1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 SENTENZA 15 - 23 febbraio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Norme della Regione Calabria - Istituzione dell' "Agenzia regionale della Calabria per i beni confiscati alle organizzazioni criminali" - Censura di disposizioni sulla disciplina delle modalita' di amministrazione e utilizzazione dei beni confiscati - Sovrapposizione, in maniera distonica, alla disciplina statale concernente l' "Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata" - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, in riferimento alla previsione unilaterale di forme di coordinamento che coinvolgono attribuzioni dello Stato - Illegittimita' costituzionale - Estensione della dichiarazione di incostituzionalita' all'intera legge regionale per l'omogeneita' del contenuto e per il rapporto di stretta concatenazione oggettiva e funzionale di tutte le previsioni dei diversi articoli - Assorbimento degli ulteriori profili. - Legge della Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. g) ed h) (art. 117, secondo comma, lett. l). (T-120034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria 7 marzo 2011, n. 7 (Istituzione dell'Agenzia regionale per i
beni confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notifica il 13 maggio 2011, depositato in cancelleria il 17 maggio
2011 ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Udito l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 13
maggio 2011 e depositato il successivo 17 maggio, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere g), h) e l), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale in via principale della legge della
Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7 (Istituzione dell'Agenzia
regionale per i beni confiscati alle organizzazioni criminali in
Calabria), e in particolare dell'art. 3, comma 1, lettere b), c), f)
e h) con cui sono definiti i compiti di detta Agenzia.
1.1. - Ad avviso del ricorrente con le norme censurate sarebbe
stata invasa la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali, ordine pubblico e sicurezza,
giurisdizione, norme processuali e ordinamento penale (art. 117,
secondo comma, lettere g, h e l, Cost.), introducendo - sulle
modalità di amministrazione e utilizzazione dei beni confiscati alle
organizzazioni criminali in Calabria - una disciplina incompatibile
con la vigente normativa statale in materia.
Più specificamente, l'art. 3, comma 1, lettera b), della legge
regionale, nel prevedere che l'Agenzia regionale «sottopone le
indicazioni per il riutilizzo dei beni confiscati in Calabria
all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, con cui
sottoscrive appositi protocolli d'intesa, richiedendone eventualmente
l'assegnazione», si porrebbe in contrasto con quanto stabilito dalla
legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere). L'art. 2-undecies,
secondo comma, lettera b), di tale legge prevede, infatti, che i beni
immobili confiscati alla criminalità organizzata all'esito dei
procedimenti di prevenzione vengano «trasferiti per finalità
istituzionali o sociali, in via prioritaria al patrimonio del comune
ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio della provincia o della
regione», escludendo, così, la possibilità di una loro assegnazione
diretta all'Agenzia regionale, consentita invece dalla norma
censurata.
Parimenti in contrasto con la norma statale citata sarebbe la
lettera c) dell'art. 3, comma 1, della legge regionale impugnata,
secondo cui l'Agenzia regionale «amministra i beni eventualmente
assegnati alla Regione Calabria assicurandone il riutilizzo per fini
di utilità pubblica e sociale anche attraverso appositi bandi o
concorsi di idee». L'art. 2-undecies, secondo comma, lettera b),
della legge n. 575 del 1965 stabilisce, infatti, che i beni immobili
confiscati in esito ai procedimenti di prevenzione possono essere,
alternativamente, amministrati in via diretta dagli enti
territoriali, ovvero assegnati in concessione a titolo gratuito,
sulla base di apposita convenzione, ai soggetti ivi indicati
(comunità, anche giovanili, enti, associazioni maggiormente
rappresentative degli enti locali, associazioni di volontariato e via
dicendo); con la precisazione che, in caso di assegnazione, gli enti
territoriali debbono rispettare i «principi di trasparenza, adeguata
pubblicità e parità di trattamento» e prevedere, nell'apposita
convenzione, «la durata, l'uso del bene, le modalità di controllo
sulla sua utilizzazione, le cause di risoluzione del rapporto e le
modalità del rinnovo».
La successiva lettera f) dell'art. 3, comma 1, della legge
regionale, nel demandare all'Agenzia regionale la vigilanza «sul
corretto utilizzo dei beni confiscati da parte degli assegnatari e
sull'effettiva corrispondenza tra la destinazione dei beni ed il loro
utilizzo», confliggerebbe, a sua volta, con l'art. 3, comma 4,
lettere f) e g), del decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4 (Istituzione
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata),
convertito, con modificazioni, dalla legge 31 maggio 2010, n. 50, che
assegna i predetti compiti di vigilanza all'Agenzia nazionale.
Infine, la lettera h) dell'art. 3, comma 1, della legge reg.
Calabria n. 7 del 2011, nello stabilire che l'Agenzia regionale
«collabora con gli appositi organismi istituzionali per prevenire il
deterioramento dei beni tra la fase di sequestro e quella di
confisca», colliderebbe con l'art. 1, comma 3, del citato
decreto-legge n. 4 del 2010, che individua, del pari, nella sola
Agenzia nazionale il soggetto deputato a collaborare con l'autorità
giudiziaria nella gestione dei beni sequestrati, fino alla confisca.
1.2. - Con successiva memoria, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha ribadito le argomentazioni svolte nel ricorso
introduttivo, insistendo per l'invocata declaratoria di
illegittimità costituzionale.
2. - La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale della
legge della Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7 (Istituzione
dell'Agenzia regionale per i beni confiscati alle organizzazioni
criminali in Calabria), e in particolare dell'art. 3, comma 1,
lettere b), c), f) e h), deducendo la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere g), h) e l), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, la legge impugnata - nell'istituire
l'«Agenzia regionale della Calabria per i beni confiscati alle
organizzazioni criminali» e nel prevedere, tra le altre funzioni, che
essa possa richiedere l'assegnazione dei beni confiscati in Calabria
(art. 3, lettera b); amministri i beni eventualmente assegnati alla
Regione Calabria (art. 3, lettera c); vigili «sul corretto utilizzo
dei beni confiscati da parte dei soggetti assegnatari e
sull'effettiva corrispondenza tra la destinazione dei beni e il loro
utilizzo» (art. 3, lettera f); e che collabori «con gli appositi
organismi istituzionali per prevenire il deterioramento dei beni tra
la fase di sequestro e quella di confisca» (art. 3, lettera h) -
invaderebbe l'ambito della competenza legislativa esclusiva statale
nelle materie afferenti all'ordinamento e all'organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali,
all'ordine pubblico e sicurezza, alla giurisdizione, alle norme
processuali e all'ordinamento penale.
Le norme impugnate interverrebbero, infatti, sulla disciplina
delle modalità di amministrazione e utilizzazione dei beni
confiscati alle organizzazioni criminali in Calabria, recando
previsioni incompatibili con quelle contenute nella legislazione
statale in materia e, in particolare, nell'art. 2-undecies, secondo
comma, lettera b), della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni
contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere)
e nell'art. 3, comma 4, lettere f) e g), del decreto-legge 4 febbraio
2010, n. 4 (Istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione
e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata), convertito con modificazioni dalla legge 31 maggio
2010, n. 50.
2. - In via preliminare, va rilevato che, successivamente alla
proposizione del ricorso, le disposizioni statali in esso evocate
sono confluite nel decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159
(Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè
nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma
degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), e,
precisamente, nell'art. 48, comma 3, lettera c), e nell'art. 112,
lettere g) e h), con contenuto, peraltro, sostanzialmente inalterato.
3. - La questione è fondata, nei termini di seguito specificati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, nella sostanza,
che l'istituzione dell'Agenzia regionale ed i compiti ad essa
conferiti si sovrappongano alla disciplina statale e, precipuamente,
a quella concernente l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata; disciplina che si collocherebbe nel solco delle materie,
riservate allo Stato, inerenti all'ordine pubblico e sicurezza,
all'organizzazione amministrativa, alla giurisdizione, alle norme
processuali e all'ordinamento penale.
Detta Agenzia nazionale - avente sede principale in Reggio
Calabria - è stata istituita con il decreto-legge n. 4 del 2010, al
fine di rendere rapida ed effettiva l'utilizzazione dei beni
sottratti alle organizzazioni criminali, concentrando presso
un'autorità specializzata di rilevanza nazionale la competenza in
ordine alla loro destinazione.
Compiti precipui dell'Agenzia nazionale sono, infatti, da un
lato, di assicurare la conservazione e l'efficiente amministrazione
dei beni sottoposti a sequestro, tanto nel corso dei procedimenti
penali per i delitti di cui all'art. 51, comma 3-bis, del codice di
procedura penale, che nel corso dei procedimenti di prevenzione;
dall'altro, di consentire all'esito di detti procedimenti la più
rapida ed efficace allocazione dei beni confiscati, che vengono
devoluti al patrimonio dello Stato, ovvero trasferiti, per finalità
istituzionali o sociali, a quello del Comune, della Provincia o della
Regione in cui si trova l'immobile.
La restituzione alle collettività territoriali - le quali
sopportano il costo più alto dell'"emergenza mafiosa" - delle
risorse economiche acquisite illecitamente dalle organizzazioni
criminali rappresenta, infatti, uno strumento fondamentale per
contrastarne l'attività, mirando ad indebolire il radicamento
sociale di tali organizzazioni ed a favorire un più ampio e diffuso
consenso dell'opinione pubblica all'intervento repressivo dello Stato
per il ripristino della legalità. D'altronde questa Corte, con
specifico riferimento alle misure patrimoniali antimafia, ha già
avuto modo di ritenere che il fine ultimo perseguito dalla confisca
sia proprio quello di «sottrarre definitivamente i beni di
provenienza illecita al circuito economico di origine per inserirli
in altro esente da condizionamenti criminali» (sentenza n. 335 del
1996).
In considerazione della ratio sottesa alla normativa, dianzi
specificata, concernente la regolamentazione dei beni sequestrati o
confiscati alla criminalità organizzata, le disposizioni in esame ?
peraltro sovrapponendosi in maniera distonica a quelle nazionali ?
invadono l'ambito di competenza esclusiva riservato allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in materia di ordine
pubblico e sicurezza.
Ed infatti l'istituzione di un'apposita Agenzia regionale «il cui
nome di per sè evoca un ruolo operativo non riducibile a meri
compiti istruttori, consultivi o di studio e ricerca» e il fatto che
l'ambito di intervento, inteso nel suo complesso, è «parzialmente
sovrapponibil[e] con le competenze statali in materia di sicurezza e
di amministrazione di beni sequestrati» sono stati indicati da questa
Corte (sentenza n. 325 del 2011) elementi già di per sè idonei a
concludere che la Regione ha invaso la materia dell'ordine pubblico e
sicurezza, riservata alla competenza legislativa statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
Va specificamente rimarcato che la legge regionale oggetto
dell'odierno giudizio ha espressamente conferito non solo delle
facoltà (come quella, a esempio, di richiedere l'assegnazione dei
beni confiscati), ma anche precipui compiti di amministrazione,
vigilanza e custodia dei beni sequestrati, muovendosi in direzione
opposta rispetto all'obiettivo perseguito dal legislatore nazionale
di gestire in maniera unitaria e coordinata i beni sequestrati e di
programmare organicamente la loro destinazione.
Diversamente da quanto previsto dalla legislazione nazionale,
invero, la legge regionale conferisce direttamente all'Agenzia
regionale, e non alla Regione, tanto la facoltà di chiedere in
assegnazione detti beni, quanto il compito di amministrare quelli
eventualmente assegnati alla Regione Calabria.
Inoltre, le funzioni di vigilanza sul corretto utilizzo dei beni
da parte dei soggetti assegnatari e sull'effettiva corrispondenza tra
la destinazione ed il loro utilizzo si sovrappongono a quelle
previste in capo alla più volte menzionata Agenzia nazionale, la
quale, oltre al potere-dovere di verificare detto utilizzo, dispone
del potere di revoca del provvedimento di assegnazione e destinazione
(attualmente, art. 112, lettere g e h, del d.lgs. n. 159 del 2011).
Del pari, la previsione della collaborazione con gli appositi
organismi istituzionali per prevenire il deterioramento dei beni tra
la fase di sequestro e quella di confisca - oltre a ledere l'art.
117, secondo comma, lettera g), Cost., perchè stabilisce
unilateralmente forme di coordinamento che coinvolgono attribuzioni
dello Stato - coincide con le funzioni demandate all'Agenzia
nazionale nella fase che precede la confisca (attualmente, art. 110,
lettere b e c, del d.lgs. n. 159 del 2011).
4. - Le ulteriori disposizioni della legge regionale impugnata
riguardano l'organizzazione, la programmazione, il finanziamento, il
coordinamento e la divulgazione dell'attività svolta dall'Agenzia
regionale, i cui compiti qualificanti, sono, peraltro, in via
esemplificativa esplicitati negli articoli censurati.
In ragione, da un canto, dell'omogeneità del contenuto e,
dall'altro, del rapporto di stretta concatenazione oggettiva e
funzionale di tutte le previsioni dei diversi articoli, deve essere
quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'intera legge
della Regione Calabria n. 7 del 2011.
Restano assorbiti gli ulteriori motivi.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 7 marzo 2011, n. 7 (Istituzione dell'Agenzia
regionale per i beni confiscati alle organizzazioni criminali in
Calabria).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 febbraio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Frigo


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti