1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 3-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 360 SENTENZA 19 - 27 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contenzioso tributario - Controversie relative all'applicazione dell'imposta sugli spettacoli, dei tributi connessi e delle soprattasse - Esperimento dell'azione giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo - Mancata previsione - Violazione del principio per cui la subordinazione dell'azione giudiziaria al previo esperimento del rimedio amministrativo, anche se legittima in via di principio, deve essere tuttavia giustificata dal perseguimento di piu' adeguate finalita' di giustizia e, in ogni caso, dall'esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa (cfr. sentenza n. 406/1993) - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, art. 39, in relazione agli artt. 38 e 40). (Cost., artt. 24 e 113). (094C0903) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 3-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.39 del d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 640 (Disciplina dell'imposta sugli spettacoli),
promosso con due ordinanze emesse il 16 dicembre 1993 dalla Corte di
appello di Venezia nei procedimenti civili vertenti tra il Comune di
Venezia e l'Amministrazione delle Finanze dello Stato, iscritte ai
nn. 158 e 159 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno
1994;
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 1994 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore.
Ritenuto in fatto
La Corte di appello di Venezia, con due ordinanze emesse in data
16 dicembre 1993 e aventi identico tenore, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 24 e 113 della
Costituzione, dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, nella
parte in cui subordina l'esperimento della azione giudiziaria - nelle
controversie di cui agli artt. 38 e 40, secondo comma, dello stesso
d.P.R. in materia di imposta sugli spettacoli - al previo ricorso ai
rimedi amministrativi.
Il dubbio di costituzionalità prospettato dalla Corte remittente
concerne essenzialmente la improponibilità dell'azione giudiziaria -
in materia di controversie relative all'applicazione dell'imposta
predetta, dei tributi connessi e delle soprattasse - ove non siano
esperiti i rimedi amministrativi previsti dall'art. 38 del d.P.R. n.
640 del 1972.
Più in particolare, ai sensi dell'art, 38 surrichiamato, la
cognizione delle controversie in via amministrativa, qualunque sia
l'importo dell'imposta o della soprattassa in contestazione, spetta
all'Intendente di finanza territorialmente competente.
Le decisioni delle intendenze sono definitive se l'ammontare
controverso delle imposte e delle soprattasse non supera le
centocinquantamila lire; se detto ammontare viene superato è
possibile ricorrere al ministero delle finanze entro il termine di
giorni sessanta dalla notifica della decisione.
Contro le decisioni definitive dell'Intendenza e del Ministero
delle finanze è esperibile, ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. 640 del
1972, l'azione giudiziaria nel termine di novanta giorni dalla data
di notificazione della decisione. Qualora entro centottanta giorni
dalla presentazione del ricorso non sia intervenuta la relativa
decisione, il contribuente può promuovere l'azione giudiziaria anche
prima della notificazione della decisione stessa (art. 39, secondo
comma). Ad avviso del remittente l'art. 39 surrichiamato
implicherebbe una sorta di "sbarramento all'esercizio dell'azione
giurisdizionale" che verrebbe a configurarsi come "condizione di
proponibilita'" dell'azione stessa precludendo al contribuente
l'azionabilità del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della
Costituzione nonchè della tutela giurisdizionale prevista dall'art.
113 della Costituzione ove non siano stati previamente esperiti i
rimedi amministrativi. Secondo l'ordinanza di remissione tale
disciplina sarebbe applicabile pure alle azioni di rimborso contem-
plate dall'art. 40 del d.P.R. n. 640 del 1972 per le quali è
prevista la decadenza di tre anni a decorrere dal giorno
dell'effettuato pagamento.
Senonchè la subordinazione della azione giudiziaria al previo
esperimento del rimedio amministrativo - anche alla luce dei principi
più volte affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia e
recentemente richiamati nella sentenza n. 406 del 1993 - sarebbe "del
tutto ingiustificata" in quanto non sorretta da esigenze che
richiedano un differimento della azione giudiziaria. Viene, altresì,
rilevato che anche ove sussistano esigenze di ordine generale e
superiori finalità di giustizia al differimento dell'azione
giudiziaria ad un momento successivo a quello del sorgere del diritto
il legislatore sarebbe comunque tenuto ad osservare il limite imposto
dalla esigenza di non rendere eccessivamente difficile la tutela
giurisdizionale, in conformità a quanto previsto dagli artt. 24 e
113 della Costituzione. Detto limite sarebbe - per contro - violato
dall'art. 39 del d.P.R. n. 640 del 1972 laddove subordina la
proponibilità dell'azione giudiziaria - nelle controversie di cui
agli artt. 38 e 40, secondo comma, stesso d.P.R. - alla previa
notifica della decisione del Ministro, ovvero in caso di mancata
decisione di quest'ultimo al decorso di centottanta giorni dalla
proposizione del ricorso.
Dinanzi a questa Corte non vi è stata costituzione di parti nè
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Può disporsi la riunione dei giudizi per la loro totale
omogeneità.
2. - La Corte di appello di Venezia dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 39, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, nella
parte in cui subordina - nelle controversie relative all'applicazione
delle imposte, dei tributi connessi e delle soprattasse nonchè in
quelle concernenti le azioni di rimborso (artt. 38 e 40 d.P.R. n. 640
del 1972) - l'esperimento dell'azione giudiziaria al previo ricorso
gerarchico al ministero delle finanze.
Più in particolare la norma censurata, impedendo l'esperimento
della azione giudiziaria sino alla notificazione del provvedimento
ministeriale ovvero, in mancanza, per centottanta giorni dalla
proposizione del ricorso violerebbe - secondo il giudice remittente -
gli artt. 24 e 113 della Costituzione.
3. - La questione è fondata.
I ricorsi di cui all'art. 38 d.P.R. n. 640 del 1972, ai quali si
è fatto sopra cenno, devono necessariamente essere proposti prima di
adire gli organi giurisdizionali, salva, in caso di mancata pronuncia
entro certi termini (centottanta giorni dalla data di presentazione
del ricorso), la possibilità di investire direttamente gli organi
giurisdizionali.
Il giudice a quo ritiene che tale normativa si applichi anche in
materia di rimborsi di imposta, con la conseguenza che in caso di
diniego del rimborso, ove sia trascorso il termine per ricorrere in
via amministrativa senza proporre il ricorso, è preclusa la
possibilità di esperire l'azione giudiziaria.
La tutela giurisdizionale è in ogni caso preclusa decorsi i
termini di decadenza specificamente previsti (novanta giorni dalla
decisione del ministro, centottanta giorni in caso di mancata
decisione). Di guisa che la norma censurata non solo subordina la
tutela giurisdizionale al previo esperimento di ricorsi
amministrativi, ma statuisce, altresì, la decadenza dalla azione
giudiziaria ove non si sia agito in via amministrativa nei termini
prescritti. Di conseguenza, la tutela, di cui agli artt. 24 e 113
della Costituzione, verrebbe ad essere non già incondizionata ma
addirittura esclusa, ove alla lesione dei diritti non abbiano fatto
seguito i ricorsi amministrativi in termini.
Tale conseguenza non può non ritenersi fortemente compressiva del
diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost. e, più
specificamente, della tutela giurisdizionale dei diritti contro gli
atti della pubblica amministrazione incondizionatamente garantita
dall'art. 113 Cost.
4. - Questa Corte ha costantemente affermato (cfr. da ultimo le
sentenze nn. 406/93, 154/92 e 15/91) che gli artt. 24 e 113 della
Costituzione non impongono una correlazione assoluta tra il sorgere
del diritto e la sua azionabilità, sicchè risultano legittime in
via di principio forme di accesso alla giurisdizione, condizionate al
previo esperimento di rimedi di carattere amministrativo (sentt. nn.
87/62; 107/63; 47/64; 39/69; 87/69; 130/70; 46/74; 530/89 e 470/90).
Il differimento della tutela giurisdizionale deve essere,
tuttavia, giustificato dal perseguimento di più adeguate finalità
di giustizia e, in ogni caso, dall'esigenza di non rendere la tutela
giurisdizionale eccessivamente difficoltosa.
Ed è poi da rilevare che nella fattispecie l'esperimento dei
rimedi amministrativi, lungi dal porsi come "esigenza" o "condizione
generale" per la tutela giurisdizionale, è in realtà imposto solo
in alcuni casi specifici e rispetto ad alcuni tributi (mentre per gli
altri vige il sistema delineato dal d.P.R. n. 636 del 1972).
Questo modello è alla base della sent. n. 406 del 1993 in materia
di imposta di bollo, la quale ha statuito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 33, ultimo comma, d.P.R. n. 642 del 1992
nella parte in cui non prevede l'esperibilità della azione
giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.
La disciplina del contenzioso in materia di imposta sugli
spettacoli - oggetto dell'attuale giudizio - presenta caratteristiche
esattamente simmetriche rispetto a quelle che connotano l'imposta di
bollo (doppio grado, sospensione solo ad istanza del ricorrente,
disciplina della revocazione). Di guisa che la ratio decidendi
richiamata nella sentenza n. 406 del 1993 non può non essere
operativa anche nel presente giudizio di costituzionalità.
Come si è già osservato, l'art. 24 della Costituzione, anche
attraverso il principio posto dall'art. 113, che ne costituisce -
senza dubbio - specificazione, ha una portata così ampia da colpire
qualsiasi esclusione della tutela giurisdizionale, soggettiva od
oggettiva, e qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o anche
difficile l'esercizio. Ne discende quale soluzione conforme a
Costituzione la esperibilità dell'azione giudiziaria, anche in
mancanza del preventivo ricorso amministrativo. Di conseguenza, deve
dichiararsi la illegittimità costituzionale dell'art. 39, del d.P.R.
n. 640 del 1972, nella parte in cui non prevede, nelle controversie
di cui agli artt.38 e 40 stesso d.P.R., l'esperimento della azione
giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara la illegittimità costituzionale
dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640 (Disciplina
dell'imposta sugli spettacoli) nella parte in cui non prevede, nelle
controversie di cui agli artt. 38 e 40 stesso d.P.R., l'esperimento
della azione giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso
amministrativo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 19 luglio 1994.
Il Presidente e redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0903