1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 449 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 1995
N. 449 Ordinanza emessa il 24 marzo 1995 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale sul ricorso proposto da Di Fazi Rodolfo contro il Ministero delle poste e telecomunicazioni Pensioni - Previsione della definitivita' del giudizio del collegio medico ospedaliero ai fini del riconoscimento delle infermita' per la dipendenza da causa di servizio salvo il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in sede di liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo indennizzo - Possibilita' di riesame in tale sede delle questioni gia' risolte con il provvedimento di riconoscimento dell'infermita' da causa di servizio - Conseguente possibilita' della coesistenza della valutazione affermativa e negativa della dipendenza da causa di servizio della infermita' da parte dei due organi tecnici (collegio medico ospedaliero e c.p.p.o.) - Irrazionalita', disparita' di trattamento di situazioni identiche ed incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.-L. 21 settembre 1987, n. 387, art. 5-bis, convertito in legge 20 novembre 1987, n. 472). (Cost., artt. 3 e 97). (095C0919) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-1995)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da Rodolfo Di Fazi rappresentato e difeso dall'avv. Calogero
Todaro e domiciliato presso lo stesso in Rieti, via San Rufo n. 4,
contro il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni
rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato, con sede
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento della sentenza
del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione 2-bis, n.
1967 dell'8 novembre 1990;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 10 febbraio 1995 la relazione del
consigliere Vincenzo Sammarco;
Nessuno è comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Rodolfo Di Fazio, dipendente dal 16 gennaio 1960
dell'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni ed in
servizio presso la direzione provinciale di Chieti, con domanda
dell'11 novembre 1977 aveva chiesto il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio della propria infermità "esiti da
infarto posteriore del miocardio con segni in atto di sofferenza
coronarica anteriore".
La direzione generale del personale del Ministero delle poste e
delle telecomunicazioni, con nota del 6 marzo 1968, n. 20393/S/2, ha
chiesto al collegio medico dell'ospedale militare provinciale di Roma
che l'istante fosse sottoposto a visita collegiale, riferendo
contestualmente a tale organo sulle risultanze delle indagini
previste dall'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica 3
maggio 1957, n. 686, circa la natura dell'infermità, la connessione
di questa con il servizio, nonchè tutte le altre circostanze
precedenti, contemporanee e susseguenti alla stessa.
Il collegio medico ospedaliero suddetto, sottoposto l'istante a
visita collegiale il 23 maggio 1978 e constatata la sua infermità
dichiarata, ha espresso il giudizio, con il relativo verbale n. 1710
in tale data, che tale infermità è stata contratta in servizio e
per causa di servizio, risultando dagli atti "come il paziente per
lungo tempo avesse prestato servizio gravoso" e che siffatti fattori
"hanno assunto il ruolo di concausa preponderante e necessaria
all'insorgenza della forma morbosa" diagnosticata, la quale è
ascrivibile alla quinta categoria di pensione, di cui alla tabella A
annessa alle leggi n. 648/1950 e n. 313/1968.
La commissione centrale del personale delle poste e delle
telecomunicazioni, nella seduta n. 237 del 2 dicembre 1980, tenuto
conto del suddetto giudizio sull'esistenza del rapporto di causalità
tra eventi di servizio e l'infermità dichiarata e dell'avviso
conforme della direzione generale del personale, ha espresso il
parere che: "sia abbastanza provata la realtà del fatto cui viene
attribuita l'infermità; questo fatto riunisca in sè tali condizioni
da potersi considerare avvenuto per vera e propria causa di servizio,
avendo l'interessato effettuato, per lungo tempo, gravose
prestazioni; la menomazione dell'integrità fisica ascrivibile alla
quinta categoria di pensione prevista dalla tabella A annessa alla
legge 18 marzo 1968, n. 313, sia stata originata dall'infermità che
si riconosce dipendente da causa di servizio".
Il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, con decreto n.
D.C.P./5/3/160405/874/77/ALV del 4 aprile 1981, in conformità del
giudizio del collegio medico ospedaliero e del parere della
commissione centrale del personale, ha riconosciuto dipendente da
causa di servizio l'infermità accertata, che ha prodotto una
menomazione dell'integrità fisica ascrivibile come da detto ultimo
parere.
Rodolfo Di Fazi, a seguito di tale riconoscimento, ha chiesto con
domanda del 12 settembre 1981 la concessione dell'equo indennizzo per
la menomazione dell'integrità fisica così accertata.
Per tale domanda è stato richiesto, a norma dell'art. 5-bis,
della legge 20 novembre 1987, n. 472, il parere del comitato per le
pensioni privilegiate ordinarie, il quale nel verbale n. 15787/82 del
19 aprile 1983 lo ha espresso negativamente circa la concessione
dell'equo indennizzo, avendo ritenuto che: "l'affezione cardiaca non
può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, perchè trattasi
di infermità di natura degenerativa, legata prevalentemente a
predisposizione costituzionale del soggetto, dovuta a sclerosi
coronarica quale manifestazione distrettuale di malattia
arteriosclerotica, facilitata dal tabagismo volontario (fumava circa
40 sigarette al dì sino al maggio 1976) e dal diabete mellito, con i
vari disturbi patologici ad esso connessi, (ereditato dal padre);
inoltre, sull'insorgenza e decorso della stessa .. non risultano
sussistenti specifiche situazioni di effettivi disagi o surmenage
psico-fisiche, tali da rivestire un ruolo di concausa efficiente e
determinante".
Il direttore centrale del personale del Ministero delle poste e
delle telecomunicazioni, con decreto del 21 ottobre 1988, in
conformità di tale ultimo parere a ritenuto di attenersi alla
relativa motivazione in mancanza "di elemmenti tali che consentano di
sostenere una diversa valutazione", ha respinto la domanda di
concessione dell'equo indennizzo.
Rodolfo Di Fazi, con ricorso notificato il 10 marzo 1989, ha
impugnato dinanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio il
suddetto decreto di diniego dell'equo indennizzo, deducendo i
seguenti motivi:
1. - Violazione e falsa applicazione del testo unico 10 gennaio
1957, n. 3, del decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio
1957, n. 686, della legge 10 agosto 1950, n. 648, della legge 10
marzo 1968, n. 313, del decreto del Presidente della Repubblica 29
dicembre 1973, n. 1092, del decreto del Presidente della Repubblica
23 dicembre 1978, n. 915, del decreto del Presidente della Repubblica
30 dicembre 1981, n. 834.
2. - Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di
motivazione, contraddittorietà e illogicità.
Il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, che
ha escluso la dipendenza dell'infermità da causa di servizio,
imputandola esclusivamente a predisposizione costituzionale ed
escludendo la presenza di specifiche situazioni di effettivo disagio
o surmenage psico-fisico, è contrastante con quello espresso dal
collegio medico ospedaliero ed è smentito dalla realtà dei fatti
risultante dalla relazione medico-legale di parte, dalla anamnesi
lavorativa e dall'ampia documentazione in possesso
dell'amministrazione. La malattia arteriosclerotica ed il tabagismo
non sono stati gli unici fattori determinanti la malattia, ove si
tenga conto dell'importanza del lavoro gravoso e stressante, che può
determinare uno stato di tensione e di preoccupazione con riflessi di
non lieve importanza a livello circolatorio specie in soggetti di
età giovane o media. Non vi era uno stato di diabete conclamato, con
i valori glicemici quasi sempre nei limiti della norma. I compiti
effettivi, gravosi e stressanti, svolti ininterrottamente (carico
bancoposta del reparto amministrativo cui durante la sua malattia
sono stati addetti in sostituzione ben tre persone per le medesime
mansioni) hanno sicuramente assunto il ruolo quantomeno di concausa
efficiente e predominante nell'insorgenza dell'infermità.
Il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni ha resistito al
ricorso, deducendone l'inammissibilità riguardo al primo motivo,
concernente una generica violazione di leggi senza la specificazione
della singola norma assertivamente violata, e riguardo al secondo
motivo involgente valutazione di merito sottratta al giudizio sulla
legittimità dell'atto impugnato; il parere del comitato per le
pensioni privilegiate ordinarie è peraltro basato su una attenta
analisi del servizio prestato sia sotto il profilo delle mansioni
svolte sia sotto quello dell'ambiente di lavoro.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II-bis,
con sentenza n. 2967 dell'8 novembre 1990, ha respinto il ricorso.
Esso, allo scopo, ha precisato anzitutto l'oggetto della controversia
come riguardante esclusivamente il diniego dell'equo indennizzo e non
il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio
dell'infermità contratta dal ricorrente, avvenuto in base al
giudizio del collegio medico ospedaliero e del parere della
commissione centrale del personale, che non sono stati rimessi in
discussione in sede di esame della domanda di equo indennizzo, bensì
considerati definitivi a norma dell'art. 5-bis, comma 1, del decreto-
legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni dalla
legge 20 novembre 1987, n. 472; esso ha poi ritenuto inammissibile il
primo motivo del ricorso, per genericità dell'indicazione delle
norme di legge asserite violate, ed infondato il secondo motivo, in
quanto il parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie,
non vincolato dal precedente giudizio tecnico del collegio medico
ospedaliero e dalla proposta dell'amministrazione, risulta
adeguatamente motivato circa la non dipendenza dell'infermità da
causa di servizio sia per la natura degenerativa della stessa, legata
prevalentemente a predisposizione costituzionale ed a fattori di
rischio soggettivi, sia per la insussistenza di specifiche situazioni
di effettivi disagi e sovraccarichi psico-fisici nel servizio, come
riferiti dall'amministrazione.
Rodolfo Di Fazio, con atto notificato il 3 dicembre 1991, ha
proposto appello avverso la suddetta sentenza, deducendo i seguenti
motivi:
A) Eccesso di potere per difetto di motivazione.
È stato ritenuto inammissibile per genericità il primo motivo
del ricorso di primo grado, omettendo di considerare i fatti esposti
nel contesto del ricorso stesso e di desumerne gli elementi di
violazione delle leggi indicate riferibili a specifiche norme di
esse.
B) Violazione dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre
1987, n. 387, convertito con modificazioni nella legge 20 novembre
1977, n. 472, e dell'art. 166 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092. Eccesso di potere per difetto
di motivazione.
Il provvedimento di diniego dell'equo indennizzo è conformato al
parere negativo del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie,
cui compete non già di esprimersi sulla dipendenza della infermità
da causa di servizio, relativamente alla quale il giudizio tecnico
definitivo è devoluto alla competenza del collegio medico
ospedaliero, ma solo sulla sussistenza e sulla classificazione della
conseguente menomazione dell'integrità fisica.
Nel contrasto dei giudizi tecnici espressi dai due organi,
comunque, il provvedimento di diniego si era conformato a quello del
suddetto comitato, senza esprimere una propria valutazione derivante
dal motivato rapporto fra l'uno e l'altro e da una scelta ragionata
degli elementi in essi considerati.
C) Eccesso di potere per travisamento di fatti e difetto di
motivazione.
Non sono stati valutati gli elementi di giudizi utilizzati dal
collegio medico ospedaliero e le eventuali deficienze in esso
riscontrate nè sono state considerate le argomentazioni della
consulenza medica di parte.
Non sono stati valutati i fatti del servizio nella loro gravosità
ed il loro concorso, da considerare prevalente sugli altri fattori,
nella eziogenesi dell'infermità, neppure considerata nell'evolversi
e nelle ripetute manifestazioni morbose.
Il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni ha resistito
all'appello, riportandosi alle ragioni opposte al ricorso di primo
grado.
D I R I T T O
La controversia concerne la legittimità o meno del provvedimento
ministeriale, col quale è stata respinta la domanda dell'appellante
di concessione dell'equo indennizzo, in conformità del parere
negativo del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie che
aveva escluso la dipendenza da causa di servizio dell'infermità
produttiva di menomazione dell'integrità fisica, laddove il
precedente giudizio definitivo del collegio medico ospedaliero aveva
ritenuto sussistente tale dipendenza col seguito del conforme
provvedimento ministeriale di riconoscimento, tuttora in atto.
Punto centrale di siffatta controversia è l'interpretazione
dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387,
convertito con modificazioni nella legge 20 novembre 1987, n. 472, in
relazione agli articoli 166 e 177 del testo unico 29 dicembre 1973,
n. 1092, che ne risultano implicitamente modificati, circa
l'estensione di simili modificazioni.
Dalle norme desumibili dai menzionati articoli della legge n. 1092
del 1973, nella loro originaria formulazione, risultava una
disciplina uniforme del procedimento per il riconoscimento della
dipendenza da causa di servizio di infermità dei pubblici impiegati,
concluso da un provvedimento unico di accertamento, preceduto dal
giudizio del collegio medico ospedaliero e dal parere del consiglio
di amministrazione integrati dal parere del comitato per le pensioni
privilegiate ordinarie (salvi i casi di ulteriori pareri dell'ufficio
medico legale presso il Ministero della sanita'): talchè, avvenuto
una volta per tutte tale accertamento, questo valeva ai fini di tutte
le misure riparatorie previste dall'ordinamento sia per la
salvagurdia patrimoniale che per il risarcimento di menomazioni
dell'integrità fisica rapportabili all'infermità considerata, con
preclusione esplicita di un suo riesame ai fini del trattamento di
quiescenza privilegiato, sancita dall'art. 163, secondo comma, della
stessa legge.
L'art. 5-bis del decreto-legge n. 387 del 1987 convertito nella
legge n. 472 del 1987 ha reso definitivo il giudizio del collegio
medico ospedaliero, "ai fini del riconoscimento delle infermità per
la dipendenza da causa di servizio" in generale, ed ha mantenuto il
parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in
sede di liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo
indennizzo, abrogando altresì il divieto di riesame in tale sede
delle questioni già risolute col provvedimento di riconoscimento
dell'infermità da causa di servizio.
Deriva da ciò che, fermo restando ad ogni altro fine il
riconoscimento avvenuto della dipendenza dell'infermità da causa di
servizio (salvi i casi di suo annullamento d'ufficio per autotutela),
esso possa essere negato per la eventualità di parere contrario del
comitato per le pensioni privilegiate ordinarie reso in sede di
liquidazione della pensione privilegiata e dell'equo indennizzo, come
è appunto avvenuto nel caso in esame.
La nuova norma ha così introdotto una disciplina giurdica del
riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una
infermità e delle menomazioni d'integrità fisica connesse
comportante la possibile coesistenza della affermazione e della
negazione di tale dipendenza in relazione all'una o all'altra delle
misure riparatorie previste dall'ordinamento.
A tali conclusioni interpretative è pervenuta la prevalente
giurisprudenza, nonostante sporadici tentativi di configurare la
portata innovativa della norma nel senso di limitare l'oggetto del
parere del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (una volta
riconosciuta nella fase antecedente del procedimento la dipendenza da
causa di servizio), agli aspetti ulteriori dell'infermità e della
menomazione dell'integrità fisica come la graduazione della loro
gravità e la conseguente classificazione secondo i parametri di
legge. Se questo ultimo fosse il senso della norma, non si
spiegherebbe in essa la salvezza, esplicita e limitata ai fini
indicati, del parere del comitato per le pensioni privilegiate
ordinarie di cui all'art. 166 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1092 del 1973, che è prescritta proprio sulla
dipendenza dell'infermità da causa di servizio. Non può non
ritenersi quindi che la definitività del giudizio del collegio
medico ospedaliero trovi un limite espresso in tale salvezza e quindi
negarsi la possibile coesistenza, riguardo alla stessa infermità
concernente uno stesso soggetto e la stessa eziopatogenesi, di
provvedimenti di riconoscimento, l'uno, e di disconoscimento,
l'altro, della dipendenza da causa di servizio.
Se tutto ciò è vero, si palesa il dubbio non manifestamente
infondato di incostituzionalità dell'art. 5-bis del decreto-legge 21
settembre 1987, n. 387, convertito con modificazioni nella legge 20
novembre 1987, n. 472, per contrasto con gli articoli 3 e 97, primo
comma, della Costituzione e per eccesso di potere legislativo nei
profili della illogicità, della contraddittorietà e della
disparità di trattamento.
Il principio di eguaglianza, enunziato nell'art. 3 della
Costituzione con riguardo alla esigenza di parità di trattamento
legislativo per tutti i cittadini in identicità o equivalenza di
situazioni, è la specificazione etica in formula giuridica del
generalissimo principio logico di non contraddizione, per il quale è
impossibile che una cosa sia o non sia nello stesso tempo. Così il
collettivo sociale, che l'ordinamento giuridico organizza
unitariamente, sebbene rifratto al proprio interno nelle
particolarità individuali, non tollera fra queste, per rispettive
posizioni identiche, regole difformi o, a maggiore ragione, opposte e
quindi in contraddizione reciproca e con l'essenza
dell'organizzazione unitaria. Del pari, ancora al proprio interno,
quest'ultima neppure tollera, riguardo a ciascun individuo ad essa
appartenente, che singoli momenti della rispettiva vicenda sociale
siano fatte oggetto nello stesso tempo di proposizioni opposte ed
incompatibili fra loro. Il principio di uguaglianza, perciò, inteso
come misura costituzionale del valore giuridico di parità di
trattamento di posizioni giuridiche soggettive identiche per ogni
rispettivo aspetto, opera sia nei riguardi della pluralità dei
soggetti consociati, a garanzia dello svolgimento uniforme per tutti
di tali posizioni, sia singolarmente nei riguardi di ognuno degli
stessi soggetti, a garanzia della considerazione giuridica uniforme
di ogni suo immutato modo di essere nel corpo sociale in costanza di
tempo.
Sembra dunque urtare contro il principio di uguaglianza, garantito
dalla Costituzione, la norma che rende possibile la coesistenza di
atti provvedimentali, in uno dei quali si affermi e in un'altro si
neghi il rapporto di causalità fra gli stessi fattori morbidi o gli
stessi fatti di servizio di impiego pubblico e determinata
infermità, sia pure nel quadro variamente articolato di misure
riparatorie delle conseguenze dannose di tale infermità.
Essa poi, se anche si volesse trascurare il conflitto immediato
col suddetto principio desunto da una testuale norma costituzionale,
sembra esporsi al vizio di eccesso di potere nei profili di
illogicità e contraddittorietà proprio per l'apertura da essa fatta
a comportamenti amministrativi confliggenti col principio logico di
non contraddizione riguardo alla qualificazione giuridica di uno
stesso fatto sia in un senso che nel senso opposto, entrambi
coesistenti.
Nè può tacersi della rifrazione di tale illegittimità
sull'osservanza dell'altro precetto, di cui all'art. 97 della
Costituzione, circa l'imparzialità della pubblica amministrazione,
la quale vi è tenuta, non solo nell'operare tra soggetti diversi, ma
anche riguardo ad un singolo soggetto, sì da non mutare avviso per
mutare di prospettiva in ordine ad una immutata situazione di quel
soggetto, lasciando in vita per giunta nello stesso tempo sia l'uno
che l'altro avviso.
La presente controversia, almeno in via preliminare, non può
essere definita indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale così sollevata dovendo il
provvedimento impugnato in primo grado essere annullato o no, a
seconda che la norma denunziata sia o no dichiarata incostituzionale.

P. Q. M.
Visti l'art. 134, della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1958, n. 1, l'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
Dispone al fine della risoluzione della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987,
n. 387, convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, per
contrasto con gli articoli 3 e 97, primo comma, della Costituzione,
nonchè per eccesso di potere legislativo, l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così ordinato in Roma, il 24 marzo 1995.
Il presidente: IMPERATRICE
Il consigliere relatore: SAMMARCO
I consiglieri: PERRICONE - LUCE - ALLEGRETTA
95C0919