1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Misure per lo sviluppo infrastrutturale - Attribuzione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare, del compito di individuare, d'intesa con le Regioni e le Province autonome, le grandi dighe per le quali sia necessaria l'adozione di interventi urgenti. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 - art. 43, comma 8. - (T-140169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma
8, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, promosso dalla Provincia autonoma di Trento
con ricorso notificato il 24 febbraio 2012, depositato in cancelleria
il 28 febbraio 2012 ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione (fuori termine) del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso, depositato il 28 febbraio 2012, la Giunta della
Provincia autonoma di Trento, previa deliberazione del 27 gennaio
2012, n. 112, ratificata dal Consiglio provinciale di Trento con
delibera del 17 aprile 2012, n. 8, ha promosso questione di
legittimità costituzionale di varie disposizioni del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, ed in particolare dell'art. 43, comma 8, in riferimento agli
artt. 8, numeri 13) e 24), 9, numero 9), e 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè agli artt. 1, 5, comma
1, 19 e 33-37 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche), ed agli artt. 2 e 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento).
2.- La ricorrente impugna il comma 8 del citato art. 43 nella
parte in cui stabilisce che «Ai fini del mantenimento delle
condizioni di sicurezza, il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e d'intesa con le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, individua, entro il 30 giugno 2013,
in ordine di priorità e sulla base anche dei progetti di gestione
degli invasi ai sensi dell'articolo 114 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, le grandi dighe per
le quali, accertato il concreto rischio di ostruzione degli organi di
scarico, siano necessarie e urgenti l'adozione di interventi nonchè
la rimozione dei sedimenti accumulatisi nei serbatoi».
Così disponendo la norma - ad avviso della ricorrente -
violerebbe l'art. 8, numeri 13) e 24), l'art. 9, numero 9) e l'art.
16 dello statuto speciale, nonchè svariate norme di attuazione
statutaria, in quanto attribuirebbe una funzione amministrativa al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministero dell'ambiente, in materie di competenza provinciale, quali
sono la materia delle «opere di prevenzione e di pronto soccorso per
calamità pubbliche» (art. 8, numero 13, dello statuto), quella delle
«opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria» (art. 8,
numero 24, dello statuto), nonchè quella della «utilizzazione delle
acque pubbliche» (art. 9, numero 9, dello statuto), materie nelle
quali la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, «comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione [...]» (art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992).
La Provincia sostiene che la citata disposizione, pur dettata
sulla base di un positivo intervento collaborativo, determinerebbe
una interferenza degli organi statali in un complesso di beni e di
funzioni di propria competenza, in violazione di quanto stabilito
dalle norme statutarie, nonchè dalle norme di attuazione statutaria,
le quali individuano ben differenti forme di intervento dello Stato,
in particolare all'art. 14 dello statuto speciale ed agli artt. 5 ed
8 del d.P.R. n. 381 del 1974. Secondo tali norme, infatti,
«L'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello Stato e della
provincia, nell'ambito della rispettiva competenza, ha luogo in base
a un piano generale stabilito d'intesa tra i rappresentanti dello
Stato e della provincia in seno a un apposito comitato», piano che
oltre a valere «anche, per il rispettivo territorio, quale piano di
bacino di rilievo nazionale» (art. 5, comma 4, d.P.R. n. 381 del
1974), è pienamente operante essendo stato reso esecutivo con
decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 2006 (Norme di
attuazione del Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche)
e per la cui modifica sono richieste le medesime modalità
procedimentali utilizzate per l'adozione.
Pertanto, la Provincia autonoma di Trento, nell'atto introduttivo
e nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica,
chiede che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale del
citato art. 43, comma 8, nella parte in cui si applica anche alla
medesima Provincia.
3.- All'udienza pubblica la ricorrente ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni contenute nell'atto introduttivo e
nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Trento ha promosso, tra l'altro,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma 8, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui stabilisce che «Ai fini del
mantenimento delle condizioni di sicurezza, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e d'intesa con
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, individua,
entro il 30 giugno 2013, in ordine di priorità e sulla base anche
dei progetti di gestione degli invasi ai sensi dell'articolo 114 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive
modificazioni, le grandi dighe per le quali, accertato il concreto
rischio di ostruzione degli organi di scarico, siano necessarie e
urgenti l'adozione di interventi nonchè la rimozione dei sedimenti
accumulatisi nei serbatoi».
La richiamata disposizione attribuirebbe ad organi statali e
precisamente al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministero dell'ambiente, funzioni amministrative in
ambiti di competenza legislativa ed amministrativa provinciale, in
violazione dello statuto e delle norme di attuazione statutaria,
incidendo su una materia riconducibile a svariate sfere di competenza
provinciale fra le quali quella delle «opere di prevenzione e di
pronto soccorso per calamità pubbliche» (art. 8, numero 13, del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
recante l'«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), quella
delle «opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria» (art.
8, numero 24, dello statuto), nonchè quella della «utilizzazione
delle acque pubbliche» (art. 9, numero 9, dello statuto). La
ricorrente rileva altresì il contrasto con quelle norme statutarie e
di attuazione statutaria (art. 14 dello statuto e artt. 5 e 8 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche») che delineano specifiche forme di
intervento dello Stato relative all'utilizzazione delle acque
pubbliche, che sono tuttavia ben differenti da quelle stabilite dalla
norma impugnata.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalla ricorrente, si deve valutare, in linea
preliminare, la tempestività del ricorso in esame.
Quest'ultimo, infatti, è stato promosso dalla Provincia autonoma
di Trento sulla base di una delibera adottata in via d'urgenza dalla
Giunta, ai sensi dell'art. 44, numero 5), dello statuto speciale. In
tali casi, gli atti di ratifica dei rispettivi Consigli devono
intervenire ed essere prodotti in giudizio non oltre il termine di
costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142 del 2012).
Tuttavia, nel caso di specie non rileva la tempestività di
siffatta ratifica e del relativo deposito, in quanto, come
ripetutamente affermato da questa Corte, per i ricorsi promossi prima
della citata sentenza sussistono gli estremi dell'errore scusabile
già riconosciuto in ipotesi del tutto analoghe, in ragione del fatto
che tale profilo di inammissibilità a lungo non è stato rilevato,
sì da ingenerare affidamento nelle parti in ordine a una
interpretazione loro favorevole (da ultimo, sentenze n. 138, n. 99,
n. 89, n. 72 e n. 61 del 2014).
Il ricorso è perciò, sotto tale profilo, ammissibile.
3.- Nel merito il ricorso è fondato.
3.1.- Fin da epoca risalente, questa Corte ha riconosciuto
l'esistenza di una competenza provinciale in materia di utilizzazione
delle acque, desunta da una serie di norme dello statuto speciale,
fra le quali l'art. 9, numero 9), che assegna alle Province autonome
una competenza legislativa concorrente e le connesse competenze
amministrative proprio in materia di «utilizzazione delle acque
pubbliche», nonchè da svariate norme di attuazione dello statuto
(d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni
demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione»), che hanno
trasferito alle suddette Province non soltanto gli acquedotti (art.
4), ma tutto il demanio idrico, conferendo loro le attribuzioni
inerenti alla polizia idraulica e alla difesa delle acque
dall'inquinamento (sentenza n. 412 del 1994). Su tali presupposti è
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di una norma statale
che prevedeva l'intervento di organismi statali (il CIPE), al di
fuori del piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche, al
quale, ai sensi dell'art. 14 dello statuto e dell'art. 8 del d.P.R.
n. 381 del 1974, è affidato, a titolo esclusivo, il compito di
soddisfare le esigenze di coordinamento fra competenze statali e
provinciali «per una sistematica regolazione dei corsi d'acqua con
particolare riguardo alle esigenze di difesa del suolo» (comma 1).
Con una successiva pronuncia (sentenza n. 109 del 2011), questa
Corte ha, poi, affermato che la disciplina delle attività relative
alla difesa del suolo, anche con riguardo alla salvaguardia per i
rischi derivanti da dissesto idrogeologico, appartiene alla
competenza primaria delle Province autonome in virtù, in primo
luogo, dell'art. 8, primo comma, numero 13), dello statuto speciale,
che demanda alle predette Province la potestà di emanare norme
legislative, entro i limiti indicati dall'art. 4, in materia, tra
l'altro, di opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità
pubbliche. A tale materia, infatti, «è riconducibile anche il
rischio idrogeologico, ancorchè esso non formi oggetto di una
previsione specifica, considerata anche la competenza legislativa
attribuita alla provincia in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche [...] ai sensi dell'art. 9, primo comma, n. 9, dello
statuto di autonomia». A ciò si è aggiunta la considerazione che
l'art. 1 del d.P.R. n. 381 del 1974 dispone che le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia (tra l'altro) di
urbanistica, di utilizzazione delle acque pubbliche, di opere
idrauliche, di opere di prevenzione e pronto soccorso per calamità
pubbliche, di lavori pubblici d'interesse provinciale, esercitate sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato, sia per
il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere nazionale o
sovra provinciali, sono esercitate per il rispettivo territorio dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi e nei limiti di
cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto di autonomia, e con
l'osservanza delle norme di cui allo stesso d.P.R. n. 381 del 1974.
Sulla base delle richiamate indicazioni contenute nello statuto e
nelle relative norme di attuazione, si è, inoltre, precisato che il
coordinamento e l'integrazione delle attività di pianificazione
dell'uso delle acque da parte dello Stato e delle Province autonome,
in vista della difesa del suolo, deve avvenire attraverso lo
strumento costituito dal piano generale per l'utilizzazione delle
acque pubbliche (che peraltro sostituisce anche il piano di bacino),
previsto dall'art. 14, terzo comma, dello statuto speciale. E ciò
secondo le specifiche modalità prescritte dagli artt. 5 ed 8 del
medesimo d.P.R. n. 381 del 1974, i quali impongono che il predetto
piano sia predisposto per ciascuna Provincia in seno ad un apposito
comitato, d'intesa fra tre rappresentanti dello Stato e tre
rappresentanti della Provincia interessata, designati rispettivamente
dal Presidente del Consiglio dei ministri e dalla Giunta provinciale,
entro sei mesi dall'entrata in vigore del predetto decreto, e che,
una volta deliberato d'intesa tra i rappresentanti statali e
provinciali, «è reso esecutivo con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta, conforme all'intesa raggiunta, del Ministro
per i lavori pubblici e del presidente della provincia interessata».
Occorre ricordare che, proprio in attuazione delle suddetto
regime speciale delineato, nelle materie indicate, dalle citate norme
statutarie e di attuazione dello statuto, è stato adottato, con
d.P.R. 15 febbraio 2006, all'esito del previsto procedimento, il
«Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche» (PGUAP) per
la Provincia di Trento, il quale «è diretto a programmare
l'utilizzazione delle acque per i diversi usi e contiene le linee
fondamentali per una sistematica regolazione dei corsi d'acqua, con
particolare riguardo alle esigenze di difesa del suolo, e per la
tutela delle risorse idriche» (art. 1, comma 2), nonchè per la
tutela dal rischio idrogeologico e la prevenzione per le aree a
rischio.
3.2.- Alla luce di tali premesse, si deve ora esaminare la
disciplina contenuta nell'impugnato art. 43, comma 8, del d.l. n. 201
del 2011.
Quest'ultimo, nel quadro di una serie di misure volte a favorire
lo sviluppo infrastrutturale, attribuisce agli organi statali
competenti - il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare - il compito di individuare, d'intesa con le Regioni e le
Province autonome, «le grandi dighe per le quali, accertato il
concreto rischio di ostruzione degli organi di scarico, siano
necessarie e urgenti l'adozione di interventi nonchè la rimozione
dei sedimenti accumulatisi nei serbatoi», all'evidente scopo di
garantire la difesa del suolo ed in particolare di agevolare la
realizzazione di interventi atti a prevenire il rischio di dissesto
idrogeologico derivante dall'eventuale ostruzione degli organi di
scarico delle suddette grandi dighe.
Tale disciplina, pertanto, quanto alle Province autonome, non
può che essere ricondotta, principalmente, alla competenza primaria
che l'art. 8, primo comma, numero 13), dello statuto assegna alle
stesse Province in tema di opere di prevenzione e di pronto soccorso
per calamità pubbliche, oltre che alla competenza provinciale in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche, ai sensi dell'art. 9,
primo comma, numero 9), dello stesso statuto, ambiti rispetto ai
quali è precluso al legislatore attribuire ad organi statali
funzioni amministrative (art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992).
Nè l'interferenza degli organi statali in un complesso di
funzioni di competenza della Provincia, delineata dalla norma
impugnata, può trovare fondamento nell'ineludibile esigenza di
coordinamento e collaborazione fra Stato e Province autonome a fini
di tutela dai rischi idrogeologici, sottesa alla medesima norma. Una
simile esigenza è, infatti, alla base della puntuale disciplina
dettata dallo statuto all'art. 14 ed agli artt. 5 ed 8 del d.P.R. n.
381 del 1974 con riguardo al procedimento di adozione del piano
generale di utilizzazione delle acque pubbliche, procedimento che si
snoda secondo modalità di collaborazione fra Provincia autonoma e
Stato specifiche e paritarie (mediante il cosiddetto comitato
paritetico), ben differenti dalle forme di collaborazione delineate
dalla norma impugnata, proprio in vista dell'obiettivo comune di
«programmare l'utilizzazione delle acque per i diversi usi e
contenere le linee fondamentali per una sistematica regolazione dei
corsi d'acqua con particolare riguardo alle esigenze di difesa del
suolo, nel reciproco rispetto delle competenze dello Stato e della
provincia interessata» (art. 8 del d.P.R. n. 381 del 1974).
3.3.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 43, comma 8, del d.l. n. 201 del 2011, nella
parte in cui si applica alla Provincia di Trento.
4.- Gli effetti della pronuncia, fondandosi su motivi comuni ad
entrambe le Province autonome, devono essere estesi anche alla
Provincia autonoma di Bolzano.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in
epigrafe:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 43, comma 8,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui si applica alle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI