1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 13-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 502 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 1994- 26 luglio 1955
N. 502 Ordinanza emessa il 29 novembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 luglio 1955) dal pretore di Lecce sezione distaccata di Nardo' nel procedimento penale a carico di Murciano Michele ed altro Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Ritenuta riconducibilita' di detto "istituto di clemenza" alla amnistia - Previsione con decreto-legge - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia - Uso illegittimo ed abuso dello strumento del decreto-legge per l'assenza dei requisiti della necessita' ed urgenza e la frequente reiterazione dello stesso. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di uguaglianza e di tutela del paesaggio - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 369/1988. (D.-L. 25 novembre 1994, n. 649, artt. 1, 2 e 5). (Cost., artt. 3, 9, 77, 79 e 87). (095C1074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 13-9-1995)

IL PRETORE
Ha pronunziato e pubblicato mediante lettura del dispositivo la
seguente ordinanza nei confronti di Murciano Michele, nato a
Copertino l'8 novembre 1930 ivi residente via L. Da Vinci, 2 e
Guerrazzi Francesco, nato a Galatina il 17 febbraio 1942 e residente
a Nardò, via Risorgimento n. 14, liberi presenti.
Imputati, il Murciano:
A) dei reati p. e p. dall'art. 20 lett. C), legge 47/1985,
anche in relazione all'art. 1-sexies, legge n. 431/1985, per aver
eseguito, sprovvisto della concessione edilizia e dei necessari nulla
osta degli enti preposti al vincolo su area, sottoposta al vincolo
idrogeologico, paesaggistico e ricompresa nella fascia di 300 metri
dal mare, ed avente natura demaniale per circa mq 34.000 in parte
destinata a PIP ed in parte a zona agricola di salvaguardia
paesistica, opere edili volte alla integrale trasformazione della
intera area, demolendo due costruzioni preesistenti, sbancando il
piazzale circostante per ampliare il bacino acqueo, realizzando sulla
parte nord un molo e numerosi pontili stabilmente infissi e che
invadendo anche l'attigua superficie demaniale non in concessione,
realizzando ancora una ampia diga frangiflutti in massi calcarei e
cemento armato tale da intercludere completamente lo specchio d'acqua
sino alla costa a sud, dove veniva sbancato la scogliera realizzando
un canale di accesso dell'acqua ed una pista carrabile e ponendo in
opera una fila di manufatti in cemento (manovrieri), per l'ulteriore
delimitazione dello specchio d'acqua; realizzando altresì sempre
nell'ambito di tale complesso, un vano della lunghezza di mt 4,67 e
della larghezza di mt 34, spianando e trasformando con un battuto in
tufina una attigua area demaniale di circa mq 6000 realizzandovi un
parcheggio. Il tutto in S. Isidoro di Nardò, con permanenza fino al
21 settembre 1992;
B) del reato di cui agli artt. 54 e 1161 codice nav. Per aver
con la condotta di cui al capo A eseguito innovazioni non autorizzate
ed occupazioni di aree eccedenti quella autorizzata del pubblico
demanio; in data e luogo di cui sopra;
C) del reato di cui all'art. 349, secondo comma, del c.p. per
aver violato i sigilli apposti in data 22 giugno 1991 all'atto del
sequestro dell'area di cui al capo A, e nella sua qualità di
custode, proseguendo nella abusiva trasformazione edilizia dell'area
con la realizzazione del vano di lunghezza di mt 4,67 e larghezza di
mt 34. In S. Isidoro di Nardò il 21 settembre 1992;
D) del reato p. e p. dall'art. 635 n. 3 del c.p. per aver
danneggiato la pubblica fruibilità del paesaggio di una zona di
rilevante bellezza naturalistica e sottoposta a vincolo paesaggistico
e nella fascia di 300 mt dal mare, e con la condotta descritta sub A,
sbancando gli scogli circostanti l'area dell'intervento e realizzando
con la diga frangiflutti in cemento armato una netta censura nella
linearità del paesaggio nel quale realizzava elementi impropri che
ne turbavano la naturale armonia; in data e luogo di cui al capo A.
Il Murciano e il Guerrazzi del reato di cui agli artt. 110, 474,
482 del c.p. per aver, in concorso tra loro, il primo nella sua
qualità di amministratore unico della società Jolly Mare ed il
Guerrazzi nella qualità di ingegnere progettista, presentato per
l'approvazione degli organi competenti in sede comunale e regionale,
la documentazione progettuale relativa all'impianto di allevamento
ittico del Murciano, ristrutturazione e manutenzione ordinaria degli
impianti di acqua coltura e depurazione di molluschi eduli
lamellibranchi esistenti in S. Isidoro, indicando falsamente l'intera
area di intervento come zona interessata dal PIP laddove la stessa si
estendeva invece per una superficie minore di ben mq 7500; il tutto
al fine di ottenere una indebita concessione edilizia. In Nardò il
21 marzo 1991.
F A T T O
Con decreto del 15 luglio 1993, il s. procuratore della Repubblica
presso la pretura circondariale di Lecce disponeva la citazione a
giudizio, davanti a questa sezione distaccata di pretura, di Murciano
Michele e Guerrazzi Francesco, come sopra generalizzati, per
rispondere dei reati di cui in epigrafe.
Dopo alcune udienze di intensa istruttoria dibattimentale anche
con operazioni peritali, in quella del 28 ottobre dello scorso anno,
i difensori dell'imputato Murciano evidenziavano che quest'ultimo,
per la parte di costruzione non ricompresa nella concessione per
l'esecuzione dei lavori edili - rilasciata in data 8 luglio 1994 dal
sindaco del comune di Nardò - aveva provveduto a presentare istanza
di condono ai sensi dell'art. 2, comma 3, del d.-l. 27 settembre
1994, n. 551, versando la somma massima di L. 2.000.000, come da
documentazione esibita; ed, in conseguenza, chiedevano la sospensione
del presente procedimento.
Nelle successive udienze, e con memorie autorizzate, le parti
dissertavano adeguatamente, anzitutto, sulla condonabilità o meno
delle opere realizzate dagli imputati, sostenendo la difesa la tesi
positiva ed il p.m. quella negativa; così come può evincersi dagli
atti del procedimento.
Quest'ultimo proponeva contestualmente questione di
costituzionalità del c.d. condono edilizio di cui al d.-l. 27
settembre 1994, n. 551 per quanto segue: "omissis .. particolare
rilevanza assume nel processo la verifica della legittimità
costituzionale del c.d. condono edilizio. Trattasi in realtà di
istituto di clemenza attraverso il quale viene meno, limitatamente a
fatti tipici circoscritti in un periodo di tempo anteriore alla sua
operatività, la pretesa punitiva dello Stato".
Nella sentenza n. 369/1988, la Corte costituzionale aveva detto
che tale istituto non può essere ricondotto alla figura tipica
dell'amnistia condizionata e che introduce una causa atipica di
estinzione di reato.
Appare però che la Corte costituzionale, all'epoca, non esplorò
la riconducibilità del condono alla figura dell'amnistia sottoposta
ad obblighi prevista dall'art. 151. Orbene, se si è di fronte ad una
amnistia sottoposta ad obblighi vi è da rilevare che "il potere di
clemenza" sopporta dei limiti e, in primo luogo, quello dell'art. 79
della Costituzione, così come modificato dalla legge cost. n. 1 del
6 marzo 1992. Tale norma impone che l'amnistia sia concessa con legge
deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna
Camera in ogni suo articolo e nella votazione finale. Quindi, il
decreto-legge meglio conosciuto come condono deve ritenersi
illegittimo costituzionalmente. Non può sostituirsi, alla volontà
di una maggioranza parlamentare qualificata, quella del Governo,
espressa dal decreto-legge reiterato. Ne deriverebbe una chiara
elusione del dettato costituzionale. La questione di legittimità
costituzionale è non solo non manifestamente infondata ma anche
rilevante. In caso identico, la Corte costituzionale, con sentenza
28-31 marzo 1988, n. 369, ha statuito la rilevanza delle questioni
attinenti la costituzionalità, non solo della norma che dispone la
sospensione del procedimento, ma anche di tutte quelle norme che
risultano intimamente collegate tra loro nell'unico fine di
regolamentare il meccanismo procedimentale di sanatoria " ..omissis
..".
Il difensore del Murciano chiedeva, invece, che detta questione
fosse ritenuta manifestamente infondata, "in quanto la causa
estintiva del reato prevista dalla legislazione in materia
urbanistica - tra cui il d.-l. n. 551 del 1994 e suc. mod. sopra
citato -, non attiene al concetto di amnistia condizionata nè al
condono tecnicamente intesi; trattandosi, invece, di un'ipotesi di
estinzione del reato prevista dal legislatore indipendentemente dalla
ratio posta a base dei procedimenti di clemenza veri e propri". In
subordine, si rimetteva alla decisione di questo pretore per ciò che
concerne la fondatezza e la rilevanza della questione, così come
prospettata dal p.m.
Ritiratosi in camera di consiglio, questo pretore pronunciava
l'ordinanza il cui dispositivo veniva letto in udienza, per i
seguenti motivi in:
D I R I T T O
Occorre rilevare che la questione di costituzionalità sollevata
dal p.m. e recepita da questo pretore è prioritaria, rispetto a
tutti gli altri problemi affrontati compiutamente dalle parti;
soprattutto in relazione alla condonabilità o meno delle opere
realizzate dall'imputato Murciano. E ciò perchè, se la questione
stessa risultasse rilevante e non manifestamente infondata e, quindi
si giungesse, da parte del Giudice delle leggi ad "abrogare" la
normativa del c.d. condono edilizio, conseguenzialmente non avrebbe
più rilevanza tale problema.
Ciò vale, anche, per le richieste subordinate della difesa del
Murciano relative alla sospensione del procedimento in attesa della
decisione del t.a.r. in seguito al ricorso proposto dallo stesso
imputato contro il diniego di sanatoria ex art. 13 della legge n.
47/1985, o sino alla decisione amministrativa sulla domanda di
condono ex d.-l. 6 novembre 1994 n. 649; tenendo presente, all'uopo,
che il medesimo imputato, nella sua istanza del 24 ottobre 1994
diretta al sindaco di Nardò - e di cui si è fatto cenno nella
narrativa del fatto - ebbe a chiedere che "ai sensi dell'art. 2,
comma 3 del d.-l. 27 settembre 1994, n. 551, l'istanza presentata dal
sottoscritto, in data 21 ottobre 1993, in virtù dell'art. 13 della
legge n. 47 del 1985, relativa alla pratica edilizia n. 531 del 1993,
sia considerata domanda di concessione in sanatoria per quanto
attiene ai lavori abusivi riferentesi alla realizzazione del canale
di scambio e relativi lavori in calcestruzzo armato".
Per quanto concerne poi, la possibile violazione degli artt. 77 e
87 della Cost., il giudicante deve tener presente anzitutto che il
d.-l. n. 649 del 25 novembre 1995 - ora vigente - in sostanza
reitera, con modifiche, i dd.-ll. 26 luglio 1994, n. 468 e 27
settembre 1994, n. 551 (decaduti); persistendo tuttavia, i dubbi di
costituzionalità già espressi in proposito, in numerosissime
ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale, rilevabili dalla
Gazzetta Ufficiale.
All'uopo, è stato opportunamente rilevato che "la reiterazione
dei decreti-legge scaduti è prassi frequente che, di fatto, prolunga
surrettiziamente ed indeterminatamente i termini di decadenza di
sessanta giorni previsti dalla Costituzione, con il non secondario
effetto di impedire al Parlamento di esercitare al potestà
legislativa che gli compete" (Ord. rimessione Pret. Roma 6 ottobre
1994).
Ma, a prescindere da tale pur grave problema, si può condividere
l'affermazione secondo cui tutti i decreti-legge sopra citati sono
palesemente privi del requisito fondamentale richiesto dall'art. 77
della Costituzione e cioè l'insorgere di circostanze straordinarie
di necessità e di urgenza.
Non c'è bisogno di spendere molte parole per dimostrare, nel caso
di specie, la insussistenza di tale presupposto costituzionalmente
necessario. Infatti, quella di reintrodurre il condono non è una
scelta determinata dall'insorgere di circostanze od avvenimenti
imprevisti, ma semmai dalla verifica di un continuo e progressivo
estendersi del fenomeno dell'abusivismo ed anche di preesistenti
esigenze finanziarie dello Stato. Se il condono del 1985 venne fatto
con una legge (che ebbe una lunga e laboriosa gestazione
parlamentare), non si capisce perchè nel 1994 vi dovese essere una
straordinaria necessità ed urgenza di disporlo con decreto-legge. E
tanto meno plausibile ciò appare proprio per il fatto che un condono
assai ampio vi era già stato con la legge del 1985 (le cui pratiche
non sono ancora neppure tutte esaurite), per cui l'abusivismo cui si
riferisce il nuovo condono è solo quello (assai più limitato) che
si è realizzato in un periodo di tempo abbastanza circoscritto (dal
1983 al 1993). Del resto, un sintomo preciso della sussistenza di una
effettiva situazione di necessità ed urgenza che potesse
costituzionalmente giustificare l'adozione del decreto-legge
impugnato la si ricava dal suo stesso preambolo. È noto, infatti,
che, proprio per maggiormente garantire il rispetto da parte del
Governo della prescrizione dell'art. 77 della Costituzione, l'art.
15, primo comma, della legge n. 400/1988 (Disciplina dell'attività
di Governo ed ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri) ha stabilito che ogni decreto-legge deve contenere nel
preambolo la indicazione delle circostanze straordinarie di
necessità e di urgenza che ne giustificano l'adozione. Orbene, il
preambolo del decreto-legge n. 551 - e suc. 649 del 1994 -, al
riguardo, si limita a riprenderne il titolo, dicendo soltanto:
"Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni al fine di rilanciare le attività economiche e favorire
la ripresa delle attività imprenditoriali, nonchè per la
semplificazione dei procedimenti in materia urbanistico-edilizia
omissis. Si tratta, come è evidente, di una formula stereotipa, che
non individua alcuna concreta circostanza straordinaria idonea a
giustificare l'emanazione del decreto-legge. Ed, inoltre, ciò che
qui più conta, i riferimenti contenuti in quella formula (rilancio
delle attività economiche, ripresa delle attività imprenditoriali,
ecc.) potranno avere una qualche attinenza ad altre disposizioni del
decreto-legge in questione, ma certo non a quelle sul condono
edilizio. A meno che non si voglia ritenere (ma è davvero questo che
sottintende il Governo?) che l'annuncio del condono sia di per sè un
incentivo a svolgere oggi attività abusive dissimulate, da spacciare
poi per effettuate prima della data del 31 dicembre 1993. Comunque
con possibile violazione degli artt. 77 e 87 della Costituzione"
(Ord. di rimes. Regione autonoma della Sardegna del 5 novembre 1994).
Per quanto concerne la possibile violazione degli artt. 3, 9 e 79
della Costituzione, il giudicante, dopo un'attenta lettura della
sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 1988, - di cui si
dirà più ampiamente in seguito - ritiene di poter condividere
completamente quanto osservato in alcune tra le varie ordinanze di
rimessione alla stessa Corte, sul tema specifico.
All'uopo si è affermato che: omissis .. "Occorre muovere dal
raffronto tra il provvedimento normativo oggi impugnato e quello
precedente, cui il medesimo fa integrale rinvio: è proprio dalla
"reviviscenza" dell'istituto contenuto nei capi IV e V della legge n.
47/1985, determinata dal citato rinvio, che si desumono ed
evidenziano i contorni ed i contenuti del recente, condono edilizio;
contenuti cui deve essere necessariamente attribuita natura
"clemenziale". Tanto deriva, infatti, dalla rinnovata attualità
dell'analisi già compiuta in merito, proprio dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza 369/88, ove si afferma che la
legge n. 47/1985, pur non potendosi ritenere .. implicante la tipica
figura dell'amnistia, di cui all'art. 151 del c.p., costituisce,
senza dubbio "specie" d'una generale nozione di "misura di clemenza".
Ebbene, non v'è dubbio neppure che le considerazioni che indussero
la Corte a pervenire, allora, ad una tale conclusione, possano oggi
essere integralmente applicate al nuovo condono che, si ripete,
recepisce pienamente la precedente normativa. Tanto premesso, sembra
possibile ravvisare la violazione del dettato dell'art. 79 della
Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 1/1992,
che prevede gli istituti di clemenza, quegli istituti, cioè, che
rompano il nesso costante tra reato e punibilità (sentenza Corte
costituzionale cit.). Il presente condono, infatti, verrebbe a
determinare detta "rottura" al di fuori dei limiti procedimentali
costituzionalmente sanciti per lo scopo, che prevedono l'adozione di
un tale provvedimento con legge deliberata a maggioranza dei due
terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella
votazione finale. (Ord. remis. Pret. Reggio Calabria del 7 novembre
1994).
Nè sembrano poter rivivere le ragioni che, a suo tempo,
"giustificarono" la rinuncia dello Stato alla propria potestà
punitiva, ravvisandosi, per contro, la confliggenza del presente
"condono" con il dettato fondamentale dell'art. 3 della Costituzione.
Infatti, il supremo organo di giustizia, nella sentenza citata,
ritenne opportuno tracciare, ribadendoli, i limiti costituzionali
"esterni" al potere di emanare provvedimenti di clemenza da parte
dello Stato; statuendo che tutte le volte in cui si rompe il nesso
costante tra reato e punibilità e quest'ultima viene utilizzata per
fini estranei a quelli relativi alla difesa dei beni tutelati
attraverso l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere
negativamente sul principio di eguaglianza ex art. 3 della
Costituzione, deve trovare la sua giustificazione nel quadro
costituzionale che determina il fondamento ed i limiti del potere
punitivo dello Stato. Ritenne, quindi, la Corte, di individuare la
"giustificazione" di tale dirompente provvedimento di clemenza
nell'esigenza di "chiudere con un passato di illegalità di massa",
si da porre, per il futuro, "sicure basi normative (discendenti dalla
disciplna organica di cui alla legge n. 47/1985) per la repressione
futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese al Governo
del territorio, come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa
economica privata, il suo coordinamento a fini sociali, la funzione
sociale della proprietà, la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico ed artistico (art. 9 della Costituzione). E questi beni non
potevano essere validamente difesi, per il futuro, se non attraverso
la 'cancellazionè del notevole, ingombrante, carico pendente
relativo alle passate irregolarita'" (cfr. sentenza Corte cost. cit.
in Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, p. 24). Non vi è
dubbio, dunque, che la sola, vera ragione che indusse la Corte
costituzionale a respingere le censure di costituzionalità del
condono edilizio di cui alla legge n. 47/1985 fu la eccezionalità
del provvedimento e l'esigenza di chiudere col passato in occasione
dell'emanazione di nuova, organica, disciplina legislativa in materia
di repressione di illeciti urbanistici ed edilizi. Alla luce di
quanto sopra, sembra evidente a questo pretore la confliggenza del
provvedimento rimesso oggi al vaglio della suprema Corte delle leggi
con quei principi che la stessa ritenne opportuno enunciare, e
sottolineare con fermezza, per chiarire le ragioni della propria
mancata censura al precedente condono. È precisamente quella
gerarchia di valori che giustificò l'atto di clemenza di allora ad
essere oggi minacciata: allora lo Stato rinunciò alla propria
potestà punitiva nel nome dei citati valori di tutela dell'ambiente,
del patrimonio storico ed artistico, della funzione sociale della
proprietà; la reiterazione del provvedimento oggi, disattende e
sovverte radicalmente le limpide indicazioni fornite già all'epoca
dal Giudice delle leggi. (Ord. rimes. Pret. Reggio Calabria, sez.
dist. Bagnara Calabra del 7 novembre 1994).
La rilevanza della questione, a parere del giudicante, è in re
ipsa per le ragioni sopra evidenziate.
Occorre, rilevare, infine, che il procedimento deve pure
sospendersi sia per gli altri reati contestati all'imputato Murciano
e non previsti dal c.d. condono edilizio, sia per il reato ascritto
congiuntamente allo stesso imputato ed a Guerrazzi Francesco (art.
349 del cod. pen.); ciò per la evidente connessione, sussidiarietà
e conseguenzialità, che, a parere di questo pretore, non consentono
una pronuncia autonoma su detti altri reati, prima che la Corte si
pronunci sulla prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Vista la legge 11 marzo 1953, n. 87, ed, in particolare, l'art.
23, comma terzo, primo e secondo;
Preso atto della richiesta del p.m. che ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5 del d.-l. n. 649 del
25 novembre 1994 (Misure urgenti per il rilancio economico ed
occupazionale dei lavori pubblici ed edilizia privata Gazzetta
Ufficiale 26 novembre 1994, n. 27);
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata detta questione
per violazione degli artt. 77, 87, 79, 3 e 9 della Costituzione
italiana;
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, - il cui dispositivo viene letto in dibattimento - al
Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Nardò, addì 29 novembre 1994
Il pretore: SODO

95C1074