1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 245 SENTENZA 27 giugno - 12 luglio 1996
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Volontariato - Regione Lombardia - Acquisti immobiliari, accettazioni di donazioni, eredita' o lasciti da parte di organizzazioni non aventi personalita' giuridica - Regime autorizzatorio di cui alla disciplina del codice civile - Autorizzazioni di competenza regionale o statale a seconda dell'ambito territoriale di attivita' dell'associazione - Insussistenza di una competenza costituzionalmente garantita delle regioni nella materia su cui verte la controversia - Riferimento alla sentenza della Corte n. 27/1996 - Inammissibilita'. (Circolare del Ministero dell'interno, direzione generale per l'amministrazione generale e per gli affari del personale del 28 marzo 1995, n. 37, prot. n. M/5501). (096C1193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI:
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato
il 10 luglio 1995, depositato in cancelleria il 15 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del
Ministero dell'interno, Direzione generale per l'amministrazione
generale e per gli affari del personale, del 28 marzo 1995, n. 377
prot. n. M/5501, avente ad oggetto "Legge 11 agosto 1991, n. 266,
art. 5 - Acquisto di beni immobili e accettazione di eredità e
legati da parte di associazioni di volontariato non riconosciute", ed
iscritto al n. 21 del registro conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Udito l'avvocato Gualtiero Rueca per la regione Lombardia, e
l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la regione
Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla circolare del
28 marzo 1995, n. 37, emessa dal Ministero dell'interno, Direzione
generale per l'amministrazione generale e per gli affari del
personale.
In tale circolare il Ministero dell'interno ha stabilito che gli
acquisti immobiliari e le accettazioni di donazioni, eredità o
lasciti da parte di organizzazioni di volontariato non aventi
personalità giuridica siano soggetti al regime autorizzatorio di cui
all'art. 17 cod. civ., e che le autorizzazioni siano di competenza
regionale o statale a seconda dell'ambito territoriale di attività
dell'associazione.
Premessi alcuni richiami sull'ammissibilità del conflitto di
attribuzione nonchè del conflitto in materia di competenze delegate,
la regione si duole della predetta circolare sotto due profili.
In primo luogo, osserva la ricorrente che i più recenti indirizzi
della giurisprudenza e della dottrina hanno portato ad una decisa
evoluzione in materia di capacità delle associazioni non
riconosciute e dei comitati, ammettendo che gli enti privi di
personalità possano essere titolari di beni immobili ed operare
acquisti immobiliari; tale orientamento ha trovato indiretta conferma
nella legge 27 febbraio 1985, n. 52, la quale, modificando l'art.
2659 cod. civ., ha previsto la possibilità di trascrivere nei
registri immobiliari atti di acquisto anche in capo ad associazioni
non riconosciute.
Per quanto riguarda l'art. 17 cod. civ., la Regione fa rilevare che
l'art. 5 della legge n. 266 del 1991 ha stabilito che le
organizzazioni di volontariato prive di personalità giuridica,
purchè iscritte nei registri di cui al successivo art. 6, possano
acquistare beni immobili ed accettare donazioni e lasciti
testamentari anche in deroga agli artt. 600 e 786 cod. civ., ossia
senza avanzare entro l'anno l'istanza per il riconoscimento. Tale
deroga, pur rendendo effettivo il problema dell'applicabilità o meno
dell'art. 17 cod. civ., non consente di condividere la soluzione
indicata nella circolare impugnata, sia perchè tale norma non
sarebbe suscettibile di interpretazione analogica, sia perchè le
finalità che il legislatore si è posto dettando il predetto
articolo (ossia evitare la cosiddetta "manomorta") non avrebbero
alcuna ragion d'essere in rapporto alle organizzazioni di
volontariato.
La ricorrente, dopo aver sottolineato che l'accoglimento di questa
impostazione verrebbe ad eliminare le ragioni stesse del conflitto di
attribuzioni, osserva che comunque, ove si volesse ritenere che
l'autorizzazione di cui all'art. 17 cod. civ. debba riguardare anche
le organizzazioni di volontariato non riconosciute, tale
autorizzazione non potrebbe essere di competenza regionale, poichè
la delega di cui all'art. 15 del d.P.R. n. 616 del 1977 si riferisce
solo agli enti di cui al precedente art.14, ossia le persone
giuridiche di cui all'art. 12 cod. civ. (con esclusione degli enti
privi di personalita').
La ricorrente, quindi, ha chiesto alla Corte di annullare la
circolare impugnata, dichiarando che non spetta alla regione
Lombardia provvedere in ordine alle predette autorizzazioni.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo in via
pregiudiziale l'inammissibilità del ricorso per mancanza di un atto
invasivo della competenza regionale.
Nel merito, la difesa erariale ha sostenuto l'infondatezza del
ricorso, poichè le organizzazioni di volontariato, per ciò che
riguarda gli atti di acquisto, sarebbero da equiparare alle
associazioni riconosciute.
3. - In prossimità dell'udienza la difesa della regione Lombardia
ha presentato memoria, insistendo per le già formulate conclusioni.
In particolare la difesa si è soffermata sull'ammissibilità del
conflitto di attribuzione, osservando che nel caso di specie esso
trova origine non già in un'omissione, bensì in un atto statale di
"declinazione di competenza". Si sarebbe, perciò, in presenza di un
conflitto negativo di attribuzione che tuttavia trae origine da un
atto "positivo", poichè un atto, sia pure di declinazione di
competenza, esiste positivamente.
Con riguardo alla fondatezza del ricorso nel merito, la difesa si
è riportata alle considerazioni già svolte.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato memoria
concludendo per l'inammissibilità o per il rigetto del ricorso.
Ha osservato la difesa erariale che difetterebbero i presupposti
del conflitto di attribuzione in quanto la circolare del Ministero
dell'interno non contiene determinazioni imperative o vincolanti ma
semplicemente un invito, rivolto peraltro ad organi statali, a
seguire un determinato orientamento già espresso in un parere del
Consiglio di Stato.
Ha inoltre rilevato l'Avvocatura che la tesi della regione secondo
cui le organizzazioni di volontariato non sono soggette
all'autorizzazione ex art. 17 cod. civ. dovrebbe determinare
l'inammissibilità del conflitto, discutendosi dell'attribuzione di
una competenza in concreto inesistente.
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato in quanto la regione
avrebbe omesso di considerare che la bipartizione del codice civile
fra enti aventi personalità giuridica ed enti di fatto non può
rimanere inalterata a fronte di enti che possono accettare donazioni
ed eredità pur essendo privi di personalità giuridica; tali
soggetti devono necessariamente essere assimilati ad una delle
categorie previste nel codice.
Considerato in diritto
1. - La regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla
circolare del 28 marzo 1995, n. 37, emessa dal Ministero
dell'interno, Direzione generale per l'amministrazione generale e per
gli affari del personale.
Questa circolare, nello stabilire che gli acquisti immobiliari e le
accettazioni di donazioni, eredità o lasciti, da parte di
organizzazioni di volontariato non aventi personalità giuridica
siano assoggettati al regime autorizzatorio di cui all'art. 17 cod.
civ., ha precisato che tali autorizzazioni sono di competenza
regionale o statale a seconda che l'associazione operi in ambito
esclusivamente regionale o in ambito pluriregionale.
2. - Il conflitto è inammissibile.
Occorre preliminarmente rilevare che è infondata l'eccezione di
inammissibilità sotto il profilo dedotto dall'Avvocatura dello Stato
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, secondo cui non
sussisterebbe materia di conflitto perchè la circolare impugnata,
non contenendo "determinazioni imperative o vincolanti", si
tradurrebbe in una sorta di "invito, rivolto peraltro ad organi
statali", a seguire l'orientamento in precedenza manifestato dal
Consiglio di Stato. La difesa erariale, in sostanza, richiamandosi a
quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 174 del 1996,
sostiene che la circolare in oggetto avrebbe natura meramente
interpretativa, e come tale sarebbe inidonea a generare un conflitto
di attribuzione.
La tesi non è accoglibile per due ordini di motivi. Innanzitutto,
per il fatto che la circolare è diretta agli organi centrali e
periferici preposti a curare che le regioni si attengano a quanto
nella stessa disposto, sicchè non è esatto parlare di una semplice
interpretazione con funzione di orientamento dell'attività degli
enti territoriali.
In secondo luogo, avendo questa Corte più volte ammesso che anche
una circolare è atto idoneo a determinare un conflitto di
attribuzione (sentenze n. 120 del 1979, n. 187 del 1984 e n. 425 del
1993), occorre aggiungere che una circolare interpretativa, per
essere denunciata in sede di conflitto, deve contenere "una
manifestazione chiara di volontà dello Stato" che affermi o neghi la
competenza statale o quella regionale (sentenza n. 174 del 1996). Nel
caso specifico la circolare, lungi dal contenere affermazioni
semplicemente orientative, si caratterizza per il contenuto
vincolante nel senso di stabilire chiaramente che l'autorizzazione di
cui all'art. 17 "dovra'" essere concessa dall'amministrazione statale
o regionale a seconda della sfera di operatività dell'associazione
di volontariato in concreto interessata.
Ne consegue, pertanto, che, in presenza di un'equivoca
manifestazione di volontà da parte dello Stato (v. anche la sentenza
n. 26 del 1994), la prima eccezione di inammissibilità deve
ritenersi infondata.
3. - Parimenti infondata è la successiva eccezione di
inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato.
Sostiene la difesa erariale che la stessa prospettazione contenuta
nel ricorso della regione Lombardia dovrebbe condurre ad una
declaratoria di inammissibilità; ciò sulla base del rilievo per cui
- negando la ricorrente non soltanto di poter essere destinataria
dell'obbligo di autorizzazione previsto dall'art. 17 cod. civ., bensi
addirittura l'esistenza del citato potere autorizzatorio - verrebbe
meno la ragion d'essere di ogni conflitto, trattandosi di attribuire
un potere in concreto inesistente.
In effetti la regione Lombardia, dopo aver sinteticamente
ripercorso le tappe della lunga e travagliata evoluzione normativa e
giurisprudenziale sull'argomento, sostiene la tesi secondo cui,
quanto meno per le associazioni di volontariato prive di personalità
giuridica ma iscritte nei registri di cui all'art. 6 della legge n.
266 del 1991, non dovrebbe applicarsi il regime autorizzatorio
previsto dall'art. 17 cod. civ. Rileva in proposito la regione che
la giurisprudenza della Corte di cassazione, attraverso una
progressiva maturazione, è giunta a riconoscere agli enti di fatto
una soggettività di diritto assimilabile a quella delle persone
giuridiche. Ed il legislatore, modificando il testo dell'art. 2659
cod. civ. con l'art. 1 della legge 27 febbraio 1985, n. 52, ha
recepito tale orientamento, già da tempo sostenuto dalla più
attenta dottrina, ammettendo che anche gli enti privi di personalità
possano essere titolari di beni immobili, superando così i
precedenti schemi che vedevano un inscindibile nesso tra il
riconoscimento della personalità giuridica e la soggettività di
diritto.
Tuttavia l'inesistenza del citato potere autorizzatono, tesi
sostenuta dalla regione soprattutto con riferimento alla
giurisprudenza della Corte di cassazione e con particolare riguardo
alle associazioni di volontariato prive di personalità - per le
quali l'espressa deroga agli artt. 600 e 786 cod. civ., contenuta
nell'art. 5 della legge n. 266 del 1991, appare finalizzata
all'ulteriore conseguenza di negare applicazione all'art. 17 cod.
civ. - non è di per sè sufficiente ad escludere il verificarsi di
un conflitto di attribuzione.
Questa Corte, infatti, ha già riconosciuto l'ammissibilità di
conflitti negativi di attribuzione tra enti (v. sentenze n. 60 del
1993, n. 425 del 1993 e n. 156 del 1996). Tali conflitti non si
verificano soltanto quando entrambi gli enti negano la propria
competenza affermando quella dell'altro, bensì anche quando si è in
presenza di un atto dello Stato di attribuzione di competenza, al
quale segue un atto della Regione di declinazione della stessa. Nel
caso in esame, la circolare statale afferma con chiarezza la
spettanza in capo alle Regioni di un determinato potere, mentre la
regione Lombardia, pur ritenendo che il potere autorizzatorio di cui
all'art. 17 cod. civ. non sarebbe neppure di pertinenza dello Stato,
nega comunque che tale attività possa ritenersi ad essa attribuita.
È evidente, dunque, che sotto questo profilo la eccezione di
inammissibilità sollevata dall'Avvocatura va disattesa.
4. - Il conflitto deve, tuttavia, essere dichiarato inammissibile
per un altro ordine di motivi, che riguarda la natura della
competenza in materia.
È noto che gli artt. 13, 14 e 15 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, hanno introdotto una netta differenza circa la competenza delle
regioni, in tema di autorizzazione agli acquisti degli enti. Si
distingue anzitutto fra persone giuridiche a carattere pubblico o
privato; mentre per le prime, infatti, il legislatore ha stabilito
(art. 13) il "trasferimento" alle regioni delle relative funzioni,
per le seconde ha previsto soltanto la "delega". Tale delega,
inoltre, è stata ristretta alle persone giuridiche private "che
operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto e le
cui finalità statutarie si esauriscono nell'ambito di una sola
regione" (art. 14). Nulla è stato disposto, invece, per gli enti
privi di personalità, pur se una ricostruzione sistematica (v., tra
l'altro, legge 5 giugno 1850, n. 1037, come modificata dall'art. 1
della legge 10 aprile 1991, n. 123) porterebbe a ricomprendere anche
questi ultimi nel disposto dell'art. 14 citato, ove si ritenga
illogico che lo Stato deleghi alle Regioni le funzioni amministrative
riguardanti le persone giuridiche conservando, invece, quelle
relative agli enti non riconosciuti.
Ciò posto, va ricordato che questa Corte è andata maturando
alcuni criteri per stabilire se sia ammissibile un conflitto di
attribuzione in materia di competenze delegate. A partire dalla
sentenza n. 559 del 1988, si è ritenuto infatti che le Regioni sono
legittimate a sollevare conflitti di attribuzione in materie delegate
a condizione:
a) che dette competenze siano state assegnate alle Regioni
mediante una delega "devolutiva" o "traslativa", ossia attraverso un
conferimento delle potestà alla sfera di competenza regionale
caratterizzato da una relativa stabilità, senza che permangano in
capo allo Stato poteri "concorrenti" sui medesimi oggetti della
delega;
b) che tali competenze costituiscano un'integrazione necessaria
di funzioni "proprie" delle Regioni, nel senso che tra le competenze
trasferite e quelle delegate sussista una saldatura funzionale, di
modo che la lesione delle competenze delegate comporti una
violazione, costituzionalmente rilevante, delle attribuzioni proprie
delle Regioni (sentenze n. 1034 del 1988, n. 278 del 1991, n. 282 del
1992, n. 174 del 1996).
Il conflitto non è ammissibile, invece, nel caso della cosiddetta
delega "libera", ossia rimessa al potere discrezionale dello Stato,
nonchè quando "nella medesima materia concorrono poteri statali e
poteri regionali, sia pure giuridicamente ordinati in maniera
diversa, in quanto la presenza di poteri statali fa sì che non sia
configurabile una sfera di attribuzioni esclusive costituzionalmente
assegnata alle Regioni" (sentenza n. 1112 del 1988).
La Corte, in conclusione, ha chiarito che, per poter sussistere un
conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, è necessario che la
contestazione abbia per oggetto "una competenza costituzionalmente
garantita delle Regioni nella materia su cui verte la controversia"
qualora ciò non si verifichi e si lamenti ugualmente l'illegittimo
uso di un potere statale con conseguenze invasive nella sfera
regionale (sia che la regione rivendichi una sua competenza, sia che
la contesti), "i rimedi dovranno eventualmente essere ricercati dagli
interessati presso istanze giurisdizionali diverse da quella
costituzionale" (sentenza n. 27 del 1996).
Non sempre è agevole stabilire se si versi in un caso di delega
traslativa oppure di delega libera; tuttavia, uno degli indici
significativi della seconda ipotesi è rappresentato dal fatto che lo
Stato, nel delegare la funzione alla Regione, abbia continuato a
riservarsi una parte delle competenze stesse, sicchè non è
possibile affermare che la funzione delegata assurga al livello di
funzione "propria" della Regione. Nel caso in esame, proprio per la
diversa ripartizione operata dal d.P.R. n. 616 del 1977 tra persone
giuridiche pubbliche e private, non si può ritenere che la delega
conferita alle Regioni integri i requisiti sopra indicati per
l'ammissibilità del conflitto. La delega, infatti, non è
traslativa, perchè nella materia delle persone giuridiche private
continuano a concorrere, come dimostra il testo dell'art. 14 del
d.P.R. n. 616 del 1977, i relativi poteri statali. Ne consegue,
pertanto, che l'oggetto del presente giudizio, non attingendo la
sfera delle competenze regionali costituzionalmente protette, non
può dare luogo ad un conflitto di attribuzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, in relazione alla circolare del Ministero dell'interno,
Direzione generale per l'amministrazione generale e per gli affari
del personale, del 28 marzo 1995, n. 37, prot. n. M/5501, avente ad
oggetto "Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 5 - Acquisto di beni
immobili e accettazione di eredità e legati da parte di associazioni
di volontariato non riconosciute", sollevato dalla regione Lombardia
con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 giugno 1996.
Il presidente: Ferri
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1193