1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 1990
N. 170 Ordinanza emessa il 14 novembre 1990 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sui ricorsi riuniti proposti da De Col Maria ed altra contro il comune di Azzano Decimo ed altra Edilizia e urbanistica - Interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari - Esenzione dal contributo (per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) - Applicabilita', secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, di tale esenzione alla ipotesi di demolizione e ricostruzione sulla stessa area dell'edificio - Mancata estensione anche all'ipotesi di demolizione e ricostruzione su area adiacente - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe - Imposizione di non dovuta prestazione patrimoniale. (Legge 28 gennaio 1977, n. 10, art. 9, lett. d)). (Cost., artt. 3 e 23). (091C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n.
566/1988 proposto da De Col Maria e De Col Ada; n. 841/1989 proposto
da De Col Ada; n. 842/1989 proposto da De Col Maria, rappresentate e
difese dall'avv. Ezio Trampus, presso lo studio del quale, in
Trieste, via Coroneo, 4, hanno eletto domicilio, come da mandato a
margine dei ricorsi, contro (quanto al ricorso n. 566/1988):
il comune di Azzano Decimo, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Steccanella e Luciano
Sampietro, presso lo studio del quale ultimo in Trieste, via S.
Francesco, 11, ha eletto domicilio, come da delibera consiliare n.
305 del 25 ottobre 1988, della g.m. 13 luglio 1989, n. 587
(rattificata dalla delibera consiliare n. 294 del 28 agosto 1989 e
delibera della g.m. n. 1086 del 19 dicembre 1989 integrativa della
precedente (ratificata con delibera consiliare 19 marzo 1990, n. 150)
e da procura ad litem a margine dei controricorsi;
la regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, non costituta in giudizio; e
contro (quanto ai ricorsi nn. 841/1989 e 842/1989: il comune di
Azzano Decimo, in persona del sindaco pro-tempore, come sopra
rappresentato e difeso; per l'annullamento: (quanto al ricorrso n.
566/1988):
dalla concessione edilizia n. 11/15-86 del 2 marzo 1988,
limitatamente alla parte in cui si determinano gli oneri di
costruzione, con declaratoria della gratuità della concessione e
conseguente condanna dell'amministrazione comunale alla restituzione
delle rate già riscosse, con rivalutazione monetaria e interessi
legali;
della delibera consiliare n. 251 del 25 ottobre 1982;
del d.p.g.r. n. 0281 del 23 giugno 1983 e di ogni altro decreto
del presidente della giunta regionale che disponesse la
corresponsione dei contributi per il rilascio di concessioni relative
ad interventi di demolizione e ricostruzione di edifici ex art. 9
della legge n. 10/1977, lettera d);
(quanto ai ricorsi nn. 841/1989 e 842/1989):
dell'ingiunzione di pagamento degli oneri ex artt. 3 e segg.
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, prot. n. 10194 del 28 settembre
1988;
Visti i ricorsi, notificati, rispettivamente, il 16 settembre
1988, il 13 dicembre 1989 e il 5 dicembre 1989 e depositati presso la
segreteria il 21 settembre 1988, il 15 dicembre 1989 e il 13 dicembre
1989 con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Azzano
Decimo, depositati il 26 settembre 1989 e il 2 gennaio 1990;
Viste le memorie prodotte dall'amministrazione resistente a
sostegno delle proprie difese;
Viste le proprie ordinanze nn. 30 e 31 del 20 gennaio 1990 di
rigetto delle istanze di sospensione del provvedimento impugnato con
i ricorsi nn. 841 e 842 del 1989;
Visti gli atti tutti delle cause;
Data per letta alla pubblica udienza del 14 novembre 1990 la
relazione del consigliere Italo Franco ed uditi, altresì, gli
avvocati Trampus per la parte ricorrente e Sbisà, in sostituzione di
Sampietro, per il comune;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Comproprietarie di un vetusto edificio adibito a propria
abitazione e bisognoso di ristrutturazione anche in funzione
antisismica e di miglioramenti igienici, le sorelle De Col chiedevano
al resistente comune, con istanze in data 18 dicembre 1984 e 2 giugno
1986, di demolire il vecchio fabbricato e di ricostruirne un altro
sostitutivo sul mappale adiacente (di loro proprieta'), con
trasferimento della cubatura preesistente. Le stesse chiedevano
contestualmente al comune se per tale ricostruzione erano dovuti i
contributi ex art. 3 della legge n. 10/1977. L'amministrazione
comunale, previa conforme deliberazione consiliare del 6 febbraio
1985 e parere favorevole della commissione edilizia del 29 aprile
1986, assentiva la richiesta demolizione e ricostruzione, comunicando
che sarebbe stata rilasciata la concesione e preannunciando - con
nota notificata il 16 marzo 1986 - che le interessate erano tenute a
versare gli oneri ex art. 3 della legge n. 10/1977, nell'importo che
sarebbe stato successivamente comunicato.
Seguivano la nota n. 190 del 30 luglio 1986, recante la
quantificazione di detti oneri (L. 11.831.500 per opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, L. 2.889.000 per costo di
costruzione, per un totale di L. 14.720.500), e indi la vera e
propria concessione edilizia, n. 190/1986 del 2 marzo 1988.
Le interessate, che avevano già versato alcune rate di siffatto
contributo, impugnavano tale ultima determinazione col ricorso n.
566/1988, deducendone l'illegittimità nella parte in cui con esso si
impone il versamento dei contributi predetti, che si assumono non
dovuti, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 10/1977. Del pari
denunciano l'illegittimità della delibera consiliare 25 ottobre
1982, n. 251 e dell'impugnato d.p.g.r., nella parte che eventualmente
impedisce il rilascio gratuito di concessioni edilizie, in violazione
delle esenzioni previste dalla legge.
Ad avviso delle ricorrenti, invero, l'imposizione di tali
contributi si fonda sul presupposto dei maggiori carichi urbanistici
connessi alla costruzione assentita, nel caso inesistenti dappoichè
preesisteva il vecchio fabbricato (di pari cubatura). Del resto,
soggiunge la rispettiva difesa, l'art. 9 della legge n. 10/1977
prescrive che nessun contributo è dovuto, tra l'altro per gli
interventi di restauro, risanamento, ristrutturazione ed ampliamento
in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari. Infine,
nessun aggravio viene arrecato al suolo della cennata attività
ricostruttiva.
Concludono le deducenti con la domanda di annullamento in parte
qua degli atti impugnati e di condanna del comune alla restituzione
delle somme riscosse, con rivalutazione e interessi.
Resisteva il comune eccependo l'inammissibilità, irricevibilità
ed infondatezza del gravame.
Successivamente, sul presupposto dell'omesso versamento dei
ripetuti contributi, il sindaco di Azzano Decimo ingiungeva alle
ricorrenti - con atto del 21 gennaio 1989, reso esecutorio dal pre-
tore di Pordenone il 28 settembre 1989 - il pagamento della
complessiva somma di L. 14.720.500, salva l'irrogazione di eventuali
sanzioni pecunarie per omesso o tardivo pagamento.
Insorgevano le interessate avverso tale ingiunzione, con
successivi separati ricorsi (nn. 841 e 842 del 1989), deducendone
illegittimità derivata per i medesimi vizi già censurati col
precedente gravame e chiedendone l'annullamento.
Ciascuna delle deducenti, con identici motivi di ricorso,
ribadiscono l'asssunta gratuità della concessione per la ripetuta
ricostruzione (assimilata all'ipotesi, espressamente esentata, dalla
ristrutturazione) chiedendone a questo giudice l'accertamento,
nell'ambito della giurisdizione esclusiva ex art. 16 della legge n.
10/1977.
Si costituiva anche in relazione a tali ricorsi il comune, il
quale, ricostruito in fatto lo svolgimento della vicenda, eccepiva in
primis l'inammissibilità del ricorso (eccezione evidentemente
riferita al precedente gravame), per non avere le interessate
impugnato nei termini l'originaria determinazione del contributo (con
atto in data 30 luglio 1986).
Nel merito eccepisce la p.a. resistente l'infondatezza, ritenendo
non ricorrere l'ipotesi di esenzione dai contributi ex artt. 3 e
segg. della legge n. 10/1977, sul rilievo che trattasi, in ogni caso,
di nuova costruzione, diversa per struttura e tipologia, oltretutto
ubicata su area diversa da quella ove insisteva l'edificio demolito
(con conseguente immutazione del suolo).
Le domande incidentali di sospensione dell'atto avversato con i
due successivi e identifici ricorsi venivano, intanto, respinte da
questo tribunale amministrativo.
Infine, con memorie conclusionali identiche per i tre ricorsi, il
comune ribadisce l'eccezione di tardività e inammissibilità, sul
rilievo che non è configurabile, nel caso, un'ipotesi di diritto
soggettivo; infatti, avendo la p.a. qualificato la fattispecie quale
nuova costruzione, non si può porre in discussione l'esistenza del
potere impositivo ex art. 9 della legge n. 10/1977, ma solo il suo
esercizio (cui si correla una posizione di interesse legittimo). Di
poi la rispettiva difesa riprende la già prospettata eccezione di
infondatezza nel merito, ulteriormente svolgendola.
All'udienza di trattazione i patroni delle parti hanno richiamato
i rispettivi scritti difensivi, ribadendo le rispettive domande ed
eccezioni, dopo di che le cause sono state introitate per la
decisione.
D I R I T T O
1. - Con coeva sentenza parziale è stata disposta la riunione dei
tre giudizi, per l'evidente connessione fra i medesimi.
Con la stessa sono state, altresì, risolte le questioni di rito,
rigettando le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità
sollevate dal resistente comune sotto diversi profili in relazione al
più antico dei tre ricorsi riuniti, rinviando al definitivo la
soluzione di ogni altra questione, nel merito e sulle spese, dopo la
risoluzione dell'incidente di costituzionalità.
2. - La risoluzione del punto di diritto attinente al merito della
controversia - residuata dopo la definizione delle questioni di rito
- è incentrata sull'applicabilità o meno, alla fattispecie, di una
delle ipotesi di esenzione dal contributo (oneri di urbanizzazione e
costo di costruzione) previste nell'art. 9 della legge 28 gennaio
1977, n. 10.
La parte ricorrente sostiene, al riguardo, che ricorre,
sostanzialmente, l'ipotesi di cui alla lett. d) del prefato art. 9
("interventi di restauro, di risanamento conservativo, di
ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di
edifici unifamiliari"). Sia pure ellitticamente, la rispetiva difesa
si richiama alla teorizzazione (in merito alla natura giuridica dei
ripetuti contributi ex art. 3 della legge n. 10/1977, a quanto ne
consta non ancora soddisfacente chiarita) che legittima la loro
imposizione sul presupposto del maggiore "incarico urbanistico"
derivante al suolo dalla costruzione assentita (teoria richiamata o
affermata da non poche sentenze dei giudici amministrativi).
Invero, nel caso di specie, essendo stata eretta la nuova
costruzione su area adiacente a quella ove insisteva il preesistente
edificio adibito ad abitazione (oltretutto con vantaggio della
collettività e dall'amministrazione comunale, conseguente alla
possibilità di allargare la strada stretta adiacente al vecchio
fabbricato, cosa segnalata al comune fin dalla prima domanda di
demolizione e ricostruzione), non vi sarebbero maggiori carichi
urbanistici, per l'identità di cubatura del vecchio e del nuovo
fabbricato, nè vi sarebbero aggravi o mutamento apprezzabile per il
suolo, su cui già insisteva il preesistente edificio.
Nell'esporre le proprie tesi (fondate sul richiamo di Consiglio di
Stato, sezione quinta, 29 maggio 1986, n. 287), la difesa attorea
implicitamente ricomprende l'intervento edilizio in questione
(demolizione e ricostruzione su area adiacente, di un edificio
adibito ad abitazione come quello preesistente, e di pari cubatura)
nell'ipotesi di ristrutturazione, con ampliamento massimo del 20%, di
cui alla lett. d) dell'art. 9 della legge n. 10/1977.
3. - Preliminarmente, anche se la questione non è posta da
nessuna delle parti, si rileva (a fini chiarificatori) che non è
legittimo - allo scopo di verificare se sussista o meno la ricorrenza
dell'esecuzione ex art. 9 della legge n. 10/1977 - fra oneri di
urbanizzazione e costo di costruzione (le due componenti contemplate
dall'art. 3 e diversamente disciplinate, rispettivamente, dagli artt.
5 e 6 della medesima legge). Invero, l'esenzione è contemplata
dall'art. 9 - in relazione alle varie ipotesi elencate - per "il
contributo di cui al precedente art. 3" (vale a dire nella sua
totalita'). In secondo luogo, deve rilevarsi che, fra le varie
ipotesi di gratuità della concessione (di cui al ripetuto art. 9),
non è contemplato espressamente il caso della ricostruzione (seguita
alla totale demolizione di edificio preesistente).
È stata, a giurisprudenza che, chiamata a pronunciarsi sulla
questione, ha stabilito, con orientamento assolutamente prevalente,
doversi fare rientrare varie specie di ricostruzione nell'(elastico)
concetto di ristrutturazione, a fini evidentemente equitativi, in
ciò richiamando a volte anche l'art. 31 della legge 5 agosto 1978,
n. 457. Questa norma, invero, espressamente prevede che l'organismo
edilizio risultante dalla ristrutturazione possa essere "in tutto o
in parte diverso dal precedente" (si vedano, al riguardo: Consiglio
di Stato, sezione quinta, 21 dicembre 1984, n. 958; idem, 17 ottobre
1987, n. 637; idem 11 maggio 1989, n. 275).
Alla luce del richiamato orientamento il collegio potrebbe
pervenire all'accoglimento della tesi della gratuità dell'intervento
di demolizione e integrale ricostruzione, ricorrendone tutti gli
altri presupposti. Tuttavia, non ritiene di poterlo fare senz'altro
nel caso di specie, in considerazione di un elemento peculiare dello
stesso e consistente nella già evidenziata circostanza che la
ricostruzione è avvenuta su area diversa (per quanto adiacente a
quella ove insisteva il preesistente fabbricato, in più col ripetuto
vantaggio per l'amministrazione comunale e la collettività, per la
rilevata posssibilità di allargamento della strada).
Ciò non ritiene il collegio, in considerazione del fatto che già
la rilevata ricomprensione della ricostruzione nell'ipotesi di
ristrutturazione, con l'estendere, in tal modo, l'esonero per
quest'ultima espressamente prevista dalla norma, è stata ottenuta
dalla giurisprudenza in via interpretativa. A una successiva
estensione ad ipotesi ancora ulteriori (come quella in discussione)
potrebbe pervenirsi ancora una volta con un'operazione ermeneutica,
ma, per così dire, di secondo livello. Ciò sembra al collegio
andare troppo oltre la lettera della norma (di cui si postula
l'estensione).
Ciò nondimeno, sembrando sussistere un'affinità (se non
identita') di ragioni giustificatrici della gratuità della
concessione fra le ripetute ipotesi, il collegio medesimo ritiene di
non poter negare, nel caso di specie, la richiesta estensione.
Invero, sembra ricorrere una simile affinità, non tanto e non solo
sotto il profilo dell'inclusione della fattispecie della (demolizione
e successiva) ricostruzione nell'ipotesi di ristrutturazione (ciò
che è un risultato già attinto dalla giurisprudenza, come si è
visto), quanto sotto il profilo della non immutazione dello stato del
territorio, nonchè dei carichi urbanistici non ulteriormente gravati
dalla nuova costruzione.
Infatti, sembra fuori discussione che, essendo il nuovo edificio
adibito ad abitazione come quello preesistente, e in più della
medesima cubatura rispetto a quello, non risulta di certo un maggior
carico urbanistico dalla nuova costruzione sia per quanto attiene
alle opere di urbanizzazione primaria che secondaria, del resto nella
specie entrambe già esistenti. Il fatto che essa non sorge sulla
stessa area su cui insisteva il precedente edificio, ma su altra
immediatamente adiacente (evidentemente ricompresa in zona
classificata allo stesso modo dagli strumenti urbanistici, ciò che
può pacificamente dedursi dall'assenza di qualsivoglia eccezione al
riguardo, oltre che da una ragionevole induzione), non muta in
maniera apprezzabile la situazione. Insomma, sembra potersi affermare
che, contrariamente alla tesi sostenuta dal comune (trattarsi, cioè,
di costruzione diversa e nuova rispetto alla precedente), nel caso di
specie una inscindibile connessione fra la nuova e la vecchia
abitazione sia senz'altro ravvisabile in senso giuridico, finanche
negli stessi atti del comune (solo in senso fisico o materiale è
ravvisabile una autonomia o indipendenza fra i due edifici, sotto il
profilo giuridico potendo, invece, sostenersi che non si tratta di
nuova costruzione).
Per quanto concerne la giurisprudenza, affermano il principio che,
ove non vi sia immutazione dei carichi urbanistici preesistenti (pur
in presenza di mutamento di destinazione), non è dovuto il
contributo ex art. 3: Consiglio di Stato, sezione quinta, 29 maggio
1986, n.287; idem, 27 dicembre 1988, n. 852; t.a.r. Brescia, 10
dicembre 1987, n. 1081; t.a.r. Perugia, 25 novembre 1983, n. 595.
Tuttavia, al risultato favorevole alle ricorrenti si è
dell'avviso che si possa pervenire solo a seguito della risoluzione
della questione di costituzionalità dell'art. 9 della ripetuta legge
n. 10/1977, lett. e), che il collegio solleva d'ufficio. Invero,
l'incostituzionalità di tale norma sembra sussistere nella parte in
cui non ricomprende nella previsione di esenzione, accanto
all'ipotesi di ristrutturazione e ampliamento nei limiti del 20%,
anche quella della integrale ricostruzione del fabbricato demolito
(adibito ad abitazione unifamiliare), eventualmente anche su area
immediatamente adiacente non diversamente classificato dal p.r.g.
La questione di costiutuzionalità non sembra manifestamente
infondata, dal momento che, se la ragione giustificatrice
dell'imposizione dei contributi connessi al rilascio di concessione
edilizia è legata (almeno in parte preponderante, in assenza di
ulteriori specificazioni legislative e alla stregua dei risultati
raggiunti dalla giurisprudenza) al maggior carico urbanistico e alla
trasformazione del suolo su cui sorge la costruzione, in via
puramente logica e conseguenziale, la norma che prevede esecuzioni ed
esoneri da tali contributi non poteva non ricomprendere, accanto alle
varie ipotesi di ristrutturazione, anche quella della demolizione con
integrale ricostruzione dell'edificio preesistente anche se
ricostruito su area adiacente a quella ove insisteva il vecchio
fabbricato. La mancanza di tale previsione esonerativa tanto più
vistosa, ove si rifletta sul fatto che la legge ha inteso esonerare
oltre alle ristrutturazioni, anche gli ampliamenti (nei limiti del
20%, senza peraltro specificare se tale percentuale vada riferita
alla superficie del volume).
Insomma la norma sembra palesemente carente e come tale fonte di
sperequazione fra i soggetti che chiedono di ristrutturare soltanto,
ovvero di ampliare entro il ripetuto limite, e chi chiede di
abbattere totalmente le abitazioni vetuste cadenti e insufficienti
anche sotto il profilo igienico, eventualmente anche su area
adiacente. Sussiste, pertanto, sotto l'evidenziato profilo, contrasto
fra la lett. d) dell'art. 9 della legge n. 10/1977 e l'art. 3 della
Costituzione. Contrasto sussiste, altresì, con l'art. 23 della
Costituzione, nei limiti in cui l'espressione testuale della lett. d)
del ripetuto art. 9 della legge n. 10/1977 impone alle deducenti una
prestazione patrimoniale che si può fondamente ritenere non dovuta,
per le ragioni suesposte. Il collegio, conseguenzialmente, solleva
d'ufficio la questione di costituzionalità della norma citata, nei
termini suesposti.
Per quanto attiene alla rilevanza della proposta questione ai fini
della decisione, sembra evidente che, ove la Corte costituzionale
accedesse alla tesi dell'incostituzionalità, seguirebbe, con la
fondatezza delle prospettazioni attoree, l'accoglimento dei ricorsi.
In caso contrario gli stessi dovrebbero essere rigettati.
Va disposta, conclusivamente, la sospensione dei giudizi riuniti e
la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinchè si
pronunci sulla proposta questione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, lett. d), della legge 28
gennaio 1977, n. 10, nei sensi precisati in motivazione, per
contrasto con gli artt. 3 e 23 della Costituzione;
Sospende il giudizio sui tre ricorsi in epigrafe, riuniti con
coeva sentenza parziale, e ordina l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria di curare la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri. La stessa segreteria dovrà inoltre comunicare la stessa
alla Camera dei deputati e a Senato della Repubblica.
Così deciso in Trieste, nelle camere di consiglio del 14 novembre
1990.
Il presidente: PELLINGRA
L'estensore: FRANCO
91C0333