1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 2012
Ordinanza del 1° febbraio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale di Calabria - sez. staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Accurso Fulvio ed altri contro il Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Lesione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Lesione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21 e 22. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 101, 104 e 108. (012C0162) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 286 del 2011, proposto da:
Fulvio Accurso, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio
Angiolini, Marco Cuniberti, Michele Salazar, con domicilio eletto
presso Michele Salazar Avv. in Reggio Calabria, via Re Ruggero, 9;
Amato Giuseppe, Fortunato Amodeo, Annalisa Arena, Caterina Asciutto,
Angelina Patrizia Bandiera, Cinzia M.A. Barillà, Barbara Bennato,
Alessandra Berselli, Carmelo Blatti, Giuseppe Bontempo, Gabriella
Cama, Giuliana Maria Campagna, Giuseppe Campagna, Silvia Capone,
Gabriella Cappello, Daniele Cappuccio, Caterina Catalano, Alessandra
Cerreti, Maria Pia Ciollaro, Luca Colitta, Rocco Cosentino, Adriana
Costabile, Tommasina Cotroneo, Giuseppe Creazzo, Emanuele Crescenti,
Maria Cristina Crucitti, Antonio De Bernardo, Francesca Di Landro,
Salvatore Di Landro, Roberto Placido Di Palma, Tiziana Drago, Andrea
Pietro Esposito, Maria Adriana Fimiani, Bruno Finocchiaro, Antonino
Giuseppe Foti, Fiorenza Freni, Francesco Frettoni, Rosalia Gaeta,
Giuseppe Gambadoro, Vincenzo Giglio, Silvana Grasso, Nicola Gratteri,
Franco Greco, Grazia Maria Grieco, Massimo Gullino, Emilio Iannello,
Antonino Laganà, Filippo Giuseppe Leonardo, Giuseppe Lomabardo,
Massimo Minniti, Giuseppe Minutoli, Maria Luisa Miranda, Francesco
Mollace, Patrizia Morabito, Giovanni Musarò, Stefano Musolino, Sara
Ombra, Rodolfo Palermo, Dionisio Pantano, Giulia Pantano, Andrea
Papalia, Claudio Paris, Andrea Pastore, Ornella Pastore, Federico
Perrone Capano, Francesco Petrone, Raffaele Roberto Pezzuto, Giuseppe
Pignatone, Natina M.C. Pratticò, Paolo Ramondino, Enrico Riccioni,
Danilo Riva, Fulvio Rizzo, Marcello Rombolà, Beatrice Ronchi,
Maurizio Salomone, Piero Santese, Domenico Santoro, Natalino Sapone,
Mirella Schillaci, Antonio Scortecci, Ottavio Sferlazza, Alfredo
Sicuro, Gaspare Spedale, Olga Tarsia, Kate Tassone, Francesco
Tedesco, Daniela Tortorella, Adriana Trapani, Pietro Viola, Maria
Idria Gurgo Di Catelmenardo, Giuseppe Adornato, rappresentati e
difesi dagli avv. Marco Cuniberti, Michele Salazar, Vittorio
Angiolini, con domicilio eletto presso Michele Salazar Avv. in Reggio
Calabria, via Re Ruggero, 9;
Contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliata per legge in
Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Per il riconoscimento previa idonea cautela e con riserva di
motivi aggiunti, del diritto al trattamento retributivo spettante
senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22 dell'art. 9
del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, come conv. con modif. in l. 30 luglio
2010 n. 122, nonchè per la condanna delle amministrazioni resistenti
al pagamento delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di
legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
Giustizia e del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2011 il
dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
I ricorrenti, tutti magistrati ordinari in servizio nei vari
uffici giudiziari della Provincia di Reggio Calabria, si dolgono
delle illegittime decurtazioni del trattamento retributivo previste
dal comma 22 dell'art. 9 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, convertito
con modificazioni in legge 30 luglio 2010 n. 122, per ragioni
variamente articolate, sia in fatto che in diritto.
In fatto espongono che dall'applicazione della normativa
richiamata subiscono una sostanziale decurtazione del trattamento
retributivo e chiedono di accertare se detta norma possa trovare
effettiva applicazione ai ricorrenti (dubitando della sua
precettività in ragione di una asserita genericità e
contraddittorietà del testo) e, in caso positivo, sia rimessa alla
Corte costituzionale la questione di costituzionalità del vigente
impianto normativo, allo scopo di accertare il loro diritto alla
percezione della retribuzione integrale, nella misura variamente
computata in atti per ciascun ricorrente.
Si è costituita l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria, che resiste al ricorso di cui chiede la reiezione.
Le parti hanno scambiato memorie.
Alla pubblica udienza del 20 dicembre 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
1) Osserva il Collegio che con separata ordinanza su ricorso nr.
564/2011 chiamato in decisione nella medesima odierna udienza
pubblica, è stata trattata questione in parte analoga a quella
odierna, che tuttavia ha oggetto solo in parte coincidente con quella
di cui all'odierno ricorso, essendo in contestazione anche misure
disposte con altre parti dell'art. 9 cit. e dello stesso d.l. n.
78/2010.
Ai fini del presente giudizio, è dunque trattata la sola
questione della legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21 e
22 dell'art. 9 del prefato d.l. n. 78/2010 convertito, con
modificazioni, in legge n. 122/2010, nei limiti della domanda.
2) A mente del comma 21 dell'art. 9 succitato, per quanto qui di
interesse, «I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale
non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011,
2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque luogo
a successivi recuperi. (...)».
Il successivo comma 22 così dispone: «Per il personale di cui
alla legge n. 27 /1981 non sono erogati, senza possibilità di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012; per tale personale, per il triennio 2013-2015
l'acconto spettante per l'anno 2014 è pari alla misura già prevista
per fanno 2010 e il conguaglio per fanno 2015 viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014. Per il predetto personale
l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del
15 per cento per fanno 2011, del 25 per cento per fanno 2012 e del 32
per cento per fanno 2013. Tale riduzione non opera ai fini
previdenziali». Soggiunge, nel quarto periodo, la medesima
disposizione che «Nei confronti del predetto personale non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e terzo
periodo».
3) Parte ricorrente, trovando la piena condivisione del Collegio,
prospetta questione di legittimità costituzionale dei sopra
trascritti commi 21 e 22 nelle parti di interesse (rispettivamente,
primo periodo e primo, secondo e terzo periodo).
La rilevanza della questione appare indiscutibile, e dunque vanno
disattese le argomentazioni difensive di parte ricorrente secondo le
quali dette norme sarebbero inapplicabili per la loro genericità e
per il contenuto contraddittorio delle stesse.
Invero, come dedotto dall'Avvocatura in maniera condivisibile, il
personale di magistratura ha subito dal 1° gennaio 2011 il mancato
incremento del 3,04 per cento, ovverosia del secondo acconto previsto
dal DPCM 23 giugno 2009, che sarebbe spettato laddove non fosse
intervenuta la manovra.
Ulteriore effetto della norma è che non compete alcun conguaglio
nel 2012 nè, per il triennio successivo, il primo acconto nel 2013.
Più chiaramente, la norma, in combinato disposto con la
disciplina del meccanismo di dinamica retributiva del personale di
magistratura, quale fissato dall'articolo 2 della legge n. 27/1981
(che prevede un adeguamento triennale sulla base degli incrementi
conseguiti nel precedente triennio dalle altre categorie del pubblico
impiego e si realizza mediante il meccanismo di due acconti di pari
importo nel secondo e terzo anno del triennio e successivo
conguaglio):
introduce nel corrente anno 2011 il blocco del meccanismo di
adeguamento retributivo, nonchè il blocco di acconti e conguagli,
cui avrebbero avuto altrimenti diritto;
introduce altresì la decurtazione dell'indennità
giudiziaria in ragione del 15% per cento.
Non v'è dubbio alcuno, dunque, in ordine alla rilevanza della
questione proposta ai fini della decisione del ricorso.
4) In punto di fondatezza della questione, valga quanto segue.
4.1 Violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 53, 97, 100, 101, 108,
111 e 113 Cost. Lesione di tutti i principi fissati da tali norme.
I commi 21 e 22 regolano gli aspetti attinenti alla
corresponsione degli acconti, dei conguagli e delle indennità
specificamente spettanti ai Magistrati (indennità giudiziaria ex
art. 3 l. 27/1981) con i seguenti principi:
a) per i magistrati, così come per tutte le altre categorie
del personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
«meccanismi di adeguamento retributivo» previsto dal primo periodo
del comma 21, la cui operatività è estesa sia a livello di acconto
che a livello di conguaglio (e dunque con effetto retroattivo) dal
primo periodo dell'art. 22;
b) per i soli Magistrati (di tutte le Magistrature), a
differenza delle altre categorie del personale non contrattualizzato,
sono salvaguardati i meccanismi di «progressione automatica dello
stipendio», ossia gli scatti di carriera, e ciò perchè ad essi non
si applicano i periodo secondo e terzo del comma 21;
c) nei confronti dei soli Magistrati viene però operato -
quasi a titolo di bilanciamento di quanto illustrato al punto b) - un
taglio crescente nel tempo dell'indennità giudiziaria (ex art. 3 l.
27/1981), come previsto dal secondo periodo del comma 22;
d) i Magistrati subiscono poi, sempre in forza del comma 22,
il blocco di acconti (anni 2011, 2012 e 2013) e conguagli (triennio
2010-2012);
e) Vengono infine introdotti, ancora dal comma 22, dei
«tetti» all'acconto per l'anno 2014 (che non può superare quello del
2010) e del conguaglio per l'anno 2015 (determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo quindi il triennio 2011 -
2013). I commi 21 e 22 nelle parti riportate introducono pertanto,
nel loro complesso, misure di notevole gravità, poichè finalizzate
a vincolare assai incisivamente, per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
trattamento economico dei singoli Magistrati; e ciò ancorchè le
progressioni stipendiali siano fatte salve.
Si tratta di misure ingiustamente penalizzanti, estemporanee e
totalmente sganciate dalla normativa in materia di retribuzione del
personale di Magistratura.
4.2. Per la sua connotazione manifestamente pregiudizievole, la
prevista paralisi degli adeguamenti retributivi non ha bisogno di
commenti e spiegazioni. Lo stesso dicasi in merito al «fermo» di
acconti e conguagli, che parimenti comportano un depauperamento
reddituale immediato per i Magistrati. Mentre il depauperamento è
solo differito nel tempo, ma egualmente certo, per quanto attiene ai
«tetti» dell'acconto 2014 e del conguaglio 2015.
Il comma 22 succitato incide non meno pesantemente sull'istituto
dell'indennità giudiziaria, senza alcun tipo di istruttoria nè una
stima precisa documentata del risparmio di spesa ottenibile dal
relativo taglio, e quindi in modo totalmente irragionevole ed
improvvisato.
Basti pensare alla totale irrazionalità derivante dalla
previsione di un progressivo accrescimento nel tempo del taglio in
questione (la riduzione è del 15% per l'anno 2011, del 25% per
l'anno 2012 e del 32% per l'anno 2013). Verosimilmente tale
progressione verso l'alto potrebbe spiegarsi perchè, essendo il
taglio nato come misura compensativa e di bilanciamento della
«salvezza» delle progressioni stipendiali (così sub pt. 8 della cit.
Circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 12 del 15
aprile 2011, prot. n. 0035819), il Legislatore avrebbe tenuto conto
delle previste promozioni nel triennio, presumibilmente crescenti nel
numero.
Ma in realtà una siffatta motivazione, oltre a non comparire
assolutamente (neppure deduttivamente) nel testo della legge, appare
del tutto illogica ed incoerente con il sistema.
Anzitutto è differente l'operatività dei due meccanismi
considerati, che sono profondamente eterogenei: il blocco delle
progressioni stipendiali - ove attuato - avrebbe rappresentato un
mancato esborso futuro e scaglionato nel tempo (e per certi versi
anche eventuale, essendo ben possibile che un Magistrato «lasci la
toga» prima di ottenere promozioni), mentre il taglio dell'indennità
giudiziaria opera sin da subito in busta paga quale misura di
effettiva ed immediata decurtazione patrimoniale per il Magistrato.
In secondo luogo, nessuna norma costituzionale e nessun principio
contabile esige il finanziamento di un mancato taglio, diversamente
da quanto accade per il finanziamento di una nuova spesa.
Ancora, se si considera che le leggi precedenti - che prevedevano
le tabelle retributive e i meccanismi di adeguamento degli stipendi
dei Magistrati - erano già obbligatoriamente coperte a livello
finanziario (in ottemperanza all'art. 81 Cost.), la motivazione del
«finanziamento» del mancato taglio appare del tutto irrazionale.
Persino la motivazione della «crisi economica» è inadeguata a
spiegare la ratio dei tagli crescenti. Infatti, se è vero che la
norma del comma 22 è stata concepita per fronteggiare un momento di
crisi presente ed connotazione tributaria, colpisce una limitata
fascia di cittadini e lavoratori, e non «tutti» come
costituzionalmente prescritto (art. 53 Cost.). Anche a non voler
riconoscere natura tributaria alle disposizioni richiamate, esse
comportano blocchi stipendiali con esito espropriativo (proprio
perchè ledono diritti legati a diritti ed aspettative «quesite»), in
assenza di compensazioni indennitarie (non monetarie) per i soggetti
che ne risulteranno colpiti (art. 42 comma 3 Cost.).
4) Viene completamente svuotata la capacità auto-organizzativa
delle P.A., che dovrebbe normalmente potersi esprimere anche in
riferimento allo stato economico del personale.
Ciò comporta la violazione dell'art. 97 cost. e del principio di
buon andamento ivi fissato sotto diversi aspetti, inerenti il
perseguimento degli obiettivi di efficienza, economicità ed
efficacia, contenuti nel suddetto principio di buon andamento,
impedendo all'Amministrazione di gestire il personale in conformità
delle esigenze di interesse pubblico di volta in volta emergenti.
5) Le norme succitate rafforzano l'idea che il Legislatore abbia
inteso operare un indebito condizionamento sull'esercizio della
funzione giurisdizionale (in conflitto con i dettami espressi dagli
artt. 24, 101, 104, 108, 111 e 113 Cost.), obbligando il Magistrato
(come singolo o come Ordine) a rivendicazioni economiche verso i
pubblici poteri.
6) Viene violato l'art. 36 della Costituzione in relazione al
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
qualità del lavoro prestato: la retribuzione sulla quale si va
negativamente ad incidete era profilo: basti ricordare che con
sentenza del 24 novembre 2010 la Corte di giustizia UE (C-40/10) ha
annullato le disposizioni del regolamento 1296/2009 UE, che avevano
ridotto l'adeguamento automatico annuale al costo della vita degli
stipendi dei funzionari UE, abbattendolo dal 3,7% all'1,85%,
ritenendo per l'appunto che la pur nota situazione di crisi economica
non potesse essere posta a fondamento di poteri «eccezionali» del
Consiglio.
4.3. Al di là di tali profili, la norma in esame appare al
Collegio in contrasto con la Costituzione sotto molteplici profili
che si elencano sinteticamente:
1) Viene leso - senza che lo richieda il soddisfacimento di
altri e più pregnanti principi costituzionali, nell'ottica di un
ragionevole bilanciamento - il principio di affidamento del
Magistrato nell'ordinario sviluppo economico della carriera e nella
corresponsione di acconti e conguagli, così come predeterminati ed
attesi al momento di ingresso nei ruoli della Magistratura, anche in
ragione del fisiologico progredire del rapporto (si veda T.A.R.
Campania, sez. I Salerno, ord. n. 1162 del 23 giugno 2011,
pronunciata su ricorso di alcuni Magistrati ordinari, con la quale è
stata disposta la rimessione degli atti del giudizio alla Corte
Costituzionale, proprio in riferimento al comma 22 in esame).
2) Vengono discriminati «in peius» i pubblici dipendenti -
tra cui i Magistrati - rispetto a tutti gli altri cittadini e/o
lavoratori, con palese - violazione dell'art. 3 Cost.
3) Viene operato un prelievo che, pur rivestendo una chiara
connotazione tributaria, colpisce una limitata fascia di cittadini e
lavoratori, e non «tutti» come costituzionalmente prescritto (art. 53
Cost.). Anche a non voler riconoscere natura tributaria alle
disposizioni richiamate, esse comportano blocchi stipendiali con
esito espropriativo (proprio perchè ledono diritti legati a diritti
ed aspettative «quesite»), in assenza di compensazioni indennitarie
(non monetarie) per i soggetti che ne risulteranno colpiti (art. 42
comma 3 Cost.).
4) Viene completamente svuotata la capacità
auto-organizzativa delle P.A., che dovrebbe normalmente potersi
esprimere anche in riferimento allo stato economico del personale.
Ciò comporta la violazione dell'art. 97 cost. e del principio di
buon andamento ivi fissato sotto diversi aspetti, inerenti il
perseguimento degli obiettivi di efficienza, economicità ed
efficacia, contenuti nel suddetto principio di buon andamento,
impedendo all'Amministrazione di gestire il personale in conformità
delle esigenze di interesse pubblico di volta in volta emergenti.
5) Le norme succitate rafforzano l'idea che il Legislatore
abbia inteso operare un indebito condizionamento sull'esercizio della
funzione giurisdizionale (in conflitto con i dettami espressi dagli
artt. 24, 101, 104, 108, 111 e 113 Cost.), obbligando il Magistrato
(come singolo o come Ordine) a rivendicazioni economiche verso i
pubblici poteri.
6) Viene violato l'art. 36 della Costituzione in relazione al
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
qualità del lavoro prestato: la retribuzione sulla quale si va
negativamente ad incidere era stata determinata da una legislazione
specifica, che parametrava le classi stipendiali alla progressione di
carriera, e dunque proprio alla «quantità e qualità del lavoro
prestato».
Al contrario, i tagli sono lineari ed uguali per tutti, tanto da
far dubitare che gli stessi rispettino la logica «meritocratica»
dell'art. 36 Cost.
Tali questioni richiedono - per la loro migliore comprensione -
un necessario approfondimento ed un più accurato inquadramento
dogmatico che il Collegio può svolgere richiamando quanto trattato e
ritenuto nell'ordinanza pronunciata nel giudizio nr. 564/2011.
PARTE II - Violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100,
101, 103, 108, 111 e 113 cost. Eccesso di potere in tutte le sue
figure sintomatiche e segnatamente: assoluta illogicità ed
irrazionalità, ingiustizia manifesta, errata valutazione dei
presupposti, carenza istruttoria, difetto di motivazione, omessa
ponderazione di interessi rilevanti, sviamento, contraddittorietà
intrinseca ed estrinseca dell'atto. Violazione del principio del
«giusto procedimento» e dell'art. 97 Cost.
I.1) Natura tributaria della norma - Violazione art. 53, 3 e 97 cost.
- violazione principi di proporzionalità e progressività
dell'imposizione.
Analogamente all'orientamento espresso in numerose ordinanze di
rimessione alla Corte Costituzionale, adottate in ordine alla
medesima questione da parte di altri TAR (v. TAR Sicilia, Palermo, n.
2375/2011; TAR Veneto, n. 1685/2011; TAR Trento, n. 307/2011 ed
altre), il Collegio condivide il primo rilievo fatto valere dai
ricorrenti, secondo cui alla norma in esame deve essere riconosciuta
natura tributaria.
Secondo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, nella
prestazione imposta con la norma in esame devono essere ravvisati i
caratteri della doverosità, in mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra parti, e del collegamento tra la prestazione di
sostegno alla pubblica spesa, in relazione ad un presupposto
economicamente rilevante.
La considerazione (già svolta dal Collegio nell'ordinanza
pronunciata su altro ricorso ed in relazione al comma 2 del medesimo
art. 9) non muta anche a collocarsi nell'ottica secondo cui
all'indennità giudiziaria non va riconosciuta natura stipendiale,
essendo comunque un emolumento soggetto a tassazione che concorre
alla formazione del coacervo della base imponibile.
In sostanza, anche in relazione alle riduzioni del comma 22 sono
prospettabili la concorrenza dell'imposizione di un sacrificio
economico individuale, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio e, contestualmente, la destinazione del gettito
scaturente da tale ablazione al fine di integrare la finanza
pubblica, ossia per reperire risorse necessarie a coprire spese
pubbliche (come reso palese dalla stessa dizione della norma
riportata, che invoca la situazione di grave crisi economica
internazionale e gli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea; quanto alla giurisprudenza della Corte, si richiamano ex
plurimis, Corte Cost., sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008,
334/2006, 73/2005; si può fare riferimento altresì alla
giurisprudenza volta a definire la nozione costituzionale di «leggi
tributarie», ai fini del giudizio di ammissibiliti del referendum ex
art. 75 Cost).
In effetti, l'obiettivo di finanza pubblica evocato dal d.l. n.
78/2010 va oltre la mera riduzione dei costi o della spesa corrente
degli Stati, attenendo, più propriamente, alla riduzione del
rapporto tra debite pubblico e PIL (come chiarisce lo stesso comma 2
dell'art. 9, laddove fa riferimento alle «esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea»).
La natura tributaria della norma in esame è, ad avviso del
Collegio, così palese che non è necessario alcun ulteriore
approfondimento, se non per quanto concerne la verifica della
giurisdizione del giudice amministrativo sulla relativa questione.
I.2) A tal proposito, va affermato che sussiste la giurisdizione
del giudice amministrativo sulla domanda inerente decurtazioni del
trattamento economico aventi natura tributaria, in quanto, ai sensi
dell'art. 133 lett. «i» del cpa spetta alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo la cognizione delle «controversie relative
ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico».
La formulazione della norma è talmente ampia da ricomprendere
ogni questione retributiva che trovi origine, causa oppure occasione
nel rapporto di lavoro dei dipendenti non contrattualizzati, tra i
quali rientrano i magistrati.
I.3) Stante la natura tributaria da riconoscersi alla
disposizione in esame, quest'ultima dovrebbe essere conforme ai
principi dettati dall'art. 53 Cost., ai sensi del quale «Tutti sono
tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacità contributiva» (comma 1) ed «Il sistema tributario è
informato a criteri di progressivita'» (comma 2).
Invece la norma di cui si deduce l'illegittimità costituzionale
«colpisce» solo una specifica categoria di contribuenti, sulla base
di loro peculiari qualità soggettive e non sulla base di determinate
qualità di reddito, e, nello stesso tempo, impone una prestazione
patrimoniale indipendente dall'effettiva capacità contributiva
soggettiva globalmente considerata (ossia individua uno specifico
cespite da assoggettare a tassazione, senza relazioni con altre
entrate del soggetto inciso), introducendo un'imposizione
sostanzialmente regressiva e discriminatoria.
Il primo profilo di incostituzionalità si ravvisa nel fatto che
il prelievo è disposto esclusivamente in danno di una ben definita
categoria socio-economica, i Magistrati, laddove, utilizzando il
termine «Tutti», la disposizione costituzionale è chiara
nell'individuare in modo inequivoco ed onnicomprensivo la platea dei
contribuenti da assoggettare al prelievo fiscale.
Con l'ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver Premesso che
«l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato in modo
unitario e coordinato, e non per preposizioni staccate ed autonome le
une dalle altre» ha affermato che «la universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale "tutti''
(cittadini o non cittadini, in qualche modo con rapporti di
collegamento con la Repubblica italiana), deve essere intesa nel
senso di obbligo generale, improntato al principio di eguaglianza
(senza alcuna delle discriminazioni vietate: art. 3, primo comma,
della Costituzione), di concorrere alle "spese pubbliche in ragione
della loro capacità contributiva'' (con riferimento al singolo
tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come dovere
inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza del
soggetto alla collettività organizzata».
Manca, dunque, nella fattispecie normativa in esame
1'«indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro
di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)», che la Corte
ha ritenuto essere la corretta condizione per un'imposizione
contributiva equa.
Tale impostazione fa apparire decisamente anomala e non conforme
alla Costituzione la scelta del Legislatore del 2010 che, in un
contesto economico-finanziario esplicitamente qualificato come
«eccezionale», avrebbe potuto operare soltanto interventi
straordinari e/o temporanei di prelievo forzoso, ed invece ha posto
in essere misure continuative e sostanzialmente stabili - e perciò
dal palese sapore tributario - in quanto oltretutto prolungate nel
triennio 2011-2013 (oltre che legate al superamento di scaglioni
predeterminati, esattamente come le imposte); ma soprattutto ha
indirizzato tale prelievo nei confronti di una ben limitata «classe
di persone», ben guardandosi dall'operare nei confronti di «tutti» i
contribuenti in possesso di determinate fasce di reddito, nessuno
escluso (liberi professionisti, lavoratori dipendenti del settore
privato, imprenditori e quant'altro), esentati immotivatamente
dall'imposizione straordinaria, nonostante l'eccezionalità della
situazione economica del Paese, come viceversa una corretta
applicazione dei principi di cui all'art. 53 cost. avrebbe richiesto.
I.4) Non vale Osservare, in contrario, che i magistrati e/o i
dipendenti pubblici più in generale sono titolari di cespiti
economici adeguati al prelievo, in quanto in possesso di una
condizione lavorativa connotata da «stabilita'» (e dunque non incisa
dalla riduzione dell'indennità giudiziaria): in realtà, la
stabilità della posizione lavorativa diviene, in questa prospettiva,
un argomento politico o comunque ideologico, non certamente
giuridico, sussistendo nell'Ordinamento numerosissimi esempi di
«categorie protette» (si pensi ai notai o ai farmacisti, per
esemplificare) che non sono state incise dalla manovra e che pure
avrebbero potuto essere chiamate a concorrere al prelievo forzoso,
visti i termini dell'urgenza collettiva determinata dalla crisi
economica. Non essendo questa la sede per un confronto di natura
politica, va evidenziato che, come affermato dalla Corte
costituzionale con la citata ordinanza n. 341/2000, nell'imposizione
contributiva e fiscale deve essere Osservato un criterio di
uniformità, che nell'ammontare dei cespiti patrimoniali individua un
criterio certo e non discriminatorio di identificazione della
capacità contributiva da assumere a presupposto di una imposta,
anche se di natura temporanea o eccezionale (v. anche la sentenza n.
92/1963 della Corte costituzionale secondo cui «il primo comma
dell'art. 53, nel sancire non già solo il dovere delle prestazioni
tributarie, ma altresì il principio della correlazione di queste con
la capacità contributiva di ciascuno, imponga al legislatore, oltre
all'obbligo di non disporre prestazioni che siano in contrasto con i
principi fondamentali sanciti dalla Costituzione a tutela della
persona, altresì l'obbligo di commisurare il carico tributario in
modo uniforme nei confronti dei vari soggetti, allorchè sia dato
riscontrare per essi una perfetta identità della situazione di fatto
presa in considerazione dalla legge al fine dell'imposizione del
tributo», in omaggio «al principio generale di eguaglianza sancito
nell'art. 3 della Costituzione»).
I.5) Peraltro, anche all'interno della medesima categoria del
personale inciso dalla disposizione in esame, quest'ultima assume
forti connotati sperequativi e regressivi, perchè, nella sua
«draconiana» articolazione in due aliquote percentuali, prescinde
dalla doverosa considerazione dell'eventuale sussistenza di ulteriori
proventi. Così, a titolo meramente esemplificativo, con riferimento
ai magistrati collocati in posizione di fuori ruolo o titolari di
incarichi extra - giudiziari o di collaborazione con organi
costituzionali, governativi o regionali, che superano grazie ai
predetti incarichi la soglia di reddito di 150.000 euro, l'eventuale
applicazione del prelievo del 5% sui redditi da stipendio che siano
non superiori a 150.000 euro finisce con imporre una prestazione
obbligatoria percepita come meno gravosa, rispetto a quanti
possiedono solamente redditi ordinari, derivanti dalla retribuzione
di servizio (e quindi senza emolumenti aggiuntivi), attesa la ben
nota differenza soggettiva del valore marginale del denaro, che nel
vigente sistema tributario rappresenta la precondizione economica e
la ratio giustificatrice della progressività dell'imposizione.
I.6) Va quindi ritenuto che l'art. 9 comma 2, del d.l. n. 78/2010
contrasta insanabilmente con gli orientamenti della Corte
Costituzionale, dal momento che in sede legislativa non si è cercata
l'uniformità di trattamento e di prelievo tra i vari soggetti
dell'Ordinamento, il che ha determinato la palese violazione del
principio di progressività sancito dal comma 2 dell'art. 53 Cost.,
indefettibile canone ispiratore del sistema tributario.
L'opzione legislativa configge con il principio della
perequazione tributaria - che sin dalla fine degli anni'50 fa parte
del nostro diritto positivo, essendo immediatamente ascrivibile al
dettato dell'art. 53 cost. - e che implica la ripartizione delle
imposte tra i singoli cittadini e le diverse fasce della popolazione
in base all'accertata capacità contributiva di ciascuna «area
sociale».
La più elementare logica perequativa ed equitativa avrebbe
imposto di considerare, ai fini del prelievo, non solo il dato
«grezzo» e di per sè poco eloquente del reddito percepito dal
lavoratore pubblico, ma altri elementi atti a fornire un quadro
organico, complessivo e reale della capacità contributiva del
dipendente, calibrando e proporzionando la trattenuta stipendiale a
fattori rilevanti «in melius» (come il già richiamato nell'esempio
del cumulo con altri redditi - nei casi ammessi - o con introiti di
altro tipo) ovvero «in peius» (si pensi ai casi di unico reddito
familiare, all'esistenza di uno o più figli a carico, e così via).
Quanto appena esposto rende non manifestamente infondata la questione
della illegittimità costituzionale della norma in esame con
riferimento agli artt. 53, 2 e 3 della Costituzione.
II) Natura non tributaria della norma - Diminuzione temporanea della
retribuzione - Disparità di trattamento ed ingiustificata violazione
della proporzione della retribuzione alla qualità e quantità di
lavoro. Lesione del principio di uguaglianza e del principio di
ragionevolezza legislativa. Lesione del principio di solidarietà
sociale, politica ed economica - Violazione degli artt. 2 e 3 della
Costituzione. Violazione degli artt. 42 e 23 della Costituzione.
II. 1) In via subordinata, anche a non riconoscere natura
tributaria alla disposizione in esame secondo l'impostazione esposta
sin qui (che, comunque, il Collegio condivide e preferisce),
sussisterebbero comunque i profili di illegittimità costituzionale
appena enunciati.
In costanza di rapporto, ed attesa la natura di tale rapporto,
che è disciplinato per legge e non per il tramite della
contrattazione collettiva proprio a tutela della peculiarità della
funzione giurisdizionale e della indipendenza dei singoli magistrati,
il «legislatore» ha sentito la necessità di apportare modifiche «in
pejus» del trattamento retributivo, derogando ai precisi meccanismi
di disciplina della sua articolazione a parità di prestazione. Da
qui la lesione dei principi appena enunciati nel titolo del presente
capoverso.
II. 2) Il legislatore ridetermina, in senso ablativo, un
trattamento economico già acquisito alla sfera del pubblico
dipendente sub specie di diritto soggettivo. Ciò, pertanto, incide
sullo status economico dei lavoratori (anche appartenenti alla
Magistratura) alterando quel sinallagma che è il «proprium» dei
rapporti di durata ed in particolare proprio dei rapporti di lavoro;
basti considerare che sulla stabilità anche economica si fondano le
aspettative, le progettualità e gli investimenti - di lungo periodo,
se non addirittura a vita - del dipendente.
Sebbene nel nostro sistema costituzionale non sia affatto
interdetto al Legislatore di emanare disposizioni atte a modificare
in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, le disposizioni in esame sembrano non rispettare
la condizione essenziale, ossia che la riforma «in pejus» non
trasmodi in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (ex multis, Corte Cost., sent. n.
446/2002; ord. n. 327/2001; sentt. nn. 393/2000, 264/2005, 416/1999
n. 282/2005).
II. 3) Da qui anche la violazione dell'art. 2 della Costituzione:
la novazione oggettiva ed unilaterale del rapporto di lavoro,
realizzata dal d.l. 78/2010, oltre a tradursi nel grave scardinamento
di un principio di rilevanza costituzionale, e quindi indeclinabile,
della materia lavoristica (la proporzionalità tra prestazione e
retribuzione ex art. 36 Cost.), va in fondo a sacrificare la stessa
dignità sociale della persona-lavoratore pubblico, che si trova
soggetto, senza possibilità di difesa, ad aggressioni patrimoniali
sostanzialmente arbitrarie non solo nelle modalità del prelievo, nei
tempi del medesimo e nelle soglie stipendiali cui attingere, ma nello
stesso presupposto (il presentarsi di pretese esigenze finanziarie);
e ciò perchè a determinarlo è lo stesso soggetto (Stato) che opera
il prelievo, avvalendosi della forza congiunta e soverchiante
derivante dall'essere ad un tempo datore di lavoro e Legislatore, e
senza che il destinatario del sacrificio possa essere considerato
direttamente o indirettamente responsabile della crisi finanziaria e
di cassa cui è chiamato a far fronte, derivando quest'ultima da
fattori di squilibrio che sono ascrivibili a responsabilità
(quantomeno politica) dello stesso organo che dispone il prelievo
(esecutivo nelle vesti di legislatore; sul punto vedasi meglio in
fra).
III) Violazione degli artt. 42 e 97 cost. Lesione dei principi
costituzionali in tema di ablazione reale e dei principi di buon
andamento ed imparzialità amministrativa.
Ancora, a non riconoscere nell'art 9 comma 22 del d.l. 78/2010
una disposizione tributaria (con conseguente applicazione dell'art.
53 Cost.) e ferme le ragioni di incostituzionalità sin qui
illustrate, un ulteriore sospetto di illegittimità della norma in
esame va tratto dalla sua natura sostanzialmente espropriativa, dal
momento che si dispone nei confronti dei Magistrati una vera e
propria ablazione di redditi formanti oggetto dì diritti quesiti,
senza alcun indennizzo, con conseguente violazione dell'art. 42
Cost., secondo cui «La proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi
d'interesse generale».
Non appare dubitatile che l'espropriazione possa astrattamente
colpire (stante l'uso dell'onnicomprensivo termine «proprietà
privata» da parte del Costituente) anche beni mobili fungibili, quale
il denaro (nella specie, l'indennità giudiziaria già acquisita allo
status economico del dipendente/Magistrato); secondo tale
prospettazione, la fattispecie considerata consentirebbe di
qualificare la norma di cui all'art. 9 comma 22 alla stregua di
norma-provvedimento (in coerenza con la natura procedimentale
dell'espropriazione), e dunque ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 97 Cost., perchè del provvedimento la norma ha mutuato la
natura, ma ha eliso il procedimento, nel cui ambito vanno convogliate
quelle imprescindibili esigenze di equilibrio dell'esercizio del
potere tipicamente volte ad assicurare il minimo sacrificio, il
giusto equilibrio con l'indennità, nonchè tutte quelle altre
numerose facoltà di partecipazione degli interessati, che consentono
a questi ultimi di verificare la legittimità e l'opportunità delle
scelte cui sono chiamati a contribuire con il loro sacrificio, sia
nell'an, che nel quantum delle misure richieste.
III.1) Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è la
violazione dell'art. 42 cost. per la mancanza di qualsivoglia
indennizzo.
La Consulta ha più volte ribadito che l'obbligo a carico
dell'Amministrazione di corrispondere un indennizzo può essere
soddisfatto mediante «una pluralità di soluzioni astrattamente
ipotizzabili, idonee ad assicurare un serio ristoro (...) in armonia
con i principi costituzionali, tra le quali il legislatore può
operare una scelta» (sent. n. 179/1999). In tal senso il Legislatore
è libero nell'individuare i più idonei sistemi compensativi, ben
potendo optare per misure alternative riparatorie (non economiche ma)
in forma specifica (Corte Cost., sent. 179/1999 ed ord. n. 165/1998),
aspetti questi del tutto obliterati dal legislatore nella fattispecie
in esame.
In accordo con la giurisprudenza che si è occupata delle
condizioni e dei limiti di validità e di sindacabilità delle c.d.
leggi provvedimento (TAR Lazio, sez. III-Quater, nella sent. n.
12623/07; TAR Puglia, sez. II Lecce, ord. n. 3631/07), l'inesistenza
di un formale obbligo di «motivare» la norma di rango primario non
esclude che gli adempimenti istruttori compiuti nel corso
dell'elaborazione della legge-provvedimento debbano essere dotati di
effettività, compiutezza ed attendibilità; requisiti, questi, che
la Consulta potrà senz'altro vagliare facendo leva sui fondamentali
principi di imparzialità, buon andamento e ragionevolezza
legislativa.
IV) Violazioni comuni ad entrambe le ipotesi ricostruttive della
normativa (natura tributaria e natura non tributaria della norma) -
Violazione dei precetti di cui agli arti. 2 e 3 della Costituzione
sotto diversi profili. Violazione dei principi espressi dal Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa nella «Raccomandazione CM/
Rec(2010)12 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilita'»,
adottata il 17 novembre 2010.
Quale che sia la natura giuridica che si voglia riconoscere alla
norma in esame, sussistono ulteriori profili di incostituzionalità,
che si prospettano sinteticamente e che negli atti di causa sono ben
più diffusamente illustrati ed argomentati.
IV. 1) Si premette che la Carta Fondamentale, all'art. 3 comma 2,
prevede quale precipuo «compito della Repubblica» (per tale
intendendosi lo Stato-apparato, ossia l'insieme dei pubblici poteri,
ivi compreso il Legislatore) quello di promuovere e garantire
«l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese».
Poichè tale partecipazione «economica» non può essere
ovviamente considerata solo dal lato «attivo» ma anche dal lato
«passivo», ovvero inglobando una serie di oneri ed obblighi che ad
essa naturalmente pertengono (tra i quali la contribuzione alle
esigenze finanziarie dell'Erario, a loro volta correlate al
soddisfacimento dei bisogni della comunita'), il fine della norma è
quello di incaricare lo Stato (e perciò tutti pubblico poteri) di
rimuovere gli squilibri socio-economici esistenti, ossia le
diversificazioni economiche tra categorie sociali diverse, o tra
lavoratori appartenenti ai diversi settori della società civile.
In questo senso, l'aver attribuito la parte predominante dello
sforzo «contributivo» tramite una minore retribuzione ai dipendenti
pubblici, e tra essi ai magistrati, introduce forti discriminazioni
nell'eguaglianza sostanziale dei soggetti dell'Ordinamento per le
seguenti ragioni.
IV.2) Viene sottoposta a prelievo una categoria di sicura
«tassabilita'» per via della garanzia della ritenuta alla fonte; al
di là di ogni altra giustificazione ravvisabile nella ratio
dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale è indotto
dall'incapacità (tecnica o politica) di perseguire l'evasione
fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per i redditi non
derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Come evidenziato
dai ricorrenti, lungi dall'impegnarsi nella predisposizione di
strumenti fiscali efficaci nella prevenzione di tale fenomeno, il
Legislatore statale inconcepibilmente ed intollerabilmente ha
aumentato gli squilibri, trascurando del tutto di colpire le
ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite
ben conosciute (si pensi alle rendite catastali e finanziarie), per
concentrarsi su una fascia specifica di lavoratori, colpevoli
unicamente di possedere la qualità di pubblici impiegati (o di
Magistrati) e di avere redditi facilmente accertabili ed ancora più
facilmente «attaccabili».
IV.3) La soluzione in concreto adottata nel d.l. 78/2010 è stata
probabilmente preferita:
in quanto più «difendibile» da un punto di vista politico -
ossia sul piano dell'accettabilità da parte dell'opinione pubblica
generale, nel momento storico in cui è stata posta in essere;
perchè assume come propria la semplicistica e generalizzante
opinione comune, secondo cui i redditi incisi, per il fatto stesso di
essere «elevati», costituiscono per lo più «prebende di Stato»;
perchè il «tributo», o comunque il prelievo, poteva
comodamente essere qualificato come «riduzione di spesa»; e ciò
naturalmente approfittando della coincidenza tra il soggetto che lo
impone ed il datore di lavoro che si vede ridotto per legge il costo
del lavoro.
Sennonchè, tali ipotesi ricostruttive non consentono di
sostenere la costituzionalità della legge, fermo restando che le
pretese «motivazioni» della manovra concepita a danno dei pubblici
dipendenti non reggono ad un più approfondito esame.
Infatti, la capacità contributiva dei lavoratori dipendenti, e
tra essi dei Magistrati, è già messa a dura prova da un sistema
fiscale alimentato in grande misura dal meccanismo della ritenuta
alla fonte. Pertanto, prima di assoggettare ad ulteriore prelievo gli
stipendi dei dipendenti pubblici destinatari di un'elevata
retribuzione, si sarebbe dovuto verificare se tali dipendenti fossero
- come effettivamente sono - già sottoposti ad una schiacciante
imposizione fiscale, e conseguentemente concentrare la «riduzione
della spesa» in altri settori, ad esempio frenando il ricorso sempre
più frequente alle consulenze esterne in favore della Pubblica
Amministrazione, oppure - argomento quest'ultimo di particolare
rilievo - incidendo nel settore di tutte le c.d. spese (latu sensu)
«clientelari», di particolare diffusione nel settore delle Autonomie
regionali e locali (di difficoltosa riduzione, perchè a torto
ritenute essenziali alla politica ed alla formazione del consenso,
così come inteso negli ultimi anni, come ad esempio i contributi a
pioggia alle imprese, le spese per iniziative culturali, aggregative,
le spese per società ed enti - satellite della PA, la formazione e
così via).
IV.5) Le misure introdotte creano, come accennato, disparità di
trattamento anche interno alla platea degli incisi, contrastanti con
orientamenti di matrice comunitaria, sui quali si tornerà
diffusamente oltre.
Si fa riferimento all'indicazione espressa dal Comitato dei
Ministri del Consiglio d'Europa nella «Raccomandazione CM/Rec (2010)
12 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilita'», adottata
il 17 novembre 2010; indicazione che va chiaramente nel senso di
«vietare ogni forma di discriminazione verso i giudici o i candidati
all'ufficio di giudice» (punto 45).
La stessa Raccomandazione, al punto 54, non solo richiede che la
retribuzione dei giudici sia «commisurata al loro ruolo professionale
e alle loro responsabilita'», ma esplicitamente esige che essa sia
tale da «renderli immuni da qualsiasi pressione volta ad influenzare
le loro decisioni». Addirittura - e la specificazione pare
addirittura premonitrice - si chiede agli Stati membri che siano
«adottate specifiche disposizioni di legge per garantire che non
possa essere disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta
specificamente ai giudici».
Il chiaro tenore della menzionata Raccomandazione smentisce in
modo categorico una della apodittiche giustificazioni del taglio
lineare poste a base del d.l. 78/2010, ossia quella che fa
riferimento a pretesi «obblighi comunitari».
Fino a prova contraria, nel settore specifico della riduzione
dello stipendio del Magistrati l'unica disposizione comunitaria
operante è quella citata, che vieta il taglio così come operato.
Nè può dubitarsi che detta disposizione, proprio in quanto «lex
specialis» volta a salvaguardare il supremo valore dell'indipendenza
degli Organi giudiziari, risulta evidentemente prevalente, nel
ragionevole bilanciamento di interessi che deve governare le scelte
legislative, rispetto a presunte necessità di stabilizzazione
finanziaria, tanto più che queste ultime ben sarebbero potute essere
perseguite con un'infinità di alternativi strumenti di intervento,
ben più efficaci e remunerativi.
La previsione dell'art. 9 comma 2 del d.l. 78/2010 non solo non
è in linea con tali indirizzi (che, a ben vedere, contraddice
radicalmente), ma - per quanto detto ed argomentato poc'anzi - appare
altresì priva di quel necessario apporto istruttorio e fattuale in
un contesto globale di revisione parlamentare del trattamento
economico dei giudici, dell'istituto, che solo avrebbe potuto
conferire ad essa ragionevolezza ed aderenza alla realtà del settore
del pubblico impiego magistratuale.
V) Violazione degli artt. 24, 100, 101, 103, 111, 108 e 113 Cost.
Lesione dell'autonomia e della indipendenza della Magistratura.
Argomento condiviso dalla quasi totalità delle altre pronunce
già registratesi sul tema (sopra richiamate) e che il Collegio non
può non fare proprio è quello secondo cui la norma in esame viola
il fondamentale principio di autonomia ed indipendenza della
magistratura, perchè subordina la «categoria» dei magistrati alla
possibilità di riduzioni «ex abrupto» del loro «status economico»,
con conseguente introduzione nel sistema ordinamentale di una regola
materiale di contrattazione tra datore di lavoro e dipendente, che
non può che condizionare le scelte di quest'ultimo, quanto meno sul
piano dell'autorganizzazione, che è uno dei presupposti
dell'autonomia e dell'indipendenza.
I valori dell'autonomia e dell'indipendenza della Magistratura da
ogni altro Potere dello Stato sono sanciti in via generale dagli
arti. 101 comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto alla legge») e
104 comma 1 cost. («La magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere»).
V.1) Sotto un primo profilo, occorre ribadire che i valori
anzidetti sono a loro volta funzionali all'esercizio imparziale ed
obiettivo della funzione giudicante, come esigono molteplici norme
costituzionali, anche in vista della celebrazione di un «giusto
processo» (cfr. artt. 24, 103, 111 e 113 Cost.; Corte cost., cent. n.
381/1999). Il Legislatore, mediante uno strumento che formalmente
incide (solo) sulla retribuzione dei magistrati, viene in realtà ad
operare un indebito condizionamento dell'esercizio della funzione
giurisdizionale, poichè costringe l'Ordine di appartenenza ad un
confronto con i pubblici poteri al fine di ripristinare le condizioni
economiche originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le
conseguenze negative della misura disposta.
La costante giurisprudenza della Consulta conforta in modo
nettissimo la fondatezza della censura dedotta, indubitabile e
riconosciuta, sussistendo la necessità di «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato
anche sotto il profilo economico», onde evitare «tra l'altro che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri» (sentt. nn. 1/1978, 42/1993, 238/1990).
V.2) Sotto un secondo profilo, si deve prospettare che un
Magistrato «condizionato», quand'anche solo apparentemente (e
potenzialmente) e non nella sostanza (e nella realta'), da una misura
legislativa fortemente penalizzante per i suoi interessi economici,
rischia di vedersi sottratto quel credito e quel prestigio di cui
Egli personalmente e l'Ordine giudiziario nel suo insieme devono
sempre ed indefettibilmente godere presso la comunità dei cittadini
(sent. Corte cost. n. 100/1981; Comitato dei Ministri del Consiglio
d'Europa nella già richiamata Raccomandazione del 17 novembre 2010,
ove la nozione di «indipendenza esterna» dei Giudici è stata
strettamente ed esplicitamente collegata alla seguente, testuale
affermazione: «I giudici, che fanno parte della società che servono,
non possono rendere giustizia in modo efficace senza godere della
fiducia del pubblico» - punto 20 della raccomandazione).
Tale linea argomentativa necessita di alcune precisazioni.
La «percezione» dell'indipendenza della magistratura, in uno alla
percezione della autorevolezza e del prestigio dell'Ordinamento
giudiziario nel suo complesso, non sono, ad avviso del Collegio,
credibilmente «appannate» da una (per quanto incidente) misura di
riduzione della retribuzione, così come operata dal Legislatore,
perchè ben altre ed elevate sono le motivazioni sostanziali che
fondano il servizio dei magistrati alle Istituzioni della Repubblica,
solo per ultimo riconducibili al trattamento economico.
Ciò che invece può effettivamente minare il prestigio ed il
decoro della magistratura all'esterno, ovvero nella percezione della
società, è il costringere i magistrati, singoli o nelle loro
associazioni sindacali, a rivendicazioni di categoria che non possono
che passare per il tramite di una tutela giurisdizionale gestita pur
sempre da una magistratura anch'essa colpita dai medesimi
provvedimenti (quella amministrativa) ed il cui giudizio dunque, per
limiti strutturali invalicabili, non può che essere affidato alla
delibazione di colleghi dei ricorrenti parimenti incisi (al pari di
tutto il personale non contrattualizzato, del resto, e dei
Dirigenti).
I magistrati del Collegio, osservando quello che ordinariamente
sarebbe stato un pacifico dovere di astensione, non possono esimersi
dal giudicare sulla domanda, posto che nessun altro giudice
dell'Ordinamento è privo di interesse e che la controversia è
affidata alla cognizione del TAR in regime di competenza territoriale
inderogabile; peraltro, se si astenessero, incorrerebbero in un
altrettanto censurabile diniego di giustizia.
Sebbene nella fattispecie in esame le questioni dedotte dai
ricorrenti non costituiscono oggetto di altrettante rivendicazioni
dei componenti del Collegio, che non hanno presentato a loro volta
ricorso, (onde l'interesse alla lite è meramente astratto e
potenziale, non derivando loro, allo stato, un diretto ed immediato
vantaggio dall'accoglimento della censura), all'esterno il sistema
giudiziario nel suo complesso risulta costretto ad occuparsi di
vicende che lo riguardano direttamente, con la conseguenza che viene
riproposto nella sostanza un conflitto tra poteri dello Stato, che
non ha precedenti nell'Ordinamento della Repubblica.
Alla luce di queste considerazioni, a fronte di una decurtazione
stipendiale così rilevante e, soprattutto, suscettibile di ripetersi
in futuro, perchè prorogabile ben oltre il 2013, o addirittura
suscettibile di incrementi ulteriori, il decoro della magistratura
nel suo insieme (ed, all'interno di essa, della magistratura
amministrativa in particolare), è fortemente leso e pregiudicato
dall'intervento, unilaterale e d'imperio, dei poteri esecutivo e
legislativo, che genera - nei fatti - un vero e proprio insanabile
conflitto di interessi, ben potendo l'opinione pubblica associare la
riduzione stipendiale alle ben note polemiche tra poteri dello Stato,
apparendo la misura legislativa come una sorta di punizione o di
monito per il Potere giudiziario, l'ostentazione di una condizione di
supremazia di un Potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali, che improntano i rapporti tra
Poteri alla separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento IX) Tanto
Premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, il
TAR solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 21 primo periodo e 22 primo, secondo e terzo periodo, del d.l.
31 maggio 2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio
2010 n. 122, per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53,
97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113 della Costituzione, secondo i
profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio
fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana della decisione della Corte costituzionale sulle questioni
indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del
cpa ed art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P. Q .M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione
Staccata di Reggio Calabria, visto l'art. 23 della 1egge 11 marzo
1953, n. 87, ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21
primo periodo e comma 22 primo, secondo e terzo periodo, del d.l. 31
maggio 2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio
2010 n. 122 in relazione agli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97,
100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113 della Costituzione, dispone la
sospensione del giudizio e trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del cpa.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 20 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Il Presidente: Leotta


Il Consigliere: Criscenti


Il Primo Referendario, estensore: Gatto Costantino