Parte Seconda n. 14 del 1-2-2014
Annunzi giudiziari e della Pubblica amministrazione
Notifiche per pubblici proclami
TAR LAZIO ROMA - SEZIONE II
(GU Parte Seconda n.14 del 1-2-2014)

Notificazione per pubblici proclami - Ricorso R.G. n. 216/2013


Sentenza non definitiva n. 10436/2013


1. Con il ricorso in epigrafe, integrato da motivi aggiunti,
proposto contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il
Ministero dell'Economia e delle Finanze ed il Ministero dell'Interno,
e nei confronti del Comune di Fiumicino, il Comune di Torino ha
chiesto l'annullamento: i) degli atti, di estremi e data ignoti, con
i quali i Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del
Comune le differenze del gettito stimato ad aliquota base, ai sensi
dell'art. 13, comma 17, del D.L. n. 201/2011, e le conseguenti
compensazioni e variazioni nelle assegnazioni da federalismo
municipale per l'anno 2012; ii) di ogni atto presupposto, connesso e
consequenziale, ivi compresi la "nota metodologica" su "revisione
stime ICI e IMU", pubblicata sul portale del federalismo fiscale in
data 16 ottobre 2012, la "nota di chiarimento" pubblicata sul
medesimo sito in data 29 agosto 2012, l'avviso relativo a "criteri e
metodi adottati per la determinazione del gettito dell'IMU e dell'ICI
pubblicati per singolo comune", pubblicato sul sito del Ministero
dell'Economia e delle Finanze il 28 agosto 2012 e, ove occorrer possa
e per quanto d'interesse, del d.m. 4 maggio 2012 e ss.mm.ii.
2. Il giudizio riguarda le conseguenze dell'istituzione
dell'imposta municipale propria (IMU), disposta dal d.lgs. n. 23/2011
(artt. 8-9), sulle attribuzioni ai comuni a valere sul Fondo
sperimentale di riequilibrio e sul Fondo di perequazione, istituiti
per garantire il corretto svolgersi del processo di devoluzione dei
tributi ai comuni. Secondo il d.l. n. 201/2011 (art. 13, comma 17),
che ha anticipato l'istituzione dell'IMU rispetto alle tempistiche
originariamente previste, la differenza tra il gettito stimato
derivante dall'istituzione dell'IMU e quello effettivo imputabile
alle imposte anteriori sostituite dalla medesima IMU (prima fra
tutte, l'ICI), avrebbe dovuto essere compensata da una variazione
corrispondente nelle attribuzioni ai singoli comuni a valere sui
Fondi sopra richiamati. Occorreva dunque verificare il gettito delle
imposte anteriori, ricavandolo dai certificati di conto consuntivo
che i comuni sono tenuti a redigere e inviare periodicamente
all'amministrazione ministeriale, e confrontarlo con il gettito
"stimato" dell'IMU. Tale stima doveva avere le caratteristiche
tipiche delle valutazioni prospettiche dei dati contabili e
finanziari: prudenza, oggettività, precisione ecc. Applicando il
meccanismo previsto dalla norma citata, il "passaggio" dall'ICI
all'IMU doveva essere sostanzialmente neutrale per le finanze statali
e comunali coinvolte. Le amministrazioni ministeriali resistenti -
alle quali spetta la determinazione delle variazioni di cui sopra -
hanno invece trasformato il gettito ICI effettivo in un'entità
stimata sulla base di criteri approssimativi, lontana da quella
certificata ed effettivamente incassata. Quanto alla stima del
gettito IMU, essa è stata compiuta includendo componenti non dovute
e sulla base di parametri inattendibili e tendenti all'eccesso. In
questo modo la forbice tra ICI e IMU si è tendenzialmente allargata,
con una speculare diminuzione delle attribuzioni ai comuni a valere
sui Fondi citati.
3. In particolare, previo accordo sancito in sede di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali, con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto
del Fondo sperimentale. Per l'anno 2012, l'accordo è stato concluso
il 1° marzo 2012 e integrato in data 2 agosto 2012. Il decreto
ministeriale conseguente è stato adottato il 4 maggio 2012 e poi
integrato e modificato con decreto dell'8 agosto 2012. Secondo tale
decreto, che riprendeva l'accordo sopra citato, si sarebbe dovuto
provvedere in base ai dati puntuali derivanti per l'ICI dalle
certificazioni a consuntivo e per l'IMU dal pagamento degli acconti.
4. Per determinare con precisione le quantità coinvolte, e sulla
base dei dati via via acquisiti, le amministrazioni ministeriali
hanno pubblicato in tempi diversi una serie di "stime" ciascuna delle
quali espressione di criteri differenti e produttiva di risultati
altrettanto diversificati. La pubblicazione delle prime due edizioni
delle "stime" suscitava una serie di osservazioni critiche da parte
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani e dell'Istituto per
l'economia e la finanza locale, anche in occasione dei tavoli di
concertazione tecnica formalmente istituiti nell'ambito della
Conferenza Stato-Città. Su alcuni aspetti - tra i quali il calcolo
dell'ICI - ciò conduceva a una nuova revisione condivisa delle
determinazioni precedenti che puntavano a risolvere i problemi di
calcolo e a migliorare il procedimento di stima. Tale lavoro di
concertazione era tuttavia superato e in larga parte ribaltato dalle
"stime" pubblicate dal Ministero dell'economia e delle finanze con
data 16 ottobre 2012, unitamente a una nota metodologica, qualificate
come "definitive". In relazione all'ICI, la nuova nota metodologica
ha sostenuto che, in mancanza delle informazioni contabili
certificate per alcuni comuni, si dovesse ricorrere a operazioni
"integrative" per tutti i comuni (anche quelli con i dati completi).
Queste operazioni hanno incluso l'uso di banche dati a scopi
statistici, la "stima" dell'ICI secondo un algoritmo, la correzione
della stima con una "clausola di salvaguardia", il confronto per un
"check di coerenza" con la distribuzione dell'IMU, sulla base di un
rapporto ideale tra IMU e ICI pari a 2,1 rispetto al quale, in
presenza di valori "anomali", si sarebbe proceduto ad applicare un
meccanismo correttivo del valore dell'ICI. Pertanto, l'ICI 2010 come
realtà contabile precisa e certificata è stata alterata in modo
generalizzato e senza alcun riferimento ai dati contabili ed
amministrativi riportati nei consuntivi. Anche in relazione all'IMU,
le ultime stime e la nota di ottobre 2012 hanno "definitivamente"
mutato la "stima" di un gettito effettivo in una valutazione in larga
parte arbitraria di un gettito potenziale, includendo nel computo del
gettito componenti inattendibili e/o improprie. La nota afferma
infatti di tenere in conto i c.d. "immobili fantasma", vale a dire
quelli esistenti fisicamente ma non dichiarati spontaneamente dai
proprietari, non iscritti al catasto e attributari, di una rendita
presunta in via transitoria. Il gettitto derivante da tali immobili
è realizzabile solo potenzialmente, se si estendesse in modo certo e
incontestato la base degli immobili imponibili. Sono stati inoltre
considerati i contribuenti che hanno ritardato il versamento nel
termine di giugno, a partire dai "dati storici dei versamenti ICI
affluiti nei mesi successivi alla scadenza di giugno". Anche in
questo caso, l'incremento del gettito complessivo "stimabile" in
relazione a tali "code" appare il frutto più di una congettura che
di una stima fondabile su parametri oggettivi. Vi è poi il tema
degli immobili di proprietà comunale, che peraltro era stato
espressamente considerato dal legislatore, e che il Ministero ha
trattato secondo un parametro difforme da quello normativo. Dove
l'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011 prevedeva che per tali
immobili non si applicasse la disposizione sulla riduzione delle
attribuzioni a valere sul Fondo perequativo, il Ministero ha ritenuto
di sottrarre dal calcolo solo la parte di IMU alla quale avrebbe
avuto diritto lo Stato. Per il resto, pur trattandosi di un'imposta
che non produce un gettito effettivo (il comune la pagherebbe a sè
stesso, con una partita di giro), essa viene considerata ugualmente
come gettito ai fini della riduzione delle attribuzioni a valere sul
Fondo.
5. Mettendo insieme quanto visto per la determinazione dell'ICI e
dell'IMU, si ha che quello che doveva essere un confronto tra un
valore preciso e certificato (l'ICI) e un valore da stimarsi secondo
i parametri oggettivi e prudenti propri delle scienze
economico-finanziarie (l'IMU "stimato") è divenuto l'occasione per
aggiustamenti, correzioni, ricalibrazioni, ecc. di ogni sorta. I dati
finali non hanno più una relazione certa con la realtà finanziaria
dell'Ente, sulla quale pur sono chiamati a produrre conseguenze
particolarmente gravi. In particolare, il pregiudizio subito dal
Comune di Torino è quantificabile in circa 19 milioni di Euro. Alla
luce di quanto esposto, gli atti impugnati sono illegittimi per i
seguenti motivi di diritto:
I. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3, del d.lgs.
n. 23/2011. Violazione dell'Accordo in sede di Conferenza
Stato-Città e Autonomie Locali del 1° marzo 2012 e del d.m. 4 maggio
2012 s.m.i. Violazione del principio di leale cooperazione
istituzionale di cui all'art. 22, comma 5, legge n. 241/1990 e
s.m.i.. Violazione dell'art. 3 legge 241/90 e s.m.i.. Eccesso di
potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti,
carenza di motivazione e di istruttoria. Contraddittorietà fra atti.
Le concrete modalità di "alimentazione e conferimento" di riparto
del Fondo sperimentale di riequilibrio devono avvenire con decreto
del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze, previo accordo sancito in sede di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali. Il decreto ministeriale 4 maggio
2012, nel recepire l'accordo relativo all'anno 2012, ha disposto che
gli importi attribuiti ai comuni sarebbero stati soggetti a revisione
"in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui
all'articolo 13, comma 17, ed all'articolo 28, comma 7, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il mese di luglio, in
base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all'esito
dei pagamenti dell'acconto tramite il modello F24, verrà effettuata
la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di
assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti
stimati dell'imposta municipale propria e gettiti effettivamente
realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto". Con
l'integrazione dell'8 agosto 2012, il d.m. ha poi ribadito che il
calcolo del gettito ICI doveva essere effettuato in base ai
certificati di conto consuntivo 2009 e 2010 (art. 2, comma 1,
lett.b). È invece accaduto che il MEF e, conseguentemente, il
Ministero dell'Interno - nel dare attuazione all'articolato de quo i)
quanto all'ICI è ricorso a operazioni "integrative" per tutti i
comuni, abbandonando il riferimento ai dati certificati a consuntivo;
ii) quanto all'IMU, vi ha inserito voci in parte inattendibili, quali
le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai contribuenti
ravveduti, in parte improprie, quali gli immobili comunali, sì da
fornire dati finali che non hanno più una relazione certa con la
realtà finanziaria degli enti locali. Dagli atti ministeriali resi
noti, inoltre, non sono in alcun modo desumibili nè tutti i criteri
effettivamente seguiti, nè i dati sui quali ci si è basati (e le
fonti dai quali gli stessi sono stati tratti) per definire le
situazioni dei singoli comuni.
II. Violazione e falsa applicazione dell'art. 13, comma 17, del
d.l. n. 201/2011 e del d.m. 4 maggio 2012 s.m.i.. Violazione
dell'art. 3 della L.n. 241/1990 e s.m.i.. Eccesso di potere per
illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza di
motivazione e di istruttoria. Contraddittorietà fra atti. II.1.
Quanto al calcolo dell'ICI, il vizio di fondo del ragionamento
ministeriale sta nell'avere abbandonato, per tutti i comuni, il
riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente
certi per legge; art. 161, comma 1, d.lgs. n. 267/2000), in virtù di
omissioni informative che avrebbero afflitto le comunicazioni da
parte di alcuni (pochi) comuni. La norma primaria richiede infatti
che il confronto del gettito IMU "stimato" debba essere svolto con il
gettito ICI effettivo. Anche il d.m. 4 maggio 2012, come si è detto,
con l'integrazione dell'8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo del
gettito ICI doveva essere effettuato in base ai certificati di conto
consuntivo 2009 e 2010 (art. 2, comma 1, lett.b). La scelta di
abbandonare il dato certificato rischia di distanziare in modo tanto
significativo, quanto inaccettabile il dato reale certificato da
quello considerato ai fini di specie. Il differenziale che si viene
così a creare, dipendendo dal dato "storico" di un'imposta ormai
sostituita dall'IMU, riduce stabilmente nel tempo le attribuzioni al
comune a valere sul fondo sperimentale. Ancora, il Ministero ha
dichiarato di "riproporzionare" l'ICI al dato Istat di 9.193 milioni
di euro. Tuttavia l'Istat stesso, nel mese di maggio 2011 ha rivisto
tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Sicchè, il Ministero
ha fatto riferimento a un dato non solo statistico e non effettivo ma
anche errato, per indicazione dello stesso soggetto che lo aveva
elaborato. Il Ministero ha poi dichiarato di confrontare il dato con
l'IMU stimato, sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1,
correggendo le eventuali "anomalie" che dovessero emergere rispetto a
tale rapporto. Anche qui, un dato formalmente certificato viene
modificato sulla base di un'assunzione non priva di arbitrarietà. In
particolare quanto al gettito ICI del Comune di Torino, mentre
l'ammontare del gettito certificato da conto consuntivo 2010 è pari
a 154.382.040 euro, i dati del Ministero evidenziano un importo
"stimato" in euro 153.948.942. L'ingiustificata differenza derivante
dai criteri adottati ammonta quindi a circa 400.000 euro. II.2.
Quanto alla stima del gettito IMU, anzichè misurare in modo prudente
e sulla base di parametri il più possibile oggettivi, come detto le
amministrazioni ministeriali resistenti hanno incluso nel calcolo
voci in parte inattendibili, in parte improprie, così allontanando
sostanzialmente il dato dalla realtà finanziaria.
III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9, comma 8 d.l.
23/2011 e dell'art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011. Violazione
dell'art. 3 della L.n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità,
irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza di motivazione e di
istruttoria. Contraddittorietà fra atti. Il trattamento degli
immobili di proprietà comunale ai fini della determinazione del
gettito IMU è poi in palese contrasto con la norma primaria,
peraltro nel caso del Comune resistente sotto un peculiare aspetto.
Infatti, in considerazione della rilevante differenza fra le stime
della Città di Torino formulate dai competenti Uffici e le stime del
MEF, e tenuto conto della scarsa rilevanza per la Città delle code
di gettito relative agli immobili "fantasma" e ai fabbricati rurali,
si ritiene che il Ministero dell'Economia abbia compreso nella stima
gli immobili di proprietà comunale senza alcuna distinzione, in
palese contrasto con la norma che prevede la totale esenzione
dall'IMU degli immobili di proprietà della Città di Torino
destinati a funzioni e compiti istituzionali.
L'art. 9, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 ha previsto che "a seguito
della verifica del gettito dell'imposta municipale propria dell'anno
2012, da effettuare entro il mese di febbraio 2013, si provvede
all'eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra lo
Stato e i comuni, nell'ambito delle dotazioni del fondo sperimentale
di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previste a legislazione
vigente". La legge n. 228/2012, all'art. 1, comma 383, ha poi
previsto che "La verifica del gettito dell'imposta municipale propria
dell'anno 2012, di cui al comma 6-bis dell'articolo 9 del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, avviene utilizzando anche i dati
relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli
comuni e raccolti dall'IFEL nell'ambito dei propri compiti
istituzionali sulla base di una metodologia concordata con il
Ministero dell'economia e delle finanze". In base a tali
disposizioni, il Ministero dell'economia e delle finanze ha
provveduto ad effettuare la verifica, dando atto dei relativi esiti
nella nota "Esito verifica art. 9, comma 6 bis, D.L. n. 174/2012 e
art. 1, comma 383, Legge 228/2012: nota metodologica" del 31 maggio
2013. Avverso tale atto, nonchè, ove occorrer possa e per quanto di
interesse, avverso gli atti di estremi e data ignoti con i quali i
Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del Comune
ricorrente le differenze di gettito stimato ad aliquota base, ai
sensi dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011 e le conseguenti
compensazioni/variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale
per l'anno 2012, in seguito alla verifica prescritta dall'art. 9,
comma 6 bis, D.L. n. 174/2012, come da comunicato pubblicato dal MEF
sul Portale del Federalismo Fiscale nella cd. area "riservata" del
Comune di Torino e aggiornamento dei dati sulle spettanze dei comuni
relativi all'anno 2012, effettuato sul sito del Ministero
dell'Interno in data 3 luglio 2013, e di ogni atto presupposto,
connesso e consequenziale, il Comune di Torino ha proposto ricorso
per motivi aggiunti, chiedendone l'annullamento, unitamente agli atti
impugnati con il ricorso introduttivo. In particolare risulta dalla
nota metodologica impugnata che sono stati elaborati dei nuovi
criteri per la stima del gettito derivante dall'IMU, alla luce del
gettito effettivamente incassato. Tali nuovi criteri introducono
taluni correttivi in accoglimento delle osservazioni presentate da
Anci, nell'ambito dei confronti tecnici con i Ministeri. I nuovi
criteri ministeriali tuttavia non incidono sui principali vizi già
denunciati in relazione alle stime di ottobre 2012 e scontano limiti
propri che, in date circostanze, ne minano l'attendibilità. La stima
del gettito incassato ad aliquota base (al netto delle integrazioni
per componenti di gettito puramente virtuali), basandosi
principalmente sui dati relativi a quanto effettivamente incassato
nell'anno 2012, è in linea di massima sufficientemente affidabile.
Rimangono tuttavia irrisolti i problemi posti dall'inclusione nel
procedimento di stima di voci improprie oltre che dall'opacità delle
metodologie impiegate. Il gettito IMU ad aliquota base, infatti
continua ad essere integrato con le componenti relative all'IMU sugli
immobili di proprietà dei comuni e, per una quota definita
"marginale", all'IMU relativa ai contribuenti che verserebbero in
ritardo (c.d. "code di gettito"). La nuova nota metodologica,
inoltre, non modifica le stime ICI, nella parte in cui erano basate
sulla valutazione provvisoria ISTAT dell'ICI 2010, valutazione che
nel maggio 2012 è stata revisionata dalla stessa ISTAT,
incrementandola per 464 milioni. Il Ministero dell'Economia e delle
Finanze ha proseguito anche nell'applicazione del cosiddetto "check
di coerenza" tra valore del gettito IMU relativo agli "Altri
immobili" e valore dell'ICI, metodo già oggetto di contestazione con
il ricorso introduttivo. Dagli argomenti che sembrano emergere dagli
atti dei Ministeri resistenti sembrerebbe inoltre che gli atti
impugnati siano illegittimi per violazione dei principi di
veridicità e trasparenza della finanza pubblica. Se poi la difesa
erariale dovesse sostenere la necessità di ricorrere a "correzioni"
delle differenze di gettito al fine di coprire l'insufficienza dei
fondi, dovrebbe allora essere sottoposta alla Corte Costituzionale la
norma che dispone la riduzione dei fondi del federalismo municipale
(l'ultimo periodo dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011),
affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità per contrasto con gli
artt. 81 e 119 Cost.
All'udienza del 20 novembre 2013 il TAR ha trattenuto la causa in
decisione. In seguito è stata emessa la sentenza non definitiva n.
10436/2013 con la quale, dopo aver respinto tutte le eccezioni
preliminari sollevate dalle controparti ministeriali, il Tribunale ha
ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i
comuni italiani.
Con il presente avviso è data conoscenza legale del giudizio ai
controinteressati, individuati in tutti i comuni italiani. Si dà
atto della possibilità di seguire l'esito del procedimento sul sito
www.giustizia-amministrativa.it, inserendo il numero di registro
generale del ricorso nella sottosezione "Ricerca ricorsi",
all'interno delle prima sottosezione "Roma" della sezione "T.A.R.
Lazio". Il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e la
sentenza non definitiva del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sez.
II, n. 10436/2013, sono inoltre integralmente pubblicati sul portale
web del federalismo fiscale, raggiungibile all'indirizzo
www.portalefederalismofiscale.gov.it.

Avv. Donatella Spinelli
Avv. Giuliano Fonderico


T14ABA1142