1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 22-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 gennaio 1992
N. 4 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 gennaio 1992 (del presidente della giunta regionale della regione Puglia) Cooperazione e cooperativa - Disciplina delle cooperative sociali - Affidamento a dette cooperative della gestione di servizi socio- sanitari ed educativi e dello svolgimento di attivita' (agricole, industriali, commerciali o di servizi) finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate - Istituzione nel registro prefettizio delle cooperative di una nuova sezione denominata "Sezione cooperazione sociale" - Obbligo delle regioni di costituire l'albo regionale delle cooperative sociali e di determinare le modalita' di raccordo con l'attivita' di servizi socio-sanitari, nonche' con le attivita' di formazione professionale e di sviluppo della occupazione - Adozione da parte delle regioni di convenzioni-tipo per i rapporti con le cooper- ative sociali e le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito regionale, prevedendo i requisiti di professionalita' degli operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti - Emanazione da parte delle regioni di norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione sociale con oneri a carico delle regioni stesse - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria, nonche' violazione del principio della copertura finanziaria - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 245/1984, 92 e 198 del 1981, 307 e 341 del 1983, 478/1987, 452/1989, 116 e 283 del 1991. (Legge 8 novembre 1991, n. 381). (Cost., artt. 81, 117 e 119). (092C0046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 22-1-1992)

Ricorso del presidente della giunta regionale della regione Puglia,
in giudizio rappresentato dagli avvocati professori Aldo Loiodice e
Giorgio Recchia ed elettivamente domiciliati presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, corso Trieste n. 88, come da procura a margine,
nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona
del Presidente pro-tempore, avverso la legge 8 novembre 1991, n. 381,
dal titolo "Disciplina delle cooperative sociali", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 3 dicembre 1991, serie generale, n. 283.
PREMESSE IN FATTO
La legge n. 381/1991 innova la normativa sulle cooperative
introducendo la categoria delle "cooperative sociali" che hanno lo
scopo di perseguire l'interesse generale della comunità alla
promozione umana ed all'integrazione sociale dei cittadini. Tale
scopo viene perseguito attraverso l'intervento in due settori
distinti: la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi e lo
svolgimento di attività diverse - agricole industriali commerciali o
di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone
svantaggiate.
Nell'ambito di questo secondo settore di attività l'art. 4 della
legge prevede una normativa specifica che concerne sia la qualifica
delle persone considerate "svantaggiate", sia la loro partecipazione
alle cooperative mai inferiore al 30% dei lavoratori della
cooperativa stessa.
Altra specifica caratteristica della legge è costituita dalla
presenza di soci volontari (art. 2) che prestano la loro attività
gratuitamente indipendentemente dall'attività svolta dalla
cooperativa stessa.
La legge prevede, altresì, che nel registro prefettizio delle co-
operative (d.l.C.p.S. n. 1577/1957 art. 13 modificato dall'art. 6
della legge 17 febbraio 1971) debba essere iscritta anche una nuova
sezione denominata "sezione cooperazione sociale".
Inoltre dette nuove cooperative sono iscritte, oltre che nella
sezione per esse specificatamente prevista, anche nella sezione cui
direttamente afferisce l'attività da esse svolta.
Nell'ambito della legge viene fatto riferimento anche alle regioni
a statuto ordinario in applicazione dell'art. 117 della Costituzione.
Infatti si prevedono modifiche al d.l.C.p.S. 14 dicembre 1947, n.
1577, secondo quanto specificato nell'art. 6 della legge impugnata.
Tali modifiche al decreto legislativo riguardano l'attività
ispettiva i cui verbali devono essere trasmessi anche alla regione
nel cui territorio la cooperativa ha sede legale. Inoltre gli effetti
dell'ispezione prevedono un'attività regionale in quanto per le co-
operative sociali occorre un previo parere dell'organo competente in
materia di cooperazione della regione nei cui territorio la
cooperativa stessa ha sede.
Successivamente l'art. 9 della legge impugnata prevede che entro
un anno dall'entrata in vigore le regioni debbano emanare le norme di
attuazione. A tal fine costituiscono l'albo regionale delle cooper-
ative sociali e determinano le modalità di raccordo con l'attività
di servizi socio-sanitari, nonchè con le attività di formazione
professionale e di sviluppo della occupazione.
Nel secondo comma di detto art. 9 si aggiunge che: "Le regioni
adottano convenzioni-tipo per i rapporti con le cooperative sociali e
le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito della regione,
prevedendo, in particolare, i requisiti di professionalità degli
operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti".
Infine, in relazione agli artt. 117 e 119 della Costituzione, il
terzo comma dell'art. 9 della legge impugnata stabilisce quanto
segue: "Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al
sostegno ed allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri
derivanti dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti
a carico delle ordinarie disponibilità delle regioni medesime".
Di conseguenza la legge prevede nuove spese a carico del bilancio
pubblico per il sostegno e lo sviluppo della cooperazione sociale,
spese che vengono poste a carico delle "ordinarie disponibilità
delle regioni" così da accrescere l'onere finanziario delle regioni
stesse senza prevedere uno specifico finanziamento aggiuntivo. Di qui
la illegittimità costituzionale della normativa di cui al terzo
comma dell'art. 9 della legge n. 381/1991 per le seguenti ragioni in
D I R I T T O
Illegittimità costituzionale dell'art. 9, terzo comma, della
legge n. 381/1991 per difetto di copertura finanziaria con lesione
degli artt. 117 e 119 cui discende, altresì la violazione dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione. Violazione della autonomia
legislativa e finanziaria regionale.
In merito alla finanza regionale i dati comunemente reperibili
indicano come il titolo secondo (entrate derivanti da contributi ed
assegnazioni dello Stato, ovvero i "trasferimenti") ammontano a circa
il 56% di tutte le entrate delle regioni ordinarie. Su tale
percentuale del 56% l'autonomia di spesa è notevolmente limitata
perchè queste somme sono "in larghissima parte a destinazione
vincolata" (così, da ultimo, in M. Bertolissi, La finanza regionale
in Quaderni reg., 1990, p. 27-30). Pertanto, come dimostrano i dati
di una ricerca del Cinsedo il "90% circa dei 87.372 miliardi
assegnati dallo Stato ai governi locali .. ha già precisi
destinatari (soggetti pubblici e privati). La funzione delle regioni
è solo quella di trasferire denaro" (in Il Sole 24 Ore, 16 dicembre
1989).
Questa tendenza della legislazione statale, lesiva dell'autonomia
regionale, è stata censurata in importanti sentenze di questa ecc.ma
Corte costituzionale dove si è stabilito che "il fondo comune
istituito dall'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, al pari dei
proventi da tributi regionali 'proprì, costituisce una risorsa
autonomamente utilizzabile dalle regioni per l'assolvimento del
complesso delle loro 'funzioni normalì, senza alcun vincolo a
specifiche destinazioni. Lo Stato, di conseguenza, non può
legittimamente prescrivere che una spesa di interesse nazionale sia
posta a carico di tale fondo comune: nel porre a carico delle regioni
una tale spesa risulta, quindi, necessaria la previsione di una
apposita copertura di spesa".
"In conformità a questi principi questa ecc.ma Corte ha
dichiarato illegittimo, per contrasto con gli artt. 81, quarto comma,
117 e 119 della Costituzione, l'art. 7, tredicesimo comma, della
legge 27 dicembre 1983, n. 730, che impone alle regioni di coprire i
disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale mediante
prelievi dalla quota del fondo comune istituita dall'art. 8 della
legge 16 maggio 1970, n. 281" (così in Corte costituzionale n.
245/1984, in Le Regioni, 1985, p. 119).
In definitiva la Corte afferma come l'attribuzione alle regioni di
spese simili a quelle della legge qui impugnata deve essere
accompagnata da una apposita copertura finanziaria: in difetto della
quale dalla lesione degli artt. 117 e 119 discende la violazione
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
In applicazione degli stessi principi costituzionali questa ecc.ma
Corte ha affermato che è in contrasto con gli artt. 117, 119 e 81,
quarto comma, della Costituzione l'art. 31, lett. a), del d-l. n.
55/1983, che fa carico alle regioni di interventi finanziari a favore
di aziende locali di trasporto, senza assegnare ad esse le risorse
corrispondenti ed imputando genericamente l'onere così accollato
alle risorse liberamente destinabili da parte delle regioni (come
tributi propri, ecc.): una previsione del genere contrasta con l'art.
119, secondo comma, della Costituzione, che garantisce alle regioni
la disponibilità di tributi propri e di quote di tributi erariali al
fine di adempiere a funzioni non vincolate dallo Stato. Inoltre la
previsione in questione non corrisponde a principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato, cui la legislazione regionale si
deve attenere: tale previsione si risolve invece in un provvedimento
derogatorio, con efficacia temporale limitata. Infine la mancanza di
una specifica copertura finanziaria comporta la violazione dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione (così nella massima a Corte
costituzionale n. 307/1983, in Le Regioni, 1981, p. 149).
Le pronunzie qui ricordate sono, peraltro, conformi al principio
della copertura finanziaria che opera anche nei rapporti che
intercorrono tra lo Stato (o le regioni) e gli enti rientranti nel
settore pubblico allargato di cui all'art. 27 della legge n. 468/1978
(cfr. Corte costituzionale nn. 92 e 189 del 1981, 307 e 341 del 1983
e 245/1984). Nè questo orientamento è stato smentito nella sentenza
n. 478/1987 dove l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale si basa anche sul fatto che lo Stato ha - comunque -
adottato provvedimenti legislativi di finanziamento della spesa
facenti capo alle province.
La giurisprudenza più recente non ha mutato i principi
fondamentali sopra indicati.
Infatti la decisione n. 407/1989 ritiene non fondata, in
riferimento all'art. 119 della Costituzione, la questione di
costituzionalità sollevata dalla regione Emilia-Romagna per mancata
violazione dell'autonomia regionale nella distribuzione delle risorse
finanziarie regionali dato che la controversia attiene a posti di
lavoro per personale che la regione avrebbe dovuto assumere in ogni
caso; pertanto la Corte stabilisce che trattasi di "spese proprie"
della regione e tali da non ledere l'autonomia finanziaria regionale.
Inoltre la pronuncia n. 452/1989, sulla sanità pubblica, conferma
esplicitamente i principi già espressi nella ricordata sentenza n.
245/1984 dichiarando incostituzionale la norma statale
irragionevolmente lesiva dell'autonomia finanziaria regionale.
Infine le recenti sentenze nn. 116 e 283 del 1991 non incidono
negativamente sull'autonomia finanziaria regionale ai fini del
presente giudizio.
Infatti la sentenza n. 116/1991 ha accolto le tesi regionali sulla
lesione dell'autonomia finanziaria mediante il "ritrasferimento" al
Ministero dell'agricoltura di fondi già assegnati alle regioni (cfr.
in Giur. cost. 1991, fasc. 2, p. 1170); mentre la sentenza n. 283, in
materia sanitaria, ribadisce "il principio che non possono essere
addossati ai bilanci regionali gli oneri di spesa che non dipendano
da decisioni imputabili alle regioni". Inoltre nella presente
fattispecie non è riscontrabile quella necessità "di non
interrompere il servizio sanitario" che ha consentito di affermare la
legittimità della legge statale impugnata in detta sentenza n.
283/1991.
Tornando in maniera specifica alla legge n. 381/1991, le "cooper-
ative sociali", istituite ex-novo, per assolvere ai compiti loro
assegnati dal legislatore nel promuovere l'attuazione di fondamentali
principi costituzionali presuppongono notevoli aiuti finanziari
pubblici.
Infatti la stessa legge stabilisce che le regioni debbano
regolamentare la loro attività (art. 9, primo e secondo comma) dando
specifica importanza "al sostegno ed allo sviluppo della cooperazione
sociale" (art. 9, terzo comma). Però l'onere economico derivante da
tale legislazione nazionale non trova copertura finanziaria nel
bilancio statale, in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione che impone al legislatore di indicare i mezzi per far
fronte a nuove o maggiori spese.
È da aggiungere che la legge impugnata non solamente non
prevedere come far fronte a queste maggiori spese, ma ne accolla
l'onere economico alle regioni. Nè per le regioni viene previsto
alcun finanziamento aggiuntivo (o altra entrata tributaria), ma si
arriva ad addossare le nuove spese sulle "disponibilità ordinarie".
Di qui una specifica lesione dei principi costituzionali perchè si
creano nuove spese per le regioni da prelevarsi dal già esiguo fondo
comune.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del terzo comma dell'art. 9 della
legge 8 dicembre 1991, n. 381, nella parte in cui detta normativa
addossa nuovi oneri finanziari alle regioni senza indicare i mezzi
per farvi fronte ed incidendo sull'autonomia legislativa e
finanziaria regionale in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117
e 119 della Costituzione.
Roma-Bari, addì 31 dicembre 1991
Avv. prof. Aldo LOIODICE - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

92C0046