1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 324 SENTENZA 2 - 6 ottobre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Straniero - Pensione di inabilita' - Condizioni - Possesso della carta di soggiorno e di un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e del nucleo familiare - Denunciata irrazionalita', per l'eliminazione con efficacia retroattiva di benefici assistenziali gia' maturati in base ai diversi criteri anteriormente vigenti - Lamentata violazione della normativa internazionale sulla parita' di trattamento degli stranieri in materia di sicurezza sociale, del diritto alla salute, del principio di tutela dei lavoratori - Incidenza sulla garanzia previdenziale - Omessa verifica di una interpretazione escludente l'efficacia retroattiva delle norme censurate - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19; d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 9, comma 1, come modificato dall'art. 9 della legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e secondo comma, e 117, primo comma. (006C0867) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato -- legge finanziaria 2001), e dell'art. 9, comma 1, della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (recte: dell'art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero», come modificato dall'art. 9,
comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189), in relazione
all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge
del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati
ed invalidi civili), promossi dal Tribunale di Milano, nel
procedimento civile vertente tra M. S. E. e il comune di Milano ed
altro, e dal Tribunale di Monza, nel procedimento civile vertente tra
A. O. M. e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ed
altra, rispettivamente con ordinanze del 15 marzo 2004 e del 2 marzo
2005, iscritte ai nn. 514 del registro ordinanze 2004 e 424 del
registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 2004 e n. 37, prima
serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di M. S. E., del comune di Milano,
dell'INPS, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2006 e nella camera di
consiglio del 5 luglio 2006 il giudice relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Giuseppe S. Assennato e Vittorio Angiolini per
M. S. E., Nicola Valente per l'INPS e l'avvocato dello Stato
Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di una controversia in materia di assistenza
obbligatoria, promossa da un cittadino egiziano nei confronti del
comune di Milano e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), il Tribunale di Milano, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 32, 35, terzo comma,
38, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -- legge finanziaria
2001), e dell'art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189
(recte: dell'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, recante «Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero», come modificato dall'art. 9 della legge n. 189 del 2002),
in relazione all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, nella
parte in cui tale complesso normativo prevede la necessità del
possesso della carta di soggiorno e della relativa condizione
reddituale, affinchè gli stranieri inabili civili possano fruire (o,
quanto meno, continuare a fruire) della pensione di inabilità.
Espone il giudice a quo che il ricorrente, munito di permesso di
soggiorno per lavoro dal 1991, aveva prestato in Italia lavoro
subordinato per quasi tre anni ed era stato riconosciuto invalido
civile al 100 per cento ai fini del trattamento economico di
inabilità di cui all'art. 12 della legge n. 118 del 1971, e che,
dopo aver percepito la pensione di inabilità dal settembre 1998
all'aprile 2001, si era visto sospendere l'erogazione del beneficio,
nonostante la persistenza della inabilità, a causa della mancata
presentazione della carta di soggiorno, considerata dall'art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000 requisito indispensabile per la
concessione delle provvidenze economiche sopra indicate.
Osserva il remittente che il cittadino straniero, pur avendo
richiesto la carta di soggiorno, non può ottenerla, giacchè essa -
in base al disposto dell'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, come
modificato dalla legge n. 189 del 2002 - viene attribuita allo
straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato da
almeno sei anni, titolare di un permesso di soggiorno per un motivo
che consente un numero indeterminato di rinnovi, il quale dimostri di
avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei
familiari; reddito che il ricorrente, proprio a causa della sua
inabilità, non è in grado di produrre.
Il giudice a quo - premesso, in punto di rilevanza, che
un'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale delle
censurate disposizioni comporterebbe il ripristino della pensione -
ritiene l'impugnata normativa lesiva degli evocati parametri. I
benefici economici di cui alla legge n. 118 del 1971, infatti, si
inquadrano nell'ambito dell'assistenza sociale, prevista dall'art. 38
Cost. come uno strumento per assicurare tutela ai soggetti sprovvisti
di reddito e menomati nella propria integrità psicofisica; simili
provvidenze, costituendo diritti soggettivi attinenti a diritti
fondamentali della persona, non sono suscettibili di subire
diminuzioni nei confronti degli stranieri regolarmente soggiornanti
nel territorio dello Stato.
Il Tribunale di Milano, inoltre, ravvisa un contrasto tra la
normativa censurata e l'art. 2 Cost., inteso come principio di
solidarietà sociale, e l'art. 38, primo e secondo comma, Cost.,
specificamente riferito ai lavoratori in generale, a prescindere dal
requisito della nazionalità o della cittadinanza.
Quanto all'art. 3 Cost., il remittente ravvisa una sua violazione
sia in riferimento al principio di uguaglianza che a quello di
razionalità. Il primo sarebbe leso per il fatto che agli stranieri
verrebbe chiesto l'ulteriore requisito della titolarità della carta
di soggiorno, con conseguente disponibilità di un certo livello di
reddito; il secondo, invece, risulterebbe vulnerato perchè la
normativa in esame, anzichè limitarsi a regolare per il futuro in
modo difforme e più restrittivo per gli stranieri la materia
dell'assistenza sociale, introduce senza alcuna graduazione
dell'intervento normativo, disposizioni che determinano
l'eliminazione di benefici assistenziali già concessi in base a
diversi criteri normativi anteriormente vigenti.
Anche il precetto di tutela della salute, sancito all'art. 32
Cost. come diritto fondamentale dell'individuo e interesse della
collettività, appare al remittente leso dall'eliminazione di
provvidenze nei confronti di stranieri divenuti inabili, senza
apparenti ragioni di protezione di beni di pari o superiore livello.
Al Tribunale, infine, appaiono violati gli artt. 10, 35, terzo
comma, e 117, primo comma, Cost., poichè la Repubblica, favorendo
accordi internazionali nella regolazione del lavoro e vincolandosi
agli obblighi internazionali e alle norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute, si adegua e conforma ai principi espressi
da organizzazioni che perseguono fini di giustizia sociale e il
riconoscimento dei diritti dell'uomo, quale l'Organizzazione
internazionale del lavoro (OIL) in relazione alla sicurezza sociale.
Il giudice a quo richiama in proposito l'art. 6 della convenzione OIL
n. 97 del 1949 (ratificata con legge 2 agosto 1952, n. 1305) che, in
materia di sicurezza sociale, prescrive che all'immigrato sia
assicurato un trattamento non meno favorevole di quello applicato
dagli Stati ai propri cittadini, nonchè l'art. 10 della convenzione
OIL n. 143 del 1975 (ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 158)
che, per i lavoratori migranti, garantisce parità di opportunità e
di trattamento anche in materia di sicurezza sociale.
2. - Si è costituito davanti a questa Corte lo straniero
ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo, anche in una memoria
depositata in prossimità dell'udienza, l'accoglimento della
questione.
3. - Si è altresì costituito il comune di Milano, in persona
del Sindaco pro tempore, chiedendo che la prospettata questione venga
dichiarata non fondata, sul principale rilevo secondo cui, essendo
«innegabile che la posizione del cittadino è diversa da quella dello
straniero», non appare irragionevole che il legislatore abbia posto
come condizione per la fruizione della pensione di inabilità la
presenza dello straniero nel territorio italiano, requisito di fatto
cui il legislatore fa ricorso anche in altre situazioni. L'art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000 ha limitato l'accesso ai
benefici assistenziali ai soli stranieri titolari di carta di
soggiorno e, poichè la pensione di inabilità si protrae nel tempo,
è naturale che essa sia soggetta alla disciplina vigente in quel
dato momento, tanto più che questa Corte ha già riconosciuto che
non è interdetto al legislatore, nei rapporti di durata, la modifica
in senso meno favorevole, salvo il limite della materia penale in
caso di retroattività.
4. - Si è pure costituito l'INPS che ha concluso nel senso
dell'inammissibilità ovvero dell'infondatezza della questione,
sottolineando, in particolare, che la scelta del legislatore di
restringere le condizioni di accesso a determinate prestazioni
assistenziali non appare di per sè incostituzionale, ben potendo
questi, nell'ambito della propria discrezionalità, dettare norme che
modificano in senso meno favorevole la disciplina dei rapporti di
durata, salvo il limite della materia penale in caso di
retroattività. D'altra parte, non vi sarebbe alcuna illegittimità
nel differenziare le suddette prestazioni assumendo come criterio
quello di favorire i soggetti che hanno una maggiore stabilità di
residenza nel nostro Paese, tanto più che l'art. 80, comma 19,
oggetto di contestazione è stato dettato per evidenti finalità di
contenimento della spesa pubblica.
5. - Nel corso di un'analoga controversia, promossa da un
cittadino somalo nei confronti dell'INPS, il Tribunale di Monza, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
n. 388 del 2000, in combinato disposto con l'art. 9, comma 1, della
legge n. 189 del 2002 (recte: art. 9, comma 1, del decreto
legislativo n. 286 del 1998, come modificato dall'art. 9 della legge
n. 189 del 2002), in relazione all'art. 12 della legge n. 118 del
1971, negli stessi termini e con riferimento ai medesimi parametri
costituzionali di cui alla precedente ordinanza.
Il giudice a quo riferisce che il ricorrente, dopo aver prestato
attività di lavoro subordinato in Italia per dieci anni ed aver
ottenuto il riconoscimento della riduzione della sua capacità
lavorativa al 67 per cento, era stato poi riconosciuto invalido
civile al 100 per cento in data 10 luglio 2000, con conseguente
diritto al trattamento economico di inabilità di cui all'art. 12
della legge n. 118 del 1971. Egli, tuttavia, non aveva potuto
ottenere detto trattamento a causa della mancata presentazione della
carta di soggiorno, pur essendo in possesso degli altri requisiti di
legge, ivi compreso il permesso di soggiorno.
Ciò posto, il Tribunale di Monza svolge argomenti del tutto
analoghi a quelli esposti dal Tribunale di Milano.
6. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità e la non
fondatezza della questione, con due atti difensivi di identico
contenuto nei quali ha posto l'accento sul fatto che l'introdotta
differenziazione tra titolari di permesso di soggiorno e titolari di
carta di soggiorno non è dovuta a una qualche forma di
discriminazione, quanto piuttosto al fatto che, con lo spirare del
termine ultimo del permesso di soggiorno, si esaurisce il titolo per
rimanere legittimamente nel territorio dello Stato italiano. D'altra
parte, le misure di assistenza degli invalidi civili sono peculiari
della legislazione italiana e non trovano riscontro nelle
legislazioni di tanti altri Paesi, sicchè eventuali estensioni dei
predetti benefici economici in favore degli stranieri non potrebbero
prescindere dal principio di reciprocità. L'interpretazione cui
tende il remittente, invece, si risolverebbe nella sostanziale
equiparazione del permesso di soggiorno alla carta di soggiorno,
superando le motivazioni che hanno indotto il legislatore a prevedere
discipline differenziate in ragione della diversità dei due titoli
di permanenza nel territorio italiano.
Infondati risulterebbero altresì, secondo l'Avvocatura dello
Stato, i presunti profili di lesione degli artt. 2 e 32 Cost., in
quanto è appunto in virtù delle disposizioni richiamate dal
remittente che anche chi sia irregolarmente presente nel territorio
nazionale ha diritto di usufruire di tutte le prestazioni sanitarie
che risultino indifferibili e urgenti. Parimenti, non sussisterebbe
la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto lo status del possessore
di carta di soggiorno è profondamente diverso da quello del titolare
del permesso di soggiorno, così come sarebbero infondate le censure
di cui all'art. 35 Cost., trattandosi di provvidenze che nulla hanno
a che vedere col rapporto di lavoro. Ugualmente non fondato, infine,
sarebbe il riferimento alle disposizioni di cui all'art. 38 Cost.,
peraltro solo genericamente richiamato, in quanto lo straniero, nel
caso di specie, verrebbe ammesso a fruire di trattamenti che
presuppongono uno status diverso da quello posseduto dal titolare del
solo permesso di soggiorno.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Milano dubita, in riferimento agli artt. 2,
3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2001), in combinazione con l'art. 9, comma 1, della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (recte: dell'art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 recante «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero», come modificato dall'art. 9, comma
1, della legge 30 luglio 2002, n. 189), perchè subordina al possesso
della carta di soggiorno il riconoscimento del diritto degli
stranieri alla pensione di inabilità.
Il remittente premette che la normativa in questione, in aderenza
a quanto ritiene il comune di Milano con indirizzo sorretto da un
parere del Consiglio di Stato, si applica a coloro che avevano i
requisiti per ottenere la pensione prima dell'entrata in vigore della
legge e anche a coloro cui i ratei di pensione erano stati erogati,
perchè il legislatore può legittimamente disciplinare i rapporti di
durata già esistenti anche con misure peggiorative nei confronti
degli aventi diritto.
La normativa sarebbe, però, illegittima perchè incide su
diritti della personalità (art. 2 Cost.) e crea una disparità di
trattamento tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti in
Italia, irragionevole perchè richiede l'esistenza della titolarità
di reddito in capo a chi, per la sua inabilità, non è in grado di
procurarselo (art. 3 Cost.), oltre che contraria al diritto
internazionale (artt. 10 e 117, primo comma, Cost.) e, in
particolare, alle convenzioni OIL n. 97 del 1949 (ratificata con
legge n. 1305 del 1952) e n. 143 del 1975 (ratificata con legge
n. 158 del 1981), nonchè alle norme sulla tutela dei lavoratori
inabili (artt. 35 e 38 Cost.).
2. - Con ordinanza analoga alla precedente, la questione è stata
sollevata anche dal Tribunale di Monza, con la differenza di fatto
che a favore dello straniero attore nel giudizio a quo non era stato
eseguito alcun pagamento di ratei pensionistici, ancorchè fosse
intervenuto l'accertamento dello stato invalidante.
3. - I giudizi, aventi ad oggetto la medesima questione, devono
essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
La questione non è ammissibile.
Occorre premettere che il diritto alla pensione d'inabilità,
costituente prestazione assistenziale, è disciplinato direttamente
dalla legge e dà luogo a un rapporto di durata, nell'ambito del
quale sorgono i diritti alla riscossione dei ratei della prestazione,
assoggettati, questi ultimi, appunto al regime delle prestazioni
periodiche.
In linea di principio, al legislatore è consentito modificare il
regime di un rapporto di durata, quale quello in oggetto, con misure
che incidano negativamente - sia riguardo all'an, sia riguardo al
quantum - sulla posizione del destinatario delle prestazioni, purchè
esse non siano in contrasto con principi costituzionali e, quindi,
non ledano posizioni aventi fondamento costituzionale.
Tuttavia, il rilievo del suindicato potere del legislatore non
implica che, ogniqualvolta sia introdotta una nuova disciplina legale
di un rapporto di durata avente tali caratteristiche, essa
necessariamente debba essere applicata ai rapporti già costituiti
sulla base della previgente normativa.
Se è vero che il principio di irretroattività ha fondamento
costituzionale soltanto per quanto concerne le norme penali, è
altrettanto vero che esso costituisce un criterio generale cui
uniformarsi in carenza di deroghe (art. 11 disposizioni sulla legge
in generale).
Nel caso in esame, nessuno dei giudici a quibus svolge una
propria, congrua motivazione sulle ragioni per le quali una normativa
come quella censurata - che non si autoqualifica interpretativa e non
contiene alcuna espressa disposizione derogatoria rispetto al
principio generale menzionato che regola l'efficacia della legge nel
tempo - debba essere applicata a rapporti di durata già venuti ad
esistenza.
I remittenti si limitano a riportarsi a prassi amministrative di
un ente locale e ad un atto meramente consultivo, ma trascurano di
esaminare la possibilità di adottare una diversa interpretazione
delle disposizioni in scrutinio - peraltro seguita dalla
giurisprudenza comune - tale da sottrarle ai sollevati dubbi di
legittimità costituzionale.

Per questi motivi
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato -- legge finanziaria 2001), e dell'art. 9,
comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall'art. 9
della legge 30 luglio 2002, n. 189, sollevata, in riferimento agli
artt. 2, 3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e secondo comma, e
117, primo comma, della Costituzione, dai Tribunali di Milano e di
Monza con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0867