1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 settembre 2021
Ordinanza del 9 settembre 2021 della Commissione tributaria provinciale di Taranto sul ricorso proposto da Alfonso Antonia Alessandra c/Comune di San Giorgio Jonico. Contenzioso tributario - Spese del giudizio - Liquidazione a favore dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti nell'albo per l'accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali - Previsione che, se assistiti da propri funzionari, si applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo complessivo ivi previsto. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 15, comma 2-sexies. (21C00270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2021)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI TARANTO
Sezione 1

Riunita con l'intervento dei signori:
Brandimarte Massimo - presidente e relatore;
De Felice Susanna - giudice;
Occhinegro Marcello - giudice;
ha emesso la seguente ordinanza - sul ricorso n. 492/2020
depositato il 25 marzo 2020;
avverso avviso di accertamento n. 201938201088420000000737 TARI
2014;
contro: Comune di San Giorgio Ionico - via Salvo D'Acquisto s.n.
- 74027 San Giorgio Ionico;
proposto dal ricorrente: Alfonso Antonia Alessandra - via G.
Giusti n. 33 - 74027 San Giorgio Ionico (TA);
difeso da: Alfonso Antonia Alessandra - via Papa Giovanni XXIII -
74022 Fragagnano (TA).

COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI TARANTO
Prima sezione - primo collegio
ordinanza

Il Collegio, sciogliendo la riserva di cui all'udienza di
discussione del 9 settembre 2021, nel giudizio tributario di primo
grado contrassegnato dal N.R.G. 492/2020, promosso con ricorso
presentato da Antonia Alessandra Alfonso, avvocato, costituita e
difesa in proprio, nei confronti del Comune di San Giorgio Jonico,
costituito e rappresentato a mezzo di funzionario interno, avverso
l'avviso di accertamento n. 201938201088420000000737, per Tari 2014;
udite le parti, osserva quanto segue.
Ai fini della decisione del presente giudizio tributario,
nell'ipotesi alternativa in cui soccombente sia la ricorrente, appare
rilevante, pregiudiziale e non manifestamente infondata l'eccezione
di incostituzionalità, che è stata sollevata da parte ricorrente e
che viene recepita e, comunque, sollevata anche d'ufficio, del comma
2-sexies, art. 15 del decreto legislativo n. 546 del 1992, nella
parte in cui dispone che «nella liquidazione delle spese a favore
dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti
iscritti nell'albo di cui all'art. 53 del decreto legislativo 15
dicembre 1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si
applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante
agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo
complessivo ivi previsto. La riscossione avviene mediante iscrizione
a ruolo a titolo definitivo dopo il passaggio in giudicato della
sentenza.».
Il dubbio di costituzionalità investe, in particolare, il
periodo andante dalle parole «se assistiti» sino alle parole «ivi
previsto».
La Corte di cassazione ha affrontato e risolto più volte in
senso negativo il quesito generale sull'ammissibilità della condanna
del ricorrente soccombente alla refusione delle spese processuali in
favore di una pubblica amministrazione, quando questa, nella logica
della semplificazione, della leale collaborazione con l'amministrato
e del risparmio di tempo e di denaro pubblico, sia autorizzata a
stare in giudizio per mezzo semplicemente di propri dipendenti, non
iscritti ad alcun albo professionale e nemmeno necessariamente in
possesso dei titoli per farlo.
L'esempio di scuola è costituito dal giudizio di opposizione ex
art. 23, comma 4, della legge n. 689/1981, secondo cui l'opponente e
l'autorità che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio
personalmente; la seconda, avvalendosi di funzionari interni
delegati.
In tale sede, il giudice, con la sentenza, può rigettare
l'opposizione, ponendo a carico dell'opponente le spese di
procedimento o accoglierla.
Ma, quali sono le spese ripetibili e quando lo sono?
Come si anticipava, numerose pronunce univoche della Cassazione
hanno confermato che alla pubblica amministrazione, che sta in
giudizio a mezzo di proprio funzionario, spetta unicamente il
rimborso delle spese vive, con esclusione delle competenze e degli
onorari di procuratore di avvocato (vedi, Cassazione n. 1445/1994, n.
6454/1988, n. 4610/1987).
Il perchè è semplice: difettando le relative qualità nel
funzionario amministrativo che sta in giudizio (vedi Cassazione, 2ª
Sezione civile, n. 11389 del 24 maggio 2011, Pres. Settimy, Rel.
Petitti; Cassazione, Sez. 2, n. 30597 del 20 dicembre 2017).
Occorrerebbe, intuitivamente, che quegli fosse inquadrato in un
ufficio legale dell'ente, con la qualifica di avvocato, per avere
titolo ad assumerne la rappresentanza istituzionale e la difesa
legale esterna e ad a giustificarne l'attribuzione del compenso
tariffario relativo, come avviene per determinate istituzioni.
Ciò perchè l'esercizio della professione di avvocato, libera o
dipendente che sia, come qualsiasi altra legalizzata, ed il diritto
ai compensi tariffari relativi non possono prescindere dal possesso
del titolo accademico specifico e dell'abilitazione professionale
corrispondente, conseguita all'esito di un esame di Stato.
Lo richiede l'art. 33 della Costituzione.
Chi avvocato abilitato non è non può pretendere nemmeno un
surrogato di quei compensi e, se non può lui ... neanche altri per
lui.
Del resto, stare in giudizio personalmente o direttamente altro
non vuol dire che presenziare e difendersi senza l'assistenza di un
avvocato, per cui ammettere che una delle parti così costituite
rivendicasse poi il compenso di avvocato, del quale, per scelta, non
si è avvalso, sarebbe una contraddizione in termini.
Veniamo, adesso, alla specifica materia processual-tributaria.
L'art. 15 del decreto legislativo n. 546/1992, nel suo impianto
originario, stabiliva (per la prima volta, rispetto al vecchio
contenzioso tributario) che la parte soccombente è condannata a
rimborsare le spese del giudizio che sono liquidate con la sentenza.
Scritta così, la norma non si differenziava dall'art. 23 della
legge n. 689/1981. Bastava darle un'interpretazione «orientata»,
perchè i due regimi si allineassero, nel senso indicato dal giudice
di legittimità.
Una diversità di regime, in ordine al riparto delle spese, non
si giustificava, stante l'identità logico-giuridico-fattuale di
situazioni.
Sennonchè, con successive modifiche legislative (art. 12,
decreto-legge n. 437/1996, art. 1, comma 32, legge n. 228/2012, art.
9 del decreto legislativo n. 156/2015) la norma è stata
«implementata», sino a comprendere, al comma 2-sexies, la condanna
del ricorrente soccombente, anche quando la controparte fosse
assistita da propri funzionari, nella misura prevista dalle tariffe
forensi, con lo «sconto» del 20%.
Dunque, funzionari promossi «avvocati» sul campo.
L'eccezione di incostituzionalità della modifica normativa, per
ritenuta irragionevolezza e, come si vedrà, disparità di
trattamento, fu già sollevata dinanzi alla Corte costituzionale,
che, però, non potè esaminarla e risolverla nel merito, per
riconosciuti rilievi di inammissibilità (C.C. n. 292 dell'8 ottobre
2010).
E tuttavia, la Corte di cassazione, con pronunce successive e
recenti, quali quelle n. 27444/2020 e n. 9900/2021, ha continuato a
seguire la linea della inammissibilità, anche nel processo
tributario, delle spese processuali, per diritti di procuratore ed
onorario di avvocato, in favore degli enti impositori o agenti della
riscossione costituiti in giudizio a mezzo di propri funzionari, in
virtù della solita, inossidabile argomentazione: difettando nei
funzionari le relative qualità di procuratore e di avvocato.
C'è da chiedersi, però, come mai nelle pronunce appena
menzionate non sia stato espressamente richiamato, per essere
sottoposto ad esame critico specifico, il controverso comma 2-sexies,
che, quelle contestate competenze invece riconosce.
Non avendolo richiamato, sembra quasi che la Cassazione abbia
ritenuto la motivazione talmente a prova di logica ed assiomatica da
non ipotizzarne nemmeno la messa in discussione ed essere perciò
estendibile direttamente a qualsiasi fattispecie sovrapponibile, a
prescindere dal contesto, per la contradizion che non consente,
bastando agganciarsi al principio di buon senso sotteso.
Principio che, però, si scontra con la letteralità della norma,
sollevando ormai un inevitabile conflitto.
Il dubbio è legittimo e la domanda non è più eludibile, a
modesto parere del Collegio, alla luce della più recente e
discordante pronuncia della Cassazione, Sez. tributaria, ordinanza 19
luglio 2021, n. 20590, la quale sembra avere letteralmente spezzato
una lunga tradizione, riconoscendo non solo la insuperabilità
formale, ma anche la congruità del comma 2-sexies, giustificando
così una diversità di regime venutasi a creare, come appresso si
dirà.
Dunque, il problema della costituzionalità della norma si pone,
adesso, in tutta la sua consistenza.
La decisione n. 20590 fa leva sulle seguenti argomentazioni
giustificative:
1) l'art. 15 del decreto legislativo n. 546/1992 avrebbe
previsto da sempre la ripetibilità delle spese;
2) il processo tributario avrebbe propria autonomia;
3) la gestione del processo tributario richiederebbe una
particolare competenza;
4) la Corte costituzionale, con ordinanza n. 117 del 1999,
avrebbe ritenuto la questione di incostituzionalità non fondata.
Quanto al profilo n. 1, si osserva che non è esatto che l'art.
15 avrebbe da sempre previsto la condanna del ricorrente soccombente
alla refusione delle spese processuali, nei confronti di ente
impositore e concessionario costituiti a mezzo di propri funzionari,
visto che tale possibilità è stata introdotta espressamente
soltanto a partire dal decreto-legge n. 437 del 1996. Prima non era
affatto così. In ogni caso, la vetustà operativa di una norma non
è di per sè garanzia di legittimità.
Quanto al profilo n. 2, se è vero che il processo tributario ha
una propria autonomia, è altrettanto vero che anch'esso, per quanto
autonomo, deve avere una logica e francamente non si comprende in
nome di quale logica, a parità di situazioni processuali altrove
riscontrabili, debba valere un regime diverso.
Profilo n. 3. È vero che la materia tributaria richiede
competenza; ma, si tratta, a ben vedere, della stessa competenza
richiesta ai funzionari quando questi si trovano a svolgere attività
interna di accertamento o di riscossione. Pertanto, non si capisce
perchè i funzionari dovrebbero ritenersi meno competenti quando
accertano ed impongono il tributo e più competenti quando sono
semplicemente chiamati a rendere conto del loro operato in giudizio;
tra l'altro, facendolo all'interno di un processo semplificato, come
quello tributario, meramente documentale.
Nessuna sostenibile ragione, dunque, sembra giustificare la causa
di questi diritti ed onorari di avvocato a favore di chi avvocato non
è e che svolge funzioni non professionali in senso tecnico, ma
inerenti al rapporto interno di lavoro subordinato e nell'adempimento
di un dovere d'ufficio e/contrattuale.
La norma, per completare il quadro, prevede che il compenso sia
totalmente incamerato dalla pubblica amministrazione di appartenenza,
in virtù di un meccanismo che mal si concilia con il principio
generale dell'ordinamento giuridico, che vieta di arricchirsi sine
causa, consentendo di «incassare» compensi commisurati a tariffe
forensi per il servizio d'istituto svolto da chi abilitato non è,
senza che nemmeno sia richiesto che lo sia, e tutto ciò senza reale
aggravio di spesa nè per l'ente nè per il funzionario.
L'ordinanza della Corte costituzionale n. 117/1999, anzichè
supportare, finisce per smontare la tesi di chi l'aveva invocata:
essa, infatti, lungi dal legittimare una diversità di regime a
«sfavore» del ricorrente, semmai confermava la tesi contraria, nel
senso della non ripetibilità delle spese per diritti ed onorario,
proprio quando la pubblica amministrazione sia rappresentata in
giudizio da propri funzionari. Per la solare ragione che non ci
sarebbero diritti ed onorari da «rifondere».
Di conseguenza, le argomentazioni contenute nella sentenza di
cassazione da ultimo citata non possono considerarsi convincenti e
tali da sciogliere i dubbi di costituzionalità della norma, che
permangono, sotto diversi aspetti.
La disposizione contenuta all'art. 15, comma 2-sexies, del
decreto legislativo n. 546/1992, risulta, in modo non manifestamente
infondato, contraria alla Costituzione, con riferimento agli articoli
3, 24 e 33, inscindibilmente collegati tra di loro.
Il vulnus all'art. 3 consisterebbe nella violazione del principio
di ragionevolezza, quale sinonimo di uguaglianza sostanziale,
codificato dalla giurisprudenza del giudice delle leggi. Esso esige
che le disposizioni normative contenute in atti aventi valore di
legge siano adeguate o congruenti rispetto al fine perseguito dal
legislatore, per cui si ha violazione di esso, quando si riscontri
una contraddizione interna alla norma oppure tra essa ed il pubblico
interesse perseguito.
Ora, il sistema processual tributario prevede che enti impositori
e agenti della riscossione possano stare in giudizio direttamente
(art. 11, commi 2 e 3, del contenzioso tributario). Essi non possono
rilasciare procura generale o speciale ad altri, a differenza del
contribuente (comma 1, stesso articolo). Sempre a differenza del
contribuente, i predetti non sono obbligati ad avvalersi di
assistenza tecnica (art. 12, comma 1, del contenzioso), quale che sia
il valore della causa. Insomma, in linea di principio, enti
impositori e concessionari della riscossione possono e devono
assumersi sino in fondo e direttamente la responsabilità del proprio
operato, trattandosi di funzione pubblica non delegabile, senza
obbligo di un difensore «esterno» abilitato, cioè di un libero
professionista iscritto in apposito albo o dell'avvocatura pubblica,
quando prevista. Ciò per intuibili ragioni di speditezza e di
economia di spesa, non solo per la pubblica amministrazione, ma anche
per lo stesso contribuente; inoltre, perchè i funzionari interni
delegati si presumono essere sufficientemente in possesso delle
competenze tecniche del caso, essendo queste le medesime per le quali
essi possono, in un primo tempo e con maggiore studio, accertare,
imporre, riscuotere.
Insomma, il funzionario, nel momento in cui va a rappresentare
l'ente di appartenenza dinanzi al giudice tributario, non fa altro
che svolgere una attività rientrante nel proprio mansionario e
nell'adempimento dei propri doveri d'ufficio o contrattuali, volta a
dare conto dell'operato svolto.
Di conseguenza, non si capisce a quale titolo agli enti di
appartenenza debbano essere riconosciuti, in caso di vittoria,
diritti ed onorari di avvocato, semplicemente per l'attività di
mansionario svolta da propri dipendenti.
Infatti, nell'ipotesi inversa, quando cioè il ricorrente si
difenda da sè, senza obbligo di assistenza tecnica (art. 12, comma
2), non è previsto analogo trattamento a suo favore. Il che dà la
cifra definitiva della irragionevolezza e disparità del sistema, a
parità di situazioni.
Con il regime attuale, viene esposto a pericolo anche il diritto
di difesa del ricorrente, che intenda difendersi da sè - di qui la
violazione dell'art. 24 -, perchè compromesso, compresso o
condizionato dalla inevitabile messa in preventivo del rischio di
dover sopportare spese processuali che, invece, controparte non
corre, per lo meno nelle cause di valore più contenuto.
Insomma, quando si difendono da sè, ricorrente ed ente
impositore non contendono ad armi pari: infatti, in caso di vittoria,
al ricorrente, senza avvocato, non spetta nulla, mentre all'ente,
senza avvocato, spettano diritti ed onorario di avvocato. Senza un
avvocato!
In questo caso, il meccanismo vigente, finisce per diventare, per
il ricorrente, l'equivalente di una sanzione punitiva mascherata e,
quindi, un deterrente idoneo a condizionare il libero e pieno
esercizio del diritto di difesa.
La disposizione violerebbe, in ogni caso e più in generale,
l'art. 33 della Costituzione, secondo cui nessuna professione può
essere esercitata senza abilitazione, quando prescritta.
Ora, poichè il funzionario delegato rappresenta l'ente in quanto
dipendente, a prescindere dal possesso di un titolo accademico e di
una abilitazione professionale, ma, semplicemente, per dovere
d'ufficio o contrattuale, riconoscere a favore dell'ente stesso, in
caso di vittoria, diritti ed onorario di avvocato, significherebbe
equiparare un'attività rientrante nei doveri del lavoratore alla
libera professione forense, legalizzandola di fatto, in violazione
del dettato costituzionale.
Gli illustrati profili di irragionevolezza normativa, di
compressione del diritto di difesa, di ingiustificata diversità di
regime, a parità di fattispecie, e di surrettizia «legalizzazione»
dell'esercizio della professione di avvocato da parte del funzionario
delegato non abilitato richiedono, a modesto parere del Collegio, un
intervento chiarificatore e risolutivo da parte dell'on.le giudice
delle leggi.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone:
1) l'immediata trasmissione di copia della presente ordinanza
e degli atti di causa alla Corte costituzionale, affinchè decida
sulla sollevata eccezione di incostituzionalità del comma 2-sexies,
art. 15 del decreto legislativo n. 546 del 1992, nella parte in cui
stabilisce che «nella liquidazione delle spese a favore dell'ente
impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti
nell'albo di cui all'art. 53 del decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si applicano le
disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli
avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo
complessivo ivi previsto»;
2) copia della presente ordinanza sia notificata alle parti
in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente del
Senato ed al Presidente della Camera dei deputati;
3) sospende il giudizio in corso.
Manda alla cancelleria in sede per gli adempimenti.
Taranto, 9 settembre 2021

Il Presidente del Collegio: Brandimarte