1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 20-10-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 378 SENTENZA 6 - 14 ottobre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti I.N.P.S. - Inquadramento nei livelli funzionali - Decima qualifica funzionale dell'area professionale legale - Ricostruzione economica - Petitum aperto a piu' di una soluzione - Richiesta di pronuncia additiva - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 928/1988 e 315/1993 - Discrezionalita' legislativa - Inammissibilita'. (D.L. 24 novembre 1990, n. 344, art. 13, primo e secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio, 1991, n. 21) (Cost., artt. 3, 36 e 97). (093C1072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 20-10-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, primo e
secondo comma, del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344,
convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21
(Corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui miglioramenti
economici relativi al periodo contrattuale 1988-1990, nonchè
disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego), promosso con
ordinanza emessa il 24 giugno 1992 dal Tribunale Amministrativo
Regionale della Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da
Bisanti Antonio ed altri contro l'I.N.P.S., iscritta al n. 137 del
registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Bisanti Antonio ed altri e
dell'I.N.P.S., nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1993 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Giovanni Pellegrino per Bisanti Antonio ed
altri, Fabio Fonzo per l'I.N.P.S. e l'avvocato dello Stato Mario
Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Tre avvocati dipendenti dell'INPS (decima qualifica funzionale
nell'area professionale legale) proponevano ricorso al TAR della
Puglia, sezione di Lecce, avverso un provvedimento di inquadramento
operato dall'Ente nei livelli funzionali, lamentando la irragionevole
disparità di trattamento rispetto a colleghi di pari o minore
anzianità di servizio nei livelli più elevati. Essi chiedevano la
ricostruzione economica delle carriere e la condanna dell'Istituto
alla corresponsione, dal 1 luglio del 1990, della medesima
retribuzione percepita dai predetti avvocati, con pari o minore
anzianità, collocati in più elevati livelli professionali.
I tre ricorrenti erano stati inquadrati, con effetti economici dal
1 luglio 1990, due nel livello iniziale e l'altro nel primo livello
differenziato. Fasce di professionalità, queste, introdotte
dall'art. 14 del d.P.R. n. 43 del 1990, successivamente recuperato -
in seguito al mancato "visto" della Corte dei conti - dall'art. 13
del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con
modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21.
Tale normativa ha infatti innovato il precedente quadro
legislativo istituendo tre fasce di professionalita': un livello
iniziale, un primo e un secondo, attribuendo ai due ultimi un
contingente pari al 40 e al 20 per cento della dotazione organica
("area legale") e differenziando i trattamenti retributivi iniziali.
L'accesso, sulla base di concorsi per titoli, è consentito dopo
un'anzianità minima di servizio.
I tre ricorrenti percepivano un trattamento economico inferiore a
quello di colleghi di minore anzianità, vincitori tuttavia del
concorso per l'accesso ai predetti livelli professionali. Il TAR,
investito anche di un'istanza cautelare, ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del già richiamato art. 13.
A giudizio del rimettente la previsione di accesso (per titoli) a
livelli differenziati dell'area professionale legale innoverebbe
fortemente rispetto all'assetto di cui alla legge n. 70 del 1975, la
quale - istituendo il ruolo professionale - avrebbe fissato, per il
personale degli enti pubblici, un'unica qualifica funzionale per
tutti gli appartenenti all'"area legale", nel cui ambito sarebbe
stata assicurata la progressione economica con classi stipendiali
basate esclusivamente sull'anzianità di servizio. Tale normativa si
sarebbe realizzata, pienamente, con la contrattazione collettiva
recepita attraverso lo strumento del d.P.R. (411 del 1976, 509 del
1979, 346 del 1983, 267 del 1987).
Le richiamate fonti normative avrebbero previsto differenziazioni
retributive soltanto per coloro i quali ricoprano incarichi di
coordinamento.
L'ultimo accordo (2 agosto 1989 recepito nel d.P.R. n. 43 del
1990) prevedeva, nell'ambito della X qualifica funzionale, i già
indicati livelli differenziati di professionalità. Previsione cui
sarebbe mancato, però, il "visto" della Corte dei conti, sì che
sarebbe stata reintrodotta nell'identica formulazione da una serie di
decreti legge, di cui l'ultimo convertito nella legge n. 21 del 1991.
L'innovazione sarebbe, per il TAR, in contrasto con il principio
di perequazione retributiva ricavabile dal combinato disposto degli
articoli 3, primo comma, e 36, primo comma, della Costituzione e
dalla legislazione quadro, in ispecie la legge 29 marzo 1983, n. 93
in materia di pubblico impiego.
Il giudice a quo ha accolto le doglianze dei ricorrenti,
sottolineando l'anomalia - pur in seguito a concorso - di
scavalcamenti nell'accesso ai livelli differenziati superiori. Una
disparità ritenuta irrazionale, giacchè gli appartenenti al ruolo
professionale svolgerebbero tutti la medesima attività. Qualora la
questione dovesse risultare fondata - questa la conclusione del TAR -
la norma censurata andrebbe eliminata e, conseguentemente, si
renderebbe necessaria una ricostruzione del trattamento retributivo
degli appartenenti alla predetta X qualifica.
Sono intervenuti i ricorrenti, tutti già patrocinanti in
Cassazione, e hanno ribadito la loro doglianza circa l'identità di
funzione, impegno e responsabilità degli appartenenti all'area
professionale legale, sostenendo che una scelta razionale avrebbe
dovuto comportare l'inserimento nel livello iniziale dei procuratori,
nel primo differenziato degli avvocati e nel secondo, pur esso
differenziato, dei patrocinanti in Cassazione. Non altra soluzione
sarebbe stata ipotizzabile.
Il trattamento retributivo differenziato sarebbe in contrasto non
soltanto con i già citati articoli 3 e 36 della Costituzione, ma
anche con il 97. Alcuni dipendenti potrebbero infatti rimanere a
tempo indeterminato, anche sino al pensionamento, al livello
stipendiale iniziale: il contingentamento numerico determinerebbe
siffatta irrazionalità, che potrebbe essere eliminata prevedendo
l'accesso ai livelli funzionali in base all'anzianità di servizio e,
quindi, senza sbarramenti.
È intervenuto l'INPS, che ha chiesto la declaratoria di
inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della questione.
Con una prima memoria l'Istituto ha eccepito l'irrilevanza della
questione, in quanto il rimettente avrebbe indicato erroneamente la
norma senza coinvolgere nell'impugnativa altre disposizioni
rilevanti. L'articolo 13 del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344,
si comporrebbe di un solo comma e non di due. Si potrebbe certo
supporre, secondo l'INPS, che il riferimento ai primi due commi
attenga, in realtà, ai commi 12 e 13 dell'art. 14 del d.P.R 13
gennaio 1990, n. 43, così come modificato dal predetto art. 13 del
decreto-legge; ma in tal caso mancherebbe il rapporto di
conseguenzialità tra l'oggetto della domanda e le norme denunciate.
Il presupposto e la differenziazione dei trattamenti retributivi
sarebbero infatti costituiti dalla selezione concorsuale prevista dal
terzo comma della norma impugnata, ovvero dal comma 14 dell'art. 14
del citato d.P.R. n. 43. La questione sarebbe comunque infondata, in
quanto basata su un presupposto erroneo: la medesima attività
professionale esplicata dagli appartenenti al ruolo professionale.
In una successiva memoria l'INPS ha aggiunto che la pronuncia
additiva richiesta alla Corte invaderebbe l'ambito di
discrezionalità del legislatore; ed ha precisato che l'irrilevanza
della questione si paleserebbe anche in relazione alla misura
cautelare sollecitata dai ricorrenti. Essa supporrebbe l'accertamento
del fumus boni iuris e del periculum in mora e, conseguentemente,
l'accertamento del suo presupposto - l'identità di funzione - che è
invece un postulato tutto da verificare processualmente in relazione
al fumus e, dunque, motivato in funzione della rilevanza della
questione.
Quanto alla infondatezza, l'Istituto considera arbitrario il
richiamo alla legge 20 marzo 1975, n. 70, che non prescinde dal
pregresso quadro normativo, ove si prevede per i professionisti degli
enti pubblici un diverso sistema di retribuzioni ancorato ai gradi,
al merito comparativo e ai concorsi, come avviene per l'Avvocatura
dello Stato.
La realtà, secondo l'INPS, è diversa da quanto sostengono i
ricorrenti: i professionisti del parastato svolgerebbero funzioni
differenziate, perchè legati da un rapporto derivante sia dal
mandato professionale sia dal pubblico impiego e, inoltre, perchè
pure nello svolgimento del mandato professionale risulterebbero
differenziati i livelli di merito e di capacità.
Sotto il profilo del rapporto di pubblico impiego si dovrebbero
apprezzare, per vero, le diversità qualitative tra i professionisti
e i livelli di produttività prefissati dall'ente. Di qui,
l'arbitrarietà delle ipotesi avanzate dai ricorrenti circa una
distinzione - quanto ai livelli professionali - fra procuratori,
avvocati e patrocinanti in Cassazione: una distinzione apodittica e
ignota a qualsiasi normativa di rango costituzionale.
Alla base della questione sollevata vi sarebbe, poi, il problema
inerente alla tipologia dei titoli idonei ad immettere i
professionisti nei livelli differenziati di professionalità; ma tale
questione atterrebbe alla normativa regolamentare estranea al
giudizio di costituzionalità promosso dal TAR.
È intervenuto infine il Presidente del Consiglio, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto il rigetto
della questione perchè infondata. La norma impugnata sarebbe, ad
avviso dell'Avvocatura, in linea con la legge quadro n. 93 del 1983,
che delineerebbe per il pubblico impiego un ventaglio di
professionalità distinte e diversamente retribuite. L'ordinanza si
baserebbe, quindi, sul presupposto errato della identità di funzioni
fra i legali dell'INPS.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, primo e secondo comma, del decreto-legge
24 novembre 1990, n. 344 (Corresponsione ai pubblici dipendenti di
acconti sui miglioramenti economici relativi al periodo contrattuale
1988-1990, nonchè disposizioni urgenti in materia di pubblico
impiego), convertito nella legge 23 gennaio 1991, n. 21, con
modificazioni (più esattamente trattasi dei commi 12 e 13 dell'art.
14 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, quali risultano inseriti
dall'art. 13 del citato d.l. 24 novembre 1990, n. 344). Normativa in
contrasto con i principi di perequazione retributiva (secondo cui a
identiche funzioni deve corrispondere identico trattamento
economico), ricavabile dal combinato disposto degli articoli 3, primo
comma, e 36, primo comma, della Costituzione e dalla normativa in
materia di pubblico impiego; di ragionevolezza, considerato che gli
appartenenti al ruolo professionale - area legale - dell'INPS
svolgerebbero tutti la medesima attività in forza dell'abilitazione
all'esercizio delle professioni di avvocato e procuratore; di buon
andamento dell'amministrazione pubblica.
2. - La difesa dell'INPS ha sollevato, nelle memorie scritte,
alcune eccezioni di inammissibilità.
Va rigettata, anzitutto, quella relativa all'errata indicazione
della norma impugnata. L'osservazione dei ricorrenti, secondo cui
nell'ordinanza di rimessione la norma impugnata è stata
adeguatamente individuata attraverso la trascrizione dei primi due
capoversi, consente di superare l'eccezione sollevata dall'Istituto.
Ad analoga soluzione deve pervenirsi anche con riferimento alla
seconda eccezione, quella circa il preteso difetto di rilevanza della
questione prospettata dal Tribunale rimettente rispetto al giudizio
di merito e a quello cautelare, sollecitato dai ricorrenti. E ciò
perchè l'asserita manchevole valutazione del fumus boni iuris in
sede cautelare, che pure non implica un'ampia motivazione, non è
certo sindacabile in questa sede.
3. - Meritevole di ben altra considerazione è, invece,
l'eccezione di inammissibilità della questione proposta con
riferimento all'esito additivo della pronuncia invocata.
Invero l'ordinanza - sia pure non formalmente, ma di certo nella
sostanza - richiede l'affermazione dell'illegittimità costituzionale
della norma impugnata con riferimento ai soli professionisti
dell'area legale degli enti pubblici non economici, in tal modo
allontanando il pericolo di un esito dagli effetti incontrollabili
per la possibilità di coinvolgere anche altre categorie
professionali (oltre quella degli avvocati e procuratori).
Quand'anche così limitato, il petitum di cui all'ordinanza di
rimessione non è affatto univoco, bensì aperto a più di una
soluzione. Non condurrebbe, infatti, all'invocato risultato univoco
il riferimento a un meccanismo di mera ricostruzione economica delle
retribuzioni dei professionisti, basato sulla anzianità di servizio,
quale - ad avviso dei ricorrenti - risulterebbe dalla caducazione dei
due commi impugnati, senza peraltro intaccare gli assetti
organizzativi, la progressione nella carriera e i meccanismi di
selezione. Ciò in quanto la pretesa irrazionalità dell'assetto
retributivo denunciato è la conseguenza dell'attuale organizzazione
della categoria professionale all'interno dell'"area legale". Capace
com'è, tale assetto, di determinare disparità di trattamento
economico - che potranno essere oggetto di ulteriore valutazione da
parte del legislatore - tra professionisti aventi diverse
abilitazioni professionali, a causa della differente anzianità
dell'esercizio forense, potendo professionisti più giovani risultare
favoriti da meccanismi di selezione basati su un concorso per soli
titoli e sganciato dall'abilitazione posseduta, poichè, per la
normativa in esame, non rileva l'essere procuratore legale, avvocato
o addirittura patrocinante in Cassazione.
L'area legale - ai sensi dell'art. 17 della legge 20 marzo 1975,
n. 70, sul riordinamento degli enti pubblici - avrebbe dovuto
garantire, così come avviene per le categorie professionali più
vicine, una differenziazione delle classi stipendiali conseguibili
per anzianità, ma anche (in anticipo) a seguito del superamento, per
un massimo di due volte, di "appositi concorsi o corsi interni di
aggiornamento o specializzazione promossi dall'ente .. per un numero
di posti in ogni caso non superiore al 15% dei posti in organico
nella qualifica". Invece, il decreto-legge n. 344 del 1990,
convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21,
nel generalizzare l'istituto del concorso (per soli titoli) come
strumento di selezione per l'accesso ai due livelli differenziati di
professionalità, ha sbarrato la strada al più lento, ma comunque
sicuro, avanzamento per anzianità, quale canale parallelo di
valorizzazione, anche economica, della professionalità.
Orbene, la progressione in carriera sulla base d'un siffatto
concorso, del tutto avulso dalle abilitazioni conseguite nel rispetto
della disciplina vigente, potrebbe non valorizzare pienamente la
professionalità di questa specialissima categoria di pubblici
dipendenti. Del resto, sia l'avvocatura pubblica sia quella libera
conoscono forme di progressione professionale, rispettivamente nella
carriera e nella professione, incentrate su rigorose prove di esame
(anche scritte) o sulla base delle esperienze maturate in un
adeguato, e comprovato nel tempo, esercizio professionale.
Se, invero, non è da revocarsi in dubbio che l'attività svolta
dai professionisti legali è identica per tutti gli appartenenti
all'"area legale" (perchè tutti indistintamente esplicano funzioni
identiche), le differenze più significative rilevabili andrebbero
riferite al valore dei singoli, cioè alle capacità di ciascuno
nell'espletamento del mandato professionale, anche in considerazione
della finalità perseguita dall'ente pubblico. Questa Corte (sent. n.
928 del 1988) ha già affermato la necessità di considerare entrambi
i profili che vengono in rilievo quando si esamini la figura dei
legali degli enti pubblici: quello di dipendente e quello di
professionista. E se è nell'aspetto professionale l'ubi consistam
dell'attività e la ragione stessa del reclutamento da parte
dell'ente pubblico, tuttavia la progressione nella carriera e nel
trattamento economico non può essere del tutto disancorata da quanto
si verifica nel libero foro, ove si prende in considerazione
l'anzianità nell'esercizio professionale e si consente l'iscrizione
(meno rapida) all'albo degli avvocati e al patrocinio presso le
giurisdizioni superiori.
Le norme impugnate sembrano ignorare queste modalità, sì che
potrebbero apparire non conformi ai parametri costituzionali
invocati; ma una decisione di accoglimento comporterebbe una
pluralità di soluzioni che rientrano nella sfera di competenza del
legislatore, qual è certo, tra l'altro, quella prospettata della
difesa dei ricorrenti - con la previsione d'un ancoraggio alle di-
verse abilitazioni professionali - o, anche, quella cui si ispira
l'Avvocatura dello Stato, là dove la progressione conosce una
duplicità di strade entrambe idonee a contemperare l'anzianità di
servizio con il valore individuale del singolo (si veda la sentenza
di questa Corte n. 315 del 1993).
La questione, perciò, deve considerarsi inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, primo e secondo comma, del decreto-legge 24 novembre
1990, n. 344 (Corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui
miglioramenti economici relativi al periodo contrattuale 1988-1990,
nonchè disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 gennaio 1991, n. 21,
sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe dal Tribunale
Amministrativo Regionale della Puglia, in riferimento agli artt. 3,
36 e 97 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 ottobre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1072