1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni ai titolari di cariche elettive, inclusa la partecipazione ad organi collegiali - Previsione che diano luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute e che eventuali gettoni di presenza non possano superare l'importo di 30 euro a seduta - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 5. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 79, commi 1, 2, 3, secondo e terzo periodo, 4, primo periodo, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 17. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Misure di vario contenuto volte al contenimento della spesa pubblica, quali la puntuale riduzione delle indennita', compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilita' corrisposti ai componenti di organi collegiali e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, riduzione del numero dei componenti di organi collegiali, riduzione della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, riduzione di spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e rappresentanza, divieto di sponsorizzazioni, riduzione di spese per missioni, formazione e auto, divieti in materia di attivita' societaria - Definizione delle predette quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica nei confronti della Provincia, nonche' applicazione diretta delle disposizioni agli enti locali e agli enti del sistema provinciale - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Mancato esonero degli enti pubblici e delle societa' pubbliche collegati alla Provincia dal versare le somme provenienti dalle riduzioni di spesa al bilancio dello Stato - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Provincia, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, e 21, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, comma 3, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 17. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti locali, camere di commercio, per il triennio 2011-2013, di corrispondere ai singoli dipendenti anche di livello dirigenziale, un trattamento economico complessivo superiore a quello spettante per il 2010 - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo, nonche' invasione di ambiti di competenza provinciale - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 1, 79, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Taglio per il triennio 2011-2013 dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche dirigenti, nella misura del 5 per cento per la parte eccedente i 90.000 euro e del 10 per cento per la parte eccedente i 150.000 euro - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo, nonche' invasione di ambiti di competenza provinciale - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 1, 79, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di incrementare le risorse destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo, nonche' invasione di ambiti di competenza provinciale - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 1, 79, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto di corrispondere importi per l'espletamento di incarichi di livello dirigenziale aggiuntivi - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo, nonche' invasione di ambiti di competenza provinciale - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 1, 79, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto, riferito ai rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008/2009, di determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento, anche con riguardo ai contratti e agli accordi gia' stipulati - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo, nonche' invasione di ambiti di competenza provinciale - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 4. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 1, 79, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Definizione delle predette quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica nei confronti della Provincia, nonche' applicazione diretta delle disposizioni agli enti locali e agli enti del sistema provinciale - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Provincia, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, comma 3, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 17. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Societa' non quotate, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche - Obbligo di adeguamento delle politiche assunzionali alle disposizioni introdotte per le amministrazioni pubbliche - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alle Province autonome, e relativi enti locali e del sistema provinciale, laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia di Trento alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Provincia, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 29. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, comma 3, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 17. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Patto di stabilita' interno - Possibilita' di superamento per le Regioni a statuto speciale e per i loro enti territoriali del limite imposto dall'art. 9, comma 28, alle assunzioni di personale a tempo determinato - Previsione di un criterio di priorita' nei meccanismi di assunzione dei predetti lavoratori - Lamentata limitazione delle possibili scelte relative alle assunzioni, nonche' introduzione di una norma di coordinamento finanziario laddove lo statuto speciale sottrae la Provincia, e i relativi enti locali, alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le Regioni ordinarie - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Provincia, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa della Provincia, violazione delle competenze provinciali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di finanza locale e coordinamento della finanza pubblica e di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art.14, comma 24-bis, ultimo periodo. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, comma 3, 80 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 17. Regioni (in genere) - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Dissenso fra Stato e Regione o Province autonome in sede di conferenza dei servizi - Possibilita' di superare il mancato raggiungimento dell'intesa con deliberazione del Consiglio dei ministri, non solo nelle materie di competenza statale, ma anche in quelle di competenza delle Regioni e delle Province autonome, con riferimento agli enti locali - Lamentata violazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di intesa forte - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione delle competenze legislative e amministrative della Provincia, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 3, lett. b), che modifica i commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater dell'art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 14 e 20, 9, nn. 3, 7, 8 e 10, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Regioni (in genere) - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Disciplina relativa alla conferenza dei servizi - Qualificazione come attinente ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi della lett. m) dell'art. 117, comma secondo, Cost. - Lamentato intento del legislatore statale di attirare alla propria competenza esclusiva la disciplina relativa alla conferenza dei servizi, con incidenza in materie riservate alla competenza provinciale, quali la tutela e conservazione del patrimonio storico-artistico, l'urbanistica, la tutela del paesaggio, l'igiene e la sanita' - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata lesione delle competenze legislative e amministrative della Provincia. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4, modificativo dell'art. 29, comma 2-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 14 e 20, e 9, nn. 3, 7, 8 e 10. Iniziativa economica privata - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Introduzione della "Segnalazione certificata di inizio attivita'" (SCIA) sostitutiva della "Denuncia di inizio attivita'" (DIA) - Sostituzione diretta della preesistente normativa sia statale che regionale - Dichiarazione che la disciplina predetta attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Lamentata incidenza in ambiti di legislazione provinciale e in particolare nella materia dell'urbanistica e piani regolatori - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione della competenza legislativa della Provincia. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-ter. - Costituzione, artt. 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 14 e 20, e 9, nn. 3, 7, 8 e 10; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (010C0789) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2010)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale 17 settembre 2010, n. 2169 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 27398 del 21 settembre 2010
(doc. 2), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante
della Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15HSO1Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n.5
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 5, comma 5;
dell'articolo 6, commi: 3; 5; 6; 7; 8; 9; 11; 12; 13; 14; 19;
20 primo periodo, e 21, secondo periodo;
dell'articolo 9, commi: 1; 2; 2-bis; 3; 4 se ed in quanto
riferito alle Province autonome; 28 e 29;
dell'articolo 14, comma 24-bis;
dell'articolo 49, commi: 3, lettera b) che introduce il nuovo
comma 3 dell'articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241; 4
e 4-ter se ed in quanto riferito alle Province autonome;
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010,
n. 122, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010,
per violazione:
dell'articolo 8 - in particolare n. 1); 3); 4); 5); 6); 9);
14); 20) -, dell'articolo 9 - in particolare n. 3); 7); 8) 10) - e
dell'articolo 16 dello Statuto speciale di autonomia di cui al d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, nonchè delle correlative norme di
attuazione;
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare degli
articoli 79, 80 e 81, nonchè delle relative norme di attuazione (in
particolare decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268);
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4;
degli articoli 117, 118, 119 e 120 della Costituzione in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

La Provincia autonoma di Trento è dotata di autonomia
finanziaria, ai sensi del Titolo VI dello Statuto speciale.
Il titolo VI di tale Statuto è stato da poco modificato per
meglio armonizzare la speciale autonomia della Regione Trentino-Alto
Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano con le
esigenze della situazione finanziaria dello Stato italiano, anche nel
quadro degli impegni assunti nell'ambito dell'Unione europea, e per
tenere conto delle esigenze di solidarietà derivanti anche dalla
attuazione del «federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge
di delega n. 42 del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato e la Regione e le Provincie autonome, e sono state adottate
con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto speciale
attraverso l'art. 2, commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
In particolare, il comma 107, lett. h) della legge n. 191/2009 ha
introdotto un nuovo testo dell'art. 79 dello Statuto, il quale ora
stabilisce al comma 1 che «la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale» nei seguenti modi:
«a) con l'intervenuta soppressione della somma sostitutiva
dell'imposta sul valore aggiunto all'importazione e delle
assegnazioni a valere su leggi statali di settore;
b) con l'intervenuta soppressione della somma spettante ai
sensi dell'articolo 78;
c) con il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio
della finanza pubblica mediante l'assunzione di oneri relativi
all'esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa
con il Ministero dell'economia e delle finanze, nonchè con il
finanziamento di iniziative e di progetti, relativi anche ai
territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per ciascuna provincia...;
d) con le modalità di coordinamento della finanza pubblica
definite al comma 3».
Il comma 2 dell'art. 79 aggiunge che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1».
Il comma 3 dispone ora che, «al fine di assicurare il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo».
È importante - anche ai fini del presente ricorso - sottolineare
che la medesima disposizione precisa che, «fermi restando gli
obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende
sanitarie, alle università non statali di cui all'articolo 17, comma
120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od organismi a
ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via
ordinaria», e che alla Provincia autonoma ed agli enti sopraindicati
«non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri
enti nel restante territorio nazionale».
Il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, lo stesso comma 4 precisa, per i rapporti con le norme
statali che non siano direttamente misure di finanza pubblica, che
«la regione e le province provvedono alle finalità di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5», ovvero
secondo le regole ordinarie dei rapporti tra legislazione provinciale
e legislazione statale.
Il sistema di rapporti così stabilito ha già trovato la sua
prima attuazione. Infatti, con nota del 18 giugno 2010 (doc. 2), il
Ministero dell'economia e delle finanze ha dato il proprio assenso
alla proposta di patto di stabilità della Provincia autonoma di
Trento per l'anno 2010, in attuazione del già citato comma 3
dell'art. 79 St., che ha consolidato il principio consensuale già
contenuto in diverse leggi finanziarie statali. Dalla nota del
Ministro risulta che il patto «pone l'obiettivo di saldo finanziario
programmatico in termini di competenza mista per l'anno 2010 pari a
-733 milioni di euro, con un miglioramento di 259 milioni di euro
rispetto al saldo finanziario tendenziale adeguato al nuovo
ordinamento».
La Provincia, dunque, ha rispettato l'Accordo di Milano del 2009,
che è alla base della riforma del Titolo VI dello Statuto, e si è
accollata un miglioramento di saldo finanziario pari a 259 milioni:
anche a fronte di ciò (oltre che della altre misure previste
dall'art. 79 dello Statuto) si giustifica l'esclusione della
Provincia dalle misure di coordinamento finanziario previste dalle
norme impugnate.
Del nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Provincia di Trento in
materia finanziaria - pur solennemente concordato e sancito da una
legge ancora recentissima - non tiene correttamente e compiutamente
conto (verosimilmente a causa delle modalità di emanazione e poi di
conversione, che non hanno consentito un'ampia discussione della
materia) il d.l. n. 78/2010, convertito con modificazioni nella legge
30 luglio 2010, n. 122, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
Infatti, mentre nelle parti in cui esso non include le Province
tra i destinatari delle proprie norme esso può - e deve - essere
inteso alla luce delle disposizioni sopra esposte, ciò non può
accadere quando l'inclusione della Provincia autonoma (o degli enti
del sistema provinciale) sia espressamente disposta dalle
disposizioni del decreto-legge.
Ed in realtà esso in diversi punti, che formano l'oggetto
primario della presente impugnazione, comprende la Provincia autonoma
di Trento e gli enti rientranti nella sua competenza tra i
destinatari di norme che - a termini della nuova formulazione dello
Statuto di autonomia - non possono essere costituzionalmente dirette
ad essi.
L'inclusione della Provincia e dei predetti enti tra i
destinatari delle norme impugnate avviene sia - a volte - mediante
diretto ed espresso riferimento alle Province autonome sia - in altri
casi - mediante il riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui
al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, cioè
a quelle elencate annualmente dall'ISTAT entro il 31 luglio di ogni
anno.
Ora, tale elenco (e precisamente, per quanto riguarda l'anno
2010, l'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e di
finanza pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio
2010, n. 171) comprende espressamente, nella sezione «Amministrazioni
locali», tra l'altro, le Regioni e le Province autonome, i comuni, le
comunità montane e le unioni di comuni, il Museo Castello del
Buonconsiglio, monumenti e collezioni provinciali, il Museo d'arte
moderna e contemporanea di Trento e Rovereto, il Museo degli usi e
costumi della gente trentina, il Museo Tridentino di scienze
naturali, Patrimonio del Trentino S.p.a., e Trentino Riscossione
S.p.a., nonchè nella sezione «Amministrazioni centrali» la
Fondazione Bruno Kessler, la Fondazione Edmund Mach ed in generale
gli enti ed istituzioni di ricerca.
Ne risulta che sia attraverso i richiami diretti che attraverso
quelli indiretti il d.l. n. 78/2010 si rivolge in parte alla
Provincia autonoma di Trento: la quale invece, in virtù delle norme
sopra citate dell'art. 79 dello Statuto, è espressamente sottratta
alle misure finanziarie che valgono per le altre Regioni, dato che -
appunto - essa concorre «all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» con le specifiche
modalità di cui al comma 1 dell'art. 79 e con il rispetto del patto
di stabilità interno concordato con il Ministero dell'economia.
Inoltre, il d.l. n. 78/2010 si rivolge, in taluni casi, agli enti
locali della provincia di Trento e agli enti pubblici del sistema
provinciale, in relazione ai quali «spetta alle province stabilire
gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere
alle funzioni di coordinamento» (comma 3 dell'art. 79).
In considerazione di ciò e di quanto di seguito si esporrà, il
d.l. n. 78/2010 risulta in parte illegittimo e lesivo delle
prerogative costituzionali della Provincia di Trento per le seguenti
ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5.
L'art. 5 è inserito nel capo II, Riduzione del costo degli
apparati politici ed amministrativi, ed è intitolato Economie negli
Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici.
Il comma 5 qui impugnato dispone che, «ferme le incompatibilità
previste dalla normativa vigente, nei confronti dei titolari di
cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito
dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009 n. 196, inclusa la partecipazione ad
organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al
rimborso delle spese sostenute», e che «eventuali gettoni di presenza
non possono superare l'importo di 30 euro a seduta».
Dal riferimento all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009 (elenco
ISTAT) risulta che l'art. 5, comma 5, si riferisce anche alle
Province autonome, agli enti locali della provincia di Trento e agli
enti del sistema provinciale.
Tuttavia, esso pone una norma puntuale di coordinamento
finanziario e si pone, dunque, in contrasto con l'art. 79 dello
Statuto speciale, che, come sopra esposto, in più punti precisa che
le Province, gli enti locali trentini e gli enti pubblici collegati
alla Provincia e agli enti locali sono sottratti alle misure di
coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni. Sono
violati, in particolare, il comma 1, che fa riferimento «alle altre
misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale», il comma 2, il comma 3, secondo e terzo periodo
ed il comma 4, primo periodo dell'art. 79.
La diretta violazione dello Statuto speciale di autonomia, in
quanto illegittimamente la norma statale pone tra i destinatari dei
vincoli posti dalla norma la Provincia di Trento, rende
necessariamente subordinata una ulteriore e pur essa fondata censura,
relativa alla circostanza che la norma impugnata pone un limite ad
una voce minuta di spesa e fissa la specifica modalità di
contenimento di essa; il comma 5, dunque, è illegittimo in quanto
fuoriesce dai limiti della competenza legislativa statale di
principio nella materia del coordinamento della finanza pubblica.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa,
infatti, è stata più volte dichiarata da codesta Corte: v. le
sentt. 297/2009, 237/2009, 159/2008, 157/2007, 95/2007, 89/2007,
88/2006, 449/2005, 417/2005 e 390/2004.
Che si tratti di limiti puntuali riferiti ad oggetti specifici
non può essere dubbio: si tratta infatti degli «incarichi» conferiti
«nei confronti dei titolari di cariche elettive», e di essi si
prescrive (oltretutto, in verosimile violazione dell'art. 36 Cost., e
del diritto ad una equa retribuzione) che possono dar luogo
«esclusivamente al rimborso delle spese sostenute», arrivandosi
persino a precisare che «eventuali gettoni di presenza non possono
superare l'importo di 30 euro a seduta».
Sembra evidentemente contraddetto il principio in relazione al
quale le esigenze della finanza pubblica possono certo comportare
vincoli anche per le autonomie territoriali, ma vincoli di carattere
generale e complessivo, al cui interno i titolari di autonomia
costituzionale possono decidere le diverse destinazioni, appunto, in
modo autonomo.
In ogni caso, è anche da lamentare la violazione dell'art. 2
d.lgs. n. 266/1992, in quanto l'art. 5, comma 5, stabilisce una norma
di dettaglio autoapplicativa in materie di competenza provinciale.
Tale violazione sussisterebbe anche se - peraltro in evidente ed
aperta contraddizione con l'art. 79 dello Statuto - le Province
autonome fossero soggette alle misure di coordinamento finanziario
contenute nelle diverse leggi statali, e se pure fosse legittima nel
contenuto la disposizione dell'art. 5, comma 5, in quanto rivolta
alle regioni ed agli enti locali.
Le materie provinciali di riferimento sono in primo luogo le
materie statutarie relative alla propria autonomia organizzativa e
finanziaria (art. 8, n. 1, dello Statuto, l'intero Titolo VI), ivi
compresa la finanza locale (v. l'art. 80 dello Statuto e l'art. 17
d.lgs. n. 268/1992), in secondo luogo il coordinamento della finanza
pubblica (v. l'art. 117, comma 3, Cost. e l'art. 10 1. cost. n.
3/2001) e l'organizzazione regionale e degli enti collegati (v.
l'art. 117, comma 4, Cost), in quanto le norme del Titolo V
garantiscano una autonomia più ampia di quella statutaria, a termini
dell'art. 10 della 1. cost. n. 3 del 2001.
Risulta dunque anche sotto questo profilo violata la speciale
autonomia garantita alla Provincia di Trento dallo Statuto e dalle
norme di attuazione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9,
11, 12, 13, 14, 19, 20 primo periodo, e 21, secondo periodo.
L'art. 6 pone una serie di norme volte alla Riduzione dei costi
degli apparati amministrativi, norme dal contenuto innegabilmente e
chiaramente dettagliato, come si vedrà subito.
Forse proprio in considerazione di tale contenuto, che proprio in
ragione di tale carattere contrasterebbe - ove riferito alle Regioni
- con i principi costituzionali in materia di coordinamento della
finanza pubblica elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il
comma 20 dell'art. 6 dispone che «le disposizioni del presente
articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle province
autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale», ma aggiunge
che per tali enti esse «costituiscono disposizioni di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica». In altre parole, la
disposizione del comma 20 cerca di «trasformare» in qualche modo le
disposizioni dettagliate in principi.
Tuttavia, tale tentativo è necessariamente destinato
all'insuccesso, e la qualificazione delle disposizioni in questione
come «principi» non fa - ad avviso della ricorrente Provincia - che
aggiungere illegittimità ad illegittimità. Il comma 20 è dunque
qui impugnato nella parte in cui esso dispone che le disposizioni
indicate «costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica», e nella parte in cui limita la
loro «non applicazione» alle regioni e Province autonome alla
applicazione «in via diretta». Gli ulteriori commi indicati sopra
sono invece direttamente impugnati in ragione del loro contenuto.
Il punto fondamentale è che la qualificazione data dal comma 20,
come è tipico delle norme di qualificazione, non è idonea a mutare
la realtà normativa dei commi precedenti, che resta quella di regole
dettagliate limitative di voci minute di spesa degli enti pubblici, e
che vincolare le Regioni e le Province autonome a tali pseudoprincipi
è ugualmente illegittimo.
Nessun dubbio può sussistere sul carattere specifico e
dettagliato delle disposizioni alle quali il comma 20 si riferisce.
Così, il comma 3 dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2011,
le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, .... sono automaticamente ridotte del 10 per
cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010».
Inoltre, la disposizione stabilisce che «sino al 31 dicembre 2013,
gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli
importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai
sensi del presente comma».
Il comma 7 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a
studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti,
sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,... non può
essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009».
Il comma 8 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per le medesime finalita'».
Il comma 9 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per
sponsorizzazioni».
Il comma 12 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per missioni,
anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e
dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonchè di
quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso
enti e organismi internazionali o comunitari, nonchè con investitori
istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009».
Il comma 13 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche... individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)... per attività
esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per
cento della spesa sostenuta nell'anno 2009»; si aggiunge che «le
predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attività di
formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione
ovvero tramite i propri organismi di formazione».
Il comma 14 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese di ammontare
superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per
l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di
autovetture, nonchè per l'acquisto di buoni taxi»; si aggiunge che
«il predetto limite può essere derogato, per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere».
Il comma 19 dispone che «al fine del perseguimento di una
maggiore efficienza delle società pubbliche,... le amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture
di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società
partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi
consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato
riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali»; e che sono «in ogni caso consentiti i trasferimenti
alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni,
contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di
servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di
investimenti».
Come si vede, si tratta di disposizioni molto puntuali,
analitiche, che disciplinano «frammenti» di realtà finanziaria ed
organizzativa. Ed in relazione ad esse le Regioni e le Province
autonome, nonostante quanto disposto dal comma 20, primo periodo, non
hanno nè (in ragione della struttura delle norme) potrebbero avere
alcun margine di manovra. Non si tratterebbe che di «recepire» le
corrispondenti norme statali.
Così illustrato il contenuto del comma 20, in relazione alle
disposizioni specifiche alle quali esso si riferisce, risulta chiaro
che esso, nell'inciso «per i quali costituiscono disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica», ed i
commi sopra illustrati, recanti limiti puntuali, sono lesivi
dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della
Provincia.
Ciò, in primo luogo, in quanto la vincolano in contrasto con
l'art. 79 dello Statuto, che - come visto supra - esonera le Province
autonome dalle misure di coordinamento finanziario che valgono per le
altre Regioni (v. soprattutto il comma 1, là dove menziona le «altre
misure di coordinamento della finanza pubblica»): e ciò non in forza
di un privilegio, ma in forza di un regime specifico della
partecipazione delle Province stesse al conseguimento degli
obbiettivi di finanza pubblica, specifico oggetto della recente
riforma concordata della parte finanziaria dello Statuto.
In secondo luogo, anche prescindendo da ciò, e cioè anche ove -
peraltro in contraddizione evidente con lo Statuto - si dovessero
considerare le Province soggette alle misure di coordinamento
finanziario contenute nelle diverse leggi statali, comunque le norme
in questione sarebbero illegittime, per violazione anche delle regole
generali dei rapporti tra legislazione statale ed autonomia regionale
nella materia finanziaria.
Infatti, esse pongono limiti puntuali a voci minute di spesa e,
dunque, fuoriescono dai limiti della competenza legislativa statale
di principio nella materia del coordinamento della finanza pubblica.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa, è
stata più volte dichiarata da codesta Corte, come visto nel punto 1.
Va ricordata, in particolare, per l'analogia della fattispecie,
la sentenza n. 297/2009, che ha annullato una disposizione
sostanzialmente corrispondente a quella qui impugnata «nella parte in
cui afferma che possono essere desunti "principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica" da norme che, per il loro
contenuto, sono inidonee a esprimere tali principi», cioè da norme
«idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in
quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di
contenimento della spesa medesima».
Nel medesimo consolidato orientamento rientra la sentenza n.
159/2008 (punto 6 del Diritto), che per di più ha accolto un ricorso
proposto da una Provincia autonoma. Ancora, una norma analoga a
quella del comma 3 dell'art. 6 è stata annullata dalla sentenza n.
157/2007 (la norma statale riduceva del 10% le indennità corrisposte
ai titolari degli organi politici regionali); v. poi le sentt.
95/2007, 449/2005 e 417/2005, che hanno dichiarato l'illegittimità
dei vincoli posti a consulenze, missioni e acquisti.
Non può dunque esservi dubbio alcuno sulla illegittimità delle
disposizioni impugnate, per le ragioni sopra esposte.
La clausola di salvaguardia di cui al comma 20, primo periodo, è
illegittima anche nella parte in cui non comprende nel proprio ambito
di «esonero» dall'applicazione diretta gli enti locali e gli enti ed
organismi appartenenti al sistema provinciale. Il «mancato esonero»
comporta dunque che per tali enti i commi sopra illustrati operino in
via diretta, dato che sono rivolti alle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009.
A tali enti, inoltre, sono applicabili anche i commi 5, 6 e 11.
In base alla prima disposizione, «tutti gli enti pubblici, anche
economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica
di diritto privato, provvedono all'adeguamento dei rispettivi statuti
al fine di assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo
alla data di entrata in vigore del presente decreto, gli organi di
amministrazione e quelli di controllo, ove non già costituiti in
forma monocratica, nonchè il collegio dei revisori, siano costituiti
da un numero non superiore, rispettivamente, a cinque e a tre
componenti».
Il comma 6 dispone che, «nelle società inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
nonchè nelle società possedute direttamente o indirettamente in
misura totalitaria, alla data di entrata in vigore del presente
provvedimento dalle amministrazioni pubbliche, il compenso di cui
all'articolo 2389, primo comma, del codice civile, dei componenti
degli organi di amministrazione e di quelli di controllo è ridotto
del 10 per cento».
Infine, il comma 11 dispone che «le società, inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, si
conformano al principio di riduzione di spesa per studi e consulenze,
per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicità, nonchè per
sponsorizzazioni, desumibile dai precedenti commi 7, 8 e 9».
Si tratta all'evidenza di norme puntuali e dettagliate.
In base al comma 5, la scelta possibile - per gli organi del
primo tipo - è fra 5 o 3 componenti, mentre per il collegio dei
revisori la soluzione obbligata è quella dei 3 componenti.
La riduzione di cui al comma 6 è arbitrariamente determinata nel
10%, a prescindere dal livello iniziale (con violazione anche del
principio di ragionevolezza). Il comma 11 comunque individua
specifiche voci di spesa da ridurre, precisando ulteriormente i
vincoli mediante il richiamo ai commi 7, 8 e 9, a loro volta puntuali
e dettagliati.
Dunque, i commi già censurati in relazione alla Provincia (v.
sopra) ed i commi 5, 6 e 11 pongono limiti puntuali alla spesa degli
enti locali, degli enti pubblici del sistema provinciale e delle
società pubbliche.
Essi violano in particolare l'art. 79, comma 3, dello Statuto, in
base al quale «spetta alle province stabilire gli obblighi relativi
al patto di stabilità interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non
statali di cui all' articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio
1997, n. 127, alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria», ed in base al
quale «non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli
altri enti nel restante territorio nazionale».
In subordine, qualora - peraltro contro l'evidente dettato
dell'art. 79 dello Statuto - si ritenesse che anche gli enti locali
trentini e gli enti del sistema provinciale siano soggetti alle
misure di coordinamento contenute nelle leggi statali, i commi 3, 5,
6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, sarebbero comunque
illegittimi in quanto dettano norme direttamente applicabili in
materie di competenza della Provincia, in violazione dell'art. 2
d.lgs. n. 266/1992.
La materia provinciale di riferimento è in primo luogo la
propria autonomia organizzativa, la quale, come codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha sancito nella sentenza n. 159 del 2008 in relazione
alle Province autonome in un caso analogo a quello presente, è
garantita «non solo dalle loro speciali disposizioni statutarie, ma
altresì dall'art. 117, quarto comma, della Costituzione, da
intendersi applicabile a tutte le Regioni, ai sensi dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, il quale riserva alla potestà
legislativa residuale regionale la disciplina dell'autonomia
dell'organizzazione amministrativa» (punto 8.1 in diritto).
In secondo luogo, va anche fatto riferimento alla materia
finanziaria disciplinata dall'intero Titolo VI dello Statuto, ivi
compresa la finanza locale (v. l'art. 80 dello Statuto e l'art. 17
d.lgs. n. 268/1992).
Inoltre, va altresì fatto riferimento al coordinamento della
finanza pubblica (v. l'art. 117, comma 3, Cost.) e all'organizzazione
regionale e degli enti collegati (v. l'art. 117, comma 4, Cost.), in
quanto le norme del Titolo V garantiscano una autonomia più ampia di
quella statutaria, a termini dell'art. 10 della 1. cost. n. 3 del
2001.
Infine, i commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20 primo
periodo sono illegittimi per il loro contenuto, in quanto - come già
illustrato in relazione alla Provincia - dettano norme dettagliate,
che fuoriescono dai limiti del potere del legislatore statale nelle
materie del coordinamento della finanza pubblica e della finanza
locale; si può ricordare, in particolare, per l'analogia della
fattispecie, la sentenza n. 159/2008 (punto 7 del Diritto).
Per quanto riguarda la spesa dell'Azienda provinciale per i
servizi sanitari, si può poi richiamare la sentenza n. 341/2009,
punto 6, in base alla quale lo Stato non ha «ha titolo per dettare
norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta
dalla Provincia autonoma di Trento».
Ugualmente deve dirsi nel presente caso.
Infine, è illegittimo il secondo periodo del comma 21.
Per vero, tale disposizione, dopo avere disposto che «le somme
provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente articolo, con
esclusione di quelle di cui al primo periodo del comma 6, sono
versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotati di
autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio
dello Stato», precisa però che tale previsione «non si applica agli
enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle
province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario
nazionale».
Nella clausola di salvaguardia, o di esonero dall'applicazione
della predetta disposizione, non sono compresi gli enti pubblici e le
società pubbliche collegati alla Provincia e agli enti locali della
provincia: qualora essi dovessero ritenersi implicitamente compresi
nella clausola, non vi sarebbero ragioni di doglianza.
Invece, se tale interpretazione adeguatrice non fosse possibile,
parte delle risorse affluite all'ordinamento provinciale in base allo
Statuto speciale verrebbe avocata allo Stato, in chiara violazione
dell'autonomia finanziaria della Provincia e degli enti locali
garantita dal Titolo VI dello Statuto.
In particolare, tutte le disposizioni che stabiliscono quali
entrate spettino alla Provincia autonoma di Trento hanno l'evidente
scopo di garantire ad essa una determinata quantità di risorse,
affinchè essa le utilizzi nell'ambito delle proprie competenze e
finalità statutarie e costituzionali.
Ove l'attuazione delle misure di finanza pubblica, stabilite per
la Provincia di Trento in attuazione dell'art. 79 dello Statuto, e
particolarmente attraverso lo specifico patto di stabilità
concordato con lo Stato, comporti riduzioni di spesa, tali riduzioni
non possono confluire nel bilancio dello Stato, dato che ciò
equivarrebbe ad una arbitraria decurtazione delle risorse che
spettano alla Provincia: la quale invece è abilitata a disporne
secondo i propri fini e nel quadro del proprio patto di stabilità.
Di qui la palese illegittimità costituzionale del secondo
periodo del comma 21 è illegittimo in quanto non comprende nella
clausola di salvaguardia, o di esonero dall'applicazione della
predetta disposizione, gli enti pubblici e le società pubbliche
collegati alla Provincia e agli enti locali della provincia.
3) Illegittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2, 2-bis,
3, 4, se ed in quanto sia riferito alle Province autonome, 28 e 29.
L'art. 9 detta norme sul Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico. Il comma 1 dispone che, «per gli anni 2011, 2012 e
2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti,
anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche» di cui al noto Elenco ISTAT «non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010».
Tale norma si rivolge anche alle Province autonome, agli enti
locali e agli altri enti del sistema provinciale - in quanto
menzionati in tale Elenco: essa, dunque, risulta lesiva delle
prerogative costituzionali della Provincia per le ragioni già
esposte nel punto 1, con riferimento all'art. 5.
Si tratta, in primo luogo, della violazione dell'art. 79 dello
Statuto, in quanto sono direttamente applicate alla Provincia, agli
enti locali ed agli enti provinciali misure di contenimento della
spesa.
Si tratta, in secondo luogo (ed ovviamente in subordine), della
generale violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della
Provincia e degli enti locali per eccesso dai limiti della potestà
legislativa statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto la disposizione pone un limite rigido ad una voce
specifica di spesa.
Si tratta, in terzo luogo, della violazione dell'art. 2 d.lgs. n.
266/1992, in quanto si tratta di norma direttamente applicativa in
materia di evidente competenza provinciale (sia consentito di
ricordare che il personale provinciale e collegato fa parte di un
separato ambito di contrattazione, di livello esso stesso
provinciale) ai sensi dello Statuto (ai sensi dell'art. 8, comma
primo, n. 1, in particolare, la Provincia ha potestà primaria in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto»; in base all'art. 80, attuato dall'art. 17 d.lgs. n.
268/1992, la Provincia ha competenza concorrente in materia di
finanza locale).
Il comma 2 statuisce che, «in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche» del consueto
Elenco ISTAT «superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5
per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000
euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro».
In base a detta individuazione dei destinatari tale norma si
rivolge anche alle Province, agli enti locali e agli altri enti del
sistema provinciale.
Essa, come il comma 1, viola l'art. 79 dello Statuto, l'autonomia
organizzativa e finanziaria della Provincia e degli enti locali
nonchè l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, per le stesse ragioni esposte
nel punto 1, con riferimento all'art. 5, e appena riprese in
relazione al comma 1.
Di qui l'evidente illegittimità anche del comma 2.
Il comma 2-bis stabilisce che «a decorrere dal l° gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tale norma, pur individuando i propri destinatari in modo diverso
dal riferimento all'Elenco ISTAT, potrebbe essere considerata
applicabile anche alle Province, agli enti locali e agli altri enti
del sistema provinciale, in quanto rientranti nella generale nozione
di pubblica amministrazione.
In questa ipotesi, essa applicherebbe le misure di contenimento
della spesa pubblica anche alla Provincia autonoma di Trento ed agli
enti del sistema provinciale, ed inoltre pone un limite rigido ed
autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa.
Essa, dunque, risulta lesiva delle prerogative costituzionali
della Provincia e costituzionalmente illegittima per le stesse
ragioni ora esposte in relazione ai precedenti commi (oltre che al
punto 1, con riferimento all'art. 5).
In base al comma 3, «nei confronti dei titolari di incarichi di
livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non
si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano
la corresponsione, a loro favore, di una quota dell'importo derivante
dall'espletamento di incarichi aggiuntivi».
Tale norma si rivolge anche alle Province, agli enti locali e
agli altri enti del sistema provinciale, applicando ad essi le misure
di contenimento della spesa pubblica e ponendo un limite rigido,
autoapplicativo e non transitorio, ad una voce specifica e minuta di
spesa. Essa, dunque, risulta lesiva delle prerogative costituzionali
della Provincia per le stesse ragioni ora esposte in relazione ai
precedenti commi (oltre che al punto 1, con riferimento all'art. 5).
Il comma 4, poi, statuisce che «i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento»; che tale disposizione «si applica anche ai contratti ed
accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente
decreto»; che le clausole difformi «contenute nei predetti contratti
ed accordi sono inefficaci» e che «a decorrere dalla mensilità
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati».
Tale disposizione individua i suoi destinatari mediante
l'espressione generica «pubbliche amministrazioni» e, dunque,
potrebbe essere intesa quale norma generale, non destinata ad
applicarsi alle situazioni oggetto di regolazione speciale, quale
indubbiamente è quella relativa alla Provincia autonoma di Trento.
Essa dunque è suscettibile di essere intesa in modo conforme a
Statuto, cioè nel senso di non applicarsi alle Province, agli enti
dell'ordinamento provinciale e, in generale, ai comparti di
contrattazione collettiva provinciale.
Proprio per il suo riferirsi in genere alle pubbliche
amministrazioni, tra le quali ovviamente rientrano in astratto anche
la Provincia di Trento e gli enti del sistema provinciale, essa è
anche suscettibile della opposta interpretazione.
In questo caso, ad avviso della ricorrente Provincia, essa
sarebbe illegittima in quanto applica ad essi le misure di
contenimento della spesa pubblica e pone un limite rigido ed
autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa: valendo
dunque per essa le censure ora esposte in relazione ai precedenti
commi (oltre che al punto 1, con riferimento all'art. 5).
Il comma 28 dispone che, «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le Agenzie fiscali... gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165..., fermo
quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009» (primo
periodo). Il secondo periodo stabilisce che uguale limite è fissato
per la spesa relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri
rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al
lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Il terzo periodo del comma 28 implica però che tali disposizioni
non si applichino alle Regioni e Province autonome, in quanto, con
disposizione corrispondente a quella dell'art. 6, comma 20, enuncia
che esse «costituiscono principi generali ai fini del coordinamento
della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale».
I tre periodi indicati del comma 28 sono dunque qui impugnati per
le stesse ragioni già esposte in relazione all'art. 6. Il terzo
periodo, in particolare, è impugnato nella parte in cui esso - pur
implicando la non diretta applicazione dei precedenti periodi - ne
afferma l'applicabilità in quanto recante presunte disposizioni di
principio.
Infatti, come nel caso dell'art. 6, le norme contenute nel comma
28, a dispetto della clausola di salvaguardia appena citata,
applicano alle Province autonome ed agli enti del sistema provinciale
le misure di contenimento della spesa, in violazione dell'art. 79
dello Statuto.
Inoltre esse - come quelle impugnate dell'art. 6 - risultano
illegittime anche per violazione delle regole generali sui rapporti
tra legislazione statale e regionale nell'ambito del coordinamento
della finanza pubblica. Esse infatti non sono affatto disposizioni di
principio, nè lo diventano per la definizione di cui al terzo
periodo, ma sono tali da non consentire un autonomo svolgimento. Si
tratta di un limite rigido ad una voce specifica e minuta di spesa,
di una norma dettagliata che prevede la modalità di contenimento
della voce di spesa, senza lasciare alcun margine di manovra alla
Provincia. Inoltre, il limite non è transitorio.
Dunque, il comma 28 è illegittimo per le ragioni già viste a
proposito dell'art. 6: in primo luogo per la violazione dell'art. 79
dello Statuto, in quanto sono applicate alla Provincia, agli enti
locali ed agli enti provinciali misure di contenimento della spesa;
in secondo luogo (e sempre in subordine), per la generale violazione
dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Provincia e degli
enti locali, per eccesso dai limiti della potestà legislativa
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto
la disposizione pone un limite rigido ad una voce specifica di spesa.
D'altronde, sia consentito di ricordare che l'illegittimità dei
vincoli puntuali alle assunzioni è già stata dichiarata dalle
sentt. nn. 95/2008, 88/2006 e 390/2004.
Si noti che la limitata «clausola di salvaguardia» di cui al
terzo periodo non solo non vale a far salva la legittimità
costituzionale della disposizione in relazione alla Provincia ed in
genere al sistema provinciale, ma è ulteriormente illegittima in
quanto, non comprendendo gli enti locali, implica addirittura la
diretta applicazione agli enti locali della Provincia dei limiti
posti dal comma 28.
Anche sotto questo profilo, esso è illegittimo per ragioni
corrispondenti a quelle già illustrate a proposito dell'art. 6,
comma 20, primo periodo e sopra richiamate: in primo luogo per la
violazione dell'art. 79, comma 3, secondo e terzo periodo, dello
Statuto, in quanto sono direttamente applicate agli enti provinciali
(tranne gli «enti sanitari») ed agli enti locali misure di
contenimento della spesa; in secondo luogo (e sempre in subordine),
per eccesso dai limiti della potestà legislativa statale in materia
di coordinamento della finanza pubblica e finanza locale, in quanto
la disposizione pone un limite rigido ad una voce specifica di spesa;
in terzo luogo, per la violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, in
quanto si tratta di norma direttamente applicativa in materia di
evidente competenza provinciale, quale la finanza locale (art. 80,
comma 1, dello Statuto).
Va poi aggiunto che l'art. 17, comma 3, delle norme di attuazione
di cui al d.lgs. n. 268/1992, assegna alla Provincia di Trento una
specifica competenza nella materia del comma 28, stabilendo che «nel
rispetto delle competenze regionali in materia di ordinamento dei
comuni, le province disciplinano con legge i criteri per assicurare
un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti
all'assunzione di personale, le modalità di ricorso
all'indebitamento, nonchè le procedure per l'attività
contrattuale».
Di qui una ulteriore e specifica ragione di illegittimità del
comma 28, là dove si applica agli enti locali trentini.
In base al comma 29, «le società non quotate, inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, controllate direttamente o
indirettamente dalle amministrazioni pubbliche, adeguano le loro
politiche assunzionali alle disposizioni previste nel presente
articolo».
Tale norma si rivolge anche a società pubbliche dell'ordinamento
provinciale (ad es., Patrimonio del Trentino s.p.a. e Trentino
Riscossioni s.p.a.). Essa non è fondata su alcuna ragione di tutela
della concorrenza (al contrario di altre recenti disposizioni
restrittive in materia di società regionali e degli enti locali), ma
si propone il solo scopo del contenimento della spesa, considerando
tali società come equivalenti funzionali delle pubbliche
amministrazioni.
Essa introduce dunque limiti finanziari diretti al sistema
amministrativo provinciale, e limiti indiretti alla autonomia
finanziaria della stessa Provincia e degli enti locali provinciali.
In relazione a ciò, essa è illegittima per le ragioni già
viste in relazione al comma 28: in primo luogo per la violazione
dell'art. 79 dello Statuto, in quanto sono direttamente applicate
alla Provincia ed agli enti provinciali misure di contenimento della
spesa; in secondo luogo (e sempre in subordine), per la generale
violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Provincia
e degli enti locali, per eccesso dai limiti della potestà
legislativa statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica e finanza locale, in quanto la disposizione pone un limite
rigido ad una voce specifica di spesa; in terzo luogo, per la
violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, in quanto si tratta di
norma direttamente applicativa in materie di evidente competenza
provinciale, quali l'organizzazione provinciale e la finanza locale
(art. 80, comma 1, dello Statuto).
4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 24-bis.
L'art. 14 è intitolato Patto di stabilità interno ed altre
disposizioni sugli enti territoriali.
Nel comma 24-bis, stabilisce che «i limiti previsti ai sensi
dell'articolo 9, comma 28, possono essere superati limitatamente in
ragione della proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato
stipulati dalle regioni a statuto speciale, nonchè dagli enti
territoriali facenti parte delle predette regioni, a valere sulle
risorse finanziarie aggiuntive appositamente reperite da queste
ultime attraverso apposite misure di riduzione e razionalizzazione
della spesa certificate dagli organi di controllo interno» (primo
periodo). Restano fermi, «in ogni caso, i vincoli e gli obiettivi
previsti ai sensi del presente articolo» (secondo periodo). Infine,
si dispone che «le predette amministrazioni pubbliche, per
l'attuazione dei processi assunzionali consentiti ai sensi della
normativa vigente, attingono prioritariamente ai lavoratori di cui al
presente comma, salva motivata indicazione concernente gli specifici
profili professionali richiesti» (terzo periodo).
La prima disposizione è connessa a quella, già esaminata,
dell'art. 9, comma 28, e si rivolge specificamente, tra l'altro, alla
Provincia di Trento e agli enti locali trentini, e rispetto a questa
introduce un regime limitatamente preferenziale. La ricorrente
Provincia ritiene illegittimi - ed ha impugnato - i vincoli di cui
all'art. 9, comma 28, e dunque ritiene che non vi debba essere
ragione del regime limitatamente preferenziale: ma se in denegata
ipotesi tali vincoli risultassero legittimi il regime limitatamente
derogatorio risulterebbe, in quanto tale, favorevole.
Non vi è dunque ragione di una specifica impugnazione del primo
periodo. Oggetto di censura deve invece essere l'ultimo periodo del
comma 24-bis, che pure si rivolge specificamente, tra l'altro, alla
Provincia di Trento e agli enti locali trentini. Tale norma limita le
scelte possibili relative alle assunzioni, violando in modo evidente
(non potendosi ragionevolmente trattare di principio di riforma)
l'autonomia primaria della Provincia nella materia del personale,
stabilita dall'art. 8, comma primo, n. 1, dello Statuto (ugualmente,
ma meno specificamente, potrebbe farsi riferimento alla competenza
residuale di cui all'art. 117, comma 4, Cost., in forza dell'art. 10
1. cost. n. 3/2001). Si può ricordare che la sent. n. 235/2010 ha
ricondotto all'organizzazione degli uffici regionali una norma che
limitava la facoltà della Giunta regionale di ricorrere, per far
fronte alle proprie esigenze operative, all'assunzione di lavoratori
con contratto a tempo determinato. Inoltre, considerando l'intento
finanziario della norma, risulta anche violata l'autonomia
finanziaria della Provincia, ed in particolare l'art. 79 dello
Statuto, per l'illegittima applicazione ad essa ed agli enti locali
trentini delle misure di contenimento della spesa e di coordinamento
finanziario, dalle quali la Provincia è esonerata in ragione del
regime specifico per essa stabilito.
Inoltre, e sempre in relazione al profilo finanziario, per quanto
riguarda gli enti locali, la disposizione viola, con il suo contenuto
dettagliato, la competenza della Provincia nella materia della
finanza locale (art. 80 dello Statuto e art. 17, comma 3, d.lgs. n.
268/1992, in base al quale «le province disciplinano con legge i
criteri per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza
comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione di personale»).
Infine, è violato l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, visto che
l'ultimo periodo del comma 24-bis risulta direttamente applicabile in
materie di competenza provinciale.
5) Illegittimità costituzionale dell'articolo 49, comma 3, lett. b),
comma 4 e comma 4-ter.
Il comma 3 dell'art. 49 modifica l'art. 14-quater della legge n.
241/1990, intitolato Effetti del dissenso espresso nella conferenza
di servizi.
La lett. b) di tale comma sostituisce i commi 3, 3-bis, 3-ter e
3-quater dell'art. 14-quater con il seguente:
«3. Al di fuori dei casi di cui all'articolo 117, ottavo
comma, della Costituzione, e delle infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, di cui
alla parte seconda, titolo terzo, capo quarto del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, nonchè dei casi
di localizzazione delle opere di interesse statale, ove venga
espresso motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta
alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio
di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è
rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni,
previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome
interessate, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una
regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa
con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più
enti locali. Se l'intesa non è raggiunta nei successivi trenta
giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere
comunque adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione
o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria
competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate.».
Il comma 3-quinquies dell'art. 14-quater, rimasto invariato,
stabilisce che «restano ferme le attribuzioni e le prerogative
riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle province autonome
di Trento e di Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle
relative nonne di attuazione».
Il comma 4 dell'art. 49 d.l. n. 78/2010 modifica l'art. 29, comma
2-ter, legge n. 241/1990, aggiungendo la «conferenza di servizi» fra
gli istituti che secondo la disposizione «attengono... ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione». Peraltro, l'art. 29, comma
2-quinquies, legge n. 241/1990 dispone che «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la
propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo
i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione».
In sintesi, il nuovo art. 14-quater, comma 3, legge n. 241/1990,
che menziona espressamente le Province autonome, prevede: a) un
potere sostitutivo del Consiglio dei ministri ex art. 120 Cost. in
relazione a certi casi in cui vi sia un dissenso in conferenza di
servizi; b) un'intesa «debole» della Regione interessata, prima della
delibera del Consiglio dei ministri; c) la partecipazione dei
Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate alla
seduta del Consiglio dei Ministri «se il motivato dissenso è
espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle
materie di propria competenza».
L'ultimo periodo del nuovo comma 3 fa specifico riferimento a
materie di competenza della Provincia, ma anche il primo periodo
menziona settori rientranti nella competenza provinciale: v. l'art.
8, n. 3 («tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare»), n. 5 («urbanistica»), n. 6 («tutela del paesaggio»), n.
13 («opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità
pubbliche»), e l'art. 9, n. 10 («igiene e sanita'»).
Ad avviso della ricorrente Provincia sia la disposizione che
prevede un potere sostitutivo del Consiglio dei ministri, sia la
disposizione che prevede un'intesa di carattere debole risultano
illegittime.
In primo luogo, sono palesemente violati l'art. 16 dello Statuto
(che prevede la titolarità provinciale delle funzioni amministrative
nelle materie di competenza legislativa, secondo il principio del
«parallelismo») e l'art. 4 d.lgs. n. 266/1992, che vieta di
attribuire ad organi statali funzioni amministrative nelle materie di
competenza provinciale.
Non si comprende, infatti, per quale ragione, nelle materie di
competenza amministrativa provinciale, il dissenso espresso a tutela
di valori che per lo più rientrano anch'essi nelle materie
provinciali (si è già fatto riferimento alla tutela e conservazione
del patrimonio storico, artistico e popolare, all'urbanistica, alla
tutela del paesaggio, alle opere di prevenzione e di pronto soccorso
per calamità pubbliche e all'igiene e sanità, tutte materie
statutarie) debba implicare la competenza del Consiglio dei ministri.
Arbitrario è, in secondo luogo, il tentativo di fondare la
competenza del Consiglio dei ministri sul potere «sostitutivo» dello
Stato ex art. 120 Cost., data la palese mancanza dei presupposti
previsti da questa disposizione: il «mancato rispetto di norme e
trattati internazionali o della normativa comunitaria» (qui
ovviamente fuori luogo), il «pericolo grave per l'incolumità e la
sicurezza pubblica», la «tutela dell'unità giuridica o dell'unità
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
L'unico «appiglio» - più che vero collegamento - è il
riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni, introdotto - a
proposito della conferenza di servizi - dal comma 4 dell'art. 49: si
tratta, però, come si vedrà, di un legame del tutto arbitrario,
perchè l'attinenza dei procedimenti oggetto dell'art. 49, comma 3,
ai livelli essenziali deve essere verificata caso per caso e, in
determinate ipotesi, questi livelli essenziali potrebbero essere
garantiti proprio dal dissenso delle amministrazioni poste a tutela
degli interessi «sensibili» menzionati dal comma 3. Nè certo può
essere in sè un livello essenziale di prestazione... lo stesso
potere decisorio statale: si ricordi, al contrario, che la competenza
alla decisione di ogni caso concreto non può che essere ricondotta
alle regole costituzionali di competenza, e che un potere statale
«sostitutivo» è legittimo solo nell'ambito dei presupposti di cui
all'art. 120.
Inoltre, l'esercizio del potere sostitutivo presuppone il
carattere obbligatorio dell'atto omesso (v. anche l'art. 8 legge n.
131/2003), mentre l'art. 49, comma 3, non rispetta questo requisito.
Ancora, codesta Corte ha chiarito che l'art. 120 Cost. si applica
alle Regioni speciali solo in relazione alle competenze di cui esse
godono ex art. 10, 1. cost. n. 3/2001 (v. sent. N. 236/2004).
Dunque, l'art. 49, comma 3, risulta lesivo anche là dove applica
l'art. 120 Cost. alle Province autonome in relazione alle materie
statutarie.
Anche ove in denegata ipotesi risultasse legittima la devoluzione
della decisione al Consiglio dei ministri, o nelle ipotesi in cui
risultasse tale, illegittima rimane in ogni modo la previsione della
possibilità di fare a meno dell'intesa. Infatti, dato che la norma
impugnata si applica in materie di competenza provinciale, o in base
allo Statuto o in base al nuovo Titolo V, questa possibilità viola
il principio di leale collaborazione, gli artt. 8, 9 e 16 dello
Statuto, nonchè gli artt. 117 e 118 Cost in connessione con l'art.
10, 1. cost. n. 3/2001.
In queste materie, l'intesa con la Regione interessata dev'essere
necessariamente «forte» e la legge statale non può prevedere
meccanismi unilaterali per superare la mancata intesa, come risulta
da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Oltre alle
fondamentali sentt. nn. 303/2003, 6/2004 e 62/2005, si può ricordare
qui la sent. n. 121/2010, che ha annullato una norma che stabiliva
che «decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta
intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».
In quella occasione codesta Corte costituzionale ha sancito che «tale
norma vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad
una delle parti "un ruolo preminente, incompatibile con il regime
dell'intesa, caratterizzata [...] dalla paritaria codeterminazione
dell'atto"; e che non è legittima "la drastica previsione, in caso
di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle
parti, la quale riduce all'espressione di un parere il ruolo
dell'altra"».
Ed anche la sent. n. 24/2007 ha confermato che, per ovviare
all'esigenza di «superare la situazione di stallo determinata dalla
mancata intesa» e per «dare concreta attuazione al principio di leale
collaborazione», spetta al legislatore «stabilire, semmai, un sistema
che imponga comportamenti rivolti allo scambio di informazioni e alla
manifestazione della volontà di ciascuna delle parti e, in ultima
ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino il raggiungimento
del risultato, senza la prevalenza di una parte sull'altra (per
esempio, mediante la indicazione di un soggetto terzo)».
La sent. n. 383/2005, riguardante proprio la Provincia di Trento,
ha anch'essa chiarito che l'art. 120, comma 2, Cost. «non può essere
applicato ad ipotesi... nelle quali l'ordinamento costituzionale
impone il conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e
organi regionali per l'esercizio concreto di una funzione
amministrativa attratta in sussidiarietà al livello statale in
materie di competenza legislativa regionale»; la Corte ha ribadito
che «tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile
per la legittimità costituzionale della disciplina legislativa
statale che effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso
forte", ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come
tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti».
L'esigenza «che il conseguimento di queste intese sia non solo
ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale
collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo,
potrà certamente ispirare l'opportuna individuazione, sul piano
legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire
l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà
a conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte»; e «nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
Utile è anche richiamare la sent. n. 378/2005: «è ben vero che
questa Corte ha talvolta ritenuto che l'istanza costituita, quale
vertice del potere politico-amministrativo, dal Consiglio dei
ministri fosse adeguata a superare lo stallo determinato dal mancato
raggiungimento dell'intesa, ma ciò ha fatto in ipotesi nelle quali
non solo vi era una particolarmente pressante esigenza di provvedere
(sentenza n. 6 del 2004), ma vi era altresì un intreccio con materie
di competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenza n. 62 del
2005)». Diversamente - e come nel caso di specie - «il meccanismo
escogitato per superare la situazione di paralisi determinata dal
mancato raggiungimento dell'intesa è tale da svilire il potere di
codeterminazione riconosciuto alla Regione, dal momento che la mera
previsione della possibilità per il Ministro di far prevalere il suo
punto di vista, ottenendone l'avallo dal Consiglio dei ministri, è
tale da rendere quanto mai debole, fin dall'inizio del procedimento,
la posizione della Regione che non condivida l'opinione del Ministro
e da incidere sulla effettività del potere di codeterminazione che,
ma (a questo punto) solo apparentemente, l'art. 8, comma 1, continua
a riconoscere alla Regione».
Nè la mancata previsione di un'intesa «forte» può essere in
alcun modo surrogata dalla partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate alla seduta del
Consiglio dei ministri che esercita il potere sostitutivo: tale
partecipazione si limita a «portare» nel Consiglio la voce della
Provincia, senza tradursi in un potere di «codeliberazione». Essa
potrà costituire una qualche garanzia nelle ipotesi in cui il
ricorso alla competenza statale governativa sia necessaria e
giustificata sulla base di altro fondamento costituzionale, ma non
può ovviamente costituire autonomo fondamento costituzionale del
potere statale.
Le disposizioni impugnate sono dunque illegittime per la
violazione dell'autonomia amministrativa della Provincia e del
principio di leale collaborazione.
L'art. 49, comma 4, novellando l'art. 29 della legge n. 241/1990,
attribuisce alle disposizioni della stessa legge n. 241 concernenti
la «conferenza di servizi» il carattere di norme attinenti «ai
livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione», con l'evidente scopo di
renderle vincolanti - e addirittura direttamente operanti - per le
Regioni, secondo lo statuto proprio delle materie esclusive statali.
Vero è che il medesimo art. 29 della legge n. 241 continua a
prevedere (comma 2-quinquies) che le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e Bolzano «adeguano la propria
legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione», ma la
effettiva portata della clausola di salvaguardia è posta in dubbio
dal fatto che - come si è evidenziato appena sopra - alcune puntuali
disposizioni sulla conferenza di servizi si riferiscono espressamente
anche alle Province autonome.
La ricorrente censura quindi l'art. 49, comma 4, se ed in quanto
ad essa applicabile. Poichè le ragioni della incostituzionalità
valgono anche per il comma 4-ter, esse verranno subito oltre
argomentate in modo unitario.
Il comma 4-ter fa riferimento alla «Segnalazione certificata di
inizio attività - Scia», che il precedente comma 4-bis dell'art. 49
ha introdotto in luogo della «Dichiarazione di inizio attivita'». In
sintesi, il comma 4-bis sostituisce con la Scia una vasta serie di
titoli abilitativi allo svolgimento di certe attività (anche - ma
non solo - di natura imprenditoriale, commerciale o artigianale);
delimita i poteri di controllo che l'amministrazione competente può
esercitare entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla
presentazione della Scia; definisce i (ridotti) poteri che alla
stessa amministrazione competono decorso il periodo di sessanta
giorni.
A sua volta, il comma 4-ter qui impugnato stabilisce che: a) la
disciplina della Scia, nella sua integralità, attiene alla tutela
della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, comma
2, lett. e) ed m), Cost.; b) la medesima disciplina «sostituisce
direttamente [...] quella della dichiarazione di inizio attività
recata da ogni normativa statale e regionale».
L'indicazione dei pretesi «titoli» della disciplina, e degli
effetti sulla normativa precedente, anche di fonte regionale, rende
pure qui palese l'intendimento del legislatore statale di dettare una
normativa completa, autosufficiente, non derogabile dai legislatori
locali.
Si può ancora dubitare che le nuove norme sulla Scia trovino
applicazione alle Province autonome: il riferimento espresso alla
sola normativa «regionale» quale oggetto della sostituzione, e
l'appello a competenze spettanti allo Stato sulla base del titolo V
della Costituzione, potrebbero concorrere ad una interpretazione
costituzionalmente conforme, che tenga conto delle competenze
spettanti alla Provincia ricorrente sulla base delle Statuto, e -
quanto al rapporto tra fonti statali e fonti provinciali - delle
norme di attuazione del d.lgs. n. 266/1992. Ma la mancanza di una
esplicita clausola di salvaguardia, nel contesto di una legge che
pure ne contiene, non esclude con ragionevole sicurezza una diversa
interpretazione. La Provincia di Trento censura dunque l'art. 49,
comma 4-ter, se ed in quanto ad essa applicabile.
Va in primo luogo osservato che, se pure le disposizioni ora
esposte attenessero effettivamente ai «livelli essenziali delle
prestazioni» di cui alla lettera m) dell'art. 117, comma 2, Cost., o
alla «tutela della concorrenza» di cui alla lettera e), ciò non
consentirebbe affatto di farle entrare a questo titolo nelle materie
di competenza statutaria provinciale.
Così facendo, infatti, la nuova definizione di materie riservate
allo Stato operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 verrebbe
a limitare l'ampiezza della potestà legislativa provinciale
delineata dallo Statuto: ma ciò è giuridicamente impossibile - e
risulterebbe dunque arbitrario - dato che lo impedisce la clausola di
cui all'art. 10 della stessa legge costituzionale, la quale prevede
sì l'estensione delle nuove norme del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione alle autonomie speciali, ma solo in quanto ciò si
traduca per esse in maggiore autonomia rispetto alla situazione
statutaria. Il che non sarebbe ovviamente il caso quando si facessero
valere competenze esclusive statali.
Per le autonomie speciali, dunque, anche le norme emanate sotto
gli indicati titoli di cui all'art. 117, comma secondo, potrebbero
operare solo nel quadro dei limiti statutari alle competenze
provinciali, quali delineati dagli art. 8 e 9 dello Statuto speciale
in relazione alle potestà legislative primarie e concorrenti della
Provincia.
Premesso che la autoqualificazione operata dal legislatore non è
vincolante (sentt. nn. 387/2007, 207/2010), è da contestare
anzitutto che le discipline sulla conferenza di servizi e sulla Scia
attengano effettivamente ai «livelli essenziali delle prestazioni» di
cui alla lettera m) dell'art. 117, comma 2, Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha in effetti precisato, in
positivo, che la lettera m) consente allo Stato solo di fissare
«standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire
agli aventi diritto» (sentt. nn. 10/2010, 207/2010). Con le
disposizioni sulla conferenza di servizi e sulla Scia non si
stabilisce invece alcuno standard quantitativo o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel «diritto» civile
o sociale garantito dalla stessa Costituzione (sentenze nn. 387/2007
e 10/2010).
Al contrario, viene regolato in un certo modo lo svolgimento
della attività amministrativa, in settori vastissimi ed
indeterminati, alcuni di indiscutibile competenza provinciale: oltre
alla tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare, all'urbanistica, alla tutela del paesaggio, all'igiene e
sanità, già ricordati a proposito della conferenza di servizi, si
evidenzia che la normativa sulla Scia incide sulle materie
dell'ordinamento degli uffici provinciali, dell'artigianato, delle
miniere, del turismo, del commercio, degli esercizi pubblici,
dell'industria..., materie spettanti alla Provincia in forza dello
Statuto speciale (art. 8, nn. 1, 9, 14, 20; art. 9, nn. 3, 7, 10) o
del nuovo Titolo V della Costituzione, in connessione con l'art. 10,
1. cost. n. 3/2001.
Con ciò però si violano le norme costituzionali e statutarie
citate, per cui la disciplina delle funzioni amministrative di regola
non può che spettare allo Stato o alla Provincia secondo il riparto
delle competenze per materia. Ed è evidente che lo Stato non può,
semplicemente appellandosi alla fissazione dei livelli essenziali,
riservarsi la regolamentazione di interi settori materiali: come
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha espressamente escluso con la
sentenza n. 371/2008).
Giova poi ricordare un altro punto fermo della giurisprudenza
della Corte sui «livelli essenziali delle prestazioni». Essa ha
costantemente censurato la confusione - spesso operata dal
legislatore (per ragioni che è facile comprendere) - tra la
determinazione dei livelli delle prestazioni, e la disciplina delle
posizioni soggettive degli amministrati. La distinzione è in effetti
assolutamente necessaria: se non fosse operata, posto che ogni
diritto o interesse implica un qualche comportamento altrui (anche
solo omissivo), la competenza sulla materia della lettera m)
dell'art. 117 Cost. consentirebbe allo Stato qualunque intervento
conformativo di qualunque posizione soggettiva in qualunque materia
regionale/provinciale. Il che non può essere, e non è. Con la
sentenza n. 387/2007 la Corte ha escluso che il diritto della persona
di scegliere la struttura di cura possa costituzionalmente essere
qualificato dal legislatore «livello essenziale delle prestazioni»:
in modo molto efficace, la sentenza sottolinea come «l'inquadramento
della libertà di scelta nell'ambito normativo dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., non solo è concettualmente inappropriato,
ma comporta conseguenze lesive dell'autonomia regionale, in quanto
consente il superamento dei confini tra principi fondamentali della
materia, riservati alla legislazione dello Stato, e disciplina di
dettaglio, riservata alle Regioni, tipici della competenza ripartita
di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., nel cui ambito
indubbiamente ricade la normativa de qua, volta alla tutela della
salute».
Assai significativa sul punto è anche la sentenza n. 271/2005,
la quale, con riguardo alla legislazione sulla protezione dei dati
personali, ha ritenuto «improprio [...] il riferimento alla
competenza esclusiva dello Stato in tema di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni», dal momento che tale
legislazione «non concerne prestazioni, bensì la stessa disciplina
di una serie di diritti personali attribuiti ad ogni singolo
interessato, consistenti nel potere di controllare le informazioni
che lo riguardano e le modalità con cui viene effettuato il loro
trattamento». Ebbene: proprio la «confusione» tra posizione
soggettiva degli amministrati e prestazione si trova nelle
disposizioni legislative qui censurate, confusione particolarmente
evidente in quella relativa alla Scia (mentre anzi la disciplina
sulla conferenza di servizi concerne esclusivamente il modo di
esercizio del potere, senza che da essa si possa evidenziare una
specifica posizione soggettiva).
In effetti, le disposizioni censurate non definiscono affatto
«livelli essenziali» ai sensi della lettera m) dell'art. 117; al
contrario, proprio la rigida disciplina della Scia potrebbe
determinare, in alcuni casi, una diminuzione dei livelli essenziali
delle prestazioni cui hanno diritto persone destinatarie
dell'attività assentita mediante la Segnalazione certificata:
quando, ad esempio, in conseguenza delle limitazioni temporali e
sostanziali alla attività di accertamento e controllo della pubblica
amministrazione che - senza alcuna considerazione per le singole
realtà territoriali e organizzative - sono state poste dall'art. 19,
commi 3-4, legge n. 241/1990 (come novellato dal comma 4-bis
dell'art. 49 d.l. n. 78), sia praticamente impedita la verifica del
rispetto di standard qualitativi di determinate prestazioni attinenti
ai diritti sociali.
La ricorrente non contesta che alcuni istituti della c.d.
«semplificazione amministrativa» (cui sono riconducibili la
conferenza di servizi e la Scia, come vi era riconducibile la Dia)
possano concretizzare o esprimere limiti vincolanti per le potestà
legislative provinciali; ma ciò implica e richiede sempre una
valutazione complessiva - alla luce del tipo di potestà legislativa
coinvolta - di tutti gli interessi che vengono in rilievo nella
singola materia/funzione interessata, valutazione «concreta» soggetta
al controllo della Corte; e il controllo, a sua volta, per essere
effettivo, non può che riguardare norme riferite a ben individuati
settori (v. ad es. la sentenza n. 336/2005, punto 11.1 del Diritto,
sulla conferenza di servizi prevista dall'art. 87 del Codice delle
comunicazioni elettroniche: «Tale funzione [di semplificazione
procedimentale e di snellimento dell'azione amministrativa, propria
della conferenza], nel contesto dello specifico procedimento in esame
e degli interessi allo stesso sottesi, consente di ritenere che la
previsione contenuta nella disposizione censurata sia espressione di
un principio fondamentale della legislazione»; v. anche la sentenza
n. 182/2006, punto 3 del Diritto, e la sentenza n. 350/2008).
Per esemplificare, è del tutto normale - e potrebbe dirsi
persino costituzionalmente necessario - che il punto di equilibrio
tra l'interesse del singolo ad iniziare quanto prima una certa
attività, e l'esercizio del potere-dovere dell'amministrazione di
tutelare secondo legge gli altri interessi toccati da quella
attività, possa (o addirittura debba) essere diverso, a seconda che
questi ultimi attengano al governo del territorio oppure alla tutela
della salute o alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del
territorio e alla tutela della salute e del lavoro non è casuale,
evocando interessi che il comma 4-bis non prende in considerazione ai
fini della esclusione dall'ambito di operatività della Scia).
Ancora: esigenze di semplificazione possono certo derivare dalla
normativa comunitaria, vincolante per la Provincia, ed in particolare
dalla direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno:
ma anche la normativa comunitaria è attenta: a) a far salva la
peculiarità dei singoli settori, ammettendo ad esempio che in taluni
casi la autorizzazione allo svolgimento di certe attività sia
subordinata ad un «adeguato esame» sulla presenza della «condizioni
stabilite» per ottenerla (ad es. art. 10, par. 5); b) a far salvo il
riparto delle competenze tra Stato, Regioni e minori enti locali (ad
es., art. 10, par. 7).
Del resto, il d.lgs. n. 59/2010, di attuazione della citata
direttiva (non abrogato dal d.l. n. 78) dispone che «relativamente
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e
di Bolzano, i principi desumibili dalle disposizioni di cui alla
Parte prima del presente decreto costituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica e principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato», aggiungendo che
«relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la
potestà normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti
nelle norme del presente decreto» (art. 1, commi 3-4).
Lo stesso decreto, poi, all'art, 84, e in dichiarata attuazione
dell'art. 117, comma 5, Cost., aggiunge che «nella misura in cui
incidono su materie di competenza esclusiva regionale e su materie di
competenza concorrente, le disposizioni del presente decreto si
applicano fino alla data di entrata in vigore della normativa di
attuazione della direttiva 2006/123/CE, adottata da ciascuna regione
e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dei principi fondamentali desumibili
dal presente decreto.».
Il comma 4-ter dichiara come proprio fondamento costituzionale
anche la «tutela della concorrenza», oltre ai livelli essenziali
delle prestazioni. Ma esso, in realtà, non può essere ricondotto
nemmeno alla lettera e) dell'art. 117 Cost.
A parte la palese estraneità a tale materia delle norme penali e
di quelle relative ai rimedi giurisdizionali, la cui adozione la
Provincia certo non rivendica, è evidente la estraneità alla
«tutela della concorrenza» del comma in esame anche nelle parti in
cui non riguarda attività imprenditoriali e professionali, e nelle
parti in cui concerne (limitandoli) i poteri di controllo e
repressivi delle amministrazioni preposte alla tutela dei molteplici
interessi pubblici e privati, che sono stati presi in considerazione
dalle singole leggi di settore quando hanno previsto le
autorizzazioni, licenze, pareri, nulla osta e simili. Con riferimento
a queste ultime norme limitatrici, anzi, la disposizione può avere
l'effetto di far rimanere «sul mercato» imprese o professionisti con
requisiti (in senso lato) non del tutto conformi agli schemi legali,
con conseguente alterazione della concorrenza «leale» tra i diversi
operatori.
Ma anche con riferimento alle attività imprenditoriali e
professionali il comma 4-ter non è espressione della «tutela della
concorrenza» nel senso della Costituzione, come interpretata dalla
giurisprudenza della Corte. Esso non riguarda i requisiti per
l'accesso al mercato, o le condizioni di offerta dei beni e dei
servizi, o la parità di trattamento tra gli operatori, o misure di
liberalizzazione dei mercati (sentt. nn. 401/2007, 431/2007,
452/2007, 326/2008): esso incide direttamente e principalmente sullo
svolgimento dell'attività amministrativa e sui relativi
procedimenti.
Si potrebbe al più affermare che la concorrenza è agevolata dal
fatto che - riducendo i «tempi» per l'avvio di una attività (altro
discorso sarebbe comunque da fare per i «costi», se si considerassero
le necessarie «attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati»...)
- un soggetto potrebbe essere indotto ad intraprendere quella
attività.
Ma è evidente che la decisione di intraprendere una attività
dipende (anche) dall'insieme della normativa (statale, provinciale,
europea, internazionale) che la riguarda, così che l'effetto che la
semplificazione della disciplina ha sulla concorrenza è solo
accessorio ed indiretto; e la Corte insegna che, nei casi di
interferenza, ai fini della riconduzione di una legge all'una o
all'altra materia, occorre operare un giudizio di prevalenza (v. ad
es. sentenza n. 370/2003). Particolarmente significativa in proposito
è la sentenza n. 430/2007, la quale, pur riconoscendo che la c.d.
liberalizzazione della vendita dei farmaci «da banco» incide su
attività professionali e commerciali, nel quadro di una legge
diretta ad eliminare vincoli e restrizioni nell'esercizio delle
attività di distribuzione dei medicinali, ha ricondotto la
liberalizzazione, in applicazione del criterio della prevalenza, alla
materia concorrente della «tutela della salute», e ha saggiato la
costituzionalità della norma impugnata secondo lo statuto
costituzionale di questa materia, tendendo conto di tutta la
normativa di settore (nella stessa prospettiva v. anche la sentenza
n. 350/2008, per cui, in applicazione del criterio della prevalenza,
i centri di telefonia rientrano nella materia delle comunicazioni,
pur toccando anche aspetti relativi al commercio, ai diritti delle
persone, alla sicurezza dello Stato).
Gli argomenti che precedono valgono anche ad escludere che il
vincolo al rispetto integrale del comma 4-bis, che il comma 4-ter
fonda sulle lettere e) ed m) dell'art. 117 Cost., possa «convertirsi»
in uno dei limiti che gli artt. 8 e 9 dello Statuto speciale pongono
alle potestà legislative primarie e concorrenti della Provincia. Da
strumenti di semplificazione dei procedimenti possono anche ricavarsi
norme fondamentali di riforma economico-sociale o principi
dell'ordinamento giuridico: ma ciò va accertato caso per caso, in
relazione alle singole previsioni, mentre non può dirsi per interi
complessi di discipline eterogenee.
In ogni caso, il comma 4-ter, là dove dispone che la disciplina
della Scia posta dal comma 4-bis «sostituisce direttamente [...]
quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni
normativa statale e regionale», è incostituzionale - nella parte in
cui si riferisce a leggi provinciali - per violazione dell'art. 2
d.lgs n. 266/1992: si tratta di norma immediatamente applicativa, in
contrasto con la regola per cui il dovere di adeguamento della
legislazione provinciale ai principi e alle norme costituenti limiti
costituzionali e recati da atto legislativo dello Stato deve avvenire
entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo
nella Gazzetta Ufficiale, rimanendo nel frattempo applicabili le
disposizioni legislative provinciali preesistenti.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.

Trento-Padova, addì 27 settembre 2010

Prof. Avv. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedrazzoli - Avv. Luigi
Manzi