1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2012
Ordinanza del 6 dicembre 2012 emessa dal Tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti promossi da Caravassilis Daniele ed altri contro Ministero dell'interno. Lavoro e occupazione - Personale volontario dei vigili del fuoco assunto a tempo determinato - Possibilita' di richiamo in servizio a tempo determinato in caso di qualsivoglia necessita' delle strutture centrali e periferiche del Corpo nazionale, al di fuori dei principi di cui d.lgs. n. 368 del 2001, e segnatamente, di quello contenuto nell'art. 5 - Conseguente possibilita' di determinare una successione potenzialmente illimitata di contratti a tempo determinato, e comunque svincolate dall'indicazione di ragioni e obiettivi o della predeterminazione di una durata massima o di un certo numero di rinnovi - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge 12 novembre 2011, n. 183, art. 4, commi 11 e 12. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione all'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato del 18 marzo 1999, allegato alla direttiva 70/1999/CE del 28 giugno 1999. (13C00181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato e pubblicato, mediante lettura integrale
all'udienza del 6 dicembre 2012, la seguente ordinanza nella causa in
materia di lavoro, iscritta al n. 36602/2011 r.a.c.c., cui sono state
riunite le cause nn. 36603/2011, 36905/2011, 36913/2011, 36919/2011,
36925/2011 e 37177/2011, vertenti tra Caravassilis Daniele, Ciucci
Roberto, Balducci Tiziano, Castelli Andrea, Di Carlo Tania, Fagiani
Riccardo e Patrone Simone, elettivamente domiciliati in Roma, Via
Luigi Calamatta 16, presso lo studio degli avv.ti Fernando Gallone e
Iole Urso, che li rappresentano e difendono in forza di procura a
margine della memoria difensiva, ricorrenti e: Ministero
dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi 12, presso gli
uffici dell'Avvocatura generale dello Stato, che per legge lo
rappresenta e difende, resistente.
Con distinti atti depositati tra il 14.10.2011 e il 18.10.2011,
ritualmente notificati e successivamente riuniti, i ricorrenti,
iscritti negli elenchi del Personale Volontario del Dipartimento dei
Vigili del Fuoco del Ministero convenuto, hanno chiesto dichiararsi
la nullità e l'inefficacia dei termini apposti ai contratti a tempo
determinato stipulati con il Ministero convenuto, nonchè la
sussistenza tra le parti di un rapporto di lavoro subordinato a tempo
determinato; hanno chiesto inoltre la conversione dei rispettivi
rapporti di lavoro in rapporti di lavoro a tempo indeterminato,
ovvero l'accertamento del loro diritto alla stabilizzazione, ovvero
la conversione del rapporto ex art. 5 D.Lgs. n. 368/200, ovvero la
condanna del Ministero convenuto alla loro immissione in ruolo e al
pagamento in loro favore dell'indennità sostitutiva della mancata
conversione; in ogni caso hanno chiesto la condanna del Ministero
convenuto al risarcimento del danno da illegittima reiterazione di
contratti a tempo determinato, in misura pari a 12 mensilità
dell'ultima retribuzione globale di fatto.
Si è costituito in giudizio il Ministero convenuto, che ha
contestato la fondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
All'udienza odierna, all'esito della discussione, è stata
pronunciata e letta la presente ordinanza di promovimento di
questione di legittimità costituzionale.
1 - Normativa applicabile al personale volontario dei Vigili del
Fuoco
Il personale volontario del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco,
non legato all'Amministrazione da vincolo d'impiego, chiamato a
prestare servizio durante i periodi di richiamo previsti dagli artt.
6 e 8 D.Lgs. 139/06, integra un sotto-sistema peculiare, inserito
nell'organizzazione del Corpo medesimo.
I Vigili del fuoco volontari costituiscono un nucleo di persone
"qualificate e specificamente addestrate e attrezzate a disposizione
dell'Amministrazione, che se ne avvale in caso di emergenza e con la
quale esso ha un rapporto di dipendenza funzionale" (Cons. Stato,
sez. I, parere 20.6.2001 n. 640).
La loro attività non è dunque riconducibile al volontariato
regolato dalla L. 266/91, nè al volontariato di protezione civile ex
art. 8 L. 225/92, nè all'associazionismo di promozione sociale ex L.
383/00.
Essa dà viceversa luogo ad un rapporto di lavoro, senza dubbio
inquadrabile nel genus della subordinazione, come si evince, tra
l'altro, dalla norma che espressamente assoggetta tale personale
"volontario" alle disposizioni "in materia di doveri, attribuzioni e
responsabilità previste per il personale permanente di
corrispondente qualifica" (art. 8 comma 3 D.Lgs. 139/06 cit.),
nonchè ad un sistema disciplinare paragonabile a quello proprio del
lavoro dipendente (artt. 11 D.Lgs. 139/06 cit.).
In tale contesto, assume diretto rilievo l'art. 10 D.Lgs. 139/06
cit., che recita:
"1. Al personale volontario richiamato in servizio
temporaneo, per l'intera durata di tale richiamo, spetta il
trattamento economico iniziale del personale permanente di
corrispondente qualifica, il trattamento di missione, i compensi
inerenti alle prestazioni di lavoro straordinario.
2. Il personale volontario è assicurato contro gli infortuni
in servizio e le infermità contratte per causa diretta ed immediata
di servizio (...)".
Non può inoltre sottacersi che il Ministero dell'Interno ha
avviato le procedure selettive per la stabilizzazione del personale
volontario dei Vigili del Fuoco ai sensi dell'art. 1 commi 519 e 526
della L. n. 296/2006, che, riferendosi espressamente al medesimo
personale, ha riconosciuto il carattere subordinato del relativo
rapporto di lavoro.
Nè può rilevare in contrario la circostanza che il richiamo in
servizio del vigile volontario derivi da atto amministrativo
unilaterale, giacchè l'esistenza di una fonte negoziale del rapporto
non è essenziale ai fini del riconoscimento della subordinazione.
Non osta alla qualificazione del rapporto in termini di
subordinazione nemmeno l'ulteriore circostanza che il vigile
richiamato in servizio possa essere già un lavoratore alle
dipendenze di altro datare (che in tal caso sarà tenuto a
consentirgli lo svolgimento del servizio e a conservargli il posto:
art. 8 comma 4 D.Lgs. 139/06 cit.), giacchè la coesistenza, nella
specie meramente eventuale e contingente, di diversi rapporti di
lavoro non viola alcun limite logico o legale, in presenza di
espressa normativa regolatrice, che evidentemente deroga alle
previsioni sull'esclusività d'impiego del lavoratore pubblico.
Trattasi peraltro di rapporto di lavoro dipendente connotato da
assoluta specialità, per la quale è stata espressamente esclusa
l'applicazione della disciplina comune sul contratto di lavoro a
termine - come ora espressamente enunciato (con disposizione di
natura ricognitiva) dall'art. 10 comma 1 lettera c-bis D.Lgs. 368/01
(lettera inserita dall'art. 4 comma 12 L. 183/11) - e retto viceversa
da normativa particolare.
2 - Normativa interna sui rapporti a tempo determinato
Nel nostro ordinamento il D.Lgs. 368/01, come integrato dalla L.
247/07, contiene un apparato di regole che - per dare specifica
attuazione alla direttiva europea 1999/70/CE relativa all'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (su cui
infra) - mira ad evitare l'abusivo ricorso al contratto a termine.
Nel novero di tali disposizioni, vanno segnalate in particolare
quella che richiede la specificazione per iscritto delle ragioni
tecniche, produttive, sostitutive o organizzative (art. 1) e quella
che impone la conversione del rapporto in rapporto a tempo
indeterminato nel caso in cui una nuova assunzione sia effettuata,
senza soluzione di continuità, al termine di un primo rapporto, e
quella che fissa nel termine massimo di trentasei mesi il periodo
durante il quale il medesimo lavoratore possa essere impiegato in
virtù di contratti a termine (art. 5).
3 - Disciplina applicabile ai rapporti di lavoro a tempo determinato
nel pubblico impiego
La disciplina del contratto a termine, posta dal D.Lgs. 368/2001,
deve ritenersi di massima applicabile anche ai rapporti alle
dipendenze di pubbliche amministrazioni. L'art. 36 D.Lgs. 165/01
infatti, al comma 1, ribadisce, sotto il profilo delle esigenze di
personale, il principio già enunciato dal D.Lgs. 368/01, secondo
cui, di norma, il rapporto di lavoro è a tempo indeterminato. Al
successivo comma 2 esso indica, più restrittivamente anzi che per il
settore privato, le circostanze in cui può farsi ricorso ad
assunzioni a termine ("Per rispondere ad esigenze temporanee ed
eccezionali le amministrazioni pubbliche possono avvalersi delle
forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del
personale previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell'impresa, nel rispetto delle procedure di
reclutamento vigenti").
Esiste - peraltro - l'importante differenza secondo cui, in caso
di violazione delle norme imperative in materia, non è possibile la
conversione in un rapporto di impiego pubblico, secondo quanto
espressamente prevede l'art. 36 cit., comma 5 (nel testo da ultimo
risultante per effetto delle modifiche apportate dal D.L. 78/09 conv.
in L. 102/09), fermo il diritto al risarcimento del danno.
Il legislatore ha quindi fatto espresso riferimento alla
disciplina privatistica la quale, salvo le singole disposizioni
speciali per il pubblico impiego sopra evidenziate, costituisce la
normativa generale per tutti i lavoratori, a prescindere dalla natura
pubblica o privata del datore di lavoro.
4 - Inapplicabilità della disciplina interna sul rapporto di lavoro
a tempo determinato al personale volontario dei Vigili del Fuoco
Se cosi è in linea di massima, il personale volontario dei
Vigili del Fuoco sfugge a tale assimilazione: nei termini sopra
ricostruiti, il rapporto di lavoro del personale suddetto risulta in
sè compiuto, specifico e doppiamente speciale, sia rispetto al
sistema delle assunzioni alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni in genere, sia rispetto alla normativa comune sui
contratti a termine (altrimenti applicabili in via di principio a
tutti i lavoratori, e quindi, residualmente, anche ai lavoratori
pubblici).
La disciplina di settore riguardante il personale volontario dei
Vigili del Fuoco ha peraltro natura chiusa, non presenta "lacune"
logico-normative bisognose di essere colmate e non tollera
"integrazioni" per via ermeneutica da parte di fonti più generali.
Tale conclusione trova conferma nell'art. 4 c. 11 della L. n.
183/2011, che ha cosi sostituito la lett. a) del comma 2 dell'art. 9
del D.Lgs. n. 139/2006: "a) in caso di necessità delle strutture
centrali e periferiche del Corpo nazionale motivate dall'autorità
competente che opera il richiamo", (cosi introducendo una deroga
all'art. 36 del D.Lgs. n. 165/2001, atteso che in precedenza la
medesima disposizione richiedeva "particolari necessita'") ed ha
aggiunto, al comma 1 dell'art. 10 del D.Lgs. 368/01, dopo la lettera
c), la seguente disposizione: "c-bis) i richiami in servizio del
personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che ai
sensi dell'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 8 marzo 2006 n.
139, non costituiscono rapporti di impiego con l'Amministrazione".
Le disposizioni di settore sopra citate, prevalenti sulla
disciplina comune, non contengono prescrizioni effettive, volte a
circoscrivere le ragioni poste a sostegno della clausola di
apposizione del termine, nè a limitare le proroghe e le assunzioni
successive. In base alla normativa speciale sul personale volontario
dei Vigili del Fuoco, pertanto, è lecito,
In tal modo un lavoratore potrebbe, senza che ciò costituisca
violazione delle norme specifiche di settore, essere periodicamente
richiamato in servizio dall'Amministrazione a tempo determinato, a
prescindere da situazioni eccezionali o di emergenza, e senza i
limiti temporali per i rinnovi previsti dall'art. 5 D.Lgs. n.
368/2001.
Per il personale volontario dei Vigili del Fuoco non vale
pertanto - in base al diritto interno - alcuna delle norme limitative
dettate al fine di dare attuazione alla citata direttiva europea del
1999.
5 - Contrasto tra la normativa comunitaria in materia di contratti a
tempo determinato e la disciplina interna sul personale volontario
dei Vigili del Fuoco.
Tale conclusione non è ammissibile proprio alla luce del diritto
dell'Unione europea, che fissa puntuali condizioni affinchè siano
tutelati gli interessi ed i diritti dei lavoratori a termine.
L'accordo quadro CES, UNICE e CEEP 28.6.1999 sul lavoro a tempo
determinato, cui ha dato attuazione la Direttiva 1999/70/CE del
Consiglio del 28.6.1999, stabilisce il principio che gli Stati membri
dell'Unione europea sono tenuti ad introdurre nelle rispettive
legislazioni nazionali norme idonee a prevenire ed a sanzionare
l'abuso nella successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Come risulta dalla clausola 1, lett. b), dell'accordo quadro
medesimo, suo obiettivo essenziale è, infatti, proprio quello di
creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti
dall'utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a
tempo determinato.
La clausola 5, punto 1, a tal fine stabilisce: "Per prevenire gli
abusi derivanti dall'utilizzo di una successione di contratti o
rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri [...]
dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti per la
prevenzione degli abusi e in modo che tenga conto delle esigenze di
settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più misure
relative a: a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo
dei suddetti contratti o rapporti; b) la durata massima totale dei
contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi; c) il
numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti".
È da dire, subito, che l'applicabilità della direttiva europea
a tutti i lavoratori indistintamente, pubblici e privati, è
affermata senza equivoci dalla Corte di Giustizia medesima (sentenza
4.7.2006, causa C-212/04, Adeneler).
In ordine alle misure previste sub b) e c) della clausola 5,
(durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo
determinato successivi, numero dei loro rinnovi) appare evidente
l'assenza della loro previsione nella disciplina interna relativa al
reclutamento del personale volontario dei Vigili del Fuoco.
In ordine alla misura prevista sub a) della clausola 5 (esistenza
di "ragioni obiettive" che giustifichino il rinnovo dei rapporti a
tempo determinato successivi), la Corte di giustizia ha precisato
(sentenza Adeneler cit.; sentenza 23.4.2009, in cause riunite
C-378/07 e 380/07, Angelidaki ed altri) che" (...) La nozione di
«ragioni oggettive» dev'essere intesa nel senso che essa si riferisce
a circostanze precise e concrete che contraddistinguono una
determinata attività e, pertanto, tali da giustificare, in un simile
contesto particolare, l'utilizzo di contratti di lavoro a tempo
determinato stipulati in successione". "Dette circostanze" - prosegue
la Corte di Lussemburgo - "possono risultare segnatamente dalla
particolare natura delle funzioni per l'espletamento delle quali
siffatti contratti sono stati conclusi e dalle caratteristiche
inerenti a queste ultime o, eventualmente, dal perseguimento di una
legittima finalità di politica sociale di uno Stato membro (...) Per
contro, una disposizione nazionale che si limiti ad autorizzare, in
modo generale ed astratto attraverso una norma legislativa o
regolamentare, il ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato
stipulati in successione, non soddisferebbe i criteri precisati al
punto precedente (...)".
Da ultimo occorre, sul punto, ricordare che l'accordo quadro, al
n. 10 del "considerando", facendo salva la possibilità che ciascuno
Stato tenga conto di "circostanze relative a particolari settori ed
occupazioni", lascia - è vero - margini per discipline
ragionevolmente derogatorie rispetto ai suoi stessi principi, se
giustificate da effettive peculiarità.
La Corte di Giustizia UE, nella sentenza 7.9.2006, causa C-53/04,
Marrosu, ha tuttavia precisato che la citata clausola 5, punto 1,
impone - comunque - agli Stati membri l'obbligo di introdurre nel
loro ordinamento giuridico almeno una delle misure elencate nel detto
punto 1, lett. a) - c), qualora non siano già in vigore nello Stato
membro interessato disposizioni normative equivalenti, volte a
prevenire in modo effettivo l'utilizzo abusivo di una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato.
La stessa sentenza aggiunge che la facoltà di tenere in
considerazione le particolari anzidette esigenze può, viceversa,
legittimare, nell'ambito dei singoli ordinamenti nazionali, reazioni
sanzionatorie adeguatamente modulate e distinte per settori attività
e/categorie di lavoratori, senza pregiudizio per la loro efficacia,
come appresso si dirà.
In conclusione, l'indiscriminato e reiterato rinnovo di contratti
a tempo determinato risulta, in subiecta materia, certamente difforme
dal diritto europeo.
Palese appare dunque il contrasto tra quest'ultimo e la nostra
disciplina interna sui richiami in servizio a tempo determinato del
personale volontario dei Vigili del Fuoco.
6 - Impossibilità di disapplicare la disciplina interna
incompatibile
Il contrasto tra tale normativa europea e la legislazione
italiana sul lavoro precario nella scuola pubblica non può essere
risolto - re melius perpensa - mediante la disapplicazione della
fonte interna incompatibile, nella misura che appaia indispensabile
per risolvere l'antinomia.
I rapporti tra le fonti dell'Unione europea e le fonti interne
sono da tempo ordinati dalla giurisprudenza costituzionale grazie ad
una lettura dell'art. 11 Cost. capace di dare un significato concreto
alle "aperture" sovranazionali che la norma consente al legislatore
ordinario. Sin dalla sentenza n. 170 del 1984 la Corte Costituzionale
ha adottato la teoria della separazione/coordinamento di due
ordinamenti che rimangono formalmente distinti, giungendo, sia pure
sulla base di diversi fondamenti teorici, alle medesime conclusioni
offerte dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in merito alla
supremazia del diritto dell'Unione europea sul diritto interno ed al
suo corollario della efficacia diretta delle fonti UE direttamente
applicabili.
È dunque del tutto incontroverso che, in presenza di
disposizioni interne irrimediabilmente incompatibili con fonti
dell'Unione dotate di diretta efficacia, che si tratti di diritto
scritto come disposizioni del Trattato, regolamenti, Carta dei
diritti fondamentali o di fonti non scritte, quali i principi
generali del diritto, è compito del giudice procedere alla
disapplicazione delle prime al fine di dare applicazione all'unica
norma che regola la fattispecie, quella dell'Unione.
Quanto alle direttive, esse, pur concepite dai redattori del
Trattato come una sorta di "legge-quadro", per definizione in debito
di un compiuto intervento di dettaglio da parte degli Stati membri,
contengono sovente una disciplina (quantomeno parzialmente)
dettagliata di determinate materie. Tale prassi (legittimata dalla
Corte di Giustizia UE: cfr. sentenza 23.11.1977, causa 38/77, Enka)
è dovuta all'esigenza di evitare che l'azione di armonizzazione
delle discipline nazionali, sede elettiva per il ricorso alle
direttive medesime da parte del legislatore europeo, possa essere
resa inefficace a causa dell'eccessiva latitudine dell'intervento
attuativo riconosciuto agli Stati membri, in particolare qualora
detta attività si sia indirizzata verso la disciplina dì fenomeni
giuridici tipicamente privatistici: di conseguenza, pur se destinate
formalmente agli Stati membri, le direttive includono disposizioni
che nella sostanza disciplinano, anche in maniera esclusiva, rapporti
interindividuali (come, tipicamente, nella materia del lavoro).
Se il testo del Trattato non attribuisce alle direttive la
qualifica di atti "direttamente applicabili", riservata dall'art. 288
TFUE ai regolamenti, è un dato consolidato che le prime siano in
grado di produrre "effetti diretti", potendo essere invocate in
giudizio dai privati "per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto
interno non conforme alla direttiva ovvero in quanto sono atte a
definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti di
uno Stato" (sentenza Corte di Giustizia 19.1.1982, causa 8/81,
Becker: c.d. effetti verticali).
Ciò avviene, però, nel rispetto, ineludibile, di due
condizioni: è necessario, da un lato, che le disposizioni contenute
in una direttiva risultino, dal punto di vista sostanziale,
incondizionate e sufficientemente precise; dall'altro, che lo Stato
membro in questione non abbia adottato, entro il termine indicato
dalla direttiva stessa, le necessarie disposizioni di attuazione,
ovvero che detta attività si sia svolta in maniera non corretta
(cfr., ex pluribus, la sentenza Corte di Giustizia 5.10.2004, cause
riunite da C-397/01 a C-403/01, Pfeiffer, in cui si legge che
"risulta da una costante giurisprudenza della Corte che, in tutti i
casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di
vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i
singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei
confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito
tempestivamente la direttiva sia che l'abbia recepita in modo non
corretto").
Le disposizioni di una direttiva hanno dunque, nella
ricostruzione operata dalla Corte di giustizia, la capacità di
operare come precetto normativo che, in mancanza di (corrette) norme
interne di attuazione, si pone come regola della singola fattispecie.
La circostanza che detto rimedio sia inteso come "reazione" ad un
inadempimento da parte dello Stato membro non esclude che la
direttiva operi come fonte autonoma di diritto, la quale - situandosi
in un livello, nella gerarchia delle fonti, superiore alle norme
interne - prevale, all'occorrenza, su norme interne incompatibili,
anche di rango legislativo. Ciò avviene, è il caso di precisarlo,
anche qualora le direttive siano invocate in giudizio in rapporti di
contenuto privatistico, purchè sempre nei confronti di un ente pur
indirettamente riconducibile alla definizione di "Stato" accolta in
questo contesto dalla Corte di giustizia (ad esempio, un'impresa
pubblica: cfr. sentenza 12.7.1990, causa C-188/89, Foster).
La Corte di giustizia ha invece ripetutamente escluso (cfr.
sentenze 26.9.1996, causa C-168/95, Arcaro; 7.1.2004, causa C-201/02,
Wells) che le direttive, nonostante il loro carattere di
"completezza", siano capaci di produrre effetti diretti "orizzontali"
(ossia nei rapporti tra privati), nè che siano invocabili dal potere
pubblico nei confronti del privato (c.d. "effetti verticali
inversi"); soccorrendo tuttavia in tali casi - di direttive non
autoapplicative, o rilevanti in rapporti non direttamente verticali,
ma pur sempre, per definizione, incidenti nel sistema "integrato"
delle fonti, in quanto contenenti norme che godono di una posizione
di primautè rispetto a quelle nazionali - il rimedio
dell'interpretazione conforme (sentenza Pfeiffer citata) ovvero
quello, residuale, della responsabilità patrimoniale dello Stato
inadempiente (sentenza 25.2.1999, causa C-131/97, Carbonari).
Orbene, nella fattispecie di causa non ricorrono i requisiti
perchè la direttiva europea in discorso spieghi effetti diretti.
La Corte di giustizia ha infatti statuito (sentenze 15.4.2008,
causa C-268/2006, Impact; Angelidaki e altri, cit.) che la clausola
5, punto 1, dell'accordo quadro non appare, sotto il profilo del suo
contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa per poter essere
invocata da un singolo dinanzi ad un giudice nazionale in quanto, ai
sensi di tale disposizione, rientra nel potere discrezionale degli
Stati membri ricorrere, al fine di prevenire l'utilizzo abusivo di
contratti di lavoro a tempo determinato, ad una o più tra le misure
enunciate in tale clausola o, ancora, a norme equivalenti in vigore,
purchè essi tengano conto delle esigenze di settori e/o di categorie
specifici di lavoratori; nel contempo non è possibile determinare in
maniera sufficiente la protezione minima che dovrebbe comunque essere
attuata in virtù di suddetta clausola.
Si è dunque a cospetto di un contrasto tra la normativa interna
e una fonte europea priva di effetto diretto.
7 - Impossibilità di comporre il contrasto in via interpretativa
La Corte di giustizia insegna che il contrasto va composto, se
possibile, in via interpretativa.
Il giudice nazionale, nell'applicare il diritto interno, "deve
interpretare tale diritto per quanto possibile alla luce del testo e
dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito
da quest'ultima (...)" (sentenze 10.4.1984, causa C-14/83, Von Colson
Kamann; 13.11.1990, causa C-106/89, Marleasing; 14.7.1994, causa
C-91/92, Faccini Dori; 23.2.1999, causa C-63/97, BMW; Pfeiffer ed
altri, citata).
"Il principio di interpretazione conforme richiede (...) che i
giudici nazionali si adoperino al meglio nei limiti della loro
competenza, prendendo in considerazione il diritto interno nella sua
interezza e applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da
quest'ultimo, al fine di garantire la piena effettività della
direttiva di cui trattasi e pervenire ad una soluzione conforme alla
finalità perseguita da quest'ultima" (Pfeiffer e altri, Adeneler ed
altri, citate).
Tuttavia "l'obbligo per il giudice nazionale di fare riferimento
al contenuto di una direttiva nell'interpretazione e
nell'applicazione delle norme pertinenti del suo diritto nazionale
trova i suoi limiti nei principi generali del diritto, in particolare
in quelli di certezza del diritto e di non retroattività, e non può
servire da fondamento ad un'interpretazione contra legem del diritto
nazionale" (sentenze 8.10.1987, causa C-80/86, Kolpinghuis Nijmegen;
16.6.2005, causa C-105/03, Pupino; Adeneler e altri, citata; Impact,
citata).
Nella specie, il contrasto non è rimediabile in via ermeneutica,
stante il carattere chiuso e in sè esaustivo della normativa di
settore da cui origina, e l'univoca volontà legislativa - da ultimo
ribadita con l'art. 4 commi 11 e 12 L. n.183/2011 di mettere siffatta
normativa al riparo da ogni "contaminazione" con regole e principi di
genesi o derivazione europea.
8 - Questione di legittimità costituzionale
Se cosi è, la disciplina vincolante per il giudice resta quella
interna, salvo il potere-dovere del medesimo di provocare su di essa
il controllo della Corte Costituzionale.
È pacifico infatti, nella giurisprudenza di quest'ultima, che le
direttive comunitarie fungano da norme interposte, atte ad integrare
il parametro per la valutazione di conformità della legislazione
interna, nazionale e regionale, al precetto di cui all'art. 117 primo
comma Cost. (secondo cui "La potestà legislativa è esercitata dallo
Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario ...").
La violazione della direttiva 1999/70/CE, alla cui illustrazione
è dedicata la narrativa che precede, ridonda pertanto in vizio di
legittimità costituzionale della fonte interna.
Quest'ultima va identificata, precisamente, nell'art. 4 commi 11
e 12 L. 183/2011, nella parte in cui tali disposizioni consentono il
richiamo in servizio a tempo determinato del personale volontario dei
Vigili del Fuoco in caso di (qualsivoglia) necessità delle strutture
centrali e periferiche del Corpo nazionale, al di fuori
dell'applicazione dei principi di cui al D.Lgs. n. 368/2001, e
segnatamente di quello contenuto nell'art. 5, così da determinare
una successione potenzialmente illimitata di contratti a tempo
determinato, e comunque svincolata dall'indicazione di ragioni
obiettive o dalla predeterminazione di una durata massima o di un
numero certo di rinnovi.
In questi termini deve sollevarsi, d'ufficio, questione di
legittimità costituzionale, alla luce delle argomentazioni fin qui
esposte sulla sua non manifesta infondatezza.
9 - Rilevanza della questione
Trattasi di questione rilevante per l'esito del processo in
corso, dovendosi ritenere infondata l'eccezione di difetto di
giurisdizione sollevata dal Ministero convenuto. Infatti le
disposizioni richiamate dallo stesso Ministero nella sua memoria di
costituzione (L. n. 252/2004 e art. 3 c. 1-bis del D.Lgs. n.
165/2001) hanno escluso il personale volontario dei Vigili del Fuoco
dal regime di diritto pubblico e dalla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo; inoltre la collocazione sistematica del comma
1-bis sopra richiamato nell'ambito della disposizione riguardante il
regime del rapporto di impiego dei pubblici dipendenti ai fini del
riparto di giurisdizione depone senz'altro per l'attribuzione della
giurisdizione sulle controversie relative al rapporto del personale
volontario dei Vigili del Fuoco al giudice ordinario ai sensi
dell'art. 63 D.Lgs. n. 165/2001.
Lo stesso Ministero convenuto, comunque, nella sua memoria di
costituzione, pur avendo escluso la giurisdizione del giudice
amministrativo, in forza delle disposizioni sopra richiamate, ha
prospettato il difetto di giurisdizione del giudice del lavoro, e non
del giudice ordinario, cosi prospettando nella sostanza una questione
di competenza e non di giurisdizione.
A fronte delle domande proposte dai ricorrenti, che hanno chiesto
l'accertamento della sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato
a tempo indeterminato alle dipendenze del Ministero convenuto, e alla
luce delle argomentazioni sopra esposte, deve ritenersi la competenza
per materia del giudice del lavoro.
Nel merito, tutti i ricorrenti risultano assunti in forza di atti
privi dell'indicazione dei motivi ed in assenza di ragioni
giustificatrici obiettive (che non possono comunque risolversi in
esigenze permanenti del datore di lavoro, in fabbisogni
tendenzialmente immutabili o dalla durata non preventivabile) e
alcuni di loro per una durata complessiva di oltre trentasei mesi, e
ciò in difetto di specifiche, valide ed applicabili indicazioni su
durata massima dei contratti o rapporti e numero dei loro rinnovi.
Tali assunzioni, allo stato conformi al diritto interno,
muterebbero la loro qualificazione nel caso d'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale, essendo l'intervento del
giudice delle leggi qui indispensabile perchè il settore (pubblico)
scolastico italiano possa trovarsi a rispettare il principio
ispiratore, espresso al n. 6 del "considerando" dell'accordo quadro,
secondo cui "i contratti di lavoro a tempo indeterminato
rappresentano la forma comune dei rapporti di lavoro e contribuiscono
alla qualità della vita dei lavoratori interessati e a migliorare il
rendimento".
È il caso di anticipare che, secondo quanto sopra accennato,
l'illegittima apposizione del termine non potrebbe comportare, nel
nostro ordinamento, la costituzione con una pubblica amministrazione
di un rapporto a tempo indeterminato, ostandovi il disposto dell'art.
36 D.Lgs. 165/01 (e, segnatamente per il settore scolastico,
dell'art. 4, comma 14-bis, L. 124/99).
Tuttavia, la pronuncia di accoglimento della Corte Costituzionale
schiuderebbe le porte alla domanda di risarcimento dei danni,
proposta dai ricorrenti in via subordinata rispetto alla richiesta.
Con la citata sentenza Adeneler, la Corte di Giustizia UE ha del
resto chiarito che la sanzione della conversione del contratto a
tempo determinato in contratto a tempo indeterminato non è l'unico
possibile mezzo di tutela che uno Stato membro può approntare per
assicurare il raggiungimento degli obiettivi posti dalla direttiva;
che è pur necessaria l'adozione di misure dirette a prevenire e
contrastare l'utilizzazione abusiva di contratti a termine in
successione; che ciascuno Stato può dunque escludere l'effetto della
conversione, purchè adotti misure concrete, proporzionate ed
effettive, volte a contrastare il fenomeno dell'abusivo ricorso alle
assunzioni a termine.
Misure che, dunque, ben possono risolversi - lo si indica qui sin
d'ora, al solo scopo di consentire alla Corte adita un'esaustiva
delibazione in punto di rilevanza - nel risarcimento dei danni
previsto dall'art. 36 D.Lgs. 165/01, modulato in modo che al vigile
del fuoco volontario, che sia stato illegittimamente assunto a
termine e che non possa vedere accertata la natura a tempo
indeterminato del rapporto di lavoro, sia riconosciuto un quantum che
insieme rappresenti adeguato ristoro del danno costituito dalla
impossibilità di fruire di un'occupazione stabile alle dipendenze
della pubblica amministrazione, possibilità invece attribuita ai
dipendenti di aziende private assunti a termine illegittimamente, e
contemporaneamente costituisca una valida misura dissuasiva contro
l'abusivo ricorso alle assunzioni a termine.
Nè potrebbe diversamente addivenirsi al medesimo risultato nel
giudizio a quo, atteso che la disciplina di cui all'art. 1 commi 519
e 526 della L. n. 296/2006 invocata da alcuni dei ricorrenti prevede
una procedura selettiva effettivamente attivata dal Ministero
convenuto e rispetto alla quali gli interessati, posizionatisi in
graduatoria in una posizione non utile ai fini della stabilizzazione,
non hanno lamentato alcun vizio.

P.Q.M.

Dichiara rilevante, e non manifestamente infondata, la questione
di legittimità costituzionale, che d'ufficio solleva, dell'art. 4
commi 11 e 12 L. 183/2011, nella parte in cui tali consentono
rispettivamente il richiamo in servizio a tempo determinato del
personale volontario dei Vigili del Fuoco in caso di (qualsivoglia)
necessità delle strutture centrali e periferiche del Corpo
nazionale, al di fuori dell'applicazione dei principi di cui al
D.Lgs. n. 368/2001, e segnatamente di quello contenuto nell'art. 5,
così da determinare una successione potenzialmente illimitata di
contratti a tempo determinato, e comunque svincolata dall'indicazione
di ragioni obiettive o dalla predeterminazione di una durata massima
o di un numero certo di rinnovi, in contrasto con l'art. 117 primo
comma Cost., in riferimento alla clausola 5, punto 1, dell'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP su lavoro a tempo determinato, alla quale ha
dato attuazione la direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28.6.1999.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Sospende il processo in corso.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza,
pronunciata e letta in udienza, sia notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.

Così deciso in Roma il 6 dicembre 2012

Il Giudice: Buconi