1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 9-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 446 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 luglio 2002
Ordinanza emessa il 17 luglio 2002 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Bracuto Maria Rita e Comune di Genova Impiego pubblico - Controversie relative al rapporto di lavoro dei dipendenti di pubbliche amministrazioni - Accertamento pregiudiziale sull'efficacia, validita' ed interpretazione dei contratti o accordi collettivi nazionali sottoscritti dall'ARAN - Obbligo del giudice di sospensione del giudizio con ordinanza motivata, contenente i termini della questione da risolvere e la fissazione di una nuova udienza non prima di centoventi giorni - Obbligo dell'ARAN di convocazione delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo per un accordo sull'interpretazione autentica ovvero sulla modifica della clausola controversa - Disciplina della conseguente procedura e dello svolgimento delle controversie di lavoro - Ingiustificata deroga alla disciplina processuale delle controversie di lavoro - Incidenza sul diritto di azione - Eccesso di delega - Violazione del principio della subordinazione dell'efficacia erga omnes dei contratti collettivi di lavoro al rispetto del principio di maggioranza e rappresentativita' - Indebita interferenza del potere legislativo sulla funzione giurisdizionale - Violazione dei principi sul giusto processo. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 64, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 39, 76, 101, 102 e 111. (002C0925) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 9-10-2002)

IL TRIBUNALE

Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale di
Genova sezione lavoro Bracuto Maria premesso che è dipendente del
Comune di Genova, a decorrere dal 25 maggio 1998, con mansioni di
ufficiale di polizia municipale, inquadrata nella categoria "D"
secondo l'inquadramento professionale delineato dal contratto
collettivo del settore; che una clausola del contratto collettivo
decentrato esclude dalla valutazione per la progressione economica i
dipendenti con anzianità di servizio inferiore a due anni, che
siffatta clausola, in forza della quale le è stata negata la
progressione orizzontale, è affetta da nullità perchè in contrasto
col contratto collettivo di comparto; tutto ciò premesso chiede il
riconoscimento della progressione di cui sopra.
Il Comune di Genova si costituisce e contesta la fondatezza della
domanda attrice assumendo che la summenzionata clausola, del
contratto decentrato è valida in quanto non contrastante col
contratto collettivo di comparto, ma coerente con i principi da esso
enunciati.
È opportuno richiamare brevemente le argomentazioni svolte sia
negli atti scritti, sia nell'ampia discussione orale, con cui le
parti sostengono le rispettive e contrastanti tesi.
La difesa della ricorrente richiama l'art. 5 del contratto di
comparto del 31 marzo 1999 (sono prodotti due contratti del comparto
enti locali stipulati il 31 marzo 1999 ed il 1 aprile 1999) che fra
l'altro dispone: "... la progressione economica di cui al comma 1 si
realizza ... nel rispetto dei seguenti criteri:
a) per i passaggi nell'ambito della categoria "A", sono
utilizzati gli elementi di valutazione di cui alle lettere b) e c)
adeguatamente semplificati in relazione al diverso livello di
professionalità dei profili interessati;
b) per i passaggi alla prima posizione economica successiva
ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie "B" e "C", gli
elementi di cui alla lettera c) sono integrati valutando anche
l'esperienza acquisita;
c) per i passaggi alla seconda posizione economica,
successiva ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie "B" e
"C" previa selezione in base ai risultati ottenuti, alle prestazioni
rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti
ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività
lavorative ed ai processi di riorganizzazione, all'impegno e alla
qualità della prestazione individuale;
d) per i passaggi all'ultima posizione economica della
categorie "B" e "C" nonchè per la progressione all'interno della
categoria "D", secondo la disciplina dell'articolo 12, comma 3,
previa selezione basata sugli elementi di cui al precedente punto c),
utilizzati anche disgiuntamente ....".
Ora, sostiene sempre la difesa dell'attrice, la valutazione
dell'esperienza acquisita, che potrebbe in teoria giustificare
l'esclusione di chi non abbia maturato un minimo di anzianità di
servizio, costituisce un criterio, previsto dalla lettera b) della
sopra trascritta norma, integrativo di quelli previsti dalla
successiva lettera c); ma per le progressioni all'interno della
categoria "D" (è la categoria in cui è inquadrata la ricorrente)
questo criterio integrativo deve ritenersi escluso perchè sono
richiamati solo quelli delineati dalla lettera c); ed in contrasto
con tale esclusione il contratto decentrato avrebbe previsto il
requisito dell'anzianità di servizio quale presupposto per valutare,
ai fini della progressione economica, la Bracuto inquadrata nella
categoria "D".
Aggiunge la difesa della ricorrente che l'art. 17 del contratto
di comparto del 1 aprile 1999 prevede l'istituzione di un fondo per
gli incrementi retributivi e dispone tra l'altro che le risorse di
tale fondo sono destinate "... alle posizioni di sviluppo della
progressione economica orizzontale attribuite a tutto il personale in
servizio.", e l'espressione "attribuite a tutto il personale in
servizio" andrebbe intesa nel senso che tutto il personale in
servizio avrebbe diritto ad essere valutato ai fini della
progressione economica, senza aprioristiche esclusioni come quella
lamentata dall'attrice. Anche sotto questo profilo andrebbe ravvisato
il denunciato contrasto tra la clausola della quale l'attrice lamenta
l'applicazione nei suoi confronti ed il contratto di comparto.
Osserva ancora la difesa della Bracuto: il dipendente che non
abbia maturato il biennio di anzianità per ciò solo non viene
ammesso al concorso, sicchè in definitiva si vede valutato
negativamente sulla base di un unico criterio (appunto l'anzianità
di servizio) introdotto dal contratto decentrato, mentre il contratto
di comparto prevede comunque una pluralità di criteri di valutazione
in concorso tra loro.
Ecco quindi, sempre secondo la difesa dell'attrice, un ulteriore
profilo di contrasto fra il contratto di comparto ed il contratto
integrativo.
La difesa del convenuto assume invece che tale contrasto non
sussisterebbe e che la clausola in questione si porrebbe nell'ambito
dei principi e delle direttive che il contratto di comparto ha
impartito alla contrattazione integrativa, e che sono dettati in
particolare dall'articolo l6 (contratto di comparto del 31 marzo
1999) che dispone tra l'altro: "... le materie di contrattazione
decentrata ... sono integrate dalle seguenti ... completamento ed
integrazione dei criteri della progressione economica all'interno
della categoria di cui all'art. 5, comma 2 ...". Argomenta il
resistente che il presupposto di almeno due anni di anzianità
sarebbe stato legittimamente introdotto quale criterio integrativo la
cui formulazione è demandata dal contratto di comparto a quello
decentrato.
Aggiunge la difesa del convenuto che ai sensi del già richiamato
e trascritto art. 5 del contratto di comparto (del 31 marzo 1999)
sono oggetto di valutazione, ai fini della progressione economica,
fra l'altro, i risultati ottenuti, le prestazioni rese con più
elevato arricchimento professionale, gli interventi formativi e di
aggiornamento, l'impegno e la qualità della prestazione individuale;
tutti elementi la cui adeguata valutazione presuppone lo svolgimento
dell'attività lavorativa del dipendente per un congruo arco di
tempo. Sicchè anche sotto questo profilo, sempre secondo la difesa
del convenuto, si muoverebbe nello spirito del contratto di comparto
la clausola del contratto decentrato che ammette alla valutazione per
la progressione economica i dipendenti che abbiano almeno un biennio
di anzianità.
Le contrastanti tesi rispettivamente sostenute dalle parti
pongono il seguente problema; la clausola del contratto decentrato
che esclude dalla valutazione per la progressione economica i
dipendenti che non abbiano maturato almeno un biennio di anzianità,
e che è stata applicata dal Comune di Genova nei confronti della
Bracuto, è legittima perchè rispettosa dei limiti stabiliti per la
contrattazione integrativa dal contratto di comparto, oppure si pone
in contrasto con esso, ed è conseguentemente affetta da nullità ai
sensi del terzo comma dell'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001? La
soluzione del quesito, dalla quale dipende l'accoglimento o la
reiezione della domanda attrice, comporta un delicato problema di
interpretazione dei passi del contratto di comparto che sono stati
presi in esame dalle parti. La delicatezza del problema emerge dalle
opposte argomentazioni rispettivamente svolte dalle parti e che si
sono illustrate. Argomentazioni che appaiono ragionevoli e sviluppate
con attenta considerazione della lettera del documento. Il problema
interpretativo da risolvere, concernendo la portata di un contratto
sottoscritto dall'ARAN, fa scattare il complesso meccanismo delineato
dai commi 1, 2 e 3 dell'art. 64 del d.lgs. n. 165/2001. Vale a dire
il giudice deve con ordinanza non impugnabile indicare la questione
interpretativa da risolvere, darne comunicazione all'ARAN, e fissare
l'ulteriore trattazione della causa non prima di centoventi giorni. A
sua volta l'ARAN convoca le organizzazioni sindacali stipulanti per
una eventuale interpretazione autentica della clausola, o delle
clausole di cui trattasi, o per una loro eventuale modifica.
Questo giudice dubita che il suddetto meccanismo sia conforme
alla Costituzione, e già in altra controversia ha investito la Corte
costituzionale della relativa questione. La questione è stata, con
ordinanza n. 233/2002, dichiarata manifestamente inammissibile con
questa motivazione: "il rimettente, pur assumendo che si pone, nella
specie, un delicato problema di interpretazione del contratto
collettivo, non motiva nè argomenta in alcun modo, in ordine alle
ragioni che avvalorano siffatto dubbio ... in tal modo egli non
fornisce adeguata motivazione circa la necessità in cui si trova di
dover fare applicazione, al caso sottoposto alla sua cognizione,
della norma censurata ...".
Da questa censura, ad avviso del giudicante, va esente il
presente provvedimento nel quale si è ampiamente detto del contrasto
interpretativo fra le parti, e si sono ampiamente illustrate le
rispettive serie argomentazioni.
Circa la non manifesta infondatezza della cennata questione di
legittimità costituzionale e circa e la sua rilevanza questo giudice
osserva quanto segue richiamando il suo precedente provvedimento.
È opportuno, per un adeguato inquadramento della problematica da
affrontare, chiarire che il contratto collettivo si configura, almeno
nel settore dell'impiego presso le p.a., quale fonte di diritto
oggettivo.
Contiene infatti norme generali ed astratte che si applicano al
caso concreto con lo stesso meccanismo previsto per le norme di
legge.
È inoltre, al pari di una norma di legge, efficace erga omnes.
Nè varrebbe obiettare, per contestare siffatta efficacia, che il
c.c., anche nell'ipotesi di mancata iscrizione del dipendente
a1l'organizzazione sindacale stipulante, si applica al singolo
rapporto di pubblico impiego non per forza propria, ma in quanto
richiamato dal contratto individuale. L'obiezione non appare fondata
perchè, anche in difetto di siffatto richiamo, il c.c. è
direttamente applicabile al rapporto individuale di pubblico impiego,
e si sostituisce automaticamente alle clausole individuali difformi,
in forza dell'art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 che sancisce:
"Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di
cui all'art. 2, comma 2, parità di trattamento contrattuale e
comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi
contratti collettivi". E non si vede come possa attuarsi la parità
di trattamento contrattuale se non applicando a tutti i dipendenti il
contratto collettivo del settore. L'obiezione di cui sopra, oltre che
in contrasto col citato articolo, non convince anche perchè finisce
col negare la funzione storica del contratto collettivo, la quale si
concreta, come è noto, nella tutela del prestatore considerato, per
la sua debolezza economica, incapace di contrapporsi adeguatamente
alla controparte in sede di trattative individuali. È chiaro che
tale funzione verrebbe clamorosamente a mancare se l'applicazione del
contratto collettivo fosse rimessa alla volontà espressa dalle parti
in sede di pattuizione individuale.
II contratto collettivo, almeno nel settore del pubblico impiego,
si assimila ad una fonte di diritto oggettivo anche con riguardo al
principio iura novit curia, atteso che i contratti sottoscritti
dall'ARAN vengono, ai sensi dell'ottavo comma dell'art. 47 del d.lgs.
n. 165/2001, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Va inoltre rilevato che sussiste una correlazione fra la
disciplina dell'impiego pubblico dettata dal contratto collettivo del
settore e l'interesse, tutelato dall'art. 97 della Costituzione, al
corretto operare degli uffici della pubblica amministrazione. È
opportuno ricordare che una connotazione essenziale del lavoro
dipendente si ravvisa, secondo un autorevole insegnamento, nello
stabile inserimento del prestatore nell'organizzazione dell'impresa,
sicchè la disciplina del lavoro subordinato incide sulla
organizzazione dell'impresa, organizzazione che a sua volta è
strettamente collegata ai fini che l'imprenditore si propone.
Sussiste quindi un legame a filo doppio fra la disciplina del lavoro
subordinato e le finalità perseguite dall'apparato produttivo in cui
il prestatore opera, finalità che nel settore pubblico attengono al
corretto svolgimento della funzione demandata all'ufficio della p.a.,
ed all'interesse pubblico che vi è sotteso. Ne consegue la
funzionalizzazione della regolamentazione del pubblico impiego
all'interesse pubblico di cui al citato art. 97 della Costituzione.
Il punto è assai delicato ed il suo approfondimento comporterebbe un
lungo discorso che non può essere svolto in questa sede. Qui preme
sottolineare che la suddetta funzionalizzazione è stata affermata da
numerose sentenze della Corte costituzionale (v. in proposito C.
cost. 9 dicembre 1968, n. 124 in Giur. cost. 1968, 2161 ss; C. cost.
7 aprile 1981, n. 52 ivi 1981, 321 ss; C. cost. 13 ottobre 1988,
n. 964 ivi, 1989, 4543 ss; C. cost. 18 gennaio 1989, n 1, ivi, 1989,
3 ss; C. cost. 24 gennaio 1989, n. 19, ivi 1989, 111 ss.; Corte cost.
3 giugno 1999, n. 206 in Gazzetta Ufficiale - 1a serie speciale -
n. 23; Corte costituzionale sent. 4 gennaio 1999 n. 1 - in Gazzetta
Ufficiale 13 gennaio 1999 - 1a serie speciale - n. 2).
Particolarmente significativo un passo della sentenza della Corte
costituzionale del 5 maggio 1980, n. 68 e del seguente tenore: "...
Il principio enunciato dall'art. 97 Cost., non riguarda
esclusivamente l'organizzazione interna dei pubblici uffici, ma si
estende alla disciplina del pubblico impiego in quanto possa influire
sull'andamento dell'amministrazione ... In altre parole è innegabile
che la disciplina del lavoro è pur sempre strumentale, mediamente o
immediatamente, rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli
uffici in cui si articola la pubblica amministrazione.".
Si deve anche rilevare che ai sensi del sopra richiamato comma 2
dell'art. 45 del d.lgs. n. 165/2001 il contratto collettivo nel
pubblico impiego non è derogabile nè in peggio nè in meglio per il
lavoratore, e si applica direttamente al posto delle clausole
difformi del contratto individuale. E mentre la inderogabilità in
peggio (sempre per il lavoratore), comune anche al settore privato,
si spiega agevolmente con l'esigenza di tutelare il dipendente quale
parte più debole del rapporto, la inderogabilità in meglio non può
trovare altra spiegazione che nella pubblica funzione svolta dal
contratto collettivo.
La funzionalizzazione all'interesse pubblico contemplato
dall'art. 97 della Costituzione costituisce quindi connotazione del
c.c. (nel settore pubblico) che lo allontana dalla figura del
contratto di diritto comune, e nel contempo lo avvicina ad una fonte
di produzione di diritto oggettivo.
Inoltre il terzo comma dell'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001
espressamente disciplina il contrasto fra i vari livelli di
contrattazione collettiva secondo il principio gerarchico e, come è
ben noto, detto principio presiede alla risoluzione delle antinomie
fra norme nell'ambito delle fonti di diritto oggettivo.
Infine l'art. 63, comma 5 del d.lgs. n. 165/2001, configurando
quale motivo del ricorso in cassazione la violazione o falsa
applicazione dei contratti e degli accordi collettivi nazionali, ne
completa l'assimilazione alla legge.
Attese le considerazioni di cui sopra si deve concludere che i
sindacati svolgono, almeno nel settore del pubblico impiego, una
funzione di produzione di diritto oggettivo.
Ciò posto è opportuno puntualizzare che, se pur rientra
nell'autonomia delle parti definire in ogni momento in via negoziale
una controversia in corso, ben diversa è l'attività cui, nella
previsione del citato art. 64 del d.lgs. n. 165/2001, sono stimolate
le organizzazioni sindacali; attività volta non alla diretta
definizione della controversia, bensì a dettare l'interpretazione
autentica di una norma generale ed astratta da applicare in causa, od
a modificarla con un'altra norma generale ed astratta.
In questo quadro appare evidente che l'art. 64 del d.lgs.
n. 165/2001, nella parte in cui prevede un temporaneo arresto del
processo per consentire una interpretazione autentica, od una
modifica in sede sindacale della clausola (o delle clausole)
controversa (e), ed impone al giudice un'attività processuale per
stimolare siffatta attività, viola innanzitutto gli articoli 101 e
102 e 111 della Costituzione (d'ora in poi si farà riferimento al
citato art. 111 così come modificato dall'art. 1, legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2) perchè configura
l'interferenza di un potere normativo in un processo in corso. È pur
vero che rientra nel potere delle organizzazioni sindacali stipulanti
provvedere in ogni momento ad interpretare autenticamente od a
modificare una clausola contrattuale, così come rientra nel potere
legislativo interpretare autenticamente o modificare una norma di
legge; ma trattasi di attività che, prescindendo da un processo in
corso, si svolgono su di un piano diverso rispetto a quello
giurisdizionale. Nel caso in esame la realtà è ben diversa, si
impone al giudice di stimolare, mediante determinati adempimenti, le
organizzazioni sindacali stipulanti ad interpretare autenticamente o
a modificare una norma contrattuale da applicare in una controversia
in corso; controversia il cui svolgimento viene arrestato, sia pure
temporaneamente, in attesa appunto dei risultati dell'attività
richiesta. Tale situazione è caratterizzata da una commistione fra
il piano normativo e quello giudiziario, in quanto la decisione,
almeno su di un profilo della controversia, viene trasferita dalla
sede del processo in corso, che proprio per questo subisce un
temporaneo arresto, ad altra sede. Si concreta quindi l'interferenza
di un potere normativo in un processo in corso la quale appare ben
poco compatibile con i citati articoli 101, 102 e 111 della
Costituzione.
L'art. 64 del d.lgs. n. 165/2001, nella parte che si sta
esaminando, presenta un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale per contrasto con l'art. 3 della Costituzione perchè
riserva alle controversie promosse dai dipendenti delle p.a. una
disciplina processuale differente da quella dettata per le altre
controversie di lavoro; disparità ingiustificata, ed in contrasto
con il criterio di fondo ispiratore della riforma del pubblico
impiego, che è quello dell'omogeneizzazione della disciplina
sostanziale e processuale del lavoro dipendente sia nel settore
pubblico che in quello privato.
Si ravvisa un ulteriore contrasto, e sotto un duplice profilo,
della normativa in esame con l'art. 24 della Costituzione.
Secondo un primo profilo il meccanismo delineato dal citato
art. 64 non consente la tutela in sede cautelare perchè appare
incompatibile per la sua macchinosità, basti pensare all'arresto del
processo per almeno centoventi giorni, con le esigenze di celerità
inscindibilmente connesse con i procedimenti delineati dagli articoli
669-bis e seguenti del c.p.c. Nella normalità dei casi rimandare ad
un futuro non prossimo la concessione della tutela cautelare si
risolve in sostanza nella negazione della stessa. Nè vale obiettare
che a siffatto inconveniente si può ovviare accedendo ad una
ragionevole interpretazione che escluda in sede cautelare
l'applicabilità del macchinoso procedimento in questione.
Tale ragionevole interpretazione non darebbe comunque accesso
alla tutela cautelare per i motivi che seguono.
Giova ricordare che la concessione di una misura cautelare è
subordinata alla sussistenza di due elementi: il pericolo nel ritardo
ed il c.d. fumus che attiene alla valutazione positiva, sia pur
sommaria, della pretesa fatta valere in sede interinale. In altri
termini il giudice concede la misura cautelare richiesta se (oltre a
ravvisare il pericolo nel ritardo) ritiene allo stato verosimile che
la pretesa attrice verrà accolta in sede di merito. Si tratta di una
valutazione che in sede sommaria viene effettuata sulla base di
criteri giuridici del tutto analoghi a quelli cui si atterrà il
giudice di merito. È proprio questa analogia di criteri che rende
possibile e ragionevole, nel corso del procedimento cautelare, un
pronostico circa l'accoglimento della domanda attorea in sede di
merito.
Ed è proprio questa analogia di criteri che viene a mancare
nelle controversie promosse da un dipendente pubblico in sede
cautelare, e che coinvolgono l'interpretazione di una o più clausole
di un contratto collettivo stipulato dall'ARAN. In sede di merito è
previsto, sulle predette clausole, un intervento che condizionerà la
pronuncia giudiziale, e che, in quanto frutto di un accordo
sopravvenuto fra l'ARAN e le sue controparti, non sarà fondato su
criteri giuridici, anche se qualificato interpretativo, ma sarà
espressione di discrezionalità normativa, o, se si preferisce, di
autonomia negoziale. E sarebbe una irragionevole anomalia del sistema
imporre al giudice, ai fini della valutazione del fumus, la
previsione di un esito negoziale.
Si deve pertanto concludere che il meccanismo delineato
dall'art. 64 in esame preclude la tutela cautelare perchè rende
inammissibile la valutazione del fumus.
Già sotto questo profilo deve ritenersi violato l'art. 24 della
Costituzione perchè l'attore viene privato della tutela cautelare.
Sotto un ulteriore profilo si configura un contrasto fra
l'art. 64 in esame e l'art. 24 della Costituzione da coordinarsi con
l'art. 111 già menzionato. Detto contrasto emerge ove si consideri
che il lavoratore parte in causa, nell'ipotesi in cui i sindacati
abbiano portato a compimento l'attività loro richiesta, non avrà
avuto, quale singolo, alcuno spazio per svolgere le proprie difese e
far valere le proprie ragioni al tavolo delle trattative sindacali
che sostituiscono il procedimento giurisdizionale in corso.
Il punto è assai delicato e merita un'ulteriore approfondimento.
Il citato art. 111 della Costituzione nei commi 1 e 2 riecheggia
l'art. 6 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (firmata il 4 novembre 1950 e
resa esecutiva in Italia il 26 ottobre 1955 con il deposito degli
strumenti di ratifica intervenuta in forza della legge 4 agosto 1955
n. 848) la cui prima parte tradotta in lingua italiana dal testo
francese suona cosi': "Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia
esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da
un tribunale indipendente ed imparziale, costituito per legge, il
quale deciderà sia sulle controversie sui suoi diritti e doveri di
carattere civile, sia della fondatezza dell'accusa penale che le
venga rivolta ...".
La norma della Costituzione italiana sul giusto processo va
quindi letta alla stregua dei principi elaborati sul tema del
processo equo dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Una lettura
che si impone, oltre che per una stretta somiglianza delle due norme
sopra citate sotto il profilo letterale, anche per evitare eventuali
sanzioni a carico dello Stato italiano da parte della Corte medesima.
Ora nella giurisprudenza della Corte europea viene più volte
affermato il principio secondo cui assicurare un processo equo
significa anche assicurare la c.d. "uguaglianza delle armi". Così
nella decisione Dombo Beheer contro Paesi Bassi del 27 ottobre 1993
(serie A n. 274) si legge il seguente passo: "La Corte concorda con
la Commissione nel ritenere che, nelle controversie concernenti
opposti interessi privati, "uguaglianza delle armi comporta che
ciascuna parte debba disporre di una ragionevole opportunità di
esporre il proprio caso - comprese le prove - a condizioni che non la
pongano in posizione di sostanziale svantaggio nei confronti della
controparte". (Ed in senso analogo la sentenza Raffinerie Greche
Stran e Stratis Andreadis contro Grecia - serie A n. 301-b). E nella
fattispecie delineata dai commi uno e due dell'art. 64 del d.lgs.
n. 165/2001 è proprio la c.d. "uguaglianza delle armi" che viene a
mancare in pregiudizio del dipendente attore nella controversia in
corso. Invero costui, come si è già osservato, non dispone più,
almeno in ordine ad un profilo della controversia, di una sede in cui
far valere il proprio punto di vista, mentre la controparte
attraverso l'ARAN, che è un rappresentante della p.a., può far
valere le proprie ragioni nella sede delle trattative sindacali, sede
che, come si è visto, viene, sia pure in via eventuale, a sostituire
quella processuale.
Nè varrebbe obiettare che anche l'attore nella singola
controversia di pubblico impiego potrebbe, in sede di trattative
sindacali, far valere le proprie ragioni tramite il sindacato cui è
iscritto.
L'obiezione non sarebbe convincente.
Va in proposito sottolineata la profonda differenza fra i vincoli
che rispettivamente legano l'ARAN alla pubblica amministrazione ed il
pubblico impiegato al sindacato cui è iscritto.
Le pubbliche amministrazioni sono rappresentate dall'ARAN nei cui
confronti esercitano un potere di indirizzo (art. 41 del d.lgs.
n. 165/2001), mentre, secondo una dottrina ormai dominante, non può
qualificarsi rappresentanza il rapporto fra il singolo lavoratore ed
il sindacato cui è iscritto.
L'interesse individuale del lavoratore può essere in contrasto
con l'interesse collettivo di cui il sindacato è portatore; inoltre
alle trattative sindacali con l'ARAN partecipano anche sindacati cui
non è iscritto il singolo impiegato, il quale per di più può,
legittimamente, non essere iscritto ad alcun sindacato.
Le considerazioni appena svolte inducono a ravvisare oltre
l'illustrato contrasto con gli articoli 24 e 111 della Costituzione,
un ulteriore contrasto fra l'art. 64, nella parte che si sta
esaminando, e l'art. 39 della Costituzione che solennemente sancisce
il principio di libertà sindacale; principio che comporta anche la
facoltà per il singolo di prospettare, in ordine ai prodotti della
contrattazione collettiva, le proprie esigenze, il proprio punto di
vista, e di manifestare il proprio dissenso. Ebbene di tale facoltà
il singolo viene spogliato persino in sede giurisdizionale.
In questa prospettiva l'interesse collettivo rischia di perdere
la sua configurazione di sintesi degli interessi individuali, per
divenire frutto di una valutazione di vertice caratterizzata da
assoluta eteronomia nei confronti dei singoli. In altri termini
l'ermeneutica giudiziale appare sede adeguata per sciogliere in modo
equilibrato la tensione fra la dimensione collettiva degli interessi
e le esigenze individuali. Trasferire tale tensione esclusivamente in
sede collettiva comporta il rischio di sacrificare uno dei due poli
della dialettica, vale a dire le esigenze individuali.
Sarà la Corte costituzionale a stabilire se questa compressione
delle facoltà del singolo sia compatibile col primo comma
dell'art. 39 della Costituzione.
E la citata norma della Costituzione viene violata sotto un
ulteriore profilo.
Come messo in luce dalla più autorevole dottrina l'esigenza di
fondo che ispira i commi due, tre e quattro dell'art. 39 della
Costituzione è quella di subordinare l'efficacia erga omnes dei
contratti collettivi al rispetto del principio di maggioranza. E
proprio per riguardo a siffatto principio l'art. 43 del d.lgs. n. 165
del 9 maggio 2001 dispone che L'ARAN sottoscriva contratti di
comparto, come si è visto efficaci erga omnes, solo se vi aderiscano
organizzazioni sindacali che rappresentino nel loro complesso la
maggioranza dei lavoratori del comparto interessato (e precisamente
almeno il 51 per cento come media tra dato associativo e dato
elettorale nel comparto o nell'area contrattuale, o almeno il 60 per
cento del dato elettorale nel medesimo ambito). Ebbene l'accordo
previsto dall'art. 64 del d.lgs. n. 165/2001, anch'esso ovviamente
efficace erga omnes, viene stipulato da organizzazioni sindacali
individuate, quali controparti dell'ARAN, solo in quanto firmatarie
del precedente contratto da interpretare o da modificare, a
prescindere dalla loro attua1e rappresentatività.
Viene quindi violato l'art. 39 della Costituzione anche sotto il
profilo del rispetto del principio di maggioranza.
L'art. 64 che si sta esaminando e che, è bene ricordare, è una
norma di legge delegata, appare altresì in contrasto con l'art. 76
della Costituzione per eccesso di delega.
Si rileva in proposito che nell'ambito degli "oggetti definiti",
secondo l'espressione usata dall'art. 76 della Costituzione, il
legislatore delegato, anche a volerne ammettere il potere di dettare
norme delegate che vadano oltre il mero svolgimento delle
enunciazioni di principio espressamente formulate dalla legge
delegante, non ha tuttavia la facoltà di innovare, senza specifica
autorizzazione, la legislazione preesistente. In altri termini nella
delega, in quanto non diversamente disposto, si ritiene implicito il
richiamo al rispetto della legislazione preesistente. Il citato
art. 64 appare quindi sospetto di illegittimità costituzionale per
eccesso di delega perchè, senza alcuna specifica autorizzazione da
parte del delegante, innova la disciplina del processo civile,
introducendo, come si è visto, una ipotesi di arresto, sia pure
temporaneo, del processo stesso.
È pur vero che la legge delega (legge n. 59 del 15 marzo 1997
all'articolo 11 lettera G) prevede: "... misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni
dovute al sovraccarico del contenzioso ..."; ma possono farsi
rientrare in una previsione così generica anche specifici casi di
temporaneo arresto del processo? Una risposta affermativa a tale
domanda non appare ammissibile perchè in contrasto con l'art. 76
della Costituzione nella parte in cui dispone che la delega
legislativa al Governo deve essere effettuata con "... determinazione
dei principi e dei criteri direttivi ...". Detta norma verrebbe in
definitiva vanificata se l'espressione testè trascritta non
alludesse solo a principi e criteri dotati di adeguata concretezza,
ma comprendesse anche una formulazione di essi del tutto vaga e
generica.
E per completezza di indagine è opportuno aggiungere che la
determinazione (è bene ribadire dotata di adeguata concretezza) di
principi e criteri direttivi non si rinviene nemmeno nell'articolo
uno della legge 24 novembre 2000, n. 240 con la quale il Governo è
stato delegato ad emanare un testo unico in materia di disciplina del
rapporto di lavoro dei dipendenti delle p.a. omogeneizzato a quello
del settore privato, testo unico che ha poi preso corpo nel d.lgs.
n. 165 del 30 marzo 2001 il cui articolo 64 è oggetto della disamina
svolta nella presente ordinanza. Tale conclusione emerge dalla piana
lettura del citato articolo uno il quale si limita a disporre che:
"Entro il 31 marzo 2001, il Governo è delegato, sentito il parere
delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, ad emanare un testo unico per il riordino delle norme,
diverse da quelle del codice civile e delle leggi sul rapporto di
lavoro subordinato nell'impresa, che regolano i rapporti di lavoro
dei dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, secondo quanto disposto dall'art.
7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, apportando le modifiche necessarie
per il migliore coordinamento delle diverse disposizioni e indicando,
in particolare:
a) le disposizioni legislative abrogate a seguito della
sottoscrizione dei contratti collettivi del quadriennio 1994-1997, ai
sensi dell'art. 72 del citato decreto legislativo n. 29 del 1993, e
successive modificazioni;
b) le norme generali e speciali del pubblico impiego che
hanno cessato di produrre effetti, ai sensi dell'art. 72 del citato
decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni, dal
momento della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, del
secondo contratto collettivo previsto dal medesimo decreto.".
La norma si limita a demandare un mero coordinamento, in
particolare mediante l'indicazione delle leggi abrogate, fra i vari
prodotti legislativi che si sono susseguiti in tema di disciplina del
rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Anche l'art. 76 della Costituzione appare quindi violato.
La questione di illegittimità costituzionale testè esaminata,
oltre che non manifestamente infondata per le considerazioni che
precedono, appare anche rilevante nel presente giudizio perchè il
suo eventuale accoglimento eliminerebbe norme che incidono
pesantemente sulla definizione del processo in corso. Vi incidono
perchè, come si è già visto, privano il giudice del potere di
decidere su di un profilo della controversia sottoposta al suo esame,
e trasferiscono la relativa decisione in altra sede.
L'eventuale accoglimento della prospettata questione renderebbe
subito applicabile il terzo comma del menzionato art. 64 che dispone:
"Se non interviene l'accordo sulla interpretazione autentica o sulla
modifica della clausola controversa, il giudice decide con sentenza
sulla sola questione di cui al comma 1, impartendo i distinti
provvedimenti per l'istruzione, o comunque per l'ulteriore
prosecuzione della causa. La sentenza è impugnabile soltanto con
ricorso immediato per Cassazione, proposto nel termine di sessanta
giorni dalla comunicazione dell'avviso di deposito della sentenza. Il
deposito nella cancelleria del giudice davanti a cui pende la causa
di una copia del ricorso per Cassazione, dopo la notifica alle altre
parti, determina la sospensione del processo.".
Anche la norma testè trascritta impone al giudice una
determinata conduzione del processo; vale a dire gli impone di
decidere con sentenza non definitiva la questione di interpretazione
della clausola contrattuale (o delle clausole) dedotta (e) in
giudizio, e di disporre con separata ordinanza l'ulteriore
trattazione della causa, salva la sospensione del processo in caso
del ricorso in Cassazione avverso la sentenza non definitiva. Sarebbe
quindi rilevante la questione di illegittimità Costituzionale della
predetta norma, la cui soppressione da parte della Corte
costituzionale restituirebbe al giudice ogni valutazione
discrezionale in merito all'opportunità di emettere allo stato una
sentenza non definitiva, o di rinviare ogni decisione a seguito
dell'ulteriore trattazione del processo.
La questione appare poi non manifestamente infondata per le
considerazioni che seguono.
Come si è sopra osservato il legislatore delegato non ha, senza
una espressa autorizzazione del delegante, la facoltà di innovare la
legislazione preesistente. Ora la norma in esame, che, è bene
ribadire, è contenuta in una legge delegata, introduce, senza una
relativa delega, una rilevante modifica della preesistente disciplina
processuale perchè, come si è visto, impone al giudice una
determinata conduzione del processo, imponendogli di emettere una
sentenza non definitiva su di un determinato profilo della
controversia, privandolo di ogni valutazione discrezionale
sull'opportunità di rinviare ogni decisione al definitivo. Nè una
delega in proposito può ravvisarsi nel richiamato articolo 11,
lettera g) della legge delega n. 59 del 15 marzo 1997 che prevede;
"... misure organizzative e processuali anche di carattere generale
atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del
contenzioso ...". La norma delegante è formulata in termini troppo
generici per soddisfare la prescrizione dettata dall'art. 76 della
Costituzione. In proposito non resta che richiamare quanto si è
sopra osservato anche in ordine alla successiva legge delega
n. 240/2000.
Il comma tre del più volte citato art. 64 appare quindi sospetto
di illegittimità costituzionale per contrasto con l'art. 76 della
Costituzione.
La medesima norma di legge delegata appare altresì, per le
considerazioni già svolte a proposito del temporaneo arresto del
processo e del contestuale invio di taluni atti all'ARAN, in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione per violazione del
principio di eguaglianza.
Ed il contrasto con l'art. 3 della Costituzione si prospetta
anche sotto il profilo della manifesta irragionevolezza.
Invero l'art. 64 nella parte che si sta esaminando impone al
giudice di stabilire in via preliminare, con sentenza non definitiva,
la interpretazione di una o più clausole di un contratto collettivo
da applicare nella controversia in corso. Poichè la clausola di un
contratto collettivo è caratterizzata da generalità ed astrattezza,
e la funzione del giudice è quella di fornire con sentenza la
interpretazione di una norma generale ed astratta in relazione ad un
caso concreto, si deve concludere che nella specie il caso concreto
di riferimento sia quello che risulta dalle allegazioni contenute nel
ricorso introduttivo. Con il conseguente possibile irrazionale spreco
di attività giurisdizionale se il fatto poi accertato risulterà
diverso da quello dedotto a fondamento della domanda attorea. Se poi
si volesse ritenere che il meccanismo delineato dall'art. 64 in
questione dovesse operare sulla base del fatto accertato a seguito
della conclusa istruttoria, la norma in esame apparirebbe
manifestamente irrazionale sotto un altro profilo, perchè imporrebbe
al giudice di emettere una sentenza non definitiva, e di disporre con
separata ordinanza la prosecuzione del processo, sebbene la causa sia
già matura per la decisione definitiva. Lo spreco di attività
giurisdizionale (che si verifica in entrambe le ipotesi appena
prospettate) appare altresì in contrasto con l'art. 111 della
Costituzione, vale a dire col principio del processo equo che per
essere tale va definito in tempo ragionevole (vedi sul punto il
citato art. 111 da leggere sempre, per le considerazioni già svolte,
alla luce dell'art. 6 della Convenzione ed alla stregua delle
sentenze della Corte che hanno condannato lo Stato italiano per la
eccessiva durata dei processi, sentenze talmente numerose e note che
ogni citazione appare superflua).
Pertanto il terzo comma del più volte citato art. 64 appare
sospetto di illegittimità costituzionale anche per contrasto con gli
articoli 3 e 111 della Costituzione.
Attese le considerazioni svolte appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dei commi uno e due dell'art. 64 del d.lgs. 30 marzo
2001, n. 165 per contrasto con gli articoli 3, 24, 39, 76, 101, 102 e
111 della Costituzione; e nell'ipotesi di accoglimento della suddetta
questione assume immediata rilevanza la non manifesta infondatezza
della questione di illegittimità costituzionale del comma 3
dell'art. 64 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 per contrasto con gli
articoli 3, 76 e 111 della Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dei commi uno e due dell'art. 64 d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 per contrasto con gli articoli 3, 24, 39, 76,
101, 102 e 111 della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 64 del d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 per contrasto con gli articoli 3, 76 e 111
della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio;
Ordina che la presente ordinanza, di cui è stata data lettura in
udienza, sia, a cura della cancelleria, notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Genova, addì 17 luglio 2002
Il giudice: Gelonesi
02C0925