1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 2-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 257 SENTENZA 4 novembre - 1 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Molise - Istituzione della "Struttura multifunzionale di orientamento", di supporto ai servizi regionali per il lavoro e all'orientamento permanente - Impiego del personale iscritto all'albo regionale degli operatori della formazione professionale, in posizione di distacco presso la pubblica amministrazione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi di uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n. 16, artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l). (T-200257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 2-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3,
comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione
Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche
attive del lavoro e formazione professionale e funzionamento del
sistema regionale dei servizi per il lavoro), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-13 febbraio
2020, depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020, iscritto al n.
17 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nella udienza pubblica del 4 novembre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Urbani Neri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini
per la Regione Molise, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 4 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 10-13 febbraio 2020 e depositato il successivo 17 febbraio 2020,
iscritto al n. 17 del reg. ric. 2020, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18,
20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n.
16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e
formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei
servizi per il lavoro), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all'art.
36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che, con
la legge regionale oggetto di impugnativa, la Regione Molise ha
istituito un organismo denominato «Struttura multifunzionale di
orientamento», di supporto ai servizi regionali per il lavoro (art.
1), prevedendo la complementarietà della sua attività rispetto a
quelle svolte dalla struttura regionale (art. 6).
Ai sensi degli impugnati artt. 15 e 18 della citata legge
regionale, la suddetta struttura si avvale del personale iscritto
all'albo regionale degli operatori della formazione professionale,
che viene assegnato alla Regione in posizione di distacco, senza
incidenza sulla titolarità del rapporto di lavoro che continua a
rimanere in capo agli enti e agli organismi di formazione di natura
privatistica, a cui resta attribuita la responsabilità retributiva,
contributiva e disciplinare del suddetto personale.
L'impugnato art. 20 della medesima legge regionale prevede che i
rapporti tra la Regione e gli enti privati sono regolati da apposite
convenzioni.
Secondo il ricorrente le suddette norme e quelle ad esse
inscindibilmente connesse, ovvero gli artt. 16, 22, 23 e 26 della
legge reg. Molise n. 16 del 2019, che disciplinano, rispettivamente,
l'organizzazione e la distribuzione dei carichi di lavoro, la durata
delle convenzioni tra la Regione e gli organismi di formazione
professionale e gli obblighi derivanti da tali convenzioni per la
Regione e per il personale utilizzato, si porrebbero in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e con i principi di
uguaglianza e imparzialità della pubblica amministrazione di cui
agli artt. 3 e 97 Cost., integrando un'elusione delle norme relative
alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.
In particolare, verrebbe in rilievo l'art. 36 del d.lgs. n. 165
del 2001 che dispone che le pubbliche amministrazioni per i propri
fabbisogni utilizzano, in via prioritaria, personale assunto a tempo
indeterminato e che possono ricorrere a forme di lavoro flessibile
solo per soddisfare esigenze temporanee ed eccezionali.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che il
distacco è un istituto giuridico applicabile nel settore privato; la
sua disciplina è posta dall'art. 30 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30) e presuppone un interesse del datore di lavoro, per soddisfare
il quale egli pone temporaneamente i propri dipendenti a disposizione
di un altro soggetto, tanto essenziale che, in suo difetto, i
dipendenti distaccati possono chiedere la costituzione del rapporto
di lavoro alle dipendenze del terzo.
Il distacco previsto dalla legge regionale impugnata si
differenzia da quello privatistico per molteplici profili, in primo
luogo, esso è disposto nell'interesse dell'amministrazione, poichè
i dipendenti degli enti e degli organismi di formazione sono
utilizzati dalla Regione per il «ridotto numero di operatori nel
proprio organico» (art. 3, comma 4, legge reg. Molise n. 16 del
2019).
Inoltre, la sua durata è astrattamente illimitata poichè
l'assegnazione temporanea è suscettibile di rinnovo, ancorchè non
tacito, in funzione dell'espletamento dei compiti regionali correlati
alla durata operativa della struttura multifunzionale di
orientamento.
Infine, gli enti di formazione professionale datori di lavoro non
ne possono disporre la cessazione, non potendo risolvere in via
anticipata la convenzione, e perdono il potere di direzione del
personale, che compete invece alle strutture regionali in cui il
suddetto personale viene inserito, sia in riferimento alle modalità
di svolgimento dell'attività che all'allineamento degli orari
lavorativi degli operatori della formazione con quelli dei dipendenti
regionali.
4.- Nonostante la divergenza dalla disciplina delineata dal
d.lgs. n. 276 del 2003 e sebbene quest'ultimo, per espressa
previsione, non si applichi alle pubbliche amministrazioni e al loro
personale (art. 1, comma 2), il ricorrente evidenzia il rischio che i
dipendenti degli enti di formazione distaccati presso la Regione
possano invocare la costituzione del rapporto di lavoro pubblico in
ragione della natura privatistica del datore di lavoro e
dell'interesse pubblico in funzione del quale il distacco è
previsto.
Invero, la Regione, in applicazione della legge 21 dicembre 1978,
n. 845 (Legge-quadro in materia di formazione professionale), avrebbe
potuto realizzare i programmi e i piani di formazione professionale
direttamente, attraverso le strutture pubbliche, ovvero mediante
convenzione con gli enti di formazione, senza l'utilizzo del
personale attraverso il distacco.
Pertanto, la scelta di avvalersi di personale distaccato, la
sistematicità, l'organicità e la complementarietà dei compiti
della struttura multifunzionale di orientamento e, conseguentemente,
la natura non eccezionale e temporanea delle esigenze che richiedono
l'impiego di tale personale si tradurrebbero in aggiramento di fatto
dell'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, che subordina alla
sussistenza di situazioni di carattere eccezionale e temporaneo
l'impiego di lavoratori estranei alla pubblica amministrazione.
5.- Peraltro, il fatto che i potenziali lavoratori impiegati
presso la struttura multifunzionale di orientamento coincidano con i
soli iscritti all'albo regionale degli operatori della formazione
professionale alla data di entrata in vigore della legge regionale
impugnata, determinerebbe la violazione dei principi di uguaglianza e
di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.
6.- Si è costituita la Regione Molise eccependo l'infondatezza
del ricorso poichè, da una lettura organica e complessiva della
legge regionale impugnata, si evincerebbe che il termine «distacco»
va inteso in senso di "utilizzazione" dei lavoratori degli enti e
degli organismi di formazione, che rimarranno titolari dei rapporti
di lavoro del personale adoperato all'interno della struttura
multifunzionale di orientamento, senza che con essa venga ad
instaurarsi alcun rapporto lavorativo.
Si tratterebbe, dunque, di una disponibilità lavorativa,
limitata nel tempo e non elusiva delle norme che regolano l'accesso
al pubblico impiego; la legge regionale, infatti, si sarebbe proposta
di inquadrare il sistema integrato dei servizi per il lavoro in
ambito regionale, senza violare il principio di uguaglianza, poichè
gli iscritti all'albo degli operatori della formazione professionale
avrebbero una corsia preferenziale, ma non esclusiva, alla struttura
multifunzionale di orientamento.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18,
20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019, n.
16 (Disposizioni in materia di politiche attive del lavoro e
formazione professionale e funzionamento del sistema regionale dei
servizi per il lavoro), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all'art.
36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche).
Sono oggetto di censura le norme con cui la Regione Molise ha
istituito una «Struttura multifunzionale di orientamento» a supporto
delle attività concernenti i servizi per il lavoro e
l'organizzazione del sistema di orientamento permanente (artt. 1, 3,
comma 4, e 6) e ha previsto di impiegare presso tale struttura il
personale iscritto all'albo regionale degli operatori della
formazione professionale in posizione di distacco, previa stipula di
apposita convenzione con l'ente di provenienza (artt. 15, 16, 18 e
20).
Secondo la difesa dello Stato la natura permanente della
struttura multifunzionale di orientamento e l'organicità e
sistematicità delle sue funzioni, al cui espletamento sono chiamati
i dipendenti distaccati, deporrebbero nel senso di una forma di
internalizzazione di personale privato presso le amministrazioni
pubbliche in contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, che
impone a queste ultime di approvvigionarsi di personale facendo
ricorso al contratto di lavoro a tempo indeterminato, salva la
possibilità di ricorrere a contratti di lavoro subordinato a tempo
determinato, contratti di formazione e lavoro, e contratti di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonchè di avvalersi
delle forme contrattuali flessibili previste dal codice civile e
dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, ma solo per
sopperire a comprovate esigenze di carattere temporaneo o
eccezionale.
Invero, la sistematica utilizzazione di personale privato per lo
svolgimento di compiti regionali, traducendosi in un aggiramento
delle prescrizioni del d.lgs. n. 165 del 2001 in materia di rapporto
di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione,
determinerebbe l'invasione della materia «ordinamento civile», di
competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e violerebbe i principi di
uguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di
cui agli artt. 3 e 97 Cost.
2.- Le questioni sono fondate innanzitutto in riferimento
all'evocato parametro dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
3.- La legge regionale impugnata, con gli artt. 1, 3 comma 4, 6,
15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26, ha puntualmente previsto,
rispettivamente: l'istituzione di una struttura di supporto
all'attività regionale dei servizi territoriali per il lavoro per
sopperire alla carenza di organico degli uffici regionali (artt. 1 e
3, comma 4), la definizione dei compiti della suddetta struttura come
complementari rispetto ai servizi regionali del lavoro e della
formazione (art. 6), l'impiego del personale iscritto nell'albo
regionale degli operatori della formazione professionale (art. 15),
il procedimento per la selezione e il collocamento (art. 16),
l'applicazione dell'istituto del distacco, fermo restando il rapporto
di lavoro con l'ente o con l'organismo di formazione (art. 18), la
stipula delle convenzioni in forza delle quali avviene il distacco
(art. 20), la durata di queste ultime (art. 22), gli obblighi
derivanti dalle convenzioni (art. 23), e quelli del personale
utilizzato presso la struttura multifunzionale di orientamento (art.
26).
4.- La materia dell'ordinamento civile, riservata in via
esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del
trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e
ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del
rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n.
257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014).
5.- Il legislatore nazionale, con la novella di cui all'art. 9,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75,
recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g),
h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
ha modificato l'art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001
consentendo, in un'ottica di flessibilizzazione, l'utilizzazione da
parte della pubblica amministrazione di istituti di diritto privato
previsti dalla normativa sul lavoro; in particolare l'istituto del
distacco è regolato dall'art. 30, comma 1, del decreto legislativo
10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30).
Ma la norma statale, come rilevato nel ricorso, prevede
l'utilizzazione di forme flessibili mutuate dal diritto privato solo
per specifiche esigenze temporanee di carattere eccezionale e può
trovare applicazione «esclusivamente nei limiti e con le modalità in
cui se ne preveda l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche».
6.- Con il distacco, così come regolato dal diritto privato del
lavoro, il «datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse,
pone temporaneamente uno o più lavoratori a disposizione di altro
soggetto per l'esecuzione di una determinata attività lavorativa»
(art. 30, comma 1, d.lgs. n. 276 del 2003).
La previsione della legge regionale impugnata istituisce invece
una peculiare ipotesi di distacco che non ha riscontro nel ricordato
istituto civilistico; infatti, sono connotati essenziali di
quest'ultimo l'interesse dell'imprenditore distaccante e la
temporaneità del distacco, a cui consegue la possibilità di farlo
cessare in ogni tempo in relazione alla durata dell'interesse del
datore di lavoro distaccante: condizioni queste tutte contraddette
dalla legge regionale impugnata.
7.- La Regione Molise ha previsto, a propri fini, l'utilizzazione
dei lavoratori dipendenti dagli enti e dagli organismi di formazione
professionale per sopperire a carenze di organico dei propri uffici,
creando un'apposita struttura di supporto ai servizi del lavoro e
della formazione che l'organico regionale non era in grado di
assicurare.
Inoltre, contrasta con l'istituto del distacco la natura
tendenzialmente permanente dell'utilizzazione dei lavoratori, in
quanto funzionale all'assolvimento dei compiti della struttura
multifunzionale di orientamento, e l'impossibilità per gli enti e
gli organismi privati di formazione professionale titolari del
rapporto di lavoro, di far cessare l'utilizzazione, essendo loro
preclusa la possibilità di risolvere la convenzione.
Pertanto, la Regione Molise ha indebitamente legiferato in
materia rimessa all'ordinamento civile non limitandosi a richiamare
l'istituto del distacco, ma disciplinandolo in maniera peculiare e
divergente dalla fattispecie legale.
Peraltro, tale disciplina regionale, comportando una tendenziale
"internalizzazione" di personale privato nell'organico regionale,
viola, non solo la competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile», ma altresì il principio di uguaglianza e di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e
97 Cost.
8.- Siamo, dunque, in presenza di una disciplina regionale
incompatibile con quella statale, per presupposti e regolamentazione,
e che, in ragione dello stretto rapporto funzionale tra la struttura
multifunzionale di orientamento e l'illegittimo distacco utilizzato
per la sua realizzazione, comporta che l'istituenda struttura
regionale sia funzionalmente correlata all'utilizzazione sistematica
del personale privato.
Pertanto, tutti gli articoli impugnati della legge reg. Molise n.
16 del 2019 sono illegittimi per contrasto con tutti i parametri
evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 3, comma
4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9
dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del
lavoro e formazione professionale e funzionamento del sistema
regionale dei servizi per il lavoro).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'1 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA