1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 marzo 1994
N. 39 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 marzo 1994 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Lavori pubblici - Legge-quadro in materia di lavori pubblici - Qualificazione di tutte le disposizioni della legge impugnata quali norme fondamentali di riforma economica-sociale e quali principi della legislazione dello Stato - Previsione del vincolo della abrogazione espressa e specifica per operare qualsiasi modifica della disciplina posta dalla legge-quadro - Istituzione dell'"Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici", organo statale per il quale non e' prevista alcuna partecipazione delle regioni, ne' e' contemplata qualsivoglia forma di consultazione delle stesse nella sua composizione, costituzione e funzionamento delle strutture da esso dipendenti - Previsione, in caso di pregiudizio causato all'erario dall'esecuzione dei lavori, di sanzioni disciplinari comminate da detta Autorita' a soggetti appartenenti alle regioni - Previsione della nomina di un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione del lavoro, della progettazione, dell'affidamento e della esecuzione dei medesimi - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 219/1984 e 1033/1988. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, artt. 1, 3, 4 e 7). (Cost., artt. 116; statuto regione Valle d'Aosta, artt. 2, 4, 43 e 46). (094C0398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, sig. Dino Vierin, debitamente
autorizzato in forza di delibera della giunta regionale n. 2292 del
17 marzo 1994, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo
Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cosseria, n. 5, in forza di procura per atto notar Bastrenta di
Aosta del 18 marzo 1994, rep. 15402, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona dell'on.le Presidente del
Consiglio, pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo
Chigi, nonchè presso l'avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n.
12 per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (legge quadro in materia di lavori
pubblici), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte
I, s.o. n. 29 alla Gazzetta Ufficiale n. 41, del 19 febbraio 1994.
IN FATTO
La legge impugnata è chiamata a disciplinare l'attività
amministrativa in materia di opere e di lavori pubblici. Il secondo
comma dell'art. 1 di tale legge dichiara espressamente che "Per la
disciplina delle opere e dei lavori pubblici di competenza delle
regioni a statuto speciale, delle province autonome di Trento e di
Bolzano e degli enti infraregionali da queste finanziati, le
disposizioni della presente legge costituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale e principi della legislazione dello Stato
ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e dell'art.
117 della Costituzione, anche per il rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato".
L'art. 2 della legge impugnata, mentre al primo comma definisce la
nozione di "lavori pubblici" da essa contemplati, al secondo comma,
lett. a) precisa che le norme da essa e dal regolamento di cui al
successivo art. 3, secondo comma, si applicano "alle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, agli enti pubblici,
compresi quelli economici, agli enti e alle amministrazioni locali,
alle loro associazioni e consorzi nonchè agli altri organismi di
diritto pubblico": in assenza di una espressa esclusione da tale
ambito delle regioni a statuto speciale, è da temere che il
legislatore statale abbia inteso assoggettare alla legge impugnata ed
all'emanando regolamento di cui all'art. 3, anche tali regioni, e
così la ricorrente regione autonoma Valle d'Aosta e gli enti su cui
essa è chiamata ad esercitare il suo controllo ai sensi dell'art.
43, primo comma, dello statuto (secondo le modalità la cui
determinazione è comunque rimessa a legge regionale).
L'art. 3, primo comma, della legge de qua demanda alla potestà
regolamentare del Governo, ai sensi dell'art. 17, secondo comma,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 la disciplina dei lavori pubblici
con riferimento: a) alla programmazione, alla progettazione, alla
direzione dei lavori, al collaudo e alle attività di supporto
tecnico-amministrativo con le annesse normative tecniche; b) alle
procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori
pubblici, nonchè degli incarichi di progettazione; c) alle forme di
pubblicità e di consoscibilità degli atti procedimentali, anche
mediante informazione televisiva o trasmissione telematica, nonchè
alle procedure di accesso a tali atti; d) ai rapporti funzionali tra
i soggetti che concorrono alla realizzazione dei lavori e alle rela-
tive competenze. Il sesto comma del medesimo art. 3 definisce poi in
ventidue punti (contraddistinti dalle lettere da "a" ad "aa" i
contenuti dell'emandato regolamento.
L'art. 4 della legge impugnata, al primo comma, istituisce
un'autorità per la vigilanza sui lavori pubblici con sede in Roma.
Il quarto comma dello stesso articolo definisce i compiti
dell'autorità, che è chiamata a: a) vigilare affinchè sia
assicurata l'economicità dei lavori pubblici; b) vigilare
sull'osservanza della disciplina legislativa e regolamentare in
materia, verificando, anche con indagini campionarie, la regolarità
delle procedure di affidamento dei lavori pubblici; c) accertare che
dall'esecuzione dei lavori non sia derivato pregiudizio per il
pubblico erario; d) segnalare al Governo e al Parlamento, con
apposita comunicazione, fenomeni particolarmente gravi di
inosservanza o applicazione distorta della normativa sui lavori
pubblici; e) formulare al Ministro dei lavori pubblici proposte per
la revisione del regolamento; f) predisporre ed inviare al Governo e
al Parlamento una relazione annuale nella quale si evidenziano
disfunzioni riscontrate nel settore degli appalti e delle concessioni
di lavori pubblici; g) sovrintende all'attività dell'osservatorio
dei lavori pubblici (di cui al decimo comma dell'art. 4: la sua
struttura ed i suoi compiti sono definiti in particolare del
quattordicesimo comma e segg.); h) esercitare i poteri sanzionatori
previsti dal settimo e diciassettesimo comma, dello stesso articolo;
i) vigilare sul sistema di qualificazione previsto dall'art. 8.
Il sesto comma dell'art. 4 prevede che l'autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici possa richiedere alle amministrazioni
aggiudicatrici, agli altri enti aggiudicatori o realizzatori, nonchè
ad ogni altra pubblica amministrazione o ad ogni ente, anche
regionale, impresa o persona che ne sia in possesso, documenti,
informazioni e chiarimenti, relativi ai lavori pubblici in corso o da
iniziare, al conferimento di incarichi di progettazione, agli
affidamenti dei lavori e possa disporre (su richiesta di chiunque ne
abbia interesse) ispezioni, avvalendosi del servizio ispettivo di cui
al decimo comma, lett. b) e della collaborazione di altri organi
dello Stato (e le omesse o non veritiere informazioni sono sanzionate
dal successivo settimo comma).
Il diciassettesimo comma dell'art. 4 prevede che le
amministrazioni aggiudicatrici e gli altri enti aggiudicatori o
realizzatori sono tenuti a comunicare all'osservatorio dei lavori
pubblici i dati relativi ai lavori pubblici di importo superiore
all'importo di 80.000 Ecu: il diciottesimo comma prevede che i dati
relativi ai lavori di interesse comunale, provinciale e regionale
siano comunicati alle sezioni regionali dell'osservatorio (istituite,
ai sensi del quattordicesimo comma, presso ogni provveditorato
regionale alle opere pubbliche).
L'art. 7, primo comma, prevede che le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri enti aggiudicatori o realizzatori
nominino, nell'ambito della propria struttura tecnica e
amministrativa, un unico responsabile del procedimento per le fasi
della programmazione del lavoro, della progettazione,
dell'affidamento e dell'esecuzione dei medesimi.
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per violazione dei principi dello statuto della regione autonoma
della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed
in particolare dei suoi artt. 2, 4, 43 e 46.
IN DIRITTO
1. - È indubitabile che la normativa in esame venga a fortemente
incidere sulla materia dei lavori pubblici, che appartiene alla
competenza normativa primaria della regione ricorrente, ai sensi
dell'art. 2, lett. f) dello statuto di autonomia speciale.
Inoltre la normativa in questione viene anche ad incidere sulle
competenze in materia amministrativa che alla regione spettano in via
esclusiva in base all'art. 4 dello stesso statuto regionale e
comprime la potestà regionale di organizzazione degli uffici
regionali, di cui all'art. 2, lett. a), lì dove (art. 7) prevede la
nomina di un unico responsabile del procedimento per le fasi della
programmazione del lavoro, della progettazione, dell'affidamento e
dell'esecuzione dei medesimi.
Peraltro, dal tenore dell'art. 2, secondo comma, lett. a), sembra
doversi ritenere che il legislatore statale abbia inteso vincolare
anche le regioni autonome all'applicazione non soltanto della legge
impugnata, ma anche del regolamento di cui all'art. 3, secondo comma,
prevede l'emanazione.
In effetti, il margine di autonomia normativa ed amministrativa
della regione ricorrente in materia di lavori pubblici, quale
garantitole dallo statuto, è definitivamente destinato ad essere
compreso dall'emanando regolamento delegificante, previsto dall'art.
3 della disciplina impugnata, regolamento chiamato a definire in
maniera ancora più dettagliata la materia dei lavori pubblici, di
guisa che al potere normativo della regione ricorrente sia lasciato
un margine sostanzialmente inesistente e praticamente ridotto alla
sola emanazione di leggi di spesa.
2. - Il legislatore statale, conscio evidentemente di invadere e
comprimere la sfera di autonomia della ricorrente e di altre regioni
a statuto speciale, ha tentato di sottrarre la normativa impugnata a
censure di illegittimità costituzionale attraverso
l'autoqualificazione (di cui all'art. 1, secondo comma) del
provvedimento come portatore di norme fondamentali di riforme
economico-sociali. Da un lato, occorre puntualizzare che tale
autoqualificazione, non vincola in alcun modo l'ecc.ma Corte: è
infatti del tutto pacifico che un siffatto accorgimento del
legislatore statale sia di per sè privo di rilevanza, dovendosi
invece riconoscere le norme che recano i principi fondamentali
soltanto in base alla loro motivazione politico-sociale, al loro
scopo, alla modificazione che possano indurre nei rapporti sociali
(conf.: Corte costituzionale, 25 luglio 1984, n. 219, in giur. cost.,
1984, I, 1490). Nel caso di specie, non sembra che una normativa,
tanto di dettaglio come quella oggi impugnata, possa presentare i
connotati delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
D'altronde, come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di evidenziare,
una norma statale può legittimamente incidere sulle competenze
normative delle regioni a statuto speciale, in quanto "norma
fondamentale di riforma economico sociale", solo se essa resti norma
di principio, cioè norma che lasci alle regioni, nelle materie di
loro competenza, uno spazio normativo sufficiente all'adattamento
alla specifica realtà locale (Corte costituzionale, 15 novembre
1988, n. 1033, in giur. cost., 1988, I, 5048): proprio per il
denunziato carattere di dettaglio della disciplina recata dalla legge
impugnata, nel caso di specie non resta affatto alla regione
ricorrente un tale margine di autonomia normativa. È parimenti del
tutto irrilevante il richiamo al rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato, parimenti menzionati nell'art. 1, secondo
comma del provvedimento impugnato. Potrebbe ipotizzarsi che in tal
modo il legislatore statale abbia inteso salvaguardare gli obblighi
in materia di pubblici appalti che derivano all'Italia
dall'appartenenza alla Comunità europea. Ma, occorre rilevare che la
normativa impugnata trascende ampiamente le linee tracciate in
materia di pubblici appalti dalle direttive comunitarie cui l'Italia
abbia dato o debba dare esecuzione; d'altronde, ai sensi del suo art.
2, primo comma, dall'ambito di applicazione della normativa impugnata
sono espressamente escluse le attività contemplate dalla direttiva
92/50/CEE del consiglio del 18 giugno 1992.
Deve poi fortemente dubitarsi che i principi delle riforme
economico-sociali (che soli potrebbero venire a vincolare la potestà
normativa primaria della regione) siano suscettibili di essere recati
da un regolamento del Governo emesso ai sensi dell'art. 17, secondo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400. A ben guardare,
quest'ultima norma presuppone che la legge che autorizza l'esercizio
della potestà regolamentare abbia determinato le norme generali
regolatrici della materia: dunque il regolamento così autorizzato
non può per definizione recare "principi generali", perchè i
principi generali sono stati già definiti dalla legge che lo
autorizza (che, come si è visto, comunque, nel caso di specie, è
già essa stessa andata ben al di là della mera definizione dei
principi).
3. - Sotto altro, e non meno rilevante profilo, la normativa
impugnata viola la sfera di autonomia regionale, introducendo
controlli, particolarmente incisivi e sistematici (v. in particolare
il sesto e diciassettesima comma dell'art. 4, della legge n. 109, del
1994), con previsione anche di ispezioni, sull'attività regionale;
controlli che trascendono il novero di quelli tassativamente previsti
dallo statuto di autonomia speciale, e che vengono affidati ad organi
diversi da quelli che sono investiti del potere di controllo dallo
statuto di autonomia speciale. In effetti, lo statuto, all'art. 46,
assoggetta l'attività amministrativa regionale esclusivamente al
controllo della commissione di coordinamento, organo i cui componenti
sono in parte di designazione statale, ed in parte sono designati dal
consiglio regionale: va evidenziato invece che i membri dell'organo
di controllo istituito con la normativa impugnata sono tutti nominati
dal potere centrale (sia pure non dall'esecutivo, ma dai Presidenti
dei due rami del Parlamento; in ogni caso, però, senza alcuna
partecipazione delle regioni).
Peraltro, la regione ricorrente si vede a sua volta espropriata
del potere di controllo sugli atti dei comuni, o comunque vede
fortemente compressa la sua competenza normativa in materia, come
attribuitale dall'art. 43, primo comma, dello statuto.
In ogni caso, deve rilevarsi che è soltanto la competenza
normativa della regione a poter essere eventualmente compressa, ai
sensi dell'art. 2 dello statuto di autonomia della regione
ricorrente, dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali.
Per quanto concerne invece il campo dei controlli sugli enti locali,
previsto dall'art. 43, primo comma, dello statuto, è da evidenziare
che esso non presenta una possibilità di compressione di segno
analogo a quella prevista dall'art. 2: alla regione è chiesto
soltanto di armonizzare la propria legislazione con quella dello
Stato.
Infine, per quanto concerne l'ambito dei controlli sulla regione,
è da evidenziare che, per quanto rimette all'emanando regolamento,
comunque la normativa impugnata viola la riserva di legge
espressamente prevista dall'art. 46, comma, dello statuto. Al
riguardo, va aggiunto che l'art. 17, secondo comma, della legge n.
400/1988 espressamente esclude dall'ambito delle materie che possano
essere oggetto di regolamento delegificante del Governo tutte quelle
coperte "da riserva assoluta di legge": nel caso di specie, la
riserva di legge è appunto posta da una norma di rango
costituzionale recata dallo statuto di autonomia speciale della
ricorrente regione.

Si chiede pertanto: Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 11 febbraio
1994, n. 109 (legge quadro in materia di lavori pubblici), pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte I, supplemento
ordinario n. 29, del 19 febbraio 1994, con particolare riguardo ai
suoi artt. 1, 2, 3, 4 e 7, per violazione dell'art. 116 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 4, 43 e 46,
con ogni relativa conseguenza e con ogni connessa pronunzia.
Roma, addì 18 marzo 1994
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

94C0398