1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 92 SENTENZA 20 - 22 maggio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Negozio giuridico - Veicoli sottoposti a sequestro, fermo amministrativo e confisca presso le depositerie autorizzate - Compenso per il servizio di custodia - Ius superveniens che impone al custode l'automatico acquisto, a prezzo unilateralmente imposto, dei veicoli e la relativa rivendita e rottamazione, riconoscendogli, con effetto retroattivo, compensi inferiori rispetto a quelli previgenti - Incidenza su situazioni giuridiche ed economiche in itinere - Lesione dello specifico affidamento scaturente da un rapporto convenzionale regolato iure privatorum tra pubblica amministrazione e titolari di aziende di deposito di vetture, secondo una specifica disciplina in ossequio alle quali le parti hanno raggiunto l'accordo e assunto le rispettive obbligazioni - Irragionevolezza di una disciplina che per una generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica pregiudica diritti soggettivi perfetti individuali o collettivi - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326), art. 38, commi 2, 4, 6 e 10. - Costituzione, art. 3 (artt. 41, 42, e 117). (T-130092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 38,
commi 2, 4, 6 e 10, del decreto- legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, promosso dalla Corte d'appello
di Torino nel procedimento vertente tra Catalano Salvatore, nella
qualità di titolare dell'Autocarrozzeria SAGI, ed altri e il
Ministero dell'interno ed altri, con ordinanza del 13 dicembre 2011,
iscritta al n. 133 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione di Catalano Salvatore, nella
qualità di titolare dell'Autocarrozzeria SAGI, e della ASSI
(Associazione soccorritori stradali italiani), nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 aprile 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato Fulvio Lorenzo Monti per Catalano Salvatore,
nella qualità di titolare dell'Autocarrozzeria SAGI, e per la ASSI e
l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 13 dicembre 2011, la Corte d'appello di
Torino ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41, 42 e 117
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dell'art. 38, commi 2, 4, 6 e 10, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre 2003,
n. 326, «nella parte in cui riconosce al custode, con effetto
retroattivo, compensi inferiori rispetto a quelli previgenti».
Premette il giudice rimettente di essere stato investito a
seguito di appello proposto dalla Autocarrozzeria SAGI avverso la
sentenza n. 6945, pronunciata il 22 ottobre 2008 dal Tribunale di
Torino, con la quale era stata respinta la domanda avanzata dal
titolare della stessa autocarrozzeria intesa ad ottenere, da parte
del Ministero dell'interno, della Agenzia del demanio, del Comune di
Torino e del Comune di Settimo Torinese, la liquidazione del compenso
per il servizio di custodia di veicoli sottoposti a sequestro, fermo
amministrativo e confisca, secondo le tariffe concordate con la
Prefettura di Torino e per gli importi quantificati dalla parte
attrice e non riconosciuti, con conseguente asserita violazione degli
accordi tariffari.
Aveva, al riguardo, stabilito il primo giudice che la posizione
assunta dalla Prefettura di Torino doveva ritenersi corretta, in
quanto in linea con il disposto dell'art. 38 del d.l. n. 269 del
2003, la cui ratio era quella di smaltire le giacenze di veicoli di
epoca più risalente e di contenere i costi a carico degli enti
pubblici, attraverso una particolare procedura di alienazione forzata
in capo al depositario, anche ai fini della rottamazione, dei veicoli
in custodia. Disciplina, questa, della quale univoci indici normativi
contrassegnavano la efficacia retroattiva rispetto ai rapporti non
esauriti.
A fronte di tale pronuncia, l'appellante deduceva la
illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 6, del citato d.l.
n. 269 del 2003, sul rilievo che la relativa disciplina avrebbe
introdotto un'irragionevole disparità di trattamento tra coloro che
avevano già conseguito la liquidazione dei compensi in data
antecedente alla entrata in vigore di tale disposizione o avevano
ricevuto in affidamento veicoli in data successiva al 30 settembre
2001, per i quali trovava applicazione la previgente disciplina
dettata dal d.P.R. 29 luglio 1982, n. 571 (Norme per l'attuazione
degli articoli 15, ultimo comma, e 17, penultimo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689, concernente modifiche al sistema penale).
In punto di rilevanza, il giudice a quo segnala come la
controversia non possa essere risolta se non attraverso
l'applicazione delle norme denunciate e, in particolare, del comma 6
del medesimo art. 38. Risulterebbe, infatti, pacifico tra le parti
che la domanda abbia ad oggetto il riconoscimento del compenso
spettante per rapporti di custodia in corso alla data di entrata in
vigore della nuova disciplina e relativi a veicoli che rientrano
nella previsione dettata dal comma 2. Del pari incontroversa sarebbe
la circostanza che, per i rapporti di custodia oggetto di causa,
sussistano i presupposti per dar corso alla procedura straordinaria
di alienazione dei veicoli, anche ai soli fini della rottamazione, ai
titolari del deposito. Si tratterebbe, infatti di una situazione che
si iscrive nella "finestra" temporale determinata, da un lato, dai
rapporti esauriti e liquidati prima della entrata in vigore della
norma e, dall'altro, dai rapporti iniziati dopo il 1° ottobre 2001,
ovvero concernenti veicoli privi degli indicati requisiti di
vetustà, per i quali operano le vecchie tariffe.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice rimettente
sottolinea come non sia revocabile in dubbio la portata retroattiva
della disposizione oggetto di censura: essa è stata, infatti,
introdotta espressamente "in deroga" rispetto alla previgente
disciplina; comporta una decurtazione annua del 20% del compenso,
necessariamente riferito alle annualità maturate alla data di
entrata in vigore della novella; opera per i rapporti di custodia
iniziati prima del 1° ottobre 2001 ed è in connessione con le
procedure di alienazione o rottamazione straordinaria già avviate
dalle Prefetture, ma non ancora concluse alla data di entrata in
vigore del decreto-legge. Tutto ciò sarebbe, d'altra parte, in linea
con la ratio del provvedimento di urgenza, destinato a ridurre, non
solo per il futuro, gli ingenti oneri di custodia per veicoli privi
di valore commerciale residuo.
Al lume della consistente giurisprudenza costituzionale in tema
di limiti della retroattività, sopra i quali l'ordinanza
diffusamente si sofferma, occorrerebbe interrogarsi - ad avviso del
rimettente - su quali siano, nel caso di specie, gli interessi di
rilevanza costituzionale o di particolare pregnanza tali da
giustificare l'efficacia retroattiva della disposizione denunciata.
Sul punto, non potrebbero soccorrere le semplici esigenze di
contenimento della spesa pubblica: per un verso, infatti, si
inciderebbe su diritti già maturati e, sotto altro profilo, il
sacrificio connesso al ripianamento finanziario dovrebbe essere fatto
gravare su tutti i consociati e non su una piccola porzione - tra gli
stessi custodi - individuati secondo parametri casuali: ciò che
genererebbe effetti discriminatori anche sul versante della stessa
portata retroattiva. Inoltre, l'emergenza, cui la norma avrebbe
inteso porre rimedio, non sarebbe imputabile ai custodi ma, semmai,
alla inerzia della amministrazione, che non avrebbe dato tempestivo
corso alle procedure di vendita o di rottamazione dei veicoli, con
evidente pregiudizio dell'affidamento circa il riconoscimento delle
tariffe inizialmente pattuite. Nè, a fronte di tutto ciò, potrebbe
obiettarsi che la contropartita per i custodi sia rappresentata dalla
contestuale alienazione forzosa in loro favore dei veicoli,
trattandosi di beni sostanzialmente privi di valore economico.
Le considerazioni, poi, che potrebbero svolgersi in ordine al
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e di
tutela dell'ambiente, in ragione della natura inquinante dei
materiali custoditi, avrebbero dovuto formare oggetto di una
disciplina a regime.
Si denuncia, infine, un contrasto anche con l'art. 117
[verosimilmente primo comma] Cost., in riferimento all'art. 1 del
Primo Protocollo addizionale della CEDU, in quanto la norma censurata
vulnererebbe il diritto di non essere privati della proprietà se non
per causa di pubblica utilità ed alle condizioni previste dalla
legge nazionale e dai principi generali di diritto internazionale. Il
tutto secondo la interpretazione data a questo principio dalla Corte
di Strasburgo, attenta a rimarcare la necessità, oltre che della
certezza del diritto e della prevedibilità del quadro normativo, di
«trovare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale
della comunità e le esigenze individuali di tutela dei diritti
fondamentali» nonchè di individuare «un ragionevole rapporto di
proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito dalle
misure restrittive della proprieta'».
2. - Si sono costituite in giudizio la parte privata
Autocarrozzeria SAGI e l'interveniente Associazione Soccorritori
Stradali Italiani (ASSI), chiedendo una declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma censurata.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo dichiararsi manifestamente infondata la proposta questione.
Reputa l'Avvocatura che la disciplina in questione rinvenga una
ragionevole causa giustificatrice nella esigenza di risanamento dei
conti pubblici determinata dalla protrazione, di lunga durata, dei
rapporti di custodia di veicoli oggetto di sequestro amministrativo,
nonchè nella ugualmente fondamentale esigenza di eliminare, nei
tempi più rapidi, e comunque non differibili, i veicoli sequestrati
da lunga durata, perchè dannosi per la salubrità dell'ambiente e,
talora, per la salute collettiva.
D'altra parte, la questione sarebbe già stata esaminata e
risolta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5306 del 2007, che
ha ritenuto la normativa in esame frutto di scelte discrezionali del
legislatore, giustificate dalle esigenze innanzi descritte.
4. - In prossimità dell'udienza, la SAGI Autocarrozzeria ha
insistito, con una memoria, nelle già rassegnate conclusioni.
Le esigenze di contenimento della spesa pubblica, poste a
fondamento della normativa censurata, sarebbero state nella specie
accollate esclusivamente all'incolpevole custode e a suo detrimento,
senza la previsione di altrettanto eccezionali e derogatori poteri di
riscossione per sanzioni e spese di trasporto-custodia nei confronti
dei trasgressori.
Nella normativa a regime si inciderebbe, poi, sul piano
strutturale, prendendo in considerazione una nuova categoria di
soggetti "custodi-acquirenti", diversa dai custodi di cui al d.P.R.
n. 571 del 1982, destinati ad essere «individuati con procedure di
evidenza pubblica ed a cui saranno note ex ante le condizioni, i
ricavi per le prestazioni e che godranno infine di un termine
garantito di vigenza del contratto».
La vecchia normativa, d'altra parte, non è stata soppressa ed
anzi essa è oggetto di perdurante applicazione per i veicoli presi
in custodia dal 1° ottobre 2001 e almeno sino a tutto il
gennaio-febbraio 2010. Si determinerebbe, quindi, una ingiustificata
disparità di trattamento tra quanti abbiano ricevuto la liquidazione
del compenso in data antecedente all'entrata in vigore del
provvedimento in questione o abbiano ricevuto in affidamento i
veicoli in data successiva al 30 settembre 2001.
L'intervento legislativo in esame non sarebbe destinato a
incidere sul potere dispositivo di beni o su attività economiche per
finalità di ordine generale ovvero ad eliminare o ridurre normative
di privilegio: al contrario, la portata retroattiva della norma
modificherebbe un rapporto contrattuale per la gestione di un
servizio pubblico esercitato tramite privati e, per di più, a fronte
di inadempienze palesi della pubblica amministrazione. Ne
risulterebbe, pertanto, violato il principio di affidamento, messo in
evidenza in più pronunce di questa Corte.
Sottolineato, poi, come il principio di irretroattività della
legge in riferimento ai rapporti di durata sia stato più volte
affermato anche dalla giurisprudenza di legittimità, la memoria
evidenzia che l'effetto pratico conseguente alla nuova disciplina
consisterebbe nella possibile diversità in ordine ai trattamenti
sanzionatori di identiche violazioni, oltre che nel possibile
"indebito arricchimento" da parte dello Stato ai danni del custode.
Nè, d'altra parte, potrebbe addursi a giustificazione l'attuale
condizione di «dissesto finanziario dello Stato», risalendo la norma
al 2003.
Si sottolinea, inoltre, il contrasto della disposizione
denunciata con il concetto di "alienazione" «quale attività
contrattuale diretta a modificare un rapporto giuridico»: travisando
«la natura stessa del negozio giuridico», sarebbe previsto non di
espropriare qualcosa per finalità di interesse pubblico ma,
addirittura, di vendere forzosamente un bene «che il privato non
vuole acquistare nè per cui ha mai assunto alcun obbligo in tal
senso»; risultando, peraltro, indubitabile che, «nel nostro regime
giuridico, non si possano imporre scelte contrattuali con un
provvedimento amministrativo», fra l'altro modificando in ipotesi
pregressi accordi negoziali.
Sussisterebbe, infine, violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., per lesione del diritto di proprietà, alla luce di varie
pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo e della Corte di
giustizia, secondo gli insegnamenti della giurisprudenza
costituzionale in ordine al valore di tali pronunce.

Considerato in diritto

1. - Chiamata a pronunciarsi in sede di appello - proposto
avverso la sentenza con la quale, in applicazione della disciplina
introdotta dall'art. 38 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, il giudice di primo grado aveva
respinto la domanda formulata dal gestore di una autocarrozzeria
diretta a ottenere la liquidazione del compenso per un servizio di
custodia di veicoli sottoposti a sequestro, fermo amministrativo e
confisca in conformità alle tariffe concordate con la Prefettura di
Torino -, la Corte d'appello di Torino ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 41, 42 e 117 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto del medesimo art.
38, commi 2, 4, 6 e 10, del predetto decreto-legge n. 269 del 2003,
«nella parte in cui riconosce al custode, con effetto retroattivo,
compensi inferiori rispetto a quelli previgenti».
Innovando, infatti, profondamente la disciplina previgente in
materia di compensi da riconoscere ai custodi di veicoli sequestrati,
l'art. 38 denunciato stabilisce, al comma 2, che i veicoli giacenti
presso le depositerie autorizzate a seguito di sequestro e sanzioni
accessorie previste dal codice della strada, o quelli non alienati
per mancanza di acquirenti, «purchè immatricolati per la prima volta
da oltre cinque anni e privi di interesse storico e collezionistico,
comunque custoditi da oltre due anni alla data del 30 settembre 2003,
anche se non confiscati, sono alienati, anche ai soli fini della
rottamazione, mediante cessione al soggetto titolare del deposito.».
Quanto al corrispettivo dell'alienazione, il comma 4 prevede che esso
sia determinato «dalle Amministrazioni procedenti in modo cumulativo
per il totale dei veicoli che ne sono oggetto», tenuto conto di una
serie di elementi e sulla base di un computo delle somme dovute
secondo i criteri di cui al successivo comma 6, «in relazione alle
spese di custodia, nonchè degli eventuali oneri di rottamazione che
possono gravare sul medesimo depositario-acquirente». A proposito di
compensi, il comma 6 stabilisce che, in deroga al previgente sistema
tariffario, al custode viene riconosciuto «un importo complessivo
forfettario, comprensivo del trasporto, calcolato, per ciascuno degli
ultimi dodici mesi di custodia in euro 6,00 per i motoveicoli ed i
ciclomotori, in euro 24,00 per gli autoveicoli ed i rimorchi di massa
complessiva inferiore a 3,5 tonnellate, nonchè per le macchine
agricole ed operatrici, ed in euro 30,00 per gli autoveicoli ed i
rimorchi di massa complessiva superiore a 3,5 tonnellate. Gli importi
sono progressivamente ridotti del venti per cento per ogni ulteriore
anno, o frazione di esso, di custodia del veicolo, salva l'eventuale
intervenuta prescrizione delle somme dovute.». Il comma 10 del
medesimo articolo ne estende, poi, la relativa disciplina anche alle
procedure di alienazione o rottamazione straordinaria che, alla data
di entrata in vigore del decreto siano state avviate dalle singole
prefetture-uffici territoriali del Governo, ove non ancora concluse,
prevedendo che i compensi dei custodi siano determinati ai sensi del
comma 6, «salvo che a livello locale siano state individuate
condizioni di pagamento meno onerose per l'erario».
A parere del giudice a quo, la disciplina impugnata, nella parte
in cui determina effetti retroattivi in peius circa il regime dei
compensi spettanti ai custodi, si porrebbe in contrasto con gli artt.
3, 41 e 42 Cost., in quanto l'emanazione di norme retroattive per il
contenimento della spesa pubblica non può incidere sui diritti
acquisiti, specie quando, come nella specie, il sacrificio economico
non sia imposto a tutti i consociati, ma ad una sola categoria (i
custodi giudiziari), per la quale, fra l'altro, la decurtazione del
compenso di custodia incide solo su una ristretta cerchia,
individuata secondo parametri casuali, quali la titolarità del
rapporto di custodia da almeno due anni prima della entrata in vigore
della norma e relativo a veicoli immatricolati da più di cinque
anni.
Si appaleserebbe, inoltre, un contrasto con l'art. 117
[verosimilmente primo comma] Cost., in riferimento all'art. 1 del
Primo Protocollo addizionale della CEDU, dal momento che tale
disposizione interposta espressamente riconosce il diritto di ogni
persona fisica o giuridica al rispetto dei propri beni ed il diritto,
in particolare, di non essere privata della proprietà se non a causa
di pubblica utilità ed alle condizioni previste dalla legge
nazionale e dai principi generali di diritto internazionale. Diritto
che, nella specie, la portata retroattiva della norma violerebbe, in
quanto sarebbe compromesso il principio di certezza e prevedibilità
del quadro normativo e non raggiunto l'obiettivo di «trovare un
giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della
comunità e le esigenze individuali di tutela dei diritti
fondamentali», individuando «un ragionevole rapporto di
proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito dalle
misure restrittive della proprieta'».
2. - La questione è fondata.
3. - La ratio ispiratrice della disciplina - come si è già
accennato, profondamente innovativa - introdotta dal decreto-legge n.
269 del 2003 risulta dichiaratamente informata all'esigenza - di
primario risalto, in considerazione degli elevati oneri per l'erario
dello Stato - del contenimento delle spese di custodia per i veicoli
assoggettati a misure di fermo o sequestro e successivamente a
confisca, a seguito di infrazioni al codice della strada. L'obiettivo
perseguito è stato quello di ridurre al minimo la protrazione della
custodia onerosa presso terzi dei veicoli sottoposti a misura di
fermo o di sequestro amministrativo: obiettivo che - come puntualizza
la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione -
prevede, a regime, due linee di intervento concorrenti, entrambe
innovative rispetto alla disciplina previgente.
Da un lato, infatti, viene introdotto, a carico dei trasgressori
o dei proprietari dei veicoli sequestrati o fermati, uno specifico
obbligo di diretta custodia del veicolo, prevedendo, nei confronti
dei soggetti che non prestino ottemperanza, una elevata sanzione
amministrativa pecuniaria e la sanzione amministrativa accessoria
della sospensione della patente di guida. Attraverso la
"traslazione", in capo allo stesso contravventore, dell'obbligo di
custodia della vettura sottoposta a fermo o sequestro, il legislatore
si è chiaramente posto in una prospettiva tendenzialmente
"soppressiva" della figura dei "semplici" custodi amministrativi,
giacchè l'intervento di questi è previsto solo come ipotesi
alternativa e residuale.
Dall'altro lato, è previsto, per i casi di rifiuto di assunzione
della custodia del veicolo da parte del proprietario o del
trasgressore, un meccanismo di alienazione coattivo del mezzo, in
favore del soggetto terzo (il depositario), al quale lo stesso deve
essere affidato in custodia. «La ragione di tale intervento - precisa
ancora la relazione - è data dalla necessità di predisporre un
rimedio strutturale ed efficace alle conseguenze derivanti dalla
lunga permanenza dei veicoli in giacenza presso le depositerie, che
si risolve per lo Stato in un'abnorme moltiplicazione dei costi
connessi alla loro gestione».
4. - Le innovazioni che hanno contrassegnato tanto i soggetti
chiamati a svolgere la funzione di custode dei veicoli sottoposti a
provvedimenti amministrativi di fermo, sequestro e poi di confisca,
quanto il peculiare regime che caratterizza lo specifico ruolo dei
"custodi-acquirenti" (la cui individuazione, diritti e attività
hanno formato oggetto di analitica disciplina da parte dell'art.
214-bis del nuovo codice della strada, parimenti introdotto dalla
disposizione oggetto di impugnativa), devono, dunque, essere tenute
presenti agli effetti dell'odierno scrutinio, in una con il segnalato
e rilevante intento economico perseguito dal legislatore, per
misurare se e "quanto" di tale ratio normativa possa essere
pertinentemente evocato per giustificare la particolare disposizione
intertemporale oggetto di censura.
Ebbene, dalla normativa denunciata si evince che: 1) i veicoli
giacenti presso le depositerie o quelli non alienati per mancanza di
acquirenti - purchè a) immatricolati per la prima volta da oltre
cinque anni e privi di interesse storico e collezionistico e b)
comunque custoditi da oltre due anni alla data del 30 settembre 2003,
anche se non confiscati - sono alienati, anche ai soli fini della
rottamazione, mediante cessione al soggetto titolare del deposito; 2)
il corrispettivo della alienazione è determinato dalla
amministrazione - in deroga alle tariffe di cui all'art. 12 del
d.P.R. 29 luglio 1982, n. 571 (Norme per l'attuazione degli articoli
15, ultimo comma, e 17, penultimo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689, concernente modifiche al sistema penale), decreto
emanato per l'attuazione della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) - sulla base dei criteri stabiliti dal
comma 6 in relazione alle spese di custodia nonchè agli oneri di
rottamazione, che possono gravare sul depositario-acquirente; 3) le
procedure di alienazione o rottamazione che, alla data di entrata in
vigore del decreto, non fossero ancora concluse, sono assoggettate
alla relativa disciplina, mentre, quanto ai compensi da riconoscere
ai custodi e non ancora liquidati, si applicano i criteri sanciti dal
comma 6 dell'art. 38, «salvo che a livello locale siano state
individuate condizioni di pagamento meno onerose per l'erario».
Quelli che vengono qui in discorso sono, dunque, rapporti di
custodia che, come puntualizza il giudice a quo, risultano ratione
temporis iscritti in un «regime "intermedio", perchè ricompresi
nella "finestra" temporale rappresentata, da un lato, dai rapporti
già esauriti ed eventualmente non ancora liquidati (sulla base delle
vecchie tariffe) all'entrata in vigore delle modificazioni apportate
dall'art. 38 citato; e, dall'altro, dai rapporti (a loro volta
pendenti alla data di entrata in vigore della legge di riforma)
aventi ad oggetto custodie iniziate dopo il 1° ottobre 2001, ovvero
concernenti veicoli privi dei suddetti requisiti di vetustà
(assoggettati anch'essi alle vecchie tariffe)».
5. - È noto come la giurisprudenza di questa Corte si sia più
volte soffermata sulla legittimità delle norme retroattive, in
genere, e di quelle destinate ad incidere sui rapporti di durata, in
specie; affermando, in sintesi, che non può ritenersi interdetto al
legislatore di emanare disposizioni modificative in senso
sfavorevole, anche se l'oggetto dei rapporti di durata sia costituito
da diritti soggettivi "perfetti": ciò, peraltro, alla condizione che
tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irragionevole,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate su
disposizioni di leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella
sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto (ex multis, sentenza n. 166 del 2012).
Il profilo che qui, tuttavia, viene in risalto è rappresentato
non soltanto da un "generico" affidamento in un quadro normativo dal
quale scaturiscano determinati diritti, ma da quello "specifico"
affidamento in un fascio di situazioni (giuridiche ed economiche)
iscritte in un rapporto convenzionale regolato iure privatorum tra
pubblica amministrazione e titolari di aziende di deposito di
vetture, secondo una specifica disciplina in ossequio alla quale le
parti (entrambe le parti) hanno raggiunto l'accordo e assunto le
rispettive obbligazioni.
L'affidamento appare qui, in altri termini, rivolto non tanto
alle astratte norme regolative del rapporto, o alla relativa loro
"sicurezza", quanto, piuttosto, al concreto contenuto dell'accordo e
dei reciproci e specifici impegni assunti dalle parti al momento
della stipula della convenzione di deposito: impegni sulla cui
falsariga, come accade in ogni ordinaria dinamica contrattuale, si
sono venuti a calibrare i rispettivi oneri di ordine anche economico,
oltre che le corrispondenti aspettative.
È del tutto evidente, infatti, che altro sono la natura e le
dimensioni, anche finanziarie, delle attività che il custode deve
espletare per prelevare e custodire i veicoli assoggettati a misure
di fermo, sequestro o confisca (e rispetto alle quali ha informato
dimensioni, investimenti e in genere l'organizzazione della propria
impresa); altro è l'attività connessa all'automatico acquisto (per
di più, a prezzo unilateralmente "imposto") dei veicoli ed alla
relativa rivendita o rottamazione.
Più che sul piano di una "astratta" ragionevolezza della
volontà normativa, deve, dunque, ragionarsi, ai fini dell'odierno
sindacato, sul terreno della ragionevolezza "complessiva" della
"trasformazione" alla quale sono stati assoggettati i rapporti
negoziali di cui alla disposizione intertemporale denunciata. Ed
appare ovvio che tale ragionevolezza "complessiva" dovrà, a sua
volta, essere apprezzata nel quadro di un altrettanto ragionevole
contemperamento degli interessi - tutti di rango costituzionale,
comunque ancorabili al parametro di cui all'art. 3 Cost. - che
risultano nella specie coinvolti: ad evitare che una generalizzata
esigenza di contenimento della finanza pubblica possa risultare,
sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente, legittimata a
determinare la compromissione di diritti maturati o la lesione di
consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche
collettivi.
6. - Su basi come queste, la disciplina denunciata ha finito per
generare una sorta di novazione, sotto più di un profilo, del
rapporto intercorrente tra le parti: da un lato, il custode, o
depositario, del veicolo è divenuto un acquirente ex lege del
medesimo, con nuovi e diversi obblighi; dall'altro, l'originaria
liquidazione delle somme dovute al custode, secondo le tariffe
previste dall'art. 12 del d.P.R. n. 571 del 1982 (con rinvio anche
agli usi locali), è stata sostituita con il riconoscimento di «un
importo complessivo forfettario», determinato, espressamente «in
deroga», secondo i criteri indicati.
Il rapporto tra depositario e amministrazione è risultato,
così, in itinere, stravolto in alcuni dei suoi elementi essenziali,
al di fuori, peraltro, della previsione di qualsiasi meccanismo di
concertazione o di accordo e, anzi, con l'imposizione di oneri non
previsti nè prevedibili, nè all'origine nè in costanza del
rapporto medesimo; al punto da potersi escludere che, al di là delle
reali intenzioni del legislatore, sia stato operato un effettivo e
adeguato bilanciamento tra le esigenze contrapposte.
Nè può trascurarsi di sottolineare la portata discriminatoria
della norma denunciata anche nel quadro dei rapporti non definiti,
posto che restano assoggettate al previgente sistema (anche
tariffario) situazioni di custodia di veicoli immatricolati in tempi
più recenti o custoditi da meno tempo, mentre vengono, invece,
sottoposti al nuovo regime rapporti di custodia già esauriti ma non
ancora liquidati.
7. - Ebbene, la disposizione retroattiva, specie quando determini
effetti pregiudizievoli rispetto a diritti soggettivi "perfetti" che
trovino la loro base in rapporti di durata di natura contrattuale o
convenzionale - pubbliche o private che siano le parti contraenti -
deve dunque essere assistita da una "causa" normativa adeguata:
intendendosi per tale una funzione della norma che renda
"accettabilmente" penalizzata la posizione del titolare del diritto
compromesso, attraverso "contropartite" intrinseche allo stesso
disegno normativo e che valgano a bilanciare le posizioni delle
parti.
Il che non pare affatto essersi realizzato nel caso di specie,
dal momento che gli interessi dei custodi - assoggettati, ratione
temporis, al nuovo e, per i profili denunciati, pregiudizievole,
regime di rapporti e di determinazione dei relativi compensi -
risultano esser stati compromessi in favore della controparte
pubblica, senza alcun meccanismo di riequilibrio ed in ragione,
esclusivamente, di un risparmio per l'erario, che non può certo
assumere connotati irragionevolmente, lato sensu, "espropriativi".
La riscontrata violazione dell'art. 3 Cost. assorbe gli ulteriori
profili di illegittimità costituzionale denunciati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 38, commi
2, 4, 6 e 10, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI