1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 672 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 giugno 1991
N. 672 Ordinanza emessa il 18 giugno 1991 dalla Corte dei conti, sezione prima giurisdizionale, sul ricorso proposto da Palmisano Antonia Pensioni di guerra - Ricorso giurisdizionale in materia di pensioni di guerra - Esperibilita' condizionata al preventivo obbligatorio esperimento del ricorso gerarchico - Ingiustificata deroga al principio generale della esperibilita' immediata della tutela giurisdizionale - Incidenza sul diritto di agire e difendersi in giudizio contro gli atti della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 42/1991. (D.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834, art. 25, primo comma, sostituito dalla legge 6 ottobre 1986, n. 656, art. 17, primo comma). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (091C1170) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-1991)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
889066 del registro di segreteria, proposto da Palmisano Antonia nata
il 21 giugno 1926 a Ceglie Messapico (Brindisi), avverso la
determinazione del direttore generale delle pensioni di guerra n.
2710876 del 29 ottobre 1987.
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 26 marzo 1991, il relatore
nella persona del consigliere Domenico Zuppa e, assente e non
rappresentata la ricorrente, il pubblico ministero nella persona del
vice procuratore generale Domenico Paternostro.
F A T T O
Con determinazione n. 2710876 del 29 ottobre 1987 il direttore
generale delle pensioni di guerra ha respinto la domanda di pensione
di guerra presentata il 22 maggio 1978 da Antonia Palmisano -
collaterale di militare deceduto per causa di guerra - perchè l'ha
giudicata priva del requisito di inidoneità a proficuo lavoro,
requisito al quale, in base alla normativa dell'epoca vigente (art.
75 della legge 18 marzo 1968, n. 313 e, successivamente, art. 65 del
d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915) era condizionato l'accesso dei
collaterali maggiorenni alla pensione indiretta di guerra (categoria,
quella dei collaterali, che l'art. 5 della legge 6 ottobre 1986, n.
656, ha escluso dal novero dei beneficiari del trattamento
pensionistico indiretto di guerra, con salvezza però, delle
posizioni soggettive venute in essere precedentemente).
Con il ricorso in esame l'interessata chede che, previ nuovi
accertamenti sanitari, sia riconosciuto il suo diritto a pensione di
guerra.
Il procuratore generale di questa Corte dei conti, dopo aver
rilevato che l'art. 17 della legge 6 ottobre 1986, n. 656, consente
il ricorso a questa giurisdizione solo "contro il decreto di
decisione sul ricorso gerarchico in materia di pensioni di guerra", e
non già contro le determinazioni del direttore generale delle
pensioni di guerra, con atto del 25 ottobre 1989, confermato
all'odierno dibattimento, ha chiesto che il ricorso in esame sia
dichiarato inammissibile.
D I R I T T O
La legge 6 ottobre 1986, n. 656, contenente modifiche ed
integrazioni alla normativa sulle pensioni di guerra, ha anche
introdotto significative innovazioni nella disciplina concernente la
tutela amministrativa e giudiziale di cui possono avvalersi gli
aventi titolo a trattamento privilegiato di guerra.
In particolare, l'art. 16, secondo comma, di tale legge, ha
soppresso la regola (contenuta nell'art. 24, ultimo comma, del d.P.R.
30 dicembre 1981, n. 834) dell'alternatività del ricorso gerarchico
rispetto al ricorso giurisdizionale alla Corte dei conti; e l'art.
17, sostituendo interamente il primo comma dell'art. 25 del citato
d.P.R. n. 834/1981 (che, a sua volta, aveva sostituito l'art. 116 del
d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915), ha disposto che il ricorso alla
Corte dei conti possa essere presentato solo "contro il decreto di
decisione sul ricorso gerarchico".
Alla regola della facoltatività del rimedio amministrativo s'è,
dunque, sostituita la regola dell'obbligatorietà della via
gerarchica. Conseguentemente il secondo comma del citato art. 17 ha
soppresso anche le preesistenti norme (art. 25, ottavo comma, del
d.P.R. n. 834/1981) intesa a disciplinare il concorso tra azione
giudiziaria e ricorso gerarchico.
Per effetto della nuova disciplina, il cittadino che voglia far
valere in sede giudiziale la pretesa rimasta insoddisfatta in sede
amministrativa, deve, in altri termini, nuovamente rivolgersi - sia
pure in un'istanza superiore - a quella stessa autorità
amministrativa che già aveva disatteso, in tutto o in parte, la sua
domanda di trattamento privilegiato di guerra; e solo dopo che detta
autorità si sia pronunciata sul ricorso gerarchico, ovvero - come
non infrequentemente accade - abbia inutilmente lasciato decorrere
due anni dalla produzione del ricorso stesso (realizzandosi, in tale
inerzia, l'effetto legale del cosiddetto silenzio rigetto: art. 24,
settimo comma, del d.P.R. 834, sostituito dall'art. 16, primo comma,
della legge n. 656/1986) potrà finalmente adire il suo giudice
naturale.
Tra il cittadino ed il suo giudice naturale è interposto, dunque,
un diaframma temporale che può paralizzare per ben due anni
qualunque forma di tutela giudiziale, ivi compresa quella cautelare,
atteso che le Sezioni riunite di questa Corte dei conti (decisione n.
81/C del 3 maggio 1989) hanno ritenuto inammissibile l'istanza di
sospensione dell'efficacia dei provvedimenti direttoriali proposti
per saltum, senza che l'interessato abbia previamente esperito
l'obbligata via della tutela amministrativa.
Della citata normativa questo giudice è ora chiamato a fare
applicazione.
Sorge però il sospetto che essa non sia conforme ai principi di
cui agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. Prima di farne
applicazione, occorre dunque che, a norma degli articoli 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio sia sospeso e che la conformità a
Costituzione della normativa in parola sia verificata dal giudice
delle leggi.
Nel sistema preesistente all'istituzione dei tribunali regionali
amministrativi, in verità, vigeva la regola generale che imponeva di
percorrere la via dei ricorsi gerarchici, prima che si potesse adire
il giudice amministrativo. La regola anzidetta, che tuttavia non
interessa la giurisdizione pensionistica di questa Corte dei conti
(se non per ipotesi marginali, recentemente cancellate dalla Corte
costituzionale: sentenza n. 530 del 30 novembre-11 dicembre 1989), è
stata decisamente abbandonata dalla legge istitutiva dei tribunali
anzidetti (legge 6 dicembre 1971, n. 1034) il cui art. 20 ha
affermato il principio della facoltatività dei ricorsi
amministrativi. Il legislatore, infatti, come la Corte costituzionale
ricorda nella sentenza n. 42/1991, su cui presto si ritornerà "ha
ritenuto, in via generale, più confacente alle esigenze della tutela
del cittadino, nei confronti degli atti amministrativi illegittimi,
la possibilità di accesso diretto alla tutela giurisdizionale senza
la necessaria intermediazione, prima prevista, del ricorso
amministrativo".
Il mutato quadro normativo, che vede dunque affermato il principio
della immediata azionabilità innanzi al giudice di qualsivoglia
posizione soggettiva, ha già indotto la Corte costituzionale - con
le già citate sentenze - a cancellare dall'ordinamento disposizioni
residuali che si ponevano in contrasto col nuovo assetto e, di
conseguenza, con l'art. 3 della Costituzione.
Quest'ultimo, infatti, non consente che situazioni sostanziali
indifferenziate siano assoggettate a trattamenti processuali
differenziati.
Ebbene, in un ordinamento che mostra di non più tollerare remore
e compressioni, un tempo usualmente imposte al cittadino che voleva
far valere i suoi diritti (o interessi legittimi) nei confronti della
p.a., si profila in tutta la sua singolarità la novella del 1986 che
tali remore ripropone.
E, per usare ancora una volta le parole della Corte
costituzionale, (sentenza n. 42/1991) "ciò non senza considerare che
il condizionamento, nella specie, del ricorso giurisdizionale al
preventivo esperimento del ricorso gerarchico impedisce, prima della
definizione di questo rimedio, la possibilità della tutela
cautelare, sotto forma della sospensione, da parte del giudice, degli
atti" impugnati, con particolare riferimento a quelli che,
nell'ordinare il recupero di somme indebitamente percepite,
potrebbero dar luogo - senza l'accennata tutela cautelare - a danni
gravi e irreparabili.
Sorge dunque il sospetto che la citata normativa, nel riproporre,
per il solo settore delle pensioni di guerra, l'obbligatorietà del
previo esperimento di quel ricorso gerarchico che è ormai
facoltativo in ogni altro settore, introduca tra posizioni soggettive
sotto il profilo processuale non differenziabili e confligga,
pertanto, con l'art. 3 della Costituzione.
Ma essa, come si diceva, sembra violare anche gli artt. 24 e 113.
Questi ultimi, infatti, non consentono limitazioni della tutela
giudiziale nè sotto il profilo soggettivo "tutti possono agire in
giudizio .."), nè sotto il profilo oggettivo ("contro gli atti della
pubblica amministrazione dei diritti e degli interessi legittimi",
tutela che "non può essere esclusa o limitata .. per determinate
categorie di atti"). In particolare, l'art. 113, nel rimarcare
l'insopprimibilità della tutela giudiziale nei confronti della p.a.,
con l'avverbio temporale "sempre" sembra voler vietare remore di
ordine temporale, del tipo di quelle contenute nella normativa in
discussione, la quale impone al cittadino un'attesa che può essere
di ben due anni, prima che il cittadino stesso possa rivolgere la sua
domanda di giustizia a quel giudice cui, invece, dovrebbe "sempre" (e
quindi anche "immediatamente") poter ricorrere. Si ricorda qui,
incidentalmente, che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 15
dell'11-18 gennaio 1991, ha ritenuto "termine eccessivamente lungo"
quello di sei mesi che in altra fattispecie, condizionava al previo
reclamo in via amministrativa l'esperibilità dell'azione
giudiziaria. In ogni caso, l'aver imposto la remora di cui trattasi
alla sola categoria degli atti in materia di pensioni di guerra,
sembra configurare proprio quella "limitazione" della tutela
giurisdizionale "per determinate categorie di atti", che il secondo
comma dell'art. 113 proibisce.
Le considerazioni che precedono inducono questa sezione a
sollevare d'ufficio la questione di illegittimità costituzionale
della norma di cui al primo comma dell'art. 25 del d.P.R. 30 dicembre
1981, n. 834, sostituito dal primo comma dell'art. 17 della legge 6
ottobre 1986, n. 656, nella parte in cui (mediante le parole "di
decisione del ricorso gerarchico") condiziona l'accesso alla tutela
giurisdizionale in materia di pensioni di guerra al previo
obbligatorio esperimento del ricorso gerarchico, per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
Non occorre invece, ad avviso di questo giudice, sollevare analoga
eccezione nei confronti del secondo comma dell'art. 16 e del secondo
comma dell'art. 17, al fine di assicurare la reviviscenza delle
preesistenti norme concernenti la facoltatività del ricorso
gerarchico e la disciplina del concorso dei due rimedi, atteso che
eventuali lacune normative a riguardo potranno agevolmente essere
superate con i consueti strumenti interpretativi. Non senza rilevare
che la Corte costituzionale ben potrà, ove occorra, estendere ad
essi (ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87/1953 cit.) la pronuncia
di incostituzionalità relativa alla norma per cui viene sollevata la
presente questione.
In punto di rilevanza, basti considerare che, come s'è del resto
già detto, la controversia sottoposta all'esame di questo giudice
non può essere risolta se non in forza della citata norma, la cui
applicazione condurrebbe ad una pronuncia di inammissibilità del
ricorso in epigrafe.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, la questione di
illegittimità costituzionale concernente l'art. 25, primo comma, del
d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834, nel testo sostituito dal 1º comma
dell'art. 17 della legge 6 ottobre 1986, n. 656, nella parte in cui
(mediante le parole "di decisione sul ricorso gerarchico") non
consente l'esperibilità immediata del ricorso alla Corte dei conti,
anche in mananza del preventivo ricorso amministrativo;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio sul ricorso n. 889066
di Palmisano Antonia;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alla ricorrente, al procuratore generale presso la Corte
dei conti, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, camera di consiglio del 26 marzo 1991, proseguita il 18
giugno 1991.
Il presidente: FABIANO
Depositata in segreteria il giorno 19 giugno 1991.
Il primo dirigente direttore della segreteria: GIRMENIA

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