1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1997
N. 217 Ordinanza emessa il 15 dicembre 1997 dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento civile vertente tra comune di Anversa degli Abruzzi e amministrazione separata dei beni civici della frazione di Castrovalva ed altra. Parchi e riserve naturali - Regione Abruzzo - Istituzione di parchi e di riserve naturali regionali e loro gestione, anche mediante la stipula di convezioni; costituzione dell'Ente parco regionale; istituzione e composizione della comunita' del parco - Attribuzione, al riguardo, di poteri decisionali e di gestione alle amministrazioni separate dei beni civici frazionabili - Lamentata esclusione, stante invece la devoluzione delle competenze di cui trattasi agli enti locali - Irragionevolezza - Lesione dei diritti inviolabili - Incidenza sul diritto e la tutela del lavoro - Violazione dei diritti delle autonomie locali e della tutela prevista per le zone montane - Contrasto con i principi posti da normative statali, di cui agli artt. 1, lett. a), 3 e 9, legge n. 97 del 1994, e 22, lett. c) ed e), legge n. 394 del 1991. (Legge regione Abruzzo 22 febbraio 1997, n. 16, art. 3; 21 giugno 1996, n. 38, artt. 4, 11, punto 18 e 21). (Cost., artt. 2, 3, 4, 5, 35, 44, 46 e 117; legge 31 gennaio 1994, n. 97, art. 1, lett. a), artt. 3 e 9; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 22, lett. c) ed e)). (098C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale iscritta
al n. 60 del registro generale contenzioso civile dell'anno 1997
vertente tra comune di Anversa degli Abruzzi in persona del sindaco
in carica rappresentato e difeso dell'avv. Fabrizio Rulli ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Roberto
Colagrande in L'Aquila, via Verdi, come da mandato a margine della
memoria di costituzione, a tanto autorizzato con deliberazione della
giunta municipale n. 185 del 2 dicembre 1997 e amministrazione
separata dei beni civici della frazione di Castrovalva in persona del
presidente in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Rodolfo
Ludovici ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
L'Aquila, vico Picenze, 25 come da mandato a margine della comparsa
di costituzione, a tanto autorizzato con deliberazione del consiglio
di amministrazione.
Nonchè la regione Abruzzo in persona del presidente pro-tempore
rappresentato e difeso dagli avv.ti Sandro Pasquali e Stefania Valeri
dell'ufficio legale della regione Abruzzo, via A. Moro, L'Aquila,
come da procura in calce alla comparsa di costituzione, in esecuzione
delle deliberazioni della giunta regionale n. 5381 del 4 ottobre 1993
e n. 1406 del 4 giugno 1997.
Svolgimento del processo
Con deliberazione 13 agosto 1993, n. 40 il consiglio comunale di
Anversa degli Abruzzi decise di istituire, nel territorio di
quell'ente, la riserva naturale guidata "Gole del Sagittario" e di
affidarne la gestione tecnico-scentifica e turistica all'associazione
W.W.F. Italia che avrebbe disciplinato l'uso delle risorse
ambientali.
L'atto fu trasmesso per il parere all'amministrazione separata dei
beni di uso civico della frazione di Castrovalva, proprietaria a
titolo collettivo del 70% dei terreni di natura demaniale civica da
includere nel perimetro della riserva, che con deliberazione n. 7
del 18 settembre 1993 subordinò la ratifica della citata proposta
alle tassative condizioni elencate nell'atto medesimo, tra le quali
quella n. 3 del seguente tenore "di dare esecuzione alla presente
deliberazione e di istituire la riserva sul demanio civico di
Castrovalva solo con convenzione da stipularsi tra il comitato di
amministrazione separata dei beni civici frazionali di Castrovalva,
il comune di Anversa degli Abruzzi ed il W.W.F. ente gestore; il
presidente del comitato potrà firmare la convenzione solo se
approvata con deliberazione del comitato stesso".
Senonchè non essendo state rispettate le suddette clausole, con
nota in data 14 luglio 1995 il comitato sospese l'esecutività della
suddetta deliberazione e di quella n. 8/1993 informandone il comune,
in quanto intendeva agire conformemente alle norme sull'uso civico e
con la successiva missiva dell'11 agosto 1995 diffidò il sindaco
dall'intraprendere attività di qualsiasi genere sui terreni
demaniali civici frazionali che non fosse stata preventivamente
concordata ed autorizzata da quell'amministrazione e dai competenti
organi di controllo.
Tanto premesso e poichè nelle more, l'iter procedimentale per
l'istituzione della riserva si era pressochè ultimato tanto che la
giunta regionale, nonostante quanto sopra esposto, con atto in data
18 novembre 1996 n. 4087 aveva proposto al consiglio regionale
l'approvazione dell'apposito disegno di legge, il presidente del
comitato medesimo, con ricorso in data 18 dicembre 1996, n. 265/96,
chiese al giudicante di stabilire se fosse legittimo o meno il
suindicato disegno di legge.
Questo commissario, ritenuto che si trattava di risolvere questione
concernente l'estensione, la natura e l'esistenza dei diritti di usi
civici, come tale rientrante ai sensi dell'art. 29, legge 16 giugno
1927, n. 1766, nella propria giurisdizione, ordinò citarsi a
comparire dinanzi a sè le parti indicate in epigrafe, al fine di
sentir provvedere sul ricorso de quo.
All'udienza prefissata il procuratore della ricorrente
amministrazione, ha rassegnato le seguenti conclusioni "Voglia il
commissario ritenere non infondata la sollevata eccezione di
contrasto costituzionale e, per questo, rimetterla alla Corte
costituzionale; voglia, comunque, dichiarare l'impossibilità del
comune di Anversa degli Abruzzi a gestire la riserva naturale Gole
del Sagittario nella parte di proprietà frazionale (oltre 35 Ha di
demanio civico). Regolarizzata nel termine all'uopo concesso la
propria posizione, il comune anzidetto e la regione Abruzzo hanno
chiesto che il decidente dichiarasse il proprio difetto di
giurisdizione e, in via del tutto subordinata, rigettasse ogni
contraria deduzione ed eccezione siccome infondate; infine la regione
Abruzzo, nelle note autorizzate, ha insistito perchè fosse
dichiarato non rilevante e fondata la sollevata questione di
legittimità costituzionale".
Motivi della decisione
Preliminarmente va affermata la giurisdiziione di questo
commissario a decidere l'insorta controversia ai sensi dell'art. 29,
legge 16 giugno 1927, n. 1766, poichè nella specie si tratta di
contestazione inerente all'esercizio sui propri demani di natura
civica dei diritti di usi civici di pascolo, legnatico, seminatico e
simili di cui all'art. 4, legge anzidetta - la cui sussistenza è
stata riconosciuta ai naturali di Castrovalva dall'istruttore
demaniale geom. Vittorio de Marchis con la relazione
storico-giuridica dei beni collettivi di tale frazione, da lui
redatta il 10 aprile 1986, regolarmente approvata dall'allora
Ministero dell'agricoltura e foreste e con il progetto di verifica e
sistemazione dei demani di Anversa degli Abruzzi e sua frazione di
Castrovalva, dallo stesso de Marchis redatto il 21 giugno 1937,
approvato dall'anzidetto Ministero il 21 luglio successivo e
regolarmente pubblicato nei modi di legge. Risulta dai citati atti
che l'attuale comune di Anversa degli Abruzzi e costituito dalle
Antiche Università di Anversa e Castrovalva, la quale ultima fu
università autonoma e terra regia, non soggetta ad alcun feudatario,
riunitasi con Anversa nell'anno 1816.
Tali diritti dal ricorrente si assumono praticamente vanificati,
giacchè in forza dell'art. 3, legge regionale n. 16 del 22 febbraio
1997, la gestione della riserva - nel cui perimetro i terreni stessi
sono stati inclusi - è stata demandata al comune di Anversa degli
Abruzzi il quale può avvalersi di associazioni di protezione
ambientale, di consulenti, società cooperative o istituti
particolarmente qualificati: del Corpo forestale dello Stato,
dell'Università e dell'istituto zooprofilattico per l'Abruzzo e
Molise "G. Caporale", esclusa l'amministrazione separata ricorrente.
Va, pertanto, rigettata l'eccezione di difetto assoluto di
giurisdizione dell'adito commissario sollevata dalla regione Abruzzo
e dal comune di Anversa degli Abruzzi, siccome destituita di
fondamento.
Va, poi, precisato che, con il ricorso proposto, l'amministrazione
separata non si duole dell'avvenuta istituzione della riserva
naturale guidata "Gole del Sagittario" nè delle gravi limitazioni -
previste dall'art. 9, legge n. 16/1997 - che essa comporta
all'esercizio dei diritti di usi civici da parte dei naturali della
frazione, bensì del fatto che, pur essendo proprietaria a titolo
collettivo della maggior parte del territorio di natura demaniale
civica incluso nel suo perimetro (70%), sia staa esclusa da ogni
potere gestionale e, quindi, decisionale, attribuito, giusta
l'espresso disposto dell'art. 3, legge anzidetta, esclusivamente al
comune di Anversa degli Abruzzi che, invece, è proprietario soltanto
di appena il 30% del residuo territorio demaniale civico e ciò
nonostante che essa amministrazione - come si è esposto in narrativa
- avesse esplicitamente subordinato il suo consenso all'istituzione
della riserva alla inderogabile condizione della stipulazione di una
convenzione tra essa amministrazione, il comune anzidetto ed il
W.W.F., che sarebbe stata firmata dal presidente della prima, solo se
fosse stata debitamente approvata con deliberazione del comitato di
amministrazione.
Può quindi esaminarsi l'eccezione, sollevata dalla ricorrente
amministrazione separata, di sospetta incostituzionalità dell'art.
3, legge n. 16/1997 e degli artt. 4 e 11, punto 18-21, legge
regionale n. 38/1996, per asserita violazione degli artt. 2, 3, 4, 5,
35, 44, 46 e 117 della Costituzione, stante il contrasto tra
l'anzidetto art. 3, legge regionale n. 16/1997 e gli artt. 4 e 11,
punto 18-21, legge regionale n. 38/1996 con quanto disposto, quale
questione di preminente interesse nazionale e quale principio
fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione; dagli artt.
1, lett. a), 3 e 9, legge n. 97/1994, nonchè dagli artt. 22, lett.
c) ed e), legge n. 394/1991.
La questione è rilevante perchè se l'eccezione fosse disattesa,
l'amministrazione separata dei beni civici frazionali di Castrovalva
perderebbe irrimediabilmente e per sempre, senza alcun compenso, ogni
potere di gestione dei propri demani civici - inclusi nel perimetro -
e quindi non potrebbe più tutelare i suoi naturali che resterebbero
sottoposti unicamente ai voleri del comune capoluogo.
Per l'effetto rimarrebbe espropriata del potere di disposizione
degli anzidetti fondi demaniali civici, essendo stato conferito il
medesimo al comune oppure agli enti elencati dall'art. 3, legge
regionale n. 16/1997.
La questione non è manifestamente infondata per le ragioni di
seguito esposte.
Giova premettere che con la legge nazionale per le zone montane n.
97 del 31 gennaio 1994 emanata quale principio fondamentale ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione il legislatore ha considerato la
permanenza degli uomini - specie in montagna - quale esclusivo
baluardo contro il depauperamento, anche ambientale, delle zone
interne, così privilegiando quell'intimo collegamento tra l'uomo e
la terra che di questa costituisce la più valida difesa - e la
necessità di valorizzare i beni collettivi sotto l'aspetto sia
produttivo che ambientale.
In particolare ha posto, quale questione di preminente interesse
nazionale, la salvaguardia e la valorizzazione delle zone montane, da
attuare mediante formule di tutela e di promozione delle risorse
ambientali, che tengano conto delle insopprimibili esigenze di vita
civile delle popolazioni residenti (art. 1, lett. a)), al fine di
garantire la partecipazioine alla gestione comune dei rappresentanti
liberamente scelti dalle famiglie originarie stabilmente stanziate
sul territorio, nonchè di stabilire le modalità ed i limiti del
coordinamento tra le dette organizzazioni, i comuni e le comunità
montane, assegnando alle associazioni collettive compiti di gestione,
conservazione e manutenzione del territorio ai fini agricoli e
ambientali.
Pertanto la legislazione nazionale consapevole dello stesso
rapporto esistente tra le popolazioni montanare e l'ambiente nel
quale vivono, prevede come indispensabile la partecipazione degli
enti interessati alla gestione delle aree protette, e la possibilità
di affidare la stessa alle "comunioni familiari associate" - termine
usato nel nord Italia per designare realtà del tutto simili a quelle
denominate di uso civico nel Regno di Napoli - "qualora l'area
naturale protetta sia in tutto o in parte compresa fra i beni
agro-silvo-pastorali costituenti patrimonio delle comunità stesse
(art. 22, lett. c) ed e), legge n. 394/1991)".
La regione Abruzzo, invece, pur nel vigore dei richiamati principi
sanciti dalla legge nazionale come fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione e del fatto che il rapporto tra montagna ed i
suoi abitanti deve essere considerato questione di preminente
interesse nazionale, anche mediante il riconoscimento dei valori e
del rispetto dovuto alle forme di utilizzazione collettiva delle
montagne e della necessità di realizzare una integrazione tra uomo e
natura attraverso la salvaguardia dei valori antropici (art. 8, legge
regionale n. 38/1996), non ha affatto concretizzato tali
enunciazioni nelle varie norme di gestione e di attuazione dei parchi
e delle riserve regionali, giacchè la legge quadro regionale sulle
aree protette n. 38/1996 non prevede, in particolare, ignorandole del
tutto, le amministrazioni separate frazionali di cui alla legge n.
278/1957, molto numerose nel territorio montano abruzzese.
Invero esse non sono state ricomprese fra gli enti legittimati a
richiedere l'istituzione di parchi o riserve regionali (art. 4); che
costituiscono la comunità del parco (art. 11), che gestiscono le
riserve naturali e regionali; o che possono convenzionarsi con esse
(art. 21).
Ora tutto ciò viola apertamente, anzitutto il canone della
ragionevolezza, poichè così facendo, il legislatore regionale ha
completamente e volutamente ignorato i principi su esposti sanciti
dal legislatore nazionale quali fondamentali ed indiscutibili ai
sensi dell'art. 17 della Costituzione, avendo sostituito il ruolo
essenziale demandato alle commanze montane ed alle amministrazioni
separate di uso civico, la cui presenza materiale sul posto è la
migliore garanzia della protezione dell'ambiente e della tutela dei
demani civici, che in base alla nota sentenza dell'on.le Corte
costituzionale n. 46/1995, hanno ormai assunto valore ambientale e
paesaggistico in ragione del vincolo di cui alla legge n. 1497/1939
sancito dall'art. 82, quinto comma, lett. h) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 aggiunto dalla legge n.
431/1985, che è garantito dal potere di iniziativa processuale dei
commissari agli usi civici.
(Vedesi sent. Corte cost. n. 345/1997).
L'audizione delle popolazioni interessate da parte della regione
Abruzzo, sarebbe stato tanto più necessaria, considerato il palese,
evidente conflitto di interessi tra il comune e l'amministrazione
separata dei beni civici frazionali di Castrovalva, donde la
violazione del disposto dell'art. 75 regolamento per l'esecuzione
della legge 16 giugno 1927, n. 1766 approvato con r.d. 26 febbraio
1928, n. 332 e dell'art. 78 c.p.c., ed il fatto che, com'è noto, i
beni demaniali civici sono assolutamente indisponibili prima
dell'individuazione e conseguente loro assegnazione ad una delle due
categorie previste dall'art. 11, legge citata n. 1766/1927.
La Corte costituzionale è già intervenuta sulla questione della
necessità del coinvolgimento delle popolazioni locali nel caso di
provvedimenti relativi ai diritti di usi civici, sia con la sentenza
10 maggio 1996, n. 156 dichiarativa della incostituzionalità
dell'art. 12, comma 2, legge 31 gennaio 1994, n. 97 nella parte in
cui prevede, nel caso di espropriazione per pubblico interesse di
terreni montani promossa da una autorità statale, la cessazione
degli usi civici gravanti su di essi, senza che sia sentito il parere
della regione interessata, che con la recente sentenza n. 345/1997
con la quale, nel richiamare la legge anzidetta che ha dettato alcuni
principi fondamentali, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, per
la salvaguardia e la valorizzazione delle zone montane le quali,
conformemente all'art. 44 della stessa Costituzione, rivestono
carattere di preminente interesse regionale (art. 1, commi 1 e 2), ha
sottolineato la stretta connessione fra l'interesse generale della
collettività alla conservazione degli usi civici, nella misura in
cui essa contribuisce alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio
in ragione del vincolo paesaggistico di cui alla legge n. 1497/1939
ed il principio democratico della partecipazione alle decisioni in
sede locale, corrispondente agli interessi di quelle popolazioni, di
cui sono diventate esponenti le regioni ai sensi degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
La legge regionale in esame ha violato siffatti principi, giacchè
ha consentito la creazione della riserva de qua, inaudita altera
parte e, quindi, in ispreto del principio del contraddittorio
universalmente riconosciuto a salvaguardia del diritto di difesa di
ogni cittadino ed ente, costituzionalmente garantito, ed anzi contro
la volontà inequivocabilmente espressa dalla popolazione frazionale
interessata, attraverso il comitato di amministrazione separata dei
beni di uso civico frazionale di Castrovalva.
Siffatte argomentazioni valgono tanto più nel caso in esame, non
prevedendo la legislazione regionale la consultazione delle
popolazioni interessate, titolari dei diritti di usi civici e
proprietarie a titolo collettivo dei beni dai medesimi gravati, ne
fame perirent, ne inermem vitam ducerent.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, come modificato dalla
legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale come
prospettata in motivazione in ordine agli artt. 3, legge regionale n.
16/1997, e 4 e 11, punto 18-21, legge regionale n. 38/1996 per
contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 5, 35, 44, 46 e 117 della
Costituzione.
Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia; dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
notifica a cura della segreteria di questa ordinanza alle parti, al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai presidenti della giunta
regionale e del consiglio regionale d'Abruzzo domiciliati presso
l'Avvocatura generale dello Stato di Roma, via dei Portoghesi n. 12 e
la comunicazione della medesima ai Presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati in Roma.
Così deciso in L'Aquila nella sede del commissariato il 15
dicembre 1997.
Il commissario regionale: De Aloysio
98C0334