1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2013
Ordinanza del 19 marzo 2013 emessa dal Tribunale di Pinerolo nel procedimento penale a carico di B.D.. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Pinerolo nell'elenco di cui alla tabella A allegata al decreto - Conseguente soppressione dei detti uffici e loro accorpamento al Tribunale e alla Procura della Repubblica di Torino - Connesso obbligo di fissare dinanzi al Tribunale di Torino le udienze successive al 13 settembre 2013 - Contrasto con i principi e criteri direttivi stabiliti dalla norma di delegazione, e in particolare con il principio di decongestionamento dei grandi Tribunali metropolitani - Eccesso di delega - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto agli altri uffici giudiziari sub-provinciali contigui alle grandi aree metropolitane, e segnatamente rispetto al non soppresso Tribunale di Ivrea - Contrasto con l'obiettivo di razionalizzare il "servizio giustizia" nella Provincia di Torino - Violazione del diritto di difesa, del principio del giudice naturale precostituito per legge e del principio di buon andamento dell'amministrazione. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, artt. 1, limitatamente all'inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Pinerolo nell'elenco di cui all'allegata Tabella A, e 9, comma 1 (in relazione all'art. 2). - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 76 e 97, [secondo, recte:] primo comma; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 2, lett. b), d) ed e). Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata insussistenza di presupposti di necessita' e urgenza riferibili al riordino della "geografia giudiziaria" - Eterogeneita' della delega rispetto all'oggetto e alle finalita' del predetto decreto-legge - Inosservanza della procedura normale di esame in Commissione referente e successiva approvazione in Aula, prevista per i disegni di legge di delegazione legislativa - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa - Violazione dell'obbligo di provvedere ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri derivanti dalla ridistribuzione degli uffici giudiziari - Illegittimita' derivata del decreto legislativo n. 155 del 2012. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2; decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 [convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148]. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, 76, 77 e 81, comma quarto, nonche' art. 81, comma terzo, nel testo sostituito dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, applicabile a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Principi e criteri direttivi - Concentrazione degli uffici giudiziari nelle citta' capoluogo di provincia e necessita' che ciascun distretto di Corte d'appello comprenda non meno di tre degli attuali Tribunali con relative Procure della Repubblica - Lesione dei principi di ragionevolezza, uguaglianza e proporzionalita' - Irragionevolezza intrinseca, per reciproca incompatibilita' dei criteri indicati dalla delega - Conseguente violazione del diritto di difesa del cittadino. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2, in particolare, lett. a) e f). - Costituzione, artt. 3 e 24. (12C00152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2013)

IL TRIBUNALE

1. Fatto e svolgimento del processo.
A seguito di citazione «diretta» del pubblico ministero, B.D.
veniva tratto a giudizio a avanti a questo giudice monocratico del
dibattimento per rispondere dei reati in epigrafe indicati (come da
capo di imputazione).
Alla prima udienza (c.d. «filtro»), l'imputato - non comparso
senza addurre alcun legittimo impedimento - veniva dichiarato
contumace.
Il giudice dichiarava aperto il dibattimento e, a seguito delle
richieste delle parti, pronunciava ordinanza (ex artt. 190 e 495
c.p.p.) con cui ammetteva le prove dichiarative e documentali.
Infine, disponeva il rinvio del processo - per l'istruttoria
dibattimentale - all'udienza del 1° ottobre 2013 ore 9,15 avanti al
Tribunale di Torino (ufficio che accorperà il Tribunale di Pinerolo
dopo il 13 settembre 2013, per effetto del decreto legislativo 7
settembre 2012, n. 155). Il giudice disponeva peraltro che non
fossero citati i testimoni ammessi, non essendo possibile individuare
l'aula (del Tribunale di Torino) in cui si dovrebbe celebrare il
processo, in assenza fino ad ora di qualunque indicazione - pur già
formalmente richiesta dal Presidente di questo Tribunale - da parte
dell'ufficio accorpante.
A questo punto, subito dopo l'indicazione della data e
dell'ufficio giudiziario di rinvio del processo il difensore
dell'imputato chiedeva un breve differimento del processo per
proporre questione di legittimità costituzionale.
All'odierna udienza del 19 marzo 2013, dopo che il Giudice
confermava il provvedimento di rinvio del processo all'udienza del 1°
ottobre 2013 ore 9,15 avanti al Tribunale di Torino, l'avv. Francesca
Chialva formulava oralmente (e mediante deposito di memoria scritta)
«eccezione di incostituzionalità dell'art. 1 legge n. 148/2011 e
degli artt. 1 e segg. decreto legislativo n. 155/2002 (laddove è
stato tra l'altro prevista la soppressione del Tribunale e della
Procura della Repubblica di Pinerolo e il loro accorpamento dopo il
13 settembre 2013 al Tribunale e alla Procura della Repubblica di
Torino), per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 70, 72, 76, 77, 81,
97 e 108 della Costituzione».
Il Pubblico Ministero si associava all'eccezione proposta.
Il giudice scrivente si ritirava in camera di consiglio e,
all'esito, pronunciava la seguente ordinanza.
2. Le disposizioni impugnate.
Il giudice scrivente, in accoglimento delle eccezioni proposte ma
in ogni caso anche d'ufficio (stante la manifesta fondatezza ictu
oculi, per come si dira'), ritiene che siano rilevanti e non
manifestamente infondate la questione di legittimità di quelle
disposizioni del decreto legislativo n. 155/2012 e della legge-delega
n. 148/2011 che comportano la soppressione - dal 13 settembre 2013 -
degli uffici giudiziari (Tribunale e Procura) di Pinerolo, e il loro
accorpamento agli omologhi uffici giudiziari di Torino (e che
impongono altresì il rinvio dei processi, dopo il 13 settembre 2013,
avanti al Tribunale di Torino):
1) la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1
e 9 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, relativamente
all'inclusione del Tribunale di Pinerolo e della Procura della
Repubblica di Pinerolo nell'elenco di cui alla tabella A) allegata,
con conseguente soppressione di tali uffici e loro accorpamento al
Tribunale e alla Procura della Repubblica di Torino, e relativamente
all'obbligo di fissare le udienze successive al 13 settembre 2013
avanti al Tribunale di Torino: per contrasto con gli artt. 76, 3, 24,
25 e 97 della Costituzione;
2) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione, con
modificazioni del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, per essere
stata emanata la legge-delega in violazione degli artt. 70, 72, 76,
77 e 81 della Costituzione.
3. La non manifesta infondatezza delle questioni.
A) Illegittimità degli artt. 1, 2 e 9 del decreto legislativo
delegato 7 settembre 2012, n. 155.
Art. 1, relativamente all'inclusione del Tribunale e della
Procura della Repubblica di Pinerolo nell'elenco di cui alla tabella
A) allegata al medesimo decreto legislativo n. 155/2012, laddove si
prevede che tali uffici vengano soppressi e accorpati al Tribunale e
alla Procura della Repubblica di Torino; e art. 9 comma 1 (in
relazione all'art. 2) decreto legislativo n. 155/2012, laddove si
prevede che le udienze fissate dopo la data di efficacia del medesimo
decreto legislativo delegato (13 settembre 2013) siano fissate avanti
all'accorpante Tribunale di Torino: per contrarietà di entrambe le
disposizioni all'art. 76 della Cost. [in relazione al disposto
dell'art. 1 comma 2° lett. b), d) ed e) legge delega n. 148 del 14
settembre 2011] e per contrarietà agli artt. 3, 24, 25 1° comma, 97
2° comma Cost.
L'art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012
prevede che «Sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni
distaccate e le procure della Repubblica di cui alla tabella A
allegata al presente decreto»; nell'elenco della tabella A è
compreso il Tribunale di Pinerolo, che viene accorpato al Tribunale
metropolitano di Torino.
L'art. 9 comma 1 periodo decreto legislativo n. 155/2012 recita:
«Le udienze fissate dinnanzi ad uno degli uffici destinati alla
soppressione per una data compresa fra l'entrata in vigore del
presente decreto e la data di efficacia di cui all'art. 11 comma 2
[quest'ultima «...decorsi dodici mesi dalla data di entrata in
vigore»: id est 13 settembre 2013] sono tenute presso i medesimi
uffici. Le udienze fissate per una data successiva sono tenute
dinnanzi all'ufficio competente a norma dell'art. 2».
Il provvedimento di soppressione del Tribunale di Pinerolo e di
accorpamento al Tribunale di Torino - e le disposizioni connesse
circa l'obbligo di fissare le udienze post 13 settembre 2013 avanti
al Tribunale di Torino - appare allo scrivente in clamoroso contrasto
con le disposizioni della stessa legge delega ed in particolare con
l'art. 1 comma 2° lett. b), d), e) legge n. 148/2011: contrasto che -
per come si vedrà - emerge tra l'altro non solo sulla base dei
«lavori preparatori» e segnatamente dei numerosissimi pareri di
organi politici e tecnici che a vario titolo sono stati consultati
durante l'iter (e prima) dell'approvazione del decreto legislativo n.
155/2012; ma anche, si badi bene, incredibilmente, sulla base della
stessa «interpretazione autentica» (peraltro obbligata) che è stata
fornita dallo stesso Ministro della Giustizia nella Relazione
ufficiale di accompagnamento del decreto legislativo n. 155/2012.
L'art. 1 comma 2 lettera b) della legge delega n. 148/2011
prevede che la ridefinizione delle circoscrizioni giudiziarie avvenga
«secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti dei carichi
di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della specificità
territoriale dei bacini di utenza, anche con riguardo alla situazione
infrastrutturale, e del tasso di impatto della criminalità
organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare il servizio
giustizia nelle grandi aree metropolitane»; la lett. d) indica al
Governo di «procedere alla soppressione ovvero alla riduzione delle
sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai
tribunali limitrofi, nel rispetto dei criteri di cui alla lett. b)»;
la lett. e) indica come «prioritaria linea di intervento»
[nell'attuazione di quanto previsto anche dalle lett. b) e d)] «il
riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e
funzionali tra uffici limitrofi della stessa area provinciale
caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni».
Avuto riguardo all'art. 1 comma 2 lett. b) e d), il principio
«direttivo» di primaria importanza nella revisione della geografia
giudiziaria (il «primo» principio, addirittura gerarchicamente
sovraordinato a tutti gli altri tanto da essere indicato dal
delegante al delegato come «prioritaria linea di intervento») è
dunque quello della razionalizzazione del servizio giustizia nelle
grandi aree metropolitane (Roma, Milano, Napoli, Torino e Palermo),
che deve essere necessariamente realizzato (e così è stato, tranne
che nel caso di Pinerolo) mediante decogestionamento del tribunale
metropolitano (nel caso di specie di Torino), con trasferimento di
carichi sugli uffici giudiziari limitrofi della stessa provincia e
aumento delle dimensioni di questi (Pinerolo si trova infatti in
provincia di Torino).
Il principio di decongestionamento dei grandi Tribunali
metropolitani (Roma, Milano, Napoli, Torino, Palermo) - unanimemente
(e dalla legge-delega) ritenuto obiettivo «prioritario» da
perseguirsi nell'ottica della razionalizzazione del servizio
giustizia - affonda le proprie radici già nel decreto legislativo
491 del 3 dicembre 1999 (in esecuzione dell'art. 1 legge delega 155
del 5 maggio 1999), a seguito del quale era derivato, nella provincia
di Torino, l'ampliamento (con sgravio del Tribunale di Torino) dei
due Tribunali sub-provinciali/sub-metropolitani di Ivrea e Pinerolo,
i quali costituiscono i due pilastri per realizzare lo scopo
legislativo, perseguito da molti anni ed oggi incomprensibilmente
disatteso, di ridurre il contenzioso che grava sul Tribunale
metropolitano di Torino.
L'obiettivo della riforma di cui oggi ci occupiamo è reso palese
in tal senso dalla lettera della legge ed ulteriormente esplicitato
nella relazione finale al 12 marzo 2012 del Gruppo di lavoro
istituito il 13 ottobre 2011 dal Ministero della Giustizia per la
revisione delle circoscrizioni giudiziarie (doc. 3 memoria parte
civile) , laddove (pag. 34 e ss.) è data contezza alla «specificità
delle grandi aree metropolitane, che impone al fine di
decongestionare i relativi uffici giudiziari, la ridefinizione dei
territori, mediante sdoppiamento degli uffici troppo grandi ed
accorpamento delle aree che attualmente gravano sui Tribunali
metropolitani agli uffici limitrofi». Detta necessità, che la
commissione ministeriale riconosce esser stata da tempo tenuta
presente dal legislatore, potrebbe efficacemente (sempre secondo la
commissione stessa) esser rispettata «mantenendo i Tribunali
sub-provinciali adiacenti alle grandi aree metropolitane, sia pure
intervenendo con accorpamenti di territorio a vantaggio dei tribunali
sub-provinciali. Una diversa soluzione con soppressione dei suddetti
uffici imporrebbe di riversare sull'unico tribunale metropolitano il
carico di lavoro dell'ufficio soppresso, con ciò determinando un
ulteriore congestionamento di uffici già oltremodo gravati; ciò
sarebbe chiaramente in contrasto con gli obiettivi della legge-delega
che, tra l'altro, si propone appunto di razionalizzare il servizio
delle grandi aree metropolitane» (pag. 36).
Ma non basta. Le finalità perseguite dalla legge n. 148/2011
sono definitivamente acclarate dalla relazione ministeriale allo
schema del decreto legislativo licenziato dal Consiglio dei ministri
lo scorso 10 agosto 2012 (disponibile sul sito del Ministero:
giustizia.it/strumenti/attività normative: doc. 1 parte civile).
Nella detta relazione si legge icasticamente (pag. 7, cap. 1.4,
appunto denominato «Le grandi aree metropolitane»):
«La necessità prioritaria in tutte le grandi aree metropolitane
è senza dubbio quella di procedere ad un decongestionamento dei
carichi. Tale obiettivo, in ottemperanza a quanto specificamente
indicato dalla legge delega (art. 1 comma 2 lett. b: "razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane") è stato
perseguito attraverso tre fondamentali scelte operative:
a) impedire accorpamenti di Tribunali sub-provinciali alle 5
grandi aree metropolitane (Roma, Napoli, Milano, Torino e Palermo);
b) favorire, ove possibile e ragionevole l'accorpamento di
territori delle sezioni distaccate metropolitane ai tribunali
limitrofi».
c) ... (omissis).
Rispetto a tali enunciati, verrebbe da dire ... In claris non fit
interpretatio...
Non vi sono invece parole per descrivere - di fronte a siffatte
affermazioni scritte del Ministro della Giustizia assolutamente
inequivoche (perchè inequivoco era il tenore del principio
«specificamente indicato» dalla legge-delega) - lo stupore che si
prova nel rinvenire, nella lista dei soppressi (tabella A allegata al
decreto n. 155/2012) il Tribunale di Pinerolo, che (non si comprende
come ciò possa essere inopinatamente sfuggito al Consiglio dei
ministri) è uno dei due Tribunali submetropolitani che si trovano
nella medesima provincia (Torino) del Tribunale metropolitano di
Torino.
Ed appare ancora più sorprendente è che il Governo abbia agito
in spregio di tale principio direttivo delle legge-delega (pur dallo
stesso Ministro giustamente sottolineato nel suo carattere
«specifico» e «vincolante») e abbia deciso la soppressione degli
uffici giudiziari di Pinerolo e il loro accorpamento a quelli di
Torino ignorando (oltre al già richiamato parere della Commissione
consultiva ministeriale) una serie impressionante di pareri contrari
alla scelta che qui si censura, essendosi espressi contro la
soppressione del Tribunale di Pinerolo (non per apprezzamento di
opportunità ma appunto richiamando il Governo al rispetto del
principio di decongestionamento delle aree metropolitane):
1) Consiglio Giudiziario presso la Corte di Appello di
Torino, adunanza 17 luglio 2012, su richiesta e in funzione del
parere della Commissione Giustizia della Camera dei deputati, e
recependo integralmente le osservazioni del Presidente del Tribunale
di Pinerolo (docc. 4 e 5 memoria parte civile);
2) implicitamente lo stesso CSM, plenum 26 luglio 2012, in
particolare ove si richiamano pareri CSM 22 dicembre 1998 e 18
ottobre 1999, in relazione alla necessità di decongestionare i
tribunali metropolitani, tra i quali si annovera Torino, con cessione
di territorio ai tribunali sub metropolitani, e segnatamente a
Pinerolo;
3) Procura della Repubblica di Torino e dalla Procura
Generale della Repubblica di Torino (intervento predisposto per le
Commissioni Giustizia della Camera dal Procuratore aggiunto dott.
Vittorio Nessi; missiva del Procuratore Generale del Piemonte e Valle
d'Aosta dott. Marcello Maddalena alla Commissione Giustizia della
Camera: citato a punto 3 lett. a) del parere Commissione Giustizia
della Camera dei deputati 1° agosto 2012);
4) ANM, v. intervento predisposto per l'audizione in
Commissione Giustizia, riportante indicazione criticità della scelta
operata con la predisposizione dello schema governativo in ordine
alla soppressione del Tribunale di Pinerolo (paragrafo n. 8 pag. 10);
5) CNF v. intervento rassegnato alla Commissione Giustizia
Senato, in fase di audizione il 19 luglio 2012 (paragrafo n. 6:
«mancato esercizio della legge delega nelle grandi aree
metropolitane»);
6) Commissione Giustizia del Senato: parere espresso circa lo
schema di decreto legislativo governativo in data 31 luglio 2012
(doc. 13 parte civile);
7) Commissione Giustizia della Camera: parere espresso circa
lo schema di decreto legislativo governativo in data 1° agosto 2012
(doc. 12 parte civile).
Ad es., un organo tecnico particolarmente qualificato quale il
Consiglio Giudiziario della Corte di appello di Torino (si rammenta
composto dal Presidente della Corte di appello di Torino e dal
Procuratore Generale presso la medesima Corte di appello) ha
espresso, in data 17 luglio 2012, su richiesta della Commissione
Giustizia della Camera, parere favorevole sulle scelte operate in
relazione alla soppressione di tutti i restanti uffici giudiziari del
Piemonte (ben sei: Alba, Saluzzo, Mondovì, Acqui Terme, Tortona e
Casale Monferrato), e ha espresso parere contrario soltanto in
relazione alla soppressione degli uffici giudiziari di Pinerolo «in
quanto contraria ai criteri informatori della legge delega» relativi
al decongestionamento delle aree metropolitane, recependo sul punto
integralmente le osservazioni dei Dirigenti del Tribunale e della
Procura di Pinerolo.
La Commissione Giustizia della Camera, nel già citato parere 1°
agosto 2012, scrive testualmente:
«3) Tribunali non suscettibili di essere soppressi in quanto
necessari per decongestionare le aree metropolitane: La Commissione
ha altresì rilevato che il criterio di delega secondo cui la
ridefinizione della geografia giudiziaria doveva essere realizzato,
anche mediante trasferimento di territori dall'attuale circondario a
circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio
giustizia nelle grandi aree metropolitane, non è stato adeguatamente
attuato. In particolare si è rilevato che: a) nel distretto del
Piemonte e Valle d'Aosta è necessario il mantenimento del Tribunale
di Pinerolo, previo accorpamento dei territori limitrofi ed
omogenei».
Infine, anche dopo la pubblicazione del decreto legislativo n.
155/2012, sono state presentate numerose mozioni parlamentari con
invito al Governo ad adottare un decreto correttivo urgente ex art. 1
comma 5 decreto legislativo n. 155/2012, con immediato ripristino del
Tribunale di Pinerolo illegittimamente soppresso in violazione della
legge-delega e segnatamente del principio di decongestionamento del
tribunale metropolitano (Docc. 18, 19, 20 e 21 memoria parte civile):
nella mozione 1/01148 del 25 settembre 2012 (Gruppo Popolo
della Liberta') si invita il Governo a dare attuazione all'appena
testualmente citato parere 1° agosto 2012 della Commissione Giustizia
della Camera, dove si affermava che era obbligatorio il mantenimento
del Tribunale di Pinerolo (doc. 19);
nella mozione 1/01178 del 23 ottobre 2012 (Gruppo Popolo e
Territorio), si legge che il decreto legislativo n. 155/2012 non ha
rispettato - con riferimento alla soppressione del Tribunale di
Pinerolo - il principio di decongestionamento delle aree
metropolitane sancito dalla legge delega e ribadito nella già citata
Relazione di accompagnamento del Ministro della Giustizia;
nella mozione 1/01207 del 20 dicembre 2012 (Gruppo Partito
Democratico), si legge testualmente: «La soppressione degli uffici
giudiziari di Pinerolo, a differenza delle scelte operate in tutte le
altre aree dei tribunali metropolitani - ove si sono mantenuti e in
alcuni casi ampliati gli uffici giudiziari submetropolitani - non
solo contrasta con i principi della legge-delega con riguardo ai
criteri previsti in relazione alla necessità di razionalizzare il
servizio giustizia nelle «grandi aree metropolitane», ma è
incoerente con tutti i parametri indicati dalla stessa relazione
ministeriale che accompagna il provvedimento» (relazione ministeriale
il cui contenuto si è già riportato nella presente ordinanza).
In definitiva, lo scrivente, confortato da tutte le unanimi
interpretazioni fornite da tutti coloro che si sono pronunciati
sull'applicazione del principio «prioritario» della legge delega
relativo alle grandi -aree metropolitane - e soprattutto confortato
da quanto affermato nella stessa relazione governativa di
accompagnamento - e in assenza anche soltanto di un pronunciamento di
segno contrario (in ipotesi favorevole alla scelta soppressiva),
ritiene che la prevista soppressione del Tribunale di Pinerolo e
della Procura della Repubblica di Pinerolo (con accorpamento al
Tribunale e alla Procura della Repubblica di Torino) si ponga in
chiaro contrasto con le lett. B) e D) dell'art. 1 comma 2
legge-delega n. 148/2011.
Al fine di perseguire il decongestionamento del Tribunale
metropolitano di Torino, il Governo era obbligato - per effetto del
vincolo ineludibile di legge-delega - al mantenimento del Tribunale
di Pinerolo e ad aumentarne il bacino di utenza, mentre poteva
esercitare la sua discrezionalità soltanto in ordine al tipo di
incremento (di competenza, territori e popolazione) e in particolare
all'eventuale accorpamento di territori già facenti parte delle
sezioni distaccate del Tribunale di Torino: come afferma la relazione
ministeriale, la legge delega prevede un criterio rigido e vincolante
che «impedisce» l'accorpamento al tribunale metropolitano - nella
specie Torino - del tribunale submetropolitano della stessa provincia
(Pinerolo); ed un criterio soltanto elastico e discrezionale («ove
possibile e ragionevole») di accorpamento al tribunale
submetropolitano delle sezioni distaccate ora «in carico» al
tribunale metropolitano.
In ogni caso, posto che il quantum di incremento può formare
oggetto soltanto di scelta discrezionale del legislatore (delegato),
questo giudice deve limitarsi a censurare (chiedendo una pronuncia di
accoglimento parziale) la sola scelta ablativa degli uffici
giudiziari di Pinerolo, di per sè incontrovertibilmente in contrasto
con la legge-delega.
La previsione legislativa di soppressione degli uffici giudiziari
di Pinerolo, avvenuta in contrasto con le citate disposizioni della
legge-delega, viola dunque l'art. 76 della Costituzione circa
l'obbligo di rispetto dei principi direttivi posti nell'esercizio
della funzione legislativa delegante (c.d. Incostituzionalità per
eccesso o violazione di legge- delega «norma interposta»).
Le impugnate disposizioni del decreto legislativo n. 155/2012 si
pongono altresì in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
essendo stata operata una illegittima e irragionevole disparità di
trattamento fra situazioni identiche, che si traduce tra l'altro
nella violazione di altro criterio della legge-delega (e, per
effetto, dell'art. 76 della Costituzione), e in particolare dell'art.
1 comma 2 lett. B) legge n. 148/2011 laddove è imposto che l'assetto
territoriale degli uffici giudiziari venga ridefinito secondo
«criteri oggettivi ed omogenei», fra cui «numero di abitanti, carichi
di lavoro, indice delle sopravvenienze»: criteri ritenuti, a buon
diritto, preminenti nella relazione del gruppo di studio ministeriale
(v. pag. 23) per le loro caratteristiche di «pubblicità,
incontrovertibilità e pre-elaborazione» (e nei quali è lapalissiana
la preoccupazione del delegante che il delegato si attenga, prima di
tutto, al rispetto del supremo principio costituzionale di
eguaglianza).
Pinerolo è infatti l'unico ufficio giudiziario sub-provinciale
di area metropolitana (Torino) soppresso in Italia, laddove il
decreto legislativo n. 155/2012, facendo giusta applicazione dei
criteri e dei principi direttivi della legge delega (così come
esplicitati e concretizzati nella stessa relazione ministeriale) ha
mantenuto e/o addirittura ampliato (mediante accorpamento delle
sezioni distaccate) tutti i restanti Tribunali subprovinciali
contigui alle altre grandi aree metropolitane (Roma, Milano, Napoli,
Palermo).
Per di più, la situazione di totale irragionevolezza del
«servizio giustizia» nella provincia di Torino - conseguenza
dell'illegittima scelta dell'esecutivo - appare immediatamente
apprezzabile da una facile lettura dei numeri.
In primo luogo si deve rilevare come la provincia di Torino abbia
un bacino di utenza pari a circa la metà della popolazione della
Regione Piemonte: 2.209.593 abitanti su una complessiva utenza su
base regionale di 4.494.375 (i dati menzionati - così come gli altri
di seguito indicati relativi alla popolazione - sono tratti dalla
scheda analitica del distretto di Torino allegata alla relazione
accompagnatoria dello schema di decreto legislativo oggi censurato:
doc. 2 allegazioni parte civile).
Ed invero, l'attuale «fotografia» (pre-riforma) degli uffici
giudiziari della provincia di Torino in considerazione del bacino di
utenza è la seguente:

Tribunale di Torino

Sede centrale - 1.103.660
Sez. distaccata di Chivasso - 175.965
Sez. distaccata di Ciriè - 169.911
Sez. distaccata di Moncalieri - 236.173
Sez. distaccata di Susa - 118,064
Popolazione totale - 1.803.773

Tribunale di Pinerolo

Popolazione totale - 216.415

Tribunale di Ivrea

Popolazione totale - 189.405
Sulla base della tabella A allegata al decreto delegato, la nuova
«fotografia» degli uffici giudiziari provinciali sarebbe invece:

Tribunale di Torino sede unica centrale
(con accorpamento Pinerolo e sezioni distaccate di Moncalieri e Susa)

Popolazione totale - 1.692.631

Tribunale di Ivrea
(con accorpamento sezioni distaccate di Chivasso e Cirie')

Popolazione totale - 516.962
La proposta del Governo, dunque, contempla non soltanto, in linea
con la scelta «omogenea» operata sul territorio nazionale, la
soppressione delle quattro sedi distaccate del Tribunale di Torino,
ma sopprime il secondo Tribunale provinciale per numero di abitanti
(attualmente il quarto nel distretto per popolazione dopo Torino,
Alessandria e Novara) prevedendo che metà della numerosa popolazione
residente nella Regione Piemonte sia ripartita su due soli uffici
giudiziari, tra cui uno di dimensioni eccezionali (Torino) che, nella
sede centrale, vedrebbe confluire un incremento di contenzioso
relativo ad un bacino di utenza aggiuntivo di circa 590.000 abitanti,
e comunque (pur dovendosi tenere conto delle materie già oggi
trattate in sede centrale con riferimento alle competenze delle due
sezioni distaccate oggi accorpate) un significativo aumento di lavoro
rispetto alla situazione esistente.
Trovandosi il Tribunale di Pinerolo nella stessa provincia del
Tribunale metropolitano di Torino (con il quale intercorre una
rilevantissima differenza di dimensioni), una corretta attuazione
della delega avrebbe imposto invece il potenziamento del Tribunale
sub-metropolitano di Pinerolo mediante riequilibrio della competenza
territoriale (e, soprattutto, della popolazione servita) rispetto al
Tribunale di Torino (operazione possibile anche mediante semplice
accorpamento - parziale o totale - di comuni di sezioni distaccate
del Tribunale «limitrofo» di Torino, come previsto dall'art. 1, comma
2, lett. d), della legge-delega).
Fermo restando il divieto legislativo di soppressione del
Tribunale di Pinerolo, nell'ipotesi più radicale consentita dalla
legge-delega e oggetto del parere del Consiglio Giudiziario 17 luglio
2012 (accorpamento al Tribunale di Pinerolo delle sezioni distaccate
di Susa e Moncalieri facenti parti del Tribunale di Torino), si
sarebbero verificati i seguenti «risultati»:

Tribunale di Torino

Popolazione totale - 1.121.979

Tribunale di Pinerolo
(con ex sezioni distaccate Moncalieri e Susa)

Popolazione totale - 570.652

Tribunale di Ivrea
(con ex sezioni distaccate Chivasso e Cirie')

Popolazione totale - 516.962
Col mero mantenimento di Pinerolo (come detto quarto ufficio
giudiziario dell'intero distretto), il Tribunale di Torino sezione
unica centrale sarebbe passato «soltanto» alle - pur sempre
mastodontiche dimensioni - di 1.476.226 abitanti.
In sintesi, con l'irrazionale e discriminatoria scelta
soppressiva di Pinerolo (si ribadisce l'unica di ufficio
submetropolitano in Italia) si è clamorosamente frustrato
l'obiettivo di razionalizzare il servizio giustizia nella provincia e
nell'area metropolitana di Torino.
Non solo.
Tutti gli studi del CSM hanno sempre individuato come dimensione
ottimale di pianta organica per un Tribunale, in quanto idonea a
garantire maggiori livelli di «produttivita'» e di adeguata
specializzazione, proprio quella di circa 500.000 abitanti e 21-30
giudici (quale potrebbe appunto essere, al pari di Ivrea, la
dimensione degli uffici giudiziari di Pinerolo); la stessa
Commissione Ministeriale (relazione Gruppo di Lavoro 12 marzo 2012
pagg. 18 e 26), citando appunto gli studi del CSM, individua nei
Tribunali attuali con organico fra 21 e 30 magistrati giudici quelli
con maggiore produttività, evidenziando per contro un crollo di
produttività per i tribunali con organici superiori a 80 unità.
Detta impostazione è stata da ultimo ribadita nella relazione
ministeriale allo schema di decreto legislativo (pag. 3) ove il
crollo di produttività susseguente allo sforare delle 100 unità
viene definito «vertiginoso crollo».
Sulla base di tali premesse (si ribadisce frutto di studi del CSM
e del Governo), risulta difficile negare una possibile violazione del
diritto di difesa (art. 24 Cost.) del cittadino che sarebbe costretto
a rivolgersi ad un Tribunale ove l'efficienza è vertiginosamente
compromessa dalla conclamata improduttività dei tribunali con
megaorganici, non essendosi proceduto alla riorganizzazione
territoriale degli uffici giudiziari con l'osservanza dei principi e
criteri direttivi indicati dalla legge delega, che pone come precipuo
fine la realizzazione dell'efficienza giudiziaria. Ad es. è un fatto
notorio che da anni gli uffici giudiziari di Torino (anche perchè
gravati di competenze esclusive «centralizzate»: si pensi a quelle in
tema di «tribunale del riesame», di processi con numerosi imputati
per criminalità organizzata, di marchi e brevetti, ora anche di
tribunale delle imprese, ecc.) non riescono a trattare - a differenza
di quanto avviene oggi a Pinerolo - tutti i processi penali (sono
state codificate direttive di trattazione prioritaria per tipologia
di reato: ad es. «Circolare del dott. Marcello Maddalena») e che una
percentuale rilevante si conclude con declaratorie di prescrizione
(addirittura già in fase delle indagini, proprio perchè tali
procedimenti non vengono «mandati avanti»).
Da qualche giorno è stata licenziata la proposta governativa
relativa alle nuove piante organiche del Ministro di Giustizia (v.
all. n. 14), sottoposta al CSM per l'obbligatorio parere, che,
incurante della previsione circa la ridefinizione dei nuovi organici
con l'accorpamento degli organici dei tribunali soppressi agli
accorpanti, introducendo parametri del tutto nuovi e non previsti dal
legislatore, prevede per il Tribunale di Torino post riforma 152
magistrati, ovvero un numero circa doppio rispetto alla soglia (80)
indicata critica per il citato crollo della produttività. Si badi,
poi, che in organico presso il Tribunale di Torino già ante riforma,
considerato che i magistrati presso le sezioni distaccate (Susa,
Chivasso, Ciriè, Moncalieri) erano in numero di 9, si avevano 153
magistrati (dei 162 previsti per il Tribunale nel suo complesso);
pertanto, è di tutta evidenza che con le nuove disposizioni non si
raggiunga nemmeno il prefissato risultato di razionalizzazione ed
aumento dell'efficienza, posto che in alcun modo è posto rimedio
alla disfunzionalità che reca con sè la previsione di un mega
organico, che inevitabilmente reca con sè sacche di scarsa
produttività.
Occorre poi aggiungere che la proposta di piante organiche è
tale che - all'esito dei rilievi dei Consigli Giudiziari e del CSM -
potrà essere variata in aumento (non certo sottraendo ulteriori
risorse al Tribunale di Torino), posto che i Dirigenti degli Uffici
distrettuali di Torino hanno già levato (giustamente) il loro forte
grido di protesta per la sottrazione di risorse nel distretto di
Torino (25 magistrati giudicanti) che si riverbera anche sul
Tribunale di Torino: sottrazione di giudici non giustificata dal
carico di lavoro e dal bacino d'utenza, aumentato per l'accorpamento
del Tribunale di Pinerolo ed il mantenimento della competenza in capo
alle sezioni distaccate di Moncalieri e Susa.
Sempre con riferimento ai criteri di legge-delega (in questo caso
«estensione del territorio»), va evidenziato che il territorio
ricompreso nel circondario del Tribunale di Pinerolo è di 152.045
hmq e spazia da Sestriere (altitudine n. 2035) ad Orbassano
(altitudine m. 245); tutti i cittadini dei 58 comuni ivi compresi
raggiungono con (più o meno relativa) facilità Pinerolo, mentre
molti comuni montani distano circa 100 km da Torino; diverse estese
vallate alpine hanno sbocco nella pianura dei pinerolese in
particolare (Valle Chisone, Val Germanasca e Val Pellice i cui
territori giungono sino al confine con la Francia).
Alla situazione del Tribunale di Pinerolo si attaglia dunque in
pieno la raccomandazione contenuta nella relazione del CSM al
Parlamento sullo stato della Giustizia del 15 luglio 1996 (richiamata
nella delibera del 13 gennaio 2010 sulla revisione delle
circoscrizioni giudiziarie e nel cui solco si muove sia la relazione
del Gruppo di studio sia lo stesso testo della legge n. 148/2011),
affinchè nei territori montani caratterizzati da particolari
difficoltà di accesso - come «ad esempio nei Tribunali siti
nell'arco alpino» - l'ufficio giudiziario sia «conservato
comunque...dotandolo di adeguate strutture».
Dal momento che una giustizia inefficiente ed al cui accesso
siano frapposti ostacoli rischia di risolversi in denegata giustizia,
sussiste parimenti un consistente fumus di violazione, da parte delle
norme oggi censurate, dell'art. 24 Cost., baluardo del fondamentale
diritto alla difesa in giudizio.
Si deve poi rammentare come, ai sensi dell'art. 97 2° comma Cost.
i pubblici uffici debbano essere organizzati in modo che sia
assicurato il buon andamento dell'amministrazione ed in tal senso si
pone lo stesso art. 1 comma 2° della legge delega, laddove, come si
è visto, pone tra gli obiettivi primari la realizzazione di risparmi
di spesa ed efficienza. È di tutta evidenza il fallimento
dell'obiettivo nel caso di specie, laddove viene soppresso un
Tribunale che sta in questi giorni terminando i lavori di ampliamento
degli uffici giudiziari, finanziati dallo stesso Ministero di
Giustizia che oggi lo vuole sopprimere per euro 774.685,35 (cui vanno
aggiunti circa 70.000,00 spesi dal Comune di Pinerolo) e che
consentirebbero di ospitare almeno 50 nuove unità di personale e
magistrati, con possibilità di sfruttamento di ulteriori locali
nella medesima sede.
La frustrazione dei più elementari principi di buon andamento
della pubblica amministrazione appare lampante sol che si vogliano
sommare i costi del trasferimento a quelli necessari ad adeguare
(ampliandolo) l'ufficio accorpante onde consentire l'accoglimento del
personale e dei fascicoli dell'accorpato, le cui nuove strutture
rimarranno inutilizzate.
Emerge, da ultimo, una clamorosa e ulteriore irragionevole
disparità di trattamento (che si risolve nell'ennesima violazione
dell'art. 3 Cost.) essendo stato violato - oltre che qualsivoglia
criterio «omogeneo» - quel fondamentale corollario del principio
costituzionale di eguaglianza che impone di trattare alla stessa
stregua situazioni giuridiche identiche. In particolare, non si
comprende assolutamente (sul piano del diritto) perchè, nella
provincia di Torino, sia stato soppresso il Tribunale di Pinerolo e
mantenuto invece quello (con minor popolazione e minori
sopravvenienze) di Ivrea.
Per meglio apprezzare l'irrazionalità della scelta si riportano
alcuni dati comparativi «ufficiali» (estratti dagli allegati alle
Relazioni del Presidente della Corte di appello per gli ultimi due
anni giudiziari).

A) Tribunale di Pinerolo

Popolazione residente - 203.804 abitanti (fonte Cosmag censimento
2001) e 216.415 (censimento 2011)
Magistrati Trib. 10
Magistrati Procura 4
Giudici/abitanti 1/20.380
Cause civili (sopravv.) 6.076 (2009-10) 5.879 (2010-11)
Cause penali noti (sopravv.) 2.689 (2009-10) 2.529 (2010-11)
Totale procedimenti 8.765 - 8.408

B) Tribunale di Ivrea

Popolazione residente 184.084 abitanti (fonte Cosmag censimento
2001 e 189.405/censimento 2011)
Magistrati Trib. 11
Magistrati Procura 4
Giudici/abitanti 1/16.735
Cause civili (sopravv.) 5.655 (2009-10) 5493 (2010-11)
Cause penali (sopravv.) 2.907 (2009-10) 2.748 (2010-11)
Totale procedimenti 8.562 - 8.241
Da tali dati ufficiali emerge che Pinerolo ha, infatti, un
maggiore bacino di utenza per popolazione (oltre 27.000 abitanti) e
maggiori indici di sopravvenienze ed un'edilizia giudiziaria
maggiormente confacente all'ampliamento. A tal proposito si segnala
come gli uffici giudiziari di Ivrea (già sottodimensionati rispetto
alle attuali esigenze) siano del tutto inidonei ad essere ampliati
(se non a prezzo di ingentissimi costi) per ospitare le sezioni
distaccate accorpate di Ciriè e Chivasso, che, in spregio a quanto
disposto dalla legge delega sub art. 1 comma 2° lettera d),
dovrebbero rimanere in vita quali sezioni «dislocate» del Tribunale
di Ivrea (v. dichiarazioni stampa Presidente dott. Garbellotto - doc.
n. 5 parte civile).
Dalla lettura di quanto sopra emerge inconfutabile
l'irragionevolezza di un provvedimento che sopprime il primo
Tribunale della provincia di Torino (dopo il capoluogo), con uffici
dotati di strutture in grado di ospitare l'ampliamento suggerito dal
legislatore e mantiene il secondo Tribunale provinciale, del tutto
privo di idonea edilizia giudiziaria. Questa è razionalita? Questo
è risparmio di spesa? Questa è osservanza dei principi e criteri
direttivi (nonchè delle finalita') della legge delega?
L'art. 3 della Costituzione avrebbe dunque imposto a fortiori -
unitamente al mantenimento del Tribunale di Ivrea - anche quello del
più grande - più popoloso e con maggiori sopravvenienze - Tribunale
di Pinerolo.
In ogni caso, se la legge-delega fosse per assurdo interpretabile
nel senso di consentire la sopprimibilità di un tribunale
submetropolitano (ma si è detto che ciò è da escludersi in
assoluto), sfugge appunto, e si risolve nell'ennesima violazione del
disposto di cui all'art. 3 Cost., il criterio sottostante la scelta
di mantenere il Tribunale di Ivrea in luogo di quello di Pinerolo,
posto che, in ragione dei criteri di cui alla legge n. 148/2011
prescelti dallo stesso gruppo di studio incaricato della scrittura
del provvedimento (pag. 23, ove si da atto della scelta di valori
«incontrovertibili, pubblici e pre-elaborati,» quali il numero degli
abitanti, le sopravvenienze e i carichi di lavoro) sarebbe stato
semmai il primo a dover esser falcidiato.
La violazione della legge delega e degli artt. 76, 3 e 24 della
Costituzione pone un dubbio di legittimità costituzionale anche per
il contrasto con il disposto di cui all'art. 25 1° comma Cost., in
quanto l'applicazione del provvedimento che oggi si censura distoglie
il cittadino del Giudice naturale precostituito per legge, che viene
soppresso e sostituito in forza di provvedimento illegittimo.
La violazione è ancor più evidente alla luce dell'art. 9 del
decreto legislativo n. 155/2012 (disposizione anche questa applicata
dal Giudice scrivente nel rinviare il processo al 1° ottobre 2013
avanti al Tribunale di Torino), laddove prevede che le cause pendenti
avanti ad un ufficio destinato alla soppressione alla data di entrata
in vigore (rectius: efficacia) del provvedimento, siano devolute al
Tribunale accorpante e, conseguentemente, i rinvii di udienza (quali
quello di specie) a data successiva al 13 settembre 2013 siano
effettuati - come è stato fatto nel caso di specie - avanti al nuovo
Giudice competente in quanto accorpante. La disposizione appare presa
disattendendo la necessità, sancita dall'art. 25 1° comma Cost., di
precostituzione del Giudice investito del processo, che comporta che
il legislatore detti la disciplina della competenza prima del fatto
da giudicare e non con come norma sopravveniente addirittura al
processo già iniziato.
È noto al riguardo che la giurisprudenza costituzionale ha
contribuito alla migliore interpretazione dell'art. 25 comma 1 della
Costituzione con sentenze che hanno talvolta richiamato l'attenzione
sul «diritto alla certezza che a giudicare non sarà un Giudice
creato a posteriori in relazione ad un fatto già verificatosi»
(sentenza n. 88 del 1962), e in qualche altro caso hanno manifestato
una particolare sensibilità nei confronti degli interventi
legislativi che incidono sulla competenza (sentenza n. 452 del 1997)
a condizione però che si riesca a contemperare «obiettività ed
imparzialità con continuità e prontezza delle funzioni» (sentenza
n. 272 del 1998). Qui non si vuole opporre resistenza ad una
qualsiasi novella che articoli diversamente la competenza tra gli
uffici giudiziari; si contesta, però, un percorso che in più
occasioni ha violato diverse disposizioni costituzionali (artt. 3,
24, 76, comma 1, 97) e che nei fatti è irragionevole anche perchè
incide negativamente sulla «continuità e sulla prontezza delle
funzioni» (Corte costituzionale n. 272 del 1998) degli uffici
giudiziari senza produrre alcun beneficio per i cittadini nè dal
punto di vista dell'accesso alla giustizia nè per quel che concerne
la riduzione dei costi degli apparti giudiziari nè in relazione al
tema della durata ragionevole del processo.
La costituzione di un nuovo giudice a mezzo di norme non
rispettose del dettato costituzionale viola la riserva di legge di
cui all'art. 25 1° comma Cost. che è una disposizione costituzionale
destinata «a garantire la certezza del cittadino di veder tutelati i
propri diritti e interessi da un organo già preventivamente
stabilito dall'ordinamento e indipendente da ogni influenza esterna»
(Corte costituzionale, sentenza n. 272 del 1998).
Conclusivamente va rilevato che tutte le censure mosse al decreto
legislativo n. 155/2012 relative alla soppressione del Tribunale di
Pinerolo sono automaticamente estensibili alla soppressione
dell'Ufficio di Procura e al suo accorpamento alla Procura della
Repubblica di Torino: basti rilevare che per nessun ufficio
giudiziario è stata operata la scelta del mantenimento di un
tribunale senza il corrispondente ufficio di Procura. Il mancato
rispetto di tale «simmetria» creerebbe altrimenti un'ulteriore
ingiustificabile disparità di trattamento, lesiva dell'art. 3 Cost..
B) Illegittimità costituzionale del decreto-legge n. 138 del 2011 e
la legge di conversione n. 148 del 2011 art. 1 comma 2°: violazione
artt. 70, 76 e 77 2° comma Cost.
Con legge 14 settembre 2011, n. 148, è stato convertito in
legge, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e
per lo sviluppo ed è stata conferita la «delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari».
In particolare, l'art. 1 della citata legge ha previsto:
1) al primo comma, la conversione in legge del decreto-legge n.
138/2011;
2) al secondo comma, che «il Governo, anche ai fini del
perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e
incremento di efficienza, con l'osservanza di taluni «principi e
criteri direttivi», che sono dettagliatamente indicati nelle lettere
da a) a q) del medesimo comma secondo.
I commi successivi prevedono che:
3) la riforma realizza il necessario coordinamento con le altre
disposizioni vigenti;
4) gli schemi dei decreti legislativi previsti dal comma 2 sono
adottati su proposta del Ministro della Giustizia e successivamente
trasmessi al Consiglio Superiore della Magistratura e al Parlamento
ai fini dell'espressione dei pareri da parte del Consiglio e delle
Commissioni competenti per materia. I pareri, non vincolanti, sono
resi entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione,
decorso il quale i decreti sono emanati anche in mancanza dei pareri
stessi. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni
antecedenti allo spirare del termine previsto dal comma 2, o
successivamente, la scadenza di quest'ultimo è prorogata di sessanta
giorni;
5) il Governo, con la procedura indicata nel comma 4, entro due
anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi emanati nell'esercizio della delega di cui al comma 2 e
nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati, può adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi.
Il comma 6 dispone, infine, che la legge di conversione entri in
vigore dal giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale.
Successivamente, in attuazione della delega, e nel termine
fissato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge n.
148 del 2011, sono stati emanati - come detto - il decreto
legislativo 7 settembre 2012 , n. 155 (in Suppl. ordinario n. 185
alla Gazzetta Ufficiale, 12 settembre 2012, n. 213), recante la
«Nuova organizzazione dei Tribunali ordinari e degli uffici del
Pubblico Ministero, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 14
settembre 2011, n. 148», e il decreto legislativo 7 settembre 2012,
n. 156 (in Suppl. ordinario n. 185 alla Gazzetta Ufficiale, 12
settembre 2012, n. 213), recante la «revisione delle circoscrizioni
giudiziarie - Uffici dei Giudici di Pace, a norma dell'art. 1, comma
2, della legge 14 settembre 2011, n. 148» (provvedimento quest'ultimo
che ovviamente non interessa il presente giudizio).
Ritiene il giudicante che i principi costituzionali relativi
all'esercizio della funzione legislativa parlamentare, alla
eccezionale attribuzione della funzione legislativa al Governo e ai
presupposti degli atti aventi forza di legge del Governo, evidenzino
che il decreto-legge n. 138 del 2011 e l'art. 1 comma 2 della legge
di conversione n. 148 del 2011 si pongano in verosimile contrasto con
gli artt. 70, 76 e 77 2° comma Cost.
Con la sentenza n. 29 del 1995 è stata riconosciuta la
possibilità per la Corte costituzionale di giudicare sui vizi dei
presupposti del decreto-legge, almeno nei casi di «evidente
mancanza», anche dopo l'intervento della legge di conversione.
Secondo tale orientamento, la legge di conversione non ha «efficacia
sanante» e il difetto dei presupposti della straordinaria necessità
ed urgenza (vera e propria carenza di potere) concreta un vizio
formale del procedimento normativo, trasmissibile dal decreto-legge
alla legge di conversione.
Il predetto orientamento è stato confermato in numerose sentenze
(v. Corte Cost. nn. 341 del 2003; 6, 178, 196, 285, 299 del 2004; 2,
62 e 272 del 2005): si è andato dunque consolidando l'indirizzo
favorevole alla possibilità del sindacato della Corte costituzionale
nei casi di «evidente mancanza» dei presupposti di necessità ed
urgenza del decreto-legge, anche dopo l'intervento della legge di
conversione.
Sul punto è poi intervenuta la sentenza n. 171/2007 ove la Corte
statuisce che «il difetto dei requisiti del "caso straordinario di
necessità e d'urgenza" che legittimano l'emanazione del
decreto-legge, una volta intervenuta la conversione, si traduce in un
vizio in procedendo della relativa legge. Il suddetto principio è
funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione
del sistema costituzionale nel suo complesso. Infatti, l'opposto
orientamento, secondo cui la legge di conversione sana in ogni caso i
vizi del decreto, comporta l'attribuzione in concreto al legislatore
ordinario del potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie. Inoltre, in considerazione del fatto che in una
Repubblica parlamentare, quale quella italiana, il Governo deve
godere della fiducia delle Camere e che il decreto-legge comporta una
sua particolare assunzione di responsabilità, si deve concludere che
le disposizioni della legge di conversione in quanto tali nel limiti,
cioè, in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto
normativo delle disposizioni del decreto - non possono essere
valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
autonomamente da quelle del decreto stesso. Infatti, l'immediata
efficacia del decreto-legge condiziona l'attività del Parlamento,
che si trova a compiere le proprie valutazioni e deliberare con
riguardo ad una situazione modificata da norme poste da un organo cui
di regola, quale titolare del potere esecutivo, non spetta emanare
disposizioni aventi efficacia di legge». Orientamento confermato,
sempre dal Giudice delle Leggi, con la pronuncia n. 128/2008 di
conforme contenuto, ed esteso con la sentenza n. 355/2010 anche agli
emendamenti «aggiunti» in sede di conversione dal Parlamento.
La giurisprudenza costituzionale è quindi assai rigorosa
nell'accertare l'avvenuto rispetto dell'art. 77, comma 2, della
Costituzione con particolare riguardo ai presupposti che nel nostro
sistema costituzionale legittimano la decretazione d'urgenza del
Governo. È significativo che la legge n. 400 del 1988 all'art. 15,
comma 1, richieda all'esecutivo di indicare nel preambolo le
«circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne
giustificano l'adozione».
Orbene: la lettura della clausola che accompagna l'adozione del
decreto-legge n. 138 del 2011 (che testualmente recita: «ritenuta la
straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per la
stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa
pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con riferimento
all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di instabilità
dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede di Unione
Europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e
la competitività del Paese e il sostegno dell'occupazione») fa
emergere ictu oculi che non si è dato per nulla conto dell'esistenza
dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2 Cost. rispetto al tema
della riforma della geografia giudiziaria, originariamente del tutto
estraneo nella genesi del provvedimento di urgenza [e che è stato
introdotto solo successivamente all'approvazione parlamentare di un
emendamento governativo proposto in sede di conversione del
decreto-legge n. 138 del 2011].
È pertanto, evidente il mancato rispetto sostanziale della
disciplina costituzionale della decretazione d'urgenza. Infatti non
è sufficiente un'indicazione generica di un qualsiasi presupposto,
ma vi deve essere un nesso, un collegamento fra presupposti e
disciplina del decreto-legge. Diversamente opinando il Governo
potrebbe giustificare il ricorso al decreto-legge su presupposti
generici e quindi non idonei a giustificare la legittimità
costituzionale della disciplina d'urgenza. È di tutta evidenza che
nel momento dell'adozione del decreto-legge n. 138 del 2011 il
preambolo implicitamente rinvia alle competenze legislative statali
indicate nell'art. 117 della Costituzione. Gli ambiti materiali in
cui il decreto-legge opera sono il coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, comma 3), o quelli indicati alla lettere a) ed e)
dell'art. 117, comma 2; non vi è alcun cenno alla materia indicata
alla lettera l) del suddetto comma («giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa»).
In altre parole: la c.d. «geografia giudiziaria» non è
minimamente connessa con i presupposti di necessità ed urgenza del
decreto-legge n. 138 del 2011, salvo a voler ammettere che quei
presupposti possano legittimare l'approvazione in sede di conversione
di una qualsiasi disposizione solo perchè esiste una grave crisi
finanziaria che affligge il nostro Paese. Con riferimento, infatti,
ad altro decreto-legge, la Corte costituzionale ha avuto modo di
affermare che «il principio salus rei pubblicae suprema lex oste non
può essere invocato al fine di sospendere le garanzie costituzionali
di autonomia degli enti territoriali stabilite dalla Costituzione. Lo
Stato, pertanto, deve affrontare l'emergenza finanziaria
predisponendo rimedi che siano consentiti dall'ordinamento
costituzionale» (Corte costituzionale sentenza n. 151 del 2012).
In ogni caso la disciplina della «geografia giudiziaria» non
riguarda una manovra che si prefigge la stabilizzazione finanziaria
ed il contenimento della spesa pubblica, che paradossalmente non
ottiene alcun risparmio dalla paventata soppressione di sedi
giudiziarie e che, al contrario assume nuovi costi per traslochi,
indennità per trasferimento magistrati, nuova edilizia giudiziaria
ed incrementa disagi e costi per i cittadini (non a caso il Ministro
della Giustizia in più occasioni ha ribadito che falsamente si
ascrive il tema della revisione delle circoscrizioni alla spending
review, perchè in realtà si tratta soprattutto di guadagno
d'efficienza, a cui si accompagnerà un risparmio). Ne consegue che
l'omessa indicazione dei presupposti di necessità ed urgenza
determina un vizio in procedendo della legge di conversione e
conferma l'assunto dell'illegittimità delle disposizioni aggiunte in
sede di conversione che sono estranee alla struttura originaria del
decreto-legge ed approvate in dispregio di quanto disposto dagli
articoli 70, 72 e 77 della Costituzione.
Appare, così, palese, il vulnus inflitto alla norma
procedimentale prevista dalla Costituzione che limita l'adozione del
decreto-legge ai soli casi di straordinaria necessità ed urgenza (si
badi la delega concerne una riforma di sistema tanto da indurre il
Governo a definirla «riforma strutturale» e a prevedere un tempo di
un anno per l'emanazione del decreto legislativo - tempo che,
ovviamente, è stato completamente utilizzato dall'Esecutivo e che
peraltro pare difficilmente compatibile con la natura di
provvedimento emergenziale straordinario e urgente) e sancisce la
perdita di efficacia dello stesso decreto in caso di mancata
conversione parlamentare entro i 60 gg. successivi alla
pubblicazione.
Ma vi è di più.
La delega al riordino della geografia giudiziaria è stata
introdotta ex novo con un emendamento in sede di conversione
dell'originario decreto-legge, e appare ictu oculi del tutto
eterogenea rispetto al corpo del decreto-legge convertito, tale da
potersi definire una «norma intrusa», ovvero che introduce una nuova
disciplina (e, propriamente, una delega al Governo a legiferare con
successivi decreti legislativi in materia di riorganizzazione della
distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio), evidentemente
estranea all'insieme delle altre disposizioni del decreto-legge che
il primo comma dell'art. 1 legge n. 148/2011 provvede a convertire.
Sul punto specifico si è recentemente espressa la Corte
costituzionale con la sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012. Il giudice
delle leggi ha testualmente affermato: «La semplice immissione di una
disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o
teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla
stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni,
legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi
del II comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza
delega della potestà legislativa da parte del Governo riguardano il
decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme di
disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo. L'inserimento di
norme eterogenee all'oggetto o alla finalità del decreto, spezza il
legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo
dell'urgenza del provvedere ed i «provvedimenti provvisori con forza
di legge», di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto
del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e
soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto
normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e
differenziato al suo interno. La scomposizione atomistica della
condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in
contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo
urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il
decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera
casualità temporale... I cosiddetti decreti «mille proroghe», che
vengono convertiti in legge dalle Camere, sebbene attengano ad ambiti
materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire alla ratio unitaria
di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso
sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal
Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti - pur attinenti ad
oggetti e materie diversi - che richiedono interventi regolatori di
natura temporale. Del tutto estranea a tali interventi è la
disciplina «a regime» di materie o settori di materie, rispetto alle
quali non può valere il medesimo presupposto della necessità
temporale e che possono quindi essere oggetto del normale esercizio
del potere di iniziativa legislativa, di cui all'art. 71 Cost. Ove le
discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero,
secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di
necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in
atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati.
Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei. La
necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va
valutata in relazione all'apprezzamento politico operato dal Governo
e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di
conversione di un decreto-legge è pienamente recepito dall'art.
96-bis, comma 7 del regolamento della Camera dei Deputati, che
dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e gli
articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia
del decreto-legge». Pertanto, è costituzionalmente illegittimo
l'art. 2 comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie), convertito in legge, con modifiche, dall'art. 1 comma
1 della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), in quanto le norme impugnate, inserite nel corso
del procedimento di conversione del decreto-legge n. 225/2010, sono
del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo».
In definitiva i giudici costituzionali escludono che il
Parlamento possa utilizzare un procedimento legislativo di
conversione in legge di un decreto-legge per inserire contenuti
normativi non aventi gli stessi presupposti di necessità ed urgenza
dell'originario provvedimento.
Dell'illegittimità del procedimento de quo si sono resi conto
anche i tecnici della stessa Assemblea legislativa al punto che, nel
dossier della Camera dei Deputati n. 317 dell'8 settembre 2012
(Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità
costituzionale), è stato precisato come il Comitato per la
legislazione abbia costantemente ritenuto che «l'inserimento in un
disegno di legge di conversione di disposizioni di carattere
sostanziale, soprattutto se recanti disposizioni di delega, non
appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico
strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge»; e, nel
Parere reso dallo stesso Comitato per la legislazione nella seduta
dell'8 settembre 2011, proprio con riferimento al testo della legge
n. 148/2011, era stata avanzata la condizione che «siano soppresse le
disposizioni di cui ai commi da 2 a 5 - volte a conferire una delega
al Governo in materia di riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari - in quanto non appare
corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento
normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione di un
decreto-legge, l'inserimento al suo interno di una disposizione di
carattere sostanziale, in particolare se recante disposizioni di
delega, integrandosi in tal caso, come precisato in premessa, una
violazione del limite di contenuto posto dal già citato art. 15,
comma 2, lett. a) della legge n. 400 del 1988».
In conclusione, nella fattispecie appare evidente come sia stato
compiuto un vero e proprio «stravolgimento» dei procedimenti di
produzione di atti aventi forza di legge, indicati nella
Costituzione, che qui sono «invertiti» e «piegati» per giustificare
esigenze certamente diverse da quelle di straordinaria necessità ed
urgenza che invece sono le sole che legittimano il ricorso al
decreto-legge.
Appare così palese la violazione, da parte del decreto-legge n.
138/2011 e della legge di conversione n. 148/2011, degli artt. 70, 76
e 77 Cost. attraverso l'utilizzo di un procedimento parlamentare
particolare (la conversione in legge del decreto-legge) per
raggiungere finalità prive di qualsiasi riferimento all'urgenza del
provvedere che avrebbe dovuto realizzarsi attraverso il procedimento
legislativo ordinario ponderato, visto anche il carattere di riforma
di sistema che connota il provvedimento de quo, inerente la
riorganizzazione degli uffici giudiziari del Paese.
Tra l'altro, l'illegittimità della procedura adottata nel caso
di specie è stata più volte censurata dai Presidenti della
Repubblica. Ultima in ordine cronologico la lettera inviata nel
febbraio 2011 dal Presidente Napolitano ai Presidenti delle Camere e
al Presidente del Consiglio, nella quale il «Garante della
Costituzione» ha assunto una posizione netta circa l'approvazione di
leggi di conversione che riscrivono i decreti-legge: «molte di queste
disposizioni aggiunte in sede di conversione sono estranee
all'oggetto quando non alla stessa materia del decreto, eterogenee e
di assai dubbia coerenza con i principi e le norme della
Costituzione. È appena il caso di ricordare che questo modo di
procedere, come ho avuto modo in diverse occasioni di far presente
fin dall'inizio del settennato ai Presidenti delle Camere e ai
Governi che si sono succeduti a partire dal 2006, si pone in
contrasto con i principi sanciti dall'art. 77 della Costituzione e
dall'art. 15, comma 3 della legge di attuazione costituzionale n. 400
del 1988 recepiti dalle stesse norme dei regolamenti parlamentari.
L'inserimento nei decreti di disposizioni non strettamente attinenti
ai loro contenuti, eterogenee e spesso prive dei requisiti di
straordinarietà necessità e urgenza, elude il vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione dei
decreti-legge. Inoltre l'eterogeneità e l'ampiezza delle materie non
consentono a tutte le commissioni competenti di svolgere l'esame
referente richiesto dal primo comma dell'art. 72 della costituzione e
costringono la discussione da parte di entrambe le camere nel termine
tassativo di 60 giorni. Si aggiunga che il frequente ricorso alla
posizione della questione di fiducia realizza una ulteriore pesante
compressione del ruolo del Parlamento».
C) Illegittimità costituzionale della legge di conversione n. 148
del 2011, art. 1 comma 2 e ss.: per violazione art. 70 e 72 commi 1°
e 4° Cost..
Com'è noto, l'art. 72 4° comma Cost. impone per i disegni di
legge di delegazione legislativa il ricorso alla «procedura normale
di esame e di approvazione diretta da parte della Camera», che, ai
sensi del 1° comma della norma consiste nel previo esame in
commissione (sede referente) e successivo passaggio in Aula, dove il
disegno viene approvato «articolo per articolo e con votazione
finale».
Sul punto appare di pregnante rilievo la Circolare del Presidente
del Senato in data 10 gennaio 1997, ove, in tema di istruttoria
legislativa nelle commissioni, ha affermato: «l'art. 72 della
Costituzione prevede che ogni disegno di legge sia esaminato da una
Commissione prima di esser sottoposto al vaglio dell'Assemblea. La
procedura in sede referente insieme con l'attività consultiva ad
essa collegata costituisce perciò la fase istruttoria obbligatoria
del procedimento legislativo. I principi che regolano tale fase sono
differenziati da quelli propri delle procedure deliberanti, le quali
sono dirette alla definitiva approvazione del testo legislativo. La
fase istruttoria è, invece, finalizzata alla acquisizione degli
elementi utili alla decisione e alla conseguente elaborazione del
testo per consentire la deliberazione dell'Assemblea. In vista
dell'adempimento di tale compito, l'esame in sede referente è
caratterizzato dalla flessibilità e dalla informalità della
procedura in contrapposizione con la rigidità propria delle fasi
deliberanti».
Sul punto autorevole dottrina ha insegnato che «rimane fermo,
comunque, che sarebbe violata una norma costituzionale sul
procedimento legislativo se venisse omessa l'attività preparatoria
sul procedimento legislativo» (così L. Elia, Commissioni
parlamentari, in Enc. Dir. 1960, Milano Giuffrè, pag. 899).
La delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione
sul territorio degli uffici giudiziari è stata approvata in prima
lettura al Senato della Repubblica il 7 settembre 2011, durante
l'iter del procedimento di conversione in legge del decreto-legge n.
138/2011; il procedimento legislativo si è poi concluso con la
successiva deliberazione della Camera dei Deputati ed entrambi i
passaggi parlamentari sono stati caratterizzati dal fatto che il
Governo ha posto la questione di fiducia.
In particolare, al Senato, il Governo ha presentato l'emendamento
1900 interamente sostitutivo dell'articolo unico del disegno di legge
n. 2887 ponendovi la questione di fiducia; nel detto emendamento è
stato stravolto il testo del decreto-legge originario, è stato
modificato il titolo dell'originario disegno di legge ed è stata
introdotta la delega al Governo in tema di geografia giudiziaria.
Orbene, una semplice lettura del resoconto stenografico della
seduta d'aula del Senato del 7 settembre 2011 consente di censurare
come non conforme al disposto dell'art. 72 1° e 4° comma Cost. l'iter
legislativo seguito dalla Camera de qua.
In particolare dal resoconto della seduta della commissione
Bilancio del 7 settembre 2011, emerge inconfutabilmente come
l'emendamento in questione sia stato presentato in Aula per la
discussione senza previo passaggio nella competente Commissione in
sede referente (Giustizia), ivi sia stato votato unitamente alla
fiducia e sia stato successivamente trasmesso alla sola commissione
Bilancio per il parere circa i profili di copertura finanziaria. Si
legge infatti nel predetto resoconto come il Presidente della
Commissione abbia informato che «durante la discussione in Assemblea
del disegno di legge n. 2887, recante ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, il Governo ha
presentato l'emendamento n. 1900 sul quale ha posto la questione di
fiducia. L'emendamento stesso è stato trasmesso dal Presidente del
Senato affinchè, in relazione all'art. 81 della Costituzione e nel
rispetto delle prerogative costituzionali del Governo la commissione
bilancio possa informare l'assemblea circa i profili di copertura
finanziaria».
Il procedimento così delineato viola le previsioni dell'art. 72
1° comma Cost. In tema di legge ordinaria e si risolve altresì in
una violazione dell'art. 72 4° comma Cost., che impone, come si
detto, l'iter ordinario per i disegni di legge contenenti deleghe
legislative al Governo. Una diversa conclusione finirebbe svuotare di
contenuto lo stesso art. 72 4° comma Cost. consentendo di aggirare ad
libitum la riserva di legge formale e di fatto consentendo
un'indebita sovrapposizione tra delegante e delegato (in dottrina v.
A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, il Mulino, 2003, 353, G.
Piccirilli, L'emendamento nel processo di decisione parlamentare,
Padova, Cedam 2008, 292).
Sul punto si era espresso anche l'allora Presidente della
Repubblica Ciampi, in occasione del suo messaggio di rinvio alle
Camere della legge delega sulla riforma dell'ordinamento giudiziario
(16 dicembre 2004), ove ritenne opportuno «richiamare l'attenzione
del Parlamento su un modo di legiferare - invalso da tempo - che non
appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che
disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l'art.
72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata
articolo per articolo e con una votazione finale».
D) Illegittimità costituzionale dell'art. 1 co. 2 della legge di
conversione e di delega n. 148 del 2011: violazione artt. 3 e 24
Cost.
Il decreto-legge n. 138/2011 (come modificato dalla L. 148/2011)
pone un procedimento di revisione integrale della spesa pubblica che
concerne anche la «razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria
civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete», e la
previsione dell'ampia delega sulla geografia giudiziaria prescinde
completamente da quel procedimento previsto e disciplinato dalla
stessa L. 148/2011 (e da questa introdotto nel decreto-legge n.
138/2011).
In realtà lo scopo del previsto risparmio della spesa pubblica
con la riduzione della geografia giudiziaria appare irrazionalmente
perseguito con la previsione di risparmi ondivaghi che non tengono
conto dei costi diretti e indiretti (recentemente riconosciuti dallo
stesso Ministero) ben maggiori derivanti dall'operazione posta in
essere con la chiusura d'ogni singolo ufficio giudiziario (spese per
traslochi, indennità magistrati, reperimento nuove sedi, ...).
Un'altra distorsione insita nella disposizione normativa,
riguarda il dato prettamente sostanziale di uno dei fondamentali
criteri sottesi alla manovra, tale da porsi in verosimile contrasto
sia con i profili di ragionevolezza ed uguaglianza di cui all'art. 3
Cost. sia con i principi tesi ad assicurare l'effettività
dell'esercizio del diritto difensivo ex art. 24 Cost..
Difatti, il legislatore (rectius: il Governo) ha scelto di
concentrare il riordino degli uffici giudiziari sulle città
capoluogo di provincia (art. 1 lettera a), dimenticando tuttavia che
tali centri non assicurano la necessaria «centralita'» rispetto al
territorio di riferimento, accentuando il rischio (anzi, la certezza)
che grandi territori possano venire a trovarsi completamente
sprovvisti di uffici giudiziari. Una concentrazione nel solo
capoluogo di provincia porta inevitabilmente alla produzione di
fenomeni di grave disagio per i cittadini, con conseguente «denegata
giustizia», considerato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, l'oggettiva difficoltà di esercizio di un diritto
equivale a negazione del medesimo.
Sempre sul criterio di cui all'art. 1 comma 2° lettera a) sia
consentito, ancora, censurare l'ondivago e irrazionale comportamento
del legislatore, laddove impone di mantenere in vita i Tribunali di
capoluoghi di province che con lo stesso decreto si vanno a
sopprimere (definitivamente sancita con il decreto-legge n. 188 del 5
novembre 2012) e non a caso menzionati nella disposizione testè
censurata con espresso riferimento alla data del 30 giugno 2011.
Altrettante censurabili conseguenze sono derivate dal criterio
indicato nell'art. 1 lett. f) legge-delega, secondo cui la manovra
deve «garantire che, all'esito degli interventi di riorganizzazione,
ciascun distretto di Corte d'Appello, incluse le sue sezioni
distaccate, comprenda non meno di tre degli attuali Tribunali con
relative Procure della Repubblica».
La presenza di almeno tre Tribunali a prescindere dall'estensione
del Distretto, della Regione e dalla relativa popolazione nonchè dei
carichi di lavoro e delle sopravvenienze, pone una palese e
potenziale disparità di trattamento, laddove una qualsiasi Regione
avente nel relativo distretto di Corte d'Appello tre Tribunali
mantiene tale numero di Uffici a prescindere dalla sua estensione,
popolazione, cause pendenti e dove il medesimo numero potrebbe
coincidere anche per Regioni più estese e con maggiore popolazione,
ledendo i principi di uguaglianza e proporzionalità che avrebbero
dovuto sottendere l'esplicazione dei criteri direttivi.
Gli effetti nefasti ed irrazionali dell'applicazione della norma
non possono esser taciuti. Si pensi a casi estremi, come il Piemonte,
che sconta il fatto di avere una sola Corte di Appello in uno con la
Valle d'Aosta, a fronte di una popolazione complessiva di 4.585.856
abitanti (dati censimento Istat 2011) e si ritrova, conseguentemente
a spartire la Provincia di Torino (popolazione circa 2.210.000) in
soli due Tribunali (di cui Torino, tribunale metropolitano con circa
1.700.000 utenti). A contrariis si pensi alla Sicilia, che con
quattro Corti di Appello mantiene ben 16 tribunali o al Molise che
(sempre grazie alla cd. «regola del tre») spartisce in tre tribunali
un territorio di soli 319.780 abitanti.
Da ultimo si evidenzia come il criterio di cui alla lettera f),
le cui incongruenze sono immediatamente percepibili alla sola lettura
dei Tribunali rimasti in vita comprendenti realtà di poche migliaia
di abitanti a fronte di soppressioni clamorose quali quella degli
Uffici Giudiziari di Pinerolo e lo stesso criterio di cui alla
lettera a) - che consente il «salvataggio» in maniera aprioristica i
Tribunali sede di capoluogo di provincia indipendentemente dalle loro
dimensioni come sopra considerate - si ponga in contrasto con altri
ben più razionali principi contenuti nella legge stessa che
impongono di «ridefinire... l'assetto territoriale degli uffici
giudiziari secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale e del tasso di criminalità
organizzata ecc...». L'incongruenza tra le disposizioni della delega
rende (ed ha di fatto reso) impossibile per il delegato il
perseguimento dello scopo principale, ovvero una giusta
riorganizzazione sul territorio degli uffici giudiziari «al fine di
realizzare risparmi di spesa e incrementi di efficienza».
In ultima analisi la legge medesima, nel dettare criteri tra loro
incompatibili, evidenzia la sua intrinseca irragionevolezza e il
conseguente vulnus del diritto di difesa del cittadino.
E) Illegittimità costituzionale dell'art. co. 2 della legge di
conversione e di delega L. n. 148 del 2011 e del decreto legislativo
n. 155/2012: violazione ed elusione dell'art. 81 Cost..
L'art. 81 della Costituzione, prima della riforma intervenuta con
legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, stabiliva che «ogni altra
legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per
farvi fronte» (4° comma).
L'art. 81 della Costituzione nuova stesura prescrive: «ogni legge
che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte».
La normativa costituzionale si preoccupava e si preoccupa che il
Parlamento, quando approvi una legge, consideri ed indichi i mezzi
per dare ad essa attuazione, per il necessario equilibrio di
bilancio, oggi richiesto in modo più rigoroso a seguito delle
prescrizioni dell'Unione europea, tradotte nella legge costituzionale
20 aprile 2012 n. 1 che ha sostituito, con l'art. 1, il precedente
testo dell'art. 81.
È in possibile violazione o, comunque, elusione delle
disposizioni costituzionali una legge la quale affermi che non
derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, pur
essendo tali spese necessarie per l'attuazione della legge e, quindi,
non provvedendo sui mezzi per farvi fronte.
L'art. 1, comma 2, lett. q), della L. 14 settembre 2011, n. 148
prevede: «dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente comma
non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica».
L'art. 10 del decreto legislativo n. 155/2012, («Clausola di
invarianza»), recita: «Dal presente provvedimento non devono derivare
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
All'attuazione si provvede nell'ambito delle risorse umane
strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente».
Quest'ultima previsione già in sè appare contrastare e non
osservare le prescrizioni della delega.
In ogni caso sussiste un apprezzabile fumus di violazione o,
comunque, di elusione dell'art. 81 della Costituzione da parte della
L. n. 148/2011 e del decreto legislativo n. 155/2012, sia per il
precedente 4° comma che per l'attuale 3° comma, ovvero con riguardo
alla primigenia che attuale formulazione. E ciò perche':
a) il solo spostamento dei fascicoli dai Tribunali soppressi (nel
caso di specie da Pinerolo a Torino) ai Tribunali accorpanti richiede
l'utilizzo, quanto meno, di mezzi di trasporto e di personale, che
non sono in dotazione agli uffici giudiziari, con conseguente
esternalizzazione ed appalto del servizio;
b) bisogna trasferire mobili, computer, suppellettili, altri
oggetti d'ufficio necessari per le cancellerie e per i magistrati ed
anche qui il trasporto dei beni non potrà avvenire con il personale
presente negli uffici giudiziari ed i mezzi in loro dotazione, ma
corrispondendo l'importo per lo svolgimento di questo servizio;
l'alternativa è procedere a nuovi acquisti che, evidentemente,
richiedono nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
c) sono indispensabili interventi edilizi sulle strutture che
devono ricevere il personale degli uffici giudiziari soppressi ovvero
l'individuazione di altre strutture edilizie;
d) sarà necessario operare interventi per mettere in rete tutti
i computer e procedere alla messa in rete di tutti i dati,
potenziando il sistema informatico;
e) occorrerà che le finanze pubbliche sopportino (in aggiunta a
quanto spese sino ad ora) le indennità di trasferimento dovute ex
lege ai magistrati che entrano a far parte dell'organico degli Uffici
Giudiziari accorpanti, qualora ricorrano le condizioni di legge;
l'art. 5 del decreto legislativo n. 155/2012 prevede infatti: «I
magistrati assegnati agli uffici giudiziari soppressi entrano di
diritto a far parte dell'organico dei tribunali e delle procure della
Repubblica cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero
riassorbibile con le successive vacanze. I magistrati che esercitano
le funzioni, anche in via non esclusiva, presso le sezioni distaccate
soppresse si intendono assegnati alla sede principale del tribunale.
I magistrati già assegnati a posti di organico di giudice del
lavoro, nei tribunali divisi in sezioni fanno parte della sezione
incaricata della trattazione delle controversie in materia di lavoro
e di previdenza e assistenza obbligatorie. 2. L'assegnazione prevista
dal comma 1 non costituisce assegnazione ad altro ufficio giudiziario
o destinazione ad altra sede ai sensi dell'art. 2, terzo comma, del
regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, nè costituisce
trasferimento ad altri effetti e, in particolare, agli effetti
previsti dall'art. 194 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e
dall'art. 13 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come sostituito
dall'art. 6 della legge 19 febbraio 1981, n. 27. Sono tuttavia fatti
salvi i diritti attribuiti dalla legge 18 dicembre 1973, n. 836, e
dalla legge 26 luglio 1978, n. 417, alle condizioni ivi stabilite,
nel caso di fissazione della residenza in una sede di servizio
diversa da quella precedente determinata dall'applicazione delle
disposizioni del presente decreto». La relazione tecnica che
accompagna lo schema di decreto legislativo non può non menzionare
del tutto tale aspetto, pertanto nel suo ultimo periodo si legge:
«Per quanto riguarda le spese per indennità di trasferimento si
applicano le norme che a legislazione vigente regolano i
trasferimenti a richiesta dell'Amministrazione e pertanto alle stesse
si fa fronte nel limite degli ordinari stanziamenti di bilancio che
recano adeguate disponibilita'». Locuzione che riconosce le spese
aggiuntive per le indennità (e solo per tale voce di spesa), i cui
costi non vengono nemmeno preventivati, tanto che l'indicazione
generica innanzi riportata non può certo ritenersi realmente
indicante i mezzi per farvi fronte, secondo quanto previsto dall'art.
81 Cost., riferendosi agli ordinari stanziamenti di bilancio che
recano adeguate disponibilità (?!).
Ma la L. n. 148/2012 non aveva imposto: «dall'attuazione delle
disposizioni di cui al presente comma non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica»? La domanda è
retorica. La risposta impone di dichiarare il mancato rispetto dei
principi della legge delega, con palese violazione dell'art. 76
Cost., e nel contempo la violazione dell'art. 81 c.4à Cost., posto
che con il provvedimento di revisione della geografia giudiziaria
s'impongono nuove e maggiori spese senza provvedere ai mezzi per
farvi fronte.
Questi sono costi e spese che si rilevano in via di primo acchito
e ad un esame anche solo superficiale, ma certamente vi sono altre
voci che facilmente un esperto potrà individuare e che certo il
ministero avrebbe dovuto individuare e conteggiare, rendendo
trasparente (e veritiera) l'operazione.
Per il caso di Torino si pensi che l'attuale Palazzo di Giustizia
«Bruno Caccia» non è in grado di ospitare tutti gli uffici già
presenti ante riforma decreto legislativo n. 155/2012, tanto da aver
già trasferito gli uffici UNEP e parte dell'archivio presso locali
reperiti presso gli immobili Ex Carceri Nuove, traslochi eseguiti
proprio nel 2012. È di tutta evidenza che l'allocazione del
personale amministrativo e dei magistrati della Procura ed il
Tribunale di Pinerolo, così come dei fascicoli degli arredi e delle
strumentazioni, alle quali si sommano magistrati, personale
amministrativo, fascicoli, arredi e strumentazioni delle sezioni
distaccate di Susa e di Moncalieri soppresse ed aggregate a Torino,
comporterà necessariamente il reperimento di nuovi locali (con i
relativi costi) e/o l'esecuzione di lavori che consentano
effettivamente l'accorpamento d'organico, dei fascicoli e dei beni
strumentali.
Come ha potuto la legge delega affermare che non derivino «nuovi
o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»?
L'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), allegata
alla relazione del Governo alle commissioni parlamentari, a pag. 5,
sezione n. 5 lett. E) (v. all. n. 10), rileva che «l'attuazione del
provvedimento non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica e di possibili fattori incidenti sulla regolare
attuazione del provvedimento (essenzialmente quelli concernenti le
possibili carenze di adeguamento logistico degli uffici accorpanti)
possono essere superati nel tempo, anche grazie ai risparmi di spesa
ed alla ottimizzazione delle risorse, e comunque sono fronteggiabili
nell'immediato con l'attuazione di specifiche disposizioni in materia
di edilizia giudiziaria».
Anche l'analisi eseguita dal Ministero della Giustizia non può
nascondere che ci saranno spese legate all'adeguamento logistico
degli uffici accorpanti, che richiedono specifico impegno nella
legge, tuttavia non si capisce cosa possa significare che tali oneri
vengano affrontati «con l'attuazione di specifiche disposizioni in
materia di edilizia giudiziaria», nè è accettabile sul piano
costituzionale che maggiori oneri possano essere coperti con previsti
e non certi risparmi di spesa, legati a una serie di elementi.
L'analisi dell'impatto della regolamentazione, però, nemmeno
accenna e trascura del tutto le indispensabili spese necessarie per
gli adempimenti innanzi indicati sub lettere a), b), d) ed e).
Ma v'è di piu! L'analisi dell'impatto della regolamentazione
(AIR) (oltre a tralasciare tutti gli aspetti di esternalizzazione dei
costi che ricadranno direttamente sui cittadini, sul personale
amministrativo e sul ceto forense per i disagi e le spese aggiuntive
che dovranno affrontare) afferma che comporterà maggiori vantaggi in
termini di economicità secondo il dettaglio riportato dalla
relazione tecnica allegata allo schema di decreto legislativo. Tale
dettaglio nella menzionata relazione è del tutto inesistente (v.
all. 11).
Sempre nell'AIR si legge nel paragrafo B) che i complessivi
risparmi di spesa saranno pari a: € 2.889.597 per l'anno 2012, €
17.337.581 per l'anno 2013, € 31.358.999 per l'anno 2014, determinati
con riferimento alle sole spese di gestione e delle strutture, con
esclusione delle spese incomprimibili del personale
dell'amministrazione giudiziaria, personale per il quale è prevista
la riallocazione in uffici di maggiori dimensioni.
Le somme indicate senza riscontro alcuno appaiono
incomprensibili. Non solo. Vien spontaneo domandare da dove derivino
i risparmi di spesa per il 2012 posto che la riforma avrà efficacia
dal 13 settembre 2013 (!!!) e come possano conteggiarsi i risparmi di
gestione considerato che anche per questa voce di spesa non può
giungersi ad un azzeramento (posto che il personale dovrà utilizzare
strumentazioni comportanti spese per utenze insopprimibili - energia
elettrica, linee telefoniche ecc. -), per non parlare poi
dell'insufficiente edilizia giudiziaria delle sedi accorpanti e
comunque della necessità d'adeguamento delle stesse con i relativi
costi.
La violazione dell'art. 81 della Costituzione (nelle due
formulazioni) apre a spese non previste e alle voragini nei conti
pubblici. Anche sotto questi aspetti, la legge delega e quella
delegata paiono verosimilmente incostituzionali.
In conclusione, va rilevato che tutti i profili di possibile
illegittimità costituzionale della legge delega (art. 1 legge n.
148/2011) si riverberano sul decreto legislativo delegato n. 155 del
7 settembre 2012) che da tale provvedimento trae esistenza [e che
tuttavia presenta specifici vizi suoi propri relativi alla
soppressione degli uffici giudiziari di Pinerolo] alla luce delle
osservazioni svolte.
4. Rilevanza delle questioni.
Le questioni sollevate appaiono rilevanti nel giudizio a quo, dal
momento che le stesse investono la normativa dalla quale dipende
l'individuazione del giudice (Tribunale di Torino ovvero Tribunale di
Pinerolo) avanti al quale dovrebbe essere rinviato il processo penale
per la sua prosecuzione.
In particolare lo scrivente - come risulta dal verbale di udienza
- deve fare applicazione dell'art. 9 del decreto legislativo n.
155/2012 in combinato disposto con l'art. 1 in relazione alla tabella
A) per rinviare il processo avanti al Tribunale di Torino; secondo
l'art. 9, infatti, le udienze successive al 13 settembre 2013 devono
tenersi avanti al nuovo giudice competente, nello specifico, il
Tribunale di Torino, risultando il Tribunale di Pinerolo, a tale
data, soppresso in base all'art. 1; se, invece, se le disposizioni
della legge delega e del decreto legislativo non saranno riconosciute
conformi alla Costituzione, l'udienza dovrebbe essere celebrata
avanti a questo ufficio giudiziario.
Le questioni di costituzionalità sollevate, pertanto, si pongono
in rapporto di pregiudizialità rispetto all'individuazione del
giudice chiamato a definire l'attuale processo penale e davanti al
quale il processo deve essere rinviato all'individuata udienza del 1°
ottobre 2013.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate:
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto legislativo n. 155/2012, nella parte in cui include il
Tribunale e la Procura della Repubblica di Pinerolo nell'elenco di
cui alla tabella A) allegata [e cioè nella parte in cui è prevista
la soppressione del Tribunale e della Procura della Repubblica di
Pinerolo e il loro accorpamento al Tribunale e alla Procura della
Repubblica di Torino]; e dell'art. 9 comma 1 decreto legislativo n.
155/2012 nella parte in cui prevede che le udienze successive alla
data di efficacia del decreto legislativo n. 155/2012 (13 settembre
2013) siano tenute avanti al Tribunale di Torino anzichè avanti a
quello di Pinerolo: entrambe le questioni per contrarietà all'art. 1
c. 2 lett. b) d) ed e) della legge delega n. 148/2011, con
conseguente violazione dell'art. 76 Cost., nonchè per contrarietà
agli artt. 3, 24, 25 c. 1 Cost., e 97 c. 2 Cost., nei termini di cui
in motivazione;
la questione di legittimità costituzionale del decreto-legge
n. 138/2011 e dell'art. 1 comma 2 della legge n. 148/2011 recante la
conversione, con modifiche, del decreto-legge n. 138/2011, nonchè
del decreto legislativo n. 155/2012, per contrasto con gli artt. 70,
72 c. 1 e 4, 77 e 81 Cost. nei termini di cui in motivazione;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
processo alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica.
Pinerolo, 19 marzo 2013

Il giudice: Giannone