1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 225 SENTENZA 4 - 6 luglio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto promosso dalla Camera dei deputati, nei confronti del giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano - Intervento in giudizio del parlamentare imputato in procedimenti penali e destinatario delle ordinanze impugnate - Inammissibilita'. Procedimento penale a carico di un membro della Camera dei deputati - Richiesta di rinvio dell'udienza penale per impedimenti parlamentari dell'imputato - Diniego della rilevanza degli impedimenti addotti, da parte del giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano - Affermazione dell'interesse alla speditezza del procedimento giudiziario - Lesione delle attribuzioni costituzionali della ricorrente Camera dei deputati - Accoglimento del ricorso - Conseguente annullamento delle ordinanze impugnate. - Ordinanze del giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano 17 settembre, 20 settembre,22 settembre, 5 ottobre e 6 ottobre 1999. - Costituzione, artt. 3, 64, 67, 68 e 72. (001C0715) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle ordinanze emesse dalgiudice per le indagini
preliminari del tribunale di Milano il 17 e 20 settembre 1999, in due
procedimenti penali a carico dell'on. Cesare Previti, e delle
successive ordinanze (in particolare di quelle adottate nelle udienze
del 22 settembre 1999, 5 ottobre 1999 e 6 ottobre 1999), in quanto
non considerano assoluto impedimento il diritto dovere del deputato
di assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a
votazioni in assemblea, promosso con ricorso della Camera dei
deputati, notificato il 10 maggio 2000, depositato in cancelleria il
17 successivo ed iscritto al n. 21 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica nonchè
l'atto di intervento dell'on. Cesare Previti;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Camera dei deputati,
Stefano Grassi per il Senato della Repubblica e Claudio Chiola per
l'on. Cesare Previti.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 novembre 1999, la Camera dei
deputati ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato nei confronti del giudice per le indagini preliminari del
tribunale di Milano, in funzione di giudice dell'udienza preliminare,
in ragione e per l'annullamento delle ordinanze in data 17 settembre
1999 (nel procedimento n. 3384/1998 R.G. GIP), 20 settembre 1999 (nel
procedimento n. 5634/1997 R.G. GIP), nonchè di tutti gli atti
consequenziali - impugnati "anche in quanto autonomamente viziati" e
in particolare delle conformi decisioni di rigetto di richieste di
rinvio avanzate dalla difesa dell'on. Previti adottate nelle udienze
del 22 settembre 1999, 5 ottobre 1999 e 6 ottobre 1999 e di tutte le
altre decisioni di eguale contenuto che eventualmente nelle more
siano state adottate, chiedendo che la Corte statuisca che non spetta
all'autorità giudiziaria non considerare assoluto impedimento alla
partecipazione del deputato alle udienze penali il diritto-dovere di
assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a
votazioni in assemblea.
Nelle menzionate ordinanze, il giudice, dopo aver preso atto dei
numerosi rinvii dell'udienza preliminare dovuti (anche)
all'impedimento a comparire dell'imputato on. Previti per impegni
parlamentari, aveva osservato che la quotidianità dei lavori
parlamentari impediva il sollecito svolgimento dell'udienza e,
quindi, l'effettività della giurisdizione. Sul rilievo che
l'attività parlamentare e quella giurisdizionale hanno pari valore
costituzionale (ai sensi dell'art. 67 della Costituzione per la prima
e degli artt. 68, 101, 102, 104 e 112 della Costituzione per la
seconda), il giudice, dovendo fare applicazione degli artt. 420, 485
e 486 cod. proc. pen., nel riconoscere che la "assoluta
impossibilità a comparire" non ricorre solo quando vi sia un
"impedimento materiale superiore a qualsiasi sforzo umano o
l'impossibilità oggettiva", ma anche quando vi siano norme che
identifichino una "priorità di impegni" nei cui confronti
l'esercizio della funzione giurisdizionale risulti soccombente, aveva
ritenuto, da un lato, che non era possibile distinguere tra i diversi
impegni parlamentari per discriminare quelli prevalenti e quelli
subvalenti rispetto all'esigenza di celebrare il processo e,
dall'altro, che gli impegni parlamentari invocati nella specie non
costituivano un impedimento assoluto a comparire in udienza, non
integrando una priorità tale da rendere soccombente il principîo
dell'indefettibilità e dell'effettività della giurisdizione.
La difesa della Camera osserva che, attraverso le ordinanze
impugnate, si sarebbe affermato un univoco indirizzo in tema di
rilevanza dell'impedimento parlamentare nel procedimento penale, che
risulterebbe lesivo delle attribuzioni costituzionali della Camera
stessa.
In particolare la Camera - affermata la propria legittimazione
attiva al ricorso e quella passiva del giudice per le indagini
preliminari in funzione di giudice dell'udienza preliminare - motiva
la sussistenza dell'interesse a ricorrere in relazione alle
affermazioni delle ordinanze, le quali negherebbero che l'esigenza di
partecipazione alle attività parlamentari, pur in presenza di
votazioni in assemblea, giustifichi un rinvio delle udienze, e con
ciò determinerebbero il completo sacrificio di uno dei valori
costituzionali in campo.
Sull'interesse a ricorrere non inciderebbe il fatto che,
nonostante le decisioni di rigetto delle richieste di rinvio,
l'on. Previti abbia preso comunque parte alle votazioni. Si
tratterebbe difatti di determinazione strettamente personale ed
estrinseca del deputato - e quindi di un soggetto estraneo al
rapporto tra gli organi in conflitto, - che ha sacrificato il proprio
diritto di difesa al diritto-dovere di partecipazione ai lavori
parlamentari.
Nel merito, la ricorrente Camera dei deputati chiede che venga
considerato, per i suoi componenti, impedimento assoluto a comparire
in udienza non già la necessità di partecipare a qualsivoglia
attività parlamentare, ma solo la necessità di partecipare a
votazioni in assemblea, per le quali non sussisterebbe alcuna
possibilità di delega nè di spostamento o altro rimedio all'assenza
del parlamentare, a differenza di ciò che accadrebbe per altre
attività parlamentari.
Ad avviso della ricorrente, il mancato riconoscimento giudiziale
dell'assoluto impedimento a comparire all'udienza penale del deputato
impegnato in una votazione assembleare, determinando un grave
ostacolo alla partecipazione ad essa del deputato, comprimerebbe in
primo luogo l'indipendenza e l'autonomia della Camera, violando gli
artt. 64, 68 e 72 della Costituzione, i quali garantiscono
quell'indipendenza e quell'autonomia sia sotto il profilo del potere
della Camera di disciplinare con autonomo regolamento la propria
organizzazione e il funzionamento dei propri lavori, con particolare
riferimento alla funzione legislativa, sia per quanto attiene alla
posizione di indipendenza dei singoli membri della Camera,
riconosciuta dalla Costituzione quale strumento di garanzia
dell'indipendenza e dell'autonomia dell'istituzione di appartenenza.
Gli atti impugnati porrebbero inoltre a rischio la funzionalità
dell'assemblea, compromettendo la formazione dei quorum strutturali e
funzionali richiesti per la validità delle deliberazioni. La
ricorrente denuncia, al riguardo, la violazione dell'art. 64, terzo
comma, della Costituzione, che stabilisce il quorum strutturale e
quello funzionale per la validità delle deliberazioni della Camera,
nonchè delle altre norme della Costituzione e di leggi
costituzionali (artt. 64, primo comma, 73, secondo comma, 79, primo
comma, 83, terzo comma, 90, secondo comma, 138, primo e terzo comma,
della Costituzione; artt. 12 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1, 3 della legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, 9,
comma 3, e 10, comma 3, della legge costituzionale 16 gennaio 1989,
n. 1) che richiedono per talune deliberazioni o votazioni maggioranze
speciali, assolute o qualificate. Essendo la partecipazione dei
parlamentari alle sedute parlamentari preordinate alle votazioni,
nonchè alle votazioni medesime, indispensabile, nei termini
quantitativi imposti dalla Costituzione, per la validità degli atti
deliberativi, ogni impedimento a tale partecipazione si risolverebbe
in impedimento alla funzionalità del Parlamento, e dunque nella (pur
potenziale) compromissione delle attribuzioni del potere legislativo.
La Camera lamenta inoltre la coartazione (ab extrinseco) della
libertà di espletamento del mandato parlamentare, denunciando la
violazione degli artt. 67 e 68 della Costituzione, anche in
riferimento ai parametri sopra invocati. Sulla premessa che le
prerogative che la Costituzione riconosce ai singoli deputati non
sono loro guarentigie personali ma strumenti funzionali
all'integrità della posizione costituzionale delle istituzioni di
appartenenza, la ricorrente sostiene che, ogni volta che viene leso
il libero esercizio del mandato parlamentare, garantito dall'art. 67
della Costituzione in una con l'art. 68, si ledono perciò
l'autonomia e l'indipendenza della Camera di appartenenza, che in
tanto possono sussistere, in quanto i singoli componenti siano
tutelati nella loro libertà di esercitare il mandato parlamentare
senza impedimenti. Nella specie, con atti giurisdizionali sarebbe
stata incisa la libertà di esercizio del mandato parlamentare del
singolo deputato, giacchè questi sarebbe stato pesantemente
condizionato nella sua scelta di adempiere o meno i doveri (e di
esercitare i diritti) del suo ufficio, in presenza della contrapposta
esigenza (essa pure costituzionalmente protetta) di esercitare il
diritto di difesa. La violazione della libertà del mandato
(imputabile alla volontà di un potere esterno a quello legislativo)
avrebbe per conseguenza la lesione delle prerogative della Camera dei
deputati, alla cui tutela quella libertà è strettamente funzionale,
anche considerando che il condizionamento del libero mandato
determina un'alterazione profonda del libero giuoco delle maggioranze
e delle opposizioni, che si fonda sull'altrettanto libero rapporto
delle forze.
Infine, la Camera lamenta l'assenza, negli atti impugnati, di un
bilanciamento fra le esigenze di efficienza del processo e quelle
dell'autonomia, indipendenza e funzionalità delle istituzioni
parlamentari, con violazione altresì dell'art. 3 della Costituzione
e del principîo di leale collaborazione fra i poteri dello Stato. Le
ordinanze impugnate, pur movendo dall'esatta premessa di un contrasto
tra valori costituzionali - la speditezza del processo, da un lato, e
la libera esplicazione del mandato parlamentare e la funzionalità
delle assemblee rappresentative, dall'altro - avrebbero provveduto in
realtà alla salvaguardia d'uno solo di essi, sacrificando
integralmente l'altro, mentre il modello disegnato dalla
giurisprudenza costituzionale sarebbe diverso, occorrendo, come è
stato precisato dalla sentenza n. 379 del 1996 di questa Corte, un
"equilibrio razionale e misurato tra le istanze dello Stato di
diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all'esercizio
della giurisdizione ... e la salvaguardia di ambiti di autonomia
parlamentare ...". Secondo la ricorrente il bilanciamento sarebbe
possibile, assegnando all'impedimento parlamentare una funzione
giustificativa della modificazione dei tempi della funzione
giurisdizionale solo quando è in giuoco la superiore esigenza della
validità delle deliberazioni della Camera, che può essere
assicurata esclusivamente dal raggiungimento dei quorum prescritti
dalla Costituzione. Gli atti impugnati, invece, risponderebbero ad
una logica opposta, quella del sacrificio integrale dell'autonomia
parlamentare e dei valori connessi alla rappresentanza, a totale
beneficio di quelli connessi alla giurisdizione.
In senso contrario non potrebbe invocarsi la giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 353 del 1996 e n. 10 del 1997) con cui
sono state dichiarate costituzionalmente illegittime, in nome del
principîo della funzionalità del processo, norme che consentivano
atti che, pur essendo esercizio del diritto di difesa, diventavano in
realtà abusivi ed ingiustificati perchè miranti al solo scopo di
rinviare nel tempo il completamento dell'iter processuale; e ciò in
quanto nella vicenda da cui è sorto il conflitto il parlamentare non
sarebbe dominus delle cause di impedimento, che derivano invece
dall'oggettiva esistenza di un calendario dei lavori parlamentari
ch'egli è tenuto a rispettare e che non ha certo deciso da sè.
Nè sarebbe possibile argomentare la superiorità delle esigenze
del processo su quelle della funzione parlamentare dall'intervenuta
modifica dell'art. 68 della Costituzione: l'eliminazione
dell'autorizzazione a procedere, nel determinare il venir meno di un
ostacolo al pieno dispiegarsi della funzione giurisdizionale,
significa che la mera sottoposizione a procedimento penale non è, di
per sè, fonte di alcun impedimento o pregiudizio per il parlamentare
e per il rigoroso rispetto dei suoi doveri, ma non proverebbe che si
sia voluto tutelare la funzione giurisdizionale a totale scapito di
quella rappresentativa.
In conclusione, tra l'ipotesi del sacrificio integrale della
giurisdizione e l'ipotesi del sacrificio integrale della
rappresentanza vi sarebbe quella intermedia del
bilanciamento-contemperamento. La tutela dell'essenza stessa del
sistema parlamentare (che sta nella validità delle deliberazioni
delle Camere) è possibile senza che per questo si rinunci
all'esercizio della giurisdizione, che può (anche sollecitamente)
proseguire, con il solo limite (tutt'altro che gravoso) del rispetto
dell'attività di votazione in assemblea programmata dalla Camera.
La soluzione di considerare l'impedimento parlamentare assoluto
ed insuperabile solo nel caso in cui attenga alla partecipazione a
votazioni dell'assemblea, e non anche quando attenga a diverse
attività dei deputati, viene fatta derivare dalla ricorrente anche
dalla applicazione del principîo di leale collaborazione nei rapporti
fra poteri dello Stato (sentenze n. 379 del 1992 e n. 403 del 1994).
Non tutte le sedute dell'assemblea - ricorda la ricorrente - sono
dedicate a votazioni, poichè molte sono destinate ad altre attività
(discussione di progetti di legge; dibattiti di vario contenuto;
svolgimento dl interrogazioni ed interpellanze, ecc.). La previsione
dell'assolutezza dell'impedimento parlamentare in riferimento alle
sedute destinate a votazioni non comprometterebbe dunque la
funzionalità del processo nè lederebbe le prerogative
dell'autorità giudiziaria; inoltre rappresenterebbe una soluzione
certa, fondata su un criterio automatico ed oggettivo. La soluzione
opposta, lasciando al giudice penale il potere discrezionale di
valutare, di volta in volta, l'assolutezza dell'impedimento del
parlamentare, offrirebbe invece minori garanzie per la certezza non
solo della situazione soggettiva del singolo deputato, ma della
funzionalità e dell'autonomia della Camera.
2. - Questa Corte, con ordinanza n. 102 del 2000, ha dichiarato
ammissibile il predetto conflitto di attribuzione proposto dalla
Camera dei deputati, estendendo la notifica del ricorso, oltre che al
giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano, con
funzioni di giudice dell'udienza preliminare, anche al Senato della
Repubblica, stante l'identità della posizione costituzionale dei due
rami del Parlamento in relazione alle questioni di principîo da
trattare.
3. - Il ricorso è stato successivamente notificato e
regolarmente depositato con la prova delle avvenute notifiche.
4. - Degli organi ai quali, secondo quanto disposto
nell'anzidetta ordinanza, il ricorso per conflitto è stato
notificato a cura della Camera, si è costituito innanzi a questa
Corte il Senato della Repubblica.
Il Senato, con riserva di illustrazione in successiva memoria, ha
concluso chiedendo che la Corte riconosca la fondatezza dei principî
affermati nel ricorso della Camera dei deputati in relazione alla
considerazione come assoluto impedimento, alla partecipazione di un
parlamentare alle udienze penali, del diritto-dovere dello stesso
parlamentare di assolvere al proprio mandato partecipando alle sedute
dell'organo parlamentare di cui è membro.
5. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto l'on. Cesare
Previti, chiedendo che vengano annullate"le impugnate ordinanze del
g.u.p. dott. Rossato nelle quali si è apoditticamente imposta la
regola della prevalenza delle esigenze processuali sull'esigenza di
esercitare le funzioni parlamentari, dettando altresì quale criterio
di risoluzione del conflitto quello della cooperazione tra giudice e
parlamentare al quale ultimo potrebbe fare carico l'esibizione del
calendario dei lavori parlamentari, quale base per il giudice per
fissare la scansione temporale delle udienze"; ed in subordine
sollecitando la Corte a sollevare dinanzi a se stessa questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3-bis, comma 1, del d.l.
24 maggio 1999, n. 145, inserito dalla legge di conversione 22 luglio
1999, n. 234.
6. - In prossimità dell'udienza, la Camera dei deputati
ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.
Il conflitto sollevato sarebbe attuale e concreto, non ipotetico
e astratto. Il fatto che, nella specie, il deputato interessato abbia
preso parte alle votazioni fissate in concomitanza con l'udienza, non
avrebbe alcun rilievo, perchè non eliminerebbe l'oggettiva
incertezza circa le condizioni in presenza delle quali gli impegni
parlamentari giustificano l'allegazione di un impedimento. Il
conflitto - si osserva - serve a ristabilire il corretto ordine delle
attribuzioni, al di là della sorte dei singoli atti che lo hanno
pregiudicato.
La Camera esclude che con la proposizione del conflitto sia stato
censurato un semplice errore in iudicando, perchè quello che la
ricorrente - priva di strumenti processuali ordinari per tutelare le
proprie attribuzioni - contesta è la titolarità, in capo al
giudice, del potere di negare che l'impegno in votazioni in assemblea
sia valida causa di giustificazione dell'assenza, all'udienza penale,
del parlamentare interessato, ossia la spettanza, non solo a quel
giudice, ma a qualunque giudice, del potere di condizionare il libero
esercizio del mandato parlamentare negando che l'impegno in votazioni
in assemblea costituisca impedimento assoluto alla partecipazione
all'udienza penale.
Nel merito, la Camera ribadisce che, ferma la pariordinazione
qualitativa di tutte le attività parlamentari, sarebbe necessario
considerare assoluto e insuperabile solo l'impedimento derivante
dalla partecipazione a votazioni in assemblea, attività tipizzata e
specificamente qualificata.
7. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Senato della Repubblica articola la propria posizione, aderendo in
linea di principîo alle censure mosse dalla Camera ai provvedimenti
del giudice dell'udienza preliminare di Milano, in particolare
insistendo sull'esigenza di coordinamento fra corretto e indipendente
esercizio della funzione giurisdizionale e corretto e indipendente
esercizio delle funzioni parlamentari, e sul principîo di leale
collaborazione.
Nel merito, il Senato osserva che la lamentata interferenza con
la sfera di autonomia parlamentare garantita dalla Costituzione
sussiste ove la statuizione del giudice dell'udienza preliminare si
risolva nella perentoria affermazione che il coordinamento tra i
valori costituzionali confliggenti non è nè necessario nè
possibile, e quindi nella negazione di ogni possibile esigenza di
coordinamento fra i poteri che debbono organizzare l'esercizio delle
rispettive funzioni. Premesso che l'autonomia del Parlamento si
esprime in modo unitario, rendendo indispensabile la garanzia per i
parlamentari di poter essere presenti non solo alle sedute nelle
quali siano previste votazioni dell'assemblea, ma anche a tutte le
altre attività nelle quali il parlamentare può svolgere il proprio
mandato, il Senato ritiene che il non considerare le esigenze di
fissazione del calendario delle sedute parlamentari come espressione
della posizione di autonomia costituzionale delle Camere abbia inciso
sul funzionamento interno degli organi parlamentari, abbia
condizionato il libero svolgimento del mandato parlamentare,
impedendo all'imputato qualunque possibilità di contemperare
l'esercizio del proprio diritto di difesa con l'esercizio delle
proprie funzioni parlamentari, e così ostacolato la Camera di cui fa
parte l'indagato in relazione alla formazione dei quorum strutturali
e funzionali dei suoi organi.
Le attribuzioni costituzionali del Parlamento non sono estranee
rispetto alle funzioni che il giudice è chiamato a svolgere. Il
principîo di leale collaborazione - afferma la difesa del Senato
richiamando i principî affermati dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 231 del 1975, n. 379 del 1992 e n. 403 del 1994) -
impone a tutti i poteri dello Stato di svolgere le proprie funzioni
valorizzando anche interessi che la Costituzione affida ad altri
poteri, nell'esercizio delle autonomie costituzionali loro
riconosciute. Il dovere di collaborare lealmente si pone come
principîo generale cui necessariamente deve ispirarsi l'esercizio di
funzioni costituzionalmente riconosciute, tanto più che la
flessibilità che discende dall'applicazione del metodo collaborativo
non potrebbe certamente condurre a deroghe o impedimenti
dell'esercizio di una delle funzioni interferenti e, in specie, della
funzione giurisdizionale. Nel caso di specie, è la stessa disciplina
del processo penale che, nel consentire di valutare l'assolutezza o
meno dell'impedimento a comparire dell'indagato, costituirebbe
indicazione positiva nel senso del necessario coordinamento tra
l'organo giurisdizionale e l'organo la cui attività può
giustificare l'impedimento in questione.
Il giudice aveva la possibilità di utilizzare l'art. 486 cod.
proc. pen. come strumento capace di stabilire un coordinamento con le
autonomie parlamentari. Invece non ha ritenuto possibile tale
coordinamento, basandosi su una semplice valutazione quantitativa del
numero dei casi in cui il rinvio dell'attività processuale era già
stato accordato. Ciò che viene contestato nel presente conflitto è
proprio l'affermazione secondo cui la norma processuale non avrebbe
consentito di attivare una forma di collaborazione per evitare la
lesione della posizione di autonomia dell'organo parlamentare. Solo
in questa parte le ordinanze impugnate sarebbero illegittime sul
piano costituzionale; mentre non spetterebbe al Senato sostenere la
correttezza o meno della valutazione che in concreto è stata fatta
delle istanze di rinvio.
Il ricorso della Camera non mirerebbe alla correzione di
un'erronea applicazione da parte del giudice ordinario della norma
processuale. In esso infatti non è richiesto un mero controllo sul
contenuto dell'attività giurisdizionale, bensì l'accertamento
dell'interferenza nelle attribuzioni costituzionali del potere
ricorrente.
Nè - conclude il Senato - ci sarebbe in tal modo una
sovrapposizione con le ulteriori istanze del giudizio comune, sia
perchè l'organo ricorrente ha a disposizione il solo rimedio del
conflitto, sia perchè l'atto giurisdizionale è suscettibile di
sindacato solo in relazione alle concrete potenzialità lesive di
attribuzioni altrui, la lesione operata dal giudice ordinario ben
potendo essere sanzionata non necessariamente con l'annullamento dei
dispositivi delle ordinanze impugnate dalla Camera dei deputati, ma
anche e soltanto con la cancellazione delle argomentazioni e delle
affermazioni lesive dell'autonomia degli organi parlamentari.
8. - In prossimità dell'udienza ha depositato una memoria
illustrativa anche l'interveniente on. Previti.

Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello
Stato è proposto dalla Camera dei deputati in riferimento ad alcune
ordinanze del giudice dell'udienza preliminare del tribunale di
Milano, adottate in due diversi procedimenti, che hanno respinto
istanze di rinvio dell'udienza motivate da impegni parlamentari di un
imputato, membro della Camera stessa. Da tali atti, secondo la
ricorrente, emergerebbe un "unitario indirizzo" in tema di rilevanza
dell'impedimento parlamentare nel procedimento penale, che sarebbe
lesivo delle attribuzioni costituzionali della medesima Camera dei
deputati. Lesiva, in particolare, sarebbe l'affermazione secondo cui,
pur muovendosi dall'esatta premessa del pari rango costituzionale
rivestito dalle esigenze di sollecito svolgimento del giudizio e da
quelle del libero e corretto assolvimento delle funzioni delle
Camere, si negherebbe poi che le esigenze di partecipazione alle
attività parlamentari giustifichino il rinvio dell'udienza, con ciò
determinando il completo sacrificio di uno degli interessi
costituzionali in campo.
L'accennato indirizzo emergente dalle ordinanze del giudice
dell'udienza preliminare, secondo la ricorrente, contrasterebbe in
particolare, in primo luogo, con le norme costituzionali (artt. 64,
68 e 72 Cost.) le quali garantirebbero l'indipendenza e l'autonomia
della Camera sia sotto il profilo del potere di disciplinare la
propria organizzazione ed il funzionamento dei propri lavori, sia
sotto il profilo della posizione di indipendenza dei singoli membri
della Camera. In secondo luogo, essendo la partecipazione dei
deputati alle votazioni, nei limiti deiquorum strutturali e
funzionali stabiliti, requisito per la validità delle deliberazioni
parlamentari, gli atti impugnati, ponendo un impedimento a tale
partecipazione, comporterebbero un potenziale impedimento alla
funzionalità della Camera, in violazione delle norme costituzionali
che stabiliscono detto requisito. In terzo luogo essi, condizionando
la scelta del deputato, che sarebbe costretto a sacrificare,
alternativamente, il suo diritto-dovere di partecipazione
all'attività parlamentare o il suo diritto di difesa nel giudizio,
violerebbero la libertà del mandato parlamentare (art. 67 della
Costituzione), a sua volta funzionale alla tutela delle prerogative
della stessa Camera. Infine, gli atti impugnati ometterebbero di
realizzare un bilanciamento fra le esigenze di efficienza del
processo e quelle di indipendenza, autonomia e funzionalità delle
istituzioni parlamentari, con conseguente violazione dell'art. 3
della Costituzione e del principîo di leale collaborazione.
Il corretto bilanciamento fra le opposte esigenze, con maggiori
garanzie anche per la certezza giuridica, si avrebbe invece
considerando, per gli imputati membri del Parlamento, impedimento
assoluto a comparire in udienza non già la necessità di partecipare
a qualsiasi attività parlamentare, bensì solo la necessità di
prendere parte a votazioni in assemblea, attività per la quale non
sussisterebbe alcuna possibilità di delega nè di spostamento, o
altro rimedio all'assenza del parlamentare. Ed è questo, appunto,
che chiede la ricorrente nelle sue conclusioni: che questa Corte
dichiari che non spetta al giudice "stabilire che non costituisce
impedimento assoluto della partecipazione del deputato alle udienze
penali il diritto-dovere del deputato di assolvere il mandato
parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in assemblea".
2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile,
sciogliendo in tal senso la riserva formulata dalla Corte
nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001, l'intervento spiegato in
giudizio dal deputato Previti.
Le posizioni giuridiche protette dell'interveniente nella sua
qualità di imputato nei procedimenti penali sopra ricordati e di
destinatario delle ordinanze impugnate, e i correlati diritti di
impugnazione e di difesa, restano sempre suscettibili di essere fatti
valere con gli ordinari strumenti processuali: nè su di essi
potrebbero fondarsi domande proposte con lo strumento del conflitto
di attribuzioni, come ritenuto da questa Corte allorchè dichiarò in
limine inammissibili, per questa ragione, due ricorsi per conflitto
promossi dallo stesso on. Previti nei confronti del giudice per
l'udienza preliminare del tribunale di Milano, in relazione ad
asseriti abusi di potere di cui eglisi riteneva vittima (ordinanza
n. 101 del 2000). In ogni caso, tali diritti inerenti alla qualità
di imputato non sono direttamente coinvolti, nè sono suscettibili di
essere pregiudicati, nel presente giudizio per conflitto, nel quale
la Corte è chiamata esclusivamente a decidere in ordine alle
denunciate lesioni delle attribuzioni costituzionali della Camera dei
deputati ad opera delle ordinanze medesime. Pertanto non sussistono
le ragioni di salvaguardia del diritto di agire in giudizio che hanno
condotto la Corte, in un caso recente, ad ammettere l'intervento, in
un conflitto fra Regione e Stato, sorto in relazione ad un atto
dell'autorità giudiziaria penale, della parte civile costituita nel
relativo procedimento, in quanto l'esito del conflitto era
suscettibile di condizionare la stessa possibilità che il giudizio
comune avesse luogo (sentenza n. 76 del 2001).
Nemmeno può ammettersi l'intervento sotto il diverso profilo,
ora prospettato dall'on. Previti, che esso sarebbe volto a difendere
"l'esercizio delle attribuzioni del singolo parlamentare",
attribuzioni le quali fonderebbero un'autonoma legittimazione al
conflitto, parallela a quella della Camera, e sarebbero a loro volta
pregiudicate dagli atti impugnati. Infatti, anche a volere accedere,
in astratto, a tale prospettazione, una domanda rivolta a difendere
le attribuzioni rivendicate, avrebbe comunque dovuto essere
introdotta - questa sì - attraverso un autonomo ricorso per
conflitto fra poteri, non potendosi ammettere la proposizione di un
conflitto attraverso la via dell'intervento volontario in altro
giudizio, promosso dalla Camera dei deputati per la lamentata lesione
delle attribuzioni costituzionali di quest'ultima.
3. - Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di cui
appresso.
Si deve premettere che, nella specie, non viene in rilievo una
prerogativa o una immunità dei membri delParlamento, il cui
riconoscimento da parte della Costituzione comporti un limite od una
deroga rispetto al normale svolgimento della attività
giurisdizionale e all'applicazione delle comuni regole sostanziali e
processuali che concernono la posizione dell'imputato nel processo
penale; nè è in discussione quel confine fra area della legalità
ordinaria e della giustiziabilità dei diritti, da un lato, e area
dell'autonomia dell'ordinamento parlamentare come garanzia
dell'autonomia e dell'indipendenza del Parlamento, dall'altro lato,
che in altra occasione ha condotto la Corte ad affermare l'esistenza
di limiti all'intervento del potere giudiziario riguardo ad attività
e a procedure interamente riconducibili a quell'ordinamento (sentenza
n. 379 del 1996).
La posizione dell'imputato, che sia membro del Parlamento, di
fronte alla giurisdizione penale - dopo l'abrogazione dell'originario
secondo comma dell'art. 68 della Costituzione, ad opera della legge
costituzionale n. 3 del 1993 - non è assistita da speciali garanzie
costituzionali diverse da quelle stabilite, sul piano sostanziale,
dall'art. 68, primo comma, Cost., attraverso la insindacabilità
delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, e, sul piano procedimentale, dal secondo e dal terzo
comma del medesimo art. 68, che condiziona all'autorizzazione della
Camera di appartenenza l'adozione di misure restrittive della
libertà personale (nell'accezione di cui all'art. 13, primo e
secondo comma, della Costituzione) o della libertà e della
segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni (nell'area
cioè garantita dall'art. 15 della Costituzione).
Al di fuori di queste tassative ipotesi, trovano applicazione,
nei confronti dell'imputato parlamentare, le generali regole del
processo, assistite dalle correlative sanzioni, e soggette nella loro
applicazione agli ordinari rimedi processuali. Fra queste, le regole
che sanciscono il diritto dell'imputato di partecipare alle udienze,
e la correlativa previsione del rinvio dell'udienza in caso di
impossibilità assoluta per l'imputato di essere presente per caso
fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento (art. 486,
commi 1 e 2, cui si richiama a sua volta l'art. 420, comma 4, del
codice di procedura penale; e vedi, ora, art. 420-ter e art. 484 del
codice di procedura penale).
4. - Non è compito di questa Corte, ma dei competenti organi
della giurisdizione, stabilire i corretti criteri interpretativi e
applicativi delle regole processuali: nemmeno, quindi, stabilire se e
in che limiti gli impedimenti legittimi derivanti non già da
materiale impossibilità, ma dalla sussistenza di doveri funzionali
relativi ad attività di cui sia titolare l'imputato, rivestano tale
carattere di assolutezza da dover essere equiparati, secondo il
dettato dell'art. 486 del codice di procedura penale, a cause di
forza maggiore.
Nella specie, è peraltro lo stesso giudice autore delle
ordinanze impugnate ad affermare espressamente (nell'ordinanza del
17 settembre 1999) che l'impedimento suscettibile di dare luogo ad
assoluta impossibilità di comparire può derivare anche "da norme
che delineino una priorità di impegni tale da far ritenere
soccombente quello derivante dall'esercizio della funzione
giurisdizionale". Egli ammette bensì che "all'attività parlamentare
sia attribuita speciale rilevanza e il suo esercizio non debba
trovare ostacoli"; ma, invocando la "non minore rilevanza" attribuita
dalla Costituzione alla attività giurisdizionale, conclude che "la
soluzione giuridica" non dovrebbe essere "quella di dare prevalenza
all'attività parlamentare a scapito delle esigenze di celebrazione
del processo", bensì, al contrario, quella di considerare
"prioritario" - s'intende, anche rispetto alle esigenze
dell'attività parlamentare - il valore dell'effettività della
giurisdizione, e pertanto di negare il carattere di assolutezza
dell'impedimento dedotto. Ciò dopo che, come ricordano le stesse
ordinanze, più volte era stato disposto il rinvio dell'udienza
chiesto per impedimento parlamentare dell'imputato, impedimento che
dunque era stato, implicitamente, riconosciuto come non solo
legittimo, ma assoluto.
È dunque la stessa impostazione data dal giudice alle ordinanze
impugnate, anche in relazione ai precedenti, che pone in essere le
condizioni da cui origina il presente conflitto, mettendo in rapporto
le esigenze costituzionali, rispettivamente, dell'attività
parlamentare e di quella giurisdizionale, confliggenti fra di loro.
Di ciò, appunto, si duole la ricorrente Camera dei deputati: che il
giudice, mettendo a raffronto i due ordini di esigenze, abbia omesso
di contemperarle e abbia dato invece, in concreto, esclusiva
prevalenza a quelle del giudizio, sacrificando quelle (pur, in linea
di principîo, non disconosciute) dell'attività parlamentare. Di qui
l'odierno conflitto, nella forma tipica del conflitto da menomazione
o da interferenza.
5. - Il quesito cui questa Corte è chiamata a rispondere è
dunque se il giudice, nell'esercizio delle attribuzioni che gli sono
proprie ai fini della conduzione del procedimento attraverso
l'applicazione delle comuni regole processuali, abbia tuttavia leso
le attribuzioni costituzionali della Camera ricorrente.
Per risolvere il conflitto, non v'è luogo ad individuare regole
speciali, derogatorie del diritto comune: nemmeno, quindi, la regola
che la ricorrente vorrebbe invece vedere affermata da questa Corte,
secondo cui il solo impedimento derivante dalla necessità per
l'imputato membro della Camera di prendere parte a votazioni in
assemblea dovrebbe essere riconosciuto senz'altro come assoluto.
Regola che, peraltro, pur non essendo priva in sè di una certa
razionalità, date le caratteristiche delle votazioni assembleari nel
quadro delle attività delle Camere, non solo acquisterebbe pur
sempre una impropria valenza derogatoria del diritto comune, ma
potrebbe d'altra parte, a sua volta, manifestarsi inadeguata a
garantire l'interesse del Parlamento: sia per la netta (e quanto meno
discutibile) distinzione che verrebbe così introdotta fra diversi
aspetti dell'attività del parlamentare, tutti riconducibili
egualmente ai suoi diritti e doveri funzionali; sia per la
impossibilità di escludere che l'esigenza di indire votazioni
insorga in ogni momento nel corso delle attività delle assemblee
parlamentari, indipendentemente dalla preventiva programmazione dei
lavori (punto, questo, su cui ha insistito particolarmente la difesa
dell'interveniente Senato della Repubblica).
In concreto, nell'applicare, com'era suo compito, le comuni
regole processuali sugli impedimenti a comparire, il giudice non
poteva però, contraddicendo le proprie stesse premesse circa la
parità di rango costituzionale degli interessi confliggenti, e
mutando radicalmente indirizzo rispetto alla sua stessa condotta
precedente, disconoscere in senso assoluto la rilevanza
dell'impedimento in questione, per invocare esclusivamente
l'interesse del procedimento giudiziario.
Tale è invece, in sostanza, il contenuto delle ordinanze
impugnate. Così facendo, il giudice ha leso le attribuzioni
dell'istituzione parlamentare, il cui rispetto esige che ogni altro
potere, allorquando agisce nel campo suo proprio e nell'esercizio
delle sue competenze, tenga conto non solo delle esigenze della
attività di propria pertinenza, ma anche degli interessi,
costituzionalmente tutelati, di altri poteri, che vengano in
considerazione ai fini dell'applicazione delle regole comuni: così,
come nella specie, ai fini dell'apprezzamento degli impedimenti
invocati per chiedere il rinvio dell'udienza.
Il vizio dei provvedimenti in questione, sotto questo riguardo,
è dimostrato, in particolare, dalla circostanza che il giudice
dell'udienza preliminare, dopo avere emanato le due motivate
ordinanze (relative a due diversi procedimenti) in data 17 e
20 settembre 1999, ha ripetutamente confermato lo stesso deliberato,
senza nuova autonoma motivazione, in occasione di udienze e di
istanze di rinvio successive, così mostrando che le sue decisioni
non si sono sostanziate in un apprezzamento specifico della
situazione, in relazione alle istanze via via presentate, ma sono
piuttosto il frutto di una presa di posizione generale, fondata
sull'affermata prevalenza delle esigenze del giudizio su quelle
dell'attività parlamentare.
6. - Nè, d'altra parte, potrebbe dirsi che tale prevalenza
dovesse necessariamente discendere, nella specie, dalla necessità di
condurre a compimento, in tempi ragionevoli, i procedimenti
giudiziari. La ricorrente Camera dei deputati, e per parte sua
l'interveniente Senato della Repubblica, sia pure riferendosi alla
disciplina, parzialmente differenziata, dei rispettivi regolamenti e
alle rispettive prassi, pur esse parzialmente difformi, hanno
ampiamente dimostrato che - come d'altronde è noto ed è facilmente
accertabile, data la pubblicità degli atti e dei lavori parlamentari
- l'attività delle Camere si svolge con ritmi bensì intensi, ma non
tali, di per sè, da risultare a priori incompatibili con altri
impegni dei componenti delle Camere.
È pur vero che, a loro volta, procedimenti giudiziari lunghi e
complessi, come quelli da cui trae origine il presente giudizio,
debbono - anche in relazione all'interesse, costituzionalmente
tutelato, alla durata ragionevole del processo (art. 111, secondo
comma, Cost.) -rispettare esigenze temporali stringenti, specie
quando molte siano le parti e molti i possibili impedimenti delle
stesse. È anche in relazione a tali esigenze che il legislatore del
codice di rito, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha
configurato le norme sugli impedimenti dell'imputato.
Ma è altrettanto evidente che, in linea di principîo, non
sarebbe impossibile adattare i calendari delle udienze,
preventivamente stabiliti e discussi con le parti, in modo da tener
conto di prospettati impegni parlamentari concomitanti dell'imputato.
È ben noto infatti che vi sono giorni della settimana (di massima,
almeno il lunedì e il sabato, oltre naturalmente la domenica) e
periodi dell'anno in cui non vengono programmate riunioni degli
organi parlamentari. Così che udienze preliminari svoltesi (come
nella specie) in uno dei procedimenti nel corso di quasi un anno e,
nell'altro, nel corso di oltre un anno, con un totale, per ciascuno,
di una ventina di convocazioni, sarebbero suscettibili di una
organizzazione dei tempi, anche attraverso la consultazione dei
calendari parlamentari, tale da evitare, almeno di norma, la
concomitanza con i lavori della Camera, e quindi l'insorgere di
quelli che lo stesso giudice procedente ha per lungo tempo
considerato come impedimenti assoluti alla presenza dell'imputato in
udienza, e da ultimo invece ha negato essere tali. Nè il giudice ha
dimostrato che altra via non vi fosse, per evitare la temuta
"situazione di sostanziale stallo" dei procedimenti, se non quella di
ignorare sistematicamente, da un certo momento in poi, gli
impedimenti parlamentari dell'imputato.
Alla constatazione dell'avvenuta lesione delle attribuzioni della
ricorrente, e alla correlativa dichiarazione in ordine a ciò che non
spettava al giudice dell'udienza preliminare, consegue
necessariamente l'annullamento dei provvedimenti impugnati.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara in accoglimento del ricorso in epigrafe, proposto
dalla Camera dei deputati, che non spettava al giudice per le
indagini preliminari del tribunale di Milano, in funzione di giudice
dell'udienza preliminare, nell'apprezzare i caratteri e la rilevanza
degli impedimenti addotti dalla difesa dell'imputato per chiedere il
rinvio dell'udienza, affermare che l'interesse della Camera dei
deputati allo svolgimento delle attività parlamentari, e quindi
all'esercizio dei diritti-doveri inerenti alla funzione parlamentare,
dovesse essere sacrificato all'interesse relativo alla speditezza del
procedimento giudiziario; e conseguentemente
b) Annulla le impugnate ordinanze in data 17 settembre,
20 settembre, 22 settembre, 5 ottobre e 6 ottobre 1999 del predetto
giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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