1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1991
N. 177 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1991 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra gli Istituti riuniti di assistenza per invalidi ed anziani e L'I.N.P.S. Impiego pubblico - Contribuzione per l'assistenza sanitaria - Inclusione dell'indennita' integrativa speciale nella retribuzione imponibile ai fini del computo della contribuzione predetta, secondo l'interpretazione autentica stabilita con l'art. 24 della legge 11 novembre 1983, n. 638 - Introduzione con norma di interpretazione autentica con efficacia ex tunc di disciplina difforme dalla giurisprudenza e prassi amministrative preesistenti - Violazione del principio della certezza del diritto ed incisione su posizioni giuridiche pregresse e consolidate in violazione dei principi di razionalita' e di giustizia - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 36/1985, 123/1987 e 283/1989. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 24, convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638). (Cost., artt. 3 e 101). (091C0349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1991)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa dagli
Istituti riuniti di assistenza per invalidi ed anziani - I.R.A.I.A.
con sede in Parma, rappresentati e difesi nel presente giudizio
dall'avv. G. Ferrari, presso il cui studio in Parma eleggono
domicilio come da delega in calce al ricorso del presidente e legale
rappresentante signor Lanfranco Zerbini, attori, contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S. in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Liveri
in virtù di procura generale allegata, elettivamente domiciliato in
Parma, via Salnitrara n. 5, presso la sede provinciale dell'istituto
stesso, convenuto.
F A T T O
Con ricorso del 30 aprile 1990 diretto dal pretore di Parma in
funzione di giudice del lavoro, gli Istituti riuniti di assistenza
per invalidi ed anziani (I.R.A.I.A.) con sede in Parma convenivano in
giudizio l'I.N.P.S., pr sentire accogliere le seguenti conclusioni in
via principale: "Voglia il signor pretore Ill.mo, contrariis reiectis
previa ogni declaratoria del caso e di legge:
a) accertare e dichiarare la non debenza, da parte degli
I.R.A.I.A. con sede in Parma via Cavestro n. 14 in persona del
presidente pro-tempore, dei contributi assistenziali ex I.N.A.D.E.L.
sull'indennità integrativa speciale corrisposta ai propri dipendenti
nel periodo 12 marzo 1978 - 11 marzo 1983, dichiarando anche, che
nulla è dovuto all'I.N.P.S. a titolo di somme aggiuntive conseguenti
al mancato versamento dei contibuti stessi. Ciò, previa rimessione
degli atti alla Corte costituzionale;
b) conseguentemente dichiarare tenuto a condannare l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.) corrente in Roma, via
Ciro il Grande n. 21 in persona del suo presidente pro-tempore, al
pagamento in favore degli I.R.A.I.A., per i titoli di cui in
premesse, della complessiva somma di L. 483.792.300, o di
quell'altra, maggiore o minore eventualmente risultante dovuta in
corso di causa, oltre alla rivalutazione monetaria del credito ex
art. 1224 del c.c. ed agli interessi legali sulla somma rivalutata
dal dì del dovuto al saldo".
All'uopo gli I.R.A.I.A. premettevano testualmente che:
"1) l'Istituto nazionale della previdenza sociale in data 20
dicembre 1986, in sede di visita ispettiva effettuata dall'ispettore
Torinesi Corrado, contestava agli I.R.A.I.A. di Parma, il mancato
versamento all'I.N.P.S. dei contributi assistenziali obbligatori ex
I.N.A.D.E.L. sull'indennità integrativa speciale, corrisposta, nel
periodo 12 marzo 1978-11 marzo 1983, ai dipendenti in forza nel
suddetto periodo. Così l'I.N.P.S. rilevava esserne stato omesso il
pagamento per la complessiva somma di L. 483.792.300, ripartita
annualmente come da prospetto dimostrativo allegato al verbale di
accertamento che si produce e che si dichiara costituire, per quanto
qui richiamato, parte integrante dell'atto (doc. n. 3 - 4);
2) la pretesa dell'I.N.P.S., traeva fondamento dall'art. 24
della legge 11 novembre 1983, n. 638, il quale dispone: 'l'inclusione
dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1959, n. 324, nella retribuzione imponibile ai fini della
contribuzione per l'assistenza sanitaria.. è, da intendersi
riferita a tutti i pubblici dipendenti cui venga corrisposta
l'indennità suddetta. Ai soli fini della eventuale regolarizzazione
delle posizioni contributive pregresse alla data di entrata in vigore
del presente decreto, (d.-l. 12 settembre 1983, n. 462) si applica
il termine di pescrizione quinquennalè;
3) in definitiva: la legge n. 638/1983, da un lato interpreta
autenticamente una legge del 1959 e quindi rende dovuto, con effetto
retroattivo, un versamento contibutivo mai effettuato nell'arco di
ventiquattro anni; dall'altro, al fine evidente di circoscrivere le
conseguenze economiche di una tanto estesa retroattività, limita la
possibilità dell'I.N.P.S. di esigere i contributi assistenziali, al
solo quinquennio anteriore al settembre 1983 (data di emanazione del
d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, di cui la legge n. 638/1983
costituisce atto di conversione);
4) che si tratti di norma di interpretazione autentica proprio
non vi è dubbio atteso, sia al tenore letterale dell'art. 24 citato,
sia la relazione parlamentare alla legge n. 638/1983 nella quale si
legge testualmente che 'la disposizione tende a dare una
interpretazione autentica della legge 27 marzo 1959, n. 324, al fine
di evitare disparità di trattamento tra pubblici dipendentì;
5) ad onta del carattere della norma citata, bisogna rilevare
che la legge n. 324/1959, non riservava, tranne che al legislatore,
alcuna incertezza interpretativa. Lo attesta il fatto che la
giurisprudenza era stata pressochè univoca, nell'arco di un
ventennio, nel ritenere che i contributi assistenziali
sull'indennità integrativa speciale dei dipendenti degli enti
locali, non fossero dovuti in quanto questa non costituiva emolumento
in senso tecnico e quindi non concorreva a formare il coacervo delle
voci retributive imponibili ai fini della contribuzione di malattia.
In questo senso si era espresso il Consiglio di Stato, sezione I,
con parere del 26 gennaio 1966, n. 74 (in Cons. Stato 1967, 1666),
così, si era espressa pure la giurisprudenza di merito, anche lo-
cale, con sentenza della pretura di Parma n. 22 del 12 febbraio 1976
ed il tribunale di Parma con sentenza 5 giugno 1976 (che si
producono) (doc. n. 13-14);
6) sulla base della situazione in atto, anteriormente alla
entrata in vigore della legge 11 novembre 1983, n. 638, anche gli
I.R.A.I.A. si astennero dal versare i controversi contributi
assistenziali al pari di tutti gli altri enti locali, considerato che
il rapporto di lavoro intercorrente con gli I.R.A.I.A. è assimilato,
sul piano normativo, a quello dei dipendenti degli enti locali;
7) per cui l'art. 24 della legge n. 638/1983, sostanzialmente
innovando alla pregressa situazione normativa, ha determinato, di
fatto, l'insorgenza ex novo in capo agli I.R.A.I.A. dell'obbligo
contributivo di cui si discute, relativamente al quinquennio
anteriore al settembre 1983;
8) a fronte di tale situazione, e delle pure tardive richieste
dell'I.N.P.S., notificate all'ente ricorrente solo l'8 febbraio 1987,
gli I.R.A.I.A., presentavano, ai sensi della legge n. 689/1981,
proprie controdeduzioni all'I.N.P.S., contestando di essere debitori
dei contributi richiesti è chiedendo di essere ascoltati ai sensi
dell'art. 18 della citata legge sulla depenalizzazione (doc. n. 5);
9) l'I.N.P.S. sede provinciale di Parma, dato corso alla
richiesta audizione, respingeva le difese rassegnate dagli I.R.A.I.A.
reinvitando l'istituto stesso a versare sia la somma di L.
483.792.300 a titolo di contributi di malattia omessi, sia
l'ulteriore e più ingente somma di L. 967.584.600, quali somme
aggiuntive, liquidate a norma della legge 31 gennaio 1986, n. 11;
10) entrata in vigore, nel frattempo, a seguito del susseguirsi
di vari decreti legge, poi confluiti nella legge n. 48/1988, la
normativa concernente il cosiddetto condono previdenziale, gli
I.R.A.I.A., in data 29 ottobre 1987, procedevano al versamento, in
favore dell'I.N.P.S., della somma di L. 483.792.300, pari all'importo
dei contributi assistenziali richiesto dall'I.N.P.S., al fine di
fruire dei benefici accordati dalla richiamata normativa. Detto
versamento, veniva effettuato, con espressa imputazione al capitale
(imputazione accettata dall'I.N.P.S.), senza nulla riconoscere in
merito all'esistenza del debito e con espressa riserva di ripetizione
della somma pagata allorchè fosse risultata non dovuta (doc. n. 6 -
7);
11) il menzionato pagamento, avveniva con le seguenti modalita':
quanto a L. 370.195.248, mediante versamento in conto corrente
intestato all'I.N.P.S.; quanto a L. 113.597.052, mediante
compensazione con un credito di pari importo che gli I.R.A.I.A.
vantavano verso l'I.N.P.S., per le causali indicate nella
documentazione che si produce e che si richiama come parte integrante
dell'atto. Detta compensazione fu espressamente autorizzata
dall'I.N.P.S., il quale sempre ha riconosciuto la debenza di tale
somma (doc. n. 8 - 9) (doc. n. da 17 a 34);
12) a seguito dei fatti esposti, l'I.N.P.S., con propria lettera
del 27 settembre 1988, ricevuta dal ricorrente il 10 ottobre,
invitava gli I.R.A.I.A. a pagare la residua somma di L. 401.688.699 a
titolo di interessi e somme aggiuntive, al tasso del 13% annuo ex
d.-l. 28 agosto 1987, n. 358. Tale liquidazione, ovviamente, per
effetto della normativa condonatoria, sostituiva quella effettuata
all'atto dell'accertamento ispettivo (L. 967.584.600), operata sulla
base della ormai abrogata legge n. 11/1986 (doc. n. 10);
13) avverso tale ulteriore richiesta di pagamento, gli
I.R.A.I.A. presentavano ricorso amministrativo, in unico grado, al
Comitato esecutivo dell'I.N.P.S., tramite la sede provinciale di
Parma, ulteriormente contestando le pretese dell'istituto
previdenziale, sia perchè in sè destituite di fondamento, sia
perchè non dovuto era il capitale. Detto ricorso è stato rigettato
dall'I.N.P.S., il quale, dandone comunicazione con lettera 3 marzo
1990 agli I.R.A.I.A., ha rinnovato l'intimazione a pagare, entro
trenta giorni dal ricevimento della summenzionata comunicazione, la
somma di L. 401.683.599 per somme aggiuntive (oltre L. 5.100 per
spese postali) (doc. n. 11 - 12)".
Dopo la notifica del ricorso e del decreto, l'I.N.P.S. si è
costituito in giudizio a mezzo di memoria difensiva, ivi concludendo
per la infondatezza della domanda attrice e per la manifesta
infondatezza della eccezione di incostituzionalità dell'art. 24
della legge n. 638/1983.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
Invero, la pretesa dell'I.N.P.S. trova il proprio fondamento
giuridico nell'art. 24 della legge 11 novembre 1983, n. 638, di
conversione, con modificazioni, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463.
L'art. 24 citato recita testualmente: "l'inclusione
dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1959, n. 324, nella retribuzione imponibile ai fini della
contribuzione per l'assistenza sanitaria, disposta dal terzo comma
dell'art. 4 della legge 6 dicembre 1971, n. 1053, è da intendersi
riferita a tutti i pubblici dipendenti cui venga corrisposta
l'indennità integrativa speciale suddetta".
"Ai soli fini della eventuale regolarizzazione delle posizioni
contributive pregresse alla data di entrata in vigore del presente
decreto, si applica il termine di prescrizione quinquennale".
Tale disposizione, secondo l'espressione adoperata dal legislatore
("l'inclusione...... è da intendersi.....") vuole avere all'evidenza
carattere interpretativo delle disposizioni richiamate; nonchè del
terzo comma dell'art. 4 della legge n. 1053/1971 che con decorrenza
dal 1 gennaio 1973 determinava l'aliquota del contributo dovuto per
l'assistenza sanitaria all'ente nazionale di previdenza e assistenza
per i dipendenti Statali; dovendosi di conseguenza ritenere esclusi
dall'anzidetta statuizione gli altri dipendenti pubblici, quali
quelli degli enti locali, iscritti all'I.N.A.D.E.L.
Ma, se l'art. 24, citato della legge n. 7638/1983 riguarda anche
questi ultimi dipendenti, esso assume allora carattere innovativo e
non interpretativo della legge precedente, la quale si riferiva solo
ai dipendenti statali e non agli altri dipendenti pubblici, riguardo
ai quali, fino all'entrata in vigore del d.-l. n. 463/1983, valeva
certamente il regime di esenzione della indennità integrativa
speciale dai contributi assistenziali di malattia.
Tale era l'interpretazione univocamente espressa, quale "diritto
vivente" sia dalla giurisprudenza di merito, sia dal Consiglio di
Stato in sede consultiva, che con parere della sezione I del 26
gennaio 1966, n. 74 (in Cons. Stato, 1967, 1666) aveva ritenuto il
carattere alimentare e non retributivo dell'indennità in questione e
che con riferimento proprio ai dipendenti degli enti locali,
nell'interpretare l'art. 2 della legge n. 116/1952, aveva espresso il
parere che l'indennità integrativa speciale, per il suo carattere
alimentare e non retributivo, non era assoggettabile a contribuzione
da parte dell'I.N.A.D.E.L.
Ne discende allora che l'art. 24 della legge n. 638/1983, sub spe-
cie di interpretazione autentica, ha sovvertito, senza alcuna logica
e plausibile ragione, un assetto normativo vigente da molti anni, il
cui significato giuridico non era stato oggetto di significativi
contrasti interpretativi.
Infatti, anteriormente, al 1983 non esisteva alcuna incertezza in
ordine alla interpretazione resa dalla giurisprudenza sia ordinaria
che amministrativa nel senso che l'indennità integrativa speciale
corrisposta ai dipendenti degli enti locali ed equiparati, non doveva
essere assoggettata a contribuzione assistenziale, non rivestendo
carattere retributivo, ma alimentare; carattere che era insito nella
stessa legge n. 324/1959, avente la funzione di adeguare
continuamente la retribuzione al costo della vita.
Ne discende che l'art. 24 della legge n. 638/1983, sotto forma di
interpretazione autentica, non affatto giustificata per mancanza dei
relativi presupposti normativi, assume sostanzialmente carattere
innovativo, con effetto retroattivo, limitato inspiegabilmente al
quinquennio precedente l'entrata in vigore della legge medesima.
È vero, come talora è stato ritenuto, che quando oggetto di
discussione è la retroattività della norma "è indifferente che il
legislatore disponga l'operatività di una legge anche per il
passato, anzichè mediante una apposita norma, mediante un diverso
strumento, qual'è, come nella specie, l'autodefinizione di
interpretazione autentica". (Cfr. Corte costituzionale n. 36 del 7/13
febbraio 1985).
Ma, è anche vero che nel caso di specie il legislatore,
attribuendo a una norma sostanzialmente innovativa una falsa veste
interpretativa, senza alcuna giustificazione logica, ha invaso
un'area operativa riservata al potere giurisdizionale. A tale
riguardo autorevole dottrina ha affermato.. .. .. "può darsi che non
ricorra il presupposto consistente nella incertezza della legge
antecedente e che sotto specie di 'interpretazionè si introducano
norme in realtà innovative affinchè l'innovazione riesca meno
appariscente o, che per mezzo della retroattività si eserciti da
altri organi statali una indebita ingerenza nella decisione di cause
pendenti o future così da minacciare l'indipendenza degli organi
giurisdizionali. Tutti inconvenienti innegabili codesti, ma che in
regime costituzionale ordinato, in cui il congegno
dell'interpretazione autentica non sia di troppo agevole accesso, si
presentano come eventualità rare e remote almeno in tempi normali..
.. ...".
Infatti, non pare rispondente a giustizia sostanziale che a mezzo
di norme solo formalmente interpretative, ci si debba opporre alle
istanze di parte ricorrente e alla interpretazione giurisprudenziale
favorevole (V. sentenza Corte costituzionale n. 123 del 10 aprile
1987).
Ne discende allora che l'art. 24, legge n. 638/1983 si pone in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
irragionevolezza o ingiustizia del suo valore retroattivo limitato ai
cinque anni anteriori, nel corso dei quali i contribuenti avevano
confidato, in base all'assetto normativo del tempo, nella esenzione
della indennità in questione della contribuzione assistenziale di
malattia.
Nè si può fare ricorso al criterio della scelta discrezionale
del legislatore, il quale se è libero di sottoporre a contribuzione
l'indennità integrativa speciale, ciò può fare con apposita norma,
ma con efficacia ex nunc, e non retroattivamente con norma falsamente
interpretativa, perchè chiaramente innovativa.
Infatti, per il passato, gli interessati non potevano non fare
legittimo affidamento sulla applicazione della esenzione contributiva
in base alla interpretazione giurisprudenziale e alla prassi
amministrativa consolidata loro favorevole, tanto da configurare una
sorta di diritto quesito.
Appare evidente, quindi che senza una plausibile ragione di
carattere sostanziale, se non di economia finanziaria, il
legislatore, interferendo nalla giurisdizione, ha inteso con norma
innovativa retroattiva procurarsi un'entrata, facendo però mal
governo della sua prerogativa d'interprete d'autorità del diritto.
Invero, nello stato di diritto, il giudice è "soggetto" alla
legge (art. 101 della Costituzione) e anzi "soltanto alla legge" (e
non anche al legislatore).
E ciò comporta che - potendo la legge essere anche retroattiva
(salvo i limiti costituzionali) - il legislatore che disponga
retroattivamente, si impone percio'-stesso anche in tal caso al
giudice che la legge deve applicare indefettibilmente.
Torna allora opportuno rammentare quanto rilevato da codesta Corte
nella sentenza n. 123/1987: "il giudice, per costituzione soggetto
alla legge, perciò stesso, ma solo in questo senso, in auctoritate
legislatoris, è tenuto ad interpretare il ius superveniens,
applicandolo al caso singolo sottoposto alla sua cognizione, per
deciderne il merito".
Ma, proprio perchè il vincolo del giudice, (l'unico vincolo) è
quello dell'applicazione della legge cui è soggetto, al fine della
decisione delle controversie, ne discendono dei limiti insuperabili
per il legislatore anche ove esso legiferi retroattivamente o con
norma di interpretazione autentica. Uno di questi limiti è quello
che essa "soddisfi l'esigenza sociale della certezza e
dell'eguaglianza di trattamento giuridico, sempre che ne ricorra il
presupposto nell'incertezza e conseguente possibilità di
interpretazioni,divergenti".
Infatti, allora, non si può dire che, essa violi, col suo
sopravvenire, aspettative certe o interessi sicuramente protetti,
giacchè le aspettative che trovano fondamento in interpretazioni
dubbie "non acquistano mai certezza: la certezza che caratterizza i
c.d. diritti acquisiti".
E nella specie - lo si ribadisce - prima del 1983 non vi era
alcuna incertezza interpretativa; talchè con Corte costituzionale n.
349 del 17 dicembre 1985 si può dire che "gli interventi del
legislatore su diritti quesiti non possono trasmodare in un
regolamento irrazionale o arbitrariamente incidere su situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di
diritto".
Infine, è d'uopo rammentare che la Corte costituzionale ha
accolto una analoga questione con la sentenza del 25 maggio 1989, n.
283, in cui è stata rilevata la illegittimità costituzionale della
norma che dopo molto tempo aveva modificato, anche per il passato,
una precedente norma, attraverso un intervento interpretativo attuato
in assenza di contrasti sulla norma medesima, compromettendo la
funzione giurisdizionale in violazione dell'art. 101 della
Costituzione, e pur considerando che il legislatore può,
"concorrendo scelte politiche discrezionali coerenti, imporre
determinati significati a precedenti norme".
Infatti, nella specie, ciò che appare irrazionale e incoerente è
quella parte della norma che, assumendo una falsa veste
interpretativa, dispone arbitrariamente anche per il passato,
sacrificando diritti sulla cui esistenza gli interessati avevano
ragione di confidare perchè acquisiti in base a una interpretazione
consolidata; atteso che la norma medesima, stante il suo carattere
chiaramente innovativo, nell'ambito della discrezionalità del
legislatore, avrebbe dovuto legittimamente disporre solo per il
futuro.
Invero, uno dei limiti (invalicabili) che il legislatore di uno
Stato di diritto deve sempre porsi, va ravvisato nel fatto che
l'intervento legislativo soddisfi l'esigenza di certezza del diritto
e non si traduca, invece, nel dettare nuove regole destinate a
incidere, in violazione dei principi di razionalità e di giustizia,
su posizioni giuridiche pregresse e da tempo consolidatesi.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n.
87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di
cui alla parte motiva, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24, della legge 11 novembre 1983, n. 638, di conversione
del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, in relazione agli artt. 3 e 101
della Costituzione;
Dispone, di conseguenza, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio;
Si notifichi, a cura della cancelleria, al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e alle parti in causa;
Si comunichi ai Presidenti delle due camere del Parlamento.
Così deciso in Parma, il 1 febbraio 1991.
Il pretore: FERRAÙ

91C0349