1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2012
Ordinanza del 15 novembre 2012 emessa dal Tribunale di Palermo nel procedimento civile promosso da Parisi Stefania contro Dorato Claudio e Zinna Nicolina. Locazione di immobili urbani - Contratti di locazione ad uso abitativo, comunque stipulati, non registrati entro il termine stabilito dalla legge - Disciplina applicabile a decorrere dalla (tardiva) registrazione - Determinazione della durata legale del contratto in quattro anni, con rinnovo automatico alla scadenza, e fissazione del canone annuo in misura pari al triplo della rendita catastale (con adeguamento ISTAT) in sostituzione del maggior importo eventualmente convenuto dalle parti - Previsioni introdotte [contestualmente al regime della cedolare secca sugli affitti] da decreto legislativo in materia di federalismo fiscale - Denunciata esorbitanza dai principi e criteri direttivi della legge n. 42 del 2009 e contrasto con le finalita' proprie di essi - Inosservanza di disposizioni dello Statuto dei diritti del contribuente assunte come principi generali dell'ordinamento tributario - Eccesso di delega - Compressione delle facolta' insite nel diritto di proprieta', per effetto della riduzione del canone locatizio ben al di sotto dei valori di mercato - Disparita' di trattamento tra contratti di locazione di immobili ad uso abitativo e ad uso commerciale, nonche' fra conduttore e locatore coobbligati all'adempimento fiscale omesso o ritardato - Irragionevole applicabilita' delle previsioni censurate anche nel caso in cui il contratto registrato indichi un importo inferiore a quello effettivo - Equiparazione in tale ipotesi dell'evasione parziale dei tributi a quella totale, con riduzione dell'entrata tributaria, nocumento per l'erario e vantaggio solo per il conduttore. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 3, commi 8 e 9. - Costituzione, artt. 3, 23, 42, 53, 70, 76 e 97; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 2, comma 2, in particolare, lett. c) e d), 11, 12, 13, 21 e 26; legge 27 luglio 2000, n. 212, artt. 6, comma 2, e 10. (13C00084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2013)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento iscritto al n. 8190/2012 r.g. promosso da
Stefania Parisi nei confronti di Claudio Dorato e Nicolina Zinna, ha
pronunciato la seguente ordinanza.
Letti gli atti, esaminati i documenti prodotti e sciogliendo la
riserva assunta all'udienza del 2 ottobre 2012;
Rilevato che l'azione di risoluzione contrattuale proposta dalla
Parisi ha ad oggetto un contratto di locazione concluso
successivamente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 23/2011 e
registrato tardivamente dalla locatrice in epoca successiva alla
formalizzazione, da parte del conduttore, della denuncia di omessa
registrazione del contratto agli effetti previsti dall'art. 3, commi
8 e 9 del citato decreto;
Rilevato che gli intimati si sono opposti alla convalida
asserendo di aver provveduto a denunciare l'omessa registrazione del
contratto di locazione ai sensi dell'art. 3, d.lgs. n. 23/2011 e di
aver corrisposto, da quella data, alla locatrice il canone
ritedetetrminato ai sensi del comma 8 di detta disposizione, a tenore
del quale a decorrere dalla registrazione, il canone annuo di
locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai; hanno contestato quindi la
sussistenza della morosità e invocato l'applicazione della
regolamentazione contrattuale derivante dall'applicazione di quella
disciplina;
Rilevato che, a fronte dell'opposizione, l'attrice ha instato per
l'emissione dell'ordinanza provvisoria di rilascio e sollevato, al
contempo, e per l'ipotesi in cui lo si fosse ritenuto applicabile
alla fattispecie, eccezione di incostituzionalità dell'art. 3,
d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, contenente «Disposizioni in materia di
Federalismo Fiscale Municipale», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
23 marzo 2011, n. 67, ed entrato in vigore il 7 aprile 2011, per
contrasto con gli artt. 70, 76, 24, 97, 102, 42, 53 e 3 della Carta
Costituzionale;
Ritenuto che la questione è rilevante ai fini della
controversia, in quanto - stante il tenore della censurata
disposizione e la sua indubbia applicabilità al rapporto inter
partes - dalla sua risoluzione dipendono sia la concedibilità
dell'ordinanza provvisoria di rilascio, sia la decisione sul merito
della domanda attorea;
Ritenuto, altresì, che la questione non appare neppure
manifestamente infondata, apparendo francamente dubbia la conformità
della disposizione in argomento ai precetti costituzionali, almeno
rispetto ad alcuni dei profili evidenziati dalla difesa della
ricorrente, che questo Giudice ritiene di fare propri sviluppando
ulteriori rilievi;
Rilevato, invero, che, ai commi 8 e 9 del citato art. 3, il
legislatore delegato ha introdotto una specifica disciplina per i
contratti di locazione che, ricorrendone i presupposti di legge, non
sono registrati entro il previsto termine di 30 giorni dalla stipula
del contratto o dalla sua esecuzione, disponendo che, a decorrere
dalla (tardiva) registrazione, volontaria o d'ufficio: a) la durata
della locazione è stabilita in quattro anni; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'art. 2, comma 1, legge n. 431/1998;
c) il canone annuo è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di
impiegati ed operai; se il contratto prevede un canone inferiore, si
applica comunque il canone stabilito dalle parti;
Rilevato, dunque, che la disciplina in esame, regolando gli
effetti della mancata o tardiva registrazione su aspetti sostanziali
del rapporto contrattuale, si sostituisce in definitiva alla volontà
negoziale delle parti per quanto concerne la durata del contratto, il
rinnovo del medesimo e la misura del corrispettivo dovuto dal
conduttore;
Ritenuto che, quando viene in rilievo una fonte normativa
delegata, l'interprete è tenuto, in primo luogo, a verificare se
l'innovazione sia stata introdotta nell'osservanza dei principi e
criteri stabiliti dalla legge di delegazione e questa indagine
comporta anzitutto l'individuazione almeno di un principio e - su un
livello di ulteriore specificazione - di un criterio direttivo
presente nella legge di delegazione, che possa costituire la fonte di
legittimazione dell'operato del legislatore delegato;
Ritenuto, infatti, che - come precisato dalla Consulta con le
sentenze n. 308/2002 e n. 220/2003 - la legge delega indica i
principi e circoscrive il campo della delega sì da evitare che essa
venga esercitata in modo divergente dalle finalità che l'hanno
determinata";
Rilevato che, nel caso che ci occupa, viene in considerazione la
legge 5 maggio 2009, n. 42, intitolata «delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 Cost.» che,
attraverso lo strumento della delega all'Esecutivo, si proponeva di
assicurare, attraverso la definizione dei principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la
definizione della perequazione, l'autonomia finanziaria di comuni,
province, città metropolitane e regioni" (art. 2, comma 1);
Ritenuto, tuttavia, che in nessuna delle disposizioni della legge
di delegazione richiamate dallo stesso decreto (artt. 2, coomma 2,
11, 12, 13, 21 e 26) è dato rinvenire alcun principio o criterio
direttivo che legittimasse il legislatore delegato all'introduzione
di una disciplina premiale per i conduttori di immobili ad uso
abitativo, destinata a sostituirsi, per il futuro, a quella
introdotta dall'art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 (che sanziona
più semplicemente con la nullità i contratti di locazione o che
comunque costituiscono diritti relativi di godimento di unità
immobiliari o di loro porzioni che, ricorrendone i presupposti, non
sono registrati) con l'imposizione di un inedito meccanismo di
sostituzione ex lege di talune clausole del regolamento negoziale
voluto e stabilito dalle parti;
Ritenuto che l'introduzione di un siffatto regime sanzionatorio
dell'evasione fiscale dei redditi da locazione esula visibilmente
dall'ambito di intervento delineato proprio dai principi e criteri
direttivi dettati dalle disposizioni espressamente citate nel
preambolo del decreto, non trovando giustificazione neppure nell'art.
2, comma 2, lettera d), legge n. 42/2009 (coinvolgimento dei diversi
livelli istituzionali nell'attività di contrasto all'evasione e
all'elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale)
che, letto unitamente al successivo art. 26 (che tra i principi della
normazione delegata in tema di contrasto all'evasione include al
punto b) la previsione di adeguate forme premiali per le regioni e
gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di
maggior gettito derivante dall'azione di contrasto dell'evasione e
dell'elusione fiscale), allude chiaramente all'introduzione di
vantaggi premiali per gli enti locali più meritevoli e non piuttosto
per uno dei soggetti obbligati all'adempimento fiscale;
Ritenuto che, a fortiori, estranei alla materia oggetto dei commi
8 e 9 dell'art. 3, d.lgs. n. 23/2011 sono gli artt. 11 (contenente
principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e
l'autonomia di entrate degli enti locali), 12 (riguardante principi e
criteri direttivi concernenti il coordinamento e l'autonomia di
entrate degli enti locali), 13 (principi e criteri direttivi
concernenti l'entità e il riparto dei fondi perequativi per gli enti
locali), 21 (che detta norme transitorie per gli enti locali);
Ritenuto, anzi, che le nuove disposizioni non solo trascendono i
limiti della delega ma addirittura ne tradiscono le finalità nella
misura in cui, sostituendo al canone pattuito dai contraenti
l'irrisorio importo commisurato al triplo della rendita catastale e
riducendo in tal modo la base imponibile del tributo persino nelle
ipotesi in cui sia stato registrato un contratto di locazione per un
canone inferiore a quello effettivo, ma pur sempre superiore a quello
«sostitutivo», finiscono col danneggiare gli enti impositori,
riducendo il gettito dell'imposta di registro e di quelle sul reddito
(derivante dalle locazioni) e delle relative addizionali;
Ritenuto, per di più, che, introducendo un meccanismo di
eterointegrazione del contratto di locazione (modellato su quello
previsto dagli artt. 1339 e 1419 del codice civile), giustificato
esclusivamente da finalità fiscali e attivato anche dall'unilaterale
denuncia di uno soltanto dei contraenti, le norme in oggetto si
pongono in contrasto con i principi cui avrebbero dovuto essere
informate e, in particolare, con l'art. 2, comma 2, lettera c) che
impone, tra l'altro, al legislatore delegato il rispetto dei principi
sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge
27 luglio 200, n. 212;
Rilevato, infatti, che ai sensi dell'art. 10 di tale testo
normativo le violazioni di rilievo esclusivamente tributario non
possono essere causa di nullità del contratto e che l'art. 6, comma
2 obbliga l'amministrazione finanziaria ad informare il contribuente
di ogni fatto o circostanza a sua conoscenza dai quali possa derivare
mancato riconoscimento di un credito o l'irrogazione di una sanzione;
Rilevato che, al contrario, il d.lgs. n. 23/2011 introduce una
forma di nullità parziale del contratto che investe le pattuizioni
regolanti gli aspetti essenziali del rapporto negoziale e consegue
automaticamente alla registrazione del contratto, in difetto anche
del più blando contraddittorio con gli stipulanti;
Ritenuto che le disposizioni contenute nello Statuto dei diritti
del contribuente, attuative degli artt. 3, 23, 53 e 97 Cost.,
costituiscono principi generali dell'ordinamento tributario e possono
essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi
speciali;
Rilevato che la legge n. 42/2009 non soltanto non autorizzava
l'introduzione di alcuna deroga ma addirittura imponeva espressamente
al Governo di conformare la produzione normativa delegata a quei
fondamentali principi;
Ritenuto che, per tutte le ragioni sin qui illustrate, può in
effetti sostenersi che le disposizioni censurate siano viziate da
eccesso di delega, in violazione degli artt. 70 e 76 della Carta
Costituzionale;
Ritenuto che l'eccezione di incostituzionalità sollevata dalla
parte ricorrente non appare manifestamente infondata neppure rispetto
all'ulteriore profilo rappresentato dal contrasto con l'art. 42 della
Carta Costituzionale, atteso che il nuovo regime sanzionatorio impone
- in assenza di alcuna «funzione sociale» e in mancanza di una legge
parlamentare che lo legittimi - un apprezzabile sacrificio delle
facoltà insite nel diritto dominicale del proprietario - di fatto
privato per almeno quattro anni (otto nel caso di insussistenza, alla
scadenza del primo quadriennio, di uno dei motivi tassativi che
giustifichino il diniego di rinnovo ai sensi dell'art. 2, comma 1,
legge n. 431/1998) della possibilità di percepire un reddito da
locazione commisurato al canone di mercato e obbligato a mantenere
l'immobile nella detenzione del conduttore - per l'intera durata
decorrente (ex novo) dalla registrazione - a fronte del versamento,
da parte di costui, di un canone assolutamente irrisorio;
Ritenuto, inoltre, legittimo il dubbio - sollevato dalla parte
ricorrente circa la conformità di tale disciplina al precetto
costituzionale dettato dall'art. 3 Cost., sol che si consideri, in
primo luogo, che i commi 8 e 9 dell'art. 3 si applicano
esclusivamente ai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo
e non anche ai contratti di locazione commerciale, soggetti come i
primi all'obbligo della registrazione, senza che la disparità di
trattamento tra le due categorie sia giustificata dalla diversità
degli obblighi tributari inadempiuti, essendo anzi identica per
entrambi la proclamata esigenza di contrasto all'evasione e di
recupero all'erario del gettito dei tributi sui redditi (da
locazione) non dichiarati;
Ritenuto, inoltre, che l'effetto, al contempo, «premiante» per i
conduttori e «punitivo» per i locatori, si traduce in una vistosa
disparità di trattamento tra le parti del medesimo rapporto, sebbene
entrambe siano coobbligate all'adempimento fiscale omesso (o
ritardato) ex art. 10 d.P.R. n. 131/1986, e che la rilevata
disparità appare ancora più ingiustificata quando l'applicazione
della disciplina in questione sia conseguita alla registrazione
d'ufficio del contratto e sia dunque mancata la volontaria delazione
del conduttore che avrebbe potuto, in ipotesi, meritargli i
(consistenti) benefici che il decreto gli accorda;
Ritenuto, infine, che il comma 9 dello stesso articolo 3,
nell'estendere la disciplina introdotta al comma precedente al caso
in cui nel contratto di locazione registrato sia stato indicato un
importo inferiore a quella effettivo (ossia alle ipotesi di
«simulazione relativa parziale» del contratto, in cui viene celata
all'Erario soltanto una parte del corrispettivo pattuito), parifica
tra loro irragionevolmente situazioni differenti (l'evasione totale e
l'evasione parziale dei medesimi tributi), riducendo così l'entrata
tributaria con nocumento per l'Erario e avvantaggiando il solo
conduttore;
Rilevato, infatti, che, come peraltro inequivocamente chiarito
dall'Agenzia delle Entrate con la circolare 1° giugno 2011, n. 26/E,
a partire dalla data di (nuova) registrazione del contratto occorre
tener conto, nella determinazione dell'imposta di registro dovuta,
anche delle nuove condizioni e della durata del contratto stabilite
ex lege, per cui la base imponibile dell'imposta dev'essere fissata
(non più sulla base del canone pattuito e neppure sulla base di
quello inferiore indicato nel contratto - simulato - registrato)
bensì in misura pari al triplo della rendita catastale, oltre
all'adeguamento ISTAT, se tale importo è inferiore al canone
pattuito tra le parti (ciò che avverrà sempre, in considerazione
della eccezionale esiguità del canone «sostitutivo»);
Ritenuto che, non apparendo l'eccezione di incostituzionalità
della nuova disciplina degli effetti derivanti dalla mancata o
tardiva registrazione dei contratti di locazione di immobili ad uso
abitativo manifestamente infondata, non essendovi spazio per
un'interpretazione che ne renda l'applicazione conforme ai precetti
costituzionali ed essendo la questione rilevante ai fini della
concessione o meno del provvedimento di rilascio e della decisione
della causa, non resta che suscitare il sindacato di legittimità
della Corte costituzionale, sospendendo il giudizio;

P. Q. M.

Visti gli artt. 124 e 137 Cost., 23, legge n. 87/1953, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla parte ricorrente relativamente ai
commi 8 e 9 dell'art. 3, d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, contenente
«Disposizioni in materia di Federalismo Fiscale Municipale»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 23 marzo 2011, n. 67, ed entrato
in vigore il 7 aprile 2011, nei termini e per le ragioni illustrate
in parte motiva;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina, altresì, che l'ordinanza sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Presidenti dei
due rami del Parlamento italiano.
Palermo, addì 14 novembre 2012

Il giudice: Nozzetti