1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 78 SENTENZA 10 - 18 febbraio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Lavoratore extracomunitario - Istanza di regolarizzazione - Rigetto automatico in presenza di denuncia per uno dei reati per i quali e' previsto l'arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza - Irragionevolezza Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 30 luglio 2002, n. 189, art. 33, comma 7, lettera c); d.l. 9 settembre 2002, n. 195 (convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222), art. 1, comma 8, lettera c). - Costituzione, art. 3 (artt. 2, 4, 13, 16, 24, 27, 29, 35, 41 e 97). (005C0215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8,
lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni
urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella legge
9 ottobre 2002, n. 222 e dell'art. 33, comma 7, lettera c), della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), promossi con ordinanze del Tribunale di
Vicenza del 26 agosto 2003, del Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, sezione staccata di Brescia, del 7 novembre 2003,
del Tribunale di Catania del 4 dicembre 2003, del Tribunale di Prato
del 18 novembre 2003, del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto del 10 febbraio 2004, del Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, sezione staccata di Brescia, del 12 febbraio 2004 e
del Tribunale amministrativo regionale del Veneto del 10 marzo 2004,
rispettivamente iscritte al n. 1146 del registro ordinanze 2003 ed ai
n. 20, n. 232, n. 265, n. 451, n. 548 e n. 610 del registro ordinanze
2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3,
n. 8, n. 14, n. 15, nella edizione straordinaria del 3 giugno 2004,
n. 24 e n. 27, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2004 il giudice
relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due analoghi giudizi di impugnazione, promossi
da due cittadini extracomunitari avverso i decreti di espulsione
tramite accompagnamento alla frontiera, il Tribunale di Vicenza e il
Tribunale di Prato, con ordinanze rispettivamente del 26 agosto 2003
(r.o. n. 1146 del 2003) e 18 novembre 2003 (r.o. n. 265 del 2004),
hanno sollevato - il primo in riferimento agli artt. 24, primo comma,
e 27, secondo comma, della Costituzione, e il secondo in riferimento
agli artt. 3 e 27 Cost. - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002,
n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro
irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui non consente di
procedere alla legalizzazione dei lavoratori extracomunitari in
posizione irregolare che siano stati semplicemente denunciati per uno
dei reati di cui agli artt. 380 e 381 del codice di procedura penale.
In punto di rilevanza i remittenti precisano che la questione
sollevata è decisiva nei rispettivi giudizi in quanto dal suo
eventuale accoglimento potrebbe derivare la disapplicazione del
provvedimento di espulsione impugnato che è teleologicamente
connesso con quello di rigetto dell'istanza di regolarizzazione cui
direttamente si riferisce la disposizione censurata.
Quanto al merito della questione, il primo degli indicati
remittenti ritiene che la norma in questione sia in contrasto con
l'art. 24, primo comma, Cost., in quanto l'interessato non è posto
in condizione di opporsi alla semplice denuncia, e con l'art. 27,
secondo comma, Cost., perchè sarebbe violata la presunzione di
innocenza che dovrebbe valere fino alla condanna definitiva. Il
Tribunale di Prato svolge analoga argomentazione in riferimento
all'art. 27 Cost. e soggiunge un profilo di censura riferito
all'art. 3 Cost., perchè vengono parificati i reati per i quali
l'arresto in flagranza è obbligatorio a quelli per i quali è
facoltativo - e cioè consentito solo dopo un esame sulla
pericolosità del soggetto e sulla gravità del fatto (art. 381,
comma 4, cod. proc. pen.) - in violazione dei principi di proporzione
ed adeguatezza su cui si fonda il principio di uguaglianza.
2. - Analoga questione è stata sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sezione staccata di
Brescia, con ordinanza del 7 novembre 2003 (r.o. n. 20 del 2004) e
dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto con ordinanza del
10 febbraio 2004 (r.o. n. 451 del 2004), nel corso di due giudizi
avverso il provvedimento prefettizio di rigetto della domanda diretta
ad ottenere la regolarizzazione di un rapporto di lavoro di cittadini
extracomunitari.
Entrambi i remittenti affermano la rilevanza della sollevata
questione nei rispettivi procedimenti e, quanto alla non manifesta
infondatezza, evocano parametri solo in parte coincidenti.
Infatti, le relative censure vengono riferite dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia ai seguenti parametri
costituzionali: art. 2 Cost., perchè il previsto collegamento alla
sola ricorrenza di una notitia criminis, neppure preventivamente
sottoposta ad una verifica seppure sommaria di fondatezza quale si
potrebbe avere con il rinvio a giudizio dell'interessato, comporta la
violazione della garanzia dei diritti inviolabili dell'uomo, sia come
singolo sia nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua
personalità; art. 3 Cost., in quanto del tutto irragionevolmente si
attribuisce un ruolo determinante ad un elemento - la semplice
denuncia - del tutto inidoneo rispetto alla finalità perseguita;
art. 4 Cost., in quanto il disposto collegamento tra la mera
esistenza di una notizia di reato e l'esclusione dalla possibilità
di ottenere la legalizzazione in oggetto si traduce in una violazione
del principio fondamentale di tutela del diritto al lavoro; art. 27
Cost., perchè si fanno discendere effetti potenzialmente definitivi
- quali la perdita del lavoro e il conseguente allontanamento dal
territorio nazionale - dalla semplice iscrizione nel registro delle
notizie di reato, violando il principio di cui al secondo comma
dell'art. 27 Cost. che riconnette la qualificazione di un soggetto in
termini di colpevolezza all'esistenza di una sentenza definitiva di
condanna, eludendo così anche il principio del giusto processo
contemplato nell'art. 111 della Costituzione.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto fa, invece,
esclusivo riferimento all'art. 3 Cost. sotto il profilo che si
differenziano automaticamente gli stranieri meritevoli di ottenere la
sanatoria rispetto a quelli immeritevoli in base alla semplice
esistenza di una notizia di reato, senza dare all'interessato la
possibilità di verificarne, in contraddittorio, l'attendibilità nel
corso del procedimento di regolarizzazione.
3. - La stessa questione viene sollevata dal Tribunale di
Catania, con ordinanza del 4 dicembre 2003 (r.o. n. 232 del 2004),
nel corso di un giudizio di impugnazione promosso da un cittadino
extracomunitario avverso il decreto di espulsione emanato nei suoi
confronti, con riguardo all'art. 33, comma 7, lettera c), della legge
30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), contenente una norma di contenuto eguale a
quella dell'art. 1, comma 8, lettera c), del d.l. n. 195 del 2002, da
applicare ai lavoratori domestici e assimilati.
Dopo aver affermato la rilevanza della questione sul presupposto
della sua incidenza in ordine all'accoglimento del ricorso contro il
provvedimento di espulsione, che rappresenta l'antecedente necessario
dell'intervenuto rigetto dell'istanza di regolarizzazione, il
remittente passa all'esame del merito della questione. Al riguardo,
egli ravvisa violazione: dell'art. 2 Cost., perchè il gravissimo
pregiudizio che lo straniero subisce fa sì che l'ordinamento non
appaia ispirato, sul punto, a principi di doverosa solidarietà;
dell'art. 3 Cost., per il trattamento irragionevolmente diverso di
situazioni giuridiche uguali; dell'art. 24 Cost., perchè lo
straniero patisce la censurata ingiustizia senza avere alcuna
possibilità di difendersi dalla denuncia, facendo valere la propria
innocenza; dell'art. 27 Cost., perchè viene violata la presunzione
di innocenza che dovrebbe valere fino alla condanna definitiva;
dell'art. 35 Cost., «perchè si incide in maniera grave e definitiva
sul diritto al lavoro nel nostro Paese di una persona che si trova
nelle condizioni previste dalla legge per avere riconosciuto quel
diritto»; dell'art. 41 Cost., perchè in modo del tutto illogico il
datore di lavoro viene costretto a rinunciare a mantenere alle
proprie dipendenze il lavoratore extracomunitario da lui scelto; ed
infine dell'art. 97 Cost., perchè la norma impugnata determina
nell'amministrazione un modo di procedere che non ne assicura
l'imparzialità, dal momento che la scelta dei lavoratori ammessi
alla sanatoria finirebbe per essere affidata al caso.
4. - Questione analoga a quella prospettata dal Tribunale di
Catania è stata sollevata, con riguardo alla medesima disposizione,
dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione
staccata di Brescia, con ordinanza del 12 febbraio 2004 (r.o. n. 548
del 2004) e dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con
ordinanza del 10 marzo 2004 (r.o. n. 610 del 2004), nel corso di due
giudizi instaurati da lavoratori extracomunitari, svolgenti in modo
irregolare un rapporto di lavoro compreso tra quelli cui si riferisce
l'art. 33 della legge n. 189 del 2002, avverso i provvedimenti
prefettizi di rigetto della domanda diretta ad ottenere la
legalizzazione dei suddetti rapporti di lavoro.
Dopo aver affermato la rilevanza della questione, i remittenti
fanno riferimento, quanto al merito della stessa, a parametri solo in
parte coincidenti.
Precisamente il Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia invoca altresì - oltre agli artt. 2, 3, 4 e 27 Cost., con
argomentazioni analoghe a quelle sviluppate nella propria precedente
ordinanza n. 20 del 2004 relativa all'art. 1, comma 8, lettera c),
del d.l. n. 195 del 2002 - i seguenti parametri: art. 13 Cost.,
perchè da una semplice denuncia deriva una lesione del diritto dello
straniero alla libertà personale; art. 16 Cost., per asserita
lesione del diritto dell'interessato alla libera circolazione;
art. 29 Cost., richiamato unitamente all'art. 2 Cost., in quanto la
disposizione censurata, utilizzando uno strumento del tutto
inadeguato rispetto al fine perseguito, verrebbe a sacrificare il
diritto dello straniero all'unità familiare.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, invece, si
limita a richiamare l'art. 3 Cost. sotto il profilo già illustrato
nella propria precedente ordinanza n. 451 del 2004 relativa
all'art. 1, comma 8, lettera c), del d.l. n. 195 del 2002, secondo
cui la disposizione censurata prevede che la semplice denuncia per
uno dei reati ivi indicati comporta automaticamente l'esclusione
dello straniero dal beneficio della regolarizzazione, senza
attribuire all'interessato la facoltà di ottenere, nel corso del
procedimento di regolarizzazione, la verifica dell'attendibilità del
contenuto della denuncia stessa.
5. - Nei giudizi promossi con le ordinanze n. 1146 del 2003,
n. 20 del 2004, n. 232 del 2004 e n. 610 del 2004 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
venga dichiarata infondata.
Osserva la difesa del Governo che le norme del d.l. n. 195 del
2002 hanno la finalità di consentire la regolarizzazione dei
lavoratori extracomunitari che, seppure illegalmente presenti nel
territorio dello Stato, svolgono attività di lavoro subordinato. La
presunzione di innocenza di cui all'art. 27 Cost. non esclude che il
legislatore possa valorizzare la presenza di una denuncia penale a
carico dello straniero, considerandola indice sintomatico di una
possibile inclinazione a delinquere, tanto più che la norma ha
individuato una ristretta serie di ipotesi, ossia quelle dei reati
per i quali è previsto l'arresto obbligatorio o facoltativo in
flagranza, nelle quali la presenza di una denuncia implica il rigetto
dell'istanza di regolarizzazione. Nè dovrebbe essere dimenticato,
secondo l'Avvocatura dello Stato, che la normativa del 2002 è
finalizzata a consentire la sanatoria del c.d. lavoro «nero», ossia
un'attività svolta da chi si è illegalmente introdotto nel
territorio dello Stato; non è irragionevole, perciò, che il
legislatore, nel disporre una normativa per la regolarizzazione di
situazioni illegali, abbia ritenuto di dover escludere soggetti che
versano in situazioni di un certo tipo, come quella di chi ha subito
una denuncia per alcuni reati.
Il testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, d'altra parte, prevede all'art. 17 la possibilità, per il
cittadino extracomunitario illegalmente presente nel territorio dello
Stato, di permanervi per il tempo necessario all'esercizio del
diritto di difesa.
Ne consegue che il riferimento alla semplice denuncia penale non
contrasta, di per sè, con i principi costituzionali, purchè la
denuncia «sia assunta non già come mero dato formale, bensì quale
effetto di una condotta materiale realizzata dal soggetto».

Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale di due norme - l'art. 33, comma 7, lettera c), della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), e l'art. 1, comma 8, lettera c), del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in
materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222 -
le quali vietano (1'art. 33, comma 7, citato con riguardo ai
lavoratori domestici e l'art. l, comma 8, citato con riguardo ai
dipendenti delle imprese) la regolarizzazione - chiamata «emersione»
o «legalizzazione» - della posizione lavorativa degli stranieri
extracomunitari che siano stati denunciati per uno dei reati per i
quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen. prevedono l'arresto
obbligatorio o facoltativo in flagranza.
Le norme suindicate sono denunciate, sotto diversi profili, per
contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 13, 16, 24, 27, 29, 35, 41 e 97
Cost., e tutti i remittenti hanno fornito motivazioni non
implausibili della rilevanza della questione nei rispettivi giudizi.
2. - Poichè la questione non si pone in termini diversi per i
lavoratori domestici e per i dipendenti da imprese, tutti i giudizi
vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3. - La questione è fondata con riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
Se è indubitabile che rientra nella discrezionalità del
legislatore stabilire i requisiti che i lavoratori extracomunitari
debbono avere per ottenere le autorizzazioni che consentano loro di
trattenersi e lavorare nel territorio della Repubblica, è altresì
vero che il suo esercizio deve essere rispettoso dei limiti segnati
dai precetti costituzionali. A prescindere dal rispetto di altri
parametri, per essere in armonia con l'art. 3 Cost. la normativa deve
anzitutto essere conforme a criteri di intrinseca ragionevolezza
(cfr. sentenze n. 62 e n. 283 del 1994).
Ora, nel nostro ordinamento la denuncia, comunque formulata e
ancorchè contenga l'espresso riferimento a una o a più fattispecie
criminose, è atto che nulla prova riguardo alla colpevolezza o alla
pericolosità del soggetto indicato come autore degli atti che il
denunciante riferisce. Essa obbliga soltanto gli organi competenti a
verificare se e quali dei fatti esposti in denuncia corrispondano
alla realtà e se essi rientrino in ipotesi penalmente sanzionate,
ossia ad accertare se sussistano le condizioni per l'inizio di un
procedimento penale.
Considerazioni analoghe sono alla base della sentenza n. 173 del
1997 la quale, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 47-ter, ultimo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354,
rilevò che era l'automatismo delle conseguenze ricollegate alla sola
denuncia a urtare contro il principio di ragionevolezza.
Le norme censurate fanno irragionevolmente derivare dalla
denuncia conseguenze molto gravi in danno di chi della medesima è
soggetto passivo, imponendo il rigetto dell'istanza di
regolarizzazione che lo riguarda e l'emissione nei suoi confronti
dell'ordinanza di espulsione; conseguenze tanto più gravi qualora
s'ipotizzino denunce non veritiere per il perseguimento di finalità
egoistiche del denunciante e si abbia riguardo allo stato di indebita
soggezione in cui, nella vigenza delle norme stesse, vengono a
trovarsi i lavoratori extracomunitari.
Si deve pertanto dichiarare, in riferimento all'art. 3 Cost.,
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate nella parte in
cui fanno derivare automaticamente il rigetto della istanza di
regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla presentazione
nei suoi confronti di una denuncia per uno dei reati per i quali gli
artt. 380 e 381 cod. proc. pen. prevedono l'arresto obbligatorio o
facoltativo in flagranza.
Restano assorbiti tutti gli altri profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 7,
lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla
normativa in materia di immigrazione e di asilo), e dell'art. 1,
comma 8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195
(Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro
irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui fanno derivare
automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del
lavoratore extracomunitario dalla presentazione di una denuncia per
uno dei reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen.
prevedono l'arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2005.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
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