1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 SENTENZA 25 marzo - 1 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Regione Marche - Contratti di fornitura di beni e servizi alle UU.SS.LL. - Ritardo nel pagamento dei debiti delle UU.SS.LL. - Disciplina legale della misura del saggio di interesse destinata a regolare direttamente il rapporto tra U.S.L. e fornitore - Preclusione al legislatore regionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Marche 24 ottobre 1981, n. 31, art. 73, primo e terzo comma). (098C0357) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 73 della legge
regionale delle Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la
disciplina della contabilità, la utilizzazione e la gestione del
patrimonio delle unità sanitarie locali), promossi con ordinanze
emesse il 17 dicembre 1996 (n. 3 ordinanze) e l'11 febbraio 1997 (n.
5 ordinanze) dal tribunale di Camerino ed il 27 marzo 1997 dal
tribunale di Milano, rispettivamente iscritte ai nn. 224, 225, 226,
310, 311, 312, 313, 314 e 377 del registro ordinanze 1997 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19, 24 e 26,
prima serie speciale dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice
relatore Valerio Onida;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di vari procedimenti instaurati nei confronti di
unità sanitarie locali della regione Marche per ottenere il
pagamento del corrispettivo di forniture e dei relativi interessi, il
tribunale di Camerino, con otto ordinanze del medesimo tenore, emesse
in data 17 dicembre 1996 e 11 febbraio 1997, pervenute a questa Corte
il 17 marzo 1997 (R.O. nn. 224, 225, 226 del 1997) e il 12 maggio
1997 (R.O. nn. 310, 311, 312, 313, 314 del 1997), ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 117 della Costituzione, dell'art. 73 della legge regionale delle
Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la disciplina della
contabilità, la utilizzazione e la gestione del patrimonio delle
unità sanitarie locali).
Il tribunale, dopo avere accertato il fondamento delle domande e
condannato, con sentenze non definitive, le USL al pagamento dei
corrispettivi dovuti per le forniture eseguite, quanto agli interessi
moratori, che trovano titolo nell'inadempimento delle parti
convenute, osserva che la relativa domanda andrebbe accolta nei
limiti stabiliti dall'art. 73 della legge regionale delle Marche n.
31 del 1981, a tenore del quale sono dovuti ai fornitori, in caso di
ritardo nell'emissione del titolo di spesa, gli interessi moratori
nella misura del tasso ufficiale di sconto, e cioè di un tasso
diverso da quello legale stabilito dall'art. 1284 del codice civile.
Siffatta disciplina, secondo il remittente, regolerebbe un profilo
tipicamente privatistico del diritto delle obbligazioni, in contrasto
con l'ambito della potestà legislativa regionale come delimitato
dall'art. 117 della Costituzione. L'indicata deroga non potrebbe
trovare giustificazione sul terreno degli interessi pubblici sottesi
alla normativa regionale di settore, poichè la disciplina della
contabilità delle USL in tanto potrebbe rientrare nella materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, di competenza regionale, in
quanto attenga ai profili pubblicistici, e non anche alla
regolamentazione dei rapporti privatistici, nei quali l'ente pubblico
agisce jure privatorum.
In materia di determinazione del tasso degli interessi moratori, la
generale previsione del codice civile sarebbe bensì derogabile
dall'autonomia privata, ovvero per volontà del legislatore
nazionale, ma non per opera della legge regionale. Poichè non
sarebbe individuabile alcuna ragione che giustifichi una deroga per
aree geografiche, ciò consentirebbe di prospettare altresì una
violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
Il remittente osserva infine che la norma impugnata, benchè
abrogata dalla legge regionale 19 novembre 1996, n. 47 (Norme in
materia di programmazione, contabilità e controllo delle Aziende
sanitarie), continua a regolare i rapporti contrattuali sorti sotto
il suo vigore, come quelli sub judice il che comporta la rilevanza
della sollevata questione.
2. - Nel corso di un procedimento di opposizione a decreto
ingiuntivo emesso a favore di un creditore di una USL marchigiana per
fornitura di farmaci, il tribunale di Milano, con ordinanza emessa il
27 marzo 1997, pervenuta a questa Corte il 26 maggio 1997 (R.O. n.
377 del 1997), ha a sua volta sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri, del ricordato
art. 73 della legge regionale delle Marche n. 31 del 1981, "nella
parte in cui prevede che ''in caso di ritardo spettano al fornitore
... gli interessi computati a norma del primo comma'', e, dunque,
''nella misura del tasso ufficiale di sconto''".
La questione, sollevata su istanza della USL opponente, sarebbe
rilevante perchè dovrebbe farsi applicazione degli interessi di mora
nella misura fissata dalla citata disposizione di legge regionale, e
non nella diversa misura legale fissata dall'art. 1224 del codice
civile. Non rileverebbe, in proposito, che il tasso di interesse
stabilito dalla legge regionale - come ha fatto osservare la
convenuta opposta, la quale ha sostenuto per questo l'irrilevanza
della questione - sia stato in concreto, per quasi tutto il periodo
considerato, inferiore al tasso legale, e quindi più favorevole
proprio alla parte che ha sollevato l'eccezione: la rilevanza della
questione prescinde infatti, secondo quanto osserva il remittente,
dalle convenienze delle parti e attiene unicamente alla necessità
della applicazione della norma sospettata di illegittimità
costituzionale.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo ricorda la
giurisprudenza di questa Corte sul limite del diritto privato che
incontrano le regioni nell'esercizio della propria competenza
legislativa, limite basato sull'esigenza di garantire in tutto il
territorio nazionale uniformità di disciplina e di trattamento ai
rapporti fra soggetti privati. A suo avviso la normativa in questione
sembrerebbe porre una deroga alla disciplina di cui all'art. 1224 del
codice civile, stabilendo che per una determinata categoria di
contraenti, pur sempre privati, la mora nelle obbligazioni pecuniarie
dia luogo al pagamento di interessi non nella misura legale, ma in
misura diversa. Tale statuizione apparirebbe dunque in contrasto, da
un lato, con il generale principio di eguaglianza, ponendo una
determinata categoria di cittadini, vale a dire i fornitori delle USL
della regione Marche, in posizione diversa - non importa se migliore
o peggiore - rispetto a tutti gli altri per ciò che attiene alla
disciplina dei loro rapporti contrattuali; dall'altro lato con l'art.
117 della Costituzione, rappresentando il risultato di un'attività
legislativa posta in essere in violazione dei limiti e in deroga alle
materie previste dalla Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Le nove ordinanze sollevano sostanzialmente la medesima
questione, onde i relativi giudizi possono essere riuniti per essere
decisi con unica pronuncia.
2. - La questione sollevata investe l'art. 73 della legge regionale
delle Marche 24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la disciplina della
contabilità, la utilizzazione e la gestione del patrimonio delle
unità sanitarie locali). Più precisamente, essa riguarda i commi
primo e terzo dell'art. 73, ove si stabilisce che, qualora
l'emissione del titolo di spesa a favore del privato contraente, nei
contratti di fornitura di beni e servizi alle USL, ritardi oltre il
termine di novanta giorni dal ricevimento della fattura o del
documento equipollente, o dalla data di approvazione del collaudo
(primo comma, in relazione all'art. 72, quinto comma), o,
rispettivamente, oltre il termine di trenta giorni dalla emanazione
dell'atto con cui è avvenuto il riconoscimento, in sede
amministrativa, delle somme contestate (terzo comma), "spettano al
fornitore" gli "interessi moratori nella misura del tasso ufficiale
di sconto".
Ad avviso dei giudici remittenti, la disposizione in questione,
disciplinando il rapporto privatistico fra la USL e il terzo
fornitore, travalicherebbe il limite costituzionalmente apposto alla
competenza legislativa concorrente della regione, consistente nel non
poter incidere sui rapporti di diritto privato, e violerebbe perciò
l'art. 117 della Costituzione, oltre che il principio di eguaglianza
di cui all'art. 3, alla cui salvaguardia è inteso detto limite.
3. - La questione è fondata.
Le disposizioni contenute nell'art. 72, quinto comma, e nell'art.
73 della legge regionale delle Marche in esame - oggi abrogata
dall'art. 25, comma 1, della legge regionale 19 novembre 1996, n.
47, - come quelle analoghe contenute in coeve leggi di altre regioni,
tendevano a dare effettività e garanzia di applicazione al principio
sancito, in tema di utilizzazione del patrimonio e di contabilità
delle unità sanitarie locali, dall'art. 50, primo comma, numero 8,
della legge 30 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), secondo cui "i contratti di fornitura non
possono essere stipulati con dilazioni di pagamento superiori a 90
giorni": previsione a sua volta presumibilmente ispirata all'intento
di evitare la formazione di debiti occulti delle USL, attraverso
prassi di pagamenti dilazionati o rinviati nel tempo.
In questo quadro, la legge regionale in questione, dopo aver
disposto, conformemente a quanto previsto dal citato art. 50, primo
comma, numero 8, della legge n. 833 del 1978, che "i contratti per la
fornitura di beni e servizi devono prevedere la clausola del
pagamento entro novanta giorni dal ricevimento della fattura o del
documento equipollente e comunque dalla data di approvazione del
collaudo", o da quella entro la quale il collaudo stesso doveva
essere effettuato a norma di contratto (art. 72, quinto comma),
prevedeva che qualora in detti contratti l'emissione del titolo di
spesa a favore del privato contraente tardasse oltre il termine di
cui sopra, ovvero oltre il termine di trenta giorni dal
riconoscimento in sede amministrativa delle somme contestate,
spettavano al fornitore, per il solo fatto del ritardo, gli
"interessi moratori nella misura del tasso ufficiale di sconto", vale
a dire in una misura che, all'epoca dell'emanazione della legge, e
per molto tempo in seguito, era alquanto superiore al saggio legale,
fissato nel cinque per cento dall'art. 1284 del codice civile, nel
testo allora vigente. Si tendeva cioè ad assicurare ai fornitori, in
caso di ritardo nei pagamenti oltre il termine di dilazione fissato,
un ristoro correlato al costo del denaro (analogamente a quanto
tuttora dispongono, per i pagamenti relativi agli appalti di opere
pubbliche di competenza del Ministero dei lavori pubblici, gli artt.
35 e 36 del capitolato generale d'appalto approvato con d.P.R. 16
luglio 1962, n. 1063). Solo quando, da un lato, la legge 26 novembre
1990, n. 353, novellando l'art. 1284 del codice civile, portò il
saggio legale degli interessi al dieci per cento (fino a che l'art.
1, comma 185, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, l'ha riportato
nuovamente al cinque per cento), e, dall'altro lato, a partire dal
1993, il tasso ufficiale di sconto, a seguito del calo
dell'inflazione, si ridusse a una misura inferiore al saggio legale
allora in vigore, la norma in questione venne a perdere il suo
originario significato di garanzia di un ristoro più consistente per
i fornitori, e di ulteriore sollecitazione delle amministrazioni
delle USL a non ritardare i pagamenti dovuti.
Ciò può spiegare perchè solo di recente si è posto il problema
della costituzionalità delle disposizioni di legge regionale come
quella di cui è giudizio. Peraltro la questione di costituzionalità
proposta non può che risolversi, al di là degli apprezzamenti circa
la funzione pratica cui la norma tendeva o che essa può avere
svolto, in base ai principi concernenti i limiti costituzionali alla
potestà legislativa regionale.
4. - La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare
che tale potestà legislativa incontra il limite cosiddetto del
diritto privato, fondato sull'esigenza, connessa al principio
costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati (cfr., fra le molte, le sentenze
nn. 462 del 1995; 35 del 1992; 391 del 1989; 154 del 1972).
Non è necessario, per risolvere la presente questione, definire
più precisamente l'ambito e la portata, non del tutto pacifici, di
detto limite, bastando osservare che esso comporta l'inderogabilità,
da parte del legislatore regionale, delle norme dettate dal codice
civile per regolare l'esercizio dell'autonomia negoziale privata, sia
che si tratti di norme imperative, sia che si tratti di norme
destinate a regolare direttamente i rapporti tra soggetti in assenza
di diversa volontà negoziale delle parti.
Nella specie, la norma impugnata appare precisamente diretta a
fissare la misura degli interessi dovuti nel caso di ritardo nel
pagamento dei debiti delle USL verso i propri fornitori, a
prescindere da qualsiasi volontà negoziale. Essa non può infatti
intendersi come rivolta semplicemente a prefigurare il contenuto di
una clausola contrattuale concernente la fissazione, ai sensi
dell'art. 1224, secondo comma, del codice civile, della misura degli
interessi moratori, e destinata ad operare solo in forza della sua
inclusione nel contratto, accettata dalle due parti. La disposizione
in questione - a differenza di quelle di cui all'art. 72 della stessa
legge regionale, che mirano a disciplinare "condizioni e clausole del
contratto", e tendono perciò ad operare attraverso la mediazione
della volontà negoziale delle parti - stabilisce direttamente che in
caso di ritardo "spettano al fornitore gli interessi moratori nella
misura del tasso ufficiale di sconto": la sua formulazione lascia
chiaramente intendere che la misura degli interessi è imposta
indipendentemente da qualsiasi pattuizione contrattuale.
In altri termini, la legge regionale tende a dettare una disciplina
legale della misura del saggio di interesse, destinata a regolare
direttamente il rapporto fra la USL e il fornitore, quanto meno con
la forza di una statuizione che spiega efficacia in assenza di
contraria pattuizione: una disciplina legale che si sostituisce,
derogandovi per tutti i contratti soggetti alla predetta legge
regionale, a quella derivante dagli artt. 1224 e 1284 del codice
civile.
Ma ciò è appunto precluso al legislatore regionale, in quanto va
ad incidere sulle regole civilistiche relative all'adempimento delle
obbligazioni pecuniarie e alle conseguenze dell'inadempimento delle
stesse, regole che ben possono essere derogate dalla volontà
negoziale dei contraenti, ma non, in via autoritativa, da una fonte
regionale (cfr. sentenza n. 506 del 1991).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 73, primo e terzo comma, della legge della regione Marche
24 ottobre 1981, n. 31 (Norme per la disciplina della contabilità,
la utilizzazione e la gestione del patrimonio delle unità sanitarie
locali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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