1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 31-10-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 344 SENTENZA 8 - 24 ottobre 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Friuli-Venezia Giulia - Energia e risparmio energetico - Controlli degli impianti termici - Disciplina regionale - Controlli degli impianti di potenza inferiore ai 35 Kw mediante esame della documentazione (anziche' con verifiche dirette sugli impianti) e senza oneri a carico dei proprietari degli impianti in regola - Contrasto con i principi della legislazione statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia riapprovata il 4 ottobre 1999, art. 1, comma 5, terzo periodo. - Costituzione, art. 117, secondo comma; statuto Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 6, numero 3; legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 31, comma 3. Regione Friuli-Venezia Giulia - Controlli degli impianti termici - Disciplina regionale - Somme gia' riscosse da Comuni e Province in relazione ai controlli effettuati - Non imputabilita' a carico degli utenti - Contrasto con i principi della legislazione dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge Friuli-Venezia Giulia riapprovata il 4 ottobre 1999, art. 1, comma 6. - Costituzione, art. 23; legge 9 gennaio 1991, n. 10, art. 31, comma 3. (001C1089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 31-10-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 4 ottobre 1999, recante
"Disposizioni in materia di controlli degli impianti termici",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 21 ottobre 1999, depositato in cancelleria il 29
successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2001 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Bertolissi per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 ottobre 1999 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 29 ottobre, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 5 e 6, della legge regionale del Friuli-Venezia
Giulia, riapprovata a maggioranza assoluta nella seduta del 4 ottobre
1999, recante "Disposizioni in materia di controlli degli impianti
termici".
Premesso che in materia di controlli degli impianti termici
l'art. 30, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
assegnerebbe alla regione solo funzioni di coordinamento degli enti
locali, e che la competenza legislativa della Regione in tale materia
sarebbe di tipo concorrente, e quindi soggetta ai principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, il ricorrente ritiene
che l'art. 1, comma 5, della legge regionale impugnata, là dove
stabilisce che i controlli degli impianti termici con potenza
inferiore ai 35 Kw possono essere effettuati esclusivamente con la
verifica del libretto di impianto termico e senza oneri a carico dei
proprietari, sarebbe costituzionalmente illegittimo perchè in
contrasto con la legge 9 gennaio 1991, n. 10 e con il d.P.R.
26 agosto 1993, n. 412, i quali, invece, stabiliscono che i controlli
debbono essere effettuati da comuni e province tramite apposite
apparecchiature e con oneri a carico degli utenti.
Del pari incostituzionale sarebbe il comma 6 del medesimo art. 1
della predetta legge regionale, nella parte in cui dispone che le
somme eventualmente già percepite da comuni e province, relative
all'"accatastamento" degli impianti con autocertificazione ovvero
alle denunce previste dall'art. 11, comma 20, del d.P.R. n. 412 del
1993, non sono dovute. Tale disposizione violerebbe l'art. 31 della
legge n. 10 del 1991 e l'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del
1993, i quali stabiliscono che l'onere dei controlli è posto a
carico degli utenti.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione
Friuli-Venezia Giulia, concludendo per l'infondatezza della
questione.
Non sarebbe in primo luogo pertinente il richiamo all'art. 30,
comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998, perchè tale norma non si
applicherebbe, per esplicita previsione (art. 10 del d.lgs. n. 112
del 1998), alle Regioni ad autonomia speciale.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa erariale, la
Regione ritiene di avere una competenza primaria, e non concorrente,
in materia di energia e risparmio energetico, trattandosi di materia
che incide direttamente ed immediatamente su settori - urbanistica,
agricoltura, industria, artigianato, lavori pubblici - affidati alla
competenza esclusiva della Regione Friuli-Venezia Giulia dall'art. 4
dello statuto speciale.
In ogni caso, la disciplina dettata dalla delibera legislativa
regionale non sarebbe in contrasto con l'interesse nazionale
perseguito dalla legge n. 10 del 1991 e dal d.P.R. n. 412 del 1993,
dovendosi ritenere consentito alle Regioni - ed in particolare a
quelle ad autonomia differenziata - regolare aspetti procedurali ed
organizzativi, nel rispetto degli obiettivi di risparmio energetico e
di sviluppo delle fonti rinnovabili, anche in maniera diversa
rispetto a norme statali non coessenziali all'interesse nazionale
medesimo.
In questa prospettiva andrebbero scrutinate, ad avviso della
Regione, le norme denunciate: la disciplina regionale delle procedure
dei controlli e delle verifiche si limiterebbe ad introdurre
strumenti di raccordo e di coordinamento che agevolerebbero il
raggiungimento degli indicati obiettivi, senza sottrarre agli enti
locali le competenze loro riconosciute dall'art. 31, comma 3, della
legge n. 10 del 1991. Anche la definizione di modalità semplificate
per l'espletamento delle verifiche a campione per impianti di minore
potenza non sarebbe contrastante con l'interesse nazionale,
riguardando tali modalità semplificate aspetti marginali della
disciplina di settore.
La Regione esclude che sia violata la normativa statale sui
controlli: tale censura confonderebbe infatti le modalità tecniche
con cui il responsabile dell'impianto (proprietario o terzo
affidatario) deve effettuare le verifiche periodiche dell'impianto
stesso, riportandone le risultanze su un libretto di impianto
(art. 11, commi da 1 a 17, del d.P.R. n. 412 del 1993), con i
controlli necessari ad accertare l'effettivo stato di manutenzione ed
esercizio dell'impianto, demandati all'ente locale senza la
prescrizione di specifiche modalità, e quindi lasciate alla
discrezionalità tecnica dell'ente (art. 11, commi da 18 a 20, del
citato d.P.R.).
Vero è che l'art. 1, comma 5, della delibera legislativa oggetto
dell'impugnativa, nell'escludere che gli oneri dei controlli
effettuati dagli enti locali per taluni tipi di impianti di minore
potenza debbano essere a carico degli utenti, deroga all'art. 31,
comma 3, della legge n. 10 del 1991; ma - sostiene la Regione - la
disciplina statale non risponderebbe ad esigenze di carattere
unitario per l'intero territorio del Paese in vista del perseguimento
delle finalità di rilievo nazionale inerenti al risparmio
energetico, ma atterrebbe ad aspetti organizzativi e procedurali
delle modalità di espletamento delle verifiche e dei controlli,
quindi sarebbe derogabile nell'esplicazione della potestà
legislativa regionale.
La censura rivolta all'art. 1, comma 6, muoverebbe da un'erronea
interpretazione: la norma denunciata - osserva la Regione - si
riferisce, non al rimborso degli oneri dei controlli attuati dagli
enti locali (a norma dell'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del
1993), ma alla percezione di somme pretese da taluni enti locali nei
confronti dei proprietari che si sono avvalsi della facoltà di
autocertificazione. In questo senso, la disposizione denunciata,
coerentemente con la normativa statale, si limiterebbe ad affermare
l'ovvio principio della inconfigurabilità di un obbligo di rimborso
di oneri per controlli che non sono stati effettuati, in quanto
appunto sostituiti dalla autocertificazione da parte del singolo
proprietario.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha depositato una memoria illustrativa.
La difesa della Regione dà atto che l'art. 16 della legge n. 10
del 1991 configura una potestà legislativa regionale di mera
attuazione, ma osserva che le classi di fattispecie costitutive
dell'ambito "energia" sarebbero suscettibili di interferire con altre
materie di competenza regionale primaria ex art. 4 dello statuto
speciale.
In ogni caso - precisa la Regione - la potestà legislativa
attuativa deve intendersi come capacità di adeguamento in concreto
della normazione statale alle esigenze di funzionamento del sistema:
e nella specie la delibera legislativa impugnata si sarebbe limitata
a rimediare alle disfunzioni nell'applicazione della legge statale
avutesi in sede locale. Difatti, come si ricava dai lavori
preparatori, nel territorio regionale province ed enti locali avevano
stabilito modalità diverse di controllo con oneri differenziati a
carico degli utenti, giungendosi fino a richiedere (nella Provincia
di Gorizia) il pagamento dell'imposta di bollo sull'atto di
notorietà dell'utente.
La Regione ribadisce che la definizione di modalità semplificate
per l'espletamento delle verifiche a campione per impianti di minore
potenza non sarebbe lesiva dell'interesse nazionale, riguardando
aspetti del tutto marginali. Sarebbe ragionevole e non contrastante
con la normativa nazionale disporre che, ove sia stato già
regolarmente compilato il libretto di impianto (in sede di controllo
biennale degli impianti termici) e si tratti di impianti di minor
potenza (sono quelli di potenza nominale inferiore ai 35 Kw), il
controllo sia solo di tipo documentale.
Sotto il profilo dell'onerosità dei controlli, la Regione dà
atto che la deliberazione legislativa regionale introduce (per gli
impianti di minor potenza) una deroga all'onerosità per l'utenza;
tuttavia, la disposizione statale derogata sarebbe di dettaglio e non
risponderebbe ad esigenze di carattere unitario per l'intero
territorio del Paese in vista del perseguimento delle finalità di
rilievo nazionale inerenti al risparmio energetico. E ciò anche alla
luce dell'art. 16 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 551, il quale
stabilisce che le disposizioni di cui ai commi 18, 19 e 20
dell'art. 11 del d.P.R. n. 412 del 1993 "si applicano fino
all'adozione dei provvedimenti di competenza delle Regioni", ai sensi
dell'art. 30, comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato due
disposizioni di una legge approvata in seconda deliberazione dal
Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, contenente
"Disposizioni in materia di controlli degli impianti termici". La
legge si propone di individuare "le procedure per i controlli e le
verifiche di cui all'articolo 31, comma 3, della legge 9 gennaio
1991, n. 10" (Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale
in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e
di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia). Quest'ultima norma
prevede, con riferimento agli impianti termici, e nel quadro della
disciplina volta a contenere i consumi di energia, che "i comuni con
più di quarantamila abitanti e le province per la restante parte del
territorio effettuano i controlli necessari e verificano con cadenza
almeno biennale l'osservanza delle norme relative al rendimento di
combustione, anche avvalendosi di organismi esterni aventi specifica
competenza tecnica, con onere a carico degli utenti".
La legge regionale prevede l'istituzione presso un ufficio
regionale di un "tavolo di coordinamento" per l'attuazione omogenea
delle procedure di controllo (art. 1, comma 2), nonchè
l'individuazione delle modalità di perseguimento delle finalità
della legge attraverso apposite convenzioni tra le Province e i
comuni con oltre quarantamila abitanti, le associazioni di categoria
e le associazioni di tutela dei consumatori (art. 1, commi 3 e 4).
Il comma 5 dell'art. 1, dopo avere previsto che le procedure già
avviate vengano uniformate alla nuova disciplina (primo periodo), e
che le convenzioni previste individuino le tipologie e l'entità dei
controlli a campione da effettuare (secondo periodo), stabilisce al
terzo periodo che "i controlli sugli impianti termici con potenza
nominale inferiore ai 35 kw possono essere effettuati esclusivamente
mediante la verifica del libretto di impianto termico o di
documentazione equivalente e senza oneri a carico dei proprietari
degli impianti in regola". Quest'ultima è la prima delle
disposizioni denunciate nel ricorso, in quanto contrastante, secondo
il ricorrente, con la legge n. 10 del 1991 ed il d.P.R. 26 agosto
1993, n. 412 (Regolamento recante norme per la progettazione,
l'installazione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti termici
degli edifici ai fini del contenimento dei consumi di energia, in
attuazione dell'art. 4, comma 4, della legge 9 gennaio 1991, n. 10),
secondo cui i controlli dovrebbero essere effettuati tramite apposite
apparecchiature e con oneri a carico degli utenti.
Il comma 6 dell'art. 1 - la seconda delle disposizioni censurate
- stabilisce che "le somme eventualmente già percepite da comuni e
Province, sia direttamente che indirettamente o attraverso soggetti
in convenzione, relative all'accatastamento degli impianti con
autocertificazione ovvero alle denunce previste dall'articolo 11,
comma 20, del d.P.R. 26 agosto 1993, n. 412, non sono dovute". Esso,
a giudizio del ricorrente, contrasterebbe con l'art. 31 della legge
n. 10 del 1991 e con l'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del 1993,
i quali stabilirebbero, invece, che l'onere dei controlli è posto a
carico degli utenti.

2. - Il ricorso, riprendendo gli assunti espressi nell'atto di
rinvio della legge seguito alla sua prima approvazione, afferma che
"in materia di controlli degli impianti termici la competenza
legislativa della Regione è di tipo concorrente", e che le
disposizioni impugnate violerebbero i principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, fra i quali dovrebbero annoverarsi quelli
espressi nelle norme statali citate. Esse vengono pertanto censurate
"per violazione dell'art. 117 della Costituzione".
In realtà, in materia di controllo sugli impianti termici la
Regione è titolare di sola competenza legislativa di attuazione, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 6,
n. 3, ultima parte, dello statuto speciale (a termini del quale la
Regione ha facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le
disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di
integrazione e di attuazione, "nelle materie per le quali le leggi
dello Stato attribuiscano alla Regione questa facolta'"): secondo
l'art. 16, comma 1, della legge n. 10 del 1991, infatti, le Regioni -
tutte, si deve intendere, comprese quelle a statuto speciale, e salve
le ulteriori specifiche previsioni dettate solo per le Province
autonome di Trento e Bolzano dal comma 2 dello stesso art. 16 -
"emanano, ai sensi dell'articolo 117, terzo (recte: secondo) comma,
della Costituzione, norme per l'attuazione della presente legge".
Ciò è fondamentalmente riconosciuto dalla stessa Regione
resistente; nè - contrariamente a quanto sembra ritenere la Regione
- vengono in rilievo, nella specie, altre competenze legislative
della stessa, di tipo primario o concorrente, a nessuna delle quali
è riconducibile la specifica materia dei controlli sugli impianti
termici.

3. - Così corretta l'impostazione delle questioni sollevate con
il ricorso, deve riconoscersene la fondatezza.
Nel dettare norme di attuazione della legge statale la Regione
non può derogare alle statuizioni della medesima.
Contrasta invece con esse (senza che sia necessario esaminare se
e in che termini il vizio denunciato possa desumersi anche da un
contrasto con le norme regolamentari di cui al d.P.R. n. 412 del 1993
e successive modificazioni, emanate ai sensi dell'art. 4, comma 4,
della stessa legge n. 10 del 1991), in primo luogo, la previsione
dell'art. 1, comma 5, della legge regionale impugnata, secondo cui le
verifiche nei confronti degli impianti di potenza inferiore a 35 kw
sarebbero condotte esclusivamente mediante l'esame della
documentazione. L'art. 31, comma 3, della legge n. 10 del 1991
stabilisce infatti che siano realizzati i "controlli necessari" e
verifiche almeno biennali sull'osservanza delle norme relative al
rendimento di combustione: queste ultime non possono che intendersi
come verifiche dirette - quanto meno a campione (come è del resto
previsto dallo stesso art. 1, comma 5, secondo periodo, della legge
regionale, non impugnato) - condotte sugli impianti, non sui soli
documenti, come è confermato sia dal riferimento all'onere a carico
degli utenti, sia dalla previsione di utilizzo anche di "organismi
esterni aventi specifica competenza tecnica", che si giustifica solo
con riguardo a verifiche sul funzionamento effettivo degli impianti.
Parimenti contrasta con il medesimo art. 31, comma 3, della legge
statale, che pone espressamente gli oneri delle verifiche a carico
degli utenti, l'esclusione, stabilita dalla legge regionale, di oneri
a carico dei proprietari degli impianti in regola.
Nemmeno potrebbe invocarsi, a giustificazione delle norme
denunciate, la eventuale maggiore ampiezza della competenza spettante
alla Regione Friuli-Venezia Giulia ai sensi dell'art. 6, n. 3, ultima
parte, dello statuto speciale (peraltro non invocato dalla
resistente), comprensiva della facoltà di "adeguare alle sue
particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica",
dettando norme "di integrazione" oltre che "di attuazione" nelle
materie nelle quali le leggi dello Stato attribuiscano alla Regione
medesima tale facoltà. Infatti, anche a tacere del fatto che, nella
specie, l'art. 16, comma 1, della legge n. 10 del 1991 attribuisce
alle Regioni il potere di dettare solo "norme di attuazione", non si
potrebbero giustificare come norme di adattamento a particolari
esigenze locali, nè l'esclusione dei controlli non documentali, nè
l'esclusione di oneri a carico degli utenti (con conseguente
addossamento degli stessi a carico degli enti locali).

4. - Analoghe considerazioni valgono a far ritenere
costituzionalmente illegittima anche la denunciata disposizione del
comma 6 dell'articolo 1 della legge impugnata, che esclude siano
"dovute" le somme eventualmente già percepite dai comuni e dalle
province "relative all'accatastamento degli impianti con
autocertificazione" o alle denunce (recte: dichiarazioni), attestanti
il rispetto delle norme, presentate dagli utenti ai sensi
dell'art. 11, comma 20, del d.P.R. n. 412 del 1993 (ora modificato
dall'art. 15 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 551).
Non risulta del tutto chiaro, anche dall'esame dei lavori
preparatori della legge regionale, di quali somme si tratti e a quali
titoli sarebbero state riscosse le somme che il legislatore regionale
vorrebbe dichiarare non dovute. Non è dubbio però che si tratti di
somme riscosse in relazione alle attività di controllo e verifica
demandate dalla legge statale alle province e ai comuni maggiori,
attività i cui oneri, secondo l'art. 31, comma 3, della legge n. 10
del 1991, sono "a carico degli utenti": ciò che deve valere anche
nel caso dei controlli a campione sugli impianti di debole potenza
oggetto di dichiarazione da parte degli utenti, per i quali ora
l'art. 11, comma 20, ultima parte, del d.P.R. n. 412 del 1993, come
modificato dall'art. 15 del d.P.R. n. 551 del 1999, stabilisce
espressamente che siano "posti a carico di tutti gli utenti che
presentino detta dichiarazione, con opportune procedure definite da
ciascun ente locale nell'ambito della propria autonomia".
Nè possono valere a giustificare la statuizione regionale
impugnata gli argomenti, invocati in Consiglio regionale, secondo cui
non vi sarebbe stata base legale per tale prestazione patrimoniale
imposta, con violazione dell'art. 23 della Costituzione, o dovrebbe
tenersi conto della esenzione dall'imposta di bollo stabilita per le
autocertificazioni. La legge regionale non è infatti competente a
"giudicare" se una prestazione imposta dall'ente locale, in
correlazione con una attività dallo stesso effettuata, abbia o meno
una sufficiente base legale (nella legge dello Stato), ai sensi
dell'art. 23 della Costituzione, e sia quindi o meno dovuta, ma, caso
mai, potrebbe solo intervenire essa stessa, nell'ambito dei poteri
spettanti alla Regione, a costituire siffatta base legale. Tanto meno
potrebbe il legislatore regionale, evidentemente, statuire in merito
all'applicazione di un tributo statale come l'imposta di bollo.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5,
terzo periodo, e comma 6, della legge regionale del Friuli-Venezia
Giulia, riapprovata il 4 ottobre 1999, recante "Disposizioni in
materia di controlli degli impianti termici".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C1089