1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 ottobre 2012 (dalla Regione Basilicata). Energia - Misure urgenti per la crescita del Paese - Semplificazioni delle attivita' di realizzazione di infrastrutture energetiche e liberalizzazioni nel mercato del gas naturale - Mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 dell'art. 1 della legge n. 239 del 2004, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta, nonche' mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001 e all'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 93 del 2011 - Invito del Ministero dello sviluppo economico a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni - Rimessione, in caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali, degli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che provvede entro sessanta giorni con la partecipazione della regione interessata - Ricorso della Regione Basilicata - Denunciata mancata previsione della necessaria intesa forte tra organi statali e organi regionali per l'esercizio concreto di una funzione amministrativa, attratta in sussidiarieta' al livello statale in materia di competenza legislativa regionale - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, art. 38, comma 1. - Costituzione, artt. 114, 117 e 123. (012C0434) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2012)

Ricorso della Regione Basilicata (C.F.: 80002950766), in persona
del Presidente e legale rappresentante p.t. dr. Vito De Filippo
(C.F.: DFLVTI63M271305M), rappresentata e difesa, in virtù di
pedissequa procura speciale, dall'avv. Antonio Pasquale Golia (C.F.:
GLONNP49R05L126W), giusta deliberazione di Giunta Regionale n. 1277
del 2 ottobre 2012, elettivamente domiciliata con lo stesso in Roma,
presso l'Ufficio di Rappresentanza dell' Ente, alla Via Nizza n. 56
(PEC: pasquale.golia@cert.regione.basilicatait; Fax: 06/84556307);
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, domiciliato per
la carica presso l' Avvocatura Generale dello Stato in Roma - Via dei
Portoghesi n. 12;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, recante «Misure
urgenti per la crescita del Paese, convertito con modificazioni dalla
legge 7 agosto 2012, n. 134 (Gazzetta Ufficiale n. 187 dell'11 agosto
2012 - S.O. n. 171);
L'articolo 38 della legge 7 agosto 2012, n. 134 di conversione,
con modificazioni, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 recante
«Misure urgenti per la crescita del Paese», al primo comma così
dispone:
«1. All'articolo 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239, dopo il
comma 8 è inserito seguente: 8-bis. Fatte salve le disposizioni in
materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata
espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di
assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di
cui ai commi 7 e 8 del presente articolo, entro il termine di
centocinquanta giorni dalla richiesta nonchè nel caso di mancata
definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'art. 52-quinquies del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all'art. 3, comma 4, del
decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello
sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine
non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte
delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero
rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la
quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con
la partecipazione della regione interessata. Le disposizioni del
presente comma si applicano ai procedimenti amministrativi in corso e
sostituiscono il comma 6 del citato art. 52-quinquies del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001».
L'art. 38, comma 1, della legge n. 134/2012, interviene sull'art.
1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 recante «Riordino del settore
energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia»; in particolare,
l'articolo 1, comma 7, lettera n) della citata legge n. 239/2004
stabilisce che le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia
mineraria, adottate per la terraferma, sono svolte dallo Stato
d'intesa con le Regioni interessate.
Si mette in evidenza, inoltre, che la normativa nazionale vigente
in materia di conferimento dei titoli minerari in terraferma prevede
sempre l'intesa con la Regione interessata e infatti:
L'articolo 29, comma 2, lettera L) del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59», come sostituito dall'articolo 3
del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 443, stabilisce che le
funzioni amministrative relative alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi in terraferma, ivi comprese quelle di
polizia mineraria, sono svolte dallo Stato d'intesa con la Regione
interessata secondo modalità procedimentali da emanare entro sei
mesi dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo;
L'articolo 3 dell'«Accordo tra il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato e i Presidenti delle Regioni e delle
Province Autonome di Trento e Bolzano sulle modalità procedimentali
in materia di funzioni amministrative relative a prospezione, ricerca
e coltivazione di idrocarburi in terraferma, ivi comprese quelle di
polizia mineraria per il perfezionamento dell'intesa prevista
dall'articolo 29, comma 2, lettera b) del d.lgs 31 marzo 1998, n.
112, come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera b) del d.lgs 29
ottobre 1999, n. 443 del 24 aprile 2001», dispone che le funzioni
amministrative in materia di titoli minerari, da svolgere di intesa
con le amministrazioni interessate, consistono, tra l'altro, nel
conferimento di titoli minerari, con la contestuale approvazione dei
programmi di lavoro, per la prospezione, la ricerca e la coltivazione
degli idrocarburi liquidi e gassosi;
L'articolo 3 del decreto ministeriale 4 marzo 2011 «Disciplinare
tipo per i permessi di prospezione e di ricerca e per le concessioni
di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel
mare e nella piattaforma continentale», stabilisce che le operazioni
di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sono svolte a
seguito di conferimento del relativo titolo minerario rilasciato dal
Ministero dello sviluppo economico, d'intesa per i titoli in
terraferma, con la Regione interessata, ai sensi dell'art. 1, comma
7, lettera n) della legge n. 239/2004;
Gli articoli 5, 6, 7 e 8 del decreto direttoriale 22 marzo 2011
«Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo
2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei
relativi controlli ai sensi dell'art. 15, comma 5 del decreto
ministeriale 4 marzo 2011», secondo cui i titoli in terraferma sono
accordati dal Ministero dello sviluppo economico, d'intesa con la
Regione interessata.
Codesta Ecc.ma Corte, con la sentenza n. 383/2005, ha affermato
che tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per
la legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale
che effettua la «chiamata in sussidiarieta'» di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi (punto 30 considerato in diritto)
di vere e proprie intese «in senso forte», ossia di atti a struttura
necessariamente bilaterale, come tali non superabili con decisione
unilaterale di una delle parti.
Il governo del territorio, la produzione, il trasporto e la
distribuzione nazionale dell'energia, infatti, rientrano nelle
materie di legislazione concorrente; in queste materie, l'art. 117
della Costituzione, stabilisce che spetta alle Regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
L'art. 118 della Costituzione, inoltre, afferma che le funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurare
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Con la sentenza n. 165/2011, sempre di Codesta Corte, si è
ribadito che nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni
relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e
Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni.
La previsione dell'intesa, imposta dal principio di leale
collaborazione - ricorda il Giudice della legge -, implica che non
sia legittima una norma contenente una «drastica previsione» della
decisività della volontà di una sola parte.
Ancora più recentemente, con la sentenza Cost. n. 179/2012, si
è sottolineato che l'ordinamento costituzionale vigente impone
conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e organi
regionali per l'esercizio concreto di una funzione amministrativa
attratta in sussidiarietà al livello statale, e che tali intese
costituiscono condizione minima ed imprescindibile per la
legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale che
effettui la «chiamata in sussidiarieta'», con la conseguenza che deve
trattarsi di vere e proprie intese «in senso forte», ossia di atti a
struttura necessariamente bilaterali, come tali non superabili con
decisione unilaterale di una delle parti.
Nelle ipotesi nelle quali l'ordinamento costituzionale impone il
conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e organi
regionali per l'esercizio concreto di una funzione amministrativa,
attratta in sussidiarietà al livello statale in materia di
competenza legislativa regionale (sentenze Corte cost. n. 383/2005,
n. 179/2012), secondo l'orientamento del giudice delle leggi, non
può essere nemmeno applicato il secondo comma dell'art. 120 della
Costituzione, secondo cui, «il Governo può sostituirsi a organi
delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei
Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unità giuridica o l'unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali».
L'articolo 38, comma 1, della legge n. 134/2012, invece,
stabilendo che «in caso di mancata espressione da parte delle
amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque
denominati, inerenti le funzioni di cui ai commi 7 e 8 dell'articolo
della legge n. 239/2004, entro il termine di 150 giorni dalla
richiesta nonchè nel caso di mancata definizione dell'intesa di cui
al comma 5 dell'art. 52-quinquies del DPR n. 327/2001 e nei casi di
cui all'art. 3, comma 4 del d.lgs n. 93/2011, il Ministero dello
sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine
non superiore a 30 giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte
delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero
rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la
quale, entro 60 giorni dalla rimessione, provvede in merito con la
partecipazione della Regione interessata. Le disposizioni del
presente comma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in
corso e sostituiscono comma 6 del citato art. 52- quinquies del DPR
n. 327/2001», si ritiene violi in maniera netta il disposto
dell'articolo 117 della Costituzione, nonchè il principio di leale
collaborazione tra lo Stato e la Regione.
La disposizione infatti produce un sostanziale «declassamento»
dei rapporti tra lo Stato e la Regione, passando da un livello di
intesa «in senso forte», ad un'intesa «in senso debole», come tale
non idonea a garantire il rispetto del principio di leale
collaborazione nella materia, come ripetutamente affermato dalla
Corte costituzionale (per tutte, sent. 383/2005, 165/2011, 179/2012).
Il disposto dell'articolo in questione, infatti, prevede che in
caso di mancata espressione dell'intesa entro il termine di 150
giorni dalla richiesta del Ministero, scatta automaticamente un
«invito» a provvedere entro un termine di 30 giorni e,
conseguentemente, la rimessione degli atti alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, la quale, entro 60 giorni provvede in merito
con la partecipazione della Regione interessata.
Appare, pertanto, evidentemente pregiudicata la possibilità per
la Regione di manifestare qualsiasi forma di motivato dissenso
dell'intesa.
La disposizione, inoltre, prevede la rimessione degli atti ad un
organo statale (la Presidenza del Consiglio dei Ministri) che
provvede in merito con la partecipazione della Regione interessata;
al riguardo, si sottolinea come in tale circostanza, la novella
disposizione legislativa, realizza, di fatto, una sostanziale
sostituzione dell'intesa in senso forte con un semplice «parere»
della Regione che è semplicemente chiamata a partecipare.
Al riguardo, si segnala come si sia ripetutamente affermato che
la previsione dell'intesa imposta dal principio di leale
collaborazione, implica che non sia legittima una norma contenente
una drastica previsione della decisività della volontà di una sola
parte (da ultimo sentenza Cost. n. 179/2012); con la citata sentenza,
inoltre, si è affermato che è violato il principio di leale
collaborazione, con conseguente sacrificio delle sfere di competenza
regionale, allorquando si verifichi un intervento unilaterale dello
Stato prefigurato come una mera conseguenza dei mancato
raggiungimento dell'intesa.
L'Ecc.ma Corte, sempre con la citata sentenza n. 179/2012, ha
stabilito, inoltre, che non può essere considerata una valida
sostituzione dell'intesa la previsione della partecipazione della
Regione, giacchè, in questo modo, si trasferisce nell'ambito interno
di un organo dello Stato, un confronto tra Stato e Regione che deve
necessariamente avvenire all'esterno e rispetto al quale, le parti
sono poste su un piano di superiorità.

P.Q.M.

Conclude affinchè l'Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare la illegittimità costituzionale, per contrasto con gli
artt. 114, 117 e art. 123 della Costituzione, dell'art. 38, comma 1
del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 recante Misure urgenti per la
crescita del Paese convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto
2012, n. 134.
Potenza-Roma, 3 ottobre 2012

L'Avvocato