1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 17-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 699 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno 2007
Ordinanza emessa il 27 giugno 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da Zuppelli Renzo ed altri contro Regione Puglia ed altri Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di Ugento» - Approvazione con legge provvedimento di atti amministrativi del propedeutico procedimento amministrativo - Irragionevolezza ed incidenza sul principio di buon andamento della P.A. - Violazione delle regole adottate dal Tribunale amministrativo regionale nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006, in particolare in relazione al contraddittorio con gli interessati. - Legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e seguenti. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C1198) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 17-10-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 292/2007
presentato dai signori Zuppelli Renzo, Zuppelli Antonio e Zuppelli
Maria, rappresentati e difesi dall'avv. Cosimo Ruppi, presso il cui
studio in Lecce, via Luigi Scarambone n. 56, sono elettivamente
domiciliati;
Contro, la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, rappresentata e difesa dal prof. avv. Ernesto
Sticchi Damiani; la Provincia di Lecce, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dalle avvocatesse M. Giovanna
Capoccia e Francesca Testi; il Comune di Ugento, in persona del
sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto,
per l'annullamento:
di tutti gli atti della Conferenza dei servizi per
l'istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di Ugento»
conclusasi il 24 novembre 2006;
di tutti gli atti preparatori e consequenziali alla predetta
Conferenza di servizi, con particolare riferimento alle deliberazioni
adottive e/o approvative dello schema di disegno di legge istitutivo
del parco assunte dalla Giunta della Regione Puglia;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di
Lecce;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Ugento;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato alla pubblica udienza del 13 giugno 2007 il relatore
cons. dott. Enrico d'Arpe; e uditi, altresì, l'avv. Gianluigi
Pellegrino, in sostituzione dell'avv. Cosimo Ruppi, per i ricorrenti,
il prof. avv. Ernesto Sticchi Damiani per l'Amministrazione regionale
resistente, l'avv. M. Giovanna Capoccia per la Provincia di Lecce e
l'avv. Antonio Quinto, in sostituzione dell'avv. Pietro Quinto, per
il Comune di Ugento;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o e d i r i t t o

I ricorrenti - usufruttuario e nudi proprietari di terreni estesi
circa sette ettari in agro del comune di Ugento tipizzati dal vigente
P.R.G. come zone F/4 e F/10 (rispettivamente, verde pubblico e parco
a campeggio, quest'ultimo con un I.F.F. pari a mc/mq 0,03 e con
previsione di una ricettività di 100 mq. a persona) - impugnano: 1)
tutti gli atti della Conferenza di servizi conclusasi il 24 novembre
2006, inerente la istituzione del Parco naturale regionale «Litorale
di Ugento»; 2) ogni altro atto connesso relativo al procedimento di
istituzione del predetto Parco naturale regionale e, in particolare,
le determinazioni adottive (dello schema provvisorio del d.d.l. e del
definitivo disegno di legge istitutivo del Parco di che trattasi)
assunte dalla Giunta regionale pugliese.
In via del tutto preliminare, vanno disattese le eccezioni di
inammissibilità del gravame sollevate dalle parti resistenti.
In proposito, il Collegio - premesso che, notoriamente, il
legislatore regionale pugliese (legge regionale 24 luglio 1997,
n. 19) ha previsto uno speciale ed articolato procedimento per
l'istituzione delle aree naturali protette di interesse regionale
(caratterizzato dal concorso della volontà legislativa con quella
amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo
sostanziale finale descritto dall'art. 6 della l.r. n. 19/1997),
suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalità diverse:
una prima fase di natura prettamente amministrativa (con le
caratteristiche del «giusto procedimento», diretta precipuamente a
realizzare la partecipazione ed il concorso dei soggetti pubblici e
privati portatori dei molteplici interessi coinvolti); ed una seconda
fase legislativa che inizia con la presentazione, da parte della
Giunta regionale, del progetto definitivo di legge al Consiglio
regionale per l'approvazione della legge-provvedimento - osserva che
se (come detto) l'istituzione del Parco naturale regionale presuppone
l'espletamento (in sequenza) di un procedimento amministrativo e di
un procedimento legislativo (destinato, in ultima analisi, ad
assorbire gli atti del primo attraverso la «legge-provvedimento»), la
logica ed i principi generali impongono di ritenere che il
propedeutico procedimento amministrativo avviato debba concludersi
con una decisione amministrativa (antecedente all'apertura della fase
di natura legislativa).
Tale decisione amministrativa (sulla perimetrazione e sui
contenuti dello schema provvisorio del disegno di legge istitutivo
del Parco naturale) - da un lato - è l'atto amministrativo
(eventualmente) lesivo delle situazioni giuridiche soggettive dei
soggetti interessati, che potranno (quindi) invocarne la tutela
giurisdizionale impugnandolo dinanzi al G.A., e - dall'altro - è la
sede naturale deputata a vagliare le osservazioni presentate nella
fase amministrativa (in esito alla pubblicazione sul B.U.R.P. dello
schema provvisorio del disegno di legge), in quanto istituzionalmente
deputata alla valutazione comparativa ed alla compensazione di tutti
gli interessi (pubblici e privati) coinvolti dall'istituzione
dell'area naturale protetta (confronta: Tribunale amministrativo
regionale Puglia, I sezione di Lecce 23 febbraio 2006, n. 1184;
Consiglio di Stato, VI sezione, 1° febbraio 2007, n. 414).
Pertanto - segnalato che, peraltro, nella particolare vicenda
oggetto di causa la prima fase del procedimento istitutivo del Parco
naturale regionale «Litorale di Ugento» si è svolta (ratione
temporis) sotto la vigenza del testo originario dell'art. 6 della
legge regionale 24 luglio 1997, n. 19 (già interpretato da questa
sezione nel senso del carattere necessariamente decisorio della
Conferenza dei servizi contemplata dal quinto comma della predetta
norma) - anche il nuovo testo (per il vero, alquanto ambiguo) della
norma stessa, introdotto dall'art. 30 della legge regionale 19 luglio
2006, n. 22, sottoposto ad interpretazione adeguatrice e
teleologicamente orientata al rispetto dei fondamentali principi
sanciti dagli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione, deve essere
inteso nel senso che, dopo la pubblicazione dello schema del d.d.l.
sul B.U.R.P. (previsto dal nuovo quinto comma), si terrà una nuova
Conferenza di servizi (cui si fa cenno nel sesto comma), prima che la
Giunta regionale adotti il disegno di legge definitivo da inviare al
Consiglio regionale per l'approvazione della legge istitutiva
dell'area naturale protetta.
D'altra parte, non avrebbe senso prescrivere la pubblicazione sul
B.U.R.P. dello schema provvisorio del d.d.l. (finalizzata alla
presentazione di eventuali osservazioni da parte degli interessati),
senza che gli apporti partecipativi vengano, poi, vagliati nella
naturale sede procedimentale amministrativa (deputata a garantire il
«giusto procedimento»).
Infatti, il Consiglio di Stato (nella sentenza n. 414/2007 della
VI sezione) ha espressamente rilevato che la decisione di questo
Tribunale amministrativo regionale n. 1184/2006 (statuente che «pur
se la legge regionale pugliese n. 19/1997 non contempla espressamente
una fase destinata alla pubblicizzazione degli atti in esame, la
necessità di rendere concretamente conoscibili gli atti medesimi e,
quindi, di consentire, ai sensi degli artt. 9-10, legge n. 241/1990,
la più ampia partecipazione al relativo procedimento, va ritenuta
comunque ineludibile sulla base dei principi generali vigenti in
materia. L'esigenza di aprire un contraddittorio con tutti quei
soggetti che, dall'istituzione dell'area naturale protetta subiscano
una lesione va rinvenuta già nelle regole poste dalla legge sul
procedimento amministrativo. Nè l'indispensabile partecipazione al
procedimento dei soggetti interessati può reputarsi non richiesta in
ragione della previsione dell'art. 13, primo comma, legge n. 241
citata ... poichè la preferibile giurisprudenza amministrativa ha
chiarito che tale norma rinviene la sua ratio nell'esigenza di
evitare una duplicazione delle forme di partecipazione, non avendo al
contrario l'obiettivo di eliminarla radicalmente. Nel caso in esame,
dunque, difettando ogni specifica previsione in tal senso nella
disciplina legislativa regionale, tale da soddisfare comunque le
delineate esigenze di contraddittorio e di confronto, non può che
ritenersi il procedimento in parola assoggettato proprio alle regole
generali poste dalla legge n. 241/1990») «è stata compiutamente
recepita dalla Regione Puglia, la quale con la legge n. 22 del 2006
(art. 30), ha addirittura disposto la modifica degli artt. 6 e 8
della legge n. 19 del 1997, introducendo una forma di pubblicità del
disegno di legge adottato» (prestando, così, acquiescenza alle
statuizioni della sentenza di primo grado).
Alla luce delle considerazioni innanzi svolte, si rivelano non
condivisibili tutte le eccezioni preliminari prospettate dalle parti
resistenti.
Infatti, l'atto finale conclusivo della fase amministrativa del
procedimento complesso di che trattasi (impugnabile, a pena di
decadenza, dinanzi al G.A.) è da individuarsi nel verbale della
Conferenza di servizi del 24 novembre 2006 (dovendosi considerare
come meramente facoltativa l'impugnazione immediata dell'atto di
adozione dello schema provvisorio del disegno di legge, a cui è
collegata l'operatività delle misure di salvaguardia), nel mentre il
giudizio amministrativo in tal modo instaurato diviene improcedibile
solo al momento dell'approvazione (promulgazione ed entrata in
vigore) della legge-provvedimento istitutiva del Parco naturale
regionale in questione (Tribunale amministrativo regionale Puglia, I
sezione di Lecce, 7 novembre 2006, n. 5188; Consiglio di Stato, IV
sezione, 10 agosto 2004, n. 5499; 24 marzo 2004, n. 1559).
D'altro canto, nel caso di specie, la Conferenza di servizi del
24 novembre 2006 ha visto le amministrazioni intervenute (Regione
Puglia, Provincia di Lecce e Comune di Ugento) esprimersi
decisoriamente (all'unanimita) sulla perimetrazione dell'area
naturale protetta e sui contenuti del correlato disegno di legge
istitutivo dell'area stessa.
Tanto premesso, osserva il Collegio che l'impugnativa dei
provvedimenti amministrativi interposta con il ricorso introduttivo
del presente giudizio dovrebbe essere dichiarata improcedibile,
poichè (nelle more della definizione del processo) è stata
approvata, promulgata ed è entrata in vigore (lo stesso giorno della
pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 79 del
31 maggio 2007) la legge regionale 28 maggio 2007, n. 13 (avente
natura di legge-provvedimento di approvazione) istitutiva del «Parco
naturale regionale Litorale di Ugento» (confronta: Tribunale
amministrativo regionale Puglia, I sezione di Lecce, 7 novembre 2006,
n. 5188; Consiglio di Stato, IV sezione, 10 agosto 2004, n. 5499; 24
marzo 2004, n. 1559).
È noto, infatti, che - alla stregua dell'insegnamento
giurisprudenziale prevalente e condivisibile - la sopravvenienza
della «legge-provvedimento» (e cioè, di un atto formalmente
legislativo che tiene, tuttavia, luogo di provvedimenti
amministrativi, in quanto dispone, in concreto, su casi e rapporti
specifici) determina l'improcedibilità del ricorso proposto contro
l'originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice
amministrativo incontra un limite insormontabile nell'intervenuta
legificazione del provvedimento amministrativo (Consiglio di Stato,
IV sezione, 23 settembre 2004, n. 6219).
D'altra parte, i diritti di difesa del cittadino, in caso di
approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi
interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono (secondo il
regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore
intervenuto) dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia
costituzionale.
In altri termini, il sistema di tutela giudiziaria segue la
natura giuridica dell'atto contestato, sicchè la
legge-provvedimento, ancorchè approvativa di un atto amministrativo,
può essere (eventualmente) sindacata, previa intermediazione del
giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, e cioè dalla
Corte costituzionale (Consiglio di Stato, IV sezione, 19 ottobre
2004, n. 6727).
Quindi, l'attenzione del tribunale deve concentrarsi sulle
questioni di legittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti (in
sede di discussione orale).
Appare rilevante e non manifestamente infondata la prospettata
questione di legittimità costituzionale della legge regionale
istitutiva del Parco naturale «Litorale di Ugento», per l'allegata
irragionevolezza delle sue disposizioni e perchè la stessa non ha
tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate da questo
Tribunale amministrativo regionale (nelle sentenze nn. 1184, 1185,
1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico
procedimento amministrativo, in particolare per ciò che attiene al
contraddittorio con gli interessati.
In via preliminare, il tribunale ritiene sussistente il requisito
della rilevanza della predetta questione di costituzionalità nel
presente giudizio.
Occorre in proposito tener conto della complessa problematica dei
rapporti con le garanzie di tutela giurisdizionale della particolare
tipologia di legge-provvedimento de qua (c.d. legge di approvazione),
che si caratterizza per il vincolo funzionale che la lega ai
provvedimenti amministrati in precedenza adottati e si connota per il
concorso della volontà legislativa con quella amministrativa nella
definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente
descritto dalla legge e si risolve, quanto al rapporto degli effetti
prodotti dai due atti ed al relativo regime degli stessi,
nell'assorbimento degli atti amministrativi approvati nella legge che
li approva, della quale acquistano il valore e la forza formale e
sostanziale.
Pertanto - da un lato - l'incidentale eccezione di illegittimità
costituzionale è (a ben vedere) l'unico strumento processuale a
disposizione dei ricorrenti per tutelare le loro posizioni giuridiche
soggettive nei confronti degli impugnati provvedimenti
amministrativi, «assorbiti» dalla legge regionale che li ha
«approvati»; e - dall'altro - è evidente che, solo nell'ipotesi in
cui la Consulta dichiarasse l'illegittimità costituzionale della
legge regionale n. 13/2007, il ricorso introduttivo del presente
processo non andrebbe incontro alla declaratoria di improcedibilità.
Il Collegio è, poi, dell'avviso che i sollevati dubbi di
costituzionalità in ordine al contenuto dispositivo della legge
regionale pugliese 28 maggio 2007, n. 13, istitutiva del «Parco
naturale regionale Litorale di Ugento», non risultano manifestamente
infondati.
È opportuno, sul punto, premettere che corollario della
soprariportata ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle
posizioni incise dalla legge-provvedimento è la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo ancor più incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere, in modo da riconoscere al privato, seppur
nella forma indiretta della rimessione della questione alla Consulta
da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed
un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato
giurisdizionale degli atti amministrativi (Consiglio di Stato, IV
sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727).
In altri termini, il riconoscimento in capo al legislatore di un
vasto ambito di discrezionalità deve essere opportunamente
bilanciato attraverso la sottoposizione del relativo potere di
apprezzamento al vaglio di costituzionalità sotto il profilo della
non arbitrarietà e della ragionevolezza delle scelte: sindacato
tanto più rigoroso quanto più marcata è la natura provvedimentale
dell'atto sottoposto a controllo, e che investe - in considerazione
della natura di atto sostanzialmente amministrativo della
legge-provvedimento - anche gli atti amministrativi che ne sono il
presupposto.
Tanto premesso, si osserva che le disposizioni degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale pugliese 28 maggio 2007, n. 13,
istitutiva del «Parco naturale regionale Litorale di Ugento»,
sembrano al Collegio porsi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione per l'irragionevolezza delle disposizioni stesse, anche
perchè il Consiglio regionale (nell'approvare la predetta
legge-provvedimento) non ha tenuto conto del mancato rispetto delle
regole dettate da questo Tribunale amministrativo regionale (con le
sentenze esecutive nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006) in relazione
alla fase del propedeutico procedimento amministrativo, in
particolare per ciò che attiene al contraddittorio con gli
interessati.
Infatti, appare condivisibile la prima censura formulata dai
ricorrenti, incentrata sulla violazione delle misure di pubblicità
adeguate per consentire la (eventuale) partecipazione (ex artt. 9 e
10 della legge 7 agosto 1990, n. 241) dei soggetti interessati alla
fase amministrativa preordinata all'istituzione del Parco naturale
regionale «Litorale di Ugento».
La pubblicità che ha concretamente avuto luogo nella fattispecie
de qua - peraltro in epoca antecedente all'entrata in vigore del
nuovo testo dell'art. 6 della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19
(introdotto dall'art. 30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22)
- con la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia
n. 79 del 27 giugno 2006 dello schema del disegno di legge istitutivo
del Parco adottato dalla Giunta regionale in data 26 giugno 2006, non
appare assolutamente idonea allo scopo, non contenendo nemmeno
l'indicazione della possibilità per gli interessati di proporre
osservazioni riferite all'istituzione dell'area naturale protetta e
la fissazione di un termine in proposito, in vista del vaglio degli
apporti partecipativi in sede di Conferenza dei servizi (per cui deve
essere considerata tamquam non esset).
Non è un caso che nessuna osservazione sia stata presentata al
riguardo fino alla data di svolgimento della Conferenza di servizi
finale del 24 novembre 2006.
In conclusione, il tribunale ritiene irragionevole e contraria al
principio di buon andamento dell'attività amministrativa la scelta
operata dagli articoli 1 e seguenti della legge regionale n. 13/2007
di istituire immediatamente (in tali condizioni) il parco naturale
regionale di che trattasi.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della prospettata questione
di legittimità costituzionale, dispone la sospensione del giudizio
iniziato con il ricorso indicato in epigrafe e deferisce alla Corte
costituzionale la definizione della costituzionalità degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale pugliese 28 maggio 2007, n. 13
(istitutiva del «Parco naturale regionale Litorale di Ugento»), in
relazione agli artt. 3 e 97 della Carta costituzionale.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale pugliese e comunicata al Presidente del Consiglio regionale
pugliese.
Così deciso in Lecce, nella Camera di consiglio del 13 giugno
2007.
Il Presidente: Ravalli
Il consigliere relatore-estensore: d'Arpe
07C1198