1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 febbraio 2019 (della Regione Molise). Sanita' pubblica - Commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo in materia sanitaria - Modificazione dei criteri per la nomina - Incompatibilita' dell'incarico con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione soggetta a commissariamento - Applicazione anche agli incarichi commissariali in atto - Previsione che il Consiglio dei ministri provvede, entro novanta giorni, alla nomina di un commissario ad acta per ogni Regione in cui si sia determinata l'incompatibilita' del commissario. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 25-septies. (19C00075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

Ricorso per la Regione Molise, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore dott. Donato Toma, con sede in
Campobasso, via Genova, n. 11, cod. fisc. 00169440708, giusta procura
speciale alle liti in calce al presente atto e in forza della
delibera della Giunta regionale della Regione Molise n. 10 del 24
gennaio 2019 rappresentata e difesa dall'avv. prof. Massimo Luciani
del Foro di Roma (cod. fisc. LCNMSM52L23H501G, fax. 06.90236029,
posta elettronica certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org),
con domicilio eletto presso il suo studio in 00153 Roma, Lungotevere
Raffaello Sanzio, n. 9,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato nella cui sede in 00186 Roma,
via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliato ex lege, per la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 25-septies
del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante «Disposizioni
urgenti in materia fiscale e finanziaria», convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136, pubbl. in
Gazzetta Ufficiale 18 dicembre 2018, n. 293.

Fatto

Premessa. - L'odierna quaestio impone di ricostruire, seppur
sinteticamente, l'evoluzione della normativa in materia di
commissariamenti delle regioni in piano di rientro dal disavanzo del
settore sanitario.
Le specifiche vicende della Regione Molise sono peraltro già
note a codesta ecc.ma Corte, per essere state richiamate nel ricorso
per conflitto d'attribuzione proposto da questo ente nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei ministri per l'annullamento della
delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018.
In questa sede, dunque, ci si limiterà a richiamarne solo gli
aspetti rilevanti ai fini dell'auspicata dichiarazione
d'illegittimità costituzionale della norma indicata in epigrafe.
1. - L'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nel testo
precedente le modifiche apportate dalla legge 23 dicembre 2014, n.
190 (su cui v. subito infra) disponeva, per quanto qui rileva, che:
i) «Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della
salute, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, decorsi i
termini di cui al comma 78, accerta l'adeguatezza del piano
presentato anche in mancanza dei pareri delle citate Struttura
tecnica e Conferenza. [...] In caso di riscontro negativo, ovvero in
caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri,
in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, nomina il
presidente della regione commissario ad acta per la predisposizione,
entro i successivi trenta giorni, del piano di rientro e per la sua
attuazione per l'intera durata del piano stesso [...]» (comma 79);
ii) «Qualora il presidente della regione, nominato
commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del piano ai
sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte all'obbligo
di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti
dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni dell'inadempimento,
il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della
Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai fini della
predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione.[...]»
(comma 84, primo periodo);
iii) «In caso di dimissioni o di impedimento del presidente
della regione il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad
acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e quarto periodo
del comma 83 fino all'insediamento del nuovo presidente della regione
o alla cessazione della causa di impedimento. Il presente comma si
applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4,
comma 2, del decreto-legge l° ottobre 2007, n. 159, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive
modificazioni» (comma 84-bis).
1.1. - Orbene, tra i commissariamenti disposti ai sensi dell'art.
4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - rientra anche quello
che interessa da circa un decennio la Regione Molise. Giova infatti
segnalare che il decreto-legge n. 159 del 2007 all'art. 4 - rubricato
«Commissari ad acta per le regioni inadempienti» - prevede al primo
comma che, «qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei
singoli Piani di rientro [...] si prefiguri il mancato rispetto da
parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi Piani, in
relazione alla realizzabilità degli equilibri finanziari nella
dimensione e nei tempi ivi programmati», il Presidente del Consiglio
dei ministri, con la procedura di cui all'art. 8, comma 1, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, «diffida la regione ad adottare entro
quindici giorni tutti gli atti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli
obiettivi previsti nel Piano».
La stessa norma, al comma 2, dispone che, qualora la regione «non
adempia alla diffida di cui al comma 1, ovvero gli atti e le azioni
posti in essere, valutati dai predetti Tavolo e Comitato, risultino
inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi
programmati, il Consiglio dei ministri, [...], nomina un commissario
ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di
rientro».
Non solo. Anche dopo l'inizio della gestione commissariale, e
sempre «al fine di assicurare la puntuale attuazione del piano di
rientro», il Consiglio dei ministri può nominare «uno o più
subcommissari di qualificate e comprovate professionalità ed
esperienza in materia di gestione sanitaria, con il compito di
affiancare il commissario ad acta nella predisposizione dei
provvedimenti da assumere in esecuzione dell'incarico commissariale».
Quanto al rapporto tra commissario e sub-commissario, sempre
l'art. 4, comma 2, in esame stabilisce che «i subcommissari svolgono
attività a supporto dell'azione del commissario: essendo il loro
mandato vincolato alla realizzazione di alcuni o di tutti gli
obiettivi affidati al commissario con il mandato commissariale».
Com'è evidente, dunque, la gestione commissariale disegnata
dall'art. 4, comma 2, ha una struttura tendenzialmente duale. Il
subcommissario, infatti, rappresenta la componente squisitamente
tecnica, mentre il commissario - da individuarsi nella persona del
presidente della regione interessata - costituisce l'elemento di
raccordo politico-decisionale con l'istituzione regionale.
Quanto agli oneri derivanti dalla gestione commissariale essi
sono - stando sempre al menzionato art. 4, comma 2, del decreto-legge
n. 159 del 2007 - «a carico della regione interessata».
1.2. - In questo quadro normativo si inseriva la legge 23
dicembre 2014, n. 190, che ha introdotto il principio
dell'incompatibilità tra la nomina a commissario ad acta e
l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale
presso la regione soggetta a commissariamento.
L'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014 - nel testo in
vigore fino al 18 dicembre 2018 - disponeva infatti che «la nomina a
commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione
del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, effettuata
ai sensi dell'articolo 2, commi 79, 83 e 84, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, e successive modificazioni, è incompatibile con
l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale
presso la regione soggetta a commissariamento» e che «il commissario
deve possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate
professionalità ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai
risultati in precedenza conseguiti».
La norma, conseguentemente, apportava le seguenti modifiche ai
menzionati commi 79, 83, 84 e 84-bis, dell'art. 2 della legge n. 191
del 2009:
«a) al comma 79, alinea:
1) al terzo periodo, le parole: "il presidente della regione" sono
sostituite dalla seguente: "un";
2) al quarto periodo, le parole: "presidente quale" sono soppresse»;
«b) al secondo periodo dell'alinea del comma 83, le parole:
«il presidente della regione o un altro soggetto» sono sostituite
dalla seguente: "un"»;
«c) al comma 84, le parole: "presidente della regione,
nominato" sono soppresse e le parole: "ai sensi dei commi 79 o 83,"
sono sostituite dalle seguenti: ", a qualunque titolo nominato,"»;
«d) il comma 84-bis è sostituito dal seguente:
"84-bis. In caso di impedimento del presidente della regione nominato
commissario ad acta, il Consiglio dei ministri nomina un commissario
ad acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e nel quarto
periodo del comma 83, fino alla cessazione della causa di
impedimento"» (qui, come si vede, a parte l'eliminazione della
fattispecie delle dimissioni, veniva meno, rispetto alla versione
precedente, il riferimento all'applicazione ai commissariamenti
disposti ex art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007).
1.3. - Successivamente, però, l'art. 1, comma 395, della legge
11 dicembre 2016, n. 232, stabiliva che «le disposizioni di cui al
comma 569 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190» -
citato al paragrafo precedente - «non si applicano alle regioni
commissariate ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 2007, n. 222».
Per tali regioni, infatti, «il Comitato e il Tavolo tecnico
[...], con cadenza semestrale, in occasione delle periodiche riunioni
di verifica, predispongono [...] una relazione ai Ministri della
salute e dell'economia e delle finanze, da trasmettere al Consiglio
dei ministri, con particolare riferimento al monitoraggio
dell'equilibrio di bilancio e dell'erogazione dei livelli essenziali
di assistenza, anche al fine delle determinazioni di cui all'articolo
2, comma 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191».
1.4. - In forza del citato art. 1, comma 395, della legge n. 232
del 2016, dunque, per le regioni commissariate ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - tra le quali era appunto
la Regione Molise - non trovava applicazione nessuna delle
disposizioni di cui al menzionato art. 1, comma 569, della legge n.
190 del 2014.
Per l'effetto in tali regioni:
la nomina a commissario ad acta per la predisposizione,
l'adozione o l'attuazione del piano di rientro non era «incompatibile
con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico
istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento» (art. 1,
comma 569, primo periodo);
il commissario non doveva necessariamente «possedere un
curriculum che evidenzi qualificate e comprovate professionalità ed
esperienza di gestione sanitaria anche in base ai risultati in
precedenza conseguiti» (art. 1, comma 569, secondo periodo).
Non solo. Alle regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma
2, del decreto-legge n. 159 del 2007 non si applicavano neppure le
altre previsioni del menzionato art. 1, comma 569, modificative
dell'art. 2, commi 79, 83, 84 e 84-bis.
Tali disposizioni, dunque, valevano, sì, ma nel testo vigente
prima delle modifiche apportate dal citato art. 1, comma 569,
sicchè, come già segnalato al par. 1, stabilivano che:
i) il Consiglio dei ministri nominasse commissario ad acta il
presidente della regione;
ii) solo in caso di dimissioni o di impedimento del
presidente della regione il Consiglio dei ministri potesse nominare
un commissario ad acta fino all'insediamento del nuovo presidente
della regione o alla cessazione della causa di impedimento.
2. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 293 del 18 dicembre 2018 stata
pubblicata la legge 17 dicembre 2018, n. 136, di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante
«Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria» (hinc inde
anche «decreto fiscale»).
L'art. 25-septies del decreto-legge n. 119 del 2018, rubricato
«Disposizioni in materia di commissariamenti delle regioni in piano
di rientro dal disavanzo del settore sanitario», è stato introdotto
proprio in sede di conversione e ha disposto quanto segue:
«1. All'articolo 1, comma 395, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il primo periodo è soppresso;
b) al secondo periodo, le parole: «per le medesime regioni» sono
sostituite dalle seguenti: «per le regioni commissariate ai sensi
dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, 222».
2. Al comma 569 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) nell'alinea, al primo periodo, le parole: «e successive
modificazioni,» sono sostituite dalle seguenti: «ovvero ai sensi
dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
»;
b) nell'alinea, il secondo e il terzo periodo sono sostituiti dal
seguente: «Il commissario ad acta deve possedere qualificate e
comprovate professionalità nonchè specifica esperienza di gestione
sanitaria ovvero aver ricoperto incarichi di amministrazione o
direzione di strutture, pubbliche o private, aventi attinenza con
quella sanitaria ovvero di particolare complessità, anche sotto il
profilo della prevenzione della corruzione e della tutela della
legalità.»;
c) la lettera d) è sostituita dalla seguente:
«d) il comma 84-bis è abrogato».
3. Le disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del comma
569 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come
modificato dal comma 2 del presente articolo, si applicano anche agli
incarichi commissariali in atto, a qualunque titolo, alla data di
entrata in vigore del presente decreto. Conseguentemente il Consiglio
dei ministri provvede entro novanta giorni, secondo la procedura di
cui all'articolo 2, comma 79, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
alla nomina di un commissario ad acta per ogni regione in cui si sia
determinata l'incompatibilità del commissario, il quale resta
comunque in carica fino alla nomina del nuovo commissario ad acta».
2.1. - Gli effetti dell'articolo in esame, con specifico
riferimento alla Regione Molise, sono i seguenti.
Anzitutto l'art. 25-septies, comma 1, ha reintrodotto anche per
le regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
decreto-legge n. 159 del 2007 - come appunto l'odierna ricorrente -
l'incompatibilità fra la nomina a commissario ad acta e
l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale
presso la regione.
In secondo luogo, l'art. 25-septies, comma 2, ha introdotto il
principio - vincolante anche per le regioni commissariate ai sensi
dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - che il
commissario ad acta «deve possedere qualificate e comprovate
professionalità nonchè specifica esperienza di gestione sanitaria
ovvero aver ricoperto incarichi di amministrazione o direzione di
strutture, pubbliche o private, aventi attinenza con quella sanitaria
ovvero di particolare complessità, anche sotto il profilo della
prevenzione della corruzione e della tutela della legalita'».
Lo stesso comma 2 ha altresì abrogato il comma 84-bis dell'art.
2 della legge n. 191 del 2009, norma, quest'ultima, dalla quale
discendeva chiaramente la necessaria coincidenza tra commissario ad
acta e presidente della regione, derogabile esclusivamente
nell'ipotesi dell'impedimento o delle dimissioni di quest'ultimo.
Infine, il comma 3 dell'art. 25-septies ha disciplinato
l'efficacia temporale della modifica introdotta, disponendo ch'essa
si applica, retroattivamente, «anche agli incarichi commissariali in
atto, a qualunque titolo, alla data di entrata in vigore del presente
decreto».
Per di più, la norma ha imposto al Consiglio dei ministri di
provvedere «entro novanta giorni [...] alla nomina di un commissario
ad acta per ogni regione in cui si sia determinata l'incompatibilità
del commissario, il quale resta comunque in carica fino alla nomina
del nuovo commissario ad acta».
L'art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018,
n. 136, è lesivo degli interessi e delle attribuzioni costituzionali
della Regione Molise, che ne chiede la declaratoria d'illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa. - Occorre in limine segnalare che «la disciplina dei
piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è
riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica» (Corte cost., sentt.
nn. 278 del 2014 e 266 del 2016).
La previsione normativa di che trattasi tocca pertanto un campo
certamente coperto da attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite.
Come - si confida - si dimostrerà, l'art. 25-septies del
decreto-legge n. 119 del 2018 non solo interseca, ma lede
irrimediabilmente le prerogative costituzionali della Regione Molise,
operando una gravissima compressione delle sue competenze legislative
e amministrative negli ambiti materiali suindicati, compressione - si
badi - ulteriore rispetto a quella che già discende dal suo «status»
di regione commissariata in Piano di rientro.
L'incidenza nella sfera di competenza regionale a opera di una
norma che modifica i criteri di nomina del commissario ad acta per
l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario
è, dunque, autoevidente e le censure che appresso si esporranno
lamentano anzitutto la diretta violazione delle attribuzioni
costituzionali riconosciute alla regione nelle materie «tutela della
salute» e «coordinamento della finanza pubblica» ex articoli 117,
comma 3, e 118 Cost., anche quando, in una con questi, saranno
invocati altri parametri costituzionali.
1. - Violazione dell'art. 77 Cost. in riferimento alle
attribuzioni costituzionali riconosciute alla regione nelle materie
«tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica» ex
articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonchè in riferimento al
principio di leale collaborazione. L'orientamento di codesta ecc.ma
Corte è costante nel ritenere che «le regioni possono impugnare un
decreto-legge per motivi attinenti alla pretesa violazione del
medesimo art. 77, "ove adducano che da tale violazione derivi una
compressione delle loro competenze costituzionali" (sentenza n. 6 del
2004)» (sent. n. 22 del 2012).
Nel caso di specie la patente violazione dell'art. 77 Cost. - di
cui appresso si dirà - non concerne l'intero decreto-legge, ma solo
la norma di cui in epigrafe, e ridonda certamente in violazione del
riparto di competenze tra lo Stato e la Regione Molise. Attraverso
l'illegittimo inserimento dell'art. 25-septies nel decreto-legge n.
119 del 2018, lo Stato non solo ha impiegato uno strumento improprio,
ammesso dalla Costituzione in presenza di condizioni qui - invece -
carenti, ma ha vincolato la ricorrente (commissariata ai sensi
dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007) senza il
rispetto delle procedure collaborative fra lo Stato e le regioni che,
come è noto, sono da osservare anche nell'esercizio della funzione
legislativa (sent. n. 251 del 2016). L'impiego dello strumento (che
dovrebbe essere straordinario) del decreto-legge ha invece impedito
qualunque forma di interlocuzione sia con la regione ricorrente, sia
con la Conferenza Stato-Regioni.
1. - Come anticipato, la disciplina qui censurata è stata
introdotta dalla legge n. 136 del 2018, di conversione del
decreto-legge n. 119 del 2018.
Nel testo di quest'ultimo, emanato dal Presidente della
Repubblica e pubblicato in Gazzetta Ufficiale 23 ottobre 2018, n.
247, non v'era infatti alcuna traccia della norma de qua nè,
tantomeno, di altre disposizioni lato sensu riconducibili al tema del
commissariamento delle regioni in piano di rientro dal disavanzo del
settore sanitario.
Va in limine precisato, peraltro, che l'innesto dell'art.
25-septies nel corpo del c.d. «decreto-fiscale» rappresenta solo
l'ultimo di una serie di tentativi del Governo - sin lì falliti -
tesi a introdurre, indifferentemente dentro questo o quel
decreto-legge, il divieto di cumulo dell'incarico commissariale con
quello istituzionale anche nelle regioni in piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario commissariate ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007.
Costituisce fatto notorio che il predetto divieto era stato
inizialmente inserito, nel settembre 2018, nello schema di
decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (recante «Disposizioni
urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale
delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e
2017, il lavoro e le altre emergenze»), per poi essere stralciato dal
testo definitivo.
Circa un mese dopo, nello «Schema di decreto-legge recante
disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili»
(13 ottobre 2018, ore 17,30), figurava una norma, l'art. 24
(rubricato proprio «Disposizioni in materia di commissariamenti delle
regioni in piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario»), di
tenore pressochè identico all'art. 25-septies qui censurato.
Anche in questo caso, però, la norma veniva stralciata dal
decreto-legge prima dell'emanazione.
Nondimeno, nel dicembre 2018, in sede di conversione del medesimo
decreto-legge n. 119 del 2018, la 6ª Commissione del Senato ha
riproposto, pel tramite dell'emendamento 25.0.100, proprio
l'introduzione della norma corrispondente all'attuale art. 25-septies
del decreto-legge n. 119 del 2018.
Nell'emendamento, peraltro, si proponeva di modificare «anche il
titolo del decreto-legge, in relazione alla materia così
introdotta». Affermazione, quest'ultima, palesemente confessoria
dell'assoluta estraneità della materia dei commissariamenti delle
regioni in piano di rientro rispetto al contenuto proprio del
decreto-legge n. 119 del 2018.
Tanto premesso circa il tortuoso iter della norma qui censurata,
è possibile illustrare le ragioni - invero autoevidenti - della
violazione dell'art. 77 Cost.
1.1. - Anzitutto la norma impugnata viola l'art. 77 Cost. a causa
della sua patente estraneità rispetto alla materia disciplinata
dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è stata, del tutto
inopinatamente, inserita.
Per costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte costituzionale,
«ogni disposizione introdotta in sede di conversione deve essere
collegata ad una dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge,
ovvero alla ratio dominante del provvedimento originario considerato
nel suo complesso». Per l'effetto, «l'inserimento di norme eterogenee
rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge determina la
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.», violazione che «non
deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza,
giacchè esse, proprio per essere estranee e inserite
successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari
(sentenza n. 355 del 2010), ma scaturisce dall'uso improprio, da
parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione attribuisce ad
esso, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di
convertire, o non, in legge un decreto-legge (sentenza n. 22 del
2012)» (sent. n. 154 del 2015).
Ora, è ben evidente che l'art. 25-septies non ha alcuna
connessione con i contenuti già disciplinati nel decreto-legge n.
119 del 2018 nè, peraltro, si inscrive coerentemente nel disegno
complessivo del predetto decreto-legge. La stessa storia (del
fallimento) dei tentativi del suo inserimento in decreti legge
ripetutamente succedutisi nel tempo dimostra la natura strutturale
dell'intervento e la sua estraneità alla normazione primaria
d'urgenza.
1.1.1. - Quanto ai contenuti, sia sufficiente considerare che il
decreto-legge n. 119 del 2018 (recante «Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria»), nel testo presentato per la
conversione al Senato, constava di due Titoli: il Titolo I, dedicato
alle «Disposizioni in materia fiscale» (contenente norme in materia
di pacificazione fiscale, contrasto all'evasione, etc.), e il Titolo
II, contenente «Disposizioni finanziarie urgenti», che constava di
soli 7 articoli, nessuno dei quali aveva minimamente a che vedere con
il commissariamento delle regioni in piano di rientro dal deficit
sanitario.
Orbene, dopo la fase di conversione, sia il contenuto che la
struttura del decreto-legge in parola risultano invero trasfigurati.
Nel Titolo II - ribattezzato «Disposizioni finanziarie urgenti e
disposizioni in materia sanitaria» - figurano, nel testo convertito,
29 articoli, di cui ben 22 introdotti con la legge di conversione.
Tra di essi figura anche l'art. 25-septies qui gravato, che
disciplina un oggetto che, pacificamente, non ha nulla a che vedere
con le altre disposizioni del decreto-legge n. 119 del 2018.
1.1.2. - Quanto alle finalità, va detto che il decreto-legge n.
119 del 2018, in premessa, dà conto della «straordinaria necessità
ed urgenza di prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie
indifferibili».
A meno di non voler ridurre tale enunciazione a mera clausola di
stile, bisogna constatare che la norma qui censurata non può in
alcun modo essere ascritta fra le misure che rispondono a esigenze
«fiscali» o «finanziarie», per di più indifferibili.
L'art. 25-septies, infatti, ha interamente riformato - con
interventi mirati - la disciplina dei commissariamenti disposti ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 per le
regioni in piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario.
Trattasi dunque di una normativa «a regime», che opera una scelta
di sistema del tutto svincolata dalle contingenze (tantomeno fiscali
o finanziare) del momento. Prova ne è il fatto che circa due mesi
prima lo stesso testo era stato inserito nello schema di un altro
decreto-legge e lo stesso era accaduto con lo schema del medesimo
decreto fiscale.
Non solo. Si consenta di anticipare quanto meglio si dirà infra,
cioè che risulta davvero paradossale che un decreto-legge inteso a
far fronte a esigenze fiscali e finanziarie contenga una norma - qual
è quella qui impugnata - che anzichè razionalizzare la spesa
pubblica l'aumenta.
È infatti evidente che preferire a priori a chi sia già
titolare di un incarico istituzionale presso la regione un soggetto
esterno vuol dire imporre «a regime» alla regione commissariata
un'ulteriore spesa, necessaria per remunerare, oltre al
sub-commissario, anche il commissario ad acta.
1.2. - Si confida, quindi, di aver dimostrato che la norma qui
gravata è del tutto estranea all'oggetto e alle finalità del
decreto-legge n. 119 del 2018.
Orbene, è fuor di dubbio che il vincolo di omogeneità non
riguarda solo il decreto-legge, ma anche la legge di conversione e
che l'introduzione, in sede di conversione, di norme eterogenee
configura una manifesta violazione dell'art. 77 Cost.
Codesta ecc.ma Corte, sin dalla sent. n. 22 del 2012 (e da lì
costantemente), ha chiarito come «l'esclusione della possibilità di
inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti
del tutto estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario
non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione,
peculiare rispetto a quello ordinario».
Ciò, ovviamente, non vuol dire che le Camere non possano
apportare emendamenti al testo del decreto-legge. Nondimeno, «ciò
che esorbita [...] dalla sequenza tipica profilata dall'art. 77,
secondo comma, Cost., è l'alterazione dell'omogeneità di fondo
della normativa urgente, quale risulta dal testo originario».
Ebbene: come visto, ciò è proprio quanto si verifica nel caso
di specie, atteso che l'art. 25-septies non ha nulla a che vedere nè
con l'oggetto nè con le finalità del provvedimento originario, dal
quale, peraltro, era stato addirittura stralciato prima dell'
emanazione.
2. - Violazione degli articoli 3 e 97 Cost. Violazione del
principio di leale collaborazione ex articoli 117 e 118 Cost., e
degli articoli 117, comma 3, 118 e 120 Cost. La disciplina introdotta
dall'art. 25-septies del decreto-legge n. 119 del 2018 è altresì
costituzionalmente illegittima in quanto apertamente in contrasto col
principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost, e con quelli di buon
andamento della pubblica amministrazione ex 97 Cost. e di leale
collaborazione tra Stato e regioni (che presidia specificamente
l'esercizio dei poteri sostituivi).
2.1. - Codesta ecc.ma Corte, in una risalente pronuncia, ha
statuito il principio, tuttora ben saldo, che «il giudizio di
ragionevolezza, [...], si svolge attraverso ponderazioni relative
alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti»
(sent. n. 1130 del 1988).
Nel caso di specie non v'è dubbio che una riforma della
disciplina dei commissariamenti delle regioni in Piano di rientro dal
deficit sanitario può avere un unico scopo: rendere quanto più
rapido ed efficiente possibile il perseguimento degli obiettivi del
piano medesimo e, quindi, l'uscita dal commissariamento. È parimenti
indubbio che il perseguimento di detto scopo necessita di un continuo
confronto con l'amministrazione della regione commissariata.
Come è stato affermato dalla Conferenza delle Regioni e delle
Provincie autonome con Nota 2018/104/SRFS/C7, tale confronto
istituzionale e operativo assicura «continuità e forza all'azione di
risanamento» rispetto al deficit sanitario, in quanto garantisce «il
massimo raccordo possibile tra la programmazione regionale, l'azione
amministrativa e la scelta del commissario». Solo in questo modo,
infatti, le esigenze correlate ai vincoli di bilancio possono essere
conciliate con quelle di opportuna allocazione dei servizi sui
territori, attraverso una programmazione pienamente consapevole delle
risorse finanziarie, organizzative e di personale del sistema
sanitario regionale.
Tutto ciò considerato circa le esigenze da soddisfare e le
condizioni concretamente esistenti, è fuor di dubbio che ragionevole
è solo un intervento che agevola, o quantomeno consente, il
confronto istituzionale e operativo costante tra l'amministrazione
della regione commissariata e la struttura commissariale medesima.
Ciò vuol dire che tra l'una e l'altra deve necessariamente
sussistere un elemento di raccordo, in grado di garantire la coerenza
della programmazione regionale con le esigenze di bilancio che la
struttura commissariale è tenuta a perseguire.
In difetto di un simile elemento di raccordo, viceversa, il
sistema di commissariamento non può operare correttamente,
assicurando il buon andamento della macchina amministrativa.
2.2. - Orbene, venendo all'art. 25-septies del decreto-legge n.
119 del 2018, è di piana evidenza che, rispetto agli scopi e alle
circostanze esistenti, i mezzi prescelti dal legislatore sono non
soltanto sproporzionati, ma addirittura dannosi.
La previsione di un'assoluta incompatibilità del mandato
commissariale con lo svolgimento di qualsivoglia incarico
istituzionale in ambito regionale, per giunta applicabile
retroattivamente anche nelle regioni in cui il commissariamento è
già in atto, è infatti irragionevole e contraddittoria con la
finalità del piano di rientro e dello stesso commissariamento della
sanità regionale.
Essa, infatti, preclude al Governo l'affidamento dell'incarico
commissariale proprio a quei soggetti che, in ragione della
titolarità di funzioni in ambito regionale, possono garantire il
continuo confronto tra la struttura commissariale, l'amministrazione
regionale e il territorio amministrato.
Confronto che - come rilevato supra - è necessario ai fini
dell'attuazione degli obiettivi del Piano di rientro.
Per tali ragioni la norma, oltre a essere senz'altro
irragionevole, e dunque violativa dell'art. 3 Cost., è altresì in
contrasto con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., giacchè disegna «a regime»
la struttura commissariale come entità assolutamente slegata
dall'istituzione regionale. Così facendo il legislatore, anzichè
rendere più efficiente l'attività della struttura commissariale,
finisce per depotenziarla.
Non sfugge, infatti, che - a differenza di quanto il legislatore
dimostra di ritenere -l'obiettivo del risanamento finanziario è
assai più difficile da raggiungere per una struttura priva di un
elemento di raccordo con l'istituzione regionale che non per una
gestione commissariale che in sè concentra sia una componente
tecnica che una più prettamente istituzionale.
Giova sin d'ora ribadire - a scanso di equivoci - che tale
insistenza sulla necessità di un elemento di raccordo non incide
minimamente sul principio dell'ovvia separazione dei ruoli - di
commissario ad acta e di titolare di incarico istituzionale pur
svolti dalla medesima persona fisica. Come codesta ecc.ma Corte ha in
numerose occasioni ricordato, tale separazione è così netta che la
stessa legge regionale non può sovrapporre le funzioni ascrivibili
all'uno e all'altro, in ipotesi attribuendo al presidente pro tempore
(ove nominato commissario), in quanto tale, compiti riservati al
commissario.
Ed è bene anche sgombrare un altro possibile equivoco:
l'incarico commissariale a un titolare di funzioni in seno alla
regione ben potrebbe essere inopportuno, ma l'inopportunità dovrebbe
essere accertata e motivata di volta in volta, non data astrattamente
(e irragionevolmente) per presupposta una volta per tutte.
2.3. - Occorre insistere. Non è chi non veda come la norma si
fondi su un vero e proprio pregiudizio negativo circa la
(in)capacità e l'(in)idoneità dei soggetti provenienti
dall'amministrazione regionale allo svolgimento dell'incarico
commissariale.
In buona sostanza, dunque, il legislatore muove dall'assunto che
la concentrazione dell'incarico commissariale e di quello
istituzionale sia sempre e comunque causa delle inefficienze nella
gestione della sanità regionale. Da tale postulato - senza
effettuare alcun tipo di bilanciamento della pluralità di interessi
in gioco - fa discendere sempre e comunque il divieto di cumulo tra
incarico commissariale e ogni altro incarico istituzionale.
Il divieto, quindi:
ha il perimetro più ampio che possa immaginarsi, atteso che
la norma non esclude dal ventaglio dei «nominabili» il titolare di
questo o quell'incarico istituzionale, ma - giova ribadirlo -
chiunque sia titolare di qualsiasi incarico istituzionale;
opera in maniera indiscriminata, senza tener conto della
specifica situazione in cui versa il percorso di risanamento della
regione commissariata.
Ebbene, la norma gravata:
i) viola il combinato disposto degli articoli 3 e 97 Cost.,
istituendo una presunzione iuris et de iure di inidoneità dei
titolari di funzioni regionali e rendendo problematico il
funzionamento dell'amministrazione, a causa dell'inevitabile difetto
di coordinamento fra struttura commissariale e apparato regionale;
ii) conseguentemente, determina, senza alcuna valida ragione
di rilievo costituzionale, un'ulteriore compressione delle competenze
amministrative della regione nelle materie «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica», in patente violazione, oltre
che del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., anche degli
articoli 117, comma 3, e 118 Cost.;
iii) sopprime, senza perseguire alcun interesse meritevole di
tutela, un meccanismo di fruttuosa collaborazione tra Stato e
regioni, in patente violazione del principio di ragionevolezza ex
art. 3 Cost., degli articoli 117, comma 3, 118 Cost., e del principio
di leale collaborazione ex art. 117 Cost.
2.4. - Si confida di aver dimostrato che la disciplina censurata
è interamente costruita su un irragionevole automatismo legislativo,
che impedisce al Consiglio dei ministri di effettuare una valutazione
in concreto e basata sui dati del sistema sanitario regionale circa
l'idoneità e l'opportunità della nomina a commissario ad acta di un
soggetto che assicuri il necessario confronto con l'amministrazione
regionale attraverso la coincidenza, in capo alla medesima persona,
di un incarico istituzionale presso la regione.
Come tutti gli automatismi legislativi, ripetutamente
stigmatizzati dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale (v., ex multis, sentt. nn. 303 del 1996 e 329 del
2007), anche quello imposto dall'art. 25-septies del decreto-legge n.
119 del 2018 determina irrazionalità e inefficienze, connesse
all'aprioristica esclusione di una possibilità di scelta, che non si
può nemmeno vagliare, nonostante sia - per le ragioni già
accennate - la più ragionevole a disposizione.
La norma è dunque violativa dell'art. 3 Cost. anche per il
profilo specifico dell'assenza di un (anche minimo) margine di
apprezzamento del caso concreto e anche per tale ragione dev'essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Tale è infatti la conseguenza che discende dalla piana
applicazione alla fattispecie de qua dei principi enunciati da
codesta ecc.ma Corte costituzionale in tema di c.d «presunzioni
insuperabili» e «automatismi sanzionatori».
Principi, questi, senz'altro estensibili - sia pure mutatis
mutandis - al caso in esame. Valga il vero.
Nella sent. n. 329 del 2007 codesta ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost., di
una norma «nella parte in cui, facendo discendere automaticamente
dalla dichiarazione di decadenza il divieto di concorrere ad altro
impiego nell'amministrazione dello Stato, non prevede[va] l'obbligo
dell'amministrazione di valutare il provvedimento di decadenza
dall'impiego, [...], al fine della ponderazione della proporzione tra
gravità del comportamento e divieto di concorrere ad altro impiego
nell'amministrazione dello Stato».
Nella sent. n. 76 del 2017 codesto ecc.mo Collegio ha ribadito
tale orientamento in materia di trattamento sanzionatorio della donna
che sia madre di un minore, alla quale sia impedito ope legis
l'accesso alle c.d. «modalità agevolate di espiazione della pena».
In quel caso - ha rilevato la sentenza citata - venivano a collidere
«l'interesse del minore con le esigenze di difesa sociale sottese
alla necessaria esecuzione della pena inflitta al genitore in seguito
alla commissione di un reato». L'equo bilanciamento di tali
interessi, secondo codesta ecc.ma Corte, «può realizzarsi attraverso
regole legali che determinano, in astratto, i limiti rispettivi entro
i quali i diversi principi possono trovare contemperata tutela». Ove
invece «il legislatore, tramite il ricorso a presunzioni
insuperabili, nega in radice l'accesso della madre alle modalità
agevolate di espiazione della pena e, così, impedisce al giudice di
valutare la sussistenza in concreto, nelle singole situazioni, delle
ricordate esigenze di difesa sociale, non si è più in presenza di
un bilanciamento tra principi, che si traduce nella determinazione di
una ragionevole regola legale: si è al cospetto dell'introduzione di
un automatismo basato su indici presuntivi, il quale comporta il
totale sacrificio dell'interesse del minore». Nello stesso senso si
possono citare, ex plurimis, le sentt. 31 del 2012 sulla perdita
della potestà genitoriale ex art. 569 del codice penale; 239 del
2014 sulla concessione della detenzione domiciliare speciale per le
detenute madri; 76 del 2016 sul c.d. «ravvedimento collaborativo».
Ebbene: è di piena evidenza che la norma impugnata reca una
presunzione insuperabile d'inidoneità dei titolari di incarichi
istituzionali a svolgere l'incarico commissariale.
L'inspiegabile preclusione di ogni valutazione del caso concreto
rende quindi la norma in irrimediabile contrasto con l'art. 3 Cost.
anche per tale profilo, che inevitabilmente ridonda sulle competenze
regionali sia legislative che amministrative in materia di «tutela
della salute» e di «coordinamento della finanza pubblica».
2.5. - V'è, però, anche un altro profilo di patente
illegittimità costituzionale della norma indicata in epigrafe,
diverso da (benchè connesso con) quello di ragionevolezza.
L'art. 25-septies del decreto-legge n. 119 del 2018 risulta
infatti in aperto contrasto con il principio di proporzionalità,
pure desumibile dall'art. 3 Cost.
Nella sent. n. 1 del 2014 codesta ecc.ma Corte ha osservato che
«il test di proporzionalità utilizzato da questa Corte come da molte
delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello
di ragionevolezza, ed essenziale strumento della Corte di giustizia
dell'Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimità
degli atti dell'Unione e degli stati membri, richiede di valutare se
la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi».
Ebbene: la norma qui impugnata non supera detto test di
proporzionalità.
Nel caso di specie, infatti, ammesso pure che la misura prescelta
sia appropriata al perseguimento degli obiettivi (quod non!), essa:
i) non è certamente quella meno pregiudizievole, atteso che,
anzi, comprime al massimo le attribuzioni costituzionali della
regione commissariata, estromettendo in ogni caso l'istituzione
regionale dalla struttura commissariale;
ii) impone un onere evidentemente sproporzionato rispetto al
perseguimento degli obiettivi di rientro, giacchè stabilisce il
medesimo divieto di cumulo di incarico commissariale e istituzionale
per qualunque regione, senza valutare, in forza della specifica
situazione, se la sostituzione con un soggetto esterno sia in alcuni
casi addirittura dannosa.
Per l'effetto, il commissario ad acta titolare di altro incarico
istituzionale presso la regione sarà de plano sostituito con un
soggetto esterno tanto in una regione in cui si stia dando puntuale
adempimento agli obiettivi del Piano di rientro, quanto in un'altra
in cui il dissesto sia stato aumentato da una gestione commissariale
inefficiente e irresponsabile.
3. - Violazione, per altro profilo, del principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost., del principio del buon andamento
della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., del principio di
leale collaborazione e di sussidiarietà, degli articoli 117, comma
3, 118 e 120 Cost. La previsione dell'incompatibilità è illegittima
anche per un diverso profilo, specificamente connesso alla disciplina
costituzionale dell'esercizio dei poteri sostitutivi.
A tal proposito, codesta ecc.ma Corte, nella sent. n. 171 del
2015 (richiamata anche dalla più recente sent. n. 56 del 2018, ma
espressiva di un consolidato orientamento), ha affermato che l'art.
120 Cost. impone allo Stato di esercitare i poteri sostitutivi nel
rispetto di limiti precisi, in quanto essi:
«devono essere attivati solo in caso di accertata inerzia
della regione o dell'ente locale sostituito»;
«devono rispettare il principio di leale collaborazione
all'interno di un procedimento nel quale l'ente sostituito possa far
valere le proprie ragioni»;
«devono conformarsi al principio di sussidiarieta'».
Ebbene: è di piana evidenza che l'art. 25-septies del
decreto-legge n. 119 del 2018 non rispetta nessuno di tali paradigmi.
Anzitutto - come ampiamente argomentato al par. 2 - nel caso di
specie si vieta di cumulare l'incarico istituzionale e quello,
commissariale senza verificare se tale misura sia, nel caso
specifico, proporzionata e necessaria e, soprattutto, se tale
necessità derivi dalla «accertata inerzia della regione» nel dare
attuazione al piano di rientro. La norma in questione non prevede,
infatti, alcuna fase di accertamento dell'inerzia della regione
commissariata o di altre specifiche circostanze che rendano
ragionevole e/o opportuno non concentrare in un unico soggetto
l'incarico commissariale e quello istituzionale. La considerazione è
tanto più importante quanto più si rifletta sul fatto che la
naturale alternanza di maggioranze politiche può determinare un
cambio radicale alla guida delle regioni, con la conseguenza che è
illogico far gravare sui nuovi governi regionali eventuali
inadempienze dei vecchi. Parimenti assente è la previsione di una
fase di confronto con la regione interessata che, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, le consenta quantomeno di esporre
le ragioni che rendono preferibile la scelta di trattenere in capo a
un soggetto titolare di incarico istituzionale anche il ruolo di
commissario ad acta. Nulla di tutto ciò, invece, è previsto dalla
norma censurata.
Neppure può dirsi rispettato, peraltro, il principio di
sussidiarietà, atteso che, nel caso di specie, la scelta più
ragionevole - i.e. il conferimento dell'incarico commissariale a un
soggetto in grado di garantire un costante coordinamento operativo
con l'istituzione regionale - sarebbe stata anche quella più
«prossima» al soggetto sostituito.
A più forte ragione, dunque, la norma avrebbe dovuto indicare le
circostanze - emergenti da una valutazione del caso concreto - in
presenza delle quali il Governo poteva disattendere la regola della
prossimità che, nel caso di specie, si salda con quella della
ragionevolezza, efficienza e (come subito appresso si dira')
economicità della decisione pubblica.
Ora, di piana evidenza che l'inosservanza della disciplina
costituzionale in materia di esercizio dei poteri sostitutivi si
riflette immediatamente sulle attribuzioni conferite alla regione
dagli articoli 117, comma 3, Cost. (con specifico riferimento alla
materia «tutela della salute») e all'art. 118 Cost.
La regione, infatti, finisce per non avere alcun ruolo
all'interno della struttura commissariale, benchè il principio di
leale collaborazione e l'art. 120 Cost. impongano che le regioni
«direttamente interessat[e] dall'esercizio del potere sostitutivo
siano specificamente e individualmente coinvolt[e] in modo da poter
far valere le proprie ragioni».
Tanto, anche - e ancora una volta - in ispregio del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione sancito all'art. 97
Cost.
4. - Violazione degli articoli 81 e 97 Cost., in riferimento agli
articoli 117, comma 3, e 118 Cost, nonchè in riferimento al
principio di leale collaborazione. L'art. 25-septies del
decreto-legge n. 119 del 2018 viola altresì gli artt. 81 e 97 Cost.,
in riferimento alle attribuzioni costituzionali riconosciute alla
regione nelle materie «tutela della salute» e «coordinamento della
finanza pubblica» ex articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonchè in
riferimento al principio di leale collaborazione.
4.1. - Come segnalato in narrativa, stando a quanto previsto
dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, gli oneri
derivanti dalla gestione commissariale sono «a carico della regione
interessata».
La norma qui censurata impone la nomina di un commissario
esterno, il quale, ovviamente, dovrà essere remunerato. Pertanto,
mentre nella vigenza della precedente normativa l'esborso a carico
delle regioni riguardava la sola spesa per il sub-commissario
esterno - atteso che l'incarico di commissario ad acta era svolto dal
presidente della regione senza oneri ulteriori -, ora, in forza della
norma indicata in epigrafe, la regione commissariata risulta gravata
di una spesa aggiuntiva.
Il punto non è di poco conto. Una regione sottoposta a Piano di
rientro, com'è noto, è soggetta a vincoli finanziari assai
stringenti che si risolvono, inevitabilmente, in una compressione
della sua autonomia legislativa. Compressione che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha dimostrato di ritenere inevitabile, rilevando
persino che «l'illegittimità costituzionale della legge regionale
sussiste anche quando l'interferenza è meramente potenziale e,
dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i
poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro
(sentenza n. 110 del 2014)» (sentenza n. 227 del 2015)» (sent. n. 14
del 2017).
Tutto ciò considerato, desta serie perplessità il fatto che una
regione tenuta ad astenersi da tutti gli interventi non previsti dal
Piano che possano aggravare il disavanzo sanitario regionale (cfr.
Corte cost., sent. n. 104 del 2013) e tenuta a tutelare «gli
interessi della collettività amministrata [...] entro i limiti
imposti dal legislatore nel delicato periodo del risanamento» (Corte
cost., sent. n. 117 del 2018), possa essere onerata di spese
ulteriori in virtù di un puro e semplice automatismo legislativo.
Il tutto - si badi - senza disporre di strumenti per dimostrare
al Governo la preferibilità, nel caso specifico, della nomina di un
soggetto «interno» all'istituzione regionale.
Tanto, per il semplice fatto che la norma non prevede neppure la
possibilità, per il Governo, di vagliare, tra più soluzioni
possibili, quella migliore per la concreta condizione della regione
interessata.
4.2. - Alla luce di quanto sin qui osservato emerge con
chiarezza, anzitutto, che l'esigenza di contenimento della spesa
pubblica riconducibile al disposto di cui all'art. 81 Cost. è
apertamente frustrata dalla norma qui censurata, che impone del tutto
irragionevolmente un considerevole aumento della spesa pubblica
regionale.
Non solo. Il legislatore non ha fornito alcuna indicazione delle
ragioni che rendevano necessario abbandonare un modello
economicamente più vantaggioso per le finanze pubbliche, in favore
di un altro che impone alla regione nuovi oneri (è superfluo
ricordare che nella relazione al d.d.l. di conversione del
decreto-legge n. 119 del 2018 l'articolo in questione neppure
compare).
Tanto - si badi - per il semplice fatto che tali ragioni non
sussistevano e che i maggiori oneri a carico della regione
costituiscono semplicemente l'effetto dell'aprioristico pregiudizio
negativo del legislatore nei confronti della concentrazione
dell'incarico commissariale e di quello di presidente pro tempore
della Giunta regionale.
L'art. 25-septies del decreto-legge n. 119 del 2018 si pone
dunque in contrasto, oltre che con l'art. 81 Cost., anche con l'art.
97 Cost., poichè risulta disatteso il criterio di economicità ivi
indicato, «secondo cui l'azione delle pubbliche amministrazioni deve
perseguire i propri obiettivi, garantendo il buon andamento e
l'imparzialità con il minimo dispendio di risorse» (Corte cost.,
sent. n. 133 del 2016).
5. - Con specifico riferimento all'art. 25-septies, comma 3, del
decreto-legge n. 119 del 2018.
Violazione del legittimo affidamento. Come già segnalato in
narrativa, la norma censurata ha previsto, al terzo comnia, che «Le
disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del comma 569
dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato
dal comma 2 del presente articolo, si applicano anche agli incarichi
commissariali in atto, a qualunque titolo, alla data di entrata in
vigore del presente decreto». Per l'effetto, la norma ha disposto che
«il Consiglio dei ministri provvede entro novanta giorni, secondo la
procedura di cui all'articolo 2, comma 79, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, alla nomina di un commissario ad acta per ogni regione
in cui si sia determinata l'incompatibilità del commissario, il
quale resta comunque in carica fino alla nomina del nuovo commissario
ad acta».
La previsione in esame determina dunque un'applicazione
sostanzialmente retroattiva della previsione d'incompatibilità.
5.1. - Orbene, tale disposizione, in aggiunta a quanto illustrato
nei precedenti paragrafi, comporta la cessazione automatica del
mandato commissariale in corso, senza una previa e concreta verifica:
i) dello stato di avanzamento del piano di rientro;
ii) della capacità e dell'idoneità del commissario già
nominato quanto al proseguimento dell'azione di risanamento;
iii) dell'opportunità (se non addirittura della necessita')
di attribuire l'incarico commissariale a una persona che sia già
titolare di incarico istituzionale presso la regione.
Da tanto discende che l'applicazione dell'art. 25-septies, comma
3, del decreto-legge n. 119 del 2018 equivale a un intervento
sostitutivo nei confronti delle regioni del tutto discrezionale,
gravemente contraddittorio rispetto alla giurisprudenza
costituzionale, la quale ha affermato che «il potere sostitutivo
[...] lungi dal potere essere azionato ad libitum, si fonda su un
presupposto, di solito da individuarsi nell'inerzia o
nell'inadempimento da parte del sostituito» (sent. Corte cost., n.
152 del 2015).
Anche tale previsione, dunque, risulta violativa del principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost., del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., degli articoli 117, comma
3, 118 e 120 Cost., e del principio di leale collaborazione ex art.
117 Cost.
5.2. - A tali parametri, peraltro, deve aggiungersi quello della
tutela del legittimo affidamento, che determina l'illegittimità
costituzionale delle leggi che impingono retroattivamente in
situazioni giuridiche consolidate senza essere sorrette da una
stringente ragione che giustifichi la compressione del diritto alla
conservazione dello status quo ante a fronte di capricciosi
interventi legislativi operanti in praeterito tempore.
Il principio del legittimo affidamento costituisce infatti un
«principio connaturato allo Stato di diritto» (così Corte cost.,
sent. n. 103 del 2013), che tutela le situazioni soggettive
consolidatesi sulla base di atti - provenienti da organi
amministrativi, legislativi o giudiziari -, che abbiano generato nei
destinatari un'aspettativa di stabilità. La legittima aspettativa di
continuità è stata quindi frustrata senza alcuna ragione
giustificativa.
Com'è noto, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
di recente ribadita nella sent. n. 154 del 2017:
«il valore del legittimo affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici - la cui nozione appare sovrapponibile a quella
maturata in ambito europeo, «stante la sostanziale coincidenza degli
indici sintomatici della lesione del principio dell'affidamento
elaborati nella giurisprudenza di questa Corte e in quella delle
Corti europee» (sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016) - trova
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost.», ma non «in termini
assoluti e inderogabili»;
difatti, da un lato, «la posizione giuridica che dà luogo a
un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un
determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente
consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento»;
dall'altro, «interessi pubblici sopravvenuti possono esigere
interventi normativi diretti a incidere in senso sfavorevole anche su
posizioni consolidate - con il limite della proporzionalità
dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico
perseguiti (sentenza n. 56 del 2015) - o su assetti regolatori
precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2015)».
Ebbene: nel caso di specie l'applicazione retroattiva della norma
impugnata colpisce in modo indiscriminato tutti gli «incarichi
commissariali in atto», senza operare alcuna distinzione in punto di
durata dell'incarico medesimo e/o di durata del commissariamento.

P.Q.M.

La Regione Molise, come in epigrafe rappresentata e difesa,
chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119,
recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria»,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018,
n. 136, pubbl. in Gazzetta Ufficiale 18 dicembre 2018, n. 293.
Si deposita copia conforme all'originale della delibera della
Giunta regionale della Regione Molise n. 10 del 24 gennaio 2019 di
conferimento dell'incarico defensionale.
Roma, 15 febbraio 2019

Avv. Prof. Luciani