1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 novembre 2016 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Individuazione dei titoli di entrata e di spesa considerati ai fini dell'equilibrio di bilancio - Fondo pluriennale vincolato - Disciplina delle operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione di precedenti esercizi - Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali - Concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilita' e alla riduzione del debito pubblico. - Legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), artt. 1, comma 1, lett. b); 2, comma 1, lett. a); 3, comma 1, lett. a); e 4, comma 1, lett. a). (16C00336) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2016)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del presidente della
regione pro tempore avv. Debora Serracchiani, autorizzata con
deliberazione della giunta regionale n. 1987 del 21 ottobre 2016
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da mandato e procura speciale
a margine del presente ricorso, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
(cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in
Padova, via San Gregorio Barbarigo, 4, telefono 049-660231, telefax
0498776503, P EC giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it ed
elettivamente domiciliata in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza
della Regione, in Piazza Colonna, 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera b); dell'art. 2, comma 1, lettera a); dell'art. 3, comma 1,
lettera a) e dell'art. 4, comma 1, lettera a) della legge 12 agosto
2016, n. 164 «Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in
materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 201 del 29 agosto 2016;
Per violazione:
dello statuto speciale approvato con legge costituzionale n. 1
del 1963, in riferimento agli articoli 4, in particolare comma 1-bis,
5, 6, 7, 8, 25, 48, 49, 51, 63 e 65;
degli articoli 3, 81, 97 e 119 della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
del principio di ragionevolezza, del principio di leale
collaborazione e del principio dell'accordo in materia di finanza
regionale (art. 63 e 65 dello statuto speciale, art. 27 della legge
n. 42 del 2009);
dell'art. 5, comma 1, lettera g), e comma 2, lettera c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012;
delle norme di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza
regionale); al decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); al decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni),
all'art. 9.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 29 agosto 2016 è stata pubblicata
la legge 12 agosto 2016, n. 164, recante «Modifiche alla legge 24
dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali».
Tale legge, approvata nel testo finale a maggioranza assoluta,
interviene sulla legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante
«Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione», cioè sulla
legge rinforzata prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost.
La novella incide sugli articoli da 9 a 12 del Capo IV, dedicato
allo «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e
concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico»
(solo una disposizione della legge n. 164 del 2016 - l'art. 5 -
interviene su norme che non coinvolgono regioni od enti locali,
andando a modificare l'art. 18 della legge n. 243 del 2012, relativo
all'Ufficio parlamentare di bilancio).
Per quanto qui interessa, l'art. 1, comma 1, della legge n. 164
del 2015 modifica l'art. 9 della legge n. 243 del 2012, e dopo avere
alla lettera a) ridefinito il concetto base di «bilancio in
equilibrio», individuandolo come bilancio che presenta un «saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'art. 10 della
legge n. 243 del 2012» (modificando così l'art. 9, comma 1, della
legge n. 243), dispone altresì alla lettera B (introducendo un nuovo
comma 1-bis nel predetto art. 9) che ai fini della applicazione della
precedente definizione le entrate finali sono quelle «ascrivibili ai
titoli 1, 2, 3, 4 e .5 dello schema di bilancio previsto dal decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio».
Nello stesso comma 1-bis dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012,
così introdotto, è anche disposto che «per gli anni 2017-2019, con
la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza
pubblica e su base triennale, è prevista l'introduzione del fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa» e che «a decorrere
dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle
entrate finali».
L'art. 2 della legge n. 164 del 2016 modifica l'art. 10 della
legge n. 243 del 2012, che regola il ricorso all'indebitamento da
parte degli enti territoriali e sostituisce i commi 3, 4, 5 di tale
disposizioni.
In particolare, il nuovo comma 3 stabilisce che «le operazioni di
indebitamento di cui al comma 2 - e quindi operazioni approvate
contestualmente all'adozione di piani di ammortamento di durata non
superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali sono
evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli
esercizi finanziari futuri nonchè le modalità di copertura degli
oneri corrispondenti - e le operazioni di investimento realizzate
attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in
ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il
rispetto del saldo di cui all'art. 9, comma 1, del complesso degli
enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima
regione».
L'art. 3 della legge impugnata novella l'art. 11, comma 1, della
legge n. 243 del 2012, stabilendo che «fermo restando quanto previsto
dall'art. 9, comma 5, e dall'art. 12, comma 1, lo Stato, in ragione
dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, secondo modalità definite con leggi dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge», ed abroga i
commi 2 e 3 dello stesso art. 11.
Infine - per quanto qui di interesse - l'art. 4 sostituisce i
primi due commi, ed abroga il terzo comma, dell'art. 12 della legge
n. 243 del 2012.
L'art. 12, comma 1, come novellato dispone ora che «le regioni, i
comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome
di Trenta e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge».
Il nuovo comma 2 stabilisce che «fermo restando quanto previsto
dall'art. 9, comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto
dell'andamento del ciclo economico, concorrono alla riduzione del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso
versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato secondo
modalità definite con legge dello Stato, nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge».
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che le disposizioni
sopra descritte, contenute negli arti. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 164
del 2016 siano costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia
costituzionale della Regione sotto i seguenti profili e per i
seguenti motivi di

Diritto

I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b),
della legge n. 164 del 2016, introduttivo dell'art. 9, comma 1-bis,
della legge n. 243 del 2012.
La Regione impugna anzitutto l'art. 1, comma 1, lettera b), della
legge n. 164 del 2016. Tale disposizione, che introduce il comma
1-bis nell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, è formulata nei
termini che seguono:
1. All'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, sono
apportate le seguenti modificazioni
...
b) dopo il comma 1 è inserito il seguente:
«1-bis. Ai fini dell'applicazione del comma 1, le entrate finali
sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di
bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e
le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la legge di
bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su
base triennale, è prevista l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall'esercizio 2020,
tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali».
La disposizione del nuovo comma 1-bis si compone di tre periodi.
Il primo periodo elenca quali titoli di entrata e quali titoli di
spesa debbono essere considerati ai fini del rispetto della regola
dell'equilibrio di bilancio, come definita dal comma 1 dello stesso
art. 9 della legge n. 243 del 2012, secondo la quale «i bilanci delle
regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e
delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in
equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto,
conseguono un saldo non negativo; in termini di competenza, tra le
entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai
sensi dell'art. 10»): specifica, cioè le «entrate finali» e le
«spese finali» che contano a questo fine.
Riscontrando i titoli in entrata indicati dal primo periodo, è
agevole osservare - ma sarà subito meglio precisato - che tra le
entrate finali che possono essere prese in considerazione ai fini
dell'equilibrio di bilancio non è menzionato l'eventuale avanzo
dell'esercizio precedente. L'omessa menzione di tale posta di
bilancio è oggetto della presente impugnazione.
Il secondo ed il terzo periodo riguardano invece il fondo
pluriennale vincolato, posta di bilancio che, secondo la disciplina
di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, è costituita
da risorse già accertate destinate al finanziamento di obbligazioni
passive dell'ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi
a quello in cui è accertata l'entrata. Il secondo periodo dell'art.
1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016 consente
l'inclusione del fondo pluriennale vincolato negli anni 2017-2019, ma
solo su previsione della legge di bilancio e «compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale». Il terzo periodo
della disposizione, invece, stabilisce l'inclusione di tale fondo tra
le entrate e le spese finali a decorrere dall'esercizio 2020, solo se
finanziato con le entrate finali. In questi termini il secondo e il
terzo periodo dell'art. 1, comma 1, lettera b), limitano
materialmente e temporalmente l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato, e sono oggetto di contestazione.
Ciò premesso, si espongono partitamente le censure che
interessano il primo periodo
(II.1) e quelle che investono il secondo e terzo periodo della
disposizione (I.2).
I.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b),
primo periodo, della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui,
introducendo il nuovo comma 1-bis nell'art 9 della legge n. 243 del
2012, al primo periodo del comma esclude l'utilizzo del saldo di
amministrazione ai fini dell'equilibrio di bilancio.
Il nuovo comma 1-bis dell'art. 9 della legge n. 243, introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2015, nel
primo periodo individua, ai fini dell'equilibrio di bilancio, le
entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118.
Si tratta delle seguenti: Titolo 1, entrate correnti di natura
tributaria, contributiva e perequativa; Titolo 2, trasferimenti
correnti; Titolo 3, entrate extratributarie; Titolo 4, entrate in
conto capitale; Titolo 5, entrate da riduzione di attività
finanziarie. Dunque tra le entrate finali che possono essere prese in
considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio non trova
immediata collocazione l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente.
La Regione Friuli-Venezia Giulia teme che la mancata espressa
menzione di tale posta di bilancio sia intesa nel senso di divieto di
utilizzazione, nel calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di
amministrazione dell'esercizio precedente. Tale ipotesi
interpretativa potrebbe ritenersi confermata, sul piano sistematico,
da quanto dispone l'art. 2, comma 1, lettera a), della medesima legge
n. 164 del 2015, che parrebbe consentire l'utilizzo degli avanzi di
amministrazione soltanto sulla base di intese concluse in ambito
regionale, ed è perciò parimenti impugnato dalla ricorrente Regione
con la censura che sarà illustrata al punto II del presente ricorso.
Ove tale fosse l'interpretazione da preferire, i concreti effetti
lesivi della norma impugnata sarebbero particolarmente intensi (e
perciò anche irragionevolmente discriminatori) proprio per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Premesso infatti che essa ha come principale fonte di entrata le
compartecipazioni ai tributi erariali, la presenza sul territorio
regionale di grandi gruppi (e quindi di grandi contribuenti, che
comunemente praticano operazioni societarie o intragruppo, con
rilevanti effetti tributari) rende molto variabile, di anno in anno,
la dimensione delle entrate regionali. Tale variabilità non è
prevedibile dalla Regione e quindi non è programmabile ex ante, dal
momento che essa ha contezza della entità della compartecipazione di
sua spettanza solo a versamento avvenuto e dunque a saldo, secondo
quanto previsto dalle norme di attuazione dello statuto speciale.
La combinazione delle speciali regole costituzionali sulla
finanza regionale con la particolare composizione dei soggettivi
passivi d'imposta, che rende mutevole la massa imponibile, e con i
meccanismi di trasmissioni dei dati normativamente previsti comporta
la fisiologica formazione di avanzi di bilancio (o disavanzi), che
costituiscono una parte essenziale della finanza regionale, e che,
che possono essere utilizzati solo successivamente all'accertamento
in entrata, devono trovare la necessaria corrispondenza tra le voci
di entrata dell'anno seguente utili fini del pareggio di bilancio.
Diversamente, la disposizione sarebbe, ad avviso della Regione,
lesiva della propria autonomia finanziaria ed illegittima sotto
diversi profili, che vengono qui prospettati sulla base della
premessa che un simile meccanismo non ha alcuna base nella legge
costituzionale n. 1 del 2012 (i cui principi al contrario risultano
anch'essi in parte violati), e che dunque nella fissazione delle
regole di equilibrio finanziario non possono essere sovvertiti i
principi di base dell'autonomia finanziaria regionale.
In primo luogo, l'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente, una volta che sia stato accertato e rappresentato nei
rendiconti, è un elemento patrimoniale della Regione, che la norma
impugnata, secondo quanto qui prospettato, renderebbe indisponibile
da parte dell'ente (salvo che alle condizioni di cui all'art. 2,
comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016, che è oggetto di
separata impugnazione), generando una situazione equivalente alla
sottrazione materiale di risorse, analoga alla previsione di una
riserva all'erario o di un accantonamento di entrata a valere sulle
quote di tributi erariali di spettanza regionale.
Se tale è la sostanza dell'avanzo, ad avviso della Regione la
disposizione restrittiva lede le norme dello statuto speciale nelle
quali è fondata la sua autonomia finanziaria della Regione, e dunque
le norme contenute nel Titolo IV della legge costituzionale n. 1 del
1963, in particolare l'art. 48, che costruisce la finanza dell'ente
come una finanza propria della Regione («La Regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli
seguenti»); l'art. 49, che attribuisce alla Regione quote dei tributi
erariali; l'art. 51, che individua le altre entrate della Regione;
dell'art. 63, ultimo comma, dello statuto speciale, che consente
modifiche alle norme predette solo con il procedimento negoziato ivi
previsto.
Violate sono anche le corrispondenti norme sull'autonomia
finanziaria e patrimoniale della Regione contenute nell'art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost., invocato anche in combinazione
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ove più
favorevole. Considerando poi l'effetto sostanziale «sottrattivo»
sopra descritto, risulta violato anche il principio dell'accordo, in
applicazione del metodo pattizio che regola i rapporti finanziari tra
lo Stato e il Friuli-Venezia Giulia, principio sotteso agli articoli
63 (già richiamato) e 65 (in tema di procedura negoziata per
l'approvazione delle norme di attuazione) dello statuto, nonchè alle
norme di attuazione contenute nel decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), nel decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza
regionale); nel decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), e ribadito,
con riferimento a tutte le Regioni a statuto speciale, dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009.
La norma non può essere nemmeno essere giustificata con le
esigenze della solidarietà nazionale menzionate dall'art. 48 dello
Statuto (peraltro «nei modi stabiliti dagli articoli seguenti» dello
stesso statuto), o con le esigenze di concorso della Regione alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, menzionate dall'art. 81, sesto comma, e 97, primo
comma, Cost., nonchè dall'art. 5, comma 2, della legge n. 1 del
2012.
Invero, è ipotizzabile che l'avanzo di amministrazione venga
«sterilizzato» ai fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo
scopo di essere poi riversato e contabilizzato nel conto consolidato
delle amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione
europea; ma tale forma di concorso alla sostenibilità del debito
pubblico sarebbe comunque incompatibile con molteplici parametri
costituzionali.
Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui l'equilibrio
complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci in equilibrio
e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e bilanci in
attivo; la possibilità di compensazioni, del resto, è consentita
soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge n. 243 del 2012,
in relazione alle operazioni di investimento.
Tale principio si ricava dall'art. 81, primo comma, Cost., che
impone allo Stato di assicurare «l'equilibrio tra le entrate e le
spese del proprio bilancio» e l'art. 119, primo comma, Cost., che
analogamente impone agli enti territoriali «l'equilibrio dei relativi
bilanci».
Quando l'art. 97, primo comma, Cost., stabilisce che «le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico», esso impone a tutte le amministrazioni,
singolarmente prima che nel loro complesso, di avere un bilancio in
equilibrio.
Si precisa che la Regione è legittimata a far valere anche la
violazione degli articoli 81, primo comma, e art. 97, primo comma,
Cost., sia perchè - come è stato rilevato in letteratura - «quella
dell'equilibrio dei rispettivi bilanci è una sorta di garanzia
reciproca che tutti i livelli di Governo mutuamente si prestano» (in
tali termini M. Luciani, L'equilibrio di bilancio e i principi
fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità,
relazione al Seminario organizzato da codesta Corte su Il principio
dell'equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del
2012, nei relativi Atti, alla pagina 39), sia perchè la declinazione
dell'equilibrio di bilancio come un equilibrio complessivo, creato
anche attraverso la sterilizzazione degli avanzi di amministrazione,
ha un ovvio impatto sull'autonomia finanziaria della Regione, la
quale si vede impossibilitata ad utilizzare ai fini del pareggio il
saldo favorevole realizzato a consuntivo dell'esercizio precedente
(questo impatto è notevolissimo nel caso del Friuli-Venezia Giulia,
come si è detto supra)
In secondo luogo, questo meccanismo violerebbe anche il principio
di veridicità e di trasparenza dei bilanci e di responsabilità
politica per gli stessi, implicito, oltre che nell'art. 81 Cost.,
nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci (art. 7, per cui la Regione «provvede con
legge: 1) all'approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti
consuntivi»; art. 25, commi primo e quarto, per cui il Consiglio
regionale, «approva il bilancio di previsione della Regione» ed
«esamina ed approva il conto consuntivo della Regione per
l'esercizio»).
L'organo rappresentativo, che risponde al corpo elettorale, si
troverebbe costretto dalla norma impugnata (se intesa nel modo qui
avversato) ad approvare un bilancio non trasparente e non veritiero,
perchè l'avanzo degli esercizi precedenti, pur registrato nelle
scritture contabili della Regione, non sarebbe utilizzabile ai fini
del pareggio di bilancio, in quanto esso viene imputato al
consolidamento dei conti della pubblica amministrazione e in esso
confuso. L'elettore verrebbe così privato della possibilità di
comprendere l'effettivo andamento della finanza regionale e di
valutare corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti.
Non a caso, codesta Corte costituzionale, nella sentenza n. 188
del 2016 (al punto 4), a proposito degli accantonamenti operato dallo
Stato sulle quote di entrate erariali di spettanza della Regione, ha
valorizzato il principio della chiarezza e della trasparenza dei
rapporti tra prelievi ed impieghi quale presupposto indefettibile per
l'esplicazione della esponenzialità degli enti territoriali,
osservando che le collettività locali «hanno diritto ad
un'informazione chiara e trasparente sull'utilizzazione del prelievo
obbligatorio e sulla imputabilità delle scelte politiche sottese al
suo impiego» e ricordando che «l'art. 1 della legge n. 42 del 2009
declina l'autonomia degli enti territoriali come finalizzata a
garantire "i principi di solidarietà e di coesione sociale [nonche']
la massima responsabilizzazione [di detti enti] e l'effettività e la
trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti"».
In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del
2012, che vuole appositamente regolate le modalità attraverso le
quali i comuni, le province, le città metropolitane, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni.
Non può dirsi regolazione quello che è solo un effetto
indiretto - per quanto voluto - di una regola contabile (non a caso
contenuta in una disposizione che non si occupa del concorso degli
enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, che invece
è oggetto di altra previsione).
Sotto tale profilo risultano violati anche il principio di
ragionevolezza ed il principio di eguaglianza, dal momento che la
norma produce effetti del tutto casuali e scorrelati da una vera e
propria «capacità contributiva» dell'ente, dal momento che la
presenza di una avanzo di amministrazione non è di per sè
sintomatica di una situazione finanziaria dell'ente realmente buona,
nè significa che tutto quell'avanzo possa essere contabilizzato a
servizio del debito consolidato della amministrazioni pubbliche. Come
sopra esposto, per la Regione ricorrente si produrrebbe uno
strutturale effetto discriminatorio, con violazione anche del
principio di uguaglianza.
Questo rilievo di irragionevolezza è confermato, sul piano dei
dati normativi, dal fatto che la norma impugnata si pone in contrasto
con la logica interna del sistema delineato dalla legge rinforzata n.
243 del 2012, che configura il pareggio di bilancio come un obiettivo
di medio termine (art. 3, comma 2: «l'equilibrio dei bilanci
corrisponde all'obiettivo di medio termine»). La Regione
Friuli-Venezia Giulia sarebbe costantemente ostacolata nel
raggiungimento di questo obiettivo dalla permanente sottrazione alla
propria disponibilità delle risorse che pure statutariamente le
spettano, ma che non può ragionevolmente riuscire a impiegare
nell'anno di riscossione per la struttura stessa del meccanismo di
riscossione.
Palese è la ridondanza di tale violazione sull'esercizio di
competenze costituzionalmente riservate alla Regione. Si richiamano,
a titolo di esempio, talune delle funzioni legislative ed
amministrative che richiedono l'approvazione di spese e l'erogazione
di fondi; quali: a) tra le competenze primarie (art. 4 e art. 8
Statuto, o se più favorevoli le analoghe competenze residuali ex
art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001) agricoltura e foreste, bonifiche,
ordinamento delle minime unità culturali e ricomposizione fondiaria,
irrigazione, opere di miglioramento agrario e fondiario, zootecnia,
ittica, economia montana, corpo forestale; viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse locale e regionale; turismo e industria
alberghiera; trasporti su funivie e linee automobilistiche,
tranviarie e filoviarie, di interesse regionale; acque minerali e
termali; istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e
biblioteche di interesse locale e regionale; b) per le competenze
legislative concorrenti, l'igiene e sanità (o, se più favorevole,
la tutela della salute ex articoli 117, terzo comma, Cost., combinato
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
I.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b),
primo periodo, della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui,
introducendo il nuovo comma 1-bis nell'art 9 della legge n. 243 del
2012, al secondo e terzo periodo del comma limita l'utilizzo del
fondo pluriennale vincolato.
Come sopra esposto, la Regione impugna anche il secondo e terzo
periodo del comma 1-bis dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012,
introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del
2016. Essi dispongono nei termini che seguono:
«Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio,
compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base
triennale, è prevista l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall'esercizio 2020,
tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali».
Tali disposizioni pongono limiti temporali, procedurali e
materiali per l'utilizzo del fondo pluriennale di bilancio, e sono
queste limitazioni ad essere oggetto di contestazione.
Giova rammentare che il fondo pluriennale vincolato è una posta
di bilancio che è stata introdotta in esecuzione dei principi
statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Tale fondo è costituito da risorse già accertate e già
impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento di
obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi
successivi a quello in cui è accertata l'entrata. Il fondo
pluriennale vincolato rappresenta dunque un saldo finanziario a
garanzia della copertura di spese imputate ad esercizi successivi a
quello in corso e configura lo strumento tecnico per ricollocare su
tali esercizi spese già impegnate, relativamente alle quali sussiste
un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad
effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a
scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale
reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo
n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi.
Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che
l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla
reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari
attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni
in cui erano state impegnate le spese.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), ne aveva previsto
la considerazione limitatamente all'anno 2016 (art. 1, comma 711,
secondo periodo), con conseguente esclusione per gli anni successivi.
La nuova norma consente ora anche per il triennio 2017 - 2019
l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio
di bilancio, subordinando però questa eventualità a successive
previsioni della legge di bilancio e comunque alla sua compatibilità
con gli obiettivi di finanza pubblica. A partire dall'esercizio 2020,
la norma impugnata consente l'inclusione di tale fondo tra le entrate
e le spese finali a decorrere dall'esercizio 2020, ma solo nella
parte in cui il fondo è finanziato con le entrate finali.
Tali limitazioni si traducono nel condizionamento della
possibilità di utilizzare i fondi già destinati negli esercizi
precedenti al finanziamento delle spese già programmate, e ciò
determina la necessità che per la copertura di tali spese debbano
essere utilizzate nuove entrate dell'anno sul quale vengono sostenute
le spese, nuove entrate che diversamente avrebbero potuto essere
impiegate per nuovi interventi.
Le limitazioni di questo meccanismo a partire dal 2017 - che, si
noti bene, è stato introdotto in esecuzione di norme di
armonizzazione statali (decreto legislativo n. 118 del 2011)
-determinano un congelamento delle risorse pur disponibili, la cui
utilizzazione era già stata programmata, al di fuori delle
limitazioni imposte dalla regola del saldo non negativo di'cui
all'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Tale previsione comporta, in primo luogo, una limitazione della
autonomia finanziaria della Regione sul versante della spesa e dunque
una violazione dell'art. 48 (sul carattere proprio della finanza
regionale) ma anche degli articoli 49 (sulla spettanza delle quote di
tributi erariali) e 51 (sulle altre entrate regionali) dello statuto
speciale, dal momento che l'attribuzione alla Regione di determinate
entrate implica che di esse l'ente possa disporne, e integra anche
una violazione dell'art. 119, primo comma, Cost., che espressamente
sancisce l'autonomia di spesa, e che qui è invocato in combinazione
con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, se più
favorevole.
La norma non può essere giustificata dalle esigenze
dell'equilibrio di bilancio o da quelle della solidarietà nazionale,
evocate dall'art. 48 dello statuto speciale, peraltro «nei modi
stabiliti dagli articoli seguenti».
Infatti, per quanto il medesimo art. 119, primo comma, Cost.
faccia salvo «il rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci» e
impegni le regioni a concorrere «ad assicurare l'osservanza dei
vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea», trattasi di valori che non sono messi a rischio
dall'utilizzo delle proprie risorse programmate per spese
pluriennali.
Anzi, è proprio la previsione di un ostacolo per la Regione
nell'utilizzare un fondo appositamente programmato per spese già
impegnate e che diventeranno esigibili negli esercizi successivi, a
determinare un rischio per l'equilibrio del bilancio, giacchè tale
ostacolo comporta la necessità di trovare aliunde una copertura per
tali spese, che corrispondono ad obbligazioni giuridicamente
vincolanti già assunte.
Sotto tale profilo risulta poi violato il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui art. 97, comma secondo, Cost.,
in quanto risulta così preclusa la realizzazione dei programmi di
investimento per la cui realizzazione i fondi sono accantonati nel
fondo vincolato di entrata. Unitamente, risulta violato anche il
principio di ragionevolezza, fondato sull'art. 3, comma primo, Cost.:
non si intende, infatti, come la Regione - che pure dispone delle
risorse necessarie al finanziamento di un investimento pluriennale -
possa avere la certezza di poterlo onorare negli anni successivi, se
non può contare sulle somme appositamente accantonate.
Ovvia è la ridondanza di tale violazione sull'esercizio di
competenze costituzionalmente riservate alla Regione e in particolare
delle competenze che normalmente richiedono l'adozione di programmi
di spesa. Su questo punto si rinvia a quanto dedotto in precedenza,
segnalando, ad esempio, le competenze in materia di viabilità o di
lavori pubblici di interesse locale e regionale, quelle in materie di
trasporti di interesse regionale oppure quelle in materie di sanità
Ad avviso della ricorrente Regione tali limitazioni alla
computabilità del fondo pluriennale vincolato rimarrebbero
incostituzionali anche nell'ipotesi che esse dovessero ritenersi
strumentali alla sostenibilità del debito pubblico, per ragioni
corrispondenti a quelle esposte al punto precedente in relazione alla
problematica dell'avanzo di amministrazione.
Sarebbe infatti violato anche il principio di cui all'art. 5,
comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che
vuole appositamente regolate le modalità con cui gli enti
territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni.
Si ribadisce che un effetto indiretto di una regola contabile -
anche se è voluto - non è certo un modo in cui il predetto concorso
è regolato.
Inoltre sarebbe lesi il principio di ragionevolezza ed il
principio di eguaglianza, considerato che la tale contributo sarebbe
automaticamente generato in funzione della applicazione di una regola
contabile che è dettata a tutt'altri fini e non di un reale
«capacità contributiva» dell'ente; la presenza e la dimensione del
fondo pluriennale vincolato è il risultato della programmazione
della spesa e non della presenza di avanzi strutturali di bilancio.
Poichè l'introduzione del fondo pluriennale vincolato è imposta
dalla legislazione statale di armonizzazione della finanza pubblica,
la sua strumentalizzazione ad altri fini è lesiva anche del
principio costituzionale di leale collaborazione.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera
a), della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui, introducendo il
nuovo comma 3 dell'art. 10 della legge n. 243 del 2012, vincola ad
intese l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione.
L'art. 2, comma 1, lettera a) della legge n. 164 del 2016
sostituisce il comma 3 dell'art. 10 della legge n. 243 del 2012.
Essa prevede quanto segue:
«All'art. 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, sono apportate
le seguenti modificazioni:
a) il comma 3 è sostituito dal seguente:
"3. Le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le
operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei
risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono
effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale
che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di
cui all'art. 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della
regione interessata, compresa la medesima regione"».
In questi termini, la disposizione norma sembra in primo luogo
confermare, alla stregua di quanto sopra considerato, la generale
impossibilità per la Regione di utilizzare il proprio avanzo di
amministrazione ai fini del pareggio di bilancio, ed essa è dunque
impugnata quale parte del complessivo regime di limitazione
dell'utilizzo del risultato di amministrazione.
Specificamente, poi, essa subordina l'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione della Regione alla conclusione di apposite intese con
gli enti territoriali. Sennonchè, essendo sottratto alla piena
disponibilità della Regione, tale avanzo cessa di essere una
componente del suo patrimonio, a dispetto di quanto è rappresentato
nei suoi rendiconti.
Ciò integra - per le ragioni analiticamente esposte al
precedente punto I.1., cui si rinvia - una violazione della autonomia
finanziaria regionale (articoli 48, 49 e 51 dello statuto o art. 119,
primo, secondo e sesto comma, se più favorevole, ai sensi dell'art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) e della stessa autonomia
politica dell'ente.
Per scrupolo di completezza si osserva che, ad avviso della
ricorrente Regione, la norma contestata non può trovare
giustificazione in quanto dispone l'art. 119, ultimo comma, Cost., a
tenore del quale comuni, province, città metropolitane e regioni
«possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento
e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione
sia rispettato l'equilibrio di bilancio».
Non può sfuggire la differenza rispetto alla norma impugnata.
Laddove la disposizione costituzionale si limita a richiedere il
rispetto dell'equilibrio di bilancio del «complesso degli enti» ai
fini del ricorso all'indebitamento, la disposizione qui contestata
condiziona non solo le operazioni di indebitamento ma anche quelle di
investimento, e finalizza l'avanzo di amministrazione alla sola
copertura delle spese di investimento. Altrimenti detto, la
disposizione che qui si censura sottopone dell'avanzo di bilancio -
che dovrebbe essere un utilizzo libero - a condizioni che valgono
soltanto per il ricorso all'indebitamento.
Si noti, peraltro, che a stretto rigore, in forza dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, il disposto dell'art. 119,
ultimo comma, Cost., non potrebbe neppure trovare applicazione in
malam partem alla Regione ricorrente, la quale nel proprio statuto
speciale dispone invece di regole speciali sull'indebitamento, che la
facoltizzano ad emettere prestiti da essa garantiti (art. 52: «la
Regione ha facoltà di emettere prestiti interni da essa garantiti,
per provvedere ad investimenti in opere permanenti per un importo
annuale non superiore alle sue entrate ordinarie, salve le
autorizzazioni di competenza del Ministro per il tesoro e del
Comitato interministeriale per il credito e il risparmio disposte
dalle leggi vigenti»).
Ne risulta confermata l'illegittimità della disposizione
impugnata.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, lettera a),
nella parte in cui, introducendo il nuovo comma 1 dell'art. 11 della
legge n. 243 del 2012, demanda alla semplice legge ordinaria la
disciplina delle modalità del concorso dello Stato al finanziamento
dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.
L'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2012,
sostituisce l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del 2012.
La disposizione sancisce che:
«All'art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, sono apportate
le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 è sostituito dal seguente:
"1. Fermo restando quanto previsto dall'art. 9, comma 5, e
dall'art. 12, comma 1, lo Stato, in ragione dell'andamento del ciclo
economico o al verificarsi di eventi eccezionali, concorre al
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, secondo
modalità definite con leggi dello Stato, nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge"».
La lettera b) del medesimo art. 3, comma 1, abroga i commi 2 e 3
dell'art. 11 della legge n. 243 del 2012, che precedentemente
disciplinavano la materia.
La contestazione riguarda il rinvio di ogni vera regola alle
«modalità definite con leggi dello Stato», violando così la
competenza della legge rinforzata.
Occorre ricordare che l'art. 5, comma 1, lettera g) della legge
costituzionale n. l del 2012, stabilisce che «la legge di cui
all'art. 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito
dall'art. 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il
complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: ...g) le
modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo
economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla
lettera d) del presente comma, anche in deroga all'art. 119 della
Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli
altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e
delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali».
Questa disposizione si pone in diretto conflitto con quanto
previsto dalla legge costituzionale, perchè sposta dalla legge
rinforzata alla legge ordinaria la competenza a disciplinare il
concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociale in ragione dell'andamento del ciclo economico o al
verificarsi di eventi eccezionali.
Tale modifica è vieppiù illegittima se si considera poi che il
rinvio alla legge ordinaria è un rinvio in bianco, visto che i commi
1, 2 e 3 dell'art. 11, nei quali era originariamente contenuta una
compiuta disciplina che regolava sia sostanzialmente sia nel
procedimento il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo
o in presenza di eventi eccezionali, sono contestualmente abrogati
dallo stesso art. 3, comma 1, lettere a) e b) [l'impugnata lettera
a), come si è detto, sostituisce il comma 1, mentre la lettera b)
abroga seccamente i commi 2 e 3]. La menzione del «rispetto dei
principi stabiliti dalla presente legge» diventa dunque una vuota
formula verbale, visto che la legge rinforzata non detta alcun
principio in ordine al concorso statale al finanziamento dei livelli
essenziali nelle fasi avverse o in presenza di eventi eccezioni,
essendo stati abrogate tutte le norme sul punto in essa contenute.
È evidente che la violazione ha carattere sostanziale, dal
momento che la legge costituzionale ha voluto affidare la disciplina
di questo delicatissimo aspetto ad una fonte che, attraverso il
rinforzo delle regole di approvazione, esprimesse una più ampia
condivisione della scelta euna maggiore stabilità delle regole.
Inoltre, la violazione denunciata ridonda sulla autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente sotto due
distinti profili.
Anzitutto, la più ampia condivisione della scelta e la maggiore
stabilità delle regole, frutto dell'aggravamento, sono poste anche
nell'interesse delle Regioni destinatarie delle regole in questione.
Palese è poi l'interferenza con le competenze costituzionalmente
attribuite alla ricorrente e quindi la ridondanza del vizio sulla
autonomia finanziaria, legislativa ed amministrativa della Regione.
Si consideri che la disposizione riguarda il finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali e le funzioni fondamentali degli enti territoriali relative a
tali diritti, e dunque incide su molteplici competenze della
ricorrente Regione.
A titolo di esempio si ricordano le competenze legislative ed
amministrative in materia assistenza scolastica o di igiene e
sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera, nonchè il recupero dei
minorati fisici (oggetto di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell'art. 5, rispettivamente nn. 15 e 16 dello statuto, e di
potestà amministrativa, ai sensi dell'art. 8 dello statuto; ovvero
oggetto di competenze acquisite ai sensi dell'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., e dell'art. 118 Cost., in combinazione con la
legge costituzionale n. 3 del 2001, ove più favorevoli); oppure le
competenze integrative in materia di lavoro, previdenza e assistenza
sociale, ai sensi dell'art. 6 dello statuto (se più favorevole, ai
sensi dell'art. 117, terzo e quarto comma, in combinato disposto con
l'art. 10 legge costituzionale n. 3 del 2001); o, ancora, le
competenze primarie in materia di ordinamento degli enti locali, e
quindi anche in ordine alle loro funzioni fondamentali, ai sensi
dell'art. 4, n. 1-bis, e dell'art. 59 dello statuto, che
specificamente comprendono una responsabilità regionale per il
finanziamento regionale delle funzioni del Comuni (cfr. l'art. 54
dello statuto, ai sensi del quale «allo scopo di adeguare le finanze
dei comuni, anche nella forma di città metropolitane, al
raggiungimento delle finalità ed all'esercizio delle funzioni
stabilite dalle leggi, il consiglio regionale può assegnare ad essi
annualmente una quota delle entrate della Regione»).
In terzo luogo, si osserva che la possibilità di finanziamento
dei livelli essenziali o delle funzioni fondamentali degli enti
territoriali con un fondo straordinario rappresenta una doppia deroga
all'art. 119 Cost., che prevede che le fonti ordinarie di
finanziamento, previste dall'art. 119, secondo e terzo comma, debbano
consentire agli enti territoriali (art. 119, quarto comma: «Le
risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono
ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite») e
che vieta l'istituzione di fondi vincolati, consentendo la
destinazione di risorse aggiuntive o di interventi speciali soltanto
a favore di determinati enti territoriali e alle condizioni previste
dall'art. 119, quinto comma, Cost. (tale disposizione prevede,
infatti, che «per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città
metropolitane e regioni»).
Lo stesso risultato si ottiene considerando le regole
sull'autonomia finanziaria contenute nel Titolo IV dello statuto (ad
esempio nell'art. 50, che limita gli interventi speciali, o nel già
citato art. 54), regole che sono modificabili o con il procedimento
di revisione costituzionale oppure con la fonte rinforzata prevista
dall'art. 63, ultimo comma, dello statuto («le disposizioni contenute
nel titolo IV possono essere modificate con leggi ordinarie, su
proposta di ciascun membro delle Camere, del Governo e della Regione,
e, in ogni caso, sentita la Regione»), la quale richiede il
coinvolgimento della Regione nel procedimento legislativo.
Se si dovesse ammettere che una deroga alle garanzie
dell'autonomia finanziaria della Regione ricorrente contenute nel
Titolo IV dello statuto e nell'art. 119 Cost. (per i profili in cui
la disposizione costituzionale è più favorevole, ex art. 10 legge
costituzionale n. 3 del 2001) sia implicitamente autorizzata
dall'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del
2012 (secondo l'impostazione seguita dalla sentenza n. 88 del 2014 di
codesta Corte, al punto 6), la fonte abilitata a disciplinare tale
deroga rimane però unicamente la legge rinforzata di cui all'art.
81, sesto comma, Cost., e non la legge ordinaria.
Pertanto, la norma impugnata, demandando ad una legge ordinaria
la regolazione di una fattispecie in deroga al Titolo IV dello
statuto speciale e all'art. 119 Cost., fattispecie che il legislatore
costituzionale ha voluto riservare ad una legge rinforzata, lede
indirettamente anche l'art. 63, ultimo comma, dello statuto speciale,
e l'art. 119, quarto e quinto comma, Cost., in combinato l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001. Dunque anche tale
inscindibile collegamento tra le disposizioni costituzionali e
statutarie sull'autonomia finanziaria della Regione e la competenza
riservata della legge rinforzata conferma la legittimazione della
Regione a far valere il vizio di violazione dell'art. 5, comma 1,
lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge n. 164 del 2016, nella parte in cui, introducendo il
nuovo comma 1 dell'art. 12 della legge n. 243 del 2012, demanda alla
semplice legge ordinaria la disciplina delle modalità con le quali
le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la
sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche.
L'art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016
stabilisce quanto segue:
«All'art. 12 della 4 dicembre 2012, n. 243 sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) il comma 1 è sostituito dal seguente:
"1. Le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane e
le province autonome di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare
la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche, secondo modalità definite con legge dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge"».
Come è evidente, la disposizione così introdotta rinvia dunque
ad una normale legge ordinaria, sia pure da emanare «nel rispetto dei
principi» stabiliti dalla legge n. 243 del 2012 (principi che però,
anche in questo caso, mancano completamente), la disciplina delle
modalità con cui le regioni, i comuni, le province, le città
metropolitane e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito complessivo
delle amministrazioni pubbliche.
La norma riportata riguarda anche le Regioni a statuto speciale e
dunque anche la Regione Friuli-Venezia Giulia, come è reso palese
dalla menzione delle due Province autonome insieme con le Regioni.
Ad avviso della Regione ricorrente la norma è costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 5, comma 2, lettera c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012.
Tale disposizione di rango costituzionale riserva la disciplina
delle «modalità attraverso le quali i comuni, le province, le città
metropolitane, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni» alla legge rinforzata approvata ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, Cost., come modificato dalla stessa legge
costituzionale n. l del 2012, e dunque alla legge «approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera».
La norma impugnata, invece, stabilendo che la disciplina delle
modalità con cui i comuni, le province, le città metropolitane, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano «concorrono ad
assicurare la sostenibilità del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche» sia posta «con legge dello Stato», sposta
invece nella competenza del legislatore ordinario esattamente
quell'oggetto - descritto con le medesime parole utilizzate dall'art.
5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012 -
che la norma di rango costituzionale ha voluto coprire da una riserva
di legge rinforzata. Nè tale violazione è evitata dalla previsione,
di mero stile, che la legge ordinaria debba conformarsi ai «principi
stabiliti dalla presente legge» e cioè dettati dalla legge
rinforzata, dal momento che la legge n. 243 del 2012, dopo le
modifiche introdotte dalla legge n. 164 del 2016 (e segnatamente dopo
le abrogazioni operate dallo stesso art. 4, alle lettere b e c), non
contiene alcun principio in ordine al concorso degli enti
territoriali alla sostenibilità del debito pubblico.
Oltre alle ragioni già sopra esposte in relazione
all'impugnazione dell'art. 3, comma 1, lettera a), nel senso che la
disposizione di rango costituzionale violata, prescrivendo una
maggioranza qualificata per l'approvazione della legge chiamata a
regolare questo oggetto, garantisce anche e in particolare le
autonomie territoriali, si osserva che la violazione denunciata
ridonda sulla autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
ricorrente sotto altri profili.
La norma, riguardando come si è detto anche la Regione
ricorrente, incide infatti sulla autonomia finanziaria dell'ente,
garantita dagli articoli 48 e 49 ma anche dalle altre disposizioni
del Titolo IV dello statuto speciale, perchè investe le modalità di
concorso alla sostenibilità del debito pubblico e quindi tocca
rilevantissime scelte di bilancio.
È evidente, ad avviso della Regione, che il compito di comporre
i normali principi costituzionali che regolano i rapporti finanziari
tra lo Stato e la Regione speciale Friuli-Venezia Giulia (e dunque in
primo luogo il principio pattizio, implicito negli articoli 63 e 65
dello statuto speciale, nonchè nelle norme di attuazione in materia
di autonomia finanziaria, e confermato - per la generalità delle
regioni a statuto speciali - dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009:
principio che codesta Corte costituzionale ha più volte ribadito e
valorizzato: v., tra le molte, le sentenze nn. 19 del 2015, 155 del
2015 e 188 del 2016) con la peculiare competenza prevista dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012 non può essere assegnato in alcuna
parte alla semplice legge ordinaria, pena la vanificazione di ogni
specifica garanzia.
In altri termini, la (limitata) capacità derogatoria ai generali
principi costituzionali sui rapporti finanziari tra Stato e Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia è consentita alla legge rinforzata ex
art. 81, sesto comma, Cost. cui fa rinvio la legge costituzionale n.
1 del 2012. Tale legge rinforzata (o, come in questo caso, la legge
parimenti rinforzata che parzialmente la novella) non può conferire
tale capacità ad una comune legge ordinaria.
Diversamente, risultano violati in primo luogo lo stesso art. 5
della legge costituzionale n. 1 del 2012, nonchè, per le ragioni ora
esposte, il principio costituzionale dell'accordo e le richiamate
norme costituzionali ed ordinarie in cui tale principio è sancito.
Proprio la connessione tra i due sistemi di garanzia - quella
rinforzata e quella negoziata - dimostra il pieno e specifico
interesse della Regione ricorrente a far valere il vizio denunciato
nel presente motivo di ricorso.
Per prevenire possibili - ma infondate - eccezioni, si osserva
che la lesione recata dalla norma impugnata è già attuale, perchè
la garanzia costituzionale in parola (e cioè la riserva di legge
rinforzata) è già adesso violata.
Analogamente, del resto, norme legislative che autorizzano poteri
regolamentari statali nelle materie regionali sono sempre state
ritenute pacificamente impugnabili innanzi a codesta Corte
costituzionale anche prima della emanazione dei regolamenti e
indipendentemente dall'avvenuto esercizio di quei poteri di
normazione secondaria. La lesione, infatti, si consuma già nel
momento in cui la legge statale pretende di condizionare l'autonoma
regionale a vincoli diversi, anche sul piano delle fonti, da quelli
costituzionalmente previsti.
Qui la norma impugnata assoggetta la autonomia finanziaria della
Regione ad un limite diverso - e meno garantistico - di quello
specificamente previsto dalle norme di rango costituzionale e dunque
la lesione è fin da subito pienamente attuale.
Diversamente opinando, le norme lesive della autonomia regionale
ma non autoapplicative non sarebbero mai impugnabili in via d'azione
e questo contrasterebbe con la natura stessa del giudizio in via
principale, che è diretto a salvaguardare le competenze
costituzionale delle Regioni (e, per quanto riguarda i ricorsi
statali, il principio di costituzionalità della legislazione), a
prescindere dalla già avvenuta applicazione delle norme.

P.Q.M.

La Regione Friuli-Venezia Giulia, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b);
dell'art. 2, comma 1, lettera a); dell'art. 3, comma 1, lettera a) e
dell'art. 4, comma 1, lettera a) della legge 12 agosto 2016, n. 164
«Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 201 del 29 agosto 2016, nelle parti, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.

Padova, 27 ottobre 2016

Prof. avv. Falcon

Allegati:
1. Deliberazione della giunta regionale n. 1987 del 21
ottobre 2016.