1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 678 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 maggio 1998
N. 678 Ordinanza emessa il 26 maggio 1998 dal pretore di Genova nel procedimento penale a carico di Casazza Giuseppe Giorgio Pena - Violazioni concernenti la pubblicita' dei medicinali per uso umano - Trattamento sanzionatorio - Omessa previsione di graduazione delle sanzioni - Contrasto con i criteri stabiliti dalla legge delega. (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 541, artt. 12 comma 2, comb. disp. (recte: art. 13. comma 2) e 15, comma 1, in relazione alla legge 19 dicembre 1992, n. 489, art. 2, lett. d)). (Cost., art. 76). (098C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-1998)

IL PRETORE
Sull'eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 13,
comma 2 e 15, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 541, in
relazione all'art. 76 della Costituzione, sollevata dalla difesa di
Casazza Giuseppe Giorgio, osserva.
In fatto
Casazza Giuseppe e stato tratto a giudizio di fronte a questo
pretore a seguito di atto di opposizione a decreto penale "per il
reato di cui agli artt. 81 cpv. c.p., 13, comma 2 e 15, comma 1,
d.lgs. n. 541/1992, 201, quinto comma, r.d. n. 1265/1934 perchè,
informatore scientifico per la ditta ''IMO'', con più azioni
esecutive, di un disegno criminoso, effettuava consegne di campioni
gratuiti sulla base di richieste non conformi a quanto previsto dalla
legge: nella fattispecie, tre richieste erano prive di timbro, una
richiesta era priva di firma del medico richiedente e otto richieste
e otto richieste erano prive di data.
In Genova, il 24 febbraio 1996, il 20 febbraio l997; in Bologna il
15 aprile 1997 ed in Mel (Belluno), in Dolo e in Bologna in data
imprecisata".
Risulta dagli atti del fascicolo d'ufficio che venne effettuato un
accertamento presso la ditta "IMO" S.r.l., con sede in Trezzano
(Milano), che produce medicinali omeopatici, ove vennero rinvenute ed
acquisite in copia delle richieste di saggi gratuiti di campioni di
medicinali compilate in modo non conforme a quanto richiesto
dall'art. 13, comma 2, d.lgs. n. 541/1992. Tra di esse vi erano
quelle consegnate dall'imputato, delle quali la prima redatta a
Genova; quindi, ritenuta la competenza di questa a.g., veniva emesso
decreto penale di condanna, cui tempestivamente si opponeva
l'imputato, chiedendo procedersi a giudizio. Le richieste indicate
dal capo d'imputazione sono acquisite al fascicolo d'ufficio in
quanto corpo del reato.
Preliminarmente all'apertura del dibattimento il difensore avanzava
istanza di ammissione all'oblazione e formulava eccezione di
illegittimità costituzionale delle norme citate per violazione
dell'art. 76 della Cost., eccezione cui si associava il p.m.
La questione è rilevante ai fini del decidere: invero l'art. 13,
comma 2, d.lgs. n. 541/1992 statuisce che "i campioni non possono
essere consegnati senza una richiesta scritta, recante data, timbro e
firma del destinatario"; il successivo art. 15, al primo comma
stabilisce che "la violazione delle disposizioni del presente decreto
sulla pubblicità presso gli operatori sanitari, comporta
l'irrogazione delle sanzioni penali previste dall'art. 201 del t.u.
delle leggi sanitarie approvato con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e
successive modifiche".
Infine l'art. 201 da ultimo citato stabilisce che "il
contravventore è punito con l'arresto fino a tre mesi e con
l'ammenda da L. 200.000 a L. 1.000.000".
La legittimità costituzionale della norma sanzionatoria come sopra
ricostruita e dunque rilevante ai fini della decisione di merito,
perchè, in difetto di legittimità della stessa, verrebbe meno la
norma sanzionatoria della condotta illecita che si assume consumata.
Sotto altro profilo la questione di legittimità costituzionale
della norma è rilevante perchè condiziona l'ammissibilità o meno
della richiesta di oblazione avanzata tempestivamente, richiesta allo
stato inammissibile essendo il reato punito con pena detentiva
congiunta alla pena pecuniaria.
Nè infine può essere pronunciata sentenza ex art. 129 c.p.p.,
poichè l'esame delle richieste acquisite agli atti e la stessa
emissione del decreto penale di condanna prova la sussistenza
materiale del fatto, cioè la mancanza, nelle richieste di campioni
gratuiti; delle indicazioni richieste dalla legge.
La questione sollevata inoltre non è manifestamente infondata.
In diritto
Il sistema sanzionatorio di cui si è detto invero trova la sua
origine nella direttiva 92/98/CEE del Consiglio concernente la
pubblicità dei medicinali per uso umano.
In esecuzione di tale direttiva è stata emanata, il 19 dicembre
1992, la legge n. 489 che conferiva al Governo la delega ad emanare i
decreti legislativi occorrenti per darvi attuazione.
L'art. 2 detta i criteri e i principi direttivi generali della
delega legislativa; in parricolare la lett. D) indica le sanzioni
ipotizzabili per le violazioni: "saranno previste, ove necessario per
assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti
legislativi, salve le norme penali vigenti, norme contenenti sanzioni
penali e amministrative per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti stessi, nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a lire
duecento milioni e dell'arresto fino a tre anni, da comminare in via
alternativa o congiunta, e della sanzione amministrativa consistente
nel pagamento di una somma fino a lire duecento milioni; le sanzioni
penali saranno previste solo nei casi in cui le infrazioni alle norme
di attuazione delle direttive ledano interessi generali
dell'ordinamento interno, individuati in base ai criteri ispiratori
degli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689; la pena
dell'ammenda sarà comminata per le infrazioni formali; la pena
dell'arresto e dell'ammenda per le infrazioni che espongono a
pericolo grave o a danno l'interesse protetto.
In esecuzione della delega il governo ha emanato il d.lgs. n.
541/1992, il cui contenuto, per quanto concerne la consegna dei
campioni gratuiti, è quello sopra riferito. Il legislatore delegato
ha di fatto sanzionato in maniera pressocchè identica tutte le
violazioni alla disciplina dettata in materia di pubblicità dei
medicinali per uso umano (unica eccezione è quella prevista
dall'art. 11), poichè agli artt. 6, comma 10 e 15, comma 2, legge
citata ha stabilito che la violazione delle disposizioni del presente
decreto ... comporta l'irrogazione delle sanzioni penali previste
dall'art. 201 t.u.l.s.s., cioè la pena congiunta dell'arresto e
dell'ammenda.
Ad avviso di questo giudice, invece, i legislatore delegante aveva
differenziato, graduandole, le varie ipotesi di contravvenzione e le
relative sanzioni, prevedendo la sola sanzione amministrativa laddove
le violazioni non comportino violazione degli interessi generali
dell'ordinamento interno e ricorrendo alla sanzione penale quando
tali interessi siano violati; di più aveva stabilito che la pena
dell'ammenda fosse prevista per le violazioni formali e quella
congiunta dell'arresto e dell'ammenda potesse essere prevista "per le
azioni che espongono a pericolo grave o a danno l'interesse
protetto".
Appare pertanto necessario stabilire a quale delle categorie
individuate dal legislatore delegante appartenga la violazione
riscontrata nella fattispecie in esame, al fine di individuare quale
fosse la sanzione che avrebbe dovuto essere prevista nelle intenzioni
del legislatore.
Il richiamo agli artt. 34 e 35 della legge n. 689/1981 serve ad
individuare una serie di reati che a suo tempo vennero depenalizzati
ed altri che, al contrario, restarono esclusi dalla depenalizzazione:
la lettura di tali norme consente di ritenere che vennero considerati
fatti di rilevante gravità, e quindi tali da giustificare il
mantenimento della sanzione penale, le violazioni della disciplina di
prevenzione infortuni, le violazioni ambientali. le norme sull'igiene
degli alimenti, alcune norme sulle armi: norme tutte che tutelano lo
svolgimento di attività umane che incidono direttamente sulla
sicurezza dei singoli e della collettività.
Non pare possa esservi dubbio che le norme in materia di
pubblicità dei medicinali rientrino in tale vasta categoria,
tutelando l'interesse generale ad un corretto esercizio di tale
attività, i cui riflessi sulla salute pubblica sono di immediata
evidenza.
Pare dunque non possa essere oggetto di alcuna censura la scelta
del legislatore delegato di sanzionare penalmente le violazioni alle
norme in materia di pubblicità dei medicinali.
Non altrettanto può dirsi per la scelta del tipo di sanzione da
applicare: infatti il legislatore delegante aveva espressamente
previsto da un lato che per le violazioni di tipo formale dovesse
applicarsi la sola ammenda e dall'altro che per le violazioni che
espongono a pericolo grave o a danno l'interesse protetto dovesse
essere prevista la pena congiunta.
Nella fattispecie in esame la violazione alla norma sostanziale
consiste nel difetto di uno dei requisiti della richiesta scritta di
campioni omaggio, requisiti che sono: la data, il timbro e la firma
del destinatario. Tali indicazioni servono ad individuare con
precisione il sanitario che effettua la richiesta, poichè la
sottoscrizione trova conferma nel timbro, che reca il numero di
iscrizione all'Ordine dei medici, e nella data, che individua
temporalmente il momento della richiesta, poichè il comma 3,
dell'art. 13, stabilisce che gli informatori scientifici possono
consegnare solo due campioni a visita.
Si comprende dunque la ratio della norma; pare tuttavia potersi
escudere che la violazione di essa comporti pericolo grave o danno
per l'interesse protetto.
Il d.lgs. n. 541/1992 stabilisce, all'art. 2, che la pubblicità
deve favorire l'uso razionale del medicinale, presentandolo in modo
obiettivo, senza esagerarne le proprietà e senza indurre in inganno
il destinatario.
Questo l'obiettivo espresso della legge: il suo contenuto normativo
riflette questo scopo, indicando quali sono i medicinali per i quali
la pubblicità è consentita, quali possono essere i contenuti di
tale pubblicità; quale la procedura autorizzativa delle singole
pubblicità; quali i modi di pubblicità presso gli operatori
sanitari e i requisiti degli informatori scientifici.
Se questi sono gli scopi della norma non pare possa ragionevolmente
sostenersi che la mancanza di uno dei requisiti indicati dalla legge
sulla richiesta di campioni gratuiti formulata da un medico
all'informatore scientifico costituisca grave pericolo o danno per la
corretta e razionale diffusione dei farmaci, come potrebbe invece
configurarsi laddove venisse violata la norma che fa divieto di
pubblicizzare farmaci che contengano stupefacenti (art. 3, comma 2,
legge citata) o indichi che il medicinale ha ricevuto
un'autorizzazione all'immissione in commercio (art. 5, lett. n);
anche se non sempre la mancanza di uno dei requisiti della richiesta
può dirsi de plano costituire mero errore formale, laddove ad
esempio manchi la sottoscrizione del medico, certo è che essa non
pone in grave pericolo gli interessi tutelati dalle norme.
In effetti il legislatore delegato si è limitato a richiamare
l'applicazione della sanzione penale prevista dall'art. 201
t.u.l.s.s., sia per le violazioni della legge concernenti la
pubblicità presso il pubblico (art. 6, comma 10) sia per quelle
concernenti la pubblicità presso gli operatori sanitari (ad
eccezione della violazione di cui all'art. 11), sanzionandole quindi
tutte con la pena congiunta, ciò in evidente violazione del limite
chiaramente impostogli dalla legge delega, che ben aveva graduato le
possibili violazioni.
Eccedendo i poteri espressamente conferitigli, e sanzionando in
maniera più grave anche fatti che non comportano pericolo grave per
la tutela dell'interesse protetto, il legislatore delegato ha
legiferato al di là dei poteri espressamente conferitigli, e,
pertanto, l'art. 15, comma 1, del decreto legislativo è
incostituzionale per omesso rispetto dei criteri indicati dalla legge
delega e, conseguentemente, per violazione dell'art. 76 della
Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, il pretore di Genova
dichiara non manifestamente infondata e rilevante la questione di
illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 12,
comma 2 e 15, comma 1, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 541, in relazione
all'art. 2, lett. d) della legge 19 dicembre 1992, n. 489 e all'art.
76 della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento penale e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
La presente ordinanza viene notificata mediante lettura in udienza
al p.m. e all'imputato; si ordina che, a cura della cancelleria,
venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.
Genova, addì 26 maggio 1998
Il pretore: Rubini
98C1080