
emanata del Ministro dell'ambiente risulta del tutto sprovvista di
base normativa.
Nelle premesse il decreto dichiara "visti", quali punti di
riferimento della disciplina della materia, vari e diversi atti
normativi, nessuno dei quali tuttavia appare fondare il potere
ministeriale di emanazione del regolamento in questione: sicchè
questo appare privo di fondamento legislativo e piuttosto
"giustificato", semmai, dall'avere - sempre in premessa al decreto -
"ritenuta necessaria ed urgente l'azione di prevenzione di incidenti
originati da serbatoi interrati destinati allo stoccaggio di sostanze
e preparati liquidi per usi commerciali o ai fini della produzione
industriale, a salvaguardia e prevenzione dell'inquinamento del suolo
e delle acque superficiali e sotterranee che potrebbe essere causato
dal rilascio delle sostanze e preparati contenuti nei citati
serbatoi".
Ma è ovvio osservare che la necessità ed urgenza non
costituiscono certo autonoma fonte di legittimazione di atti
normativi secondari o di poteri amministrativi, e che tali
circostanze nel sistema costituzionale legittimano, invece, il
ricorso a poteri costituiti sia nell'ordine degli atti anche
formalmente equiparati alla legge sia nell'ordine di atti non
formalmente equiparati alla legge.
Nel primo ordine il riferimento va ovviamente al decreto-legge, cui
la Costituzione abilita il Governo ogni volta si debbano fronteggiare
situazioni di necessità, senza che sia costituito un diverso potere;
ma spesso vi sono già previsti nell'ordinamento - venendo al secondo
ordine di poteri - strumenti di intervento consistenti in poteri
regolativi di ordinanza, collegati a situazioni di necessità.
È ovvio che il presente atto non è un decreto-legge, nè un atto
corrispondente ad un potere di ordinanza.
Il suo fondamento si trova dunque soltanto in valutazioni di
opportunità, che il Ministro ha ritenuto particolarmente cogenti: ma
è evidente che tali valutazioni non fondano comunque un potere
normativo ministeriale che deve invece fondarsi - secondo quanto
stabilito dall'art. 17, comma 3, legge n. 400/1988 - su un'espressa
previsione legislativa.
Tra tutti riferimenti normativi citati nelle premesse
dell'impugnato decreto il solo d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 132,
assegna (art. 4, comma 3), per quanto risulta alla provincia, al
Ministro dell'ambiente "di concerto con i Ministri della sanità,
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, e dell'agricoltura
e delle foreste" il compito di indicare "le misure necessarie per
impedire scarichi indiretti delle sostanze dell'elenco I
dell'allegato, o per limitare scarichi indiretti delle sostanze
dell'elenco II dell'allegato causati da operazioni sul suolo o nel
sottosuolo diverse da quelle disciplinate dal presente decreto"
(cioè dallo stesso decreto n. 132).
Ora, anche prescindendo dal fatto che il d.lgs. n. 132 è stato
abrogato dal d.lgs. n. 152 del 1999, il regolamento quì in questione
non costituisce certo un atto di esercizio del potere così previsto.
Lo escludono da un lato il diverso oggetto (non essendo qui in
questione "operazioni sul suolo o nel sottosuolo"), dall'altro la
diversa procedura e le diverse autorità coinvolte insieme al
Ministro dell'ambiente: nell'atto impugnato il Ministro dell'interno
e quello dell'industria, nelle misure di cui al d.lgs. n. 132/1992 i
Ministri della sanità e dell'agricoltura, oltre a quello
dell'industria.
Dunque, si tratta di una disciplina che, in assenza di una base
legislativa, interferisce con le competenze della ricorrente
provincia.
Si osservi che, se si trattasse di un atto di esercizio del potere
di cui all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 132, potrebbè anche
dubitarsi dell'applicabilità delle disposizioni impugnate nella
provincia di Trento: tale decreto, infatti, all'art. 5, comma 4,
mantiene espressamente "ferme le competenze delle province autonome
di Trento e di Bolzano" ai sensi dello Statuto e delle norme di
attuazione. Potrebbe allora intendersi che per le province autonome
si applicano le sole disposiziomi dell'art. 7 concernenti i requisiti
tecnici costruttivi dei serbatoi: se così fosse il decreto qui
impugnato rimarrebbe ad avviso della ricorrente provincia illegittimo
in quanto privo di base normativa, ma cesserebbe di essere per essa
lesivo.
Considerato nel suo tipo giuridico, il decreto ministeriale qui
impugnato si presenta come un atto comunque insuscettibile di
vincolare legittimamente la ricorrente provincia.
Ai sensi delle norme di attuazione di cui al ben noto d.lgs. n.
266 del 1992, infatti, gli atti statali in grado di esercitare un
condizionamento verso il sistema normativo delle province autonome di
Trento e di Bolzano sono da un lato gli atti con forza di legge,
dall'altro gli atti amministrativi di indirizzo e coordinamento: i
regolamenti sono, invece, inidonei ad intervenire nelle materie di
competenza provinciale (in realtà, in tutte le materie di competenza
regionale in genere, come risulta dalla costante giurisprudenza della
Corte costituzionale - v., ad es., le sentenza della Corte
costituzionale n. 482/1995 e n. 250 del 1996 - e dall'art. 7, comma
1, lett. b), legge n. 400/1988).
Trattandosi di materia affidata alla competenza legislativa della
provincia e coperta da legge provinciale, l'adeguamento della
provincia sarebbe dovuto soltanto se una fonte idonea (cioè una
fonte legislativa) ponesse legittimi oneri di adeguamento della
legislazione provinciale, secondo quanto statuisce l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992.
Il rispetto dei vincoli di cui al d.lgs. n. 266/1992 si imporrebbe,
ad avviso della provincia autonoma di Trento, ancbe se l'atto qui
impugnato dovesse essere ricondotto al genus delle normative
tecniche. Si è già osservato che a tale genus può in realtà
essere ricondotto il solo art. 7, per il resto trattandosi di una
disciplina di vari aspetti sostanziali e procedimentali di carattere
amministrativo.
In ogni modo, in quanto si tratti di disposizioni che comunque si
intrecciano con le competenze provinciali, necessariamente
interferendo con esse, le stesse non potrebbero non rivestire la
forma dell'atto di indirizzo, con conseguente necessità di
rispettare i vincoli di contenuto (fissazione di obbiettivi) e di
procedura (consultazione delle province) stabiliti dall'art. 3 del
d.lgs. n. 266 del 1992, e quello stabilito dall'art. 8, comma 1,
della legge n. 59 del 1997 che assoggetta ad intesa con la conferenza
Stato-regioni gli "atti di coordinamento tecnico" oltre che gli atti
di indirizzo e coordinamento e le direttive relative alle funzioni
delegate.
Trattasi di disposizione di legge esplicativa del principio
costituzionale di leale cooperazione, che risulta anch'esso
contestualmente violato.
Impressiona che nel coacervo di considerazioni ed adepimenti che
emergono dalle premesse dell'impugnato non abbia trovato spazio
alcuno neppure una consultazione previa nè con le province autonome
di Trento e di Bolzano in particolare nè con le istituzioni di
raccordo tra Stato e autonomie regionali in generale.

P. Q. M.
Chiede all'ecc.ma Corte di dichiarare che non spetta allo Stato di
emanare nei confronti della provincia utonoma di Trento, il decreto
del Ministro dell'ambiente 24 maggio 1999, "Regolamento recante norme
concernenti i requisiti tecnici per la costruzione, l'installazione e
l'esercizio dei serbatoi interrati", ed in particolare le
disposizioni di cui agli artt. 1; 2; 3, comma 1; 4, comma 1; 5 commi
2, 3, 4; 6; 8; 9; 10; 11; 12, e gli allegati A e B, nonchè
conseguentemente annullare lo stesso decreto, con particolare
riferimento alle specifiche disposizioni impugnate, per violazione
delle disposizioni e principi statutari e costituzionali citati in
epigrafe, nei termini illustrati nel ricorso.
Padova-Roma, addì 23 settembe 1999.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0995