1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 222 SENTENZA 7 ottobre - 5 novembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Riduzione dei periodi di sospensione feriale dei termini processuali e del congedo ordinario dei magistrati con efficacia a decorrere dall'anno 2015. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile), art. 16. - (T-150222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), promosso dal Tribunale
ordinario di Ragusa nel procedimento penale a carico di G.S. con
ordinanza del 23 settembre 2014, iscritta al n. 238 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 ottobre 2015 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 settembre 2014, il Tribunale ordinario
di Ragusa solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), in riferimento agli
artt. 3 e 77, secondo comma, della Costituzione.
1.1.- Il giudice rimettente premette che, nell'ambito di un
giudizio penale, in fase dibattimentale, attinente all'ipotesi di
reato di cui all'art. 187 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285 (Nuovo codice della strada), non riconducibile ai casi per i
quali è disposta la deroga alla sospensione feriale dei termini
processuali (ex artt. 91 e 92 del regio decreto 30 gennaio 1941, n.
12, intitolato «Ordinamento giudiziario», ed artt. 2 e 2-bis della
legge 7 ottobre 1969, n. 742, recante «Sospensione dei termini
processuali nel periodo feriale»), con ordinanza emessa in data 23
settembre 2014, ha fissato l'udienza per l'assunzione di una prova
testimoniale in data 8 settembre 2015. In questa data, sulla base
della disciplina anteriore alla novella di cui al citato art. 16, non
sarebbe stata possibile la celebrazione di un'udienza istruttoria.
Precisa, inoltre, che, sebbene la disposizione censurata non
abbia espressamente modificato l'art. 90, primo comma,
dell'ordinamento giudiziario, secondo cui i magistrati che esercitano
funzioni giudiziarie hanno un periodo annuale di ferie di
quarantacinque giorni, essa, lungi dal riferirsi esclusivamente ai
magistrati ordinari in tirocinio, sarebbe espressiva della volontà
del legislatore di procedere ad una riduzione delle ferie per tutti i
magistrati (ordinari, amministrativi, contabili e militari), con o
senza funzioni, nonchè per gli avvocati e i procuratori dello Stato.
Pertanto, essa avrebbe determinato la tacita abrogazione dell'art.
90, primo comma, dell'ordinamento giudiziario, come si desumerebbe,
oltre che dai «non equivoci comunicati del Governo», dalla
inscindibile correlazione tra il primo ed il secondo comma della
medesima disposizione.
Il rimettente ritiene che la riduzione del periodo di sospensione
feriale dei termini processuali «dal 6 al 31 agosto di ciascun anno»,
disposta dal comma 1 dell'art. 16 (precedentemente prevista dal 1°
agosto al 15 settembre e determinata dalla distinta esigenza di
assicurare riposo agli avvocati ed ai procuratori legali) non sarebbe
stata in alcun modo efficace, ai fini della rapida definizione dei
procedimenti e dello smaltimento dell'arretrato, senza la contestuale
riduzione del periodo di congedo ordinario riconosciuto ai magistrati
da quarantacinque a trenta giorni, di cui al comma 2 del medesimo
art. 16.
Considerato che l'obiettivo perseguito dal legislatore è quello
dell'aumento di produttività in sede giurisdizionale, connesso al
numero di udienze tenute e dei procedimenti definiti nel corso
dell'anno giudiziario, sarebbe palese, secondo il rimettente, che
l'eventuale mancata riduzione delle ferie riconosciute alla
magistratura avrebbe reso infruttuosa la contestuale riduzione del
periodo di sospensione feriale dal 6 al 31 agosto. Ciò sarebbe
ulteriormente avvalorato dalla tendenziale coincidenza del congedo
per ferie goduto dal magistrato ordinario con il periodo feriale
fissato al principio di ogni anno (nell'ambito della stagione estiva)
ai sensi dell'art. 90 dell'ordinamento giudiziario, periodo che, a
sua volta, tendenzialmente coincide con la sospensione feriale dei
termini processuali.
Pertanto, i commi 1 e 2 dell'art. 16, pur se attinenti a profili
distinti, sarebbero mossi da una ratio unitaria.
Tanto premesso, il giudice rimettente sostiene che la fissazione
dell'udienza di assunzione della prova testimoniale in data 8
settembre 2015 sia una conseguenza, prima ancora che della
contrazione del periodo di sospensione feriale dei termini
processuali, della riduzione del periodo di congedo ordinario di cui
all'art. 90 dell'ordinamento giudiziario, in relazione al disposto
del successivo art. 91, secondo cui, durante il periodo feriale dei
magistrati, le corti d'appello ed i tribunali trattano le cause
penali relative ad imputati detenuti o a reati che possono
prescriversi o che, comunque, presentano carattere di urgenza.
Su tali basi, il Tribunale ordinario di Ragusa ritiene che il
combinato disposto delle disposizioni di cui all'art. 16 collida con
gli artt. 3 e 77, secondo comma, Cost.
1.2.- In via preliminare, il rimettente afferma che la questione
è, senza dubbio, rilevante nel procedimento penale in trattazione.
Il Tribunale ordinario di Ragusa ricorda che la pregiudizialità
necessaria della questione di costituzionalità rispetto alla
decisione del giudizio a quo si ravvisa «ogni qualvolta il giudice
dubita della legittimità costituzionale delle disposizioni normative
che, in quel momento, è chiamato ad applicare per la prosecuzione
e/o la definizione del giudizio» (sentenza n. 53 del 1982) e rileva
che, nella vicenda in esame, la questione viene sollevata
successivamente all'emissione dell'ordinanza di ammissione della
prova testimoniale e di fissazione dell'udienza, ma anteriormente
alla data prevista per la sua assunzione (8 settembre 2015), «ipotesi
che renderà in concreto determinante la decisione della Corte».
1.3.- Nel merito, il rimettente censura l'art. 16 anzitutto per
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.
La norma risulterebbe, infatti, priva, in maniera evidente, dei
requisiti della necessità e dell'urgenza che, secondo l'indirizzo
della giurisprudenza costituzionale, «legittimano il Governo ad
emanare decreti-legge» (sentenza n. 16 del 2002).
Tenuto conto che l'art. 16 del d.l. n. 132 del 2014 prevede, al
comma 3, che «[l]e disposizioni di cui ai commi 1 e 2 acquistano
efficacia a decorrere dall'anno 2015», una decretazione d'urgenza
avente ad oggetto una riduzione dei periodi di sospensione feriale
dei termini processuali e di ferie dei magistrati, con effetto a
decorrere dall'anno 2015, si porrebbe in contrasto manifesto con il
presupposto dell'urgenza di provvedere.
Tale contrasto sarebbe avvalorato dalla considerazione che,
stabilito l'inizio del periodo di sospensione feriale dei termini in
data 6 agosto 2015 e considerata l'esigenza, per ragioni di buona
organizzazione del servizio giustizia, che i magistrati godano di
regola delle proprie ferie in via continuativa e preferibilmente
durante il periodo di sospensione feriale dei termini, le
disposizioni di cui all'art. 16 sarebbero destinate a produrre i
propri effetti non prima dei mesi di luglio e agosto 2015. Si
tratterebbe, pertanto, di tempi assolutamente compatibili con la
deliberazione delle due Camere e il processo ordinario di formazione
delle leggi, anche qualora si volesse attribuire rilievo ad una
preventiva calendarizzazione delle udienze.
1.4.- La norma sarebbe in contrasto anche con l'art. 3 Cost.
Essa, infatti, parificando il periodo di congedo ordinario
riconosciuto ai magistrati a quello degli altri impiegati civili
dello Stato, senza tener conto delle peculiarità dell'attività
giudiziaria, mostrerebbe un assetto normativo inidoneo ad assicurare
la concreta ed integrale fruizione, da parte dei magistrati, dei
trenta giorni di congedo ordinario riconosciuti agli impiegati civili
dello Stato, realizzando una disparità di trattamento rispetto a
questi ultimi non giustificata e non ragionevole. Si tratterebbe di
una parificazione solo apparente, perchè la riforma non derogherebbe
alla necessità che il giudice rispetti i termini per il deposito dei
provvedimenti, anche qualora questi scadano nel periodo di
sospensione feriale e nel corso del periodo di congedo ordinario. Il
magistrato sarebbe, dunque, tenuto, come nel passato, a prestare la
propria attività lavorativa anche durante il periodo di congedo
ordinario, non potendo sottrarsi all'obbligo di predisporre e
depositare gli atti i cui termini scadano nel corso delle proprie
ferie.
2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata.
La difesa statale premette che l'obiettivo perseguito dal
legislatore con il decreto-legge n. 132 del 2014, in cui si colloca
la disposizione sospettata di illegittimità costituzionale, consiste
nell'aumento della produttività in sede giurisdizionale, obiettivo
legato, tra l'altro, al numero delle udienze tenute e dei
procedimenti definiti nel corso dell'anno giudiziario. In questa
prospettiva la riduzione del periodo di sospensione feriale dei
termini processuali e quella del periodo di congedo ordinario
riconosciuto ai magistrati sarebbero congiuntamente preordinate a
produrre l'effetto di razionalizzare e incrementare l'efficienza
degli uffici giudiziari.
Tanto premesso, in primo luogo, sarebbero sussistenti i requisiti
di necessità ed urgenza previsti dall'art. 77 Cost.
La norma censurata sarebbe, infatti, coerente con i predetti
obiettivi.
Considerato il dato dell'elevatissimo contenzioso pendente,
soprattutto in appello, e della sistematica violazione del termine di
ragionevole durata del processo di cui all'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, la norma in esame
rientrerebbe fra le misure finalizzate ad attuare un'inversione di
tendenza nella durata dei procedimenti, trasformando quello che è
ora un fattore di appesantimento della crisi in un possibile «volano»
per la crescita economica.
La disposizione transitoria contenuta nel comma 3 dell'articolo
in esame, in forza della quale la riduzione del termine di
sospensione feriale dei termini processuali e delle ferie dei
magistrati e degli avvocati e procuratori dello Stato produrranno
effetto a decorrere dall'anno 2015, non costituirebbe, di per sè, un
dato incompatibile, almeno in modo evidente, con il presupposto
dell'urgenza richiesto dall'art. 77 Cost.
Del pari infondata sarebbe la dedotta violazione dell'art. 3
Cost.
La norma censurata non sembrerebbe arbitraria o carente di un
adeguato fondamento giustificativo, tanto da determinare la lamentata
violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui, in funzione
dell'evidenziata finalità di migliorare l'efficienza e la
produttività degli apparati giudiziari, riduce il periodo di congedo
ordinario dei magistrati per parificarlo a quello della generalità
degli impiegati dello Stato,.
La censura inerente all'effettivo godimento delle ferie sarebbe
in ogni caso superabile alla luce del contenuto del comma 4 dell'art.
16 del d.l. n. 132 del 2014, che, con una specifica disposizione,
rimette agli organi di governo delle magistrature e dell'avvocatura
dello Stato l'adozione di misure organizzative conseguenti
all'applicazione delle disposizioni dell'articolo in esame. Tali
disposizioni dovrebbero, infatti, comprendere quelle volte ad
assicurare l'effettività del godimento del periodo di ferie
spettante ai magistrati, come ridisegnato dal legislatore.
La difesa statale ritiene, inoltre, che la questione si esponga a
un radicale giudizio di manifesta inammissibilità, tenuto conto del
fatto che il rimettente non tenta nemmeno di ipotizzare
un'interpretazione costituzionalmente orientata della nuova
disciplina di regolazione del periodo di godimento delle ferie dei
magistrati.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Ragusa dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi
per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile), in
riferimento agli artt. 3 e 77, secondo comma, della Costituzione.
A suo avviso, tale norma, disponendo la riduzione sia del periodo
di sospensione feriale dei termini processuali (comma 1), sia del
congedo ordinario dei magistrati (comma 2), «con efficacia a
decorrere dall'anno 2015» (comma 3), si porrebbe in evidente
contrasto con il presupposto dell'urgenza di provvedere, imposto per
l'adozione dei decreti-legge dall'art. 77, secondo comma, Cost.
Essa violerebbe anche l'art. 3 Cost. in quanto, parificando il
periodo di congedo ordinario riconosciuto ai magistrati a quello
degli altri impiegati civili dello Stato, senza tener conto delle
peculiarità dell'attività giudiziaria, fra cui quella di dover
depositare i provvedimenti nei termini, anche ove questi ultimi
scadano nel periodo di congedo ordinario, darebbe luogo a un assetto
normativo tale da non assicurare la concreta ed integrale fruizione,
da parte dei magistrati, dei trenta giorni di congedo riconosciuti
agli impiegati civili dello Stato, realizzando una disparità di
trattamento rispetto a questi ultimi non giustificata e non
ragionevole.
2.- In linea preliminare, occorre rilevare che, successivamente
all'adozione dell'ordinanza di rimessione, è stata adottata la legge
10 novembre 2014, n. 162, di conversione del d.l. n. 132 del 2014.
Quest'ultima ha inciso sul testo dell'art. 16 limitatamente al comma
1, nel quale le parole «dal 6 al 31 agosto di ciascun anno» sono
state sostituite dalle seguenti: «dal 1º al 31 agosto di ciascun
anno». Si è, in altri termini, stabilito che il periodo di
sospensione feriale dei termini processuali decorra, anzichè dal 6
agosto, come previsto nel testo del d.l. n. 132 del 2014, dal 1°
agosto, mentre il termine finale del predetto periodo è rimasto alla
data del 31 agosto, così equiparando la durata del periodo di
sospensione feriale dei termini processuali a quella del congedo
ordinario dei magistrati (pari a trenta giorni).
Tale ius superveniens non incide sul giudizio di legittimità
costituzionale, poichè si rivolge a disciplinare aspetti della
disposizione denunciata (la delimitazione a trenta giorni anzichè a
venticinque del periodo di sospensione feriale dei termini
processuali) non rilevanti ai fini della valutazione delle censure di
illegittimità costituzionale proposte.
Conseguentemente, deve escludersi la necessità di procedere ad
una restituzione degli atti, anche perchè, come questa Corte ha già
avuto modo di precisare, «un'eventuale restituzione degli atti al
giudice rimettente, ove questa non sia giustificata dalla necessità
che sia nuovamente valutata la perdurante rilevanza nel giudizio a
quo e la non manifesta infondatezza della quaestio a suo tempo
sollevata, potrebbe condurre, proprio in aperto contrasto col
principio di effettività della tutela giurisdizionale che non può
essere disgiunta dalla sua tempestività, ad un inutile dilatamento
dei tempi dei giudizi a quibus, soggetti per due volte alla
sospensione conseguente al promovimento dell'incidente di
legittimità costituzionale, e ad una duplicazione dello stesso
giudizio di costituzionalità, con il rischio di vulnerare il canone
di ragionevole durata del processo sancito dall'art. 111 Cost.
(sentenza n. 186 del 2013)» (sentenza n. 172 del 2014).
3.- La questione, così come posta, è inammissibile per difetto
di motivazione in punto di rilevanza.
3.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che, quando il
rimettente non spieghi adeguatamente le ragioni per le quali ritiene
di dover applicare la norma della cui legittimità costituzionale
dubita per proseguire nel giudizio pendente dinanzi a sè, la
questione è inammissibile (fra le tante, di recente, sentenza n. 178
del 2015; ordinanze n. 187 e n. 183 del 2015).
Nell'itinerario argomentativo seguito dal giudice a quo non è
ravvisabile alcun elemento che chiarisca le ragioni per le quali egli
ritiene di dover fare applicazione delle disposizioni censurate, per
consentire la prosecuzione del procedimento in corso. Nonostante egli
affermi, apoditticamente, che «la questione è, senz'altro, rilevante
nel procedimento penale in trattazione» e richiami il principio per
cui la pregiudizialità della questione di legittimità
costituzionale rispetto al giudizio a quo sussiste anche allorquando
il giudice dubita della legittimità costituzionale di disposizioni
normative che, in quel momento, è chiamato ad applicare per la
prosecuzione del giudizio, l'esigenza di dover applicare la norma
censurata non emerge con chiarezza.
Il Tribunale ordinario di Ragusa premette di sollevare questione
di legittimità costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 132 del 2014
nell'ambito di un giudizio penale, in fase dibattimentale, attinente
all'ipotesi di reato di cui all'art. 187 del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada). In particolare,
precisa che, con ordinanza emessa il 23 settembre 2014, ha fissato
l'udienza per l'assunzione di una prova testimoniale in data 8
settembre 2015. In questa data, sulla base della disciplina anteriore
alla novella di cui al citato art. 16, non sarebbe stata possibile la
fissazione di un'udienza istruttoria, in quanto compresa nel periodo
di sospensione feriale dei termini processuali. Tale fissazione -
puntualizza il rimettente - «discende [...] anzitutto dalla riduzione
del periodo di congedo ordinario di cui all'art. 90 ord. giud.- in
relazione al disposto del successivo art. 91 (secondo cui, nel
periodo feriale dei magistrati, le corti d'appello ed i tribunali
ordinari trattano le cause penali relative ad imputati detenuti o a
reati che possono prescriversi o che, comunque, presentano caratteri
di urgenza) - prima ancora che dalla connessa contrazione del periodo
di sospensione feriale dei termini processuali».
Non si spiega perchè il giudice si ritenga obbligato a fissare
l'udienza per l'assunzione della prova testimoniale proprio in una
data non più ricompresa nel periodo di sospensione feriale dei
termini processuali per effetto dell'art. 16, comma 1, del d.l. n.
132 del 2014 e sulle ragioni che rendono, secondo il rimettente,
necessaria l'applicazione di quest'ultima norma alla prosecuzione del
giudizio in corso.
Risulta ancor meno dimostrata la necessaria applicazione della
previsione relativa alla riduzione del periodo di congedo ordinario
dei magistrati, di cui al comma 2 dell'art. 16. Il giudice rimettente
nulla dice a tal proposito, limitandosi a ricordare la ratio unitaria
(che attiene alla rapida definizione dei procedimenti e allo
smaltimento dell'arretrato) dei commi 1 e 2 del citato art. 16,
nonchè la tendenziale coincidenza del congedo ordinario goduto dal
magistrato «con il periodo feriale fissato al principio di ogni anno
[...] a sua volta tendenzialmente coincidente con il periodo di
sospensione feriale dei termini processuali».
Lo stesso rimettente riconosce che una tale coincidenza è solo
tendenziale e dunque eventuale, poichè non sussiste alcun precetto
normativo che imponga un simile effetto. Non rileva, dunque, la
pretesa unitarietà di ratio di disposizioni «attinenti a profili
distinti» (come affermato nella stessa ordinanza di rimessione),
ovvero a fattispecie diverse, ai fini della dimostrazione della loro
congiunta applicazione nel caso di specie.
Questa Corte ha già avuto più volte occasione di delineare
l'ambito di applicazione e la finalità dell'istituto della
sospensione feriale dei termini processuali, precisando che esso,
nato «dalla necessità di assicurare un periodo di riposo a favore
degli avvocati e procuratori legali [...] è anche correlato al
potenziamento del diritto di azione e di difesa (art. 24 Cost.)»
(sentenza n. 255 del 1987), cui deve essere accordata tutela, «quando
la possibilità di agire in giudizio costituisca per il titolare
l'unico rimedio per far valere un suo diritto» (sentenza n. 49 del
1990).
Risulta, dunque, evidente che l'individuazione del periodo di
sospensione feriale dei termini processuali risponde a un'esigenza di
garanzia dell'effettività del diritto di difesa nel periodo di
riposo degli avvocati, ben diversa da quella sottesa alla previsione
del periodo di congedo ordinario dei magistrati, cui sono viceversa
indirizzate, a titolo esclusivo, alcune delle censure, in specie
quelle relative alla violazione dell'art. 3 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi
per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile),
sollevata in riferimento agli artt. 3 e 77, secondo comma, della
Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2015

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 novembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI