Serie Generale n. 110 del 14-5-1990
SUPPLEMENTI ORDINARI
COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
DELIBERAZIONE 29 marzo 1990
Aggiornamento del programma triennale di sviluppo del Mezzogiorno 1990-92. (GU Serie Generale n.110 del 14-05-1990 - Suppl. Ordinario n. 34)

IL COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
Vista la legge 1 marzo 1986, n. 64, recante la disciplina
organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno;
Visto, in particolare, l'art. 1 della citata legge n. 64/86 che
detta disposizioni per l'aggiornamento annuale del programma
triennale di sviluppo per il Mezzogiorno;
Vista la propria delibera del 10 luglio 1985 concernente
l'approvazione del programma triennale di intervento 1985-87, nonchè
la determinazione delle misure per il coordinamento e l'assegnazione
delle risorse finanziarie al piano dei completamenti;
Vista la propria deliberazione del 29 dicembre 1986 di
approvazione dell'aggiornamento del programma triennale 1987-89;
Vista la propria delibera 3 agosto 1988 con la quale è stato
approvato l'aggiornamento del programma triennale 1988-90;
Vista la proposta di aggiornamento del programma triennale 1990-92
formulata dal Ministro per gli interventi straordinari nel
Mezzogiorno con nota del 28 marzo n. 2359;
Visto il parere dei rappresentanti delle regioni meridionali
espesso nella seduta del 27 marzo 1990;
Visto il parere della Commissione bicamerale per il Mezzogiorno
espresso nella seduta del 29 marzo 1990;
Considerato che l'aggiornamento verifica, conferma ed integra
l'impostazione programmatica dei precedenti piani triennali
aggiornandone l'arco di riferimento temporale al periodo 1990-92,
integra il quadro finanziario riferito alle risorse disponibili per
la programmazione con gli elementi derivati dalla stessa legge n.
64/86 nonchè dagli altri atti normativi di natura legislativa ed
amministrativa;
Rilevato che il sistema del coordinamento della gestione
finanziaria dell'intervento ordinario, straordinario e comunitaria,
attraverso la finalizzazione degli interventi per obiettivi, tende a:
qualificare le risorse umane esistenti nel Mezzogiorno;
superare il divario infrastrutturale;
diffondere i processi tecnologici e l'innovazione nei diversi
settori produttivi;
sviluppare e diffondere le attività produttive che realizzino
produzioni di ricchezza per il Mezzogiorno e facciano crescere
l'occupazione;
promuovere, sul piano quantitativo e qualitativo, l'offerta di
servizi reali e finanziari alle imprese;
invertire il processo in atto di degrado dell'ambiente naturale,
storico-culturale, civile, tanto nelle aree interne quanto nei centri
urbani del Mezzogiorno;
Considerato che l'aggiornamento delinea l'intervento straordinario
nel Mezzogiorno, per il triennio 1990-1992, articolandolo in tre
principali direttrici:
progetti strategici da considerarsi quale elemento caratterizzante
della nuova fase dell'intervento straordinario
--per l'entità dellerisorse straordinarie e ordinarie ad essi
destinate o da destinare,per il ruolo di promozione delle economie
esterne e della capacita'innovativa, per l'ampiezza degli effetti
incrementali di valore aggiunto e di occupazione - che saranno
attuali con il coordinamento delle azioni di soggetti pubblici
centrali e periferici;
sistema delle agevolazioni finanziarie a sostegno delle attività
produttive da organizzare in modo tale da fornire il più ampio
sostegno all'economia delle aree meno evolute;
programmi regionali di sviluppo per i quali la quota di riservare
viene elevata dal 25 al 30% dello stanziamento complessivo previsto
nel periodo, al netto delle risorse già impegnate. Tale maggiore
disponibilità è motivata dal trasferimento alle regioni della
competenza a fianziarie gli interventi già previsti nelle azioni
organiche fatta eccezione per quanto riguarda l'azione organica n. 2;
Tenuto presente che il piano procede all'aggiornamento degli
scaglioni di investimento ai fini della concessione delle
agevolazioni finanziarie;
Udita la relazione del Ministro per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno;
Delibera:
È approvato l'aggiornamento del programma triennale di sviluppo
1990-92, di cui alla premessa e che fa parte integrante della
presente delibera.
Le risorse destinate all'attuazione del programma 1990-92
ammontano, al netto delle risorse con destinazione vincolata ed
incrementate delle quote FERS e residuali dal PTM 88/90,
complessivamente a lire 26.689,5 miliardi come da sottoindicate
tabelle 1 e 2.
Quote parte di tali risorse già destinate, con precedenti
delibere, a fronte di anticipi di programmi a valere sul terzo piano
annuale ed ammontanti a lire 7.818 miliardi, come da sottoindicata
tabella 3, fanno ascendere le risorse programmabili per il terzo
piano a lire 18.871,5 miliardi.

TABELLA 1
QUADRO FINANZIARIO
Le risorse finanziarie assegnate con il piano triennale 1990-92
ammontano a lire 28.563 miliardi a gravare su:
Miliardi di lire
__________________
1. Stanziamenti previsti dalle leggi numeri 64/86,
651/83 e dalla legge finanziario 1990 di cui: 23.000
1.1. Stanziamento previsto dalla legge n. 155/89,
art. 14, a titolo di anticipazione quota
1992..............................................15.000
1.2. Anticipazione quota 1993 (tabella F
della legge finanziaria 1990)......................8.000
2. Risorse residue del PTM 1988-90, al netto del
mancato tiraggio delle risorse comunitarie 348
3. Risorse che provengono da revoche dei precedenti
impegni assunti con il primo e secondo
P.A.A. di cui:..................................... 3.715
3.1. da avegolazioni a sostegno delle attività
produttive.........................................2.500
3.2. da azioni organiche...........................1.215
4. Risorse comunitarie (FESR) acquisibili nel
triennio 1990-92................................... 1.500
_______
Totale.......... 28.563
Risorse vincolate o già assegnate
(come da tabelle 2 e 3)............................ (-) 9.961,5
___________
Totale risorse disponibili......................... 18.871,5

TABELLA 2
RISORSE VINCOLATE
Miliardi di lire
_________________
1. Risorse a carico della legge n. 64 per impegni
assunti in relazione a legge diverse e vincolate per impegni
derivanti dalla legge n. 64 (periodo
1990-93).......................................... 1.873,5
1.1. Contributi all'occupazione (legge n. 67/88
per l'anno 1992)..............................350,0
1.2. Eutrofizzazione Adriatico (legge n. 283/
89).............................................7,5
1.3. Provvedimenti contro la siccità (legge n.
286/89).......................................300,0
1.4. Finanziamento progetto CIRA (legge n.
184/89).......................................500,0
1.5. Legge n. 99/88...250,0
1.6. FIO per il 1989...............................326,0
1.7. Legge n. 48/88.................................40,0
1.8. Contributi alle regioni per cofinanziamento
interventi CEE.................................p.m.
1.9. Fondi di rotazione presso istituti di credito
a medio termine...............................100,0
1.10. Garanzia sussidiaria...........................p.m.
1.11. Agevolazioni fiscali...........................p.m.
1.12. Contributi SCAU................................p.m.

TABELLA 3
RISORSE GIÀ ASSEGNATE O ACCANTONATE
Miliardi di lire
________________
1. Risorse a carico della legge n. 64 per impegni
da essa derivanti (1990-1992)..........................7.818
1.1. Risorse da assegnare al piano dei
completamenti...............................2.500,0
1.2. Risorse finanziarie già assegnate:
1.2.1 Il finanziamento A.O. 6.3.............2.106,4
1.2.2 Contratti di programma:
IRI...................................1.124,0
TEXAS............................... 965,0
FIAT................................ 10,0
1.2.3 Intese di programma
Ministero dell'Università e della
ricerca scientifica e tconologica......... 191,6
1.2.4 Legge n. 181/89........................... 921,0

TABELLA 4
RISORSE FINANZIARIE ASSEGNATE AL TERZO PIANO ANNUALE DI ATTUAZIONE
DAL PROGRAMMA TRIENNALE PER IL MEZZOGIORNO 1989-92
Miliardi
di lire
_______
1. Agevolazioni finanziarie a sostegno del sistema produttivo
(inclusi contratti di programma)....................... 4.900
2. Attuazione delle azioni organiche...................... 4.500
3. Fondo per la definizione di progetti interregionali e di valenza
nazionale (progetti
strategici) e per l'attivazione di accordi di
programma.............................................. 4.200
4. Enti di promozione e SVIMEZ............................. 700
5. Funzionamento Agenzia di promozione e sviluppo del Mezzogiorno
(per il periodo 19891993)............................... 1.481,5
6. Programmi regionali di sviluppo......................... 3.090
_________
Totale.....18.871,5
Il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno
provvede all'attuazione della presente delibera.
Roma, 29 marzo 1990
Il Presidente delegato: CIRINO POMICINO

AGGIORNAMENTO DEL PROGRAMMA TRIENNALE
DI SVILUPPO DEL MEZZOGIORNO (1990-92)
INTRODUZIONE E SINTESI
Il contesto politico in cui si inserisce l'Intervento Straordinario
Il contesto nazionale
La forte crescita dell'economia italiana negli ultimi anni1 è stata
in parte contraddetta dall'andamento dell'economia meridionale, sia
pure non notevoli differenze tra settori e regioni. La riduzione del
divario con il Centro-nord ha subito un arresto. Nel 1987 il PIL del
Mezzogiorno è aumentato del 2% contro il 3,3% del Centro-nord; nel
1988 del 3,2% contro il 4,2% del Centro-nord. Ma il quadro offre
anche qualche aspetto positivo: ad esempio, l'incremento del valore
aggiunto industriale del Mezzogiorno ha superato nettamente quello
registrato nel Centro-nord. Nel 1989 si valuta che il valore aggiunto
industriale sia aumentato nel 7,4% nel Mezzogiorno contro il 5,3 nel
Centro-nord.
L'aspetto più grave del problema meridionale resta lo squilibrio del
2
mercato del lavoro per l'effetto combinato della persistente-anche se
progressivamente meno intensa - pressione demografica,
dell'insufficiente domanda di lavoro e dell'annullamento dei flussi
migratori. Nella media del 1989 la disoccupazione, scesa al 7,4% nel
Centro-nord, è salita al 21,1% nel Mezzogiorno.
Se il Centro-nord sta dunque progressivamente avvicinandosi al pieno
impiego (a seguito del declino dell'offerta di lavoro, della crescita
delle occasioni di lavoro nel terziario, del margini di capacità
produttiva ancora non utilizzato, ecc.), nel Mezzogiorno le eccedenze
di forze di lavoro rispetto alla capacità di assorbimento del
sistema produttivo assumono dimensioni di crescente gravità,
malgrado negli ultimi tempi sia assistito ad uno sviluppo
interessante di nuova imprenditorialita'1 e al consolidamento di
quella preesistente.
_______________
1 Nel 1987 il saggio di crescita del PIL è stato del 3,0;
quello della domanda per consumi, privati e pubblici, del
3,9%; quello degli investimenti fissi lordi del 6,8%.
L'aumento medio dei prezzi del 5% ha segnato un ulteriore
progresso sulla via del rientro dall'inflazione.
Il 1988 ha confermato gli andamenti positivi registrati a
livello nazionale l'anno precedente, ma ha anche fatto
registrare una forte crescita della disoccupazione. Il PIL e
la domanda interna sono aumentati del 3,9% (+3,6% i consumi,
+4,9% gli investimenti). Il tasso di inflazione ha segnato
un'ulteriore, sia pur lieve, riduzione, portandosi al 4,9%.
Per il 1989, i dati della Relazione generale sulla situazione
economica del Paese mostrano: in incremento del PIL del 3,4%,
inferiore a quello del 1988, e un'inflazione di nuovo in
crescita (+6,2%).
2 Nel triennio 1986-89 la crescita delle persone in cerca di
occupazione è stata di 422 mila unità, rispetto ad una
consistente riduzione nel Centro-nord (-168 mila unita').
Particolarmente rilevante l'incremento dei giovani in cerca di
prima occupazione 234 mila unità; il loro numero è statao
nel 1989 di 902 mila unità, pari al 53,2% degli inoccupati
totali del Mezzogiorno che ammontano a 1.694 mila unità.
Questo fenomeno trova conferma nell'andamento dell'occupazione
nello stesso triennio, che registra un decremento nel
Mezzogiorno dell'1,9%, rispetto ad una crescita del 1,9% nel
Centro-nord. I settori in maggiore flessione sono quelli
dell'industria (-4,2%) e dell'agricoltura (-15,7%). Gli unici
segnali positivi per l'occupazione meridionale provengono dal
terziario, soprattutto dai servizi destinabili alla vendita,
il cui contributo appare comunque modesto ed incapace di
riequilibrare una perdita occupazionale complessiva di 124
mila unità.
Il contesto internazionale
Con l'entrata in vigore dell'Atto Unico Europeo è stato infatti
compiuto un importante passo in avanti nella costruzione di una
Europa economicamente e politicamente più unita, nella quale un
impegno crescente dovrà essere dedicato al perseguimento di una
maggiore coesione economica e sociale della Comunità e, in
particolare, alla riduzione delle disparità regionali. I vantaggi
derivanti da mercati "più ampi e più liberi", infatti, non si
distribuiranno equamente tra le diverse regioni: le regioni più
forti saranno sicuramente in grado di sfruttare meglio le favorevoli
occasioni che il completamento del mercato interno potrà
determinare.
Un ulteriore condizionamento potrebbe inoltre derivare dall'esigenza
di sostenere la ricostruzione e lo sviluppo dell'economia di mercato
nelle giovani democrazie dell'Est Europeo e dall'attrazione che sui
capitali e l'iniziativa occidentale potrebbe esercitare la
disponibilità in questi Paesi di manodopera qualificata a costi
inferiori a quelli del mercato delle nostre regioni meridionali. Per
queste regioni l'appuntamento con il 1993 può presentare
opportunità di crescita, ma anche gravissimi rischi, soprattutto in
presenza del grave e persistente divario di produttività nei
confronti del Paese e dell'europa.
__________
1 Nel 1988 il tasso di crescita del numero delle imprese nelle
regioni del sud è stato superiore alla media nazionale;
contro un tasso medio per l'Italia del 4,3 per centro, i
valori relativi al Mezzogiorno variano da un minimo del 4,9
della Sicilia ad un massimo del 6,4 dell'Abruzzo; anche
considerando solo le società di capitale, i tassi del sud
sono superiori a quello medio nazionale (5,9 per cento), con
la sola eccezione della Sicilia (5,3). Ben due regioni
meridionali (Basilicata ed Abruzzo) registrano indici pari a
più del doppio di quello medio nazionale (rispettivamente
12,5 e 11,4).
Il nuovo programma di intervento straordinario
L'esperienza passata
A quattro anni dall'approvazione della L. 64 e dall'avvio delle
procedure ed attività previste da tale Legge, è possibile delineare
un primo bilancio.
Sono stati finora formulati il Programma Triennale di Sviluppo del
Mezzogiorno e due successivi aggiornamenti; sono stati definiti ed
approvati i primi due Piani Annuali di Attuazione; sono state avviate
le procedure per la realizzazione delle opere in essi previste;
infine, con il III PAA vengono impegnate le residue disponibilità
finanziarie che la legge aveva assegnato allo sviluppo del
Mezzogiorno per il periodo 1985-93. Nello stesso tempo sono state
avviate, sia pure con ritardo, le strutture tecnico-amministrative
delegate al governo della legge; sono in corso di sperimentazione le
procedure e gli strumenti attuativi previsti dalla legge o definiti
dai programmi di sviluppo del Mezzogiorno (intese di programma,
accordi di programma, contratti di programma). È stato avviato e
sperimentato quel processo di partecipazione della soggettualità
locale alla formazione dei PAA, nonchè adottata la procedura di
valutazione e selezione dei progetti attraverso lo strumento
dell'analisi economica.
La complessità delle procedure di programmazione, la lentezza
registrata nella organizzazione delle strutture (Dipartimento ed Enti
promozionali), i ritardi e le difficoltà della Pubblica
Amministrazione, nella elaborazione e valutazione delle proposte,
hanno però determinato nel complesso un bilancio ancora non
soddisfacente.
Anche se l'esperienza compiuta ha contribuito a promuovere un
progressivo miglioramento nella formulazione di proposte, gli
interventi cui questi si riferiscono risultano di modesta entità e
di interesse prevalentemente locale. Carente è stata, soprattutto,
l'elaborazione di grandi progetti intersettoriali di importanza
strategica per lo sviluppo dell'intera area meridionale.
Caratteristiche del nuovo programma
L'Intervento Straordinario è tale in quanto aggiuntivo rispetto agli
altri interventi dello Stato. L'Intervento Straordinario, inoltre,
deve continuare per consentire che si creino gradualmente le
condizioni del suo superamento.
Questo obiettivo infatti non è realizzabile in tempi brevi.
Ciò che appare necessario fin d'ora è perseguire uno sforzo di
integrazione strategica, finanziaria e operativa tra intervento
ordinario e straordinario. Il disegno di legge approvato dal
Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Consiglio e del
Ministro del Bilancio e della Programmazione economica (Interventi
per la realizzazione di obiettivi prioritari di sviluppo economico e
sociale) attualmente all'esame del Senato (Atto 1896), con le
integrazioni e modifiche proposte dal Ministero per il Mezzogiorno,
si colloca per l'appunto in quest'ottica.
Gli obiettivi prioritari cui deve obbedire la politica
meridionalistica oggi sono i seguenti:
a) qualificazione delle risorse umane come elemento centrale
della politica di sviluppo.
b) sviluppo e diffusione di attività produttive che realizzino
produzioni di ricchezza per il Mezzogiorno e facciano crescere
l'occupazione;
c) superamento del divario infrastrutturale che tuttora il
Mezzogiorno presenta nei confronti della parte più sviluppata
del Paese, con particolare riferimento al problema
dell'approvigionamento idrico;
d) diffusione dei processi tecnologici e dell'innovazione
nei diversi settori produttivi;
e) promozione, sul piano quantitativo e qualitativo,
dell'offerta di servizi reali e finanziari alle imprese;
f) inversione del processo in atto di degrado dell'ambiente
naturale,storico-culturale, civile tanto nelle aree interne
quanto nei centri urbani del Mezzogiorno.
L'articolazione operativa: obiettivi di superiore interesse nazionale
della spesa ordinaria - progetti stategici dell'intervento
straordinario - programmi regionali ed incentivi alla produzione.
In funzione del raggiungimento degli obiettivi indicati la politica a
favore del mezzogiorno deve avviare un insieme di inziative e di
azioni, allocate in sedi diverse, necessariamente da scaglionare nel
tempo e per le quali potranno rendersi necessarie anche modifiche
normative.
La prima è più importante di tali iniziative riguarda la necessità
di concentrare tutte le risorse disponibili dell'Amministrazione
Ordinaria, derivanti dall'obbligo della riserva di cui all'articolo
107 del T.U. del 6 marzo 1978, su alcuni grandi progetti di
infrastrutture tradizionali nel Mezzogiorno, definiti all'interno
degli obiettivi di superiore interesse nazionale di cui al citato
d.d.1. all'esame del Senato. A tal fine, è necessario il concerto
tra Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica e
Ministero per il Mezzogiorno. Questo consente, fra l'atro, da un lato
all'intervento straordinario di riaquistare il suo carattere
essenziale di aggiuntività, rispetto agli interventi ordinari e,
dall'altro, di concentrarsi sui grandi progetti, propri, organici e
intersettoriali, non attuabili attraverso la sola azione delle
singole Amministrazioni ordinarie, nonchè su progetti sempre propri
di infrastrutturazione "immateriale", di promozione e di sostegno
alle gestioni, con particolare riferimento alle Amministrazioni
locali e ad altri soggetti operanti nel territorio meridionale
(Banche imprese, Università, ecc.).
Entrambi costituiscono i progetti strategici dell'intervento
straordiario.
Rispetto agli obiettivi di superiore interesse nazionale propri nella
spesa ordinaria, la partecipazione dell'intervento straordinario
sarà facoltativa ed avrà una prevalente funzione di stimolo e di
integrazione finanziaria. Rispetto ai propri progetti strategici,
invece, l'intervento straordinario ne sarà protagonista e ne
assumerà il maggior onere.
Ai programmi regionali di sviluppo, diretti a risolvere i problemi
locali e regionali, verranno affidate anche le finalità
precedentemente assegnate alle azioni organiche, tranne l'Azione
Organica n. 2. Tali programmi dovranno tuttavia essere coordinati con
i progetti strategici. A tal fine, una quota significativa delle
risorse assegnate ai Programmi regionali di sviluppo sarà destinata
dalle Regioni stesse alla partecipazione ed all'integrazione, per gli
aspetti che investono il proprio territorio, degli interventi posti
in essere con i progetti strategici.
Per quanto riguarda gli incentivi alle attività produttive, si
procederà al loro riordino, tenendo conto del parere fornito dl
C.N.E.L..
Lo stato di avanzamento e le linee di sviluppo le nuovo sistema di
intervento.
Attualmente sono dieci i progetti strategici già individuati, di cui
alcuni già definite nell'ambito di intese di programma, altri
prossimi alla messa a punto di un'intesa di programma ed altri ancora
in fase di definizione avanzata.
Le intese di programma già definite riguardano:
a) il problema ambientale, con particolare riferimento alla
depurazione, allo smaltimento dei rifiuti ed al risanamento
delle reti idriche;
b) il problema dell'edilizia universitaria.
I progetti strategici per i quali l'intesa di programma è in fase
avanzata di elaborazione sono:
c) la formazione di nuovi quadri delle amministrazioni locali
con particolare riguardo alle problematiche di gestione,
manutenzione e organizzazione;
d) la mobilità nelle e tra le aree urbane, che appare
propedeuticaalla riorganizzazione dell'intero
sistema urbano e metropolitano delMezzogiorno;
e) l'agricoltura e l'agroindustria, con particolare riferimento
al tema della commercializzazione dei prodotti e
dell'impegno,anche inquesta direzione, delle Partecipazioni
Statali.
I progetti strategici non ancora pienamente definiti, ma per i quali
è in corso l'esame congiuntamente con i Ministri interessati,
riguardano:
f) il problema, assolutamente prioritario, dell'acqua;
g) i problemi del turismo e del suo sviluppo in termini
qualitativi;
h) i problemi della tutela, della salvaguardia e della
valorizzazionedel patrimonio dei beni culturali,
architettonici, archeologici,
storico-artistici presenti sul territorio meridionale;
i) il problema di alcuni sistemi territoriali deboli per i quali
vanno definite idonee strategie di intervento che prevedano
l'integrazione tra operatori istituzionali e mezzi finanziari
a disposizione (Emergenza Calabria, Sud Salento, ecc.);
l) i parchi tecnologici.
Per poter esercitare l'impegno programmatico nella direzione voluta
si procederà a rafforzare gli strumenti già esistenti per il
coordinamento tra l'intervento straordinario e la spesa ordinaria.
Saranno assicurati:
- le condizioni per l'efficace azione di coordinamento e di
controlloda parte del Ministro per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno e degli organismi di programmazione (CIPE e
CIPI);
- il rispetto dell'obbligo delle diverse amministrazioni di
comunicare al Ministro per gli interventi straordinari,
tramite il Dipartimento per il Mezzogiorno,i dati necessari
a valutare gli effetti sulle regioni
meridionali dei programmi e delle varie leggi di spesa.
Si procederà altresì a recuperare la gestibilità del sistema anche
mediante modifiche normative, volte alla revisione delle procedure,
in modo da pervenire ad una maggiore rapidità di realizzazione.
Nel rispetto delle competenze delle autonomie regionali, si metterà
a punto un adeguato sistema di verifica della coerenza tra programmi
regionali e programma triennale.
Per i casi di ritardi non giustificati nella esecuzione di opere,
saranno introdotti meccanismi di revoca e procedure di sostituzione,
tenuto anche conto dell'esperienza maturata al riguardo presso altre
Amministrazioni.
Con riferimento e in coerenza con il quadro delineato verrà
riesaminato il ruolo e l'aticolazione degli organismi dell'intervento
straordinario, con particolare riferimento agli enti di promozione.
Quanto alla strumentazione attuativa, essa costituirà "sistema
consensuale". Allo stato attuale tale sistema prevede strumenti
fondamentali: l'intesa di programma e l'accordo di programma.
In un certo senso obbedisce ad analoga logica consensuale l'istituto
della contrattazione programmata, che riguarda tuttavia il settore
specifico degli incentivi e delle agevolazioni agli investimenti
produttivi nel Mezzogiorno.
L'effettiva attuazione degli interventi dovrà essere garantita, in
caso di inadempienza dei soggetti partecipanti, anche dalla
possibilità di revoca dei finanziamenti.

1. LE ATTIVITÀ DI COORDINAMENTO
1.1. Il coordinamento con l'intervento ordinario
È ovvio che il rinnovo del quadro istituzione ed operativo
dell'Intervento straordinario nel Mezzogiorno, in un'ottica
programmatoria impostata sul rilancio degli obiettivi di sviluppo
dell'attività produttiva e di efficiente allocazione delle risorse,
necessita di un coordinamento pienamente efficace dei soggetti e
degli interventi.
Particolarmente significativo diviene il ruolo del cosiddetto
"coordinamento interno" all'Intervento Straordinario, sotto la
diretta competenza del Ministro, con l'ausilio del Dipartimento per
il Mezzogiorno, per il necessario raccordo dei diversi livelli di
programmazione (centrale e regionale) e delle diverse tipologie di
intervento (progetti strategici, programmi regionali ed
incentivazione produttiva).
Dall'altra parte, la semplificazione di talune procedure operative
dell'Intervento ordinario e straordinario, una volta approvato, con
le integrazioni concordate, il citato DL 1896 (al Senato), dovrebbe
consentire di ampliare e migliorare il dialogo tra i soggetti
coinvolti e, quindi, al Ministro per il Mezzogiorno di contare su di
una disponibilità rinnovata di altri soggetti nonchè, ovviamente,
degli enti subordinati alla propria direzione politica(1)
___________
(1) Il problema del coordinamento tra Intervento Straordinario, le
altre amministrazioni centrali dello Stato, le Regioni, gli enti
locali e gli enti pubblici economici, per quel che attiene
all'Intervento "ordinario" nel Mezzogiorno, è problema centrale
della nuova strategia.
A questo proposito si può affermare che finora l'attività di
coordinamento si è svolta secondo le linee tracciate
dall'aggiornamento del programma triennale 1988-90, sia in
termini di indirizzi che di impostazioni operative, tenendo anche
conto, oltre che dell'esperienza maturata, dei suggerimenti e
delle indicazioni emerse dal lavoro della Commissione
interministeriale a tal fine istituita, che continuerà la sua
attività sulla base di criteri e indirizzi metodologici
ulteriormente affinati.
Obiettivi di tale attività erano e restano:
a) la razionalizzazione della spesa pubblica, allo scopo di
ottenere la massima sinergia dal combinarsi delle
ordinario con quelle dell'intervento straordinario;
b) l'aggiuntività dell'intervento straordinario, per garantire
una effettiva accelerazione dello sviluppo
del Mezzogiorno rispetto al resto del Paese;
c) la programmazione della spesa pubblica, allo scopo di
pervenire ad una effettiva e trasparente allocazione
delle risorse nel Mezzogiorno.
Il disegno di legge n. 1986 rappresenta già un passo importante
nella direzione del coordinamento degli interventi pubblici e della
loro finalizzazione agli obiettivi ed alle esigenze della politica
meridionalistica. Sia pure nei limiti delle risorse destinate al
perseguimento di alcuni obiettivi di preminente interesse nazionale,
il disegno di legge costituisce il primo tentativo di introdurre una
cultura orizzontale della spesa aprendo uno spazio reale per
l'effettiva concentrazione di una quota rilevante dell'investimento
pubblico centrale (almeno il 40%) sul territorio meridionale.
Un alternativo altro specifico coordinamento, proprio dell'intervento
straordinario, deve essere poi attivato nei confronti dei Programmi
regionali di sviluppo, la cui validità e coerenza deve essere
verificata in relazione sia agli indirizzi generali delle scelte di
politica economica nazionale, sia alle linee specifiche adottate
dall'intervento straordinario per i progetti strategici e per
l'incentivazione produttiva.
Gli investimenti dell'impresa a partecipazione statale attraverso i
programmi degli Enti di gestione postulano una forma di
___________________________________________________________________
Per il conseguimento di tali obiettivi è necessario che i
soggetti coinvolti assicurino un costante e dettagliato flusso
di informazioni, articolate temporalmente e per regioni,
riguardanti:
- i programmi in atto e quelli che si intendono avviare;
- lo stato di attuazione dei programmi e le cause che ne
rallentano l'attuazione;
- le richieste avanzate ai fini della elaborazione del
bilancio dello Stato e della legge finanziaria.
Nonostante il processo di informatizzazione non sia ncora da
considerarsi completato, il flusso di dati provenienti dalle
varie amministrazioni e centri di spesa ha consentito di
costruire un quadro sufficientemente attendibile delle risorse
impiegate, mettendo in luce le difficoltà connesse non tanto
all'acquisizione di precisi elementi quantitativi, quanto alla
ricostruzione della portata e del significato dell'intervento
ordinario.
Dall'osservazione critica dei dati acquisiti è scaturita
anche la constatazione che molta parte dell'intervento
ordinario, oggetto di programmazione poliennale o di settore,
è difficilmente controllabile, non solo nella fase di
programmazione e redistribuzione delle risorse, ma soprattutto
in quella della concreta attuazione.
Poichè a tal fine, questa parte della spesa pubblica implica
un puntuale controllo fin dalla fase di impostazione dei
programmi di intervento, l'attività di coordinamento dovrà
essere sempre più attiva anche nei confronti di importanti
provvedimenti legislativi varati dal Governo in favore dello
sviluppo, e soprattutto in sede di approvazione dei
provvedimenti a carattere economico che vengono adottati da
CIPE e CIPI.
coordinamento e armonizzazione del tutto particolare tenuto conto del
ruolo che le PP. SS. possono svolgere nei confronti dello sviluppo
meridionale.
I dati relativi alla programmazione delle PP.SS. per il quadriennio
1989-92 indicano su di un complesso di 87.000 miliardi circa,
investimenti nel Mezzogiorno pari a carica 24 mila miliardi (di cui
12,800 nel comparto dei servizi) che rappresentano una quota
globalmente inferiore al 30%: si tratta di un rapporto del tutto
inadeguato, non solo rispetto alle quote vincolate per legge (60%),
ma soprattutto a fronte delle esigenze e delle aspettative che
tuttora presentano le regioni meridionali, con riferimento anche agli
elevati tassi di disoccupazione.
Un nuovo e più incisivo ruolo deve pertanto essere svolto dalle
PP.SS., sia nel realizzare al Sud, senza ovviamente penalizzare
l'innovazione tecnologica necessaria negli stabilimenti ubicati
altrove, la maggior parte dei nuovi investimenti, sia nel processo di
modernizzazione dell'apparato industriale e di reindustrializzazione
delle aree di crisi, specialmente siderurgiche, sia, infine, con il
sostegno e l'impulso alla media e piccola imprenditoria.
Inoltre le imprese a partecipazione statale dovrebbero coadiuvare lo
sforzo solto a realizzare le reti di servizio, a migliorare l'uso e
la gestione portare avanti, anche attraverso forme di anticipazioni
finanziarie, l'impegno sulle grandi opere infrastrutturali.
Una particolare azione di coordinamento va indirizzata anche alle
attività di interscambio con l'estero, considerate le difficoltà
che incontrano i prodotti meridionali nel trovare adeguati sbocchi
sui mercati nazionali e internazionali. Allo scopo l'intervento
straordinario, utilizzando gli strumenti a disposizione, può
inserirsi, come elemento di supporto e promozione nell'attività
ordinaria e in particolare in quella dell'ICE, che dispone di un
nuovo statuto, per attivare meccanismi idonei a canalizzare verso
mercati esteri i prodotti meridionali, assicurando loro ogni forma di
possibile collocamento.
Anche le PP.SS., specie in alcune loro strutture di
commercializzazione, potrebbero esercitare a tal fine un ruolo
importante con particolare riferimento al settore agricolo e
agroindustriale, nonchè agli altri soggetti che hanno significativa
presenza nel settore della commercializzazione.
Il quadro dell'incentivazione alle attività produttive si presenta
molto complesso nell'intrecciarsi e spesso sovrapporsi di normative
diverse. Appare pertanto di primaria rilevanza assicurare al
Mezzogiorno, nel caso di concorso di più forme di agevolazione
finanziaria, il massimo dei vantaggi ottenibili. A tal fine il CIPI
provvederà a disciplinare i meccanismi di cumulo tra gli incentivi
finanziari dell'intervento straordinario e quelli derivanti da norme
nazionali, regionali e comunitarie, anche se al momento
l'armonizzazione con le disposizioni delle Regioni appare difficile
non potendosi intervenire in modo più incisivo sull'attività
legislativa delle Regioni stesse in questa materia.
Al riguardo, il Dipartimento per il Mezzogiorno sta organizzando le
strutture per conoscere tempestivamente, nei contenuti e nelle
modalità, le iniziative poste in essere dagli organi regionali per
il sostegno delle attività produttive. Spesso si tratta di misure
indirette (la materia industriale esula dalle competenze regionali),
ma molto significative per la vita dell'impresa e dalle quali
potrebbero derivare seri condizionamenti all'intervento
straordinario, soprattutto nel programmare sul territorio
l'intensità degli aiuti.
Nel campo della normativa a favore del fattore lavoro, settore più
delicato e importante nell'economica dell'impresa, l'obbiettivo
dell'attività di coordinamento è quello di disporre di un quadro
completo degli interventi pubblici nel settore (centrale e locale),
soprattutto per quanto riguarda gli aspetti specifici della
formazione.
Va da sè che per soddisfare tutte le esigenze di armonizzazione ora
elencate sarà indispensabile rendere operativi strumenti razionali
ed efficaci di controllo.
La realizzazione dell'"Osservatorio per la rilevazione e la
valutazione della distribuzione territoriale del complesso della
spesa pubblica", che potrebbe fornire al Dipartimento per il
Mezzogiorno gli strumenti per esercitare un ruolo attivo quale
soggetto di politica economica.
Obiettivo di tale progetto è la ricostruzione di una mappa, quanto
più possibile completa ed organica del complesso dei flussi
finanziari dell'operatore pubblico sul territorio, sia correnti che
in conto capitale, sia ordinari che straordinari, sia nazionali che
comunitari.
L'osservatorio, articolato in un'unità centrale ed altre periferiche
a livello regionale, oltre alla ricostruzione della mappa
conoscitiva, consentirà anche di:
- meglio coordinare la politica di intervento pubblico sul
territorio
- qualificare la spesa regionale e locale, ordinaria e
straordinaria, misurandone la dimensione finanziaria
"reale" e l'impatto economico sul territorio;
- fornire documenti informativi di supporto al processo
decisionale ai vari livelli istituzionali;
- monitorare i flussi finanziari, la realizzazione degli
interventi progettuali sul territorio;
- rendere fluido il processo di raccolta delle informazioni, in
primo luogo quelle finanziarie, partendo dal livello
informativo più elementare;
- impiantare procedure di normalizzazione dei conti finanziari
degli enti collegati con le amministrazioni regionali e di
trasmissione delle conseguenti informazioni finanziarie;
- definire criteri e modalità per le rilevazioni della spesa
nei diversi settori di intervento al fine di misurare
l'impatto economico della spesa stessa.
Il risultato finale delle operazioni proposte dovrà essere il
rafforzamento degli strumenti già esistenti per il coordinamento tra
l'intervento straordinario e la spesa ordinaria assicurando:
- le condizioni per l'efficace azione di coordinamento e di
controllo da parte del Ministro per gli interventi
straordinari nel Mezzogiorno e degli organismi di
programmazione (CIPE e CIPI);
- il rispetto degli obblighi assunti dalle diverse
amministrazioni centrali e dalle Regioni nel comunicare al
Ministro per gli interventi straordinari, tramite il
Dipartimento per ilMezzogiorno, i dati necessari a valutare
gli effetti sulle Regioni
meridionali delle varie leggi di spesa.
Occorre al riguardo ribadire che per la concreta realizzazione
dell'Osservatorio e per l'efficace perseguimento delle sue finalità,
è indispensabile la fattiva collaborazione di tutti i soggetti
interessati, ed in particolar modo dell'Amministrazione centrale e
delle Regioni meridionali.
1.2. Il coordinamento con l'intervento comunitario
Il 1 gennaio 1989 ha preso avvio operativo la riforma dei Fondi
strutturali della Comunità Europea, delineata dal Regolamento
2052/88 relativo all "missioni dei Fondi a finalità strutturale e al
coordinamento dei relativi interventi" e definita attraverso i
quattro Regolamenti di applicazione che disciplinano gli aspetti
comuni a tutti i Fondi nonchè le attività proprie del FESR, del FSE
e del FEOGA-Orientamento.
La riforma affonda le sue radici nell'Atto Unico Europeo, approvato
nel febbraio del 1986, che, nelle prospettiva della unificazione, ha
dedicato il Titolo V alla "coesione economica e sociale tra gli Stati
membri e ha posto come obiettivo generale dell'azione comunitaria
quello di "ridurre il divario tra le diverse regioni e il ritardo
delle regioni meno favorite" (art. 130 A). Rispetto a tale obiettivo
i Fondi strutturali e la BEI sono stati indicati come i principali
strumenti della politica comunitaria di riequilibrio regionale.
1
I cardini della riforma possono essere ricondotti :
- all'attuazione della "compartecipazione" tra le Comunità
Europea e le Autorità nazionali, centrali e regionali che si
realizza attraverso la diretta partecipazione della Comunità
al finanziamento delle azioni operative;
- alla sostituzione di un intervento fondato prevalentemente
su singoli progetti con un approccio incentrato sui programmi
operativi;
- alla affermazione del momento del monitoraggio e del
controllo come nodo centrale di tutto il processo di
programmazione e attuazione degli interventi.
Nel quadro delle nuove procedure, il processo di "pianificazione,
programmazione e progettazione" prevede:
- la formaulazione, da parte dello Stato membro, di "piani
regionali" definiti in base agli obbiettivi prioritari e
contenenti le azioni prioritarie che si intende attuare anche
con il concorso delle risorse comunitarie;
- la definizione di "quadri comunitari di sostegno", da parte
della Commissione, nei quali sono precisate le priorità
attribuite, a livello comunitario, alle azioni proposte dagli
Stati membri ed a quelli derivanti da iniziative comunitarie;
- la formulazione delle proposte operative per l'attuazione
delle azioni da realizzare con il cofinanziamento comunitario
attraverso forme di intervento specificatamente previste dai
nuovi regolamenti (programmi operativi, progeti di dimensione
adeguata, regimi di aiuti, sovvenzioni globali, studi e
assistenza tecnica).
Il Piano globale di sviluppo delle regioni dell'obiettivo 1 è stato
approvato dal CIPE il 30 marzo 1989 ed è stato trasmesso alla
Commissione CEE entro la scadenza fissata nel 31 marzo 1989. Esso è
stato predisposto dal Ministro per gli interventi Straordinari per il
__________
1 Nel quadro della riforma, l'intervento dei Fondi strutturali nel
Mezzogiorno è finalizzato a superare i ritardi di sviluppo
che ancora persistono nelle otto regioni dell'obiettivo n. 1
(Abruzzo, Molise, Puglia, Campania, Basilicata, Calabria,
Sicilia, Sardegna). Per effetto del Regolamento CEE n-.
2052/88 non sono più ammissibili ad intervento del FESR i
territori della Toscana, del Lazio e delle Marche di cui
all'art. 1 del T.U. n.218/78.
Mezzogiorno d'intesa con il Ministro dell'agricoltura e delle foreste
e con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e in
concertazione con le Regioni interessate.
Il Piano copre un arco temporale triennale (1989-1991) e contiene
indicazioni relative al successivo bienno (1992-1993). Pur essendo
specificatamente riferito a ciascuna delle regioni dell'obiettivo 1,
assume forma unitaria di piano globale ai sensi dell'art. 8 par. 4
del Regolamento (CEE) 2052/88 in quanto scont il carattere unitario
che alla questione del Mezzogiorno è riconosciuta nell'ambito della
politica economica italiana sin dagli anni cinquanta.
Il Piano risponde agli indirizzi del Programma Triennale di Sviluppo
del Mezzogiorno e dei vari Piani di settore e individua come soggetti
responsabili dell'attuazione delle azioni operative:
- le Regioni, che potranno provvedere alla copertura della
quota nazionale di risorse prevalentemente attraverso i
programmi regionali di sviluppo nonchè utilizzando le risorse
a tale scopo destinate dell'art. 13 della legge n. 64/86;
- le Amministrazioni Centrali dello Stato e gli Enti pubblici
per interventi di carattere aggiuntivo rispetto a quelli
ordinari;
- il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno
con riferimento ad azioni di natura settoriale o
intersettoriale straordinarie ed ordinarie - che rispondano
agli obiettivi e alle priorità indicate nel Programma
Triennale.
Sulla base delle azioni proposte nel "Piano Regionale" la
Commissione, d'accordo con lo Stato membro, ha approvato con propria
decisione del 31 ottobre 1989, il "Quadro comunitario di sostegno"
che copre un arco temporale di 5 anni, e definisce:
a) le linee prioritarie dell'azione congiunta della Comunità e
dello Stato membro;
b) le diverse forme d'intervento previste e per quanto concerne
i programmi operativi indica gli obiettivi specifici e
le principalimisure previste:
c) il quadro finanziario con riferimento alle diverse forme di
intervento proposte;
d) le modalità per il monitoraggio ed il controllo nella fase
attuativa sia con riferimento allo stesso Quadro comunitario
di sostegno sia con riferimento alle singole azioni
operative;
e) gli ulteriore adempimenti che lo Stato italiano dovrà
espletare per conferire piena operatività a quanto previsto
nel Piano di sviluppo e nel Quadro comunitario di sostegno.
L'attuazione delle azioni incluse nel "Quadro" avverrà
prevalentemente attraverso la predisposizione di "programmi
operativi".
In generale per la definizione delle proposte operative, che potranno
essere oggetto di aggiornamento annuale, i soggetti responsabili
seguiranno una procedura di concertazione con il Dipartimento per il
Mezzogiorno, finalizzata a garantire che il Ministro per gli
interventi straordinari nel Mezzogiorno possa assicurare
l'organicità delle proposte operative stesse, valutarne la
compatibilità con il Piano di sviluppo regionale e verificare la
fattibilità dei singoli interventi (con particolare riferimento a
quelli attivabili a breve termine), così come previsto nella deliber
CIPE del 30 marzo 1989.
A tal fine, all'atto della formulazione delle proposte operative
dovrà essere garantita per ciascuna azione:
- la fattibilità programmatica, verificando e precisando gli
specifici collegamenti esistenti tra la proposta operativa e
le linee di azione individuate dal Piano di sviluppo
regionale;
- la fattibilità tecnica delle azioni e degli interventi;
- la fattibilità giuridica in termini di sussistenza dei
presupposti giuridici per l'attuazione delle azioni nei tempi
previsti;
- la fattibilità finanziaria garantita dalla disponibilità
di risorse atte ad assicurare la copertura finanziaria
nazionale;
- la fattibilità amministrativa attraverso l'individuazione
delle strutture amministrative incaricate all'esecuzione delle
diverse azioni;
- la fattibilità temporale attraverso l'articolazione delle
azioni con riferimento all'arco di anni di riferimento e
assicurando il massimo di specificità agli interventi da
realizzare nel primo anno di attuazione della proposta o
dell'eventuale aggiornamento annuale.
Oltre che alla formulazione ed attuazione delle nuove proposte
operative - in aggiunta a quelle già presentate concernenti i
programmi relativi alla metanizzazione, allo sviluppo delle
disponibilità idriche, alle aree attrezzate e alla telefonia di base
- si darà corso agli adempimenti previsti dal Piano globale di
sviluppo e dal Quadro comunitario di sostegno, attraverso la
costituzione dei Comitati tecnici cui sarà affidata la sorveglianza
nell'attuazione delle azioni operative, alla definizione degli
strumenti per il monitoraggio e la valutazione degli effetti prodotti
dagli interventi programmati, nonchè alla predisposizione di
strutture all'esercizio dei controlli finanziari di cui all'art. 23
del Regolamento CEE n.4253/88.
Va infine sottolineato che, per rendere più agevole e spedito
l'impiego delle risorse comunitarie ai sensi dei vigenti Regolamenti
CEE da parte delle Regioni meridionali l'Agenzia accorderà alle
Regioni interessate i contributi speciali per la realizzazione di
programmi e progetti ammessi alle agevolazioni della Comunità
Economica Europea, previsti dall'art. 13 della legge 64/86 con
riferimento alle risorse, pari a 1200 miliardi di lire a ciò
destinate dall'Aggiornamento del Programma Triennale di Sviluppo, per
il triennio 1988-1990 e nei limiti di assegnazione regionali definiti
dalla circolare del Ministro per gli interventi straordinari nel
Mezzogiorno n.8767 del 27 ottobre 1988. Ulteriori esigenze di
finanziamento dovranno essere coperte con risorse proprie delle
Regioni, anche con il ricorso alle risorse dei Programmi regioali di
sviluppo.
Fatto salvo quanto successivamente indicato con riferimento ai
Programmi Integrati Mediterranei (PIM) i criteri e le modalità per
la concessione di tali contributi da parte dell'Agenzia, già
definiti in sede di aggiornamento del Programma Triennale di Sviluppo
1987 - 1989 sono i seguenti:
a) il contributo è concesso quando trattasi di agevolazioni
previste nei regolmenti comunitari che disciplinano la
partecipazione dei Fondi strutturali (FESR, FEOGA, Fondo
speciale europeo). Gli interventi ed i programmi per i
quali le Regioni possono richiedere detto contributo
debbono essere collegati con il Programma Triennale di
Sviluppo del Mezzogiorno o, comunque, contribuire
all'attuazione dello stesso;
b) la misura del contributo è del 50% della spesa che,
dedotta l'agevolazione della CEE, resta a carico del
bilancio regionale;
c) la concessione del contributo è deliberata dall'Agenzia,
su richiesta della Regione interessata dopo che la
Commissione abbia emesso il provvedimento di agevolazione;
d) l'erogazione del contributo viene effettuata, in base ad
apposita convenzione da stipularsi con l'Agenzia (e nella
quale sono fissate anche le condizioni di eventuale
revoca del contributo stesso), ad avvenuto inizio del
programma o intervento agevolato dalla CEE.
Per la realizzazione dei Programmi Integrativi Mediterranei di cui al
Regolamento CEE n.2088/85 - fermo restando il limite di
disponibilità di cui sopra - l'Agenzia accorderà i contributi
speciali di cui all'art. 13 della legge 64/86 secondo i criteri e
modalità di cui alla delibera CIPE del 23 marzo 1990 e di seguito
specificate:
a) la misura del contributo è portata all'80% della spesa
che, dedotta l'agevolazione della CEE, resta a carico del
bilancio regionale;
b) la concessione con l'impegno della prima quota annuale
nonchè alle successive quote è deliberata dall'Agenzia, su
richiesta della Regione interessata, dopo che la Commissione
abbia emesso il corrispondente atto di impegno;
c) l'erogazione del contributo è effettuata dall'Agenzia
mediante anticipi e con il saldo a chiusura dei conti; tali
operazioni finanziarie sono corrispondenti agli anticipi e i
saldi effettuati dalla Commissione delle Comunità Europee.
I Comitati amministrativi dei Programmi Integrati Mediteerranei,
previsti nei contratti di programma stipulati dalle Regioni
meridionali con la Commissione CEE, vengono integrati con un
rappresentante dell'Agenzia per il Mezzogiorno. L'agenzia può
partecipare a tutti i controlli sulla gestione delle risorse
finanziarie relative ai Programmi Integrati Mediterranei che
venissero effettuati dalle Autorità comunitarie.

2. STRATEGIE, STRUMENTI E MODALITÀ DELLA POLITICA MERIDIONALISTICA
E, IN PARTICOLARE, DELL'INTERVENTO STRORDINARIO
2.1 L'articolazione della strategia opertiva
Il quadro di insieme delle direttrici di azione che costituiscono la
nuova politica meridionalistica dovrebbe articolarsi anzitutto
attraverso una strategia operativa che preveda di concentrare tutte
le risorse disponibili dell'Amministrazione Ordinaria, derivanti
dll'obbligo della riserva di cui all'articolo 107 del T.U. del
6.3.1978, su alcuni grandi progetti di infrastrutture ed innovative
nel Mezzogiorno.
L'attuazione di tale orientamento darebbe corpo reale e compiuto ad
una strategia che persegua il traguardo della qualificazione della
spesa ordinaria nel Mezzogiorno e, nel contempo, ne assicuri il
rispetto concreto degli investimenti, fissato nel citato art. 107. In
questa direzione si muove, infatti, come già ricordato, almeno per
gli obiettivi dichiarati di preminente interesse nazionale, il
menzionato disegno di legge riguardante "gli interventi per la
realizzazione di obiettivi prioritari di sviluppo economico e
sociale". Esso è preordinato a coordinare a armonizzare le
iniziative su alcuni problemi di preminente interesse nazionale che
riguardano l'intero territorio italiano, ma è anche prioritariamente
finalizzato al soddisfacimento di tali obiettivi soprattutto nel
Mezzogiorno.
Pertanto, fin d'ora, una volta approvato il suddetto disegno di
legge, alcune delle priorità che riguardano la politica
meridionalistica, in particolare quelle concernenti le infrastrutture
tradizionali (viabilità, ferrovie, telecomunicazioni, trasporti via
acqua ecc.) dovranno costituire parte integrante degli interventi
generali di preminente interesse nazionale, di cui al suddetto
disegno di legge.
A siffatti impegni, propri della spesa ordinaria, l'intervento
straordinario potrà conferire risorse aggiuntive.
Si tratterà cioè di un apporto del tutto facoltativo che in
determinate condizioni può assumere un valore incentivante per la
mobilitazione del Sud della spesa ordinaria.
Il Ministro per il Mezzogiorno infatti potrà esercitare la facoltà
di aggiungere risorse ai progetti ordinari, ove sia rispettato il
dettato della riserva di cui all'art. 107 del T.U. e potrà invece
non conferire alcunchè ove manchi tale rispetto.
È da rilevre che nel testo ultimo del disegno di legge, più volte
richiamato, in conseguenza di precisi accordi intervenuti con il
Ministro del Bilancio che ne è il proponente, è previsto altresì
un potere di concerto del Ministro per gli Interventi Straordinari
nel Mezzogiorno su tutti i programmi che riguarderanno gli obiettivi
di interesse prioritari, di interesse nazionale, della spesa
ordinaria.
L'obbligo del concerto è evidentemente finalizzato ancora una volta
a garantire la destinazione al Sud di almeno il 40% della spesa. Ove
questo mancasse mancherebbe anche il concerto del Ministro per il
Mezzogiorno, che è in grado di condizionare la realizzazione dei
programmi.
Per la prima volta, in tal modo, sia pure nei limiti delle risorse
ordinarie destinate agli obiettivi sopra accennati, si crea un potere
reale di controllo e di garanzia per l'attuazione di una norma
rimasta finora largamente inevasa.
L'intervento straordinario riacquista, così carattere di
aggiuntività e di non sostituibilità rispetto ai compiti propri
della spesa ordinaria.
Esso è messo in condizione di poter concentrare la maggior parte
delle proprie risorse sia su "grandi progetti", interessanti in modo
peculiare il Mezzogiorno ed il suo sviluppo ed aventi la già
richiamata caratteristica dell'organicità e della
intersettorialità.
Per quanto riguarda i "grandi progetti" organici ed intersettoriali
sarà quasi sempre necessario il coinvolgimento di una molteplicità
di soggetti istituzionali, diversi per natura e dimensione.
Le modalità di attuazione si avvarranno perciò delle intese e degli
accordi di programma promossi dal Ministro per gli Interventi
Straordinari nel Mezzogiorno, e della contrattazione programmata nei
casi in cui il progetto richieda la partecipazione di imprese a
partecipazione statale e/o private (gruppi industriali, nazionali o
internazionali).
Ciò varrà in particolare per quegli interventi che sono atti a
favorire la diffusione dei processi innovativi nel tessuto
produttivo.
In ogni caso le modalità di attuazione non possono non prevedere una
fase preliminare e ineludibile di progettazione, caratterizzata da
unità di ideazione e predisposizione. A tal fine, con riferimento
all'obiettivo che riguarda l'approviggionamento idrico nel
Mezzogiorno, potrà svolgere, come organo tecnico idoneo, un ruolo
specifico l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno,
con il concorso di società private ed a partecipazione statale, come
sopra richiamato.
Ai progetti di valenza regionale, diretti a risolvere i problemi di
dimensione più ridotta, verranno affidate invece le finalità
precedentemente distribuite tra gli stessi programmi regionali di
sviluppo e le azioni organiche; la fusione di questi due strumenti di
intervento consentirebbe di svolgere una programmazione unificata in
unico contesto attuativo senza rischi di duplicazione delle funzioni,
per l'adozione diretta da parte delle Regioni di provvedimenti
specifici, mirati all'adeguamento del livello quantitativo e
qualitativo, della adozione infrastrutturale del Mezzogiorno ed allo
sviluppo della struttura produttiva.
I fondi per i Programmi regionali di sviluppo, aumentati dal 25%
previsto per il III PAA al 30% fissato nel presente Aggiornamento,
dovranno pertanto finanziare gli interventi già previsti nelle
azioni organiche1 ed essere erogati soprattutto ad una condizione
obbligatoria principale: quella che le Regioni destinino una quota
significativa dei fondi relativi ai programmi regionali di sviluppo
per la loro partecipazione agli accordi di programma necessari al
perseguimento dei progetti strategici stabiliti nei Programmi
dell'intervento straordinario.
Il ricorso ai Programmi regionali di sviluppo avverrebbe in base alle
esigenze avvertite a livello di Intervento Straordinario e valutate
da questo nei termini complessivi, al fine di garantire la coerenza e
l'unitarietà degli indirizzi rispetto agli altri strumenti (progetti
strategici, incentivazione produttiva e azione per l'innovazione).
Il meccanismo operativo sopra descritto consentirà, in definitiva,
di massimizzare l'efficacia dell'intervento di "valenza regionale"
perseguento il raggiungimento contestuale di due obiettivi che nella
precedente esperienza si sono spesso rilevati conflittuali e
alternativi:
- quello di assicurare che gli interventi dalle Regioni si
inseriscano in un quadro di coerenza con il resto
dell'intervento straordinario, definito dagli indirizzi
forniti dal Dipartimento sulle priorità di intervento. Ciò
consentirà il recupero della parte più valida della
precedente esperienza delle Azioni Organiche, che era quella
di concentrare gli interventi nei settori ritenuti di più
urgente necessita': il settore delle risorse idriche, quello
delle aree industriali, il settore delle strutture per
l'ammodernamento dell'agricoltura, il comparto turistico, il
sostegno delle aree più deboli (montagne e zone interne),
etc.;
- quello di affidare alle Regioni tutte le fasi
precedentemente distribuite tra livello regionale e livello
centrale con grande dispendio di energie e con risultati non
del tutto adeguati: organizzazione della documentazione
progettuale, valutazione della congruità della proposta con
gli obiettivi fissati eventuali richieste di integrazioni,
formulazione di un Programma a livello regionale in linea con
gli indirizzi centrali, etc.
__________
1 Sono esclusi gli interventi previsti dall'A.O n. 2, perchè
tale azione rimane in vigore autonomamente
(v.il successivo paragrafo 2.2.6).
2.2. I progetti strategici
2.2.1. Il processo di formazione dello strumento progettuale:
finalità, ruolo ed esigenze di consensualità
I progetti strategici, per l'entità delle risorse straordinarie e
ordinarie ad essi destinate, per il ruolo ad essi assegnato di
promozione sia delle economie esterne ambientali sia dell'efficienza
e della capacità innovativa all'interno delle strutture pubbliche e
private nel Mezzogiorno, per l'ampiezza degli effetti incrementali di
valore aggiunto e di occupazione che nel medio o addirittura nel
breve periodo possono determinare, sono da considerarsi l'elemento
caratterizzante della nuova fase dell'intervento straordinario: fase
che questo Aggiornamento del programma triennale intende avviare e
che significatamente si colloca a ridosso della stessa scadenza della
legge 64 e della data prevista di avvio del grande mercato europeo
unificato.
Rispetto alla situazione prospettata nell'aggiornamento del PTM
1988-90 l'elemento di maggior rilievo è costituito dalla decisione
di assegnare 4.200 miliardi per la realizzazione dei primi moduli dei
Progetti Strategici attualmente in fase di avvio.
Sono state inoltre concordate numerose operative con Amministrazioni
Enti ed Istituti necessari alla realizzazione dei progetti
strategici: sono state infine stipulate le prime intese di programma
tra il Ministero per gli Interventi Straordinari e vari altri
Ministeri, nell'ambito delle quali sono stati definiti gli indirizzi
generali dei progetti in esame, fornendo una traccia utile alla
stesura di ulteriori intese di programma riferite a nuovi Progetti
strategici, nonchè alla definizione dei successivi accordi di
programma.
L'intesa di programma è l'espressione dell'accordo politico, inteso
ad un preciso obiettivo, fra il Ministro per il Mezzogiorno e gli
altri soggetti istituzionalmente competenti in un determinato
settore.
L'intesa è dunque rivolta alla realizzazione di interventi mirati ad
una serie di azioni che sono tra loro collegate funzionalmente in un
quadro pluriennale, ma che al momento non sono ancora globalmente
definibili in termini di fattibilità.
Essa comporta la promessa di far confluire le risorse dei
partecipanti e di attuare insieme il prefinanziamento comune dei
piani generali e di quelli degli studi di fattibilità e dei progetti
di massima; comporta anche la supervisione dei soggetti attuatori.
Ovviamente l'intesa stessa vincola i partecipanti fin dalla sua
sottoscrizione. Essa può quindi essere utilizzata per facilitare un
rapido avvio dei Progetti Strategici e per determinare la fase
propedeutica di "individuazione" cui seguirà quella più articolata
dei relativi accordi di programma. Quest'ultimo intervento si
realizzerà infatti intorno a progetti definiti che consentano di
stabilire con adeguata valutazione le risorse necessarie, progetto
per progetto, e complessivamente la distribuzione degli oneri tra i
soggetti coinvolti e interessati.
L'accordo di programma costituisce pertanto lo strumento operativo
basilare in tutti i casi in cui gli interventi contemplati dal
programma triennale richiedono per la loro completa attuazione
l'iniziativa integrata e coordinata di più soggetti pubblici e, ogni
volta che occorre, anche dell'Agenzia.
Il progressivo estendersi della prassi di utilizzazione
dell'"accordo" per attuare gli interventi in tutti i casi è
necessaria una azione integrata tra i soggetti pubblici, può
consentire al Ministro per il Mezzogiorno di dare contenuti sempre
più concreti ed operativi al disposto dell'art. 2 della Legge 64/86,
fornendo al CIPE elementi oggettivi e di riscontro per la
formulazione delle direttive di coordinamento e la disposizione delle
misure necessarie alla loro attuazione.
Lo strumento dell'"accordo" di programma diventa quindi essenziale
per ottenere il massimo di concentrazione delle risorse e sembra
giusto, come prima ricordato, che una parte adeguata dei fondi
regionali di sviluppo venga destinata dalle singole Regioni alla
attuazione di ciascun accordo, anche perchè le stesse Regioni
costituiscono soggeti coinvolti nell'accordo stesso. Le Regioni,
ovviamente, saranno libere di scegliere quanta parte delle loro
risorse destinate a ciascun progetto strategico. Inoltre essendo
coprotagoniste dell'"accordo" di programma, contribuiranno con le
loro indicazioni, alla concreta articolazione dei contenuti di
ciascun progetto. In tal modo il ruolo delle Regioni è non solo
rispettato, ma anzi esaltato e difeso anche rispetto alle spinte
localistiche e prioritaristiche che le investono e rischiano di
condizionare la capacità di programmazione e di vera progettualità.
Esso si colloca all'interno di un comune impegno tra Regioni stesse e
Ministro per il Mezzogiorno, al fine di razionalizzare e coordinare
gli sforzi per evitare sprechi e concentrare le risorse su alcuni
obiettivi di grande rilevanza.
2.2.2. Scelta dei progetti e determinazione delle priorità
La molteplicità, complessità e serietà dei problemi e delle
necessità che il Mezzogiorno tuttora presenta, in ordine al proprio
sviluppo economico e civile e alla propria integrazione competitiva
nel grande mercato europeo, sono tali da rendere estremamente
difficile la definizione di un ordine di priorità tra i vari
progetti strategici possibili.
La scelta dei progetti da avviare nel triennio ha obbedito pertanto
ad una logica "multicriteriale"; ha tenuto conto cioe': della
rilevanza che, soprattutto sotto il profilo dell'intersettorialità
degli effetti, assumono nell'attuale fase di progresso tecnico e di
domanda sociale i fattori e le condizioni di sviluppo economico e
civile di cui attraverso i progetti strategici si intende promuovere
la disponibilità e la qualità; dell'integrazione che attraverso di
essi è possibile realizzare tra aumento delle dotazioni fisiche e
adozione di modelli innovativi ed efficienti di organizzazione e di
gestione delle opere e dei servizi; della disponibilità finanziaria
e operativa che per loro realizzazione è possibile mobilitare sia
presso altri soggetti istituzionali, sia presso imprese (pubbliche,
privte e miste); dell'ampiezza e della tempestività degli
investimenti e delle iniziative produttive che attraverso di essi
possono essere resi convenienti anche a breve scadenza.
Per realizzare un volume di investimenti adeguati nei settori
prioritari è quindi necessario utilizzare un modello di intervento
di tipo innovtivo, che abbia insieme la caratteristica di gravare il
meno possibile sul Bilancio pubblico, e di assicurare che le risorse
reperite siano utilizzate in modo efficace ed efficiente.
In questa ottica si può ipotizzare, relativamente a determinati
interventi per i quali sussistono le condizioni, la combinazione
delle intese programmatiche con accordi con il settore privato al
duplice scopo di mobilizzare risorse finanziarie estranee alla P.A. e
di realizzare forme di gestione dei servizi efficaci ed efficienti.
I progetti, per i quali si può prevedere il pagamento da parte degli
utenti di tariffe che coprano, sia pure gradualmente, i costi di
gestione e in parte la renumerazione del capitale impiegato,
potrebbero, cioè essere realizzati con il preminente consenso
finanziario delle imprese private e dei loro consorzi, cui resterebbe
affidata, in concessione, la gestione delle opere e degli impianti,
con i connessi interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.
2.2.3. I progetti strategici con Intesa di Programma
2.2.3.1. Difesa e valorizzazione dell'ambiente
Per questo progetto è stata già stipulata una Intesa di Programma
tra il Ministero per gli Interventi Straordinari nel Mezzogiorno il
Ministero dell'Ambiente, il Ministero della Marina Mercantile ed il
Ministro del Lavoro e Previdenza Sociale, che ha come oggetto la
definizione degli indirizzi generali del Progetto stesso.
I termini di riferimento delle 5 azioni programmatiche sono già
definiti in allegato alla intesa di programma: su questa base è
possibile procedere alla elaborazione dei relativi progetti di
massima.
Le azioni programmatiche prioritarie riguardano:
a) recupero funzionale degli impianti e delle strutture
esistenti per la depurazione delle acque;
b) ristrutturazione delle reti di distribuzione idrica, con
particolare riferimento alla razionalizzazione dei sistemi di
controllo e misura dei consumi;
c) smaltimento rifuiti e bonifica dei suoli, anche ai fini
della salvaguardia delle falde idriche e delle coste;
d) parchi nazionali e riserve naturali, con priorità per
l'Aspromonte, le Serre, il Pollino;
e) aree ad elevato rischio di crisi ambientale
(Brindisi-Taranto; Priolo-Augusta-Gela, Porto
Scuso-Sant'Antioco, Bacino del Sarno).
Nell'ambito dei temi individuati, sono oggetto di coordinamento tra
intervento ordinario e intervento straordinario i progetti da
inserire in specifici accordi di programma, individuati tra:
- progetti delle Regioni e degli enti locali finanziati a
valere sul primo e secondo piano e presentati sul terzo Piano
Annuale di Attuazione dell'intervento Straordinario per il
Mezzogiorno;
- progetti delle Amministrazioni regionali e degli Enti locali
ai sensi della leggi 441/87 e 475/88 sullo smaltimento dei
rifiuti;
- progetti delle Amministrazioni regionali e degli Enti locali
promossi in attuazione del "Piano annuale 1988 Ambiente"
concernente interventi urgenti per la salvaguardia ambientale;
in particolare:
- progetti per occupazione aggiuntiva;
- progetti per i parchi e le riserve naturali;
- progetti per i sistemi informativi e di monitoraggio
ambientale degli enti locali;
- progetti per la pianificazione del disinquinamento di bacini
idrografici;
- progetti degli Enti locali a valere sulle disponibilità
della riserva per i progetti ambientali del "Fondo
Investimenti e Occupazione" concernenti i progetti per il
disinquinamento delle acque ed i progetti per lo smaltimento
dei rifiuti;
- piani e progetti di cui al comma 2 dell'art. 6 del Decreto
Legge 21.3.1988 n.86, convertito, con modificazioni, dalla
Legge 20.5.1988 n. 160. che concernono la tutela dell'ambiente
e presentano elevata intensità di nuova occupazione.
Quanto al finanziamento degli interventi, le risorse da mobilitare
saranno:
- a carico dell'intervento ordinario affidato al Ministero
dell'ambiente (legge finanziaria per il 1990, tabella dello
Stato di previsione per il 1992);
- a carico dell'intervento straordinario (programma triennale
e piani annuali di attuazione);
- a carico del FIO (sia in generale sia per la "riserva
ambiente") a valere sulle risorse accantonate nel disegno di
legge sul FIO 91/92.
2.2.3.2. Università
Il progetto nasce da una Intesa di Programma tra il Ministro per
l'Intervento Straordinario, il Ministro per il Bilancio e la
Programmazione Economica ed il Ministro per l'Università e la
Ricerca Scientifica e Tecnologica ed ha come oggetto il potenziamento
delle strutture edilizie e delle connesse attrezzature della rete
universitaria meridionale.
Gli interventi indivudiati e finanziamenti finora perchè già dotati
di progettazione esecutiva prioritariamente valutata, riguardano in
particolare le seguenti sedi universitarie:
- Università di Reggio Calabria: Facoltà di Architettura;
- Università di Bari: completamento della Facoltà di
Ingegneria e realizzazione dell'Istituto di Scienze
dell'Informazione (ISIBARI);
- Università di Cagliari: Policlinico (I lotto);
- Università di Chieti: completamento del complesso
universitario in località Colle dell'Area;
- Università dell'Aquila: ampliamento della Facoltà
Ingegneria;
- Università di Lecce: Centro Universitario per lo Sviluppo e
l'applicazione delle Scienze Economiche e Tecniche di Lecce;
- Università di Messina: completamento della Facoltà di
Medicina Veterinaria;
- Università di Palermo: complesso didattico di Parco
d'Orleans.
Gli altri progetti presentati al Ministero del Bilancio e della
Programmazione Economica, relativi alle Università della Calabria
(Arcavacata), di Catania, del Molise, di Napoli e di Sassari non
appena esaminati da apposito Comitato, nonchè ulteriori progetti
dell'Università di Cassino, Reggio Calabria per la sede di
Catanzaro, Potenza, Salerno e Teramo, saranno finanziati nel quadro
delle risorse complessivamente disponibili per l'attuazione della
Intesa sulla base delle proposte del Ministero dell'Università e
della ricerca Scientifica e Tecnologica in coerenza con i piani di
sviluppo degli atenei. Condizione per la finanziabilità dei progetti
è che essi siano coerenti con gli obiettivi enunciati e che inoltre
siano corredati da una progettazione esecutiva che ne assicuri
l'immediata cantierabilità. Gli interventi sono finanziati con le
risorse delle Amministrazioni sottoscriventi l'Intesa attraverso le
procedure e le metodologie proprie a ciascuna di esse.
2.2.4. I progetti prossimi all'Intesa
2.2.4.1. La formazione di quadri tecnici e amministrativi
Con questo progetto l'Intervento straordinario, intende fornire alle
Regioni e al sistema delle autonomie locali quadri dotati di
professionalità moderna e consapevole del ruolo da svolgere;
l'offerta di quadri tecnici qualificati deve costituire condizione e
sollecitazione per l'adozione di modelli organizzativi e di gestione
delle strutture amministrative, delle infrastrutture e dei servizi,
atti a garantirne l'economicità e la rispondenza ai bisogni dei
cittadini e degli utenti. Il progetto si configura quindi come
strumento di diffusione di cultura manageriale, manutentiva ed
organizzatica.
Si tratta di realizzare un programma straordinario promosso dal
Ministro del Mezzogiorno, d'intesa con il Ministro degli Interni per
la formazione e l'immissione nelle istituzioni locali del Mezzogiorno
di quadri tecnici e amministrativi e di nuove professionalità,
finalizzato a migliorare l'efficienza e l'efficacia amministrativa e
progettuale di dette istituzioni ed a favorire la rideterminazione
delle piante organiche di tali enti in sintonia con quanto
prefigurato dalla legge 24 aprile 1989 n. 144 (art. 25 comma 5).
Tale programma straordinario, al quale saranno coordinati appositi
programmi ordinari di aggiornamento del personale già eistente nel
predetti enti, ha i seguenti obiettivi:
a) ridurre l'attuale rapporto fra vacanze e dotazioni
organiche del personale della pubblica amministrazione locale
di 4 punti percentuali, portando detto rapporto dal 31,39% al
27,32% attraverso l'assunzione in detti enti di 10.000 nuove
unità di personale;
b) stimolare l'avvio di un ampio processo di riqualificazione
funzionale del personale degli enti regionali e locali del
Mezzogiorno e del contesto in cui questi operano, creando le
condizioni di base per un'effettiva crescita sul piano della
capacità amministrativa di tali enti, adeguata alle esigenze
di sviluppo del meridione ed al nuovo quadro di compiti
istituzionali che li connota.
L'iniziativa prevista mira in particolare a generare condizioni di
elevata ed articolata qualificazione professionale del personale
degli enti regionali e locali del meridione, attraverso;
- l'immissione nei ruoli organici dei predetti enti di 10.000
nuove entità di personale tecnico e/o amministrativo in 5
anni (di cui 200 per le Regioni), con professionalità
specifiche nell'ambito delle competenze dei predetti enti nei
settori innovativi e strategici sul piano funzionale,
selezionate formate ed assunte con la formula del
corso-concorso; tale dimensione numerica, unita alla specifica
qualificazione del nuovo personale, pur risultando
relativamente limitata rispetto al complesso delle vacanze
riscontrate negli organici di tali enti, si ritiene
significativa per innescare una sensibile evoluzione della
capacità operativa degli stessi;
- l'avvio di organiche iniziative di aggiornamento del
personale oggi esistente nei quadri delle istituzioni locali
del Mezzogiorno, al fine di favorire condizioni di contesto
organizzativo-funzionale efficaci per la valorizzazione degli
effetti dell'immissione dei nuovi quadri specialistici nelle
amministrazioni; a tale fine il Ministro per il Mezzogiorno
attiverà i necessari programmi ordinari di finanziamento;
- la definizione e diffusione di modelli organizzativi
innovativi per rispondere anche alle nuove funzioni ed ai
nuovi assetti che la riforma degli enti locali tende a
delineare.
2.2.4.2 Aree urbane
Prossimo ad una intesa tra Ministro del Mezzogiorno e Ministro delle
Aree Urbane, il progetto assume come pressupposto che lo stimolo alle
iniziative non solo dei grandi operatori, ma anche di un rilevante
numero di imprenditori piccoli e medi, dovrà venire in particolare
dalle migliorate condizioni di accessibilità e dall'integrazione in
ambito urbano tra i diversi modi di trasporto. Il progetto strategico
si pone pertanto come obiettivi specifici:
- il conseguimento di sensibili economie di scala, conseguenti
alla migliore valorizzazione delle caratteristiche di ciascun
modo di trasporto nell'ambito di una rete integrata;
- il miglioramento complessivo del servizio offerto, che
rispondono meglio alle mutate caratteristiche della domanda
può comportare un aumento della domanda di trasporto
pubblico, rendendo possibile un recupero di quote dal
trasporto privato;
- la riduzione dei fenomeni di congestione ottenibile ubicando
i terminali in aree atte ad eliminare i percorsi urbani dei
veicoli extraurbani;
- il miglioramento della qualità dell'ambiente urbano, in
termini di riduzione dell'inquinamento ed atmosferico e di
intrusione visiva;
- il miglioramento delle condizioni di accessibilità ai
trasporti pubblici, con agevolazioni dell'utenza per la
consultazione degli orari, la conoscenza delle linee e dei
percorsi;
- la possibilità di limitare l'occupazione del suolo pubblico
urbano da parte dei veicoli extraurbani in sosta, recuperando
così aree e spazi ad altri usi;
- l'aumento della sicurezza per i viaggiatori e per i
cittadini;
- la razionalizzazione dell'assetto del territorio.
Gli interventi che il progetto strategico prevede sono
prevalentemente di tipo infrastrutturale, con ipotesi di
realizzazione di specifici "terminal" per il trasporto pubblico
extraurbano e di eventuali infrastrutture di raccordo alla viabilità
urbana.
I "terminal" inoltre dovranno essere dimensionati e strutturati per
poter offrire una serie articolata di servizi ai viaggiatori alle
società esercenti il servizio di trasporto ed al relativo personale.
Considerando l'ampiezza delle problematiche ed il numero di aree
urbane da analizzare, il progetto dovrà attuarsi in tre fasi:
- selezione e studio di alcune aree urbane, di differente
tipologia e consistenza demografdica, da utilizzare come casi
di studio per lo sviluppo dei progetti di intervento da cui
dovranno scaturire i principali riferimenti dimensionali;
- studio e progettazione di strutture tipo riproponibili con
alcuni adeguamenti nelle diverse realtà urbane;
- "calibrazione" dei progetti tipo sulle aree urbane oggetto
di intervento, con individuazione dei siti ottimali di
ubicazione e progettazione delle eventuali infrastrutture
complementari (capilinea urbani, bretelle di raccordo con la
viabilità svincoli passerelle pedonali, ed altro).
L'iter progettuale descritto dovrà essere sviluppato nell'ambito di
un apposito studio di fattibilità, che fornisca tutti gli elementi
tecnici (territoriali, urbanistici, tecnologici,
economico-finanziari) necessari per la progettazione esecutiva il
finanziamento e l'esecuzione delle opere. A tal fine si provvederà
anche al recupero ed al riordino coerente delle indicazioni di
programma e di azione emerse in sede di elaborazione di progetti
speciali (elaborati dalla ex Casmez) per alcuni grandi aree urbane
meridionali: Napoli, Palermo, Bari, Sistema urbano ionico-salentino.
Per quest'ultimo, in particolare, sono già ravvisabili le condizioni
in grado di consentire l'avvio di un apposito accordo di programma.
Altri accordi potranno essere attivati prioritariamente anche per
realizzare progetti pilota ed utili sperimentazioni.
2.2.4.3. Agricoltura e agro-industria
L'obbiettivo di raggiungere attraverso questo progetto consiste nella
riorganizzazione dei sistemi produttivi e di commercializzazione dei
prodotti per valorizzare le risorse agricole e agro-industriali del
Mezzogiorno allo scopo di rafforzarne la posizione sul mercato. Si
agirà attraverso la concentrazione e verticalizzazione del settore
al fine di promuovere la migliore commercializzazione dei prodotti di
Mezzogiorno sul mercato nazionale ed estero così contribuendo alla
riduzione degli squilibri della bilancia commerciale.
Tale obiettivo dovrà essere naturalmente verificato in termini di
coerenza e compatibilità con le finalità assunte a base della
politica agricola comunitaria (PAC) e del Piano Agricolo Nazionale
(PAN).
Per il raggiungimento degli obiettivi così stabiliti sarà
necessario intervenire tra l'altro attraverso:
- l'ammodernamento delle tecniche produttive migliorando e
salvaguardando la qualità dei prodotti del Mezzogiorno
nonchè la migliore organizzazione del mercato anche favorendo
intese settoriali fra operatori pubblici e privati;
- l'individuazione dei soggetti e selezione delle imprese che
dovranno essere coinvolte nella realizzazione del progetto e
relativi criteri;
- la predisposizione delle procedure di attuazione e di
aggiornamento del progetto definendo le modalità con cui far
convergere l'interesse degli operatori sulle diverse
iniziative di attuazione del progetto procedendo al
coordinamento degli strumenti opertivi e delle competenze
degli Enti proposti allo sviluppo delle attività del settore
individuando le procedure di controllo e verifica dei
risultati del progetto.
Nel frattempo è stata elaborata una bozza di intesa di programma tra
MISM e Ministero dell'Agricoltura e Foreste contenente accordi su una
serie articolata di interventi organici riguardanti:
a) il rafforzamento dell'industria agroalimentare favorendo
processi di integrazione di impresa e di sviluppo cooperativo,
eventualmente anche attraverso l'utilizzazione di una
finanziaria a ciò dedicata;
b) lo sviluppo della diversificazione colturale anche non
alimentare attraverso l'attivazione di iniziative per
l'utilizzazione delle produzioni agricole tenuto conto anche
delle apposite norme della CEE;
c) la creazione di un sistema informativo ed il completamento
degli schedari CEE-MAF relativi alle produzioni arboricole ed
ai territori irrigui;
d) lo sviluppo dell'agricoltura "ambientale" e biologica
nonchè dei relativi mezzi tecnici ed attività connesse.
2.2.5. I progetti in avanzata fase di definizione
2.2.5.1. Risorse idriche
È accertato che l'attuale assetto della gestione del ciclo delle
acque - ivi comprese le azioni necessarie alla tutela della qualità
delle acque nel più generale contesto della tutela dell'ambiente -
vede l'Italia in condizioni di arretratezza rispetto ai Paesi
maggiormente sviluppati ed industrializzati. Si manifestano anzi già
da tempo tendenze involutive, tanto da profilare un clima di
incertezza per gli orizzonti di medio e lungo termine di gestione
della risorsa idrica italiana. Essendo, per altro, l'uso della
risorsa idrica fattore primario di sviluppo e di civiltà, lo stato
di crisi che va manifestandosi getta una preoccupante ombra
sull'evoluzione dell'intero sistema socio-economico italiano.
In tale contesto il Mezzogiorno si presenta, nei confronti
dell'intero sistema italiano, in condizioni di particolare svantaggio
in termini di strutture e infrastrutture, con punte di notevole
gravità in determinate aree geografiche e per alcuni settori
dell'intero ciclo delle acque.
Basti considerare che da recentissime indagini CEE è emerso che, per
quanto concerne le dotazioni infrastrutturali relative alle risorse
idriche, fatto uguale a 100 l'indice per l'Italia nel suo complesso
l'indice del Mezzogiorno è pari a 37 mentre quello del Centro-Nord
è pari a 140.
La necessità di un intervento pubblico è inderogabile: occorre
innanzitutto procedere ad una ricognizione di tutti gli aspetti del
problema e di conseguenza avviare urgenti azioni sul piano
legislativo, normativo, finanziario e tecnico, al fine di
disciplinare l'intero ciclo delle acque secondo criteri ottimali,
proiettati in un futuro in cui la gestione dell'ambiente e delle sue
risorse va crescendo di complessità.
Si tratta - per i motivi storici e politici richiamati ma anche per
l'opportunità di non disperdere esperienze e competenze specifiche
esistenti presso l'Agenzia - di un terreno strategico e centrale
dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno. Certo, anche la spesa
ordinaria dovrà concorrere in modo adeguato alla soluzione del
problema.
Va rilevato, al riguardo, che il potere di proposta e finanziamento
nei confronti del ciclo delle acque nel territorio del Mezzogiorno è
sfilacciato in una pluralità di soggetti, spesso attivati da spinte
diverse quando non incoerenti o addirittura contrastanti. In assenza
di validi strumenti di riferimento in materia di gestione del ciclo
delle acque, si determina così uno stato di notevole incertezza
nella destinazione delle risorse finanziarie e nel perseguimento di
obiettivi coerenti, con rischio di forte attenuazione della
produttività degli investimenti.
Debbono, pertanto, essere assunti come obiettivi di fondo dell'azione
da svolgere:
- l'unificazione di tutte le competenze ora affidate ad un
intreccio complicato e, per ciò stesso spesso inefficiente, di
soggetti molteplici;
- l'armonizzazione e l'assunzione in un sistema organico di tutti
i sistemi idrici già esistenti a qualsiasi livello, con
l'obiettivo di pervenire all'unificazione della gestione
dell'intero sistema idrico meridionale;
- la riforma della disciplina dell'utenza ai fini di un
contenimento dei consumi idrici.
Certo, un importante passo in avanti sarebbe già quello di organismi
unitari su basi regionali. Ma, nel Sud, esistono e spesso in modo
preminente, problemi interregionali.
Ciò postula fatalmente un livello è più alto di coordinamento e di
gestione. Un livello al quale potrebbero partecipare i singoli
organismi regionali, ma organizzato in modo da consentire le scelte e
le decisioni necessarie.
Il perseguimento dei suddetti obiettivi è, invero, difficile e
probabilmente può costituire più il punto di arrivo che il punto di
partenza di un processo. Tuttavia il problema dell'acqua è troppo
importante ed urgente, fino a raggiungere una dimensione di
drammaticità, per poter restare fermi in attesa che maturi il
necessario consenso per un tipo di riordino organico e compiuto.
Nelle more, pertanto, attraverso un adeguato progetto strategico
sarà necessario farsi carico del problema dell'acqua curando,
attraverso il confronto ed il coordinamento con l'attività delle
singole regioni in materia, due fondamentali aspetti:
- la individuazione di nuove risorse ed una adeguata
utilizzazione dei bacini idrici idonei;
- la progettazione ed esecuzione delle relative opere; in questa
fase potranno essere utilizzate attività e professionalità
esistenti nell'Agenzia.
In questo quadro con direttiva 7 marzo 1990, è stata incaricata
l'Agenzia di effettuare un accertamento sulla situazione degli schemi
idrici e di proporre le relative soluzioni anche di emergenza.
Ma - attese anche le drammatiche ripercussioni della crisi idrica sul
livello della qualità della vita e sul regolare svolgimento delle
attività produttive - l'azione pubblica non può e non deve
limitarsi agli interventi finalizzati all'incremento, al
completamento e alla razionalizzazione delle dotazioni
infrastrutturali.
Tali interventi, infatti richiedono tempi tecnici tali che ne
precludono, nel breve periodo, una incidenza sulla situazione di
crisi.
Il Programma triennale - rivendicando a pieno il suo ruolo ed il suo
significato di atto che investe la globalità delle azioni dei
pubblici poteri - intende perciò costituire il presupposto e la
legittimazione per l'esercizio, da parte del CIPE, del potere-dovere
di emanare atti di indirizzo e di coordinamento volti ad assicurare
una più equilibrata ripartizione delle risorse idriche oggi
disponibili.
Il bene acqua appartiene alla collettivita': non sono quindi
ammissibili recinzioni astratte a favore di determinati territori,
nè anguste visioni campanilistiche, che portano a sottrarre ad altre
popolazioni le disponibilità idriche eccedenti gli effettivi
fabbisogni dei territori in cui l'acqua affluisce o viene raccolta.
In presenza di tali situazioni non può mettersi in dubbio la
legittimità e la doverosità di in intervento dello Stato volto ad
assicurare una diversa e perequata distribuzione territoriale delle
risorse idriche disponibili. Non va omesso di tener presente, al
riguardo, che la normativa in vigore (art. 91 del DPR 616/1977)
riserva allo Stato - in una equilibrata valutazione degli interessi
nazionali e di quelli regionali, ed in una corrispondente
ripartizione delle competenze - il governo delle destinazioni delle
risorse idriche.
A questa diversa distribuzione delle risorse ispirata ad inderogabili
intenti perequativi, dovrà peraltro accompagnarsi il doveroso
indennizzo dei territori che perderanno le risorse idriche eccedenti
gli effettivi fabbisogni, e cioè di parte della ricchezza naturale
che si raccoglie in loco. Si tratterà, quindi, di riconoscere
nell'ambito della determinazione dei criteri per il finanziamento dei
Programmi regionali di sviluppo, speciali indennizzi compensativi
vincolando specificatamente le maggiori assegnazioni così disposte
in favore delle singole Regioni ad interventi nei territori in
questione.
Troverà quindi applicazione - sia pure in un diverso contesto - un
istituto già noto alla normativa sulle acque pubbliche (quello dei
benefici riconosciuti ai "Comuni rivieraschi") e che è stato esteso
anche ad altri beni pubblici (art. 27 del T.U. 6 marzo 1978, n.218).
2.2.5.2. Turismo
L'attribuzione di valenza strategica ad un ampio programma integrato
nel settore del turismo trova fondamento nell'importanza che il
settore riveste per l'economia meridionale.
Il comparto turistico, peraltro, essendo legato a risorse ambientali
soggette a processi progressivi di degrado, mentre il suo livello di
godimento è strettamente collegato con le strutture (ricettive) e
con le infrastrutture che ne costituiscono l'elemento di
intermediazione per la fruizione, risulta essere spesso compromesso
dalle conseguenze derivanti da un uso distorto ed irrazionale delle
risorse cui attinge.
Per prevenire e sanare le distorsioni in atto, e/o possibili,
generate dalla natura stessa delle risorse in questione, risulta
oltremodo necessario individuare gli elementi atti a ricostruire nel
Mezzogiorno uno scenario turistico che qualifichi le variabili su cui
fondre un'operazione strategica di rilancio e sviluppo del comparto
stesso.
A tal fine, il MISM e i Ministeri direttamente interessati allo
sviluppo del comparto turistico (Turismo e Marina Mercantile) hanno
predisposto un progetto per avviare di comune accordo la promozione e
la realizzazione di interventi integrati e coordinati all'interno di
un Progetto Strategico complessivo ed in raccordo con i programmi in
corso di definizione tra il MISM e, rispettivamente, i Ministeri per
i Beni Culturali e per l'Ambiente, nelle materie attinenti al settore
turistico.
Secondo gli orientamenti concordati le potenzialità di sviluppo
della domanda turistica meridionale vanno inquadrate correttamente in
una visione complessiva che da un lato consideri il trend positivo
che continua ad essere unanimemente prospettato per il futuro
turistico dell'intera area mediterranea e dall'altro tenga conto
della domanda aggregata così come risulta dalla evoluzione del
fenomeno turistico, correlata a tendenze espansive degli interessi
culturali e sociali, del reddito, del tempo libero, delle tecnologie
di comunicazione e trasporto, ecc.
Polivalenza e qualificazione in funzione dei vari segmenti della
domanda, complementarità e integrazione fra qualità e quantità
delle proposte, promozione organica ed incisiva, sono le variabili
che avranno un ruolo essenziale nella capacità di catturare i flussi
della futura domanda, nelle sue nuove tipologie ed articolazioni, pur
nel quadro di una prospettiva di consistente sviluppo quantitativo
della domanda complessiva.
In relazione a tali variabili, i settori più importanti presi in
considerazione sono stati i seguenti:
a) risorse turistiche. Si intende assecondare le esigenze di
salvaguardia e di tutela dell'ambiente (nella sua accezione
più vasta: risorse naturali, storiche, monumentali, ecc.),
collegandosi a tal fine con i relativi progetti strategici
sull'ambiente e sui beni culturali;
b) infrastrutture turistiche. Si intende favorire
l'adeguamento dei livelli quantitativi e qualitativi delle
dotazioni infrastrutturali collegate con la fruizione della
risorsa turistica, in modo da ricondurli agli standards dei
paesi concorrenti. Si fa specifico riferimento alla
problematica dei trasporti ed alla possibilità di prevedere
nei nodi intermodali che permettano una più facile ed idonea
fruizione delle opportunità turistiche del Mezzogiorno. In
particolare la realizzazione tempestiva di un piano di
adeguamento strutturale del sistema dei porti turistici del
Mezzogiorno è considerata di primaria importanza ed urgenza;
c) servizi per il turismo. In relazione ad iniziative
nazionali ed internazionali, volte al potenziamento, allo
sviluppo ed alla diffusione di tecniche organizzative, modelli
gestionali, schemi di formazione, ecc. per il turismo, ed in
connessione con le esigenze sempre più diffuse di
programmazione, di informazione e formazione che il settore
richiede, si intende promuovere attraverso l'azione degli Enti
di promozione dello sviluppo del Mezzogiorno la realizzazione
di strutture organizzative e di intervento ai vari livelli,
indirizzate a soddisfare tali esigenze e ad interconnettersi
con iniziative di più larga scala dove la piccola e media
impresa trovi una sua giusta collocazione. Si tratta di un
campo di azione decisivo per assicurare la necessaria
competitività all'insieme degli altri interventi previsti nel
settore del turismo.
Le azioni settoriali ora descritte permettono già di porre in luce
una prima consistente serie di proposte di carattere urgente e
strategico relative a specifiche linee di intervento che si
configurano come veri e propri "sottoprogrammi" da attuare
singolarmente, ma in modo tra loro coordinato, realizzando interventi
che incidono su fattori e beni diversi ed a carico di soggetti sia
pubblici che privati; il tutto per avviare una reale trasformazione
nel processo di formazione del "prodotto" turistico a scala di tutto
il Mezzogiorno.
Resta, tuttavia, il problema di come fornire ad investimenti
turistici di livello, capaci di costituire un'offerta turistica
competitiva e idonea ad attrarre un flusso internazionale, nonchè
prolungare adeguatamente la stagione turistica nel Mezzogiorno,
incentivi ed agevolazioni finanziarie analoghe a quelle di cui
possono usufruire oggi le attività produttive di altri settori.
Lo strumento attualmente disponibile a tal fine è solo la
partecipazione dell'INSUD ad imprese turistiche. Bisognerà
probabilmente, allora, ancora una volta ricorrere all'accordo di
programma con le singole regioni anche per poter affrontare in modo
più articolato e compiuto la questione dell'incentivazione al
turismo.
È anche allo studio la possibilità di poter utilizzare, in questo
settore, sempre con il concorso delle Regioni interessate, l'Istituto
della contrattazione programmata. Non si può escludere, infine, che
si debba ricorrere, di concerto con le Autonomie regionali, a riforme
di carattere normativo.
2.2.5.3. Valorizzazione e tutela del patrimonio culturale del
territorio meridionale
Il progetto strategico per la valorizzazione e la tutela del
patrimonio culturale del Mezzogiorno si pone quale strumento
specifico e finalizzato per la formulazione e l'attuazione di una
politica di intervento programmata e integrata per la salvaguardia
del complesso dei beni culturali, architettonici, archeologici,
storico-artistici presenti sul territorio meridionale.
Sotto questo profilo l'intervento straordinario che si attua
attraverso il progetto strategico assume un duplice ordine di
valenze:
- il programma di interventi si configura infatti da un lato
come programma "straordinario e aggiuntivo": e cioè come
complesso integrato di interventi in grado di qualificare e
valorizzare il patrimonio culturale del Mezzogiorno
moltiplicando l'impatto e gli effetti positivi di un
intervento ordinario (attuato attraverso le risorse ordinarie
e straordinarie del Ministero per i Beni Culturali e
Ambientali e dalle altre amministrazioni competenti) quasi mai
in grado di far fronte al fabbisogno di risorse per restauro e
valorizzazione di un patrimonio consistente per dimensioni e
qualità e con caratteri di estrema diffusione sul territorio;
- configurandosi quale intervento straordinario ed aggiuntivo
in grado di "aggredire" in modo programmatico ed integrato il
settore, il progetto strategico dall'altro lato si propone
come strumento specifico di riorganizzazione degli interventi
per i beni culturali nel Mezzogiorno.
Nel quadro appena delineato le macro finalità da assumere a base
delle proposta sono volte a:
- supportare e rafforzare l'iniziativa e la capacità
operativa dei soggetti istituzionali, economici e sociali nel
Mezzogiorno;
- indurre effetti positivi sulla produttività e sulla
competitività del sistema economico meridionale, anche
attraverso contributi sinergici tra settori e operatori;
- accrescere le occasioni di lavoro e migliorarne le
condizioni, qualificare e potenziare i srvizi pubblici resi
alle persone ed alla collettività;
- contribuire al riequilibrio economico territoriale delle
aree di interventoin particolare e di tutto il Mezzogiorno
più in generale.
Sotto il profilo più specifico della tutela e della valorizzazione
del patrimonio culturale meridionale l'obiettivo più qualificante
che il progetto strategico si propone di conseguire nel Mezzogiorno
è quello della progressiva fuoriuscita da una logica di intervento
finora dominata dall'emergenza, dalla provvisorietà, dalle
difficoltà di individuazione e organizzazione delle risorse
finanziarie, tecniche, umane.
Dunque la diffusione della "cultura della tutela e del restauro"quale
elemento essenziale e qualificante del progetto strategico: essa si
traduce, nell'immediato,nella creazione di un "ambiente" nel quale
l'attività di tutela e valorizzazione del patrimonio meridionale
possa attuarsi in condizioni tecnico-scientifiche ottimali.
Per la creazione di questo "ambiente", e tenuto conto delle carenze
di strutture che caratterizzano il settore dei beni culturali nel
Mezzogiorno, occorre agire su tre fronti:
- la diffusione nel Mezzogiorno di strutture specifiche e
specialistiche per le attività di restauro;
- la creazione di strutture in grado di fornire risorse
tecnologiche ed innovative all'attività del settore;
- la formazione di risorse umane ad elevato livello di
specializzazione.
Le tre linee di intervento descritte custodiscono "idee forza" a
carattere orizzontale in quanto in grado, ove attuate, di agire
positivamente su tutto il settore dei beni culturali del Mezzogiorno
migliorando complessivamente le condizioni nelle quali si attuano le
attività di restauro e valorizzazione del patrimonio culturale
meridionale.
Oltre a tali interventi di carattere "orizzontale" volti a supportare
il progetto strategico dal punto di vista tecnico-scientifico,il
progetto strategico stesso individua, in un quadro di programmazione
e di coordinamento assicurato dall'accordo di programma che ne dovrà
consentire e gestire l'attuazione, gli interventi, a livello
territoriale, volti a consentire il restauro, la tutela e la
valorizzazione del patrimonio storico-artistico del Mezzogiorno.
2.2.5.4. Sistemi territoriali
Si tratta di un marco-progetto che intende realizzare una strategia
di intervento integrato in specifici ambiti territoriali che
presentano ritardi socio-economici particolarmente rilevanti e nei
quali le strutture istituzionali ordinarie presentano difficoltà
nell'attuare programmi di ampia dimensione.
Il macro-progetto si articola in specifici progetti che dovranno
cogliere le particolarietà di una regione o di un'area ed
individuare l'insieme degli interventi, che in via prioritaria, vanno
programmati e realizzati per superare le strozzature ed i nodi che
impediscono lo sviluppo dell'area.
Dunque, un insieme di "progetti strategici" che prevede un approccio
integrato per creare, da una parte, le condizioni generali per lo
sviluppo, e dall'altra le azioni specifiche per conseguire la
crescita del sistema produttivo dell'area. Proprio per queste sue
caratteristiche di integrazione si tratta di un approccio complesso
che deve prevedere l'azione coordinata e congiunta di più operatori
(pubblici e privati) azione che va dunque programmata sia nella fase
di impostazione del progetto e definizione del "pacchetto di
interventi" sia nella fase di attuazione operativa dei vari
interventi previsti.
Da qui l'esigenza di prevedere fin dall'avvio il coinvolgimento delle
varie istituzioni interessate, ma al tempo stesso la necessità di
concentrare in una struttura forte di programmazione - il
Dipartimento per il Mezzogiorno - la responsabilità della
formulazione del programma, il coordinamento dei momenti di
partecipazione, delle azioni e degli interventi da realizzare con i
vari soggetti responsabili dell'attuazione. Intese, Accordi e
Contratti di programma dovranno quindi rappresentare gli strumenti
procedurali per garantire chiarezza programmatica e assunzione
dirette di specifiche responsabilità attuative.
Gli specifici progetti strategici di natura territoriale dovranno
inoltre trovare momenti "forti" di coordinamento con tutte le
attività ordinarie e straordinarie che interessano l'area sulla
quale si interviene con il progetto stesso. Anche in questo senso di
rilievo sarà dunque il coordinamento delle azioni attraverso gli
strumenti sopraricordati.
In tale contesto, seguendo le priorità già indicate nel precedente
aggiornamento è in fase di avanzata di predisposizione il progetto
"Emergenza Calabria". Esso deve essere inteso sia come un insieme di
iniziative in grado di intervenire sui nodi strutturali dello
sviluppo regionale, aggredendo i punti di crisi per trasformarli in
fattori per lo sviluppo, sia come un'operazione metodologica su come
contribuire a ridurre il divario che si è creato tra la Regione ed
il resto del Mezzogiorno, specialmente in previsione del Mercato
Unico Europeo che, dopo il 1992, potrà determinare una
cronicizzazione del sottosviluppo calabrese.
Pertanto, il Progetto in questione è stato incentrato
sull'individuazione non solo dei problemi dello sviluppo regionale,
per i quali è opportuno prevedere il rafforzamento degli strumenti
programmatici predisposti dall'intervento ordinario e straordinario
ma anche degli aspetti organizzativi e procedurali che allo stato
attuale vanificano la efficacia delle azioni poste in essere a tutti
i livelli istituzionali.
Il Progetto contiene indicazioni per l'inserimento negli altri
Progetti Strategici di azioni regionali di particolare rilevanza per
lo sviluppo della Calabria, nonchè la definizione di azioni
progettuali dirette, sia a livello di interventi complementari
rispetto all'esistente, sia di una nuova progettualità ad alto
valore aggiunto e ad alta intensità di lavoro. L'articolazione
settoriale del progetto strategico interesserà in particolar modo:
- l'organizzazione del territorio, la tutela ambientale e la
riqualificazione urbana;
- il turismo;
- la qualità della vita nelle aree depresse;
- la cultura dello sviluppo, la formazione ed i servizi.
In un ambito territoriale più limitato, è stato predisposto il
progetto pilota per il Sud-Salento, con l'obiettivo di valorizzare
concretamente le potenzialità locali all'interno di un unico disegno
organico, in modo da massimizzare gli effetti sul piano occupazionale
ed economico delle vocazioni esistenti.
Alla stessa maniera, e quindi sempre in un ambito territoriale di
minori dimensioni, è in corso di elaborazione il progetto per
raccordare le aree di sviluppo industriale delle province di Palermo
e di Agrigento, al fine di favorire la rivatalizzazione e lo sviluppo
socio-economico delle zone interne della Sicilia centro-occidentale.
I modelli così definiti, come metodo di progettazione e come sistema
di attuazione, potranno costituire utile punto di riferimento anche
per altre aree del Mezzogiorno.
2.2.5.5. Parchi tecnologici
I Parchi Tecnologici rappresentano un'importante novità, come
strumenti per le politiche di sviluppo finalizzate alla diffusione
dell'innovazione.
Nella molteplicità delle esperienze dei Parchi Tecnologici che si
sono avviati nella seconda metà degli anni 80', si intravedono, al
di là delle specificità industriali, sociali, istituzionali e
funzionali, proprie di ciascun paese, le seguenti tendenze:
a) il baricentro degli interessi è spostato sul mercato, sui
processi di reindustrializzazione, sulla valorizzazione della
tecnologia per la rianimazione economico-sociale delle aree
periferichen sulla tecnologia del prodotto, sul marketing e
sulla commercializzazione;
b) la localizzazione dei parchi segue la logica del
decentramento delle strutture produttive da cui emerge il
carattere del parco come strumento delle politiche di sviluppo
endogeno centrato sull'innovazione;
c) esiste un forte coinvolgimento di una molteplicità di
soggetti economici, sicentifici, tecnici e finanziari, con un
ruolo centrale assegnato agli attori direttamente interessati
ai processi innovativi (le imprese), per cui l'incontro nel
Parco tecnologico della domanda e della offerta può
svilupparsi su diversi piani di interessi;
d) si rendono necessari risorse e supporti per la creazione di
nuove imprese (gli incubatori);
e) devono essere organizzati i processi per l'accessibilità a
informazioni, tecnologie, capitali, servizi di consulenza e di
formazione manageriale;
f) devono essere organizzati e realizzati programmi di ricerca
cooperativa in settori strategici;
g) devono essere reperite le risorse per lo sviluppo di
impianti pilota, sperimentazioni, test e controlli di
qualità.
In questo contesto i Parchi tecnologici possono rappresentare i
referenti strategici per l'aggregazione e la distribuzione coordinata
a livello territoriale ed istituzionale di know-how diretto ed
indiretto rinvenente da una molteplicità di progetti a sostegno
dell'innovazione.
Per quanto rigurda il Mezzogiorno la strutturazione sul territorio
dell'offerta tecnologica ed innovativa combinata con i processi di
stimolazione ed organizzazione della domanda, costituisce una reale
opportunità di cooperazione tra i soggetti interni dell'area e tra
questi ed altri operatori economici esterni.
La complessità di una iniziativa come quella descritta e la mancanza
di esperienze in campo nazionale richiede la elaborazione di un
"progetto-pilota" che coinvolga la molteplicità gli strumenti già
esistenti a livelli di intervento ordinario, straordinario e
comunitario.
2.2.6. L'azione per l'innovazione
Uno dei presupposti su cui si fonda il Programma Triennale è che lo
sviluppo del Mezzogiorno deve avvenire attraverso la crescita di
attività a più elevato contenuto tecnologico e a più elevato
valore aggiunto.
Se questo obiettivo si è fondata, nei passati Piani di attuazione,
la predisposizione di un'apposita Azione organica (ex n.2).
Diversi sono i fattori che suggeriscono, nonostante la previsione di
due progetti strategici per le Università ed i parchi tecnologici,
il proseguimento di una specifica azione diffusiva dell'innovazione
ed una maggiore focalizzazione del suo carattere di aggiuntività.
Un primo fattore riguarda la necessità di un maggiore equilibrio tra
gli interventi a sostegno dell'offerta e quelli di supporto alla
domanda attraverso interventi appropriati che favoriscano il "reale
incontro" tra produttori ed utilizzatori dell'innovazione.
Un secondo fattore, correlato al precedente, chiama in causa
l'esigenza di ridurre i fenomeni centrifighi e dispersivi, di
limitare gli usi impropri e scoordinati degli strumenti messi in atto
dalla legge 64/86 a sostegno dell'innovazione: si tratta in altri
termini di salvaguardare la valenza strategica dell'intervento
pubblico che deve concretizzarsi in risultati visibili e permanenti
qualitativamente ed economicamente validi.
Un terzo fattore riguarda la necessità di un raccordo più organico
dell'intervento straordinario con i nuovi indirizzi delle politiche
comunitarie al fine di cogliere le opportunità del mercato unico
europeo e ridurre la portata dei rischi. Un dato significativo dei
nuovi indirizzi comunitari è colto della revisione delle strategie e
degli strumenti di intervento del Fondo Europeo per lo sviluppo
regionale, all'interno del quale sono state attivate forme di
intervento e programmi promozionali per ridurre le disparità
regionali nei vantaggi tecnologici e nelle capacità innovative.
Il raccordo può essere concretamente attuato attraverso interventi
compatibili con programmi di cofinanziamento tra CEE ed intervento
straordinario.
Un quarto fattore concerne le rilevanti possibilità offerte dal
coordinamento dell'intervento straordinario con la legislazione
ordinaria in materia di innovazione (Legge 46/82) al fine di
rimuovere le regioni che hanno finora impedito la piena utilizzazione
delle quote di riserva destinate al Mezzogiorno.
Infine, la necessità di sostenere i processi di innovazione di
prodotto e di mercato che offrono una reale opportunità di
espansione della base produttiva ed occupazionale.
In concreto, l'azione per l'innovazione proseguirà attraverso tre
distinte linee di interventi:
a) Offerta formativa qualificata: finalizzata alla formazione
di nuovi imprenditori, di nuove professioni, alla formazione
di divilgatori dell'innovazione nell'ambito della consulenza
finanziaria, della ingegnerizzazione delle conoscenze, ed alla
diffusione della cultura informatico-linguistica.
b) Offerta scientifica tecnologica: mirata all'accelerazione
della crescita del sistema scientifico e tecnologico del
Mezzogiorno ed al graduale spostamento del baricentro verso
l'area meridionale della Rete Scientifica Tecnologica
Industriale Nazionale.
c) Reti e Servizi Telematici: si tratta di un complesso di
interventi che riveste indubbio carattere aggiuntivo,
potenziando disponibilità di infrastrutture di
telecomunicazione di base rispetto al resto del Paese e
anticipando la realizzazione di reti di telecomunicazione
specializzate ed avanzate, rispetto ai programmi previsti, al
fine di disporre il Mezzogiorno nelle condizioni più
favorevoli possibili entro il 1992, anno dell'integrazione
europea. Quest'ultima linea di intervento acquista un rilievo
del tutto particolare in considerazione di due elementi: in
primo luogo, per il fatto che attraverso tale azione si
tenderà ad avviare quel processo di automazione della
Pubblica Amministrazione che costituisce parte importante
della più generale strategia di riforma e di modernizzazione
degli apparati pubblici meridionali; in secondo luogo, perchè
l'intervento in tale direzione dovrà costituire l'occasione
per raccordare, dapprima nella fase della definizione
integrata degli interventi e successivamente nella fase del
coordinamento dell'attuazione, i diversi progetti ed azioni
che lo stesso intervento straordinario ha attivato negli
ultimi anni sulla base delle indicazioni della L. 64. Più
specificatamente dovranno essere inseriti in un quadro
coerente ed esaustivo tutti gli interventi ed i progetti di
intervento che attualmente sono ricompresi nelle Azioni
Orgniche (soprattutto nell'A.O. 2, ma anche nell'A.O. 3,
nell'A.O. 4, nell'A.O. 10) e nella configurazione prevista per
i menzionati. Progetti strategici Università e Parchi
tecnologici.
Per questo tipo di intervento (azione per l'innovazione) si dovranno
seguire le procedure già fissate per l'A.O. con esplicito
riferimento al meccanismo di valutazione economica delle richieste,
in tale sede sperimentato.
2.3. I Programmi regionali di sviluppo
L'approvazione da parte del CIPE, con delibera del 3 agosto 1988,
dell'Aggiornamento 1988-90 del Programma Triennale di Sviluppo
dell'intervento Straordinario nel Mezzogiorno, ha dato un assetto
definitivo allo strumento che l'art. 44 del T.U. sugli interventi per
il Mezzogiorno (approvato con D.P.R. n. 218/78) individua "per la
realizzazione di iniziative organiche a carattere intersettoriale per
lo sviluppo di attività economiche in specifici territori e settori
produttivi" meglio noti come Programmi Regionale di Sviluppo (P.R.S.)
attraverso i quali le Regioni possano conseguire una reale
integrazione della propria azione con l'Intervento Straordinario.
La citata delibera del CIPE rappresenta il punto di arrivo di un
lungo iter normativo e programmatico già avviato con le legge n.
183/76 (art. 7) successivamente riattivato dalla legge n. 651 del
1983 (terzo e sesto comma dell'art. 2) e confermato dal disposto del
terzo comma dell'art. 1 della legge n. 64 del 1986, che prevede la
formulazione da parte del Programma Triennale dei "criteri per il
finanziamento e la realizzazione dei programmi regionali di sviluppo
di cui all'art. 44 del T.U. formulazione che è stata attuata con la
delibera CIPE del 29.12.1986, di approvazione del primo piano annuale
di attuazione del Programma Triennale di Sviluppo del Mezzogiorno
1987-89, e che ha raggiunto la completa operatività con la citata
deliberazione del CIPE del 3 agosto 1988.
Il definitivo assetto raggiunto dai P.R.S. con l'adozione della
predetta normativa ha condotto alla individuazione degli elementi
essenziali di cui essi debbono essere dotati:
- inquadramento programmatico, istituzionale e normativo;
- contenuti e tipologie d'intervento;
- localizzazione e valenza territoriale;
- caratteristiche tecniche, funzionali ed economiche;
- fonti di finanzimento e loro impieghi;
- valutazione economica ed impatto occupazionale;
- criteri di selezione dei progetti d'intervento mediante i
quali il programma regionale sarà attuato.
Le proposte d'intervento (siano esse opere o studi e progettazioni)
nelle quali si articolano i P.R.S. debbono inoltre rispondere alle
seguenti caratteristiche:
- congruenza con la programmazione regionale, da un lato, e
rispondenza agli indirizzi prioritari dell'intervento
straordinario, dall'altro;
- caratterizzazione tipologica dell'intervento in senso
settoriale, intersettoriale oppure orizzontale;
- completezza dell'intervento finanziario;
- organicità dell'approccio;
- fattibilità tecnico-operativa del progetto;
- adeguatezza dello stanziamento alle effettive necessità;
- coinvolgimento concertato di tutti i livelli istituzionali
interessati.
Come già detto, nell'ambito della linea di intervento "Programmi
regionali di sviluppo", a partire del presente Aggiornamento
troveranno spazio gli interventi che nelle prime tre edizioni del
Programma di sviluppo seguivano la nomenclatura e le procedure delle
Azioni Organiche. Sulla base del presente Aggiornamento del Programma
Triennale, infatti, le Regioni avranno direttamente a disposizione,
per i prossimi Piani annuali di attuazione una quota pari al 30%
delle risorse programmabili. Tale incremento si giustifica appunto
con l'ampliamento dello spettro degli interventi ammissibili su tale
fonte di finanziamento: alle tipologie tradizionalmente finanziate
con i PRS negli anni precedenti si aggiungono ora quelle che nel
passato venivano sostenute con il canale finanziario delle Azioni
Organiche, ad eccezione dell'A.O. 2, che, come già detto, rimane
autonomamente operante come "azione per l'innovazione".
In particolare, faranno carico ai PRS tutte le azioni relative alla
distribuzione di acqua per irrigazione, relativa rete di scolo e
sistemazioni idrauliche connesse. In tale contesto le Regioni
dovranno promuovere accurate verifiche fra reale disponibilità di
acqua e progetti infrastrutturali, promuovendo, altresì, la massima
produttività delle destinazioni irrigue.
Per quanto concerne le procedure di attuazione dei PRS, si ribadisce
innanzitutto che le risorse previste dal presente aggiornamento del
Programma triennale sranno ripartite tra le Regioni interessate
secondo i criteri definiti dal CIPE in sede di approvazione
dell'aggiornamento del Programma triennale di sviluppo 1987-89.
Quanto alle modalità operative, le Regioni presentano al
Dipartimento per il Mezzogiorno i Programmi regionali di sviluppo
entro 120 giorni dalla data di pubblicazione sulla GU della delibera
CIPE di approvazione del Programma triennale e del Piano annuale di
attuazione. In conformità a quanto già previsto dal precedente
aggiornamento è demandato al Ministero per gli interventi
Straordinari il potere di indirizzo e controllo in ordine
all'accertamento della compatibilità e della coerenza dei programmi
regionali di sviluppo con le più generali indicazioni programmatiche
contenute nel Programma triennale.
Per l'ammissione al finanziamento, ad integrazione di quanto
precedentemente stabilito, si prevede che:
a) gli interventi ritenuti ammissibili siano quelli
specificatamente individuati dalle proposte di finanziamento
(escludendo gli accorpamenti), in modo che sia possibile
ricavare l'indicazione della spesa opera per opera, dell'ente
attuatore e dei tempi di realizzazione;
b) venga accertata, attraverso la valutazione del Dipartimento
la coerenza rispetto al disegno strategico complessivo;
c) la disponibilità di risorse per l'attivazione di
finanziamenti comunitari è subordinata alla rendicontazione
degli stanziamenti già autorizzati, senza la quale non sarà
possibile disporre di alcun accantonamento successivo;
d) l'incentivazione ai settori produttivi ad integrazione del
fondi regionali è anch'essa subordinata alla singola
rendicontazione di tutti gli interventi sino ad esaurimento
delle somme già autorizze;
e) contemporaneamente all'approvazione del Programma regionale
di sviluppo, il Ministro autorizza, a titolo di anticipazione,
l'accredito di una quota pari al 15% delle risorse programmate
mentre le richieste dei fabbisogni trimestrali, avanzate dal
Presidente della Giunta Regionale e trasmesse al Dipartimento
per il Mezzogiorno, potranno raggiungere l'importo massimo del
20% subordinatamente all'analitica rendicontazione delle spese
effettivamente sostenute, che comprovi l'avvenuto reale
esaurimento dei fondi disponibili;
f) l'intera disponibilità oggetto del finanziamento dovrà
essere sottoposta a contabilità separata, in quanto non
riconducibile alle poste ordinarie del bilancio regionale.
g) dovrà essere previsto l'accantonamento di almeno il 10%
delle risorse a disposizione delle Regioni per il
finanziamento dei PRS, con lo scopo di provvedere alle
maggiori esigenze di spesa che si rendessero necessarie per il
completamento delle opere contrttuali, ad esclusione quindi
degli adeguamenti funzionali, che dovranno invece essere
ricondotti nell'ambito delle altre disponibilità sui PRS.
2.4. L'incentivazione produttiva e la contrattazione programmata
La riscontrata esistenza di situazioni di sviluppo non omogeneo
all'interno dell'area meridionale e la limitata disponibilità delle
risorse finanziarie per l'intervento straordinario propongono
l'esigenza di organizzare il sistema delle agevolazioni finanziarie
in modo tale da fornire il più ampio sostegno all'economia delle
aree meno evolute.
In questo contesto occorre valutare con attenzione le modalità con
cui si è operato finora e attraverso cui si è venuto costruendo
l'attuale tessuto produttivo. Ciò al fine di distinguere le esigenze
di potenziamento e consolidamento delle strutture esistenti dalla
necessità di sviluppare ed ampliare la base produttiva realizzando
nuove iniziative.
Tale distinzione è propedeutica ad un processo di scelta finalizzato
ad evitare che siano sempre le stesse imprese a beneficiare degli
incentivi previsti, secondo un meccanismo perverso che finisce per
rinviare "sine die" l'ingresso sul mercato delle nuove aziende.
Il problema di una riorganizzazione della struttura degli incentivi
finanziari alle attività produttive è stato oggetto di esame da
parte del CIPE e del CIPI, quali organi della programmazione
economica e della politica industriale, che hanno affermato la
necessità di revisione delle modalità della strumentazione
agevolativa nell'ottica di finalizzare ogni sfrozo, in termini
programmatici e finanziari, allo sviluppo delle aree meno favorite.
La proposta di organizzare in maniera più derente alla realtà delle
singole zone di incentivi finanziari ha preso le mosse
dell'articolazione e graduazione delle agevolazioni finanziarie sul
territorio contenuta nel I PAA.
L'area meridionale è stata suddivisa in base alle condizioni di
sviluppo in tre fasce alle quali corrispondono altrettanti gradi
d'intensità dell'aiuto. La graduazione allora operata, e tuttora
vigente, riveste portata modesta per la finalità di cui sopra,
essendo basata sulle possibilità del riconoscimento o meno delle due
maggiorazioni di 1/5 del contributo in conto capitale: le iniziative
localizzate nella fascia A (minore sviluppo) possono ottenere la
maggiorazione di un quinto del contributo in conto capitale per zone
depresse e una ulteriore maggiorazione di un quinto del contributo in
conto capitale per eventuale appartenenza a settore da sviluppare
prioritamente (delibere CIPE del 16/7/86 e 21/1/2/89); le iniziative
localizzate nella fascia B (sviluppo medio) possono beneficiare della
maggiorazione di un quinto del contributo in conto capitale per
eventuale appartenenza a settore da sviluppare prioritariamente.
Nella seduta del 2/2/90 il CIPE ha poi tracciato le linee generali
della politica industriale e il CIMPI ha indicato i criteri generali
per l'utilizzo sul territorio della contrattazione programmata, che
peraltro è immediatamente operativa nelle nuove forme e modalità.
Si è così determinata la possibilità di utilizzare la
contrattazione programmata di una maniera più incisiva e diffusa che
tiene conto della necessità di assecondare con forme più
consistenti il processo di creazione delle unità produttive di
dimensione medio/piccola.
Si prevede infatti che la contrattazione programmata venga estesa
alle piccole/medie imprese, partecipanti a società consortili per
realizzare programmi articolati comprendenti iniziative diverse,
finalizzati allo sviluppo di aree definite, ovvero con lo scopo di
rivitalizzare un settore in difficoltà attraverso nuove iniziative
di rinnovamento tecnologico. Per singole imprenditori di consistente
livello e che presentino programmi integrati (produzione - ricerca -
formazione) è prevista la possibilità di sottoscrivere "contratti
d'impresa" secondo le procedure delle contrattazione programmata.
Potrà essere preso in considerazione anche il finanziamento di
infrastrutture di carattere specifico, indispensabili alla
funzionalità degli impianti e adeguate alla dimensione degli stessi.
Sotto il profilo qualitativo, è importante sottolineare come la
contrattazione programmata venga confermata come strumento basilare
per pervenire al coinvolgimento "consensuale" della componente
imprenditoriale nazionale o internazionale in azioni integrate
previste dal Programma Triennale ed orientare a conseguire un
accentuato e quantitativamente rilevante riequilibrio tecnologico e
produttivo del Mezzogiorno.
Lo strumento in questione, quindi, "regola" impegni reciproci
dell'intervento pubblico e della componente privata.
Gli impegni pubblici però possono derogare, alla disciplina generale
degli incentivi solo se sussista particolare rilevanza
dell'intervento che si intende sostenere. La specificazione delle
procedure relative alla contrattazione programmata è stabilita nel
3 P.A.A.
2.5. Il Piano dei completamenti
Il CIPE, con delibera del 20 dicembre 1984 ha approvato il piano dei
complementi, comprendente i progetti esecutivi non ancora completati
dalla Cassa per il Mezzogiorno al momento della sua liquidazione.
Successivamente, il CIPE, con delibera dell'8 aprile 1987 provvedeva
ad impartire le necessarie direttive affinchè l'Agenzia per la
promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, attraverso la Gestione
separata, desse luogo ai trasferimenti e alle liquidazioni previste
dall'art. 5 della legge 64/86.
Il 2/11/1989 e quindi a poco meno di 3 anni dalla delibera CIPE e ad
oltre 7 anni dall'ultima programmazione precedente allo scioglimento
della "Cassa", considerata la ristrettezza delle dotazioni
finanziarie ancora disponibili nell'ambito della legge n. 64/86 ed il
lungo tempo trascorso che rendeva del tutto aleatori gli stanziamenti
previsti, è stata impartita una direttiva all'AGENSUD finalizzata al
blocco di quelle attività di completamento per progetti ancora da
approvare o da applicare con il fine ultimo di una revisione
analitica dei programmi pregressi.
Con successiva direttiva del 16/12/1989, è stato poi precisato che
nella facoltà concessa all'Agenzia di proporre al Ministro deroghe
alla sospensiva in parola, dovessero comunque avere priorità tutti
quegli interventi già programmati e finalizzati ad opere
idrico-potabili o con particolari caratteristiche ambientali
(depuratori fognature, opere di salvaguardia per zone di particolare
pregio ambientale, ecc.) nonchè le attività di studio e
progettazione.
n realtà la valutazione sulle occorrenze finanziarie complessive per
le attività di completamento fatta nell'ottobre 1984 del Commissario
liquidatore (aggiornata dal Commissario di Governo nell'ottobre del
1986) sulla base degli elementi disponibili per le opere in gestione
diretta e di indagini con scheda per le opere in affidamento o in
concessione, si è dimostrata del tutto approssimativa per la
naturale fluidità di programmi in corso dell'ampiezza sopradescritta
e per l'insorgere di esigenze poi tradotte in perizie suppletive
anche dopo il 27/2/1987, in assenza delle quali gli Enti destinatari
hanno sempre rifiutato il trasferimento delle opere.
È stato quindi necessario procedere per approssimazioni successive
che tenessero conto delle autorizzazione per quegli adeguamenti
funzionali aggiuntivi concesse di volta in volta previo parere del
Comitato delle Regioni Meridionali, ad analizzare caso per caso, le
perizie senza estendimenti pervenute dopo la data sopra ricordata.
La stima di tali occorrenze al 31/12/1989, pertanto con un programma
ancora in corso, è stata quantificativa in circa 2.500 miliardi di
lire, che vengono riportati nella previsione finanziaria complessiva.

3. LO SNELLIMENTO DELLE PROCEDURE ED IL RIODINO DEGLI ORGANISMI
3.1. L'esigenza di un nuovo disegno dei ruoli
Nel quadro delle iniziative volte ad assicurare la gestibilità del
sistema anche mediante modifiche normative, carattere prioritario
riveste l revisione (in particolare per la programmazione,
progettazione ed attuazione degli interventi strategici
precedentemente illustrati) dei momenti procedurali.
In particolare, si dovrà procedere ad la massima rapidità di
realizzazione e a definire lo spazio proprio dele autonomie regionali
entro un sistema di criteri ed obiettivi inizialmente fissati,
rispetto ai quali va esercitato un controllo attraverso un adeguato
sistema di monitoraggio.
In tale quadro di riorganizzazione complessiva necessaria conseguenza
sarà il riesame del ruolo e dell'articolazione degli organismi
dell'intervento straordinario. Ciò anche al fine di meglio definire
la funzione che tali strutture debbono svolgere per l'assistenza alle
Amministrzioni locali ed agli organismi di gestione delle
infrastrutture.
I ruoli da definire riguardano in particolare:
a) il Dipartimento per il Mezzogiorno, nel quale si
concentrano i momenti di programmazione, di indirizzo, di
valutazione, di vigilanza e di controllo (art. 3 legge 64)
visti sia nella fase di impostazione dei grandi progetti, sia
in quella della verifica di coerenza dei progetti regionali di
sviluppo, sia ancora in quella relativa alla definizione dei
settori produttivi da incentivare per lo sviluppo del
Mezzogiorno. Il Dipartimento - di cui è in corso il
riordinamento ai sensi di legge n. 400 al fine di completarne
l'organizzazione e di renderne ulteriormente efficente la
struttura - rappresenta inoltre lo strumento essenziale per
l'attività di coordinamento dell'intervento straordinario,
ordinario e comunitario. Presso il Dipartimento a tal fine
dovrà essere istituito un Osservatorio permanente della spesa
pubblica per il Mezzogiorno, che dovrà da una parte
verificare l'evolversi della spesa pubblica ordinaria e
straordinaria (centrale territoriale e internazionale);
dall'altra l'impatto di questa sulla struttura socio-economica
delle Regioni meriodionali.
b) l'Agenzia per lo sviluppo del Mezzogiorno la quale dovrebbe
meglio precisato e rilanciato il proprio ruolo nell'ambito
dell'intervento straordinario. In questa direzione, del resto,
va considerata anche la recente approvazione della nuova
pianta organica e l'attuazione concreta degli accordi
sindacali intervenuti da tempo;
c) gli enti promozionali.
3.2. Le procedure e le modalità per accelerare l'attuazione
del piano
I ritardi che hanno caratterizzato l'avvio degli interventi previsti
nel primi due Piani annuali di attuazione evidenziano l'opportunità
di adottare misure idonee, da una parte, per limitare il protrarsi
nel tempo di condizioni di non utilizzo delle risorse programmate e
dall'altra per recuperare a nuova programmazione stanziamenti
attribuiti a progetti che non riescono a superare la fase procedurale
amministrativa della stipula della convenzione.
In tale ottica, è necessario definire una procedura ben precisa, che
garantisca comunque la realizzazione degli interventi programmati, o
in difetto, consenta il recupero delle risorse assegnate e non
impegnate ed il loro riutilizzo.
L'esperienza acquista sia nell'ambito dell'applicazione della stessa
L. 64 sia con altre leggi di intervento che prevedono l'assegnazione
di risorse finanziarie in base a progetti presentati che superano il
giudizio di strutture di valutazione, fa ritenere di complessa
adozione la procedura di "sostituzione" dell'ente responsabile
dell'attuazione dell'intervento già finanziato. Si tratta infatti di
procedure complesse, che possono determinare situazioni contenziose
in sede giurisdizionale, che confliggono con l'obiettivo di
accelerare il processo di attuazione degli interventi finanziati.
In tali casi risulta molto più adeguata agli scopi l'adozione della
"revoca", come istituto che permette il recupero delle risorse
finanziarie assegnate e non utilizzate e quindi il loro riutilizzo.
Si viene così a ribadire il diritto-dovere del Ministro vigilante di
garantire l'accellerazione nelle procedure di utilizzazione delle
risorse attribuite all'Intervento Straordinario.
Infine, per quanto riguarda eventuali variazioni nel soggetto
attuatore degli interventi, resta confermata la facoltà del Ministro
vigilante, come deliberato dal CIPE di provvedervi nel caso di
preventiva, specifica richiesta delle Regioni interessate.

4. IL QUADRO FINANZIARIO E LE RISORSE PROGRAMMABILI
Con la formulazione del III Piano Annuale di Attuazione (1990-92) ed
in relazione alla facoltà di assumere impegni di spesa anche sulle
risorse del 1993, viene ad essere completata la programmazione dei
mezzi finanziari assegnati all'Intervento Straordinario nel
Mezzogiorno dalla L. 64/86 e dalla L. 651/83.
Tali risorse derivano in primo luogo dalle decisione assunte con la
Legge finanziaria per il 1990 e con i relativi provvedimenti di
accompagno. Le disponibilità finanziarie per l'attuazione delle
politiche e delle azioni contenute nell'Aggiornamento del Programma
triennale risultano pertanto determinate sulla base dell'assegnazione
per l'anno 1992 e dell'anticipazione delle risorse relative al 1993,
secondo quanto indicato nella legge finanziaria stessa.
Partendo da tali disponibilità di legge, per pervenire all'ammontare
delle risorse effettivamente programmabili per il III PAAA, è
necessario tener conto:
- in aggiunta delle risorse che è stato possibile recuperare
sulla base di provvedimenti di revoca giustificati da
consistenti ritardi nell'avvio delle opere approvate con i
precedenti Piani annuali di attuazione;
- in detrazione, delle risorse che sono impegnate con un
vincolo di destinazione, che deriva talvolta da disposizioni
della stessa legge 64 (Piano dei completamenti, funzionamento
Agenzia ed Enti di promozione etc.) talaltra da impegni
assunti in relazione a leggi di diversa natura (Contributi
all'occupazione, provvedimenti contro la siccità, etc.).
Tenuto conto di tali somme, in aggiunta e in detrazione rispetto
all'ammontare stanziato con la Legge finanziaria, risulta che le
risorse attualmente programmabili - al netto della quota da destinare
ai Programmi Regionali di sviluppo - ammontano a 13.600 miliardi che
vengono utilizzate per il finanziamento del III P.A.A.
Le assegnzioni alle varie attività previste sono state definite in
base:
- alle esigenze finanziarie connesse con l'avvio dei progetti
strategici già adeguatamente definiti, nonchè alla
progettazione degli altri: complessivamente 4.200 miliari, di
cui almeno 200 da destinare, da parte del Ministero per il
Mezzogiorno, alla fase di progettazione;
- al finanziamento delle proposte progettuali presentate dagli
enti abilitati nell'ambito della varie azioni organiche: 4.500
miliardi di cui almeno 550 miliardi per interventi compresi
nell'Azione Organica 2;
- alle esigenze finanziarie che emergono dalla domande di
incentivazione per gli interventi a sostegno del sistema
produttivo: 4.900 miliardi.
Per il calcolo dei fondi da destinare ai Programmi regionali di
sviluppo (ex art. 44 T.U. sulle leggi per il Mezzogiorno), dal
suddetto ammontare di risorse programmabili sono state sottratte le
somme ottenute a titolo di recupero o revoca di stanziamenti
precedenti, sui quali pertanto ero già stata prelevata la quota de
destinare ai PRS.
All'ammontare così ottenuto va pertanto applicata l'aliquota che
misura la destinazione delle risorse programmabili ai Programmi
regionali di sviluppo. Tale aliquota, tenuto conto del rilevante
ruolo che la L. 64 assegna a tali categorie di intervento ed agli
ulteriori compiti che alle Regioni sono assegnati per la
continuazione delle politiche di infrastrutturazione del territorio
meridionale, è stata elevata, a seguito delle indicazioni
dell'Aggiornamento del Programma triennale 1988-90, dall'iniziale 15%
di legge alla soglia del 25%.
Pertanto, le risorse assegnate ai Programmi regionali di sviluppo
risultano essere pari a 3.090 miliardi di lire.
Con il riparto definito del 3 P.P.A. le risorse finanziarie della
legge n. 64/86 risultano totalmente impegnate; ove le somme stanziate
con il 3 P.P.A. fossero spese, com'è prevedibile, entro il prossimo
triennio, le risorse dell'intervento straordinario si esauriranno
completamente nel 1993.
Ciò porrebbe il problema della continuità dell'intervento
straordinario nel Mezzogiorno ad attuare negli anni 90 la strategia
delineata col presente documento.

ALLEGATO: ARTICOLAZIONE DELLE DISPONIBILITÀ E DEGLI IMPEGNI
FINANZIARI
Premessa
Con la formulazione del III Piano Annuale di Attuazione (90-92) ed in
relazione alla facoltà di assumere impegni di spesa anche sulle
risorse del 1993, viene ad essere completata la programmazione dei
mezzi finanziari assegnati all'Intervento Straordinario nel
Mezzogiorno dalla L. 64/86 e dalla L. 651/83.
Il presente aggiornamento del Programma di sviluppo del Mezzogiorno
pertanto indivudua linee di intervento, politiche ed azioni da
promuovere nelle Regioni meridionali anche per gli anni successivi al
1993, ma senza un quadro certo legislativo e di risorse finanziarie.
Va infatti ricordato che la L. 64 copriva il periodo 1986-1993, e
quindi per le attività da realizzare dopo il 1993 sarà necessario
ridefinire il contesto legislativo e finanziario entro il quale
operare per una politica di aiuti regionali nelle aree in ritardo nel
Mezzogiorno del Paese.
Pur di assenza di detto quadro legislativo, si ritiene che date le
condizioni socio-economiche delle regioni meridionali ed il loro
ritardo nei riguardi delle aree del Centro Nord la continuazione
della politica di intervento straordinario è necessaria ancora negli
anni a venire, anche se con modalità operative ed istituzionali e
tipologie di azione diverse.
In tale contesto, dunque, il presente Aggiornamento del Programma
Triennale intende fornire da una parte il quadro delle risorse totali
e degli impegni programmati a tutt'oggi nell'ambito della L. 64, e
dall'altra evidenziare le esigenze di rifinanziamento della L. 64
stessa, ovvero dell'assegnazione di ulteriori risorse da impiegare
per le regioni in ritardo, sia pure con modalità operative diverse.
Le risorse finanziarie totali
L'aggiornamento del Programma Triennale di sviluppo del Mezzogiorno
per il periodo 1990-92, si colloca, per quanto concerne gli aspetti
finanziari, nell'ambito delle decisioni assunte con la Legge
Finanziaria e con i relativi provvedimenti di accompagno. Infatti, le
disponibilità da impiegare nel corso del triennio, secondo gli
obiettivi e le strategie delinate, vanno determinate secondo gli
obiettivi e le strategie delineate, vanno determinate secondo
l'assegnazione per l'anno 1992 e l'anticipazione per l'anno 1993
previste dalla già richiamata Legge Finanziaria.
Le disponibilità finanziarie per l'attuazione delle politiche e
delle azioni contenute nell'Aggiornamento del PTM risultano pertanto
determinate dalla tabella che segue nella quale sono state incluse
anche le risorse relative per l'anno 1993, che, come è noto possono
essere impegnate nel contesto di detto Aggiornamento programmatico,
secondo quanto indicato dalla Legge Finanziaria stessa.
Tab. 1. - Quadro finanziario delle risorse (in miliardi di lire)
____________________________________________________________
1. Stanziamenti previsti per la legge 64/1986
e per legge 651/1983 nell'ambito della L.F. 90 23.000
1.1. Stanziamento previsto dalla legge n. 153/89
a titolo di anticipazione quota 1992 15.000
1.2 Anticipazione quota 1993 8.000
____________________________________________________________
A tali risorse vanno addizionate le risorse residue del PTM 88-90 non
programmate in occasione della formulazione del II P.AA. (348
miliardi) le risorse comunitarie (FESR) acquisibili nel corso del
prossimo triennio (1.500 miliardi) ed infine (cfr. tav.2) le risorse
che potranno prevenire da revoche dei precedenti impegni assunti con
il I e II P.A.A. (3.715 miliardi).
Tab. 2 - Riepilogo di recuperi e revoche
(miliardi di lire)
___________________________________________________________
- Da contributi e agevolazioni 2.500
- Da Azioni Organiche 1.215
TOTALE 3.715
__________________________________________________________
In complesso, le risorse finanziarie totali, al lordo degli impegni
assunti dall'approvazione del II PAA ad oggi, ammontano a 28.563.
Le risorse già vincolate
La determinazione delle disponibilità finanziarie da programmare
nell'ambito dell'aggiornamento del PTM 1990-92 deve tenere conto dei
vincoli (derivanti da decisioni del CIPE e/o da norme diverse) e
delle assegnazioni da operare per le attività previste dalla L. 64.
Si tratta in pratica di una serie di oneri finanziari derivanti da
meccanismi di agevolazioni fiscali e finanziarie di cui alla L. 64, e
da altri impegni assunti a carico della L. 64 sulla base di norme
diverse.
Tab. 3 - Risorse a carico della L. 64 per impegni assunti in
relazione a leggi diverse
(miliardi di lire)
____________________________________________________________
- Contributi all'occupazione
(L. 67/88 per l'anno 92) 350,0
- Eutrofizzazione Adriatico (L. 283/89) 7,5
- Provvedimenti contro la siccità (L. 286/89) 300,0
- Finanziamento progetto CIRA (L. 184/89) 500,0
- Legge 99/88 250,0
- FIO per il 1989 326,0
- Legge 48/88 40,0
TOTALE 1.773,5
____________________________________________________________
Tab. 4 - Risorse vincolate per impegni derivanti dalla L. 64
(miliardi di lire)
____________________________________________________________
1. Contributi alle Regioni per confinanz.
interventi C.E.E. p.m.
2. Fondi di rotazione presso istituti di
credito a medio termine 100
3. Garanzia sussidiaria p.m.
4. Agevolazioni fiscali p.m.
5. Contributi SCAU p.m.
6. Risorse da assegnare al piano dei
completamenti 2.500
7. Risorse finanziarie già assegnate
dal CIPE per:
7.1. Il Finanziamento A.O. 6.3. 2.106,4
7.2 Contratti di programma
IRI 1.124
TEXAS 965
FIAT 10
7.3 Intese di Programma
- Ministero Ricerca Scientifica (*) 191,6
7.4 Legge 181/89 921
8. Spese funzionamento Agenzia (**)1,481,5
9. Accantonamento per gli Enti di Promozione 700
TOTALE 10.099,5
____________________________________________________________
(*) Sono stati qui considerati i residui 191,6 miliardi del
450 previsti nell'Intesa di programma con il Ministero
dell'Istruzione Universitaria e della Ricerca Scientifica, in
quanto i primi 258,4 sono stati già conteggiati tra le
risorse della L. 64 assegnate con il FIO 1989, e si trovano
quindi inclusi nei 326 miliardi riportati nella precedente
tabella 3.
(**) Tale cifra rigurada: le spese di funzionamento
dell'Agenzia fino al 1993; le spese per attività di ricerca
del Ministro e del Dipartimento per il Mezzogiorno, valutate
in 45 miliardi di cui almeno 10 miliardi destinati
all'informatizzazione del Dipartimento ed all'Osservatorio
sulla spesa pubblica; la spesa per il cofinanziamento del
programma operativo CEE relativo all'implementazione ed al
monitoraggio del PSR per l'obiettivo 1 e quelli ad esso
collegati (15 miliardi).
Nel complesso, le risorse finanziarie vincolate, pertanto non
programmabili nel contesto del presente Aggiornamento del PTM,
ammontano a 11.873 miliardi di lire, dei quali 1.773,5 relativi ad
impegni collegati a norme diverse ed a decisioni adottate dal CIPE, e
10.099,5 relativi ad impegni derivanti dall'attuazione della L. 64.
La destinazione delle risorse programmabili
Le risorse che con il presente Aggiornamento è possibile programmare
ammontano dunque a 16.690 miliardi di lire.
Dette disponibilità vanno ripartite nell'ambito delle diverse
attività previste nel presente Aggiornamento del Programma
Triennale. Esse vanno pertanto destinate:
- al finanziamento del III Piano annuale di attuazione, nelle
sue poste essenziali, che sono: i progetti strategici, le
azioni organiche, l'incentivazione produttiva;
- al finanziamento dei Programmi regionali di sviluppo,
secondo il dettato dell'art. 44 del Testo Unico sulle leggi
per il Mezzogiorno.
Per ciò che riguarda le risorse da destinare al finanziamento del
III Piano annuale di attuazione, esse risultano pari a 13.600
miliardi, commisurati (cfr.tab.5) alle seguenti esigenze:
- avvio di alcuni Progetti strategici già adeguamente
definiti e continuazione della fase di progettazione e per gli
altri complessivamente 4.200 miliardi di cui almeno 200 da
destinare, da parte del Ministero per il Mezzogiorno, alla
fase di progettazione;
- finanziamento delle proposte progettuali presentate dagli
Enti abilitati nell'ambito delle varie Azioni organiche: 4.500
miliardi nel complesso, di cui almeno 550 miliardi destinati
ad interventi compresi nell'Azione organica n.2;
- corresponsione dei contributi e delle agevolazioni previsti
dalla normativa sull'incentivazione alle attività produttive
e sulla contrattazione programmata: 4.900 miliardi.
Tab. 5 - Destinazione delle risorse programmabili del 3 P.A.A.
(miliardi di lire)
____________________________________________________________
Agevolazioni finanziarie a sostegno
del sistema produttivo (inclusi eventuali
contratti di programma) 4.900
Assegnazione per l'attuazione delle
Azioni Organiche 4.500
Fondo per la definizione di progetti
strategici 4.200
TOTALE 13.600
____________________________________________________________
Quanto all'ammontare di risorse da destinare ai Programmi regionali
di sviluppo, esso è stato calcolato sulla base delle risorse
programmabili, ossia dei 13.600 miliardi assegnati al III PAA. Da
tale importo sono state sottratte le disponibilità ottenute a titolo
di recupero o di revoca di fondi inizialmente destinati al
finanziamento di Azioni organiche, poichè su di esse era già stata
prelevata al momento del loro stanziamento originario, la quota da
destinare ai PRS.
Quanto all'aliquota che misura la destinazione delle risorse
programmabili ai PRS, essa è stata elevata, a seguito delle
indicazioni fornite nel precedente Aggiornamento del Programma
Triennale, dall'iniziale livello di legge del 15% all'attuale livello
del 25%. Ciò in considerazione del rilevante ruolo che la legge 64
assegna ai Programmi regionali di sviluppo, ed anche in ragione degli
ulteriori compiti che alle Regioni sono assegnati per la
continuazione delle politiche di infrastrutturazione del territorio
meridionale e per il sostegno locale ai Progetti strategici.
Applicando dunque l'aliquota del 25% alle risorse programmabili al
netto dei recuperi, risulta che le risorse desinate dal personale
Aggiornamento ai Programmi regionali di sviluppo ammontano a 3.090
miliardi di lire.
In definitiva, a parte queste ultime risorse destinate ai PRS e dalle
Regioni pertanto direttamente gestite, il III Piano annuale di
attuazione dovrà farsi carico della concreta attribuzione ai
soggetti di spesa: dei 13.600 miliardi di lire assegnati ai Progetti
strategici alle Azioni organiche ed all'incentivazione produttiva
nonchè dei 2.500 miliardi assorbiti dal piano dei completamenti e
dei 2.181,5 miliardi per l'attività di gestione delle strutture
dell'intervento straordinario.