Serie Generale n. 120 del 25-5-2011
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 14 marzo 2011
Indirizzi per lo svolgimento delle attivita' propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da adottare ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e per la predisposizione ed attuazione delle ordinanze di cui all'articolo 5, commi 2 e 3 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonche' in attuazione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10. (11A06943) (GU Serie Generale n.120 del 25-05-2011)

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Visto l'art. 5, comma 2, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n.
400, e successive modificazioni, che prevede che il Presidente del
Consiglio dei Ministri coordina e promuove l'attività dei Ministri
in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo;
Vista la legge 24 febbraio 1992, n. 225 e in particolare, l'art. 5;
Visto il decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401;
Visto l'art. 4 del decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90, convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 luglio 2005, n. 152;
Visto l'art. 107 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22
ottobre 2004 recante "Indirizzi in materia di protezione civile in
relazione all'attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici
di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario";
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27
luglio 2010 recante "Indirizzi per lo svolgimento delle attività
propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da
adottare ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225";
Visto il decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011 n. 10 e in particolare,
l'art. 2 commi 2-quater, 2-quinquies, 2-sexies, 2-septies e 2-octies;
Acquisita l'intesa del Ministero dell'economia e finanze;
Su proposta del Capo del Dipartimento della Protezione Civile;
Considerato che si rende necessario ulteriormente delineare il
quadro conoscitivo di riferimento per l'adozione delle dichiarazioni
dello stato di emergenza e delle ordinanze di protezione civile al
fine di rendere maggiormente proficuo, anche sotto il profilo del
migliore perseguimento delle complessive politiche di protezione
civile, l'operato del Servizio nazionale di protezione civile;
Tutto quanto premesso e considerato;

E m a n a


la seguente direttiva:

Premessa

Com'è noto il Servizio nazionale di protezione civile è
disciplinato dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 e dalla legge 9
novembre 2001, n. 401. Tali disposizioni, oltre a individuare le
finalità precipue del Servizio nazionale attribuiscono al Presidente
del Consiglio dei Ministri la titolarità delle politiche di
protezione civile e istituiscono un peculiare assetto ordinamentale
per salvaguardare la popolazione, l'ambiente e i beni. In base a
dette disposizioni, lo stesso Presidente può emanare speciali
ordinanze derogatorie dell'ordinamento giuridico vigente ed istituire
altrettanto eccezionali e peculiari assetti organizzativi anche
facenti capo a specifici Commissari delegati.
Si evidenzia che l'art. 2, comma 1, sub c) della legge n. 225 del
1992 individua la tipologia degli eventi al verificarsi dei quali il
Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio,
delibera lo stato di emergenza.
Detta disposizione normativa fa esplicito riferimento alle
calamità naturali, alle catastrofi o ad altri eventi. Per tali
fattispecie è possibile, ricorrendone i presupposti, addivenire alla
deliberazione di stato di emergenza ed alla consequenziale emanazione
delle ordinanze derogatorie (art. 5, commi 1 e 2), anche in
considerazione della circostanza che l'ampia ed innominata
fattispecie degli "altri eventi" è equiparata dalla legge agli
eventi calamitosi e catastrofici.
Sulla base del quadro normativo vigente spetta al Consiglio dei
Ministri nella sua composizione collegiale valutare, di caso in caso,
se ricorrono i presupposti in virtù dei quali una determinata
situazione, per i motivi contingenti che la connotano anche avuto
riguardo alla cronicità della problematica portata all'attenzione
governativa, richieda misure organizzative, che, trascendendo le
ordinarie capacità operative, giustificano l'intervento governativo
in relazione all'esigenza imperativa di assicurare il raggiungimento
di un risultato di interesse nazionale che non potrebbe essere
altrimenti raggiunto senza l'impiego di poteri straordinari. Ciò
anche in considerazione della circostanza per cui un fenomeno
negativo persistente e non adeguatamente fronteggiato con i poteri
previsti in via ordinaria dal nostro ordinamento può, per
l'indifferibile urgenza del provvedere, dare luogo alla delibera
dello stato di emergenza, prevista dalla legge n. 225 del 1992 e dal
decreto legge n. 343 del 2001 convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 401 del 2001.
La decretazione dello stato d'emergenza non trova ostacoli
nell'assenza di una situazione nuova o imprevedibile, poichè ciò
che rileva non è semplicemente la circostanza che il pericolo sia
correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed
imprevedibile, ma la sussistenza della necessità di intervenire a
salvaguardia degli interessi da tutelare.
Successivamente alla delibera con la quale si proclama lo stato di
emergenza sono emanate le ordinanze presidenziali ai sensi del citato
art. 5, comma 2.

La deliberazione dello stato di emergenza

Al fine di fornire un'adeguata istruttoria per le valutazioni del
Consiglio dei Ministri in ordine alla necessità di intervenire
mediante il Servizio nazionale di protezione civile, ferma restando
la previa acquisizione dell'intesa regionale sulla delibera e revoca
degli stati di emergenza ai sensi dell'art. 107 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, è necessario che le Regioni
forniscano elementi conoscitivi al Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella sua
qualità di soggetto istituzionale di cui si avvale il Presidente del
Consiglio per il perseguimento delle finalità di protezione civile,
per un'approfondita verifica dei presupposti che giustificano la
dichiarazione dello stato d'emergenza.
Dalle informazioni in ordine alla situazione fattuale di
riferimento devono in particolare evincersi da un lato l'impatto
della situazione d'emergenza riguardo alla collettività,
all'ambiente, alla normale convivenza sociale ed all'assetto
economico di un determinato territorio e dall'altro lato le
difficoltà delle Amministrazioni ordinariamente competente a farvi
fronte senza che da ciò derivi un'eccessiva esposizione a rischio
degli interessi predetti.
Si dovrà infine verificare se sussista la possibilità di superare
l'emergenza anche mediante mezzi e poteri "ordinari" contemplati dal
vigente assetto normativo per consentire interventi efficaci e
tempestivi in situazioni eccezionali.
Pertanto, l'amministrazione regionale dovrà produrre una relazione
che illustri in modo puntale e documentato il ricorrere dei requisiti
di particolare intensità ed estensione e le misure eventualmente
adottate per farvi fronte, con particolare riferimento alle risorse
umane, strumentali e finanziarie impiegate, a valere sul proprio
bilancio o ulteriormente necessarie per fronteggiare l'evento.
Nella predetta relazione dovrà essere indicata altresì la durata
dello stato emergenziale da stimare sulla base dei tempi ritenuti
necessari per la conclusione degli interventi finalizzati al soccorso
ed all'assistenza della popolazione, nonchè delle iniziative volte a
rimuovere gli ostacoli per ritornare alle normali condizioni di vita.
Alla luce delle considerazioni che precedono, fatto salvo quanto
previsto dall'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 4 novembre 2002,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2002, n. 286
in relazione a situazioni emergenziali eccezionali, da valutarsi in
relazione al grave rischio di compromissione dell'integrità della
vita, ogni nuova richiesta di dichiarazione di stato di emergenza, da
adottare ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992,
dovrà essere accompagnata dagli elementi informativi citati.
A tale riguardo merita un cenno particolare il tema della proroga
dello stato d'emergenza.
Sebbene la permanenza di una situazione emergenziale già accertata
richieda un approfondimento istruttorio e motivazionale minore,
atteso che il nuovo provvedimento può beneficiare dell'attività
istruttoria già compiuta, le istanze di proroga avanzate dalle
Regioni dovranno essere accompagnate da una circostanziata e
documentata relazione che, oltre a contenere l'esposizione delle
ragioni che inducono a ritenere non conseguite le finalità che hanno
condotto alla dichiarazione dello stato emergenziale, dovrà
specificare le modalità con le quali potrebbe verificarsi il rientro
nella gestione ordinaria con l'indicazione della relativa tempistica.

Le risorse necessarie per fronteggiare l'emergenza

Si richiama l'attenzione su alcuni profili della dinamica
applicativa derivante dalle disposizioni di cui ai nuovi commi
5-quater e 5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
introdotti dall'art. 2, comma 2.quater, del decreto-legge 29 dicembre
2010 n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2011, n. 10.
Occorre premettere che il citato comma 5-quater si riferisce ai
casi in cui sia dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1
dello stesso art. 5 e, quindi, le norme citate riguardano
esclusivamente gli eventi contemplati dall'art. 2, comma 1, sub c),
della legge n. 225 del 1992 e non gli eventi di cui alle lettere a) e
b).
Tali eventi, inoltre, per quanto di portata nazionale per
risonanza, ricadute, caratteristiche proprie dell'evento in sè, pur
richiedendo mezzi e poteri straordinari, in ogni caso interessano
solo una data, precisa porzione del territorio nazionale.
Ne consegue, perciò, che uno di tali eventi potrà riguardare il
perimetro di una sola regione ovvero quello di due o più regioni.
Dato ciò, occorre allora considerare che, per il combinato
disposto dei citati commi 5-quater e 5-quinquies, a fronte di uno di
siffatti eventi, è la Regione esclusivamente interessata ovvero sono
le Regioni interessate (in tal caso pro-quota), a doversi fare carico
in primo luogo del reperimento delle risorse finanziarie necessarie a
fare fronte ai fabbisogni occorrenti.
A tal fine, la singola Regione (ovvero le diverse Regioni
interessate, ciascuna in proporzione alla quota di risorse necessarie
a fronteggiare gli oneri derivanti dalla porzione di evento che le
riguarda) avrà l'onere (ai sensi del comma 5-quater):
a) innanzi tutto di reperire all'interno del proprio bilancio le
disponibilità finanziarie sufficienti per effettuare le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri conseguenti allo stesso;
b) poi, qualora il bilancio non rechi tali disponibilità, di
deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote
ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla Regione, sino
al limite massimo consentito dalla legislazione vigente;
c) nonchè (i.e., inoltre) - sia nel caso che gli aumenti
deliberati ai sensi della lettera b) non assicurino comunque il
reperimento di tutte le disponibilità occorrenti sia in quello della
impossibilità di deliberare aumenti giacchè gli stessi sono già
stati precedentemente operati nei limiti massimi consentiti dalla
legislazione vigente - di elevare ulteriormente la misura
dell'imposta regionale di cui all'art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 398
del 1990, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita.
Che per la singola Regione interessata (ovvero per le Regioni
interessate, così come sopra detto) le iniziative di cui alle
precedenti lettere a) - c) costituiscano un vero e proprio onere, e
non piuttosto una mera facoltà lasciata alla libera iniziativa
discrezionale della Regione, lo si ricava in via interpretativa
dall'incipit del successivo comma 5-quinquies, laddove esso prevede
che (solo) "qualora le misure adottate ai sensi del comma 5-quater
non siano sufficienti (...) può essere disposto l'utilizzo delle
risorse del Fondo nazionale di protezione civile".
In altri termini, perchè si possa utilizzare il predetto Fondo
occorre pur sempre che, prima, risultino effettivamente assunte ed
applicate le iniziative di competenza regionale sopra descritte.
Le amministrazioni regionali, quindi, potranno richiedere al
Dipartimento della protezione civile l'attivazione delle misure di
cui al comma 5-quinquies, attestando di avere concretamente esperito
le iniziative di propria competenza di cui al comma 5-quater,
evidentemente per la differenza di fabbisogno fra quanto reperito
attraverso le proprie iniziative e quanto necessario per le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri dallo stesso derivanti. Il Dipartimento della protezione civile
verifica la disponibilità del Fondo per la protezione civile e
qualora tale Fondo fosse inadeguato, inoltrerà al Ministero
dell'economia e delle finanze una motivata richiesta di attivazione
del Fondo di cui all'art. 28 della legge n. 196 del 2009, fornendo
allo stesso Ministero gli elementi dimostrativi sia del fabbisogno
che dell'oggettiva impossibilità di farvi fronte con l'attivazione
delle richiamate iniziative, ai fini della valutazione circa
l'attivazione del Fondo per le spese impreviste.
Da ultimo, va ribadito che le risorse complessivamente individuate
per far fronte all'emergenza dovranno essere destinate anche al
ristoro degli oneri derivanti dall'attivazione o dall'impiego delle
componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale di
protezione civile.
Infine, il nuovo art. 5, comma 5-sexies, della legge 225 del 1992
prevede l'attivazione del Fondo di garanzia per le imprese
danneggiate da catastrofi naturali di cui all'art. 28 del
decreto-legge n. 976 del 1966, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 1142 del 1966, anche nei territori per i quali è stato
deliberato lo stato di emergenza. L'attuazione della citata norma è
rinviata all'adozione di provvedimenti di natura non regolamentare da
parte del Ministero dell'economia e delle finanze.

Le ordinanze di protezione civile

Ai fini della adozione delle ordinanze di protezione civile,
derogatorie dell'ordinamento giuridico vigente, le Regioni devono
puntualmente individuare in una relazione tecnico-illustrativa gli
interventi e le misure da attuare - rimandando alla figura ed alla
responsabilità del Commissario delegato la determinazione dei
relativi crono programmi in dettaglio - le risorse finanziarie
occorrenti con l'indicazione della relativa provenienza,
l'organizzazione dell'eventuale struttura commissariale e delle
risorse umane necessarie per fronteggiare l'evento, le norme
dell'ordinamento giuridico di cui si propone la deroga, l'ambito
territoriale di riferimento delle misure straordinarie.
Inoltre, detta relazione dovrà dimostrare, in dettaglio, la
quantificazione degli oneri e la relativa copertura finanziaria delle
spese relative alle diverse componenti e strutture del Servizio
nazionale di protezione coinvolte nella gestione emergenziale.
Sarà, oltre a ciò, necessaria una ricognizione dettagliata dei
territori comunali incisi dall'evento, degli interventi di somma
urgenza attuati nella fase della prima emergenza e dei costi
sostenuti.
Si evidenzia, poi, che sotto il profilo afferente alle azioni di
coordinamento che caratterizzano l'azione di protezione civile nei
rapporti tra Stato e Regioni peculiare rilevanza è attribuita allo
strumento dell'intesa, prevista dall'art. 107 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112.
A tale strumento va ad affiancarsi l'acquisizione del concerto
sugli aspetti di carattere finanziario del Ministro dell'economia e
delle finanze, previsto dall'art. 2, comma 2-quinquies, del decreto
legge n. 225 del 29 dicembre 2010.
Occorre a tale proposito, evidenziare alcuni aspetti assai
rilevanti sotto questo profilo allo scopo di definire un iter volto
ad ulteriormente valorizzare l'esercizio della funzione di protezione
civile che, in ogni caso, permane nella dirimente attribuzione del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il concerto sugli aspetti finanziari verrà espresso dal Ministro
dell'Economia e delle Finanze, avuto riguardo alla relativa funzione
disciplinata dall'art. 24, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 300 preventivamente rispetto all'acquisizione della relativa
intesa regionale, allo scopo di assicurare sulle questioni di
protezione civile una posizione unitaria del plesso statuale nei
rapporti con le Amministrazioni regionali.
È tuttavia evidente che qualora in fase di intesa il testo del
provvedimento dovesse subire emendamenti rispetto alla versione
precedentemente concertata, dovrà necessariamente riaprirsi la
procedura di concertazione. Del resto una concertazione
"relativamente agli aspetti di carattere finanziario" ai sensi del
novellato art. 5, comma 2, della legge 225 del 1992, per risultare
efficace ed effettiva e non mero simulacro di una funzione, non può
che esercitarsi sulla versione definitiva del provvedimento da
adottare.
Provvederà dunque il Dipartimento della Protezione civile della
Presidenza del Consiglio dei Ministri a sottoporre nuovamente al
Ministero dell'economia e delle finanze, per il finale concerto, gli
schemi di provvedimenti che risultassero modificati in sede di
intesa.
Al fine di conseguire una celere concertazione nei casi di somma
urgenza, dovuti alla necessità di preservare l'integrità della
vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal
pericolo di danni in situazioni di grave rischio, l'espressione del
concerto potrà essere resa su singole disposizioni che potranno
avere autonomo corso rispetto a quelle i cui contenuti non godono del
presupposto dell'effettiva emergenza e, quindi, della maggiore
urgenza.
In tali casi di somma urgenza, l'espressione del concerto potrà
essere modulata dal Presidente del Consiglio, tramite il Dipartimento
della protezione civile, avuto riguardo agli interessi,
costituzionalmente tutelati, complessivamente incisi mediante
l'azione o il ritardo nell'azione di protezione civile, sicchè anche
eventuali impedimenti evidenziatisi nel corso dell'iter volto alla
realizzazione del coordinamento interno allo Stato non dovranno
precludere l'esercizio della funzione di protezione civile
complessivamente intesa. In tal modo, spetterà al Presidente del
Consiglio dirimere, ai sensi dell'art. 95 della Costituzione,
eventuali problematiche intervenute nel livello statuale.
Infine, ove fosse verificata la possibilità di intervenire secondo
i dettati della ordinaria legislazione necessita valutare
positivamente l'ipotesi di adottare ordinanze non derogatorie
dell'ordinamento giuridico vigente, ai sensi dell'art. 5, comma 3,
della legge n. 225 del 1992, attraverso le quali può - valutate le
circostanze concrete di riferimento - conseguirsi comunque il fine di
salvaguardare i beni tutelati dalla specifica normativa di settore,
mediante l'utilizzo di procedure urgenti già previste
dall'ordinamento, nonchè di adeguate risorse economiche gestibili
anche con il ricorso a contabilità speciali.

I commissari delegati

L'art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992 consente al
Presidente del Consiglio dei Ministri di nominare specifici
Commissari delegati per lo svolgimento delle attività previste dalle
ordinanze di protezione civile.
L'incarico in questione è conferito sulla base di un rapporto
fiduciario che, sebbene collochi la posizione del Commissario
delegato in una situazione di indipendenza gestionale ed
organizzativa rispetto al delegante impone, tuttavia, al delegato di
esercitare esclusivamente le attribuzioni conferite mediante le
ordinanze di protezione civile e nei limiti dalle stesse previsti,
anche per quanto attiene al plesso ordinamentale di cui è
autorizzata la deroga.
Spetterà, quindi, al Commissario motivare il ricorso alle deroghe,
inviare al Dipartimento della protezione civile, trimestralmente, una
relazione delle attività svolte per consentire il relativo
monitoraggio, dare piena e completa attuazione all'art. 15, comma 3,
del decreto-legge n. 195 del 2009 convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 26 del 2010 escludendo il ricorso alla giurisdizione
arbitrale; rendicontare - ai sensi dell'art. 5, comma 5 bis della
legge n. 225 del 1992 - entro il quarantesimo giorno dalla chiusura
di ciascun esercizio ed al termine della gestione o del loro
incarico, tutte le entrate e tutte le spese riguardanti l'intervento
delegato, indicando la provenienza dei fondi, i soggetti beneficiari
e la tipologia di spesa.
Tali adempimenti saranno valutati anche ai fini dell'attività
ispettiva prevista dall'art. 20 della legge n. 225 del 1992 e
disciplinata con D.P.R. 30 gennaio 1993, n. 51.
È d'obbligo evidenziare che l'art. 2, comma 2-octies, del
decreto-legge n. 225 del 2010 ha esteso ai funzionari e commissari
delegati del Governo, comunque denominati, l'applicazione dei tempi e
delle modalità di rendicontazione di cui all'art. 5, comma 5-bis,
della legge n. 225 del 1992.
Ciò premesso, va precisato che i commissari delegati di protezione
civile sono tenuti a trasmettere i rendiconti alle competenti
Ragionerie territoriali dello Stato mentre i restanti commissari di
Governo devono inoltrarli all'Ufficio centrale di bilancio presso il
Ministero dell'economia e delle finanze. Sarà compito di detti
Uffici inoltrare alla Corte dei conti ed agli altri soggetti previsti
dalle norme citate, il frontespizio dei rendiconti in parola nonchè
l'elenco dei crediti e debiti di cui al decreto del Ministro
dell'Economia e delle Finanze del 27 marzo 2009.
Inoltre, si rappresenta che l'art. 5, comma 5-bis, della legge n.
225 del 1992, come modificato dal decreto-legge n. 225 del 2010, non
consente di effettuare girofondi tra contabilità speciali.
Infine, l'art. 2, comma 2-sexies, del decreto-legge n. 225 del
2010, nell'integrare l'art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, prevede la sottoposizione dei provvedimenti adottati dai
Commissari delegati in attuazione delle ordinanze del Presidente del
Consiglio dei Ministri, emanate ai sensi dell'art. 5, comma 2, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225. al controllo preventivo di
legittimità della Corte dei conti.

Roma, 14 marzo 2011

Il Presidente: Berlusconi


Registrato alla Corte dei conti il 3 maggio 2011
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 10, foglio n. 182