1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 253 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 1991
N. 253 Ordinanza emessa il 12 dicembre 1991 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Ajello Salvatore ed altri e l'I.A.C.P. della provincia di Roma ed altra Regione Lazio - Impiegato degli enti locali - Avvocati degli I.A.C.P. della provincia di Roma - Inquadramento nella prima qualifica dirigenziale - Mancata estensione a detti legali dell'art. 4 della legge regionale n. 36/1985 che prevede la distinzione tra dirigenti preposti e non preposti alla direzione di strutture o alle posizioni di studio ivi contemplate, ai fini della corresponsione delle connesse indennita' - Ingiustificata disparita' di disciplina di situazioni identiche, atteso il deteriore trattamento degli avvocati degli I.A.C.P. rispetto agli avvocati della regione - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., per le tensioni che possono conseguirne. (Legge regione Lazio 5 maggio 1990, n. 41, art. 38, sesto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (092C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 1892/91 e n.
1925/91 proposti rispettivamente da Ajello Salvatore, Aquino
Vincenzo, Cardinali Ada, Villani Roberto e De Felice Tullio, nonchè
da Minà Giovanni, De Maio Armando e Romano Giuseppe Aurelio,
rappresentati e difesi rispettivamente, dall'avv. F. Sorrentino e dal
dott. proc. S. Mileto, domiciliatari in Roma, via Lungotevere delle
Navi n. 30, nonchè dall'avv. G. Pallotta, domiciliatario in Roma,
via Nomentana n. 76 contro:
Istituto autonomo case popolari della provincia di Roma, in
persona del presidente pro-tempore rappresentata e difesa dall'avv.
S. Paternostro, domiciliatario in Roma, via Archimede n. 128;
regione Lazio, in persona del rappresentante legale pro-tempore
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento
delle delibere g.r. Lazio del 26 febbraio 1991, 5 marzo 1991 e 25
marzo 1991 e delle conseguenti note dell'Istituto del 22 aprile 1991;
nonchè, ove occorra, delle delibere g.r. Lazio del 26 luglio 1988,
20 dicembre 1988; delibere adottate tutte in sede di controllo delle
rispettive delibere dell'istituto;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'istituto e della
regione Lazio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 12 dicembre 1991 la
relazione del consigliere Aniello Cerreto e uditi, altresì, gli
avvocati Sorrentino e Pallotta per i ricorrenti, l'avv. Paternostro
per l'istituto e l'avv. dello Stato Cesaroni per la regione Lazio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con i ricorsi n. 1892/91 e n. 1925/91, gli istanti - tutti
professionisti legali (avvocati) presso l'Istituto autonomo case
popolari della provincia di Roma - hanno impugnato gli atti indicati
in epigrafe.
Hanno esposto che l'ufficio legale dell'Istituto era stato
istituito nel 1969 come ruolo professionale distinto dal ruolo
amministrativo; che tale ruolo professionale era stato soppresso in
applicazione del c.c.n.l. 1974-76, con inquadramento dei
professionisti legali nel ruolo unico del personale amministrativo;
che successivamente su ricorso degli interessati, il t.a.r. Lazio,
sezione terza, con decisione n. 351/1978 (passata in giudicato) aveva
annullato il provvedimento di soppressione del ruolo legale; che con
delibera del 30 ottobre 1978 l'istituto, in esecuzione della predetta
sentenza, aveva ricostituito il ruolo legale con effetto dal 1
gennaio 1974, riconoscendo agli avvocati una posizione giuridica ed
economica equipollente a quella dell'ottava fascia professionale
tipica del c.n.l. 1974-76; che tale formale posizione degli avvocati
era stata conservata nei contratti successivi, come recepiti
dall'istituto (cfr. per il triennio 1983-85, la delibera c. di a. del
30 giugno 1983), con la sola modifica, conseguente alla riduzione
delle fasce funzionali da otto a sette, dell'equipollenza alla
settima fascia funzionale; che, dopo l'inserimento nel comparto degli
enti locali con d.P.R. n. 68/1986 e l'entrata in vigore del d.P.R. n.
268/1987, l'istituto con delibere del 23 giugno 1988 e 7 novembre
1988 aveva inquadrato gli avvocati nella prima qualifica
dirigenziale, con il relativo trattamento; ma tali delibere erano
state annullate dalla g.r. Lazio in sede di controllo con
provvedimento del 26 luglio 1988 e del 20 dicembre 1988, che i
ricorrenti solo ora conoscevano; che successivamente, essendo nel
frattempo, entrata in vigore la l.r. n. 41/1990, l'istituto con
delibere del 27 novembre 1990 e 10 gennaio 1991 aveva rideterminato
il trattamento economico del personale dirigente, ivi compresi gli
avvocati; e con delibera del 28 febbraio 1991, in sede di prima
applicazione del d.P.R. n. 268/1987, aveva inquadrato gli avvocati
nel ruolo legale, con trattamento giuridico ed economico equipollente
a quello dei dirigenti della prima qualifica dirigenziale, con
decorrenza 1 gennaio 1985; che tali delibere, nella parte
riguardante gli avvocati, erano state annullate dalla g.r. del Lazio
in sede di controllo; che, in attuazione degli annullamenti operati
dall'organo di controllo, il presidente dell'istituto con
provvedimento del 22 aprile 1991 aveva deciso di revocare ai
ricorrenti l'indennità di funzione, pur mantenendo loro il
trattamento economico equipollente alla prima qualifica dirigenziale,
salvo successivo eventuale conguaglio.
I ricorrenti del ricorso n. 1892/91 hanno dedotto le seguenti
censure:
1) incompetenza. Errore e difetto nei presupposti;
illegittimità derivata. Illegittimità costituzionale dell'art. 6
della l.r. Lazio n. 14/1986;
2) violazione e falsa applicazione delle leggi regionali Lazio
n. 24/1988 e n. 41/1990, anche in relazione ai decreti p.r. n.
268/87, n. 494/87 e n. 333/90, nonchè della normativa di
inquadramento applicabili all'istituto e dei principi della materia.
Eccesso di potere per errore nei presupposti, illogicità ed
ingiustizia manifesta, difetto assoluto di istruttoria e di
motivazione;
3) in subordine, illegittimità costituzionale della l.r. Lazio
n. 41/1990 e relativa tabella A con violazione degli artt. 3, 36, 97
e 117 della Costituzione;
4) violazione dei principi generali in materia di trattamento
economico dei pubblici dipendenti.
I ricorrenti del ricorso n. 1925/91 hanno dedotto le seguenti
censure:
A) violazione dell'art. 6 della l.r. n. 14/1986;
B) violazione degli artt. 23, 45 e 69 d.P.R. n. 268/1987,
dell'art. 38 della l.r. n. 41/1990 e degli artt. 17 e 18 della legge
n. 93/1983;
C) violazione degli artt. 23, 45 e 69 d.P.R. n. 268/1987,
dell'art. 38 della l.r. n. 41/1990 e degli artt. 17 e 18 della legge
n. 93/1983. Illegittimità derivata;
D) violazione della stessa disposizione di cui al punto
precedente per quanto concerne la posizione dell'avv. Minà, capo
dell'ufficio legale;
E) violazione delle medesime disposizioni per quanto concerne la
posizione dell'avv. De Maio, responsabile del gruppo di lavoro
costituito in seno all'ufficio legale.
In data 1 luglio 1991, si è costituito in giudizio l'Istituto
autonomo case popolari della provincia di Roma, facendo presente che
il provvedimento del presidente dell'istituto del 22 aprile 1991 era
stato adottato in conseguenza delle delibere di annullamento emesse
dalla g.r. Lazio.
Con ordinanze n. 617/91 e n. 619/91, questa sezione ha respinto
l'istanza cautelare proposta dai ricorrenti, ma il Consiglio di Stato
con ordinanze n. 762/91 e n. 763/91 ha accolto l'appello proposto
contro di esse.
Con memorie del 17 ottobre e 9 novembre 1991 la regione Lazio ha
chiesto il rigetto dei ricorsi per infondatezza.
Con memoria del 30 novembre 1991, i ricorrenti del ricorso n.
1892/91 hanno ulteriormente illustrato le censure proposte, facendo
presente che nel frattempo, con delibera del consiglio regionale del
Lazio in data 17 aprile 1991, n. 196, era stata conferita ai
professionisti legali della regione quella posizione di studio che
l'istituto aveva inteso attribuire ai propri avvocati; che era
intervenuta anche al l.r. Lazio n. 41/1991, la quale continuava ad
ignorare la particolare posizione degli avvocati dell'istituto.
Con sentenza parziale, questa sezione ha risolto alcune delle
censure proposte nei ricorsi in epigrafe, accogliendo i ricorsi
stessi con esclusivo riferimento all'impugnativa della delibera g.r.
Lazio in data 25 marzo 1991, mentre ha sospeso ogni altra pronuncia
per quanto concerne le ulteriori censure relative all'impugnativa
delle delibere g.r. Lazio del 26 febbraio 1991 e 5 marzo 1991 in
attesa della soluzione dell'incidente di costituzionalità da
sollevare con separata ordinanza.
D I R I T T O
1. - Questa sezione ha risolto con decisione parziale alcune delle
censure proposte nei ricorsi riuniti n. 1892/91 e n. 1925/91. In
particolare ha accolto i ricorsi stessi limitatamente all'impugnativa
della delibera g.r. Lazio in data 25 marzo 1991, che in sede di
controllo aveva annullato la delibera dell'istituto autonomo case
popolari della provincia di Roma del 28 febbraio 1991.
Vengono ora in esame le ulteriori censure proposte in detti
ricorsi con riferimento all'impugnativa delle delibere g.r. Lazio del
26 febbraio 1991 e 5 marzo 1991 e delle conseguenti note
dell'istituto in data 22 aprile 1991.
2. - Con la delibera g.r. Lazio del 26 febbraio 1991 è stata
annullata in sede di controllo, la delibera dell'istituto del 27
novembre 1990 nella parte in cui attribuiva l'indennità di funzione
di cui all'art. 38, secondo capoverso, del sesto comma e commi
successivi, l.r. Lazio 5 maggio 1990, n. 41, anche ai professionisti
legali (avvocati) equiparati ai dipendenti inquadrati nella prima
qualifica dirigenziale.
Con la delibera g.r. del 5 marzo 1991 è stata annullata, in sede
di controllo, la delibera dell'Istituto del 10 gennaio 1991 nella
parte in cui attribuiva l'indennità aggiuntiva di cui all'art. 38
della l.r. n. 41/1990, per prestazioni lavorative di almeno venti ore
mensili oltre il normale orario di lavoro, anche agli avvocati
dell'ufficio legale.
Le ragioni dell'annullamento consistono nel fatto che le
indennità concesse con dette delibere dell'Istituto sarebbero
attribuibili solo ai dipendenti in possesso della formale prima
qualifica dirigenziale e preposti alla direzione di strutture o alle
posizioni di studio di cui all'art. 4 della l.r. Lazio 11 aprile
1985, n. 36.
3. - La prima ragione del controllo negativo (mancato possesso
della formale prima qualifica dirigenziale) deve ritenersi venuta
meno con la sentenza parziale di cui al punto 1).
Invero, l'annullamento giudiziale della delibera g.r. Lazio del 25
marzo 1991 ha fatto diventare esecutiva ex tunc la delibera
dell'istituto in data 28 febbraio 1991, per cui allo stato deve
riconoscersi ai ricorrenti - professionisti legali (avvocati) che
alla data di pubblicazione del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268,
usufruivano di un trattamento giuridico ed economico equipollente ai
dirigenti di settima fascia funzionale - l'inquadramento nel ruolo
legale, con trattamento giuridico ed economico (comprensivo delle
indennita') equipollente a quello dei dirigenti inquadrati nella
prima qualifica dirigenziale e con effetto dal 1 gennaio 1985.
Per cui, diventa irrilevante che i ricorrenti non fossero in
possesso della formale prima qualifica dirigenziale, essedono
equiparati al personale rivestente tale qualifica a tutti gli effetti
sia giuridici che economici.
4. - Residua, invece, l'altra ragione del controllo negativo e
cioè la mancanza di preposizione alla direzione di struttura o alle
posizioni di studio di cui all'art. 4 della l.r. n. 36/1985.
Al riguardo, l'unica censura pertinente formulata nei ricorsi è
quella di violazione dell'art. 38 della l.r. n. 41/1990, atteso che
detta disposizione è stata applicata nelle suddette delibere
dell'istituto e nel contempo è stata posta a base dell'annullamento
operato dall'organo di controllo.
Peraltro, l'art. 38 della l.r. n. 41/1990 effettivamente richiede
con decorrenza 1 ottobre 1990, per l'attribuzione delle indennità
che l'istituto intende concedere (non è in contestazione, infatti,
l'indennità pari al coefficiente 0,1, di cui al sesto comma, primo
capoverso, art. 38 della legge n. 41/1990) la preposizione alla
direzione di struttura o alle posizioni di cui all'art. 4 della l.r.
n. 36/1985; come si desume dal secondo capoverso del sesto comma
dell'art. 38 della legge stessa, che fa riferimento agli altri
dirigenti regionali non contemplati nel primo capoverso (che concerne
quelli non preposti a dette posizioni).
Per cui, se vengono richieste delle specifiche posizioni dall'art.
38 della l.r. n. 41/1990, per l'attribuzione ai dirigenti della prima
qualifica dirigenziale delle indennità previste dal sesto comma,
secondo capoverso, e commi successivi, evidentemente queste stesse
posizioni debbono essere possedute anche dai professionisti legali
dell'istituto ad essi equiparati per aver titolo alle medesime
indennità. Altrimenti i ricorrenti verrebbero a beneficiare di
indennità, non collegate automaticamente al possesso di una
determinata qualifica, senza sottostare alle connesse
responsabilità.
Gli interessati, però, non rivestono dette specifiche posizioni
(a prescindere da quella che possa essere la particolare situazione
degli avvocati Minà e De Maio, come già precisato nella sentenza
parziale di questa sezione), e di conseguenza i ricorsi dovrebbero
ritenersi infondati per quanto concerne l'impugnativa delle delibere
g.r. Lazio 26 febbraio 1991 e 5 marzo 1991.
5. - Tuttavia, il collegio ritiene di sollevare d'ufficio
questione di costituzionalità dell'art. 38, sesto comma, della l.r.
n. 41/1990, nella parte in cui non estende a favore dei dirigenti di
prima qualifica dirigenziale dell'istituto (e quindi ai ricorrenti,
in quanto a questi equiparati) le disposizioni di cui all'art. 4
della l.r. n. 36/1985, che consentono ai dirigenti della regione
Lazio di assumere le posizioni ivi contemplate, per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
5.1. - La questione di costituzionalità è rilevante in quanto
della sua soluzione dipende la sorte della dedotta censura di
violazione dell'art. 38 della l.r. n. 41/1990.
Inoltre, essa è anche non manifestamente infondata.
L'art. 38 della l.r. n. 41/1990 costituisce l'adeguamento operato
dalla regione Lazio in ordine alla corrispondente disposizione
dell'accordo sindacale per il comparto enti locali per il triennio
1988-90, secondo quanto previsto dall'art. 10, ultimo comma, della
legge 29 marzo 1983, n. 93, come sostituito dall'art. 2 della legge 8
agosto 1985, n. 426.
Ma tale adeguamento appare effettuato, per quanto interessa, a
danno dei dirigenti di prima qualifica dirigenziale dell'istituto, e
quindi dei ricorrenti in quanto a questi equiparati, essendosi la
legge regionale limitata a salvaguardare unicamente i dirigenti
dipendenti direttamente dalla regione Lazio.
Invero, ai fini della determinazione delle indennità
attribuibili, mentre l'art. 38 dell'accordo distingue, tra dirigenti
preposti e non preposti a direzione di struttura o di staff, l'art.
38, sesto comma, della l.r. n. 41/1990 opera la distinzione tra
dirigenti preposti e non preposti alla direzione di struttura o alle
posizioni di cui all'art. 4 della l.r. n. 36/1985.
Però, le posizioni di cui all'art. 4 della l.r. n. 36/1985 sono
attribuibili attualmente solo ai dirigenti dipendenti dalla regione
Lazio e non anche a quelli dell'istituto, come si desume dal fatto
che tali posizioni sono previste presso il consiglio regionale o la
giunta regionale ed in particolare, per quanto concerne le posizioni
conferibili ai funzionari della prima qualifica dirigenziale, sono
individuate con deliberazione del consiglio regionale.
Recentemente poi, in applicazione dell'art. 4 della l.r. n.
36/1985, sono state istituite dieci posizioni di studio presso la
giunta regionale, da impiegare in via ordinaria nel settore
avvocatura, a favore dei dirigenti di prima qualifica dirigenziale
(cfr. delibera consiglio regionale del Lazio del 17 aprile 1991, n.
196, versata in allegato alla memoria degli avvocati Ajello ed altri
in data 30 novembre 1991).
Invece, allo stato della normativa regionale, identiche posizioni
di studio non sono istituibili, con delibera del c. di a.
dell'istituto, presso l'ufficio legale dell'istituto, proprio perchè
non è prevista nell'art. 38, sesto comma, della l.r. n. 41/1990
l'estensione dell'applicabilità dell'art. 4 della l.r. n. 36/1985 a
favore dei dirigenti dell'istituto.
Di tale estensione, anche in considerazione di quanto disposto
dallo stesso consiglio regionale del Lazio con la menzionata
delibera, verrebbero a beneficiare i ricorrenti, ai quali la delibera
c. di a. dell'istituto in data 27 novembre 1990 ha inteso appunto
conferire posizioni di studio identiche.
Con la conseguenza che sembra violato il principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 della Costituzione, venendo a subire gli avvocati
dell'ufficio legale dell'istituto, equiparati a tutti gli effetti ai
dirigenti di prima qualifica dirigenziale, un trattamento deteriore
rispetto ai colleghi dell'Avvocatura regionale, senza alcuna
ragionevole giustificazione.
Appare vulnerato, altresì, il principio di buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione dal momento che gli istanti, che hanno
usufruito fino al 30 settembre 1990 di un trattamento giuridico ed
economico (comprensivo delle indennita') equipollente a quello dei
dirigenti di prima qualifica, verrebero a perdere dal 1 ottobre 1990
le consistenti indennità previste dal secondo capoverso del sesto
comma, e commi successivi, dell'art. 38 della l.r. n. 41/1990.
Il mancato adeguamento della loro posizione darebbe luogo a
situazioni di tensione nell'ambiente di lavoro, con grave pregiudizio
del buon andamento degli uffici.
6. - Irrilevante appare, invece, nel presente giudizio il sospetto
di costituzionalità avanzato nella memoria degli avvocati Ajello ed
altri nei confronti della l.r. Lazio 29 agosto 1991, n. 41, ed in
particolare del suo art. 3 e relativa tabella per quanto concerne la
determinazione degli organici della prima qualifica dirigenziale
dell'istituto.
L'istituto non ha fatto applicazione di detta legge con gli atti
annullati dall'organo di controllo e di conseguenza la questione si
potrà eventualmente porre solo in seguito.
7. - Per quanto considerato, va sollevata d'ufficio la suddetta
questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38, sesto comma, della l.r. 5 maggio 1990,
n. 41, nella parte in cui non estende a favore dei dirigenti di prima
qualifica dirigenziale dell'Istituto autonomo case popolari della
provincia di Roma (e quindi dei ricorrenti, in quanto a questi
equiparati) le disposizioni di cui all'art. 4 della l.r. 11 aprile
1985, n. 36);
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, nonchè di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al presidente della g.r. Lazio e di comunicarla al
presidente del consiglio regionale Lazio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre
1991.
Il presidente: BOREA
Il consigliere est.: CERRETO
92C0567