1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 febbraio 1994
N. 4 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 febbraio 1994 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Agricoltura e foreste - Richiesta al Consorzio di bonifica pianura isontina, con sede in Ronchi dei Legionari, di trasmissione degli atti deliberativi relativi a contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 13 maggio 1991, n. 203, ai fini di un controllo preventivo di legittimita' - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e bonifiche, competenza gia' esercitata con le leggi regionali nn. 3/1966, 22/1967, 43/1985 e 49/1991 - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 178/1973 e 188/1984. (Telegramma del prefetto di Gorizia del 18 dicembre 1993). (Cost., artt. 117 e 118; statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 2, e 8). (094C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona
del presidente della giunta in carica Renzo Travanut, rappresentato e
difeso - come da procura in calce del presente ricorso e giusta
deliberazione giuntale autorizzativa in data 15 febbraio 1994, n. 408
- dell'avv. Renato Fusco, avvocato della regione e dal prof. avv.
Sergio Panunzio, presso il cui studio in piazza Borghese n. 3, Roma,
elegge domicilio, ricorrente, nei confronti della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, resistente, per la risoluzione del conflitto di attribuzioni,
con riferimento al telegramma 18 dicembre 1993 del prefetto di
Gorizia (trasmesso per conoscenza alla regione Friuli-Venezia Giulia
- direzione regionale delle autonomie locali ed ivi protocollato in
data 21 dicembre 1993) con il quale si è chiesto al Consorzio di
bonifica pianura Isontina con sede in Ronchi dei Legionari la
trasmissione degli atti deliberativi relativi a contratti, in
applicazione dell'art. 15 della legge 13 maggio 1991, n. 203;
nonchè, per quanto possa occorrere, con riferimento, alla
presupposta ed applicata circolare del Ministro dell'interno in data
13 dicembre 1993 (portata a conoscenza col suddetto telegramma in
data 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia) nella parte in cui con
essa si sia riconosciuta al prefetto di Gorizia il potere di
richiedere la trasmissione ed il controllo preventivo sugli atti
deliberativi consorziali relativi a contratti, ai fini
dell'applicazione del suddetto art. 15 della legge n. 203/1991.
I
1. - La regione Friuli-Venezia Giulia ha competenza legislativa
primaria ed esclusiva in materia di "agricoltura .. bonifiche .." ai
sensi dell'art. 4, n. 2, dello statuto di autonomia approvato con
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Va evidenziato che - similmente all'esistente parallelismo tra
funzioni legislative ed amministrative previsto dall'art. 118 della
Costituzione per le regioni ordinarie - l'art. 8 dello statuto
stabilisce che la regione medesima esercita le funzioni
amministrative nelle materie attribuite alla sua competenza
legislativa.
Con norme di attuazione emanate con d.P.R. 26 agosto 1965, n.
1116, venivano trasferite alla regione Friuli-Venezia Giulia
personale, beni e funzioni amministrative già statali riguardanti
anche il settore delle bonifiche agrarie.
Con le successive norme di attuazione contenute nel d.P.R. 15
gennaio 1987, n. 469, veniva riconfermato tale trasferimento di
funzioni amministrative, mediante estensione alla ricorrente regione
dell'analogo trasferimento operato a favore delle regioni ordinarie
con l'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
La regione Friuli-Venezia Giulia esercitava l'attribuita
competenza legislativa nel settore di cui trattasi inizialmente con
la legge regionale 2 marzo 1966, n. 3.
Successivamente la legge regionale 18 ottobre 1967, n. 22,
all'art. 18, primo comma, assegnava alla competenza dell'assessore
all'agricoltura, alle foreste ed all'economia montana la trattazione
degli affari concernenti la classificazione dei comprensori di
bonifica integrale .. e la formazione dei piani di bonifica integrale
.. nonchè la progettazione, la direzione ed il collaudo delle opere
di bonifica integrale .. ed ogni altro adempimento concernente le
bonifiche.
Il comma secondo della stessa disposizione puntualizzava che lo
stesso assessore regionale all'agricoltura svolge .. ogni altra
funzione amministrativa che, riguardo ad opere o lavori attinenti
alle materie elencate all'art. 4, n. 2, dello statuto, le leggi dello
statuto demandano al Ministero dell'agricoltura e delle foreste.
L'art. 34 poi stabiliva che "Alla costituzione dei consorzi di
bonifica integrale .. al raggruppamento dei loro uffici, alla
fusione, alla scissione ed alla soppressione dei consorzi medesimi ed
alla modifica dei loro confini territoriali si provvede con decreto
del presidente della giunta regionale, previa deliberazione della
giunta medesima, su proposta dell'assessore all'agricoltura, alle
foreste ed all'economia montana". Aggiungeva detto articolo che "Allo
stesso modo vengono adottati .. i provvedimenti di controllo sugli
organi consorziali ed i provvedimenti di controllo sostitutivo".
L'art. 35, infine, puntualmente stabiliva che "Le funzioni di
controllo sugli atti dei consorzi di bonifica integrale .. e tutte le
altre funzioni amministrative .. vengono esercitate dell'assessore
all'agricoltura, alle foreste ed all'economia montana. I
provvedimenti emanati dall'assessore nell'esercizio di tali funzioni
sono definitivi".
Con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 43, si emanavano
ulteriori "Norme in materia di controllo sugli atti dei consorzi di
bonifica".
Ribadito all'art. 1, primo comma, che "La regione esercita sui
consorzi di bonifica funzioni di controllo e di vigilanza", al
secondo comma si specificava ulteriormente che "Gli atti consortili
.. sono soggetti al solo controllo di legittimità che viene
esercitato dall'assessore regionale all'agricoltura". Disciplinato
puntualmente il procedimento del controllo medesimo (artt. 2, 3, 4 e
5), con l'art. 6 si prevedeva espressamente, che " .. Nell'esercizio
del controllo di legittimità l'assessore regionale all'agricoltura
.. annulla con provvedimento motivato gli atti che siano
illegittimi".
Va a tale proposito posto nel massimo rilievo che detto controllo
preventivo di legittimità aveva ed ha carattere generalizzato,
essendo espletato dall'assessore regionale su tutti gli atti degli
organi consorziati (fatta eccezione dei soli "atti di mera
esecuzione, di atti .. già esecutivi, atti meramente ripetitivi e
confermativi, atti privi di contenuto dispositivo, atti che impegnino
o liquidino .. pagamenti di spese fisse", ai sensi dell'art. 1,
secondo comma).
Dall'esame delle riportate norme risulta indubitabile che sin
dalla costituzione della regione Friuli-Venezia Giulia ad essa
spettano - e sono stati pure disciplinati dalla legislazione
regionale - sia le funzioni amministrative ordinamentali sia
l'attività di controllo sugli organi e sugli atti dei consorzi di
bonifica integrale, in virtù della competenza - legislativa ed
amministrativa - stabilita dai citati art. 4, n. 2, ed art. 8 dello
statuto di autonomia ed ulteriormente definita dalla normativa di
attuazione.
2. - Con la legge 8 giugno 1990, n. 142, com'è noto, è stato
disciplinato innovativamente l'ordinamento delle autonomie locali,
risultando dedicato il capo XII al "Controllo sugli atti".
Di tale capo risultano rilevanti ai fini del presente giudizio due
disposizioni:
l'art. 45, che individua "le deliberazioni soggette a controllo
preventivo di legittimita'", stabilendo poi il secondo comma, lett.
a), che possono essere sottoposte a controllo preventivo eventuale -
su richiesta di un determinato numero di consiglieri - anche quelle
riguardanti "acquisti, alienazioni, appalti ed in genere tutti i
contratti";
l'art. 49 il quale ha disciplinato il "Controllo e vigilanza nei
confronti di enti diversi dai comuni e dalle province",
puntualizzando che "Salvo diverse disposizioni recate dalle leggi
vigenti, alle unità sanitarie locali, ai consorzi, alle unioni di
comuni ed alle comunità montane si applicano le norme sul controllo
e sulla vigilanza dettate per i comuni e le province".
Risultando la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia attributaria
di competenza legislativa secondaria e concorrente ai sensi dell'art.
5, n. 4, dello statuto in materia di "disciplina dei controlli
previsti dall'art. 60" dello stesso statuto di autonomia (che a sua
volta prevede che "il controllo sugli atti degli enti locali è
esercitato da organi della regione nei modi e nei limiti stabiliti
con legge regionale, in armonia con i principi delle leggi dello
Stato") è stata poi emanata la legge regionale 12 settembre 1991, n.
49" riguardante appunto le "Norme regionali in materia di funzioni di
controllo .. nei confronti degli enti locali e delle unità sanitarie
locali".
Con detta normativa, nel rispetto dei principi fissati dalla legge
n. 142/1990, si è regolata quindi l'attività regionale di controllo
riferita soltanto agli enti territoriali minori ed alle unità
sanitarie.
L'art. 29 della richiamata legge regionale ha integralmente
riprodotto la disposizione dell'art. 45, secondo comma, della legge
n. 142/1990, prevedendo il controllo preventivo eventuale con
riguardo ad acquisti, alienazione ed appalti e contratti in genere
deliberati dai suddetti enti.
Va sottolineato che con la stessa legge regionale nulla veniva
modificato con riguardo al controllo preventivo di legittimità
allora vigente (e tuttora operante) con riguardo ai consorzi di
bonifica, per i cui atti continua quindi a sussistere un controllo
preventivo generalizzato da parte dell'assessore regionale
all'agricoltura.
3. - Com'è altrettanto noto, con la legge 17 gennaio 1991, n. 203
(che convertiva con modificazioni il d.l. 13 maggio 1991, n. 152)
venivano assunti "Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa".
Nell'ambito delle misure predisposte per la lotto contro la
delinquenza di tipo mafioso l'art. 15 di detta legge aggiungeva un
comma 1-bis all'art. 16 della precedente legge 19 marzo 1990, n. 55,
stabilendo che "Ai medesimi fini indicati al primo comma il prefetto
.. può richiedere per le province, per i comuni e per gli enti
indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che siano
sottoposte a controllo preventivo di legittimità le deliberazioni
relative alle materie di cui al secondo comma, lett. a), dell'art.
45 della citata legge n. 142/1990 con le modalità ed i termini
previsti da quest'ultima disposizione. Le predette deliberazioni sono
comunicate al prefetto contestualmente all'affissione all'albo".
In sostanza, quindi, per le evidenziate finalità di sicurezza
pubblica interna detta disposizione impone ai comuni, alle province,
alle unità sanitarie, alle comunità montane, ai consorzi l'obbligo
di trasmissione ai prefetti delle deliberazioni adottate per
acquisti, alienazioni, appalti e contratti in genere, per le quali
vige il suindicato sistema del controllo preventivo eventuale di
legittimita': essendo riservato ai Prefetti medesimi a tal fine il
potere di richiedere ai predetti enti che le deliberazioni medesime
siano sottoposte al controllo di legittimità (ovviamente nel caso in
cui non sia stato già espletato).
Con telegramma in data 18 dicembre 1993 del prefetto di Gorizia -
indirizzato al Consorzio di bonifica pianura Isontina e trasmesso per
conoscenza anche alla regione Friuli-Venezia Giulia - Direzione
regionale delle autonomie locali con sede in Udine, presso cui veniva
protocollato in data 21 dicembre 1993 - si informava che con
circolare telegrafica del Ministero dell'interno datata 13 dicembre
1993 si erano impartiti indirizzi operativi alle Prefetture per
l'applicazione uniforme (tra l'altro) delle disposizioni di cui
all'art. 15 della legge n. 203/1991. Si evidenziava che in detta
circolare si era ritenuto che "tra i destinatari .. (di detta norma)
.. secondo cui prefetto può richiedere che siano sottoposte a
controllo preventivo legittimità deliberazioni (delle) province,
(dei) comuni .. (e degli) enti indicati in art. 49 della legge 8
giugno 1991, n. 142, concernenti materie di cui al comma 2, lett. a),
art. 45 della legge n. 142 citata rientrino anche consorzi di
bonifica".
E tale indirizzo operativo risultava motivato "in applicazione di
principi contenuti in alcune decisioni della Corte costituzionale
(sentenza n. 178/1973 et sentenza n. 188/1984) in base (alle) quali
tenuto conto evoluzione (della) legislazione regionale in materia, i
consorzi di bonifica, sotto (il) profilo (della) sottoposizione (al)
controllo di legittimità di cui (all')art. 130 della Costituzione
devono essere considerati come enti locali. In quanto tali vengono
ricompresi nella disposizione in esame che riguarda esclusivamente
(il) controllo di legittimità giustificando estensione in vista
finalità garantistiche e di ordine pubblico perseguite (dalla) norma
stessa".
Concludeva detto telegramma prefettizio con l'invito al consorzio
destinatario " .. a provvedere at invio deliberazioni previste
dall'art. 45 della legge n. 142 citata, osservando procedure di cui
at art. 15 della legge n. 203/1993".
I I
Risultando detta determinazione prefettizia e la presupposta ed
applicata circolare ministeriale invasive dell'ambito delle
competenze costituzionalmente spettanti alla regione, di cui
specialmente all'art. 4, n. 1, secondo comma, all'art. 5, primo
comma, n. 4, ed all'art. 8 dello statuto speciale di autonomia e
relative norme di attuazione già in precedenza indicate, si è
costretti a sollevare il conflitto di attribuzione.
A) La circolare del Ministro dell'interno in data 13 dicembre
1993 ed il telegramma in data 18 dicembre 1993 del prefetto di
Gorizia appaiono invasivi della sfera di competenza regionale per un
duplice ordine di ragioni.
A.1) L'indirizzo ministeriale è stato determinato dalla
presupposizione che le deliberazioni dei consorzi di bonifica
integrale, operanti nel territorio del Friuli-Venezia Giulia, siano
sottoposte al controllo previsto dalla legge n. 142/1990 (o
quantomeno della legge regionale n. 49/1991 che in sede regionale ha
dato attuazione alla legge statale di riforma delle autonomie
locali). E conseguentemente il Ministro procedente ha stabilito che i
prefetti insediati nel territorio regionale medesimo possano
richiedere - ai sensi dell'art. 15 della legge n. 203/1991 -
sottoposizione a controllo di legittimità di quelle deliberazioni
consorziali relative ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti in
genere le quali l'art. 49 della legge n. 142/1990 (e l'art. 29 della
legge regionale n. 49/1991) prevede un controllo preventivo di
legittimità solo eventuale.
Ma nell'impartire detto indirizzo operativo si è completamente
omesso di considerare la competenza regionale definita in materia
dallo statuto di autonomia e la legislazione emanata in esplicazione
di detta competenza.
Come sopra è stato chiarito, il controllo sui consorzi di
bonifica regionali è regolato in via esclusiva ed autonoma della
legge regionale 23 agosto 1985, n. 43: risultando demandato quello
sugli organi alla giunta regionale e quello preventivo di
legittimità sugli atti all'assessore regionale all'agricoltura. E
risulta decisivo il rilievo che detto controllo preventivo di
legittimità ha carattere generalizzato, riguardando tutti gli atti
deliberativi dei consorzi medesimi (ad eccezione solo degli atti
ripetitivi, confermativi ed esecutivi) e sicuramente quelli attinenti
ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti in genere!
Del tutto incongruamente quindi con la denunciata circolare
ministeriale si sono abilitati i prefetti aventi sede in territorio
del Friuli-Venezia Giulia a richiedere le deliberazioni dei consorzi
di bonifica riferentesi ad atti contrattuali per una eventuale
richiesta di assoggettamento ad un controllo preventivo di
legittimita': controllo che, in base alla normativa regionale
vigente, deve essere già stato espletato dall'assessore regionale
competente.
E di conseguenza del tutto illegittimamente il prefetto di Gorizia
ha chiesto la trasmissione dei citati atti deliberativi ai fini di
richiederne il controllo di legittimità!
Essendo del tutto pacifico che non risulta ammissibile la
duplicazione di un controllo preventivo di legittimità, la direttiva
ministeriale e la richiesta prefettizia invadono la sfera di
competenza amministrativa regionale in materia di controllo sugli
atti dei consorzi di bonifica integrale, quale disciplinata dalla
già citata legge regionale n. 43/1985.
A.2) Con l'impugnata circolare ministeriale si è altresì
ritenuto che rientrino tra gli enti indicati dall'art. 45 della legge
n. 142/1990 anche i consorzi di bonifica " .. in applicazione dei
principi contenuti in alcune decisioni della Corte costituzionale
(nn. 178/1973 e 188/1984) in base alle quali, tenuto conto
dell'evoluzione della legislazione regionale in materia, i consorzi
di bonifica sotto il profilo della sottoposizione al controllo di
legittimità di cui all'art. 130 della Costituzione devono essere
considerati enti locali".
La surriportata giustificazione motivazionale è frutto di una
erronea impostazione logico-giuridica e comunque tale da risultare
invasiva - sotto distinto aspetto - della sfera di competenza
legislativa ed amministrativa della regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia quale definita dall'art. 4, n. 2, dello statuto e dalla
legislazione regionale emanata.
Va ribadito infatti, in primo luogo, che sin dalla costituzione
dell'ente regionale con le successive leggi regionali n. 3/1966, n.
22/1967, ed infine n. 43/1985 è stato costantemente tenuto distinto
il sistema del controllo sui consorzi di bonifica da quello sugli
enti locali: essendo stato normativamente attribuito quello sugli
organi consorziali alla giunta regionale e quello preventivo di
legittimità sugli atti all'assessore regionale all'agricoltura:
laddove il controllo sull'attività degli enti locali territoriali
(disciplinato prima con la legge regionale 3 agosto 1977, n. 48, e
poi con la già richiamata legge regionale 12 settembre 1991, n. 49)
risulta demandato ai comitati regionali di controllo aventi sede nei
capoluoghi di provincia del territorio regionale.
Secondariamente, va rilevato che, comunque, i consorzi regionali
di bonifica integrale non possono essere ricompresi nell'estensione
applicativa dei controlli previsti per gli enti locali diversi dai
comuni e province, indicati dall'art. 49 della legge n. 142/1990 (tra
cui rientrano genericamente anche i consorzi).
Va sottolineato, infatti, che espressamente detta norma esclude
l'applicabilità della introdotta disciplina dei controlli su detti
diversi enti in caso di esistenza di "diverse disposizioni recate
dalle leggi vigenti": ma con riferimento ai consorzi regionali di cui
trattasi indubitabilmente esiste ed è vigente la (diversa)
regolamentazione dei consorzi disciplinata dalla più volte citata
legge regionale 23 agosto 1985, n. 43!
Ed a tale proposito appare rilevante evidenziare che lo stesso
Ministero dell'interno con una prima circolare in data 7 giugno 1990,
esplicativa dell'applicazione della legge n. 142/1990 correttamente
esplicitava che " .. l'estensione (delle disposizioni della legge di
riforma in tema di controllo e vigilanza sugli enti diversi da quelli
territoriali locali) .. non è automatica, ma è finalizzata a
sopperire eventuali carenze normative. Infatti, ove sussista una
diversa indicazione della legislazione vigente, questa è chiamata a
prevalere". Diversa disciplina del controllo sugli organi e sugli
atti dei consorzi di bonifica che nel Friuli-Venezia Giulia esiste ed
è vigente.
In terzo luogo, infine, va contestata la fondatezza e la
pertinenza della surriportata motivazione logico-giuridico enunciata
nella circolare a giustificazione della ricomprensione dei consorzi
di bonifica tra gli enti locali ai fini del controllo di legittimità
degli atti.
Nel mentre non si comprende dall'esame di quali precedenti
normative si sia tratta la convinzione che sussisterebbe una
evoluzione della legislazione regionale tendente ad una tale
equiparazione (comunque del tutto insussistente nella legislazione
della regione Friuli-Venezia Giulia!), si deve peraltro escludere che
un tale convincimento possa correttamente derivare dai principi
enunciati da codesta ecc.ma Corte con le indicate sentenze.
Infatti con la ordinanza n. 84/1986 (erroneamente citata come
"sentenza" dell'impugnata circolare) è stata definita una questione
in ordine ad un consorzio agrario provinciale, ente consorziale
avente problematiche del tutto distinte rispetto ai consorzi di
bonifica integrale.
La sentenza n. 178/1973 invece, nell'ambito di un conflitto di
attribuzioni tra Stato e regione in materia di istituzioni pubbliche
di beneficienza ed assistenza, definisce un quadro generale delle
competenze di controllo sulle II.PP.AA.BB.: stabilendo peraltro
principi che apportano argomenti addirittura contrari
all'interpretazione ministeriale resa nella circolare in data 13
dicembre 1993.
Infatti con detta decisione si è operata una netta distinzione
tra controllo di sola legittimità sugli atti degli enti locali
territoriali (di cui all'art. 130 della Costituzione) che
correttamente si qualificano di pertinenza regionale ancorchè svolti
in base alla legislazione statale (ora legge n. 142/1990); e
controllo sugli organi degli enti operanti nelle materie indicate
negli artt. 117 e 118 della Costituzione (che è anche controllo di
merito), regolamentato dalla legislazione regionale nel rispetto dei
principi della normativa statale disciplinate le singole materie
medesime.
Poichè la disciplina dei consorzi di bonifica rientra nella
competenza legislativa concorrente delle regioni ordinarie, dovrebbe
risultare evidente che - proprio in applicazione della citata
sentenza n. 178/1973 - i controlli sull'attività e sugli organici
dei consorzi di bonifica rientra nella competenza legislativa
regionale.
Comunque tale problematica non può riferirsi conferentemente alla
regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, alla quale - com'è stato
ripetutamente chiarito - è attribuita una competenza legislativa
primaria in materia di ordinamento e controllo sui consorzi di
bonifica integrale; essendo stata altresì detta competenza esplicata
con (una tuttora vigente) normativa regolante il controllo preventivo
di legittimità sugli atti.
Si ribadisce quindi che il contenuto della circolare ministeriale
e la richiesta prefettizia di trasmissione degli atti contrattuali
per una eventuale sottoposizione a controllo preventivo di
legittimità risultano invasive della competenza regionale in
materia.

Per le considerazioni suesposte, che si fa riserva di integrare ed
illustrare nel corso del giudizio, si chiede che l'ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non spetta al prefetto di
Gorizia di chiedere al Consorzio di bonifica pianura Isondina di
provvedere - ai sensi dell'art. 16, comma 1-bis, della legge n.
55/1990 - all'invio delle deliberazioni riguardanti atti
contributivi, previste dall'art. 45, secondo comma, lett. a), della
legge n. 122/1990; e per l'effetto annullare il telegramma in data 18
dicembre 1993 del prefetto di Gorizia, nonchè per quanto possa
occorrere, la circolare 13 dicembre 1993 del Ministero dell'interno.
Avv. prof. Sergio PANUNZIO - Avv. Renato FUSCO

94C0188