1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 237 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 luglio 2013
Ordinanza del 17 luglio 2013 emessa dal Tribunale di Forli' - sez. distaccata di Cesena nel procedimento civile promosso da Edy Srl contro Emicom Srl in liquidazione. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione della Sezione distaccata di Cesena del Tribunale di Forli' nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto - Contrasto con i principi e criteri direttivi stabiliti dalla norma di delegazione - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1, limitatamente all'inclusione della Sezione distaccata di Cesena del Tribunale di Forli' nell'elenco di cui alla allegata Tabella A. - Costituzione, art. 76; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, commi 2, lett. d) e b). (13C00353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87
la seguente ordinanza nella causa iscritta al n. r.g. 324/12 promossa
da Edy s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica -
elettivamente domiciliata a Cesena in via dell'Arrigoni n. 260 presso
e nello studio dell'avv. Mauro Pieri che la rappresenta e difende
come da procura a margine dell'atto di citazione;
Contro Emicom s.r.l. in liquidazione e in c.p. in persona del
legale rappresentante in carica - elettivamente domiciliata a Cesena
in via Jesi n. 20 presso e nello studio dell'avv. Michela
Alessandrini e rappresentata e difesa dall'avv. Sergio Coccia.
Introduzione.
L'art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 ha
soppresso le sezioni distaccate di cui alla ivi allegata tabella A e
tra esse la Sezione distaccata di Cesena del Tribunale di Forlì.
Deve però dubitarsi che la soppressione della Sezione di Cesena
corrisponda ai criteri direttivi posti dal legislatore delegante
nell'ambito della legge delega 14 settembre 2011, n. 148; con la
conseguenza che il citato art. 1 del decreto legislativo n. 155/12
appare porsi in contrasto con quanto stabilito dall'art. 76 della
Carta costituzionale.
La questione si presenta rilevante nel presente giudizio per la
ragione che, non essendo esaurito il corso del presente giudizio
assegnato alla Sezione di Cesena, in forza delle disposizioni di cui
agli artt. 2, 9 comma 1 e 11 comma 2 del citato decreto legislativo
n. 155/12, l'udienza successiva da fissarsi dopo il 12 settembre
dell'anno corrente non potrebbe essere tenuta presso la sede di
Cesena ove la causa è radicata ma dovrebbe essere tenuta presso la
sede centrale di Forlì del Tribunale.
Illegittimità per violazione dell'art. 1, comma 2, lettere d) e b)
della legge di delega.
L'art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148, al comma 2,
delega in effetti il Governo ad adottare il decreto legislativo,
precisando però che tale delega è attribuita «con l'osservanza dei
seguenti principi e criteri direttivi», e ciò in conformità con la
previsione dell'art. 76 della Costituzione.
Tra i criteri e principi direttivi, il suddetto comma 2 enuncia
alla lettera d): «procedere alla soppressione ovvero alla riduzione
delle sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai
tribunali limitrofi, nel rispetto dei criteri di cui alla lettera
b)».
Deve dunque osservarsi che la potestà delegata comprendeva la
possibilità non solo di sopprimere ma anche di ridurre il numero
delle sezioni distaccate; e comunque che tale potestà non era
attribuita alla mera discrezione del legislatore delegato bensì era
vincolata da precisi criteri, e precisamente, come la suddetta
disposizione enuncia, «nel rispetto dei criteri di cui alla lettera
b)» dello stesso art. 1, comma 2.
Ed allora è bene esaminare quali erano questi criteri di cui
alla lettera b), dell'art. 1, comma 2, legge n. 148/11, ai quali era
subordinata la possibilità di ridurre o sopprimere le Sezioni
distaccate.
Nella predetta lettera b) così enuncia il legislatore delegante:
«ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di territori a
circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici giudiziari
secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto
dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della
specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo
alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della
criminalità organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare
il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane».
Dati alla mano, appare evidente che la soppressione della Sezione
di Cesena e il suo accorpamento al Tribunale di Forlì non rispetta
quattro dei suddetti criteri della legge di delega.
Ossia il legislatore delegato non tiene conto: 1) del numero
degli abitanti; 2) dell'estensione del territorio; 3) dei carichi di
lavoro; 4) delle sopravvenienze.
Quanto al criterio sub 1), occorre premettere il riferimento allo
Statuto della provincia di Forlì - Cesena. A riguardo dell'efficacia
normativa di tale fonte, deve farsi riferimento all'importante
sentenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione n. 12868 del
16 giugno 2005 nella quale, all'esito di una precisa ricostruzione
dei rapporti tra la potestà normativa statale e quella degli enti
locali alla luce degli interventi legislativi più recenti, è stato
chiarito che nell'attuale panorama delle fonti del diritto non può
essere disconosciuto allo statuto dell'ente locale il valore di fonte
autonomamente abilitata per propria competenza a disciplinare
l'organizzazione ed il funzionamento dell'ente locale, nonchè atta a
fondare il successivo sviluppo di tale disciplina mediante fonte
regolamentare, col solo limite costituito dalle disposizioni di legge
ritenute inderogabili.
Orbene, l'art. 7 dello Statuto della provincia di Forlì - Cesena
enuncia la suddivisione del territorio provinciale nei due circondari
di Forlì e di Cesena, spiegando che tale suddivisione è effettuata
«in relazione alla particolare conformazione territoriale e
socio-economica ed al fine di corrispondere alle esigenze economiche,
sociali ed alle tradizioni culturali della comunità locale e per
meglio tutelare le specifiche caratteristiche ambientali,
paesaggistiche e storiche». Nello stesso articolo si enunciano poi i
singoli comuni appartenenti al circondario di Forlì e al circondario
di Cesena.
Quanto sopra chiarisce perciò che il circondario di Cesena
corrisponde non solo ad una classificazione storica, paesaggistica e
culturale, ma è una vera e propria circoscrizione amministrativa
istituita da fonte a ciò abilitata.
A questo punto può trovare piena comprensione la rilevanza del
criterio sub 1), inerente al numero degli abitanti.
Si legge infatti nel sito ufficiale della provincia di
Forli-Cesena: «questa la fotografia demografica al 1° gennaio 2013:
la popolazione residente nella provincia di Forli-Cesena è di
398.162 abitanti (188.357 nel circondario forlivese e 209.805 in
quello cesenate)».
Il circondario di Cesena, che dovrebbe essere soppresso, dunque
comprende un numero di abitanti non solo eguale ma addirittura
superiore di oltre ventimila unità al circondario della sede cui si
intenderebbe accorpare.
Si tratta poi non di una novità dell'ultima ora ma di un dato
consolidato: nel 2009 il circondario di Cesena contava 203.042
abitanti, rispetto ai 184.977 di quello di Forlì, come si evince
sempre dal sito istituzionale dell'ente provincia.
Del tutto evidente è la violazione del criterio considerato
laddove l'unità soppressa supera per utenza potenziale la sede
centrale.
Quanto al criterio sub 2), ossia l'estensione del territorio,
appare sufficiente considerare che, per dati tratti dagli stessi siti
istituzionali dei comuni in questione, il comune di Forlì ha
un'estensione di 228 km quadrati, mentre il comune di Cesena ha
un'estensione di 249,47 km quadrati.
Anche sotto il profilo considerato appare palese la violazione
del criterio attribuito dal legislatore delegante.
Quanto al criterio sub 3), inerente i carichi di lavoro, per
limitarsi al processo civile, dalle statistiche ufficiali del
tribunale si ricava che di totali 5.129 processi pendenti al 31
dicembre 2012 relativamente al contenzioso unificato, presso la
sezione di Cesena pendono ben 2.862 processi, mentre gli altri 2.267
pendono dinanzi al Tribunale di Forlì.
Anche tale dato sottolinea come la soppressione della sezione di
Cesena non corrisponda in alcun modo al criterio oggettivo dei
carichi di lavoro. Ed altrettanto può dirsi anche per il criterio
sub 4), laddove dalle stesse statistiche ora menzionate si ricava un
numero di nuove iscrizioni pari a 1.352 per Cesena e 1.556 per
Forlì. In questo caso la sede centrale ha una prevalenza in
relazione al numero delle iscrizioni, ma è una prevalenza non
preponderante rispetto alla sezione staccata ed è una prevalenza che
è spiegabile con l'attribuzione di talune materie alla esclusiva
cognizione della sede centrale (ad es. le vicende del matrimonio).
I dati sopra considerati mettono in piena luce come il
legislatore delegato, nel sopprimere la sezione di Cesena, abbia
manifestamente violato i principi e criteri direttivi dati dal
legislatore delegante.
A meno infatti di ritenere che i criteri enunciati nella lettera
b) (lettera b come si è già detto richiamata dalla lettera d,
dell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/11) corrispondano a mere
espressioni labiali non aventi un reale contenuto direttivo e di
principio - nel quale caso allora si rileva la violazione sempre
dell'art. 76 Costituzione ma sotto il profilo della illegittimità
della legge delegata derivata dalla illegittimità stessa della legge
di delega per non avere fornito principi e criteri direttivi - la
considerazione dei sopra enunciati principi e criteri direttivi
evidenzia la chiara volontà del legislatore delegante di sopprimere
quelle articolazioni territoriali dei tribunali il cui accorpamento
alla sede centrale sia giustificato sotto il profilo demografico e di
utenza.
Per completezza può aggiungersi che la specificità territoriale
della Sezione di Cesena è ben presente sia al legislatore nazionale,
sia al legislatore locale.
Quanto al primo, si rileva che la legge 6 marzo 1992, n. 252 -
che scorporò la provincia di Rimini dalla provincia fino ad allora
denominata di Forlì - modificò la denominazione della provincia
(art. 1, comma 2) attribuendole appunto la denominazione di
Forli-Cesena.
Non solo, ma, mentre per la provincia Riminese il legislatore
nazionale si espresse chiaramente (art. 2) nel senso di affermare che
il capoluogo era Rimini, non altrettanto fece per la provincia di
Forli-Cesena, per la quale la legge non designò pregiudizialmente
alcun capoluogo (art. 3). Non vi è dunque alcuna preclusione nella
legge statale circa l'attribuzione della qualità di capoluogo al
comune di Forlì.
Tale attribuzione deriva invece da una disposizione dello Statuto
locale (art. 2, comma 1); pienamente legittima sarebbe dunque
un'eventuale modifica di tale Statuto nel senso di attribuire la
qualità di capoluogo sia a Forlì sia a Cesena. Infatti per la legge
statale Cesena non ha una dignità minore di Forlì per assurgere
alla qualità di capoluogo.
Comunque il legislatore locale non ha mancato di riconoscere a
Cesena ragioni di specificita': ciò trova il suo più evidente
riscontro dalla distinzione della provincia nei due circondari di
Forlì e Cesena (art. 7 statuto). E già si è detto che tale norma
giustifica tale istituzione «in relazione alla particolare
conformazione territoriale e socio-economica ed al fine di
corrispondere alle esigenze economiche, sociali ed alle tradizioni
culturali della comunità locale e per meglio tutelare le specifiche
caratteristiche ambientali, paesaggistiche e storiche».
Lo Statuto provinciale poi, pur dopo avere posto la sede della
provincia a Forlì, prevede la possibilità di istituire sedi
distaccate presso i circondari (art. 2, comma 4). E di tale
possibilità Cesena ha ampiamente beneficiato, dal momento che dal
sito istituzionale dell'ente provincia si ricava che presso la sede
di Cesena si trovano i seguenti uffici: circondario di cesena, centro
di protocollazione, ufficio trasporti eccezionali, ufficio politiche
sociali e sanità, ufficio pianificazione territoriale, gestione
patrimonio edilizio, ufficio infrastrutture viarie e gestione strade,
ufficio agricolo di zona cesenate, e sportello U.M.A.. Si tratta di
funzioni non secondarie rispetto alle funzioni che dallo stessa sito
risultano attribuite alla sede di Forlì.
È ancora importante rilevare che l'art. 8, comma 3, lett. a)
dello Statuto attribuisce espressamente al circondario di Cesena
anche l'esercizio di funzioni proprie, non solo delegate ma anche
attribuite.
Rilevanza della questione.
Si ripete ormai tralaticiamente da decenni che i rapporti tra
sede centrale e sezione distaccata non danno luogo a questioni di
competenza ma che si tratta di ripartizione di affari nell'ambito
dello stesso ufficio (v. ad es. Cass. 2 novembre 2010, n. 22278).
Il fatto tuttavia che la sezione distaccata si ponga come luogo
deputato alla trattazione di determinati affari, rispetto alla sede
centrale, evidenzia come essa sezione partecipi alla definizione del
criterio del giudice naturale precostituito per legge.
Tale criterio trova un'esplicita affermazione legislativa
nell'art. 83-ter delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura civile, il quale dà appunto rilievo alla spettanza di
determinati affari alla sezione distaccata per introdurre una
procedura allo scopo di ricondurre alla cognizione di quest'ultima
gli affari di propria competenza.
E dalle decisioni della stessa Corte costituzionale si ricava che
il principio del giudice naturale è leso quando, dopo che la
controversia è insorta, viene effettuata una designazione diversa
anche eventualmente ad opera del legislatore.
Quanto sopra riguarda il giudice naturale precostituito per
legge; senza dimenticare che autorevoli correnti dottrinali
individuano il concetto di giudice naturale anche con riguardo alla
logica della distribuzione territoriale del servizio giustizia.
La presente causa, radicata per legge e secondo la naturale
riferibilità dei suoi elementi presso la sezione di Cesena, sarebbe
sottratta alla cognizione del suo giudice naturale ove la successiva
udienza dovesse essere tenuta a Forlì.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo 7
settembre 2012, n. 155, relativamente alla soppressione della sezione
distaccata di Cesena del Tribunale di Forlì, per contrasto con
l'art. 76 della Costituzione;
Dispone la sospensione, del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone altresì che la presente ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Dispone inoltre che la medesima ordinanza sia comunicata al
Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica;
Dispone infine che sia data comunicazione alle parti.

Cesena, 17 luglio 2013

Il giudice: Barbensi