1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1022 SENTENZA 26 ottobre - 9 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Terreno coltivato Diritto dell'espropriando alla cessione volontaria e ad un prezzo non superiore del 50% all'indennita' provvisoriamente determinata - Diritto del coltivatore ad una indennita' aggiuntiva - Importo complessivo dell'indennita' di espropriazione superiore al valore venale del bene espropriato Inapplicabilita' della norma impugnata all'espropriazione di immobili con destinazione edificatoria - Non fondatezza. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 12, primo comma, e 17, secondo comma). (Cost., art. 42, terzo comma) (088C1721) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 17,
secondo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 ("Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle
LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre
1964, n. 847; ed autorizzazioni di spesa per interventi straordinari
nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata"),
promosso con ordinanza emessa il 30 aprile 1987 dal Tribunale di
Milano nel procedimento civile vertente tra Monfrini Massimo ed altri
e il C.I.M.E.P., iscritta al n. 114 del registro ordinanze 1988 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima
serie speciale, dell'anno 1988;
Visti l'atto di costituzione di Monfrini Massimo e del C.I.M.E.P.
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Emilio Romagnoli per Monfrini Massimo e Mario
Viviani per il C.I.M.E.P. e l'Avvocato dello Stato Luigi Sicanolfi
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Milano, con ordinanza 30 aprile 1987 (R.O. n.
114 del 1988), ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
in riferimento all'art. 42, terzo comma, Cost., degli artt. 12, primo
comma (così come mod. dal D.L. 2 maggio 1974, n. 115 e dalla
successiva l. 28 gennaio 1977, n. 10) e 17, secondo comma, della l.
22 ottobre 1971, n. 865, a norma dei quali - rispettivamente - il
proprietario espropriando ha diritto di convenire con l'espropriante
la cessione volontaria degl'immobili per un prezzo non superiore del
50 per cento all'indennità provvisoria determinata ai sensi degli
artt. 16 e 17 e, ove l'espropriazione "attenga ad un terreno
coltivato da fittavolo, mezzadro, colono o compartecipante",
l'espropriante deve corrispondere a costoro un'indennità aggiuntiva
pari a quella spettante al proprietario in base all'art. 16.
L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio promosso da
taluni proprietari d'immobili i quali avevano concordato con
l'espropriante la cessione volontaria dei terreni espropriandi,
ottenendo la maggiorazione prevista dall'art. 12 su detto e
stabilendo che restasse "salvo il conguaglio" di cui alla l n. 385
del 1980, emanata al fine di determinare in via provvisoria le
indennità di espropriazione dopo le declaratorie
d'incostituzionalità contenute nella sentenza 30 gennaio 1980, n. 5.
Detti proprietari chiedevano che, essendo stata dichiarata anche
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 385
del 1980 (sentenza 19 luglio 1983, n. 223), il conguaglio fosse
liquidato secondo i criteri stabiliti dalla l. n. 2395 del 1865, con
la maggiorazione dovuta per la cessione volontaria e ciò anche per
quanto riguardava l'indennità di occupazione.
L'espropriante si era costituito per resistere alla domanda,
deducendo che i terreni avevano una destinazione agricola ed
eccependo che la richiesta degli attori avrebbe comportato il
pagamento di un'indennità superiore al valore venale, tenuto conto
che era dovuto anche l'indennizzo speciale di cui all'art. 17 della
l. n. 865 del 1971.
Il Tribunale di Milano, dopo avere preso atto che i terreni
espropriati, ancorchè non ricompresi nel perimetro urbano, avevano
una destinazione edificatoria e che nè la sentenza n. 5 del 1980 nè
la sentenza n. 223 del 1983 hanno inciso sugli artt. 12 e 17, secondo
comma, della l. n. 865 del 1971, ha affermato che il conguaglio
andrebbe determinato - come richiesto dagli attori - in base ai
criteri stabiliti dalla l. n. 2395 del 1865, con le "maggiorazioni"
previste dai citati artt. 12 (per la cessione volontaria) e 17
(indennità "per i fondi coltivati") correlate ai "parametri previsti
dalla l. n. 2395 del 1865".
Ciò, peraltro, secondo il Tribunale, comporterebbe che dette
"maggiorazioni" rendano l'indennizzo di ammontare di gran lunga
superiore al valore venale del bene espropriato. Ne deriverebbe il
sopravvenuto contrasto degli artt. 12, primo comma e 17, secondo
comma, della l. n. 865 del 1971, nelle parti impugnate, con l'art. 42
Cost. che non consentirebbe d'imporre all'espropriante di pagare
un'indennità di valore superiore al valore di mercato del bene
espropriato.
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
Nell'atto di costituzione si osserva che le declaratorie
d'illegittimità costituzionale pronunciate con le sentenze 30
gennaio 1980, n. 5 e 19 luglio 1983, n. 223 non hanno toccato l'art.
17 della l. n. 865 del 1971 nè direttamente nè di riflesso, in
quanto la commisurazione dell'indennità aggiuntiva, da esso
prevista, ai valori agricoli medi ed astratti, non sarebbe "vulnerata
dalla riconosciuta inadeguatezza degli stessi a costituire legittima
base di determinazione della indennità dovuta al proprietario per
l'espropriazione". Pertanto, detta indennità andrebbe tuttora
calcolata secondo i criteri dettati dalla l. n. 865 del 1971. Ciò,
tuttavia, non renderebbe particolarmente gravosa per l'espropriante
la misura complessiva delle indennità di espropriazione, giacchè,
nella determinazione dell'indennità dovuta al proprietario
espropriato, deve tenersi conto che trattasi di un terreno pur sempre
oggetto di contratti agrari.
3. - Dinanzi a questa Corte si è costituito pure l'espropriante,
chiedendo che la questione sia dichiarata irrilevante o, in
subordine, che gli artt. 12, primo comma e 17, secondo comma della l.
n. 865 del 1971 siano dichiarati costituzionalmente illegittimi "per
la parte in cui prevedono la maggiorazione fino al 50%
dell'indennità di espropriazione calcolata secondo il valore di
mercato, nonchè l'ulteriore corresponsione di un'indennità al
fittavolo, al mezzadro, al colono o al compartecipante che coltivi il
terreno espropriando".
A sostegno dell'irrilevanza della questione l'espropriante ha
allegato - in contrasto con quanto affermato dal Tribunale
nell'ordinanza di rimessione - la natura agricola e non edificatoria
dei terreni espropriati, con la conseguente non riferibilità alla
fattispecie della l. n. 2395 del 1865, essendo restato integralmente
applicabile all'espropriazione dei terreni agricoli - pur dopo la
sentenza n. 5 del 1980 - il regime dettato dalla l. n. 865 del 1971,
come modificata dalla l. n. 10 del 1977.
Si è costituito pure uno dei proprietari esproprati (Monfrini
Massimo), chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
Nelle note da questo depositate si afferma genericamente, in
relazione alla richiesta di una pronuncia d'inammissibilità, che
sussistono dubbi sulla rilevanza della questione sollevata. Nel
merito si deduce che l'indennità aggiuntiva di cui all'art. 17,
secondo comma, della l. n. 865 del 1971 non va liquidata in base alla
l. n. 2395 del 1865 ma secondo i parametri dettati dalla l. n. 865
del 1971, come modificata dalla l. n. 10 del 1977. Si sottolinea
inoltre che questa Corte si è già pronunciata sulla legittimità
costituzionale dell'art. 17, secondo comma, con ordinanza 3 marzo
1988, n. 262, disattenendo la fondatezza di una questione analoga a
quella in esame. Si sostiene, infine, che il legislatore, nella sua
discrezionalità, per il caso di terreni oggetto di contratti agrari,
può legittimamente prevedere indennità di espropriazione che, nel
loro complesso, superino il valore venale dei beni espropriati.
Dinanzi a questa Corte si è costituito anche l'affittuario dei
terreni espropriati (Regazzetti Angelo), proponendo conclusioni e
difese in tutto analoghe a quelle anzidette.
Con successiva memoria l'espropriante ha svolto ulteriori
considerazioni a sostegno dell'irrile vanza delle questioni sollevate
e, in subordine, della illegittimità costituzionale delle norme
impugnate. In particolare, ha rilevato che il Regazzetti non era
parte del giudizio a quo ed ha insistito sul carattere non
edificatorio dei terreni oggetto dell'espropriazione. Ha anche
sostenuto che, se le aree avevano vocazione edificatoria, gli artt.
12 e 17 della l. n. 865 del 1971 non sarebbero stati comunque
applicabili, dovendosi ritenere la fattispecie regolata dalle leggi
n. 2359 del 1865 o n. 2892 del 1885.
Considerato in diritto
1. - In via pregiudiziale va dichiarata l'inammissibilità della
costituzione di Regazzetti Angelo - affittuario dei terreni
espropriati - in quanto egli non era parte nel giudizio a quo, mentre
questa Corte ha costantemente affermato (cfr. da ultimo sentenze 25
febbraio 1988, n. 220; 7 aprile 1988, n. 412; 12 maggio 1988, n. 531)
che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale,
le parti private legittimate a costituirsi sono soltanto quelle che,
al momento dell'emanazione dell'ordinanza di rimessione, avevano la
qualifica di parte nel giudizio a quo.
Ciò si evince dall'art. 25, secondo comma, della l. 11 marzo
1953, n. 87, il quale attribuisce la facoltà di costituirsi nei
giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale alle parti
destinatarie della notificazione dell'ordinanza di rimessione ai
sensi dell'art. 23: parti che sono, appunto, solo le "parti in causa"
del giudizio a quo. Inoltre, gli artt. 23 e 25 della l. 11 marzo
1953, n. 87, nonchè gli artt. 2 e 3 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale - disponendo che
l'ordinanza di rimessione deve essere notificata alle parti del
giudizio a quo, ove non sia stata letta in dibattimento, che la
regolarità della notificazione deve essere controllata dal
Presidente della Corte prima di disporre la pubblicazione
dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale e che dall'ultima
notificazione decorre il termine (perentorio) di venti giorni per la
costituzione - regolano la costituzione delle parti davanti alla
Corte, e gli adempimenti connessi, in modo tale da essere applicabili
solo alle parti del giudizio a quo al momento della emanazione
dell'ordinanza di rimessione. Il che rende manifesta la voluntas
legis di attribuire soltanto a quelle parti la legittimazione a
costituirsi dinanzi alla Corte costituzionale.
2. - Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 12, primo comma (così come mod. dal d.l.
2 maggio 1974, n. 115 e dalla successiva l. 28 gennaio 1977, n. 10) e
17, secondo comma della l. 22 ottobre 1971, n. 865, i quali
prevedono, rispettivamente, che il proprietario espropriando ha
diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria
degl'immobili per un prezzo non superiore del 50 per cento
all'indennità provvisoria determinata ai sensi degli artt. 16 e 17 e
che, ove l'espropriazione riguardi un terreno coltivato da fittavolo,
mezzadro, colono o compartecipante, costretto ad abbandonarlo, a
costui deve essere corrisposta un'indennità aggiuntiva pari a quella
spettante al proprietario a norma dell'art. 16. Tali norme, in quanto
tuttora applicabili alle procedure espropriative di terreni a
destinazione edificatoria, secondo l'ordinanza di rimessione
contrasterebbero con l'art. 42 Cost.: infatti le "maggiorazioni" da
esse previste, dovendo essere calcolate su indennità di
espropriazione da liquidarsi - dopo le declaratorie d'illegittimità
costituzionale pronunciate con le sentenze 30 gennaio 1980, n. 5 e 21
luglio 1983, n. 223 - in base alla l. 25 giugno 1865, n. 2359,
renderebbero l'importo complessivo delle indennità di esproriazione
di gran lunga superiore al valore del bene espropriato.
3. - All'esame di tali questioni vanno premesse le seguenti
considerazioni.
L'art. 16 della l. 22 ottobre 1971, n. 865 (modificato dall'art.
14 della l. 28 gennaio 1977, n. 10) ha previsto l'istituzione di
commissioni provinciali aventi il compito di stabilire (entro il 31
gennaio di ogni anno), nell'ambito delle singole regioni agrarie
delimitate dall'I.S.T.A.T., il valore agricolo medio, per il
precedente anno solare, dei terreni, considerati liberi da vincoli di
contratti agrari, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati.
L'indennità di espropriazione, secondo quanto disposto dai commi
quinto, sesto e settimo di detto art. 16, per le aree esterne ai
centri edificati, doveva essere commisurata al valore agricolo medio
anzi detto, corrispondente al tipo di coltura in atto nell'area di
espropriazione. Per le aree comprese nei centri edificati invece,
l'indennità di espropriazione doveva essere commisurata al valore
agricolo medio della coltura più redditizia tra quelle che, nella
regione agraria in cui ricadeva l'area da espropriare, coprisse una
superficie superiore al 5 per cento di quella coltivata nella regione
agraria stessa, moltiplicata per determinati coefficienti.
Tali criteri di calcolo delle indennità di espropriazione -
originariamente applicabili alle sole espropriazioni d'immobili
disposte per le finalità indicate dall'art. 9 della l. n. 865 del
1971 - furono estesi dalla l. 27 giugno 1974, n. 247 a tutte le
espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o
d'interventi da parte dello Stato, delle Regioni, delle Provincie,
dei Comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non
territoriali.
Questa Corte, peraltro, con la sentenza 30 gennaio 1980, n. 5,
dichiarò l'illegittimità costituzionale dei commi quinto, sesto e
settimo della l. n. 865 del 1971, come modificati dall'art. 14 della
l. n. 10 del 1977, per contrasto con gli artt. 3 e 42 della
Costituzione.
A seguito di tale pronuncia, la l. 29 luglio 1980, n. 385,
stabilì che le indennità di espropriazione, già regolate dalle
disposizioni dichiarate illegittime, fossero provvisoriamente
liquidate secondo i criteri previsti dalla l. n 865 del 1971, come
modificati dalla l. n. 10 del 1977, salvo il conguaglio che sarebbe
stato stabilito da apposita legge, da emanarsi entro un anno (termine
poi prorogato dal d.l. 29 maggio 1982, n. 298, conv. nella l. 29
luglio 1982, n. 481 e dalla l. 23 dicembre 1982, n. 943).
Anche queste norme, però, furono poi dichiarate illegittime
perchè in contrasto con gli artt. 42 e 136 della Costituzione (Corte
cost. 21 luglio 1983, n. 223).
Va infine precisato che, in relazione alle anzi dette declaratorie
d'illegittimità costituzionale, costitusce ormai ius receptum -
secondo quanto emerge dalla successiva giurisprudenza di questa Corte
(sentenza 21 dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984 n. 231) e dal
costante indirizzo della Corte di Cassazione - che esse riguardano
solo i criteri di determinazione delle indennità per le aree con
destinazione edificatoria.
Le norme in discorso sono, pertanto, tuttora applicabili
all'espropriazione di aree con destinazione agricola, in relazione
alle quali non è stato riconosciuto sussistente alcun profilo
d'incostituzionalità, stante il collegamento della liquidazione
dell'indennità con le effettive caratteristiche e con la
destinazione economica del bene.
È parimenti ius receptum che per le aree a destinazione
edificatoria, in conseguenza delle declaratorie d'illegittimità
costituzionale della normativa su riferita, l'indennità deve essere
liquidata - in mancanza di una disciplina sostitutiva delle norme
caducate - sulla base del valore venale o di scambio del bene, ai
sensi dell'art. 39 della l. 25 giugno 1865, n. 2359, che non era
stata abrogata, ma solo derogata dalla l. n. 865 del 1971. In
particolare, l'indennità va liquidata in base alla normativa
generale della l. n. 2359 del 1865 anche riguardo alle espropriazioni
di aree edificabili per l'attuazione di piani di edilizia economica e
popolare, disposte ai sensi della l. n. 865 del 1971: infatti l'art.
39 di quest'ultima legge - che aveva espressamente abrogato le norme
speciali in materia di espropriazione per la realizzazione dei piani
di edilizia residenziale pubblica (art. 12 l. 18 aprile 1962, n. 167,
mod. dall'art. 1 della l. 21 luglio 1965, n. 904), che rendevano
applicabili a tali espropriazioni i criteri d'indennizzo previsti
dall'art. 13 della l. 15 gennaio 1885, n. 2892 - non è stato toccato
dalle su dette declaratorie d'illegittimità costituzionale. Ne
consegue che, per l'abrogazione operata dall'art. 39 cit., anche tali
espropriazioni finiscono con l'essere regolate, quanto ai criteri di
liquidazione delle indennità, dalla disciplina generale della l. n.
2359 del 1865.
4. - Il quadro giurisprudenziale e normativo ora disegnato
consente di precisare il contenuto "attuale" della disciplina della
l. n. 2359 del 1865, per i riflessi che su essa possono esplicare i
relitti ancora vigenti - in tema di espropriazione di aree
edificatorie - della l. n. 865 del 1971 (artt. 12 e 17), che, come si
è già detto, non sono stati caducati dalle ricordate dichiarazioni
di illegittimità costituzionale.
L'indennizzo dell'espropriato, che è costituzionalmente garantito
(art. 42, terzo comma Cost.) e che si configura come presupposto di
legittimità del provvedimento di espropriazione (cfr. art. 48 l. n.
2359 del 1865), deve assumere il carattere di un serio ristoro
(sentt. n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983 citt.); esso si pone, alla
stregua della ripresa di operatività della l. n. 2359 del 1865, come
diritto dell'espropriato al valore venale o di scambio del bene (art.
39 l. n. 2359 cit.).
All'ammontare, in tal senso determinato, va aggiunto, ove
ricorrano le circostanze previste dagli artt. 64 e segg. di questa
legge, l'indennizzo per occupazione temporanea; circostanza che,
secondo un accenno dell'ordinanza di rimessione, sembrerebbe
ricorrere nella fattispecie, ma che non spetta a questa Corte di
acclarare, non essendo, tra l'altro, compresa nelle ipotesi alle
quali si riferiscono le norme sospettate di illegittimità
costituzionale.
5. - Com'è noto, carattere distintivo dell'indennità di
espropriazione, nel sistema "puro" della l. n. 2359 del 1865, è
quello della sua unicità. Anche se sull'immobile coesistano, insieme
con il diritto del proprietario, diritti di altri soggetti (ad es.,
usufrutto, uso, servitù, dominio diretto), l'indennità, nei detti
limiti massimi del valore di scambio, è unica e spetta
esclusivamente al proprietario (art. 27, primo comma). Fa eccezione
l'ipotesi di enfiteusi, nella quale "l'indennità sarà accettata o
pattuita, anzichè dal proprietario, dagli enfiteuti che trovansi in
possesso del fondo" (art. 27, secondo comma).
"Pronunciata l'espropriazione, tutti i diritti anzidetti si
possono far valere non più sul fondo espropriato, ma sull'indennità
che lo rappresenta" (art. 52, secondo comma, l. cit.).
In questa posizione si trovavano originariamente anche i
conduttori degli immobili oggetto di espropriazione, immobili che
l'art. 27 l. n. 2359 del 1865 designa, nel primo comma, come "fondi"
e, nel terzo, come "stabili"; termini che sono manifestamente
comprensivi sia dei beni immobili urbani che di quelli rustici.
La questione, sulla quale è chiamata a decidere la Corte,
comporta che sia esaminata in primo luogo la posizione di questi
soggetti, titolari di rapporti obbligatori insieme con il
proprietario del fondo, del quale sono coltivatori (fittavolo,
mezzadro, colono o compartecipante). La censura di illegittimità,
per violazione del terzo comma dell'art. 42 Cost., si riferisce,
infatti, fra l'altro, al secondo comma dell'art. 17 l. n. 865 del
1971, nel caso in cui intervenga cessione volontaria del fondo;
secondo l'ordinanza di rimessione, se si dovesse riconoscere
all'espropriato un indennizzo pari al valore venale o di scambio,
sulla base del quale deve essere ulteriormente commisurata
l'indennità aggiuntiva attribuita ai sopra detti coltivatori, si
verrebbe a determinare un indennizzo "estremamente superiore al
valore venale del fondo", con la conseguente incostituzionalità
della disciplina.
Chiarita, in generale, l'attuale posizione del proprietario circa
l'indennizzo - ed a parte il problema della maggiorazione ad esso
spettante in base al primo comma degli artt. 12 e 17 l. n. 865 del
1971, in caso di cessione volontaria di fondo edificatorio, che sarà
esaminato in seguito - è da vedere come vi incida la posizione dei
su menzionati titolari di rapporti obbligatori.
È al riguardo tuttora operante l'art. 17, secondo, terzo e quarto
comma della l. n. 865 del 1971, che non è stato toccato dalle più
volte menzionate declaratorie di illegittimità costituzionale.
Da questa norma si ricavano tre principii:
1) il fittavolo, il mezzadro, il colono e il compartecipante,
costretti ad abbandonare il fondo coltivato, sono titolari (cfr.
Corte cost. 3 marzo 1988, n. 262) di uno specifico diritto
all'indennità di espropriazione, il cui contenuto sarà tra poco
precisato;
2) essi sono autonomamente legittimati alla percezione di tale
indennità e all'azione per conseguirla;
3) l'indennità ad essi dovuta è da detrarre da quella
spettante al proprietario (cfr. Corte cost. 12 maggio 1988, n. 530,
anche se relativa a fattispecie normativa regionale), determinata in
base al valore venale del bene espropriato.
La consistenza oggettiva dell'indennizzo dei predetti soggetti è
chiaramente desumibile dall'art. 17 terzo comma l. n. 865 cit.: essa
consiste in una somma pari al valore agricolo medio, indicato dal
primo comma dell'articolo 16 l. n. 865 cit., corrispondente al tipo
di coltura effettivamente praticato, anche se si tratti di aree
comprese nei centri edificati o delimitati come centri storici.
La norma reca un autonomo riferimento al valore agricolo medio,
che le consente di rendere applicabile il criterio anzidetto,
indipendentemente dallo specifico richiamo, che pur contiene,
all'art. 16. Questo richiamo rafforza la validità e l'operatività
del criterio del valore agricolo medio, perchè l'art. 16 è un
precetto rimasto pienamente operante rispetto ai fondi a destinazione
agricola (cfr. Corte cost. 21 dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984,
n. 231 cit.).
Ed è indubbio che un fondo, oggetto di contratto di affitto (come
si verifica nella fattispecie, di cui è causa) o di mezzadria o di
colonia, ecc., è naturaliter agricolo, anche se inerisce ad area a
destinazione edificatoria.
Ha rilevato il Presidente del Consiglio, attraverso l'Avvocatura
generale dello Stato, che della presenza del coltivatore, rilevante
per l'ordinamento, non possa non tenersi conto in sede di
determinazione del valore venale rappresentante l'indennità di
esproprio dovuta al proprietario, posto che la stima non potrebbe,
correttamente, essere riferita ad un terreno "considerato libero da
vincoli di contratti agrari", nel momento stesso in cui, in base alla
legge, l'esistenza del contratto di affitto assume autonoma rilevanza
sul piano giuridico.
Nel riferire tale esatta considerazione, la Corte osserva che se
ne deve spostare l'angolo di incidenza.
Pare più coerente, stante l'autonomia del diritto all'indennizzo
del coltivatore (art. 17, ultimo comma, l. 865 cit.), compiere una
distinta operazione di determinazione di tale indennizzo, calcolato
in base al valore agricolo medio del fondo e dovuto direttamente al
coltivatore, ai sensi del terzo comma di quest'ultima norma, nel
limite massimo del valore venale del fondo stesso.
Si tratta di una precisazione di carattere non soltanto formale,
in quanto risponde meglio alla titolarità del diritto del
coltivatore, sancito dalla norma ora richiamata, titolarità ed
autonomia rispetto all'indennizzo del proprietario, che non sarebbero
poste nella giusta luce qualora il valore agricolo, corrispondente
alla perdita determinata dall'"abbandono del terreno", dovesse essere
affidato ad un'operazione unica, congiunta a quella di determinazione
dell'indennizzo del proprietario. Fermo il valore venale del terreno
come limite massimo complessivo del prezzo dell'operazione
espropriativa, l'autonoma valutazione, entro detto limite, e la
diretta corresponsione al coltivatore della somma corrispondente al
valore agricolo medio, realizzano, per effetto della lettura
congiunta della l. 2359 del 1865 e dell'art. 17 della l. n. 865 del
1971, una deroga al principio innanzi richiamato della unicità
dell'indennizzo.
6. - È tempo di prendere in esame la posizione del proprietario
nell'ipotesi di cessione volontaria; per essa il primo comma
dell'art. 12 della l. n. 865 del 1971 prevede una maggiorazione
dell'indennità "determinata ai sensi dei successivi artt. 16 e 17".
È da premettere che è fuori discussione la vigenza di tutte
queste norme nel caso che si tratti di terreno agricolo; si pone,
invece, il problema della disciplina applicabile nella fattispecie di
terreno edificatorio.
Nel primo caso, infatti, non essendo operanti le dichiarazioni di
illegittimità costituzionale, la normativa della l. n. 865 del 1971
si esplica in tutta la sua pienezza; diversamente si prospetta la
questione nel secondo caso (fondo edificatorio), che contrassegna la
fattispecie in esame.
Anche il giudice a quo, nel formulare la questione, parte dalla
constatazione che la sentenza n. 5 del 1980 non ha dichiarato
illegittimo l'art. 12 della l. n. 865 del 1971.
In mancanza di tale declaratoria, l'ordinanza reputa che la norma
sia tuttora operante, perdendo però l'originario contenuto
precettivo in relazione alla sopravvenuta applicabilità, alle
espropriazioni di aree a destinazione edificatoria, del criterio di
liquidazione dell'indennità di espropriazione costituito dal valore
venale del suolo, secondo la previsione della l. n. 2359 del 1865. A
parere,del giudice a quo, la fattispecie normativa, in precedenza
integrata dal richiamo al disposto dell'art. 16 della stessa l. n.
865 del 1971 per la determinazione dell'indennità sulla quale
calcolare la maggiorazione massima, ora andrebbe integrata col
disposto dell'art. 39 della l. n. 2359 del 1865, il quale commisura
l'indennità al valore venale del bene.
Siffatta strutturazione del quadro normativo va peraltro
disattesa, essendo in contrasto sia con l'interpretazione letterale
che con quella sistematica dell'art. 12 della l. n. 865.
Va preliminarmente rilevato che tale norma, mentre nel suo testo
originario prevedeva che "i proprietari, entro 30 giorni dalla
notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11,
possono convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli
immobili, per un prezzo non superiore del 10 per cento all'indennità
provvisoria", nel testo risultante dalle modificazioni apportate dal
d.l. 2 maggio 1974, n. 115 e dalla l. 28 gennaio 1977, n. 10 dispone
che "il proprietario espropriando, entro trenta giorni dalla
notificazione dell'avviso di cui al quarto comma dell'art. 11, ha
diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria degli
immobili per un prezzo non superiore del 50 per cento dell'indennità
provvisoria, determinata ai sensi degli articoli 16 e 17".
In tale formulazione viene fatto specifico e vincolante richiamo
all'art. 16 quale norma determinativa dei criteri di commisurazione
dell'indennità di riferimento per il calcolo della maggiorazione del
50 per cento. Il testuale, esplicito richiamo all'art. 16 non può
essere sostituito dall'interprete con il riferimento al criterio di
calcolo previsto dall'art. 39 l. n. 2359 del 1865. A differenza di
quanto questa Corte ha affermato circa i terreni agricoli ed alle
ipotesi in cui debba essere preso in considerazione il valore
agricolo del terreno, rispetto alle quali l'art. 16 opera secondo una
normativa che conserva intatta la sua efficacia, per i terreni a
destinazione edificatoria le ricordate dichiarazioni di
incostituzionalità impediscono l'applicabilità di tale disciplina
nell'ipotesi di cessione volontaria, per il computo dell'indennità
aggiuntiva spettante al proprietario. In tal caso, il legislatore,
attraverso il rinvio operato dal primo comma dell'art. 12 l. n. 865,
impone un quantum indennitario secondo la determinazione prevista
nella fattispecie espropriativa tipica dell'art. 16. Venuta meno
questa norma rispetto alla determinazione dell'indennizzo per i
terreni edificatori, viene a cessare, per la mancanza del supporto
della disciplina principale (determinazione dell'indennizzo), il
funzionamento della norma dipendente (maggiorazione di questo stesso
indennizzo in caso di cessione volontaria). Non è da trascurare,
infatti, che l'art. 12 opera in un sistema nel quale l'indennità di
espropriazione dei suoli a destinazione edificatoria viene
determinata in base a criteri del tutto differenziati da quello del
valore venale del bene; una volta inficiato per detti terreni il
criterio determinativo dell'indennizzo, posto dall'art. 16, si priva
automaticamente l'art. 12 di un elemento qualificante del suo
contenuto precludendo il funzionamento del meccanismo, da esso
azionato per determinare la maggiorazione dell'indennizzo stesso.
7. - Da quanto precede, emerge l'inaccettabilità
dell'interpretazione dell'art. 12 sostenuta nell'ordinanza di
rimessione.
Questa Corte ha già dichiarato manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15 della stessa l.
n. 865 del 1971, in quanto tale norma, facendo riferimento per la
determinazione dell'indennità di espropriazione dei terreni con
destinazione edificatoria all'art. 16 - dichiarato costituzionalmente
illegittimo - "non può più trovare applicazione, una volta venuta
meno la norma base alla quale si riferiva" (Corte cost. 11 giugno
1980, n. 84).
La vicenda in esame è del tutto omogenea a questa ora ricordata e
si ispira a un sicuro orientamento della Corte, relativo alla non
operatività di norme strutturalmente e/o funzionalmente collegate,
nel caso di invalidazione di una di esse a seguito della pronuncia di
illegittimità costituzionale (cfr. al riguardo Corte cost. 26 marzo
1980, n. 42; 7 luglio 1976, n. 164).
Va pertanto affermato che l'art. 12, primo comma, della l. n. 865
del 1971 (concernente la cessione volontaria dell'immobile
espropriando) in seguito alle declaratorie d'illegittimità
costituzionale anzidette, non è più applicabile all'espropriazione
d'immobili con destinazione edificatoria, essendo venuto meno un
elemento intrinseco della fattispecie normativa, essenziale al suo
funzionamento.
D'altra parte, in un sistema, nel quale l'indennizzo è
commisurato a valori medi e astratti, avulsi dalla consistenza e
dall'attitudine concreta del bene, la maggiorazione per la cessione
volontaria da parte del proprietario ha una sua peculiare funzione
nel senso che la spinta della valutazione verso valori più vicini a
quelli reali contribuisce ad accelerare l'acquisizione del bene
espropriando.
Riportato, per i terreni edificatori, l'indennizzo al valore
venale o di scambio, siffatta giustificazione perde gran parte del
suo contenuto. Nè è ipotizzabile una maggiorazione che conduca
l'indennizzo al di là del valore venale, nel caso di cessione
volontaria, non soltanto perchè lo impedisce l'art. 42, terzo comma,
Cost., ma anche perchè viene a mancare un interesse del
proprietario, costituzionalmente rilevante. Il proprietario non può,
infatti, pretendere dall'espropriante (normalmente, una pubblica
amministrazione, che deve valutare adeguatamente anche gli aspetti
economici e finanziari dell'operazione: Corte cost. 3 marzo 1988, n.
262 cit.) un prezzo maggiore del valore di scambio del bene in una
vendita tra privati.
Per le ragioni sopra esposte, entrambe le questioni sollevate dal
giudice a quo vanno dichiarate non fondate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 12, primo comma e 17,
secondo comma, della l. 22 ottobre 1971, n. 865 ("Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle
LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre
1964, n. 847; ed autorizzazioni di spesa per interventi straordinari
nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata"),
sollevate dal Tribunale di Milano con ordinanza 30 aprile 1987 (R.O.
n. 114 del 1988), in riferimento al l'art. 42, terzo comma, Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 26 ottobre 1988.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 9 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1721