1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 agosto 1995
N. 24 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 agosto 1995 (della regione Marche) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni - Disciplina minuziosa di ogni aspetto della materia, dai requisiti per l'assegnazione, all'autogestione, ai casi di annullamento e revoca dell'assegnazione, ai criteri per la determinazione dei canoni - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica per l'adozione di criteri analiticamente vincolanti nei confronti dei legislatori regionali. (Deliberazione del CIPE del 13 marzo 1995). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (095C1059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Marche, in
persona del presidente della Giunta regionale dott. Vito D'Ambrosio,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 1966 del 24
luglio 1995, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Gualtiero Rueca in Roma,
largo della Gancia n. 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Guido Bucci di Ancona in data 24 luglio 1995, n. 51387 di
repertorio, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in
relazione alla deliberazione 13 marzo 1995 del C.I.P.E. - Comitato
interministeriale per la programmazione economica, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 1995, e recante "Edilizia
residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione degli
alloggi e per la determinazione dei canoni".
La materia della edilizia residenziale pubblica è di competenza
regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e degli artt. 87
e 93, nonchè dell'art. 22, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Allo
Stato, e precisamente al CIPE, su proposta del C.E.R. - Comitato per
l'edilizia residenziale, spetta il compito di determinare "i criteri
generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni delle
abitazioni di edilizia residenziale pubblica" (art. 2, comma 2, n. 2,
legge 5 agosto 1978, n. 454).
Con la delibera in questa sede contestata il CIPE ha dettato un
nuovo testo dei "criteri generali per le assegnazioni e per la
fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, ai sensi dell'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 457",
interamente sostitutivo del testo annesso alla delibera 19 novembre
1981. La delibera appare volta a dettare criteri interamente
vincolanti per le regioni, le quali, a norma del punto 1
dell'allegato, "si informano ai presenti criteri", mediante una nuova
normativa che "dovrà entrare in vigore entro sei mesi dalla data di
pubblicazione della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale".
I criteri stabiliti appaiono destinati a sovrapporsi,
sostituendoli, a quelli ad oggi determinati, per quanto riguarda la
regione ricorrente, dalla l.r. 3 marzo 1990, n. 9 (cfr. in
particolare gli artt. 10 e 38).
Ora, la impugnata delibera del CIPE non solo non si limita a
fissare "criteri generali", bensì minuziosamente regolamenta ogni
aspetto della materia, dai requisiti per l'assegnazione degli alloggi
(punti 3, 5, 6, 7) alla procedura di assegnazione, all'autogestione,
ai casi di annullamento e revoca dell'assegnazione (punti 4, 9, 10)
ai criteri per la determinazione dei canoni (punto 8).
A quest'ultimo proposito, mentre il punto 11 della precedente
delibera CIPE 19 novembre 1981 prevedeva tre categorie di
assegnatari, articolabili però in molte fasce, a seconda del reddito
del rispettivo nucleo familiare ( A: canone sociale ridotto; B:
canone sociale; C: equo canone) e per i redditi al di sopra del
limite di decadenza prevedeva, per tutto il periodo di permanenza
dell'assegnazione, l'applicazione del canone di cui alla legge n. 392
del 1978 (punto 3, quinto capoverso), la nuova deliberazione riduce
drasticamente l'arco di variabilità del canone configurandolo (salva
la prima fascia dei redditi minimi già fruenti del c.d. "canone
sociale ridotto"), non più come un canone "sociale" commisurato ad
una percentuale dell'equo canone, bensì come "canone di riferimento"
commisurato ad una aliquota del valore catastale dell'immobile,
diversa a seconda che il reddito annuo del nucleo familiare non
superi ovvero superi il limite stabilito per la decadenza. Nel primo
caso il canone è pari al 4,50% del valore catastale dell'immobile, e
la regione può bensì stabilire diverse percentuali, comprese fra il
3 e il 6%, da articolare in non più di tre fasce di reddito, ma
purchè sia garantita l'incidenza media del 4,50%. Nel secondo caso
il canone non deve essere inferiore al 7% del valore catastale
dell'alloggio, ed è graduato in relazione al reddito del nucleo
familiare (punto 8.2).
Solo in via transitoria è consentita l'applicazione, come canone
di riferimento, dell'"equo canone" di cui alla legge n. 392 del 1978,
aumentato o diminuito in misura non superiore al 25%, o aumentato in
misura non inferiore al 50% se il reddito supera il limite di
decadenza (punto 8.3). Per di più la regione dovrà garantire,
nell'assumere le determinazioni di propria competenza, non solo il
pareggio fra costi e ricavi di amministrazione, compresi gli oneri
fiscali e di manutenzione, ma altresì il versamento al fondo per
l'edilizia residenziale pubblica dello 0,50% annuo del valore
catastale del patrimonio gestito, con esclusione dei soli alloggi a
canone sociale (punto 8.6).
I nuovi criteri dovranno essere direttamente applicati dagli enti
gestori a decorrere dal settimo mese successivo alla pubblicazione
della delibera, in assenza di provvedimenti regionali attuativi
(punto 8.7).
In sostanza, l'applicazione dei nuovi criteri comporterebbe forti
aumenti del canone per quasi tutti gli assegnatari con reddito
superiore a quello della fascia A che dà ancora diritto al canone
"sociale".
Rispetto a tali nuovi criteri, estremamente rigidi, la regione
verrebbe a usufruire di ristrettissimi margini residui di manovra,
vedendo così di fatto pressochè vanificata la propria potestà di
disciplinare la materia, sia pure nell'ambito di "criteri generali"
stabiliti dal CIPE. In tal modo la regione, lungi dall'essere
semplicemente limitata nella propria autonomia da criteri generali
fissati in sede nazionale, verrebbe ridotta a mera esecutrice di
dettagliatissimi criteri stabiliti dal CIPE.
Si potrebbe ritenere in verità che i dettagliati criteri fissati
dalla delibera impugnata siano destinati a ricevere integrale e
vincolata applicazione solo in assenza di legislazione regionale,
fermo restando che la legge regionale possa disciplinare la materia
nel solo rispetto dei criteri generali da essa desumibili (e così
del criterio - enunciato nella premessa della delibera - di
"prevedere una più stretta correlazione tra reddito e composizione
del nucleo familiare ai fini dell'accesso all'edilizia residenziale
pubblica": cfr. il primo periodo della motivazione della delibera);
che si debba cioè attribuire alla delibera del CIPE il contenuto di
un atto di indirizzo, vincolante quanto al risultato ma direttamente
applicabile nelle sue specifiche determinazioni solo in assenza di
normativa regionale, e perciò avente carattere di normativa
"suppletiva" e cedevole in parte qua rispetto alla legge regionale.
Potrebbe, fra l'altro, indurre a sostenere tale interpretazione,
quanto meno in tema di criteri per la determinazione dei canoni, la
citata disposizione del punto 8.7. della delibera, secondo cui "in
assenza di provvedimenti regionali attuativi, gli enti gestori
applicano i nuovi canoni, adottando i parametri previsti dal presente
paragrafo, con decorrenza dal settimo mese successivo alla
pubblicazione della presente delibera nella Gazzetta Ufficiale":
previsione dalla quale si dovrebbe desumere che i "parametri" fissati
dalla delibera sono qualcosa di più dei "criteri generali" per la
normativa regionale, ma rappresentano disposizioni suscettibili di
autonoma applicazione, in assenza (ma, appunto, solo in assenza),
della normativa regionale medesima.
Se così dovesse intendersi l'atto impugnato, e se tale
interpretazione venisse confermata autorevolmente dalla Corte, la
regione ricorrente non avrebbe difficoltà ad accettare l'atto
statale di indirizzo, utilizzando in sede di legislazione regionale i
margini di autonomia che ad essa verrebbero, in tale ipotesi,
riconosciuti.
Ma poichè l'accennata interpretazione non appare univocamente
desumibile dall'atto impugnato, che nelle sue premesse, come si è
detto (punto 1 dell'allegato) sembra invece porsi integralmente come
vincolo uniforme per le regioni, la ricorrente ritiene di dover
impugnare con il presente ricorso la delibera medesima, chiedendone
l'annullamento per il caso in cui essa dovesse intendersi come
interamente vincolante nei confronti della legge regionale.
Non pare dubbio, infatti, che la potestà statale di adottare
"criteri generali", esplicandosi in materia che appartiene
incontestabilmente, come si è detto, alla competenza regionale, sia
sotto il titolo dei lavori pubblici di interesse regionale, in cui
rientra l'edilizia residenziale pubblica (artt. 87 e 93 d.P.R. n.
616/1977), sia sotto il titolo dell'assistenza sociale (art. 22,
d.P.R. n. 616/1977), non possa travalicare fino alla statuizione
dettagliata di parametri completamente vincolanti per il legislatore
regionale.
È questo, invece, il risultato cui si perverrebbe attribuendo
efficacia indiscriminata alla delibera impugnata. Essa fissa
analiticamente i limiti di reddito familiare che consentono l'accesso
agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e le modalità per il
loro computo o il loro accertamento (punto 3.1., lett. e, punti 3.2 e
3.3); le condizioni per la decadenza (punto 3.4); le procedure per la
formazione della graduatoria (punto 4); il limite inerente al
rapporto fra superficie dell'alloggio e composizione numerica del
nucleo familiare (punto 6); i requisiti per il subentro nel contratto
nel caso di decesso dell'assegnatario o di scioglimento del vincolo
matrimoniale (punto 7); l'obbligo di prevedere l'autogestione da
parte dell'utenza dei servizi accessori e degli spazi comuni (punto
9); i casi di annullamento o revoca dell'assegnazione (punto 10);
oltre ai già descritti analitici e rigidi parametri per la
determinazione dei canoni (punto 8).
Alcuni degli ambiti disciplinati, come le procedure per le
assegnazioni, i criteri del subentro, le regole per l'autogestione,
sono addirittura del tutto estranei alla competenza demandata allo
Stato dall'art. 2, comma 2, n. 2, della legge n. 457 del 1978
(nonchè dall'art. 88, n. 13, del d.P.R. n. 616 del 1977), che
concerne esclusivamente la determinazione dei "criteri generali per
le assegnazioni e per la fissazione dei canoni delle abitazioni di
edilizia residenziale pubblica".
Ma anche le disposizioni afferenti agli aspetti rientranti in tale
competenza statale, e in particolare quelle sui criteri di
determinazione del canone, appaiono eccessivamente dettagliate, e
tali dunque da travalicare l'ambito dei "criteri generali".
La realtà dell'edilizia residenziale pubblica, del relativo
patrimonio, dell'utenza di tali alloggi, del fabbisogno e delle
relative condizioni sociali ed economiche, è ampiamente
differenziata nelle varie aree del paese. E poichè la gestione, la
manutenzione e l'utilizzazione di tale patrimonio avvengono
nell'ambito delle risorse di pertinenza delle regioni e degli enti
gestori, mentre lo Stato si limita a ripartire risorse per nuovi
investimenti, non sussiste alcuna giustificazione, nemmeno dal punto
di vista della politica istituzionale e finanziaria, perchè lo Stato
possa vincolare così minuziosamente i legislatori regionali nel
disporre la disciplina di questa materia.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte (ove non attribuisca
alle disposizioni di cui alla delibera impugnata efficacia meramente
suppletiva e cedevole rispetto alla legislazione regionale, fermi
solo i criteri generali da essa desumibili) voglia dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso al CIPE, dettare criteri analiticamente
vincolanti nei confronti dei legislatori regionali in tema di
assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, di
determinazione dei relativi canoni, e di altri aspetti della relativa
disciplina; e per l'effetto annullare in parte qua la delibera 13
marzo 1995 del Comitato interministeriale per la programmazione
economica, meglio indicata in epigrafe, per violazione degli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 2
della legge 5 agosto 1978, n. 457, e agli artt. 87, 88, 93 e 22 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Roma, addì 25 luglio 1995
Avv. prof. Valerio ONIDA

95C1059