1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 febbraio 1989
N. 15 Ricorso depositato in cancelleria il 17 febbraio 1989 (della regione Lombardia) Professioni alpine - Analitica legiferazione dello Stato in materia di professione di guida alpina - Prevista costituzione di organi di autogoverno e di autodisciplina (collegi regionali e collegio nazionale) con potesta' di definire e di valutare i requisiti per l'esercizio dell'attivita' professionale, di intervento e di sorveglianza sull'esercizio stesso - Dettagliata regolamentazione in materia di formazione ed aggiornamento professionale Azzeramento della competenza legislativa della regione, peraltro gia' esercitata (legge regionale 2 gennaio 1980, n. 2) e di quella amministrativa, anche in spregio ai principi gia' sanciti con la legge-quadro n. 217/1983. (Legge 2 gennaio 1989, n. 6, nel suo complesso e in subordine: artt. 1 o 25). (Cost., artt. 117 e 118). (089C0152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

Ricorso della regione Lombardia in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana a ciò
autorizzato con delibera di giunta n. 39548 del 7 febbraio 1989,
rappresentato e difeso, giusto mandato a margine, dagli avvocati
prof. Umberto Pototschnig e Vitaliano Lorenzoni, ed elettivamente
domiciliato presso quest'ultimo in Roma, via di Villa Albani n. 8,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 2
gennaio 1989, n. 6, avente ad oggetto "Ordinamento della professione
di guida alpina", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 12
gennaio 1989, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Anteriormente alla legge 2 gennaio 1989, n. 6, che qui viene
impugnata, la disciplina delle guide alpine era stabilita dall'art.
123 del t.u.l.p.s. approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, e dagli
artt. 234 e 235 del relativo regolamento, con i quali si era disposto
che per esercitare il mestiere di guida alpina occorreva munirsi
della licenza del questore. A questi articoli ha fatto seguito - dopo
l'avvento dell'ordinamento regionale - l'art. 19 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, che ha attribuito il rilascio di tale licenza ai
comuni, nell'ambito della cosiddetta polizia amministrativa. Nel 1983
è intervenuta la legge n. 217 del 17 maggio intitolata legge quadro
per il turismo, il cui art. 11 ha demandato alle regioni di accertare
i requisiti per l'esercizio della professione di guida alpina e in
particolare le "adeguate capacità professionali in sede
tecnico-operativa accertate alla stregua dei criteri didattici
elaborati per i vari gradi di professionalità dai competenti enti ed
associazioni nazionali".
Su questa realtà normativa è ora intervenuta la legge 2 gennaio
1989, n. 6, la quale attribuisce (art. 1) "i principi fondamentali
per la legislazione regionale in materia di ordinamento della
professione di guida alpina, anche ai sensi della legge 17 maggio
1983, n. 217". La nuova legge, che contiene 26 articoli e occupa da
sola ben sei pagine della Gazzetta Ufficiale, contiene in realtà una
disciplina analitica del settore, definendo puntualmente l'oggetto
della professione di guida alpina nonchè i suoi due diversi "gradi"
(artt. 2 e 3); istituendo in ogni regione l'albo professionale delle
guide alpine e stabilendo le condizioni necessarie per esservi
iscritto, il diritto dell'iscritto al trasferimento da un albo
all'altro, le modalità per l'abilitazione tecnica all'esercizio
della professione, gli effetti dell'iscrizione all'albo, le possibili
specializzazioni, nonchè i doveri della guida alpina (artt. 4 e 11).
Seguono le norme sull'organizzazione della professione: in ogni
regione viene istituito il colleggio regionale delle guide
alpine-maestri di alpinismo e degli aspiranti guide; di tali collegi
si stabiliscono gli organi, la composizione, le regole di
funzionamento, e analiticamente le funzioni (artt. 13 e 14).
Si istituisce poi il collegio nazionale delle guide alpine, di cui
pure si determinano puntualmente l'organizzazione e le funzioni
(artt. 15 e 16). Si sancisce ancora la possibilità per le regioni di
prevedere la formazione e l'abilitazione di accompagnatori di media
montagna, ma alla tenuta del relativo elenco provvede sempre il
collegio regionale delle guide (artt. 21 e 22). Un apposito articolo,
l'art. 25, riconosce infine alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome la possibilità di definire i programmi dei corsi e
i criteri per le prove d'esame e la composizione delle commissioni
giudicatrici per l'abilitazione tecnica all'esercizio della
professione di guida alpina; ma dispone al tempo stesso che a questo
fine vanno considerati come minimi i programmi ed i criteri stabiliti
ai sensi dell'art. 7, settimo comma, ossia quelli definiti dal
collegio nazionale delle guide e approvati dal Ministro del turismo e
dello spettacolo. Ad altre disposizioni della legge si farà
riferimento in seguito.
Qui preme segnalare immediatamente invece che, così disponendo,
la nuova legge è gravemente invasiva della competenza regionale. Gli
artt. 117 e 118 della Costituzione riconoscono infatti alle regioni
potestà legislativa in materia di "turismo e industria alberghiera"
nonchè in materia di "istruzione artigiana e professionale".
Per quanto riguarda specificamente le guide alpine, la competenza
regionale è stata riconosciuta espressamente dal d.P.R. 4 gennaio
1972, n. 6, il cui art. 1, lett. i), ha trasferito alle regioni, tra
l'altro, le funzioni concernenti "le guide, comprese quelle alpine".
Dal canto suo, poi, la regione Lombardia ha esercitato tale sua
competenza emanando la legge regionale 2 gennaio 1980, n. 2,
intitolata "disciplina dell'esercizio della professione di guida
alpina e aspirante guida". È questa una legge organica che ha
preceduto la legge dello Stato, ma la cui sorte rischia di essere
oggi totalmente compromessa dalla nuova legge statale, che ha un
impianto radicalmente diverso.
A difesa della sua autonomia, la regione Lombardia si vede
costretta pertanto a impugnare la legge n. 6/1989 per i seguenti
motivi;
D I R I T T O
1) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione per quanto
riguarda la competenza regionale in materia di turismo e industria
alberghiera.
Coerentemente con il suo titolo, la legge 2 gennaio 1989, n. 6,
detta l'"ordinamento della professione di guida alpina", ossia una
disciplina organica e compiuta di quella che viene considerata come
una nuova professione: una disciplina dunque che non abbisogna nè
lascia spazi a leggi ulteriori per il suo ordinamento, e che chiama
in causa le regioni, sia a statuto ordinario che a statuto speciale,
solo marginalmente, per aspetti limitatissimi e senza nessun ruolo
"ordinamentale", per un servizio che pure è dichiarato di competenza
regionale (o provinciale).
La competenza legislativa della regione in materia di guide alpine
risulta così quasi totalmente vanificata.
E ciò anche alla luce della legge quadro sul turismo 17 maggio
1983, n. 217, che ha affidato specificamente alle regioni il compito
di accertare i requisiti per l'esercizio delle professioni di guide
alpine (art. 11).
In realtà la legge si autodefinisce come diretta a stabilire "i
principi fondamentali per la legislazione regionale in materia di
ordinamento della professione di guida alpina, anche ai sensi della
legge 17 maggio 1983, n. 217". In questo modo essa ambisce di porsi
sullo stesso piano di quest'ultima, ma in realtà essa è diretta non
a indirizzare, attraverso alcuni "principi fondamentali", l'attività
legislativa regionale, ma piuttosto a sottrarre totalmente la
professione delle guide alpine alla disciplina regionale: come
risulta dal fatto che l'intervento della legge regionale è previsto
soltanto su materie limitatissime e insignificanti, come la
formazione del direttivo nel collegio regionale, secondo una
composizione anch'essa già fissata dalla legge n. 6 (art. 13, quarto
comma).
Proprio per questa sua impostazione generale la legge n. 6/1989
appare dunque costituzionalmente illegittima, nelle parti in cui:
a) eleva l'attività di guida alpina al rango di una
professione autonoma, affidandone l'organizzazione ad appositi
organismi di autodisciplina e di autogoverno della professione, ma in
realtà sottraendo in questo modo tale attività alla potestà
ordinamentale della regione, senza attribuire ad essa i caratteri
veri di una professione (come risulta dal fatto che l'esercizio della
"professione" di guida alpina è dichiarato espressamente "non
incompatibile" con impieghi pubblici o privati, nè con l'esercizio
di altre attività di lavoro autonomo: art. 11, terzo comma); e senza
applicare all'organizzazione predisposta per coloro che svolgono
quell'attività le regole che presiedono a tale organizzazione per le
altre professioni (come risulta dal fatto che è ammessa, per chi
intenda esercitare stabilmente la professione di guida alpina nel
territorio di più regioni, l'iscrizione in più di un albo (art. 4,
secondo comma); e infine costruisce il collegio delle guide alpine di
cui fanno parte "di diritto" tutte le guide della regione e che ha
dunque il carattere di una struttura istituzionalmente pubblica come
un organo rappresentativo di categoria, parasindacale, formato
obbligatoriamente non solo dalle guide "in servizio", ma anche da
quelle "che abbiano cessato l'attività per anzianità o per
invalidita'" (art. 13, secondo comma);
b) contraddice il principio chiaramente affermato dalla legge
quadro per il turismo 17 marzo 1983, n. 217, che riserva alle regioni
di "accertare" i requisiti necessari per l'esercizio della
professione di guida alpina (art. 11): dove per "accertare" si deve
intendere non solo la verifica dei requisti caso per caso, ma
soprattutto e anzitutto la determinazione in via generale di questi
requisiti.Nè varrebbe obiettare che anche la legge n. 6/1989 è una
legge che determina principi fondamentali. È certo infatti che la
legge n. 6/1989 riguarda un segmento molto limitato e settoriale
delle attività turistiche, che la legge dello Stato può sì
riordinare secondo propri criteri, ma che non può regolare in modo
contraddittorio con la disciplina generale delle professioni
turistiche fissata dalla legge quadro a salvaguardia delle competenze
regionali;
c) affida la disciplina e il governo della professione di guida
alpina ad organismi quali sono il collegio regionale e il collegio
nazionale delle guide alpine, di cui il primo sottoposto alla
vigilanza della regione (art. 13, nono comma), il secondo a quella
del Ministro del turismo (art. 15, n. 8): organismi la cui disciplina
si rivela illegittima qualunque sia la collocazione che viene loro
assegnata.
Non si sfugge infatti alla seguente normativa. O tali organismi
sono costruiti come articolazioni dirette od indirette
dell'amministrazione statale, ma in tal caso è di tutta evidenza che
la competenza in materia viene totalmente avocata allo Stato. Oppure
quegli organismi vanno considerati enti o strutture pararegionali, ma
in tal caso le disposizioni che li riguardano, non lasciando che
spazi limitatissimi e irrilevanti all'intervento delle regioni o
delle province autonome, violano necessariamente la competenza di
queste;
d) costituisce non a caso "l'ordinamento della professione di
guida alpina" su due livelli, l'uno regionale, l'altro nazionale: il
che consente di estromettere ancora una volta le regioni
dall'effettivo governo del settore, a vantaggio di una gestione tutta
accentrata del relativo servizio. Al collegio nazionale spetta
infatti decidere sui ricorsi contro i provvedimenti disciplinari
adottati dai collegi regionali, spetta "coordinare l'attività dei
collegi regionali"; spetta "definire i programmi dei corsi ed i
criteri per le prove d'esame di cui al settimo comma dell'art. 7"
ecc. (art. 16);
e) stabilisce il principio che possono ottenere senz'altro
l'iscrizione nell'albo delle guide alpine tutti coloro che siano in
possesso dei requisiti di cui all'art. 5 e che è sempre ammesso il
trasferimento dall'albo di una regione all'albo corrispondente di
altra regione, alla sola condizione che l'interessato abbia la
propria residenza, domicilio o dimora in un comune della regione
medesima (artt. 4, 5 e 6): il che preclude definitivamente alla
singola regione ogni possibilità di fissare requisiti ulteriori e
diversi per l'esercizio della professione di guida alpina nel proprio
territorio, azzerando così anche sotto questo profilo l'autonomia
regionale.
2) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione per quanto
riguarda la competenza regionale in materia di istruzione artigiana e
professionale.
Guardando alla legge n. 6/1989 la regione Lombardia non può
esimersi dal denunciare anche la violazione della propria competenza
anche in materia di "istruzione artigiana e formazione
professionale". L'art. 7 della legge infatti contiene una serie di
disposizioni che disciplinano attività di formazione professionale
ignorando totalmente la competenza in materia delle regioni.
Si prevede invero che l'abilitazione tecnica all'esercizio della
professione in esame si consegue mediante la frequenza degli appositi
corsi teorico-pratici ed il superamento dei relativi esami. Ma si
aggiunge che "i corsi sono organizzati su base regionale (...) dal
rispettivo collegio regionale delle guide"; che essi "sono
organizzati almeno ogni due anni"; che "le commissioni giudicatrici
sono nominate dal direttivo del collegio delle guide che ha
organizzato il corso e sono composte da esperti delle materie
insegnate (...) in possesso del diploma di istruttore di cui
all'ottavo comma"; che "un componente è nominato dal Ministro del
turismo e dello spettacolo nell'ambito di una terna di nomi designati
dalla presidenza del C.A.I."; che "i programmi dei corsi e i criteri
per le prove di esame sono definiti dal direttivo del collegio
nazionale delle guide e approvati dal Ministro"; che "le funzioni di
istruttore tecnico nei corsi sono affidate esclusivamente a guide
(...) che abbiano ottenuto il diploma di istruttore (...) rilasciato
a seguito di appositi corsi organizzati dal collegio nazionale delle
guide".
L'intera organizzazione dei corsi sfugge dunque totalmente alla
potestà di governo delle regioni. Ma oltre al danno, anche la beffa:
il nono comma dell'art. 7 aggiugne infatti che "le spese relative
all'organizzazione dei corsi - di cui si è appunto parlato - sono a
carico delle rispettive regioni nell'ambito dei programmoi regionali
relativi alla formazione professionale". Dunque l'attività è
disciplinata ed organizzata da altri, ma chi deve pagare è la
regione, e ciò pur riconoscendo contestualmente che i corsi in
parola entrano (e devono entrare) a far parte dei programmi regionali
di formazione professionale.
La violazione della competenza regionale non potrebbe essere più
scoperta. Nè basta a correggere tale risultato l'inciso contenuto
nel secondo comma dell'art. 7, dove è scritto che i corsi sono
organizzati dal collegio regionale delle guide "sotto la vigilanza
della regione".
Anzitutto perchè non è dato di vedere in che cosa esattamente
può tradursi questa vigilanza.
In secondo luogo perchè la stessa legge prevede che ciascun
collegio regionale può altresì affidare l'organizzazione dei corsi
al collegio nazionale, ovvero al collegio regionale di altra regione
(terzo comma dell'art. 7). Quando ciò avviene, pare difficile
ammettere che la vigilanza della regione possa estendersi a corsi
organizzati fuori del suo territorio o addirittura da un organismo
che opera a livello nazionale.
Analogo azzeramento della competenza regionale e provinciale viene
dagli artt. 9 e 22. Il primo riserva a sua volta al collegio
regionale delle guide l'intera organizzazione del loro aggiornamento
professionale (senza nuppure prevedere per i relativi corsi la
vigilanza della regione, prevista invece dall'art. 7 per i corsi di
abilitazione). Il secondo stabilisce che i corsi teorico-pratici per
l'abilitazione degli accompagnatori di media montagna siano
organizzati anch'essi dai soli collegi regionali delle guide, sia
pure d'intesa con la regione (quinto comma) e che anche i programmi e
le modalità per lo svolgimento dei corsi e degli esami siano
stabiliti (anche qui "d'intesa con la regione") dal collegio
regionale delle guide.
In questo modo la regione che volesse attivare corsi di questo
tipo non avrebbe altra via per farlo se non quella di raggiungere
l'intesa con il collegio regionale delle guide: con quale rispetto
del suo ruolo di autorità di governo nel settore è facile
immaginare
Sia ben chiaro: la regione ricorrente non intende disconoscere il
prezioso contributo che può venire alle attività di formazione
delle guide alpine dalle organizzazioni di categoria.
È vero anzi il contrario, come già risulta inequivocabilmente
dalla legge regionale Lombardia 2 gennaio 1980, n. 2, che non solo ha
inserito nella commissione per l'esame di aspirante guida alpina
quattro guide designate dalle associazioni professionali di categoria
maggiormente rappresentative e quattro membri designati dal C.A.I.,
ma si è spinta oltre, prevedendo che tra i requisiti per essere
ammessi all'esame di aspirante guida alpina davanti alla apposita
commissione regionale vi sia il superamento di un corso propedeutico
organizzato dal C.A.I. (art. 2) e che il rinnovo triennale della
licenza richieda la frequenza di un corso di aggiornamento ugualmente
organizzato dal C.A.I. (artt. 5 e 6). Prevede altresì la legge
regionale che per l'organizzazione dei corsi, promossi periodicamente
dalla regione, possono essere concessi contributi e che la regione
può effettuare ispezioni e controlli.
In questo modo viene messa a frutto la competenza e l'esperienza
di coloro che praticano l'attività, ma viene al tempo stesso
salvaguardato il ruolo istituzionale e specifico dell'ente pubblico.
Meritevole di censura è anche l'art. 25 della legge impugnata,
nella parte in cui, riferendosi alle sole regioni speciali, esclude
implicitamente dalla relativa previsione le regioni ordinarie.
Vi si dice che "al fine di garantire livelli di preparazione
professionale minimi uniformi sul territorio nazionale, nelle regioni
a statuto speciale e nelle province autonome, dotate di competenza
legislativa primaria in materia di ordinamento della professione di
guida alpina, i programmi dei corsi e i criteri per le prove d'esame
e la composizione delle commissioni esaminatrici per l'abilitazione
tecnica all'esercizio della professione di guida alpina-maestro di
alpinismo o aspirante guida sono definiti dagli organi regionali,
ovvero provinciali, competenti, considerando come minimi i programmi
e i criteri stabiliti ai sensi del settimo comma dell'art. 7".
Il fatto peraltro che questa disposizione riguardi le sole regioni
speciali sta ad indicare che le regioni a statuto ordinario sono
invece soggette totalmente e rigidamente ai programmi dei corsi e ai
criteri di esame fissati dal citato settimo comma dell'art. 7. Dunque
la regione non solo deve uniformarsi pienamente alle disposizioni
della legge, ma deve accettare alla cieca quanto sarà stabilito da
direttivo del collegio nazionale delle guide e approvato dal Ministro
dell turismo e dello spettacolo. Il che sembra davvero incompatibile
nei riguardi di una competenza legislativa della regione ricorrente
che trova i propri limiti solo nei principi fondamentali delle leggi
dello Stato.

P. Q. M.
e con riserva di meglio illustrarli in seguito, la regione Lombardia,
come sopra rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma Corte,
respinta ogni contraria istanza:
dichiari la illegittimità costituzionale dell'intera legge 2
gennaio 1989, n. 2, in relazione agli artt. 117 e 118 della
Costituzione;
in via subordinata dichiari comunque in relazione ai medesimi
articoli, la illegittimità dell'art. 1 della medesima legge, nella
parte in cui definisce le disposizioni della intera legge come
"principi fondamentali per la legislazione regionale", senza
distinguere nè permettere di distinguere tra norme derogabili o non
derogabili dalla legge regionale;
in via ancora più subordinata, dichiari la illegittimità
dell'art. 25 della legge nella parte in cui esclude dalla relativa
previsione le regioni a statuto ordinario.
Milano-Roma, addì 7 febbraio 1989
Avv. prof. Umberto POTOTSCHNIG - Avv. Vitaliano LORENZONI

89C0152