1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 17-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2014
Ordinanza del 20 maggio 2014 emessa dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti promossi da K.N. contro INPS ed altri. Straniero - Pensioni o indennita' di accompagnamento per ciechi assoluti e assegno sociale maggiorato - Condizioni - Titolarita' della carta di soggiorno - Lesione del principio di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee a seguito di pronunce della Corte costituzionale (sent. nn. 40/2013, 329/2011, 187/2010, 306/2000) - Violazione di norme di diritto internazionale generalmente riconosciute - Lesione della garanzia assistenziale - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 38 e 117, primo comma, in relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 17-9-2014)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione lavoro

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Federico Roselli - Presidente;
Dott. Pietro Venuti - Consigliere;
Dott. Umberto Berrino - Consigliere;
Dott. Rosa Arienzo - Consigliere;
Dott. Giulio Fernandes - Rel. Consigliere.
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
2439-2010 proposto da: K. N. C.F. elettivamente domiciliata in Roma,
via Monte Zebio 30, presso lo studio dell'avvocato Camici Giammaria,
che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato Breschi Daniela,
giusta delega in atti; ricorrente;
Contro I.N.P.S. - IStituto Nazionale della Previdenza Sociale
C.F. 80078750587, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria 29, presso
l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli
avvocati Pulli Clementina, Riccio Alessandro, Valente Nicola, giusta
delega in atti; ricorrente;
Nonchè contro Ministero dell'economia e delle finanze, comune di
Pistoia, regione Toscana; intimati;
Sul ricorso 6219-2010 proposto da: K. N. C.F. elettivamente
domiciliata in Roma, via Monte Zebio 30, presso lo studio
dell'avvocato Camici Giammaria, che la rappresenta e difende
unitamente all'avvocato Breschi Daniela, giusta delega in atti;
ricorrente;
Contro I.N.P.S. - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
C.F. 80078750587, in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria 29, presso
l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli
avvocati Pulli Clementina, Riccio Alessandro, Valente Nicola, giusta
delega in calce alla copia notificata del ricorso; resistente con
mandato;
Avverso la sentenza n. 2/2009 della Corte d'appello di Firenze,
depositata il 23 gennaio 2009 r.g.n. 981/2007 + 1;
Avverso la sentenza n. 263/2009 della Corte d'appello di Firenze,
depositata il 4 marzo 2009, R.G.N. 997/2008;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
29 gennaio 2014 dal Consigliere Dott. Giulio Fernandes;
Udito l'Avvocato, Camici Giammaria;
Udito l'Avvocato Pulli Clementina;
Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.
Alberto Celeste, che ha concluso per: rimessione alla Corte
costituzionale o in subordine accoglimento del secondo motivo,
rigetto del primo.

Fatto

Il Tribunale di Pistoia con sentenze nn. 207 e 208 dell'anno 2007
riconosceva a K. N. - cittadina extracomunitaria legalmente
soggiornante in Italia - il diritto all'assegno sociale maggiorato
nonchè alla pensione ed all'indennità di accompagnamento per ciechi
assoluti con decorrenza rispettivamente dal giugno 2004 e dal marzo
2005 (prestazioni queste già attribuite in via amministrativa dal
dicembre 2006, ossia da quando la K. aveva ottenuto la carta di
soggiorno in virtù del conseguimento da parte di suo figlio della
cittadinanza italiana).
Tale decisione veniva riformata, su gravame dell'INPS, dalla
Corte di appello di Firenze con sentenza del 23 gennaio 2009) di
rigetto della domanda della K.
La Corte di merito osservava che l'appellata aveva ottenuto la
carta di soggiorno con decorrenza dal quinquennio della sua costante
permanenza in Italia, essendo soggiornante (per ricongiungimento
familiare) dal 16 febbraio 2001, ed infatti prima del decorso di tale
periodo non avrebbe potuto conseguire detta carta ai sensi del
disposto dell'art. 80, comma 19, del d.lgs. n. 388 del 23 dicembre
2000. Evidenziava, quindi, che la sentenza della Corte costituzionale
n. 306 del 2008 - nel dichiarare la incostituzionalità del citato
art. 80, co. 19, e delle disposizioni normative collegate nella parte
in cui escludevano che l'indennità di accompagnamento, di cui
all'art. 1 della L. 11 febbraio 1980 n. 18, potesse essere attribuita
agli stranieri extracomunitari soltanto perchè essi non risultavano
in possesso dei requisiti di reddito già stabiliti per la carta di
soggiorno (ed ora previsti, per effetto del decreto legislativo 8
gennaio 2007 n. 3 per il permesso di soggiorno CE per i soggiornanti
di lungo periodo) - aveva argomentato che era legittima la
limitazione all'accesso ai benefici assistenziali sempre che non
fosse palesemente irragionevole od arbitraria, tale essendo quella
che subordinava detto accesso al possesso di un determinato reddito.
Partendo, dunque, da tale rilievo la Corte di merito riteneva che era
ragionevole condizionare il riconoscimento delle prestazioni
assistenziali richieste nella presente controversia alla sussistenza
degli altri requisiti richiesti per ottenere la carta di soggiorno e,
in particolare, a quello della durata minima di soggiorno, indice
evidente di una stabile residenza nel territorio dello Stato.
Sottolineava che tale limitazione non era in contrasto con il divieto
di discriminazione di cui all'art. 14 CEDU, divieto che doveva
trovare applicazione nell'ordinamento che aveva recepito le
disposizioni CEDU con il rispetto del cd. criterio del margine di
apprezzamento, come univocamente affermato dalla stessa Corte di
Strasburgo. Ed infatti, in ossequio a tale criterio, il divieto di
discriminazione - da considerare come norma parametro di
costituzionalità delle norme interne con esso contrastanti
attraverso l'art. 117 Cost. - non andava inteso in senso assoluto,
bensì come principio di non discriminazione irrazionale o
sproporzionata. Con la conseguenza che la previsione normativa
dell'art. 80, co. 19, non presentava profili di irragionevolezza o
sproporzione nel prevedere, quale presupposto per l'attribuzione di
una serie di benefici economici, che lo straniero avesse manifestato
la volontà concreta di vivere in Italia soggiornandovi per un
congruo periodo.
In altro giudizio il Tribunale di Firenze, con sentenza del 31
marzo 2008, rigettava la domanda proposta dalla K. intesa ad ottenere
il riconoscimento del diritto all'assegno sociale maggiorato nonchè
alla pensione ed all'indennità di accompagnamento per ciechi
assoluti con decorrenza dalla data delle domande amministrative -
rispettivamente dal 30 maggio 2001 e 30 marzo 2001 - fino alla data
dell'avvenuto riconoscimento in via amministrativa (come detto, nel
dicembre 2006).
La Corte di appello di Firenze, con sentenza del 4 marzo 2009,
rigettava il gravame proposto dalla K. confermando la decisione del
primo giudice sulla scorta della stessa motivazione sopra riportata
della decisione in data 23 gennaio 2009.
Con separati ricorsi, entrambi affidati a due motivi, la K. ha
chiesto la cassazione delle due decisioni della Corte territoriale.
In entrambi i giudizi ha resistito con controricorso l'INPS.
La ricorrente ha depositato memorie ex art. 378 c.p.c..

Diritto

Preliminarmente, i ricorsi vanno riuniti per evidenti ragioni di
connessione soggettiva ed oggettiva (stante la identità dei motivi)
ai sensi dell'arte 274 c.p.c..
Con il primo motivo di ricorso si deduce omessa ed insufficiente
motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio,
per aver la Corte di appello erroneamente ritenuto che la carta di
soggiorno fosse stata rilasciata alla ricorrente dopo il decorso di
cinque anni di permanenza in Italia, laddove il rilascio era avvenuto
ai sensi dell'art. 9, comma 2, T.U. n. 286/1998 in quanto la K. ara
madre di cittadino italiano (avendo il di lei figlio conseguito la
cittadinanza italiana nel febbraio 2005).
Si argomenta che da tale errata valutazione dei presupposti di
fatto del conseguimento della carta di soggiorno era derivata una
altrettanto non corretta impostazione della questione giuridica
trattata nell'impugnata sentenza.
Viene, quindi, censurato l'assunto secondo il quale la
concessione della carta di soggiorno, nella disciplina vigente
ratione temporis, presuppone necessariamente, oltre al possesso dei
requisiti reddituali, anche la prolungata permanenza nel territorio
italiano, visto che sono contemplate altre ipotesi di rilascio che
prescindevano del tutto dal requisito della residenza prolungata (ad
es., allo straniero coniuge o figlio minore o genitore conviventi di
un cittadino italiano o di cittadino di uno Stato dell'Unione Europea
residente in Italia).
Con il secondo motivo viene dedotta violazione e falsa
applicazione di norme di diritto, in particolare dell'art. 80 co. 19
L. n. 388/2000.
Si evidenzia che l'impugnata sentenza - partendo dal rilievo che
la decisione della Corte Cost. n. 306/2008 di incostituzionalità
dell'art. 80, co. 19, cit. avesse censurato la sola irragionevolezza
del requisito reddituale, senza necessariamente travolgere l'intero
impianto normativo - aveva erroneamente considerato
costituzionalmente legittima la disposizione in esame laddove
subordina la concessione delle provvidenze economiche al presupposto
della prolungata residenza nel territorio dello Stato.
In effetti, invece, la Corte di merito avrebbe dovuto valutare la
diversa questione di diritto, cioè se il possesso della carta di
soggiorno (ritenuto emblematico della volontà di stabile permanenza
nel territorio dello Stato) potesse assumere efficacia discriminante
ai fini dell'accesso agli invocati benefici, ovvero se la distinzione
posta dall'ordinamento tra cittadini e stranieri, pur non
occasionalmente residenti ma sprovvisti di tale titolo di soggiorno,
risultasse costituzionalmente illegittima in quanto irragionevole,
arbitraria e sproporzionata anche in relazione ai principi sanciti
nell'art. 14 della CEDU ed all'art. 1 del Protocollo Addizionale.
Si conclude, quindi, il motivo chiedendo, ove questa Corte non
ritenga di poter accedere ad una interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 80 co. 19 cit., di sollecitare nuovamente un
intervento della Corte costituzionale perchè venga dichiarata la
illegittimità costituzionale dell'art. 80 comma 19 cit. «...per
contrasto con gli art. 2, 3, 10 38 e con l'art. 117 comma 1 Cost. in
relazione al principio di uguaglianza e non discriminazione sancito
dalla CEDU e dalla Carta di Nizza anche con riferimento a prestazione
di sicurezza sociale (ivi comprese quelle non contributive), nella
parte in cui la censurata disposizione impone irragionevolmente il
possesso della Carta di soggiorno (oggi permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo) ai fini della concessione dell'assegno
sociale e delle altre provvidenze per invalidi civili (nella
fattispecie ciechi civili assoluti), da parte di stranieri
regolarmente e non episodicamente soggiornanti in Italia, anzichè
richiedere semplicemente il soggiorno regolare e non episodico...».
Orbene, osserva il Collegio che entrambi i motivi risultano
logicamente connessi e sono da trattare congiuntamente in quanto
censurano le impugnate sentenze sostanzialmente per non avere
riconosciuto le prestazioni richieste dalla K. solo ed unicamente
perchè a ciò ostava il disposto dell'art. 80, comma 19, della legge
n. 388 del 2000, non essendo la predetta in possesso della carta di
soggiorno, stante la incontestata ricorrenza di tutti gli altri
requisiti richiesti dalla normativa per poter accedere alle
prestazioni invocate.
È, dunque, evidente la rilevanza della questione di
costituzionalità del citato art. 80, comma 19, L. n. 388/2000 nel
presente giudizio questione che, per quanto si dirà, non è
manifestamente infondata.
L'art. 80, comma 19 cit. prevede che «Ai sensi dell'art. 41 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concesse
alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri
che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre prestazioni e
servizi sociali l'equiparazione con i cittadini italiani è
consentita a favore degli stranieri che siano almeno titolari di
permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno. Sono fatte
salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18 giugno
1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448, e successive modificazione». L'art. 41 del d.lgs. n. 286/1998
a sua volta dispone: «Gli stranieri titolari della carta di soggiorno
o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno,
nonchè i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro
permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini
della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro
che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i
sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli
indigenti.». La «carta di soggiorno», regolata dall'art. 9 del d.lgs.
n. 286/1998 - ora permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo - come modificato dall'art. 1. d.lgs. n. 3/2007, richiede per
il suo rilascio, tra l'altro, il «possesso, da almeno cinque anni, di
un permesso di soggiorno in corso di validita'».
Come è noto la giurisprudenza costituzionale si è occupata
dell'art. 80, comma 19 L. 388/1988 cit. ritenendo costituzionalmente
illegittima la restrizione dell'ambito applicativo della disciplina,
in riferimento a diverse prestazioni assistenziali di volta in volta
interessate (l'indennità di accompagnamento, l'assegno di
invalidità, la pensione di inabilità, l'indennità di frequenza,
tra le quali non vi sono quelle per cui è causa, come di seguito
precisato).
La Corte ha evidenziato che l'irragionevole differenziazione di
trattamento viola gli articoli 2, 3, 10, 32 e 38, incidendo sul
diritto alla salute, inteso anche come diritto ai possibili rimedi
alle menomazioni prodotte da patologia di non lieve importanza, e sul
principio di non discriminazione degli stranieri regolarmente
soggiornanti nella garanzia dei diritti fondamentali della persona,
che rientra tra le norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute.
Ha sottolineato che al legislatore italiano è consentito dettare
norme, non palesemente irragionevoli e non contrastanti con gli
obblighi internazionali, che regolino l'ingresso e la permanenza
degli extracomunitari in Italia e può subordinare altresì, non
irragionevolmente, l'erogazione di determinate prestazioni - non
inerenti a rimediare a gravi situazione di urgenza - alla circostanza
che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel
territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di
non breve durata. Però, una volta che il diritto a soggiornare alle
condizioni predette non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini. In questo ambito, la
Corte ha, nelle prime pronunce (sent. nn. 306/2008, 11/2009),
evidenziato l'incongruenza del legislatore nel subordinare la
prestazione assistenziale a titoli di soggiorno che presuppongono un
reddito, mentre nelle ultime pronunce (a partire dal 2010, sent. nn.
187/2010, 329/2011, 3/2013) ha inquadrato la problematica nel
riconoscimento dei bisogni primari della persona e nei suoi diritti
fondamentali, alla luce della CEDU e della relativa giurisprudenza.
In particolare con sentenza n. 40 del 2013 la Corte è tornata ad
occuparsi della legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, «nella parte in cui subordina
la concessione della indennità di accompagnamento al possesso della
carta di soggiorno, e dunque anche al requisito della durata del
soggiorno medesimo nel territorio dello Stato» dichiarandone
l'illegittimità costituzionale laddove subordina al requisito della
titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della indennità
di accompagnamento di cui all'art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n.
18 e della pensione di inabilità di cui all'art. 12 della legge 30
marzo 1971, n. 118. Ha osservato la decisione che in ragione delle
gravi condizioni di salute dei soggetti di riferimento, portatori di
handicap fortemente invalidanti (in uno dei due giudizi a quibus si
tratta addirittura di un minore), vengono infatti ad essere coinvolti
una serie di valori di essenziale risalto - quali, in particolare, la
salvaguardia della salute, le esigenze di solidarietà rispetto a
condizioni di elevato disagio sociale, i doveri di assistenza per le
famiglie -, tutti di rilievo costituzionale in riferimento ai
parametri evocati, tra cui spicca l'art. 2 della Costituzione - al
lume, anche, delle diverse convenzioni internazionali che parimenti
li presidiano - e che rendono priva di giustificazione la previsione
di un regime restrittivo (ratione temporis, così come ratione
census) nei confronti di cittadini extracomunitari, legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato da tempo apprezzabile ed in
modo non episodico, come nei casi di specie.
Ciò detto, va rilevato che i medesimi principi affermati nella
riportata giurisprudenza della Corte costituzionale non possono non
valere anche con riferimento alle prestazioni assistenziali,
richieste nel giudizio principale, della pensione di inabilità per
ciechi assoluti istituita dall'art. 8 della legge 10 febbraio 1962,
dell'indennità di accompagnamento per ciechi assoluti istituita con
l'art. 1 della legge 28 marzo 1968 n. 406 - attualmente prevista
dall'art. 1 della legge 21 novembre 1988 n. 508 - e per l'assegno
sociale di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335, all'art. 3, comma 6
maggiorato dall'art. 38 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 del 2001,
art. 38.
Ed infatti, tanto la pensione di inabilità per ciechi assoluti
che l'assegno sociale maggiorato sono destinati non già ad integrare
il minor reddito dipendente dalle condizioni soggettive, ma a fornire
alla persona un minimo «sostentamento» idoneo ad assicurarne la
sopravvivenza. Così come l'indennità di accompagnamento per ciechi
assoluti è una provvidenza che attiene anch'essa ai diritti
fondamentali presupponendo una condizione fisica gravemente menomata
e costituisce uno strumento previdenziale di carattere «essenziale»
agli effetti della tutela degli interessi coinvolti, ed un rimedio
destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei «bisogni
primari» inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana,
che è compito della Repubblica promuovere e salvaguardare.
Riguardo a tale ultima prestazione è il caso di sottolineare che
essa è prestazione diversa dalla indennità di accompagnamento
prevista per coloro nei cui confronti sia stata accertata una totale
inabilità per affezioni fisiche o psichiche e l'impossibilità di
deambulare senza l'aiuto permanente dì un accompagnatore o, non
essendo in grado di compiere gli atti della vita, di avere bisogno di
assistenza continua (è di importo maggiore e le due indennità
possono essere cumulate ai sensi dell'art. 2 della legge 31 dicembre
1991 n. 429).
Quanto all'assegno sociale maggiorato va pure precisato che
l'art. 20, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 è inapplicabile «ratione temporis» nel
giudizio principale.
Per quanto esposto il Collegio ritiene necessaria la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale dovendosi precisare che, avuto
riguardo al tenore letterale delle norme sospettate di
incostituzionalità, non è possibile fornire una interpretazione
costituzionalmente orientata delle stesse nè ritenere che siano
state ormai espunte dall'ordinamento sulla base delle pronunce già
emesse dal Giudice delle Leggi, aventi efficacia limitata alle
prestazioni, di volta in volta esaminate.
Peraltro, neppure è poi possibile procedere alla disapplicazione
delle norme interne in contrasto con l'art. 14 CEDU rappresentando
quest'ultima solo una «norma di principio» (non «self executing») ed
alla luce dell'orientamento, ormai consolidato, della Corte
costituzionale secondo cui le previsioni della Convenzione non hanno
efficacia diretta nel nostro ordinamento (cfr. tra le varie, Corte
Cast. sent. nn. 80 del 2011, 348 e 349 del 2007).
Del resto, anche la Corte di Giustizia (CGUE, sentenza Kamberaj
del 24 marzo 2012, nella causa c-571 /10) ha affermato che il rinvio
operato dall'art. 6 , paragrafo 3 TUE alla CEDU non impone al giudice
nazionale, in caso di conflitto tra una norma di diritto nazionale e
detta convenzione, di applicare direttamente le disposizioni di
quest'ultima, disapplicando la norma di diritto nazionale in
contrasto con essa.

P. Q. M.

La Corte, riuniti i ricorsi, dichiara non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 80,
comma 19, della legge 23 novembre 2000 n. 388 nella parte in cui
subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la
concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio
dello Stato della pensione e della indennità di accompagnamento per
ciechi assoluti e dell'assegno sociale maggiorato.
Dispone la sospensione dei procedimenti riuniti nn. 2439/2010 e
6219/2010.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina alla Cancelleria che la presente ordinanza sia notificata
alle parti del giudizio di legittimità, ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che essa sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma il 29 gennaio 2014

Il Presidente: Federico Roselli