1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 SENTENZA 9 febbraio - 31 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Coltivazione della canapa finalizzata esclusivamente alla produzione di fibre o ad altri usi industriali consentiti dalla normativa UE e dalle convenzioni ONU - Prodotti ottenibili - Inclusione di piante intere, parti di pianta e rami secchi o essiccati, nonche' di polveri derivate ottenute dalla macinatura, vagliatura o setacciamento - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza ed eccedenza dalle competenze statutarie - Illegittimita' costituzionale. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Facolta' della Regione di promuovere le attivita' di sperimentazione e ricerca funzionali all'impiego e test dei semi di canapa per la produzione di semi decorticati ad uso alimentare - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza e di quella concorrente in materia di tutela della salute, eccedenza dalle competenze statutarie - Inammissibilita' delle questioni. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna- Canapa con un contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) rispettoso dei limiti previsti dalla normativa statale ed europea - Ambito di applicazione, riferito alle piante e non ai prodotti da esse ricavati - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza ed eccedenza dalle competenze statutarie - Non fondatezza delle questioni. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Regolamentazione dell'utilizzo dei prodotti derivanti dalle coltivazioni di canapa ammesse - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza e di quella concorrente in materia di tutela della salute, nonche' eccedenza dalle competenze statutarie - Non fondatezza delle questioni. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Promozione, coltivazione e trasformazione della canapa terapeutica ad uso medico da parte delle aziende pubbliche e private presenti nel territorio regionale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza e di quella concorrente in materia di tutela della salute, nonche' eccedenza dalle competenze statutarie - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Agricoltura e zootecnia - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Previsione che la Regione attua la legge nei limiti delle risorse finanziarie stanziate annualmente con legge di bilancio per tali finalita' - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di copertura finanziaria - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 11 aprile 2022, n. 6, artt. 1, comma 5, 2, comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), b) e c), 3, comma 1, lettere h) e i), 8 e 9. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera h), e terzo; statuto speciale per la Sardegna, artt. 3 e 4. (T-230057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
5, 2, comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), b) e c), 3, comma 1,
lettere h) e i), 8 e 9 della legge della Regione Sardegna 11 aprile
2022, n. 6 (Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera
della canapa industriale), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 9 giugno 2022, depositato in
cancelleria il 10 giugno 2022, iscritto al n. 37 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udita nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocata Alessandra Putzu per la
Regione autonoma Sardegna;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 10 giugno 2022 e iscritto al n. 37
del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 5; 2, comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), b) e c); 3, comma 1,
lettere h) e i); 8 e 9 della legge della Regione Sardegna 11 aprile
2022, n. 6 (Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera
della canapa industriale), per violazione dell'art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), con riguardo alla materia «agricoltura e foreste; piccole
bonifiche e opere di miglioramento agrario e fondiario» - in
relazione agli artt. 1, 2, comma 2, 4, comma 5, e 7 della legge 2
dicembre 2016, n. 242 (Disposizioni per la promozione della
coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa) -;
dell'art. 4 dello statuto reg. Sardegna, con riguardo alla materia
«igiene e sanità pubblica»; dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, con riguardo alla materia «tutela della salute» - in
relazione ai principi espressi dagli artt. 17, 26, 27, 32 e 73 del
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza), 1, comma 1, lettera b-bis), e 2, comma
2, del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, recante
«Attuazione della direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di
modifica) relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali
per uso umano, nonchè della direttiva 2003/94/CE» e 18-quater, comma
1, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria e per esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172 -; nonchè degli
artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera h), Cost.
2.- Il ricorrente richiama preliminarmente il contenuto degli
artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna: il primo assegna alla
Regione competenza legislativa primaria nella materia «agricoltura e
foreste; piccole bonifiche e opere di miglioramento agrario e
fondiario», subordinandola al rispetto della Costituzione, dei
principi dell'ordinamento giuridico e delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale; il secondo attribuisce alla Regione la
competenza legislativa nella materia «igiene e sanità pubblica»,
sottoponendola ai medesimi limiti dettati dall'art. 3, oltre che alla
conformità ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
A fronte di tali competenze regionali, l'Avvocatura generale
evoca la giurisprudenza di questa Corte, che avrebbe interpretato il
«concetto di "ordine pubblico e sicurezza" [...] come comprendente
l'insieme degli interventi e delle misure finalizzate al mantenimento
dell'ordine pubblico ed alla prevenzione dei reati, tra i quali grave
allarme sociale destano quelli in materia di stupefacenti». La
disciplina statale, nell'individuare il catalogo delle sostanze
vietate ai sensi del d.P.R. n. 309 del 1990 (di seguito t.u.
stupefacenti), perseguirebbe, in particolare, l'obiettivo di tutelare
i beni giuridici dell'ordine pubblico e della sicurezza, nonchè
della salute pubblica (vengono citate le sentenze n. 109 del 2016 e
n. 133 del 1992).
Sulla base di tali premesse, il ricorrente procede a esporre le
ragioni che sorreggono le singole censure.
3.- La prima disposizione impugnata è l'art. 1, comma 5, della
legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, che - secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri - presenterebbe un contenuto eccentrico
rispetto alla disciplina statale.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che la
disposizione impugnata, nel circoscrivere l'ambito di applicazione
della legge alla canapa con un contenuto di tetraidrocannabinolo
(THC) nei limiti previsti dalla normativa europea e statale, intenda
rapportarli non solo alle piante in coltivazione, ma anche ai
prodotti oggetto del commercio. Questo contrasterebbe con la
legislazione statale che, viceversa, riferirebbe i «valori di
tolleranza di THC indicati (0,2% - 0,6%) all'art. 4, comma 5, della
legge n. 242 del 2016» al principio attivo rinvenuto nelle sole
piante in coltivazione. La ratio della disciplina statale sarebbe,
infatti, quella di tutelare il coltivatore «che abbia allestito
regolarmente la piantagione, utilizzando sementi certificate idonee a
sviluppare fisiologicamente piante con un corredo di THC inferiore
allo 0,2%, e che, per cause naturali e senza avervi in alcun modo
contribuito con il proprio consapevole intervento, veda svilupparsi
una coltura che presenta valori di concentrazione del principio
attivo superiori ai citati parametri percentuali».
Di conseguenza, l'attribuzione di rilevanza generalizzata ai
suddetti limiti di THC finirebbe per «esorbitare dalla competenza
regionale in subiecta materia, andando a violare la competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui
all'articolo 117, secondo comma lettera h) della Costituzione», oltre
che i limiti imposti dagli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna.
4.- Il ricorrente impugna, di seguito, l'art. 2, comma 2, lettera
a), numeri 1) e 6), nonchè lettere b) e c), della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022.
Il citato articolo riconosce alla Regione la facoltà di
promuovere «le attività di sperimentazione e ricerca funzionali
all'espansione della coltura della canapa [...], orientate
principalmente: [...] all'individuazione delle varietà o popolazioni
di canapa più idonee alla coltivazione nel territorio regionale in
funzione dei diversi impieghi, favorendo le varietà autoctone
nazionali e, laddove reperibili, regionali, autorizzate e certificate
dalle autorità competenti, promuovendo attività volte a migliorare,
conservare e stabilizzare la qualità delle produzioni nel rispetto
dei parametri di THC indicati dalla normativa» (lettera a, numero 1).
La promozione delle medesime attività di sperimentazione e di
ricerca viene, altresì, riferita «all'utilizzo della canapa nel
settore alimentare, cosmetico, farmacologico e ornamentale» (lettera
a, numero 6). E ancora, l'attività di promozione è rivolta alla
«formazione di coloro che operano nella filiera della canapa e [alla]
informazione per la diffusione della conoscenza delle proprietà
della canapa e dei suoi utilizzi nel campo agronomico,
agroindustriale, della bioedilizia e farmacologico» (lettera b),
nonchè all'«impiego e test dei semi di canapa per la produzione di
semi decorticati ad uso alimentare» (lettera c).
4.1.- Relativamente all'art. 2, comma 2, lettera a), numero 1),
l'Avvocatura generale dello Stato lamenta che il richiamo
«all'individuazione, in funzione dei diversi impieghi, delle varietà
o popolazioni di canapa più idonee alla coltivazione nel territorio
sardo» valga a confermare il riferimento non solo alle piante in
coltivazione, ma anche ai prodotti, dei «valori di tolleranza di THC
indicati (0,2% - 0,6%) all'art. 4, comma 5, della legge n. 242 del
2016».
In tal modo, la disposizione travalicherebbe il perimetro
tracciato dalla citata legge n. 242 del 2016 e andrebbe a sovrapporsi
alla disciplina statale in materia di stupefacenti e sostanze
psicotrope, con conseguente violazione dell'art. 117, primo comma,
lettera h), Cost., con riguardo alla materia «ordine pubblico e
sicurezza», oltre che degli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna.
4.2.- Quanto alle previsioni di cui all'art. 2, comma 2, lettera
a), numero 6), nonchè lettera b), della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022, esse si porrebbero in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., con l'art. 3 dello statuto reg. Sardegna, in
relazione agli artt. 2, comma 2, e 7 della legge n. 242 del 2016; con
l'art. 4 dello statuto reg. Sardegna e con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990.
4.2.1.- A detta dell'Avvocatura generale dello Stato, l'art. 2,
comma 2, lettera a), numero 6), nel promuovere attività sperimentali
e di ricerca orientate, fra l'altro, all'uso della canapa nel settore
farmacologico, detterebbe una disciplina ascrivibile all'ambito degli
stupefacenti e delle sostanze psicotrope.
La previsione regionale si collocherebbe, pertanto, all'esterno
di quanto consentito dall'art. 2, comma 2, lettera f), della legge n.
242 del 2016, che, senza necessità di autorizzazione, permette le
sole «coltivazioni dedicate alle attività didattiche e dimostrative
nonchè di ricerca da parte di istituti pubblici o privati» estranee
alla materia degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope.
La coltivazione «per scopi scientifici, sperimentali o didattici»
di piante riconducibili al citato ambito sarebbe, invece, regolata
dall'art. 26, comma 2, del d.P.R. n. 309 del 1990, che prevede la
necessaria autorizzazione del «Ministro della sanità [... a]
istituti universitari e laboratori pubblici aventi fini istituzionali
di ricerca».
La disposizione impugnata, nell'omettere di specificare che le
attività sperimentali e di ricerca orientate all'uso farmacologico
debbano «intendersi limitate a quelle previste ai sensi dell'articolo
26», cagionerebbe un vulnus ai citati parametri costituzionali
(supra, punto 4.2.).
Nel prosieguo, l'Avvocatura generale dello Stato lamenta che
sempre l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 6
del 2022 comporterebbe anche la violazione dell'art. 7 della legge n.
242 del 2016, non prevedendo il rispetto della disciplina ivi dettata
in materia di riproduzione a carattere sperimentale della semente
acquistata e «certificata nell'anno precedente».
4.2.2.- In senso analogo a quanto sopra già esposto, la
promozione delle «attività di formazione e [...] di informazione per
la diffusione della conoscenza delle proprietà della canapa e dei
suoi utilizzi nel campo [...] farmacologico» (lettera b) risulterebbe
parimenti estranea, a detta della difesa statale, alla coltivazione e
alla filiera agroindustriale della canapa, riferendosi a usi diversi
da quelli consentiti dall'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del
2016.
Anche tale previsione sarebbe, dunque, attratta dalla disciplina
sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope, che rientrerebbe
nella materia «ordine pubblico e sicurezza», di esclusiva competenza
legislativa dello Stato, il quale, con il d.P.R. n. 309 del 1990 e
con il d.lgs. n. 219 del 2006, detterebbe, al contempo, principi
fondamentali della materia «tutela della salute».
In definitiva, secondo quanto argomenta l'Avvocatura generale
dello Stato, la legislazione regionale confonderebbe «i prodotti
derivati dalla canapa industriale con quelli della cannabis ad uso
medico e gli usi consentiti dalle due distinte discipline».
4.2.3.- Infine, sempre a parere del ricorrente, l'art. 2, comma
2, lettera c), nel richiamare la promozione di attività di
sperimentazione e di ricerca orientate all'«impiego e i test dei semi
di canapa per la produzione di semi decorticati ad uso alimentare»
(lettera c), farebbe riferimento a un utilizzo dei prodotti derivanti
dalle coltivazioni di canapa non contemplato dalla legge n. 242 del
2016, che non avrebbe previsto «l'impiego alimentare indicato dall[e]
disposizion[i] in commento».
5.- Proseguendo nell'esame del ricorso, oggetto d'impugnazione è
anche l'art. 3, comma 1, lettere h) e i), che ricomprende tra i
prodotti che possono essere ottenuti dalla canapa «piante intere,
parti di piante [... e] polveri derivate ottenute dalla macinatura,
vagliatura o setacciamento».
5.1.- A detta della difesa statale, la previsione regionale
evocherebbe prodotti non contemplati dall'art. 2, comma 2, della
legge n. 242 del 2016, che, viceversa, rientrerebbero nella materia
degli stupefacenti, come emergerebbe dagli artt. 17, 26, 27 e 32 del
d.P.R. n. 309 del 1990. Le foglie e le inflorescenze, contenendo CBD
(cannabidiolo) che, ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera b-bis),
del d.lgs. n. 219 del 2006, «è da considerarsi a tutti gli effetti
una sostanza attiva», sarebbero ascrivibili alla disciplina dei
medicinali (art. 2, comma 2, del citato decreto legislativo).
5.2.- In ogni caso, secondo l'Avvocatura generale, stante il
carattere tassativo - in base al diritto vivente (Corte di
cassazione, sezioni unite penali, sentenza 30 maggio-10 luglio 2019,
n. 30475) - dei prodotti indicati dall'art. 2, comma 2, della legge
n. 242 del 2016, la commercializzazione di prodotti diversi da quelli
indicati dalla citata disciplina integrerebbe, a prescindere dal loro
contenuto di THC, l'illecito di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del
1990.
5.3.- In definitiva, la previsione regionale violerebbe: la
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordine
pubblico e sicurezza», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost.; l'art. 3 dello statuto reg. Sardegna, in relazione
all'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016; l'art. 4 dello
statuto reg. Sardegna e l'art. 117, terzo comma, Cost., con riguardo
alla materia «tutela della salute», in relazione agli artt. 17, 26,
27, 32 e 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, nonchè 1, comma 1, lettera
b-bis), e 2, comma 2, del d.lgs. n. 219 del 2006.
6.- Di seguito, il ricorrente impugna l'art. 8 della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, che attribuisce alla Regione il compito di
sostenere e promuovere la coltivazione e la trasformazione della
«canapa terapeutica ad uso medico», da parte delle aziende pubbliche
e private, regolarmente autorizzate, presenti nel territorio
regionale, al fine di «favorire la competitività e la sostenibilità
delle produzioni canapicole, con particolare riferimento alle
produzioni per scopi farmaceutici».
La disposizione regionale contrasterebbe - secondo l'Avvocatura
generale dello Stato - con quanto previsto dall'art. 18-quater del
d.l. n. 148 del 2017, come convertito, il cui comma 1 considera quale
unico soggetto legittimato a provvedere alla coltivazione e alla
trasformazione della cannabis in sostanze e preparazioni vegetali ad
alto contenuto di THC e CBD per la successiva distribuzione alle
farmacie lo Stabilimento chimico farmaceutico militare di Firenze. I
successivi commi 2 e 3 della medesima disposizione statale, fatta
salva la facoltà dell'Organismo statale per la cannabis di
autorizzare l'importazione di quote, per assicurare la disponibilità
di cannabis a uso medico sul territorio nazionale, prevedono che solo
il Ministro della salute possa per decreto individuare «uno o più
enti o imprese da autorizzare alla coltivazione nonchè alla
trasformazione», qualora risulti necessaria la coltivazione di
ulteriori quote.
A parere del ricorrente, la disposizione regionale, nell'omettere
un espresso richiamo anche all'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990,
che per la coltivazione della cannabis a scopi scientifici,
sperimentali o didattici richiede una specifica autorizzazione del
Ministro della salute, finirebbe per introdurre o comunque per
presupporre meccanismi di autorizzazione diversi rispetto a quelli
contemplati dalla normativa statale.
Sarebbe, pertanto, lesa la competenza legislativa esclusiva nella
materia «ordine pubblico e sicurezza», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., e sarebbero altresì violati gli artt. 3 e
4 dello statuto reg. Sardegna e l'art. 117, terzo comma, Cost.,
questi ultimi due per contrasto con l'art. 26 del d.P.R. n. 309 del
1990 e con l'art. 18-quater del d.l. n. 148 del 2017, come
convertito.
7.- L'ultima disposizione impugnata è la norma finanziaria di
cui all'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la legge
determinerebbe oneri a carico del bilancio regionale a decorrere
dall'anno 2022, come sarebbe dato inferire dall'art. 2, comma 4,
della medesima legge, secondo cui «[e]ntro novanta giorni
dall'entrata in vigore della [stessa], la Giunta regionale, con
propria deliberazione [...] determina le modalità, i criteri e le
priorità per l'erogazione dei contributi, compatibilmente con la
normativa dell'Unione europea vigente in materia di aiuti di Stato».
L'art. 9, nel prevedere che «la Regione attua la [...] legge nei
limiti delle risorse finanziarie stanziate annualmente con legge di
bilancio per tali finalita'» e che per esse «possono concorrere»
ulteriori risorse, finanziate «da fondi strutturali europei» o «da
altre istituzioni o enti pubblici e privati», risulterebbe carente
sia rispetto alla quantificazione dell'onere finanziario, sia
rispetto alla sua copertura.
Di conseguenza, la norma violerebbe l'art. 81, terzo comma, Cost.
e si porrebbe in contrasto con l'art. 19, comma 1, della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica),
nonchè con l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42).
8.- Il 18 luglio 2022 si è costituita in giudizio la Regione
autonoma Sardegna, sostenendo l'inammissibilità e comunque la non
fondatezza delle questioni.
8.1.- Relativamente all'art. 1, comma 4, della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, la difesa regionale ritiene che
l'interpretazione data dal Presidente del Consiglio dei ministri di
tale disposizione sia del tutto decontestualizzata rispetto al
contenuto della specifica previsione e nel raccordo sistematico con
l'intera legge.
Questa, dedicata al «[s]ostegno e promozione della coltivazione e
della filiera della canapa industriale», avrebbe inteso meramente
incentivare - come testualmente suffragato dall'art. 1, comma 4, - le
coltivazioni di canapa «delle varietà ammesse iscritte nel Catalogo
comune delle varietà di specie di piante agricole, ai sensi
dell'articolo 17 della direttiva 2002/53/CE [e di quelle sole che]
non rientrano nell'ambito di applicazione del testo unico delle leggi
in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309».
Del resto, il comma 5 impugnato, nel riferire la legge ai soli
interventi che riguardano la «canapa (Cannabis sativa L.) con un
contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) entro i limiti previsti dalla
normativa europea e statale», si sarebbe collocato «nel solco delle
attività agricole incentivate dalla normativa nazionale in
attuazione di una direttiva comunitaria» e avrebbe «previsto una
propria forma di promozione della coltivazione, rinviando e
richiamando, quanto ai presupposti, la disciplina statale in
materia», presupposti ai quali si adeguerebbe in via automatica.
Proprio in ragione di tale rinvio mobile, la disposizione non
avrebbe violato la competenza legislativa statale nella materia
«ordine pubblico e sicurezza» e ricadrebbe nel perimetro delle
competenze regionali previste dagli artt. 3 e 4 dello statuto reg.
Sardegna.
8.2.- Quanto al secondo gruppo di disposizioni impugnate - l'art.
2, comma 2, lettera a), numeri 1) e 6), nonchè lettere b) e c),
della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022 - la difesa regionale
eccepisce sia l'inammissibilità sia la non fondatezza delle relative
questioni.
8.2.1.- In rito, contesta la genericità delle censure riferite
alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e degli artt. 3 e 4
dello statuto reg. Sardegna, in quanto il ricorrente non avrebbe
indicato i principi della legislazione statale nella materia «tutela
della salute», che sarebbero stati lesi.
Inoltre, la difesa regionale osserva che il ricorso non avrebbe
evidenziato in che termini «la produzione di semi decorticati ad uso
alimentare sarebbero in contrasto con l'art. 117, secondo comma
lettera h) della Costituzione e con i principi fondamentali in
materia di tutela della salute dettati dallo Stato».
8.2.2.- Nel merito, la Regione sostiene che l'intera legge,
compreso l'art. 2, comma 2, lettera a), che richiama le varietà o
popolazioni di canapa più idonee alla coltivazione nel territorio
regionale in funzione dei diversi impieghi, abbia inteso rispettare
le competenze legislative statali e, in specie, i principi
fondamentali in materia di tutela della salute. A tal fine, viene
nuovamente richiamato l'art. 1, comma 4, della legge reg. Sardegna n.
6 del 2022, secondo cui «[l]e disposizioni della [...] legge si
applicano alle coltivazioni di canapa delle varietà ammesse [...] le
quali non rientrano nell'ambito di applicazione del testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti».
Quanto alle censure relative all'art. 2, comma 2, lettera c), che
si riferiscono alla promozione di attività di sperimentazione e
ricerca orientate all'«impiego e test dei semi di canapa per la
produzione di semi decorticati ad uso alimentare», la difesa
regionale confuta le censure evocando quanto espressamente disposto
dall'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016. Quest'ultimo, nel
disciplinare i prodotti che possono essere ricavati dalla
coltivazione della canapa consentita senza necessità di
autorizzazione, contemplerebbe, infatti, sia la possibilità di
ottenere alimenti (lettera a) sia quella di effettuare coltivazioni
dedicate alla «ricerca da parte di istituti pubblici o privati»
(lettera f).
Infine, relativamente alle censure concernenti l'art. 2, comma 2,
lettera a), numero 6), e lettera b), ove si richiamano la promozione
di attività di sperimentazione e ricerca orientate «all'utilizzo
della canapa nel settore [...] farmacologico», nonchè la promozione
di attività di formazione e informazione nel medesimo settore, la
difesa regionale svolge le seguenti considerazioni.
Per un verso, rileva che «l'utilizzo della canapa nel settore
farmacologico [sarebbe] comportamento differente dall'utilizzo della
canapa come medicinale». Per un altro verso, precisa che le attività
promosse avverrebbero «nel pieno rispetto delle disposizioni
normative nazionali».
8.3.- Anche con riguardo alle censure mosse relativamente
all'art. 3, comma 1, lettere h) e i), della legge reg. Sardegna n. 6
del 2022, la difesa regionale sostiene la non fondatezza.
Da un lato, la Regione contesta che la disposizione sia riferita
a prodotti ottenibili dalla canapa diversi da quelli contemplati
dalla legge n. 242 del 2016, in quanto la disciplina regionale non
atterrebbe alla commercializzazione di medicinali, come si
desumerebbe dai limiti tracciati dall'art. 1, comma 4, della legge
reg. Sardegna n. 6 del 2022.
Da un altro lato, a fronte del rilievo secondo cui la norma
regionale finirebbe per consentire l'utilizzo di tutte le parti della
pianta, la Regione chiarisce che «l'inserimento della pianta intera
[sarebbe] indispensabile per consentire l'attività vivaistica che
consiste nella commercializzazione di piante intere di giovane età
(comunque in fase antecedente alla fioritura) che vengono vendute
alle aziende agricole per essere trapiantate nei campi di
coltivazione». Di conseguenza, «[n]on consentire la produzione di
piante intere, preclude[rebbe] l'attività vivaistica che risulta
fondamentale per una corretta gestione dell'intera filiera
produttiva».
8.4.- In merito all'art. 8 della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022, la difesa regionale sottolinea che la norma mirerebbe soltanto
a promuovere l'attività di coltivazione e di trasformazione della
canapa a uso terapeutico da parte di aziende pubbliche e private
presenti nel territorio regionale, sul presupposto - esplicitato
dalla norma - che esse siano regolarmente autorizzate ai sensi della
disciplina nazionale di settore e in particolare in base all'art. 27
del d.P.R. n. 309 del 1990.
La mera attività di incentivazione non potrebbe in alcun modo
invadere la competenza legislativa statale.
Nè varrebbe obiettare il mancato richiamo espresso all'art. 26
del d.P.R. n. 309 del 1990, in quanto secondo la difesa regionale
leggendo l'art. 8 della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, in
coordinamento sistematico con l'art. 1, commi 4 e 5, della medesima
legge regionale, risulterebbero previsti solo gli interventi relativi
alla «canapa (Cannabis sativa L.) con un contenuto di
tetraidrocannabinolo (THC) entro i limiti previsti dalla normativa
europea e statale».
8.5.- Infine, in merito all'impugnazione dell'art. 9 della legge
reg. Sardegna n. 6 del 2022, la difesa regionale sostiene che le
spese previste dalla legge non siano obbligatorie, richiamando a
riguardo il dettato dell'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011, ove
dispone, al comma 1, che «nel caso in cui non si tratti di spese
obbligatorie la quantificazione dell'onere annuo può essere rinviata
alla legge di bilancio».
Inoltre, viene escluso che l'art. 2, comma 4, affidando alla
Giunta la determinazione di modalità, criteri e priorità per
l'erogazione dei contributi, avrebbe delegato alla stessa la loro
quantificazione. Di conseguenza, secondo la Regione, non sarebbe
stata disposta «alcuna spesa a carattere continuativo per cui debba
essere prevista la copertura finanziaria».
9.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
il 18 gennaio 2023, con la quale ha ribadito i motivi di censura
delle norme regionali impugnate, respingendo le difese della Regione.
In particolare, relativamente alle prime tre questioni e
riferendosi a quanto previsto dall'art. 1, commi 1 e 2, sottolinea
che il raggio di applicazione della legge regionale sarebbe più
ampio della sola promozione dell'attività di coltivazione.
10.- Nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2023, l'Avvocatura
generale dello Stato e la difesa regionale hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti
difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 10 giugno 2022 e iscritto al n. 37
del registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 5; 2, comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), b) e c); 3, comma 1,
lettere h) e i); 8 e 9 della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, per
violazione dell'art. 3 dello statuto reg. Sardegna, con riguardo alla
materia «agricoltura e foreste; piccole bonifiche e opere di
miglioramento agrario e fondiario» - in relazione agli artt. 1, 2,
comma 2, 4, comma 5, e 7, della legge n. 242 del 2016 -; dell'art. 4
dello statuto reg. Sardegna, con riguardo alla materia «igiene e
sanità pubblica»; dell'art. 117, terzo comma, Cost., con riguardo
alla materia «tutela della salute» - in relazione ai principi
espressi dagli artt. 17, 26, 27, 32 e 73 del d.P.R. n. 309 del 1990,
1, comma 1, lettera b-bis), e 2, comma 2, del d.lgs. n. 219 del 2006,
e 18-quater, comma 1, del d.l. n. 148 del 2017, come convertito -;
nonchè degli artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera
h), Cost.
2.- Il ricorrente impugna l'art. 1, comma 5, della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, che circoscrive l'ambito di applicazione
della relativa legge alla canapa con un contenuto di
tetraidrocannabinolo (THC) rispettoso dei limiti previsti dalla
normativa statale ed europea.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la
disposizione riferisca i citati limiti non solo alle piante in
coltivazione, ma anche ai prodotti oggetto del commercio.
A parere del ricorrente, il citato art. 1, comma 5, sarebbe,
dunque, eccentrico rispetto all'art. 4, comma 5, della legge n. 242
del 2016, che indica «i valori di tolleranza di THC» con riguardo al
solo principio attivo rinvenuto nelle piante in coltivazione e non al
prodotto oggetto di commercio.
Di conseguenza, risulterebbero violati la competenza legislativa
esclusiva statale nella materia «ordine pubblico e sicurezza», di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera h), Cost., nonchè gli artt.
3 e 4 dello statuto reg. Sardegna.
2.1.- Le questioni non sono fondate.
Dalla piana lettura del testo della disposizione, oltre che
dall'interpretazione sistematica della medesima, si evince in modo
inequivoco che il legislatore regionale riferisce i valori di THC
alle piante e non ai prodotti da esse ricavati.
Sul piano letterale, l'art. 1, comma 5, della legge reg. Sardegna
n. 6 del 2022 menziona il nome scientifico della canapa (Cannabis
sativa L.), svelando il chiaro intento di avere riguardo alla pianta.
Inoltre, sempre a livello testuale, la disposizione impugnata
dichiara di volersi attenere alla normativa, statale ed europea,
vigente in materia.
Di conseguenza, la previsione regionale, lungi dal disattendere
quanto stabilisce l'art. 4 della legge n. 242 del 2016, opera un
rinvio generalizzato alla legislazione statale comprensivo anche
della citata norma, la quale prevede controlli a campione sulle
piante, ai fini della determinazione quantitativa del contenuto di
tetraidrocannabinolo (THC).
Il canone ermeneutico di tipo sistematico offre, poi, ulteriori
conferme che la disposizione impugnata risulta coerente con la
disciplina statale ed europea, riferendo i limiti di THC alle sole
piante.
L'art. 1, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022
stabilisce, infatti, che le disposizioni della legge «si applicano
alle coltivazioni di canapa», avendo esclusivo riguardo alle
«varietà di specie di piante agricole» ammesse, che sono «iscritte
nel Catalogo comune [...], ai sensi dell'articolo 17 della direttiva
2002/53/CE» e che rispettino i limiti previsti dal d.P.R. n. 309 del
1990. In sostanza, l'art. 1, comma 4, ricalca testualmente il dettato
dell'art. 1, comma 2, della legge n. 242 del 2016, il quale delimita
l'ambito delle coltivazioni di canapa che non necessitano di
autorizzazione.
Pertanto, la lettura testuale e quella sistematica dell'art. 1,
comma 5, dimostrano che la disposizione regionale non introduce
alcuna specificazione autonoma relativamente alle soglie percentuali,
che occorre rispettare, ed è del tutto conforme alla normativa
statale ed europea.
3.- Con un secondo gruppo di censure, è impugnato l'art. 2,
comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), b) e c), della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022.
La disposizione attribuisce alla Regione la facoltà di
promuovere «le attività di sperimentazione e ricerca funzionali
all'espansione della coltura della canapa [...] orientate
principalmente: [...] all'individuazione delle varietà o popolazioni
di canapa più idonee alla coltivazione nel territorio regionale in
funzione dei diversi impieghi, favorendo le varietà autoctone
nazionali e, laddove reperibili, regionali, autorizzate e certificate
dalle autorità competenti, promuovendo attività volte a migliorare,
conservare e stabilizzare la qualità delle produzioni nel rispetto
dei parametri di THC indicati dalla normativa» (lettera a, numero 1).
La promozione delle medesime attività di sperimentazione e di
ricerca viene, altresì, riferita «all'utilizzo della canapa per uso
alimentare, cosmetico, farmacologico e ornamentale» (lettera a,
numero 6). E ancora l'attività di promozione è rivolta alla
«formazione di coloro che operano nella filiera della canapa e [alla]
informazione per la diffusione della conoscenza delle proprietà
della canapa e dei suoi utilizzi nel campo agronomico,
agroindustriale, della bioedilizia e farmacologico» (lettera b),
nonchè all'«impiego e test dei semi di canapa per la produzione di
semi decorticati ad uso alimentare» (lettera c).
3.1.- In rito, la difesa regionale muove due eccezioni.
3.1.1.- Innanzitutto, contesta la genericità delle censure
sollevate in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. e all'art.
4 dello statuto reg. Sardegna, in quanto il ricorrente non avrebbe
indicato i principi statali lesi in materia di tutela della salute.
3.1.1.1.- L'eccezione non è fondata.
Il ricorso ha individuato nell'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990
una disciplina idonea a esprimere un principio fondamentale a difesa
della salute, limitativo della competenza legislativa regionale
concorrente nella materia «igiene e sanità pubblica», di cui
all'art. 4, lettera i), dello statuto reg. Sardegna, nonchè nella
materia «tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.
E invero è affermazione costante di questa Corte che le norme
statali dettate in materia di autorizzazione alla coltivazione degli
stupefacenti, qual è l'art. 26 sopra citato, vadano a comporre un
quadro di principi fondamentali volti a garantire, sul piano
nazionale, un livello uniforme di tutela del diritto alla salute
(sentenze n. 190 del 2022 e n. 141 del 2013).
3.1.2.- Con una seconda eccezione di rito, la difesa regionale
contesta il carattere del tutto generico delle censure relative
all'art. 2, comma 2, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022.
3.1.2.1.- L'eccezione è fondata.
Il ricorrente si limita assertivamente ad affermare che la norma
«non appare in linea con la summenzionata legge n. 242/2016 che [...]
regolamenta l'utilizzo dei prodotti derivanti dalle coltivazioni di
canapa ammesse, senza prevedere l'impiego alimentare indicato dalla
disposizione in commento».
La motivazione è apodittica e di difficile decifrazione.
Il riferimento alla legge n. 242 del 2016 è del tutto generico,
tant'è che non viene neppure specificata la disposizione che regola
i prodotti suscettibili di essere ottenuti dalla canapa, vale a dire
l'art. 2, comma 2. Ma soprattutto non viene chiarito perchè la
disposizione regionale violerebbe la citata previsione statale, che
richiama «alimenti e cosmetici prodotti esclusivamente nel rispetto
delle discipline dei rispettivi settori».
Difetta, dunque, un minimo impianto argomentativo, che consenta
di individuare il vulnus lamentato dal ricorrente.
Per converso, l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento
della richiesta declaratoria d'illegittimità costituzionale si
impone, nei giudizi proposti in via principale, in termini ancora
più pregnanti rispetto a quelli instaurati in via incidentale (ex
multis, sentenze n. 265 e n. 119 del 2022, n. 262 e n. 171 del 2021).
Il ricorso in via principale non può limitarsi a indicare le
norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto delle
questioni prospettate, ma deve contenere anche una argomentazione di
merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria
di illegittimità costituzionale, posto che l'impugnativa deve
fondarsi su una motivazione adeguata e non meramente assertiva
(sentenze n. 200 del 2022 e n. 279 del 2020).
Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 2, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022
devono essere dichiarate inammissibili.
3.2.- Occorre, dunque, procedere all'esame nel merito delle
questioni ammissibili.
3.2.1.- Innanzitutto, a parere del ricorrente, l'art. 2, comma 2,
lettere a), numero 1), della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, nel
riferirsi «all'individuazione delle varietà o popolazioni di canapa
più idonee alla coltivazione nel territorio regionale in funzione
dei diversi impieghi», violerebbe l'art. 117, primo comma, lettera
h), Cost., con riguardo alla materia «ordine pubblico e sicurezza»,
nonchè gli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato - non diversamente da
quanto rilevato con le censure relative all'art. 1, comma 5, - mentre
nella disciplina statale «[i] valori di tolleranza di THC indicati
(0,2% - 0,6%) all'art. 4, comma 5, della legge n. 242 del 2016 si
riferi[rebbero] solo al principio attivo rinvenuto nelle piante in
coltivazione», viceversa, nella disposizione censurata
riguarderebbero anche i prodotti ricavabili dalla coltivazione.
3.2.2.- Le questioni non sono fondate.
L'art. 2, comma 2, lettere a), numero 1), nel richiamare le
varietà di piante più idonee alla coltivazione nel territorio
regionale in funzione dei diversi impieghi, non fa alcuna menzione
della percentuale di THC presente nei prodotti e anzi ribadisce il
«rispetto dei parametri di THC indicati dalla normativa».
Al contempo, ove si coordini tale rimando all'art. 1, comma 5,
che dispone la conformità della legge regionale alla «normativa
europea e statale», e all'art. 1, comma 4, che delimita il perimetro
operativo della medesima legge regionale alle piante che «non
rientrano nell'ambito di applicazione del testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope»,
trova conferma la mancata violazione delle competenze statali.
La disposizione impugnata intende promuovere la selezione delle
varietà di piante più idonee alla coltivazione nella Regione, «in
funzione dei diversi impieghi», nell'ambito di quelle consentite - ai
sensi della legge n. 242 del 2016 - ai fini della coltivazione e
della filiera agroalimentare della canapa.
In ogni caso, non si evince dalla disposizione impugnata alcun
riferimento alla percentuale di THC presente nei prodotti e il
costante richiamo alla legislazione statale ed europea esclude che la
Regione abbia inteso dire alcunchè, in via autonoma, circa il
rispetto dei limiti di THC.
3.3.- Sempre l'art. 2, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 6
del 2022 viene impugnato con riguardo a quanto prevedono: la lettera
a), numero 6), nonchè la lettera b).
3.3.1.- L'art. 2, comma 2, lettera a), numero 6), promuove
attività di sperimentazione e di ricerca relativamente all'utilizzo
della canapa anche nel settore farmacologico.
Il richiamo a tale settore comporterebbe, a detta del ricorrente,
un contrasto con quanto prevede la legislazione statale agli artt. 2,
comma 2, e 7 della legge n. 242 del 2016, in violazione dell'art. 3
dello statuto reg. Sardegna, nonchè all'art. 26 del d.P.R. n. 309
del 1990, il che comporterebbe un vulnus all'art. 4 dello statuto
reg. Sardegna e all'art. 117, terzo comma, Cost., con riguardo alla
materia «tutela della salute». Inoltre, la medesima disposizione
impugnata non rispetterebbe la competenza legislativa statale
esclusiva, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
nella materia «ordine pubblico e sicurezza».
In particolare, l'art. 26, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990
prevede che, salvo quanto disposto al comma 2, è vietata la
coltivazione delle piante comprese nelle Tabelle I e II di cui
all'art. 14, fra cui rientra la cannabis, «ad eccezione della canapa
coltivata esclusivamente per la produzione di fibre o per altri usi
industriali». Questa eccezione rimanda, a sua volta, alla legge n.
242 del 2016, il cui art. 2, comma 2, lettera f), contempla fra le
attività consentite, senza necessità di autorizzazione, le
«coltivazioni dedicate alle attività didattiche e dimostrative
nonchè di ricerca da parte di istituti pubblici o privati», a
condizione che siano rispettati i limiti indicati all'art. 1, comma
2, della medesima legge, vale a dire che non si rientri nella
disciplina sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope.
Per queste ultime, viceversa, torna a operare l'art. 26 del
d.P.R. n. 309 del 1990, il cui comma 2 consente la coltivazione «per
scopi scientifici, sperimentali o didattici», solo previa
autorizzazione del «Ministro della sanità [...a] istituti
universitari e laboratori pubblici aventi fini istituzionali di
ricerca».
A detta del ricorrente, la mancata previsione, nella disposizione
impugnata, che le attività sperimentali e di ricerca orientate
all'uso farmacologico debbano essere limitate a quelle previste
dall'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990 paleserebbe un vulnus ai
citati parametri costituzionali.
3.3.1.1.- Le questioni non sono fondate.
La disposizione regionale interviene su un piano che non
contrasta con le previsioni statali.
Sia l'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990, sia l'art. 2, comma 2,
della legge n. 242 del 2016 dettano le condizioni per lo svolgimento,
rispettivamente, di attività sperimentali e di ricerca e specificano
il loro esplicarsi tramite la coltivazione della cannabis.
Per converso, l'art. 2, comma 2, lettera a), numero 6), della
legge reg. Sardegna n. 6 del 2022 non disciplina tali attività, ma
limita il suo intervento alla loro promozione; oltretutto non fa
riferimento alcuno alla circostanza che le attività di
sperimentazione e di ricerca possano esercitarsi tramite la
coltivazione della cannabis.
In ogni caso, qualora la promozione si rivolgesse ad attività di
sperimentazione e di ricerca attuate, sempre nel settore
farmacologico, attraverso la coltivazione della cannabis, la
disposizione andrebbe coordinata con l'art. 8 della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, che attiene in maniera specifica alla
promozione e al sostegno della coltivazione della cannabis per fini
medici. Ebbene, tale disposizione - come si preciserà meglio di
seguito (infra, punto 5.2.2.) - opera un rinvio generalissimo alle
previsioni statali ed europee, tale da poter ricomprendere anche
l'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990.
3.3.2.- Parimenti non fondata è la censura relativa sempre
all'art. 2, comma 2, lettera a), numero 6), della legge reg. Sardegna
n. 6 del 2022, per l'asserita violazione del principio espresso
dall'art. 7 della legge n. 242 del 2016.
Tale disposizione prevede che gli «enti di ricerca pubblici, le
università, le agenzie regionali per lo sviluppo e l'innovazione
[...] possono riprodurre per un anno la semente acquistata
certificata nell'anno precedente, utilizzandola per la realizzazione
di piccole produzioni di carattere dimostrativo, sperimentale o
culturale, previa comunicazione al Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali».
Analogamente a quanto sopra rilevato, anche questa previsione
statale ha la funzione di regolamentare una specifica attività di
sperimentazione, concernente, in questo caso, la riproduzione per un
anno della semente acquistata, certificata nell'anno precedente.
Per converso, la norma regionale si limita a disciplinare
un'attività di promozione.
L'art. 2, comma 2, lettera b), pertanto, non deroga all'art. 7
della legge n. 242 del 2016.
3.3.3.- Censure analoghe a quelle mosse nei confronti dell'art.
2, comma 2, lettera a), numero 6), della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022 vengono fatte valere, in riferimento agli stessi parametri
costituzionali, anche nei confronti dell'art. 2, comma 2, lettera b),
della medesima legge regionale.
Con detta previsione, la Regione promuove «le attività di
formazione di coloro che operano nella filiera della canapa e di
informazione per la diffusione della conoscenza delle proprietà
della canapa e dei suoi utilizzi» in vari settori, compreso quello
farmacologico.
3.3.3.1.- Le questioni non sono fondate.
Ancora una volta deve ribadirsi che la disposizione impugnata si
rivolge a una mera attività di promozione e non regola quelle di
formazione e informazione, sicchè non interferisce con la disciplina
statale, nè invade le relative competenze.
Oltretutto, il ricorrente solleva anche queste censure con
riferimento agli stessi parametri interposti sopra richiamati - gli
artt. 2, comma 2, e 7 della legge n. 242 del 2016, nonchè 26 del
d.P.R. n. 309 del 1990 - che, a ben vedere, neppure si occupano
dell'attività di formazione e informazione, alla quale semmai si
rivolge, l'art. 8 della legge n. 242 del 2016.
4.- La terza disposizione impugnata è l'art. 3, comma 1, lettere
h) e i), della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, secondo cui dalla
«coltivazione della canapa finalizzata esclusivamente alla produzione
di fibre o ad altri usi industriali consentiti dalla normativa
dell'Unione europea e dalle convenzioni ONU, è possibile ottenere»
anche «piante intere, parti di pianta e rami secchi o essiccati»
(lettera h), nonchè «polveri derivate, ottenute dalla macinatura,
vagliatura o setacciamento» (lettera i), prodotti che - ad avviso del
ricorrente - non sarebbero contemplati dalla legge n. 242 del 2016.
4.1.- A parere dell'Avvocatura generale dello Stato, la
disposizione impugnata, evocando prodotti non ricompresi nella
tassativa previsione statale di cui all'art. 2, comma 2, della legge
n. 242 del 2016, eccederebbe le competenze assegnate alla Regione
dall'art. 3 dello statuto reg. Sardegna. La norma regionale
disciplinerebbe, dunque, aspetti attinenti agli stupefacenti e alle
sostanze psicotrope, regolati dagli artt. 17, 26, 27, 32 e 73 del
d.P.R. n. 309 del 1990, nonchè dagli artt. 1, comma 1, lettera
b-bis), e 2, comma 2, del d.lgs. n. 219 del 2006, così invadendo la
materia «ordine pubblico e sicurezza» di competenza legislativa
esclusiva dello Stato, ex art. 117, secondo comma, lettera h). Al
contempo, le richiamate norme statali sarebbero, secondo l'Avvocatura
generale, espressione di principi posti a presidio del diritto alla
salute e, pertanto, paleserebbero una violazione anche dell'art. 4
dello statuto reg. Sardegna, nonchè dell'art. 117, terzo comma,
Cost. nella materia «tutela della salute».
Questa Corte - avvalendosi del potere di decidere
discrezionalmente l'ordine delle questioni da affrontare (ex
plurimis, sentenze n. 45 del 2023; n. 246 del 2020; n. 258 del 2019;
n. 148 del 2018) - ritiene di dover esaminare in via prioritaria le
censure relative alla violazione degli artt. 3 e 4 dello statuto reg.
Sardegna.
4.2.- Le questioni sono fondate.
Lo statuto speciale della Regione autonoma Sardegna assegna alla
competenza legislativa regionale primaria la materia «agricoltura e
foreste; piccole bonifiche e opere di miglioramento agrario e
fondiario» (art. 3, lettera d), vincolandola al rispetto dei
«principi dell'ordinamento giuridico» e «delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica». Il medesimo
statuto attribuisce, inoltre, alla Regione la competenza legislativa
concorrente nella materia «igiene e sanità pubblica» (art. 4,
lettera i), imponendo la conformità non solo alle norme e ai
principi già sopra evocati, ma anche a quelli «stabiliti dalle leggi
dello Stato».
L'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016, nel delimitare in
maniera tassativa - come conferma anche il diritto vivente (Corte di
cassazione, sezione quarta penale, sentenza 17 marzo-28 aprile 2021,
n. 16155, e sezioni unite penali, sentenza n. 30475 del 2019) - le
attività che si possono svolgere e i prodotti che è dato ottenere
attraverso la coltivazione della canapa, senza necessità di
autorizzazione, assurge a norma di grande riforma economico-sociale,
che delimita la competenza legislativa regionale primaria in materia
di agricoltura.
Compito della disposizione statale è, infatti, quello di
circoscrivere, rispetto alla coltivazione della canapa, l'ambito di
attività e di produzioni che, in assenza di autorizzazione, possono
reputarsi lecite. All'esterno di simile perimetro, si dispiega la
fattispecie di reato di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990,
concernente la produzione, il traffico e la detenzione illeciti di
sostanze stupefacenti o psicotrope, che attiene a un ambito di sicura
competenza dello Stato (sentenza n. 51 del 2022).
Ebbene, l'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016 non
menziona le «piante intere, parti di pianta e rami freschi o
essiccati», nè le «polveri derivate, ottenute dalla macinatura,
vagliatura o setacciamento» fra i prodotti che possono essere
ottenuti dalla coltivazione della canapa, senza autorizzazione.
Simili prodotti, all'esito di una interpretazione sistematica della
disposizione impugnata, risultano autonomamente indirizzati al
commercio. Non convince, infatti, quanto adduce la difesa regionale
circa la loro destinazione al florovivaismo, attività consentita
dalla legge n. 242 del 2016. A escludere la plausibilità di simile
ricostruzione vi è la circostanza che la stessa legge prevede una
autonoma voce dedicata alle «coltivazioni destinate al florovivaismo»
(lettera g, dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022).
Di conseguenza, l'art. 3, comma 1, lettere h) e i), della legge
reg. Sardegna n. 6 del 2022, nell'aggiungere due prodotti non
contemplati dall'art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016, fra
quelli che possono essere ricavati dalla coltivazione di canapa non
preventivamente autorizzata, fuoriesce dal perimetro entro il quale
può svolgersi la competenza legislativa regionale primaria della
Regione nella materia «agricoltura e foreste; piccole bonifiche e
opere di miglioramento agrario e fondiario» (art. 3, lettera d, dello
statuto reg. Sardegna).
D'altro canto, le previsioni di cui alle lettere h) e i), in
quanto estranee a quelle per le quali l'art. 2, comma 2, della legge
n. 242 del 2016 consente di prescindere dall'autorizzazione,
interferiscono proprio con la disciplina statale sulle autorizzazioni
alla coltivazione della cannabis - gli artt. 17, 26, 27, 32 e 73 del
d.P.R. n. 309 del 1990, nonchè gli artt. 1, comma 1, lettera b-bis),
e 2, comma 2, del d.lgs. n. 219 del 2006, evocati dal ricorrente
quali parametri interposti - che la costante giurisprudenza di questa
Corte reputa espressione di principi fondamentali a tutela della
salute pubblica (sentenze n. 190 del 2022, n. 109 del 2016, n. 141
del 2013, n. 231 del 2011).
Pertanto, le disposizioni impugnate, eccedendo i limiti imposti
alla competenza legislativa regionale nella materia «igiene e sanità
pubblica» - competenza che corrisponde a quella relativa alla «tutela
della salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (da ultimo,
sentenza n. 155 del 2022) -, violano anche l'art. 4 dello statuto
reg. Sardegna.
In conclusione, l'art. 3, comma 1, lettere h) e i), della legge
reg. Sardegna n. 6 del 2022 è costituzionalmente illegittimo, in
riferimento agli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna.
Sono assorbite le ulteriori censure.
5.- Il ricorso impugna, di seguito, l'art. 8 della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, che attribuisce alla Regione il compito di
sostenere e di promuovere la coltivazione e la trasformazione della
«canapa terapeutica ad uso medico» da parte delle aziende pubbliche e
private presenti nel territorio regionale.
5.1.- A parere del ricorrente, simile previsione contrasterebbe
con quanto disposto dall'art. 18-quater, comma 1, del d.l. n. 148 del
2017, come convertito, che considera lo Stabilimento chimico
farmaceutico militare di Firenze quale unico soggetto legittimato a
coltivare e trasformare la cannabis a uso medico, salvo preservare,
ai commi 2 e 3, la facoltà dell'Organismo statale per la cannabis di
autorizzare l'importazione di talune quote e quella del Ministro
della salute di individuare per decreto «uno o più enti o imprese da
autorizzare alla coltivazione nonchè alla trasformazione», qualora
risultino necessarie quote ulteriori.
Inoltre, a parere del ricorrente, la disposizione regionale,
omettendo un espresso richiamo anche all'art. 26 del d.P.R. n. 309
del 1990, che disciplina l'autorizzazione, da parte del Ministro
della salute, alla coltivazione della cannabis a scopi scientifici,
sperimentali o didattici, finirebbe per introdurre o comunque per
presupporre meccanismi di autorizzazione diversi rispetto a quelli
contemplati dalla normativa statale.
Sarebbe, pertanto, lesa la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordine pubblico e sicurezza», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., e sarebbero altresì violati
gli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Sardegna, quest'ultimo con
riguardo ai citati principi fondamentali statali posti a tutela della
salute, operanti anche in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
5.2.- Le questioni non sono fondate nei termini di seguito
precisati.
5.2.1.- La disciplina concernente l'autorizzazione alla
coltivazione di stupefacenti e di sostanze psicotrope e quella che
attiene al loro impiego a scopi medici sono certamente attratte dalla
competenza legislativa statale esclusiva nella materia «ordine
pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e
vanno a comporre il quadro dei principi fondamentali che devono
presidiare, sul piano nazionale, un livello uniforme di tutela del
diritto alla salute (sentenze n. 190 del 2022 e n. 141 del 2013).
5.2.2.- Nondimeno il contenuto della disposizione regionale
impugnata non interferisce in alcun modo con le richiamate competenze
legislative statali.
Innanzitutto, l'art. 8 si limita a prevedere mere attività di
sostegno e promozione della coltivazione e della trasformazione della
canapa a uso medico.
Inoltre, non soltanto non regola i procedimenti di
autorizzazione, lasciando così «impregiudicata, perchè estranea
alla competenza regionale, [tale] questione» (sentenza n. 141 del
2013), ma neppure presuppone autorizzazioni diverse da quelle
contemplate dalla normativa nazionale ed europea.
La prima parte dell'art. 8 richiama espressamente il «rispetto
della legge nazionale e in particolare degli articoli 16, 17, 18, 27,
28 e 29 del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990,
n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) e della
normativa europea».
La seconda parte della medesima disposizione riferisce poi le
attività di promozione e di sostegno ad «aziende pubbliche e private
presenti nel territorio regionale, regolarmente autorizzate ai sensi
delle normative richiamate nel presente articolo».
Vero è che la disposizione non evoca in maniera esplicita l'art.
26 del medesimo d.P.R. n. 309 del 1990, che prevede il rilascio, da
parte del Ministro della salute, dell'autorizzazione alla
coltivazione delle piante riconducibili al t.u. stupefacenti, per
scopi scientifici, sperimentali o didattici.
Nondimeno è di tutta evidenza il carattere meramente
esemplificativo del richiamo a taluni articoli del d.P.R. n. 309 del
1990. Proprio l'utilizzo dell'espressione «in particolare» ha,
infatti, il senso di sottolineare lo specifico rilievo delle
disposizioni concernenti l'autorizzazione alla coltivazione di
sostanze psicotrope e di stupefacenti, direttamente destinati all'uso
medico, senza per questo comportare l'esclusione dell'art. 26 che
può parimenti afferire alla coltivazione della cannabis a uso
medico, pur se è orientato a scopi scientifici, sperimentali o
didattici.
Di conseguenza, tale disposizione statale non può reputarsi
derogata in ragione della sua mancata previsione espressa nell'ambito
di una norma - qual è l'art. 8 - che richiama, in generale, tutta la
normativa nazionale ed europea concernente la coltivazione della
cannabis finalizzata all'uso medico.
6.- Da ultimo, il ricorrente impugna l'art. 9 della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022.
Il comma 1 dispone che «[a]i sensi dell'articolo 38, comma 1, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), la Regione attua la
[...] legge nei limiti delle risorse finanziarie stanziate
annualmente con legge di bilancio per tali finalita'».
Il comma 2 stabilisce che «[p]er le finalità previste dalla
[...] legge possono concorrere, inoltre, le risorse iscritte
nell'ambito dei programmi operativi della programmazione 2021-2027,
finanziati da fondi strutturali europei, previa verifica della
coerenza con le linee di intervento in essi previste, e le eventuali
risorse allo scopo destinate alla Regione dal Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, ai sensi dell'articolo 6
della legge n. 242 del 2016, o da altre istituzioni o enti pubblici e
privati».
6.1.- Il ricorrente ravvisa un vulnus all'art. 81, terzo comma,
Cost., in quanto la disposizione impugnata non avrebbe quantificato
l'onere finanziario, nè previsto la relativa copertura, e questo
benchè la legge - a detta dell'Avvocatura - comporterebbe «oneri a
carico del bilancio regionale a decorrere dall'anno 2022», come
attesterebbe l'art. 2, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 6 del
2022. La citata previsione stabilisce, in particolare, che, entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della legge, «la Giunta
regionale, con propria deliberazione [...] determina le modalità, i
criteri e le priorità per l'erogazione dei contributi,
compatibilmente con la normativa dell'Unione europea vigente in
materia di aiuti di Stato».
Di conseguenza, l'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022
violerebbe l'art. 81, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con
l'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, nonchè con l'art.
38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011.
6.2.- La questione non è fondata.
6.2.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte - come
sottolineato da ultimo anche nella sentenza n. 48 del 2023 - «le
leggi istitutive di nuove spese devono contenere un'esplicita
indicazione del relativo mezzo di copertura» (sentenza n. 244 del
2020), obbligo che grava anche sul legislatore regionale, il quale
«non può sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e
solidità del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira» (sentenza n.
307 del 2013).
Il principio costituzionale appena evocato «opera direttamente, a
prescindere dall'esistenza di norme interposte» (ex plurimis,
sentenze n. 200 del 2022, n. 124 del 2022 e n. 26 del 2013).
Nondimeno, questa Corte ha anche riconosciuto che sussistono plurime
disposizioni «puntualmente attuative del precetto costituzionale»
(sentenze n. 48 del 2023 e n. 235 del 2020), fra le quali si
annoverano sia l'art. 19 della legge n. 196 del 2009, sia l'art. 38,
comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, entrambi richiamati nel presente
giudizio.
Il primo dispone che «1. Le leggi e i provvedimenti che
comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei
bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la
previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali. 2.
Ai sensi dell'articolo 81, terzo comma, della Costituzione, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a
indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o
maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove
funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal
fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo
17».
Quando poi una spesa ha carattere continuativo, l'art. 38, comma
1, del d.lgs. n. 118 del 2011 stabilisce che sia quantificato l'onere
annuale per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione e che sia indicato l'onere a regime «ovvero, nel caso in
cui non si tratti di spese obbligatorie, [che sia possibile] rinviare
le quantificazioni dell'onere annuo alla legge di bilancio».
6.2.2.- A fronte di tale quadro normativo, occorre verificare se
la legge abbia previsto immediati oneri a carico della finanza
regionale o se si sia invece limitata a prevedere possibili e future
linee di intervento.
Ebbene, con la legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, la Regione
intende assumere iniziative di mera promozione della coltivazione
della cannabis e, relativamente all'eventuale erogazione di
contributi, non autorizza in via immediata alcuna spesa, ma si limita
a prospettare possibili azioni di sostegno.
Questo si evince dallo stesso dato testuale dell'art. 9 che, nel
rinviare espressamente all'art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 118 del
2011, sul presupposto carattere non obbligatorio delle spese
concernenti gli eventuali contributi, subordina a una successiva
valutazione da compiersi con le leggi annuali di bilancio
l'attuazione di tali previsioni.
Simile ricostruzione trova, del resto, esplicita conferma nei
lavori preparatori e non è smentita dall'art. 2, comma 4, che
assegna alla Giunta il compito di determinare le modalità, i criteri
e le priorità per l'erogazione dei contributi, compatibilmente con
la normativa dell'Unione europea vigente in materia di aiuti di
Stato. La citata previsione, infatti, non attiene alla loro
quantificazione, ma si riferisce solo alla individuazione di criteri
distributivi, che hanno una valenza meramente astratta e non sono
indicativi di un impegno immediato.
La disposizione impugnata non è, dunque, «immediatamente foriera
di nuovi oneri a carico della Regione», nè «istituisce per il futuro
spese di carattere obbligatorio» (sentenza n. 48 del 2023).
Resta fermo che, allorquando la Regione deciderà di dare seguito
alle linee di intervento riferite alla possibile erogazione di
contributi, tale determinazione «dovrà essere preceduta da idonea
disposizione di legge regionale recante adeguata quantificazione e
relativa copertura» (ancora sentenza 48 del 2023).
La questione promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost. non è, dunque, fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettere h) e i), della legge della Regione Sardegna 11 aprile 2022,
n. 6 (Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della
canapa industriale);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, lettera c), della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 4
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna) e all'art. 117, commi secondo, lettera h), e terzo,
della Costituzione dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 6
del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 4 della legge cost.
n. 3 del 1948 e all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, lettere a), numeri 1) e 6), e
b), della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022, promosse, in riferimento
agli artt. 3 e 4 della legge cost. n. 3 del 1948 e all'art. 117,
commi secondo, lettera h), e terzo, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge reg.
Sardegna n. 6 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 4
della legge cost. n. 3 del 1948 e all'art. 117, commi secondo,
lettera h), e terzo, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9 della legge reg. Sardegna n. 6 del 2022,
promossa, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA