1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2011
Ordinanza del 15 novembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Angeletti Cristina ed altri contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101 e 104. (012C0033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 645 del 2011, proposto da:
Angeletti Cristina, Eleonora Babudri, Beatrice Bergamasco,
Cristina Bertotti, Michele Bianchi, Silvia Bianchi, Chiara Ilaria
Bitozzi, Luca Boccuni, Giuseppe Bozza, Bruno Francesco Bruni,
Giovanni Callegarin, Laura Cameli, Antonino Carlo Cappelleri, Oreste
Carbone, Savina Caruso, Bruno Casciarri, Irene Casol, Valeria
Castagna, Linalisa Cavallino, Paola Cazzola, Isabella Cesari, Renza
Cescon, Giovanni Francesco Cicero, Sabrina Cicero, Massimo Coltro,
Antonella Coniglio, Giorgio Cozzarini, Maria Teresa Cusumano, Claudia
Dal Martello, Giulia Dal Pos, Ernesto D'Amico, Marcello D'Amico,
Fabio D'Amore, Iuri De Biasi, Massimo De Bortoli, Antonio De Lorenzi,
Massimo De Luca, Silvio De Luca, Barbara De Munari, Antonio De
Nicolo, Paola Di Francesco, Clarice Di Tullio, Sabrina Duò, Manuela
Elburgo, Antonello Maria Fabbro, Manuela Farini, Elisa Fazzini, Guido
Federico, Silvia Ferrari, Raffaele Ferraro, Andrea Fidanzia, Federica
Fiorillo, Francesco Fontana, Adalgisa Fraccon, Giuliana Franciosi,
Stefano Furlani, Antonella Galli, Massimo Galli, Giandomenico Gallo,
Antonio Gesumunno, Lara Ghermandi, Umberto Giacomelli, Aldo
Giancotti, Gianfranco Gilardi, Alessandro Girardi, Agatella
Giuffrida, Francesco Giuliano, Bruno Giurin, Luciano Gorra, Francesco
Rocco Lamagna, Barbara Lancieri, Annamaria Laneri, Pier Paolo Lanni,
Giuseppe Limitone, Stefano Longhi, Deli Luca, Gianfranco Mafferri,
Livia Magri, Silvio Maras, Elisa Mariani, Licia Consuelo Marino,
Angelo Raffaele Mascolo, Antonio Matano, Paola Matteucci, Fabio
Moretti, Lucio Munaro, Sara Natto, Maria Federica Ormanni, Marta
Paccagnella, Umberto Palma, Clotilde Parise, Caterina Passarelli,
Alessandra Maria Paulatti, Giovanni Maria Pavarin, Francesco Saverio
Pavone, Daniela Perdibon, Luigi Perina, Francesco Perrone, Gianni
Pipeschi, Fernando Platania, Marco Rinaldi, Angelo Risi, Michela
Rizzi, Silvia Rizzuto, Daniela Ronzani, Alina Rossato, Vittorio
Rossi, Barbara Sabattini, Rossella Salvati, Valeria Sanzani,
Francesco Sartorio, Enrico Schiavon, Elisabetta Scolozzi, Vincenzo
Sgubbi, Giuditta Silvestrini, Francesco Spaccasassi, Nicoletta
Stefanutti, Gioacchino Michele Termini, Roberto Terzo, Eugenia
Tommasi Di Vignano, Arturo Toppan, Francesca Torri, Anselmo Tosatti,
Sergio Trentanovi, Maria Tulumello, Paola Anna Giuseppina Vacca,
Massimo Vaccari, Priscilla Valgimigli, Umberto Valle, Giovanni
Valmassoi, Silvia Varotto, Innocenza Vono, Valeria Zancan, Giovanni
Zorzi, Liana Maria Teresa Zoso, rappresentati e difesi dagli avv.
Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, Mariagrazia Romeo, con domicilio
eletto presso Mariagrazia Romeo in Venezia, S. Croce, 205; Antonella
Toniolo, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio Angiolini,
Mariagrazia Romeo, Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso
Mariagrazia Romeo in Venezia, S. Croce, 205;
Contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Venezia, San Marco,
63;
Per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto della decurtazione di cui al comma 22
dell'art. 9 del dl 31 marzo 2010 n. 78, come conv. con modif. in 1.
30 luglio 2010 n. 122;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2011 il
dott. Claudio Rovis e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Premesso che i ricorrenti, tutti magistrati ordinari in servizio
presso Uffici giudiziari ricompresi nell'ambito della competenza
territoriale dell'adito Tribunale ed assoggettati, in quanto tali,
alle decurtazioni del trattamento retributivo derivanti
dall'applicazione delle disposizioni finanziarie contenute nell'art.
9, XXII comma del DL 31 marzo 2010 n. 78 convertito con modificazioni
nella legge 30 luglio 2010 n. 122, hanno agito in giudizio per la
declaratoria di illegittimità di dette misure, con consequenziale
riconoscimento del diritto al trattamento retributivo spettante senza
tener conto delle contestate riduzioni, all'uopo prospettando
violazione e falsa applicazione di legge e lamentando, altresì, la
sospetta illegittimità costituzionale della sopra richiamata
normativa primaria;
che le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio
con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato chiedendo il rigetto
del ricorso;
che la disciplina che si ricava dall'art. 9, XXI e XXII comma del
DL n. 78/2010 è così sintetizzabile:
per i magistrati, così come per tutte le altre categorie del
personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
"meccanismi di adeguamento retributivo", la cui operatività è
estesa sia a livello di acconto che a livello di conguaglio (e dunque
con effetto retroattivo); per i soli magistrati (di tutte le
magistrature), a differenza delle altre categorie del personale non
contrattualizzato, sono salvaguardati i meccanismi di "progressione
automatica dello stipendio", ossia gli scatti di carriera;
nei confronti dei soli magistrati viene operata una riduzione
crescente nel tempo dell'indennità giudiziaria (ex art. 3 L.
27/1981), come previsto dal secondo periodo del co. 22;
i magistrati subiscono poi il blocco di acconti (anni 2011,
2012 e 2013) e conguagli (triennio 2010 - 2012);
vengono, infine, introdotti dei "tetti" all'acconto per
l'anno 2014 (che non può superare quello del 2010) e del conguaglio
per l'anno 2015 (determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e
2014, escludendo quindi il triennio 2011 - 2013);
che, dunque, i citati commi introducono, nel loro complesso,
misure finalizzate ad incidere sul trattamento economico dei
magistrati per gli anni. 2011, 2012 e 2013;
che, ciò premesso, va osservato quanto segue:
1. - non può condividersi la prima parte del ricorso ove si
assume che la contestata normativa, non contenendo specificazioni in
ordine a quali siano gli acconti e i conguagli oggetto di mancata
erogazione, sarebbe di fatto inapplicabile: è noto, invero - e
comunque chiaramente indicato dall'art. 2 della legge n. 27/1981 -
che il meccanismo di dinamica retributiva del personale di
magistratura prevede un adeguamento triennale sulla base degli
incrementi conseguiti nel precedente triennio dalle altre categorie
del pubblico impiego che si realizza mediante due acconti di pari
importo nel secondo e nel terzo anno del triennio ed un successivo
conguaglio;
2. - il Collegio, tuttavia, dubita della costituzionalità -
e, pertanto, solleva d'ufficio la relativa questione - delle predette
misure incidenti sugli automatismi stipendiali che caratterizzano la
progressione economica dei magistrati: esse, infatti, appaiono in
contraddizione con il principio (desumibile dall'art. 104, 1° comma
Cost.) per cui il trattamento economico dei magistrati non può
ritenersi nella libera disponibilità del potere legislativo o del
potere esecutivo, trattandosi di un aspetto essenziale per attuare il
precetto costituzionale dell'indipendenza (i valori dell'autonomia e
della indipendenza della Magistratura da ogni altro Potere dello
Stato sono sanciti in via generale dagli artt. 101, II comma, alla
stregua del quale "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" e
104, I comma Cost., secondo cui "la magistratura costituisce un
ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere); inoltre, come
più volte ribadito dal Giudice delle leggi, il meccanismo del c.d.
adeguamento automatico rappresenta un elemento intrinseco della
struttura delle retribuzioni in questione, preordinato alla
"attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico"
(Corte cost. 16 gennaio 1978, n. 1), "evitando tra l'altro che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri" (Corte cost. 10 febbraio 1993, n. 42), concretizzando "una
guarentigia idonea a tale scopo" (Corte cost. sentenza 8 maggio 1990,
n. 238). Orbene, con le contestate disposizioni normative il
legislatore, mediante uno strumento che formalmente incide (solo)
sulla retribuzione del magistrato, viene in realtà ad operare -
stante la correlazione tra trattamento economico e indipendenza - un
indebito condizionamento sull'esercizio della funzione magistratuale,
con il conseguente effetto che il magistrato rischia di vedersi
sottratto quel credito e quel prestigio di cui deve sempre ed
indefettibilmente godere presso la comunità dei cittadini (cfr.
Corte cost. n. 100/1981; n. 145/1976);
3. - Si appalesa, altresì, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, XXII comma del
DL n. 78/2010 nella parte in cui riduce, in maniera crescente nel
triennio, la misura dell'indennità "giudiziaria" in godimento:
Premesso, invero, che la predetta indennità costituisce componente
"normale" del trattamento economico (cfr., ex multis, CdS, IV,
6.10.2003 n. 5841), ancorchè introdottavi a titolo "speciale" (in
quanto preordinata, come espressamente affermato dall'art. 3 della
legge n. 27/1981, a compensare i magistrati degli "oneri che gli
stessi incontrano nello svolgimento della loro attivita'"), il comma
XXIL in esame non sopprime nè sospende per intero l'indennità in
questione (ma anzi ne prevede l'integrale ripristino dopo il 2013),
con ciò riconoscendone e confermandone la funzione di ristoro degli
oneri connessi con l'espletamento del servizio: ma decurtandola
temporaneamente, il legislatore la rende inequivocabilmente inidonea
allo scopo per il quale era stata istituita se è vero, come è vero,
che essa è attribuita in misura uguale a tutti i magistrati, a
prescindere dalla qualifica e dall'anzianità, in stretta
correlazione con (e per consentire) l'effettivo svolgimento dei
compiti istituzionali del magistrato. Orbene, è di tutta evidenza
come la decurtazione dell'indennità speciale impedisca il
raggiungimento dello scopo che la legge (n. 27/1981) aveva imposto di
assolvere all'indennità stessa (compensare i magistrati degli oneri
che essi incontrano nello svolgimento della loro attivita') ed
appaia, per ciò stesso, violare il principio di ragionevolezza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, giacchè non risulta che gli
oneri che i magistrati incontrano nel corso del triennio in questione
siano corrispondentemente ridotti.
3.1. - Ma c'è un ulteriore aspetto di tale decurtazione su
cui si deve riflettere: come si è accennato, l'art. 3 della legge n.
27/1981 ha previsto che l'indennità speciale sia identica per tutti
i magistrati, in quanto destinata a ristorarli degli oneri - identici
- che essi incontrano nello svolgimento della loro attività. Ebbene,
con il taglio dell'indennità speciale toccherà ai singoli
magistrati far fronte, per la parte ora non coperta dall'indennità,
agli oneri connessi con l'attività istituzionale, con la conseguenza
che i magistrati più giovani che godono di un minor trattamento
economico complessivo avranno maggiori difficoltà a fronteggiare i
relativi costi: il che sembra violare ulteriormente l'art. 3 della
Costituzione, questa volta sotto il profilo dell'aver riservato
uguale trattamento a situazioni tra loro oggettivamente diverse,
atteso che la decurtazione (di un'indennità preordinata a coprire i
medesimi, identici oneri) pesa diversamente in in misura inversamente
proporzionale all'anzianità del magistrato.
3.2. - Tale decurtazione, peraltro - atteso che l'indennità
speciale ex art. 3 della legge n. 27/1981 è stata istituita per
"equilibrare" il trattamento economico complessivo del magistrato,
che, come si è detto, sopporta oneri atipici (diversamente dagli
altri funzionari dello Stato) - , sembra violare anche l'art. 36
Cost sotto il profilo della lesione della "proporzione" tra
retribuzione ed attività svolta: giacchè l'art. 9, XXII comma del
DL n. 78/2010, riducendo la predetta indennità speciale e, dunque,
ponendo ora parzialmente a carico dei magistrati il costo degli oneri
organizzativi dell'attività giudiziaria che prima facevano
interamente carico allo Stato, altera inequivocabilmente la
proporzione, anteriormente esistente, tra retribuzione complessiva e
lavoro espletato; e la altera maggiormente, con effetto palesemente
discriminatorio (stante che l'indennità speciale è eguale per tutti
perchè compensa gli stessi oneri), nei confronti dei magistrati più
giovani che godono di un trattamento retributivo complessivo minore,
rispetto ai quali, dunque, la violazione dell'art. 36 è amplificata;
3.3. - Va altresì considerato che la riduzione
dell'indennità speciale non si giustifica nemmeno come "prestazione
patrimoniale imposta", giacchè così configurata sembrerebbe
confliggere con l'art. 53 della Costituzione, alla stregua del quale
tali prestazioni debbono essere correlate con la capacità
contributiva di ciascuno ed essere applicate in maniera progressiva:
ora, a prescindere dalla considerazione che il prelievo forzoso di
cui si controverte penalizza un'unica categoria di lavoratori, va
osservato che tale prelievo tocca non già un "reddito", ma un mero
"rimborso d'oneri" (che non è sintomo di capacità contributiva) e,
oltretutto - essendo, lo si ribadisce, l'indennità ex art. 3 della
l. n. 27 del 1981 corrisposta in misura uguale ad ogni magistrato,
indipendentemente dall'anzianità di servizio del soggetto - colpisce
in misura minore i magistrati con retribuzione complessiva più
elevata ed in misura maggiore i magistrati con retribuzione
complessiva inferiore (in maniera, dunque, non già progressiva, ma
regressiva).
4. - Conclusivamente, la riduzione del trattamento
retributivo appare, alla luce degli esposti rilievi, irragionevole e
disparitaria, violativa del principio di autonomia ed indipendenza
anche economica della magistratura, nonchè del canone di
proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione, costituendo,
altresì, tributo occulto, speciale e regressivo, in violazione degli
artt. 3, 23, 36, 53 97, 101 e 104 della Costituzione.
5. - Alla luce di quanto precede, pertanto, va sollevata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 c. 22 del d.l.
n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche introdotte con la
legge di conversione, nella parte in cui dispone:
a) che "non [fossero] erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012"; b) che "per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
ranno 2014 [fosse] pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e
il conguaglio per l'anno 2015 [venisse] determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014; c) che "l'indennità speciale di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli
anni 2011, 2012 e 2013, [fosse] ridotta del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013", con riduzione non operante ai fini previdenziali.
La rilevanza della questione sussiste atteso che Io scrutinio di
costituzionalità delle norme di cui all'art. 9, XXII comma del DL n.
78/2010 costituisce unico ed immediato paradigma normativo di
riferimento per l'eventuale riconoscimento del diritto al
mantenimento della precedente disciplina del trattamento economico,
richiesta dagli odierni ricorrenti;
La non non manifesta infondatezza risulta, invece, dalle esposte
considerazioni.
Visto l'art. 23 della legge costituzionale n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione
Prima)
a) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 22 del d.l. 31 marzo
2010 n. 78, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010,
n. 122 nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per
contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 53 97, 101 e 104 della
Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 4
novembre 2011.

Il Presidente FF, estensore: Rovis