1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 538 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 1999
N. 538 Ordinanza emessa il 15 luglio 1999 dal tribunale di Oristano nel procedimento civile vertente tra Puddu Efisio e I.N.A.I.L. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Diritto a conseguire le prestazioni previdenziali per le malattie professionali - Prescrizione decorrente dalla manifestazione della malattia - Mancata previsione della limitazione della prescrizione ai soli ratei maturati anteriormente alla richiesta amministrativa - Incidenza sul diritto alla garanzia previdenziale, sul diritto al lavoro e sul principio della tutela del lavoro - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina delle prestazioni pensionistiche - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 33/1974, 33/1977, 544/1990, 31/1991 e 312/1993. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 112). (Cost., artt. 1, 3, 4, 35 e 38). (099C0987) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-1999)

IL TRIBUNALE
Letti gli atti del proc. n. 2082/95, sciogliendo la riserva;
Premesso:
che parte ricorrente ha chiesto nei confronti dell'INAIL il
riconoscimento dell'eziogenesi professionale della silicosi da cui
risulta affetta sin dal 1974, con conseguente condanna dell'istituto
alla costituzione di rendita per inabilità permanente, a norma degli
artt. 66, n. 2 e 74, d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124;
che l'ente convenuto ha eccepito l'intervenuta prescrizione del
diritto azionato, per decorso del termine di cui all'art. 112, d.P.R.
30 giugno 1965, n. 1124;
Rilevato:
che l'art. 112 cit., nella costante interpretazione fornitane
dalla giurisprudenza, appare contrastante, per i motivi che verranno
esposti, con gli arrt. 1, 3, 4, 35 e 38 della Costituzione, laddove
prevede l'estinzione in radice del diritto alla rendita per
inabilità permanente, anzichè quello ai singolo ratei;
Letti e applicati gli artt. 134 Cost., 295 c.p.c. 23, secondo
comma, legge 11 marzo 1953, n. 87; solleva di ufficio la questione di
legittimità costituzionale della norma citata per i seguenti motivi;
1. - Rilevanza della questione ai fini della decisione del merito.
Dal tenore del ricorso e dall'esame della documentazione in atti
emerge che ricorrente inoltrò la prima richiesta di costituzione di
rendita in data 5 settembre 1974; richiesta respinta per asserita
insussistenza della tecnopatia lamentata. Il Puddu inoltrò quindi
ulteriore richiesta 10 anni dopo, in data 25 febbraio 1994.
La domanda venne rigettata in sede amministrativa per asserita
insufficienza della documentazione medica posta arredo della stessa.
Avverso detto diniego il Puddu propose in data 12 settembre 1985
opposizione a norma dell'art. 104 d.P.R. 1124/1965; detta opposizione
venne respinta, per carenza di documentazione sanitaria allegata
all'opposizione, con provvedimento del 17 marzo 1986. In data 27
dicembre 1995 il Puddu propose ricorso nanti questo giudice.
Appare dunque evidente che, non essendo stati posti in essere atti
interruttivi della prescrizione nel periodo successivo alla
presentazione (quantomeno) dell'atto di opposizione, l'art. 112,
d.P.R. 1124/1965, come attualmente interpretato, comporterebbe il
rigetto della domanda del ricorrente per decorso del termine di
prescrizione del diritto alla rendita.
E ciò nonostante la documentazione in atti, e in particolare il
certificato medico a firma dott. Egidio Pinna, attestasse sin dal
1974 una silicosi in II stadio, con riduzione della capacità
lavorativa stimata intorno al 30%; patologia, che, data la natura
ingravescente, è andata verosimilmente aumentando in gravità nel
corso degli anni e minando in maniera ancora più severa la capacità
lavorativa del ricorrente.
2. - Non manifesta infondatezza della questione.
La Corte costituzionale ha avuto modo in numerose occasioni di
esaminare la legittimità costituzionale della norma in questione, e
ha sempre ritenuto l'infondatezza delle censure sollevate dai giudici
remittenti. La decisione cardine in subiecta materia è rappresentata
dalla sentenza n. 33/1974, in cui la compatibilità costituzionale
dell'art. 112 d.P.R. 1124/1965 è stata ritenuta sulla base delle
seguenti considerazioni:
i diritti soggettivi aventi rilevanza costituzionale (quali
quelli previsti dall'art. 38 Cost.) possono essere assoggettati a
termini decadenziali o prescrizionali, purchè non tali da
pregiudicare concretamente il conseguimento del beneficio richiesto;
l'art. 38 della Costituzione "attiene all'adeguamento dei mezzi
di carattere previdenziale alle esigenze di vita dell'infortunato,
piuttosto che alle modalità necessarie a conseguirli, a meno che
esse siano tali da comprometterne il conseguimento";
la brevità del termine di prescrizione (complessivamente 3 anni
e 150 giorni) "assolve, nel contempo, a due esigenze facenti capo
all'INAIL e all'assicurato: quella di mettere l'istituto in
condizioni di dar corso alla procedura di accertamento
dell'indennizzabilità della malattia professionale, poco tempo dopo
che questa si sia in fatto manifestata, e quell'altra, propria
dell'assicurato, di conseguire con prontezza le prestazioni".
Le successive pronunce in materia si riportano sostanzialmente a
tali enunciati (ad es., sentt. nn. 33/1977; 544/1990; 31/1991;
312/1993).
La Corte ha peraltro precisato, in successive decisioni: che il
decorso del termine prescrizionale debba essere inteso non dal
momento della manifestazione della malattia, ma da quando questa
raggiunga il grado minimo di indennizzabilità (sent. n. 116/1969):;
che la prescrizione viene interrotta dal deposito del ricorso
introduttivo del giudizio (sent. n. 129/1986); che, in caso di
necessità di esame autoptico al fine dell'accertamento della
tecnopatia, il termine de quo decorre dal momento in cui detto esame
diviene possibile (sent. n. 544/1990).
Ritiene tuttavia il giudice a quo che l'incostituzionalità della
norma in esame debba piuttosto essere ravvisata nei seguenti motivi:
A) violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).
L'art. 11 d.P.R. 1124/1965 appare violare il principio di
eguaglianza laddove prevede che la prescrizione estingua il diritto
alla rendita per malattia professionale, e non quello ai singoli
ratei, rispetto alla previsione di cui al combinato disposto degli
artt. 47, secondo e terzo comma d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, come
modificato dall'art. 4 d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito
in legge 14 novembre 1992, n. 384 e 6, comma 1, d.-l. 29 marzo 1991,
n. 103, convertito in legge 1 giugno 1991, n. 166. Dette disposizioni
stabiliscono, difatti, l'operatività della prescrizione soltanto sui
ratei, e non sul diritto in radice, qualora la prestazione richiesta
abbia carattere pensionistico.
Si determina, pertanto, una disparità di trattamento tra (soggetti
aventi diritto alla) rendita per inabilità lavorativa e prestazione
pensionistica; disparità di trattamento che non appare giustificata
nè dalla natura del beneficio, posto che, come osservato da
autorevole dottrina, la distinzione concettuale tra pensione e
rendita non ha mai costituito nel magistero della Corte una
scriminante di tutela costituzionale, nè dalle finalità dello
stesso, dal momento che la rendita, al pari della pensione, mira ad
assicurare al lavoratore mezzi adeguati alle sue esigenze di vita in
presenza di eventi (tecnopatia od infortunio nell'un caso, età
avanzata o condizioni di salute nell'altro) che la carta fondamentale
(art. 38, comma 2) riconosce come generatori di uno stato di bisogno,
senza operare alcuna distinzione tra essi.
La stessa Corte costituzionale ha più volte ribadito, d'altro
canto, l'imprescrittibilità del diritto al conseguimento della
pensione (ad es. sent. 20 maggio 1992, n. 246). Appare dunque
evidente, stanti le identiche finalità attribuite dal legislatore
costituente alle provvidenze per gli eventi enumerati nell'art. 38,
secondo comma. Cost., come lo stabilire che i benefici stabiliti per
taluni di essi siano soggetti a prescrizione ed altri no, nonostante
pensione e rendita siano concesse in relazione ad eventi produttivi
di conseguenze tendenzialmente permanenti, appaia costituire una
disparità di trattamento priva di giustificazione, anche alla luce
delle considerazioni che seguiranno.
B) violazione del principio della ragionevolezza (art. 3 Cost.).
L'art. 112 d.P.R. 1124/1965 appare violare il principio di
ragionevolezza laddove prevede che la prescrizione estingua il
diritto alla prestazione previdenziale, e non quello ai singoli
ratei, in quanto finisce per assumere come inesistente, una volta
spirato il termine di prescrizione, l'evento produttivo di bisogno
(nel caso di specie: la malattia professionale) in relazione al quale
la provvidenza era stata prevista.
Osserva il giudice che, se è vero che i diritti aventi rilevanza
costituzionale possono essere assoggettati a termini decadenziali o
prescrizionali, come condivisibilmente statuito dalla Corte adita,
risulta parimenti vero che detti istituti estintivi, in ragione della
particolare e delicata natura dei diritti sui quali vanno ad
incidere, debbano risultare posti ad usbergo di interessi aventi
rilevanza e dignità quantomeno non inferiori a quelli in tal modo
sacrificati.
La Corte adita, nell'ormai lontano 1974, ravvisava la
giustificazione della prescrizione in esame in "due esigenze facenti
capo all'INAIL e all'assicurato: quella di mettere l'istituto in
condizioni di dar corso alla procedura di accertamento
dell'indennizzabilità della malattia professionale, poco tempo dopo
che questa si sia in fatto manifestata, e quell'altra, propria
dell'assicurato, di conseguire con prontezza le prestazioni" (così
la sent. 33/1974 cit.).
Il mutato quadro normativo (anche alla luce dei successivi
interventi della Corte medesima) giustificherebbe, ad avviso del
giudice remittente, un mutamento di orientamento.
Va osservato che il principio su cui originariamente si fondava
l'impianto del d.P.R. 1124/1965 era rappresentato dalla tassativa
enumerazione delle patologie ritenute di derivazione lavorativa, e
dalla non meno tassativa elencazione delle attività lavorative
oggetto di tutela.
Detto impianto poteva giustificare, almeno secondo la ratio legis
dell'epoca, la brevità del termine, posto a pena di estinzione in
radice del diritto, per conseguire in sede giudiziaria la prestazione
negata in via amministrativa.
Da un lato, difatti, venivano eliminate le (potenzialmente) gravose
indagini sul nesso eziologico tra patologia insorta e attività
lavorativa espletata, sostituite da un veloce (ma intrinsecamente
limitato) sistema di presunzioni juris et de jure. Dall'altro vi era
la necessità di un accurato accertamento della natura della
patologia lamentata, che doveva essere quanto più sollecito
possibile per evitare che l'evoluzione della malattia, con eventuali
complicazioni per insorgenza di patologie di altra natura, potesse
compromettere l'attendibilità dell'accertamento stesso. Occorreva,
insomma, stabilire con certezza se si fosse in presenza o meno di una
malattia "tabellata".
Vi era, poi, anche un'esigenza di tutela del lavoratore, che in
virtù degli automatismi descritti avrebbe dovuto beneficiare di
tempi estremamente brevi per il conseguimento del beneficio
richiesto.
Sennonchè detto impianto fu scardinato nella sua rigidità dalla
sentenza 18 febbraio 1988, n. 179, con cui la Consulta, mutando il
suo orientamento precedente, dichiarò incostituzionali le norme del
d.P.R. 1124/1965 che assoggettavano a rendita soltanto le patologie
"tabellate", con ciò ammettendo l'indennizzabilità di patologie
diverse, nel caso si fornisse prova della loro eziogenesi lavorativa.
Appare evidente come l'introduzione del principio in base al quale
qualunque patologia (non tabellata) viene ritenuta indennizzabile,
purchè se ne dimostri il nesso eziologico con l'attività
lavorativa, fa venir meno, per le ragioni viste, la ragionevolezza
del meccanismo di preclusioni e decadenze radicali fondante il
sistema attualmente vigente.
Una volta accertato (in concreto o mediante presunzioni legali) il
nesso causale lavoro - evento invalidante, appare irragionevole
privare del tutto della rendita il lavoratore vittima di tecnopatia
sulla sola base della tardività dell'azione, posto che essa
troverebbe adeguata stigmatizzazione (che dovrebbe fugare le
preoccupazioni di azioni capziosamente tardive) sia nel più gravoso
onere probatorio del nesso di causalità (ove richiesto) tra
attività lavorativa e patologia insorta (onere che è irragionevole
presumere assolutamente inottemperabile), sia nella prescrizione
triennale dei singoli ratei (che dovrebbe parimenti fugare le
preoccupazioni di rilevanti esborsi per le casse pubbliche).
La prescrizione triennale dei ratei, insomma, appare, a sommesso
avviso del giudice remittente, la soluzione che concilia nel modo
più equo le contrapposte esigenze sopra richiamate, evitando
l'ulteriore irragionevolezza del risultato prospettato all'esordio
del presente capo: il ritenere, in sostanza, miracolosamente guarito,
e libero dal peso dell'evento invalidante, il lavoratore che per i
motivi più vari non ha esperito l'azione nel breve (in relazione
alla durata media di un processo civile) termine fissato dalla
disposizione in esame.
C) violazione del principio della tutela del lavoro (artt. 1, 4 e
35 Cost.).
Il lavoro riceve dalla Costituzione una tutela affatto peculiare,
tanto da essere posto a fondamento della Repubblica italiana, come
dispone, con formula che non può essere qualificata come meramente
retorica, l'art. 1 della carta. Si tratta di un principio che deve
fungere da fondamentale chiave di lettura nell'esegesi delle norme
dell'ordinamento, nel senso di privilegiare, ogni volta che appare
possibile, la soluzione più conforme alle esigenze di tutela del
lavoro rispetto a quella che se ne allontana (e non risulta posta a
protezione di interessi ritenuti prevalenti).
Laddove non sia possibile un'interpretazione adeguatrice, e la
norma appaia in contrasto con le esigenze di tutela enunciate, non
può non prospettarsene la compatibilità con i menzionati principi
della Carta fondamentale dello Stato.
Nel caso di specie l'incostituzionalità dell'art. 112 cit. appare
discendere dalla deteriore tutela che lo stesso prevede per gli
eventi invalidanti (infortunio e, nella fattispecie, tecnopatia)
derivanti da attività lavorativa, rispetto ad altri derivanti da
cause diverse. In altre parole, per effetto della norma in
questione, viene tutelato in misura sensibilmente inferiore il
cittadino vittima di una menomazione dell'integrità psicofisica a
causa di un'attività (il lavoro, per l'appunto) posta in essere per
concorrere "al progresso materiale o spirituale della societa'", e
che costituisce attuazione di un dovere costituzionale (art. 4
Cost.), rispetto a quanto previsto per altri eventi generatori di
bisogno (invalidità non lavorativa, vecchiaia) non dipendenti dal
lavoro.
Questi ultimi, difatti, sono attualmente fonte di diritti
imprescrittibili, e la tardività dell'azione per conseguirli non
incide sul diritto in radice, ma solo sui ratei maturati. Al
contrario le tecnopatie, lungi dal ricevere una tutela quantomeno
analoga, risultano, come visto, penalizzate da un breve termine
prescrizionale, sanzionato con l'estinzione del diritto. Tale
differenza, lungi dall'essere conforme ai principi testè richiamati,
si colloca al contrario all'antitesi degli stessi, risolvendosi in un
premio .... all'ozio |
D) violazione del diritto del lavoratore ad adeguati mezzi di
sussistenza in caso di malattia (art. 38 Cost.).
L'art. 112 d.P.R. 1124/1965 appare lesivo del disposto dell'art.
38, secondo comma, Cost., in quanto comporta la privazione del
lavoratore vittima di tecnopatia, il quale abbia esperito l'azione
oltre il triennio, di un beneficio necessario alle proprie esigenze
di vita, pur in presenza di un evento invalidante espressamente
previsto dalla norma costituzionale.
L' art. 112, difatti, presuppone una distinzione di importanza tra
eventi generatori di bisogno che, a parte le considerazioni
pregresse, non corrisponde ad una scelta effettuata dal legislatore
costituente, ed appare anzi in contrasto con una precisa indicazione
desumibile dall'art. 38, secondo comma, Cost., che non distingue tra
malattia di derivazione lavorativa e malattia extralavorativa (e si
è già detto che, se si dovesse scegliere, occorrerebbe procedere
nella direzione opposta, privilegiando la prima: v. lett. C).
La Corte ha precisato (sent. 33/1974) che "l'art. 38 della
Costituzione attiene all'adeguamento dei mezzi di carattere
previdenziale alle esigenze di vita dell'infortunato, piuttosto che
alle modalità necessarie a conseguirli, a meno che esse siano tali
da comprometterne il conseguimento." Nel caso in esame si verifica
precisamente l'evento paventato dalla Corte stessa: un diritto di
rilevanza costituzionale viene immolato sull'altare di un
efficientismo che, se poteva essere auspicato nei primi anni di
vigenza del d.P.R. 1124/1965, ha nei lustri trascorsi ormai svelato
la sua natura di imago sine re non rappresentando una sostanziale
tutela nè per il lavoratore nè per lo stesso INAIL, il contenzioso
nei confronti del quale permane ad un livello estremamente elevato.
Poichè la stessa Corte ha enunciato l'imprescrittibilità del
diritto ai trattamenti pensionistici (sent. n. 246/1992 cit.),
poichè gli stessi possono essere concessi anche per malattie (si
pensi alla pensione di inabilita': art. 12 legge n. 113/1971),
poichè la norma costituzionale parla solo di malattia, senza operare
distinzioni sotto il profilo dell'eziogenesi, ne deriva che anche il
diritto alla rendita per malattia professionale deve essere
considerato imprescrittibile, salva la prescrizione dei ratei
maturati e non riscossi nel triennio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 295 c.p.c. e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il processo e dispone la trasmissione della presente
ordinanza e del fascicolo di causa alla Corte costituzionale, in
Roma, Palazzo dei Marescialli, per la decisione delle questioni
sollevate;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e che sia comunicata al Presidente della Camera dei
deputati e al Presidente del Senato della Repubblica;
Si riserva di fissare con separato decreto la data dell'udienza di
discussione della causa, all'esito della decisione della Corte
costituzionale.
Oristano, addì 15 luglio 1999.
Il giudice: Carboni
99C0987