1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 554 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2005
Ordinanza emessa il 6 maggio 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 novembre 2005) dal tribunale di Modena sul ricorso proposto da Azienda Casa Emilia-Romagna (ACER) della Provincia di Modena Edilizia popolare ed economica - Alloggi assegnati in locazione dagli IACP - Morosita' del conduttore - Facolta' dell'Istituto locatore di avvalersi di uno speciale procedimento di ingiunzione e sfratto - Compressione della tutela processuale dell'assegnatario - Preclusione della possibilita' di sanare la morosita' - Disparita' di trattamento rispetto ai conduttori di private abitazioni - Contraddittorieta' rispetto alla tutela sostanziale accordata alle categorie economicamente bisognose - Richiamo alle sentenze nn. 419/1991 e 203/2003 della Corte costituzionale. - Regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, art. 32. - Costituzione, artt. 3 e 24. (005C1148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2005)

IL TRIBUNALE

Tabellarmente preposto alla trattazione e decisione delle
controversie previste dall'art. 447-bis c.p.c., sul ricorso per
ingiunzione e sfratto (ex art. 32 r.d. 28 aprile 1938, n. 1165)
depositato in data 6 aprile u.s. da parte di Azienda Casa
Emilia-Romagna (ACER) della Provincia di Modena, nei confronti di
Giammona Emanuela e Rejeb Abdelhamid Ben Abdelkade, inquilini di
alloggi di proprietà del Comune di Modena, morosi nel pagamento di
alcune rate del canone di locazione, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 32, r.d. 28 aprile 1938, n. 1165, per
violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
I) L'art. 32 r.d. cit. attribuisce, per ius singularae, agli
Istituti autonomi delle case popolari, «nelle ipotesi di mancato
pagamento di rate di fitto», il diritto di chiedere lo sfratto
dell'inquilino moroso con ricorso da rivolgere al conciliatore, al
pretore o al presidente del tribunale, previa attestazione da parte
del presidente dell'Istituto «della morosità dell'inquilino». Il
terzo comma prevede, poi, che, il giudice, mediante decreto apposto
in calce al ricorso, ingiunga al debitore di pagare, entro il termine
di 40 giorni dalla notificazione, «trascorso il quale, in caso di
inadempienza, si procede allo sfratto».
Preliminarmente, in ordine alla competenza per materia alla
pronunzia dell'ingiunzione in oggetto, sembra richiamabile il
criterio emergente dopo la soppressione dell'ufficio di pretura (di
cui al d.lgs. n. 51/1998), individuabile nell'ufficio del tribunale
in formazione monocratica; esclusa, così, ogni competenza del
giudice di pace.
II) La Corte costituzionale (C. cost. 19 novembre 1991, n. 419)
rigettando l'eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 32,
r.d. n. 1165/1938 sollevata dal Tribunale di Roma con ord. 29 giugno
1990 (est. Lazzaro), ritenuta la non perfetta adeguatezza della
normativa in questione al diritto sociale di abitazione, invece, di
convenire sull'illegittimità costituzionale sollevata della datata
disciplina normativa fornì un'interpretazione costituzionalmente
adeguatrice.
Secondo la Corte, il perseguimento di scopi di pubblico
interesse, da parte degli istituti autonomi, giustificava la
diversità di trattamento normativo e di tutela processuale tra
inquilini di una privata abitazione ed inquilini non abbienti cui
venivano concesse abitazioni a canoni non remunerativi. Dato atto di
ciò, la Corte indirizzato un monito al legislatore affinchè
riformasse la normativa in oggetto «con altra più rispettosa
dell'odierna rilevanza costituzionale del diritto di abitazione»
proponeva per intanto la riferita interpretazione adeguatrice da
sperimentare nell'eventuale fase di opposizione, che l'inquilino
moroso può esperire.
Ebbene, a distanza di oltre dieci anni dal riferito autorevole
«monito» costituzionale al legislatore ordinario per l'adeguamento
della disciplina processuale, la situazione non è stata innovata, di
talchè gli Istituti autonomi case popolari ben possono continuare ad
avvalersi del procedimento speciale di che trattasi (ben s'intende in
alternativa agli strumenti processuali di diritto comune). Pertanto,
sembra più che mai legittimo continuare a dubitare della
legittimità costituzionale della normativa de qua.
Assodato che il rapporto che tramite il procedmento di cui
all'art. 32 cit. l'ente pubblico vuole risolvere ha natura di
locazione (Cass., sez. un., 25 ottobre 1978, n. 4827), v'è da
domandarsi se una diversità di trattamento (ex artt. 3 e 24 Cost.)
tra conduttori privati e conduttori pubblici appaia giustificata,
bastando a validare la procedura in oggetto l'interpretazione
costituzionalmente adeguatrice fornita dalla richiamata pronunzia
costituzionale e riferita al giudizio di opposizione. Secondo la
Corte, in caso di opposizione proposta dal conduttore, «l'esecuzione
sarebbe sospesa non su istanza ma su semplice presentazione dell'atto
introduttivo, per decreto e non con ordinanza e soprattutto quando la
gravità concerne non i motivi ma il caso inteso nella sua
globailta». Diventando necessario, secondo il pensiero della Corte, e
non solo opportuno, per il giudice dell'opposizione, sospendere
l'esecutività del decreto, che, diversamente da quanto avviene nel
procedimento ordinario ex art. 649 c.p.c., diverrebbe in tal caso
ormai ordinaria regola del giudicare.
Questo modo di ragionare, sembra, però, invertire gli elementi
del giudizio (di costituzionalita), che la Corte era stata chiamata a
valutare. In altre parole, prima di fornire una lettura
costituzionalmente adeguata del giudizio di opposizione, successivo
alla pronunzia del decreto d'ingiunzione e sfratto, sarebbe stato
necessario preliminarmente domandarsi se, rebus sic stantibus,
l'inquilino di un alloggio economico popolare abbia la possibilità
di adeguatamente tutelarsi contro il decreto esecutivo di ingiunzione
e sfratto, senza che la pronunzia possa in qualche modo ledere i suoi
diritti di difesa in giudizio.
Ebbene, in forza proprio della previsione dell'art. 32 r.d. cit.,
sembra che quest'ultimo inquilino venga a trovarsi in una condizione
deteriore, rispetto a quella di un conduttore di abitazione privata
(con conseguente lesione dell'art. 3 Cost.) e senza che sussista
un'adeguata giustificazione di tale disparità di trattamento; come
pure, che il medesimo conduttore sconti pure il rischio di neppure
potersi adeguatamente difendere contro il decreto d'ingiunzione e
sfratto, in forza delle considerazioni che dianzi si esporranno.
III) Innanzitutto, ogni altro conduttore moroso nel pagamento dei
canoni, prima di essere sfrattato, ossia prima della pronuncia
dell'ordinanza di convalida, beneficia di congrue garanzie difensive,
peraltro, recentemente potenziate ed accresciute, dopo le riforme
processuali degli anni 90-95.
Lo stesso viene convenuto in giudizio (provocatio ad opponendum)
con citazione per intimazione ad un'udienza che deve essere stata
fissata dal difensore dell'intimante nel rispetto del termine a
comparire di 20 giorni dalla notificazione (art. 660, comma 4,
introdotto dalla legge n. 534/1995), e non più nell'«incivile»
termine di tre giorni (di cui all'art. 313 c.p.c., oggi abrogato);
nè si trova a dovere opporre un decreto, in tal caso, reso inaudita
altera parte, senza previa instaurazione del contraddittorio.
All'udienza del procedimento di sfratto, il convenuto-intimato
ha, poi, la possibilità di opporsi alla domanda del locatore
costituendosi in giudizio con comparsa di risposta e, perciò,
tramite difensore); oppure, può, alternativamente, comparire
personalmente per svolgere, senza bisogno del difensore, ma
personalmente e senza spese, le attività difensive previste dalla
fase speciale per convalida (art. 660, comma 5 e 6, c.p.c.,
introdotti dalla legge n. 534/1995). Viceversa, l'inquilino di casa
popolare ha solo la possibilità di difendersi proponendo opposizione
(evidentemente con ricorso in opposizione a decreto ingiuntivo
tramite il difensore tecnico. Disciplina quest'ultima, a quanto pare,
poco giustificabile (sempre per i denunciati profili) se solo si
consideri che siffatti inquilini, economicamente bisognosi, in quanto
titolari di modesti redditi annui, che proprio in quanto tali sono
assegnatari di immobili costruiti con finanziamenti pubblici e che
beneficiano di canoni sociali, nel breve termine di opposizione (oggi
di 40 giorni dalla notificazione del decreto), difficilmente
potrebbero fruire del patrocinio a spese dello Stato (artt. 119 e
ss., d.P.R. n. 115/2002); in quanto il Consiglio dell'ordine degli
avvocati, chiamato a pronunciarsi sull'istanza di ammissione,
difficilmente avrebbe il tempo di decidere l'ammissione in un così
breve spatium temporis. Ciò che, appunto, determina concretamente,
il rischio, per queste categorie «protette», di non poter
tempestivamente esercitare il diritto costituzionale di difesa in
giudizio sub specie di opposizione al decreto di ingiunzione e
sfratto.
Senza contare, poi, che neppure è data la possibilità
all'inquilino moroso di proporre opposizione tardiva; rimedio
ordinario che, invece, in forza dei principi generali, è, invece,
riconosciuta all'inquilino di abitazione privata (artt. 650 e 668
c.p.c.).
IV) Qualora il conduttore intenda mantenere un atteggiamento
remissivo, di non opposizione alla domanda di rilascio, intendendo
sanare la morosità (banco iudicis, o in un concedendo termine di
grazia: art. 55, legge n. 392/1978 tali facoltà sono riconosciute al
solo conduttore di abitazione privata, non anche all'assegnatarro di
un immobile di edilizia popolare. In questo ultimo caso, mancando una
provocatio ad opponendum da parte sua (ai sensi dell'art. 32 r.d.
cit.), non è tecnicamente configurabile la sanatoria della
morosità, dal momento che la stessa può esplicarsi solo in udienza.
Di recente questa stessa Corte (C. cost. 11 giugno 2003, n. 203),
ha affermato l'inapplicabilità della sanatoria della morosità, ai
sensi dell'art. 55, legge n. 392/1978, alle locazioni di edilizia
residenziale pubblica.
Va, però, considerato che, l'art. 26, lett. b) e c), legge
n. 392/1978, che espressamente escludeva l'applicabilità del titolo
I della legge, e quindi anche dell'art. 5 (e dell'art. 55 della
stessa con esso strettamente collegato), è stato espressamente
abrogato dall'art. 14, legge n. 431/1998.
Pertanto, la limitazione in parola, che da ciò era dato
desumere, dell'applicabilità degli artt. 5 e 55 alle sole locazioni
soggette alla disciplina dell'equo canone e non anche a quelle ad uso
diverso dall'abitazione ed a quelle abitative non soggette all'equo
canone (Cass., sez. un., 28 aprile 1999, n. 272. FI, 1999, I, 1174),
sembra caduta.
La nuova disciplina dettata per le locazioni abitative esclude,
poi, espressamente (art. 1, comma 2, lett. b), legge n. 431/1998)
l'applicazione alle locazioni di edilizia residenziale pubblica di
talune disposizioni previste dalla nuova legge (ex artt. 2, 3, 4, 7,
13), sicchè la regolamentazione di tali rapporti è data dalla
specifica legislazione statuale e regionale di settore.
Tuttavia, la nuova legge (legge n. 431/1998) non vieta
l'applicazione degli artt. 5 e 55, legge n. 392/1978 alle locazioni
di edilizia residenziale pubblica (o ne limita, in qualche modo,
l'applicazione, in forza di alcuna sua disposizione). Nell'ambito
della normativa dettata per nello specifico settore locatizio, gli
arti. 5 e 55, legge cit., hanno acquisito un carattere generale,
sicchè appaiono astrattamente applicabili alla fattispecie della
locazione abitativa senza distinzione alcuna.
È stato, quindi, condivisibilmente, osservato che è
ragionevolmente possibile affermare che l'art. 5 (come pure l'art.
55) della legge n. 392/1978 è norma applicabile a tutte le
fattispecie di locazione abitativa.
In seguito all'abrogazione dell'art. 26 della legge n. 392/1978 e
dell'intero sistema dell'equo canone, l'art. 5 (e quindi anche l'art.
55 della legge) trova(no) quale un'unica limitazione applicativa
nell'intitolazione del titolo I, capo I, che si riferisce alle
«locazioni abitative», senza distinzioni di sorta, tra abitazioni
pubbliche ed abitazioni private.
Va, poi, anche considerato che quest'ultima disposizione, per
effetto della nuova disciplina dell'uso abitativo, sembra acquisire
una nuova e maggiore forza espansiva, essendo stata resa applicabile
anche in fase esecutiva, una volta cessato il contratto di locazione
(art. 6, comma 6, legge n. 431/1998).
A ciò aggiungasi, ancora, un ulteriore significativo argomento
esegetico.
L'art. 1, comma 2, lett. b), legge n. 431/1998, tra le
disposizioni inapplicabili alle locazioni di edilizia residenziale
pubblica, non eccettua, significativamente, l'art. 14 della legge
stessa. Ciò che sembra evidenziare che le disposizioni generali
contenute nel titolo I della legge n. 392/1978 (e non abrogate)
quali, gli artt. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 55), per esclusione,
sono, astrattamente, applicabili anche alle locazioni di immobili
pubblici.
Tra queste previsioni vi sono, appunto, in stretta connessione,
gli artt. 5 e 55, legge n. 392/1978; disposizioni che, perciò, si
applicano anche ai conduttori morosi, assegnatari di immobili di
edilizia residenziale pubblica.
D'altro canto, la mancata previsione di tali modalità di
sanatoria, in tale ultimo caso, risulterebbe lesiva dei diritti dei
conduttori morosi. Siffatta previsione sembra doverosamente da
applicare proprio alle locazioni di edilizia residenziale pubblica,
tenuto conto del fatto che «le condizioni di difficolta» economica
del conduttore moroso (ex art. 55, legge n. 392/1978), in relazione
alla notoria esiguità dei redditi degli assegnatari, potrebbero,
probabilmente, ritenersi sussistenti in re ipsa, senza cioè
necessità di dimostrazione, volta per volta, da parte dell'istante,
come si richiede, invece, nel regime ordinario. L'impossibilità di
far godere a tali conduttori, per definizione economicamente molto
deboli, di un beneficium che, in caso di positiva previsione,
sarebbe, probabilmente, sempre concesso da parte del giudice della
convalida dello sfratto per morosità, rende ancor più manifesta
l'intensa carica di lesività (sotto il profilo della violazione
degli artt. 3 e 24 Cost.) di cui è portatrice la procedura prevista
dall'art. 32 r.d. cit.
La specifica situazione giuridica dedotta in giudizio da parte
dell'ente ricorrente chiarisce, nei fatti, quanto in precedenza è
stato evidenziato.
Nel caso di specie, come risulta dal ricorso di ACER, i
conduttori sono morosi per il mancato pagamento dei canoni locatizi
relativi al periodo luglio 2004-marzo 2005, ammontante a complessivi
Euro 531. Questo significa che il canone mensile, risultante dal
contratto di locazione, è di 66,57 mensili; importo questo che, pur
nella sua oggettiva esiguità, evidentemente, i resistenti non sono
in grado di corrispondere all'ente pubblico, probabilmente per la
situazione di gravissima crisi di liquidità in cui gli stessi
versano.
V) In definitiva, non sembra consentito, senza che l'ordinamento
giuridico entri in contraddizione con sè stesso, garantire una
peculiare tutela di natura sostanziale ai rapporti locatizi,
riguardanti persone economicamente bisognose, che, proprio in ragione
di ciò, possono accedere al «bene casa» a canoni estremamente
agevolati (c.d. canoni sociali) rispetto a quelli di mercato; nel
contempo, però, privando tali persone, in veste di conduttori, di
effettivi strumenti di tutela, sotto il profilo processuale, onde
contrastare la pretesa di rilascio dell'ente assegnatario; ovvero,
ancora, ad essi precludendo la sanatoria della morosità; morosità
verificatasi a causa delle condizioni di gravissima difficoltà
economica in cui gli stessi possono essere incorsi, tanto gravi da
impedire la corresponsione dei normalmente molto esigui canoni
sociali previsti dalla normativa in materia.
In sostanza, per gli evidenziati profili (ex artt. 3 e 24 Cost.),
sembra doveroso dubitare della legittimità costituzionale dell'art.
32 r.d. cit., invocata da ACER.
VI) La questione prospettata, oltre a non essere manifestamente
infondata, per le considerazioni dianzi esposte, risulta essere
rilevante, avendo ACER invocato la tutela offerta dall'art. 32 r.d.
cit., e va, di conseguenza, rimessa al giudizio della Corte
costituzionale, previa sospensione del giudizio d'ingiunzione in
corso.

P. Q. M.
Dispone, pertanto, che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia comunicata ad ACER, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè, ai Presidenti delle due Camere del parlamento, con
successiva trasmissione degli atti alla Corte costituzionale (art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87.
Modena, addì 5 maggio 2005.
Il gudice: Masoni
05C1148