1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 51 SENTENZA 10 - 18 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Capacita' giuridica e di agire - Amministrazione di sostegno - Competenza del console, in funzione di giudice tutelare, a nominare un amministratore di sostegno in favore dei cittadini residenti nella relativa circoscrizione - Mancata previsione - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, del diritto di azione, del principio del giudice naturale precostituito per legge e del diritto alla salute - Esclusione, attesa la praticabilita' di un'interpretazione conforme a Costituzione della disposizione censurata - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 200, art. 34. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 32. (010C0152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 34 del
decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 200
(Disposizioni sulle funzioni e sui poteri consolari), promosso dal
Console d'Italia a Spalato in funzione di Giudice tutelare nel
procedimento relativo a P.A., con ordinanza del 27 aprile 2009,
iscritta al n. 208 del registro ordinanze 2009, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 13 gennaio 2010 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 27 aprile 2009, il Console d'Italia di
Spalato ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio
1967, n. 200 (Disposizioni sulle funzioni e sui poteri consolari), in
relazione agli artt. 3, 24, 25 e 32 della Costituzione.
2. - Il rimettente, premette che la Signora S. K., cittadina
italiana, ha avanzato istanza al Console d'Italia a Spalato
affinchè, nella sua qualità di Giudice tutelare, nomini un
amministratore di sostegno che possa assistere nell'ordinaria
amministrazione il marito sig. P. A., recentemente trasferitosi in
Croazia per stare vicino alla moglie e alla figlia.
La richiedente ha precisato che il marito non è autosufficiente
e che tale circostanza era stata accertata dal Tribunale di Cagliari,
il quale, nell'ambito di un procedimento di interdizione, su proposta
del Pubblico ministero, aveva ritenuto sufficiente la nomina di un
amministratore di sostegno, nomina poi effettuata dal Giudice
tutelare. Secondo l'istante, l'amministratore di sostegno, in quanto
residente in Sardegna, non potrebbe però svolgere proficuamente il
proprio compito, poichè il marito si è trasferito in Croazia,
quindi ha «necessità di una tutela» in detto Paese, tutela che
«potrebbe concretizzarsi con la nomina di un nuovo amministratore di
sostegno stabilmente residente in detto Paese».
2.1. - Posta detta premessa, il rimettente deduce che l'istanza
sarebbe riconducibile all'art. 34 del d.P.R. n. 200 del 1967, il
quale stabilisce che «il capo di ufficio consolare di prima categoria
esercita nei confronti dei cittadini minorenni, interdetti,
emancipati e inabilitati residenti nella circoscrizione le funzioni
ed i poteri, in materia di tutela, di curatela, di assistenza
pubblica e privata nonchè di affiliazione, che le leggi dello stato
attribuiscono al giudice tutelare».
La lettera della norma attribuisce, tuttavia, detta competenza
soltanto in riferimento ai minorenni, agli interdetti, agli
emancipati ed agli inabilitati e non prevede che il console possa
esercitare le funzioni di giudice tutelare nei confronti della
«persona che, per effetto di una infermità ovvero di una menomazione
fisica o psichica, si trova nella impossibilità, anche parziale o
temporanea, di provvedere ai propri interessi», e cioè che possa
procedere alla nomina di un amministratore di sostegno, ai sensi
dell'art. 404 del codice civile, nel testo novellato dalla legge 9
gennaio 2004, n. 6 (Introduzione nel libro primo, titolo XII, del
codice civile del capo I, relativo all'istituzione
dell'amministrazione di sostegno e modifica degli articoli 388, 414,
417, 418, 424, 426, 427 e 429 del codice civile in materia di
interdizioni e di inabilitazione, nonchè relative norme di
attuazione, di coordinamento e finali).
Secondo il rimettente, siffatta omissione sarebbe irragionevole,
in quanto non prevede l'esercizio da parte del console delle funzioni
di giudice tutelare in favore del cittadino italiano che versa in una
situazione intermedia tra l'inabilitato e l'interdetto.
In particolare, l'art 34 del d.P.R. n. 200 del 1967, nella parte
in cui non attribuisce al console il potere di nominare un
amministratore di sostegno, violerebbe l'art. 3 Cost., poichè «solo
ad alcuni cittadini italiani all'estero bisognevoli di tutela -
ovverossia [a] quelli che rientrano nella fattispecie di cui all'art.
404 del codice civile - non permette di rivolgersi al console in
qualità di giudice tutelare». In ogni caso, anche qualora «tale
possibilità fosse comunque desumibile in modo interpretativo», la
norma sarebbe irragionevole, poichè «non consente al console, in
qualità di giudice tutelare, di intervenire nei loro confronti con
la nomina di un amministratore di sostegno, non permettendo così
agli stessi di usufruire di tale istituto», con la conseguenza che
essi «dovrebbero utilizzare il procedimento per ottenere
l'inabilitazione e la successiva nomina di un curatore da parte del
console come giudice tutelare».
La norma censurata violerebbe, altresì, l'art. 24 Cost., dato
che non permetterebbe ai cittadini italiani all'estero che rientrano
nella fattispecie dell'art. 404 del codice civile, «di agire
agevolmente in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi, davanti al console in qualità di giudice tutelare per
ottenere la nomina di un amministratore di sostegno», risultando
palese, esemplificativamente, la «difficoltà di un ricorso al
giudice tutelare in Italia da parte di un cittadino» che si trovi
all'estero in una località ubicata in un continente diverso
dall'Europa.
Sotto un ulteriore profilo, il citato art. 34 violerebbe l'art.
25 Cost., poichè «distoglie dal giudice naturale precostituito per
legge alcuni cittadini italiani all'estero bisognevoli di tutela -
ovverossia quelli che rientrano nella fattispecie di cui all'art. 404
del codice civile - ove lo stesso giudice è invece chiaramente
individuato nel console per altri cittadini italiani all'estero
bisognevoli di tutela e rientranti nelle categorie dei minori, degli
emancipati, degli inabilitati e degli interdetti», determinando una
disparità di trattamento e difficoltà in danno di una categoria di
cittadini italiani che si trovano all'estero.
Infine, il rimettente deduce che la norma censurata violerebbe
anche l'art. 32 Cost., in quanto il cittadino italiano per il quale
è stata chiesta la nomina dell'amministratore di sostegno vedrebbe
leso il proprio «diritto alla salute, date le sue personali precarie
condizioni mentali e di capacità di autogestione».
A suo avviso, il citato art. 34 sarebbe quindi costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui non prevede, «nell'ambito della
competenza del console in qualità di giudice tutelare per i casi
bisognevoli di una forma di tutela - la possibilità per lo stesso
console di servirsi dello strumento di nomina di un amministratore di
sostegno anche per tutelare i soggetti» ai quali sarebbe applicabile
l'art. 404 del codice civile, «e che, ovviamente, non siano stati
dichiarati interdetti o inabilitati dal tribunale italiano».
2.2. - Il console di Spalato deduce di avere anche «accertato
prima la necessità di tutela» ed «esaminato poi la possibilità di
addivenire in via interpretativa alla soluzione del problema in
questione».
A suo avviso, la possibilità di nominare un amministratore di
sostegno, in virtù della considerazione che «la competenza generale
di tutela di cui all'articolo 34» del d.P.R. n. 200 del 1967
«assorbe, ratione materiae, anche quello dello stadio di infermità
di natura parziale e/o temporanea come nel caso sottoposto» sarebbe,
tuttavia, preclusa dalla circostanza che ciò avrebbe comportato «un
conflitto di competenza con il giudice tutelare in Italia,
difficilmente risolvibile in via interpretativa», stante la mancata
previsione di un tale potere in detta norma.
Inoltre, la eventuale nomina di un curatore provvisorio avrebbe
comportato la richiesta di apertura di un procedimento di
inabilitazione, quindi l'inizio di un procedimento più invasivo
rispetto all'amministrazione di sostegno che il Tribunale di Cagliari
ha già ritenuto sufficiente, escludendo la sussistenza dei
presupposti per pronunciare l'interdizione o l'inabilitazione.
Secondo il console, la questione sarebbe rilevante, poichè
l'istanza non potrebbe essere decisa, senza la previa risoluzione
dell'incidente di costituzionalita'», dal momento che «solo la
trasposizione nel caso concreto del giudizio di legittimità
costituzionale» gli permetterà «di decidere se potrà o meno
definire la questione decretando la nomina di un amministratore di
sostegno».
2.3. - Il rimettente, nel dispositivo dell'ordinanza di
rimessione, espone, infine, di ritenere «necessaria e
improcrastinabile la tutela» della parte ed ha fatto perciò ricorso
«in via eccezionale alla norma speciale ed eccezionale costituita
dall'art. 61 del d.P.R. n. 200 del 1967. Pertanto, visto anche l'art.
34 e l'art. 62, del d.P.R. n. 200 del 1967, ha provveduto ad emanare
un provvedimento urgente temporaneo, ricorrendo agli artt. 361 e 424
del codice civile, nominando la moglie S. K. curatore provvisorio del
marito A. P., senza avvio del procedimento di inabilitazione».
Il console precisa di avere adottato questa soluzione, tenendo
conto che «in numerose sentenze la stessa Corte costituzionale si è
espressa nel senso che il giudice, nell'operare la ricognizione del
contenuto normativo della disposizione, deve sempre e costantemente
essere guidato dall'esigenza di rispetto dei precetti costituzionali
e quindi, ove un'interpretazione appaia confliggente con alcuno di
essi, è tenuto, soprattutto in mancanza di diritto vivente, ad
adottare letture alternative maggiormente aderenti al parametro
costituzionale altrimenti vulnerato» (nell'ordinanza è richiamata la
sentenza n. 149 del 1994).
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e,
comunque, infondata.
La difesa erariale deduce che, secondo la Corte di cassazione
(sentenza n. 13584 del 2006), l'amministrazione di sostegno
costituisce, nell'ambito delle misure di protezione delle persone
prive, in tutto o in parte, di autonomia, quella meno invasiva,
poichè può essere prevista solo per il compimento di determinati
atti, mentre il tutore ed il curatore si sostituiscono, sebbene con
diversa intensità, al soggetto tutelato.
Pertanto, benchè al console non sia consentita la pronuncia
dell'interdizione, una interpretazione costituzionalmente orientata
della norma censurata renderebbe possibile ritenere che egli possa
invece procedere alla nomina dell'amministratore di sostegno, in
virtù di una esegesi consentita dalla circostanza che l'art. 34 del
d.P.R. n. 200 del 1967 contiene un rinvio ampio a tutte le funzioni
attribuite al giudice tutelare, quindi, anche a quelle in tema di
amministrazione di sostegno.
La diversa conclusione sostenuta dal rimettente non sarebbe
corretta, in quanto affidata alla considerazione che essa
comporterebbe un conflitto di competenza con il Giudice tutelare,
svolta senza tenere conto che l'art. 413, primo e terzo comma, del
codice civile prevede la revoca dell'amministrazione di sostegno,
qualora sussistano i presupposti per disporne la cessazione, ovvero
se essa si riveli inidonea a realizzare la piena tutela del
beneficiario. La fattispecie sottoposta all'esame del console sarebbe
riconducibile a dette ipotesi, poichè il provvedimento è stato
chiesto in favore di un cittadino italiano che ha trasferito la
propria residenza in Croazia, quindi, non è più nelle condizioni di
avvalersi dell'amministratore di sostegno nominato in Italia.
D'altronde, la Corte di cassazione ha anche affermato che la
competenza a nominare l'amministratore di sostegno spetta al giudice
tutelare del luogo in cui la persona interessata ha la residenza o il
domicilio e che all'amministrazione di sostegno non è applicabile
l'art. 343, secondo comma, del codice civile, il quale disciplina il
trasferimento della tutela.
Pertanto, nella specie neppure sarebbe ipotizzabile un conflitto
di competenza, poichè, come si evince dall'art. 404 del codice
civile, la competenza a nominare l'amministratore di sostegno spetta
esclusivamente al giudice del luogo in cui l'interessato ha
trasferito la propria residenza o il proprio domicilio.

Considerato in diritto

1. - Il Console d'Italia di Spalato, nella sua qualità di
Giudice tutelare e nell'ambito di un procedimento relativo alla
nomina di un amministratore di sostegno, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 34 del decreto del Presidente della
Repubblica 5 gennaio 1967, n. 200 (Disposizioni sulle funzioni e sui
poteri consolari), nella parte in cui stabilisce che il capo di
ufficio consolare di prima categoria esercita nei confronti dei
cittadini minorenni, interdetti, emancipati e inabilitati residenti
nella circoscrizione le funzioni ed i poteri, in materia di tutela,
di curatela, di assistenza pubblica e privata nonchè di
affiliazione, che le leggi dello stato attribuiscono al giudice
tutelare, ma non prevede che egli possa «servirsi dello strumento di
nomina di un amministratore di sostegno».
A suo avviso, la norma censurata violerebbe l'art. 3 della
Costituzione in quanto non permette ai cittadini italiani all'estero,
che potrebbero avvalersi dell'amministrazione di sostegno, di
rivolgersi al console in qualità di giudice tutelare e, comunque,
qualora «tale possibilità fosse [...] desumibile in modo
interpretativo», non ragionevolmente, «non consente al console, in
qualità di giudice tutelare, di intervenire nei loro confronti con
la nomina di un amministratore di sostegno, non permettendo così
agli stessi di usufruire di tale istituto», con la conseguenza che
essi «dovrebbero utilizzare il procedimento per ottenere
l'inabilitazione e la successiva nomina di un curatore da parte del
console come giudice tutelare».
La disposizione in esame si porrebbe, poi, in contrasto con
l'art. 24 Cost., dato che non permetterebbe ai cittadini italiani
all'estero bisognevoli di tutela, i quali potrebbero fruire
dell'amministrazione di sostegno, di agire agevolmente in giudizio
per la tutela dei propri diritti, davanti al console in qualità di
giudice tutelare per ottenere la nomina di un amministratore di
sostegno, essendo palese la «difficoltà di un ricorso al giudice
tutelare in Italia da parte di un cittadino» che si trovi all'estero
in una località ubicata in un continente diverso dall'Europa.
Sussisterebbe, inoltre, la violazione dell'art. 25, Cost.,
poichè alcuni cittadini italiani residenti all'estero ed
abbisognevoli di tutela sarebbero distolti dal giudice naturale;
nonchè dell'art. 32 Cost., in quanto il cittadino italiano per il
quale è stata chiesta la nomina dell'amministratore di sostegno
vedrebbe leso il proprio «diritto alla salute, date le sue personali
precarie condizioni mentali e di capacità di autogestione».
2. - La questione non è fondata.
3. - Il rimettente ha richiesto alla Corte la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma censurata nella parte in
cui non prevede che egli possa «servirsi dello strumento di nomina di
un amministratore di sostegno». Nel far ciò, il giudice a quo ha
proceduto anche a verificare la possibilità di desumere il relativo
potere dalla norma, in via interpretativa, e, da un canto, ha
ritenuto ammissibile una siffatta esegesi; dall'altro, è giunto a
negare la praticabilità di tale soluzione esclusivamente per la
considerazione che ciò determinerebbe «un conflitto di competenza
con il giudice tutelare in Italia, difficilmente risolvibile in via
interpretativa».
In ordine a tali considerazioni, va ricordato che questa Corte ha
affermato che «la complessiva disciplina inserita dalla legge 9
gennaio 2004, n. 6 (Introduzione nel libro primo, titolo XII, del
codice civile del capo I, relativo all'istituzione
dell'amministrazione di sostegno e modifica degli articoli 388, 414,
417, 418, 424, 426, 427 e 429 del codice civile in materia di
interdizioni e di inabilitazione, nonchè relative norme di
attuazione, di coordinamento e finali), sulle preesistenti norme del
codice civile affida al giudice il compito di individuare l'istituto
che, da un lato, garantisca all'incapace la tutela più adeguata alla
fattispecie e, dall'altro, limiti nella minore misura possibile la
sua capacità; e consente, ove la scelta cada sull'amministrazione di
sostegno, che l'ambito dei poteri dell'amministratore sia
puntualmente correlato alle caratteristiche del caso concreto. Solo
se non ravvisi interventi di sostegno idonei ad assicurare
all'incapace siffatta protezione, il giudice può ricorrere alle ben
più invasive misure dell'inabilitazione o dell'interdizione, che
attribuiscono uno status di incapacità, estesa per l'inabilitato
agli atti di straordinaria amministrazione e per l'interdetto anche a
quelli di amministrazione ordinaria» (sentenza, n. 440 del 2005).
Ricostruito in tal modo il complesso normativo inscindibile, derivato
dalle modifiche della citata legge n. 6 del 2004, deve ritenersi che
l'ampia portata precettiva dell'art. 34, del d.P.R. n. 200 del 1967,
oggi censurato, non risulta di ostacolo ad un'esegesi che tenga conto
anche del mutato quadro normativo, il quale offre a chi si trovi
nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai
propri interessi uno strumento di assistenza che ne sacrifichi nella
minor misura possibile la capacità di agire. In questo senso la
disposizione in esame, riconducendo al potere giurisdizionale del
console, con clausola di chiusura, anche «le funzioni ed i poteri» -
così testualmente, in materia di «assistenza pubblica e privata» -
sembra consentire agevolmente, in virtù di un'interpretazione
evolutiva, di comprendere fra le funzioni attribuite quelle relative
ad un istituto più idoneo e flessibile quale l'amministrazione di
sostegno.
La giurisprudenza di legittimità ha, peraltro, in proposito
precisato che rispetto agli istituti della tutela e della curatela
l'ambito di applicazione dell'amministrazione di sostegno va
individuato con riguardo non già al diverso, e meno intenso, grado
di infermità o di impossibilità di attendere ai propri interessi
del soggetto carente di autonomia, quanto piuttosto «alla maggiore
idoneità di tale strumento di adeguarsi alle esigenze di detto
soggetto, in relazione alla sua flessibilità ed alla maggiore
agilità della relativa procedura applicativa» (Cass., sentenza n.
13584 del 12 giugno 2006).
Ciò posto, occorre ora verificare se quanto prospettato dal
rimettente in ordine al possibile determinarsi di un conflitto di
competenza non risolvibile in via interpretativa, sia effettivamente
di ostacolo a praticare l'interpretazione costituzionalmente
orientata della norma.
La situazione in esame riguarda l'eventuale problema della
competenza fra il giudice tutelare che ha disposto l'amministrazione
di sostegno in atto ed il console, in funzione di giudice tutelare,
che intende disporne la sostituzione. Una simile situazione ben
potrebbe determinarsi fra giudici tutelari nel territorio nazionale,
la qual cosa non induce a ritenere non praticabile la sostituzione
dell'amministratore di sostegno da parte del giudice tutelare
territorialmente competente. Anzi, pacificamente è riconosciuto che
la competenza a nominare l'amministratore di sostegno spetti al
giudice tutelare del luogo in cui la persona interessata ha la
residenza.
Deve quindi concludersi che l'ipotetica possibilità di un
conflitto di competenza fra il console ed il giudice tutelare
potrebbe semmai presentarsi come un mero inconveniente di fatto,
peraltro risolvibile con l'ordinario procedimento per conflitto di
competenza, ma non come un ostacolo giuridicamente rilevante
all'interpretazione costituzionalmente orientata, come invece
erroneamente ritenuto dal rimettente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio
1967, n. 200 (Disposizioni sulle funzioni e sui poteri consolari), in
relazione agli artt. 3, 24, 25 e 32 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola