1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 176 SENTENZA 25 maggio - 5 giugno 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinanza di rimessione - Motivazione plausibile in ordine alla rilevanza della questione - Ammissibilita' della questione. Regione Lombardia - Edilizia residenziale pubblica - Requisiti ai fini dell'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale - Reddito immobiliare degli assegnatari rilevante ai fini della decadenza dell'assegnazione - Commisurazione al canone di locazione determinato ai sensi della legge sull'equo canone (legge n. 392 del 1978) - Irragionevolezza del criterio adottato - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle altre censure. - Legge Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91, art. 2, primo comma, lettera d), e art. 22, primo comma, lettera e). - Costituzione, art. 3 (e artt. 117 e 118). (000C0565) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI; Riccardo CHIEPPA;
Gustavo ZAGREBELSKY; Valerio ONIDA; Carlo MEZZANOTTE; Guido NEPPI
MODONA; Piero Alberto CAPOTOSTI; Annibale MARINI; Franco BILE;
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo
comma, lettera d) e 22, primo comma, lettera e), della legge della
Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina
dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica), promossi con ordinanze emesse il 20 ottobre
1998, il 17 e 23 febbraio e il 23 marzo 1999 dal Tar per la
Lombardia, rispettivamente iscritte ai nn. 80, 329, 427 e 452 del
registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 9, 23, 36 e 37, prima serie speciale, dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;
Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 2000 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
sezione I, con tre ordinanze emesse rispettivamente il 20 ottobre
1998, il 23 febbraio 1999 ed il 23 marzo 1999, in altrettanti giudizi
aventi ad oggetto l'impugnazione di provvedimenti di decadenza
dall'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo
comma, lettera d), e dell'art. 22, primo comma, lettera e), della
legge della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina
dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 3, 117 e 118 della
Costituzione.
1.1. - Premette il giudice a quo che, con ordinanze emesse
rispettivamente il 29 novembre 1996 ed il 3 luglio 1997, è stata
sollevata, in due dei predetti giudizi, questione di legittimità
costituzionale delle norme censurate, nonchè dell'art. 2, secondo
comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in riferimento agli
artt. 3, 115, 117 e 118 della Costituzione. La questione, peraltro,
è stata dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte
costituzionale, con ordinanze n. 402 del 1997 e n. 183 del 1998, per
difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della delibera Cipe
del 13 marzo 1995, con cui è stata parzialmente modificata la
disciplina dei requisiti per l'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e dei casi di annullamento e revoca.
1.2. - Riesaminata la questione alla luce di detta delibera, il
giudice rimettente ritiene di doverla riproporre in termini più
limitati, osservando che le norme censurate prevedono la decadenza
dall'assegnazione per coloro che, indipendentemente dal reddito
complessivo di cui godono, siano titolari, in qualsiasi località del
territorio nazionale esterna all'ambito territoriale al quale si
riferisce il bando di concorso, di immobili che producano un reddito
pari al canone di locazione di un alloggio adeguato alle loro
esigenze abitative. Tale disciplina, oltre a contrastare con i
criteri direttivi dettati dalla delibera Cipe, i quali prendono in
considerazione soltanto la titolarità di diritti di proprietà,
usufrutto, uso e abitazione su di un alloggio adeguato alle esigenze
del nucleo familiare, determinerebbe un'ingiustificata disparità di
trattamento tra i soggetti titolari di redditi immobiliari e quelli
titolari di redditi aventi diversa natura e fonte; siffatta
discriminazione rappresenterebbe un ulteriore motivo di contrasto con
la delibera Cipe, la quale, nell'individuare i requisiti reddituali
per l'assegnazione degli alloggi, equipara tutti i tipi di reddito,
ad eccezione di quelli da lavoro dipendente, per i quali prevede una
riduzione; la legge regionale, infine, continuerebbe
irragionevolmente a rinviare, ai fini della determinazione del
reddito immobiliare sufficiente ad assicurare un'adeguata
sistemazione abitativa, alla legge 27 luglio 1978, n. 392, ormai
superata dalla disciplina dei c.d. patti in deroga, introdotta
dall'art. 11 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333.
2. - Con altra ordinanza emessa il 17 febbraio 1999, il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione II, ha sollevato,
in un giudizio avente il medesimo oggetto, questione di legittimità
delle stesse disposizioni di legge, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, sulla base di argomenti analoghi a quelli svolti nelle
precedenti ordinanze.

3. - Nel giudizio promosso con ordinanza del 20 ottobre 1998, è
intervenuta la Regione Lombardia, la quale ha eccepito
l'inammissibilità e l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.

4. - Non si sono invece costituite le parti dei giudizi
principali.

5. - In prossimità della data fissata per la trattazione in
camera di consiglio, la Regione ha depositato una memoria, nella
quale ribadisce la razionalità della disciplina censurata, che
a'ncora l'accesso all'edilizia residenziale pubblica ad una
situazione patrimoniale, specificamente riferita ai redditi
immobiliari, tale da precludere all'interessato il ricorso al libero
mercato per la soddisfazione delle sue esigenze abitative; lo stesso
superamento della legge sull'equo canone, al quale le norme regionali
rinviano, non ne comporterebbe l'illegittimità costituzionale,
determinando al più un problema di coordinamento con la disciplina
sopravvenuta; il riferimento al canone di locazione, d'altronde,
introdurrebbe un limite al requisito della mancanza di titolarità di
un alloggio adeguato, compensando la mancata previsione di un ambito
territoriale.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa con
le ordinanze indicate in epigrafe, ha ad oggetto l'art. 2, primo
comma, lettera d) della legge della Regione Lombardia 5 dicembre
1983, n. 91, nonchè l'art. 22, primo comma, lettera e) della stessa
legge, nella parte in cui disciplina la decadenza dall'assegnazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica per la perdita del
requisito previsto dalla prima norma. Tali disposizioni, che appunto
prevedono la decadenza nei confronti dell'assegnatario che ha perduto
i requisiti prescritti, tra cui quello di non essere "titolare del
diritto di proprietà o di altri diritti reali di godimento su uno o
più alloggi, ovvero su altri immobili, ubicati in qualsiasi
località, che consentano un reddito almeno pari all'ammontare del
canone di locazione determinato ai sensi della legge 27 luglio 1978,
n. 392, (...) di un alloggio adeguato con condizioni medie
abitative", sarebbero in contrasto, per i giudici rimettenti, con
l'art. 3 ed anche con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Ed
infatti, secondo le ordinanze di rinvio, le disposizioni impugnate
discriminerebbero ingiustificatamente i titolari di redditi
immobiliari, in quanto introducono, ai fini della partecipazione al
bando di concorso, un ulteriore requisito costituito dal reddito di
immobili, ubicati anche all'esterno dell'ambito territoriale del
bando di concorso, per la cui determinazione rinviano
irragionevolmente alla disciplina dell'equo canone, peraltro ormai
inidonea ad individuare il reddito sufficiente ad assicurare
un'adeguata sistemazione abitativa.

2. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi
promossi dalle ordinanze indicate, che sostanzialmente sollevano la
medesima questione di legittimità costituzionale sia in ordine alle
norme di legge censurate, sia in ordine ai parametri costituzionali
invocati.
Inoltre va dichiarata l'ammissibilità, in quanto contengono una
motivazione plausibile (cfr. sentenza n. 273 del 1997), delle
ordinanze del Tar per la Lombardia 29 novembre 1996 e 3 luglio 1997,
che ripropongono questioni di legittimità costituzionale, in
precedenza dichiarate manifestamente inammissibili da questa Corte
con le ordinanze n. 402 del 1997 e n. 183 del 1998 per difetto di
motivazione sulla rilevanza in ordine alla deliberazione del Cipe del
13 marzo 1995.

3. - Nel merito, la questione è fondata.
La fissazione di limiti reddituali ai fini dell'assegnazione e
del godimento degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ha
rappresentato, a partire dal regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165,
che costituisce il primo complesso normativo organico nel settore, un
elemento costante della disciplina (cfr., in particolare, art. 2 del
d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035; art. 22 della legge 8 agosto 1977,
n. 513), in quanto connaturato alle finalità sociali proprie di
questo tipo di intervento pubblico, il quale, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, costituisce un servizio pubblico
deputato alla "provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie
meno abbienti" (cfr. sentenze n. 417 del 1994, n. 347 del 1993,
n. 486 del 1992). Il riconoscimento del diritto di tali soggetti ad
un'abitazione, il quale rappresenta "un connotato della forma
costituzionale di Stato sociale" (sentenza n. 559 del 1989), è
tuttavia assoggettato ad una serie di condizioni relative, tra
l'altro, ai requisiti degli assegnatari di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, quali, come già rilevato, il basso reddito
familiare (sentenza n. 121 del 1996), ma anche l'assenza,
indipendentemente dal reddito goduto, di titolarità del diritto di
proprietà o di diritti reali di godimento su di un immobile adeguato
alle esigenze abitative del nucleo familiare dell'assegnatario
stesso.

4. - In questa ottica la Regione Lombardia, con la citata legge
n. 91 del 1983, ha stabilito che per partecipare al bando di concorso
per l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica,
tra l'altro, occorre non essere titolare del diritto di proprietà o
di altri diritti reali di godimento su alloggio adeguato alle
esigenze del nucleo familiare, situato nella provincia cui si
riferisce il bando di concorso (art. 2, lettera c), nè su altro
alloggio, ubicato in qualsiasi altra località del territorio
nazionale, il quale sia fonte di un reddito almeno pari all'equo
canone necessario per la locazione di un'abitazione adeguata, con
medie condizioni abitative (lettera d).
Nel contesto della disciplina sull'edilizia residenziale
pubblica, che mira a garantire un'abitazione a soggetti
economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi, è
evidente che la titolarità di diritti reali immobiliari può
ragionevolmente dispiegare efficacia preclusiva nei confronti
dell'aspirante assegnatario, quando la titolarità in questione
riguardi un immobile situato nell'ambito territoriale cui si
riferisce il bando di concorso. Ma non è irragionevole che la
medesima preclusione operi anche nei confronti di chi aspira
all'assegnazione di un alloggio di edilizia popolare, pur essendo
titolare di un bene della stessa natura, anche se situato al di fuori
del predetto ambito territoriale.
Ed invero quella preclusione vuole impedire che possa essere
ammesso, in modo incongruo rispetto alle finalità della legislazione
sull'edilizia pubblica, a richiedere l'adempimento del "dovere",
gravante sulla collettività, di agevolare l'accesso all'abitazione a
categorie di cittadini meno abbienti, a canoni inferiori a quelli
correnti sul mercato (sentenza n. 419 del 1991), proprio chi sia
titolare di un bene immobiliare avente la stessa natura di quello al
quale aspira, anche se ubicato al di fuori della sede di lavoro
dell'interessato. Nè si può dire che questa circostanza impedisca
il godimento del bene stesso, giacchè, in ogni caso, il titolare
può comunque da esso ricavare utilità comparabili con quelle di un
alloggio situato in luogo adeguato.
Sotto questo profilo appare pertanto giustificata la preclusione
all'assegnazione di alloggi di edilizia pubblica stabilita al
riguardo dalla norma impugnata. Appare invece incongruo, rispetto
alla finalità perseguita, il criterio adottato dal legislatore
regionale e cioè l'assunzione del canone di locazione, determinato
ai sensi della legge n. 392 del 1978, come parametro di valutazione
dell'alloggio ubicato in altra località, in quanto l'impostazione di
fondo della disciplina dell'equo canone è ormai da considerare
superata.
Le vigenti disposizioni in materia, infatti, rimettendo ai
variabili equilibri del mercato degli affitti la determinazione dei
canoni di locazione, superano i precedenti indici convenzionali e
coefficienti di valutazione utilizzati nella citata legge n. 392 del
1978, che davano luogo ad un parametro del valore locativo, che si
poteva considerare oggettivo ed uniforme su tutto il territorio
nazionale, anche se ritenuto già allora scarsamente rappresentativo
del reddito immobiliare (cfr. sentenze n. 21 del 1996, n. 263 del
1994). Tale difetto di rappresentatività del reddito è divenuto
tanto più evidente dopo l'introduzione dei cosiddetti "patti in
deroga" ad opera del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 e dopo
l'entrata in vigore della legge 9 dicembre 1998, n. 431, che ha
incentrato la disciplina della materia sulla libera contrattazione
delle parti, suscettibile pertanto di essere influenzata dalle
particolari situazioni di mercato, oltre che dalle soggettive
valutazioni economiche delle parti, così da rendere ben possibili, a
parità di condizioni, sensibili variazioni d'importo del canone,
anche in relazione alla località in cui è situato l'immobile.
Le norme impugnate fondano dunque la preclusione all'assegnazione
dell'alloggio di edilizia pubblica non su un indice oggettivo di
valutazione del cespite immobiliare in questione, quanto piuttosto,
in modo irragionevole, sul presupposto di un tipo di reddito (il
valore locativo previsto dalla legge n. 392 del 1978), che, peraltro,
non può essere, per le ragioni già dette, rivelatore del valore
effettivo del bene stesso. Risulta così evidente l'arbitrarietà
della scelta legislativa regionale, tanto più se si considera che la
delibera del Cipe del 13 marzo 1995, in materia di edilizia
residenziale pubblica, ha modificato sul punto la precedente delibera
del 19 novembre 1981, eliminando il criterio del valore locativo
dalla previsione del requisito della mancanza di titolarità di
diritti reali di godimento su un alloggio adeguato alle esigenze del
nucleo familiare.
L'accoglimento della questione sotto il profilo prospettato
comporta l'assorbimento delle altre censure proposte dai giudici
rimettenti nei confronti delle medesime norme.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, primo comma, lettera d) e dell'art. 22, primo comma,
lettera e) della legge della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91
(Disciplina dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica), limitatamente alle parti in cui
individuano il reddito immobiliare, rilevante ai fini rispettivamente
dell'assegnazione dell'alloggio e della dichiarazione di decadenza,
commisurandolo al canone di locazione determinato ai sensi della
legge 27 luglio 1978, n. 392.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2000.
Presidente: Mirabelli
Relatore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata il cancelleria il 5 giugno 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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