1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 124 ORDINANZA 3 - 5 giugno 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Lombardia - Regime di deroga all'obbligo di chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali - Disciplina difforme da quella statale - Ius superveniens che liberalizza le attivita' commerciali - Necessita' che il rimettente verifichi la perdurante rilevanza e non manifesta infondatezza della questione - Restituzione degli atti. - Legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 22, art. 5-bis, comma 10; legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 6, art. 103, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 97, 103, 113, e 117, secondo comma, lettera e). (T-130124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 5-bis,
comma 10, della legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 22
(Disciplina delle vendite straordinarie e disposizioni in materia di
orari degli esercizi commerciali), e dell'articolo 103, comma 13,
della legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo
unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere),
promosso dal Consiglio di Stato nei giudizi riuniti tra il Comune di
Erbusco ed altra e Le Porte Franche s.c. a r.l. ed altri, con
ordinanza del 29 novembre 2011, iscritta al n. 65 del registro
ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di costituzione della Le Porte Franche s.c. a r.l.
ed altri;
udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Ettore Ribolzi e Mariano Protto per Le Porte
Franche s.c. a r.l. ed altri.
Ritenuto che, nel corso di più giudizi riuniti di appello
avverso sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, sezione staccata di Brescia - che avevano accolto le
impugnazioni proposte da operatori di due centri polifunzionali e
commerciali (ubicati rispettivamente nei territori dei Comuni di
Erbusco e Corte Franca) riguardo ai provvedimenti con i quali i
Comuni competenti avevano negato l'autorizzazione all'apertura
generalizzata degli esercizi nei giorni festivi, in ragione della non
inclusione del territorio di detti Comuni nel novero degli «ambiti
territoriali a forte attrattivita'» per i quali è invece prevista la
deroga al generale divieto di apertura festiva e domenicale -, il
Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 29 novembre 2011, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 41, 97, 103, 113 e
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 5-bis, comma 10, della
legge della Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 22 (Disciplina delle
vendite straordinarie e disposizioni in materia di orari degli
esercizi commerciali), riprodotto dall'articolo 103, comma 13, della
legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di commercio e fiere), anch'esso
censurato;
che - rilevato che i territori di entrambi i Comuni interessati
erano stati originariamente qualificati «ad economia prevalentemente
turistica», e quindi ammessi a godere della deroga all'obbligo di
chiusura domenicale prevista dall'art. 12 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59) - il rimettente osserva che la Regione Lombardia, con la
legge regionale 28 febbraio 2007, n. 30 (Normativa in materia di
orari degli esercizi commerciali), ha modificato la legge regionale
n. 22 del 2000, eliminando ogni riferimento, nella regolamentazione
delle aperture domenicali, ai Comuni ad economia prevalentemente
turistica e limitando le deroghe (sempre consentite agli esercizi
commerciali di vendita al dettaglio in sede fissa aventi superficie
fino a 250 metri quadrati) ai soli «ambiti territoriali a forte
attrattivita'», così definiti in modo puntuale dal censurato comma
10 dell'art. 5-bis con un elenco che comprende, alla lettera b), i
«Comuni rivieraschi dei laghi lombardi di cui all'allegato A della
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio)»;
che la norma in questione, peraltro, è stata abrogata dall'art.
155, comma 1, lettera f), della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6
(Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere),
ed è stata integralmente trasfusa nell'art. 103 di detta ultima
legge, il cui comma 13 disciplina appunto le aperture degli esercizi
ubicati nei territori dei Comuni a forte attrattività;
che - dedotta l'impossibilità di seguire l'interpretazione
costituzionalmente orientata attribuita dal giudice di primo grado
alle norme censurate, e sottolineato il carattere puntuale e
tassativo della individuazione dei territori per i quali è
consentita, in via generale, l'apertura al pubblico nelle giornate
domenicali e festive - il rimettente ritiene che le norme censurate
suscitino dubbi di costituzionalità, «nella parte in cui fissa[no]
un elenco tassativo che non lascia spazio all'individuazione
amministrativa di ulteriori situazioni qualificate», così escludendo
l'operatività nei Comuni in causa dalla deroga all'obbligo di
chiusura festiva degli esercizi in questione;
che, in particolare, il rimettente rimarca la diversità della
odierna tematica rispetto a quella su cui è intervenuta la sentenza
di questa Corte n. 288 del 2010 (allora riguardante il regime
generale delle aperture domenicali e festive, rimessa alla
discrezionalità del Comune interessato, nel rispetti della
competenza regionale in materia di commercio), osservando che la
normativa regionale qui impugnata, ponendosi in linea di
discontinuità rispetto alla legge nazionale che demandava ad
un'indagine amministrativa concreta l'individuazione dei Comuni ad
economia prevalentemente turistica esonerati dalla regola della
chiusura domenicale e festiva, ha sostituito la nozione statale dei
Comuni ad economia prevalente turistica con quella degli ambiti
territoriali a forte attrattività, accedendo ad una aprioristica
tipizzazione legislativa;
che, da ciò, il rimettente deduce la violazione: a) degli artt.
3 e 97 Cost., poichè - una volta sancito, a livello nazionale come
in campo regionale, il principio secondo cui gli esercizi commerciali
operanti in bacini territoriali caratterizzati da una speciale
attrattività debbono godere dell'esenzione dalla generale regola
della chiusura festiva onde corrispondere alla più intensa domanda
di mercato - è illogica e foriera di immotivate sperequazioni la
fissazione (con una legge-provvedimento) di una presunzione juris et
de jure, che finisce per vincolare il potere sindacale di fissazione
del calendario di apertura degli esercizi commerciali e, soprattutto,
per sostituirsi alle statuizioni provvedimentali previste dall'art.
12 del decreto legislativo n. 114 del 1998, senza il supporto di una
specifica istruttoria finalizzata ad analizzare le realtà
territoriali e ad effettuare una ponderazione comparativa di
interessi in relazione a criteri orientativi previamente definiti; b)
degli artt. 24, 103 e 113 Cost., in quanto l'invasione legislativa
della sfera amministrativa si riflette negativamente sulla tutela
giurisdizionale delle posizioni soggettive incise; c) degli artt. 41
e 117, secondo comma, lettera e), Cost., poichè l'introduzione di
una normativa regionale di fatto più restrittiva di quella
previgente, che si distacchi in peius dai parametri di riferimento
dettati dal decreto legislativo n. 114 del 1998, determina
un'irragionevole lesione del principio di tutela della libertà di
iniziativa economica collegata all'incisione delle scelte
organizzative degli operatori economici e si riflette negativamente
sui livelli di tutela della concorrenza (invadendo la competenza
riservata alla legislazione statale), in quanto finisce per deprimere
le potenzialità competitive degli esercizi commerciali siti in
Comuni che, pur essendo a forte attrattività turistica secondo i
parametri della legge nazionale, non sono compresi nel numerus
clausus dei bacini territoriali presi in considerazione dal
legislatore regionale;
che, con un unico atto, si sono costituite nel presente giudizio
le società operatrici del centro polifunzionale sito nel comune di
Erbusco, che concludono chiedendo la declaratoria di illegittimità
costituzionale delle norme censurate, sulla base di argomentazioni
conformi a quelle svolte dal Collegio rimettente; e che, in una
memoria illustrativa (ribadite le rassegnate conclusioni e le
relative argomentazioni a sostegno) sottolineano come il sopravvenuto
art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214 abbia fatto venire meno le limitazioni relative agli
orari ed ai giorni di apertura degli esercizi commerciali individuati
nella legislazione regionale ad esso precedente, oltre che nel
decreto legislativo n. 114 del 1998, sicchè ogni norma regionale che
preveda tali limiti deve ritenersi implicitamente abrogata, secondo
la regola desumibile dall'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n.
62.
Considerato che il Consiglio di Stato dubita della legittimità
costituzionale dell'articolo 5-bis, comma 10, della legge della
Regione Lombardia 3 aprile 2000, n. 22 (Disciplina delle vendite
straordinarie e disposizioni in materia di orari degli esercizi
commerciali) - rubricato «Orari delle attività di vendita al
dettaglio in sede fissa», secondo cui, «Nel rispetto dei limiti di
cui ai commi 2, 3 e 11, l'apertura al pubblico nelle giornate
domenicali e festive è consentita negli ambiti territoriali a forte
attrattività, così individuati: [...] b) i comuni rivieraschi dei
laghi lombardi di cui all'allegato A della legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (legge per il governo del territorio), con esclusione dei
capoluoghi di provincia e limitatamente ai laghi in cui è presente
un servizio pubblico di navigazione di linea per il trasporto di
persone e cose; [...]» -, nonchè dell'articolo 103, comma 13, della
legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di commercio e fiere) in cui (a
seguito della abrogazione della legge regionale n. 22 del 2000, ai
sensi dell'art. 155, comma 1, lettera f, della legge regionale n. 6
del 2010), è stato trasfuso il testo dell'art. 5-bis, comma 10;
che, in sintesi, il rimettente fonda le proprie censure sul
presupposto che la normativa regionale impugnata - nel sostituire la
nozione statale dei Comuni «ad economia prevalente turistica» con
quella degli «ambiti territoriali a forte attrattivita'» -
determinerebbe una aprioristica tipizzazione legislativa, ponendosi
in linea di discontinuità rispetto all'art. 12 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), che viceversa demandava ad un'indagine
amministrativa l'individuazione dei Comuni ad economia
prevalentemente turistica, esonerati dalla regola della chiusura
domenicale e festiva;
che ciò, secondo il rimettente, provocherebbe la violazione: a)
degli artt. 3 e 97 Cost., per illogicità della fissazione (con una
legge-provvedimento) di una presunzione juris et de jure, che finisce
per vincolare il potere sindacale di fissazione del calendario di
apertura degli esercizi commerciali e, soprattutto, per sostituirsi
alle statuizioni provvedimentali previste dal menzionato art. 12 del
decreto legislativo n. 114 del 1998, senza il supporto di una
specifica istruttoria finalizzata ad analizzare le realtà
territoriali e ad effettuare una ponderazione comparativa di
interessi in relazione a criteri orientativi previamente definiti; b)
degli artt. 24, 103 e 113 Cost., in quanto l'invasione legislativa
della sfera amministrativa si riflette negativamente sulla tutela
giurisdizionale delle posizioni soggettive incise; c) degli artt. 41
e 117, secondo comma, lettera e), Cost., per l'introduzione di una
normativa regionale più restrittiva di quella previgente, che
determinerebbe un'irragionevole lesione del principio di tutela della
libertà di iniziativa economica collegata all'incisione delle scelte
organizzative degli operatori economici, riflettendosi negativamente
sui livelli di tutela della concorrenza e finendo per deprimere le
potenzialità competitive degli esercizi commerciali siti in Comuni
che, pur essendo a forte attrattività turistica secondo i parametri
della legge nazionale, non sono compresi nel numerus clausus dei
bacini territoriali presi in considerazione dal legislatore
regionale;
che, dopo la proposizione della odierna questione (sollevata con
ordinanza emessa il 29 novembre 2011), è sopravvenuta la previsione
del comma 1 dell'art. 31 del decreto-legge 6 dicembre del 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, che - nel disporre che, «in
materia di esercizi commerciali, all'articolo 3, comma 1, lettera
d-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, sono soppresse le
parole: "in via sperimentale" e dopo le parole "dell'esercizio" sono
soppresse le seguenti "ubicato nei comuni inclusi negli elenchi
regionali delle località turistiche o città d'arte"» - ha
radicalmente riformulato il dettato di tale ultima norma, la quale
(ponendo le regole di tutela della concorrenza nel settore della
distribuzione commerciale), nel testo attualmente vigente, è dunque
venuta a stabilire che, «ai sensi delle disposizioni dell'ordinamento
comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera
circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la
libertà di concorrenza secondo condizioni di pari opportunità ed il
corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare
ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale, ai sensi dell'articolo 117, comma secondo, lettere e) ed
m), della Costituzione, le attività commerciali, come individuate
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di somministrazione
di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti limiti e
prescrizioni: [...] d-bis) il rispetto degli orari di apertura e di
chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio [..]»;
che tale previsione rappresenta il momento finale della
evoluzione della disciplina degli orari degli esercizi commerciali e
della chiusura domenicale e festiva, che ha subito rilevanti
modifiche ad opera del legislatore statale, già intervenuto con
l'art. 35, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
inserendo la lettera d-bis) nel comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 4 agosto 2006, n. 248, che, in aggiunta all'elenco degli
ambiti normativi per i quali è espressamente escluso che lo
svolgimento di attività commerciali possa incontrare limiti e
prescrizioni, aveva indicato anche la disciplina degli orari e della
chiusura domenicale o festiva degli esercizi commerciali, sia pure
solo in via sperimentale e limitatamente agli esercizi ubicati nei
comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o
città d'arte;
che, dunque, l'eliminazione (ad opera dello ius superveniens) dal
testo della norma novellata del riferimento ai Comuni inclusi negli
elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte estende
la liberalizzazione della disciplina degli orari degli esercizi
commerciali e della chiusura domenicale e festiva a tutte le
attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59);
che, infatti, sulla base della modifica operata dal menzionato
art. 31 del decreto-legge n. 201 del 2011 - in attuazione di un
principio dinamico di liberalizzazione, finalizzato alla creazione di
un mercato più aperto all'ingresso di nuovi operatori, anche a
beneficio dei consumatori, attraverso misure coerenti con l'obiettivo
di promuovere la concorrenza (sentenze n. 27 del 2013 e n. 299 del
2012) - oggi dette attività commerciali non possono più incontrare
limiti o prescrizioni relativi agli orari di apertura e chiusura e
alle giornate di chiusura obbligatoria;
che compete al rimettente (cui, pertanto, occorre restituire gli
atti) verificare se la motivazione in ordine alla rilevanza e alla
non manifesta infondatezza della questione, prospettata
nell'ordinanza di rimessione, resti valida alla luce del novum
normativo e della incidenza di questo sulla definizione del giudizio
principale (ordinanza n. 59 del 2012).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Consiglio di Stato
rimettente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI