1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 116 SENTENZA 26 marzo - 10 aprile 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Giudizio penale a carico di un parlamentare per il reato di diffamazione a mezzo stampa - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Riproposizione negli identici termini del ricorso per conflitto di attribuzione, gia' proposto dallo stesso giudice (Tribunale di Caltanissetta), dichiarato ammissibile in prima delibazione ma non notificato - Necessaria definizione del giudizio entro termini certi non rimessi alle parti confliggenti - Inammissibilita' del ricorso. - Deliberazione della Camera dei deputati 21 giugno 2000. - Costituzione, artt. 68, primo comma, e 134; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37. (003C0387) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del
21 giugno 2000 relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse
dal deputato Vittorio Sgarbi nei confronti del dott. Alfredo Montalto
promosso con atto del Tribunale di Caltanissetta, sezione II penale,
notificato il 10 luglio 2002, depositato in cancelleria il 18
successivo ed iscritto al n. 26 del registro conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2003 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Uditi l'avv. Adelmo Manna per il Tribunale di Caltanissetta,
sezione II penale, e l'avv. Sergio Panunzio per la Camera dei
deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Caltanissetta, nel corso di un giudizio a
carico del deputato Vittorio Sgarbi per il reato di diffamazione a
mezzo stampa in danno del dr. Alfredo Montalto, all'epoca dei fatti
giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Palermo,
con ordinanza del 19 luglio 2001, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato in relazione alla delibera
adottata dalla Camera dei deputati in data 21 giugno 2000 (documento
IV-quater n. 138), con cui erano state dichiarate insindacabili, ai
sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, le dichiarazioni
espresse dal deputato Sgarbi nei confronti del dr. Montalto.
2. - Il ricorrente premette che, con atto del 19 luglio 2000,
aveva già sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti della Camera dei deputati in relazione alla delibera
sopra indicata e che il conflitto era stato dichiarato ammissibile
dalla Corte costituzionale con ordinanza n. 499 del 2000 e che
l'ordinanza qui in esame ripropone questo conflitto "negli identici
termini di cui all'ordinanza del 19 luglio 2000", in quanto "per un
mero disguido" la notificazione dell'atto introduttivo e della
ordinanza dichiarativa dell'ammissibilità non è stata effettuata.
2.1. - Il Tribunale, in linea preliminare, espone che
l'imputazione per la quale procede si riferisce a frasi dal
contestato carattere diffamatorio, pubblicate su "Il Giornale di
Sicilia" del 25 agosto 1995, pronunciate dal deputato Sgarbi nei
confronti del dr. Alfredo Montalto, accusandolo di sequestro di
persona e abuso di ufficio per aver emesso una misura di custodia
cautelare nei confronti del deputato Mannino.
Nel merito, il ricorrente sostiene che la Camera dei deputati
avrebbe fatto un uso distorto del potere attribuitole, in quanto si
sarebbe limitata ad un generico richiamo al contesto politico e al
sindacato ispettivo esercitato dal deputato Sgarbi sull'uso della
custodia cautelare e sul clamore suscitato dall'arresto del deputato
Mannino, sicchè mancherebbe la motivazione in ordine all'esistenza
del cd. nesso di funzione, necessario per ritenere applicabile la
prerogativa dell'insindacabilità, con conseguente lesione della
sfera di attribuzioni dell'autorità giudiziaria.
Il ricorrente chiede, quindi, che la Corte costituzionale
dichiari "che non spetta alla Camera dei deputati del Parlamento
pronunciare la insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, comma primo,
della Costituzione, delle opinioni espresse dal deputato on. Vittorio
Sgarbi, secondo quanto deliberato dalla stessa Camera dei deputati in
data 21 giugno 2000" e di annullare conseguentemente la predetta
deliberazione.
Con separato atto i magistrati componenti della sezione II penale
del Tribunale di Caltanissetta hanno nominato un difensore nel
giudizio dinanzi alla Corte.
3. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di
consiglio il conflitto è stato dichiarato ammissibile, "riservata
ogni pronuncia definitiva anche in ordine alla ammissibilità del
ricorso, con particolare riferimento ai profili - per la prima volta
posti all'attenzione di questa Corte, e che è opportuno possano
essere discussi in contraddittorio tra le parti - concernenti la
ammissibilità della riproposizione del medesimo ricorso quando non
sia stata effettuata la notificazione del precedente atto
introduttivo e della relativa ordinanza di ammissibilità, prevista
dall'art. 26, terzo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale" (ordinanza n. 253 del 2002 ).
Il ricorso, unitamente all'ordinanza di ammissibilità, è stato
notificato alla Camera dei deputati in data 10 luglio 2002 ed è
stato depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il
18 luglio 2002.
4. - La Camera dei deputati si è ritualmente costituita in
giudizio chiedendo - nell'atto di costituzione e nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica - che il conflitto
sia dichiarato inammissibile e, in via gradata, infondato.
4.1. - In linea preliminare, la resistente deduce che "il
conflitto non avrebbe potuto più essere riproposto, poichè il
giudice aveva ormai consumato il relativo potere". A suo avviso,
nonostante la legge 11 marzo 1953, n. 87, e le norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale del 1956 non stabiliscano
un termine per la proposizione del ricorso, una volta dichiarato
ammissibile il conflitto, i termini per la notifica e il deposito
sarebbero, rispettivamente, quelli stabiliti nell'ordinanza della
Corte e nell'art. 26, comma terzo, delle norme integrative (come
sottolineato nella sentenza n. 123 del 1979). Ciò sarebbe confermato
dalla natura del conflitto fra poteri il quale "sorge, nei suoi
termini propriamente giuridici, solo per effetto dell'attività
"conformativa" della Corte, attività volta a stabilirne
preliminarmente l'ammissibilita'". La mancanza di un termine per la
proposizione del ricorso non conforterebbe la riproponibilità del
conflitto, ma corrisponderebbe "alla natura più profonda del
conflitto fra poteri già nella sua dimensione [...] pregiuridica",
in quanto esso si "giuridicizza" per effetto dell'attività svolta
dalla Corte in sede di verifica preliminare di ammissibilità e,
anteriormente alla dichiarazione di ammissibilità - che
inevitabilmente comporta la fissazione di termini assegnati al
ricorrente per l'ulteriore prosecuzione del giudizio -, i rapporti
fra i poteri sono "contrassegnati da una fluidità che impedisce di
stabilire se e quando il conflitto (magari latente, o anche manifesto
sul terreno politico) insorgerà sul piano propriamente giuridico".
L'assenza di un termine per la proposizione del conflitto sarebbe
quindi congeniale ad un sistema in cui il ricorso a tale strumento
costituisce l'"ultima fortezza", ovvero l'extrema ratio, per tutelare
le proprie attribuzioni costituzionali offerta ai poteri dello Stato,
i quali, di norma, ricercano la loro tutela per via di prassi, in un
componimento affidato alle relazioni concrete fra gli organi dei
poteri coinvolti o al vigore di convezioni costituzionali. Secondo la
resistente, una volta che la Corte abbia effettuato la verifica
preliminare ex art. 37, comma quarto, della legge n. 87 del 1953, il
ricorrente sarebbe invece tenuto al rispetto dei termini stabiliti
nell'ordinanza di ammissibilità (per la notifica) e nell'art. 26
delle norme integrative (per il deposito), dei quali questa Corte ha
più volte ribadito la natura perentoria, dichiarando improcedibile
il ricorso per tardività del deposito. Per altro verso,
l'inderogabilità di detti termini sarebbe imposta dall'esigenza di
far valere il più speditamente possibile gli interessi coinvolti nel
conflitto, evitando che il permanere della pendenza del conflitto
possa pregiudicare il naturale svolgimento dei rapporti fra poteri
dello Stato.
La riproponibilità del conflitto, a suo avviso, comporterebbe,
invece, la elusione del potere della Corte di "fissare
inderogabilmente la durata del conflitto medesimo, con la conseguenza
che le pronunce della Corte stessa l'ordinanza di ammissibilità e la
eventuale sentenza di improcedibilità - sarebbero state inutiliter
datae".
4.2. - Nel merito, secondo la difesa della Camera dei deputati,
il ricorso sarebbe infondato in quanto le dichiarazioni del deputato
Sgarbi per le quali pende procedimento penale rappresentano la
divulgazione all'esterno di opinioni già espresse dal medesimo, e da
altri deputati, nell'esercizio delle funzioni parlamentari e, in
quanto tali, insindacabili.
A suo avviso, l'immediatezza del collegamento fra la funzione
parlamentare e le dichiarazioni rese dal membro della Camera dei
deputati al di fuori dell'ambito dei lavori parlamentari andrebbe
individuata in un arco di ipotesi concrete che risultano contenute
all'interno di due estremi, costituiti, da un lato, dalla ""semplice
comunanza di argomento" o di "tematiche"" e, dall'altro, dalla
"puntuale coincidenza testuale" fra le opinioni espresse in sede
parlamentare e quella manifestata dal parlamentare in sede esterna,
spettando alla Corte "accertare se, in concreto, l'espressione
dell'opinione in questione possa o meno ricondursi" all'esercizio
delle funzioni parlamentari. Inoltre, poichè in una democrazia
pluralistica la funzione rappresentativa del parlamentare si sviluppa
in un ambito comunicativo costituito soprattutto dalla
"partecipazione" alle funzioni e ai lavori parlamentari, "l'ambito
della "politica parlamentare" - cioè l'ambito della comunicazione
politica racchiuso nel "campo applicativo del diritto parlamentare"
cui le dichiarazioni di un parlamentare debbono essere
"immediatamente ricollegabili" per poter essere identificate o
qualificate come espressioni di attività parlamentare (...) e come
tali insindacabili - non si esaurisce soltanto nei puntuali atti di
esercizio attivo di poteri del parlamentare, ma può ricomprendere
anche l'intera comunicazione politico-parlamentare di cui egli è
stato partecipe: anche ascoltando, leggendo e valutando dichiarazioni
rese da altri parlamentari".
In riferimento alla fattispecie in esame, la resistente osserva
che, sostanziandosi le dichiarazioni del deputato Sgarbi nella
"critica nei confronti dell'operato della magistratura palermitana,
critica che investe poi, più in particolare, l'azione dei giudici di
Palermo nella vicenda del procedimento giudiziario avviato contro
Calogero Mannino", sarebbe innegabile la sostanziale corrispondenza
di esse con atti di sindacato ispettivo - puntualmente indicati - i
quali testimonierebbero il suo impegno di critica di un'attività
investigativa e giudiziaria da lui ritenuta contraria allo spirito
che deve informare l'azione della Magistratura. Inoltre, sarebbero
rilevanti anche atti di sindacato ispettivo riferibili ad altri
parlamentari - anch'essi indicati - i quali pure sarebbero
riconducibili al deputato Sgarbi, avendo un contenuto sostanzialmente
analogo a quello delle dichiarazioni oggetto del procedimento penale.
In particolare, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza pubblica, la resistente insiste nel sostenere che non
costituirebbe ostacolo al riconoscimento della insindacabilità la
circostanza che gli atti parlamentari tipici sono successivi alle
dichiarazioni e sono riferibili ad altri componenti delle Camere, in
quanto vi sarebbe sostanziale identità di contenuto tra le
dichiarazioni del deputato Sgarbi ed alcune interrogazioni
parlamentari del deputato Giovanardi.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica il Tribunale di
Caltanissetta ha depositato una memoria difensiva con la quale
ribadisce e sviluppa le argomentazioni contenute nell'atto con il
quale ha sollevato conflitto.
In particolare, quanto al profilo preliminare, il Tribunale
rileva che non solo le affermazioni della difesa della Camera non
avrebbero pregio "nella sede attuale, ben potendo essere proposte e
sviluppate in sede di decisione sulla ammissibilità del conflitto",
ma non sarebbero confortate da elementi normativi o
giurisprudenziali.
Nel merito, il Tribunale contesta che gli atti parlamentari
indicati dalla resistente siano idonei a dimostrare che le
dichiarazioni del deputato Sgarbi siano state rese nell'esercizio
delle funzioni parlamentari, sostenendo che quelli di essi riferibili
ad altri parlamentari, alcuni addirittura successivi di anni alle
dichiarazioni per le quali è processo, non potrebbero essere
considerati come "facenti parte di un dibattito coevo alle
esternazioni del parlamentare". A suo avviso, attribuire rilevanza ad
un'attività parlamentare successiva alle dichiarazioni
significherebbe configurare "un'immunità "preordinata"", in quanto
"qualunque membro del Parlamento potrebbe affermare qualsiasi cosa
volesse e, successivamente, resosi conto del rischio di essere
querelato, strumentalmente porre la questione oggetto delle
dichiarazioni rese extra moenia al centro del dibattito parlamentare
(o in un atto parlamentare tipico)", così trasformando la garanzia
di cui all'art. 68 Cost. in un inaccettabile privilegio.
Il Tribunale conclude, infine, per l'accoglimento del ricorso.
6. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito nelle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
sollevato dal Tribunale di Caltanissetta con atto del 19 luglio 2001
indicato in epigrafe, ha per oggetto la deliberazione con la quale la
Camera dei deputati, nella seduta del 21 giugno 2000, ha dichiarato
che i fatti, per i quali era in corso innanzi al medesimo tribunale
il giudizio per diffamazione aggravata nei confronti del deputato
Vittorio Sgarbi, riguardano opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni parlamentari e conseguentemente sarebbero insindacabili ai
sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il tribunale ricorrente, premesso di avere già sollevato, con
atto del 19 luglio 2000, conflitto di attribuzione nei confronti
della Camera dei deputati avverso la suddetta deliberazione e di non
avere successivamente disposto nè effettuato, "per un mero
disguido", le notificazioni prescritte dall'ordinanza della Corte
costituzionale n. 499 del 2000 di ammissibilità del conflitto,
ripropone "neg1i identici termini" il precedente atto introduttivo,
sostenendo che la deliberazione in questione violerebbe la propria
sfera di attribuzione, costituzionalmente garantita. Secondo il
Tribunale di Caltanissetta, infatti, la deliberazione della Camera
dei deputati si fonderebbe su una motivazione poco plausibile ed
arbitraria, che non farebbe "il pur minimo riferimento ad una
identità o analogia delle dichiarazioni con atti parlamentari
tipici", al di là di un generico richiamo al contesto politico e al
sindacato ispettivo esercitato dallo stesso Sgarbi sull'uso della
custodia cautelare. In difetto di una sufficiente motivazione
sull'esistenza del nesso funzionale tra l'attività del parlamentare
e le opinioni espresse, la delibera impugnata, ad avviso del
tribunale ricorrente, avrebbe causato l'illegittima menomazione della
sfera di attribuzioni propria dell'Autorità giudiziaria.
2. - In via preliminare occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa della Camera dei deputati,
sotto il profilo che il ricorso non poteva essere riproposto, poichè
il giudice "aveva ormai consumato il relativo potere".
Il ricorso in questione era già stato dichiarato ammissibile, in
sede di sommaria delibazione, da questa Corte, con ordinanza n. 253
del 2002, riservata peraltro "ogni pronuncia definitiva anche in
ordine all'ammissibilità del ricorso, con particolare riferimento ai
profili - per la prima volta all'attenzione di questa Corte, e che è
opportuno possano essere discussi in contraddittorio tra le parti -
concernenti la ammissibilità della riproposizione del medesimo
ricorso quando non sia stata effettuata la notificazione del
precedente atto introduttivo e della relativa ordinanza di
ammissibilità, prevista dall'art. 26, terzo comma, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale".
3. - L'eccezione d'inammissibilità del ricorso deve essere
accolta.
I conflitti tra "poteri" dello Stato, ora demandati dalla
Costituzione alla cognizione della Corte costituzionale,
nell'ordinamento statutario, in quanto riguardavano controversie tra
gli organi supremi dello Stato, non avevano un giudice e venivano
risolti, a seconda dei casi, in base a prassi, convenzioni o
consuetudini, che si fondavano su convincimenti in larga misura di
carattere politico. Incentrandosi pertanto la soluzione dei conflitti
su rimedi spontanei tipici delle vicende politiche, la dimensione
giuridica delle controversie finiva con l'essere assorbita da quella
politica, tanto che la Relazione ministeriale al disegno di legge
11 marzo 1953, n. 87 rilevava che questi conflitti "finora non erano
mai stati considerati come suscettibili di soluzione fuori del campo
politico".
Tuttavia, anche quando è entrato in vigore l'art. 134 della
Costituzione ed è divenuta costituzionalmente garantita la
delimitazione della sfera di attribuzioni dei diversi complessi
organizzativi titolari di funzioni si è assistito, almeno nei primi
tempi, alla riluttanza dei titolari degli organi vertice dello Stato
ad abbandonare la logica delle mediazioni e delle intese spontanee
per chiedere alla Corte costituzionale la soluzione di divergenze
sulla spettanza dei reciproci poteri, nelle quali molto spesso il
profilo giuridico ed il profilo politico della questione sono
strettamente intrecciati. Del resto, della utilizzabilità dello
strumento giudiziario per la soluzione dei conflitti tra poteri si
dubitava anche durante la fase di attuazione dell'art. 134 della
Costituzione, tanto che l'on. Ambrosini, nel corso del dibattito
parlamentare sulla legge n. 87 del 1953 (I legislatura, Atti Camera
dei deputati 28 novembre 1950), rendendosi interprete di questi dubbi
ebbe a ribadire che la soluzione di quelle divergenze "non può
aversi, anche oggi, che nel campo politico".
Nell'ottica di una soluzione di queste controversie conseguibile
prioritariamente, se non esclusivamente, nell'ambito del "campo
politico" si può comprendere, da un lato, la ragione della mancata
fissazione, nella legge n. 87 del 1953, di termini di decadenza per
la proposizione del ricorso e, dall'altro lato, la previsione di una
struttura "bifasica" del procedimento di risoluzione dei conflitti di
attribuzione tra poteri.
Quanto al primo punto, va osservato che il livello precipuamente
politico-costituzionale delle controversie da risolvere ha indotto il
legislatore a non prevedere - in analogia a quanto previsto per i
conflitti di attribuzione disciplinati dalla legge 31 marzo 1877,
n. 3761 - termini per la proposizione del ricorso, per favorire al
massimo, al di fuori delle strettoie dei termini di decadenza, la
ricerca e la conclusione di intese extragiudiziarie tra gli organi
interessati al conflitto.
Quanto al secondo punto, va osservato che - nel momento in cui
con il deposito del ricorso si attesta che non è possibile la
composizione spontanea della controversia, che pertanto viene
ufficializzata e sottoposta alla cognizione della Corte - la
formalizzazione di una fase di ammissibilità del conflitto risponde
proprio all'esigenza di delimitare il più possibile questo tipo di
processo ed i relativi soggetti ed oggetto, così da evitare che il
giudizio della Corte possa interferire sulle scelte proprie del
"campo politico". E appunto a questo fine l'art. 37 della legge n. 87
del 1953 dispone che la Corte previamente deve decidere sia se esista
"la materia di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua
competenza", sia quali siano gli "organi interessati" al giudizio sul
conflitto medesimo.
4. - Per tutte queste ragioni la disciplina legislativa di questo
tipo di processo presenta, in relazione alle sue finalità ed alla
particolarità dell'oggetto, aspetti assolutamente peculiari. Tale
disciplina deve peraltro continuare ad applicarsi in tutti i suoi
precetti, anche in presenza di una significativa evoluzione della
prassi e della giurisprudenza in materia di conflitti di
attribuzione, che mostra, tra l'altro, l'ampliamento dei soggetti
legittimati e soprattutto il crescente coinvolgimento di autorità
giudiziarie diverse, nella qualità di organi di un potere "diffuso",
in ricorsi che hanno ad oggetto la tutela costituzionale della sfera
di competenza dell'ordine giudiziario nei confronti degli altri
poteri dello Stato.
Il legislatore del 1953 ha dunque conferito alla Corte
costituzionale, in sede di delibazione sull'esistenza della "materia
di un conflitto", un potere molto ampio di individuazione dei profili
soggettivi e di qualificazione del thema decidendum del conflitto,
tale addirittura da rischiare talvolta di investire gli aspetti di
merito della questione, come potrebbe anche lasciare supporre la
reiezione - nel corso dei lavori parlamentari sulla legge n. 87 del
1953 - dell'emendamento dei senatori Mastino e Oggiano diretto
appunto a limitare l'esame della Corte, in sede di ammissibilità,
alle sole condizioni e forme del ricorso (I legislatura, Atti Senato
12 marzo 1949).
Si tratta quindi di un potere di conformazione del giudizio sul
conflitto di attribuzione, che si esprime attraverso la fissazione di
regole che necessariamente definiscono la "materia" del conflitto,
stabilendo inderogabilmente soggetti e termini per lo svolgimento del
processo. Regole che, per la loro natura conformativa, non possono
essere eluse quando il conflitto sia stato sollevato in sede
processuale, neppure invocando - ai fini di un'eventuale
riproposizione del medesimo ricorso già dichiarato improcedibile per
tardività della notifica o del deposito degli atti - la mancata
previsione di termini di decadenza, che in questa fase non può avere
rilievo, dal momento che la ratio di tale mancata previsione, come si
è detto, attiene alla fase anteriore alla proposizione del ricorso:
sussiste invero l'esigenza costituzionale che il giudizio, una volta
instaurato, sia concluso in termini certi non rimessi alle parti
confliggenti. Va dunque superata la ormai palesata situazione di
conflittualità e di incertezza, che non si attaglia alle questioni
di equilibrio tra i poteri dello Stato, le quali invece, attenendo
alle garanzie di ripartizione costituzionale delle attribuzioni,
postulano che siano ristabilite certezza e definitività di rapporti,
al fine di assicurare il regolare esercizio delle funzioni
costituzionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dal Tribunale di Caltanissetta,
sezione II penale, nei confronti della Camera dei deputati, con
l'atto indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 aprile 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0387