Serie Generale n. 247 del 21-10-2000
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 11 ottobre 2000, n. 7
Testo unico delle leggi nell'ordinamento degli enti locali. (GU Serie Generale n.247 del 21-10-2000)

Ai prefetti della Repubblica
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
e, per conoscenza:
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato nella
Regione siciliana
Al rappresentante dello Stato nella
regione Sardegna
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di
coordinamento della Valle d'Aosta
Nella Gazzetta Ufficiale del 28 settembre 2000, n. 162/L è stato
pubblicato il decreto legislativo del 18 agosto 2000, n. 267, recante
il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,
emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall'art. 31
della legge 3 agosto 1999, n. 265.
La norma citata stabilisce le caratteristiche del testo unico sia
dal punto di vista procedimentale che da quello contenutistico.
L'iter legislativo è quello proprio di ciascun decreto delegato di
cui vengono indicati, in applicazione dell'art. 76 della
Costituzione, i principi e criteri direttivi, tra cui - premesso che
il coordinamento è già di per sè un criterio direttivo - merita in
particolare segnalare la verifica di vigenza delle norme da far
confluire nel testo unico, nonchè l'arco temporale per l'esercizio
della delega (un anno dall'entrata in vigore della legge n. 265/1999,
ossia il 21 agosto 2000) e la materia su cui incide ("ordinamento dei
comuni e delle province e loro forme associative").
In particolare, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
dell'interno, ha proceduto, nella seduta del 20 aprile 2000, ad una
prima, preliminare deliberazione e, dopo aver conseguito il parere
del Consiglio di Stato, della Conferenza Stato-Città, della
Conferenza unificata e delle competenti commissioni parlamentari, con
una successiva deliberazione nella seduta del 4 agosto 2000 ha
formalmente adottato lo schema di decreto presidenziale per
l'emanazione del provvedimento definitivo.
Il comma 2 dell'art. 31 della legge n. 265/1999 delinea
partitamente i contenuti del testo unico.
In realtà, come sopra notato, già il comma 1 reca un preciso
riferimento in tal senso ("ordinamento dei comuni ecc."); da questa
prima, basilare indicazione si passa ad un'elencazione dettagliata,
ancorchè non esaustiva, delle varie parti in cui la vasta e
complessa materia relativa agli enti locali può essere suddivisa
("ordinamento in senso proprio e struttura istituzionale, sistema
elettorale, ivi comprese l'ineleggibilità e l'incompatibilità,
stato giuridico degli amministratori, sistema finanziario e
contabile, controlli, norme fondamentali in materia di personale, ivi
compresi i segretari comunali").
Nel comma 3, infine, il legislatore delegante si mostra propenso ad
agevolare il compito della ricerca e del coordinamento normativo con
l'indicazione di una serie di leggi ordinate cronologicamente (dal
testo unico n. 383 del 1934 alla legge n. 127 del 1997, oltrechè la
stessa legge n. 265/1999), di cui implicitamente conferma, almeno per
singole disposizioni, la vigenza, senza ovviamente escludere la
rilevanza di ulteriori fonti legislative al fine di un monitoraggio
tendenzialmente completo del campo d'indagine.
Per la realizzazione di questa impegnativa opera, è stata
istituita presso la Direzione generale dell'amministrazione civile di
questo Ministero una apposita commissione presieduta dal prof.
Augusto Barbera, della quale sono stati chiamati a far parte
componenti particolarmente qualificati (docenti universitari,
magistrati amministrativi, esperti), nonchè da un qualificato gruppo
redigente formato da funzionari del Ministero dell'interno.
Il lavoro svolto dalla commissione è stato veramente eccellente,
sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo.
Si è riusciti a portare dentro il testo unico l'idea di una
amministrazione pubblica locale che cambia, che si rinnova,
valorizzando, al contempo, il patrimonio di esperienze e risorse che
in questi anni si sono formate.
Uno degli obbiettivi prioritari perseguiti dalla commissione è
stato quello di introdurre, là dove possibile, dove una
semplificazione del linguaggio giuridico utilizzato, al fine di
raccordare in un compendio organico le svariate disposizioni
succedutesi nel tempo e in testi legislativi diversi, evitando rinvii
continui a leggi che con la fine del secolo hanno compiuto più di
sessant'anni.
In tal modo si è inteso realizzare, attraverso il testo unico, un
vero e proprio "codice per le autonomie locali", da mettere a
disposizione degli operatori e degli stessi amministratori.
Sulla base delle svolte premesse - e, quindi, nella consapevolezza
di dover procedere ad una raccolta di norme destinate a produrre
effetti con valenza anche innovativa dell'ordinamento - l'approccio
metodologico prescelto è consistito in un percorso articolato in due
fasi: la ricognizione a tutto campo del vasto ambito normativo da
indagare e il successivo, coordinato assemblaggio dei risultati della
ricerca, ossia delle norme destinate ad essere trasfuse nella nuova
fonte normativa.
Nella fase di raccolta delle norme il criterio seguito ha inteso
utilizzare e valorizzare la concreta prassi amministrativa,
suddividendo, in linea di massima, il campo d'indagine secondo
l'impianto della legge fondamentale in materia di autonomie locali
(legge n. 142/1990). L'attività ricognitiva è consistita nello
scandagliare un numero invero imponente di disposizioni normative,
risultanti complessivamente circa settecento.
Pur avendo deliberatamente optato per il criterio
dell'approssimazione per eccesso, è emerso sin da questa prima fase
della ricerca il problema del dimensionamento dell'emanando compendio
normativo alle esigenze di funzionalità tipiche dei testi unici.
Nel dare avvio alla seconda fase della ricerca, è stata perciò
affrontata una preliminare questione di fondo, costituita dalla
scelta tra le due possibili opzioni circa l'impianto del nuovo
compendio normativo: la compilazione di un testo unico
omnicomprensivo, ossia di una raccolta normativa potenzialmente
idonea a contenere tutte le disposizioni interessanti gli enti
locali, e quella di un testo unico atteggiantesi come legge generale,
dotata di una propria sistematicità, che contenga l'apparato
normativo fondamentale relativo alle varie parti dell'ordinamento.
Evidenti ragioni di funzionalità hanno indotto a privilegiare la
seconda opzione individuando la normativa di riferimento - come
intelaiatura del futuro testo unico - nella legge n. 142 del 1990,
come modificata ed integrata dai successivi interventi del
legislatore che, succedutisi nell'arco di un decennio, sono culminati
nell'ampia novellazione effettuata con la recente legge n. 265 del
1999.
Operata tale scelta preliminare, sono state definite le linee-guida
seguite nella costruzione dell'articolato.
In particolare, esse sono:
con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 3, comma 1,
della legge n. 265 del 1999, sono state inserite nel testo unico solo
le disposizioni legislative vigenti (sia formali che sostanziali) in
materia di ordinamento dei comuni e delle province e loro forme
associative, escludendo quindi le disposizioni normative contenute in
regolamenti, ancorchè autorizzati ai sensi dell'art. 17, comma 2
legge n. 400 del 1988;
nella redazione del testo si è tenuto conto delle sentenze della
Corte costituzionale abrogative ed additive, che hanno influito sul
contenuto delle disposizioni raccolte; mentre gli orientamenti della
giurisprudenza ordinaria e amministrativa, che si riferiscono ad
aspetti particolarmente problematici emersi in sede di applicazione
della normativa in discorso, sono stati recepiti soltanto nei casi in
cui tali orientamenti siano entrati in modo indiscutibile nella
prassi degli uffici;
nella stesura del dettato normativo, pur rispettando il dato
testuale delle norme inserite nella nuova disposizione del testo
unico, è stato modificato il tenore letterale delle norme stesse
ogni qualvolta che ciò è apparso necessario per conferire
leggibilità e maggiore chiarezza all'enunciato della legge.
L'attività di redazione ha evidenziato svariate problematiche di
carattere generale e di carattere particolare. I problemi di massima,
meritevoli di particolare segnalazione, attengono ai seguenti
aspetti:
funzioni degli enti locali: è stato deciso di non inserire nel
testo unico la normativa riguardante le funzioni degli enti locali, e
ciò sia in relazione al tenore letterale della norma di delega, che
non opera alcun testuale riferimento in tal senso, sia per ragioni di
opportunità, riconducibili a quanto innanzi precisato circa la
finalità di stilare un testo unico concepito come legge generale, e
non come raccolta omnicomprensiva;
servizi pubblici locali: la materia ha evidenziato, anzitutto,
l'esigenza di verificare l'abrogazione implicita delle norme
contenute nel testo unico n. 2578 del 1925 alla luce della legge n.
142 del 1990; si tratta di norme ispirate a scelte di politica
legislativa del tutto divergenti - in particolare per il rilievo
conferito dalla legge del 1990 alla potestà statutaria
autoorganizzatoria degli enti locali - e quindi incompatibili. Un
ulteriore aspetto problematico è costituito dalla circostanza che
l'intera materia dei servizi pubblici è attualmente in corso di
modifica in sede parlamentare;
sistema elettorale: in linea con le caratteristiche di
essenzialità e funzionalità dell'emanando testo unico e in ossequio
al tenore letterale della disposizione delegante, si è ritenuto di
considerare, ai fini del testo unico, esclusivamente le norme che
disciplinano il sistema elettorale in senso stretto, ossia il metodo
di attribuzione dei seggi alle liste e la proclamazione del sindaco e
del presidente della provincia, escludendo, quindi, le norme che
ineriscono al procedimento elettorale in senso stretto;
ordinamento del personale degli enti locali: il principale
problema di questo settore particolarmente complesso è dato dalla
eterogeneità delle fonti. Al fine di conferire sistematicità al
testo unico si è ritenuto di inserire le disposizioni legislative
che si riferiscono esclusivamente al personale degli enti locali,
mentre le restanti disposizioni, relative tanto agli enti locali
quanto ad altre amministrazioni pubbliche, sono state soltanto in
alcuni casi e parzialmente riprodotte, senza che ciò abbia importato
l'abrogazione delle fonti originarie;
segretari comunali e provinciali: la normativa di settore è
stata radicalmente riordinata con la legge n. 127/1997 e con il
successivo regolamento di attuazione di cui al decreto del Presidente
della Repubblica n. 465 dello stesso anno. In ossequio ai criteri
metodologici generali, le norme comprese in quest'ultimo, essendo di
natura regolamentare, sono state escluse dal testo anche se dotate di
forza abrogante della normativa di rango primario;
finanza locale: premesso che è stata assunta a base
dell'articolato la normativa recata dal decreto legislativo n. 77 del
1995, coordinato con le norme di principio della legge n. 142 del
1990 nonchè con la normativa di specie sopravvenuta (in particolare
il decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446), si è ritenuto di
recepire nel testo unico tutto il complesso di tali disposizioni
costituendo esse un corpus già di per sè organico e aggiornato.
Nel suo complesso, il testo unico, è costituito da 275 articoli ed
è suddiviso in quattro parti, articolate a loro volta in titoli e
capi:
parte I (ordinamento istituzionale), che comprende sei titoli
(disposizioni generali, soggetti, organi, organizzazione e personale,
servizi ed interventi pubblici locali, controlli);
parte II (ordinamento finanziario e contabile), costituito da
otto titoli (disposizioni generali, programmazione e bilanci,
gestione del bilancio, investimenti, tesoreria, rilevazione e
dimostrazione dei risultati di gestione, revisione
economico-finanziaria, enti locali deficitari o dissestati);
parte III (associazioni degli enti locali);
parte IV (disposizioni transitorie e abrogazioni).
Si segnala in particolare che, per effetto della riunione e del
coordinamento, le abrogazioni sancite dall'art. 274 incidono su ben
44 leggi; alcune di esse, come il testo unico del 1934 e la legge n.
142/1990, sono state abrogate nella loro interezza.
Mi auguro vivamente che il testo unico possa contribuire al
rafforzamento delle strutture pubbliche locali ed al miglioramento
del rapporto con i cittadini, unici e privilegiati utenti delle
pubbliche funzioni. È infatti nelle autonomie locali che si trovano
i protagonisti della nuova organizzazione istituzionale e civile
dello Stato.
Per questo motivo il testo unico, che entra in vigore entro
quindici giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (e
cioè il 13 ottobre 2000), richiederà uno sforzo ed un impegno
particolare di analisi e di applicazione nella pratica quotidiana
d'ufficio da parte di tutte le amministrazioni locali.
L'amministrazione civile dell'Interno, nella tradizionale opera di
collaborazione da sempre svolta, si rende pertanto pienamente
disponibile come momento propulsivo di conoscenza e di
approfondimento a favore degli enti locali, oltre che per la
soluzione dei quesiti e delle problematiche interpretative che
verranno rappresentate.
Le SS.LL. sono pregate di comunicare il contenuto della presente
circolare a tutte le amministrazioni locali ricadenti nel rispettivo
territorio provinciale, evidenziando espressamente nell'occasione il
ruolo di servizio istituzionale che le Prefetture potranno svolgere a
loro favore nell'applicazione di questo importante strumento
normativo, che rappresenta un segnale importante del mutamento della
società italiana e del conseguente cambiamento della pubblica
amministrazione.
Il Ministro: Bianco