1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 SENTENZA 21 - 25 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Lavoro e occupazione - Regione Veneto - Norme per favorire la partecipazione dei lavoratori alla proprieta' e alla gestione d'impresa - Concessione da parte della Giunta ai dipendenti e alle imprese di agevolazione ed esenzione di tributi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione per mancata specificazione della natura del provvedimento con cui dette agevolazioni sono fissate e della tipologia dei tributi interessati - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5, art. 3, comma 1, comma 2, alinea e lett. c), comma 3, e art. 4, comma 1, alinea e lett. b). - Costituzione, art. 97. Imposte e tasse - Lavoro e occupazione - Regione Veneto - Norme per favorire la partecipazione dei lavoratori alla proprieta' e alla gestione d'impresa - Concessione da parte della Giunta ai dipendenti e alle imprese di agevolazione ed esenzione di tributi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio della riserva di legge in materia tributaria per attribuzione della determinazione delle agevolazioni alla competenza amministrativa della Giunta regionale e non alla competenza legislativa del Consiglio regionale - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5, art. 3, comma 1, comma 2, alinea e lett. c), comma 3, e art. 4, comma 1, alinea e lett. b). - Costituzione, art. 23. Imposte e tasse - Lavoro e occupazione - Regione Veneto - Norme per favorire la partecipazione dei lavoratori alla proprieta' e alla gestione d'impresa - Concessione da parte della Giunta ai dipendenti e alle imprese di agevolazione ed esenzione di tributi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di sistema tributario dello Stato - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5, art. 3, comma 1, comma 2, alinea e lett. c), comma 3, e art. 4, comma 1, alinea e lett. b). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e). (011C0119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO , Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
comma 2, alinea e lettera c), e comma 3, nonchè dell'art. 4, comma
1, alinea e lettera b), della legge della Regione Veneto 22 gennaio
2010, n. 5 (Norme per favorire la partecipazione dei lavoratori alla
proprietà e alla gestione d'impresa), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-31 marzo 2010,
depositato in cancelleria il 1° aprile 2010 e iscritto al n. 54 del
registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il giudice
relatore Franco Gallo;
Udito l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Andrea Manzi per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato tramite il servizio postale,
consegnato per la spedizione il 26 marzo 2010, pervenuto alla
destinataria Regione Veneto il 31 marzo 2010, depositato il 1° aprile
2010 e iscritto al n. 54 del registro ricorsi del 2010, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 1, comma 2, alinea e lettera
c), e comma 3, nonchè dell'art. 4, comma 1, alinea e lettera b),
della legge della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5 (Norme per
favorire la partecipazione dei lavoratori alla proprietà e alla
gestione d'impresa), in riferimento agli artt. 23, 97 e 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
La difesa dello Stato evidenzia che la suddetta legge regionale
ha la finalità di attribuire benefici per favorire la partecipazione
alla proprietà e alla gestione d'impresa delle categorie di
lavoratori, pensionati e collaboratori a progetto indicate dall'art.
2, comma 1. I benefici sono previsti - secondo l'art. 2, comma 2 - in
relazione alle seguenti situazioni: «a) l'acquisizione,
l'assegnazione, il trasferimento di azioni o quote di società di
capitali; b) l'ammissione di dipendenti come soci accomandanti in una
società in accomandita semplice; c) l'ammissione di dipendenti come
soci di una società esistente o da costituirsi mediante il
conferimento dell'azienda dell'imprenditore; d) l'adesione a
eventuali società o fondazioni d'investimento, riservate ai
lavoratori previsti dal comma 1».
Le disposizioni censurate prevedono che: a) «La Giunta regionale
concede agevolazioni e/o finanziamenti ai dipendenti» e agli altri
soggetti elencati all'articolo 2, comma 1, che partecipano alle
operazioni previste dall'articolo 2» (art. 3, comma 1); b) a tale
fine la Giunta regionale può, anche per il tramite di soggetti
individuati con procedura ad evidenza pubblica: «concedere esenzioni
o riduzioni di tributi, di canoni o di altri diritti, per quanto di
competenza, nei limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria
regionale» (art. 3, comma 2, alinea e lettera c); c) «Le agevolazioni
previste ai commi 1 e 2 sono aggiuntive rispetto a quelle
eventualmente previste da norme nazionali» (art. 3, comma 3); d) «La
Giunta regionale, anche per il tramite di soggetti individuati con
procedura ad evidenza pubblica, concede alle imprese che attuano la
partecipazione dei lavoratori alla proprietà e alla gestione
dell'impresa le seguenti incentivazioni: [...] b) esenzioni,
riduzioni o altre forme di agevolazioni in materia tributaria, per
quanto di competenza, nei limiti stabiliti annualmente con legge
finanziaria regionale» (art. 4, comma 1, alinea e lettera b).
Il ricorrente ritiene che tali disposizioni violino il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost. «sia per l'attribuzione della competenza a concedere
agevolazioni fiscali alla Giunta regionale anzichè al Consiglio
regionale, sia per la indeterminatezza e l'ampiezza dei rispettivi
ambiti di applicazione, in quanto non vengono specificate nè la
natura - regolamentare o meramente amministrativa - del provvedimento
di competenza della Giunta, nè la tipologia dei tributi
interessati». Sarebbe violato anche l'articolo 23 Cost. - il quale
prevede la riserva di legge in materia tributaria -, per «lo
spostamento di competenze dall'organo legislativo all'organo
esecutivo e i diversi effetti dello strumento giuridico prescelto
(provvedimento amministrativo, anzichè legge)». La difesa dello
Stato rileva, al riguardo, che le misure agevolative fiscali possono
essere introdotte solo con legge, con l'eccezione - peraltro sempre
nei limiti stabiliti dalla normativa statale di riferimento -dei casi
in cui esenzioni o riduzioni di tributi comunali o provinciali siano
oggetto di regolamenti locali. Non sarebbe sufficiente a garantire la
conformità agli evocati parametri costituzionali la locuzione «per
quanto di competenza, nei limiti stabiliti annualmente con legge
finanziaria regionale», contenuta in entrambi gli articoli all'esame.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene, infine, che le norme
censurate si pongono in contrasto con l'articolo 117, secondo comma,
lettera e), Cost. - il quale attribuisce allo Stato la legislazione
esclusiva in materia di sistema tributario e contabile dello Stato -,
perchè prevedono la facoltà della Giunta di concedere esenzioni e
riduzioni di tributi, anche in aggiunta alle agevolazioni introdotte
dalla normativa statale; facoltà che deve ritenersi preclusa alle
Regioni quanto ai tributi istituiti e disciplinati da legge statale,
tra i quali, allo stato della legislazione vigente, vanno annoverati
anche i «tributi regionali».
2. - Si è costituita la Regione Veneto, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.
Quanto alle questioni sollevate in riferimento agli artt. 23 e 97
Cost., la difesa regionale, in primo luogo, sostiene che l'unico
strumento utilizzabile «dall'organo esecutivo della Regione del
Veneto, allo stato attuale ed a Statuto invariato» è «solo ed
esclusivamente il provvedimento amministrativo». E ciò, perchè, nel
riparto delle competenze istituzionali, è il Consiglio regionale ad
esercitare tutte le potestà legislative e regolamentari ai sensi
dell'articolo 8 dello statuto della Regione Veneto, approvato con la
legge 22 maggio 1971, n. 340.
Sempre per la Regione, in secondo luogo, le agevolazioni di cui
alle norme censurate sono legittimamente autorizzate dalla specifica
legge finanziaria che annualmente il Consiglio regionale approva e
alla quale tali norme fanno esplicito rinvio. Ne consegue che «sarà
la stessa legge finanziaria annuale ad indicare le misure
dell'esenzione o della riduzione riferite alle singole tipologie di
tributi, canoni o altri diritti in relazione alla posizione dei
lavoratori, ovvero, correlativamente, le specifiche agevolazioni in
materia tributaria riferite alla posizione delle imprese, con ciò
attuando in termini di effettività la legge regionale di cui si
tratta, che, nella sostanza, si configura di contenuto assai
limitato, posto che attribuisce solamente alla Giunta regionale il
potere di stabilire dei benefici, ferma restando la preventiva
autorizzazione del Consiglio regionale».
In base al principio di copertura della spesa di cui all'art. 81,
quarto comma, Cost. - prosegue la Regione -, la semplice previsione
astratta, nelle disposizioni censurate, di un potere attribuito alla
Giunta regionale appare del tutto improduttiva di effetti se non
trova puntuale corrispondenza in una disposizione contenuta nella
legge finanziaria regionale. Tale ultima legge dovrà individuare la
misura finanziariamente apprezzabile della riduzione o
dell'esenzione, nonchè le tipologie di agevolazioni concretamente
applicate, al fine di determinare l'entità della minore entrata e
prevedere i relativi mezzi di copertura.
Sempre ad avviso della resistente, tali argomenti evidenziano
anche l'inammissibilità delle censure mosse dallo Stato, perchè
esse «si riferiscono a disposizioni che, allo stato attuale, non
possono generare alcun vulnus alle prerogative costituzionali
garantite allo Stato».
Quanto alla questione sollevata in riferimento all'articolo 117,
comma secondo, lettera e), Cost., essa è - ad avviso della Regione -
del pari inammissibile o infondata, in primo luogo, perchè lo stesso
art. 3, comma 3, censurato precisa che le riduzioni ed esenzioni di
tributi a favore dei lavoratori si aggiungono a quelle eventualmente
previste da leggi statali. Tale affermazione escluderebbe a priori
che la previsione regionale si possa riferire ai tributi statali,
«perchè altrimenti si assisterebbe ad una duplicazione di benefici
riferita alla medesima tipologia di tributi, seppure concessi da
amministrazioni diverse».
In secondo luogo - a detta della Regione - dalla giurisprudenza
costituzionale si desume che sussiste «una competenza normativa
regionale di tipo concorrente ai sensi del comma terzo dell'articolo
117 della Costituzione, per il quale le Regioni possono legiferare su
tributi, istituiti e gestiti dallo Stato il cui gettito è attribuito
alla Regione, nei limiti ammessi dalla normativa vigente». Ne
conseguirebbe, secondo la resistente, che le disposizioni denunciate
devono essere interpretate nel senso che non consentono alla Regione
di prevedere agevolazioni per tributi statali il cui gettito sia
destinato allo Stato, ma le consentono solo di prevedere - con
successiva legge finanziaria - agevolazioni per tributi disciplinati
da legge statale e il cui gettito sia devoluto alle Regioni;
beninteso, nei soli limiti nei quali tali agevolazioni sono
consentite dalla legge statale. Le consentono, inoltre, di prevedere
agevolazioni sui tributi regionali in senso proprio, istituiti e
disciplinati con legge regionale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
3, comma 1, comma 2, alinea e lettera c), e comma 3, nonchè l'art.
4, comma 1, alinea e lettera b), della legge della Regione Veneto 22
gennaio 2010, n. 5 (Norme per favorire la partecipazione dei
lavoratori alla proprietà e alla gestione d'impresa), i quali
prevedono che: a) «La Giunta regionale concede agevolazioni e/o
finanziamenti ai dipendenti» e agli altri soggetti elencati
all'articolo 2, comma 1, che partecipano alle operazioni previste
dall'articolo 2 (art. 3, comma 1); b) a tale fine la Giunta regionale
può, anche per il tramite di soggetti individuati con procedura ad
evidenza pubblica: «concedere esenzioni o riduzioni di tributi, di
canoni o di altri diritti, per quanto di competenza, nei limiti
stabiliti annualmente con legge finanziaria regionale» (art. 3, comma
2, alinea e lettera c); c) «Le agevolazioni previste ai commi 1 e 2
sono aggiuntive rispetto a quelle eventualmente previste da norme
nazionali» (art. 3, comma 3); d) «La Giunta regionale, anche per il
tramite di soggetti individuati con procedura ad evidenza pubblica,
concede alle imprese che attuano la partecipazione dei lavoratori
alla proprietà e alla gestione dell'impresa le seguenti
incentivazioni: [...] b) esenzioni, riduzioni o altre forme di
agevolazioni in materia tributaria, per quanto di competenza, nei
limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria regionale» (art.
4, comma 1, alinea e lettera b).
Secondo il ricorrente, tali disposizioni violano: 1) l'art. 97
della Costituzione, sotto il profilo del buon andamento della
pubblica amministrazione, «sia per l'attribuzione della competenza a
concedere agevolazioni fiscali alla Giunta regionale anzichè al
Consiglio regionale, sia per la indeterminatezza e l'ampiezza dei
rispettivi ambiti di applicazione, in quanto non vengono specificate
nè la natura - regolamentare o meramente amministrativa - del
provvedimento di competenza della Giunta, nè la tipologia dei
tributi interessati»; 2) l'art. 23 Cost., il quale prevede la riserva
di legge in materia tributaria, per «lo spostamento di competenze
dall'organo legislativo all'organo esecutivo e i diversi effetti
dello strumento giuridico prescelto (provvedimento amministrativo,
anzichè legge)»; 3) l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. -
il quale attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva in materia
di sistema tributario e contabile dello Stato) -, perchè prevedono
la facoltà della Giunta regionale di concedere esenzioni e riduzioni
di tributi, anche in aggiunta alle agevolazioni introdotte dalla
normativa statale; facoltà che deve ritenersi preclusa alle Regioni
quanto ai tributi istituiti e disciplinati da legge statale, anche se
denominati «tributi regionali».
2. - Con la prima questione sollevata, riferita all'art. 97
Cost., sotto il profilo del buon andamento della pubblica
amministrazione, il ricorrente contesta - come visto - l'attribuzione
della competenza a concedere agevolazioni fiscali alla Giunta
regionale anzichè al Consiglio regionale e la mancata specificazione
della natura del provvedimento con cui dette agevolazioni sono
fissate e della tipologia dei tributi interessati.
La questione non è fondata.
Infatti - contrariamente all'assunto del ricorrente - l'evocato
principio del buon andamento della pubblica amministrazione non ha
alcuna attinenza con la ripartizione delle competenze in tema di
agevolazioni fra i diversi organi della Regione, nè con la natura o
il contenuto degli atti con cui tali agevolazioni sono concesse.
3. - Con la seconda questione sollevata, si afferma che le norme
denunciate violano la riserva di legge in materia tributaria prevista
dall'art. 23 Cost., perchè attribuiscono la determinazione delle
agevolazioni alla competenza amministrativa della Giunta regionale e
non alla competenza legislativa del Consiglio regionale.
La questione non è fondata.
In linea di principio, non vi è dubbio che le norme di
agevolazione tributaria siano anch'esse, come le norme impositive,
sottoposte alla riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost.,
perchè realizzano un'integrazione degli elementi essenziali del
tributo (sentenza n. 123 del 2010). Ne consegue che i profili
fondamentali della disciplina agevolativa devono essere regolati
direttamente dalla fonte legislativa.
Nel caso di specie, le norme censurate stabiliscono testualmente
- come visto - che la Giunta regionale può concedere agevolazioni
fiscali, «nei limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria
regionale». Affinchè la riserva di legge sia rispettata, tale
riferimento alla legge finanziaria deve essere inteso nel senso che
quest'ultima non deve limitarsi a fissare i tetti massimi
dell'importo delle agevolazioni accordate, ma deve determinare in
modo sufficiente anche le fattispecie di agevolazione, individuandone
gli elementi fondamentali, quali i presupposti soggettivi e oggettivi
per usufruire del beneficio, nonchè i relativi tributi.
Così interpretate le disposizioni oggetto di censura, il
denunciato contrasto non sussiste, perchè l'esercizio della
competenza della Giunta regionale nella concessione delle
agevolazioni - al quale tali disposizioni fanno riferimento - risulta
condizionato all'adozione di una compiuta disciplina delle
agevolazioni stesse da parte del legislatore regionale, comprensiva
della puntuale individuazione dei tributi che ne sono oggetto. Quando
tale disciplina sarà adottata, l'attività della Giunta sarà,
dunque, da essa circoscritta, risolvendosi, così, in un'attività
meramente amministrativa.
4. - Con la terza questione proposta, il Presidente del Consiglio
dei ministri prospetta la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. - che attribuisce allo Stato la legislazione
esclusiva in materia di sistema tributario dello Stato - sul rilievo
che le disposizioni denunciate consentono alla Giunta regionale di
concedere agevolazioni su tributi istituiti e disciplinati da legge
statale.
La questione non è fondata.
Le norme censurate stabiliscono testualmente che le agevolazioni
cui esse si riferiscono sono concesse dalla Giunta regionale su non
individuati tributi, canoni o altri diritti, «per quanto di
competenza». Tale riferimento alla sfera di competenza regionale deve
essere inteso nel senso che le agevolazioni in questione possono
avere per oggetto - oltre che, ovviamente, i «tributi propri in senso
stretto», e cioè i tributi istituiti e disciplinati con legge
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. - soltanto quei
tributi statali per i quali, indipendentemente dalla destinazione del
gettito, la legge statale consente espressamente alla Regione di
disporre agevolazioni, nel rigoroso rispetto dei limiti stabiliti
dalla legislazione statale stessa.
Le disposizioni oggetto di censura, così interpretate, esprimono
soltanto la volontà del legislatore regionale di operare nell'ambito
della propria competenza. In particolare, esse non ledono la
competenza esclusiva statale in materia di sistema tributario dello
Stato, perchè consentono alla Giunta regionale di concedere
agevolazioni riguardo a tributi statali solo quando queste ultime
siano espressamente previste dalla legge statale e disciplinate dalla
legge regionale.
È appena il caso di osservare che non contraddice tale
conclusione la sentenza di questa Corte n. 123 del 2010, la quale,
sempre in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di alcune norme di una
legge della Regione Campania recanti agevolazioni, nella forma del
credito d'imposta, con riguardo indistintamente a tutti i tributi
all'epoca vigenti. A tale conclusione la Corte è pervenuta rilevando
che le norme regionali invadevano la competenza esclusiva statale in
materia di sistema tributario dello Stato, in quanto non limitavano
dette agevolazioni ai tributi «propri» della Regione, in senso
stretto (all'epoca, peraltro, non esistenti), ma la estendevano anche
ai tributi statali per i quali la legge statale non consentiva alla
Regione di disporre le agevolazioni stesse. La fattispecie decisa con
tale pronuncia è diversa da quella qui in esame. In quel caso, le
agevolazioni istituite dal legislatore regionale erano direttamente
riferibili a ogni tipo di tributo, sia regionale che statale. Nel
caso di specie, invece, le agevolazioni oggetto di censura si
riferiscono solo a tributi non ancora individuati e la cui
individuazione è rimessa alla futura iniziativa legislativa della
Regione, la quale - va ribadito - potrà riguardare, per quanto
attiene ai tributi statali, solo quelli per cui la legge dello Stato
consente espressamente alla Regione di disporre agevolazioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, comma 2, alinea e lettera c),
comma 3, e dell'art. 4, comma 1, alinea e lettera b), della legge
della Regione Veneto 22 gennaio 2010, n. 5 (Norme per favorire la
partecipazione dei lavoratori alla proprietà e alla gestione
d'impresa), sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, comma 2, alinea e lettera c),
comma 3, e dell'art. 4, comma 1, alinea e lettera b), della legge
della Regione Veneto n. 5 del 2010 sollevate, in riferimento agli
artt. 23 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 25 febbraio 2011.

Il cancelliere: Melatti