1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 234 SENTENZA 5 - 16 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' in via incidentale - Thema decidendum - Determinazione - Ordinanza di rimessione - Rilevanza esclusiva - Potere delle parti di ampliarlo - Esclusione. Imposte e tasse - Regione Puglia - Consorzi di bonifica - Contributi consortili relativi agli anni 2000, 2001 e 2002 - Previsione dell'annullamento, a causa di eventi calamitosi, delle iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di bonifica per le predette annualita' e riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate - Lamentata irragionevolezza della estensione del previsto annullamento anche a zone non colpite da detti eventi - Omessa descrizione della fattispecie - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Legge Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4, art. 16, comma 4, primo periodo. - Costituzione, art. 3. Imposte e tasse - Regione Puglia - Consorzi di bonifica - Contributi consortili relativi agli anni 2000, 2001 e 2002 - Previsione dell'annullamento, a causa di eventi calamitosi, delle iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di bonifica per le predette annualita' e riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate - Ingiustificato trattamento di privilegio dei contribuenti morosi rispetto a quelli che hanno regolarmente versato i contributi (ai quali non e' stato riconosciuto il diritto al rimborso dei contribuenti stessi) - Interpretazione della disposizione censurata - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4, art. 16, comma 4, primo periodo. - Costituzione art. 3. (006C0513) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4,
primo periodo, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e
bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia), promossi con
tre ordinanze depositate il 6 settembre 2004 dal Tribunale di Lecce,
sezione distaccata di Nardò, rispettivamente iscritte ai nn. 944,
945 e 946 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione del Consorzio Speciale per la
Bonifica di Arneo;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Franco Gallo;
Udito l'avvocato Claudio Martino per il Consorzio Speciale per la
Bonifica di Arneo.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre giudizi civili, promossi con atti di
citazione notificati in data 11 novembre 2001 nei confronti del
Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo da alcuni proprietari di
immobili ubicati nel comprensorio di tale Consorzio, il Tribunale di
Lecce, sezione distaccata di Nardò, con tre ordinanze di contenuto
analogo, depositate il 6 settembre 2004, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questioni di legittimità
dell'art. 16, comma 4, primo periodo, della legge della Regione
Puglia 7 marzo 2003, n. 4 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005 della
Regione Puglia), il quale stabilisce che, «in considerazione degli
eventi calamitosi verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002, le
iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di bonifica per le predette
annualità e riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate alla
data di entrata in vigore della presente legge sono annullate».
Il giudice rimettente premette, in punto di fatto: a) che i
giudizi hanno ad oggetto l'accertamento negativo del diritto del
Consorzio convenuto ad esigere, mediante le cartelle esattoriali già
notificate ai suddetti proprietari, il pagamento dei contributi
consortili per gli anni 2000 e 2001, con condanna del medesimo
Consorzio a restituire quanto eventualmente pagato a tale titolo
dagli attori; b) che gli stessi attori, «in diversi casi», hanno
eseguito il pagamento delle cartelle; c) che le domande giudiziali si
fondano sull'assunto che il Consorzio, nonostante la sua finalità
istituzionale diretta alla manutenzione e all'esercizio di opere di
bonifica, non si è adoperato in tal senso e non ha apportato alcun
beneficio effettivo e diretto agli immobili degli attori; d) che,
nelle more dei giudizi, è intervenuta la norma regionale censurata,
riguardante anche le annualità oggetto di causa.
In punto di diritto, il rimettente osserva poi, incidentalmente e
dubitativamente, che il secondo periodo del comma 4 del citato
art. 16 della legge della Regione Puglia n. 4 del 2003, per il quale
è consentito ai consorzi di bonifica di emettere nuovi ruoli in base
ai nuovi piani di contribuenza previsti dallo stesso articolo,
sarebbe logicamente incompatibile con la ratio di favorire le zone
interessate da «eventi calamitosi» negli anni dal 2000 al 2002 e,
pertanto, «sembra piuttosto valere per gli anni successivi».
Il Tribunale di Lecce denuncia, quindi, il contrasto della
suddetta norma con l'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo che
l'indifferenziato annullamento delle iscrizioni a ruolo relative alle
annualità dal 2000 al 2002 riguarderebbe, irragionevolmente, anche
le zone non colpite dagli «eventi calamitosi» e che il mancato
riconoscimento legislativo del diritto dei consorziati ad ottenere la
restituzione delle somme già pagate ai consorzi per dette annualità
«penalizzerebbe» in modo ingiustificato i consorziati diligenti
nell'effettuare il pagamento dei contributi.
Il giudice a quo, infine, afferma la rilevanza delle sollevate
questioni, perchè la norma censurata riguarda annualità
contributive oggetto dei tre giudizi e perchè alcuni degli attori
hanno già pagato le cartelle esattoriali.
2. - In ciascuno dei tre giudizi di legittimità costituzionale
si è tempestivamente costituito il Consorzio Speciale per la
Bonifica di Arneo, deducendo l'irragionevolezza della norma regionale
censurata, perchè questa, nel cancellare per le annualità dal 2000
al 2002 le entrate dei consorzi di bonifica: a) non distingue nè tra
zone danneggiate e non danneggiate dagli eventi calamitosi (e,
quindi, tra consorziati danneggiati e non danneggiati da tali
eventi), nè tra le quote contributive imputabili alle spese di
funzionamento dei consorzi e quelle imputabili alle spese di gestione
degli impianti di irrigazione; b) ricollega la suddetta soppressione
delle entrate ad eventi naturali imprevedibili e non a disfunzioni od
irregolarità di gestione degli enti; c) impedisce la copertura di
spese già deliberate ed elimina entrate previste in bilanci
precedentemente approvati dalla stessa Regione Puglia; d) non
contiene alcuna disciplina delle cartelle pagate dai consorziati
prima della sua emanazione. Il Consorzio conclude per la declaratoria
di «manifesta fondatezza» delle sollevate questioni ed afferma che le
norme denunciate dal Tribunale sarebbero in contrasto anche con
numerosi altri parametri costituzionali, tra cui i principi di
ragionevolezza (sotto profili diversi da quelli indicati dal
rimettente) e «di retroattivita», nonchè gli artt. 23, 41, 44, 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, 118, 119 Cost., in
relazione agli artt. 18, 21, 54 e 59 del regio decreto-legge
13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale), ed
agli artt. 862 e 864 del codice civile.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica, il predetto Consorzio
Speciale ha depositato, per ciascuno dei giudizi di legittimità
costituzionale, memorie illustrative di identico contenuto, ribadendo
le proprie deduzioni e conclusioni.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Lecce, sezione distaccata di Nardò, nel
corso di tre giudizi civili, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questioni di legittimità dell'art. 16, comma 4,
primo periodo, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e
bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia), il quale
stabilisce che, «in considerazione degli eventi calamitosi
verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002, le iscrizioni a ruolo
operate dai Consorzi di bonifica per le predette annualità e
riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate alla data di
entrata in vigore della presente legge sono annullate».
Un primo gruppo di questioni concerne l'irragionevolezza della
norma denunciata, in quanto questa dispone l'annullamento delle
iscrizioni a ruolo di contributi consortili relativi anche a zone non
colpite da «eventi calamitosi».
Un secondo gruppo di questioni concerne l'ingiustificata
«penalizzazione», ad opera della medesima norma, dei consorziati i
quali, entro la data di entrata in vigore della norma censurata,
abbiano pagato le cartelle esattoriali relative alle annualità dal
2000 al 2002, rispetto ai consorziati i quali, alla stessa data, non
abbiano ancora effettuato il pagamento di dette cartelle. Sarebbe,
infatti, irragionevole - ad avviso del giudice a quo - che ai
consorziati più diligenti non possano essere restituite le somme
versate in pagamento delle cartelle relative alle indicate
annualità, mentre i consorziati meno diligenti non siano più tenuti
ad alcun versamento, a seguito dell'annullamento ope legis delle
cartelle non ancora pagate.
Il rimettente precisa, al riguardo, che i giudizi principali
hanno ad oggetto l'accertamento negativo del diritto del convenuto
Consorzio di bonifica di esigere, mediante le cartelle esattoriali
già notificate agli attori proprietari di immobili siti nel
comprensorio del consorzio, il pagamento dei contributi consortili
per gli anni 2000 e 2001, con condanna del convenuto a restituire
quanto pagato a tale titolo dagli attori. Per il Tribunale di Lecce,
le sollevate questioni sarebbero rilevanti, perchè la norma
censurata riguarda annualità contributive oggetto dei giudizi e
perchè alcuni degli attori hanno già pagato le suddette cartelle
esattoriali.
2. - L'identità sia della norma denunciata che delle censure
prospettate dal giudice a quo in tutte le ordinanze di rimessione
impone la riunione dei giudizi di legittimità costituzionale, al
fine di decidere congiuntamente le sollevate questioni.
3. - Non possono essere presi in considerazione gli ulteriori
profili e questioni prospettati dal Consorzio di bonifica nelle sue
memorie di costituzione davanti a questa Corte, perchè - ai sensi
degli artt. 23, secondo comma, e 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
- il thema decidendum del giudizio incidentale di legittimità
costituzionale è delimitato dall'ordinanza di rimessione e non è
consentito alle parti ampliarlo (v., ex plurimis, sentenza n. 464 del
1999 e ordinanza n. 174 del 2003).
4. - Le questioni concernenti l'irragionevolezza
dell'annullamento delle iscrizioni a ruolo di contributi consortili
relativi a zone non colpite da «eventi calamitosi» sono
manifestamente inammissibili per omessa descrizione della
fattispecie.
La rilevanza delle questioni sussisterebbe - come è evidente -
solo nel caso in cui fosse esclusa l'incidenza dannosa delle
menzionate calamità nelle zone per le quali sono richiesti
contributi consortili da parte del Consorzio di bonifica convenuto
nei giudizi principali. Tuttavia, il giudice a quo non ha precisato
se e per quali zone il comprensorio di tale Consorzio sia stato
effettivamente colpito dai suddetti «eventi» e, pertanto, non ha
messo in grado questa Corte di verificare la rilevanza delle
questioni (v., ex plurimis, ordinanze n. 126, n. 123 e n. 18 del
2006, n. 472, n. 434 e n. 312 del 2005).
5. - Sono invece fondate le questioni concernenti la denunciata
disparità di trattamento tra i consorziati che, alla data
dell'entrata in vigore della legge della Regione Puglia n. 4 del
2003, hanno pagato le cartelle esattoriali relative ai contributi
consortili per gli anni dal 2000 al 2002 ed i consorziati che non le
hanno pagate.
5.1. - Il rimettente muove dal presupposto interpretativo che la
norma censurata esclude la ripetibilità dei pagamenti effettuati dai
suddetti consorziati «diligenti», mentre definitivamente esonera dal
pagamento i consorziati «meno diligenti». Questa interpretazione è
plausibile, come risulta anche dalla ricostruzione del quadro
normativo in cui si inserisce detta norma.
Il legislatore regionale, al fine di contenere la spesa dei
consorzi di bonifica operanti nel territorio della Regione, ha
disposto, con l'art. 16 della legge n. 4 del 2003, sia che tali
consorzi abbattano del trenta per cento la spesa corrente e riducano
proporzionalmente gli oneri contributivi, apportando le conseguenti
variazioni ai propri bilanci (comma 1), sia che gli stessi consorzi
riformulino i vigenti piani di contribuenza, ove approvati
anteriormente al 1° gennaio 2000, rapportando gli oneri agli
effettivi benefici derivanti dalle opere pubbliche di bonifica (comma
3). Il comma 4 dello stesso articolo, in considerazione degli «eventi
calamitosi verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002», dispone
l'annullamento delle iscrizioni a ruolo e delle cartelle esattoriali
relative ai contributi dovuti ai consorzi di bonifica per gli stessi
anni, ancora non pagati alla data di entrata in vigore della legge
(primo periodo, censurato dal rimettente), e, nel contempo, consente
ai consorzi di emettere, «eventualmente», nuovi ruoli in base ai
predetti nuovi piani di contribuenza, previsti dal medesimo art. 16
(secondo periodo, non censurato).
I richiamati commi 1, 3 e 4 dell'art. 16 vanno interpretati,
secondo il loro combinato disposto, nel senso che i consorzi di
bonifica - contrariamente a quanto adombrato dal rimettente ad
ulteriore sostegno della denunciata disparità di trattamento - hanno
il potere di emettere nuovi ruoli non solo per gli anni successivi al
2002, ma anche, facoltativamente, per il periodo dal 2000 al 2002,
purchè in quest'ultimo caso l'emissione avvenga in sostituzione dei
ruoli già emessi ed annullati ope legis per effetto del primo
periodo del comma 4. A questo risultato ermeneutico inducono: a) la
collocazione sequenziale dei due periodi che compongono l'intero
comma 4, tale da evidenziare che il secondo periodo presuppone
l'annullamento dei ruoli disposto dal primo periodo; b)
l'attribuzione ai consorzi di bonifica del potere di emettere nuovi
ruoli in base ai «piani di contribuenza previsti dal presente
articolo», cioè dall'art. 16, il quale contempla anche i piani di
contribuenza sostitutivi di quelli sottesi ai ruoli già emessi ed
annullati ope legis (piani approvati in data antecedente al
1° gennaio 2000 e fondati sui bilanci consortili applicabili alla
data di entrata in vigore della legge); c) la natura discrezionale
(attestata dall'avverbio «eventualmente») del potere di emettere
nuovi ruoli, la quale può giustificarsi solo con l'intento del
legislatore di far dipendere l'esercizio di tale potere dalla previa
valutazione della concreta incidenza, nei comprensori consortili,
degli «eventi calamitosi» e presuppone, perciò, l'avvenuto
annullamento ope legis dei vecchi ruoli in dipendenza di tali eventi.
Tale interpretazione logico-sistematica dell'intero articolo 16,
secondo cui i nuovi ruoli possono essere emessi anche in sostituzione
di quelli annullati per effetto del primo periodo del comma 4,
limita, ma non elimina, l'agevolazione prevista dalla norma censurata
in dipendenza degli «eventi calamitosi». I nuovi ruoli comportano pur
sempre, infatti, obblighi contributivi di minore importo, in
applicazione dei nuovi e meno onerosi criteri di calcolo dei
contributi consortili, previsti dai commi 1 e 3 dello stesso art. 16.
Dalla suddetta ricostruzione del quadro normativo discende che
l'art. 16, da un lato, ha fatto venir meno l'obbligo dei consorziati
di pagare i contributi consortili relativi alle annualità dal 2000
al 2002, nel caso in cui questi non siano stati ancora pagati alla
data di entrata in vigore della legge regionale (primo periodo del
comma 4), salva l'eventuale sostituzione delle vecchie cartelle con
altre di importo minore di quello originario (commi 1, 3 e secondo
periodo del comma 4); dall'altro, ha mantenuto ferma l'efficacia dei
ruoli, nel caso in cui questi siano stati già pagati entro tale
data, senza prevedere nè il loro annullamento, con conseguente
ripetibilità di quanto versato, nè la possibilità della loro
sostituzione con ruoli di minore importo. Non sussistendo margini per
una diversa interpretazione, è pertanto corretta la premessa
ermeneutica da cui muove il rimettente nel sollevare la questione.
5.2. - La disciplina posta dalla norma denunciata, così
interpretata, si pone in contrasto con il principio di uguaglianza
evocato dal giudice a quo, perchè esclude l'obbligo di pagare i
predetti contributi consortili e nello stesso tempo,
irragionevolmente, non consente la ripetizione degli stessi
contributi, se pagati entro una certa data (v., per casi analoghi, le
sentenze n. 320 del 2005, n. 416 del 2000 e n. 421 del 1995). La
norma incorre, pertanto, in contraddizione nel qualificare un
versamento non dovuto, se non ancora effettuato, e dovuto, se già
effettuato. Ciò si risolve in una ingiustificata disparità di
trattamento di situazioni omogenee, in quanto ai consorziati che
hanno diligentemente provveduto al sollecito pagamento delle cartelle
esattoriali viene riservato un trattamento deteriore rispetto ai
consorziati che, alla data di entrata in vigore della legge, erano
ancora inadempienti al medesimo obbligo contributivo. È evidente
che, se gli «eventi calamitosi» giustificano, secondo il legislatore
regionale, il venir meno dell'obbligo contributivo, la medesima ratio
deve operare anche al fine di consentire la ripetizione dei
contributi pagati in adempimento dello stesso obbligo.
Nè potrebbe obiettarsi che all'annullamento delle cartelle non
pagate può far seguito, ai sensi del secondo periodo del comma 4 del
citato art. 16, l'emissione di nuovi ruoli da parte dei consorzi di
bonifica, in relazione alle stesse annualità. Al riguardo è agevole
replicare che l'emissione di nuovi ruoli non è affatto imposta dalla
legge regionale - la quale, anzi, la considera come meramente
eventuale - e che comunque tali ruoli, se emessi, debbono essere
conformi ai criteri di contenimento delle spese consortili introdotti
dallo stesso art. 16 della legge n. 4 del 2003 e pertanto debbono
prevedere, come sopra sottolineato, oneri contributivi meno gravosi
di quelli indicati dalle cartelle esattoriali già pagate e calcolati
in base ai previgenti e più onerosi piani di contribuenza. Anche in
tal caso, dunque, la norma censurata crea una disparità di
trattamento di situazioni sostanzialmente uguali, che deve essere
eliminata con una pronuncia dichiarativa dell'illegittimità
costituzionale di detta norma, per violazione dell'art. 3 Cost.,
nella parte in cui non consente ai consorziati di ripetere i
contributi già versati. Di conseguenza, nel caso di emissione di
nuovi ruoli in sostituzione di quelli annullati, i consorziati che,
alla data di entrata in vigore della citata legge regionale, abbiano
già pagato - con riferimento alle stesse zone del comprensorio - le
cartelle relative agli anni dal 2000 al 2002, avranno diritto di
ripetere solo la differenza tra l'importo pagato e quello minore
determinato in base ai suddetti nuovi piani di contribuenza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4,
primo periodo, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e
bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia), nella parte in
cui non prevede la ripetibilità delle somme pagate entro la data di
entrata in vigore della legge, in base alle cartelle esattoriali
relative ai contributi in favore dei consorzi di bonifica per le
annualità 2000, 2001, 2002;
Dichiara la manifesta inammissibilità delle altre questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4, primo periodo,
della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4, sollevate, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Lecce,
sezione distaccata di Nardò, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0513