1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 gennaio 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 gennaio 2004 (della Regione Emilia-Romagna) Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Decreto legislativo di attuazione della delega - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione da parte del Governo di disciplina analitica ed integrale degli IRCCS - Denunciata lesione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di ricerca scientifica e di tutela della salute - Dedotta illegittimita' della produzione di norme di dettaglio mediante decreti governativi in luogo della determinazione dei «principi fondamentali» da parte dello Stato nelle materie di legislazione concorrente - Contrasto con il riparto costituzionale di funzioni amministrative, basato sui principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - «Trasformazione» degli istituti di diritto pubblico in fondazioni di rilievo nazionale - Competenza del Ministro della salute su istanza della Regione - Vigilanza del Ministero della salute e del Ministero dell'economia - Comitati paritetici di vigilanza - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della potesta' legislativa e amministrativa regionale - Mancanza dell'esigenza unitaria che giustifichi l'attrazione al livello statale delle competenze amministrative - Non necessita' dell'esercizio delle funzioni di vigilanza da parte di «comitati paritetici» misti. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, comma 1, 3, commi 1 e 5, 16, commi 1 e 2. - Costituzione artt. 117, comma terzo, e 118. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Disciplina degli enti fondatori e dei soggetti partecipanti, anche mediante rinvio agli statuti ed alle norme del codice civile in materia di persone giuridiche - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Denunciata lesione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute e di ricerca scientifica - Esorbitanza sia dalla legislazione di principio, sia dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento degli «enti pubblici nazionali» - Indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione e controllo locali per la designazione di tre consiglieri del consiglio di amministrazione e la nomina del direttore scientifico responsabile della ricerca - Denunciata violazione delle potesta' legislativa e amministrativa regionale. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, comma 2; 3, comma 1 u.p., 2, 3, 4 e 6; e 4. - Costituzione artt. 117, commi secondo, lett. g), terzo e quarto, e 118. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Previsione del trasferimento del personale ai nuovi enti con disciplina statale - Possibilita' di optare per un contratto di lavoro di diritto privato - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Disparita' di trattamento rispetto agli altri dipendenti delle aziende sanitarie regionali - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di autonomia legislativa delle Regioni. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, comma 3, e 11, comma 1, seconda frase. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma quarto. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in fondazioni - Disciplina delle modalita' di organizzazione, di gestione e di funzionamento mediante atto di intesa in sede di «Conferenza Stato-Regioni» - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Violazione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di organizzazione. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, art. 5. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Funzioni di ricerca e di assistenza - Valorizzazione e tutela della proprieta' dei risultati scientifici - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Concreta individuazione degli strumenti organizzativi e delle modalita' da parte della norma statale - Violazione della potesta' legislativa regionale concorrente. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, art. 8, comma 5. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Finanziamento dell'attivita' di ricerca delle Fondazioni Irccs e degli Istituti non trasformati - Riserva di quote, stabilite dal Ministero della salute, per il finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazione in rete - Riserva al Ministro dei progetti da finanziare - Interpretazione alternativa - Quote di finanziamento ripartite tra le Regioni - Vincolo di destinazione finalizzato al finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazioni in rete - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria regionale - Violazione della potesta' legislativa regionale concorrente e del principio di leale collaborazione. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, art. 10, comma 1, ultima frase. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Disciplina e procedimento per il riconoscimento per l'istituzione di nuovi Irccs - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Competenza del Ministro della salute - Violazione della potesta' amministrativa regionale. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt.14, 15, commi 1 e 2; 16, commi 3 e 4; 19. - Costituzione, art. 118. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Estinzione delle Fondazioni Irccs - Devoluzione del patrimonio residuo allo Stato per la successiva attribuzione ad altri Irccs ubicati nella Regione - Ricorso della Regione Emilia - Romagna - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Violazione della legge di delega, art. 42, comma 1, lett. n), legge n. 3/03 che prevede la devoluzione diretta del patrimonio agli altri Irccs - Eccesso di delega - Violazione della competenza legislativa e amministrativa regionale. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 art. 17, comma 2. - Costituzione, artt. 76, 117, comma quarto, e 118. (004C0100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2004)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 2721 del 22 dicembre 2003 (doc. 1),
rappresentata e difesa - come da procura rogata dal notaio dott.
Federico Stame in data 24 dicembre 2003, n. rep. 47887 (doc. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio dell'avv. Manzi,
via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, recante: riordino della
disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
a norma dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 250 del 27 ottobre 2003, con
riferimento agli artt. 2 , commi l, 2 e 3; 3, commi 1, 2, 3, 4, 5 e
6; 4; 5; 8, comma 5; 10, comma 1, ultima frase; 11, comma 1; 14; 15,
commi 1 e 2; 16, commi 1, 2, 3 e 4; 17, comma 2; 19;
per violazione degli artt. 3, 76, 117, 118 e 119 Cost. e del
principio di leale collaborazione, nei modi e per i profili di
seguito indicati.

F a t t o

Con l'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3
(Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione),
il Governo è stato delegato «ad adottare, su proposta del Ministro
della salute, d'intesa con il Ministro per la funzione pubblica e con
il Ministro dell'economia e delle finanze, entro sei mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo
recante norme per il riordino della disciplina degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, di cui
al decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269». Questa disposizione,
insieme ad altre della legge n. 3/2003, è stata impugnata da questa
regione con ricorso n. 32/2003, pendente davanti a codesta Corte.
In particolare, l'art. 42, (delega per la trasformazione degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in fondazioni),
è stato impugnato perchè, anzichè tenere conto della potestà
legislativa regionale concorrente sia in tema di assistenza sanitaria
che in terna di ricerca scientifica, stabilita dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, affidava al Governo l'integrale disciplina
della materia. Infatti, il Governo veniva delegato non a stabilire
«principi fondamentali» per il riordino di tali istituti da parte
delle regioni, ma a provvedere esso stesso al riordino.
Che tale fosse il senso della delega appariva evidente sin dal
comma 1 dell'art. 42 (secondo il quale «il Governo è delegato ad
adottare ... un decreto legislativo recante norme per il riordino
della disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto pubblico, di cui al decreto legislativo
30 giugno 1993, n. 269») ma era reso poi ulteriormente evidente dai
singoli principi e criteri direttivi di seguito dettati: ed è ora
confermato dal contenuto del d.lgs. n. 288/2003.
Oltre ad impuguare l'art. 42 nel suo complesso, la regione
Emilia-Romagna impugnava specificamente diverse norme in esso
contenute, ed in particolare: la lett. a), sia per il carattere non
di principio della disciplina prevista sia per le competenze
amministrative statali, ivi previste, in relazione alla
trasformazione degli IRCCS ed alla vigilanza; la lett. b), sia in
relazione alla materia oggetto della disciplina (organizzazione degli
IRCCS) e comunque al suo carattere dettagliato sia per la prevista
ingerenza ministeriale sulla nomina degli organi degli IRCCS; la
lett. c), in quanto disciplinante personale regionale; la lett. d) e
la lett. e), in quanto recanti principi rivolti al Governo, anzichè
alle Regioni, nelle materie della ricerca e della tutela della
salute; la lett. f), in quanto contemplante un compito amministrativo
statale (assegnazione di progetti specifici di ricerca agli IRCCS)
lesivo delle prerogative regionali; la lett. g), in quanto affida al
Governo, anzichè alle regioni, un potere normativo di attuazione dei
principi dettati, per quanto riguarda gli IRCCS di diritto privato;
la lett. i), in quanto affida al Governo, anzichè alle regioni, un
potere normativo di attuazione dei principi dettati, per quanto
riguarda la concessione ad altri soggetti - da parte degli IRCCS - di
propri compiti; la lett. m), in quanto affida solo al Governo la
disciplina (di competenza regionale) del riconoscimento delle nuove
fondazioni e della revisione e revoca dei riconoscimenti concessi e
non prevede la competenza amministrativa regionale; la lett. m), in
quanto detta un principio troppo rigido e rivolto al Governo
(anzichè alle regioni) in materia di devoluzione del patrimonio
degli IRCCS; la lett. p), in quanto, in materia di organizzazione
degli IRCCS non trasformati, pone principi rivolti al Governo,
anzichè alle regioni, e prevede l'ingerenza ministeriale sugli
organi degli IRCCS.
In attuazione dell'art. 42, legge n. 3/2003, il d.lgs.
n. 288/2003 ha ora operato il «Riordino della disciplina degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico». Già il titolo
del decreto rivela che la disciplina posta non è di principio ma è
la disciplina completa della materia.
Se è vero infatti che l'art. 1, dopo avere definito gli IRCCS
come «enti a rilevanza nazionale dotati di autonomia e personalità
giuridica che, secondo standards di eccellenza, perseguono finalità
di ricerca, prevalentemente clinica e traslazionale, nel campo
biomedico e in quello dell'organizzazione e gestione dei servizi
sanitari, unitamente a prestazioni di ricovero e cura di alta
specialita» (comma 1), e dopo aver fatto salve «le funzioni di
vigilanza e di controllo spettanti al Ministero della salute» (comma
2), riconosce che «alle regioni competono le funzioni legislative e
regolamentari connesse alle attività di assistenza e di ricerca
svolte dagli istituti di cui al comma 1, da esercitarsi nell'ambito
dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa vigente in
materia di ricerca biomedica e tutela della salute» (sempre comma 2),
dell'effettività di questo riconoscimento si può dubitare, come si
dimostrerà in seguito.
I rimanenti articoli contengono in realtà la disciplina degli
IRCCS. Gli artt. da 2 a 6 riguardano la forma giuridica. In
particolare, l'art. 2, comma 1, prevede la «Trasformazione degli
istituti in fondazioni», attribuendone la competenza al Ministro
della salute, su istanza della regione. Alle fondazioni viene
mantenuta «natura pubblica» e si prevede la vigilaza del Ministero
della salute e del Ministero dell'economia e delle finanze. Il
comma 2 qualifica come «enti fondatori il Ministero della salute, la
regione ed il Comune in cui l'istituto da trasformare ha la sede
effettiva di attività e, quando siano presenti, i soggetti
rappresentativi degli interessi originari». Il comma 3 dispone che
alle fondazioni IRCCS siano «trasferiti, in assenza di oneri, i
rapporti attivi e passivi, il patrimonio mobiliare e immobiliare ed
il personale degli istituti trasformati».
L'art. 3 prevede che la regione interessata inoltri, oltre
all'istanza di trasformazione, una proposta di testo statutario, che
dev'essere approvata dal Ministro della salute, d'intesa con il
presidente della regione interessata (comma 1). I commi da 2 a 4
disciplinano in dettaglio gli organi direttivi degli IRCCS («Nello
statuto deve essere comunque previsto che il consiglio di
amministrazione della fondazione IRCCS sia composto da non più di
sette consiglieri, dei quali tre designati dal Ministro della salute,
tre dal presidente della regione e uno dal comune ...»; «il
Presidente della fondazione IRCCS è scelto dal consiglio di
amministrazione tra i componenti nominati dal Ministro della salute e
dal presidente della regione competente»; «lo statuto delle
fondazioni IRCCS deve disciplinare l'organizzazione e il
funzionamento dell'ente, separando le funzioni di indirizzo e
verifica, riservate al consiglio di amministrazione, dalle funzioni
di gestione, demandate ad un direttore generale, nominato dal
consiglio di amministrazione tra soggetti esterni allo stesso e dalle
funzioni di direzione scientifica, affidate ad un direttore
scientifico, nominato dal Ministro della salute, sentito il
presidente della regione»). Il comma 5 prevede che, «in caso di
inerzia da parte del consiglio di amministrazione, il Ministro della
salute, d'intesa con il presidente della regione interessata, nomina
un commissario ad acta, che provvede all'adozione dello statuto nei
sessanta giorni successivi alla nomina».
L'art. 4 regola nel dettaglio i compiti e la composizione del
collegio sindacale.
L'art. 5 disciplina gli istituti non trasformati, disponendo che,
con atto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, siano
«disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di
funzionamento degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico non trasformati in fondazioni, nel rispetto del principio
di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle di
gestione e di attuazione, nonchè di salvaguardia delle specifiche
esigenze riconducibili alla attività di ricerca e alla
partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale, prevedendo altresì che il direttore scientifico
responsabile della ricerca sia nominato dal Ministro della salute,
sentito il presidente della regione interessata».
L'art. 6 detta norme di organizzazione comuni alle fondazioni
IRCCS e agli IRCCS non trasformati. L'art. 7 regola il patrimonio sia
delle fondazioni IRCCS che degli IRCCS non trasformati. L'art. 8
disciplina le funzioni di ricerca e di assistenza con normativa in
parte di dettaglio, così contraddicendo l'art. 1, comma 2, sopra
citato.
L'art. 9 regola le attività strumentali, stabilendo che «le
fondazioni IRCCS e gli istituti non trasformati possono esercitare
attività diverse da quelle istituzionali, purchè compatibili con le
finalità di cui all'art. 1, per le quali possono stipulare accordi e
convenzioni, costituire e/o partecipare a consorzi e società di
persone o di capitali con soggetti pubblici e privati, scelti nel
rispetto della normativa nazionale e comunitaria», e che «i proventi
derivati dalle attività di cui al presente articolo devono essere
destinati in misura prevalente all'attività di ricerca e di
qualificazione del personale».
L'art. 10, comma 1, dispone che «l'attività di ricerca delle
fondazioni IRCCS e degli istituti non trasformati, nei limiti ed in
coerenza con i programmati obiettivi di finanza pubblica del vigente
documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF), è
finanziata a valere sugli stanziamenti di cui all'art. 12, comma 2,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, ... nonchè dalle
regioni e da altri organismi pubblici e privati», aggiungendo che
«nella ripartizione dei fondi di cui al citato decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, sono riservate apposite quote, annualmente
stabilite dal Ministero della salute, per il finanziamento di
progetti gestiti mediante organizzazioni in rete e sono favorite
forme di co-finanziamento».
L'art. 11 disciplina il personale, prevedendo che «nelle
fondazioni di cui all'art. 2 il rapporto di lavoro del personale ha
natura privatistica», e che «il personale dipendente alla data di
trasformazione in fondazione mantiene, ad esaurimento, il rapporto di
lavoro di diritto pubblico e può optare per un contratto di diritto
privato entro centottanta giorni dal decreto di trasformazione»
(comma 1). Il comma 3 stabilisce che «nelle fondazioni e negli
istituti non trasformati gli incarichi di direttore generale,
direttore scientifico, direttore amministrativo e direttore sanitario
sono di natura autonoma, esclusivi e di durata non inferiore a tre
anni e non superiore a cinque», provvedendo di seguito a definire i
requisiti per le cariche in questione.
L'art. 12 riguarda gli istituti di diritto privato.
Gli artt. 13 e 14 disciplinano in dettaglio il riconoscimento dei
nuovi IRCCS, sia pubblici che privati, attribuendone la competenza al
Ministro della salute, d'intesa con il presidente della regione.
L'art. 15 disciplina il controllo del Ministero sulla permanenza
dei requisiti di cui all'art. 13 e prevede la possibilità di una
revoca del riconoscimento, disposta dal Ministro, d'intesa con il
presidente della regione.
L'art. 16 detta norme in materia di vigilanza, prevedendo che
«con decreto del Ministro della salute ... sono costituiti appositi
comitati paritetici di vigilanza, in numero di uno per ogni regione
in cui insistono le fondazioni o gli istituti non trasformati,
formati da due componenti designati dal presidente della regione e
due dal Ministro della salute, di cui uno, con funzioni di
coordinamento, appartenente alla direzione generale della ricerca
scientifica e tecnologica dello stesso Ministero e uno dal Ministro
dell'economia e delle finanze» (comma 1). In base al comma 2, «i
comitati di cui al comma 1 esercitano il controllo e la vigilanza
sull'amministrazione delle fondazioni IRCCS e degli istituti non
trasformati, nonchè sull'attività di cui all'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 13 febbraio 2001, n. 213»; secondo la
stessa disposizione, inoltre, «sono sottoposte al controllo
preventivo dei comitati le deliberazioni concernenti le modifiche
statutarie, la partecipazione in enti e società, l'avvio delle
attività strumentali di cui all'art. 9, il bilancio preventivo
economico annuale e pluriennale ed il bilancio di esercizio, le
deliberazioni di programmi di spesa pluriennali, la dotazione
organica iniziale e le sue revisioni», e di seguito viene regolato il
procedimento di controllo. Non è chiaro il modo in cui tale
disposizione coesiste con l'art. 2, comma 1, che sottopone le
fondazioni IRCCS alla vigilanza del Ministero della salute e del
Ministero dell'economia e delle finanze.
Il comma 3 dell'art. 16 disciplina lo scioglimento degli organi
delle fondazioni IRCCS e degli IRCCS non trasformati, attribuendone
la competenza al Ministro della salute, d'intesa con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il presidente della regione; il
comma 4 prevede che «con il decreto di scioglimento il Ministro della
salute, d'intesa con il presidente della regione interessata, nomina
un commissario straordinario».
L'art. 17 disciplina l'estinzione delle fondazioni IRCCS,
prevedendo che, «in caso di estinzione, il residuo patrimonio verrà
devoluto allo Stato, con deliberazione del consiglio di
amministrazione, per essere destinato, previa intesa fra il Ministro
della salute, il presidente della regione interessata e, ove
presenti, i soggetti portatori degli interessiroriginari, agli altri
istituti pubblici di ricovero e cura a carattere scientifico o
fondazioni IRCCS ubicati nella regione in cui insiste la sede
prevalente di attività dell'ente estinto o, in assenza di quelli, ad
enti pubblici aventi sede nella regione stessa, esclusivamente per
finalità di ricerca e assistenza».
L'art. 18 regola la commissione nazionale per la ricerca
sanitaria, mentre l'art. 19 prevede che, «in prima applicazione del
Capo IV del presente decreto legislativo ed entro sessanta giorni
dalla data della sua entrata in vigore, gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico esistenti alla data di entrata in vigore
della legge 16 gennaio 2003, n. 3, sottopongono al Ministero della
salute ed alla regione competente la richiesta di conferma del
carattere scientifico, corredata dalla documentazione che attesti il
possesso dei requisiti di cui all'art. 13, comma 3, lettere a), b),
c), d), e), f), g) ed h)»; la richiesta «è esaminata secondo il
procedimento di cui all'art. 14» e, «in caso di esito negativo, si
avvia il procedimento di cui all'art. 15».
Può essere qui ricordato che, in corrispondenza al dovere di
leale collaborazione cui tutte le articolazioni della Repubblica
devono ispirare il proprio comportamento, le regioni hanno in questi
anni più volte sollecitato il Governo ad un confronto sul futuro
assetto della materia degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, anche con particolare attenzione al tema
dell'organizzazione a «rete» degli istituti stessi; e che il Governo,
anzichè corrispondere a tale richiesta (pienamente conforme agli
impegni assunti con l'intesa interistituzionale sancita tra Stato,
regioni ed enti locali dall'Accordo in sede di Conferenza unificata
20 giugno 2002), ha semplicemente posto in essere prima la normativa
dell'art. 28 della legge n. 448/2001, poi le disposizioni
dell'art. 42, legge n. 3/2003 e ora quelle del d.lgs. n. 288/2003.
Nel contesto di tale disciplina, le disposizioni del d.lgs.
n. 288/2003 qui impugnate risultano illegittime e lesive delle
competenze costituzionali della regione Emilia-Romagna per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

Premessa.
Su un piano generale, le ragioni di diritto si possono ricondurre
a due ordini di argomentazioni: da un lato, le disposizioni impugnate
attribuiscono ad organi statali (o ad organi misti) competenze
amministrative in materie di competenza regionale, in assenza di
esigenze unitarie (e l'illegittimità di questa attribuzione di
competenza implica quella delle norme di dettaglio che regolano i
relativi procedimenti), dall'altro esse dettano norme di dettaglio
che prescindono da competenze amministrative statali, e che risultano
dunque direttamente illegittime.
Prima dell'esposizione dei singoli motivi pare opportuno,
preliminarmente, ricordare i precedenti del d.lgs. n. 288/2003,
riproducendo nel presente ricorso una parte del ricorso proposto
contro l'art. 42, legge n. 3/2003.
La disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico e la sua evoluzione.
Secondo la definizione legislativa codificata nell'art. 42 della
legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (legge 23 dicembre
1978, n. 833), gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico sono enti, con personalità giuridica di diritto pubblico
o di diritto privato, «che insieme a prestazioni sanitarie di
ricovero e cura svolgono specifiche attività di ricerca scientifica
biomedica».
Proprio la compresenza di assistenza e ricerca fu, storicamente,
la ragione addotta per escludere l'assimilazione di tali istituti al
regime proprio degli enti e dei presidi ospedalieri. Poichè
l'assistenza competeva alle regioni e la ricerca competeva allo
Stato, si decise, con l'entrata in vigore del Servizio sanitario
nazionale, di attribuirne il regime giuridico-amministrativo alla
competenza statale e la «parte assistenziale» alle competenze
regionali (come già si esprimeva l'art. 1 della legge 12 febbraio
1968, n. 132, c.d. legge Mariotti, ripreso sul punto dall'art. 28,
comma 2, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616): secondo la formulazione
originaria della legge n. 833 tali istituti «per la parte
assistenziale sono considerati presidi multizonali delle unità
sanitarie nel cui territorio sono ubicati»; secondo la formulazione
poi codificata dall'art. 8-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992 (nel
testo introdotto dal d.lgs. n. 229/1999), di essi la regione si
avvale per l'erogazione dei livelli essenziali e uniformi di
assistenza.
In effetti, i vari successivi interventi di «riordino» hanno
conservato l'assetto ora descritto, rafforzando però
progressivamente, sotto il profilo organizzativo, l'assimilazione
degli istituti ai corrispondenti enti svolgenti attività
ospedaliera.
Un passo particolarmente importante in questa direzione è stato
compiuto con il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269, recante
riordinamento degli istituti nel quadro della più generale delega
contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421, il quale ha disposto
un sostanziale allineamento degli istituti stessi, quanto a
organizzazione, compiti, personale, patrimonio e contabilità, alle
neocostituite aziende sanitarie pubbliche - in particolare alle
aziende ospedaliere - qualificandone espressamente le strutture ed i
presidi ospedalieri come «ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione» ed assoggettandoli alla disciplina per questi
prevista, con le finalità peculiari di ciascun istituto (art. 1,
comma 3, del citato d.lgs. n. 269/1993). Peraltro, la mancata
emanazione dei regolamenti di attuazione delle disposizioni del
d.lgs. n. 269/1993 ha fatto sì che tale riordino non divenisse mai
operativo, con la conseguenza che gli istituti sono rimasti
assoggettati alla disciplina contenuta nel d.P.R. 31 luglio 1980,
n. 617 (emanato a suo tempo in forza del menzionato art. 42 della
legge n. 833/1978), del quale il d.lgs. n. 269 aveva bensì disposto
(all'art. 8) l'abrogazione espressa, condizionandola tuttavia
all'approvazione di detti regolamenti.
Da allora si è aperto per gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico un periodo di grande incertezza e precarietà
normativa e un vero e proprio «stallo istituzionale», formalizzato a
partire dal d.l. 30 giugno 1994, n. 419, in una situazione di
conimissariamento che, sulla base di ulteriori provvedimenti
normativi d'urgenza emanati allo scopo, perdura tuttora (si veda da
ultimo il decreto-legge 19 giugno 1997, n. 171).
La già accentuata tendenza alla assimilazione alle strutture del
servizio sanitario è confermata in tempi più recenti dal decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (c.d. riforma-ter del Servizio
sanitario nazionale), che ha modificato l'art. 4 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502, prevedendo la possibilità di costituire o
confermare gli IRCCS in aziende, cui applicare la disciplina
organizzativa generale delle aziende del Servizio sanitario
nazionale, «con le particolarità procedurali e organizzative
previste dalle disposizioni attuative dell'art. 11, comma 1,
lettera b) della legge 15 marzo 1997, n. 59» (peraltro anche in tal
caso non adottate) e prevedendo comunque che, sino all'emanazione di
tali disposizioni attuative, agli istituti stessi si applichino «le
disposizioni generali relative alla dirigenza sanitaria, ai
dipartimenti, alla direzione sanitaria e amministrativa aziendale e
al collegio di direzione». La stessa tendenza ha poi trovato
ulteriore conferma, sotto il profilo del finanziamento, nell'art. 10,
comma 1, lett. a) della legge n. 133/1999, come modificato
dall'art. 83, comma 1, della legge. n. 388/2000.
L'esame dell'evoluzione della disciplina legislativa degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico mostra dunque con
chiarezza la loro progressiva attrazione nell'ambito del servizio
sanitario, e dunque verso la competenza regionale, con la sola
perdurante eccezione del profilo dell'attività di ricerca, materia
nella quale le Regioni non avevano competenza costituzionale.
Tuttavia, la competenza anche in tale materia è stata data alle
Regioni dalla nuova versione dell'art. 117 Cost., ove essa si trova
inserita nell'elenco delle materie in cui la legione ha potere
legislativo, entro i principi fondamentali definiti dalla legge dello
Stato.
La legge cost. n. 3/2001 ha poi rafforzato la competenza
regionale in materia di organizzazione dell'erogazione del servizio
sanitario, in quanto la materia «tutela della salute» viene intesa
come non comprensiva dei profili organizzativi, che vengono invece
ricondotti all'art. 117, comma 4: in questo senso si è espressa la
circolare dello stesso Ministro della salute 17 gennaio 2002, n. 1
(doc. 3) e anche codesta Corte costituzionale ha dichiarato la
sopravvenuta carenza di interesse nel giudizio relativo al d.lgs.
n. 229/1999 prendendo atto del fatto che, in materia di
organizzazione sanitaria, «con la riforma del Titolo V il quadro
delle competenze è stato profondamente rinnovato e in tale quadro le
regioni possono esercitare le attribuzioni, di cui ritengano di
essere titolari» (sent. n. 510/2002, punto 4 del Diritto). Del resto,
i principi generali ormai consolidati in materia di organizzazione
amministrativa (compreso quello di separazione tra indirizzo e
gestione) sono riconducibili alla Costituzione e, dunque, valgono in
relazione a qualunque potestà legislativa ordinaria, statale o
regionale.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, nella
parte in cui attribuisce al Ministro della salute il potere di
trasformazione degli IRCCS ed al Ministero della salute e a quello
dell'economia la vigilanza sulle fondazioni IRCCS. Illegittimità
costituzionale dell'art 3, comma 1 e comma 5, e dell'art 16, commi 1
e 2.
Come già visto nella parte in Fatto, l'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 288/2003 prevede la trasformazione degli istituti in fondazioni,
attribuendone la competenza al Ministro della salute, su istanza
della regione. Alle fondazioni viene mantenuta «natura pubblica» e si
prevede la vigilanza del Ministero della salute e del Ministero
dell'economia e delle finanze. L'art. 3, comma 1, precisa poi che «il
Ministro della salute, d'intesa con il presidente della regione
interessata, approva il testo definitivo [dello statuto] e dispone
con decreto la trasformazione», mentre il comma 5 dispone che, «in
caso di inerzia da parte del consiglio di amministrazione, il
Ministro della salute, d'intesa con il presidente della regione
interessata, nomina un commissario ad acta, che provvede all'adozione
dello statuto nei sessanta giorni successivi alla nomina».
Queste norme danno attuazione all'art. 42, comma 1, lett. a),
legge n. 3/2003, impugnata da questa regione. Come già la norma di
delega, anche queste norme violano l'art. 117, comma 3, e l'art. 118
Cost., sembrando fuori di dubbio che non esiste alcuna esigenza
unitaria tale da giustificare l'«attrazione» a livello statale delle
competenze amministrative in questione. Lo Stato può disciplinare la
trasformazione degli IRCCS in fondazioni nei limiti di una disciplina
di principio (data l'inerenza degli istituti alle materie della
ricerca scientifica e della tutela della salute), ma non è dato
riscontrare alcuna «istanza di esercizio unitario» che «trascende
anche l'ambito regionale» (per usare le parole della sent.
n. 303/2003 di codesta Corte: punto 2.1 del Diritto), tale da
giustificare la competenza amministrativa statale.
Se questa prospettazione è fondata, il potere di allocare le
funzioni amministrative spetta alla regione, come si ricava
dall'art. 117, comma 3 e dalla sent. n. 303/2003: e pare anche chiaro
che la regione stessa è il livello adeguato per deliberare e gestire
l'eventuale trasformazione, per approvare lo statuto delle fondazioni
IRCCS e per esercitare la vigilanza (compresa la nomina del
commissario ad acta in caso di inerzia nell'adozione dello statuto),
in connessione con i propri compiti generali in materia di tutela
della salute e di gestione del servizio sanitario. Particolarmente
irragionevole, poi, appare il potere di vigilanza attribuito al
Ministero dell'economia e delle finanze, per vero del tutto estraneo
ad ogni competenza in materia.
Apparentemente il legislatore statale ha seguito ancora la
prospettiva del vecchio Titolo V, che, attribuendo competenza allo
Stato sulla ricerca e alle regioni sull'assistenza sanitaria,
giustificava l'intreccio di competenze amministrative statali e
regionali relative agli IRCSS. Limitata ora la competenza statale in
materia di ricerca scientifica alla definizione dei principi
fondamentali (salva la presenza di esigenze unitarie che nel caso di
specie non sussistono), viene meno il titolo delle funzioni
amministrative statali attribuite dalle norme impugnate.
D'altronde, che le funzioni statali concernenti il regime
giuridico-amministrativo degli IRCCS si giustificassero proprio in
forza della competenza in tema di ricerca è stato affermato a chiare
lettere da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sent. n. 338 del
1994 (punto 3, in fine, del «considerato in diritto»; in senso
conforme v. altresì la sent. n. 285 del 1974): in piena armonia,
sulla questione, con quanto affermato sia da parte regionale che da
parte statale.
Dunque, non sussistono (piu) ragioni costituzionali che
giustifichino una diversità di disciplina tra gli IRCCS e le altre
strutture sanitarie: ed è ben noto che le ASL sono soggette alla
vigilanza regionale, come risulta dall'art. 2, comma 2-sexies, lett.
e), d.lgs. n. 502/1992 (in base al quale sono le regioni a
disciplinare «le modalità di vigilanza e di controllo, da parte
della regione medesima, sulle unità sanitarie locali, nonchè di
valutazione dei risultati delle stesse»), dall'art. 121 del d.lgs.
n. 112 del 1998 e dall'art. 47-bis, comma 3, d.lgs. n. 300/1999.
Per le medesime ragioni, risulta illegittimo l'art. 16, comma 1,
che prevede la costituzione, da parte del Ministro della salute, di
«appositi comitati paritetici di vigilanza». Tale norma, da un lato,
può essere vista come un'attenuazione dell'art. 1, comma 2, primo
periodo e dell'art. 2, comma 1, che prevedono una vigilanza
esclusivamente statale e centrale, dall'altro dà conferma
dell'assenza di esigenze unitarie in materia di vigilanza, dato che i
comitati paritetici sono «uno per ogni regione in cui insistono le
fondazioni o gli istituti non trasformati». Dunque, non c'è titolo
costituzionale per una disciplina statale di allocazione delle
competenze amministrative e per l'esercizio da parte di organi misti
delle funzioni di vigilanza, in violazione dell'art. 117, comma 3, e
dell'art. 118 Cost.
Ferma la censura principale, si osserva anche che l'art. 16 parla
di «comitati paritetici» ma il comma 1 prevede poi che essi siano
«formati da due componenti designati dal presidente della regione e
due dal Ministro della salute, di cui uno, con funzioni di
coordinamento, appartenente alla Direzione generale della ricerca
scientifica e tecnologica dello stesso Ministero e uno dal Ministro
dell'economia e delle finanze».
La formulazione poco felice della disposizione lascia pensare che
i comitati non siano neppure in realtà paritetici, in quanto essi
sembrano composti di tre membri «statali» (due designati dal Ministro
della salute ed uno dal Ministro dell'economia) e di due membri
regionali.
Una volta affermata l'incostituzionalità dell'attribuzione al
Ministro del potere di nomina dei comitati paritetici e a questi del
potere di vilanza, ne consegue l'evidente incostituzionalità delle
norme di dettaglio (art. 16, comma 2) che disciplinano gli atti
oggetto del controllo ed il relativo procedimento.
In definitiva, alla stregua di quanto sopra argornentato
risultano illegittimi: l'art. 2, comma 1, nella parte in cui
attribuisce al Ministro della salute il potere di trasformazione
degli IRCCS e al Ministro della salute e a quello dell'economia il
potere di vigilanza sulle fondazioni IRCCS; l'art. 3, comma 1 (salvo
l'ultimo periodo) e comma 5, l'art. 16, comma 1 e comma 2.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2,
dell'art. 3, comma 1, ultimo periodo, commi 2, 3, 4 e 6, e
del1'art. 4.
L'art. 2, comma 2, detta una disciplina di dettaglio sugli enti
fondatori e sui possibili soggetti partecipanti, rinviando agli
statuti la disciplina delle modalità e delle condizioni della
partecipazione. Come si vede, fra norme legislative statali e
autonomia delle fondazioni non residuerebbe alcuno spazio per
l'esercizio della potestà legislativa regionale, in una materia che,
fra l'altro, attiene soprattutto all'organizzazione delle fondazioni
e, dunque, rientra nell'art. 117, comma 4, Cost. (v. supra in fine
alla Premessa).
L'art. 3, comma 1, ultimo periodo, poi, dispone che «alle
fondazioni IRCCS si applicano, per quanto compatibili con le
disposizioni del presente decreto legislativo, le disposizioni di cui
al libro I, titolo II del codice civile», cioè le disposizioni in
materia di persone giuridiche. A parte le perplessità sul rinvio
alla disciplina civilistica per fondazioni che mantengono natura
pubblica (v. art. 2, comma 1), anche questa norma lede la potestà
legislativa regionale, dato che rinvia alla disciplina civilistica
per coprire «vuoti» del decreto legislativo che dovrebbero invece
essere riempiti dalle regioni.
Parimenti, riveste carattere di dettaglio la disciplina di cui ai
commi 2 (composizione e nomina del consiglio di amministrazione), 3
(nomina del presidente della fondazione), 4 (indirizzi per
l'autonomia statutaria e nomina del direttore generale e del
direttore scientifico) e 6 (cessazione dei commissari straordinari)
dell'art. 3 e di cui all'art. 4 (compiti del collegio sindacale, sua
composizione e nomina, requisiti dei membri): ed infatti non si vede,
ove permanessero tali norme, quale disciplina ulteriore potrebbe
dettare la regione in materia di organi delle fondazioni IRCCS.
Questa materia attiene all'organizzazione delle fondazioni e,
dunque, rientra nell'art. 117, comma 4, Cost. (v. supra, in fine alla
Premessa). Comunque, anche a voler ricondurre la materia all'art.
117, comma 3, le norme impugnate sono illegittime in quanto
dettagliate. Si è già osservato che sia nella materia tutela della
salute - alla quale l'attività degli IRCCS è in larghissima e
crescente misura finalizzata - sia nella materia ricerca scientifica,
le regioni hanno potestà legislativa concorrente ed in tali materie,
a termini dell'art. 117, comma 3, Cost., «spetta alle regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato». Le
disposizioni impugnate, invece, come risulta dalla stessa
intitolazione del decreto, operano direttamente il riordino della
disciplina degli IRCCS e non si limitano alla determinazione dei
nuovi principi fondamentali.
Nè si potrebbe argomentare la legittimità delle norme statali
di dettaglio in virtù di una loro ipotetica cedevolezza. Sia
consentito ricordare che codesta Corte si è già espressa sul punto,
con un accenno nella sentenza n. 282/2002, punto 4 del Diritto («La
nuova formulazione dell'art. 117, comma 3, rispetto a quella
previgente dell'art. 117, comma 1, esprime l'intento di una più
netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina») e in modo più chiaro nella
sentenza n. 303/2003, punto 16 del Diritto, dove si statuisce
l'inammissibilità di norme statali di dettaglio cedevoli («Non può
negarsi che l'inversione della tecnica di riparto delle potestà
legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze dello Stato
dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme
suppletive statali in materie di legislazione concorente»), salvo il
caso che ciò sia necessario per «assicurare l'immediato svolgersi di
funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare
esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettivita».
Inoltre, si può osservare che l'obiezione potrebbe avere
consistenza, comunque, solo se i principi fondamentali posti dalla
legge statale fossero concepiti come principi regolatori di un
sistema regionale, con norme di dettaglio adeguate a tale sistema:
mentre quelli posti dalle disposizioni qui impugnate sono al
contrario principi regolatori di un sistema a legislazione e in larga
misura anche ad amministrazione statale centralizzata.
Del resto, la necessità di una disciplina statale di dettaglio
non può trovarsi neppure in una eventuale urgenza di realizzare il
nuovo ordinamento degli istituti: perchè un termine non dissimile a
quello concesso per l'esercizio della delega poteva essere ugualmente
dato alle regioni per la loro disciplina, all'interno dei principi
stabiliti dalla legge statale.
Nè le norme impugnate potrebbero giustificarsi invocando la
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa degli «enti pubblici nazionali», di cui
all'art. 117, comma 2, lett. g): su questo punto sia consentito
rinviare alle considerazioni svolte a p. 17 s. del ricorso n. 32/2003
(sopra citato), che hanno trovato conferma nell'art. 1 d.lgs.
n. 288/2003, che qualifica gli IRCCS «enti a rilevanza nazionale».
Nello specifico contenuto, poi, sono ad avviso della ricorrente
regione illegittimi l'art. 3, comma 2 (là dove prevede che tre
consiglieri di amministrazione siano nominati dal Ministro della
salute), l'art. 3, comma 4 (là dove prevede che il direttore
scientifico sia «nominato dal Ministro della salute sentito il
presidente della regione») e l'art. 4, comma 3, là dove prevede che
due membri del collegio sindacale siano designati dal Ministro della
salute e dal Ministro dell'economia.
Tali norme prevedono una indebita ingerenza ministeriale in
compiti di gestione o di controllo locali, in violazione
dell'art. 118 Cost. In particolare, il ruolo consultivo della regione
in ordine alla nomina del direttore scientifico, se poteva avere una
qualche, sia pur discutibile, giustificazione nel precedente assetto
costituzionale, non appare più rispondente all'inclusione della
ricerca scientifica tra le materie di legislazione concorrente.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, e
dell'art. 11, comma 1, seconda frase, in materia di personale degli
istituti trasformati.
L'art. 2, comma 3, d.lgs. n. 288/2003 prevede che alle fondazioni
IRCCS «sono trasferiti, in assenza di oneri, i rapporti attivi e
passivi, il patrimonio mobiliare e immobiliare ed il personale degli
istituti trasformati». L'art. 11, comma 1, dispone che «nelle
fondazioni di cui all'art. 2 il rapporto di lavoro del personale ha
natura privatistica», e che «il personale dipendente alla data di
trasformazione in fondazione mantiene, ad esaurimento, il rapporto di
lavoro di diritto pubblico e può optare per un contratto di diritto
privato entro centottanta giorni dal decreto di trasformazione»,
mentre «al personale che non opta per il rapporto di lavoro privato
continua ad applicarsi la disciplina prevista dai decreti legislativi
30 dicembre 1992, n. 502, e 30 marzo 2001, n. 165».
Già nel ricorso contro l'art. 42, comma 1, lett. c), della legge
n. 3/2003 (che poneva quale criterio direttivo il «trasferire ai
nuovi enti, in assenza di oneri, il patrimonio, i rapporti attivi e
passivi e il personale degli istituti trasformati» e che stabiliva
inoltre che «il personale già in servizio all'atto della
trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto
privato, fermi restando, in ogni caso, i diritti acquisiti») si era
osservato che la previsione del trasferimento del personale ai nuovi
enti con disciplina statale concretizza un'evidente lesione di
attribuzioni regionali (art. 117, comma 4, Cost.), tenuto conto che
si tratta di personale regionale e il cui stato giuridico è del
tutto assimilabile a quello del restante personale delle aziende
sanitarie regionali. Inoltre, la previsione derogatoria di un dizitto
del personale in servizio ad un «contratto di diritto privato» -
previsione davvero singolare, se si considera che si tratta di
personale già «privatizzato» - sta a significare un'opzione per la
fuoriuscita dall'ambito disciplinato dal d.lgs. n. 165/2001.
Sembra evidente che si tratta non di un principio, ma di un
privilegio che si vorrebbe dare ad una specifica categoria di
personale regionale, in violazione dell'autonomia legislativa delle
regioni e dello stesso art. 3 Cot. In ogni modo, nella misura in cui
si trattasse di una differenziazione legittima, si tratterebbe di una
scelta operativa e organizzativa necessariamente da riservare alla
regione, anche considerato il riverbero che essa verrebbe ad avere
sul restante personale del Servizio sanitario regionale.
4. - Illegittimità costituzione dell'art. 5.
L'art. 5 disciplina gli istituti non trasformati, prevedendo che,
con atto di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, «sono
disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di
funzionamento degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico non trasformati in fondazioni, nel rispetto del principio
di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle di
gestione e di attuazione, nonchè di salvaguardia delle specifiche
esigenze riconducibili alla attività di ricerca e alla
partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale, prevedendo altresì che il direttore scientifico
responsabile della ricerca sia nominato dal Ministro della salute,
sentito il presidente della regione interessata».
Tale disposizione risulta illegittima, ad avviso della ricorrente
regione, perchè attribuisce un potere normativo alla Conferenza in
una materia (organizzazione degli IRCCS non trasformati) che rientra
nell'art. 117, comma 4, Cost. o, comunque, nell'art. 117, comma 3; in
questo modo, una materia che dovrebbe essere regolata dai consigli
regionali con fonti primarie verrebbe disciplinata con atti normativi
secondari necessariamente uniformi per l'intero territorio nazionale,
con emarginazione degli organi legislativi regionali.
Risulta poi illegittima la previsione della nomina del direttore
scientifico da parte del Ministro della salute, sentito il presidente
della regione interessata, per i motivi già illustrati a proposito
dell'analoga norma contenuta nell'art. 3, comma 4.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 5.
L'art. 8, comma 5, prevede che, «al fine di trasferire i
risultati della ricerca in ambito industriale e salvaguardando
comunque la finalità pubblica della ricerca, le istituzioni e gli
enti disciplinate dal presente decreto legislativo possono stipulare
accordi e convenzioni, costituire e/o partecipare a consorzi,
società di persone o di capitali, con soggetti pubblici e privati di
cui sia accertata la qualificazione e l'idoneita»; vengono poi
definiti i punti che devono essere disciplinati dagli accordi in
questione.
Questa disposizione dà attuazione all'art. 42, comma 1, lett.
e), legge n. 3/2003, impugnato da questa regione. Come già la norma
di delega, la norma delegata incide su un oggetto rientrante nella
potestà regionale concorrente. Si noti infatti che non si tratta qui
della disciplina civilistica della proprietà intellettuale
scientifica, ma degli strumenti organizzativi per la incentivazione e
la migliore utilizzazione delle proprietà dei risultati scientifici.
La disposizione di delega poteva valere direttamente come principio
di indirizzo per la legislazione regionale, in quanto
l'individuazione concreta degli strumenti organizzativi e delle
modalità è appunto ciò che spetta alla legislazione regionale.
Tenuto conto che alle fondazioni IRCCS andrebbe pur sempre
assicurato un rilevante margine di autonomia gestionale, la
disciplina dell'art. 8, comma 5, è tale che non appare residuare
alcuno spazio per la legge regionale, con violazione dell'art. 117,
comma 3, Cost.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, ultima
frase.
L'art. 10 d.lgs. n. 288/2003 stabilisce che «l'attività di
ricerca delle fondazioni IRCCS e degli istituti non trasformati, nei
limiti ed in coerenza con i programmati obiettivi di finanza pubblica
del vigente Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF),
è finanziata a valere sugli stanziamenti di cui all'art. 12, comma
2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, nonchè dalle regioni e da altri organismi pubblici e
privati» aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al
citato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, sono riservate
apposite quote, annualmente stabilite dal Ministro della salute, per
il finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazioni in rete
e sono favorite forme di co-finanziamento».
Quest'ultima disposizione è suscettibile di diverse
interpretazioni, ognuna delle quali comunque si presta a censure di
incostituzionalità. In primo luogo essa si potrebbe intendere nel
senso che la «riserva» delle quote significa la non ripartizione
delle quote stesse: in questo caso ci sarebbe lesione dell'autonomia
amministrativa e finanziaria regionale (art. 119 Cost.), poichè il
Ministro della salute sarebbe autorizzato a trattenere risorse
destinate a finanziare attività di ricerca rientranti nella
competenza regionale e sceglierebbe i progetti da finanziare. Se
così fosse, questa norma potrebbe ricollegarsi all'art. 42, comma 1,
lett. f), legge n. 3/2003 («prevedere che il Ministro della salute
assegni a ciascuna fondazione, o a fondazioni aggregate a rete,
diversi e specifici progetti finalizzati di ricerca ...»), già
impugnato da questa regione. Come la norma di delega, la norma
delegata conferirebbe compiti amministrativi allo Stato in sede di
assegnazione di progetti che già attualmente sono assegnati sulla
base di appositi bandi il cui testo è definito mediante accordo
sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (si veda, a
titolo di esempio, il verbale della seduta della suddetta Conferenza
in data 18 aprile 2002: doc. 4). Una siffatta previsione, oltre a
contrastare con la situazione in atto, non terrebbe minimamente in
considerazione la circostanza che, in seguito alle modificazioni del
sistema di finanziamento del fondo sanitario nazionale, la ricerca
finalizzata, compresa quella svolta dagli IRCCS, è oggi finanziata
prevalentemente su fondi di provenienza regionale e che pertanto si
impone una revisione della relativa disciplina in senso esattamente
opposto a quello dell'art. 10, comma 1, ultima frase, d.lgs.
n. 288/2003.
La disposizione censurata, in altre parole, verrebbe a ridurre le
competenze dei livelli di governo regionali, rispetto a procedimenti
già attualmente in essere: mentre il compito del legislatore era
quello di dettare i principi in base ai quali le regioni possano
esercitare la loro competenza legislativa e quella amministrativa di
coordinamento del sistema locale della ricerca finalizzata agli
obiettivi di salute.
In alternativa, si potrebbe interpretare l'art. 10, comma 1,
ultima frase ritenendo che le quote in questione siano bensì
ripartite fra le regioni ma con un vincolo di destinazione
finalizzato al «finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazioni in rete». Anche in questo caso, si tratterebbe di
un'interferenza nell'autonomia amministrativa e finanziaria della
regione in materia di competenza concorrente. In entrambi i casi,
poi, l'art. 10, comma 1, ultima frase sarebbe illegittimo (per
violazione dell'art. 117, comma 3, e del principio di leale
collaborazione) per la mancanza di un'intesa con le regioni in sede
di definizione delle quote da riservare; se si seguisse la prima
interpretazione, l'intesa sarebbe necessaria anche per la scelta dei
progetti da finanziare.
7. - Illegittimità costituzionale degli artt. 14, 15, commi 1 e
2, 16, commi 3 e 4, e 19.
L'art. 13 disciplina il riconoscimento dei nuovi IRCCS,
stabilendone i requisiti. L'art. 14 regola il procedimento di
riconoscimento, attribuendone la competenza al Ministro della salute,
d'intesa con il presidente della regione interessata e previo parere
della Conferenza Stato-regioni. Questa attribuzione di competenza
viola l'art. 118 Cost. per ragioni analoghe a quelle già illustrate
a proposito degli artt. 2 e 3, d.lgs. n. 288/2003, in quanto non
appare esistente alcuna esigenza unitaria tale da imporre una
competenza statale secondo un criterio di sussidiarietà,
proporzionalità e ragionevolezza. Il potere di disciplinare ed
allocare la funzione amministrativa spetta dunque alla legge
regionale, e si può ritenere che le regioni rappresentino senz'altro
il livello adeguato per il riconoscimento degli IRCCS, nel rispetto
dei principi fondamentali fissati in materia. All'incostituzionalità
della competenza amministrativa statale consegue, naturalmente,
l'illegittimità della disciplina dettagliata del relativo
procedimento (cioè dell'intero art. 14).
Per le medesime ragioni sono illegittimi i commi 1 e 2
dell'art. 15, in base ai quali, in relazione alle fondazioni IRCCS,
agli istituti non trasformati e a quelli privati, il Ministro
verifica periodicamente il possesso dei requisiti necessari per il
riconoscimento e, eventualmente, dopo una diffida all'ente, conferma
o revoca il riconoscimento, d'intesa con il presidente della regione.
Anche in questo caso, il legislatore statale avrebbe dovuto
limitarsi a fissare il principio della necessaria verifica dei
requisiti e della possibilità di revoca del riconoscimento,
spettando alle regioni, in assenza di esigenze unitarie,
l'allocazione e la regolazione della relativa funzione
amministrativa.
Sempre per le medesime ragioni risulta violato l'art. 118 Cost.
dall'art. 16, commi 3 e 4, che attribuiscono al Ministro della
salute, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze e con
il presidente della regione, il potere di scioglimento dei consigli
di amministrazione delle fondazioni IRCCS e degli organi degli IRCCS
non trasformati ed il potere di nomina del commissario straordinario.
In questo caso il legislatore statale avrebbe dovuto limitarsi a
dettare principi sui presupposti dello scioglimento e sulla
possibilità della nomina del commissario, senza interferire
nell'attribuzione delle funzioni amministrative.
L'art. 19 disciplina la conferma del carattere scientifico degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico esistenti alla
data di entrata in vigore della legge n. 3/2003, rinviando al
procedimento di cui all'art. 14 e, in caso di esito negativo, al
procedimento di cui all'art. 15. La disposizione appare illegittima
nella parte in cui prevede che la richiesta di conferma sia
sottoposta anche al Ministero e nella parte in cui rinvia agli
artt. 14 e 15, per i motivi esposti in relazione a tali disposizioni.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 2.
L'art. 17, comma 2, prevede che, in caso di estinzione delle
fondazioni IRCCS, «il residuo patrimonio verrà devoluto allo Stato,
con deliberazione del consiglio di amministrazione, per essere
destinato, previa intesa tra il Ministro della salute, il presidente
della regione interessata e, ove presenti, i soggetti portatori degli
interessi originari, agli altri istituti pubblici di ricovero e cura
a carattere scientifico o fondazioni IRCCS ubicati nella regione in
cui insiste la sede prevalente di attività dell'ente estinto o, in
assenza di quelli, ad enti pubblici aventi sede nella regione stessa,
esclusivamente per finalità di ricerca e assistenza».
Tale disposizione si collega all'art. 42, comma 1, lett. n),
legge n. 3/2003 («prevedere, in caso di estinzione, la devoluzione
del patrimonio in favore di altri enti pubblici disciplinati dal
presente articolo aventi analoghe finalita»), impugnato da questa
regione. Essa è illegittima perchè prevede un intervento
amministrativo statale (l'intesa con il Ministro della salute) in
materia di competenza regionale (ordinamento degli enti regionali:
art. 117, comma 4; in subordine in materia di competenza concorrente)
non giustificato da alcuna esigenza unitaria, in violazione dell'art.
118 Cost.
Inoltre, come già notato in relazione alla norma di delega,
l'art. 17, comma 2, è irrazionalmente troppo rigido: sembra evidente
infatti che, in caso di estinzione di un istituto, sarà da valutare
in concreto la convenienza che le strutture maggiormente legate
all'assistenza sanitaria conservino tale destinazione nell'ambito del
Servizio sanitario generale, senza il vincolo alla devoluzione
esclusiva in favore di altri istituti scientifici. La rigidità del
criterio può pregiudicare il buon andamento dell'amministrazione in
un settore di competenza regionale.
Infine, l'art. 17, comma 2, viola l'art. 76 e l'art. 118 in
quanto la norma di delega prevedeva la devoluzione diretta del
patrimonio in favore di altri IRCCS e non in favore dello Stato con
successiva destinazione ad altri IRCCS: il passaggio ulteriore
attraverso lo «Stato» - oltre a non essere previsto dalla delega -
risulta poco chiaro (non conprendendosi a quale Ministero ci si
riferisca), irragionevole e non giustificato da alcuna esigenza
unitaria.

P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità delle disposizioni sopra indicate in epigrafe, nei
termini e per i profili esposti nei motivi di diritto del presente
ricorso.
Padova-Roma, addì 24 dicembre 2003
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
04C0100