1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 285 SENTENZA 7 - 19 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Spettacolo - Cinematografia - Criteri per la selezione delle opere destinatarie degli incentivi e destinazione dei fondi liquidati - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Dedotta irragionevolezza - Mancanza di incisione, diretta o indiretta, delle competenze costituzionalmente garantite delle Regioni - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 10. - Costituzione, art. 3. Spettacolo - Cinematografia - Autorizzazione all'apertura di multisale - Competenza statale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Dedotta irragionevolezza in relazione alla ritenuta maggiore adeguatezza del livello regionale - Erronea individuazione del parametro - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 22, comma 5. - Costituzione, art. 3. Spettacolo - Cinematografia - Coproduzioni internazionali - Stipula di accordi internazionali di reciprocita' relativi al riconoscimento della nazionalita' italiana - Competenza statale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Dedotta lesione della facolta' attribuita alle Regioni di concludere accordi internazionali nelle materie di loro competenza - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 6. - Costituzione, art. 117, nono comma. Spettacolo - Cinematografia - Finanziamenti - Fondo unico per lo spettacolo - Disposizione separata della quota e criteri di selezione dei soggetti destinatari del contributo - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione dei criteri contenuti nella legge delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19. - Costituzione, art. 76. Spettacolo - Cinematografia - Finanziamenti - Determinazione degli indicatori e dei rispettivi valori da attribuire alle imprese cinematografiche di produzione - Adozione con decreto ministeriale - Ricorso della Regione Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 3, comma 2. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Programma triennale predisposto dalla Consulta territoriale per le attivita' cinematografiche - Approvazione del Ministro per i beni e le attivita' culturali - Ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Commissione per la cinematografia - Istituzione e funzionamento - Disciplina concernente gli indicatori del criterio di cui al comma 2, lettera d), della norma censurata, e dei relativi valori percentuali, per un'incidenza complessiva non superiore al 50% della valutazione finale, nonche' l'arco temporale di riferimento del criterio stesso - Adozione con decreto ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 8, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Incentivi alla produzione - Disciplina concernente il tetto massimo di risorse finanziarie, modalita' tecniche di erogazione, tempi e modalita' dell'eventuale reinvestimento nella produzione del contributo, modalita' tecniche di monitoraggio circa l'impiego dei contributi erogati - Adozione con decreto ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 10, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche - Determinazione annuale delle quote percentuali - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 12, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Premi di qualita' - Quote percentuali di ripartizione fra le categorie aspiranti - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 17, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Erogazione dei contributi alle attivita' cinematografiche - Definizione degli obiettivi annuali - Competenza attribuita al Ministro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 19, comma 3. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Premi alle sale d'essai e alle sale delle comunita' ecclesiali o religiose - Definizione dei criteri - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 19, comma 5. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Commissione per la cinematografia - Composizione e modalita' di organizzazione e funzionamento delle due sottocommissioni - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Denunciata lesione della potesta' normativa delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 8, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Incentivi alla produzione - Periodicita' di rilevazione degli incassi lordi ai fini della liquidazione dei contributi e percentuale del contributo da versare alla SIAE - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Denunciata lesione della potesta' normativa delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 10, comma 4. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Commissione per la cinematografia - Scelta degli esperti che compongono le sottocommissioni - Competenza del Ministro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione delle competenze delle Regioni - Necessita' di parere obbligatorio della Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 8, comma 3. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Pubblicita' indiretta all'interno dei film - Modalita' tecniche e di attuazione - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione delle competenze delle Regioni Necessita' di parere obbligatorio della Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 9, comma 3. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche - Modalita' tecniche di gestione e di erogazione dei finanziamenti e dei contributi e di monitoraggio degli impieghi - Disciplina ministeriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di parere obbligatorio della Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 12, comma 5. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Conferimento di incentivi speciali e attribuzione di premi di qualita' - Giuria composta da cinque eminenti personalita' della cultura - Designazione del Ministro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione della potesta' normativa delle Regioni - Necessita' di parere obbligatorio della Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 13, comma 9. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Promozione delle attivita' cinematografiche - Modalita' tecniche di gestione delle risorse e monitoraggio degli impieghi - Competenza attribuita al Ministro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione delle competenze delle Regioni - Necessita' di parere obbligatorio della Conferenza Stato-Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 19, comma 2. - Costituzione, art. 117. Spettacolo - Cinematografia - Apertura di multisale con un numero di posti superiore a milleottocento - Autorizzazione del Direttore generale del Ministero e potere consultivo della Consulta territoriale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Lesione delle competenze regionali - Illegittimita' costituzionale. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, artt. 22, comma 5, e 4, comma 5. - Costituzione, artt. 117 e 118. Spettacolo - Cinematografia - Previsione di poteri asseritamente regolamentari in capo ad organi statali - Ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna - Dedotta lesione della potesta' regolamentare regionale nelle materie di legislazione residuale - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, artt. 4, comma 6, 8, comma 4, 9, comma 3, 10, comma 4, secondo periodo, 12, commi 4 e 5, 17, commi 3 e 4, 19, commi 2, 3 e 5. - Costituzione, art. 117, sesto comma. Spettacolo - Cinematografia - Riforma della disciplina - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Denunciata lesione della competenza legislativa residuale delle Regioni nelle materie dell'attivita' cinematografica e dello spettacolo, ovvero in subordine nelle materie dell'industria e del commercio - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 1, commi 2 e 4, art. 3, commi 1, 2 e 3, art. 4, ad eccezione del comma 5, artt. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19 e 22, commi 1 e 4. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Spettacolo - Cinematografia - Riforma della disciplina - Adozione da parte del legislatore statale di norme di dettaglio in materie affidate alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale nelle materie della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivita' culturali, sostegno all'innovazione per i settori produttivi, commercio con l'estero, governo del territorio - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 1, comma 4, art. 3, commi 1, 2 e 3, art. 4, ad eccezione del comma 5, art. 6, comma 7, artt. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Spettacolo - Cinematografia - Riforma della disciplina - Funzioni amministrative attribuite allo Stato asseritamente in materie non di competenza legislativa esclusiva - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Dedotta insussistenza di ragioni unitarie atte a giustificare l'attrazione al centro delle funzioni, mancata previsione di strumenti di collaborazione e forme di coinvolgimento delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 1, commi 2 e 4, art. 3, commi 1 e 3, art. 5, commi 1, 5, 6 e 7, artt. 6, 7, 18, commi 3 e 5, e 20. - Costituzione, art. 118. Spettacolo - Cinematografia - Riforma della disciplina - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Ritenuta lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, art. 3, commi 1, 2 e 3, artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19. - Costituzione, art. 119. (005C0786) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 4;
3; 4; 5, comma 1, 5, 6 e 7; da 6 a 20; 22, commi 1 e 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 28 (Riforma della disciplina in
materia di attività cinematografiche, a norma dell'art. 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137) e degli articoli 1, commi 2 e 4,
lettere a), c) e d); 3, commi 1, 2 e 3; 4; da 8 a 17; 19; 22,
comma 1, lettere a), b), c) e d), 4 e 5 dello stesso decreto
legislativo, promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e
Toscana, notificati il 5 aprile 2004, depositati in cancelleria il 14
successivo ed iscritti ai nn. 45 e 46 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2005 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'avvocato
dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
5 aprile 2004 e depositato il 14 aprile 2004, ha impugnato numerose
disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28 (Riforma
della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
2. - La Regione premette che il provvedimento impugnato - il
quale reca la disciplina amministrativa dell'attività
cinematografica - benchè emanato sulla base della delega contenuta
nell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma
dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, nonchè di enti pubblici) avrebbe mantenuto «all'intervento
pubblico nel settore il carattere accentrato che esso aveva nel
precedente sistema», ancorchè il primo dei principi espressi in sede
di delega fosse «l'adeguamento agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, ovviamente in relazione alla nuova formulazione della
legge costituzionale n. 3 del 2001».
L'assunto di fondo del ricorso è che l'attività
cinematografica, in quanto non ricompresa nell'elencazione contenuta
nell'art. 117 Cost., sarebbe materia di competenza regionale
residuale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La ricorrente prospetta poi due qualificazioni alternative, ma
identiche quanto a conseguenze sul piano della disciplina delle
competenze: ove si intendesse valorizzare il profilo imprenditoriale
connesso all'attività cinematografica, la stessa andrebbe ricondotta
in parte nella materia «industria» (per quanto attiene alla
produzione dei film), in parte nella materia «commercio» (per quanto
attiene alla distribuzione dei film ed alla gestione delle sale
cinematografiche). Si tratterebbe, in entrambi i casi, di materie non
nominate dall'art. 117 Cost., e dunque da ritenersi affidate alla
competenza regionale residuale.
In via subordinata, la Regione prende in considerazione l'ipotesi
della sussunzione dell'attività cinematografica nella materia - di
competenza concorrente - «promozione e organizzazione di attività
culturali», evidenziando come anche in tale prospettiva sarebbero da
mantener «fermi ed ugualmente validi» i motivi del ricorso; infatti,
ad avviso della ricorrente, il legislatore delegato non avrebbe
affatto tenuto conto della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ma
sarebbe intervenuto nella materia mantenendosi nella logica della
competenza costituzionale statale su tutto ciò che riguarda il
cinema e riconoscendo alle Regioni un ruolo del tutto marginale,
peraltro in palese violazione del criterio direttivo di cui
all'art. 10, comma 2, lettera a), della legge n. 137 del 2002.
A sostegno dell'assunto formulato in via principale, la
ricorrente ripercorre l'evoluzione normativa che ha interessato
l'attività cinematografica, ponendo in evidenza come, a suo dire,
tale evoluzione si caratterizzerebbe per un «processo di
autonomizzazione dalla materia dei beni culturali».
Originariamente, infatti, l'art. 49, comma 2, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), consentiva alle Regioni
l'esercizio di funzioni amministrative in materia di attività
cinematografica in quanto inclusa fra le «attività di promozione
educativa e culturale».
Tuttavia, la successiva disciplina avrebbe superato questa
opzione qualificatoria, scorporando la materia dello «spettacolo» da
quella dei «beni ed attività culturali»: il d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59), infatti, disciplina separatamente tali
attività, rispettivamente, nel capo VI e nel capo V del Titolo IV.
Siffatto inquadramento sarebbe stato poi confermato dal d.lgs.
30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a
norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), che ha
mantenuto la distinzione fra le aree funzionali della «tutela,
gestione e valorizzazione dei beni culturali e dei beni ambientali»,
e della «promozione dello spettacolo (attività teatrali, musicali,
cinematografiche, di danza, circensi, dello spettacolo viaggiante),
anche tramite la promozione delle produzioni cinematografiche,
radiotelevisive e multimediali».
Date le superiori premesse in punto di qualificazione
dell'attività disciplinata dal d.lgs. n. 28 del 2004, con il ricorso
vengono quindi censurate numerose disposizioni di tale provvedimento.
2.1. - Innanzitutto viene impugnato l'art. 1, comma 4, per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione in esame disciplina i compiti del Ministero per i
beni e le attività culturali in materia di attività
cinematografica.
Tale disciplina, ad avviso della ricorrente, in quanto incentrata
sulle nozioni di promozione e di coordinamento, per un verso,
conterrebbe una qualificazione dei compiti del Ministero riduttiva
rispetto alle analitiche attribuzioni contenute nelle disposizioni
successive; e, per altro verso, pur nella sua qualificazione
minimalista, risulterebbe comunque lesiva delle prerogative
costituzionali delle Regioni.
Le attività disciplinate dall'art. 1, comma 4, sarebbero da
ricondurre in parte alla competenza legislativa piena delle Regioni
(in relazione allo sviluppo ed al miglioramento della produzione
cinematografica, da intendere quale materia autonoma), e in parte a
quella concorrente, in relazione ai profili afferenti la materia
«commercio con l'estero».
Anche a voler riconoscere la competenza statale in materia di
«promozione e organizzazione di attività culturali» e di «sostegno
all'innovazione per i settori produttivi», in ogni caso, secondo la
Regione, l'attribuzione ad organi statali di funzioni amministrative
invaderebbe comunque la competenza regionale nell'allocazione delle
funzioni amministrative in materie di competenza concorrente, al di
fuori dell'ipotesi - quale quella esaminata dalla sentenza di questa
Corte n. 303 del 2003 - in cui esigenze unitarie giustifichino
l'intervento del legislatore statale (fatta salva, comunque, la
necessità dello strumento dell'intesa).
Conclude, sul punto, la ricorrente, affermando che le funzioni
amministrative disciplinate dall'art. 1, comma 4, spetterebbero alle
Regioni, con particolare riferimento all'esercizio della vigilanza.
2.2. - La Regione Emilia-Romagna censura, inoltre l'art. 3
(tranne i primi due periodi del primo comma), l'art. 12 e l'art. 20,
per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
L'art. 12, in particolare, istituisce presso il Ministero per i
beni e le attività culturali il «Fondo per la produzione, la
distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche», nel quale
confluiscono le risorse esistenti nei fondi previsti dagli artt. 27 e
28 della legge 4 novembre 1965, n. 1213 (Nuovo ordinamento dei
provvedimenti a favore della cinematografia), la percentuale relativa
al cinema del Fondo unico dello spettacolo, di cui alla legge
30 aprile 1985, n. 163 (Nuova disciplina degli interventi dello Stato
a favore dello spettacolo), ed altri fondi.
Ad avviso della Regione, con tale previsione si sarebbe
introdotto «un intervento diretto dello Stato a sostegno delle
imprese operanti nel settore cinematografico», al di fuori del
presupposto legittimante della rilevanza macroeconomica
dell'intervento, come definita dalla sentenza di questa Corte n. 14
del 2004.
Secondo un primo profilo, la mancata precisazione dell'entità
del Fondo disciplinato dall'art. 12 impedirebbe una valutazione della
sua rilevanza macroeconomica da un punto di vista quantitativo.
Inoltre, si osserva che le attività di cui all'art. 12, comma 3,
lettere c) e d) del d.lgs. n. 28 del 2004 sono incluse - ad opera
dell'art. 4, comma 3 - nel programma triennale, predisposto dalla
Consulta territoriale per le attività cinematografiche ed approvato
dal Ministro, contenente «l'individuazione, per ciascuna Regione,
delle aree geografiche di intervento»; dunque, gli interventi in
esame avrebbero carattere territorialmente limitato ad ambiti
regionali definiti, il che costituirebbe un ulteriore elemento
sintomatico per escluderne la rilevanza macroeconomica.
Del resto, sotto un diverso profilo, l'attività cinematografica,
pur se non priva di rilevanza sul piano economico-produttivo,
tuttavia non potrebbe essere considerata, da un punto di vista
«ontologico», un importante settore della politica economica statale,
assimilabile a quello dell'agricoltura o dell'industria tessile.
Tutti questi fattori escluderebbero che l'intervento statale
possa trovare titolo nell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
sicchè l'istituzione del Fondo violerebbe gli artt. 117, 118 e 119,
in relazione alla competenza delle Regioni ad orientare i
finanziamenti nelle materie loro attribuite.
A giustificazione di tale disciplina non sarebbe poi invocabile
lo schema di cui alla sentenza n. 303 del 2003: sia per l'assenza del
presupposto (esigenze unitarie, tali da attrarre le funzioni al
livello statale), sia perchè mancherebbe comunque il coinvolgimento
delle Regioni.
I commi 4 e 5 dell'art. 12 sarebbero costituzionalmente
illegittimi, in quanto prevedono meccanismi decisionali e gestionali,
relativi alle quote del fondo, che escludono la partecipazione delle
Regioni.
Il comma 5 presenterebbe, quale ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale, la violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost., in quanto prevederebbe «un potere sostanzialmente
regolamentare», avuto riguardo ad un criterio non formale di
individuazione della natura dell'atto (in argomento la ricorrente
richiama la sentenza di questa Corte n. 88 del 2003).
Dalla dedotta illegittimità costituzionale dell'art. 12,
discenderebbe l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 3 (ad
eccezione dei primi due periodi del comma 1), nella parte in cui
disciplina l'iscrizione, in elenchi informatici istituiti presso il
Ministero, delle imprese cinematografiche, e nella parte in cui
subordina a tale iscrizione l'accesso ai benefici di cui al
richiamato art. 12.
La disciplina dell'elenco delle imprese cinematografiche, stante
il suo carattere di dettaglio, sarebbe incompatibile con il sistema
costituzionale del riparto di competenze legislative fra Stato e
Regioni: una volta esclusa la qualificazione della disciplina come
afferente alla materia della «tutela della concorrenza», ne
conseguirebbe l'illegittimità delle disposizioni che disciplinano in
dettaglio il presupposto dell'accesso ai benefici; l'illegittimità
costituzionale della disciplina in questione, comunque, dipenderebbe
anche dalla mancata previsione di un'intesa con le Regioni quanto
all'adozione del decreto di cui all'art. 3, comma 2.
Infine, nello stesso gruppo di censure si colloca la prospettata
illegittimità costituzionale dell'art. 20, nella parte in cui
prevede che la denuncia di inizio di lavorazione del film sia
presentata al Direttore generale competente, «anzichè alla
competente autorità regionale, secondo discipline operative
regionali».
2.3. - La ricorrente censura, in relazione agli artt. 3, 117 e
118 Cost., gli artt. 4, e 22, comma 5, del decreto legislativo
impugnato.
Questa censura, avente ad oggetto le disposizioni che regolano
l'attività della «Consulta territoriale per le attività
cinematografiche», è articolata in più profili.
In relazione all'art. 4, comma 3, lettere a) e b) - vale a dire
alla disciplina del contenuto del programma triennale predisposto
dalla Consulta - la ricorrente ne riconduce l'illegittimità
costituzionale alla censura proposta contro l'art. 12 e, in ogni
caso, ove fosse riconosciuta la legittimità della gestione centrale
prevista da tale ultima disposizione, afferma che residuerebbe
comunque il profilo della mancata previsione di un'intesa con le
Regioni per la elaborazione ed approvazione del programma.
In relazione all'art. 4, comma 3, lettera c), la ricorrente
rinvia alle censure proposte contro l'art. 19 del decreto legislativo
impugnato, di cui subito infra.
Con riferimento, poi, al comma 5 dell'art. 4, che prevede un
parere vincolante della Consulta per il rilascio dell'autorizzazione,
da parte del Direttore generale competente, all'apertura di multisale
con più di milleottocento posti (di cui all'art. 22, comma 5),
ritiene la ricorrente che la disciplina si collochi nella materia del
«commercio», di piena competenza regionale ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost., trattandosi di provvedimento autorizzatorio che
ha riguardo unicamente ai profili commerciali dell'attività, e non
anche a quelli costruttivi o localizzativi connessi al profilo
edilizio della disciplina dell'immobile nel quale detta attività si
svolge.
Dunque la previsione di funzioni amministrative statali in
materia di competenza legislativa piena regionale o, in denegata
ipotesi, di competenza concorrente, violerebbe gli artt. 117 e 118
Cost.
Per un verso, infatti, non sarebbero individuabili esigenze
unitarie, tali da legittimare l'intervento del legislatore statale
nell'allocazione delle funzioni amministrative; per altro verso, la
disposizione censurata sarebbe comunque incostituzionale, sotto il
profilo della mancata previsione di un'intesa con le Regioni.
Infine, la mancata previsione di una competenza regionale in
ordine all'autorizzazione all'apertura delle multisale sarebbe
altresì irragionevole, essendo il livello di governo regionale
quello più adatto ad operare le valutazioni propedeutiche al
rilascio dell'autorizzazione, in considerazione della natura degli
interessi implicati in tale ponderazione (profili urbanistici,
programmazione regionale e locale in materia di commercio,
determinazione del bacino d'utenza).
Dalla ritenuta illegittimità costituzionale dell'art. 22,
comma 5, la Regione ricorrente inferisce l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 5, che rimarrebbe in tal modo privo
di oggetto.
In via subordinata, per l'ipotesi di riconosciuta competenza
statale, ad avviso della ricorrente permarrebbe il profilo di
incostituzionalità relativo al fatto che il parere espresso dalla
Consulta non varrebbe a surrogare lo strumento dell'intesa con le
Regioni, in quanto in tale organo la rappresentanza regionale sarebbe
«marginale».
La denunciata illegittimità costituzionale dell'art. 4 si
estenderebbe inoltre al comma 6, che prevede la disciplina
dell'organizzazione della Consulta, ad opera di un decreto
ministeriale, escludendo ogni forma di coinvolgimento regionale.
2.4. - La Regione Emilia-Romagna censura l'art. 5, commi 1, 5 e
6, del d.lgs. n. 28 del 2004, per violazione degli artt. 117 e 118
Cost. Mancherebbero infatti esigenze unitarie per l'accentramento
della funzione amministrativa di riconoscimento della nazionalità
italiana delle opere cinematografiche strumentale ai fini
dell'ammissione ai benefici previsti dal decreto delle imprese
nazionali di produzione.
In ogni caso, l'art. 5, commi 1, 5 e 6 sarebbe illegittimo per il
mancato coinvolgimento delle Regioni.
Il comma 7 dell'art. 5, che non prevede funzioni amministrative
statali ma disciplina il riconoscimento della nazionalità italiana
dei film agli effetti del conseguimento di contributi da parte degli
esercenti di sale cinematografiche, è invece censurato dalla
ricorrente mediante un rinvio a quanto dedotto in relazione alle
disposizioni del decreto legislativo che regolano i contributi
statali.
2.5. - La ricorrente impugna, poi, l'art. 6 del d.lgs. n. 28 del
2004, deducendone l'illegittimità costituzionale nella parte in cui
prevede la stipula di accordi internazionali di reciprocità relativi
al riconoscimento come nazionali di opere cinematografiche realizzate
in coproduzione con imprese estere. La norma censurata
contrasterebbe, in particolare, con l'art. 117, nono comma, della
Costituzione.
Sul duplice presupposto della competenza legislativa regionale
nella materia, e dell'interpretazione secondo la quale dall'insieme
delle disposizioni contenute nell'art. 6 risulterebbe «che l'accordo
internazionale è concepito come concluso dallo Stato», la Regione
ricorrente argomenta che, una volta stabiliti criteri uniformi per il
riconoscimento alle coproduzioni internazionali della nazionalità
italiana, «dovrebbe spettare anche alle Regioni il potere di
concludere accordi di coproduzione».
In particolare, poi, i commi 6 e 8 dell'art. 6 sarebbero
costituzionalmente illegittimi perchè prevedono funzioni
amministrative statali in materia di competenza regionale senza un
adeguato coinvolgimento delle Regioni, e in assenza di esigenze
unitarie che possano legittimare una simile previsione.
Il comma 7 dell'art. 6, sarebbe, inoltre illegittimo, in quanto
conterrebbe una disciplina di dettaglio in materia non di competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
2.6. - La Regione Emilia-Romagna censura, in relazione agli
artt. 117 e 118 Cost., anche l'art. 7 del d.lgs. n. 28 del 2004, il
quale disciplina il riconoscimento dell'interesse culturale delle
opere cinematografiche, anche mediante la previsione, in capo al
Direttore generale competente, di poteri di deroga, da esercitarsi
dietro parere della Commissione di cui all'art. 8, quanto alla
valutazione della sussistenza dei requisiti previsti.
Anche in questo caso, oggetto della censura non è la
predisposizione, con legge dello Stato, di criteri uniformi, ma la
loro applicazione, in via amministrativa, da parte del Direttore
generale del competente Ministero, al di fuori di alcuna esigenza
unitaria che giustifichi l'assunzione da parte dello Stato di
funzioni amministrative in materie non di competenza esclusiva
statale, e comunque senza il necessario ed adeguato coinvolgimento
delle Regioni.
2.7. - La Regione impugna, inoltre, l'art. 8, per violazione
degli artt. 117 e 118 Cost. Tale disposizione regola l'istituzione ed
il funzionamento della «Commissione per la cinematografia»,
prevedendone l'articolazione in due sottocommissioni, cui vengono
attribuite le diverse funzioni della Commissione stessa.
Fra tali funzioni vi è quella di riconoscimento dell'interesse
culturale delle opere cinematografiche e quella di promozione e di
individuazione dei film d'essai.
La partecipazione delle Regioni è prevista (art. 8, comma 3)
soltanto per la sottocommissione per la promozione e per i film
d'essai.
La censura in esame poggia sull'affermazione della illegittimità
costituzionale della allocazione al livello statale di funzioni
amministrative in materia che non rientra nella potestà legislativa
esclusiva statale: da ciò discenderebbe l'illegittimità delle
disposizioni che regolano l'istituzione ed il funzionamento
dell'organo attributario delle relative competenze.
In via subordinata - nell'ipotesi cioè in cui si considerasse
conforme a Costituzione la allocazione al livello statale delle
indicate funzioni amministrative, in nome di esigenze unitarie - la
Regione ritiene comunque costituzionalmente illegittima la normativa
denunziata in quanto: a) la Commissione dovrebbe comunque avere una
composizione paritetica Stato-Regioni; b) il decreto ministeriale
sulla composizione e sul funzionamento della Commissione dovrebbe
essere adottato previa intesa.
2.8. - La ricorrente deduce, come ulteriore censura, la
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., ad opera dell'art. 9 del
d.lgs. n. 28 del 2004, il quale disciplina l'individuazione dei
requisiti delle opere cinematografiche che possono avere accesso ai
benefici, l'accertamento di tali requisiti e le modalità e
condizioni di inserimento in tali opere di inquadrature di marchi e
prodotti.
Quest'ultimo profilo è regolato dal comma 3 dell'art. 9, che
viene ritenuto costituzionalmente illegittimo sia perchè detterebbe
in materia norme di dettaglio, sia perchè, nel rinviare ad un
successivo decreto ministeriale, prevederebbe una normativa
sostanzialmente regolamentare in materia di ritenuta competenza
regionale, individuata nel «commercio» e, in particolare, nella
«tutela del consumatore».
L'illegittimità costituzionale dei primi due commi dell'art. 9
sarebbe invece collegata dalla ricorrente ai vizi di cui si ritengono
affette le norme «che prevedono i benefici in questione».
2.9. - La Regione Emilia-Romagna impugna, altresì, gli artt. 10
e 11, perchè in contrasto con gli artt. 3, 117, 118 e 119 Cost. Tali
disposizioni disciplinano gli incentivi alla produzione e la loro
liquidazione.
Questa censura, analoga a quella proposta contro l'art. 12,
poggia sull'assunto della illegittimità costituzionale di
disposizioni che prevedano interventi finanziari dello Stato in
materie di competenza regionale, al di fuori dell'ipotesi - che la
ricorrente ritiene non sussistente nel caso in esame - di rilevanza
macroeconomica dell'intervento, prospettata da questa Corte nella
sentenza n. 14 del 2004.
In particolare, ritiene la Regione che non sia invocabile un
simile titolo di legittimazione per il finanziamento statale in
questione, in quanto esso sarebbe riservato «solo a una parte degli
operatori del settore», non sarebbe «vincolato al reinvestimento in
attività produttive», e sarebbe «destinato anche a persone fisiche
che non svolgono attività d'impresa (regista e sceneggiatori)».
Neppure sarebbe invocabile una giustificazione basata sul
principio di sussidiarietà, non essendo individuabili esigenze
unitarie tali da legittimare un simile intervento.
Gli artt. 10 e 11, nel complesso, sarebbero dunque illegittimi
perchè spetterebbe alle Regioni, nelle materie di loro competenza,
«valutare gli interventi di sostegno da compiere».
Inoltre, l'art. 10, comma 1, sarebbe illegittimo in quanto, nel
disciplinare il procedimento di erogazione dei contributi, non
prevede l'intesa con le Regioni.
L'art. 10, comma 4, nel rinviare ad un successivo decreto
ministeriale, da adottarsi senza il coinvolgimento delle Regioni (che
invece dovrebbe essere previsto), istituirebbe un potere
sostanzialmente regolamentare dello Stato in materia di ritenuta
competenza regionale, così violando l'art. 117, sesto comma, Cost.
La disciplina dettata dall'art. 10, infine, sarebbe
irragionevole, in violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
della eterogeneità funzionale fra il criterio individuato per la
selezione delle opere destinatarie degli incentivi (legato agli
incassi ottenuti), e la destinazione dei fondi liquidati a titolo di
incentivo, il cui reinvestimento nella produzione di opere
cinematografiche sarebbe soltanto eventuale (con conseguente
trasformazione dell'incentivo in una sorta di «premio» ai film che
hanno ottenuto maggiori incassi, al di fuori di una ragionevole
giustificazione).
2.10. - La Regione Emilia-Romagna impugna, inoltre, gli artt. 13,
14, 15 e 16, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Le disposizioni censurate disciplinano i finanziamenti per le
attività di produzione, distribuzione, esercizio e per le attività
delle industrie tecniche, sostenuti dal Fondo di cui all'art. 12: di
qui l'affermazione della ricorrente, secondo la quale
l'illegittimità delle disposizioni in esame discenderebbe dalla
ritenuta illegittimità costituzionale del citato art. 12.
Quali autonome censure, inoltre, la ricorrente deduce il
carattere di normativa di dettaglio degli artt. 13 e 14, per
l'ipotesi - subordinata - che l'attività disciplinata da tali
disposizioni (erogazione di contributi con finalità di promozione di
film di interesse culturale) non venga ricondotta alla materia dello
«spettacolo», ma a quella della «promozione di attività culturali».
Inoltre, si osserva che l'art. 13, comma 9, nel prevedere
l'attribuzione di un «incentivo speciale» ad opera di una «apposita
giuria composta da cinque eminenti personalità della cultura,
designate dal Ministro», escluderebbe completamente le Regioni dalla
scelta relativa.
L'art. 15, infine, che disciplina l'erogazione di contributi per
la realizzazione di nuove sale, il ripristino di sale inattive, la
trasformazione di sale esistenti, e per l'installazione,
ristrutturazione e rinnovo delle apparecchiature, introdurrebbe una
forma di intervento finanziario statale avente carattere
territorialmente delimitato, e individuerebbe come destinatari i
gestori di sale che non necessariamente proiettano film italiani.
Questi due elementi sarebbero sintomatici dell'assenza di rilevanza
macroeconomica dell'intervento.
2.11. - La ricorrente deduce poi la violazione degli artt. 117 e
118 Cost., ad opera dell'art. 17 del decreto legislativo impugnato.
Questa disposizione prevede l'attribuzione, ad opera della giuria
di cui all'art. 13, comma 9, di premi di qualità alle opere
cinematografiche che abbiano ricevuto un attestato di qualità da
parte del competente Direttore generale e demanda ad un successivo
decreto ministeriale l'individuazione delle quote percentuali di
ripartizione del premio fra le componenti che abbiano contribuito
alla realizzazione dell'opera (impresa di produzione, regista, autore
del soggetto, autore della sceneggiatura, autore del commento
musicale, autore della fotografia cinematografica, autore della
scenografia, autore del montaggio). Le relative risorse finanziarie
sono individuate nel fondo di cui alla legge n. 163 del 1985.
Tale disposizione, ad avviso della Regione, rappresenterebbe
«soltanto la perpetuazione della precedente tradizione, risalente ad
un periodo in cui le Regioni non avevano competenza costituzionale in
materia». In ogni caso, rileverebbero specificamente a sostegno della
illegittimità costituzionale la mancanza di esigenze unitarie tali
da legittimare l'allocazione al livello statale delle funzioni
amministrative considerate, il mancato coinvolgimento delle Regioni
nell'esercizio di tali funzioni, nonchè, infine, la previsione di un
potere sostanzialmente regolamentare in materia non di competenza
legislativa esclusiva statale.
2.12. - Altra censura è prospettata nei confronti dell'art. 18
del d.lgs. n. 28 del 2004, relativo alle associazioni nazionali e ai
circoli di cultura cinematografica, per violazione dell'art. 117
Cost.
La definizione di tali organismi contenuta nei primi due commi
dell'art. 18 non avrebbe natura civilistica, di mera definizione di
persone giuridiche di diritto privato, in quanto avrebbe la diversa
funzione di individuare i destinatari degli interventi previsti dai
commi successivi.
Secondo la Regione, una simile previsione sarebbe legittima,
quale espressione di un principio fondamentale, solo ove si ritenesse
«che la relativa disciplina rientri nella promozione delle attività
culturali».
Inoltre, il comma 4, in base al quale «le associazioni e i
circoli aderenti possono avvalersi, nell'ambito delle loro attività,
anche della riproduzione visivo-sonora da supporti video, ottici,
elettronici, magnetici e digitali, previa adozione delle misure di
tutela finalizzate ad evitare qualunque azione di sfruttamento
illegale», non avrebbe alcun contenuto normativo, in quanto si
limiterebbe a confermare la possibilità di svolgere all'interno
degli organismi in questione attività già ritenute lecite
dall'ordinamento.
Ancora, il comma 3 dell'art. 18, che prevede il potere
dirigenziale di riconoscimento delle associazioni nazionali di
cultura cinematografica, delle quali indica i requisiti di diffusione
territoriale e di esperienza nel settore, sarebbe costituzionalmente
illegittimo in quanto dovrebbe essere attribuita alle Regioni la
competenza in materia di disciplina e di gestione amministrativa del
riconoscimento delle associazioni, «eventualmente sulla base di
principi fondamentali statali». In via subordinata, la disposizione
in questione sarebbe illegittima perchè, anche ove fosse ritenuta la
competenza amministrativa statale nella materia in virtù del
principio di sussidiarietà (ciò che la ricorrente peraltro
contesta), la previsione risulterebbe comunque viziata a causa della
mancanza di adeguati meccanismi di concertazione.
Secondo la ricorrente, sarebbe illegittimo anche il comma 5
dell'art. 18, secondo cui alle associazioni nazionali viene concesso
un contributo annuo, da prelevare sulle risorse di cui all'art. 19.
Tale previsione non sarebbe riconducibile alla materia «tutela della
concorrenza»: senza che in contrario possa rilevare la circostanza
che le associazioni destinatarie dell'azione di sostegno operano in
più Regioni.
Infatti, la circostanza che l'ambito territoriale di operatività
di una impresa trascenda i confini regionali, non sarebbe ostativa al
riconoscimento di un potere regionale di finanziamento delle
attività svolte da soggetti aventi sede nel territorio della
Regione, a meno che sussistano esigenze unitarie che tuttavia, nella
fattispecie considerata, non sarebbero ravvisabili.
Anche per il comma 5, come già per il comma 3, viene fatta
valere, in via subordinata, la censura relativa alla mancata
previsione di un'intesa, ove l'allocazione a livello statale delle
funzioni amministrative considerate dovesse ritenersi legittima in
virtù di esigenze unitarie.
Il comma 6, che prevede la possibilità per le associazioni ed i
circoli di assumere la gestione di sale cinematografiche riservate ai
soci e di accedere alle provvidenze finanziarie ed alle agevolazioni
creditizie previste a favore dell'esercizio cinematografico e della
distribuzione di film, sarebbe illegittimo in quanto conterrebbe una
normativa di dettaglio «in materia non di competenza esclusiva
statale».
2.13. - La Regione Emilia-Romagna impugna, inoltre, in relazione
agli artt. 117, 118 e 119 Cost., l'art. 19 del d.lgs. n. 28 del 2004,
che disciplina la promozione delle attività cinematografiche.
La ricorrente contesta la legittimità della gestione a livello
statale dei relativi contributi, rilevando anzitutto come la
finalità della disposizione in esame sia quella di promozione
culturale, e non di sostegno alle imprese, con la conseguenza che
«non potrebbe neppure invocarsi a fondamento la materia della tutela
della concorrenza».
In ogni caso, la ricorrente richiama le argomentazioni poste a
fondamento della censura rivolta contro l'art. 12.
Infine, non sarebbe ravvisabile alcuna esigenza unitaria, tale da
giustificare l'allocazione di funzioni di amministrazione operata dal
legislatore statale, anche in relazione a quelle attività
promozionali, come la realizzazione di festival e rassegne di
interesse nazionale ed internazionale, che si svolgono a livello
nazionale, per la già affermata inidoneità del carattere
«nazionale» dell'attività a fungere da limite della competenza
regionale.
L'illegittimità costituzionale dell'art. 19 implicherebbe poi
quella dell'art. 4, comma 3, lettera c), concernente
«l'individuazione degli obiettivi per la promozione delle attività
cinematografiche di cui all'art. 19, comma 3, lettere b), c) e d)».
In via subordinata, la Regione deduce comunque l'illegittimità
costituzionale dei commi 2, 3 e 5 dell'art. 19, i quali
riconoscerebbero in capo allo Stato il potere di emanare atti
sostanzialmente regolamentari in materie non di legislazione statale
esclusiva, escludendo o prevedendo in termini insufficienti il
coinvolgimento delle Regioni.
Il comma 6 dell'art. 19, secondo il quale lo Stato autorizza le
Regioni, le Province ed i comuni ad «attivare specifiche iniziative
di sostegno alle produzioni cinematografiche che vengono realizzate
nei territori di propria competenza», contrasterebbe con gli
artt. 117 e 118 Cost. in quanto, per un verso, prevederebbe la
concessione di un provvedimento abilitativo da ritenersi superfluo, e
per altro verso limiterebbe illegittimamente l'attività regionale,
che ben potrebbe avere ad oggetto non soltanto le produzioni
cinematografiche realizzate all'interno del territorio regionale, ma
anche quelle realizzate al di fuori di esso.
2.14. - Infine, la Regione Emilia-Romagna deduce la violazione
degli artt. 117 e 118 Cost., ad opera dell'art. 22, comma 1, del
decreto legislativo impugnato, là dove è previsto che «le regioni,
con proprie leggi, disciplinano le modalità di autorizzazione alla
realizzazione, trasformazione ed adattamento di immobili da destinare
a sale ed arene cinematografiche, nonchè alla ristrutturazione o
all'ampliamento di sale e arene già in attività, anche al fine di
razionalizzare la distribuzione sul territorio delle diverse
tipologie di strutture cinematografiche», secondo i principi
fondamentali precisati dalla stessa disposizione.
Lo Stato non avrebbe potuto dettare principi fondamentali in una
materia di competenza legislativa primaria delle Regioni, individuata
nella «regolazione della presenza dei cinema sul territorio».
Secondo la ricorrente, infatti, ancorchè l'oggetto della
disposizione sembrerebbe attenere ad una potestà riconducibile alla
materia edilizia, tuttavia i principi fissati, ai quali si dovrebbe
attenere la futura legislazione regionale, intenderebbero invece
«regolare e limitare l'attività economica di gestione dei cinema».
Quest'ultima attività, ad avviso della ricorrente, non
tollererebbe una disciplina legislativa statale, neppure a livello di
predisposizione di principi fondamentali.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza del ricorso,
considerando che la disciplina dello «spettacolo» deve essere
ricompresa nella categoria dei diritti civili e sociali, con
conseguente riconduzione delle relative attività nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato concernente la «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale» di cui all'art. 117, comma 2, lettera m), Cost.
La difesa erariale, pur riconoscendo che lo spettacolo potrebbe
essere considerato come materia innominata, come tale apparentemente
riconducibile alla potestà esclusiva delle Regioni, o al più alla
potestà concorrente relativa alla «promozione ed organizzazione di
attività culturali», osserva tuttavia che le disposizioni della
prima parte della Costituzione (artt. 7, 8, 9, 19, 21 e 33) «prendono
in considerazione le attività culturali quale oggetto di diritti di
libertà civile».
Un diverso titolo di legittimazione dell'intervento statale
potrebbe individuarsi, secondo l'Avvocatura dello Stato, nella
competenza statale esclusiva in materia di «tutela della
concorrenza», come definita nella sentenza di questa Corte n. 14 del
2004.
Questo rilievo consentirebbe di escludere la violazione
dell'art. 119 della Costituzione ad opera delle disposizioni del
d.lgs. n. 28 del 2004 che prevedono forme di finanziamento statale
dell'attività cinematografica, o comunque interventi di sostegno in
forma di contributo finanziario.
Inoltre, la ripartizione costituzionale delle materie non
escluderebbe che, per esigenze unitarie, correlate all'interesse
nazionale, lo Stato garantisca un trattamento uniforme anche al di
là della ripartizione stessa, secondo la prospettiva indicata
dall'art. 5 Cost.
Secondo questa lettura, l'attribuzione alle Regioni della
competenza in materia di promozione ed organizzazione di attività
culturali, andrebbe «interpretata come affidamento alle Regioni di
una competenza relativa alle attività culturali di mero interesse
regionale».
La difesa erariale sostiene inoltre che, in base al principio di
sussidiarietà, e in applicazione dello schema ricostruttivo posto a
fondamento della sentenza di questa Corte n. 303 del 2003, sarebbe
legittima la allocazione a livello statale delle funzioni
amministrative in materia di attività cinematografiche, giacchè
tale materia sfuggirebbe «evidentemente ad ogni forma di
territorializzazione degli interessi in essa coinvolti, se non per
gli aspetti relativi alle sale cinematografiche».
Pertanto, non sarebbe violato neppure l'art. 118 Cost.
Le uniche esigenze riferibili ad un ambito non unitario sarebbero
state quindi considerate, per un verso, dall'art. 22 del decreto
legislativo impugnato, che rimanda alla legislazione regionale la
disciplina delle modalità di autorizzazione all'apertura delle sale
cinematografiche; per altro verso, dalla previsione (art. 4) di un
organo, la Consulta territoriale per le attività cinematografiche,
la cui composizione garantisce adeguatamente il contemperamento dei
diversi livelli di interessi coinvolti.
4. - Anche la Regione Toscana, con ricorso notificato il 5 aprile
2004 e depositato il 14 aprile 2004, ha impugnato numerose
disposizioni del d.lgs. n. 28 del 2004.
Premette la ricorrente che tale atto normativo è stato approvato
nonostante il parere negativo espresso, nella seduta del 26 novembre
2003, dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
autonome e senza che fossero recepite le istanze espresse dalle
autonomie regionali.
L'esistenza di autonome funzioni amministrative delle Regioni in
materia di attività di prosa, musicali e cinematografiche era già
riconosciuta dall'art. 49 del d.P.R. n. 616 del 1977;
successivamente, il d.lgs. n. 112 del 1998, agli artt. 148-156, aveva
riconosciuto allo «spettacolo» un ambito distinto rispetto alle
«attività culturali». Muovendo dalla considerazione che nel nuovo
testo dell'art. 117 Cost. lo spettacolo non è incluso nè nelle
materie attribuite alla potestà legislativa esclusiva statale nè in
quelle per le quali è prevista la potestà concorrente dello Stato e
delle Regioni, ritiene la ricorrente che esso rientrerebbe tra le
materie riservate alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Ma anche laddove si ritenesse che lo spettacolo rientri
nell'ambito delle attività culturali, di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost., le disposizioni del d.lgs. n. 28 del 2004
sarebbero illegittime in quanto non si limiterebbero a dettare
principi fondamentali, ma conterrebbero una disciplina di dettaglio,
prevedendo procedure di erogazione di contributi e controlli
sull'utilizzo di risorse che invece sarebbero rimessi alla
legislazione regionale.
Anche le materie dell'industria e del commercio, alle quali,
almeno in parte, la disciplina censurata potrebbe afferire,
spetterebbero alla competenza regionale.
4.1. - La Regione Toscana censura, anzitutto, l'art. 1, comma 2 e
comma 4, lettere a), c) e d), per violazione degli artt. 117 e 118
Cost.
Benchè il comma 2 qualifichi le attività cinematografiche come
di rilevante interesse generale, anche in considerazione della loro
importanza economica ed industriale, ciò non costituirebbe titolo
idoneo a legittimare la potestà legislativa statale in materia.
Il comma 4, che attribuisce al Ministero per i beni e le
attività culturali compiti di promozione e coordinamento di
iniziative per lo sviluppo e il miglioramento della produzione
cinematografica, nonchè di vigilanza sugli organismi del settore,
lederebbe le attribuzioni regionali in materia di spettacolo,
industria e commercio, in base alle quali spetterebbe alle Regioni il
coordinamento e la promozione delle attività attinenti al cinema,
nonchè l'erogazione dei finanziamenti e il monitoraggio
sull'utilizzo delle risorse.
Le disposizioni censurate contrasterebbero altresì con
l'art. 118 Cost. in quanto l'attribuzione a livello centrale delle
funzioni amministrative sopra dette non sarebbe giustificata
dall'esigenza di esercizio unitario, nè dai principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
In ogni caso, la violazione dell'art. 118 Cost. conseguirebbe
alla mancata adozione di procedure che assicurino comunque la
partecipazione delle Regioni in quanto titolari di funzioni
amministrative. Nel caso in esame, tale partecipazione avrebbe dovuto
avvenire tramite una «intesa forte» tra Stato e Regioni, nel senso
che il suo mancato raggiungimento avrebbe impedito la conclusione del
procedimento, secondo quanto chiarito da questa Corte nella sentenza
n. 303 del 2003 e nella sentenza n. 6 del 2004.
4.2. - La Regione Toscana censura poi l'art. 3, commi 1, 2 e 3,
per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Rileva la ricorrente che il comma 1 della disposizione impugnata
prevede, quale condizione per l'ammissione delle imprese
cinematografiche ai benefici economici previsti dal decreto, la loro
iscrizione in appositi elenchi informatici istituiti presso il
Ministero. Il comma 2 dispone che tali elenchi siano articolati in
due categorie e il comma 3 dispone che il finanziamento sia
determinato in modo differenziato sulla base di parametri da
stabilirsi con apposito decreto ministeriale.
La Regione sostiene che un sistema che accentri a livello
ministeriale la gestione di tutti i finanziamenti contrasterebbe con
l'art. 117 Cost. e non sarebbe neppure giustificabile in nome della
sussidiarietà ex art. 118 Cost. Inoltre, violerebbe l'art. 119
Cost., in base al quale i criteri di finanziamento dovrebbero essere
disciplinati a livello regionale e le risorse dovrebbero essere
previamente ripartite tra le Regioni.
4.3. - La ricorrente impugna, altresì, l'art. 4, il quale
istituisce presso il Ministero la Consulta territoriale per le
attività cinematografiche, presieduta dal Capo del Dipartimento per
lo spettacolo e lo sport, e composta dal Presidente di Cinecittà
Holding s.p.a., da 4 membri designati dalle associazioni di categoria
maggiormente rappresentative, da 3 rappresentanti delle Regioni
designati dalla Conferenza Stato-Regioni, da 3 rappresentanti degli
enti locali. La Consulta predispone un programma triennale, approvato
poi dal Ministero, il quale, tra l'altro, individua per ciascuna
Regione le aree geografiche ove realizzare nuove sale
cinematografiche, il ripristino delle sale inattive, la
trasformazione di quelle esistenti; individua le aree privilegiate di
investimento e gli obiettivi per la promozione dell'attività
cinematografica; svolge inoltre attività di consulenza per il
Ministero ed esprime parere sulle richieste di autorizzazione
all'apertura di multisale.
Poichè le attività cinematografiche atterrebbero a materie di
competenza regionale, la previsione di un organismo, presso il
Ministero, con compiti gestionali e di consulenza contrasterebbe con
l'art. 117 Cost. in quanto lo Stato dovrebbe limitarsi, tutt'al più,
a dettare norme di principio. In subordine, la disposizione
contrasterebbe con l'art. 118 Cost. in quanto il programma triennale
interferirebbe con le competenze regionali attinenti all'attività
cinematografica e pertanto sarebbe stata necessaria una «intesa
forte» con le Regioni. A tal fine non potrebbe ritenersi sufficiente
la previsione di taluni rappresentati delle Regioni in seno alla
Consulta, stante il carattere marginale del loro ruolo, e il numero
esiguo, pari a quello dei rappresentanti delle categorie associative.
4.4. - La Regione Toscana censura, ancora, l'art. 8 del d.lgs.
n. 28 del 2004, il quale istituisce presso il Ministero la
Commissione per la cinematografia, composta da due sottocommissioni:
quella per il riconoscimento dell'interesse culturale e quella per la
promozione e per i film d'essai. La disposizione impugnata,
attribuendo a tali sottocommissioni rilevanti attività sia per
quanto attiene al riconoscimento dell'interesse culturale dei film,
sia per la promozione cinematografica, accentrerebbe in capo al
Ministero tali funzioni in materia di spettacolo e industria, in
violazione dell'art. 117 Cost.
In contrasto con l'art. 118, poi, mancherebbero peraltro i
presupposti perchè le funzioni amministrative di competenza
regionale siano attratte allo Stato, non essendo stata prevista
alcuna intesa con le Regioni. Nè questa potrebbe in alcun modo
ritenersi sostituita dalla partecipazione regionale in seno alle
sottocommissioni, sia perchè tale partecipazione è prevista,
irragionevolmente, solo per la sottocommissione per la promozione e i
film d'essai, sia perchè, comunque, tale partecipazione sarebbe
inidonea a ristabilire un equilibrio di competenze.
Infine, la disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, sesto
comma, Cost. in quanto rinvia ad un futuro decreto ministeriale, di
carattere regolamentare, la determinazione della composizione e delle
modalità di organizzazione e funzionamento delle sottocommissioni,
mentre sarebbe impedito allo Stato di emanare regolamenti in materie
che - come quella in esame - non sono riservate alla sua potestà
legislativa esclusiva.
4.5. - Ancora, la ricorrente censura gli artt. 9, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17 e 19 del d.lgs. n. 28 del 2004.
Tutte tali disposizioni prevedono contributi ed agevolazioni per
la produzione, la promozione, la distribuzione, l'esercizio delle
attività cinematografiche, per i registi e per gli autori del
soggetto e della sceneggiatura. Dunque intervengono nelle materie
dello spettacolo e dell'industria, di competenza legislativa
regionale.
Gli incentivi previsti dall'art. 14, commi 2 e 3 del medesimo
decreto legislativo, per le imprese di distribuzione nazionale e per
quelle di distribuzione ed esportazione, attengono rispettivamente
alla materia del «commercio», di competenza legislativa residuale
regionale, e alla materia del «commercio con l'estero», di potestà
legislativa concorrente.
In violazione dell'art. 119 Cost., il quale imporrebbe che i
suddetti fondi fossero ripartiti tra le Regioni che dovrebbero poi
disciplinare ed erogare i contributi, le disposizioni censurate
prevederebbero finanziamenti diretti dello Stato a soggetti terzi.
L'art. 12, inoltre, senza discutere con le Regioni i criteri,
stralcia dal Fondo unico dello spettacolo (FUS) la quota prevista per
il cinema, così smembrando una parte rilevante del Fondo stesso.
Tali forme di finanziamento diverrebbero uno strumento indiretto
di ingerenza dello Stato nell'esercizio di funzioni regionali e di
sovrapposizione di politiche governate centralmente rispetto agli
indirizzi legittimamente decisi dalle Regioni in ambiti di propria
competenza.
L'art. 12, comma 3, lettera c), ancora, prevede che lo Stato
finanzi la realizzazione di nuove sale o il ripristino di quelle
inattive, nonchè l'adeguamento delle strutture e delle
apparecchiature. L'art. 22 affida alle Regioni il compito di
rilasciare le autorizzazioni per tali attività. Ad avviso della
ricorrente il sistema così delineato contrasterebbe con gli
artt. 117, 118 e 119 Cost. e sarebbe inoltre irrazionale in quanto
attribuirebbe alle Regioni la competenza legislativa e amministrativa
per la realizzazione di nuove sale, ma allocherebbe al livello
centrale la gestione del finanziamento delle relative attività.
Inoltre, l'art. 10, comma 4, l'art. 12, commi 4 e 5, l'art. 17,
commi 3 e 4, l'art. 19, commi 2 e 5, in quanto rimandano ad un futuro
decreto ministeriale la determinazione delle modalità e dei criteri
per la ripartizione dei finanziamenti, violerebbero l'art. 117, sesto
comma, Cost. Tali decreti, infatti, avrebbero natura regolamentare e
dunque non sarebbero ammessi nelle materie in questione non riservate
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Le norme censurate, contrasterebbero altresì con l'art. 76 Cost.
per eccesso di delega: la legge delega, infatti, non prevedeva, tra i
criteri direttivi, la possibilità di stralciare una quota del FUS e
disporne separatamente. Inoltre, permetteva di incidere sulla
liquidazione dei contributi ma non di modificare i criteri di
selezione dei soggetti destinatari degli stessi.
4.6. - La Regione Toscana censura, infine, l'art. 22, comma 1,
lettere a), b), c), d), comma 4 e comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2004.
Il comma 1 affida alle Regioni la disciplina delle modalità di
autorizzazione alla realizzazione, trasformazione e adattamento di
immobili da destinare a sale cinematografiche e alla ristrutturazione
o ampliamento di sale esistenti. Tale disposizione atterrebbe alle
materie del commercio e dell'industria - di competenza legislativa
residuale delle Regioni - in quanto sarebbe finalizzata alla
razionalizzazione della distribuzione delle strutture
cinematografiche e avrebbe dunque finalità diverse da quelle
urbanistiche.
Pertanto, la norma contrasterebbe con l'art. 117 Cost. in quanto
detta principi fondamentali in materie riservate alla potestà
residuale regionale, nelle quali non vi sarebbe spazio per tale
determinazione.
Per le stesse ragioni, il comma 4 contrasterebbe con gli
artt. 117 e 119 Cost., nella parte in cui dispone che le imprese, per
essere ammesse ai finanziamenti, gestiti tutti a livello statale,
debbano essere iscritte in un elenco gestito dal Ministero.
Anche il comma 5, che attribuisce al livello statale (Direttore
generale) la competenza a rilasciare l'autorizzazione per l'apertura
delle multisale con più di 1800 posti, violerebbe l'art. 117 Cost.
Infatti, tali strutture inciderebbero in misura rilevante sul governo
del territorio, stante l'esigenza di creare parcheggi, adeguare la
viabilità e realizzare opere di urbanizzazione, nonchè sul
commercio e l'industria. Inoltre per la autorizzazione alla loro
apertura si dovrebbe tener conto della programmazione urbanistica,
commerciale e dell'esercizio cinematografico definita a livello
regionale.
In subordine, la disposizione censurata contrasterebbe con
l'art. 118 Cost. in quanto non sarebbe stata prevista l'intesa con la
Regione interessata, essendo contemplato solo il parere della
Consulta, all'interno della quale la presenza regionale sarebbe del
tutto marginale.
5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso per l'infondatezza del ricorso, con argomentazioni del
tutto analoghe a quelle svolte in relazione al ricorso presentato
dalla Regione Emilia-Romagna.
6. - In prossimità della data fissata per l'udienza pubblica, la
Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella quale richiama
le sentenze di questa Corte n. 255 e n. 256 del 2004, che hanno
chiaramente ricondotto lo «spettacolo» nell'ambito della materia
concernente la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
promozione e organizzazione delle attività culturali», dando
peraltro atto della necessità di una profonda revisione della
legislazione statale ad essa relativa.
Il d.lgs. n. 28 del 2004, ad avviso della Regione, avrebbe
compiuto una completa risistemazione della disciplina della
cinematografia disattendendo le indicazioni della Corte, dal momento
che avrebbe perpetuato il sistema centralizzato previgente, senza
adeguarsi all'assetto delineato dalla legge cost. n. 3 del 2001.
La ricorrente replica quindi alle argomentazioni svolte
dall'Avvocatura dello Stato, contestando che la disciplina censurata
possa essere ricondotta nell'ambito dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., perchè questa Corte avrebbe espressamente
riconosciuto il valore costituzionale dello spettacolo quale forma di
cultura, contestualmente affermando la competenza regionale. Del
resto, osserva ancora la Regione, i «diritti di libertà civile»
oggetto delle attività culturali prese in considerazione dagli
artt. 7, 8, 9, 19, 21 e 33 Cost. richiamati dalla difesa erariale,
non costituirebbero affatto una materia statale in quanto, in base al
riparto di competenze operato dall'art. 117 Cost., le Regioni
disciplinano anche gli interventi concernenti diritti fondamentali
(ad es. in materia di sanita); in ogni caso, allo Stato sarebbe
riservata la competenza solo sui livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili e sociali.
Del tutto infondata sarebbe poi l'argomentazione della Avvocatura
basata sull'interesse nazionale, il quale, come chiarito dalla
giurisprudenza di questa Corte, non opererebbe più come limite alla
competenza regionale. Inoltre, la richiamata sentenza n. 255 del 2004
avrebbe espressamente riconosciuto la competenza regionale in materia
di promozione delle attività culturali senza limitarla a quelle di
interesse regionale.
Indimostrato sarebbe poi l'assunto secondo cui, comunque, tutte
le norme del decreto censurato potrebbero essere giustificate in base
al principio di sussidiarietà.
Anche l'erogazione di contributi potrebbe avvenire a livello
regionale, in relazione alle imprese aventi sede nelle varie Regioni.
Nel caso in cui le imprese siano concentrate in alcune Regioni,
lo Stato potrebbe intervenire utilizzando gli strumenti di cui
all'art. 119, quinto comma, Cost.
Comunque, a giustificare l'erogazione diretta di contributi in
materie regionali, non sarebbe sufficiente la portata nazionale
dell'attività finanziata.
Le norme impugnate sarebbero illegittime anche perchè non
prevederebbero un adeguato coinvolgimento delle Regioni
nell'esercizio di una funzione accentrata e, comunque, tale
coinvolgimento, ove previsto, sarebbe insufficiente.
Infine, la disciplina censurata non potrebbe essere ricondotta
alla materia tutela della concorrenza, come sostenuto dalla difesa
erariale, dal momento che sarebbe indimostrata l'esistenza dei
requisiti che questa Corte, nella sentenza n. 14 del 2004, ha
individuato a tal fine.
7. - Anche la Regione Toscana, in prossimità dell'udienza
pubblica, ha depositato una memoria nella quale replica alle
argomentazioni svolte dall'Avvocatura generale dello Stato.
Innanzitutto, la Regione - richiamando talune pronunce di questa
Corte (sentenze n. 16 del 2004; n. 370 e n. 88 del 2003 e n. 282 del
2002) - esclude che la disciplina della cinematografia contenuta nel
d.lgs. n. 28 del 2004 abbia ad oggetto la determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni per il soddisfacimento di diritti
civili, dal momento che essa non avrebbe ad oggetto la fissazione del
livello minimo di soddisfacimento di tali diritti. Inoltre, la
previsione di fondi non avrebbe nulla a che fare con la garanzia su
tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali. Mancherebbe,
altresì, la previsione di adeguate procedure e precisi atti formali
per procedere alle specificazioni ed articolazioni necessarie,
secondo quanto precisato da questa Corte nella sentenza n. 88 del
2003.
Infondata sarebbe anche l'argomentazione dell'Avvocatura secondo
cui le attribuzioni regionali in materia di promozione e
organizzazione delle attività culturali sarebbero limitate alle
attività di mero interesse regionale, dal momento che il criterio
della dimensione dell'interesse sarebbe estraneo all'art. 117, terzo
comma, Cost. ai fini della attribuzione delle competenze legislative.
Anche la Regione Toscana contesta il richiamo all'interesse
nazionale quale limite alla legislazione regionale o quale fondamento
dell'intervento statale in materie di competenza regionale.
Solo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione
di cui all'art. 118 Cost. potrebbero determinare l'ascesa della
funzione normativa dalle Regioni allo Stato e purchè sia prevista
un'intesa con la Regione interessata, da adottarsi nell'ambito di una
procedura effettivamente basata sulla leale collaborazione,
requisito, questo, che non sarebbe soddisfatto dalla previsione di un
parere della Consulta. All'interno di tale organo, infatti, le
Regioni sarebbero scarsamente rappresentate.
Mancherebbero, inoltre, i requisiti individuati dalla
giurisprudenza costituzionale per ricondurre l'intervento finanziario
dello Stato previsto dalle norme censurate nell'ambito dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
Non sussisterebbe, infatti, nè il requisito soggettivo, in
quanto i contributi non sarebbero accessibili a tutti gli operatori,
nè il requisito oggettivo, in quanto mancherebbe l'impatto
complessivo sull'economia e dunque il carattere macroeconomico
dell'intervento. Essi mirerebbero piuttosto ad incentivare interventi
effettuati da taluni operatori cinematografici.
Nelle materie di competenza regionale - quale quella in questione
- spetterebbe alle Regioni disciplinare gli interventi di sostegno
secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 77 del
2005, nonchè nella sentenza n. 51 del 2005 e nelle sentenze n. 423 e
n. 424 del 2004.
Inoltre, il d.lgs. n. 28 del 2004 avrebbe disatteso il monito
contenuto nella sentenza n. 255 del 2004 concernente il Fondo unico
dello spettacolo, ove si era espressamente affermato che interventi
legislativi quale quello previsto dalla legge n. 163 del 1985 non
sarebbero stati più giustificati in futuro.
Infine, la Regione ribadisce l'illegittimità costituzionale
dell'art. 22, in particolare là dove circoscrive la competenza
regionale all'autorizzazione all'apertura di multisale con un numero
inferiore a 1.800 posti, dal momento che tale autorizzazione
riguarderebbe un'attività che attiene a materie di competenza
legislativa concorrente e residuale delle Regioni, quale il governo
del territorio, nonchè l'industria e il commercio.
D'altra parte non vi sarebbe alcuna esigenza unitaria che
giustifichi l'intervento statale e, comunque, non sarebbe prevista
alcuna intesa con la Regione.
Da ultimo la Regione dà atto del fatto che la delibera della
Giunta regionale sulla cui base era stato presentato il ricorso
avverso il d.lgs. n. 28 del 2004 era idonea a tal fine, stante il
contenuto omogeneo del provvedimento impugnato.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno impugnato numerose
disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28 (Riforma
della disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Le prospettazioni contenute nei ricorsi introduttivi dei giudizi
sollevano rilievi di costituzionalità sostanzialmente analoghi e
sintetizzabili nella pretesa violazione dei seguenti parametri
costituzionali:
l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto la normativa
impugnata interverrebbe nella materia dell'attività cinematografica
(così il ricorso della Regione Emilia-Romagna) ed in quella dello
spettacolo (così il ricorso della Regione Toscana), affidate alla
competenza residuale delle Regioni; ovvero, in subordine, in quanto
la disciplina interverrebbe, per alcuni profili, nelle materie
dell'industria e del commercio (o anche nella materia della
«regolazione della presenza dei cinema sul territorio»), affidate
alla competenza residuale delle Regioni: tali questioni investono
l'art. 1, comma 2 (Toscana) e comma 4 (Emilia-Romagna e Toscana);
l'art. 3, commi 1, 2 e 3 (Toscana); l'art. 4 (Toscana) e, in
particolare, i suoi commi 3, lettere a) e b), 5 e 6 (Emilia-Romagna);
l'art. 8 (Toscana); gli artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19
(Emilia-Romagna e Toscana); l'art. 22, commi 1 (Emilia-Romagna e
Toscana), 4 (Toscana) e 5 (Toscana e Emilia-Romagna);
in via subordinata, l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
la normativa impugnata interverrebbe con una disciplina di dettaglio
in materie, quali quella della «valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali»,
quella del «sostegno all'innovazione per i settori produttivi»,
quella del «commercio con l'estero» e quella del «governo del
territorio», comunque affidate alla competenza concorrente di Stato e
Regioni: tali questioni investono l'art. 1, comma 4 (Emilia-Romagna);
l'art. 3, commi 1, 2 e 3 (Toscana); l'art. 4 (Emilia-Romagna e
Toscana); l'art. 6, comma 7 (Emilia-Romagna); l'art. 8 (Toscana); gli
artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 (Emilia-Romagna e
Toscana); l'art. 18 (Emilia-Romagna); l'art. 22, comma 5 (Toscana);
l'art. 118 Cost., sotto due distinti profili:
a) si lamenta l'insussistenza delle esigenze unitarie che
possono giustificare l'avocazione, da parte dello Stato, di funzioni
amministrative nelle materie che non siano di sua competenza
legislativa esclusiva: tali questioni investono l'art. 1, commi 2 e 4
(Emilia-Romagna e Toscana); l'art. 3, commi 1, 2 e 3 (Toscana);
l'art. 4 (Emilia-Romagna); l'art. 5, commi 1, 5, 6 e 7
(Emilia-Romagna); gli artt. 6 e 7 (Emilia-Romagna); l'art. 8
(Emilia-Romagna e Toscana); l'art. 12 (Emilia-Romagna e Toscana);
l'art. 13, comma 9 (Emilia-Romagna); gli artt. 17, 18, commi 3 e 5,
19, 20 (Emilia-Romagna), nonchè l'art. 22 (Toscana), quest'ultimo
anche con specifico riferimento al suo comma 5 (Emilia-Romagna);
b) si censura, comunque, la mancata previsione di strumenti
di collaborazione e di forme di coinvolgimento delle Regioni in
relazione a funzioni amministrative allocate al livello centrale in
materie diverse da quelle contemplate nell'art. 117, secondo comma,
Cost.: tali questioni investono l'art. 1, commi 2 e 4 (Emilia-Romagna
e Toscana); l'art. 3, comma 2 (Emilia-Romagna); l'art. 4
(Emilia-Romagna), e in particolare il suo comma 3 (Toscana);
l'art. 5, commi 1, 5, 6 e 7 (Emilia-Romagna); gli artt. 6, 7, 8,
commi 3 e 4, 10, commi 1 e 4, 12, 13, comma 9, 17, 18, commi 3 e 5, e
19, commi 2, 3 e 5 (Emilia-Romagna); l'art. 22, comma 5
(Emilia-Romagna e Toscana);
l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto la normativa
impugnata avrebbe previsto un potere sostanzialmente regolamentare
nell'ambito di materie non di competenza legislativa esclusiva
statale: tali questioni investono l'art. 4, comma 6 (Emilia-Romagna);
l'art. 8, commi 3 e 4 (Toscana); l'art. 9, comma 3 (Emilia-Romagna);
l'art. 10, comma 4 (Emilia-Romagna e Toscana); l'art. 12, commi 4 e 5
(Emilia-Romagna e Toscana); l'art. 17, commi 3 e 4 (Emilia-Romagna e
Toscana), l'art. 19, commi 2, 3 e 5 (Emilia-Romagna e Toscana);
l'art. 119 Cost., sotto il profilo della ritenuta lesione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni: tali questioni investono
l'art. 3, commi 1, 2 e 3 (Toscana); gli artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14,
15, 16, 17 e 19 (Emilia-Romagna e Toscana);
l'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del
principio di ragionevolezza: tali questioni investono gli artt. 10 e
22, comma 5 (Emilia-Romagna);
l'art. 117, nono comma, Cost., in quanto, attraverso
l'art. 6, che disciplina le coproduzioni, e che in particolare
prevede la stipula, ad opera dello Stato, di accordi internazionali
di reciprocità relativi al riconoscimento come nazionali di opere
cinematografiche, verrebbe leso il potere delle Regioni di concludere
accordi internazionali (Emilia-Romagna);
l'art. 76 Cost., sotto il profilo dell'eccesso di delega:
tali questioni, sollevate dalla Regione Toscana, investono gli
artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19.
2. - In considerazione dell'identità di oggetto della gran parte
delle questioni sollevate avverso il d.lgs. n. 28 del 2004 e
dell'analogia di molti dei profili di censura prospettati, i giudizi
devono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - In via preliminare, occorre chiarire a quali ambiti
materiali, fra quelli contemplati nel Titolo V della Costituzione,
siano da ricondurre, in via generale, le disposizioni del d.lgs.
n. 28 del 2004 oggetto del presente giudizio, senza che ciò valga ad
escludere che singole norme trovino la loro legittimazione
costituzionale in diversi e specifici ambiti di competenza.
Questa Corte ha già avuto occasione di affermare nella sentenza
n. 255 del 2004 che «le attività di sostegno degli spettacoli», tra
i quali evidentemente rientrano le attività cinematografiche, sono
sicuramente riconducibili alla materia «promozione ed organizzazione
di attività culturali» affidata alla legislazione concorrente di
Stato e Regioni. È pertanto infondata la tesi delle ricorrenti,
formulata nei ricorsi introduttivi del giudizio, di ricondurre la
disciplina dettata dal d.lgs. n. 28 del 2004 entro gli ambiti di
competenza di tipo residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost., in ragione del fatto che si tratterebbe di
materie di volta in volta definibili come «cinematografia»,
«spettacolo», «industria», «commercio».
Le prime due materie appena citate non sono infatti scorporabili
dalle «attività culturali» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
che «riguardano tutte le attività riconducibili alla elaborazione e
diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per
ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo» (sentenza n. 255
del 2004).
Impropri appaiono anche i richiami alle materie dell'industria e
del commercio, le quali, pur essendo evidentemente ricomprese
nell'ambito complessivo delle materie nominate ed innominate
dell'art. 117 Cost., non appaiono rilevanti nel caso di specie,
poichè la disciplina in esame si connota come mezzo a fine rispetto
alla natura delle attività medesime, che consistono in
rappresentazioni artistiche e di comunicazione culturale propriamente
riconducibili, nella loro dimensione prevalente ed imprescindibile,
al settore della cultura.
D'altra parte è significativo che il documento del 26 novembre
2003 della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
autonome, che pure ha espresso parere negativo sullo schema di
decreto legislativo in tema di attività cinematografiche, affermi
più volte che il cinema è «da sempre stato considerato come
ricompreso nella materia "spettacolo", oggi di competenza legislativa
concorrente delle Regioni».
Con particolare riferimento alla disciplina concernente
l'apertura di sale cinematografiche, non può evidentemente avere
fondamento l'asserzione secondo la quale esisterebbe una materia
definibile come «regolazione della presenza dei cinema sul
territorio», dinanzi alla agevole possibilità di riferirsi, invece,
a materie espressamente contemplate tra quelle di competenza
ripartita fra Stato e Regioni, come soprattutto il «governo del
territorio»; tale qualificazione, infatti, deve ritenersi prevalente,
anche a fronte di profili attinenti alla «promozione ed
organizzazione di attività culturali», nonchè inerenti alle
attività commerciali (solo per quest'ultimo profilo, peraltro
marginale, ci si troverebbe dinanzi ad una materia di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost.).
Del pari infondate appaiono le argomentazioni dell'Avvocatura
generale che anzitutto richiamano, peraltro in modo sommario ed anche
perplesso, la competenza statale in tema di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali»; come più volte ormai questa Corte ha affermato, tale
titolo di legittimazione legislativa non può essere invocato se non
in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa
statale definisca il livello essenziale di erogazione, risultando
viceversa del tutto improprio e inconferente il riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., al fine di
individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte
dello Stato, di interi settori materiali (cfr., fra le molte, le
sentenze n. 120 del 2005; n. 423 e 16 del 2004 e n. 282 del 2002).
Nè basta affermare che esistono una serie di diritti
costituzionali rispetto ai quali le attività cinematografiche
possono venire in rilievo; occorrerebbe, invece, individuare
puntualmente gli specifici livelli di prestazione in tema di
spettacoli cinematografici il cui soddisfacimento sarebbe imposto
dalla disciplina legislativa in questione.
Appare improprio anche il generico riferimento operato
dall'Avvocatura alla competenza legislativa statale di tipo esclusivo
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., quale
interpretata dalla sentenza di questa Corte n. 14 del 2004, per
legittimare tutte le disposizioni del d.lgs. n. 28 del 2004 in tema
di sostegno finanziario statale alle attività cinematografiche, dal
momento che queste ultime non appaiono essenzialmente finalizzate a
garantire la concorrenza fra i diversi soggetti interessati, quanto
invece a sostenere selettivamente «i film che presentano qualità
culturali o artistiche o spettacolari» (art. 9) o altre particolari
qualità dei film o delle attività inerenti o connesse alla
cinematografia (artt. 10, 13, 14, 15, 16, 17, 19). Ragionando
diversamente, si arriverebbe alla inaccettabile conclusione secondo
la quale la competenza statale in tema di tutela della concorrenza si
sovrapporrebbe ad ogni tipo e forma di finanziamento delle attività
riconducibili alle materie di competenza legislativa delle Regioni,
sia di tipo concorrente che residuale.
In altre parole, a ben vedere, le disposizioni che prevedono il
sostegno finanziario ad opere cinematografiche che presentino
particolari qualità culturali ed artistiche si connotano semmai per
il fatto di incidere sulla collocazione dell'offerta cinematografica
sul mercato, nell'ottica della tutela dell'interesse,
costituzionalmente rilevante, della promozione e dello sviluppo della
cultura (art. 9 Cost.).
4. - Del pari infondata è l'affermazione dell'Avvocatura secondo
la quale si potrebbe riconoscere alle Regioni soltanto «una
competenza relativa alle attività culturali di mero interesse
regionale» e che solo «per i casi residuali, in cui la materia dello
spettacolo assume caratteristiche esclusivamente regionali e locali,
le Regioni,in relazione al loro livello di rappresentatività degli
interessi pubblici, potranno esercitare la propria potestà
normativa». Tutto ciò sarebbe possibile - secondo la difesa dello
Stato - perchè «l'interesse nazionale continua ad operare imponendo
il superamento della ripartizione costituzionale delle materie
attraverso l'assegnazione al potere normativo statale delle questioni
che, qualunque sia la materia a cui ineriscono, rivelino la esigenza
di un trattamento uniforme su tutto il territorio dello Stato».
Una tesi del genere urta palesemente con il vigente dettato
costituzionale, caratterizzato dalla necessità che i limiti alle
potestà regionali siano espressi, ed è stata già più volte
esplicitamente esclusa da questa Corte (cfr., in particolare, le
sentenze n. 16 del 2004; n. 370 e n. 303 del 2003). Basti in questa
sede ricordare ancora una volta quanto sul punto è stato chiaramente
affermato nella sentenza n. 303 del 2003: «Nel nuovo Titolo V
l'equazione elementare interesse nazionale = competenza statale, che
nella prassi legislativa precedente sorreggeva l'erosione delle
funzioni amministrative e delle parallele funzioni legislative delle
Regioni, è divenuta priva di ogni valore deontico, giacchè
l'interesse nazionale non costituisce più un limite, nè di
legittimità, nè di merito, alla competenza legislativa regionale».
Sulla base di queste premesse è possibile esaminare le
specifiche censure formulate dalle ricorrenti.
5. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
delle questioni con le quali si deduce la violazione dell'art. 3
Cost., in relazione al principio di ragionevolezza.
Questa Corte ha più volte chiarito che le Regioni sono
legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali non
attinenti al riparto di competenze con lo Stato solo quando tale
violazione abbia un'incidenza diretta o indiretta sulle competenze
attribuite dalla Costituzione alle Regioni stesse (in tal senso, si
vedano le sentenze n. 287 e n. 286 del 2004 e n. 303 del 2003).
Con la censura concernente l'art. 10 del d.lgs. n. 28 del 2004,
in relazione all'art. 3 Cost., la Regione Emilia-Romagna lamenta
l'irragionevolezza della disciplina concernente l'individuazione del
criterio per la selezione delle opere destinatarie degli incentivi e
la destinazione dei fondi liquidati a titolo di incentivo, il cui
reinvestimento sarebbe solo eventuale.
In tale prospettazione, peraltro, non si evidenzia alcuna
incisione, diretta o indiretta, delle competenze attribuite dalla
Costituzione alle Regioni ricorrenti e pertanto le questioni devono
essere dichiarate inammissibili.
La censura proposta dalla Regione Emilia-Romagna ed avente ad
oggetto l'art. 22, comma 5, del decreto in esame, sempre in relazione
all'art. 3 Cost., deve essere dichiarata inammissibile, invece, per
erronea individuazione del parametro. Infatti, mentre si invoca
esplicitamente la lesione del principio di ragionevolezza, si lamenta
in realtà la lesione dell'art. 118 Cost., in quanto si censura la
mancata previsione di una competenza regionale in ordine alla
autorizzazione all'apertura di alcune multisale, assumendosi il
livello di governo regionale come maggiormente idoneo ad effettuare
le valutazioni necessarie al rilascio delle suddette autorizzazioni.
Peraltro, la allocazione di funzioni amministrative deve essere
compiuta alla stregua dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. La pretesa
maggiore adeguatezza del livello regionale, dunque, non può essere
dedotta invocando l'art. 3 Cost. nella veste di una violazione del
principio di ragionevolezza, dovendo viceversa essere motivata
secondo le specifiche modalità richieste dal richiamato art. 118.
6. - Quanto all'art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2004, la Regione
Emilia-Romagna sostiene che l'insieme delle sue disposizioni
configurerebbe gli accordi internazionali in materia di coproduzioni
come accordi solo statali, «in violazione dell'art. 117, nono comma,
Cost., che attribuisce alle Regioni il potere di concludere accordi
con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei
casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato»; ciò sarebbe
ormai possibile dopo la fissazione, ad opera dello stesso decreto
legislativo, dei criteri per il riconoscimento della nazionalità
italiana alle coproduzioni.
La questione non è fondata.
L'art. 117, nono comma, infatti, si limita a facoltizzare le
Regioni a concludere accordi internazionali nelle materie di loro
competenza, ma non esclude affatto che lo Stato eserciti il potere
estero nelle medesime materie. D'altra parte, anche l'art. 6,
comma 3, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nell'esplicitare limiti e
procedure per l'eventuale stipulazione di accordi internazionali da
parte delle Regioni, ne conferma il carattere meramente facoltativo
(cfr. sentenza n. 238 del 2004).
Appare evidente che nell'ipotesi in cui, al termine della
procedura prescritta appunto dall'art. 6, comma 3, della legge n. 131
del 2003, si giunga effettivamente alla stipula di un accordo
internazionale in tale particolare ambito, questo accordo disporrà
della efficacia sua propria, in quanto speciale e successivo rispetto
ai preesistenti accordi internazionali stipulati dallo Stato.
7. - La Regione Toscana impugna, per violazione dell'art. 76
Cost., le disposizioni in materia di finanziamento contenute negli
artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 del d.lgs. n. 28 del
2004, dal momento che «la legge delega non prevedeva tra i criteri
direttivi anche la possibilità di stralciare la quota del Fondo
unico per lo spettacolo per disporne separatamente», nè prevedeva
«di modificare i criteri di selezione dei soggetti destinatari dei
contributi (come invece fanno le norme sopra impugnate)».
Tale censura risulta infondata, in quanto incentrata su di una
lettura parziale ed incompleta del dato normativo.
Pur in una disposizione di delega notevolmente sintetica come
l'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma
dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, nonchè di enti pubblici), specie considerando la notevole
complessità della normativa vigente nelle cinque differenziate
materie rispetto alle quali la delega legislativa è stata conferita,
emergono alcuni elementi che indicano con certezza come la delega nel
settore cinematografico possa essere intesa nel senso di riguardare
anche le disposizioni relative al finanziamento del settore, ivi
compresa la rideterminazione dei requisiti per accedere ad essi.
Anzitutto la delega non è meramente di riordinamento, ma è relativa
al «riassetto» del settore; in secondo luogo, l'art. 10, comma 2,
prevede che i decreti delegati non possano determinare «nuovi o
maggiori oneri per il bilancio dello Stato»; in terzo luogo,
soprattutto, l'art. 10, comma 2, lettera c), individua come principi
e criteri direttivi anche il «miglioramento dell'efficacia degli
interventi concernenti [...] le attività culturali, anche allo scopo
di conseguire l'ottimizzazione delle risorse assegnate» e la «chiara
indicazione delle politiche pubbliche di settore, anche ai fini di
una significativa e trasparente impostazione del bilancio»
(sull'interpretazione delle leggi di delegazione, cfr., ad es.,
sentenze n. 53 e n. 52 del 2005; n. 220 e n. 125 del 2003, n. 425 e
n. 163 del 2000). La tesi della ricorrente appare, invece,
erroneamente fondata su una lettura isolata della lettera e) del
medesimo art. 10, comma 2.
8. - Sulla base delle precisazioni fin qui svolte può ora essere
affrontato il problema fondamentale, relativo alla conformità del
d.lgs. n. 28 del 2004 rispetto a quanto previsto nel Titolo V della
Costituzione, tenuto anche conto della circostanza che l'«adeguamento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione» costituisce il primo dei
criteri direttivi della delega, di cui all'art. 10, comma 2,
lettera a), della legge n. 137 del 2002.
Dal momento che nella maggior parte le disposizioni impugnate del
decreto legislativo riguardano, come visto al paragrafo 3, una
materia di competenza legislativa ripartita fra Stato e Regione, di
norma la legislazione statale dovrebbe limitarsi a definire i soli
principi fondamentali della materia, mentre le funzioni
amministrative dovrebbero essere attribuite normalmente ai livelli di
governo substatali in base ai principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza indicati nell'art. 118 Cost. La
disciplina in esame, invece, appare essenzialmente caratterizzata,
sul piano legislativo, da una normativa completa ed autoapplicativa,
senza distinzione fra principi e dettagli, e, sul piano
amministrativo, da un modello di gestione accentuatamente
statalistico ed essenzialmente fondato su poteri ministeriali, con
una presenza del tutto marginale di rappresentanti delle autonomie
territoriali.
Tutto ciò parrebbe contrastante non solo con l'art. 117, terzo
comma, Cost. ma anche con il primo comma dell'art. 118 Cost., dal
momento che, ove si fosse voluto intervenire in questa particolare
materia mediante una «chiamata in sussidiarieta» delle funzioni
amministrative da parte dello Stato, ciò avrebbe richiesto, ormai
per consolidata giurisprudenza di questa Corte, quanto meno «una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta»
(sentenza n. 303 del 2003; ma analogamente cfr. anche sentenze n. 242
del 2005, n. 255 e n. 6 del 2004).
Deve tuttavia essere considerato come il livello di governo
regionale - e, a maggior ragione, quello infraregionale - appaiano
strutturalmente inadeguati a soddisfare, da soli, lo svolgimento di
tutte le tipiche e complesse attività di disciplina e sostegno del
settore cinematografico. Ciò in quanto tali attività - diversamente
opinando - risulterebbero esposte al rischio di eccessivi
condizionamenti localistici nella loro gestione, a fronte, invece,
della necessità di sostenere anche iniziative di grande rilevanza
culturale prescindendo da questi ultimi. In tal senso depone,
altresì, la stessa preesistenza, rispetto alla riforma di cui al
decreto impugnato, di una organizzazione operante, almeno in larga
parte, a livello nazionale.
Ciò giustifica, di conseguenza, un intervento dello Stato che si
svolga, anzitutto, mediante la posizione di norme giuridiche che
siano in grado di guidare - attraverso la determinazione di idonei
principi fondamentali la successiva normazione regionale
soddisfacendo quelle esigenze unitarie cui si è fatto riferimento (e
a questo riguardo assume specifico rilievo la collocazione della
materia de qua tra quelle a competenza ripartita), ma anche, là dove
necessario, mediante la avocazione in sussidiarietà sia di funzioni
amministrative che non possano essere adeguatamente svolte ai livelli
inferiori, sia della relativa potestà normativa per l'organizzazione
e la disciplina di tali funzioni.
Del resto, la sussistenza, nel settore del sostegno alle
attività culturali, di esigenze che rendevano costituzionalmente
legittima la allocazione allo Stato di alcune delle funzioni ad esso
relative era già stata espressamente segnalata da questa Corte nella
sentenza n. 255 del 2004, relativa al Fondo unico per lo spettacolo,
là dove si affermava che «almeno per i profili per i quali occorra
necessariamente una considerazione complessiva a livello nazionale
dei fenomeni e delle iniziative (ad esempio, si vedano le funzioni
finora riservate allo Stato proprio dall'art. 156 del d.lgs. n. 112),
dovranno essere elaborate procedure che continuino a svilupparsi a
livello nazionale, con l'attribuzione sostanziale di poteri
deliberativi alle Regioni od eventualmente riservandole allo stesso
Stato, seppur attraverso modalità caratterizzate dalla leale
collaborazione con le Regioni».
Se, quindi, il legislatore statale - in un settore di competenza
legislativa ripartita, nel quale però esistono forti e sicuri
elementi che esigono una gestione unitaria a livello nazionale - in
astratto può realizzare una pluralità di modelli istituzionali per
dare, nel rispetto sostanziale del Titolo V, concretizzazione alla
scelta di un modello diverso da quello ordinariamente deducibile
dagli artt. 117 e 118 Cost., questa Corte, chiamata a giudicare della
compatibilità costituzionale di molte disposizioni del d.lgs. n. 28
del 2004, può semplicemente operare per ricondurre tale decreto
legislativo al modello (prima definito come costituzionalmente
compatibile) della «chiamata in sussidiarieta», affinchè la
attrazione a livello statale delle funzioni amministrative nel
settore delle attività cinematografiche avvenga nel rispetto delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti alle Regioni. Ciò,
tuttavia, in un quadro complessivo in cui le determinazioni operate
direttamente dal legislatore delegato appaiono per lo più
compatibili (salvo quanto si dirà infra) con i differenziati titoli
di competenza di volta in volta adducibili: in parte come soggetto
legittimato a determinare i principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.; in parte come soggetto titolare di
poteri legislativi esclusivi ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
Cost; in parte come soggetto chiamato a disciplinare legislativamente
l'ambito nel quale opera la «chiamata in sussidiarieta», ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost.
9. - Dal punto di vista del recupero in termini di strumenti
concertativi del ruolo delle Regioni, è anzitutto indispensabile
ricondurre ai moduli della concertazione necessaria e paritaria fra
organi statali e Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano (di seguito:
Conferenza Stato-Regioni), tutti quei numerosi poteri di tipo
normativo o programmatorio che caratterizzano il nuovo sistema di
sostegno ed agevolazione delle attività cinematografiche, ma che nel
decreto legislativo sono invece riservati solo ad organi statali.
In particolare, l'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2004
prevede che un decreto ministeriale definisca «gli indicatori ed i
rispettivi valori» relativi ai parametri indicati dal decreto
legislativo medesimo per determinare il punteggio da attribuire alle
imprese cinematografiche di produzione ai fini della individuazione
della categoria di appartenenza sulla cui base viene determinato il
finanziamento delle imprese medesime.
L'art. 4, comma 3, prevede che il Ministro per i beni e le
attività culturali approvi il «programma triennale» predisposto
dalla Consulta territoriale per le attività cinematografiche;
programma che - tra l'altro - individua le aree geografiche di
intervento e individua gli obiettivi per la promozione delle
attività cinematografiche.
L'art. 8, comma 4, prevede che con decreto ministeriale siano
stabiliti «gli indicatori del criterio di cui al comma 2, lettera d),
e dei relativi valori percentuali, per un'incidenza complessiva non
superiore al 50% della valutazione finale, nonchè l'arco temporale
di riferimento del criterio stesso e la composizione e le modalità
di organizzazione e funzionamento delle sottocommissioni di cui al
comma 1.».
L'art. 10, comma 4, prevede che con decreto ministeriale «sono
stabiliti il tetto massimo di risorse finanziarie, a valere sulla
quota cinema del Fondo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163,
destinate» ai diversi incentivi alla produzione, nonchè «le
modalità tecniche di erogazione dei medesimi, i tempi e le modalità
dell'eventuale reinvestimento nella produzione del contributo di cui
al comma 1, nonchè le modalità tecniche di monitoraggio circa
l'impiego dei contributi erogati». La stessa disposizione aggiunge
che con «il medesimo decreto sono, altresì, definite la periodicità
di rilevazione degli incassi lordi ai fini della liquidazione dei
contributi di cui al comma 1 ed al comma 5, e la percentuale del
contributo di cui al comma 1 da versare alla Società italiana degli
autori ed editori [...] come corrispettivo del servizio di
rilevazione.».
L'art. 12, comma 4, prevede che «con decreto ministeriale,
sentita la Consulta, sono stabilite annualmente le quote percentuali»
del Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le
industrie tecniche, «in relazione alle finalità di cui al comma 3».
L'art. 17, comma 4, prevede che «con decreto ministeriale sono
stabilite le quote percentuali di ripartizione del premio di cui al
comma 3» fra le diverse categorie di soggetti che possono aspirare ai
«premi di qualita».
L'art. 19, comma 3, prevede che il Ministro definisca annualmente
gli obiettivi che contribuiscono a far deliberare l'erogazione dei
contributi alle attività cinematografiche.
L'art. 19, comma 5, prevede che «con decreto ministeriale,
sentita la Consulta, sono definiti i criteri per la concessione di
premi alle sale d'essai e alle sale delle comunità ecclesiali o
religiose».
In tutti questi casi appare ineludibile che questi atti vengano
adottati di intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in modo da
permettere alle Regioni (in materie che sarebbero di loro competenza)
di recuperare quantomeno un potere di codecisione nelle fasi delle
specificazioni normative o programmatorie. Pertanto, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale delle disposizioni ora
richiamate, nella parte in cui non prevedono che gli atti indicati
siano adottati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Quanto specificamente all'art. 8, comma 4, deve ritenersi esclusa
dalla necessità dell'intesa la disciplina della composizione e delle
modalità «di organizzazione e funzionamento delle sottocommissioni»,
data la prevalente inerenza di tale disciplina alla materia di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Deve altresì ritenersi esclusa dalla necessità dell'intesa la
disciplina affidata al decreto ministeriale di cui all'art. 10,
comma 4, per la parte concernente la «periodicità di rilevazione
degli incassi lordi ai fini della liquidazione dei contributi di cui
al comma 1 ed al comma 5, e la percentuale del contributo di cui al
comma 1 da versare alla Società italiana degli autori ed editori
(...) come corrispettivo del servizio di rilevazione», in
considerazione, da un lato del suo contenuto meramente tecnico,
dall'altro della sua prevalente inerenza alla materia
dell'«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
In altri casi, caratterizzati dalla natura tecnica del potere
normativo previsto o dall'esercizio di poteri di nomina di
particolare delicatezza, il coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni può limitarsi all'espressione di un parere
obbligatorio: così per l'art. 8, comma 3, che attribuisce al
Ministro il potere di scelta degli esperti che compongono le
sottocommissioni per la cinematografia; per l'art. 9, comma 3, che
attribuisce ad un decreto ministeriale, da adottarsi sentito il
Ministero per le attività produttive, il potere di determinare le
«modalità tecniche di attuazione» per la cosiddetta pubblicità
indiretta all'interno dei film; per l'art. 12, comma 5, che
attribuisce ad un decreto ministeriale, adottato con il concerto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di stabilire «le modalità
tecniche di gestione del Fondo di cui al comma 1 e di erogazione dei
finanziamenti e dei contributi, nonchè le modalità tecniche di
monitoraggio dell'impiego dei finanziamenti concessi»; per l'art. 13,
comma 9, che prevede che il Ministro designi i componenti di
«un'apposita giuria, composta da cinque eminenti personalità della
cultura», che deve selezionare tre progetti da premiare mediante il
conferimento di incentivi speciali e attribuire i «premi di qualita»;
per l'art. 19, comma 2, che prevede che «con decreto ministeriale,
sentita la Consulta, sono stabilite le modalità tecniche di gestione
delle risorse» relative alla promozione delle attività
cinematografiche e di monitoraggio circa il loro impiego.
In questi ultimi casi appare necessario e sufficiente che questi
atti vengano adottati con il parere della Conferenza Stato-Regioni.
Deve, conseguentemente, essere dichiarata la illegittimità
costituzionale delle disposizioni appena richiamate, nella parte in
cui non prevedono che gli atti ivi indicati vengano adottati sentita
la Conferenza Stato-Regioni.
Restano, invece, escluse dalla possibilità di integrazione
attraverso la partecipazione regionale quelle previsioni normative
che concernono esclusivamente l'organizzazione delle strutture
ministeriali, i relativi organi consultivi, nonchè l'esercizio delle
puntuali funzioni amministrative e gestionali loro attribuite, dal
momento che in materia assume rilievo prevalente la esclusiva
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost.
10. - Fondate sono anche le censure sollevate in relazione agli
artt. 117 e 118 Cost., concernenti l'art. 22, comma 5, e l'art. 4,
comma 5, del decreto legislativo n. 28 del 2004, relativi
all'autorizzazione all'apertura «di multisale con un numero di posti
superiori a milleottocento» che la disciplina in esame riserva al
Direttore generale competente del Ministero, mentre alla Consulta
territoriale è attribuito in materia un potere consultivo.
Al riguardo, premessa la già chiarita afferenza della disciplina
in esame alla materia del «governo del territorio», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., deve essere osservato come appaia
del tutto evidente la mancanza di esigenze unitarie tali da far
ritenere inadeguato il livello regionale di governo allo svolgimento
della funzione amministrativa in questione. Ciò rende del tutto
ingiustificata l'attrazione di tale funzione in favore di organi
amministrativi dello Stato operata dalla disposizione impugnata.
Per queste ragioni, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 5, e dell'art. 4, comma 5, del
d.lgs. n. 28 del 2004.
11. - Al contrario, debbono essere dichiarate non fondate le
censure concernenti la pretesa illegittimità costituzionale della
previsione, in capo ad organi statali, di poteri asseritamente
regolamentari in ambiti diversi dalle materie affidate alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, in violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost.
Infatti, a prescindere dalla complessa qualificabilità dei
poteri in questione come espressione di potestà regolamentare in
senso proprio (ma senza dubbio è da escludere la natura
regolamentare quantomeno del decreto previsto dall'art. 17, comma 3),
va ribadito anzitutto che alcune delle disposizioni censurate sotto
questo profilo sono chiaramente riconducibili, almeno in parte, a
materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (cfr.
l'art. 4, comma 6, l'art. 8, comma 4, limitatamente alla disciplina
dell'organizzazione e funzionamento delle sottocommissioni, nonchè
l'art. 10, comma 4, secondo periodo, nella parte in cui si riferisce
alla determinazione della percentuale di contributo da versare alla
SIAE come corrispettivo del servizio di rilevazione). Per le
rimanenti disposizioni risulta invece determinante la loro
riconduzione nell'ambito della «chiamata in sussidiarieta» da parte
dello Stato, con le connesse dichiarazioni di illegittimità
costituzionale (di cui al precedente par. 9) per la mancata
previsione degli adeguati strumenti di collaborazione con il sistema
delle autonomie regionali.
12. - La medesima riconduzione del decreto legislativo oggetto
del presente giudizio ad una ipotesi di «chiamata in sussidiarieta»
di un intero segmento di attività amministrativa, con le conseguenti
dichiarazioni di illegittimità costituzionali di cui al precedente
par. 9 (ivi incluse anche alcune disposizioni incidenti sul
finanziamento delle attività cinematografiche: cfr. l'art. 10,
comma 4, l'art. 12, comma 4, l'art. 17, comma 4, l'art. 19, commi 3 e
5), esclude, altresì, che possa sostenersi la fondatezza delle
lamentate lesioni dell'art. 119 Cost., le quali - nella
prospettazione fornitane dalle due ricorrenti - assumono come
presupposto necessario la riconduzione della disciplina impugnata al
modello di riparto di competenze ordinariamente ricavabile dagli
artt. 117 e 118 Cost.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28 (Riforma della
disciplina in materia di attività cinematografiche, a norma
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), nella parte in cui
non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia «adottato
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte in cui
non prevede che l'approvazione ministeriale del programma triennale
avvenga «d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte in cui
non prevede che la scelta ministeriale dei membri delle
sottocommissioni avvenga «sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano»;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 4,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte in cui
non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia «adottato
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano», limitatamente
alla disciplina concernente «gli indicatori del criterio di cui al
comma 2, lettera d), e dei relativi valori percentuali, per
un'incidenza complessiva non superiore al 50% della valutazione
finale, nonchè l'arco temporale di riferimento del criterio stesso»;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 3,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte in cui
non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia adottato
«sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10,
comma 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
«adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»,
limitatamente alla disciplina concernente «il tetto massimo di
risorse finanziarie, a valere sulla quota cinema del Fondo di cui
alla legge 30 aprile 1985, n. 163, destinate al contributo di cui al
comma 1 ed a quello di cui al comma 5, le modalità tecniche di
erogazione dei medesimi, i tempi e le modalità dell'eventuale
reinvestimento nella produzione del contributo di cui al comma 1,
nonchè le modalità tecniche di monitoraggio circa l'impiego dei
contributi erogati»;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12,
comma 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
«adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12,
comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
adottato «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
10) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13,
comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che la designazione ministeriale dei componenti
della giuria ivi prevista avvenga «sentita la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano»;
11) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
«adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
12) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
adottato «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
13) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il Ministro definisca annualmente gli
obiettivi ivi previsti «d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano»;
14) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, nella parte
in cui non dispone che il decreto ministeriale ivi previsto sia
«adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano»;
15) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22,
comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28;
16) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10 e dell'art. 22, comma 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, sollevate, in relazione
all'art. 3 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso indicato in epigrafe;
17) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 2 e 4, dell'art. 3, commi 1, 2 e 3,
dell'art. 4, ad eccezione del comma 5, dell'art. 8, degli artt. 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19, nonchè dell'art. 22, commi 1 e
4, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, sollevate, in
relazione all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
18) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 4, dell'art. 3, commi 1, 2 e 3,
dell'art. 4, ad eccezione del comma 5, dell'art. 6, comma 7,
dell'art. 8, nonchè degli artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17,
18 e 19 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, sollevate, in
relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
19) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 2 e 4, dell'art. 3, commi 1 e 3,
dell'art. 5, commi 1, 5, 6 e 7, degli artt. 6, 7 e 18, commi 3 e 5,
nonchè dell'art. 20 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28,
sollevate, in relazione all'art. 118 della Costituzione, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
20) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 6, dell'art. 8, comma 4,
dell'art. 9, comma 3, dell'art. 10, comma 4, dell'art. 12, commi 4 e
5, dell'art. 17, commi 3 e 4, dell'art. 19, commi 2, 3 e 5, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, sollevate, in relazione
all'art. 117, sesto comma, della Costituzione, dalle Regioni
Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
21) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2 e 3, e degli artt. 9, 10, 11,
12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 28, sollevate, in relazione all'art. 119 della Costituzione, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
22) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 28, sollevata, in relazione all'art. 117, nono comma, della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
23) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, sollevate, in relazione
all'art. 76 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0786