1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 febbraio 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria - Modifiche alla legge regionale n. 49 del 2009 recante "Misure urgenti per il rilancio dell'attivita' edilizia e per la riqualificazione del patrimonio urbanistico-edilizio" - Attribuzione all'Ente Parco della facolta' di individuare, attraverso un'apposita deliberazione, le aree del territorio del parco in cui e' possibile effettuare interventi di ampliamento e di mutamento di destinazione d'uso - Previsione che l'approvazione delle varianti da parte della Regione e' comprensiva del contestuale rilascio dell'autorizzazione paesaggistica regionale. - Legge della Regione Liguria 22 dicembre 2015, n. 22 [Modifiche alla legge regionale 3 novembre 2009, n. 49 (Misure urgenti per il rilancio dell'attivita' edilizia e per la riqualificazione del patrimonio urbanistico-edilizio)], artt. 6, comma 3, 7, comma 6, e 8, comma 4. (16C00051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2016)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
Contro la Regione Liguria in persona del Presidente della Giunta
Regionale attualmente in carica, resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 6, comma 3, 7 comma 6, e 8 comma 4, della legge
regionale Liguria 22 dicembre 2015, n. 22, recante «Modifiche alla
legge regionale 3 novembre 2009, n. 49 (Misure urgenti per il
rilaneio dell'attività edilizia e per la riqualificazione del
patrimonio urbanistico edilizio»), pubblicata sul BUR n. 22 del 23
dicembre 2015.
La Regione Liguria ha approvato ed emanato la legge n. 22/2015
con cui in dodici articoli ha introdotto modifiche alla precedente
legge regionale n. 49/2009 in materia edilizia e urbanistica.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri, alcune di
queste nuove norme sono in contrasto con la Costituzione in quanto
invadono indebitamente la sfera di competenza esclusiva dello Stato
in materia di pianificazione paesaggistica, competenza che come noto
lo Stato ha esercitato con il decreto legislativo n. 42/2004 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio).
Altre norme, invece, pur appartenendo alla competenza legislativa
regionale, non rispettano i principi fondamentali dettati dallo Stato
nella specifica materia, e dunque si pongono ugualmente in contrasto
con i criteri di riparto previsti dalla Costituzione.
Con il presente atto, pertanto, la Presidenza del Consiglio dei
ministri deve impugnare la legge regionale in questione,
limitatamente alle norme in epigrafe indicate, per il seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3 della legge
regionale 22 dicembre 2015, n. 22 per contrasto con l'art. 117, comma
2, lettera s) della Costituzione.
L'art. 6, comma 3, che modifica l'art. 5, comma 3, della
precedente legge regionale n. 49/2009, dispone che «per gli edifici
ricadenti nel territorio dei parchi si applica la disciplina relativa
agli interventi di ampliamento e di mutamento di destinazione d'uso
stabilita nei relativi piani, salva la facoltà di ogni Ente Parco di
individuare con apposita deliberazione comportante variante al
vigente piano del Parco le aree in cui sono applicabili le
disposizioni degli articoli 3, 3-bis e 4, fermo restando il rilascio
del prescritto nulla-osta da parte dell'Ente Parco per ogni singolo
intervento, nonchè le esclusioni di cui ai corrimi 1 e 2».
La disposizione attribuisce all'Ente Parco la facoltà di
individuare, attraverso una apposita deliberazione, le aree del
territorio del parco in cui è possibile effettuare interventi di
ampliamento e di mutamento di destinazione d'uso. Detta deliberazione
costituisce automaticamente «variante al piano del Parco».
La norma si presenta incostituzionale sotto diversi profili.
In primo luogo, contrasta con l'art. 12, commi 3 e 6, della legge
n. 394/1991 («Legge quadro sulle aree protette») che, in attuazione
degli articoli 9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi
internazionali, detta i principi fondamentali per l'istituzione e la
gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione
del patrimonio naturale del paese. La tutela dei valori naturali ed
ambientali nonchè storici, culturali, antropologici tradizionali nel
territorio del Parco è affidata all'Ente parco ed è perseguita
attraverso lo strumento del piano per il parco, il quale suddivide il
territorio sulla base del grado di protezione.
La formulazione della disposizione censurata, nel prevedere che
tale disciplina si applichi in modo generico ai «parchi», includendo,
quindi, anche i parchi nazionali (Parco nazionale delle Cinque Terre)
opera in carenza di competenza, disciplinando la materia delle aree
protette nazionali afferenti alla materia dell'ambiente, che l'art.
117, comma 2, lettera s), Cost. riserva alla competenza esclusiva
statale.
La disciplina regionale introdotta con le norme censurate
contrasta con alcune norme che la legge statale, emanata
nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia, ha posto a presidio della tutela ambientale.
Ai sensi dell'art. 12, comma 3, della legge n. 394 del 1991: «Il
piano è predisposto dall'Ente parco entro diciotto mesi dalla
costituzione dei suoi organi (...). La Comunità del parco partecipa
alla defmizione dei criteri riguardanti la predisposizione del piano
del parco indicati dal consiglio direttivo del parco ed esprime il
proprio parere sul piano stesso. Il piano, approvato dal consiglio
direttivo, è adottato dalla regione entro novanta giorni dal suo
inoltro da parte dell'Ente parco».
Il successivo comma 4, prevede, altresì, che il piano adottato
è depositato per quaranta giorni presso le sedi dei comuni, delle
comunità montane e delle regioni interessate e chiunque può
prenderne visione ed estrarne copia. Entro i successivi quaranta
giorni è possibile presentare osservazioni scritte, sulle quali
l'Ente parco esprime il proprio parere entro trenta giorni. Entro
centoventi giorni dal ricevimento di tale parere, la regione si
pronuncia sulle osservazione presentate e, d'intesa con l'Ente parco,
per quanto concerne le riserve integrali, riserve generali orientate
e aree di protezione, e d'intesa, oltre che con l'Ente parco, anche
con i comuni interessati per quanto concerne le aree di promozione
economica e sociale, emana il provvedimento d'approvazione.
Ai sensi del comma 6 del medesimo articolo: «Il piano è
modificato con la stessa procedura necessaria alla sua approvazione
ed è aggiornato con identica modalità almeno ogni dieci anni.».
La disposizione regionale censurata, nel prevedere che la
deliberazione dell'Ente Parco comporti automaticamente una variante
al piano del parco, deroga illegittimamente alla procedura prevista
dalla normativa nazionale, la quale richiede che venga applicata, nel
caso di modifiche al piano, la medesima procedura necessaria alla sua
approvazione.
Nella parte in cui la medesima disposizione regionale si applica
ai parchi regionali, si pone in contrasto, altresì con la disciplina
dei parchi naturali regionali contenuta all'art. 25, comma 2, legge
n. 394/1991.
Il piano per il parco rappresenta lo strumento di attuazione
delle finalità anche dei parchi naturali regionali. Ai sensi
dell'art. 22, comma 1, lettera b), della legge n. 394/1991,
costituiscono principi fondamentali «la pubblicità degli atti
relativi all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del
piano per il parco di cui all'articolo 25».
L'art. 25, al comma 2, dispone che «il piano per il parco è
adottato dall'organismo di gestione del parco ed è approvato dalla
regione. (...)».
Pertanto, la regione non può prevedere modalità procedimentali
che si discostino in peius dalle norme fondamentali della
legislazione statale.
Alla luce del quadro normativo nazionale, dunque, anche il piano
per il parco regionale deve essere adottato dall'Ente parco e
approvato dalla regione. Nel caso di varianti, in considerazione di
quanto previsto dall'art. 22, troverà applicazione il citato art.
12, comma 6 che richiede che venga applicata, nel caso di modifiche
al piano, la medesima procedura necessaria alla sua approvazione.
Dal combinato disposto degli articoli sopra citati, deriva che la
disposizione regionale censurata deroga illegittimamente alla
procedura nazionale, violando l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost.,
in riferimento agli articoli 12, comma 6, 22, comma 1, lettera b),
25, comma 2 della legge n. 394/1991.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della legge
regionale 22 dicembre 2015, n. 22 per contrasto con l'art. 1171,
comma 1 della Costituzione.
La medesima disposizione regionale sopra censurata è
costituzionalmente illegittima per altro verso, anche in riferimento
all'art. 117, comma 1, Cost., per violazione della direttiva
2001/42/CE, concernente la valutazione ambientale strategica, nonchè
in riferimento all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., per
violazione degli art. 5, comma 1, lettera l), e 6, decreto
legislativo n. 152/2006.
Secondo la direttiva 2001/42/CE, concernente «la valutazione
degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente», sono
sottoposti a valutazione ambientale strategica i piani ed i programmi
che possono avere effetti significativi sull'ambiente (art. 3, par.
1).
La valutazione ambientale strategica è volta ad integrare
considerazioni di natura ambientale nell'ambito della elaborazione e
adozione di strumenti di pianificazione e programmazione che possono
avere effetti significativi sull'ambiente, con lo scopo di assicurare
un elevato livello di protezione dell'ambiente e di promuovere lo
sviluppo sostenibile (art. 1, direttiva 2001/42/CE).
In adempimento agli obblighi europei, il nostro ordinamento ha
previsto l'assoggettamento a VAS anche delle modifiche ai piani. Ai
sensi dell'art. 5, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n.
152/2006, per modifica si intende: «La variazione di un piano,
programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli
impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o
del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano
produrre effetti sull'ambiente». L'art. 6, decreto legislativo n.
152/2006 prevede che tutti i piani e i programmi che possono avere
impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale sono
assoggettati alla VAS, salvo le esclusioni previste dal comma 4 e 12
dello stesso articolo. In applicazione di queste norme la VAS è
esclusa solo per particolari tipi di piani e programmi tassativamente
elencati e solo per le varianti riguardanti singoli progetti.
Ne consegue che, la variante al piano del parco, ancorchè già
approvato, deve essere sottoposta a VAS nel caso in cui possa
«produrre effetti sull'ambiente».
La automatica esclusione della variante al piano dalla disciplina
della VAS, disposta dalla norma regionale impugnata, dunque,
determina un palese vulnus alla tutela approntata dalle richiamate
norme nazionali, in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., per
violazione della direttiva 2001/42/CE, concernente la valutazione
ambientale strategica, nonchè in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., per violazione degli articoli 5, comma 1,
lettera l), e 6 del decreto legislativo n. 152/2006.
Infine, la disposizione censurata presenta profili di
incostituzionalità anche in riferimento all'art. 117, comma 1,
Cost., per violazione della direttiva 92/43/CEE concernente la
valutazione d'incidenza; nonchè in riferimento all'art. 117, comma
2, lettera s), Cost., per violazione dell'art. 6, comma 2, lettera b)
del decreto legislativo n. 152/2006 e dell'art. 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997. L'art. 3, par. 2, lettera b)
della direttiva 42/2001/CE stabilisce che la VAS viene effettuata per
tutti i piani e programmi «b) per i quali, in considerazione dei
possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai
sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva 92/43/CEE».
L'art. 6, paragrafo 3 della direttiva da ultimo citata, in
riferimento alle zone speciali di conservazione della rete Natura
2000, prevede che «Qualsiasi piano o progetto non direttamente
connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere
incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente
ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione
dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di
conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della
valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le
autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o
progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non
pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell'opinione pubblica».
Il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n.
357, «Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e semi-naturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche», dispone all'art. 5,
comma 2, che «i proponenti di piani territoriali, urbanistici e di
settore, ivi compresi i piani agricoli e faunistico-venatori e le
loro varianti, predispongono, secondo i contenuti di cui all'allegato
G, uno studio per individuare e valutare gli effetti che il piano
può avere sul sito, tenuto conto degli obiettivi di conservazione
del medesimo. Gli atti di pianificazione territoriale da sottoporre
alla valutazione di incidenza sono presentati, nel caso di piani di
rilevanza nazionale, al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e, nel caso di piani di rilevanza regionale,
interregionale, provinciale e comunale, alle regioni e alle province
autonome competente».
Si deve, infine, evidenziare che, ai sensi dell'art. 6, comma 2,
lettera b) del decreto legislativo n. 152/2006 «in considerazione dei
possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati
come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli
selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria
per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna
selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi
dell'articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni».
Pertanto, la disposizione regionale, nel prevedere che la
deliberazione dell'Ente Parco comporti automaticamente una variante
al piano del parco, contrasta con la normativa di riferimento,
relativamente all'art. 117, comma 1, Cost., per violazione della
direttiva 92/43/CEE concernente la valutazione d'incidenza, nonchè
in riferimento all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., per
violazione dell'art. 6, comma 2, lettera b), decreto legislativo n.
152/2006 e dell'art. 5, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 357/1997.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della legge
regionale 22 dicembre 2015, n. 22 per contrasto con l'art. 117, comma
2, lettera s) della Costituzione.
La disposizione contenuta all'art. 6, comma 3, è
incostituzionale anche sotto un diverso profilo, in particolare in
quanto risulta invasiva della potestà legislativa esclusiva statale
in materia di tutela del paesaggio.
La norma censurata, infatti, dopo aver abrogato, al comma 1, la
disposizione (art. 5, comma 1, lettera g, della legge regionale n.
49/2009) che prevedeva l'esclusione degli ampliamenti previsti dal
piano casa del 2009 per gli interventi edilizi «ricadenti nel
territorio del Parco nazionale delle Cinque Terre, del Parco
regionale di Portofmo, del Parco naturale regionale di Portovenere e
del Parco naturale regionale di Montemarcello Magra», stabilisce la
possibilità di applicare le agevolazioni previste dalla legge anche
nel territorio dei parchi, facendo salvo espressamente solo il
rilascio del nulla osta da parte degli Enti Parco, senza fare
menzione dell'autorizzazione paesaggistica prevista per i parchi - in
quanto soggetti a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, comma
1, lettera f), decreto legislativo n. 42/2004 - dall'art. 146, comma
1, decreto legislativo n. 42/2004. Non prevedendo espressamente la
necessità di ottenere l'autorizzazione paesaggistica per la
realizzazione degli interventi edilizi in argomento, la disposizione
regionale censurata contrasta le richiamate norme del Codice dei beni
culturali e del paesaggio e quindi viola l'art. 117, comma 2, lettera
s) della Costituzione, invadendo la potestà legislativa esclusiva
statale in materia di tutela del paesaggio.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6, e dell'art. 8,
comma 4, della legge regionale 22 dicembre 2015, n. 22 per contrasto
con l'art. 97 e con l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione.
L'art. 7, comma 6 (che modifica art. 6, comma 4, ultimo periodo,
legge regionale n. 49/2009) e l'art. 8, comma 4 (che modifica l'art.
7, comma 4, legge regionale n. 49/2009), nel prevedere che
l'approvazione della variante da parte della Regione «è comprensiva
del contestuale rilascio dell'autorizzazione paesaggistica
regionale», contrastano con i principi generali in tema di tipicità
degli atti amministrativi (e, dunque, con l'art. 97 Cost.), poichè
attribuiscono alla variante il potere di incidere sugli effetti e
sull'ambito applicativo di un altro e diverso atto autorizzativo
(l'autorizzazione paesaggistica), introducendo un atto (atipico) che
appare del tutto estraneo al sistema del diritto amministrativo (gli
atti di approvazione delle varianti sono atti a contenuto generale -
attenendo a strumenti di pianificazione dei quali, dunque, condivide
la natura giuridica - regolati da presupposti e procedure
differenti).
Inoltre, le disposizioni censurate, introducendo una sorta di
«nuova» e «atipica» figura di autorizzazione paesaggistica, non
prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo n. 42/2004, contrastano con la Parte III del
suddetto Codice relativa ai beni paesaggistici e, in particolare, con
l'art. 146, comma 4, che stabilisce che «L'autorizzazione
paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al
permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento
urbanistico-edilizio». Pertanto, violano l'art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione, che riserva allo Stato la potestà
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio.
Le censure sopra riportate devono essere considerate anche alla
luce della natura straordinaria del «piano casa», infatti le norme
regionali in esame, consentendo di realizzare interventi di
ampliamento degli edifici esistenti in deroga agli strumenti
urbanistici, «fino all'inserimento nel piano urbanistico comunale
vigente o nel piano urbanistico comunale da adottare», potrebbe porsi
in contraddizione con il principio della vincolatività degli
strumenti urbanistici (art. 4, legge n. 1150/1942), al quale è
possibile derogare solo in via eccezionale e straordinaria nei limiti
previsti dall'art. 5, comma 9, del decreto-legge n. 70/2011. Anche
laddove fosse fatta salva la necessità della preventiva
autorizzazione paesaggistica per ciascun intervento progettato,
dunque, l'estensione delle ulteriori agevolazioni previste dalla
legge in esame senza limiti temporali alle aree naturali protette
(sottoposte a vincolo paesaggistico ex lege), potrebbe determinare un
abbassamento del livello di tutela del paesaggio, con la possibilità
concreta di ulteriore edificazione in ambiti territoriali di pregio
paesaggistico, tale da compromettere gravemente i valori
paesaggistici protetti.

P.Q.M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri come sopra rappresentata e difesa conclude affinchè la
Corte costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme
della legge della Regione Liguria 22 dicembre 2015, n. 22 in epigrafe
elencate e nel presente atto specificamente censurate, per
l'accertato loro contrasto con l'art. 97 e con l'art. 117, comma 1, e
comma 2 lettera s), della Costituzione.

Roma, 19 febbraio 2016

L'Avvocato dello Stato: Marco Corsini