1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 724 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 1996
N. 724 Ordinanza emessa il 26 marzo 1996 dal Tribunale di S. Angelo dei Lombardi nel procedimento civile vertente tra Torella Michele e comune di Sturno Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta', sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1993 e 188/1995. (Legge, 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, terzo comma, 42, primo comma, e 97). (096C1034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
118 del ruolo generale contenzioso dell'anno 1989, passata in
decisione all'udienza collegiale del 20 febbraio 1996 a relazione del
P.I. dott. Gaetano Guglielmo, avente ad oggetto: risarcimento danni,
vertente tra Torella Michele, elettivamente domiciliato in Gesualdo
presso lo studio dell'avv. Alfonso Caracciolo, che lo rappresenta e
difende giusta mandato a margine dell'atto di citazione attore e
comune di Sturno, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente
domiciliato in Sturno, presso lo studio del dott. proc. Massimo
Gargano, che lo rappresenta e difende giusta mandato a margine della
comparsa di costituzione e risposta convenuto.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 24 febbraio 1989 Torella
Michele esponeva che con decreto del 21 marzo 1980, il sindaco del
comune di Sturno aveva disposto l'occupazione di urgenza a favore
dello stesso comune di terreni contraddistinti in catasto alla
partita 5477, foglio 12, part.lle 59 e 117, per una superficie di
complessivi mq 1100, di proprietà di esso istante, per costruzione
di una strada di variante p.zza S. Domenico, Casalberone s.p. 89; che
in data 28 aprile 1980 erano stati redatti gli stati di consistenza
ed il comune aveva proceduto all'occupazione delle aree; che in data
23 novembre 1985 il sindaco determinava l'indennità dovuta nella
misura di complessive L. 846.083; che con nota del 2 gennaio 1986
esso istante si dichiarava disposto a convenire con il comune la
cessione volontaria di detti immobili, salvo in ogni caso il
conguaglio eventualmente conseguente alla nuova legge sui criteri di
determinazione dell'indennità di esproprio; che erano decorsi i
termini dell'occupazione legittima e non avendo avuto luogo il
procedimento espropriativo, l'occupazione era divenuta illegittima.
Tanto premesso conveniva in giudizio il comune di Sturno, in
persona del sindaco p.t., per sentirlo condannare al risarcimento dei
danni nella misura pari al valore venale dei beni occupati che erano
a vocazione edilizia e al pagamento delle indennità per occupazione
legittima, oltre interessi e spese di giudizio.
Instauratasi il contradditorio, il comune di Sturno eccepiva
l'inammissibilità della domanda avendo l'attore ceduto
volontariamente gli immobili occupati con nota del 2 gennaio 1986;
che i terreni occupati all'epoca dell'occupazione erano fondi rustici
situati fuori del perirnetro del centro urbano; che a seguito della
realizzazione delle infrastrutture (luce, fogne ecc.) vi era stato un
incremento del valore della residua proprietà dell'attore.
Concludeva per il rigetto della domanda e per la condanna in via
riconvenzionale dell'attore al pagamento di una somma pari ai
miglioramenti apportati alle zone limitrofe a quelle oggetto di
occupazione, oltre alle spese di giudizio.
Disposta ed espletata consulenza tecnica d'ufficio, precisate le
conclusioni, la causa era rimessa al collegio che, all'udienza del 20
febbraio 1996 la riteneva in decisione.
Motivi della decisione
Rileva il Tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma sessantacinquesimo della
legge 28 dicembre 1995 n. 549 ("Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica" entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
deteminazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del d.-l. n. 333/1992 conv. con modd. nella legge n. 359/1992 anche
alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime
occupazioni acquisitive.
Com'è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva,
tra l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di "una organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del t.u. 22 dicembre 1986 n.
917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore venale del
suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci anni),
riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di cessione
volontaria e quelli equiparati, a seguito della sent. n. 283/1993
della Corte Costituzionale). Il comma sesto dell'articolo citato
escludeva dall'applicazione dei criteri indennitari sopra indicati
solo i casi in cui l'indennità fosse stata accettata dalle parti o
fosse divenuta non impugnabile con sentenza passata in giudicato alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del d.-l.
333/1992 (in pratica dall'8 agosto 1992).
L'art. 1/c.65 della legge n. 549/1995 ha sostituito integralmente
tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le disposizioni di
cui al presente articolo si apllicano in tutti i casi in cui non sono
stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di
conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'abbinamento congiuntivo e
disgiuntivo, nella previsione, all'indennità di espropriazione e
considerato che, nella materia de qua, il solo altro risarcimento
ipotizzabile è quello da occupazione temporanea illegittima, per la
determinazione del quale è del tutto inconcepibile il ricorso ai
criteri determinativi sopra menzionati (in cui uno dei valori da
mediare è dato dal valore cd. "pieno" del suolo). Evidente è,
dunque, l'intenzione del legislatore il quale, per palesi esigenze di
contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto di equiparare del
tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze derivanti dalle
espropriazioni legittime, quelle derivanti da illegittime ablazioni
"di fatto", poste in essere dalla p.a. o dai soggetti per conto della
stessa operanti, facendo salve solo (come già avvenuto nel 1992) le
determinazioni divenute inoppugnabili in sede amnunistrativa o per
effetto di un giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto
all'attrice in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica mancando il decreto di
esproprio e non potendosi ritenere perfezionato l'atto di cessione
volontaria con la sola dichiarazione dell'attore del 2 gennaio 1986),
non si è ancora formato un "giudicato" in ordine all' "entita" di
tale spettanza e, pertanto, occorre applicare necessariamente il jus
superveniens alla principale delle questioni, di carattere
sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23 comma secondo della
legge 11 marzo 1953 n. 86, della questione di costituzionalità
dell'art. 1 comma sessantacinquesimo legge n. 549/1995.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, non
palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni levite e di quelle illecite si risolve, infatti, in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della S.C. e dalla Corte Cost., può
essere sacrificato previo indennizzo, in vista delle esigenze della
collettività ed in considerazione della sua funzione sociale, ma nei
casi previsti dalla legge e nel rispetto delle rigorose forme dei
procedimenti amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri
dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre categorie
di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei diritti di
proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla p.a. o da
chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto dell'occupazione
acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito dei predetti la
norma introdotta dall'art. 1 comma sessantacinquesimo legge n.
549/1995 introduce una vistosa deroga ad uno dei principi basilari
dell'ordinamento civilistico, a termini del quale chi abbia, per
effetto della violazione della fondamentale regola di convivenza
sociale del neminem laedere, subito un danno, ossia una decurtazione
del proprio patrimonio, ha diritto all'integrale ricostruzione dello
stesso a carico dell'autore dell'illecito, soggetto pubblico o
privato che sia (art. 2043 C.C.); 2) per l'irrazionale,
ingiustificata e totale parificazione, agli effetti patrimoniali,
delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi nel rispetto delle
regole ad esse preordinate e di quelle delle ablazioni "di fatto"
verificatesi in conseguenza della mancata osservanza delle regole
medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (V. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza. Se è vero, infatti, che i sacrifici, in
termini di diritti dominicali, sono materialmente analoghi, deve
però osservarsi che non sono uguali le rispettive situazioni,
considerate sotto diversi aspetti, tra i quali vanno particolarmente
segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllame
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 C.C., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illegittima occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento del danno è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 C.C.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti
dubbi di legittimità in relazione all'art. 42/III della
Costituzione, considerato che l'operata parificazione agli effetti
patrimoniali vanifica in tutto o in gran parte il principio di
legalità delle espropriazioni, posto a presidio della proprietà
privata, se è vero che, anche nel caso "patologico" di violazione
della legge, la p.a. può acquisire il diritto anzidetto contraendo
nei confronti degli ex titolari dello stesso obbligazioni
quantitativamente identiche a quelle, nella previgente disciplina
più contenute, che avrebbe contratto nell'ipotesi "fisiologica" di
osservanza della legge stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto delle "espropriazioni di fatto", da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1 comma sessantacinquesimo legge n. 549/1995 appare,
altresì, in contrasto con il disposto dell'art. 97 comma primo,
Cost., secondo cui i pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento
e l'imparzialità dell'amininistrazione. Tale norma postula che la
realizzazione dei compiti assegnati all'amministrazione non deve
andare disgiunta dal rispetto della giustizia sostanziale, che
s'impone sia nel confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, ha introdotto una
regola dell'azione amministrativa che non garantisce, certo, il
principio d'uguaglianza tra i "soggetti passivi" delle
"espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di qualunque altro
illecito aquiliano posto in essere dalla p.a., tra i quali, come
detto, emerge una chiara e non razionale diversità di trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il Collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si pone
in termini diversi rispetto a quelli a suo tempo rimessi a detta
Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative differenze,
caratterizzate e giustificate, sul piano della legittimità
costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse conseguenze
patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato che,
all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia pure in
forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le conseguenze
patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse (ristoro
parziale, in considerazione della funzione sociale della proprietà e
delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo espropriativo, e
reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale subita dal
soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953 n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudizio di
sua competenza, a termini degli artt. 134 e ss. Cost.

P. Q. M.
Il Tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 comma
sessantacinquesimo legge n. 549/1995, nella parte in cui prevede che
"le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i
casi in cui non sia stato determinato in via definitiva l'entità del
risarcimento del danno, alla data di conversione del presente
decreto" in riferimento agli artt. 3, 42, comma terzo, e 97, comma
primo, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in S. Angelo dei Lombardi il 26 marzo 1996.
Il presidente estensore: Gugliemo
96C1034