1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 9 dicembre 2005 dal tribunale di Catania nel procedimento civile promosso da Trovato Santo contro Comune di San Giovanni La Punta Elezioni - Incompatibilita' ed ineleggibilita' - Regione Siciliana - Consiglieri regionali - Prevista incompatibilita' alla carica in caso di sentenza di condanna penale anche non definitiva e in caso di costituzione di parte civile nel procedimento penale del Comune di appartenenza - Ingiustificata deroga alla legislazione statale che limita l'incompatibilita' al solo caso della sentenza penale passata in giudicato - Violazione del diritto all'elettorato passivo - Incidenza sul principio di presunzione di innocenza fino alla sentenza di condanna definitiva. - Legge della Regione Sicilia 24 giugno 1986, n. 31, art. 10, comma 1, n. 4. - Costituzione, artt. 3, 27 e 51. (006C0510) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2006)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza collegiale nel procedimento
civile iscritto al n. 10295/2005 R.G., avente ad oggetto ricorso
avverso delibera di decadenza dalla carica di consigliere comunale,
promosso da Trovato Santo, nato a San Giovanni La Punta il 27 luglio
1959, ed ivi residente in via della Regione n. 256, elettoralmente
domicilato in Catania, via Crociferi n. 60, presso lo studio
dell'avv. prof. Michele Alì, che lo rappresenta e difende per
procura a margine del ricorso introduttivo, attore;
Contro Comune di San Giovanni La Punta, in persona del sindaco
pro tempore, autorizzato a costituirsi in giudizio, giusta determina
sindacale n. 49 del 28 ottobre 2005 e delibera di Giunta municipale
n. 40 del 24 ottobre 2005, elettivamente domicilato in Catania, via
V. Giuffrida n. 37, presso lo studio dell'avv. Andrea Scuderi, che lo
rappresenta e difende per procura a margine della comparsa di
costituzione, convenuto, e con l'intervento del p.m., sede, in
persona del Sostituto Procuratore della Repubblica di Catania di
turno;
All'udienza di discussione del 9 dicembre 2005, udita la
relazione del giudice relatore, sentite le parti, sentito il p.m., il
tribunale dispone la sospensione del procedimento e ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della questione di legittimità costituzionale sollevata con la
presente ordinanza letta in udienza.

Svolgimento del processo

Con ricorso depositato in data 10 ottobre 2005, Trovato Santo
chiedeva a questo tribunale l'annullamento della delibera adottata
dal Consiglio comunale del Comune di San Giovanni La Punta in data 27
luglio 2005, con cui era stata dichiarata la sua decadenza dalla
carica di consigliere comunale del predetto comune, per l'esistenza
di una lite pendente, ai sensi dell'art. 10, n. 4 della legge Reg.
Sic. 24 giugno 1986, n. 31.
Deduceva di essere stato eletto consigliere comunale all'esito
delle elezioni tenutesi in data 15 e 16 maggio 2005 per il rinnovo
del Consiglio comunale di San Giovanni La Punta; deduceva che, con
una prima deliberazione, la n. 3 del 20 giugno 2005, il consiglio
comunale gli aveva contestato la causa d'incompatibilità prevista
dall'art. 10, comma 1, n. 4 della legge Reg. Sic. sopraccitata - sul
presupposto che il comune si era costituito parte civile nel
procedimento penale pendente a carico del Trovato nell'ambito del
quale quest'ultimo era stato condannato dal giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Catania, con sentenza del 13 giugno
2005, per il delitto di abuso d'ufficio aggravato previsto e punito
dall'art. 323 c.p., alla pena di un anno di reclusione, al pagamento
delle spese processuali e di custodia cautelare ed al pagamento di
una provvisionale in favore del comune di Euro 10.000,00, -
intimandogli di versare nelle casse del comune l'importo della
provvisionale al fine di rimuovere la causa d'incompatibilità;
deduceva che, pur avendo richiesto al comune di prendere atto delle
modifiche all'art. 63 decr. legisl. 267/2000 introdotte con
l'art. 3-ter del d.l. 13/2002 conv. con legge 75/2002, e con riserva
di ripetizione, aveva provveduto a versare l'importo della
provvisionale pari ad Euro 10.000,00 oltre accessori; deduceva che,
con successiva delibera n. 9 del 7 luglio 2005, il consiglio comunale
gli aveva nuovamente contestato la causa d'incompatibilità,
rilevando che, ai fini della rimozione della causa di decadenza, il
Trovato avrebbe dovuto versare la somma di Euro 500.000,00 occorrente
all'integrale risarcimento dei danni arrecati al comune; deduceva
che, infine, con deliberazione n. 15 del 27 luglio 2005, il consiglio
comunale aveva dichiarato la sua decadenza dalla carica di
consigliere comunale; deduceva di essere in procinto di appellare la
sentenza del g.u.p. depositata in data 29 agosto 2005; deduceva
l'illegittimità della delibera impugnata, perchè il Consiglio
comunale non aveva tenuto conto della modifica apportata dal
legislatore statale al novero delle cause d'incompatibilità previste
per i consiglieri comunali; deduceva che il legislatore nazionale
aveva circoscritto l'ambito di operatività della causa
d'incompatibilità derivante da «lite pendente», integrando
l'art. 63, comma primo, n. 4 del d.P.R. n. 267/2000 e prevedendo
espressamente che «la lite promossa a seguito di o conseguente a
sentenza di condanna determina l'incompatibilità soltanto in caso di
affermazione di responsabilità con sentenza passata in cosa
giudicata. La costituzione di parte civile nel processo penale non
costituisce causa d'incompatibilità. La presente disposizione si
applica anche ai procedimenti in corso»; deduceva che la disposizione
in esame doveva trovare immediata applicazione anche nel territorio
della Regione Sicilia, perchè avente natura non sostanziale ma
processuale - alla stregua dell'inciso finale, a norma del quale la
disposizione trovava applicazione anche ai processi in corso, - con
conseguente esclusione della potestà legislativa primaria regionale
e sussistenza della riserva statale di legge in materia di
giurisdizione e di norme processuali; eccepiva, in subordine, la
illegittiniità costituzionale dell'art. 10, comma primo, n. 4 della
legge Reg. Sic. n. 31/1986, per violazione degli artt. 3 e 51 Cost.,
data l'ingiustificata disparità di trattamento esistente in ordine
all'accesso alla carica di consigliere comunale tra la disciplina
vigente in Sicilia e quella vigente nel restante territorio
nazionale, non giustificata da alcuna peculiarità; chiedeva, quindi,
l'annullamento della delibera adottata nei suoi confronti dal
Consiglio comunale del comune convenuto, previa eventuale rimessione
degli atti alla Corte costituzionale per la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, comma primo, n. 4 della legge Reg. Sic. n. 31/1986, con
il favore delle spese.
Con provvedimento del 19 ottobre 2005, il Presidente fissava
l'udienza di discussione innanzi al Collegio per il successivo 9
dicembre 2005 assegnando termine al ricorrente per la notifica del
ricorso al comune resistente.
Instauratosi ritualmente il contraddittorio, il Comune di San
Giovanni La Punta si costituiva in giudizio contestando la fondatezza
del ricorso; deduceva l'inapplicabilità dell'art. 63 del decr.
legisl. n. 267/2000, come modificato dall'art. 3 del d.l. n. 13/2002
convertito con la legge n. 75/2002 nel territorio della Regione
Siciliana, data l'esistenza della potestà legislativa esclusiva in
materia elettorale spettante alla Regione Sicilia ai sensi
dell'art. 14 dello statuto; contestava la asserita natura processuale
della norma nazionale invocata dal ricorrente alla quale, al
contrario, doveva attribuirsi natura di norma sostanziale; deduceva
la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
prospettata dal ricorrente, trovando la differente disciplina
normativa nazionale e regionale ragionevole giustificazione
nell'esigenza, particolarmente avvertita nel territorio siciliano a
fronte dei gravi fenomeni di criminalità organizzata e della
strutturale debolezza degli apparati amministrativi regionali, di una
maggiore e più rigorosa tutela degli organi consiliari rispetto a
quelle ragioni di contrasto derivanti dalla pendenza di procedimenti
penali nei quali le amministrazioni locali si siano costituite parti
civili; chiedeva, quindi, il rigetto del ricorso, con vittoria di
spese e compensi.
All'udienza di discussione del 9 dicembre 2005, sentite le parti,
udita la relazione del giudice relatore, sentito il p.m., che ha
chiesto il rigetto del ricorso, il Tribunale ha dato lettura della
seguente ordinanza.

Motivi della decisione

La questione di costituzionalità dell'art. 10, primo comma, n. 4
della legge Reg. Sic. 24 giugno 1986, n. 31 - in rapporto alla
diversa disciplina dettata dal legislatore nazionale nell'art. 63,
primo comma, n. 4 del decr. legisl., 18 agosto 2000, n. 267, come
novellato dall'art. 3-ter del d.l. 22 febbraio 2002, n. 13,
convertito nella legge 24 aprile 2002, n. 75, aventi entrambi ad
oggetto la disciplina dell'incompatibiità per lite pendente dettata
per i consiglieri comunali, rispettivamente, nella Regione Siciliana
e nel restante territorio nazionale - per contrasto con gli artt. 3,
27 e 51 della Costituzione, ad avviso del Collegio, è rilevante ai
fini della decisione e non appare manifestamente infondata.
Per quanto attiene alla rilevanza della questione nel
procedimento in esame, osserva il tribunale che, in punto di fatto,
è documentalmente provato ed è incontroverso inter partes che il
ricorrente - eletto alla carica di consigliere comunale all'esito
delle elezioni tenutesi in data 15 e 16 giugno 2005 per l'elezione
del Consiglio comunale del comune di San Giovanni La Punta - è stato
dichiarato decaduto dalla carica con delibera del Consiglio comunale
n. 15, adottata in data 27 luglio 2005, sul rilievo dell'esistenza
della causa d'incompatibilità prevista dall'art. 10, primo comma,
n. 4, legge reg. Sic. n. 31/1986, e cioè per l'esistenza di una lite
pendente tra il Trovato ed il comune.
Ciò, in quanto il Comune di San Giovanni La Punta si è
costituito parte civile nel procedimento penale instaurato a carico
del Trovato e definito in primo grado con la sentenza emessa in data
13 giugno 2005 dal G.u.p. del tribunale di Catania e depositata in
data 29 agosto 2005, con cui il ricorrente è stato condannato per il
reato previsto e punito dall'art. 323 c.p. ed al pagamento di una
provvisionale in favore del comune resistente parte civile.
È, altresì, incontroverso tra le parti che il Trovato ha
proposto appello avverso la suddetta sentenza penale, sicchè il
procedimento penale a carico del ricorrente è tutt'ora in corso e
non si è formato il giudicato penale.
Ciò premesso, va, innanzitutto, osservato che, nel caso in
esame, la delibera adottata dal comune resistente appare corretta e
legittimamente emessa, alla stregua del disposto di cui all'art. 10,
primo comma, n. 4, della legge Reg. Sic. n. 31/1986 - secondo cui non
può ricoprire la carica di consigliere provinciale, comunale o di
quartiere colui che ha lite pendente, in quanto parte in un
procedimento civile o amministrativo rispettivamente con la provincia
o con il comune - sussistendo la causa d'incompatibilità per «lite
pendente» con l'ente d'appartenenza in capo al Trovato, così come
contemplata dalla disciplina normativa regionale sopraccitata, che è
l'unica norma applicabile alla fattispecie in esame.
Com'è noto, invero, la competenza normativa della Regione
Siciliana, in materia di requisiti d'accesso alle cariche elettorali
e di incompatibiità elettorali dei consiglieri comunali e
provinciali, costituisce espressione di una potestà normativa
primaria, ai sensi dell'art. 15 dello statuto, sicchè la materia in
esame è riservata alla competenza normativa esclusiva della Regione
Sicilia, ed in Sicilia non può trovare applicazione la normativa
statale.
L'unica fonte normativa applicabile alla materia in esame
nell'ambito della Regione Siciliana è, pertanto, quella regionale
posta a base della delibera impugnata, e non già la normativa
nazionale contenuta nell'art. 63, d.P.R. 267/2000, invocata dal
ricorrente, che disciplina la materia delle incompatibilità
elettorali nel restante territorio nazionale e costituisce,
all'evidenza, norma materiale e non già norma di carattere
processuale come tale riservata alla competenza normativa statale.
Contrariamente all'assunto del ricorrente, infatti, non può in
alcun modo attribuirsi natura di norma processuale all'art. 63, primo
comma, n. 4, del decr. legisl. n. 267/2000, atteso che, come
correttamente osservato dal comune resistente, la definizione ed
individuazione delle cause d'incompatibilità elettorali è
ontologicamente riferita al contenuto ed alle limitazioni dei diritti
elettorali passivi, mentre l'inciso contenuto nell'ultima parte
dell'articolo in esame - secondo cui «la presente disposizione si
applica anche ai procedimenti in corso» - è evidentemente destinato
a regolare esclusivamente l'efficacia nel tempo della legge statale,
senza incidere minimamente sulla natura sostanziale della norma di
cui si limita a disciplinare la retroattività.
È, altresì, opportuno rilevare che - secondo l'orientamento
consolidato della giurisprudenza, sia di merito sia di legittimità,
formatasi in relazione alla causa d'incompatibilità per lite
pendente di cui all'art. 10, n. 4, legge Reg. Sic. n. 31/1986, ed a
quella di contenuto analogo, contemplata dal legislatore statale alla
stregua della previgente formulazione dell'art. 63 del decr. legisl.
n. 267/2000 - nel concetto di «lite pendente» rientra anche la
costituzione di parte civile dell'ente pubblico in un procedimento
penale pendente nei confronti dell'eletto, atteso che l'azione civile
esercitata in sede penale ha, comunque, natura di azione civile non
diversa da quella proposta sin dall'inizio innanzi ad un giudice
civile (cfr., in tal senso, già Trib. Roma 9 ottobre 1995, in Foro
it. 1996, I, 2917).
Inoltre, va certamente escluso che, nella fattispecie in esame,
si tratti di lite meramente formale tra l'ente ed il consigliere
comunale, come tale idonea ad escludere nel concreto la causa
d'incompatibilità (cfr. da ultimo Cass. 30 ottobre 2003, n. 16305 ),
sussistendo, al contrario, un effettivo conflitto d'interessi tra il
ricorrente ed il comune resistente.
L'unica norma applicabile per la definizione della controversia
in esame è, pertanto, quella contenuta nell'art. 10, primo comma,
n. 4, della legge Reg. Sic. 24 giugno 1986, n. 31, sicchè la
verifica relativa alla sua conformità alla Costituzione
Repubblicana, e segnatamente ai principi contenuti negli artt. 3, 27
e 51, è manifestamente rilevante nel giudizio a quo.
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della
questione, va osservato che, in seguito alla novella dell'art. 63,
primo comma, n. 4 del d.P.R. 18 agosto 2000, n. 267 - operata
dall'art. 3-ter del d.l. 22 febbraio 2002, n. 13, convertito nella
legge 24 aprile 2002, n. 75 - la normativa nazionale dettata in tema
d'incompatibilità dalla carica dei consiglieri comunali per «lite
pendente» con l'ente d'appartenenza, nel caso di costituzione di
parte civile dell'ente pubblico nel procedimento penale instaurato a
carico dell'eletto, ovvero nel caso di azione civile esercitata in
sede civile in seguito alla commissione di un fatto reato, diverge
radicalmente rispetto alla disciplina dettata dal legislatore
regionale nella norma più volte richiamata, che non è stata
modificata dalla Regione Sicilia in seguito alla novella della legge
nazionale.
Da un lato, la norma statale afferma espressamente che: «La lite
promossa a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina
incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità
con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile
nel processo penale non costituisce causa d'incompatibilita».
Dall'altro, la norma regionale continua a prevedere la causa
d'incompatibiità per lite pendente, anche se la lite è promossa a
seguito di sentenza di condanna non definitiva, e non esclude la
costituzione di parte civile nel processo penale dal novero delle
cause d'incompatibilità.
Sussiste, quindi, una evidente diversità di disciplina normativa
tra situazioni che, ad avviso del Collegio, appaiono del tutto
analoghe, con riferimento a categorie del tutto omogenee di soggetti,
e, cioè, tra i consiglieri comunali eletti in Sicilia e quelli
eletti nel resto del territorio dello Stato italiano.
In proposito, va osservato che, secondo la giurisprudenza
consolidata della Corte costituzionale, l'esistenza della potestà
normativa primaria della Regione Siciliana in materia elettorale
implica che la legislazione regionale deve essere strettamente
conforme ai principi della legislazione statale, a causa
dell'esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale,
discendente dall'identità di interessi che comuni e province
rappresentano rispetto alle loro comunità locali, quale che sia la
Regione d'appartenenza.
Com'è stato ripetutamente chiarito, è proprio il principio di
cui all'art. 51 Cost. a svolgere il ruolo di garanzia generale di un
diritto politico fondamentale riconosciuto ad ogni cittadino con i
caratteri d'inviolabilità (ex art. 2 Cost.), e tale principio si
pone come riserva di legge rafforzata che obbliga il legislatore
statale ad assicurarne il godimento in condizioni di eguaglianza.
Secondo la Corte costituzionale, è caratteristica propria dei
diritti inviolabili di essere sistematicamente incorporati,
quantomeno nel loro contenuto essenziale, anche negli ordinamenti
giuridici autonomi, speciali o comunque diversi da quelli statali; il
che non degrada la potestà legislativa regionale esclusiva a
competenza concorrente, ma la limita e la impegna al rispetto del
principio costituzionale che esige l'uniforme garanzia per tutti i
cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto
(fondamentale per uno Stato democratico) di elettorato attivo e
passivo (cfr. testualmente Corte cost. sentenze n. 105/1957, n. 26
del 1965, n. 171 del 1984, n. 20 del 1985, n. 253 del 1988, n. 162
del 1995 e n. 539 del 2000).
Inoltre, la Corte costituzionale ha più volte riconosciuto alla
Regione Siciliana il potere di stabilire causa d'ineleggibilità
ovvero di incompatibilità non previste dalla legislazione statale,
ma soltanto allorquando esse trovino giustificazione in condizioni
locali del tutto peculiari o eccezionali, proprie della regione che
se ne avvale, che possano giustificare la deroga da parte del
legislatore della regione a statuto speciale rispetto alla disciplina
valevole nel restante territorio nazionale, per l'ovvia
considerazione che se quelle stesse peculiarità o eccezionalità
fossero generalizzate in modo da estendersi a più regioni non
potrebbe negarsi la competenza a provvedere da parte del legislatore
statale (cfr. in particolare Corte cost. sent. n. 162 del 1995 in
tema d'ineleggibilita).
Alla stregua di tali consolidati principi desumibili dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale, nel caso in esame, la
diversità di disciplina normativa non appare giustificata da nessuna
esigenza peculiare della Regione Sicilia e propria di quest'ultima,
ed appare suscettibile di violare sia il principio d'uguaglianza di
cui all'art. 3 Cost., sia il diritto fondamentale di elettorato
passivo sancito dall'art. 51 Cost., come rilevato da parte ricorrente
sia, infine, la presunzione d'innocenza sancita dall'art. 27 Cost.
Per quanto attiene alla violazione dell'art. 3 Cost., va, invero,
osservato che si disciplina in modo diseguale la posizione di
cittadini italiani chiamati a rivestire le medesime funzioni di
consiglieri comunali, a seconda che essi siano eletti in Sicilia
ovvero nel resto del territorio nazionale, senza che possa venire in
rilievo alcuna specifica ed eccezionale esigenza regionale - non
esplicitata, non desumibile dalla legge e dovuta semplicemente al
mancato adeguamento della legislazione regionale a quella nazionale -
con conseguente ingiustificata disparità di trattamento tra
cittadini chiamati a rivestire la medesima carica e le medesime
funzioni.
E ciò, nel caso in esame, - a differenza della fattispecie
oggetto della recente decisione di manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità emessa dalla Corte cost. con
l'ordinanza n. 223/2003 con riferimento alla diversa disciplina
dell'incompatibiità per lite pendente esistente tra la posizione dei
consiglieri regionali e quella degli altri enti locali - non appare
giustificato, data l'identità della posizione soggettiva oggetto
della diversa disciplina normativa.
Per quanto attiene al principio di cui all'art. 51 Cost., va
osservato che le cause d'incompatibilità operano sul piano degli
impedimenti elettorali e incidono sul diritto d'elettorato passivo,
sicchè le limitazioni a tale diritto devono ritenersi legittime
soltanto in quanto effettivamente indispensabili a soddisfare le
contrapposte esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate in
vista del necessario bilanciamento tra valori aventi eguale copertura
costituzionale.
Nel caso in esame, non sembra sussistere nessuna specifica
esigenza di pubblico interesse, che sia propria ed esclusiva della
Regione Sicilia, da bilanciare con il diritto politico fondamentale
d'elettorato passivo riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri
dell'inviolabilità.
Infine, per quanto attiene al principio di cui all'art. 27 Cost.
- la cui violazione è suscettibile di rilievo officioso - può
osservarsi che, alla luce della ratio legis sottesa alla novella
intervenuta relativamente al previgente decr. legisl. n. 267/2000, il
legislatore nazionale, nell'esercizio del potere legislativo, ha,
evidentemente, ritenuto recessive le contrapposte esigenze di
pubblico interesse sottese alla incompatibiità elettorale per «lite
pendente», rispetto al principio fondamentale che assicura la
presunzione d'innocenza al cittadino che si trovi ad essere imputato
in un qualsiasi processo penale sino al formarsi della res iudicata -
a prescindere dal tipo di reato concretamente ascrittogli - sicchè,
anche sotto tale profilo, appare del tutto ingiustificata la
diversità di trattamento esistente tra i consiglieri comunali eletti
in Sicilia e quelli eletti nel restante territorio nazionale, tanto
più che la norma nazionale non distingue nè tra reati più o meno
gravi nè tra i beni giuridici tutelati dalla norma penale.
Conclusivamente, la questione di costituzionalità dell'art. 10,
primo comma, n. 4 della legge Reg. Sic. 24 giugno 1986, n. 31, per
contrasto con gli articoli 3, 27 e 51 Costituzione non appare
manifestamente infondata, ed il procedimento a quo deve essere
sospeso e gli atti vanno rimessi alla Corte costituzionale per la
decisione.

P. Q. M.
Disattesa ogni contraria istanza, esaminati gli atti del
procedimento civile iscritto al n. 10295/2005 R.G.;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, primo comma, n. 4 della
legge Reg. Siciliana 24 giugno 1986, n. 31, nella parte in cui non
prevede che «la lite promossa a seguito di o conseguente a sentenza
di condanna determina incompatibilità soltanto in caso di
affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato. La
costituzione di parte civile nel processo penale non costituisce
causa d'incompatibiita», per violazione degli articoli 3, 27 e 51
della Costituzione;
Ordina che, a cura della cancelleria, siano trasmessi gli atti
alla Corte costituzionale e che questo provvedimento, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sia notificato al
Presidente della giunta della Regione Siciliana e che sia comunicato
al Presidente del Consiglio regionale siciliano.
Ordina la sospensione del presente procedimento in attesa della
decisione della Corte costituzionale.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio della prima
sezione civile del tribunale, in data 9 dicembre 2005.
Il Presidente: Maiorana
Il giudice estensore: Pappalardo 06C0510