1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 10-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 663 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 1992- 6 ottobre 1993
N. 663 Ordinanza emessa il 10 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 ottobre 1993) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dalla Federazione italiana pubblici esercizi ed altri contro il Ministero dell'interno ed altri. Servizi antincendi - Servizi di vigilanza, su locali di pubblico spettacolo - Prevista effettuazione nei limiti ed in conformita' delle prescrizioni stabilite dalle Commissioni permanenti provinciali - Affidamento di tali servizi, in via esclusione, ai VV.FF., con conseguente non consentita creazione, in materia, di un monopolio pubblico - Prevista determinazione dei contributi dovuti al riguardo dai gestori di detti locali, da parte dell'autorita' amministrativa, in contrasto con il principio della riserva di legge per l'imposizione di prestazioni patrimoniali. ((Legge 26 luglio 1965, n. 966, art. 2, comma 1, punto b)). (Cost., artt. 23 e 41). (093C1105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 10-11-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 360/1992 e
522/1992, proposti, rispettivamente dalla Federazione italiana
pubblici esercizi (F.I.P.E.) dal sindacato locali da ballo (S.I.L.B.)
e dal signor Renato Zecchi, legale rappresentante della discoteca Al
Kaluà, nonchè dalla RAI - Radiotelevisione Italiana, rappresentati
e difesi - i prime tre - dall'avv. Franco Gaetano Scoca e presso lo
stesso elettivamente domiciliati, in Roma, via Giovanni Paisiello, n.
55, e - la quarta - dagli avvocati Silvana Mastandrea, Attilio
Zoccali e Gaetano Lepore, ed elettivamente domiciliata presso
quest'ultimo, in Roma, via Cassiodoro, 6; contro il Ministero
dell'interno, costituitosi in giudizio in entrambi i ricorsi,
rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nonchè contro il comando provinciale dei vigili del fuoco di Brescia
(ricorso n. 360/1992);
La prefettura di Napoli; il comune di Napoli; la commissione
provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo di Napoli;
(ricorso n. 522/1992); nessuno dei quali costituitosi in giudizio;
per l'annullamento della nota in data 22 novembre 1991, prot.
10665/49246, del comando provinciale dei vigili del fuoco di Brescia,
nonchè della circolare del Ministero dell'interno n. 27 del 7
ottobre 1991, oltre agli atti connessi, relativamente al ricorso n.
360/1992; e per l'annullamento delle circolari del Ministero
dell'interno n. 21 del 24 luglio 1991, n. 27 del 7 ottobre 1991 e
prot. 17413-4109 del 19 ottobre 1991, oltre che dei provvedimenti
della prefettura di Napoli in data 18 novembre 1991 e in data 13
gennaio 1992, nonchè degli atti connessi, quanto al ricorso n.
522/1992;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
dell'interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 10 dicembre 1992, il consigliere
Eugenio Mele;
Uditi, altresì, l'avvocato Franco Gaetano Scoca e l'avvocato
Gaetano Lepore, per i ricorrenti;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il primo ricorso, i ricorrenti impugnano gli atti congiunti
con i quali, da parte del Comando provinciale dei vigili del fuoco di
Brescia, in applicazione di apposita circolare del Ministero
dell'interno, si comunica alla discoteca "Al Kalua'", in Orzinuovi,
l'attuazione dell'art. 2 della legge 26 legge 1965, n. 966, con la
conseguenza della necessità da parte della discoteca stessa di
presentare istanza per richiedere la vigilanza obbligatoria dei
vigili del fuoco durante gli intrattenimenti, con costo orario del
personale addetto di L. 200.700 a carico della discoteca medesima.
Avverso tali atti è proposto il relativo ricorso, sulla base dei
seguenti motivi di diritto:
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, primo comma,
lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966; e ciò in quanto, come
peraltro confermato anche dalla recente legge n. 287 del 1991 sui
pubblici esercizi, le sale da ballo e le discoteche non possono
essere annoverate fra le sale di pubblico spettacolo, per le quali
solo opera la norma indicata in rubrica, oltre al fatto che non
risulta essere stata operata, nel caso della discoteca Al Kaluà,
alcuna valutazione da parte della competente commissione provinciale.
2. - Violazione dell'art. 23 della Costituzione, dell'art. 23 del
d.P.R. 29 luglio 1982, n. 577; in quanto, mancando ancora una
disciplina regolamentare per la vigilanza nei pubblici spettacoli, i
provvedimenti in epigrafe si risolvono in una mera imposizione
patrimoniale.
3. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 65 del d.P.R. 4
agosto 1990, n. 335, nonchè sviamento ed illogicità; per non essere
stati individuati i criteri e le modalità del fondo di cui alla
norma suddetta e per aver l'amministrazione rispristinato il servizio
di vigilanza obbligatoria esclusivamente per alimentare il fondo
suddetto.
Con successivo atto, notificato il 18 aprile 1992, i ricorrenti,
presa visione dei documenti presentati in occasione della trattazione
della domanda cautelare, propongono i seguenti motivi aggiunti:
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, primo comma,
lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966, nonchè illogicità
manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto
di motivazione, violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1991, n.
241 e violazione di prassi amministrativa, oltre che questione di
legittimità costituzionale rispetto all'art. 3 della Costituzione,
in quanto la commissione provinciale avrebbe dovuto esaminare caso
per caso i singoli locali e stabilire quando fosse possibile la
utilizzazione di squadre private anticendio, cosa che invece la
stessa ha competamente pretermesso, adeguandosi alle indicazioni
ministeriali e lasciando che l'organizzazione delle squadre
anticendio fosse stabilita dal comando provinciale dei vigili del
fuoco.
2. - Violazione dell'art. 23 della Costituzione; e ciò in quanto,
essendo la prestazione imposta di cui si discute qualificabile alla
stregua di un tributo, sarebbe occorsa una precisa determinazione di
criteri e limiti per mezzo della legge circa la determinazione del
tributo, cosa che invece è mancata.
3. - Violazione degli artt. 36 e 97 della Costituzione, violazione
delle norme in materia di orario di lavoro, violazione dell'art. 9
del d.P.R. 1 febbraio 1986, e violazione dell'art. 97 del d.P.R. 18
maggio 1987, n. 269; per violazione in ordine alla utilizzazione dei
lavoratori in prestazioni straordinarie.
L'Amministrazione dell'interno si costituisce in giudizio e
resiste al ricorso, chiedendone la reiezione.
I ricorrenti presentano, infine, una memoria illustrativa nella
quale illustrano ulteriormente i motivi di gravame, precisando che
comunque l'attività di vigilanza non è nè può essere considerata
compito di istituto, in quanto svolgentesi al di fuori del normale
orario di servizio.
Con il secondo ricorso (n. 522/1992), la ricorrente impugna gli
atti indicati in epigrafe, sostanzialmente, analoghi a quelli del
precedente ricorso, sulla base dei seguenti motivi di diritto:
1. - Violazione dell'art. 2 della legge n. 966/1965 essendo la
competenza a valutare la resa del servizio di sorveglianza tramite
vigili del fuoco o squadre antincendio private demandata
esclusivamente alle commissioni provinciali e non al Ministero
dell'interno, nonchè mancanza di motivazione, per non essere state
indicate le ragioni di una così brusca modificazione di
interpretazione del complesso normativo esistente, anche in
considerazione del fatto che la ricorrente aveva sempre operato con
squadre private, ai sensi degli artt. 22 e 28 della legge n. 1570 del
1941.
2. - Difetto di motivazione e difetto di istruttoria per non aver
effettuato la commissione una compiuta verificazione dello stato dei
servizi antincendio dell'auditorium di Napoli e, comunque, per non
aver provveduto a dare a questa verificazione la necessaria
esternazione.
L'Amministrazione dell'interno, costituitasi in giudizio anche in
tale secondo ricorso, ne chiede la reiezione, rilevando come la
decisa attuazione della norma di cui all'art. 2 della legge n.
966/1965 sia dipesa dal fatto dell'essere venuti meno i caratteri
ostativi di tipo materiale (carenza di personale e di fondi) prima
esistenti e che avevano consigliato la previsione di squadre
antincendio private.
Le cause passano in decisione alla pubblica udienza del 10
dicembre 1992.
D I R I T T O
Ritiene il collegio di sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, primo comma, punto b), della legge 26
luglio 1965, n. 966, relativamente all'obbligo della richiesa dei
servizi a pagamento al Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i
locali di pubblico spettacolo, e ciò per contrasto con gli artt. 23
e 41 della carta costituzionale.
La questione è rilevante nei giudizi in corso, in quanto, in
mancanza della dichiarazione di illegittimità costituzionale, i
ricorsi non potrebbero essere accolti relativamente alla natura
obbligatoria e a pagamento dei servizi di vigilanza, essendo tale
vicenda individuata da una norma di rango legislativo.
La questione stessa è, altresì, non manifestamente infondata.
La legge 26 luglio 1965, n. 966, che disciplina le tariffe e le
modalità di pagamento e i compensi al Corpo nazionale dei vigili del
fuoco per i servizi a pagamento, individua, all'art. 2, primo comma,
punto b), come servizi da richiedersi obbligatoriamente da enti e
privati al Corpo nazionale dei vigili del fuoco: "i servizi di
vigilanza a locali di pubblico spettacolo, da effettuarsi nei limiti
ed in conformità delle prescrizioni stabilite dalle commissioni
permanenti provinciali previste dall'art. 141 del regolamento di
pubblica sicurezza 6 maggio 1940, n. 635".
Ora, occorre rilevare, in proposito, che le finalità dei servizi
di vigilanza anticendio sono sicuramente finalità di carattere
ordinamentale importantissime, per il cui rispetto in concreto il
legislatore avrebbe potuto scegliere più strade: quella della
pubblicizzazione integrale del servizio, da svolgersi
istituzionalmente dal Corpo dei vigli del fuoco e con onere a carico
della collettività, nel caso avesse ritenuto preminente la tutela
del relativo interesse pubblico all'incolumità anche nella fase
preventiva della vigilanza, oppure avrebbe potuto addossare il
servizio ed il relativo costo ai singoli soggetti titolari dei
locali, obbligandoli all'istituzione di un servizio di vigilanza e
controllando nelle forme tipiche la idoneità di tale servizio.
Invece, con la norma prima richiamata, lo stesso legislatore ha
scelto una terza via; ha imposto, sì, il servizio ed il relativo
costo ai soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo, ma ha,
addirittura, imposto loro di servizi obbligatoriamente di una
struttura di carattere pubblicistico, quale è il Corpo nazionale dei
vigili del fuoco, a prezzi parimenti imposti, per cui si è
verificata, da un lato, l'esistenza di un regime di monopolio nella
materia, caratterizzato peraltro dal fatto dell'obbligo di contrarre
con il monopolista pubblico, e, dall'altro, la previsione di una
forma di contribuzione che è priva di una specifica
regolamentazionedegli elementi indispensabili, da prevedersi
necessariamente con legge.
Venendo, adesso, alle specifiche ragioni di contrasto con le norme
costituzionali prima richiamate, si rileva quanto segue.
Relativamente all'art. 23 della Costituzione occorre rilevare che
la previsione costituzionale, nell'indicare che qualsiasi prestazione
a carattere patrimoniale (come nella specie) deve essere prevista da
una norma di rango legislativo, si riferisce ovviamente ad una
compiuta rappresentazione, nell'ambito di tale normativa, degli
elementi indispensabili per addivenire alla concreta imposizione.
Ora, nella specie normativa di cui al punto b) del primo comma
dell'art. 2 della legge 26 luglio 1965, n. 966, mentre il presupposto
della contribuzione è chiaramente indicato (la prestazione del
servizio), non altrettanto avviene per il concreto accertamento dello
stesso e, soprattutto, per il calcolo del quantum impositivo, che non
può essere lasciato, come invece ha luogo nella vicenda che
attualmente si esamina, alla mercè di fonti sublegislative, di
carattere amministrativo.
Il contrasto, pertanto, della norma qui censurata con la
disposizione costituzionale di cui all'art. 23 della carta
costituzionale pare evidente.
Con riferimento, poi, all'art. 41 della Costituzione, non può non
rilevarsi, come peraltro già accennato in precedenza, che la norma
della legge n. 966/1965, da un lato, determina una forma di monopolio
pubblico dell'attività di vigilanza anticendio nei locali di
pubblico spettacolo individuando un unico soggetto (o organo) idoneo
a svolgere il servizio suddetto, e, dall'altro, obbliga addirittura i
soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo a richiedere la
prestazione al monopolista pubblico.
Ora, se è vero che in base all'art. 43 della Costituzione è
comunque possibile una riserva allo Stato e ad enti pubblici di
servizi carattere di preminente interesse generale, la norma suddetta
non può essere ritenuta comprensiva anche dell'obbligo giuridico di
contrarre con il monopolista pubblico, altrimenti, più che di
situazioni di monopolio (che riguardano l'esistenza di un unico
offerente di beni e servizi in un mercato che è comunque formalmente
libero di richiedere o meno la prestazione), si è in presenza di un
obbligo a contrarre con un determinato monopolista, a prezzi da
questi fissati e per quantità di servizi da questi determinata, che
sicuramente si pone in aperto constrasto con il suindicato art. 41
della Costituzione.
Il Collegio ritiene, perciò di sospendere l'esame dei giudizi
riuniti e di sollevare questione di legittimità costituzionale della
norma di cui all'art. 2, primo comma, punto b), della legge n.
966/1965, per contrasto con gli artt. 23 e 41 della Costituzione.

P. Q. M.
Riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, punto b), della
legge 26 luglio 1985, n. 966 per contrasto con gli artt. 23 de 41
della Costituzione;
Sospende i giudizi;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina, altresì, che la presente ordinanza venga notificata, a
cura della segreteria della sezione, alle parti e alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami
del Parlamento.
Così deciso in Roma, il 10 dicembre 1992.
Il presidente: MILLEMAGGI COGLIANI
Il consigliere: LANDI
Il consigliere estensore: MELE
93C1105