1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 30 SENTENZA 25 gennaio - 2 febbraio 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Regione Lombardia - Enti autonomi assegnatari di contributi - Contributi assegnati alla regione a carico del Fondo per la protezione civile - Sottoposizione a riscontro amministrativo-contabile dei rendiconti amministrativi semestrali - Non spettanza allo Stato - Annullamento delle note della ragioneria regionale di Milano e della Ragioneria generale dello Stato (089C0082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 29 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 6 agosto 1988 ed
iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della nota n. 6685 del 27 maggio 1988,
pervenuta alla Regione il 7 giugno 1988, della Ragioneria regionale
dello Stato di Milano, in cui si invita a far pervenire alla
Ragioneria medesima i rendiconti amministrativi semestrali di cui
all'art. 13, legge 28 ottobre 1986, n. 730, relativi ad assegnazioni
effettuate dall'Ufficio del Ministro per il Coordinamento della
Protezione Civile in diverse date dal 2 aprile 1987 al 27 ottobre
1987; della nota (allegata alla prima) n. 128216 del 18 maggio 1988
del Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato,
indirizzata alla Ragioneria regionale dello Stato di Milano; nonchè
a tutti gli atti da questi presupposti o da questi connessi o
conseguenti;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Francesco Greco;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con diverse ordinanze, il Ministro per il coordinamento della
protezione civile disponeva, ai sensi dell'art. 1, comma secondo, del
d.l. 12 novembre 1982, n. 829, convertito, con modificazioni, nella
legge 23 dicembre 1982, n. 938, l'assegnazione alla Regione Lombardia
di contributi finanziari, a carico del fondo per la protezione
civile, per interventi urgenti volti a fronteggiare situazioni di
emergenza e di rischio.
I relativi accreditamenti venivano effettuati in tempi successvi,
tra il 2 aprile e il 27 ottobre 1987.
Con nota del 15 dicembre 1987, diretta alla predetta Regione, la
Ragioneria Regionale dello Stato di Milano, facendo presente che i
rendiconti relativi alle somme accreditate ai sensi dell'art. 13,
legge n. 730/1986, dovevano essere resi per semestri, ne sollecitava
l'invio per il semestre già scaduto, allegando alcuni modelli 20/CG
ritenuti necessari per la rendicontazione.
La Regione inviava alla Ragioneria Regionale dello Stato di Milano
e al Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile una
relazione sullo stato di attuazione degli interventi con copia dei
relativi mandati di pagamento.
Con nota del 3 marzo 1988, la predetta Ragioneria restituiva la
documentazione prodotta dalla Regione, facendo rilevare che ogni
elaborato avrebbe dovuto contenere tutta la documentazione
giustificativa della spesa e che, ai fini della rendicontazione,
avrebbe dovuto essere utilizzato il modello 20/CG, a suo tempo
trasmesso alla Regione.
Questa, con nota del 15 marzo 1988, informava di non ritenere di
essere tenuta a fornire la rendicontazione con le modalità
richieste, sostenendo di non essere soggetta a controlli non previsti
dalla Costituzione e che l'art. 13 della legge n. 730/86 non si
applicherebbe agli enti autonomi assegnatari di contributi, ma solo
alle persone fisiche delegate alla spesa.
In data 27 maggio 1988, la Ragioneria Regionale inviava al
Presidente della Regione Lombardia la nota prot. n. 6685, con la
quale trasmetteva copia della lettera prot. n. 128210 del 18 maggio
1988, con cui la Ragioneria Generale dello Stato, interessata al
riguardo, affermava di condividere le considerazioni della stessa
Ragioneria Regionale della Lombardia sull'obbligatorietà della
presentazione dei rendiconti da parte della Regione e disponeva che
la ripetuta Ragioneria Regionale fissasse un termine per la
regolarizzazione della documentazione, scaduto il quale, avrebbe
provveduto a segnalare l'eventuale inadempienza, ai sensi della
circolare n. 61 del 29 settembre 1973 della stessa Ragioneria
Generale, alla competente amministrazione centrale, ai fini
dell'applicazione della sanzione pecuniaria di cui all'art. 337 reg.
cont. gen. e, in caso di mancata applicazione della stessa in via
amministrativa, alla Procura Generale della Corte dei Conti, ai sensi
dell'art. 1 del r.d. 26 ottobre 1933, n. 1454.
Pertanto, con la stessa nota n. 6685, veniva assegnato alla
Regione il termine di tre mesi per gli adempimenti in questione,
tenuto conto delle difficoltà di ordine pratico (collegate,
esclusivamente, alla necessità di acquisire la documentazione
necessaria dai Comuni del territorio, cui la Regione Lombardia aveva
già trasferito i fondi).
2. - In relazione alle due menzionate note, quella della
Ragioneria Regionale n. 6685 del 27 maggio 1988 e quella n. 128216
della Ragioneria Generale dello Stato in data 18 maggio 1988, la
Regione Lombardia ha prodotto ricorso per conflitto di attribuzione,
ravvisando nel contenuto delle stesse una lesione della propria
autonomia costituzionalmente garantita.
Ha osservato la ricorrente che la disposizione invocata dalla
Ragioneria Regionale di Milano (quella di cui all'art. 13 della legge
n. 730/1986, che ha sostituito l'art. 13 del d.l. 26 maggio 1984, n.
159, conv. in legge 24 luglio 1984, n. 363, nella parte in cui
prevede l'obbligo del rendiconto amministrativo semestrale per "i
soggetti", ancorchè non dipendenti statali, delegati dal Ministro
per il Coordinamento della Protezione Civile ad impegnare o ordinare
spese poste a carico del Fondo per la protezione civile) si
riferirebbe ai soli funzionari delegati alla spesa, a favore dei
quali vengono disposte aperture di credito, ai sensi degli artt. 54
lett. b), 56, 57 e 58 del r.d. 8 novembre 1923, n. 2440 (legge di
contabilità generale dello Stato) e degli artt. 325 e segg. del r.d.
23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento di contabilità generale dello
Stato) e non ai rappresentanti legali degli enti pubblici cui siano
stati concessi contributi.
Ciò, ad avviso della Regione, per un triplice ordine di
considerazioni:
a) lo stesso art. 13 richiama, per i contributi concessi ad
enti, il sistema di controllo istituzionalmente previsto per gli
stessi enti, che non potrebbe duplicarsi con quello previsto sulle
spese dello Stato;
b) la norma in esame si riferisce ai "soggetti", ancorchè non
dipendenti statali, e, quindi, a persone fisiche, delegate dal
Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, laddove nè la
Regione nè il suo Presidente potrebbero configurarsi come
"delegati", essendo, invece, la Regione assegnataria di finanziamenti
che eroga secondo le regole della propria contabilità, tant'è che
le assegnazioni di cui trattasi sono state effettuate a favore della
"Regione Lombardia" e non del Presidente della Giunta regionale come
persona fisica;
c) il rendiconto in questione è, come chiarito dall'art. 13
del d.l. n. 159 del 1984, quello previsto dall'art. 4 della legge 17
agosto 1960, n. 908, in base al quale "i funzionari ai quali sono
somministrati i fondi con gli ordini di accreditamento di cui al
precedente art. 1, lett. b), debbono presentare, alle scadenze
stabilite, i rendiconti delle somme erogate alla Ragioneria Regionale
o a quella Provinciale dello Stato competente per il riscontro
amministrativo-contabile, a norma degli artt. 16 e 17 del d.P.R. 30
giugno 1955, n. 1544....".
Anche tutte le norme richiamate nella citata disposizione
prevedono la disciplina contabile per i funzionari delegati alla
spesa, applicabile, secondo la ricorrente, solo alle spese dirette
delle Amministrazioni dello Stato, nota quelle effettuate da enti
autonomi sulla base di finanziamenti dello Stato.
Del resto, ha rilevato la Regione Lombardia, se si dovesse
accogliere l'interpretazione che dell'art. 13 della legge n. 730/86
fornisce la Ragioneria Regionale di Milano, tale disciplina sarebbe
incostituzionale per contrasto con le norme di cui agli artt. 5,
114, 117, 118, 119 e 125 Cost.
In via cautelare, la ricorrente, adducendo il grave pregiudizio,
anzitutto morale ed istituzionale che ad essa deriverebbe
dall'esecuzione dell'atto impugnato, nè ha chiesto la sospensione
nelle more del giudizio.
3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, che ha concluso
per la manifesta infondatezza del ricorso e per l'inammissibilità
dell'istanza di sospensione per difetto di fumus, rilevando che la
norma in questione non investe il controllo sugli atti della Regione
e non è, perciò, invasiva dell'autonomia della stessa, ma riguarda
la fase prodromica alla presentazione della contabilità alla Corte
dei Conti, affinchè questa possa accertare la sussistenza di
eventuali responsabilità nell'esercizio di una giurisdizione che si
estende anche agli amministratori regionali.
Nè può condividersi, ad avviso dell'Avvocatura, il rilievo della
ricorrente secondo cui il Presidente della Giunta regionale non
potrebbe essere considerato come "funzionario delegato" dal ministro
ai sensi dell'art. 13 della legge n. 730/86. Infatti, tale norma si
riferisce a tutte le persone fisiche, anche estranee
all'amministrazione statale, alle quali sia riferibile l'atto
comportante la disposizione delle somme accreditate a carico del
Fondo per la protezione civile, sotto forma di impegno o di
ordinazione di spesa.
4. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Lombardia ha
depositato una memoria nella quale insiste nelle proprie conclusioni,
ribadendo che non può ammettersi un obbligo di rendicontazione a
carico del Presidente della Regione nei confronti della Ragioneria
dello Stato, investita di compiti di controllo "interno" all'apparato
statale.
Anche l'art. 13 del d.l. n. 159 del 1984, come sostituito
dall'art. 13 della legge n. 730 del 1986, osserva la Regione, prevede
una procedura di controllo interno, a carattere successivo, sulla
spesa, controllo che ha lo scopo di consentire agli uffici contabili
della stessa amministrazione statale di verificare l'erogazione di
pagamenti che avvengano attraverso aperture di credito a favore di
funzionari delegati. Ma una volta che le somme siano trasferite dallo
Stato alla Regione, presso tale ente l'impiego delle somme avviene
secondo le procedure contabili previste dal relativo ordinamento, e
sarà assoggettato a controlli amministrativi previsti per la spesa
dell'ente medesimo.
Del resto, il citato art. 13 precisa che, nel caso di contributi
concessi ad enti, resta ferma l'"applicazione del sistema di
controllo istituzionalmente prevista per gli enti medesimi".
Pertanto, la estensione del controllo, prevista dallo stesso art.
13, anche a soggetti "non dipendenti statali", secondo la Regione
Lombardia riguarderebbe la sola ipotesi in cui la delega per
l'impegno e l'ordinazione della spesa statale sia conferita, anzichè
ad un funzionario statale, a funzionario di altra amministrazione,
che assume, però, la veste di delegato alla spesa statale, ipotesi
diversa da quella in cui la spesa statale consista nell'erogazione di
contributi ad enti, i quali, a loro volta, spenderanno tali fondi per
le finalità previste, secondo le proprie regole.
Una diversa interpretazione dell'art. 13 si porrebbe, conclude la
memoria, in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia
amministrativa e contabile delle Regioni.
Considerato in diritto
Il conflitto di attribuzione è sollevato dalla Regione Lombardia
contro la nota n. 6685 del 27 maggio 1988, pervenuta il 7 giugno
1988, della Ragioneria Regionale dello Stato con sede in Milano;
contro la nota allegata ad essa, n. 128216 del 18 maggio 1988 della
Ragioneria Generale dello Stato diretta alla Ragioneria Regionale
dello Stato; contro tutti gli atti presupposti e connessi con i quali
si è invitata la ricorrente a far pervenire i rendiconti semestrali
relativi alle assegnazioni effettuate dal Ministro per il
Coordinamento della Protezione Civile dal 2 aprile 1987 al 27 ottobre
1987 per eliminare situazioni di rischio connesse alle condizioni del
suolo e per interventi urgenti sul territorio di vari Comuni della
Regione, sulla base delle indicazioni della stessa e d'intesa con
essa.
La richiesta è stata formulata sulla base dell'art. 13 del d.l.
26 maggio 1984, n. 159, convertito, con modificazioni, nella legge 24
luglio 1984, n. 363, nel testo sostituito dall'art. 13 della legge 28
ottobre 1986, n. 730.
I motivi addotti dalla Regione a sostegno del conflitto sono
fondati.
Il d.l. 26 novembre 1980, n. 766, convertito, con modificazioni,
nella legge 22 dicembre 1980, n. 874, ha creato un Fondo per la
protezione civile. Questo fondo è stato successivamente integrato
(art. 2, d.l. 2 aprile 1982, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 303 del 1982).
Con varie assegnazioni su di esso si è provveduto, da parte del
Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, sentito il
Ministro dei Lavori Pubblici, di intesa con le Regioni interessate e
su segnalazione delle stesse, a far fronte a varie emergenze, ad
interventi urgenti a favore delle popolazioni colpite da terremoti o
da altre calamità naturali, al riadattamento degli immobili e delle
opere danneggiate (d.l. n. 829 del 1982, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 938 del 1982), nonchè alla
eliminazione di situazioni di rischio e ad investimenti urgenti nei
Comuni per evitare catastrofi idrogeologiche (art. 5 del d.l. n. 309
del 1986, convertito, con modificazioni, nella legge n. 472 del
1986).
Le somme sono state erogate alle Regioni, sia pure con il vincolo
di destinazione ai vari Comuni, ed inserite nella loro contabilità e
nel loro bilancio.
Le Regioni, pertanto, sono, per tali somme, soggette ai controlli
istituzionalmente previsti per legge e non possono essere
assoggettate anche a quello della Ragioneria Regionale dello Stato.
Del resto, il citato art. 13 del d.l. n. 159 del 1984, nel testo
sostituito dalla legge n. 730 del 1986, prevede l'obbligo del
rendiconto semestrale per i soggetti delegati dal Ministro per il
Coordinamento della Protezione Civile ad impegnare le spese a carico
del predetto fondo, ma fa salva l'applicazione del sistema di
controllo istituzionalmente previsto per gli enti destinatari delle
somme.
Tra questi enti sono certamente da comprendersi le Regioni, che
non possono considerarsi delegate dal Ministro in quanto persone
giuridiche dotate di autonomia contabile, organizzativa e legislativa
costituzionalmente garantita (artt. 117, 118, 123, 128 Cost.) e
soggette ad appositi controlli di legge.
Inoltre, gli obblighi di rendiconto, i riscontri
amministrativo-contabili di uffici statali quale è la Ragioneria
Regionale dello Stato presuppongono che i soggetti a favore dei quali
sono avvenuti gli accrediti di somme siano subordinati ai poteri
gerarchici interni all'apparato statale o a poteri autoritativi
dell'amministrazione contabile statale o, quanto meno, che le somme
erogate rimangano di pertinenza dello Stato nonostante il vincolo
della destinazione.
Non vi è, invece, nella specie, una separazione contabile di
dette somme, ma l'inclusione delle stesse nella contabilità e nel
bilancio regionale.
Non ha alcuna spiegazione logica nè tanto meno giuridica, in
mancanza di un'apposita previsione legislativa, la funzione di mero
tramite che si vorrebbe assegnare alla Regione.
Nè può spiegare il preteso doppio controllo l'eventuale dedotta
separazione di una fase prodromica cui afferirebbe il richiesto
riscontro contabile e una fase definitiva. Essa, peraltro, non trova
conferma negli atti intercorsi tra le parti confliggenti avendo la
stessa Ragioneria Regionale preteso il riscontro di somme da tempo
assegnate e spese.
I principi di coordinamento e di collaborazione tra Stato e
Regioni implicano che queste siano tenute a fornire notizie
sull'impiego delle somme e sulla loro effettiva erogazione e spendita
(il che la Regione ricorrente ha effettuato) ma non al controllo
della Ragioneria Regionale dello Stato, essendo le Regioni già per
legge soggette istituzionalmente ad un apposito controllo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato la sottoposizione a riscontro
amministrativo contabile di rendiconti amministrativi semestrali
relativamente ai contributi assegnati alla Regione a carico del fondo
per la protezione civile;
Per l'effetto annulla le relative note della Ragioneria Regionale
di Milano e della Ragioneria Generale dello Stato.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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