1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 137 SENTENZA 4 - 8 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contabilita' pubblica - Regione Lazio - Erogazione, con norma provvedimento, di contributi per lo svolgimento di iniziative di carattere sociale, culturale e sportivo ai soli soggetti indicati nella Tabella B allegata alla legge censurata - Mancanza di criteri, obiettivi e trasparenti, nella scelta dei beneficiari e nella programmazione e pianificazione degli interventi di sostegno. Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo di disparita' di trattamento - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28, art. 17, e allegata Tabella B. - Costituzione artt. 3, (97 e 117, legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 12). (009C0330) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 e della
tabella B della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28
(Bilancio di previsione della Regione Lazio per l'esercizio
finanziario 2007), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, nel procedimento vertente tra il Codacons - Coordinamento
di associazioni per la tutela dell'ambiente e dei diritti di utenti e
consumatori e la Regione Lazio ed altri, con ordinanza del 31 luglio
2008, iscritta al n. 381 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 37, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione del Codacons e della Regione
Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 2009 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato Carlo Rienzi per il Codacons.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo promosso
dall'associazione Codacons - Coordinamento di associazioni per la
tutela dell'ambiente e dei diritti di utenti e consumatori, contro la
Regione Lazio e nei confronti di altre associazioni per
l'annullamento, tra l'altro, del provvedimento con cui la Regione
comunicava al sodalizio ricorrente il rigetto del progetto da esso
presentato per la concessione di contributi nell'anno 2007 per lo
svolgimento di iniziative di carattere sociale, culturale e sportivo,
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa
il 31 luglio 2008, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97 e
117 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17 e della tabella B della legge della Regione Lazio 28
dicembre 2006, n. 28 (Bilancio di previsione della Regione Lazio per
l'esercizio finanziario 2007).
Con l'art. 17, la Regione ha disposto il proprio concorso alle
iniziative sociali, culturali e sportive di carattere locale:
prevedendo (comma 1), nella tabella B allegata alla medesima legge,
tanto i soggetti destinatari di contributi quanto, con riferimento a
ciascun beneficiario, l'importo del contributo assegnato (in ogni
caso delimitato entro la percentuale del 90 per cento delle spese
dichiarate ammissibili); condizionando (comma 2) l'effettiva
concessione del contributo (nella misura già fissata nella tabella)
alla presentazione da parte dei beneficiari, entro il 30 giugno 2007
(pena la decadenza del contributo), della documentazione necessaria
per l'identificazione dettagliata del progetto, così come richiesto
dalla normativa vigente ed in particolare, per gli investimenti,
dalla disposizione dell'art. 93, comma 3, della legge della Regione
Lazio 7 giugno 1999, n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione
del bilancio di previsione della Regione Lazio per l'esercizio
finanziario 1999).
In punto di fatto, il rimettente riferisce che l'associazione non
lucrativa ricorrente, non ricompresa nella predetta tabella B, ha
prodotto istanza, entro il termine del 30 giugno 2007, per poter
fruire dei contributi di cui al citato art. 17, allegando un progetto
denominato «Giochi sicuri - bimbi contenti» nonchè la documentazione
prescritta dalla delibera della Giunta regionale n. 362 del 29 maggio
2007, dettante i criteri e le modalità per l'erogazione dei
contributi in questione. L'istanza del Codacons è stata respinta con
determinazione regionale del 18 luglio 2007, non risultando tale
associazione inclusa nell'elenco di cui alla tabella B dei soggetti
beneficiari dei contributi ivi quantificati.
Quanto alla rilevanza della questione, il Tribunale
amministrativo regionale ne motiva la sussistenza, affermando che
l'art. 17 e la tabella B della legge regionale in esame impediscono
all'associazione ricorrente di partecipare al procedimento per la
concessione dei contributi.
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente
osserva che la disposizione denunciata deve essere qualificata come
norma-provvedimento, in quanto incide su un numero determinato di
destinatari ed ha un contenuto particolare e concreto.
Il giudice a quo ricorda che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, non è precluso alla legge ordinaria la possibilità
di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie
normalmente affidati all'attività amministrativa, non sussistendo un
divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto.
Tuttavia le leggi provvedimento sono soggette ad uno scrutinio
stretto di costituzionalità, essenzialmente sotto i profili della
non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore, tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella
specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a
controllo.
Secondo il giudice a quo, la norma provvedimento recata dall'art.
17 della legge della Regione Lazio n. 28 del 2006 e dall'allegata
tabella B contrasterebbe con l'art. 3 Cost., in quanto attraverso la
stessa il legislatore regionale avrebbe dato vita ad una disciplina
lesiva del principio di eguaglianza (che postula la par condicio),
disponendo, a monte, di ripartire i contributi disponibili tra enti
individuati in assenza di ogni procedura idonea ad assicurare la
trasparenza dell'azione amministrativa regionale. La scelta
legislativa sarebbe caratterizzata da arbitrarietà ed
irragionevolezza, non rinvenendosi (nè l'Amministrazione regionale
essendo stata in grado di indicare) le particolari ragioni
suscettibili di giustificare la deroga operata al principio della par
condicio; di qui il rischio che, nella scelta dei soggetti
beneficiari dei contributi, il legislatore possa aver subito il
condizionamento di interessi di parte (e cioè di gruppi di pressione
pubblici o privati).
Vi sarebbe, altresì, contrasto con l'art. 97 Cost., giacchè la
violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità
costituirebbe un corollario dell'arbitrarietà e manifesta
irragionevolezza della disciplina impugnata.
Infine, sarebbe violato l'art. 117 Cost., che impone alla
potestà legislativa regionale concorrente il rispetto dei principi
generali cui si informa la legislazione dello Stato. Il TAR
rimettente richiama l'art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), secondo cui la concessione
di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e
l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed
enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed
alla pubblicazione, da parte delle amministrazioni procedenti
(incluse, a norma dell'art. 29 della stessa legge, le Regioni), nelle
forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle
modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi. Tanto la
predeterminazione di detti criteri quanto la dimostrazione del loro
rispetto da parte delle singole amministrazioni in sede di
concessione dei relativi benefici, sono rivolte - osserva il giudice
a quo - ad assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa e si
atteggiano a principio generale. La norma impugnata, avente carattere
provvedimentale, confliggerebbe con tale principio generale,
rappresentando un modo surrettizio per sottrarre pubblici denari alla
procedura, ex lege prescritta, per la loro assegnazione e
ripartizione tra i soggetti più meritevoli.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione
Lazio, concludendo per la non fondatezza della questione.
Ad avviso della Regione Lazio, la sollevata questione di
legittimità costituzionale non si fonderebbe su aspetti di
irragionevolezza direttamente riferibili al contenuto precettivo
delle disposizioni emanate dal legislatore regionale, bensì sulla
circostanza che il legislatore regionale non avrebbe tenuto conto,
nell'emanarle, di quanto statuito, con riferimento al prodromico
procedimento amministrativo per l'attribuzione di benefici, dall'art.
12 della legge n. 241 del 1990, quale limite alla potestà
legislativa regionale ai sensi dell'art. 117 Cost.
Secondo la Regione Lazio, non sussisterebbe un vincolo
procedimentale all'attività legislativa, la quale ben potrebbe
estrinsecarsi anche attraverso leggi provvedimento nella materia di
attribuzione di vantaggi e benefici economici. La Corte
costituzionale ha infatti affermato che non è preclusa alla legge
ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di
disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorità
amministrativa.
Non sarebbe neppure configurabile la dedotta lesione dell'art. 97
Cost., essendo questo parametro applicabile esclusivamente
all'amministrazione.
3. - Si è costituto il Codacons, chiedendo che, per le ragioni
indicate nell'ordinanza di rimessione, sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 della legge della
Regione Lazio n. 28 del 2006 e della allegata tabella B, nella parte
in cui la norma da essi risultante prevede di attribuire i contributi
e le sovvenzioni ivi disciplinati in assenza di ogni procedura idonea
ad assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa, nonchè in
assenza di qualsivoglia preventivo criterio.
4. - In prossimità dell'udienza, il Codacons ha depositato una
memoria illustrativa.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata in via
incidentale dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio investe
l'art. 17 e la tabella B della legge della Regione Lazio 28 dicembre
2006, n. 28 (Bilancio di previsione della Regione Lazio per
l'esercizio finanziario 2007), i quali dispongono il concorso della
Regione alle iniziative sociali, culturali e sportive di carattere
locale attraverso la diretta previsione tanto dei soggetti
destinatari di contributi quanto, con riferimento a ciascun
beneficiario, dell'importo del contributo assegnato.
Ad avviso del TAR del Lazio, le disposizioni denunciate - da
qualificare come legge-provvedimento - sarebbero lesive del principio
di eguaglianza, perchè disporrebbero la ripartizione dei contributi
disponibili tra enti individuati in assenza di qualsiasi procedura
idonea ad assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa
regionale, e perchè la scelta legislativa sarebbe caratterizzata da
arbitrarietà ed irragionevolezza, non essendo desumibili le
particolari ragioni suscettibili di giustificare la deroga operata al
principio della par condicio.
Il giudice rimettente prospetta, altresì, il contrasto con
l'art. 97 Cost., sul rilievo che la violazione dei principi di buon
andamento ed imparzialità costituirebbe un corollario
dell'arbitrarietà e manifesta irragionevolezza della disciplina
impugnata; e con l'art. 117 della Costituzione, sotto il profilo del
mancato rispetto del principio fondamentale dettato dall'art. 12
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), ai cui sensi la concessione di sovvenzioni,
contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi
economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati
sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da
parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai
rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le
amministrazioni stesse devono attenersi.
2. - La questione è fondata.
La questione ha ad oggetto la valutazione, alla stregua dei
parametri sopra indicati, della conformità alla Costituzione di una
disposizione che può essere qualificata come legge-provvedimento, in
quanto incide su un numero determinato di destinatari ed ha contenuto
particolare e concreto, attribuendo a ben precisi soggetti collettivi
sovvenzioni in danaro per iniziative e progetti.
Al riguardo, va ricordato che, secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 248 e 347 del 1995), non
è preclusa alla legge ordinaria, e neppure alla legge regionale, la
possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o
materie normalmente affidati all'autorità amministrativa, non
sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e
concreto.
Tuttavia, come di recente ribadito da questa Corte nelle sentenze
n. 94 del 2009 e n. 267 del 2007, queste leggi sono ammissibili entro
limiti non solo specifici, qual è quello del rispetto della funzione
giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma
anche generali, e cioè quello del rispetto del principio di
ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n. 143 del 1989, n. 346
del 1991 e n. 492 del 1995). La legittimità costituzionale di questo
tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al loro
specifico contenuto (sentenza n. 241 del 2008).
In considerazione del pericolo di disparità di trattamento
insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio (sentenze n.
153 del 1997 e n. 185 del 1998), la legge-provvedimento è,
conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di
costituzionalità (sentenze nn. 2 e 153 del 1997, n. 364 del 1999 e
n. 429 del 2002), essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale
dell'atto legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del
1997).
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava che, se è vero che
non è configurabile, in base alla Costituzione, una riserva di
amministrazione, è pur vero che lo stesso legislatore, qualora
emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve applicare con
particolare rigore il canone della ragionevolezza, affinchè il
ricorso a detto tipo di provvedimento non si risolva in una modalità
per aggirare i principi di eguaglianza ed imparzialità. In altri
termini, la mancata previsione costituzionale di una riserva di
amministrazione e la conseguente possibilità per il legislatore di
svolgere un'attività a contenuto amministrativo, non può giungere
fino a violare l'eguaglianza tra i cittadini. Ne consegue che,
qualora il legislatore ponga in essere un'attività a contenuto
particolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali sono
ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione.
In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata deve
ritenersi in contrasto con l'art. 3 Cost., non avendo rispettato il
principio di eguaglianza nel suo significato di parità di
trattamento.
Difatti, nè dal testo della norma - che contiene, con il rinvio
alla tabella, un mero elenco dettagliato di destinatari, di progetti
finanziati e di importi ripartiti - nè dai lavori preparatori della
legge emerge la ratio giustificatrice del caso concreto, non
risultando che il Consiglio regionale abbia osservato criteri,
obiettivi e trasparenti, nella scelta dei beneficiari dei contributi
o nella programmazione e pianificazione degli interventi di sostegno.
In tal modo la norma denunciata si risolve in un percorso
privilegiato per la distribuzione di contributi in danaro, con
prevalenza degli interessi di taluni soggetti collettivi rispetto a
quelli, parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi, e a
scapito, quindi, dell'interesse generale.
Resta assorbito l'esame del dedotto contrasto con gli artt. 97 e
117 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17 e della
tabella B della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28
(Bilancio di previsione della Regione Lazio per l'esercizio
finanziario 2007).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola