1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 24-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 febbraio 1993
N. 17 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 febbraio 1993 (della regione Calabria) Regione - Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario e speciale nonche' delle province autonome di adeguare i rispettivi ordinamenti entro un anno dall'entrata in vigore del d.l. n. 7/1993 alle norme in esso contenute - Previsione che, nel caso in cui gli organi ai quali spetta provvedere alla ricostituzione degli uffici i cui titolari sono scaduti, quando abbiano carattere collegiale, non procedano alla nomina o designazione ad essi spettanti almeno un giorno prima della scadenza della proroga, la relativa competenza sia trasferita ai rispettivi presidenti che la debbono esercitare entro la scadenza del termine medesimo - Limitazione dei poteri degli organi amministrativi prorogati ai soli atti indifferibili ed urgenti e previsione della nullita' per gli atti esorbitanti da detto limite - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio regionale, della giunta e del presidente - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992. (D.L. 18 gennaio 1993, n. 7). (Cost., artt. 77, 117, 118, 121, 122 e 123). (093C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 24-2-1993)

Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 2 febbraio 1993, n.
49, della giunta regionale immediatamente esecutiva, rappresentato e
difeso, giusta procura speciale a margine del presente atto,
dall'avv. Federico Sorrentino e nel suo studio in Roma, lungotevere
delle Navi, n. 30, elettivamente domiciliato, contro lo Stato e per
esso il Presidente del Consiglo dei Ministri, per la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale del d.l. 18 gennaio 1993, n. 7,
recante "Disciplina della proroga degli organi amministrativi",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 14
del 19 gennaio 1993.
F A T T O
1. - Con d.l. 18 settembre 1992, n. 381, fu dettata per la prima
volta una disciplina generale della proroga (o prorogatio) degli
organi amministrativi, la quale anche in applicazione dell'art. 97
della Costituzione ed richiamo fattone nella sentenza n. 208/1992 di
codesta ecc.ma Corte, stabiliva termini perentori per la
ricostituzione degli organi amministrativi già scaduti e limitava a
soli quarantacinque giorni dopo la scadenza la prorogatio degli
organi che sarebbero in seguito scaduti.
Stabiliva inoltre il d.l. n. 381/1992 che, quando la competenza a
provvedere alla ricostituzione spettasse ad un organo collegiale e
questo non avesse provveduto almeno tre giorni prima della scadenza
del periodo di proroga, la relativa competenza dovesse trasferirsi al
presidente del collegio per essere comunque esercitata entro la
scadenza del suddetto periodo di proroga.
Alle "disposizioni" di questo d.l. le regioni a statuto
ordinario, quelle a statuto speciale e le province autonome di Trento
e di Bolzano si sarebbero dovute adeguare entro un anno dalla data di
entrata in vigore della relativa legge di conversione.
2. - Decaduto questo decreto per scadenza dei termini di
conversione, il Governo riproponeva un secondo provvedimento (d.l.
19 novembre 1992, n. 439) dall'identico contenuto (salvo alcune
modeste varianti).
Ciò dava modo alle regioni, che temevano la lesione delle proprie
competenze costituzionali in tema di organizzazione di uffici ed enti
regionali, di prospettare, attraverso la "Conferenza dei presidenti
delle regioni e delle province autonome", insieme con i loro dubbi,
anche proposte di emendamento, da valere in sede di conversione,
delle disposizioni di più incerta costituzionalità di quel decreto.
3. - Poichè neanche il d.l. n. 439/1992 è stato convertito nei
termini, le regioni auspicavano che delle loro osservazioni sarebbe
stato tenuto conto dal Governo in sede di reiterazione.
Viceversa anche il terzo decreto, quello qui impugnato (d.l. 18
maggio 1993, n. 7), risulta emanato con lo stesso sostanziale
contenuto dei due precedenti, onde numerose regioni e, con quest'atto
la Calabria, si vedono costrette a denunciarne l'incostituzionalità
sotto i seguenti profili di
D I R I T T O
4. - Va preliminarmente posta la questione di costituzionalità
dell'art. 9 del d.l. impugnato, secondo il quale "Entro un anno
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le regioni a statuto ordinario, nonchè le regioni
a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano,
provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle disposizioni del
presente decreto".
Questa disposizione pone subito alcuni interrogativi.
Il primo attiene all'individuazione del titolo giuridico del
dovere di adeguamento della normativa regionale.
Se si pone mente al rilievo che questo dovere è espresso in modo
assolutamente uniforme nei confronti delle regioni a statuto speciale
e di quelle di diritto comune, occorre concludere che il legislatore
statale abbia ritenuto (conformemente alle ricordate proposte di
emendamento avanzate dalla Conferenza dei presidenti regionali) di
porre, con la nuova disciplina della prorogatio, principi generali
dell'ordinamento giuridico, vincolanti in quanto tali tutte le
regioni.
Questa conclusione sottrarrebbe probabilmente il testo del decreto
a molte delle eccezioni di costituzionalità che saranno di seguito
avanzate, ma al tempo stesso porrebbe ulteriori interrogativi.
Infatti occorrerebbe subito domandarsi se, in attesa delle norme
regionali di adeguamento, continuerebbero ad applicarsi, agli organi
o agli enti la cui nomina spetti alle regioni, le previgenti norme
regionali in materia, ovvero se dovrebbero trovare applicazione, in
via per così dire suppletiva, le disposizioni dell'impugnato
decreto-legge.
In altre parole: il d.l. n. 7/1993 ha abrogato o non la
previgente disciplina regionale oppure l'abrogazione è destinata a
intervenire scaduto un anno dall'entrata in vigore della legge di
conversione? O, invece, più correttamente, esso ha posto principi
generali dell'ordinamento, rispetto ai quali le regioni hanno un
ampio termine per adeguarsi e, in difetto, rischiano di vedere
inficiate le proprie leggi, non conformi a quei principi, da
illegittimità costituzionale sopravvenuta?
5. - La soluzione di detti quesiti non è agevole, ma, se si
privilegia il tenore letterale dell'art. 9, che ricollega alle
"disposizioni" del decreto-legge l'adeguamento della normativa
regionale, si deve concludere che il legislatore statale ha inteso
vincolare la competenza legislativa delle regioni al rispetto di
tutti i precetti di cui al d.l. n. 7/1993. E ciò non può non
contrastare con l'autonomia legislativa delle regioni.
Ora, la regione ricorrente non contesta - nè avrebbe ragione di
farlo - che una rigorosa disciplina della proroga degli organi e
degli enti amministrativi corrisponde alla riserva di legge dell'art.
97 della Costituzione ed al principio di buon andamento
dell'amministrazione, onde non riterrebbe lesa la propria competenza,
qualora il decreto-legge impugnato fosse inteso come espressione di
un principio generale scaturente dalla costituzione, attuabile dal
legislatore regionale nell'ambito e nei limiti della propria
competenza. Ma deve senz'altro contestare la pretesa, che sembra
emergere dall'art. 9, di considerare le disposizioni del decreto
quali precetti vincolanti la legislazione regionale.
Il mancato accoglimento della proposta di emendamento regionale,
che tendeva a ricondurre il significato del precedente decreto
nell'ampia categoria dei principi generali dell'ordinamento
giuridico, esprime ora la volontà del legislatore statale di
assumere le disposizioni del d.l. n. 7/1993 quali precetti
vincolanti anche nel dettaglio la competenza regionale. Nè pare che
dal testo del decreto possa estrarsi una volontà normativa volta ad
assegnare a quelle disposizioni il valore di principi fondamentali
vincolanti la potestà legislativa ripartita.
Sicchè si deve denunziare: violazione dell'art. 117 della
Costituzione.
6. - Ove il testo del d.l. impugnato dovesse, in denegata
ipotesi, essere inteso come insieme di principi fondamentali
vincolanti la competenza legislativa regionale ripartita e
suscettibile persino di abrogare le previgenti norme regionali di
dettaglio, si porrebbe comunque il dubbio circa la costituzionalità
di altre disposizioni.
Viene anzitutto in rilievo il secondo comma dell'art. 4, a termini
del quale "Nei casi in cui i titolari della competenza alla
ricostituzione siano organi collegiali e questi non procedano alle
nomine o designazioni ad essi spettanti almeno tre giorni prima della
scadenza della proroga, la relativa competenza è trasferita ai
rispettivi presidenti, i quali debbono comunque esercitarla entro la
scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione"
(art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto
comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e
statutarie che assegnano competenza ad organi collegiali. La
disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai
presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i
corrispondenti poteri. Ed è evidente che una statuizione siffatta
potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla
regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo Stato
regionale.
Di più la disposizione in esame viola, insieme con la potestà
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorchè essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente
del consiglio regionale non ha una posizione per così dire autonoma
dal consiglio stesso dal quale è eletto per dirigere i lavori (122,
terzo comma) nè, a differenza del consiglio, della giunta e del suo
presidente (art. 124, primo comma), possiede una propria ed autonoma
rileanza esterna.
Naturalmente ciò potrebbe non escludere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna,
purchè non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del Consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale, non può che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalità, in riferimento ai citati
parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza
attribuita al consiglio regionale al suo presidente e che fa di
questo un organo titolare di poteri amministrativi esterni.
Si denuncia pertanto: violazione degli artt. 117, 121, 122 e 123
della Costituzione.
7. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3).
Tali disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati
agli atti urgenti e indifferibili e sanzionando come illegittimi
tutti gli altri, incidono sulla competenza regionale in materia in
violazione quindi dell'art. 117 della costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.
8. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato,
nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di
ricostituzione adottati da presidenti di organi collegiali,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei
competenti collegi (secondo comma).
Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lett. d),
della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le competenze
regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali.
Invero, ove anche potesse sostenersi che il d.l. impugnato possa
comprimere, nei sensi che si sono appena contestati, le competenze
regionali in materia, esso sicuramente non può convalidare ciò che
in base alla Costituzione è invalido e quindi non può sottrarre al
legislatore nè all'amministrazione regionale il potere di
qualificare come invalidi atti applicativi di decreti-legge non
convertiti.
In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla
potestà legislativa regionale e su quella statutaria al di là di
quanto consentirebbero gli artt. 117 e 123, ma incide altresì sulla
competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe così impedito
di revocare gli illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere
diversamente in ordine agli organi scaduti.
Si denuncia pertanto la violazione degli artt. 117, 118 e 123 in
relazione all'art. 77, ultimo comma della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che in accoglimento del presente ricorso il decreto-
legge impugnato venga dichiarato incostituzionale in riferimento agli
artt. 117, 118, 121, 122, 123 e 77 della Costituzione.
Roma, addì 9 febbraio 1993
Avv. Federico SORRENTINO

93C0168