1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 22-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 13 gennaio 2000 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia sul ricorso proposto da CO.DIR. S.r.l. contro Regione Puglia ed altro Industria e commercio - Regione Puglia - Nulla osta di competenza regionale per l'apertura di grandi strutture di vendita - Previsione con legge regionale, dell'archiviazione delle domande di autorizzazione gia' presentate ai sensi della legge regionale 2 maggio 1995, n. 32 e corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998 - Contrasto con l'art. 25 del d.lgs. n. 114/1998 che prevede l'obbligo di esame e decisione entro centottanta giorni dalle domande presentate entro la predetta data del 16 gennaio 1998 - Incidenza sui principi di uguaglianza, di liberta' d'iniziativa economica privata, di imparzialita' e buon andamento della p.a., nonche' del principio comunitario di libera prestazione dei servizi - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale. - Legge regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 10, 41, 97 e 117. (000C0241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 22-3-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 950 del 1998
proposto da soc. CO.DIR. S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi
Volpe, presso il cui studio in Bari elettivamente è domiciliata;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro-tempore
della Giunta Regionale, e l'Assessorato Regionale all'Industria,
Commercio ed Artigianato in persona del titolare pro-tempore
dell'ufficio, non costituiti, e nei confronti del comune di Lecce,
in persona del sindaco pro-tempore, non costituito, per
l'annullamento: della nota prot. n. 38/C/00230 del 5 febbraio 1998
a firma dell'Assessore regionale con cui si comunicava che la
procedura intesa al rilascio di nulla osta per apertura di centro
commerciale al dettaglio di mq. 25.770 "resta sospesa per effetto
della legge regionale 24 dicembre 1997 n. 24 fino all'emanazione di
norme integrative e modificative della legge regionale 2 maggio
1995 n. 32 e comunque non oltre il 30 settembre 1998";
Visto il ricorso recante nel suo contesto richiesta di
sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato, richiesta
reiterata con istanza del 20 dicembre 1999;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla Camera di Consiglio del 13 gennaio 2000, relatore il cons.
Vito Mangialardi, udito il difensore di parte ricorrente;
Vista l'ordinanza 13 gennaio 2000 n. 70 con la quale questo
tribunale amministrativo ha disposto per la sospensione del
giudizio cautelare e la remissione degli atti alla Corte
costituzionale con separata ordinanza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
La società ricorrente con ricorso notificato il 3 aprile 1998,
recante nel suo contesto istanza cautelare, impugnava il
provvedimento regionale in epigrafe meglio indicato, chiedendo
l'accertamento dell'obbligo della Regione Puglia alla conclusione
mediante provvedimento espresso dell'iter amministrativo per il
rilascio di nulla osta; eccepiva anche la illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 24/1997
richiamato nel provvedimento gravato.
Con ordinanza n. 390 del 21 maggio 1999 questo tribunale
sospendeva il giudizio sino alla pronuncia della Corte
costituzionale sulla legittimità costituzionale dell'art. 1,
L.R.P. n. 24/1997, questione già sollevata da questa sezione con
precedenti ordinanze.
La Corte costituzionale pronunciandosi su tre ordinanze di
remissione di questo Tribunale amministrativo regionale inerente la
stessa questione, con ordinanza del 24-30 giugno 1999 n. 276 ha
disposto per la restituzione degli atti del giudizio al giudice a
quo, per una nuova valutazione della rilevanza della questione alla
luce della normativa sopravvenuta e cioè del d.lgs. 31 marzo 1998
n. 144 il cui art. 25 (disciplina transitoria) statuisce che le
domande di rilascio dell'autorizzazione già trasmesse alla regione
alla data del 16 gennaio 1998 per il prescritto nulla osta e
corredate a norma vengono esaminate e decise entro 180 gg. dalla
suddetta data; ha richiamato pure la Corte la intervenuta legge
regionale del 20 gennaio 1999 n. 4 che, nel prorogare i termini di
sospensione previsti dalla legge regionale censurata, ha fatto
espressamente salvo quanto previsto dalla disciplina transitoria di
cui all'art. 25 del predetto d.lgs. n. 144/1998.
Sempre in punto di fatto va sottolineato che cronologicamente in
Puglia dopo l'ordinanza della Corte costituzionale, è intervenuta
altra legge regionale, la n. 24 del 4 agosto 1999 (principi e
direttive per l'esercizio delle competenze regionali in materia di
commercio) il cui art. 1, comma 3 è del seguente testuale tenore
"all'esame delle domande di autorizzazione ex legge regionale 2
maggio 1995 n. 32 corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998,
non si dà seguito".
Con autonoma istanza depositata, previa notifica, il 20 dicembre
1999 la ricorrente ha reiterato la richiesta di sospensiva
significando l'inadempimento della Regione a provvedere ben
evidente a fronte dell'art. 25, d.lgs. n. 144/1998 (pur richiamato
dalla Corte costituzionale nella su riferita ordinanza) e
censurando di illegittimità costituzionale la intervenuta "leggina
regionale" disponente nuovamente per il blocco dei procedimenti
intesi al rilascio di nulla osta commerciale, anzi e più
decisamente per l'accantonamento ed archiviazione delle relative
istanze.
Questa sezione, adita come visto con la nuova istanza di
sospensiva del 20 dicembre 1999, con ordinanza n. 70 del 13 gennaio
2000 ha sospeso il relativo giudizio cautelare così testualmente
motivando: "considerato che all'obbligo della Regione di
pronunciarsi sul nulla osta al tempo richiesto, risulta comunque
ostativa la intervenuta legge regionale 4 agosto 1999 n. 24
statuente all'art. 1, comma 3, che all'esame delle domande di
autorizzazione ex l.r. n. 32/1995 corredate a norma alla data del
16 novembre 1998 non si dà seguito; considerato che con
decisione assunta nell'odierna Camera di Consiglio si è stabilito
di rimettere alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale della L.R. n. 24/1999 la cui risoluzione assume
carattere di pregiudizialità rispetto alla decisione sull'istanza
cautelare che ne occupa".
D i r i t t o
Ritiene il collegio di sollevare questione di costituzionalità
della intervenuta legge regionale 4 agosto 1999 n. 24 in parte qua
e cioè comma 3, art. 1 sopra trascritto per il diniego
procedimentale e provvedimentale che detta disposizione viene a
comportare e che incide irreparabilmente sul contenuto della tutela
giurisdizionale accordabile al privato in via cautelare.
Ed infatti la questione di legittimità costituzionale è
pacificamente proponibile anche nel corso del giudizio incidentale
per l'adozione di provvedimenti di urgenza e ciò per consolidato
insegnamento della stessa Corte (sent. n. 177/1973; 186/1976;
440/1990; 367/1991; 314/1992, tra le altre).
La questione appare rilevante e non manifestamente infondata con
riferimento agli artt. 3, 10, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Non ritiene invece il collegio di sollevare nuovamente questione
di legittimità costituzionale della precedente L.R. n. 24/1997
(come richiesto dalla parte) perchè disciplina travolta
dall'intervenuto d.lgs. n. 144/1998 (in particolare art. 25, comma
5).
Invero è noto che la materia del commercio è delegata dal
legislatore nazionale a quello regionale ed ogni qualvolta il primo
introduce norme incompatibili con preesistenti leggi regionali,
queste devono ritenersi tacitamente abrogate. Così in effetti è
accaduto con la conseguenza che la nuova disciplina nella materia
da parte del legislatore nazionale ha innovato la pregressa
legislazione regionale stabilendo definizione dei procedimenti e
termini entro i quali provvedere in modo espresso.

I. - Sulla rilevanza della questione.
La società ricorrente invoca la emanazione di un provvedimento
cautelare che sospendendo il provvedimento soprassessorio regionale
del 5 febbraio 1998 imponga alla regione di pronunciarsi
espressamente sull'istanza di concessione nulla osta.
L'istanza della ricorrente, come pure dalla stessa riferito
nell'atto introduttivo, era intesa all'apertura di centro
commerciale con superficie di vendita superiore a 1.500 mq. da
realizzarsi in Lecce lungo la statale n. 16 nell'ambito del
comparto n. 50 del vigente P.P.A.
Il comune di Lecce con nota del 12 aprile 1995 a firma del
commissario prefettizio rimetteva alla G.R. tutta la documentazione
intesa al rilascio del nulla osta di cui agli artt. 27 e 28, legge
n. 426/1971; va sottolineato che detta nota concludeva che "si è
dell'avviso che la iniziativa proposta dalla S.r.l. CO.DIR.
corrisponda ai principi richiamati dalla predetta deliberazione
n. 25/1991 di codesto consiglio regionale e dai dettami normativi".
È seguita poi per tre anni l'inerzia della regione che nessun
provvedimento ha emanato; infine la stessa regione con nota del 5
febbraio 1998 ha comunicato la sospensione della procedura, nota
gravata col ricorso all'esame.
Ha fatto seguito, come detto nella parte in fatto, l'ordinanza di
questo Tribunale amministrativo regionale n. 390/1998 di
sospensione del giudizio, l'ordinanza della Corte costituzionale
n: 236 del 30 giugno 1999 di restituzione degli atti del giudizio
al giudice a quo, ed infine la legge regionale del 4 agosto 1999
n. 24 che al comma 3, art. 1 così testualmente dispone "All'esame
delle domande di autorizzazione ex legge regionale 2 maggio 1995,
n. 32, corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998, non si dà
seguito."
Orbene la sopravvenuta disposizione per la sua stessa espressione
letterale (principale criterio ermeneutico ex art. 12 preleggi)
consente alla Regione di non più provvedere.
Resta dunque chiaro che allo stato la ricorrente non ha la
possibilità di ottenere sulla sua istanza un provvedimento
espresso della Regione Puglia e l'ordine eventualmente impartito
dal Tribunale amministrativo regionale in sede cautelare ed in tali
sensi sarebbe contrario a legge.
Di qui la rilevanza della questione nella presente sede
cautelare, perchè proprio e solo la intervenuta recente legge
regionale è direttamente incidente sulla tutela cautelare della
ricorrente.
Tanto a prescindere dal possibile contenuto, positivo o negativo,
del provvedimento espresso emanando dall'Ente Regione poichè, come
è ovvio, anche il provvedimento negativo, pur sempre ed in quanto
impugnabile, sarebbe satisfativo della tutela cautelare invocabile
della ricorrente.

II. - Sulla non manifesta infondatezza.
È di tutta evidenza il contrasto della norma censurata con
l'art. 25, d.lgs. n. 114/98 che all'art. 25 dispone "le domande di
rilascio delle autorizzazioni già trasmesse alla Giunta regionale
per il prescritto nulla osta alla data del 16 gennaio 1998 e
corredate a norma secondo l'attestazionedel responsabile del
procedimento sono esaminate e decise con provvedimento espresso
entro centottanta giorni dalla suddetta data".
La disposizione resa nel comma 3, art. 1, legge regionale in
questione sancisce invece esattamente il contrario di quanto
previsto dal riportato art. 25, comma 5, d.lgs. n. 144, ed è
quindi in contrasto con l'art. 117 Cost., avendo la regione
esorbitato dai limiti della sua potestà normativa che si esercita
entro i confini previsti dalla legge statale di settore.
Nei confronti della norma censurata - che come visto comporta un
definitivo accantonamento delle istanze richiedenti il nulla osta
commerciale - valgono a più forte ragione i profili di
illegittimità costituzionale espressi nelle ordinanze di
remissione alla Corte sovrana della legge regionale n. 24/1997
recante il blocco temporaneo nel rilascio di nulla osta.
Infatti la norma regionale viola l'art. 41 Cost. non essendo
consentito alla legge ordinaria ed a quella regionale ostacolare la
iniziativa economica privata.
La legge in parola determinando il blocco dei nulla osta
commerciali si risolve in un sostanziale disconoscimento del
diritto di libertà economica senza che sia dato cogliere quale
fine di utilità sociale la Regione abbia inteso perseguire. Se è
infatti vero che la Regione ha il potere di intervenire per
controllare la consistenza delle reti distributive e verificarne la
adeguatezza alle direttive di sviluppo, non pare che essa Regione
possa negare in via generale il rilascio dei nulla osta laddove non
sussistano esigenze di tutela della libera concorrenza e del
consumatore.
Sotto altro aspetto la norma censurata è in contrasto con l'art.
97 Cost. che impone il buon andamento degli uffici della P.A.; il
precetto è comunemente inteso nel senso di imporre la continuità
e l'effettività dell'esercizio dei pubblici poteri. Il blocco ora
disposto contrasta col precetto suddetto perchè consente
l'arbitrario non esercizio di pubblici poteri che pur sono
attribuiti alla Regione e tale effetto può senz'altro qualificarsi
cattiva amministrazione.
La norma censurata collide poi con l'art. 3 Cost. a causa della
non uniforme garanzia della libertà di iniziativa economica sul
territorio nazionale e della conseguente disparità di trattamento
tra gli imprenditori che intendono operare in Puglia nel settore in
questione e quelli di altre regioni della Repubblica italiana ove
detto blocco non si verifica; crea inoltre una disparità tra
operatori economici che già hanno ottenuto il nulla osta e gli
altri interdetti a riguardo.
La norma censurata risulta pure in contrasto con l'art. 10 Cost.
perchè vulnera il principio comunitario di libera prestazione dei
servizi come interpretato dall'Autorità garante per la concorrenza
ed il mercato in recenti pronunce (vedi parere espresso in data 17
maggio 1999 a proposito della Regione Lombardia in bollettino
dell'autorità n. 9 del 22 marzo 1999).

III. - Stante la rilevanza e la non manifestata infondatezza come
dianzi precisate, il collegio sospende il giudizio cautelare non
potendo lo stesso essere definito indipendentemente da una
pronuncia della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestante infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 3 della legge Regione Puglia
del 4 agosto 1999, per contrasto con gli artt. 3, 10, 41, 97 e 117
della Costituzione; Sospende il giudizio cautelare;
Dispone il rinvio degli atti alla Corte costituzionale, a cura
della segreteria della sezione, che provvederà altresì alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente della Giunta regionale della Puglia ed alla sua
comunicazione al Presidente del Consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 13 gennaio
2000.
Il presidente: Corasaniti
L'estensore: Mangialardi
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