1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 209 SENTENZA 14 - 21 giugno 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Personale della polizia di Stato - Contratto 1987 - Riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una infermita' e delle menomazioni d'integrita' fisica connesse - Giudizio favorevole della commissione medica ospedaliera - Negazione in caso di parere contrario del comitato per le pensioni previlegiate ordinarie reso in sede di liquidazione della pensione privilegiata o dell'equo indennizzo - Garantita la tutela dell'interesse del singolo e, nel contempo, quella dell'erario attraverso l'imparzialita' di un organo, quale il comitato ad hoc con funzioni consultive e di natura medico-legale - Non fondatezza. (D.P.R. 21 settembre 1987, n. 387, art. 5-bis, convertito in legge 20 novembre 1987, n. 472). (Cost., artt. 3 e 97). (096C0925) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY,
prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del
decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387 (Copertura finanziaria del
decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150, di
attuazione dell'accordo contrattuale triennale relativo al personale
della Polizia di Stato ed estensione agli altri Corpi di polizia),
convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, promosso con
ordinanza emessa il 24 marzo 1995 dal Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Rodolfo Di Fazi contro il Ministero delle poste e
telecomunicazioni, iscritta al n. 449 del registro ordinanze 1995 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima
serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 marzo 1996 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio proposto da Rodolfo Di Fazi contro il
Ministero delle poste e telecomunicazioni, per l'annullamento del
provvedimento con il quale era stata respinta la sua domanda di
concessione dell'equo indennizzo, in conformità con il parere
negativo del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie, il
Consiglio di Stato, con ordinanza del 24 marzo 1995, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 21
settembre 1987, n. 387 (Copertura finanziaria del decreto del
Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150, di attuazione
dell'accordo contrattuale triennale relativo al personale della
Polizia di Stato ed estensione agli altri Corpi di polizia),
convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, il quale prevede che
il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una
infermità e delle menomazioni d'integrità fisica connesse possa
essere negato nel caso di parere contrario del comitato per le
pensioni privilegiate ordinarie reso in sede di liquidazione della
pensione privilegiata e dell'equo indennizzo, anche in presenza di
giudizio favorevole della commissione medica ospedaliera.
Osserva il rimettente che la disposizione censurata, intervenendo a
modificare, implicitamente, gli artt. 166 e 177 del Testo unico 29
dicembre 1973, n. 1092, "ha reso definitivo il giudizio del collegio
medico ospedaliero ai fini del riconoscimento dell'infermità per
dipendenza da causa di servizio, ed ha mantenuto il parere del
comitato per le pensioni privilegiate ordinarie solo in sede di
liquidazione delle pensioni privilegiate e dell'equo indennizzo,
abrogando altresì il divieto di riesame in tale sede delle questioni
già risolute col provvedimento di riconoscimento dell'infermità da
causa di servizio". Da tale disciplina deriverebbe che, "fermo
restando ad ogni altro fine il riconoscimento avvenuto della
dipendenza dell'infermità da causa di servizio (...), esso possa
essere negato per la eventualità di parere contrario del comitato
per le pensioni privilegiate ordinarie reso in sede di liquidazione
della pensione privilegiata e dell'equo indennizzo". Di qui la
possibile coesistenza - in violazione del principio di eguaglianza,
quale specificazione del principio logico di non contraddizione - di
provvedimenti intesi, da un lato, ad affermare e, dall'altro, a
negare la dipendenza da causa di servizio di una infermità e delle
menomazioni d'integrità fisica connesse, in relazione all'una o
all'altra delle misure riparatorie previste dall'ordinamento. La
norma impugnata sarebbe, inoltre, affetta da vizio di eccesso di
potere legislativo, nei profili di illogicità e contraddittorietà,
per "l'apertura da essa fatta a comportamenti amministrativi
confliggenti col principio logico di non contraddizione riguardo alla
qualificazione giuridica di uno stesso fatto sia in un senso che nel
senso opposto, entrambi coesistenti". Sarebbe violato, infine,
l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo dell'imparzialità a
cui la pubblica amministrazione è "tenuta, non solo nell'operare tra
soggetti diversi, ma anche riguardo ad un singolo soggetto, sì da
non mutare avviso per mutare di prospettiva in ordine ad una immutata
situazione di quel soggetto, lasciando in vita per giunta nello
stesso tempo sia l'uno che l'altro avviso".
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello Stato
ha presentato una memoria, nella quale, dopo aver ricostruito il
quadro normativo entro il quale si colloca la disposizione impugnata,
si eccepisce la inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza nel giudizio a quo, dal momento che sia la richiesta di
parere all'Amministrazione che la relativa delibera del comitato
sarebbero stati posti in essere ai sensi dell'art. 55 del d.P.R. n.
686 del 1957, e non ai sensi dell'art. 5-bis impugnato, che è
entrato in vigore successivamente, "e cioè il 21 novembre 1987".
Nel merito, si deduce che l'art. 5-bis ha sostanzialmente confermato
le norme previgenti, in quanto già era previsto (art. 52, primo
comma, e art. 55 del d.P.R. n. 686 del 1957) "l'espletamento di
ulteriori attività incidenti sugli atti conclusivi del procedimento
di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio". Quanto
alla asserita violazione del principio di eguaglianza, si afferma che
il giudizio della commissione ospedaliera e del comitato non
coincidono per il contenuto e per le analisi e valutazioni richieste;
ma, se anche così fosse, se cioè per gli interventi maggiormente
onerosi per la finanza pubblica si richiedesse una valutazione
confermativa da parte di un organo diverso da quello che già si è
pronunciato, non risulterebbero comunque violati i principi di
parità di trattamento e di legalità.
Osservato che l'art. 3 della Costituzione, potrebbe dirsi violato
se per i medesimi effetti un identico fatto fosse contemporaneamente
riconosciuto o disconosciuto, determinando disparità di trattamento
fra soggetti diversi, si sostiene che - anche in base al principio,
desumibile dall'art. 97 della Costituzione, della autonomia dei
procedimenti, specie se finalizzati alla emanazione di provvedimenti
di natura diversa - la questione non è fondata; non esistendo,
infatti, una realtà giuridicamente apprezzabile al di fuori di
quella accertata nel procedimento. Realtà che può essere soggetta a
diverse qualificazioni e valutazioni in rapporto ai diversi effetti
che se ne devono trarre.
Inoltre, dall'accoglimento della tesi del rimettente, secondo il
quale non possono consentirsi, in ambiti diversi, valutazioni
diverse, non discenderebbe la validità del giudizio positivo emesso
nella prima sede, in luogo di quello negativo emesso nella seconda
sede, che, anzi, in base ai richiamati principi di eguaglianza e di
legalità, dovrebbe considerarsi prevalente.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe, il Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis
del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387 (Copertura finanziaria
del decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150,
di attuazione dell'accordo contrattuale triennale relativo al
personale della Polizia di Stato ed estensione agli altri Corpi di
polizia), convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, il quale
prevede che il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio
di una infermità, e delle menomazioni d'integrità fisica connesse,
possa essere negato nel caso di parere contrario del comitato per le
pensioni privilegiate ordinarie, reso in sede di liquidazione della
pensione privilegiata e dell'equo indennizzo.
2. - Il giudice rimettente denuncia la sopra ricordata
disposizione:
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto rende
possibile, in violazione del principio di eguaglianza, quale
specificazione giuridica del principio logico di non contraddizione,
la coesistenza di provvedimenti in uno dei quali si affermi e in un
altro si neghi il rapporto di causalità fra gli stessi fatti di
servizio ed una determinata infermità;
per violazione dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo
della imparzialità che vincola la pubblica amministrazione "non solo
nell'operare tra soggetti diversi, ma anche riguardo ad un singolo
soggetto";
per eccesso di potere legislativo, sotto i profili della
illogicità e contraddittorietà, data "l'apertura (...) fatta a
comportamenti amministrativi confliggenti col principio logico di non
contraddizione riguardo alla qualificazione giuridica di uno stesso
fatto sia in un senso che nel senso opposto, entrambi coesistenti".
3. - Va disattesa, anzitutto, l'eccezione di inammissibilità
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale assume che
la questione sarebbe irrilevante, in quanto sia la richiesta di
parere al comitato che la delibera di questo sarebbero intervenute ai
sensi dell'art. 55 del d.P.R. n. 686 del 1957 e non ai sensi
dell'art. 5-bis censurato, entrato in vigore successivamente e cioè
il 21 novembre 1987.
Infatti, la disposizione censurata, nel far salvo il parere del
comitato medesimo, quale atto del procedimento di liquidazione
dell'equo indennizzo e della pensione privilegiata, dispone che la
disciplina così introdotta va applicata "anche ai procedimenti in
corso" (terzo comma), tra i quali rientra sicuramente anche quello
che ha dato luogo al provvedimento impugnato nel giudizio a quo nel
quale, come risulta dall'ordinanza, si discute della legittimità di
un atto di diniego adottato il 21 ottobre 1988.
4. - Nel merito, la questione non è fondata.
L'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387,
introdotto dalla legge di conversione 20 novembre 1987, n. 472,
stabilisce, al primo comma, che "i giudizi collegiali adottati dalle
commissioni mediche ospedaliere sono da considerarsi definitivi, nei
riguardi del personale della difesa e delle forze di polizia, nonchè
degli altri dipendenti statali, ai fini del riconoscimento delle
infermità per la dipendenza da causa di servizio, salvo il parere
del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie di cui all'art.
166 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, in sede di liquidazione
della pensione privilegiata e dell'equo indennizzo".
Trattasi di una disposizione che, in parte innovando rispetto alla
precedente normativa, si prefigge di definire l'ambito delle
competenze del comitato in parola, sulle quali si era discusso
lungamente, in passato, con riguardo soprattutto alla facoltà o meno
per il medesimo di riesaminare, in sede di parere riguardante le
pensioni privilegiate e l'equo indennizzo, la questione della
dipendenza da causa di servizio dell'infermità sofferta dal pubblico
dipendente che avesse già dato luogo a provvedimenti da parte
dell'Amministrazione. Un argomento questo che fu oggetto di
contrastanti orientamenti nella giurisprudenza amministrativa, fino a
quando, dopo l'entrata in vigore del Testo unico del 29 dicembre
1973, n. 1092, questa non pervenne ad affermare che il decreto di
riconoscimento della dipendenza di un'infermità da causa di servizio
dovesse essere in ogni caso preceduto dal parere del comitato stesso,
e che l'accertamento in tal modo operato non potesse più essere
posto in discussione.
5. - La nuova disciplina, introdotta con l'art. 5-bis nel conferire
definitività ai giudizi adottati dalle commissioni ospedaliere,
facendo però salvo il parere del comitato, in sede di equo
indennizzo e di pensione privilegiata, comporta che il riconoscimento
della dipendenza da causa di servizio di una infermità, già operato
dall'Amministrazione ad altri effetti (quali la misura degli assegni
durante il periodo di aspettativa, le spese di cura, ecc.), possa
essere rimesso in discussione a seguito dell'acquisizione del parere
(negativo) del comitato stesso, sia pure nel limitato ambito delle
materie per le quali questo è competente a pronunziarsi. Ed è
proprio intorno alla possibile diversità di valutazioni alla quale,
muovendo dagli stessi fatti, può dar luogo la disciplina apprestata
dal legislatore, che si appuntano le censure del giudice rimettente,
a partire da quella che assume a parametro l'art. 3 della
Costituzione, il cui richiamo sotto il profilo della violazione del
principio di eguaglianza, da intendersi, come precisa l'ordinanza,
quale specificazione del principio logico di non contraddizione, vale
qui a segnalare una esigenza di ragionevolezza della disciplina
apprestata, esigenza alla quale sono invero da ricondurre anche le
ulteriori censure sollevate: sia quella che attiene al profilo
dell'imparzialità della pubblica amministrazione in riferimento
all'art. 97 della Costituzione, sia quella che lamenta l'esistenza
nella disposizione di un vizio di "eccesso di potere legislativo".
Da ciò deriva che le censure avanzate dal rimettente appaiono
sollecitare una verifica - secondo il metro di giudizio richiamato e
precisato nella più recente giurisprudenza di questa Corte (sentenza
n. 89 del 1996) - riguardante la sussistenza, nei differenti modelli
procedimentali riferiti a provvedimenti ricollegabili agli stessi
presupposti di fatto, di elementi di diversificazione che non trovino
una adeguata causa giustificativa.
6. - Così inquadrato l'ambito entro il quale deve svolgersi il
controllo di costituzionalità della disposizione oggetto di
impugnativa, è da considerare che, in tema di equo indennizzo e di
pensione privilegiata ordinaria per i dipendenti pubblici, il
provvedimento dell'Amministrazione ha alla sua base una valutazione
più complessa di quella necessaria per l'accertamento della causa di
servizio agli altri effetti per i quali tale accertamento rileva, non
dovendosi soltanto appurare se l'infermità trovi origine nella causa
di servizio, ma anche se e in quale misura essa abbia dato luogo ad
un effetto invalidante; valutazione che appare necessaria anche alla
luce delle rilevanti conseguenze di queste decisioni sulla spesa
pubblica. A ciò sovviene il comitato, con pareri non vincolanti per
l'Amministrazione, ma tali da obbligarla a motivare le ragioni per le
quali ritenga eventualmente di discostarsene. Trattasi di un organo
la cui imparzialità è garantita dalla sua stessa composizione,
poichè ne fanno parte membri provenienti dalle tre magistrature,
ordinaria, amministrativa e contabile, dalla dirigenza del Ministero
del tesoro e dagli ufficiali generali e superiori medici, e che
svolge una funzione consultiva di natura medico-legale, volta a
verificare, nel merito, l'operato delle singole commissioni mediche
ospedaliere, onde garantire la tutela dell'interesse del singolo e,
nel contempo, quella non meno importante dell'Erario. Si realizza
così un momento unificante delle procedure previste, attraverso la
riconduzione a principi comuni dell'attività delle predette
commissioni mediche, con un risultato di particolare importanza, in
presenza di sempre più numerose categorie di dipendenti pubblici (ad
esempio delle Unità sanitarie locali e degli enti locali
territoriali) nei confronti delle quali si applicano le norme del
d.P.R. n. 686 del 1957 e successive modificazioni e, da ultimo,
quelle del d.P.R. 20 aprile 1994, n. 349. Ciò che sta, pertanto, a
confermare che, sia pure con la possibile evenienza di difformità
valutative, l'opera del comitato, lungi dal disattenderli,
contribuisce a realizzare i principi dell'art. 97 della Costituzione,
sotto il profilo del buon andamento, valendo, in particolare, ad
arricchire gli elementi di giudizio di cui l'Amministrazione dispone
al momento dell'adozione del provvedimento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387
(Copertura finanziaria del decreto del Presidente della Repubblica 10
aprile 1987, n. 150, di attuazione dell'accordo contrattuale
triennale relativo al personale della Polizia di Stato ed estensione
agli altri Corpi di polizia), convertito nella legge 20 novembre
1987, n. 472, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1996.
Il Presidente: Mengoni
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 giugno 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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