Serie Generale n. 40 del 18-2-2005
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 11 febbraio 2005, n. 5
Legge finanziaria 2005 - Riflessi sulla gestione del bilancio dello Stato di talune disposizioni volte ad assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. (GU Serie Generale n.40 del 18-02-2005)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
A tutte le Amministrazioni autonome
A tutti gli Uffici centrali del
bilancio presso i Ministeri e le
amministrazioni autonome
Alle Ragionerie provinciali dello Stato
e, per conoscenza:
Alla Corte dei conti
All'Istituto nazionale di statistica
La legge finanziaria 2005, n. 311 del 2004 reca, tra l'altro,
nell'articolo unico, una serie di disposizioni volte a regolare
l'azione della pubblica Amministrazione per il contenimento della
spesa pubblica, con l'obiettivo prioritario dell'aggiustamento
strutturale dei conti pubblici in linea con le regole prefissate in
sede di Unione europea.
In particolare, per quanto riguarda il bilancio dello Stato, giova
richiamare l'attenzione sulle disposizioni relative all'applicazione
generalizzata del criterio del limite massimo del 2% di incremento
delle spese (commi 5, 15, 16 e 17); alle limitazioni poste in ordine
alle variazioni di bilancio per riassegnazioni di entrate e per
l'utilizzo dei Fondi di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine
e per spese impreviste (comma 9); alle prescrizioni per il
contenimento della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza
(comma 11), a quelle sull'acquisto, la manutenzione, il noleggio e
l'esercizio di autovetture (comma 12), nonchè a quelle per il
contenimento delle spese di personale con contratto di lavoro a tempo
determinato, ovvero utilizzato con convenzioni o con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa (comma 116). Una speciale
attenzione deve essere, poi, prestata alle disposizioni del tutto
innovative in tema di pagamenti per debiti di forniture, attraverso
la cessione «pro-soluto» alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. da
parte di fornitori di beni e servizi delle amministrazioni dello
Stato (commi da 362 a 366).
Premesso quanto sopra, appare opportuno rappresentare alcune
considerazioni e fornire talune indicazioni al fine di consentire una
più agevole attuazione delle normative in questione da parte delle
amministrazioni centrali, che sono chiamate ad una puntuale e
consapevole attuazione della legge finanziaria 2005 in relazione alla
ineludibile necessità di conseguire gli indicati obiettivi.
1. - Regola dell'incremento massimo del 2 per cento della spesa
(comma 5).
Occorre innanzitutto rilevare che il comma 5 fa riferimento alla
spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato, le quali possono essere agevolmente
individuate anche accedendo al sito www.rgs.mef.gov.it
Con riferimento al bilancio dello Stato, poi, il successivo comma 8
dispone l'applicazione del «tetto» all'incremento delle spese (salvo
alcune eccezioni) aventi effetto diretto sul conto economico
consolidato delle pubbliche amministrazioni, con riferimento alle
previsioni iniziali di bilancio in termini di competenza e di cassa.
Le spese assoggettate a tale regola risultano essere quelle
allocate nell'ambito delle categorie economiche «Consumi intermedi»
(Cat. 2), «Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali
private» (Cat. 5), «Trasferimenti correnti ad imprese» (Cat. 6),
«Trasferimenti correnti all'estero» (Cat. 7), «Investimenti fissi
lordi e acquisto di terreni» (Cat. 21), «Contributi agli investimenti
ad imprese» (Cat. 23), «Contributi agli investimenti a famiglie e
istituzioni sociali private» (Cat. 24) e «Trasferimenti in conto
capitale all'estero» (Cat. 25). Il bilancio di previsione dello Stato
per l'anno 2005, approvato con legge n. 312/2004, risulta pertanto
già definito con i pertinenti stanziamenti di competenza e di cassa
tarati nel rispetto della ripetuta regola.
Per il rispetto della regola in questione, nel corso della
gestione, per le predette categorie di spesa, le amministrazioni
potranno porre in essere variazioni compensative tra unità
previsionali di base rientranti nello stesso titolo (correnti o in
conto capitale), ai sensi dell'art. 18, comma 20, della legge di
bilancio 2005, a condizione di non alterare l'effetto della spesa sul
conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni. Con
particolare riguardo al consumi intermedi (Cat. 2), conseguentemente,
saranno consentite soltanto variazioni compensative che comportino
invarianza ovvero riduzioni delle relative dotazioni di bilancio in
termini di competenza. Non potranno altresì essere assentite
variazioni che comportino aumenti delle autorizzazioni di cassa per
trasferimenti alle famiglie e istituzioni sociali private (cat. 5 e
24) e alle imprese (cat. 6 e 23), nonchè per investimenti fissi
(cat. 21).
Sul rigoroso rispetto di tale condizione, indispensabile per il
più efficace perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, si
richiama la particolare attenzione degli Uffici centrali del
bilancio, ai quali è demandata, mediante l'inserimento nel sistema
informativo integrato Ragioneria generale dello Stato - Corte dei
conti, la validazione formale e sostanziale delle richieste
variazioni di bilancio. Tali uffici possono, ove ritenuto necessario,
consultare ovvero sottoporre i concreti casi alle valutazioni
dell'Ispettorato generale per le politiche di bilancio della
Ragioneria generale dello Stato.
2. - Variazioni di bilancio per riassegnazioni di entrate e utilizzo
dei fondi di riserva per spese obbligatorie e d'ordine e per spese
impreviste (comma 9).
La disposizione di cui al comma 9 prevede che le riassegnazioni di
entrate e l'utilizzo degli indicati fondi di riserva per il triennio
2005-2007 non possono essere superiori a quelli del precedente
esercizio finanziario incrementati del 2%. La norma, che si presenta
tassativa, induce alle seguenti considerazioni.
2.1. - Riassegnazioni di entrate
La regola concerne tutte le riassegnazioni che hanno riflesso sulla
spesa del bilancio dello Stato senza alcuna esclusione.
Al fine di fornire un quadro di riferimento dei limiti previsti
dalla norma, nell'allegato n. 1 sono riportati per ciascuna
amministrazione gli importi delle riassegnazioni effettuate nell'anno
2004 incrementati del 2%.
2.2. - Utilizzo dei Fondi di riserva (obbligatorie ed impreviste)
Le variazioni relative all'utilizzo di tali fondi soggiacciono al
suddetto limite del 2%, e pertanto è possibile produrre
nell'allegato n. 2 l'analoga situazione distinta per amministrazioni.
Gli Uffici centrali del bilancio presso ciascuna amministrazione,
in via generale, dovranno comunque inoltrare le richieste di
riassegnazione di entrate e di utilizzo dei fondi di riserva
all'Ispettorato generale per le politiche di bilancio, corredandole
di un motivato parere da cui, tra l'altro, risulti che le richieste
stesse sono contenute nel limite previsto dalla norma.
Tenuto conto dei delicati profili che talvolta possono presentare
le variazioni di cui sopra, nel secondo periodo del comma 9 dell'art.
1 della legge finanziaria 2005 è previsto che, nei casi di
particolare necessità e urgenza, il predetto limite può essere
superato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, da comunicare
alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.
Tale specifica procedura è indicativa della eccezionalità dei
casi in cui il predetto limite può essere derogato. Le
amministrazioni, pertanto, nel proporre l'attivazione della predetta
procedura, dovranno accompagnare la richiesta con una dettagliata
relazione, allegando la documentazione probatoria da cui risulti
inequivocabilmente la sussistenza della situazione di particolare
necessità e urgenza, che giustifica la deroga.
La richiesta medesima e la documentazione di supporto dovranno
pervenire al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato -
Ispettorato generale per le politiche di bilancio, per il tramite del
coesistente Ufficio centrale del bilancio, che in proposito dovrà
esprimere motivato parere, in particolare sulla effettiva ricorrenza
della necessità e urgenza.
3. - Spese per studi ed incarichi di consulenza (comma 11).
La norma reca precise disposizioni in materia di spese per studi ed
incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei alla pubblica
amministrazione, spese che non devono essere superiori a quelle
sostenute nell'anno 2004. Detto limite si applica per ciascuno degli
anni 2005, 2006 e 2007.
Per quanto riguarda gli incarichi di studio, per le amministrazioni
dello Stato è prevista una apposita disciplina, a cui si fa rinvio,
nel decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994; n. 338,
che, tra l'altro, determina i criteri e le modalità di conferimento.
Gli incarichi di consulenza sono quelli affidati, ai sensi delle
disposizioni legislative citate, ad esperti estranei
all'amministrazione, dotati di particolare competenza in campo
tecnico, giuridico e amministrativo, mediante la stipula di
convenzioni o di contratti di collaborazione coordinata e
continuativa. Si tratta, in particolare, delle fattispecie
riconducibili agli articoli 2222 e 2229 del codice civile, in cui
l'elevata professionalità della prestazione richiesta e la
particolare autonomia nello svolgimento della stessa trovano massima
espressione, tanto da ricondurre le ipotesi alla tipologia del
rapporto di lavoro autonomo inteso in senso stretto. Trattasi
generalmente di prestazioni occasionali oppure limitate ad una o più
questioni distinte e preventivamente determinate, in cui l'attività
prestata è considerata nella sua unitarietà, prescindendo da un
carattere continuativo.
Il secondo periodo dello stesso comma 11 prevede poi che, in
materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura
burocratica, gli incarichi di studio o di ricerca, ovvero di
consulenza, possono essere conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione solamente nei casi previsti la legge, ovvero in
caso di eventi straordinari e che i relativi provvedimenti di
conferimento debbono essere adeguatamente motivati. Infine, le stesse
amministrazioni pubbliche sono tenute a trasmettere gli atti di
conferimento degli incarichi stessi alla Corte dei conti.
L'affidamento dei predetti incarichi, in assenza dei presupposti
indicati dallo stesso comma 11, costituisce illecito disciplinare e
determina responsabilità erariale.
Al fine di una puntuale e consapevole applicazione della norma in
questione, si richiama il contenuto del telegramma dello scrivente
prot. n. 152753 del 3 gennaio 2005 con il quale, tra l'altro, si
segnalava la necessità di gestire le risorse dedicate a tali spese
su specifici piani gestionali, da istituire sui pertinenti capitoli
dei centri di responsabilità e unità previsionali di base
interessati.
Gli Uffici centrali del bilancio avranno cura di seguire il buon
fine delle operazioni contabili e gestorie delle spese in questione,
in modo da monitorarne l'andamento dalla fase previsionale fino alla
relativa consuntivazione.
Appare il caso di precisare che, tenuto conto della natura del
bilancio dello Stato, il riferimento effettuato nella normativa alla
spesa sostenuta, va correttamente inteso come riferimento alla spesa
impegnata.
4. - Spese per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio
di autovetture (comma 12).
La disposizione si presenta chiara nel suo intento di pervenire ad
una progressiva riduzione nel triennio 2005-2007 delle spese di cui
trattasi, atteso che i limiti gestionali per le spese stesse
risultano essere fissati nel 90, 80 e 70% della spesa sostenuta del
2004.
Anche in questo caso è opportuno precisare che il riferimento alla
spesa sostenuta va correttamente inteso come riferimento alla spesa
impegnata.
Il Sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato sarà
opportunamente predisposto per segnalare automaticamente il
superamento dei predetti limiti a seguito di eventuali variazioni di
bilancio.
Per l'attuazione del comma 12, si precisa che ciascuna
amministrazione dovrà trasmettere la relazione dettagliata ivi
prevista, entro il 31 marzo, al Ministero dell'economia e delle
finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
Ispettorato generale di finanza, per il tramite del coesistente
Ufficio centrale del bilancio, quale organo deputato al controllo
della spesa, il quale provvederà ad asseverare i dati ivi contenuti.
5. - Limite ai pagamenti per alcuni comparti di spesa (commi 15, 16 e
17).
Le norme stabiliscono una limitazione dei pagamenti per i seguenti
settori: strumenti di intervento finanziati con le risorse del Fondo
per le aree sottoutilizzate, di cui agli articoli 60 e 61 della legge
27 dicembre 2002, n. 289; Fondo investimenti - incentivi alle imprese
del Ministero delle attività produttive, ivi compresi gli interventi
finanziati con il Fondo innovazioni tecnologica (FIT); interventi
finanziati con i fondi di cui all'art. 13, comma 1, della legge n.
166/2002 (legge obiettivo).
Tali limitazioni, tenuto conto delle particolari modalità di
gestione dei predetti interventi rispetto al complesso delle spese
dello Stato, si riferiscono alle effettive erogazioni effettuate in
favore dei diretti beneficiari finali.
Al fine di garantire il rispetto dei limiti di spesa attraverso un
apposito monitoraggio, il comma 16 stabilisce, a carico delle
amministrazioni interessate, l'obbligo di comunicazione trimestrale
nei confronti del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione e Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per le
politiche di bilancio, dei dati relativi allo stato di attuazione dei
singoli interventi e dell'ammontare dei pagamenti effettuati per
ciascuno di essi.
In proposito, le amministrazioni interessate (Ministero delle
infrastrutture e trasporti, Ministero delle attività produttive,
Cassa depositi e prestiti Spa, Sviluppo Italia Spa, nonchè gli altri
soggetti gestori di strumenti finanziati con le risorse del Fondo
aree sottoutilizzate) dovranno inviare trimestralmente ai suindicati
Dipartimenti informazioni sull'andamento delle erogazioni effettuate
e previsioni sugli andamenti attesi nei trimestri successivi per ogni
singolo intervento, anche per poter consentire l'eventuale
attivazione della procedura compensativa di cui al successivo comma
17.
Le predette amministrazioni potranno concordare modalità di invio
e di prospettazione dei dati con i citati Dipartimenti. Per gli
interventi finanziati con il Fondo per le aree sottoutilizzate si
utilizza la modulistica prevista dalle delibere Cipe.
6. - Spese di personale con contratto di lavoro a tempo determinato,
ovvero utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa (comma 116).
Il comma 116 fissa il limite di spesa cui le pubbliche
amministrazioni devono attenersi, qualora intendano avvalersi di
personale con contratto di lavoro a tempo determinato, ovvero con
convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa. Il limite individuato per l'anno 2005 non deve superare
la media annua sostenuta, per le stesse finalità, nel triennio
1999-2001.
Per quanto riguarda, in particolare, il personale con contratto di
lavoro a tempo determinato, la norma si riferisce a rapporti
rientranti nello scenario del lavoro dipendente, che trovano
disciplina nel decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368 e nei
contratti collettivi nazionali di lavoro dei diversi comparti.
Circa i contratti di collaborazione coordinata e continuativa
nonchè le convenzioni, il riferimento di cui al comma in parola è
alle prestazioni di cui all'art. 409 c.p.c., n. 3, che, sempre in un
contesto di autonomia professionale, hanno un carattere continuativo,
inteso come non occasionale, che si esplicano in maniera pressochè
costante in un arco di tempo definito in sede negoziale. Trattasi di
prestazioni che, fermo restando il loro carattere autonomo, sono
comunque coordinate in quanto inserite funzionalmente nel contesto
dell'organizzazione dell'Amministrazione che ha, tra l'altro,
possibilità di indicare le modalità ed i criteri di svolgimento
dell'incarico e di verificare periodicamente la coerenza
dell'attività svolta dal contraente con le finalità indicate.
7. - Pagamenti dei debiti di fornitura (commi da 362 a 366).
In sintesi, le disposizioni prevedono la possibilità per i
creditori dello Stato, a seguito della fornitura di beni e servizi
alle amministrazioni, di cedere alla Cassa depositi e prestiti S.p.A.
i propri crediti, scaduti e esigibili alla data del 31 dicembre 2004.
Condizione necessaria per avvalersi di tale nuova procedura è che
i cennati crediti, che costituiscono debiti per le amministrazioni,
siano iscritti nel conto dei residui passivi dell'esercizio 2005
ovvero siano transitati nel conto del patrimonio per effetto della
relativa perenzione amministrativa.
In attesa dell'emanazione del decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze ex comma 365 - con il quale verranno stabilite le
modalità applicative delle disposizioni di cui ai citati commi
relativamente alle condizioni generali per l'accesso al fondo, alla
natura dei crediti, ai relativi importi ammissibili alla cessione, al
compenso da riconoscere sulle somme erogate, ai tempi ed ai termini
di erogazione alla Cassa depositi e prestiti s.p.a. di quanto alla
stessa dovuto - le amministrazioni effettueranno i pagamenti dei
debiti di fornitura seguendo l'ordinaria gestione dei residui
passivi.
Per quanto concerne, in particolare, i residui passivi dichiarati
perenti agli effetti amministrativi, nelle more dell'adozione del
citato decreto ministeriale, il pagamento degli stessi continuerà ad
essere effettuato con le modalità di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 24 aprile 2001, n. 270.
Si confida nella consueta massima collaborazione di tutte le
amministrazioni e uffici interessati.
Roma, 11 febbraio 2005
Il Ministro: Siniscalco

Allegati

----&gt; Vedere allegati alle pagg. 58 - 59 - 60 &lt;----