1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 2006
Ordinanza emessa il 14 novembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Azienda Meridionale Acque Messina (AMAM)S.p.A. contro Commissario delegato per l'emergenza idrica in Sicilia ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C0476) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953 sulla domanda di sospensione dell'esecuzione del
provvedimento che è stato impugnato - in via giurisdizonale - col
ricorso n. 2272/2006 proposto da: Azienda Meridionale Acque Messina
(AMAM) S.p.A., rappresentata e difesa da Currò avv. Antonello con
domicilio eletto in Catania, via L. Rizzo n. 29 presso Giannitto avv.
Nino;
Contro Ufficio Commissario delegato emergenza idrica in Sicilia,
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell'interno,
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, Autorità di
vigilanza su risorse idriche e rifiuti, Regione Siciliana,
Assessorato regionale enti locali, tutti rappresentati e difesi da:
Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Catania, via Vecchia
Ognina n. 149, presso la sua sede; Autorità d'Ambito - A.T.O. n. 3
di Messina, Commissario ad acta dell'A.T.O. 3 di Messina, Segreteria
tecnico-operativa A.T.O. 3 di Messina, Immordino Giovanni N.Q. e nei
confronti di Provincia regionale di Messina, Comune di Messina, per
l'annullamento:
del disciplinare di gara (il bando di gara) per l'affidamento
in concessione a terzi del servizio idrico integrato nell'ambito
territoriale ottimale di Messina pubblicato nella G.U. delle
Comunità europee e su Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana -
Parte II - n. 126 del 1° giugno 2006;
della deliberazione n. 1 del 23 maggio 2006 adottata dal
Commissario dell'Autorità d'ambito A.T.O. n. 3 di Messina, avv.
Giovanni Immordino, non comunicata nè notificata alla deducente, con
cui: a) è stata disposta la revoca delle delibere nn. 1, 2, 3, 4,
dell'anno 2005 adottate dalla Conferenza d'ambito A.T.O. n. 3 di
Messina; b) è stato deliberato di affidare il servizio idrico
integrato a società di capitali privata da individuarsi a seguito di
gara pubblica; c) è stato approvato il disciplinare di gara
predisposto dalla S.T.O., lo schema di convenzione di gestione, lo
schema di disciplinare tecnico e l'addendum al Piano d'Ambito REV 3,
con i relativi allegati, costituenti parte integrante della delibera
stessa;
dei relativi allegati (ed allegati agli allegati) al predetto
disciplinare, pubblicati in pari data unitamente al bando (v.
art. 7), e secorido le medesime modalità, e cioe':
a) La Convenzione di Cooperazione ex art. 9, legge
n. 36/1994 e legge regionale n. 10/1999;
b) Lo Schema di convenzione di gestione, con relativo
Disciplinare tecnico, completo di tutti i relativi allegati;
c) Il Piano d'Ambito, con annesso programma degli
interventi predisposto dall'Autorità d'Ambito;
d) L'addendum al PDA REV 3 predisposto dall'Autorità
d'Ambito integrante e costituente la base per la predisposizione
dell'offerte;
e) l'Accordo di Programma Quadro (A.P.Q) «Tutela delle
acque e gestione integrata delle risorse idriche» stipulato tra la
Regione ed i Ministeri interessati;
f) il P.O.T. 1 adottato dall'Autorità d'Ambito di Messina
e costituente la base per la predisposizione dell'offerta;
g) l'A.P.Q. nel testo coordinato ed integrato stipulato tra
la regione ed i Ministeri interessati il 21 marzo 2005 contenente le
tipologie d'interventi del P.O.T. 2005-2007;
degli atti presupposti ed istruttori non conosciuti e sottesi
alla predetta delibera n. 1 del 23 maggio 2006 adottata dal
Commissario dell'A.T.O. n. 3 di Messina;
degli atti presupposti, tra cui il decreto n. 596 del 4
aprile 2006 adottato dal Commissario delegato per l'Emergenza idrica,
dott. Cuffaro, non pubblicato su G.U.R.S., nè comunicato, nè
notificato, con cui è stato nominato l'avv. Giovanni Immordino,
quale Commissario al fine di provvedere in via sostituiva alla c.d.
Conferenza d'Ambito dell'A.T.O. n. 3 di Messina per il compimento
delle procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato
nell'A.T.O. n. 3 di Messina entro il 30 giugno 2006, nonchè del
relativo e sottostante verbale d'insediamento del predetto
Commissario (non conosciuto in ordine alla data ed al contenuto) e di
tutti gli atti sottesi ed istruttori non conosciuti;
dei decreti del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio del 2 maggio 2006 (attuativo del d.lgs. 3 aprile 2006 e,
in particolare, dell'art. 150 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
17 maggio 2006, n. 113) e del d.m. n. 18511 del 22 novembre 2001;
della nota n. 656 del 20 gennaio 2006 del Commissario
delegato per l'emergenza idrica inviata all'A.T.O. n. 3 di Messina in
data 24 gennaio 2006;
di tutti gli altri atti presupposti, connessi e/o
consequenziali ai predetti (nonchè eventuali schemi del bando e
degli allegati allo stesso), allo stato non conosciuti lesivi degli
interessi della ricorrente.
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti indicate in
epigrafe;
Udito nella Camera di consiglio del 14 settembre 2006 il relatore
cons. Pancrazio Maria Savasta;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con decreto n. 596 del 4 aprile 2006, il Presidente della Regione
Siciliana, nella qualità di Commissario delegato per l'emergenza
idrica nel territorio della Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri
sostitutivi e derogatori previsti dalle ordinanze n. 3189/2002 e
n. 3299/2003, incaricava l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso
l'Autorità d'Ambito dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di
provvedere, in via sostitutiva della Conferenza dei sindaci e del
Presidente della Provincia di Messina, al compimento delle procedure
per l'affidamento del servizio idrico integrato nell'Ambito
Territoriale Ottimale di Messina.
Con deliberazione n. 1 del 23 maggio 2006 adottata dal nominato
Commissario dell'Autorità d'Ambito A.T.O. n. 3 di Messina, avv.
Giovanni Immordino, è stata disposta la revoca delle delibere nn. 1,
2, 3, 4, dell'anno 2005 adottate dalla Conferenza d'Ambito A.T.O.
n. 3 di Messina; è stato deliberato di affidare il servizio idrico
integrato a società di capitali privata da individuarsi a seguito di
gara pubblica; è stato approvato il disciplinare di gara predisposto
dalla S.T.O., lo schema di convenzione di gestione, lo schema di
disciplinare tecnico e l'addendum al Piano d'Ambito REV 3, con i
relativi allegati, costituenti parte integrante della delibera
stessa.
Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente titolare della gestione
del servizio idrico nel comune di Messina, a tutela della
continuazione dello svolgimento della detta attività di interesse
pubblico, ha impugnato i predetti provvedimenti.
Costituitasi per le amministrazioni indicate in epigrafe, la
Difesa erariale ha concluso per l'incompetenza funzionale di questo
Tribunale a favore del Tribunale amministrativo regionale Lazio -
Roma.
Alla Camera di consiglio del 14 settembre 2006, la causa è
passata in decisione per la fase cautelare.

D i r i t t o

Come chiarito in punto di fatto, l'asserito pregiudizio per la
società ricorrente deriva dal decreto n. 596 del 4 aprile 2006, con
il quale il Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di
Commissario delegato per l'emergenza idrica nel territorio della
Regione Siciliana, avvalendosi dei poteri sostitutivi e derogatori
previsti dalle Ordinanze n. 3189/2002 e n. 3299/2003, ha incaricato
l'avv. Giovanni Immordino di recarsi presso l'Autorità d'Ambito
dell'A.T.O. 3 - Messina con il compito di provvedere, in via
sostitutiva della Conferenza dei Sindaci e del Presidente della
Provincia di Messina, al compimento delle procedure per l'affidamento
del servizio idrico integrato nell'Ambito Territoriale Ottimale di
Messina.
Lamenta, inoltre, la ricorrente l'illegittimità della
consequenziale attività amministrativa del commissario delegato dal
Presidente della Regione, nella predetta qualità, asseritamente
pregiudizievole della possibilità di continuare lo svolgimento del
servizio idrico nel comune di Messina.
I) Pertanto, il Collegio deve esaminare la pregiudiziale
questione relativa alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio a conoscere della vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
omissis ... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge;
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
Presidente della Regione ha agito in qualità di Commissario
delegato, regolando una fattispecie rientrante nel novero delle
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso
richiamo di detta disposizione nel preambolo del decreto n. 596 del
4 aprile 2006.
Il Collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006) e per una
ulteriore questione (Tribunale amministrativo regionale Catania, ord.
n. 145 del 4 aprile 2006 - cfr., altresì, C.G.A. per la Sicilia,
ordd. nn. 235 e 236/2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il Collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa espressa dalla richiamata legge n. 21/2006 - ove non
dubitasse della incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse
necessario investire il giudice delle leggi della relativa questione
- a trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio
e ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in Camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui agli artt. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi, richiamato, in sede della trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso a cura delle parti di
fronte al Tribunale amministrativo regionale competente,
normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal Legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia animninistrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per fare fronte
a situazioni che «per intensità ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
II.a) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1, dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della Protezione Civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza
è chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più
vicino alla concreta dimensione delle comunità colpite e della
natura dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere revisto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la
competenza funzionale a conoscere delle relative questioni al
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessità di interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, cornma 1, lettere b) e c), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo naziona1e «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni. riservate alla
competenza regionale.
II.b) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti: Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
III) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
Regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.-l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi
in tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
IV) Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover evidenziare
altri profili di incostituzionalità delle norme in esame, seppur non
immediatamente rifluenti sul giudizio in esame, che, in quanto
introdotto successivamente alla pubblicazione della legge n. 21/2006,
non può definirsi, quindi, «pendente» al momento della sua
pubblicazione. L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta, come già ritenuto,
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela, come già detto, ne risulta
minorata per la evidente maggiore difficoltà ed il maggior dispendio
anche economico di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il Legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, commna
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà
più diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto già
rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del Legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del. 1994 e n. 56 del
1967»; il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei
precedenti, richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002).
Come la Corte ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi
rispettato occorre che «... la regola di competenza sia prefissata
rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del
2003); e basta scorrere le numerose decisioni della Corte
costituzionale in materia di principio del giudice naturale per
rilevare che è proprio la preesistenza della regola che individua la
competenza rispetto al giudizio il criterio fondamentale in base al
quale sono state valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale») . Così facendo, in sostanza, il
Legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio.
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
Collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai processi
pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare
verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e
atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi
conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una
pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un
vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna.
Come già premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale Centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'Amministrazione e/o del controinteressato.
A dette parti processuali, secondo la richiamata norma
costituzionale, non è certamente conferito l'impulso processuale (ma
la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa
esclusiva della parte ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto
di difesa dei propri interessi e diritti.
Il ribaltamento consentito dalla norma sospettata di
incostituzionalità, quindi, mentre per un verso introduce un
allungamento della serie delle possibili decisioni, in violazione
dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non consentito
originario impulso processuale da parte degli originari resistenti in
giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24 Cost.
VI) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25
della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello statuto della
Regione Sicilia, della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per
violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per
contrasto con l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia - la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006.
Sospende il presente giudizio sino alla restituzione degli atti
da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2. legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 14
settembre 2006.
Il Presidente: Messina
L'estensore: Savasta
07C0476