1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA 10 maggio - 3 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Prestazioni previdenziali o assistenziali - Beneficiari - Soggetti successivamente condannati per reati di particolare allarme sociale, sottoposti al regime alternativo alla detenzione in carcere - Effetti - Revoca dell'indennita' di disoccupazione, dell'assegno sociale, della pensione sociale e della pensione per gli invalidi civili - Denunciata violazione del principio di irretroattivita' della legge penale e delle sanzioni sostanzialmente penali ai sensi del diritto convenzionale - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Legge 28 giugno 2012, n. 92, art. 2, commi 60 e 61. - Costituzione, artt. 25 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7. (T-220138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 60
e 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita),
promosso dalla Corte d'appello di Venezia, sezione lavoro, nel
procedimento tra l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
e G. A., con ordinanza del 6 marzo 2021, iscritta al n. 91 del
registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 2022 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Patrizia Ciacci e Manuela Massa per l'INPS;
deliberato nella camera di consiglio del 10 maggio 2022.
Ritenuto che, con ordinanza del 6 marzo 2021, la Corte d'appello
di Venezia, sezione lavoro, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 25 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848,
dell'art. 2, commi 60 e 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), nella parte in cui prevede la revoca delle
prestazioni previdenziali o assistenziali «comunque denominate in
base alla legislazione vigente, di cui il condannato sia
eventualmente titolare: indennità di disoccupazione, assegno
sociale, pensione sociale e pensione per gli invalidi civili» nei
confronti dei «soggetti già condannati con sentenza passata in
giudicato per i reati di cui al comma 58 [... ] con effetto non
retroattivo»;
che la Corte rimettente riferisce di essere stata adita, con atto
d'appello, dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
per la riforma della sentenza del Tribunale ordinario di Rovigo, in
funzione di giudice del lavoro, n. 152 del 2019, che aveva dichiarato
illegittima la revoca dell'assegno di inabilità in precedenza
attribuito dall'Istituto in favore di G. A.;
che, in particolare, il rimettente dà atto che l'appellato
risulta essere stato condannato per i delitti di cui agli artt. 110,
575, 577, 61 del codice penale, 12 e 14 della legge 14 ottobre 1994
[recte: 1974], n. 497 (Nuove norme contro la criminalita'), nonchè
per il reato di associazione di tipo mafioso e di ricettazione, fatti
commessi in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n. 92
del 2012;
che il giudice a quo espone, in punto di fatto, che: il Tribunale
di sorveglianza di Roma, con ordinanza del 10 dicembre 2013, ha
ammesso G. A. alla detenzione domiciliare per l'espiazione delle pene
oggetto del provvedimento di cumulo, essendogli stato riconosciuto lo
status di collaboratore di giustizia; il programma di protezione
risulta cessato e con esso sono venute meno anche le eventuali misure
di sostegno sul piano economico che lo corredano; la pena è in fase
di esecuzione e, a seguito di comunicazione del Ministero della
giustizia, ai sensi dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012, in data
19 febbraio 2017, la prestazione di invalidità civile, di cui egli
era in godimento dal maggio 2015, è stata revocata dall'INPS, con
decorrenza dal l° marzo 2017;
che il rimettente dà atto che - respinto il ricorso
amministrativo avverso detto provvedimento (con delibera del 20
dicembre 2017 del Comitato provinciale di Torino), in ragione del
rilievo che il ripristino della prestazione revocata per i condannati
per gravi reati ex art. 2, comma 59, della legge n. 92 del 2012 è
previsto solo a completa espiazione della pena - l'appellato ha
proposto ricorso al giudice del lavoro del Tribunale di Rovigo, il
quale ha accolto la domanda ritenendo che la prestazione prevista
dall'art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge
del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e nuove norme in favore dei
mutilati ed invalidi civili) non fosse fra quelle oggetto della
prevista revoca;
che avverso tale decisione ha proposto appello l'INPS,
«sostenendo che la stessa dizione della norma, riferendosi alle
"prestazioni comunque denominate in base alla legislazione vigente",
a cui segue l'elencazione ": indennità di disoccupazione, assegno
sociale, pensione sociale e pensione per gli invalidi civili"», porta
a ritenere non condivisibile l'interpretazione del citato giudice del
lavoro, il quale avrebbe indebitamente escluso dalle prestazioni
suscettibili di revoca l'assegno per invalidi civili di cui all'art.
13 della legge n. 118 del 1971;
che, in punto di non manifesta infondatezza, la Corte d'appello
rimettente afferma di dover sollevare le questioni di legittimità
costituzionale sul presupposto che la norma, in ragione della formula
onnicomprensiva e della espressa applicazione ai «trattamenti
previdenziali a carico degli enti gestori di forme obbligatorie di
previdenza e assistenza, ovvero di forme sostitutive, esclusive ed
esonerative delle stesse», non consente di ritenere escluso l'assegno
per invalidi civili di cui all'art. 13 della legge n. 118 del 1971;
che il rimettente, in ordine alla disciplina di cui ai commi 58 e
61 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012, rileva che il comma 58
definisce la revoca della prestazione assistenziale o previdenziale
come «sanzione accessoria» della pena principale, qualora sia
intervenuta condanna per i reati ivi elencati, mentre il comma 61
impone di estendere la revoca a coloro che siano stati condannati con
sentenza già passata in giudicato, pur limitandone l'effetto sul
piano temporale, facendo salve le prestazioni già erogate;
che - rileva ancora il giudice a quo - mentre nella fattispecie
disciplinata dal comma 58 la revoca costituisce il trattamento
sanzionatorio accessorio disposto dal giudice penale, nel caso in
esame, rientrante nella previsione di cui al comma 61, essa è
disposta dall'ente titolare del rapporto, ma sul presupposto di una
condanna penale pronunciata prima dell'entrata in vigore della norma
che prevede la revoca stessa;
che, comunque, comune alle previsioni dei commi 58 e 61 dell'art.
2 della legge n. 92 del 2012 è il presupposto dell'intervenuta
sentenza di condanna, quale condizione necessaria per la revoca del
beneficio, e lo stato di esecuzione della pena irrogata;
che il rimettente rileva che in ogni caso la revoca, anche quando
disposta dall'Istituto previdenziale, costituisce conseguenza di una
condanna per reati di estrema gravità e di elevato allarme sociale;
che, dunque, in relazione alla fattispecie in esame, sarebbero
integrati i cosiddetti "criteri Engel", consistenti,
alternativamente, nella qualificazione dell'illecito operata dal
diritto nazionale, nella natura della sanzione alla luce della sua
funzione punitiva-deterrente, nella sua severità, ossia nella
gravità del sacrificio imposto;
che il rimettente evidenzia che la misura in esame dà luogo ad
un trattamento strettamente connesso alla condanna penale e quindi si
atteggia a sanzione penale in senso sostanziale in applicazione dei
richiamati "criteri Engel";
che, ad avviso del rimettente, l'efficacia retroattiva della
misura, in riferimento a condanne pronunciate in epoca anteriore alla
previsione legislativa della revoca del beneficio, si traduce nel
vulnus ai precetti costituzionali sopra richiamati, in quanto la
revoca troverebbe applicazione con riferimento a condotte poste in
essere prima dell'entrata in vigore della disposizione che la
prevede;
che il Presidente del Consiglio dei ministri non è intervenuto
nel presente giudizio di legittimità costituzionale;
che, con atto depositato in data 12 luglio 2021, si è costituito
l'INPS, chiedendo a questa Corte di dichiarare l'inammissibilità
delle questioni per sopravvenuta carenza dell'oggetto, conseguente
alla sentenza n. 137 del 2021, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale parziale del censurato art. 2, comma 61, della legge
n. 92 del 2012;
che l'INPS ritiene, inoltre, che le questioni siano inammissibili
in quanto il rimettente non avrebbe distinto, se non nella narrazione
dei fatti, tra soggetti reclusi in carcere e soggetti ammessi a
regimi alternativi alla detenzione;
che comunque le questioni sarebbero non fondate, atteso che la
revoca in esame - operando in via amministrativa senza
l'intermediazione del provvedimento giurisdizionale penale, che funge
solo da presupposto storico - non ha natura afflittiva, così da non
poter essere annoverata tra i provvedimenti sanzionatori in senso
stretto;
che, quindi, la fattispecie prevista dall'art. 2, comma 61, della
legge n. 92 del 2012, è qualificabile come un mero effetto
extra-penale della condanna e non quale pena accessoria, non
presentando profili di incompatibilità con il divieto di
irretroattività sfavorevole di cui all'art. 25 Cost.;
che, infatti, allorchè ricorra l'ipotesi di cui al comma 61, la
condanna penale irrevocabile è assunta come mero presupposto
oggettivo cui si ricollega un giudizio di «indegnità morale»
rispetto alla percezione, da parte di soggetti colpevoli di reati di
grande allarme sociale, di alcune prestazioni di tipo assistenziale,
di talchè la revoca disposta dall'INPS rappresenterebbe la
conseguenza del venir meno di un requisito ritenuto essenziale dal
legislatore per il mantenimento della prestazione e, quindi, elemento
costitutivo della prestazione stessa;
che, dunque, la condanna penale definitiva, ponendosi come una
delle condizioni che non consentono, a giudizio del legislatore,
l'accesso alle prestazioni sociali, non esige di essere giustificata
sul piano della retroattività, poichè non è destinata a regolare
in modo nuovo fatti del passato;
che il Centro di documentazione su carcere, devianza,
marginalità e governo delle migrazioni, l'Altro diritto ODV, ha
presentato un'opinione scritta, ammessa con decreto presidenziale ai
sensi dell'art. 4-ter (Amici curiae) delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, nel testo vigente ratione
temporis.
Considerato che la Corte d'appello di Venezia, sezione lavoro, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 25 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, dell'art. 2, commi 60 e 61, della legge 28 giugno 2012,
n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in
una prospettiva di crescita), nella parte in cui prevede la revoca
delle prestazioni previdenziali o assistenziali, comunque denominate
in base alla legislazione vigente, di cui il condannato sia
eventualmente titolare, quali l'indennità di disoccupazione,
l'assegno sociale, la pensione sociale e la pensione per gli invalidi
civili, nei confronti dei soggetti già condannati con sentenza
passata in giudicato per i reati di cui al comma 58 del medesimo art.
2;
che questa Corte, con la sentenza n. 137 del 2021, depositata in
data successiva all'ordinanza di rimessione, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 61, della legge n.
92 del 2012 «nella parte in cui prevede la revoca delle prestazioni,
comunque denominate in base alla legislazione vigente, quali
l'indennità di disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione
sociale e la pensione per gli invalidi civili, nei confronti di
coloro che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in
carcere»;
che, inoltre, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale) e negli stessi termini, ha, altresì, dichiarato
l'illegittimità costituzionale consequenziale dell'art. 2, comma 58,
della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui prevede «a regime» «la
revoca delle prestazioni, comunque denominate in base alla
legislazione vigente, quali l'indennità di disoccupazione, l'assegno
sociale, la pensione sociale e la pensione per gli invalidi civili,
nei confronti di coloro che scontino la pena in regime alternativo
alla detenzione in carcere»;
che, per effetto di tale dichiarazione di illegittimità
costituzionale parziale, la disposizione censurata è venuta meno
solo in parte, ma è vigente con un contenuto resecato della
fattispecie di chi espia la pena in regime alternativo alla
detenzione in carcere, riferendosi unicamente alla ipotesi di chi
espia la pena in carcere;
che, quindi, il censurato comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92
del 2012 - per effetto della pronuncia di questa Corte - prevede che
l'elenco dei soggetti già condannati con sentenza passata in
giudicato per i reati di cui al comma 58 è trasmesso dal Ministro
della giustizia, d'intesa con il Ministro del lavoro e delle
politiche sociale, all'ente previdenziale (nella specie, l'Istituto
nazionale della previdenza sociale - INPS) ai fini della revoca del
beneficio ove la pena sia scontata in carcere e non già in regime
alternativo;
che, pertanto - in ragione dell'efficacia retroattiva delle
sentenze dichiarative di illegittimità costituzionale, in mancanza
di modulazione temporale degli effetti dell'incostituzionalità - la
disposizione censurata già al tempo dell'ordinanza di rimessione
aveva tale contenuto più limitato nel senso che riguardava soltanto
chi, condannato con sentenza definitiva per determinati gravi reati,
stesse espiando la pena in carcere;
che nel giudizio a quo, come risulta pacificamente dall'ordinanza
di rimessione, il condannato con sentenza definitiva, destinatario
della revoca dell'assegno di inabilità adottata dall'INPS, stava
espiando la pena in regime di detenzione domiciliare;
che, dunque, le questioni sono prive di rilevanza, perchè la
revoca disciplinata dalla disposizione censurata non si applica, nè
si applicava, alla fattispecie oggetto del giudizio a quo;
che parimenti prive di rilevanza sono le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 60, della legge n. 92
del 2012, sollevate in riferimento ai medesimi parametri;
che, infatti, tale disposizione prevede che «[i] provvedimenti
adottati ai sensi del comma 58 sono comunicati, entro quindici giorni
dalla data di adozione dei medesimi, all'ente titolare dei rapporti
previdenziali e assistenziali facenti capo al soggetto condannato, ai
fini della loro immediata esecuzione»;
che risulta evidente che la norma si riferisce alla disciplina a
«regime», di cui al comma 58, per essere «la sanzione accessoria»
della revoca applicata dal giudice con la sentenza di condanna;
che, come più volte evidenziato, tale fattispecie non viene in
rilievo nel giudizio a quo, di talchè il rimettente non deve fare
applicazione nemmeno di tale disposizione;
che, in conclusione, le questioni devono essere dichiarate
manifestamente inammissibili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 60 e 61, della legge
28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato
del lavoro in una prospettiva di crescita), sollevate, in riferimento
agli artt. 25 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, dalla Corte di appello di Venezia, sezione
lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI