1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 1989
N. 79 Ricorso depositato in cancelleria il 6 ottobre 1989 (della regione autonoma della Sardegna) Parchi nazionali e riserve naturali - Istituzione del Parco marino del golfo di Orosei - Mancata previsione di una previa intesa con la regione Sardegna - Violazione della competenza regionale e del principio costituzionale di "leale cooperazione" tra Stato e regioni, nonche' del giudicato costituzionale esistente in materia (sentenza n. 337/1989). (Legge 28 agosto 1989, n. 305, art. 10; d.P.R. 19 giugno 1979, art. 58). (Statuto regione Sardegna, artt. 3 e 6). (089C1036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-1989)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta pro-tempore on. Mario Floris, giusta
deliberazione della giunta regionale n. 35/40 del 26 settembre 1989,
rappresentata e difesa come da procura a margine del presente atto
dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio
pro-tempore per la dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 10
della legge 28 agosto 1989, n. 305, nella parte concernente la
istituzione del parco marino del golfo di Orosei.
F A T T O
1. - Nell'illustrare i presupposti ed i motivi del presente
ricorso occorre necessariamente richiamare una recente sentenza di
codesta ecc.ma Corte: la n. 337 del 15 giugno 1989, con la quale è
stato deciso un precedente ricorso della regione autonoma della
Sardegna, per conflitto di attribuzione sorto in relazione alla
deliberazione del C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, recante
l'approvazione del "Programma annuale 1988 di interventi urgenti per
la salvaguardia ambientale", nella parte concernente l'istituzione
del parco marino del golfo di Orosei.
La sentenza n. 337/1989, se da un lato dichiarò inammissibile il
conflitto nella parte in cui con esso, attraverso l'impugnazione
della delibera del Cipe, si contestava il potere dello Stato di
istituire il suddetto parco marino; dall'altro lo riconobbe
ammissibile e fondato, dichiarando che "non spetta allo Stato
istituire, senza l'intesa con la regione Sardegna, il parco marino
del golfo di Orosei", e conseguentemente, annullando, limitatamente
alla regione Sardegna, il punto 6 della sezione terza dell'appendice
"A" della delibera del Cipe n. 87/1988, nella parte in cui essa non
garantiva che l'istituzione del parco in questione fosse preceduta da
una effettiva intesa fra lo Stato e la regione autonoma della
Sardegna.
La motivazione della sentenza n. 337/1989 (lo ricordiamo a noi
stessi e, soprattutto, alla Presidenza del Consiglio) si fondava sui
seguenti presupposti:
a) che le procedure previste dall'art. 5 della legge 8 luglio
1986, n. 349 (sul Ministero dell'ambiente), ancorchè richiamate
dall'art. 18, lett. c), della legge 11 marzo 1988, n. 67 (che aveva
originariamente previsto la istituzione del parco marino del golfo di
Orosei, autorizzandone la spesa) con una formulazione giudicata dalla
stessa sentenza "affrettata e poco felice", non si potevano ritenere
in realtà applicabili alla istituzione di un parco marino come
quello in questione del golfo di Orosei;
b) che, anche alla luce della suddetta interpretazione della
normativa, si doveva ritenere che la volontà di istituire il parco
marino del golfo di Orosei era già stata originariamente espressa
dall'art. 18, lett. c), della legge n. 67/1988 (da cui la
inammissibilità del conflitto sotto il profilo della contestazione
del potere statale di istituire il parco);
c) che peraltro, incidendo l'esercizio delle funzioni statali
concernenti la protezione della natura ed i parchi nazionali
direttamente su materie attribuite alla competenza esclusiva della
regione Sardegna, occorre che esso - per non confliggere con quelle
competenze - si svolga nel rispetto di procedure di cooperazione", e
che tali procedure, per quanto riguarda in particolare il momento
della istituzione del parco nazionale, debbono necessariamente
consistere in "specifiche forme di intesa";
d) che, conformemente alle suddette insopprimibili esigenze
costituzionali, l'art. 18, lett. c), della legge n. 67/1988 aveva
correttamente previsto che la istituzione da parte dello Stato del
parco marino del golfo di Orosei dovesse avvenire "d'intesa con la
regione Sardegna", ma che però la delibera del Cipe n. 87/1988, nel
disciplinare le procedure di intesa in attuazione della legge, aveva
in realtà - sotto vari aspetti - eluso l'esigenza costituzionale
dell'intesa (in particolare ritenendo equivalente alla previa intesa
un mero potere di proposta di una commissione paritetica): da cui,
appunto, l'accoglimento del ricorso e l'annullamento in pate qua
della delibera del Cipe.
2. - Ciò premesso - e mentre si è ancora in attesa che si svolga
la procedura di intesa fra Stato e regione per la istituzione del
parco marino del golfo di Orosei - nella Gazzetta Ufficiale n. 205
del 2 settemnbre 1989 è stata pubblicata la legge 28 agosto 1989, n.
305 ("Programmazione triennale per la tutela dell'ambiente"). L'art.
10 della legge n. 305/1989, intitolato "Parchi nazionali", così
dispone:
"1. In attesa del finanziamento ordinario, da disporre con
apposito provvedimento legislativo, è autorizzata la spesa di lire
500 milioni per il solo anno 1989 per le spese di primo funzionamento
dei parchi (Dolomiti Bellunesi, Delta del Po, Falterona, Campigna e
Foreste Casentinesi, Arcipelago Toscano, Monti Sibillini, Pollino,
Aspromonte e Golfo di Orosei) per i quali si attuino le procedure di
istituzione ai sensi dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349.
La disciplina della gestione provvisoria dei parchi sopra indicati è
regolata, in attesa della legge-quadro sulla tutela delle aree
naturali, sulla base di uno statuto-tipo adottato di intesa con le
regioni interessate ed approvato con decreto del Ministro
dell'ambiente, di concerto con il Ministro del tesoro.
2. Per il finanziamento dei programmi di investimento dei predetti
parchi nazionali è autorizzata la spesa di lire 10 miliardi per il
1989, da ripartire con decreto del Ministro dell'ambiente.
3. Nei casi in cui nell'area del parco siano comprese zone di
mare, la proposta di istituzione sarà effettuata d'intesa con il
Ministro della marina mercantile e si applicheranno, per le zone
suddette, le disposizioni dela legge 31 dicembre 1982, n. 979, così
come modificata dalla legge 8 luglio 1986, n. 349".
Come meglio si illustrerà in seguito, già da una prima lettura
dell'art. 10 della legge n. 305/1989 emerge il fatto che essa, mentre
da un lato prevede la istituzione del parco nazionale del golfo di
Orosei, tuttavia non prevede minimamente che tale istituzione debba
essere preceduta da una intesa con la regione Sardegna.
Certo, si potrebbe ritenere che pure tale disciplina - come già
quella dell'art. 18, lett. c), della legge n. 67/1988 - soffra di una
affrettata e poco felice formulazione del testo legislativo, ed anche
di un difettoso coordinamento con quanto statuito da codesta ecc.ma
Corte con la sentenza n. 337/1989. Si potrebbe dunque ritenere che in
ogni caso il Governo della Repubblica non mancherà, al fine di
istituire il parco in questione, di procedere alla previa intesa con
la regione Sardegna.
Purtroppo, proprio la infelice formulazione della legge non
consente però neppure di escludere l'ipotesi contraria, e può fare
invece sorgere il dubbio che con l'art. 10 della legge n. 305/1989
sia stata posta una nuova disciplina procedurale per la istituzione
del parco marino del golfo di Orosei: nuova e diversa da quella che
codesta ecc.ma Corte aveva ritenuto vigente in base all'art. 18,
lett. c), della legge n. 67/1988, ed alla legge n. 979/1982.
La suddetta circostanza ed il dovere di tutelare la propria
autonomia, impongono pertanto alla regione Sardegna di impugnare -
almeno cautelativamente - l'art. 10 della legge n. 305/1989 per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la
Sardegna e relative norme di attuazione (spec. art. 58 del d.P.R. 19
giugno 1979, n. 348), nonchè del principio costituzionale di "leale
cooperazione". Violazione di giudicato costituzionale.
1. - In forza degli artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) la regione
autonoma della Sardegna è titolare di potestà legislativa ed
amministrativa esclusiva in materia, fra l'altro, di: "agricoltura e
foreste", "edilizia ed urbanistica", "caccia e pesca" e "turismo" (v.
le lettere d), f), i) e p) del cit. art. 3).
Alla regione è dunque attribuita una generale competenza per
quanto concerne gli interventi per la tutela dell'ambiente. È in
questo ambito normativo, delineato nello stesso statuto di autonomia,
che l'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (recante "Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla
legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616") ha
trasferito alla regione "le funzioni amministrative concernenti gli
interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi
naturali".
È noto che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha più
volte affermato che però permane il potere dello Stato di istituire
parchi di interesse nazionale. Tuttavia come è stato detto in
particolare nella citata sentenza n. 337/1989, se è vero che "il
trasferimento alle regioni delle funzioni in materia di protezione
della natura, di riserve e di parchi naturali non ha comportato
l'eliminazione in capo allo Stato del potere di istituzione di un
parco d'interesse nazionale, tuttavia è ormai giurisprudenza
consolidata che l'interferenza e l'intreccio di tali poteri statali
con numerose materie assegnate alle competenze regionali - le
principali delle quali (agricoltura e foreste, edilizia e
urbanistica, caccia e pesca, turismo e industria alberghiera), nel
caso della Sardegna, sono attribuite alla competenza esclusiva della
regione - comportano che l'esercizio di quei poteri statali si svolga
nel rispetto di procedure di cooperazione legalmente stabilite, che,
in relazione ai momenti di massima incidenza sulle competenze
regionali, debbono consistere in specifiche forme d'intesa (v. spec.
sentenze nn. 203/1974, 175/1976, 223/1984, 183 e 191 del 1987, 1029 e
1031 del 1988). In conformità con tali esigenze costituzionali
l'art. 18, lette. c), della legge n. 67/1988 ha correttamente
stabilito che il Ministro dell'ambiente provveda all'istituzione del
parco marino del golfo di Orosei d'intesa con la regione Sardegna".
Dunque, l'intesa già prevista dalla preesistente disciplina
legislativa applicabile alla istituzione del parco marino del golfo
di Orosei non era il frutto di una libera determinazione del
legislatore, ma costituiva una scelta obbligata dalla esigenza di
rispettare sia le competenze costituzionalmente attribuite in materia
di parchi alla regione ricorrente, sia, più in generale, al
principio di "leale cooperazione".
2. - L'art. 10 della legge n. 305/1989, nell'autorizzare la spesa
di 500 milioni relativa all'anno 1989 per le spese di primo
funzionamento di alcuni parchi nazionali, fra cui quello del golfo di
Orosei, prevede che per essi "si attuino le procedure di istituzione
ai sensi dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349" (art. 10,
primo comma). Il terzo ed ultimo comma dello stesso art. 10 aggiunge
poi che, qualora "nell'area del parco siano comprese zone di mare, la
proposta di istituzione sarà effettuata d'intesa con il Ministro
della marina mercantile e si applicheranno, per le zone suddette, le
disposizioni della legge 31 dicembre 1982, n. 979, così come
modificata dalla legge 8 luglio 1986, n. 349".
Sembra dunque che la disciplina in questione stabilisca che la
"istituzione" del parco marino del golfo di Orosei vada fatta -
diversamente da quanto ritenuto da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 337/1989, in base alla diversa formulazione dell'art. 18,
lett. c), della legge n. 67/1977 - seguendo le procedure dell'art. 5
della legge n. 349/1986. Ma tali procedure non prevedono alcuna
intesa fra lo Stato e la regine interessata per ciò che concerne la
istituzione di parchi o riserve naturali, nè prevedono altre forme
di collaborazione fra gli enti.
Vero è che, come si è visto, l'ultimo comma dell'art. 10
impugnato stabilisce che qualora nell'area del parco "siano comprese
zone di mare" - e certo è questo il caso del parco marino del golfo
di Orosei - "si applicheranno per le zone suddette le disposizioni
della legge 31 dicembre 1982, n. 979", e che l'art. 26, primo comma,
della legge n. 979/1982 stabilisce che "le riserve marine sono
istituite con decreto della Marina mercantile su conforme parere del
Consiglio nazionale per la protezione dell'ambiente naturale sezione
protezione dell'ambiente per la difesa del mare dagli inquinamenti,
sentite le regioni e i comuni territorialmente interessati". Ma tale
circostanza non vale a superare la incostituzionalità della
disciplina legislativa impugnata per due ordini di motivi.
In primo luogo perchè il richiamo ivi contenuto alle disposizioni
della legge n. 979/1982 non sembra riguardare la disciplina
dell'istituzione della riserva (o parco) contenuta nel primo comma
dell'art. 26 di tale legge, ma invece altre disposizioni della stessa
legge (artt. 27 e seguenti), concernenti il regime e la gestione del
parco una volta istituito. Infatti, per quanto riguarda la fase
preliminare della istituzione, lo stesso terzo comma dell'art. 10
della legge n. 305/1989 non si rifà all'art. 26 della legge n.
979/1982 (secondo cui l'istituzione delle riserve marine è di
competenza del Ministro della marina mercantile), ma inserisce solo -
nel caso particolare - una intesa con il Ministro della marina
mercantile in una procedura istitutiva che è quella generale per
tutti i parchi nazionali e che il primo comma dello stesso art. 10
afferma essere la procedura dell'art. 5 della legge n. 349/1986.
Una ulteriore conferma di questa interpretazione della disciplina
in questione è data poi dal fatto che l'applicazione delle
disposizioni della legge n. 979/1982 è stabilita dall'art. 10,
ultimo comma, solo per le particolari "zone di mare" comprese
nell'area del parco: il che conferma che la istituzione del parco
nella sua globalità sfugge alla disciplina della legge n. 979/1982.
Tuttavia, anche a ritenere applicabile (ma non si vede come) alla
istituzione del parco marino del golfo di Orosei la disciplina
dell'art. 26 della legge n. 979/1982, resta comunque il fatto
insuperabile che questa non prevede affatto una "intesa" con la
regione - come è inderogabilmente richiesto dalle disposizioni e
principi costituzionali sopra indicati - ma prevede invece una
semplice consultazione della regione assieme ai comuni interessati
("sentite...").
È ben noto, peraltro, come la previa intesa fra Stato e regione -
quando sia richiesta al fine di garantire l'autonomia costituzionale
della regione in relazione ad interventi dello Stato in materie
regionali - non possa in alcun modo essere sostituito da una semplice
consultazione. Anche la consultazione è una forma di collaborazione
fra enti, ma - come è stato affermato da codesta ecc.ma Corte (v.
sentenza n. 517/1987) - essa è "la più tenue" misura di
coordinamento tra lo Stato e la regione, e come tale non può quindi
essere assunta dal legislatore come un legittimo surrogato
dell'intesa, meno che mai in relazione ad interventi dello Stato che
incidono in modo massiccio (come nel caso in questione) su competenze
esclusive della regione ricorrente. Ritenere il contrario, in questo
caso, equivarrebbe a negare la specifica autonomia costituzionale
della regione, livellandola con quella dei "comuni interessati" che
l'art. 26, primo comma, della legge n. 979/1982 mette sullo stesso
piano della regione come enti "consultati".
Anche in questo caso vale quanto già analogamente ritenuto da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 337/1989. Così come, allora,
venne escluso che una semplice proposta (come quella della
commissione paritetica prevista dalla delibera del Cipe n. 87/1988)
potesse essere ritenuta equivalente alla intesa fra lo Stato e la
regione Sardegna - perchè il destinatario della proposta (cioè lo
Stato) resta "il dominus unico della decisione", mentre invece la
decisione adottata in base ad una intesa è il prodotto di un accordo
necessario fra gli enti - così oggi non potrebbe essere ritenuta
equivalente alla intesa neppure la semplice consultazione della
regione da parte dello Stato.
3. - Da ultimo, la disciplina legislativa impugnata va censurata
non solo perchè direttamente lesiva delle competenze regionali di
cui alle disposizioni statutarie indicate, e del principio di "leale
collaborazione", ma anche perchè essa è incompatibile con il
giudicato formatosi con la sentenza n. 337/1988.
Con la sentenza n. 337/1988 codesta ecc.ma Corte statuì, infatti,
nel senso della "non spettanza" allo Stato di istituire il parco
marino del golfo di Orosei senza la previa intesa con la regione
Sardegna. Sul punto si è costituito giudicato fra lo stato e la
regione Sardegna.
La legge impugnata, se realmente pretendesse di eliminare
l'intesa, violerebbe dunque anche il vincolo del giudicato
costituzionale, onde sarebbe incostituzionale anche per eccesso di
potere legislativo.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare in parte qua la incostituzionalità della
disciplina legislativa impugnata;
Con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 28 settembre 1989
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

89C1036