1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 31-8-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 2015
Ordinanza del 17 novembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Intralot Gaming Machines Spa, A.C.A.D.I. - Associazione Concessionari Apparecchi da intrattenimento e Intralot SA - Integrated Lottey Systems contro Agenzia delle dogane e dei monpoli e altri. Gioco e scommesse - Riduzione delle risorse statali a titolo di compenso dei concessionari e dei soggetti che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi VLT (Video Lottery Terminal). - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 649. (16C00202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 31-8-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO


(Sezione Seconda)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2398 del 2015, proposto da:
Intralot Gaming Machines Spa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Roberto Donnini, Sergio Fienga e Alessandro Pilarski, con domicilio
eletto presso il loro studio in Roma, Via Ludovisi, 35;
Contro Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, ministero
dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri,
in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, Via
dei Portoghesi, 12;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
A.C.A.D.I., Associazione Concessionari Apparecchi da
Intrattenimento, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Carlo Geronimo Cardia, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, 24;
Intralot SA Integrated Lottery Systems and Services, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Gian Michele Roberti e Guido Bellitti, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Gian Michele Roberti in Roma, Foro
Traiano, 1/A;
ad opponendum:
Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano,
con domicilio eletto presso l'Ufficio Legale Nazionale Codacons in
Roma, Viale Mazzini, 73;
Per l'annullamento del decreto direttoriale dell'Agenzia delle
Dogane e dei Monopoli del 15 gennaio 2015 con il quale vengono
determinati il numero di apparecchi di cui all'art. 110, comma 6,
lettere a) e b), del regio decreto n. 773 del 1931 riferibile a
ciascun soggetto concessionario della relativa rete telematica, la
ripartizione tra detti concessionari del versamento dell'importo
annuale di cui all'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014
nonchè le modalità di effettuazione del versamento stesso;
Nonchè per il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla
ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale
dello Stato;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum e ad opponendum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
1. La Società ricorrente espone di essere una società per
azioni interamente controllata dal gruppo Intralot, concessionaria
per la realizzazione e la conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco lecito mediante gli apparecchi da divertimento
ed intrattenimento previsti dall'art. 110, comma 6, del regio decreto
n. 773 del 1931, vale a dire gli apparecchi più comunemente noti
come «new slot», divisi nei sottogruppi delle cc.dd. «AWP»,
apparecchi di prima generazione che per funzionare non necessitano di
un collegamento costante ad un sistema informatico centrale e che, ai
sensi della normativa applicabile, possono essere installati in vari
esercizi commerciali come bar e tabacchi, e delle «VLT», apparecchi
di nuova generazione che per funzionare necessitano, invece, di un
collegamento costante ad un sistema informatico centrale e che, ai
sensi della normativa applicabile, possono essere installati solo in
sale dedicate.
Soggiunge tra l'altro che il compenso del concessionario è
calcolato in via residuale, ovvero è pari agli importi raccolti
dalle giocate, dedotte le vincite pagate ai giocatori (che non
possono essere inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e
dell'85% sulle VLT), gli importi dovuti agli altri operatori della
filiera, cioè i gestori degli apparecchi e gli esercenti nei cui
locali gli apparecchi sono ospitati, nonchè gli importi dovuti
all'Erario, principalmente il PREU o prelievo erariale unico - di cui
all'art. 39, comma 13, d.l. n. 269 del 2003, convertito in legge n.
326 del 2003, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266 del 2005 -
attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi «AWP» e al
5% per gli apparecchi «VLT».
Rappresenta altresì che, essendo uno dei tre «nuovi»
concessionari sui complessivi tredici concessionari, è stato
estremamente difficile entrare nel mercato delle new slot, atteso
che, in base alle regole poste dalla procedura di selezione, entro il
termine perentorio di sei mesi per il rilascio della concessione
definitiva, ciascun partecipante avrebbe dovuto creare la rete
telematica e dimostrare di avere collegato alla propria rete un
numero minimo di 5.000 AWP.
Pone ancora in rilievo che, successivamente all'atto di
convenzione, l'art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha stabilito che il
Governo è delegato ad attuare il riordino delle disposizioni vigenti
in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore
in un codice delle disposizioni sui giochi, e stabilendo tra i
principi e criteri direttivi la «revisione degli aggi e compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio
di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate ...» e
l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 ha disposto che «a
fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica
e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi
e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di
filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello
Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge
11 marzo 2014, n. 23, ha stabilito in 500 milioni di euro su base
annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali
a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei
soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella
gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto n. 773
del 1931».
La nuova norma, pertanto, non avrebbe rivisto gli aggi e i
compensi dei concessionari sulla base del volume delle giocate da
questi raccolte, ma avrebbe decurtato seccamente dai compensi di
ciascun concessionario un importo parametrato al numero di apparecchi
riferibili allo stesso al 31 dicembre 2014.
L'impugnato decreto direttoriale dell'Agenzia delle dogane e dei
monopoli del 15 gennaio 2015, reiterato il criterio sancito dalla
norma, ha determinato il numero di new slot riferibile a ciascun
soggetto concessionario della relativa rete telematica, la
ripartizione tra detti concessionari del versamento dell'importo
annuale di cui alla citata norma di legge nonchè le modalità di
effettuazione del versamento.
Pertanto, la Società interessata ha proposto il presente
ricorso, articolato nei seguenti motivi:
In via preliminare: la qualificazione dell'art. 1, comma 649,
della legge n. 190 del 2014 alla stregua di legge provvedimento.
L'incidentalità della questione di legittimità costituzionale del
suddetto articolo così come convertito dalla legge n. 116 del 2014.
La disposizione di cui all'art. 1, comma 649, si configurerebbe
come una legge provvedimento, ossia come atto legislativo che
disciplina attività rientranti nella funzione amministrativa in
quanto inciderebbe su un numero determinato di destinatari ed avrebbe
un contenuto particolare e concreto.
Le leggi provvedimento sarebbero ammesse nel sistema, ma
sarebbero soggette ad uno stretto scrutinio di costituzionalità per
verificare il rigoroso rispetto del principio di ragionevolezza e non
arbitrarietà.
Profili di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649,
della legge n. 190 del 2014. Violazione e falsa applicazione dei
principi di legalità, legittimo affidamento, parità di trattamento
e certezza del diritto, violazione degli articoli 3, 41 e 117 della
Costituzione.
La norma provvedimento in contestazione introdurrebbe misure
incidenti sulle concessioni stipulate dagli operatori riducendo in
maniera unilaterale e arbitraria il compenso pattuito che costituisce
il cardine del sinallagma contrattuale.
L'intervento legislativo avrebbe l'effetto di destabilizzare il
sistema di compenso dei concessionari pregiudicando in maniera
illogica gli investimenti fatti da questi ultimi nella
predisposizione e gestione della rete telematica per le new slot,
atteso che, nel momento in cui ha preso parte alla procedura
selettiva, la ricorrente avrebbe calibrato i propri investimenti
sulla base delle certezze e delle garanzie fornite dal bando di gara
soprattutto in termini di ricavi derivanti dai compensi che avrebbe
ricevuto.
I concessionari si troverebbero a pagare importi elevatissimi per
tutti gli apparecchi ad essi riferibili quand'anche avessero un
flusso di raccolta di giocate pari a zero nel 2015.
La ricorrente vanterebbe un diritto quesito a percepire il
compenso nella misura stabilita nella convenzione stipulata con AAMS
per una durata di nove anni, a garanzia del ritorno economico degli
investimenti effettuati.
La norma in discorso avrebbe un carattere sostanzialmente
retroattivo producendo una modifica autoritativa sul compenso dei
concessionari il quale, tuttavia, è stato riconosciuto dall'AAMS
attraverso la stipula delle singole convenzioni.
Le decurtazione dei compensi sarebbe operata solo nei confronti
di taluni operatori di settore, determinando un vantaggio in favore
degli altri concessionari del gioco pubblico e, soprattutto, una
disparità di trattamento con altri settori del gioco diversi dalle
new slot.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 14, comma 2, lettera
g), legge n. 23 del 2014 nonchè dell'art. 1, comma 649, della legge
n. 190 del 2014. Eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di
presupposti, contrasto con altri provvedimenti, disparità di
trattamento ed illogicità manifesta.
La norma di delega di cui all'art. 14, comma 2, lettera g),
detterebbe quanto meno le condizioni per applicare una misura
proporzionale alla redditività degli apparecchi, sicchè a minori
flussi di giocate sul singolo apparecchio avrebbero dovuto
corrispondere sacrifici economici minori da parte del singolo
concessionario.
L'Avvocatura Generale dello Stato, con analitica memoria, ha
contestato la fondatezza delle argomentazioni prospettate concludendo
per il rigetto del ricorso.
A.C.A.D.I., Associazione Concessionari Apparecchi da
Intrattenimento, ed Intralot S.A. Integrated Lottery Systems and
Services si sono costituite in giudizio ad adiuvandum delle ragioni
della ricorrente.
Il Codacons, dopo avere ampiamente dedotto sulla propria
legittimazione, è intervenuto ad opponendum.
L'istanza cautelare è stata respinta con ordinanza di questa
Sezione 2 aprile 2015 n. 1483 per le seguenti ragioni:
«Considerato che - nel contemperamento dei contrapposti
interessi - le esigenze cautelari addotte dalla società ricorrente
non giustificano la concessione della richiesta tutela cautelare in
quanto:
A) l'importo del versamento da effettuare, da parte
dell'intera filiera del gioco legale, alla data del 30 aprile 2015,
ammonta a 200 mln di euro;
B) non appare compiutamente dimostrato che, ottemperando
tutti i soggetti della filiera a quanto disposto dal provvedimento
impugnato e dall'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014,
sussista un pregiudizio irreparabile nelle more della decisione del
merito del ricorso, per la quale - tenuto conto della rilevanza degli
interessi dell'Erario e di tutti gli operatori della filiera del
gioco legale - si ritiene di fissare la pubblica udienza del 1°
luglio 2015».
Con successiva ordinanza 20 luglio 2015, n. 9750, questa Sezione
ha così disposto:
«Visto che l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014
(legge di stabilità 2015), a fini di concorso al miglioramento degli
obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico
riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai
concessionari e agli altri operatori di filiera nell'ambito delle
reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione
dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23,
ha stabilito in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a
decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a
titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le
rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931;
Visto che, ai sensi dell'art. 1, comma 649, lettera c), della
legge n. 190 del 2014, i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati;
Visto che l'impugnato DM dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
del 15 gennaio 2015, ha determinato, ai fini della ripartizione del
versamento del detto importo di 500 milioni di euro, il numero degli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettere a) e b), del regio
decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, riferibili a
ciascuno concessionario alla data del 31 dicembre 2014, provvedendo a
ripartire il versamento annuale in maniera proporzionale al numero di
apparecchi riferibili a ciascun concessionario;
Rilevato che la citata norma introdotta dalla legge di stabilità
2015 è destinata ad incidere sui margini di redditività derivanti
dallo svolgimento delle attività affidate ai concessionari con le
convenzioni di concessione stipulate con l'Agenzia delle Dogane e dei
Monopoli;
Rilevato che l'Avvocatura Generale dello Stato, nella propria
memoria difensiva, ha rappresentato che, nel 2013, le somme
disponibili per compensi alla filiera di gioco mediante apparecchi da
divertimento ed intrattenimento, compresi i concessionari, sono
risultate di poco inferiore ai 5 miliardi di euro, attestandosi
attorno al 10% della raccolta (47,8 miliardi di euro), mentre, nel
2014, le somme restituite alla filiera si sono incrementate,
attestandosi a circa 6 miliardi di euro, pari al 12% della raccolta,
per cui la riduzione di tali somme, individuate dalla legge di
stabilità 2015 in 500 milioni di euro, avrebbe una portata
equivalente all'1,06% della raccolta di gioco ed all'8,3% dei
compensi della filiera;
Rilevato che quanto rappresentato dall'Avvocatura dello Stato
sembra misurare l'incidenza dell'intervento legislativo sui ricavi
netti delle vendite e delle prestazioni dei soggetti della filiera,
vale a dire sulla differenza tra le poste di gioco e le vincite
pagate, nonchè le imposte ed altri oneri dovuti allo Stato;
Ritenuto necessario, ai fini del decidere, individuare il livello
di incidenza dell'intervento legislativo anche sugli altri margini di
redditività dell'impresa;
Ritenuto necessario, di conseguenza, disporre che il
concessionario ricorrente depositi in giudizio:
copia del conto economico relativo al bilancio al 31 dicembre
2013 e copia del conto economico relativo al bilancio al 31 dicembre
2014, ove approvato dall'Assemblea ordinaria, accompagnato da una
tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore aggiunto
(intendendosi per tale il valore della produzione al netto del costo
delle materie prime consumate e del costo dei servizi esterni e di
altri eventuali costi di gestione), del margine operativo lordo
(intendendosi per tale il valore aggiunto al netto del costo del
lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per tale il margine
operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli accantonamenti
della gestione tipica);
una tabella riassuntiva dei compensi complessivamente
riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli altri operatori della
propria filiera, con espressa indicazione circa l'appostazione degli
stessi nel conto economico tra i costi della produzione e, in
particolare, tra i costi per servizi o in altra voce;
Ritenuto altresì di disporre che l'Agenzia delle Dogane e dei
Monopoli depositi in giudizio una dettagliata relazione, per quanto
di propria conoscenza, in ordine all'aggregazione dei suddetti dati
richiesti al concessionario ricorrente per l'intero settore dei
giochi in discorso, nonchè comprensiva di ogni ulteriore eventuale
chiarimento sull'incidenza dell'intervento legislativo sui margini di
redditività delle imprese del settore;
Ritenuto che detta documentazione dovrà essere depositata presso
la Segreteria della Sezione entro il termine di venti giorni dalla
comunicazione in via amministrativa o notificazione, se anteriore,
della presente ordinanza;
Ritenuto di fissare l'udienza pubblica del 21 ottobre 2015 per
l'ulteriore trattazione della controversia».
La ricorrente e l'amministrazione resistente, per quanto di
rispettiva competenza, hanno adempiuto l'incombente istruttorio e,
unitamente al Codacons, hanno prodotto altre memorie a sostegno ed
illustrazione delle rispettive ragioni.
La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica
del 21 ottobre 2015.
2. L'Agenzia delle dogane e dei monopoli gestisce l'offerta del
gioco lecito tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento di
cui all'art. 110, comma 6, del TULPS ed a tal fine seleziona,
attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti cui affidare in
concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco.
I concessionari, che hanno sottoscritto una convenzione di
concessione di durata novennale, sono attualmente tredici.
Gli apparecchi da divertimento e intrattenimento sono di due
tipi: le Amusement With Prizes (AWP) e le Video Lottery Terminal
(VLT).
Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente
presso esercizi generalisti primari (come, ad esempio, i bar e le
rivendite di tabacchi), denominati «esercenti», ed operano con una
posta massima di 1 euro a fronte di una possibile vincita massima di
100 euro. Tali apparecchi, generalmente, sono acquistati o noleggiati
da operatori terzi, i cc.dd. «gestori», che si occupano anche
dell'installazione e della manutenzione presso gli «esercenti»,
titolari di esercizi commerciali dotati di specifica autorizzazione
ai sensi del TULPS, a loro volta convenzionati con gli stessi gestori
o con i concessionari.
Nella filiera del comparto delle VLT, invece, è di solito
assente il gestore perchè gli apparecchi sono forniti direttamente
dal concessionario, che si prende carico dell'intera gestione
operativa degli stessi. La posta di gioco con le VLT è consentita
fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a 5.000
euro.
I rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da
apposite convenzioni, mentre i rapporti tra concessionari, gestori ed
esercenti sono regolati da contratti di diritto privato, che non
rispondono a modelli tipo redatti o approvati dall'Agenzia delle
Dogane e dei Monopoli.
Il compenso spettante ai concessionari, come già esposto
nell'illustrazione dei motivi di impugnativa, è calcolato in via
residuale, in quanto è pari all'importo delle giocate dedotti:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere
inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le
VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera,
gestori ed esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con
gli stessi stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai
sensi dell'art. 39, comma 13, d.l. n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% delle giocate per gli apparecchi VLT.
La remunerazione dei concessionari e dell'intera filiera di
gestori ed esercenti che ad essi fa capo, quindi, proviene
dall'insieme delle giocate ed è carico dello Stato in quanto il
denaro, una volta inserito nell'apparecchio da gioco, diviene di
proprietà dello Stato.
3. L'art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad
attuare «il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi
pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle
disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo
fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto
indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della
sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali
con quelli locali e con quelli generali in materia di salute
pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di
attività criminose, nonchè per garantire il regolare afflusso del
prelievo tributario gravante sui giochi».
Tra i principi e criteri direttivi cui dovrà essere improntato
il riordino, la lettera g) del secondo comma prevede la «revisione
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate».
L'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di
stabilità per il 2015), nelle more, ha stabilito che:
«A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza
pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per
conto dello Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g),
della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro
su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse
statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei
soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella
gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18
giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:
ai concessionari è versato dagli operatori della filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a
titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e
sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresì
annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e
di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di
apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con
provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono
stabiliti il numero degli apparecchi ... riferibili a ciascun
concessionario, nonchè le modalità di effettuazione del versamento.
Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall'anno 2016,
previa periodica ricognizione, all'eventuale modificazione del
predetto numero di apparecchi;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a
fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati».
L'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015, ai fini della ripartizione del
versamento dell'anzidetto importo di 500 milioni di euro, ha
individuato il numero degli apparecchi riferibile a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014, per cui ha ripartito
in maniera proporzionale il versamento a carico di ciascun
concessionario (alla Società ricorrente, per un totale di 10.833
apparecchi riferibili, è stata imposta una quota annuale di
versamento di euro 13.078.342,08), stabilendo che ciascun
concessionario effettua il versamento nella misura del 40% entro il
30 aprile 2015 e per il residuo 60% entro il 31 ottobre 2015.
Ne consegue che, in ragione del disposto della norma di legge la
cui legittimità costituzionale è in questa sede contestata, il
compenso spettante ai concessionari è ora calcolato in via residua
sottraendo al totale delle somme raccolte non soltanto quanto in
precedenza esposto, vale a dire:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere
inferiori al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le
VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera,
gestori ed esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con
gli stessi stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai
sensi dell'art. 39, comma 13, d.l. n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% per gli apparecchi VLT,
ma anche:
il versamento dovuto allo Stato ai sensi dell'art. 1, comma
649, lettera b), della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per
il 2015).
4. Il Collegio ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014.
4.1. La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini
della decisione della controversia in quanto l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015 è stato adottato nell'esercizio di
un potere del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa
applicazione della richiamata norma di legge, sicchè la definizione
del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
4.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non è manifestamente infondata alla luce degli
insegnamenti della Corte costituzionale in subiecta materia.
La Corte, con sentenza n. 92 del 22 maggio 2013, ha giudicato
costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di
ragionevolezza, l'art. 38, commi 2, 4, 6 e 10 del decreto-legge n.
269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003 nella parte in
cui determina effetti retroattivi in peius sul regime dei compensi
spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a sequestro, fermo
amministrativo e confisca.
In tale circostanza, il Giudice delle leggi ha rappresentato che
la ragionevolezza complessiva della trasformazione alla quale sono
stati assoggettati i rapporti negoziali deve «essere apprezzata nel
quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi
- tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di
cui all'art. 3 della Costituzione - che risultano nella specie
coinvolti; ad evitare che una generalizzata esigenza di contenimento
della finanza pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi
pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di
diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia
individuali, sia anche collettivi».
La Corte, nella successiva sentenza n. 56 del 2015, ha dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 79, della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli articoli
3, 41, comma primo, e 42, terzo comma, della Costituzione; tali norme
prevedono l'aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva
alle concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero
comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, in modo che i
concessionari siano dotati dei nuovi «requisiti» e accettino i nuovi
«obblighi» prescritti, rispettivamente, nelle lettere a) e b) del
comma 78, e che i contenuti delle convenzioni in essere siano
adeguati agli «obblighi» di cui sopra.
La legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011), in
particolare, ha introdotto le norme oggetto di censura a garanzia di
plurimi interessi pubblici, quali la trasparenza, la pubblica fede,
l'ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la
protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli,
la protezione degli interessi erariali relativamente ai proventi
pubblici derivanti dalla raccolta del gioco; con esse, sia i nuovi
concessionari, sia i titolari delle concessioni in corso sono
assoggettati a nuovi «obblighi», in prevalenza di natura gestionale,
diretti al mantenimento di indici di solidità patrimoniale per tutta
la durata del rapporto ed a questi si affiancano «obblighi» che
concorrono alla protezione dei consumatori e alla riduzione dei
rischi connessi al gioco o che introducono clausole penali e
meccanismi diretti a rendere effettive le cause di decadenza della
concessione. Sono infine previsti «obblighi» di prosecuzione
interinale dell'attività e di cessione non onerosa o di devoluzione
all'amministrazione concedente, su sua richiesta, della rete
infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco dopo la scadenza
del rapporto.
Nel caso richiamato, si è posto in rilievo che «il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 della Costituzione, ma non già
in termini assoluti ed inderogabili. Per un verso, infatti, la
posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella
permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve
risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un
periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto
giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una
ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi
pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a
incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con
l'unico limite della proporzionalità dell'incisione rispetto agli
obiettivi di interesse pubblico».
Ne consegue che «non è affatto interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto».
Nella fattispecie in esame, gli interessi pubblici tutelati sono
individuabili nella necessità, a fronte della profonda e perdurante
crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato
italiano, di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica
da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, T.U. n.
773 del 1931.
Al fine di valutare il superamento o meno del limite della
proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la
Sezione, con ordinanza del 20 luglio 2015, ha disposto incombenti
istruttori a carico delle parti per individuare, in linea di massima,
in che misura la riduzione del compenso di 500 milioni a carico
dell'intera filiera incida sui margini di redditività della singola
impresa.
La Società ricorrente ha depositato copia dei conti economici
relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31 dicembre 2014, con
una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica) nonchè con indicazione dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera.
Da tale documentazione, è emerso che:
con riferimento al 31 dicembre 2013, a fronte di un valore
della produzione di euro 21.100.784, il valore aggiunto è stato pari
a - euro 234.953, il margine operativo lordo è stato pari a - euro
1.099.195 ed il risultato operativo è stato pari a - euro 2.231.563;
il totale dei compensi riconosciuti agli operatori di filiera,
classificati al conto economico in «costi per servizi» B7, è stato
pari ad euro 18.676.252;
con riferimento al 31 dicembre 2014, a fronte di un valore
della produzione di euro 77.847.349, il valore aggiunto è stato pari
a euro 2.611.632, il margine operativo lordo è stato pari ad euro
1.314.311 ed il risultato operativo è stato pari a - euro 33.863; il
totale dei compensi riconosciuti agli operatori di filiera,
classificato al conto economico in «costi per servizi» B7, è stato
pari ad euro 70.490.278.
Il versamento, pertanto, è destinato ad incidere sui proventi
dell'intera filiera facente capo al concessionario nella misura
approssimativa di circa il 74,4% considerando il margine operativo
lordo (79,5% considerando il risultato operativo) con riferimento ai
risultati economici del 2013 e di circa il 18,2% considerando il
margine operativo lordo (18,6% considerando il risultato operativo)
con riferimento ai risultati economici del 2014.
L'incidenza della riduzione dei compensi per euro 13.078.342,02,
infatti, è determinata dal rapporto tra tale importo e la somma tra
il margine operativo lordo (o il risultato operativo se si preferisce
prendere questo valore come riferimento) e il totale dei compensi
riconosciuti dal concessionario agli operatori della propria filiera
(dato rilevato al loro delle spese di gestione di questi ultimi, le
quali è possibile presumere siano di importo tale da aumentare il
livello dell'incidenza complessiva, ma non da modificare l'ordine di
grandezza della stessa).
Tale incidenza, con riferimento ai risultati del 2014, in cui la
Società deve presumersi abbia raggiunto la sua piena operatività
essendo una delle tre nuove concessionarie del sistema ed avendo
sottoscritto l'atto di convenzione il 20 marzo 2013, non appare
violativa del principio di proporzionalità, vale a dire del «limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico», indicato dalla richiamata sentenza della Corte
costituzionale n. 56 del 2015.
Il Collegio, tuttavia, ritiene che la norma di cui all'art. 1,
comma 649, della legge di stabilità per il 2015 presenti altri
profili che rendono la questione di legittimità costituzionale non
manifestamente infondata in relazione agli artt. 3 e 41, comma 1,
della Costituzione.
Viene qui in rilievo il canone di ragionevolezza, assurto nella
giurisprudenza costituzionale a clausola generale, anche quale limite
immanente all'esercizio della discrezionalità del legislatore.
Tale giudizio di ragionevolezza, per lungo tempo caratterizzato
dalla necessaria individuazione di un termine di raffronto (tertium
comparationis) soltanto a fronte del quale la normativa denunciata
può rivelarsi incostituzionale (schema di giudizio ternario), si è
via via affrancato dal giudizio di comparazione ed è divenuto un
canone autonomo.
L'autonomia della ragionevolezza rispetto al giudizio di
eguaglianza appare con tutta evidenza laddove l'art. 3 della
Costituzione viene evocato congiuntamente sotto il profilo della
disparità di trattamento e sotto il profilo della ragionevolezza, e
la Corte argomenta distintamente per ciascuno dei due profili.
Il Collegio ritiene che la norma contestata presenti dubbi di
compatibilità costituzionale con riferimento sia al profilo della
disparità di trattamento sia al profilo della ragionevolezza.
Con riguardo alla ragionevolezza, va in primo luogo considerato
che l'intervento legislativo è avvenuto in dichiarata anticipazione
del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge n. 23
del 2014.
Sennonchè, mentre il criterio per il riordino previsto dall'art.
14, comma 2, lettera g), della legge n. 23 del 2014 prevede la
revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori «secondo un criterio di progressività legata ai
volumi di raccolta delle giocate», la norma in contestazione ha
previsto la riduzione dei compensi in «quota proporzionale» al numero
di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre
2014.
Ne consegue che, sebbene sia stato fatto specifico riferimento
alla norma che prevede il criterio di riduzione degli aggi e compensi
secondo un «criterio di progressività legata ai volumi di raccolta
delle giocate», il criterio introdotto per ripartire tra i
concessionari l'importo totale di euro 500 milioni è legato non ad
un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un
dato fisso, quale il numero di apparecchi esistenti e riferibili a
ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione
successiva.
Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sè idonea
ad indurre il sospetto che la norma di cui all'art. 1, comma 649,
della legge di stabilità per il 2015 abbia violato sia il principio
di ragionevolezza che quello di uguaglianza.
Premessa, infatti, la contraddittorietà intrinseca della
disposizione che afferma di attuare una norma e poi in concreto se ne
discosta, appare illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure
soggetto ad aggiornamento), cioè il numero di apparecchi riferibile
a ciascun concessionario ad una certa data, anzichè ad un dato
dinamico, il volume di raccolta delle giocate, in quanto la capacità
di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera è
misurata in maniera molto più propria dall'entità complessiva degli
importi incassati che dal numero degli apparecchi riferibile a
ciascun soggetto.
Il criterio individuato, in altri termini, postula che ogni
apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare del
tutto implausibile.
Analogamente, il criterio individuato dalla norma sembra violare
il principio di uguaglianza in quanto, essendo il riferimento al
numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario non
compiutamente indicativo dei margini di reddito conseguiti dallo
stesso, la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare
a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano mediamente un
maggior volume di giocate ed a detrimento degli operatori i cui
apparecchi, invece, registrano mediamente un minor volume di giocate.
La previsione normativa, in sostanza, sembra avere violato i
canoni di ragionevolezza e parità di trattamento presumendo, in
maniera illogica, che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la
stessa potenzialità di reddito laddove quest'ultima dipende da una
molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra
AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in
cui l'apparecchio è situato nonchè la sua ubicazione all'interno
del locale) che rendono implausibile il criterio scelto dal
legislatore.
La violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza,
peraltro, è individuabile anche con riferimento al fatto che, mentre
la legge delega n. 23 del 2014 ha previsto il riordino delle
disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del
loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi
praticati mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, TU n. 773
del 1931 e, per l'effetto, è destinata solo ad un segmento, sia pure
di enorme rilievo, al suo interno.
Va da sè, inoltre, che la descritta irragionevole ripartizione
del versamento imposto tra i concessionari potrebbe produrre
un'alterazione del libero gioco della concorrenza tra gli stessi,
favorendo quelli che, in presenza di una redditività superiore per
singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume
di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare
maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo
gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da quelli in
discorso.
La questione di legittimità costituzionale della norma di cui
all'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 non appare
manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione
dell'art. 41, comma 1, della Costituzione che sancisce il principio
di libertà dell'iniziativa economica privata.
Il Collegio, in via preliminare, rileva che, qualora si tratti di
soggetti privati che, nell'intraprendere attività d'impresa,
sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una
certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una
particolare tutela costituzionale, riconducibile non solo all'art. 3
della Costituzione, ma anche all'art. 41 della Costituzione.
In particolare, il legittimo affidamento dell'imprenditore
implica l'aspettativa che le sopravvenienze normative non finiscano
per vanificare l'iniziativa economica intrapresa e gli investimenti
sostenuti, atteso che, se l'imprenditore evidentemente deve assumere
su di sè i rischi d'impresa derivanti da mutamenti della situazione
di fatto, non può dirsi allo stesso modo per le sopravvenienze
normative che incidono sulle condizioni economiche stabilite nella
convenzione accessiva al rapporto concessorio.
Nel caso di specie, se, da un lato, il versamento imposto, pur
incidendo significativamente sul sinallagma contrattuale, non appare
prima facie violativo del richiamato «principio di proporzionalita'»
scolpito nella sentenza n. 56 del 2015, dall'altro, la determinazione
in misura fissa e non variabile del contributo imposto, in quanto
destinato ad operare a tempo indeterminato, potrebbe potenzialmente
produrre un peso insostenibile per gli operatori della filiera ove i
margini di redditività della stessa dovessero consistentemente
ridursi.
In altri termini, se con riferimento ai dati del conto economico
2014, il versamento imposto alla ricorrente, pur costituendo un
significativo «taglio» alla sua capacità di reddito, non appare tale
da violare il «principio di proporzionalita'» in un'ottica di
bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, non è
possibile escludere che, ove i volumi delle giocate raccolte
dovessero drasticamente contrarsi, la determinazione del versamento
in misura fissa e non variabile, come funzione del volume delle
giocate, potrebbe determinare un reale stravolgimento delle
condizioni economiche pattuite in convenzione con conseguente
eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i
relativi operatori di filiera.
Parimenti irragionevoli e lesive della libertà di iniziativa
economica dell'impresa si rilevano le previsioni, contenute nelle
lettere a) e c) del secondo comma dell'art. 1, comma 649 della legge
di stabilità per il 2015, secondo cui «ai concessionari è versato
dagli operatori di filiera l'intero ammontare della raccolta del
gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle
vincite pagate» e «i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati».
Tali disposizioni appaiono idonee a riflettersi sulla libertà
contrattuale dei concessionari.
Per un verso, infatti, l'obbligo per gli operatori di filiera di
versare l'intero ammontare della raccolta del gioco ai concessionari
incide autoritativamente sui rapporti negoziali di diritto privato
intrattenuti tra i detti soggetti esponendo i concessionari al
rischio, non prevedibile ab origine, del mancato adempimento
dell'obbligo degli operatori di filiera: mancato adempimento che non
farebbe comunque venire meno l'obbligo del concessionario di versare
allo Stato, nei termini indicati, l'importo, concernente l'intera
filiera, quantificato nell'impugnato decreto direttoriale del 15
gennaio 2015.
Per altro verso, l'imposizione di una rinegoziazione dei
contratti appare incompatibile con la incomprimibile autonomia delle
parti di pervenire solo eventualmente ad un nuovo e diverso accordo
negoziale, laddove è verosimile ritenere che per realizzare lo
stesso obiettivo sarebbe stato sufficiente stabilire una riduzione
«pro quota» ed «a cascata» dei compensi spettanti a tutti gli
operatori di filiera senza imporre una rinegoziazione in via
autoritativa.
5. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 per violazione
degli articoli 3 e 41, primo comma, della Costituzione, sicchè deve
essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale
e la sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione
Seconda, riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione in rito,
nel merito e sulle spese, così provvede:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 41, primo comma, della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649,
della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015);
Dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filoreto D'Agostino, Presidente
Silvia Martino, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Il Presidente: D'Agostino


L'estensore: Caponigro