1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 10 - 22 giugno 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra enti. Regione Veneto - Amministrazione pubblica - Beni immobili statali strumentali ed oggetto delle funzioni conferite alle Regioni - Trasferimento in proprieta' alle Regioni - Mancato trasferimento di taluni beni alla Regione Veneto - Ricorso della Regione per conflitto di attribuzione - Asserita lesione delle competenze legislative e amministrative nonche' dell'autonomia finanziaria della Regione - Controversia priva di spessore costituzionale, risolventesi in una mera vindicatio rei - Inammissibilita' del conflitto. - D.P.C.M. 11 maggio 2001, Allegato E. - Costituzione, artt. 117, primo comma, 118, primo comma, e 119; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 66 - 78; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 1. (004C0766) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'Allegato E del d.P.C.m. 11 maggio 2001, recante «Individuazione
dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e
organizzative da trasferire alle regioni ai sensi dell'art. 4,
comma 1, del decreto legislativo 5 giugno 1997, n. 143», nella parte
in cui individua i beni dello Stato, siti nel Veneto, non trasferiti
alla Regione, promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato
l'8 agosto 2001, depositato in cancelleria il 14 successivo ed
iscritto al n. 27 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Romano Morra e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Veneto ha proposto - con ricorso notificato in
data 8 agosto 2001 e depositato in data 14 agosto 2001 - conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione all'Allegato E del d.P.C.m. 11 maggio 2001, recante
«Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ai sensi
dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143»
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 12 giugno 2001, n. 134,
supplemento ordinario), nella parte in cui non ha trasferito alla
ricorrente taluni beni siti nel Veneto, mantenendoli in proprietà
allo Stato.
Il predetto atto lederebbe le attribuzioni costituzionali
conferite alla Regione Veneto dagli artt. 117, primo comma, 118,
primo comma, e 119 della Costituzione, «per il tramite di varie norme
legislative interposte», tra cui gli artt. 66-78 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nonchè
l'art. 1 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura
e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale).
1.1. - La ricorrente premette che gli artt. 117, primo comma, e
118, primo comma, della Costituzione, attraverso le citate norme
legislative interposte, hanno trasferito alla Regione Veneto un
«elevatissimo numero di funzioni e compiti amministrativi» nelle
materie dell'agricoltura e delle foreste, conservando allo Stato solo
funzioni e compiti di rilievo nazionale.
Al fine di consentire l'esercizio di dette funzioni e compiti in
modo effettivo, l'art. 1, terzo comma, numero 2, della legge
22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento regionale e sulla
organizzazione della pubblica amministrazione), gli artt. 3, comma 1,
lettera b), ultimo periodo, e 7, comma 1, della legge 15 marzo 1997,
n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), l'art. 4,
comma 1, del d.lgs. n. 143 del 1997, nonchè l'art. 7, comma 3, primo
periodo, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59), hanno stabilito che lo Stato avrebbe dovuto trasferire alla
Regione tutti i beni necessari per consentirle, appunto, l'esercizio
di dette funzioni, mantenendo i soli beni strumentali all'esercizio
delle funzioni e dei compiti conservati.
1.2. - Detto trasferimento nelle materie dell'agricoltura e delle
foreste è stato previsto, prosegue la ricorrente, dall'art. 4 del
d.P.C.m. 11 maggio 2001, che ha conservato allo Stato i soli beni
necessari per l'esercizio delle uniche funzioni, affidate al Corpo
forestale dello Stato dalle leggi 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette) e 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi
interventi in campo ambientale), di riduzione in pristino - a seguito
di interventi vietati - in danno dei trasgressori, dei luoghi
rientranti nelle aree naturali protette (art. 6, comma 6, della legge
n. 394 del 1991), nonchè di sorveglianza sui territori delle aree
naturali protette di rilievo internazionale e nazionale (art. 21,
comma 2, della medesima legge).
La Regione ritiene che, «in contraddizione logica manifesta con
gli intenti dichiarati» nell'art. 4 del d.P.C.m. citato, lo Stato,
con l'impugnato Allegato E del medesimo d.P.C.m., non avrebbe
provveduto a trasferirle una notevole quantità di beni, ad esso non
necessari per l'esercizio delle suddette funzioni affidate al Corpo
forestale dello Stato.
Detti beni sarebbero costituiti da: cinque Comandi stazione del
coordinamento territoriale del Parco nazionale delle Dolomiti
bellunesi; vaste aree agro-silvo-pastorali (boschi e pascoli);
tredici immobili connessi alle predette aree agro-silvo-pastorali. Si
tratta di beni che, secondo la ricorrente, atterrebbero
«strutturalmente all'agricoltura e alle foreste» e in quanto tali
sarebbero necessari per esercitare in modo effettivo le funzioni e i
compiti spettanti alla ricorrente stessa nella suddetta materia.
1.3. - Nell'ultima parte del ricorso la difesa della Regione
Veneto, per dimostrare la fondatezza delle argomentazioni sostenute,
afferma come, sul piano teorico, sia meritevole di condivisione la
tesi secondo cui in tanto può dirsi che un soggetto è titolare di
un potere in quanto ha la possibilità di esercitarlo. Ciò
significa, continua la difesa regionale, che nel caso in esame la
Regione Veneto «non avendo i beni necessari per potere esercitare le
funzioni ed i compiti» ad essa spettanti nella materia in esame, «non
ha la possibilità di esercitare tali funzioni e compiti e, dunque,
si deve concludere che non abbia questi ultimi».
1.4. - Sulla base delle riportate motivazioni la ricorrente
chiede che questa Corte voglia: «1) dichiarare che lo Stato non ha la
possibilità di mantenere ed ha l'obbligo di trasferire alla Regione
Veneto i beni statali, siti nel Veneto, necessari alla Regione per
poter esercitare le funzioni ed i compiti amministrativi ad essa
trasferiti nelle materie dell'agricoltura e delle foreste; 2)
annullare l'Allegato E del d.P.C.m. 11 maggio 2001, nella parte in
cui ha individuato i beni dello Stato, siti nel Veneto, che sono
mantenuti allo Stato e non trasferiti alla Regione del Veneto, ai
fini di cui all'art. 4 del d.P.C.m. citato».
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la inammissibilità ovvero per la
infondatezza del conflitto.
2.1. - La difesa erariale premette che il ricorso avrebbe
semplicemente trascritto il contenuto dell'impugnato Allegato E,
senza operare alcuna distinzione tra i vari beni e quindi senza
alcuna individuazione concreta di quelli che illegittimamente
sarebbero stati inclusi nell'elenco; inoltre, non sarebbero neanche
indicate le ragioni specifiche che, per ciascun bene,
giustificherebbero l'erroneità della inclusione in elenco,
limitandosi la ricorrente a ribadire in modo del tutto generico la
loro necessità per l'esercizio delle funzioni trasferite e senza
neanche fare riferimento al Parco nazionale delle Dolomiti bellunesi,
di cui, in concreto, i beni indicati nell'Allegato E costituiscono
parte.
2.2. - In via preliminare, l'Avvocatura generale dello Stato
chiede che il ricorso venga dichiarato inammissibile sia per la
sostanziale mancanza di una esposizione anche in punto di fatto sulla
addotta «necessita» dei beni in questione; sia perchè la
controversia non avrebbe spessore costituzionale, trattandosi di una
vindicatio rei che avrebbe dovuto essere proposta innanzi al giudice
comune con riferimento a norme primarie non costituzionali; sia,
infine, perchè l'atto che ha dato origine al conflitto ha recepito e
confermato un «accordo» raggiunto il 22 aprile 1999 in seno alla
Conferenza unificata ed una «intesa» raggiunta il 12 ottobre 2000 in
seno alla Conferenza Stato-Regioni.
L'inammissibilità del ricorso, aggiunge la difesa erariale,
emergerebbe dalla stessa formulazione del ricorso, con cui la Regione
non contesta la competenza dello Stato ad emanare l'atto (o parte di
tale atto) occasione del conflitto, formulando conclusioni
(«dichiarare che lo Stato ... ha l'obbligo di trasferire alla Regione
Veneto i beni» in questione) incongrue per un conflitto di
attribuzione.
2.3. - Nel merito, secondo l'Avvocatura, il ricorso non è
fondato, non sussistendo la «necessita» dei beni in questione per
l'esercizio delle funzioni attribuite alla Regione.
3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica
l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito che i beni in
contestazione - rappresentati da cinque comandi stazione del
coordinamento del Parco nazionale delle Dolomiti bellunesi e da altri
immobili siti all'interno del Parco - sarebbero indispensabili al
Corpo forestale per lo svolgimento dei compiti ad esso affidati.
Ugualmente indispensabili sarebbero quelle aree incluse nel Parco,
che nel ricorso vengono denominate, sottolinea la difesa erariale,
«aree silvo-pastorali», in quanto si tratterebbe di terreni
classificati (tra il 1954 ed il 1970) «riserve naturali dello Stato»
mediante più decreti ministeriali, al fine di preservare gli
eccezionali valori naturalistici, faunistici e, in genere, ambientali
dei luoghi. In dette «riserve» sarebbero presenti specie animali e
vegetali rare e protette, considerate meritevoli di particolare
tutela ai sensi della Convenzione di Berna del 19 settembre 1979
recepita in Italia con la legge 5 agosto 1981, n. 503, nonchè della
direttiva 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici e della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, della flora e della fauna
selvatica.
La gestione delle riserve naturali site in parchi nazionali è
affidata - sottolinea, altresì, la difesa erariale - all'Ente parco,
ai sensi dell'art. 31, comma 3, della legge n. 394 del 1991, nonchè
ai sensi dell'art. 4, comma 5, della legge 6 febbraio 2004, n. 36
(Nuovo ordinamento del Corpo forestale dello Stato).
La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano, con l'intesa conseguita
in data 12 ottobre 2000 ai sensi dell'art. 78, comma 2, del decreto
legislativo n. 112 del 1998, ha, inoltre, incluso le otto riserve
naturali delle Dolomiti bellunesi tra quelle che restano affidate
alla gestione dello Stato (All. 4 dell'atto di intesa).
In conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che
sembrerebbe che oggetto della controversia sia non tanto una
vindicatio rei di alcuni immobili, quanto addirittura la
sopravvivenza del Parco come parco nazionale dopo che lo Stato ha
affrontato oneri per la sua istituzione.

Considerato in diritto

1. - Il presente conflitto di attribuzione trae origine
dall'impugnativa da parte della Regione Veneto dell'Allegato E del
d.P.C.m. 11 maggio 2001 recante «Individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire
alle regioni ai sensi dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 4
giugno 1997, n. 143». Detto provvedimento - emanato, come risulta dal
preambolo, sulla base di un «accordo» raggiunto il 22 aprile 1999 in
seno alla Conferenza unificata, nonchè di una «intesa» conseguita il
12 ottobre 2000 in seno alla Conferenza Stato-Regioni - ha disposto
il trasferimento in proprietà alle Regioni dal 1° gennaio 2002 di
tutti i beni immobili statali «strumentali ed oggetto delle funzioni
conferite alle Regioni» in materia di agricoltura e foreste ai sensi
del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, recante «Conferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura
e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale» (art. 4,
comma 1); lo stesso decreto ha, inoltre, stabilito che «al fine
dell'attuazione delle leggi 6 dicembre 1991, n. 394, e 9 dicembre
1998, n. 426, rimangono in proprietà dello Stato i beni di cui
all'Allegato E» (art. 4, comma 2). In conseguenza di quest'ultima
previsione, il citato allegato - in modo sostanzialmente analogo per
varie Regioni - ha disposto di non trasferire alla ricorrente taluni
beni rappresentati da cinque «comandi stazione del coordinamento
territoriale per l'ambiente del Parco nazionale delle Dolomiti
bellunesi»; otto aree incluse nel suddetto Parco; nonchè tredici
«immobili connessi».
La Regione Veneto ritiene che i suddetti beni - qualificati nel
ricorso come «semplici aree agro-silvo-pastorali» e «immobili
connessi a dette aree, quali edifici storici, malghe, ville e rifugi»
- «atterrebbero strutturalmente» alla materia dell'agricoltura e
delle foreste e non sarebbero, in quanto tali, necessari per
l'esercizio delle funzioni, mantenute allo Stato, di sorveglianza e
di riduzione in pristino «in danno dei trasgressori», dei «luoghi
rientranti nelle aree naturali protette» ai sensi dell'art. 6 della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette). Da
qui l'asserita violazione degli artt. 117, primo comma, 118, primo
comma, e 119 della Costituzione, «per il tramite di varie norme
legislative interposte», tra cui gli artt. 66-78 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nonchè
l'art. 1 del d.lgs. n. 143 del 1997.
2. - Va premesso che il ricorso - essendo stato proposto prima
dell'entrata in vigore della riforma del Titolo V, Parte II, della
Costituzione, recata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
- deve essere deciso avendo riguardo ai parametri costituzionali
all'epoca vigenti (sentenze n. 364, n. 39 e n. 13 del 2003).
3. - L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso adducendo, tra l'altro, che la
controversia non avrebbe spessore costituzionale, risolvendosi in una
mera vindicatio rei.
L'eccezione merita accoglimento.
3.1. - Questa Corte, sin dalla sentenza n. 111 del 1976, con
giurisprudenza costante (sentenze n. 95 del 2003, n. 213 del 2001,
n. 309 del 1993, n. 223 del 1984), ha affermato che esula dalla
materia dei conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni, demandata
alla propria competenza dall'art. 134 della Costituzione e dagli
artt. 39-41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la vindicatio rerum da
parte di uno di tali enti nei confronti dell'altro. Ciò in quanto il
conflitto di attribuzione ha per oggetto l'accertamento del rispetto
di norme attributive di competenze di rango costituzionale e non
anche la mera rivendicazione di beni o pretese di contenuto
esclusivamente patrimoniale.
Nella specie, dall'esame dei motivi del ricorso risulta che la
ricorrente non deduce, con adeguata motivazione, una lesione delle
proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, essendosi limitata
a richiedere l'accertamento del proprio titolo giuridico al
trasferimento dei beni in esame. Questo elemento è suffragato dalle
conclusioni formulate in calce al ricorso stesso con le quali si
chiede che questa Corte voglia «dichiarare che lo Stato non ha la
possibilità di mantenere ed ha l'obbligo di trasferire alla Regione
Veneto i beni statali, siti nel Veneto, necessari alla Regione per
poter esercitare le funzioni ed i compiti amministrativi ad essa
trasferiti nelle materie dell'agricoltura e delle foreste».
3.2. - Nè vale, per affermare il rango costituzionale della
controversia, l'osservazione della difesa regionale secondo cui i
beni non trasferiti sarebbero necessari per consentire alla Regione
di «esercitare in modo effettivo ed efficace le funzioni ed i compiti
nelle materie dell'agricoltura e delle foreste».
Deve, infatti, rilevarsi che nessuna indicazione, neanche
sommaria, viene in proposito fornita dalla ricorrente.
Sarebbe stato, invece, necessario che per ciascun bene, o almeno
per ciascuna categoria di beni, oggetto della pretesa, la Regione
avesse indicato e dimostrato le ragioni della loro asserita
strumentalità necessaria e di come la loro mancanza potesse
determinare una situazione di impossibilità di esercitare, in tutto
o in parte, le funzioni e i compiti ad essa attribuiti nella materia
dell'agricoltura e delle foreste.
In altri termini, il legame beni-funzioni è soltanto affermato e
non provato, con conseguente impossibilità di configurare una
vindicatio potestatis.
Deve, pertanto, ritenersi che il ricorso della Regione Veneto non
assuma il necessario tono costituzionale che caratterizza i conflitti
di attribuzione tra enti, risolvendosi in una controversia di
competenza dei giudici comuni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione Veneto nei confronti dello Stato con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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