1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 432 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 1998
N. 432 Ordinanza emessa il 26 marzo 1998 dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da s.r.l. Gen.Im. contro la regione Puglia Industria e commercio - Regione Puglia - Nulla osta di competenza regionale per l'apertura di grandi strutture di vendita - Sospensione fino all'emanazione di norme integrative e modificative della legge regionale 2 maggio 1995, n. 32 e non oltre il 30 settembre 1998 - Conseguente impossibilita' per il giudice amministrativo di sospensione del silenzio rifiuto sull'istanza di rilascio di detto nulla osta - Violazione dei principi di uguaglianza, di liberta' di iniziativa economica privata, d'imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. (Legge regione Puglia 24 dicembre 1997, n. 24). Cost., artt. 3, 41, 97 e 117). (098C0676) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2283 del 1997,
proposto dalla s.r.l. Gen.Im. con sede in Castellammare di Stabia, in
persona dell'amministratore unico e legale rappresentante,
rappresentato e difeso dall'avv. Gennaro Notarnicola presso il quale
è elettivamente domiciliato in Bari, alla piazza Garibaldi n. 23;
Contro la regione Puglia, in persona del presidente pro-tempore,
non costituito in giudizio; per l'annullamento del silenzio
inadempimento serbato dalla regione sull'atto di diffida e
costituzione in mora notificato il 27 giugno 1997, inteso alla
definizione del procedimento di rilascio di nulla osta ai sensi della
legge 11 maggio 1971, n. 426 e della l.r. Puglia 2 maggio 1995, n.
32, per l'apertura di una grande struttura di vendita in Bari, alla
località Santa Caterina;
Nonchè per la declaratoria dell'obbligo della regione Puglia di
rilasciare il nulla osta;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la propria ordinanza 28 agosto 1997, n. 825, con cui è stata
respinta la domanda incidentale di sospensione dell'esecuzione
dell'atto impugnato;
Vista l'ordinanza del Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 1998, n.
417, con cui è stato respinto l'appello avverso la predetta
decisione;
Vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 26 marzo 1998 il cons. Doris
Durante;
Udito l'avv. Gennaro Notarnicola per la società ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
Con atto notificato il 31 luglio 1997, depositato il 5 agosto 1997,
la s.r.l. Gen.Im. impugna il silenzio inadempimento formatosi
sull'atto di diffida noticato il 26-27 giugno 1997, inteso alla
definizione del procedimento di rilascio del nulla osta regionale
all'apertura di un centro commerciale su un'area di sua proprietà in
Bari, alla località Santa Caterina, per una superficie di vendita
complessiva di mq 15.000 (di cui, mq 2.100 di tabella mercelogica IX,
contingentata; mq 581 somministrazione alimenti e bevande; mq. 12.619
di tabelle merceologiche X, XII e XIV, non di largo e generale
cosumo), domanda presentata al comune di Bari il 26 febbraio 1997 e
trasmessa dal comune alla Regione il 22 aprile 1997.
Deduce violazione degli artt. 27 e 28 della legge n. 426/1971 e del
d.m. n. 375/1988 e dell'art. 5 della l.r. Puglia n. 32/1995, nonchè
della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del principio di trasparenza
dell'attività amministrativa, sussistendo l'obbligo della Giunta
regionale di adottare la decisione sul nulla osta entro 60 giorni
dalla ricezione dal comune della domanda dell'interessato. Il
silenzio serbato dall'ente decidente, malgrado l'atto di diffida e
costituzione in mora, costituisce inadempimento che deve essere
annullato con conseguente statuizione dell'obbligo di concludere il
procedimento con il rilascio del nulla osta alla stregua di principi
giurisprudenziali, essendo stata acclarata la compatibilità
urbanistica e la adeguatezza delle superfici a parcheggio e
trattandosi, inoltre, essenzialmente di tabelle non contingentate.
La regione Puglia non si è costituita in giudizio.
Con ordinanza 28 agosto 1997, il tribunale ha respinto la istanza
cautelare, statuizione confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV,
con ordinanza 3 marzo 1998, n. 417.
Con memoria depositata il 13 marzo 1998, il difensore della
ricorrente ha illustrato le proprie richieste puntualizzando che non
sussiste alcun impedimento al rilascio del nulla osta, trattandosi
essenzialmente di tabelle non contingentate per le quali l'art. 10,
comma 4, l.reg. Puglia n. 32/1995 non stabilisce alcuna quota, ed
essendo attestata la conformità urbanistica e le adeguatezze delle
aree a parcheggio. Deduce, altresì, che la l.reg. Puglia 24
dicembre 1997, n. 24, emanata nelle more del giudizio, il cui art. 1
dispone la sospensione del rilascio del nulla osta fino alla
emanazione di norme integrative e comunque non oltre il 30 settembre
1998, non è applicabile alla fattispecie essendo maturato il termine
di 60 giorni entro il quale adottare il provvedimento, prima della
entrata in vigore della l.reg. n. 24/1997; una diversa
interpretazione della legge regionale sarebbe in contrasto con l'art.
3 Cost., determinando un'ingiustificata disparità di trattamento tra
i soggetti che hanno ottenuto il nulla osta e quelli che non lo hanno
ottenuto per inerzia dell'amministrazione.
In via gradata eccepisce censura di incostituzionalità per
contrasto con gli artt. 3, 41, 97 e 117 Cost., perchè la legge può
conformare l'iniziativa economica privata ma non impedirla o
sospenderla; perchè tale potere esorbita dai limiti posti alla
potestà normativa delle regioni; perchè consente l'arbitrario non
esercizio dei pubblici poteri ed un'ingiustificata disparità di
trattamento tra imprenditori che intendano impiantare grandi
strutture di vendita in Puglia, e quelli che intendano operare in
altre regioni, e perchè riserva identico trattamento a fattispecie
ontologicamente diverse non avendo operato alcuna distinzione tra
tabelle merceologiche suscettibili, alcune di essere assoggettate a
contingente in quanto inerenti beni di largo e generale consumo,
profili cui restano estranee le tabelle relative a generi che tali
non possono essere definiti.
D i r i t t o
1. - La controversia concerne il rilascio del nulla osta regionale
all'apetura di grandi strutture di vendita.
La s.r.l. Gen.Im. ha presentato domanda di rilascio del nulla osta
regionale all'apertura di un centro commerciale su un'area di sua
proprietà in Bari, alla località Santa Caterina, per una superficie
di vendita complessiva di mq 15.000 (di cui, mq 2.100 di tabella
mercelogica IX, contingentata; mq 581 somministrazione alimenti e
bevande; mq. 12.619 di tabelle merceologiche X, XII e XIV, non di
largo e generale consumo); sulla domanda presentata il 26 febbraio
1997 al comune di Bari e trasmessa dal comune alla regione il 22
aprile 1997, la Giunta regionale, nel termine di 60 giorni dalla data
di ricezione non ha adottato alcun provvedimento, contravvenendo al
disposto dell'art. 5 della l.r. Puglia 2 maggio 1995, n. 32 che fissa
in 60 gioni il termine per l'adozione del provvedimento, sicchè la
società, dopo aver costituito in mora la regione, ha proposto
ricorso per sentire dichiarare la illegittimità del silenzio
inadempimento e la declaratoria dell'obbligo della regione di
rilasciare il nulla osta.
Entrata in vigore nelle more del giudizio la l.reg. 24 dicembre
1997, n. 24 che ha disposto la sospensione temporanea del rilascio
del nulla osta regionale fino alla integrazione della l.r. n. 32/1995
e comunque non oltre il 30 settembre 1998, la difesa della ricorrente
ha insistito sull'accoglimento del ricorso ritenendo che la legge non
si applica alle domande presentate precedentemente la sua entrata in
vigore e, in via subordinata, ha eccepito la illegittimità
costituzionale della l.r. n. 24/1997 per contrasto con gli artt. 3,
41, 97 e 117 della Costituzione.
2. - La questione di legittimità costituzionale è rilevante.
Il Collegio, conformemente a giurisprudenza di questo stesso
tribunale (ordinanza 28 gennaio 1998, n. 207; 29 gennaio 1998, n.
206) ritiene che la l.r. Puglia 24 dicembre 1997, n. 24 il cui
articolo unico dispone "il rilascio del nulla osta di competenza
regionale per l'apertura di grandi strutture di vendita previsto
dagli artt. 26 e 27 della legge 11 maggio 1971, n. 426, nonchè dagli
artt. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 della l.reg. 2 maggio 1995, n. 32,
è sospeso fino alla emanazione di norme integrative e modificative
della l.reg. 2 maggio 1995, n. 32 e comunque non oltre il 30
settembre 1998" deve essere interpretato nel senso che tutti i
procedimenti in corso di esame relativi al rilascio di nulla osta
regionali sono sospesi e comunque insuscettibili di essere conclusi
con una pronuncia espressa. Ed infatti,
a) qualora si intendesse che sono sospesi i provvedimenti
positivi di rilascio di nulla osta, fermo restando il potere della
regione di definire in senso negativo o soprassessorio i procedimenti
in corso, verrebbero ad essere irragionevolmente pregiudicati proprio
i privati imprenditori che hanno titolo all'apertura degli esercizi
commerciali con palese violazione dell'art. 41 Cost.;
b) la definizione in senso soprassessorio del procedimento è
intrinsecamente contraddittoria, giacchè il contenuto
provvedimentale sarebbe meramente riproduttivo del testo normativo e
non soddisferebbe le pretese dei privati. Peraltro, poichè la
sospensione normativa pone quale termine la emanazione di norme
interpretative e modificative della l.reg. n. 32/1995 e comunque al
più tardi il 30 settembre 1998, è conforme a logica ritenere che
dalla eventuale modifica legislativa potrebbero avvantaggiarsi anche
i privati che allo stato dovrebbero veder rigettata la domanda di
nulla osta, così incorrendo nella violazione dell'art. 3 Cost.;
c) una diversa interpretazione secondo la quale la sospensione
sia applicabile alle nuove domande, presentate dopo l'entrata in
vigore della legge e non a quelle presentate prima di tale data, è
in contrasto con la lettera della legge che fa riferimento al momento
conclusivo del procedimento (il rilascio del nulla osta) che è
regolato secondo il principio del tempus regit actum dalla legge
sopravvenuta.
Unica possibile interpretazione è, pertanto, quella secondo la
quale devono intendersi sospesi tutti i procedimenti di rilascio di
nulla osta, fino alla definizione di una nuova disciplina
pianificatoria e comunque non oltre il 30 settembre 1998.
Da ciò la rilevanza della censura di incostituzionalità
dell'articolo unico della l.r. Puglia 24 dicembre 1997, n. 24 per
contrasto con gli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, in quanto
la società ricorrente, pur avendo presentato la domanda di rilascio
di nulla osta prima della entrata in vigore della l.r. Puglia n.
24/1997, non può ottenere il nulla osta a causa della sospensione
disposta con la citata legge del rilascio di nulla osta per
l'esercizio delle grandi strutture di vendita.
3. - La questione di incostituzionalità non è manifestamente
infondata,
A) Violazione dell'art. 41 della Costituzione anche con riferimento
agli artt. 3 e 117 Cost.
L'art. 41 della Costituzione sancisce la libertà di iniziativa
economica privata. Limiti ad essa, interni ed esterni, sono
determinati dalla stessa norma costituzionale che prevede che lo
svolgimento dell'iniziativa intrapresa non può svolgersi in
contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana (limiti interni ex art.
41, secondo comma Cost.); fissa una riserva di legge per
l'individuazione dei programmi e i controlli opportuni perchè
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali (limiti esterni ex art. 41, terzo comma).
L'attività del commercio è indubbiamente compresa tra le
attività economiche per cui per essa valgono i limiti di cui
all'art. 41.
L'organizzazione dei poteri pianificatori e di controllo su tale
attività trova puntuale disciplina:
1) nel testo costituzionale dell'art. 117 che attribuisce alle
regioni potestà legislativa in materia di "fiere e mercati"
estensivamente intesi;
2) nella legge 11 giugno 1971, n. 426 come modificata dalla legge
5 luglio 1975, n. 320;
3) in norme regionali emanate a seguito di delega statale ex art.
51 d.P.R. n. 616/1977, attributiva di potestà amministrative nel
settore del commercio e, dunque, di potestà legislative in tutte le
materie delegate dallo Stato (art. 7 d.P.R. n. 616/1977).
Per quanto ne occupa in questa sede, di rilevante interesse
risultano i principi espressi dalla legge n. 426/1971 che stabilisce
i limiti esterni all'iniziativa economica nel settore del commercio.
L'art.
11 attribuisce ai comuni la potestà di formare il piano di sviluppo
e di adeguamento della rete di vendita, sentito il parere di apposita
commissione tecnica (tale potere pianicatorio tende ad assicurare la
migliore funzionalità e produttività del servizio ed il migliore
equilibrio tra installazioni commerciali a posto fisso e presumibile
capacità di domanda, tenuto conto di diverse opzioni pure a
disposizione dei consumatori (es. commercio ambulante).
L'art. 13, secondo comma impone ai comuni di prevedere nei piani
regolatori appositi spazi riservati ai centri commerciali ed ai
grandi magazzini di vendita con superficie superiore a 1.500 mq.;
l'art. 24 subordina l'apertura di esercizi ad autorizzazione
amministrativa; l'art. 27 subordina l'apertura di centri commerciali
al dettaglio e di punti vendita che, per dimensione e collocazione
geografica sono destinati a servire vaste aree di attrazione
eccedenti il territorio comunale, al nulla osta della Giunta
regionale, sentito il parere della commissione di cui all'art. 17,
quando la superficie di vendita sia superiore a 1500 mq. Il
successivo art. 28 stabilisce che la decisione sul nulla osta deve
essere adottata entro 60 giorni dalla data di ricezione della
richiesta e, in caso di domande concorrenti, deve valutare quale
richiedente offra la migliore soluzione dal punto di vista
urbanistico.
La disciplina attribuisce, dunque, competenza ripartita tra comune
e regione in ordine all'apertura di grandi strutture di vendita: la
regione valuta la compatibilità del nuovo esercizio in relazione
all'esigenza di un adeguato bacino di utenza, il comune l'esistenza
dei requisiti soggettivi del richiedente e la conformità
urbanistico-edilizia del nuovo esercizio.
Questi i limiti all'iniziativa economica previsti dalla legge
quadro. Con legge ordinaria, ai sensi dell'art. 41 terzo comma,
possono essere previsti limiti a contenuto pianificatorio o
imposizione di controlli per garantire indirizzo e coordinamento a
fini sociali.
Non è, invece consentita la inibizione dell'attività economica
non motivata da contrasto con precedenti leggi di programmazione e di
controllo.
La legge regione Puglia n. 24/1997, prevedendo la sospensione a
tempo determinato del rilascio di nulla osta (il che nelle more
equivale ad inibizione) si pone in contrasto con l'art. 41 Cost.
Sotto diverso profilo, anche l'implicita valutazione di
inadeguatezza dei piani esistenti non può far conseguire
l'inibizione di nuove attività economiche neppure temporanee perchè
la mancanza di piani comporterebbe non l'inibizione ma la
liberalizzazione, ovvero la sua programmazione nei soli limiti
imposti dall'art. 41, nel qua-dro delle tendenze evolutive alla
liberalizzazione delle autorizzazioni di commercio sotto la spinta
delle direttive della C.E. ed in seguito alla prescrizione
dell'autorità garante della concorrenza e del mercato, con
ravvisabile violazione anche dell'art. 3 Cost.
La leggina regionale mostra i sintomi rilevatori di un intervento
legislativo che per un verso, apparentemente, tutela i piccoli
commercianti, e per l'altro, determina una rendita di posizione,
sostanzialmente monopolistica, in favore dei pochi soggetti economici
che nella Puglia hanno ottenuto il nulla osta ed aperto le relative
strutture.
B) Violazione artt. 3, 97 e 117 Cost.
La legge in esame risulta contrastare con il precetto
costituzionale di cui all'art. 117 Cost. per esorbitanza dai limiti
fissati dalla indicata norma e previsti da leggi quadro dello Stato.
L'attribuzione e la delega di poteri legislativi ed amministrativi
nella materia del commercio impone alla regione l'esercizio di tali
poteri e non la sospensione ad tempus degli stessi; il principio di
effettività dell'esercizio del potere che ne impone la continuità;
la sospensione nega l'effettività dell'attribuzione e della delega.
Più puntualmente si contesta che la regione abbia il potere
legislativo per sospendere il rilascio del nulla osta di cui agli
artt. 26 e 27 della legge n. 426/1971. Tali norme si limitano ad
attribuire una potestà amministrativa in ordine agli interessi
sovracomunali da valutare prima del rilascio della autorizzazione da
parte del sindaco. Il potere deve essere esercitato nei limiti
previsti dall'art. 7 del d.P.R. n. 616/1977 e comunque non in
contrasto con altri principi di rilievo costituzionale.
La censurata leggina regionale esorbita, dunque, dalle competenze
legislative attribuite alle regioni in subiecta materia, rivelandosi,
prima facie, il palese contrasto tra la legiferata sospensione e la
previsione dell'art. 28 della legge n. 426/1971 che, invece, impone
il termine di 60 giorni a carico della Giunta regionale per
provvedere sulla richiesta di nulla osta.
Sotto altro proffilo la norma impugnata si appalesa in contrasto
anche con l'art. 97 della Costituzione che impone il buon andamento
degli uffici della pubblica amministrazione; il precetto è
comunemente inteso nel senso di imporre la continuità e
l'effettività dell'esercizio dei pubblici poteri: la sospensione
della legge in esame è in contrasto con il precetto suddetto perchè
consente l'arbitrario non esercizio dei pubblici poteri che pure sono
stati attribuiti; tale effetto può, senz'altro qualificarsi cattiva
amministrazione.
Infine la legge in esame crea una limitazione alla libertà della
iniziativa economica a differenza di altre regioni ove tale
sospensione non si verifica.
L'unicità dello Stato e la necessità che le libertà fondamentali
siano garantite uniformemente sull'intero territorio nazionale
comportano che la legge regionale viene a violare l'art. 3 della
Costituzione creando una non giustificata disparità di trattamento a
danno di iniziative economiche da intraprendersi in Puglia.
C) Violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto altro profilo.
La sospensione generalizzata del rilascio di nulla osta impedisce
attività di commercio aventi ad oggetto generi non di largo e
generale consumo che si sottraggono a forme di controllo e di
contingentamento alle quali sono suscettibili di essere assoggettate
tabelle merceologiche inerenti beni di largo e generale consumo,
sicchè la norma si pone in violazione del citato art. 3, che si
configura ove il legislatore riservi identico trattamento a
fattispecie ontologicamente diverse.
Da ultimo deve chiarirsi che la previsione di un termine alla
soprassessoria legislativa non osta alla ritenuta non manifesta
infondatezza della questione, poichè nelle more sussiste la lesione
di tutti i principi costituzionali richiamati e la previsione di un
termine suggerisce la possibilità di proroga o di reiterazione nelle
stesse forme con persistente e ripetuta lesione dei medesimi
principi.
Permane anche dopo la decorrenza del termine l'interesse
all'affermazione dell'incostituzionalità della norma per definire,
in via generale, i limiti della potestà legislativa della regione in
subiecta materia quanto a possibili reiterazioni di normative
regionali di analogo contenuto.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regione Puglia 24 dicembre
1997, n. 24 per contrasto con gli artt. 3, 41, 97 e 117 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della segreteria la presente sentenza sia
notificata alle parti in causa nonchè al presidente della Giunta
regionale della Puglia ed alla sua comunicazione al presidente del
consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 26 marzo 1998.
Il presidente: Corasaniti
Il consigliere est.: Durante
98C0676