1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 2014
Ordinanza del 14 ottobre 2014 della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia sul ricorso proposto da Caleffi Claudio contro Agenzia delle Entrate - Direzione provinciale di Reggio Emilia.. Giurisdizioni speciali - Commissioni tributarie - Attuale assetto organizzativo-gestionale e status economico dei componenti - Difetto dei requisiti di indipendenza (e imparzialita') anche apparente del giudice, prescritti dalla giurisprudenza CEDU - Mancanza di un rimedio nelle norme processuali relative all'astensione dei giudici tributari. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), artt. 2, 13, 15, 29-bis, 31, 32, 33, 34 e 35; d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo), art. 37; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), art. 72, comma 1, lett. b); decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240 (Individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari nonche' decentramento su base regionale di talune competenze del Ministero della giustizia, a norma degli articoli 1, comma 1, lettera a), e 2, comma 1, lettere s) e t) e 12, della L. 25 luglio 2005, n. 150); decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, artt. 2, comma 10-ter, e 23-quinquies, «e relativa disciplina delegata e attuativa», d.P.C.m. 27 febbraio 2013, n. 67 (Regolamento di organizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma degli articoli 2, comma 10-ter, e 23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 15, commi 1 e 3; legge 27 dicembre 2006, n. 296 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)"), art. 1, comma 404, «e relativa regolamentazione delegata», d.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento di riorganizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a norma dell'articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), art. 15, comma 8; decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 6; codice di procedura civile, art. 51. (16C00105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2016)

ORDINANZA

1 - Il sig. Caleffi Claudio ricorre nei confronti dell'Agenzia
delle Entrate, Direzione Provinciale di Reggio Emilia avverso
cartella di pagamento contenente iscrizione a ruolo per tassa e
sanzioni relative ad un omesso versamento di tassa cc.gg. per
telefonia mobile; valore della causa ai fini della nota spese € 98.
2 - Una questione pregiudiziale sulla validità della
costituzione del Giudice: le norme parametro
Il Collegio ritiene di dover esaminare, d'ufficio, una questione
pregiudiziale, attinente la validità della costituzione del Giudice,
anche ai fini e per gli effetti dell'art. 158 c.p.c., alla luce non
tanto delle norme di legge italiana che regolano la materia, ma dei
precetti costituzionali rilevanti in materia (in particolare, l'art.
111 Cost. e, sia autonomamente, sia in combinato disposto con
quest'ultimo, l'art. 6 della Convenzione Europea per la Salvaguardia
dei diritti fondamentali dell'Uomo (d'ora innanzi, Cvedu), per come
interpretata e applicata dalla Corte di Strasburgo (d'ora innanzi,
CEDU).
Questo Collegio non ignora, infatti, che la violazione delle
disposizioni di cui alla Cvedu da parte degli Stati aderenti alla
Stessa, tra cui l'Italia è destinata a comportare almeno due ordini
di conseguenze.
La prima, che non rileva direttamente in questa sede, è la
possibile condanna dello Stato a un indennizzo al soggetto leso, in
forza dell'art. 41 Cvedu.
La seconda, che qui invece rileva direttamente, è la incidenza
della violazione della Cvedu sulla validità e legittimità delle
norme interne.
Questo Collegio non ignora che quanto a quest'ultimo profilo si
contendono il campo due tesi. La prima, fatta propria dalla Corte
Costituzionale italiana (C. Cost. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349,
nonchè la sentenza 11 marzo 2011, n. 80), assume che le norme Cvedu
sarebbero parametri interposti di legittimità costituzionale, tali
che la loro violazione determina la illegittimità costituzionale
delle norme interne. La seconda, di recente accolta dalla Corte di
Cassazione (Sent. n. 17892 del 12 agosto 2014), secondo la quale nel
contrasto con la Cvedu, il giudice italiano potrebbe direttamente
disapplicare la norma interna.
Questo Collegio ritiene di doversi allineare alla soluzione
indicata dalla Corte costituzionale, sia per ragioni di prudenza, non
ravvisandosi un orientamento consolidato della Corte di Cassazione
nel secondo senso, sia perchè, come si vedrà oltre, la soluzione
della disapplicazione appare comunque inidonea a risolvere il
problema giuridico che si pone.
La questione pregiudiziale verrà quindi esaminata sotto il
profilo della rilevanza e non manifesta infondatezza.
3. L'applicazione della Cvedu al processo tributario.
Questo Collegio non ignora che, come rilevato dalla dottrina
italiana più attenta ai diritti fondamentali in ambito finanziario,
a tutta prima, occuparsi della compatibilità del diritto tributario
italiano con le previsioni della CEDU può apparire un esercizio di
stile. La nota giurisprudenza della CEDU, ha, infatti, finora escluso
dalla applicazione della clausola del giusto processo, di cui
all'art. 6 CEDU, proprio il giudizio tributario (CEDU 12 luglio 2001,
Ferrazzini v. Italia).
La questione, tuttavia, è tutt'altro che priva di motivi di
interesse e rilevanza concreta, anche nel presente processo.
In primo luogo, a livello processuale, perchè la clausola del
giusto processo è comunque applicabile a tutti i processi tributari,
quale quello presente, nei quali siano in gioco sanzioni, non importa
se qualificate quali penali o amministrative dagli ordinamenti
interni (CEDU, 23 novembre 2006, Jussila v. Finlandia).
In secondo luogo, a livello procedimentale, perchè le norme, in
genere, sulla tutela dei diritti fondamentali sono comunque
applicabili ogniqualvolta la attuazione della pretesa tributaria
venga a impattare con diritti fondamentali, come nel caso della
frizione tra poteri di indagine finanziaria e diritti dell'individuo
(CEDU, 21 febbraio 2008, Ravon e altri v. Francia)
In terzo luogo, al livello sostanziale, perchè è pacifico nella
stessa giurisprudenza CEDU, che la normativa sostanziale tributaria
deve essere compatibile con la tutela dei diritti fondamentali
presidiati dall'art. 1 del Primo Protocollo.
E poi, in ogni caso, tornando alla materia processuale, perchè
la disciplina di fonte CEDU, per quanto non direttamente applicabile
al processo tributario, costituisce un modello evidentemente cogente
di "giusto processo"; modello con il quale, se non altro
concettualmente, l'ordinamento italiano deve confrontarsi.
Non solo, ma atteso che, ai sensi dell'art. 111 Cost., non
sembrano consentite esclusioni dall'applicazione del principio per
nessun tipo di giudizio e, dall'altro, tale principio sembra porsi
nello stesso modo rispetto a tutti i giudizi, non pare fuor di luogo
ritenere (o almeno argomentare) che, nella misura in cui il concetto
di giusto processo di fonte CEDU impatta sui processi non tributari
italiani, attraverso il principio di uguaglianza e la portata
generale dell'art. 111 Cost., esso finirebbe per interessare anche il
processo tributario. Le movenze del sillogismo che qui si propone
sono le seguenti. Premessa maggiore: ai sensi degli artt. 111 e 3
Cost. tutti i processi debbono essere ugualmente "giusti". Premessa
minore: le norme CEDU si applicano (come parametri interposti di
costituzionalita') ai processi non tributari. Conclusione: le norme
CEDU si applicano indirettamente (per la via degli artt. 3 e 111
Cost. e come parametri di costituzionalita') anche al processo
tributario, indipendentemente dal fatto che nel processo si
controverta di sanzioni.
In ogni caso, nella presente controversia, sono in gioco sanzioni
e, pertanto, la diretta rilevanza del parametro dell'art. 6 Cvedu è
da ritenersi pacifica (Corte CEDU, 23 novembre 2006, Jussila v.
Finlandia).
4. La giurisprudenza della CEDU sull'art. 6 della Convenzione, in
particolare quanto ai requisiti di indipendenza e imparzialità del
giudice.
Tanto premesso, risulta conclusione necessitata di un sillogismo
elementare quella secondo cui, controvertendosi nel presente processo
(anche) di sanzioni tributarie, la costituzionalità delle norme da
applicarsi, anche per quanto attiene alla costituzione del giudice,
deve essere valutata anche alla luce dell'art. 6 Cvedu, come
interpretato dalla CEDU.
La giurisprudenza della CEDU in tema di indipendenza e
imparzialità del Giudice è, dal punto di vista generale e
definitorio, consolidata. Così come è consolidata la tendenziale
trattazione unitaria delle due condizioni. Si è felicemente
osservato che in tale giurisprudenza, spesso, i requisiti di
indipendenza e imparzialità che il "tribunale" chiamato a decidere
le controversie deve soddisfare costituirebbero una "endiadi di
contenuto non dissociabile" e, tutto sommato, non particolarmente
utile tentare di scindere i due concetti (Corte CEDU 22 giugno 1989,
Langborger c/ Suisse, § 32 e 8 febbraio 2000, Mc Gonnel v. United
Kingdom).
Nei limiti, pertanto, di una certa approssimazione, è
espressione ricorrente quella secondo cui, andando già nella
giurisprudenza meno recente: "In order to establish whether a body
can be considered "independent", regard must be had, inter alia, to
the manner of appointment of its members and their term of office, to
the existence of guarantees against outside pressures and to the
question whether the body presents an appearance of independence
(see, inter alia, the Campbell and Fell judgment of 28 June 1984,
Series A no. 80, pp. 39-40, para. 78). As to the question of
impartiality, a distinction must be drawn between a subjective test,
whereby it sought to establish the personal conviction of a given
judge in a given case, and an objective test, aimed at ascertaining
whether the judge offered guarantees sufficient to exclude any
legitimate doubt in this respect (see, amongst other authorities, the
De Cubber judgment of 26 October 1984, Series A no. 86, pp. 13-14,
para. 24)" (Corte CEDU 22 giugno 1989, Langborger v. Suisse, § 32).
Ne risulta che l'indipendenza va testata, verificando in primo
luogo: a) le modalità di selezione del giudicante; b) la durata del
mandato; c) l'esistenza di protezioni contro le pressioni esterne e
d) l'apparenza di indipendenza. L'imparzialità andrebbe invece
verificata sia in esito a un test "soggettivo", volto a verificare
l'esistenza di un concreto e personale pregiudizio del Giudice, come
fenomeno psicologico individuale, sia di un test "oggettivo", volto a
verificare se, comunque, sia garantita l'apparenza di assenza di
pregiudizio, indipendentemente dall'accertamento della sussistenza
concreta di esso (Corte CEDU 10 gennaio 2012, Pohoskal v. Poland, §
35 ss.).
Così, quanto alla modalità di selezione, è stata in primo
luogo ritenuta legittima la nomina governativa dei Giudici, purchè
la loro indipendenza sia garantita da un accertamento obiettivo della
competenza, la clausola della inamovibilità e l'esclusione di
pressioni esterne (Corte CEDU 28 giugno 1984, Campbell and Fell v.
the United Kingdom e 27 aprile 2000, Loyen v. France). Al contrario,
la nomina governativa diviene pregiudicante ove tali ulteriori
garanzie "compensative" non siano assicurate (Corte CEDU 2 settembre
1998, Lauko v. Slovakia, § 64), come quando sia la selezione, che le
regole applicabili, sia la permanenza nell'Ufficio dipendano dalla
autorità amministrativa o governativa che designa il Giudicante
(Corte CEDU 18 maggio 2010, Szal v. Poland, § 58-59).
Legittima altresì la creazione di giudici speciali per singole
materie con la previsione di requisiti particolarmente restrittivi,
se proporzionati alla particolarità dell'oggetto del giudizio (Corte
CEDU 21 giugno 2011, Fruini v. Slovakia). Evidentemente incompatibile
con l'affermazione di indipendenza invece un tribunale militare nel
quale l'Autorità militare che rileva la violazione abbia il potere
di formulare l'imputazione, convocare la Corte, designarne i membri,
il Pubblico Ministero e persino i difensori (CEDU 25 ottobre 1997,
Findlay v. United Kingdom). In un caso meno evidente, è stato
ritenuto elemento pregiudicante anche un criterio non obiettivo di
assegnazione dei giudici ai singoli organi giudiziari (CEDU 6
settembre 2005, Salov v. Ukraine, § 83).
Non è stata ritenuta di per sè incompatibile con la sussistenza
di indipendenza e imparzialità la circostanza della assenza di
preparazione giuridica di alcuni componenti dell'organo giudiziario
(CEDU 3 luglio 2012, Ibrahim Gürkan v. Turkey, § 18), ma è da
ritenere che tale compatibilità non sussisterebbe se non vi fossero
garanzie di preparazione tecnica di esso nel suo complesso, di tal
che sarebbe verosimilmente carente di indipendenza un Giudice unico
non tecnico o un Giudice collegiale in cui non sia nel complesso
assicurata adeguata preparazione (CEDU, 3 febbraio 2009, Dauti v.
Albania). Si è ritenuta legittima la composizione di un organo
giudiziario composto di una giuria di soggetti privi di preparazione
tecnica destinati ad accertare il fatto, con il complemento di un
presidente e giudici professionali per l'inquadramento giuridico
della fattispecie (CEDU 13 gennaio 2009, Taxquet v. Belgium).
Nè è incompatibile con l'indipendenza la presenza di
"componenti laici" negli organi giudicanti, soggetti esperti estranei
all'organo giudiziario chiamati ad integrarne le competenze con
conoscenze speciali. Essi possono determinare un difetto di
indipendenza e imparzialità non in quanto tali ma in quanto o
espressione o correlati con le parti, o soggetti a particolari
vincoli esterni (CEDU 3 maggio 2005, Thaler v. Austria e 28 gennaio
2010, Puchstein v. Austria).
Ugualmente, non è stata ritenuta incompatibile in sè con la
garanzia di indipendenza e imparzialità la circostanza della nomina
governativa del Giudice, sempre che esso, una volta nominato, goda di
una protezione contro la revoca immotivata del mandato (CEDU 30
novembre, Urban v. Poland).
Connesso a tali temi è il profilo della immutabilità del
Giudice: la Corte ha rilevato che la reiterata (e non giustificata)
sostituzione dei componenti del collegio giudicante può essere
indizio obiettivo di attentato alla indipendenza e imparzialità, o,
quantomeno, creare una apparenza di lesione di tali valori e principi
(CEDU 3 maggio 2011, Sutyagin v. Russia).
Similmente, la Corte non ha ritenuto che violi, di per sè, il
canone di imparzialità un criterio di assegnazione delle cause non
predeterminato e obiettivo, ma affidato alla discrezionalità del
Presidente (CEDU 9 ottobre 2008, Moyseiev v. Russia). Ciò non pare
tuttavia escludere che, in particolari circostanze, anche questo
elemento possa assumere rilievo. Così, ad esempio, ove ad assegnare
gli affari fosse un'autorità estranea all'ordine giudiziario.
Ovvero, ove tale assegnazione avvenisse ad opera di un soggetto
interno all'ordine, ma con modalità oggettivamente idonee a
determinare un ragionevole dubbio.
Allo stesso modo, è stato ritenuto indiziarlo di difetto di
indipendenza e/o imparzialità il reiterato rinvio della causa dal
Giudice superiore a gradi inferiori non assistito da motivazioni e
garanzie procedimentali (CEDU 3 maggio 2007, Bochan v. Ukraine).
Quanto alla protezione da pressioni esterne, è stata ritenuta
pregiudicante la nomina da parte dei superiori gerarchici
dell'ordinamento militare di provenienza e appartenenza per i giudici
delle Corti marziali o Tribunali militari (CEDU 3 luglio 2012,
Ibrahim Garkan Turkey e 27 novembre 2008, Miroshnik v. Ukraine)
quando tali giudici restino soggetti al potere di gerarchia del
superiore gerarchico medesimo (25 ottobre 1997, Findlay v. United
Kingdom).
Ugualmente è stata ritenuta incompatibile con l'indipendenza del
giudice l'ingerenza del potere esecutivo o legislativo nella singola
controversia, manifestatasi con l'invio di "lettere" contenenti
l'invito ad assumere determinate decisioni da parte di appartenenti
ad assemblee legislative o a organi di governo (CEDU 6 ottobre 2001
Agrokompleks v. Ukraine, §133).
La CEDU ha, altresì, valorizzato talvolta l'impatto
sull'indipendenza del conferimento (già conseguito o auspicato) di
incarichi extragiudiziari, rilevando come possa inficiare quantomeno
l'apparenza di imparzialità (e indipendenza) il fatto che il giudice
ottenga un incarico presso una autorità politica in un contesto
temporale prossimo alla adozione di una significativa decisione che
tale autorità concerna, o comunque, quando il giudice si occupi di
rilevante contenzioso cui l'autorità è interessata (CEDU 9 novembre
2006, Sacilor Lormies v. France, § 69.
La CEDU, anzi, riconosce che la garanzia di indipendenza, sotto
il profilo della esclusione di pressioni "anomale" sul Giudicante, si
esplica anche all'interno del corpo giudiziario, come indipendenza
interna, tutelando singolo Giudice e la sua libertà di apprezzamento
anche nei confronti di altri organi pur appartenenti all'ordine
giudiziario. Si deve pertanto escludere che sussista un tribunale
indipendente quando il Giudicante sia esposto a ordini o direttive di
capi degli uffici: si può affermare che lo stesso concetto di
supremazia gerarchica è incompatibile con il concetto di
indipendenza (CEDU 6 ottobre 2011, Agrokompleks v. Ukraine, § 137). E
tale incompatibilità sussiste (quantomeno con l'apparenza di
indipendenza) anche quando un organo giudiziario dotato di poteri di
vigilanza disciplinare si limiti a esprimere censure su un
provvedimento giurisdizionale in una lettera inviata al giudicante
(CEDU 19 aprile 2011, Khrykin v Russia).
Rilevante è stata considerata anche la disciplina della
progressione in carriera per desumere dal suo collegamento primario
al criterio oggettivo della anzianità un elemento che esclude
pericoli per la indipendenza (interna o esterna) (CEDU 9 novembre
2006, Sacilor Lormines v. France). Il fatto che la progressione in
carriera e la valutazione del lavoro sia invece attribuita a un
organo superiore è stato ritenuto elemento incompatibile con
l'affermazione di indipendenza (CEDU 6 settembre 2005, Salov v.
Ukraine, § 83).
Particolare attenzione è stata data alla funzione di presidio
dell'indipendenza del giudiziario attribuibile agli organi di
autogoverno della magistratura, rilevando come tale indipendenza sia
garantita quando tali organi siano disciplinati dalla legge, che ne
preveda i criteri di composizione, le immunità, le cause di
cessazione dalle funzioni, le procedure e se sono ad esso assegnate
risorse finanziarie autonome e autonomamente gestite. I relativi
membri devono essere liberi da direttive esterne ed è stato ritenuto
legittimo che essi siano nominati dal Parlamento e prescelti tra
componenti del corpo giudiziario, degli organi della Pubblica Accusa,
avvocati e professori in diritto, che prestano giuramento di
obbedienza alla soia legge e costituzione (CEDU 3 febbraio 2009,
Dauti v. Albania) e possono essere rimossi solo con procedure
ammantate di garanzie, nei soli casi previsti dalla legge.
Nell'esercizio dei loro poteri, infine, tali organi di autogoverno
debbono rispettare il principio del giusto processo (CEDU, 5 febbraio
2009, Olujić v. Croatia).
Autonoma rilevanza quale fattore di indipendenza è stata poi
attribuita alla autonomia di gestione finanziaria dell'organizzazione
giudiziaria, censurando un sistema nel quale era l'organizzazione
ministeriale, una volta determinata, a monte, l'entità dello
stanziamento annuale, a provvedere alla gestione quotidiana dei mezzi
finanziari (CEDU 27 novembre 2008, Miroshnik v. Ukraine).
Similmente, è stato ritenuto contrario al principio di
indipendenza che elementi decisivi per il mantenimento di un tenore
di vita decoroso del giudice dipendessero da scelte gestionali della
autorità governativa, in un sistema nel quale spettava al ministro
fornire la sistemazione logistica personale ai giudici (CEDU 27
novembre 2008, Miroshnik v. Ukraine).
5. Valutazione della conformità della disciplina interna
italiana ai parametri della giurisprudenza CEDU (la non manifesta
infondatezza della questione).
Da quanto precede emerge, in punto di rilevanza della Questione,
che i parametri internazionali predetti sono direttamente applicabili
nel presente processo, siccome in esso si controverte di sanzioni.
Resta da esaminare, in punto di non manifesta infondatezza, se le
norme interne che disciplinano la materia siano o meno conformi ai
parametri (interposti) di Costituzionalità individuati nel paragrafo
che precede.
In proposito il Collegio condivide e fa sue le conclusioni cui
giunge la dottrina più avvertita che si è occupata della materia,
espresse in particolare nelle considerazioni che seguono.
5.1 Modalità di selezione del giudice e indipendenza (profilo
manifestamente infondato).
Seguendo la falsariga tracciata sopra, in base alla
giurisprudenza CEDU, non sembrano esservi ragioni di perplessità
quanto alle modalità di selezione. È vero che il provvedimento di
nomina è su proposta ministeriale che proviene dal Ministero cui
afferisce la struttura, sia pure autonoma (le Agenzie) i cui atti
sono soggetti al controllo giurisdizionale, ma tale atto è
sostanzialmente dovuto, in esito a una selezione che è resa
oggettiva da criteri predeterminati e di efficacia predeterminata (i
punteggi sono previsti a priori in modo prevedibile e oggettivo)
(CEDU 28 giugno 1984, Campbell and Feti v. the United Kingdom e 26
agosto 2004, Filippini v. San Marino). Allo stesso modo, la stessa
scelta di istituzione e mantenimento di tale corpo di giudici
speciali appare giustificata, alla luce della giurisprudenza di
Strasburgo, dalla oggettiva particolarità della materia (CEDU 21
giugno 2011, Fruni v. Slovakia). Conforme alla giurisprudenza della
CEDU, la previsione di un giuramento dei giudici tributari (CEDU 3
febbraio 2009, Dauti v. Albania).
5.2 L'assegnazione dei giudici agli uffici (profilo
manifestamente infondato).
Supera il test europeo anche l'insieme delle regole di
assegnazione dei giudici ai singoli organi giudiziari (CEDU 6
settembre 2005, Salov v. Ukraine) atteso che il meccanismo,
obiettivo, di selezione concorsuale, concerne le varie sedi
giudiziarie e non vi è pertanto un potere superiore di dislocazione.
Quanto poi alla formazione delle sezioni e dei collegi e alla
assegnazione dei giudici ai singoli collegi la legge prevede alcune
garanzie, anche mediante il rinvio alle circolari predisposte in
materia dall'organo di autogoverno (Consiglio di Presidenza della
Giustizia Tributaria).
5.3 La garanzia della preparazione giuridica (profilo
manifestamente infondato)
Secondo quel che sopra si diceva, la CEDU ritiene non
incompatibile con la sussistenza di indipendenza e imparzialità la
circostanza della assenza di preparazione giuridica di alcuni
componenti dell'organo giudiziario (CEDU 3 luglio 2012, Ibrahim
Gürkan v. Turkey, § 18) mentre lo sarebbe l'assenza di garanzie di
preparazione tecnica di esso nel suo complesso. I requisiti di
accesso e composizione delle Commissioni sembrano complessivamente in
linea con tali indicazioni. I giudici delle Commissioni Tributarie
sono nominati, tra l'altro, tra: a) i magistrati ordinari,
amministrativi, militari e contabili, in servizio o a riposo, e gli
avvocati e procuratori dello Stato a riposo; b) i dipendenti civili
dello Stato, o di altre amministrazioni pubbliche in servizio o a
riposo, purchè, tra l'altro, in possesso di laurea in giurisprudenza
o in economia e commercio o altra equipollente; c) gli ufficiali
della Guardia di finanza cessati dalla posizione di servizio
permanente effettivo; d) coloro che sono iscritti negli albi dei
ragionieri e dei periti commerciali; e) coloro che, in possesso del
titolo di studio ed in qualità di ragionieri o periti commerciali;
f) coloro che sono iscritti nel ruolo o nel registro dei revisori
ufficiali dei conti o dei revisori contabili; g) coloro che hanno
conseguito l'abilitazione all'insegnamento in materie giuridiche,
economiche o tecnico-ragionieristiche; h) coloro che hanno conseguito
da almeno due anni il diploma di laurea in giurisprudenza o in
economia e commercio; i) gli iscritti negli albi degli ingegneri,
degli architetti, dei geometri, dei periti edili, dei periti
industriali, dei dottori in agraria, degli agronomi e dei periti
agrari.
Non pare possa affermarsi che non sia garantita l'indipendenza
sotto il profilo della preparazione tecnica (tenuto anche conto dei
criteri più selettivi di individuazione dei presidenti di sezione,
art. 3 d. lgs. 545/1992) e dei meccanismi di aggiornamento
professionale, idonei a colmare eventuali lacune, iniziali o
acquisite.
5.4 L'indipendenza quanto a tutela da pressioni esterne effettive
(profilo manifestamente infondato).
Delicato e complesso il profilo della tutela da pressioni
esterne.
Non paiono in effetti esservi profili di attentato diretto alla
indipendenza del Giudice Tributario. Esso non è un pubblico
impiegato e nell'esercizio di funzioni giurisdizionali non esiste
alcuna gerarchia, ai sensi dell'art. 101 Cost. Appare pertanto
tutelata, almeno in prima battuta, sia l'indipendenza esterna che
quella interna del giudice tributario (CEDU 6 ottobre 2011,
Agrokompleks v. Ukraine e 19 aprile 2011, Khrykin v. Russia). Con
essa non è incompatibile il semplice riconoscimento di un potere di
vigilanza disciplinare del Presidente della Commissione (art. 15 d.
lgs. 545/1992), mentre potrebbe essere un attentato alla indipendenza
malgoverno, illegale, di tale potere, da parte del Presidente (CEDU
19 aprile 2001, Khrykin v. Russia). Nè problemi evidenti sembrano
emergere dallo statuto della responsabilità disciplinare del giudice
tributario, nel relativo procedimento appaiono provvedimenti e
competenze ministeriali (potenzialmente pericolose, se accompagnate
da poteri sostanziali) ma sempre presidiate dall'intervento del
Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria.
I meccanismi concorsuali accompagnati da un sufficiente
riferimento a parametri oggettivi sembrano escludere pericoli per la
indipendenza anche quanto alla progressione in carriera, che,
peraltro, nella Giurisdizione Tributaria, corrisponde esclusivamente,
in senso formale, al passaggio dalle funzioni di componente a quelle
di presidente di sezione o presidente, ovvero al passaggio alle
funzioni presidenziali dell'organo di secondo grado. Non costituisce
invece evidentemente progressione in carriera in senso proprio il
trasferimento a sedi equiordinate ma più gradite, che comunque
ugualmente subordinato a meccanismi concorsuali con un sufficiente
grado di oggettività (CEDU 9 novembre 2006, Sacilor Lormines v.
France e 6 settembre 2005, Salov v. Ukraine).
5.5. L'indipendenza interna (profilo manifestamente infondato)
Idonea, ad avviso di questo collegio, a superare il test CEDU
anche la regolamentazione dell'organo di autogoverno della
magistratura tributaria (CEDU 5 febbraio 2009, Olujić v. Croatia).
Esso infatti appare fornire (e godere) di adeguate garanzie quanto ai
meccanismi di selezione, regole di funzionamento, status, autonomia.
L'unico aspetto da ponderare è nella previsione secondo la quale le
funzioni di Presidenza, a differenza che negli altri organi di
autogoverno, non sono riservate nè a un appartenente alla
giurisdizione di riferimento, nè a un organo di garanzia (come il
Presidente della Repubblica, per il CSM), ma un componente "laico",
espresso dal Parlamento.
5.6 La tutela della apparenza di indipendenza: l'inquadramento
ordinamentale del giudice tributario e del personale delle segreterie
(profilo non manifestamente infondato).
Se fino a qui non si sono rilevate significative tensioni tra il
principio di indipendenza e la regolamentazione della giustizia
tributaria, il quadro appare mutare quando si guardi
all'inquadramento di tale giurisdizione. La Giustizia tributaria è
inquadrata, attraverso una apposita Direzione, in uno dei
Dipartimenti del Ministero dell'Economia e delle Finanze e,
addirittura, si tratta dello stesso Dipartimento delle Finanze nel
quale si trovano altre Direzioni, equiordinate, quali la Direzione
agenzie ed enti della fiscalità, la quale ultima, ad esempio:
"Analizza e coordina gli aspetti della gestione trasversali alle
Agenzie anche in relazione alle attività progettuali ed elabora
metodologie e linee guida in materia di pianificazione e
monitoraggio".
Questo inquadramento e assimilazione genera in effetti non poche
perplessità, giuridicamente rilevanti in questa sede: la Giustizia
Tributaria è inquadrata, sia pure con garanzie di autonomia previste
da norme dirette, nello stesso plesso ministeriale
dell'amministrazione che emana gli atti da controllare e la
articolazione amministrativa che vi è preposta è "parallela" a
quella preposta alle Agenzie che emanano gli atti da controllare.
Non solo, esaminando le funzioni attribuite a tale Direzione
della Giustizia tributaria emergono alcuni profili che paiono
ugualmente molto poco armonici con una apparenza di indipendenza, nel
senso lumeggiato dalla CEDU e generano ampie e gravi perplessità.
Tra i compiti dei vari uffici in cui si articola la Direzione si
trovano, infatti, i seguenti:
Ufficio I: "supporto per l'assegnazione degli obiettivi ai
dirigenti delle segreterie delle Commissioni tributarie e della
Segreteria del Consiglio di presidenza della Giustizia tributaria e
per la valutazione dei relativi risultati".
Ufficio II: "Cura la rilevazione e l'esame delle questioni di
rilevante interesse o di ricorrente frequenza nelle controversie
tributarie. Analizza le pronunce giurisdizionali e segnala agli enti
impositori, alle società di riscossione e all'organo di autogoverno
dei giudici tributari i casi in cui non vi sia un univoco
orientamento giurisprudenziale, anche al fine di assicurare la
coerenza nell'applicazione delle norme tributarie da parte degli enti
stessi, nel rispetto dei principi di equità, semplicità e
omogeneità di trattamento sanciti dalla legge 27 luglio 2000, n.
212. Predispone, in collegamento con l'Ufficio del coordinamento
legislativo, le relazioni all'Avvocatura Generale dello Stato in
materia di equa riparazione in caso di eccessiva durata del processo,
ai sensi della Legge 24 marzo 2001, n. 89."
Ufficio III: "Cura la gestione dei provvedimenti di nomina, di
decadenza e di irrogazione di sanzioni disciplinari relativi al
personale giudicante (SIC!!!) delle Commissioni Tributarie, ferme le
competenze del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.
Cura la gestione del contenzioso relativo ai provvedimenti emanati
nei confronti dei giudici tributari innanzi alla giurisdizione
competente. Assicura il supporto alla formazione permanente dei
giudici attraverso la Scuola Superiore dell'economia e delle finanze.
Analizza le istanze e le proposte di aggiornamento dell'ordinamento
degli organi speciali di giurisdizione tributaria".
Ufficio V: Assicura l'analisi organizzativa dell'attività delle
segreterie delle Commissioni Tributarie e propone misure per
eventuali adeguamenti necessari ad assicurare l'efficienza,
l'efficacia, la trasparenza e l'imparzialità dell'attività svolta
dagli Uffici. Svolge attività di vigilanza e di ispezione, con il
supporto degli altri Uffici della Direzione, sulle segreterie delle
Commissioni Tributarie".
Ufficio VI: "Assicura la gestione del rapporto di lavoro del
personale dirigente e non dirigenziale delle segreterie delle
Commissioni tributarie e del Consiglio di Presidenza della giustizia
tributaria compreso il trattamento giuridico. Definisce, in raccordo
con il Dipartimento dell'amministrazione generale del personale e dei
servizi, le procedure di mobilità interna ed esterna del personale.
Applica i sistemi di valutazione delle prestazioni, del potenziale e
delle posizioni del personale dirigenziale e non dirigenziale,
nonchè i sistemi di incentivazione. Assicura il supporto alla
programmazione della copertura del fabbisogno delle risorse umane.
Effettua la ricerca e la selezione del personale e cura, in raccordo
con il Dipartimento dell'amministrazione generale del personale e dei
servizi, la gestione delle procedure finalizzate al reclutamento e
l'approvazione delle graduatorie di assunzione. Assicura la gestione
della formazione, anche sulla base delle priorità e delle esigenze
espresse dalle strutture"
Ne discende che la selezione, formazione, assegnazione,
vigilanza, determinazione dello stato giuridico economico,
determinazione degli obiettivi, valutazione della produttività,
progressione in carriera e giudizio disciplinare del personale
amministrativo preposto alla Giustizia Tributaria e la supervisione
sulla organizzazione dei relativi uffici dipende dalla stessa
Amministrazione che emana gli atti amministrativi soggetti al
controllo giurisdizionale.
Ciò è, in evidente contrasto con il canone di indipendenza,
anche apparente, di cui alla CEDU: il personale che costituisce il
delicato e indefettibile supporto per lo svolgimento della attività
giurisdizionale appare completamente "nelle mani" del soggetto autore
degli atti oggetto di giudizio (o meglio, nelle mani di uffici
soggetti al medesimo controllo).
Ciò non comporta un'effettiva e sistematica lesione della
indipendenza della giurisdizione tributaria, ma sicuramente esclude
che di indipendenza vi sia apparenza.
E ciò, come sopra visto, costituisce di per sè violazione del
canone di indipendenza e imparzialità secondo la giurisprudenza
della Corte di Strasburgo.
Si tratta di preoccupazioni non sfuggite all'Organo di
Autogoverno della Giustizia Tributaria. Nel passato, ne è stata
testimonianza la Relazione per l'anno 2000 dello stesso Consiglio di
presidenza della giustizia tributaria, che così afferma:
"la collocazione del personale degli uffici di segreteria
nell'amministrazione finanziaria finisce per determinare
condizionamenti, anche involontari, comunque non corrispondenti alla
funzione di garanzia imparziale della giurisdizione e alla par
condicio delle parti nel processo".
La Relazione prosegue individuando alcune fattispecie
problematiche sotto il profilo dell'imparzialità e, tra esse, quella
dei trasferimenti di personale da uffici finanziari alle Commissioni,
per cui può capitare che chi abbia fatto parte del reparto che ha
svolto l'attività accertativa si trovi a coadiuvare il Giudice che
deve vagliare la legittimità degli atti d'accertamento frutto di
detta attività. La Relazione per l'anno 2003, poi, lamenta che la
dipendenza del personale delle commissioni e degli uffici dal
Dipartimento per le politiche fiscali:
"oltre a non tener conto della specificità dei compiti del
personale amministrativo delle commissioni, appare anche penalizzante
a rispetto alle aspirazioni di carriera e all'acquisizione della
specifica professionalità richiesta".
E, insegna la CEDU, la preparazione è strumentale
all'imparzialità.
5.7 La tutela della apparenza di indipendenza: la
(in)disponibilità di mezzi personali adeguati (profilo non
manifestamente infondato)
Profilo ulteriore, sempre attinente la gestione dei mezzi
materiali e a personali necessari al funzionamento della giustizia
tributaria, concerne la questione dei rapporti tra giudici tributari
e personale amministrativo. L'attività giurisdizionale non può
svolgersi nè produrre alcun effetto se non utilizzando mezzi
materiali e fruendo della indispensabile collaborazione del
qualificato personale amministrativo. Ed è altrettanto evidente che
non solo non è un giudizio efficace ma neppure un giudice
indipendente quello che non dispone di tali mezzi. Si crea qui
pertanto una ulteriore area frizione tra normativa italiana e
giurisprudenza CEDU, determinata dal fatto che i rapporti tra giudici
e personale delle segreterie non sono disciplinati in alcun modo, nè
diretto nè indiretto, mentre, per quanto attiene i rapporti tra
Presidente della Commissione e Dirigente dei servizi di segreteria,
all'identica assenza di disciplina espressa corrisponde, quantomeno,
la presenza di una regolamentazione delle rispettive attribuzioni.
Quelle del Presidente sono regolate dall'art. 2 d.lgs. 545/1992,
quelle delle segreterie dall'art. 31 e quelle del relativo direttore
dall'art. 35. Per quanto i relativi rapporti non siano regolati
espressamente, si possono trarre alcune indicazioni di massima dalla
stessa normativa e da altre disposizioni. Le norme sulle funzioni del
Presidente gli attribuiscono, tra gli altri, il potere di vigilanza
sui servizi di segreteria, da un lato, e, si ritiene, la
responsabilità diretta della attività della Commissione, anche ai
sensi del d. lgs. 29/1993. Al Direttore spetta l'"organizzazione
tecnica" delle segreterie (art. 35 d.lgs. 545/1992). I relativi
rapporti non sono pertanto espressamente regolati. Il Consiglio di
Presidenza della giustizia tributaria è tuttavia giunto alla
conclusione che,a ove la collaborazione e il concerto tra giudici e
personale d segreteria non sia possibile, debba prevalere il potere
del Presidente della Commissione, tenuto conto dei motivi che
seguono. Intanto, l'art. 37 del d.P.R. 748/1972 prevedeva che: "Nulla
è, altresì, innovato alle disposizioni che attribuiscono la
dirigenza degli organi ed uffici giudiziari spetta ai magistrati".
Tale norma non è stata abrogata espressamente (l'art. 72, comma 1,
lett. b) d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, prevede l'abrogazione delle
sole norme incompatibili con detto decreto). In secondo luogo,
poichè non vi può essere responsabilità (per la cattiva gestione
di un potere) senza che tale potere vi sia, la responsabilità del
Presidente implica la sua titolarità di un potere prevalente, in
caso di conflitto. In terzo luogo, a opinare diversamente si
contraddirebbe l'ovvio rilievo che mezzi e personale sono funziona
all'attività giurisdizionale, da un lato, e che essa deve essere
svolta da giudici indipendenti nella forma e nella sostanza. Ne
consegue che, in caso di conflitto sulla gestione dell'Ufficio,
limitatamente alle materie che concernano o impattino, anche
indirettamente, sullo svolgimento della attività giurisdizionale, il
Presidente ha il potere di adottare provvedimenti urgenti, scritti e
motivati, immediatamente esecutivi, da comunicarsi per osservazioni
al Direttore della segreteria, alla Presidenza del Consiglio,
all'organo di autogoverno, al Ministro dell'Economia, al Direttore
generale del Personale e al Presidente della Commissione regionale.
Va anche aggiunto che, comunque, la novella all'art 15 cit.,
introdotta dall'art. 39, comma 2, lettera e), D.L. n. 98/2011, ha
comunque chiarito che il Presidente non ha alcun potere nei confronti
del Dirigente; infatti mentre la versione originaria del comma 1,
recitava nel senso che "Il presidente di ciascuna commissione
tributaria esercita la vigilanza sugli altri componenti e
sull'andamento dei servizi di segreteria", lo stesso novellato
dispone che: "Il presidente di ciascuna commissione tributaria
esercita la vigilanza sugli altri componenti. Il Presidente di
ciascuna commissione tributaria segnala alla Direzione della
giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze del Ministero
dell'economia e delle finanze, per i provvedimenti di competenza, la
qualità e l'efficienza dei servizi di segreteria della propria
commissione."; insomma nessun vero, concreto potere di controllo sul
personale di segreteria.
Tale immagine di apparente dipendenza, che costituisce violazione
della CEDO, esce rafforzata dalla previsione di relazioni e
competenze della Direzione della Giustizia tributaria che appaiono
ancora più anomale o allarmanti, quali ad esempio: a) il fatto che
tra compiti della Direzione vi sia l'osservazione della
giurisprudenza dei giudici tributari, con potere di segnalazione di
essa al Consiglio di Presidenza; b) che la Direzione curi i
provvedimenti sullo status dei Giudici, sia pure determinati da
organi indipendenti; c) che essa segua il contenzioso eventualmente
instauratosi con i giudici; d) che essa supporti la formazione
professionale dei giudici.
Ciascuno di tali profili appare in evidente frizione con la
necessaria apparenza di indipendenza del giudice tributario.
L'osservazione degli orientamenti giurisprudenziali è si
finalizzata, nelle indicazioni ufficiali, a garantire l'uniformità
della giurisdizione. Ma non è chi non veda che la funzione
nomofilattica appartiene, propriamente, alla Corte di Cassazione e
che questo potere di segnalazione, da parte di organi
dell'Amministrazione che emana i provvedimenti impugnati (!)
all'organo, sia pure autonomo, investito anche del potere
disciplinare (!) appare non del tutto giustificabile.
Gli altri elementi sono la conseguenza dell'inquadramento del
giudice tributario (e dei suoi mezzi personali e materiali) nel
plesso della amministrazione finanziaria, che costituisce una
evidente ragione di grave preoccupazione per la apparenza di
indipendenza del relativo ordine giudiziario. Sembra, in effetti, che
sussista anche sotto questo profilo una situazione, non tanto di
effettiva dipendenza ma, quanto meno, di non apparente indipendenza,
comunque contraria ai principi CEDU.
5.8 La tutela della apparenza di indipendenza: l'assenza di
autonoma gestione dei mezzi materiali. (profilo non manifestamente
infondato).
Da valutare con attenzione, poi, il profilo della autonomia di
gestione finanziaria dell'organizzazione giudiziaria, tenuto conto
del fatto che, come sopra rilevato, la CEDU ha censurato un sistema
nel quale era l'organizzazione ministeriale, una volta determinata, a
monte, l'entità dello stanziamento annuale, a provvedere alla
gestione quotidiana dei mezzi finanziari (CEDU 27 novembre 2008,
Mlroshnik v. Ukraine). Anche sotto questo profilo non mancano
elementi che rendono la relativa questione di legittimità
costituzionale non manifestamente infondata.
È infatti all'Ufficio VIII organicamente rientrante nel
Dipartimento delle Finanze (e quindi a pieno titolo nella struttura
organica del Ministero della Economia e delle Finanze) che spettano i
compiti seguenti: "Assicura la gestione amministrativo-contabile dei
capitoli di spesa delle Commissioni Tributarie, ivi compresi quelli
relativi al personale giudicante. Assicura la gestione delle
attività connesse all'elaborazione dello stato di previsione della
spesa, dell'assestamento e del consuntivo. Monitora lo stato di
avanzamento del fabbisogno dei capitoli di spesa. Cura il trattamento
economico fondamentale ed accessorio, ivi compresi i buoni pasto, del
personale delle Commissioni Tributarie. Elabora la programmazione dei
fabbisogni delle risorse strumentali e logistiche. Amministra le
spese per manutenzione edile ed impiantistica, per manutenzione
apparecchiature, per forniture di beni e servizi. Supporta la
Direzione sistema informativo della fiscalità, per l'individuazione
del fabbisogno di beni e servizi informatici delle Commissioni
tributarie. Gestisce le risorse finanziarie relative ai contratti di
locazione e il pagamento dei relativi oneri accessori per gli
immobili in uso alle Commissioni Tributarie. Svolge funzioni di
indirizzo e vigilanza sui consegnatari delle Commissioni Tributarie
per assicurare la gestione unitaria in materia di utilizzo delle
risorse e degli approvvigionamenti. Aggiorna la banca dati del
personale nelle materie di competenza."
In proposito è interessante rilevare come l'Ufficio studi del
Dipartimento delle Finanze, nel dossier relativo a "Il bilancio di
previsione per il 2013 - A.C. 5535 - Elementi per l'istruttoria
legislativa - Profili di competenza della VI Commissione" con
riguardo al Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2013 e bilancio pluriennale per il triennio 2013-2015 riferisce alla
Commissione Finanze che "gli stanziamenti relativi alla "Giustizia
tributaria" sono stati, sino all'esercizio 2012, ricompresi
nell'ambito della Missione "Politiche economico-finanziarie e di
bilancio", Programma "Regolazione giurisdizione e coordinamento del
sistema della fiscalita'". Nel bilancio 2013 è stato creato il nuovo
programma "Giustizia tributaria" nell'ambito della missione n. 27
"Giustizia", con creazione di nuovi capitoli e trasferimento delle
risorse dagli originari capitoli."
Si tratta forse, di un passo avanti, che non sembra tuttavia
garantire in alcun modo, nella apparenza, che è comunque decisiva ai
fini della giurisprudenza Cedu, la necessaria indipendenza della
giustizia tributaria.
5.9 La tutela della apparenza di indipendenza: lo status
economico del giudice tributario. (profilo non manifestamente
infondato)
Ugualmente, non pare superare il test di compatibilità con la
CEDU e determinare un autonomo profilo di questione di legittimità
costituzionale non manifestamente infondata, il trattamento economico
del giudice tributario. E ciò sotto un duplice profilo. Da un lato
esso è determinato con provvedimento della stessa amministrazione i
cui provvedimenti sono soggetti al controllo giurisdizionale (!),
dall'altro esso non appare determinato in misura adeguata.
Sotto il primo profilo la non apparente indipendenza risulta
addirittura marchiana se si osserva che il fatto che la retribuzione
sia determinata dall'autorità di vertice della amministrazione
soggetta a controllo costituisce una apparenza di potere di pressione
addirittura manifesta. Inoltre: "la liquidazione dei compensi è
disposta dalla direzione regionale delle entrate, nella cui
circoscrizione ha sede la commissione tributaria di appartenenza ed i
pagamenti relativi sono fatti dal dirigente responsabile della
segreteria della commissione, quale funzionario delegato cui sono
accreditati i fondi necessari" (d.lgs. 545/1992, art. 13 co3).
Il compenso è determinato dal vertice della amministrazione
controllata, la liquidazione è disposta dall'organo cui sono
imputabile la più gran parte degli atti impugnati e il pagamento
effettuato materialmente dall'organo ausiliario del giudice,
istituzionalmente dipendente dalla amministrazione controllata (!).
Sotto il secondo profilo, rammentato che, è stato ritenuto
contrario al principio di indipendenza che elementi decisivi per il
mantenimento di un tenore di vita decoroso del giudice dipendessero
da scelte gestionali della autorità governativa (CEDU 27 novembre
2008, Miroshnik v. Ukraine), appare evidente che la corresponsione ai
giudici tributari di compensi non adeguati mette a serio rischio
l'immagine di relativa indipendenza e soprattutto imparzialità verso
l'esterno.
6. La questione di costituzionalità. Le norme parametro.
Da quanto sopra precede risulta che sussiste lo spazio giuridico
che non solo consente, ma anzi impone, al Giudice Tributario di
sollevare una eccezione di legittimità costituzionale. Non solo è
preciso dovere giuridico del Giudice Tributario presidiare il
rispetto, da parte della normativa di legge, dei principi
fondamentali contenuti nella Carta Fondamentale. Egli ha anche il
preciso dovere di tutelare anche l'interesse dello Stato a evitare
violazioni del diritto internazionale che comporterebbero un illecito
internazionale e l'obbligo per lo Stato di indennizzare le vittime
della violazione.
Il Giudice ha anche il dovere di interpretare le norme della
Costituzione alla luce delle norme interposte, quali le norme della
Cvedu, avvalendosi altresì della interpretazione di essa da parte
della Corte di Strasburgo (C. Cost. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349,
nonchè la sentenza 11 marzo 2011, n. 80).
Ne consegue il pieno e vincolante dovere di questo Collegio di
vagliare la normativa interna italiana alla luce dei seguenti
parametri di costituzionalita': art. 101 e 111 Cost. e, per il
tramite dell'art. 117 Cost., art. 6 Convenzione Europea per la
Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali, per
come interpretata dalla giurisprudenza della Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo (giurisprudenza sopra riassunta, nei limiti di
rilevanza nella presente sede, sopra, nel n. 4).
7. La questione di costituzionalità. Sulla applicabilità delle
norme parametro e sulla rilevanza e le norme sospettate di
illegittimità costituzionale.
Non vi è dubbio che nella presente fattispecie intanto, siano
direttamente applicabili, come parametro di costituzionalità, le
norme della Cvedu, e in particolare l'art. 6.
Come sopra dettagliatamente argomentato al n 3 tale parametro è
comunque applicabile a tutti i processi tributari, quale quello
presente, nei quali siano in gioco sanzioni, non importa se
qualificate quali penali o amministrative dagli ordinamenti interni
(CEDU, 23 novembre 2006, Jussila v. Finlandia).
Per quanto riguarda le norme sospettate di illegittimità
costituzionale va detto che non si tratta ,in effetti, delle norme
che disciplinano il merito della controversia da decidere, nè,
propriamente, delle norme che disciplinano lo svolgimento del
processo, ma di due altre tipologie di norme, ugualmente fondamentali
e rilevanti: innanzitutto quelle che costituiscono la struttura,
ordinamento, inquadramento del giudice e dovrebbero assicurarne la
indipendenza e, in secondo luogo, delle norme, queste sì
processuali, che dovrebbero, in caso di rilevata violazione della
indipendenza consentire il rimedio alla violazione del principio di
indipendenza.
È del tutto evidente che anche queste norme, in particolare
quelle del primo tipo appena citato possano e, soprattutto debbano
essere oggetto dello scrutinio di legittimità costituzionale.
Altrimenti il legislatore potrebbe costituire una giurisdizione
illegittima (perchè non indipendente o per altri motivi)
sottraendosi al controllo della Corte delle Leggi solo assumendo che
le norme considerate non sarebbero norme direttamente applicate dal
giudice nel processo ma solo norme che costituiscono il giudice del
processo. Altrimenti il legislatore potrebbe, senza freno e controllo
della Corte delle Leggi, violare gli obblighi internazionali dello
Stato e violare la norma sacrale del giusto processo.
Tanto premesso, le norme che determinano una situazione di non
apparente indipendenza e costituiscano un giudice non apparentemente
imparziale sono le seguenti (già indicate sopra nei nn. 5.6, 5.7,
5.8 e 5.9.).
In particolare: nel D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 545 gli articoli:
a) 2, 15, 31, 32, 33, 34 e 35, in ordine alle attribuzioni di
Presidenti, Giudici, Direttore delle Segreterie e Segreterie, anche
in correlazione con gli articoli 37 del d.P.R. 748/1972 e 72, comma
1, lett. b) d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e delle norme di cui al
D.Lgs. 25 luglio 2006, n. 240, e articoli 2, comma 10-ter, e
23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (e relativa
disciplina delegata e attuativa, art. 15, comma 1, D.P.C.M. 27-2-2013
n. 67) per quanto attiene il profilo della indisponibilità da parte
del Giudice Tributario dei mezzi personali per esercizio della
giurisdizione (la questione sopra delineata nel § 5.6 e 5.7), nella
parte in cui non assicurano, in conformità alla giurisprudenza della
CEDU, citata sopra al n. 4, la indipendenza sotto il profilo della
possibilità di disporre autonomamente del personale ausiliario,
attribuendo, invece, tali poteri alla Amministrazione cui
appartengono le autorità che emana gli atti sottoposti al controllo
giurisdizionale;
b) 13, per quanto attiene alla lesione della apparenza di
indipendenza sotto il profilo dell'assetto dei poteri di
determinazione del trattamento economico (la questione sopra
delineata sub n. 5.9) sotto il profilo di prevedere la
determinazione, liquidazione e amministrazione del compenso da parte
della stessa amministrazione cui appartengono anche gli organi che
emettono gli atti sottoposti al controllo giurisdizionale, con
lesione della apparenza di indipendenza in conformità alla
giurisprudenza della CEDU citata sopra al n 4;
c) 2, 29-bis, 31, e 35, sotto il profilo della omessa previsione
di una autonomia di gestione finanziaria e contabile delle
Commissioni tributarie (questione sopra delineata sub 4.8), anche in
rapporto con l'articolo 1, comma 404, l. 27 dicembre 2006, n. 296 e
relativa regolamentazione delegata (art. 15, comma 8 D.P.R. 30
gennaio 2008, n. 43) e, successivamente, articoli 2, comma 10-ter, e
23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (e relativa
disciplina delegata e attuativa, art. 15, comma 3, D.P.C.M. 27-2-2013
n. 67) nella parte in cui non assicurano, in conformità alla
giurisprudenza della Cedu citata sopra al n 4 la apparenza di
indipendenza sotto il profilo della possibilità di disporre
autonomamente dei mezzi materiali, invece attribuiti alla gestione
dell'autorità che emette gli atti da sottoporre al controllo
giurisdizionale.
Sotto il profilo, invece delle norme processuali, denunciate di
illegittimità sono gli articoli 6 D.Lgs. 546/1992 e 51 c.p.c. nella
parte in cui non prevedono, accanto alla possibilità di astensione
individuale del giudice per motivi "personali", un rimedio che
consenta di rimediare al difetto di apparenza di indipendenza c.d.
ordinamentale del giudice ovvero di evitare che venga adottata una
decisione che, per effetto della sua adozione da parte di un giudice
non apparentemente indipendente per violazione della clausola del
giusto processo, ai sensi dell'art. 111 Cost. e 6 Cvedu, sia nulla
per difetto di costituzione del giudice (art. 158 c.p.c.) e,
comunque, fonte di responsabilità dello Stato italiano per
violazione dei diritti fondamentali dell'uomo.
È ancora il caso di aggiungere che le norme sopra citate sono
tutte applicate nella presente fattispecie, nel senso sopra
precisato, e che da esse dipende la decisione della controversia in
corso davanti a questo Giudice, non quanto a disciplina del merito o
degli atti processuali, ma quanto alla legittima e valida
costituzione, nel quadro dello statuto dei diritti fondamentali,
anche di fonte CEDU, del Giudice preposto a decidere.
8. La non manifesta infondatezza delle questioni (rinvio).
Per quanto attiene la non manifesta infondatezza essa risulta,
dal puntuale e dettagliatamente argomentato confronto tra la
giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, sunteggiata
sopra nel 4, e la disciplina interna compiutamente analizzata sopra
nei paragrafi dai n. 5 a n. 5.9.
Per economia di esposizione e migliore leggibilità ad essi si fa
integrale rinvio in questa sede, rilevando che questo collegio
ritiene manifestamente infondato il dubbio di legittimità
costituzionale relativo ai profili riassunti nei nn. 5.1, 5.2, 5.3,
5.4 e 5.5.
Si ritengono invece non manifestamente infondate le questioni
sopra dettagliatamente espresse ai nn. 5.6, 5.7, 5.8 e 5.9 per i
motivi dettagliatamente e approfonditamente espressi in quella sede,
da intendersi qui espressamente richiamati.
Può solo soggiungersi che le norme denunciate non si prestano a
una interpretazione costituzionalmente orientata che eviti
l'elevazione della questione di legittimità costituzionale.
Le norme che disciplinano status, struttura e inquadramento
ordinamentale del giudice sono inequivoche e solo un intervento del
tutto "creativo" certamente sottratto ai poteri del Giudice
Tributario potrebbe ipotizzare un inquadramento della giustizia
tributaria, definizione dello status, dotazioni e guarentigie diverso
da quello cogentemente ed espressamente sancito dalle norme
denunciate. Tale diverso inquadramento e definizione, del resto, non
è ipotizzata in via interpretativa neppure dalla dottrina più
avanzata e pare ermeneuticamente del tutto impossibile.
Le norme che prevedono i rimedi processuali, invece, non solo non
si prestano a una interpretazione differente ma essa sarebbe del
tutto inutile, atteso che, poichè il vizio di costituzione riguarda
non il singolo giudice ma il complesso di essi, anche l'attivazione
del rimedio processuale da parte dei singoli componenti di questo
Collegio non potrebbe determinare in alcun modo l'eliminazione del
sospettato assetto lesivo dei diritti costituzionali e fondamentali
sopra denunciato.

P.Q.M.

La Commissione, letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale delle seguenti norme:
1-quanto D.Lqs. 31 dicembre 1992, n. 545 gli articoli:
a) 2, 15, 31, 32, 33, 34 e 35, in ordine alle attribuzioni di
Presidenti, Giudici, Direttore delle Segreterie e Segreterie, anche
in correlazione con gli articoli 37 del d.P.R.. 748/1972 e 72, comma
1, lett. b) d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e delle norme di cui al
D.lgs. 25 luglio 2006, n. 240, e articoli 2, comma 10-ter, e
23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (e relativa
disciplina delegata e attuativa, art. 15, comma 1, D.P.C.M. 27-2-2013
n. 67) per quanto attiene il profilo della indisponibilità da parte
del Giudice Tributario dei mezzi personali per esercizio della
giurisdizione (la questione sopra delineata nel § 5.6 e 5.7), nella
parte in cui non assicurano, in conformità alla giurisprudenza della
CEDU, citata sopra al n. 4, la indipendenza sotto il profilo della
possibilità di disporre autonomamente del personale ausiliario,
attribuendo, invece, tali poteri alla Amministrazione cui
appartengono le autorità che emana gli atti sottoposti al controllo
giurisdizionale;
b) 13, per quanto attiene alla lesione della apparenza di
indipendenza sotto il profilo dell'assetto dei poteri di
determinazione del trattamento economico (la questione sopra
delineata sub n. 5.9) sotto il profilo di prevedere la
determinazione, liquidazione e amministrazione del compenso da parte
della stessa amministrazione cui appartengono anche gli organi che
emettono gli atti sottoposti al controllo giurisdizionale, con
lesione della apparenza di indipendenza in conformità alla
giurisprudenza della CEDU citata sopra al n. 4;
c) 2, 29-bis, 31, e 35, sotto il profilo della omessa previsione
di una autonomia di gestione finanziaria e contabile delle
Commissioni tributarie (questione sopra delineata sub 4.8), anche in
rapporto con l'articolo 1, comma 404, l. 27 dicembre 2006, n. 296 e
relativa regolamentazione delegata (art. 15, comma 8 D.P.R. 30
gennaio 2008, n. 43) e, successivamente, articoli 2, comma 10-ter, e
23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (e relativa
disciplina delegata e attuativa, art. 15, comma 3, D.P.C.M. 27-2-2013
n. 67) nella parte in cui non assicurano, in conformità alla
giurisprudenza della Cedu citata sopra al n 4 la apparenza di
indipendenza sotto il profilo della possibilità di disporre
autonomamente dei mezzi materiali, invece attribuiti alla gestione
dell'autorità che emette gli atti da sottoporre al controllo
giurisdizionale.
2-quanto al D.Lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 l'articolo 6 D. Lgs.
546/1992 e 51 c.p.c. nella parte in cui non prevedono, accanto alla
possibilità di astensione individuale del giudice per motivi
"personali", un rimedio che consenta di rimediare al difetto di
apparenza di indipendenza c.d. ordinamentale del giudice ovvero di
evitare che venga adottata una decisione che, per effetto della sua
adozione da parte di un giudice non apparentemente indipendente per
violazione della clausola del giusto processo, ai sensi dell'art. 111
Cost. e 6 Cvedu, sia nulla per difetto di costituzione del giudice
(art. 158 c.p.c.) e, comunque, fonte di responsabilità dello Stato
italiano per violazione dei diritti fondamentali dell'uomo., il tutto
in riferimento agli artt. 101 e 111 Cost. e, per il tramite dell'art.
117 Cost., art. 6 Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti
dell'Uomo e delle Libertà fondamentali, per come interpretata dalla
giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo; sospende il
giudizio; ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale; ordina alla Segreteria che la presente ordinanza sia
notificata alla Parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei Deputati.
Reggio Emilia lì 23 settembre 2014

Il Presidente est.: Milana