1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 26-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 673 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 24 gennaio 2001 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Novocen consorzio per l'edilizia napoletana contro Presidente del Consiglio dei ministri ed altri e da Severino Giovanni ed altri contro consozio Novocen ed altro. Espropriazione per pubblica utilita' - Giunta speciale delle espropriazioni presso la corte d'appello di NapoliComposizione e funzionamento (magistrato di Corte d'appello di Napoli con funzioni di Presidente, ingegnere capo dell'U.T.E. di Napoli, o un suo delegato, e un ingegnere particolarmente esperto in materia) - Ritenuta natura di organo di giurisdizione speciale - Dedotta mancanza d'indipendenza e di imparzialita', per la presenza dell'ingegnere capo dell'U.T.E., ufficio competente in ordine alla valutazione degli immobili soggetti adespropriazione - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di difesa, per l'imposizione a carico delle parti del compenso ai componenti e al segretario della Giunta - Violazione dei principi del giudice naturalee della soggezione dei giudici solo alla legge - Contrasto con il principio della ricorribilita' in Cassazione,per la onerosita' del ricorso e la limitazione dei motivi dello stesso - Riferimento alla sentenza della Cortecostituzionale n. 2/1966. - Decreto-legge legislativo 27 febbraio 1919, n. 219, art. 17, 18, 19, 20 e 21, convertito in legge 24 agosto 1921,n. 1290; legge 6 giugno 1935, n. 1131, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 101 e 111. (001C0893) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 26-9-2001)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da:
Novocen consorzio per l'ediliza napoletana, in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via
Cesare Federici n. 2, presso lo studio dell'avvocato M.C.
Alessandrini, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Allodi,
Aldo Starace, giusta delega a margine del ricorso, ricorrente;
Contro: Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
legale rappresentante pro tempore, domiciliata in Roma, via Dei
Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che la
rappresenta e difende ope legis, controricorrente;
Nonchè contro: Russo Teresa, Severino Luigi, Severino Enrico,
Severino Giuseppa in qualità di eredi di Severino Carmine, Severino
Enrico, Severino Gennaro, Severino Giuseppina, Severino Maria,
Severino Antonio in qualità di eredi di Severino Gaetano, Borgese
Maria Loreta, Severino Errico, Severino Giuseppina, Severino Luisa in
qualità di eredi di Severino Raffaele, Severino Anna, Severino
Vincenza, Severino Giovanni, Severino Salvatore, Severino Maria,
Severino Rita, Severino Pasqua, Severino Gerardo, intimati;
E sul secondo ricorso n. 11843/1998 proposto da: Severino
Giovanni, Severino Vincenza, Severino Pasqua, Borgese Maria Loreta,
Severino Errico, Severino Giuseppina, Severino Luisa, in qualità di
eredi di Severino Raffaele, elettivamente domiciliati in Roma, viale
Angelico n. 54, presso lo studio dell'avvocato Giovanni Sartore,
rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Piscicelli, giusta
delega a margine del controricorso e ricorso incidentale,
controricorrenti e ricorrenti incidentali,
Contro consorzio Novocen, P.C.M. Funzionario CIPE ex art. 84,
legge n. 219/81, intimati;
Avverso la sentenza n. 140/1997 della giunta speciale per le
espropriazioni presso la c.a. di Napoli, depositata il 12 dicembre
1997;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
7 dicembre 2000 dal consigliere dott. Enrico Altieri;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott.
Vincenzo Nardi che ha concluso per l'accoglimento del ricorso
principale per quanto di ragione, assorbimento del ricorso
incidentale condizionato.
1. - Svolgimento del processo.
Con citazione notificata il 30 marzo e il 1 aprile 1996 Russo
Teresa, Borgese Maria Loreta, Severino Luigi, Enrico Giuseppa,
Enrico, Gennaro, Giuseppina, Maria, Antonio, Errico, Giuseppina,
Luisa, Anna, Vincenza, Giovanni, Salvatore, Maria, Rita, Pasqua e
Gerardo convenivano dinanzi alla giunta speciale per le
espropriazioni di Napoli il funzionario delegato CIPE e il Novocen -
Consorzio per l'edilizia napoletana, esponendo:
di essere comproprietari di alcuni immobili in Napoli,
inseriti nell'ambito del programma straordinario per l'edilizia
residenziale di Napoli, ai sensi della legge 14 maggio 1981, n. 219,
ed assoggettati ad espropriazione per la realizzazione delle opere
previste nel comparto, affidate in concessione al detto consorzio;
che quest'ultimo non aveva offerto nè liquidato alcunchè a
titolo di indennità di espropriazione e di occupazione.
Chiedevano, quindi, la determinazione delle giuste indennità di
espropriazione e di occupazione, previa determinazione del valore
venale degl'immobili.
Si costituivano il consorzio e la Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Con sentenza 23 ottobre-12 dicembre 1997 la giunta, dichiarato il
difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei
ministri, determinava l'indennità di espropriazione nonchè quella
di occupazione, quest'ultima nella misura corrispondente agli
interessi legali sul valore pieno dell'immobile fino alla data
dell'effettivo deposito; condannava il consorzio al pagamento delle
spese processuali, degli onorari dovuti ai componenti del collegio e
del compenso spettante al segretario.
La sentenza è così motivata:
la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e
del comune doveva essere esclusa, in quanto, in forza degli artt. 80,
81 e 82 della legge 14 maggio 1981, n. 219, all'ente concessionario
è demandato - attraverso l'apposita convenzione - il compimento in
nome proprio di tutte le operazioni, tecnico-materiali e giuridiche,
ivi comprese quelle implicanti esercizio di poteri pubblicistici.
L'ente concessionario assume, quindi, la qualità di unico soggetto
responsabile nei confronti dell'espropriato;
l'indennità di occupazione era dovuta, in quanto l'art. 80
della legge n. 219/1981 riconosce ai proprietari tutte le indennità
previste dalla legge 29 luglio 1980, n. 385, la quale, agli artt. 1 e
2, considera anche tale indennità;
nel merito, la valutazione dell'immobile veniva fatta sulla
base della documentazione dell'UTE e di stime operate dalla stessa
giunta per immobili siti in aree limitrofe.
Avverso tale sentenza il consorzio Novocen ha proposto ricorso
per cassazione, sulla base di un mezzo d'annullamento.
Resistono con controricorso la Presidenza del Consiglio nonchè
Giovanni, Vincenza, Pasqua Severino e Borgese Maria Loreta, nonchè
Errico, Giuseppina e Luisa Severino, nella loro qualità di eredi di
Raffaele Severino. Questi ultimi hanno, altresì, proposto ricorso
incidentale condizionato, sulla base di un motivo.
Il ricorrente principale svolge censure contro il riconoscimento
dell'indennità di occupazione e contro i criteri della sua
determinazione; i ricorrenti incidentali lamentano, condizionatamente
all'accoglimento, del ricorso incidentale, l'avvenuta estromissione
della Presidenza del Consiglio dei ministri e del comune di Napoli.
2. - Motivi della decisione.
2.1. - Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei
ricorsi, proposti nei confronti della stessasentenza.
Prima di scendere all'esame delle censure le sezioni unite
ritengono che debbano porsi alcune questioni di sospetta
incostituzionalità di alcuni aspetti della disciplina normativa che
istituisce della giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte
d'appello di Napoli e che ne regola la composizione e il
funzionamento, profili che non sono stati evidenziati nelle
precedenti pronunce della Corte costituzionale (sentenza n. 2 del
1966: insussistenza del superamento dei limiti di delega) e delle
sezioni unite di questa Corte (sentenze n. 472 del 1959 e 1161 del
1969: scadenza del termine stabilito dalle norme transitorie della
Costituzione per la revisione delle giurisdizioni speciali; nn. 104,
745 del 1999 e 466 del 2000: insussistenza di lesione del diritto di
difesa per la limitazione dei motivi del ricorso per cassazione).
Tali profili devono essere sollevati d'ufficio, investendo
direttamente la struttura e il funzionamento della giunta e, quindi,
attenendo alla costituzione del giudice; appare, quindi, manifesta la
loro rilevanza, pur non essendo stati gli stessi prospettati dalle
parti o, comunque, trattati nella sentenza impugnata.
2.2. - È opportuno, innanzitutto, tracciare un sintetico quadro
normativo.
La giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte d'appello
di Napoli è stata istituita con l'art. 17 del decreto-legge
luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219, concernente "Provvedimenti
a favore della città di Napoli", convertito nella legge 24 agosto
1921, n. 1290.
Tale disposizione attribuisce alla giunta anzichè al giudice
ordinario - la determinazione, in via contenziosa, delle indennità
per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel comune di
Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di cui agli
artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 sul risanamento di
Napoli.
In tempi più recenti è stata attribuita alla giunta la
determinazione dell'indennità delle espropriazioni eseguite nel
quadro del programma straordinario per l'edilizia residenziale di
Napoli, ai sensi della legge 15 maggio 1991, n. 219, il cui art. 80
richiama per la liquidazione dell'indennità gli artt. 12 e 13 della
legge n. 2892 del 1885.
Il citato d.l.l. prevede la composizione dell'organo (un
magistrato della Corte d'appello di Napoli con funzioni di
presidente, e due ingegneri, di cui almeno uno funzionario
governativo, nominati dal presidente della Corte d'appello di
Napoli); la durata dell'incarico.
La composizione della giunta è stata successivamente modificata
dall'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da
eseguirsi dall'alto commissario per la provincia di Napoli): i due
componenti tecnici sono, l'uno, ex lege, l'ingegnere capo
dell'ufficio tecnico di finanza di Napoli (l'ufficio tecnico
erariale) o, in caso di assenza, un suo delegato; l'altro, un
ingegnere particolarmente esperto in materia, "rappresentante del
sindacato provinciale della Federazione nazionale fascista dei
proprietari di fabbricati nel caso che l'espropriazione riguardi
edifici od un rappresentante dell'Unione provinciale fascista degli
agricoltori qualora riguardi fondi rustici", designato dai suddetti
uffici sindacali.
L'art. 18 del d.l.l. n. 219 del 1919 stabilisce che "sono
devolute alla competenza esclusiva della giunta speciale tutte le
questioni che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
sarebbero di competenza dell'autorità giudiziaria, comprese quelle
di cui all'art. 46".
L'art. 19 indica come "non ... suscettibili di alcun gravame" le
decisioni della giunta, prevedendo contro di esse il ricorso per
revocazione e dinanzi alle sezioni unite della Corte di cassazione.
Altre due disposizioni del decreto-legge luogotenenziale n. 219
del 1919 che devono essere ricordate sono l'art. 20, che pone a
carico delle parti le spese per il giudizio, e l'art. 21, che rimanda
ad uno speciale regolamento le norme per il funzionamento della
giunta speciale e la procedura da seguirsi dinanzi la giunta
medesima.
Il regolamento, approvato con r.d. 17 aprile 1921, n. 762,
rinvia, per quanto non stabilito espressamente dal d.l.l. n. 219 e
dallo stesso regolamento, alle norme del codice di procedura civile.
Gli artt. 13 e 14 del regolamento dettano la disciplina degli onorari
spettanti ai componenti della giunta, il compenso al segretario e
alle spese del giudizio. Essi "sono ripartiti a norma dell'art. 37
della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e liquidati, per ciascun
giudizio, con decreto del primo presidente della Corte d'appello di
Napoli".
La Corte costituzionale si è occupata una sola volta della
giunta speciale delle espropriazioni nella sentenza n. 2 del 1966,
con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
della norma contenuta nell'art. 2, secondo comma, del r.d. 11 aprile
1926, n. 752, nella parte in cui estendeva la competenza della giunta
alle procedure espropriative riguardanti beni immobili situati nella
provincia di Napoli.
La giurisprudenza di questa Corte, come si è già ricordato, ha
dichiarato manifestamente infondate alcune questioni
d'incostituzionalità riguardanti la giunta speciale. Le sezioni
unite ritengono che su tali questioni debbano essere condivise le
argomentazioni svolte nelle proprie precedenti decisioni.
2.3. - La Corte ritiene, però, che altri aspetti della
disciplina normativa riguardante la giunta speciale sollevino fondati
sospetti di contrasto con norme e principi costituzionali.
È indubbio che si tratti di un organo giudicante avente
caratteristiche assai anomale.
Occorre chiedersi, innanzitutto, se la giunta costituisca una
giurisdizione speciale, ovvero un collegio arbitrale.
In tale seconda ipotesi, trattandosi di arbitrato obbligatorio
per legge, la non manifesta infondatezza della questione
d'incostituzionalità emergerebbe dalla costante giurisprudenza della
Corte costituzionale (sentenze nn. 127 del 1977; 488 del 1991; 49,
206 e 232 del 1994; 152 del 1996; 381 del 1997; 325 del 1998;
ordinanza n. 134 del 2000).
Pur avendo la legge 23 gennaio 1941, n. 53, qualificato
espressamente la giunta come "arbitrale", e pur essendo la funzione
giudicante della giunta definita in tal modo da alcune sentenze di
questa Corte (23 luglio 1966, n. 2009 e, più di recente, 7 luglio
1999, n. 386), le sezioni unite ritengono che la designazione dei
componenti, proveniente esclusivamente dall'autorità giudiziaria e
non dalle parti, e la non applicabilità delle norme che regolano il
procedimento arbitrale facciano propendere per la natura di
giurisdizione speciale della giunta.
2.4. - Gli aspetti della formazione e del funzionamento della
giunta speciale che sollevano fondati dubbi di costituzionalità sono
i seguenti:
A) La previsione di un onorario in favore dei componenti
della giunta (artt. 101, 111, 24 e 3 della Costituzione).
L'attività giurisdizionale si caratterizza per la necessità che
le corrispondenti funzioni siano esercitate da soggetti indipendenti
(adatti, quindi, ad operare in posizione di terzietà e di
imparzialità, come stabilisce il secondo comma dell'art. 111 Cost.,
introdotto con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2). Tale
regola, secondo quanto affermato nella sentenza della Corte
costituzionale n. 284 del 1986, vale anche per le giurisdizioni
speciali preesistenti alla Costituzione e non revisionate; vale anche
per tali giurisdizioni, pertanto, il requisito dell'indipendenza. In
tal senso la costante giurisprudenza costituzionale.
Nella sentenza n. 60 del 1969 la Corte costituzionale, dopo aver
premesso che "il principio dell'indipendenza è volto ad assicurare
la imparzialità del giudice", ha affermato: "Va escluso nel giudice
qualsiasi anche indiretto interesse nella causa da decidere, e deve
esigersi che la legge garantisca l'assenza di ogni aspettativa di
vantaggi, ... preordinando gli strumenti atti a tutelare
l'obiettività della decisione".
In tale prospettiva ci si potrebbe domandare se la previsione di
un onorario per l'attività svolta, posto direttamente a carico delle
parti litiganti e liquidato dallo stesso presidente della Corte
d'appello (che della giunta è componente, ove non abbia all'uopo
designato altro magistrato della Corte), sia in linea con il modello
di giudice disinteressato voluto dalla Costituzione e corrisponda al
requisito indefettibile della effettiva indipendenza.
D'altra parte la stessa previsione normativa, dal punto di vista
del litigante, potrebbe suscitare dubbi di costituzionalità sotto il
profilo di una irragionevole limitazione del diritto di agire in
giudizio, giacchè il pagamento di un corrispettivo, ponendo
l'attività di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe
rappresentare un ostacolo frapposto a quel diritto.
È pur vero che la Corte costituzionale ha costantemente escluso
l'esistenza di una "garanzia di gratuita'" nell'ambito della funzione
giurisdizionale, in quanto l'onere di corrispondere o di anticipare
diritti o spese per gli atti che la parte compie nel processo
rappresenta una forma di controprestazione dovuta allo Stato per la
prestazione del servizio giustizia, mentre corrisponde a criteri di
giustizia distributiva accollare le spese processuali, in caso di
soccombenza, a chi vi abbia dato causa (sentenze n. 30 del 1964,
n. 39 del 1967, e n. 268 del 1984).
Ma la condizione di legittimità degli oneri patrimoniali è che
essi servano "al fine pubblico inerente al processo" e non ne
rappresentino "una remora": così le sentenze n. 67 del 1960,
dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 98 cod.
proc. civ., e n. 21 del 1961, con cui è stato dichiarato in
contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 Cost., l'istituto del solve et
repete di cui all'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E.
In definitiva, la possibilità di vedersi accollare, in caso di
soccombenza, non solo le spese del processo, i tributi giudiziari e
gli onorari dei difensori, ma anche i compensi dei componenti della
giunta e del segretario, può funzionare da deterrente al ricorso
alla tutela giurisdizionale.
Sotto tale profilo, pur propendendosi per la tesi che non
considera la giunta speciale come un collegio arbitrale, non pare
contestabile la riemersione di alcune delle ragioni di contrarietà
ai principi costituzionali del c.d. arbitrato obbligatorio. Nel
quadro di tali principi, infatti, il ricorso al giudizio arbitrale,
che comporta notoriamente maggiori oneri in considerazione del
rilevante compenso spettante agli arbitri, deve essere rimesso
esclusivamente alla libera e concorde iniziativa delle parti che, in
vista di particolari vantaggi (rapidità, speciale competenza
tecnica) ritengono meno conveniente il ricorso agli organi della
giurisdizione ordinaria, e decidono di accollarsi, in vista del
perseguimento di tali vantaggi, il rischio di un maggiore costo.
Sempre in relazione alla previsione di un aggiuntivo (e
certamente non simbolico) costo, vi è da osservare che tale
previsione suscita fondati sospetti di contrarietà ai principi di
parità di trattamento e di razionalità posti dall'art. 3 Cost.
Si consideri, intatti, che il semplice fatto della situazione
dell'immobile nel territorio del comune di Napoli(e non, ad esempio,
in quello di un comune limitrofo) comporta per i litiganti un gravoso
onere aggiuntivo, in relazione ad una ordinaria controversia di
determinazione dell'indennità di espropriazione, per la quale vigono
le norme e i principi applicati in materia da qualunque altro giudice
della Repubblica.
In definitiva, la previsione di un compenso speciale a favore dei
componenti del collegio e del segretario, posto a carico delle parti,
non costituisce semplicemente un aggravio dell'onere finanziario
sulle stesse incombenti, in aggiunta ai normali costi del servizio
giustizia e degli onorari e diritti spettanti ai difensori, ma, dando
luogo ad un rapporto di tipo sinallagmatico tra parti e giudici,
sembra conferire alla giurisdizione della giunta una configurazione
ibrida per una contaminatio con le caratteristiche dell'arbitrato e
manifestamente insuscettibile di ricollegarsi al modello di
giurisdizione disegnato dai principi costituzionali.
B) La designazione del componente tecnico (artt. 101, 111,
25, primo comma, Costituzione).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la partecipazione ad un
organo giurisdizionale di un solo componente non indipendente è
sufficiente a minare l'imparzialità dell'organo (sent. n. 33 del
1968).
Per quanto riguarda l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico
erariale, occorre considerare che tale ufficio costituisce l'organo
tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, e che tali,
valutazioni sono di regola poste a base della determinazione
amministrativa dell'indennità. Nella presente causa la giunta ha
operato un diretto riferimento alla valutazione dell'UTE, ritenendo
che la stessa fosse congrua. In definitiva, la giunta è chiamata a
decidere anche sul merito di valutazioni che, in genere, si basano su
quelle dell'UTE.
Vi è da aggiungere, inoltre, che, l'articolo unico della legge
27 giugno 1974, n. 247, che ha convertito in legge il d.l. 2 maggio
1974, n. 115, ha esteso a tutte le espropriazioni, comunque
preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi da parte dello
Stato e di enti pubblici, le norme dettate dalla legge n. 865 del
1971 (in particolare, l'art. 16), le quali assegnano all'ingegnere
capo dell'ufficio tecnico erariale funzioni preminenti in materia di
valutazione degli immobili soggetti ad espropriazione.
Sotto altro profilo, suscita dubbi di costituzionalità il fatto
che l'ingegnere capo dell'UTE eserciti una funzione dallo stesso
delegabile ad altro ingegnere dell'ufficio. Tale delega, non essendo
il supplente precostituito, ma indicato volta per volta, sembra
costituire una disciplina dei tempi e dei modi d'investitura non
conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, Cost., il
quale non ammette una designazione in relazione ad una specifica
controversia che è già insorta (Corte costituzionale sentenza n. 83
del 1998).
2.5. - In conclusione, devono ritenersi non manifestamente
infondate le questioni d'illegittimità costituzionale delle norme
regolanti l'istituzione, la composizione e il funzionamento della
giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di
Napoli (in particolare, gli artt. 17, 18, 19, 20 e 21 del d.l.l. 27
febbraio 1919, n. 219, convertito nella legge 24 agosto 1921,
n. 1290; 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131), in relazione agli
artt. 3, 24, 25, 101, 111 della Costituzione).
Il giudizio deve essere, perciò, sospeso, con la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 17, 18, 19, 20 e 21 del
d.l.l. 27 febbraio 1919, n. 219, convertito nella legge 24 agosto
1921, n. 1290; 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131, in relazione
agli artt. 3, 24, 25, 101, 111 della Costituzione, nei termini di cui
in motivazione;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e venga
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni
unite civili, il 24 gennaio 2001.
Il Presidente: Carnevale
Il consigliere relatore: Altieri
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