1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 2-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 250 SENTENZA 22 ottobre - 26 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Possibilita', anche nel secondo semestre del 2019, per gli enti locali di stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e dei principi in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Procedure selettive interne - Differimento di un anno, fino al 2021, dell'efficacia temporale delle procedure selettive per la progressione verticale tra le categorie o le posizioni riservate al personale di ruolo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, dei principi di uguaglianza, di parita' di accesso agli uffici pubblici, di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione, eccedenza dalle competenze regionali statutarie - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Posticipazione al 31 maggio 2019 del termine di approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018 - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Salvaguardia dell'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere alla data di entrata in vigore di altra legge regionale, a conferma di una disciplina gia' oggetto di impugnativa e dichiarata non fondata - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi in materia di coordinamento della finanza pubblica ed eccedenza dalle competenze regionali statutarie - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 27 marzo 2019, n. 1, artt. 1, comma 4, introduttivo del comma 5-bis dell'art. 6 della legge della Regione Valle d'Aosta 24 dicembre 2018, n. 12, e 2, modificativo dell'art. 5-bis della legge della Regione Valle d'Aosta 22 dicembre 2017, n. 12; legge della Regione Valle d'Aosta 24 aprile 2019, n. 4, art. 6, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 51, primo comma, 97, quarto comma, 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo; statuto speciale per la Valle d'Aosta, art. 2. (T-200250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 2-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
4, e 2 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 27 marzo
2019, n. 1, recante «Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre
2018, n. 12 (Legge di stabilità regionale per il triennio
2019/2021), e altre disposizioni urgenti», e dell'art. 6, commi 6 e
7, della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 24 aprile 2019,
n. 4 (Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione
finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di
leggi regionali), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorsi notificati il 31 maggio-5 giugno 2019 e il 27 giugno-2
luglio 2019, depositati in cancelleria il 5 e il 28 giugno 2019,
iscritti, rispettivamente, ai numeri 67 e 75 del registro ricorsi
2019 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 30
e 34, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati dello Stato Gianna Maria De Socio e Massimo
Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste.
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 5 giugno 2019 e iscritto al
registro ricorsi n. 67 del 2019, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 4, della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 27 marzo
2019, n. 1, recante «Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre
2018, n. 12 (Legge di stabilità regionale per il triennio
2019/2021), e altre disposizioni urgenti», in riferimento all'art.
117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, nonchè
dell'art. 2 della medesima legge regionale, in riferimento agli artt.
3, 51, primo comma, e 97, quarto comma, Cost., nonchè di entrambe le
disposizioni in riferimento all'art. 2 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
1.1.- L'art. 1, comma 4, della legge regionale n. 1 del 2019,
nell'inserire il comma 5-bis all'art. 6 della legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta 24 dicembre 2018, n. 12, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (Legge di stabilità regionale
per il triennio 2019/2021). Modificazioni di leggi regionali»,
attribuisce agli enti locali la facoltà, per l'anno 2019, di
«avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero
con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite
del 70 per cento della media della spesa sostenuta nel triennio
2007/2009 per le medesime finalita'».
Il ricorrente deduce che la previsione regionale viola plurime
previsioni della Carta costituzionale, contrastando con diverse
disposizioni statali evocate come parametri interposti.
1.1.1.- In primo luogo, essa, nella parte in cui stabilisce che
gli enti locali possono avvalersi per l'anno 2019 di personale con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, lederebbe la
riserva esclusiva posta a favore del legislatore statale dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di «ordinamento
civile». Ciò in quanto il combinato disposto degli artt. 5, comma 1,
lettera a), e 22, comma 8, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g),
h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
che hanno introdotto il comma 5-bis all'art. 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), vieta
alle amministrazioni pubbliche di stipulare a decorrere dal 1° luglio
2019 contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Inoltre, la disposizione impugnata lederebbe il medesimo
parametro costituzionale in quanto non è conforme alla previsione di
cui all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, che limita la
possibilità per la pubblica amministrazione di ricorrere ai
contratti di collaborazione «al fine di scongiurare alla radice il
rischio di ricorso abuso alle collaborazioni esterne pur in presenza
di un elevato numero di dipendenti pubblici» (è citata la sentenza
di questa Corte n. 43 del 2016).
La difesa statale ritiene che nella fattispecie non potrebbe
essere invocata «la potestà legislativa regionale sull'ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione (art. 2, Statuto
speciale) o quella di integrare e attuare le leggi della Repubblica
(successivo art. 3)», poichè la giurisprudenza costituzionale ha
chiarito che il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed
enti locali è riconducibile alla disciplina generale dei rapporti di
lavoro e dunque alla materia «ordinamento civile».
1.1.2.- In secondo luogo, il ricorrente assume che la
disposizione regionale viola, altresì, la competenza statale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» poichè non è in
linea con le disposizioni dell'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, che costituiscono
principi generali nella predetta materia.
Il predetto articolo, evocato come parametro interposto dal
ricorrente, stabilisce che a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche «possono avvalersi di personale a tempo
determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa
sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009» e che, nei
confronti delle amministrazioni che in tale anno non hanno sostenuto
spese per le medesime finalità, il limite del 50 per cento «è
computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse
finalità nel triennio 2007-2009».
In riferimento a tale ultima previsione la difesa statale
rappresenta che «da un'interrogazione dei dati relativi al costo per
lavoro flessibile sostenuto dalla regione Valle d'Aosta nel 2009, non
risulta che la stessa ricada nella possibilità prevista dall'ultimo
capoverso dell'art. 9, comma 28 del DL n. 78/2010, dal momento che la
Regione risulta aver sostenuto tali tipologie di spesa, il che
impedisce di avvalersi della facoltà prevista dall'art. 9, co. 28
citato». Inoltre, evidenzia che «l'applicazione della disposizione
regionale in esame comporterebbe maggiori oneri dato che, dai calcoli
effettuati sui dati estrapolati dal conto annuale, il 70% della media
della spesa sostenuta nel triennio 2007/2009 risulta maggiore
rispetto al 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nel
2009».
1.2.- Il ricorrente dubita, altresì, della legittimità
costituzionale dell'art. 2 della medesima legge reg. Valle d'Aosta n.
1 del 2019, che «dispone modificazioni all'articolo 5-bis della legge
regionale 22 dicembre 2017, n. 21, in materia di procedure selettive
interne, prevedendo, in particolare, la sostituzione - nella rubrica
e nel comma 1 dello stesso articolo 5-bis - delle parole "per il
triennio 2018/2020" con le seguenti: "per il triennio 2019/2021"».
Innanzitutto, nel prorogare di un anno la disciplina delle
progressioni verticali prevista per il triennio 2018-2020 dall'art.
22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017, violerebbe la riserva
statale nella materia «ordinamento civile», attesa la
riconducibilità a tale materia della predetta disciplina.
Il ricorrente evidenzia che la disposizione statale evocata come
parametro interposto reintroduce, in deroga a quanto previsto
dall'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, «ancorchè per
un periodo limitato, le progressioni verticali, attraverso la
previsione di concorsi interamente riservati al personale interno,
così come previsto dalla previgente normativa (ante Riforma
Brunetta), piuttosto che mediante riserva di posti in concorsi
pubblici (cfr. Corte conti, Sez, contr., delib. 23 marzo 2018, n.
42)».
Quanto alla riconducibilità dell'intervento regionale censurato
alla materia «ordinamento civile», la difesa statale evidenzia che la
esso riguarda la disciplina delle progressioni di carriera (le
cosiddette progressioni verticali tra le aree mediante concorsi
interamente riservati al personale in servizio) che interessa
esclusivamente il personale già dipendente, sicchè inciderebbe in
materia di ordinamento civile, atteso che «la giurisprudenza
costituzionale è costante nell'affermare che, in materia di pubblico
impiego, "gli interventi legislativi che (...) dettano misure
relative a rapporti lavorativi già in essere" devono essere
ricondotti alla competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile».
1.2.1.- Il ricorrente deduce, poi, che la disposizione impugnata,
nel contemplare un'ultrattività per il solo territorio regionale
della disciplina derogatoria contenuta nell'art. 22, comma 15, del
d.lgs. n. 75 del 2017, «finisce per introdurre una disciplina di
favore per il personale della sola regione Valle d'Aosta,
incompatibile sia con l'art. 3 della Costituzione, sia con gli
articoli 51, primo comma, e 97, quarto comma, della Carta
fondamentale».
In proposito, il ricorrente sostiene che la disciplina speciale
dettata dall'art. 22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017 deve essere
qualificata come «"principio dell'ordinamento giuridico della
Repubblica" cui deve uniformarsi la Regione nell'esercizio della
potestà legislativa nelle materie di cui all'art. 2 della legge
costituzionale n. 4 del 1948». Ciò perchè la predetta disciplina
statale, «nel perseguire l'obbiettivo di valorizzare le
professionalità interne alle pubbliche amministrazion[i], realizza
(sia in ragione della sua temporaneità, sia in considerazione del
numero limitato di posti destinato ai concorsi cd. riservati) un
ragionevole bilanciamento tra i principi di uguaglianza di cui
all'articolo 3 della Costituzione, quello secondo cui "tutti i
cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza,
secondo i requisiti stabiliti dalla legge" di cui all'articolo 51,
primo comma, della Costituzione e quelli di buon andamento ed
imparzialità della pubblica amministrazione e di accesso al pubblico
impiego mediante concorso di cui all'articolo 97 della Costituzione».
1.3.- Da ultimo, la difesa statale afferma che, per le
argomentazioni innanzi rappresentate, entrambe le disposizioni
regionali impugnate eccedono altresì la competenza legislativa
esclusiva della Regione di cui all'art. 2 dello statuto speciale per
la Valle d'Aosta.
2.- Con atto depositato in data 3 luglio 2019 la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste si è costituita in giudizio chiedendo
il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e infondato.
2.1.- Relativamente alla questione promossa nei confronti
dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019,
la resistente in via preliminare rileva che la lesione della
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., si riferisce solo alla particolare figura dei contratti di
collaborazione coordinata e continuativa. Essa pertanto sarebbe
«inammissibile per contraddittorietà della motivazione rispetto al
petitum e l'eventuale declaratoria d'incostituzionalità, nella
denegata ipotesi di accoglimento, dovrà essere dunque circoscritta
ai soli contratti di collaborazione coordinata e continuativa».
Nel merito la difesa regionale assume l'infondatezza della
questione.
Innanzitutto rappresenta che il ricorso omette di considerare che
il divieto statale di stipulare contratti di collaborazione
coordinata e continuativa non ha efficacia immediata, ma decorre dal
1° luglio 2019, poichè l'art. 22, comma 8, del d.lgs. n. 75 del 2017
stabilisce che «[i]l divieto di cui all'articolo 7, comma 5-bis, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dal presente
decreto, si applica a decorrere dal 1° luglio 2019».
Pertanto, ad avviso della resistente, «il legislatore regionale
non ha inteso autorizzare la stipula di contratti di collaborazione
coordinata e continuativa oltre il termine stabilito dal citato art.
22, comma 8 - dunque in violazione del divieto statale - ma si è
limitato a prevedere che sino a quando sarà consentito l'impiego di
tale formula contrattuale (cioè fino al 30 giugno 2019), gli Enti
Locali valdostani potranno farvi ricorso, purchè nel rispetto del
limite di spesa individuato dal gravato art. 1, comma 4».
2.1.1.- Riguardo alla prospettata lesione dei principi posti dal
legislatore statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, la difesa regionale ne assume l'insussistenza in quanto
«l'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, invocato dallo Stato
quale norma interposta, non trova diretta applicazione alla Valle».
La resistente rappresenta che «[c]on sentenza n. 260 del 2013 (e,
già prima, con sentenza n. 173 del 2012), la Corte costituzionale ha
infatti evidenziato, in una fattispecie analoga all'odierna, come "il
concorso della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento dell'Unione europea e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica fissate dalla normativa statale
è rimesso, per le annualità successive al 2010, alle misure
previste nell'accordo stesso e nella legge che lo recepisce"», e
chiarendo la stessa Corte «che "gli artt. 9, comma 28, e 14, comma
24-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010 (che dispongono
esclusivamente per gli anni successivi al 2010) sono applicabili a
detta Regione solo, eventualmente, attraverso le misure fissate
nell'accordo e approvate con legge ordinaria dello Stato. Essi,
dunque, non trovando diretta applicazione nei confronti di tale
Regione autonoma, non possono violarne l'autonomia legislativa e
finanziaria"».
Richiamato il «principio consensualistico che informa i rapporti
finanziari tra Stato e Regioni speciali nel nostro sistema
costituzionale (cfr., fra molte, Corte cost., sentt. nn. 193 del
2012; 74 del 2009; 82 del 2007; 353 del 2004)», ed evidenziata la
particolare autonomia legislativa e finanziaria riconosciuta alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dal proprio statuto
speciale (artt. 2, comma 1, lettere a e b; 3, comma 1, lettera f; 4;
12 e 50) e dalle relative norme di attuazione, la difesa regionale
afferma che la giurisprudenza costituzionale ha stabilito che
«l'obiettivo di contenimento delle spese per il personale deve essere
realizzato dagli enti ad autonomia speciale in via prioritaria
mediante lo strumento degli accordi da esso stesso previsto" (così,
ad es., sent. n. 169 del 2007)».
2.2.- In ordine alla questione di legittimità costituzionale
promossa nei confronti dell'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n.
1 del 2019, la difesa regionale preliminarmente eccepisce che nel
ricorso è riportata una formulazione che nulla ha a che vedere con
quella della disposizione impugnata «con ogni conseguente valutazione
spettante a questa Corte in punto di ammissibilità della doglianza».
2.2.1.- La questione sarebbe comunque infondata nel merito.
La difesa della Regione rappresenta che «l'art. 5-bis della l.r.
n. 21 del 2017, introdotto dall'art. 16, comma 4, della l.r. n. 2 del
2018 e poi modificato dalla l.r. n. 12 del 2018 (nessuna di queste
previsioni, si sottolinea, è stata impugnata a suo tempo dallo
Stato), disciplina per la Valle d'Aosta le modalità relative alle
procedure selettive interne riservate al personale già dipendente di
pubbliche Amministrazioni».
Ciò premesso, afferma che la disciplina recata dalla
disposizione impugnata non contrasta con la disposizione statale
evocata dal ricorrente come parametro interposto, poichè «si
configura quale atto di recepimento, adeguamento ed esecuzione di
quanto da essa previsto, oltre a costituire necessario e legittimo
esercizio della competenza legislativa esclusiva regionale in materia
di "ordinamento degli uffici" e di "ordinamento degli enti locali",
garantita, rispettivamente, dall'art. 2, comma 1, lettere a) e b)
della l. cost. n. 4 del 1948».
In particolare, la resistente afferma che la disposizione
impugnata, nell'intervenire in materia di procedure selettive per la
progressione verticale del personale di ruolo, incide in un ambito
materiale che attiene alle modalità di accesso al lavoro pubblico
regionale "superiore", e non già in materia riconducibile
all'«ordinamento civile», in quanto «non incide sulla struttura del
rapporto di lavoro del personale dipendente della Regione; non altera
il contenuto del contratto di lavoro regolato dalla legge dello
Stato; non introduce alcuna modalità di progressione di carriera
verticale difforme da quella prevista dal legislatore nazionale».
Comunque, ad avviso della difesa regionale, «lo slittamento in
avanti» del termine previsto dalla disposizione statale di cui
all'art. 22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017, disposto dalla
norma impugnata, «si giustifica ampiamente alla luce delle
peculiarità organizzative e dimensionali della Regione Valle d'Aosta
e dei suoi Enti Locali e strumentali, facenti parte del comparto
unico di contrattazione come definito dalla l.r. n. 22 del 2010,
senza che ciò possa dare luogo ad alcuna disparità di trattamento».
La decisione di traslare in blocco il triennio sarebbe, difatti,
«originata dall'esigenza di procedere all'adeguamento rispetto alla
disciplina statale e al recepimento di quanto a tal fine previsto
dalla successiva l.r. n. 12 del 2018», che «ha modificato le
modalità di svolgimento delle procedure selettive disciplinate dalla
l.r. n. 21 del 2017, accentrandole, per tutti gli enti pubblici
valdostani, in capo alla Regione, la quale opera per il tramite della
struttura regionale competente in materia di personale». Tale
modifica avrebbe, dunque, precluso l'avvio per l'anno 2018 delle
selezioni interne, sicchè lo slittamento del termine, operato dalla
disposizione regionale, consentirebbe correttamente di avviare le
procedure a partire dall'anno 2019, in tal modo ripristinando il
periodo triennale di vigenza previsto dalla normativa statale di
riferimento.
2.2.2.- Da ultimo, in riferimento alla asserita violazione
dell'art. 3 Cost., prospettata dal ricorrente, la difesa regionale
assume che l'estensione al 2021 della disciplina recata dalla
disposizione statale «consente legittimamente ai dipendenti pubblici
valdostani di poter beneficiare dei concorsi riservati per un
triennio "pieno", in condizioni di parità rispetto a tutti gli altri
dipendenti pubblici». Per contro, «accedendo alla (infondata) tesi
statale, verrebbe a determinarsi una irragionevole disparità di
trattamento: si creerebbe, infatti, una cerchia di dipendenti
pubblici, quelli valdostani, discriminati sulla base della mera
localizzazione geografica, in quanto impossibilitati ad avvalersi per
un triennio intero della particolare modalità di progressione
verticale di carriera di cui al richiamato art. 22, comma 15, del
d.lgs. n. 75 del 2017».
3.- Con il secondo ricorso, depositato in data 28 giugno 2019 e
iscritto al reg. ric. n. 75 del 2019, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, impugna, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., l'art. 6, comma 6, della legge della Regione Valle d'Aosta
24 aprile 2019, n. 4 (Primo provvedimento di variazione al bilancio
di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021.
Modificazioni di leggi regionali), nonchè, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost. e all'art. 2 dello statuto, l'art. 6, comma
7, della medesima legge regionale.
3.1.- L'art. 6, comma 6, della legge reg. Valle d'Aosta n. 4 del
2019 dispone: «[a]i sensi dell'articolo 29, comma 1, della legge
regionale 11 dicembre 2015, n. 19 (Legge finanziaria per gli anni
2016/2018), il termine di approvazione del rendiconto della gestione
dell'esercizio finanziario 2018 è posticipato al 31 maggio 2019».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale incide nella
materia del «sistema tributario e contabile dello Stato» devoluta
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., alla competenza
esclusiva statale.
Ciò in quanto la materia è disciplinata dal decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), che pone i principi contabili generali
omogenei cui tutte le Regioni - incluse quelle a statuto speciale - e
gli enti locali devono uniformarsi. Nello specifico, la lettera b),
del comma 1 dell'art. 18 (Termini di approvazione dei bilanci) del
predetto decreto legislativo, stabilisce che le amministrazioni
pubbliche approvano il rendiconto entro il termine del 30 aprile
dell'anno successivo.
A sostegno, l'Avvocatura generale dello Stato richiama la
giurisprudenza costituzionale secondo cui «l'armonizzazione dei
bilanci pubblici è una competenza esclusiva dello Stato, che non
può subire deroghe territoriali, neppure all'interno delle autonomie
speciali costituzionalmente garantite» (sentenza n. 80 del 2017), a
nulla rilevando la esistenza di una potestà regionale (provinciale,
nel caso della sentenza ora citata, che riguardava la Provincia
autonoma di Bolzano). Tale materia trova il suo limite esterno,
afferma la difesa statale, nella legislazione statale ed europea in
materia di vincoli finanziari. nella determinazione delle procedure
di programmazione e contabili degli enti locali insistenti sul
proprio territorio, poichè la potestà di esprimere nella
contabilità di tali enti locali le peculiarità connesse e
conseguenti all'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
«trova il suo limite esterno nella legislazione statale ed europea in
materia di vincoli finanziari (in tal senso, la sentenza n. 6 del
2017, riferita alla Regione autonoma Sardegna)».
Il ricorrente evidenzia che «[i]n sostanza, senza l'uniformità
dei linguaggi assicurata dall'armonizzazione dei conti pubblici a
livello nazionale non sarebbe possibile alcun consolidamento della
finanza pubblica allargata, il quale - essendo una sommatoria dei
singoli bilanci delle amministrazioni pubbliche - non può che
avvenire in un contesto espressivo assolutamente omogeneo» (sentenza
n. 80 del 2017).
3.1.1.- Sulla scorta di quanto così rilevato, la difesa statale
ritiene che la posticipazione del termine da parte della norma
regionale impugnata costituisce un vulnus all'evidenziata esigenza di
uniformità e armonizzazione, a nulla rilevando la natura solo
formale della difformità con la norma statale.
In particolare evidenzia che la citata sentenza n. 80 del 2017,
pur avendo ad oggetto la rilevanza di una modifica del (diverso)
termine per la presentazione del bilancio di previsione, afferma
principi applicabili anche nel caso in esame, là dove stabilisce che
«la deroga al termine generale previsto dal d.lgs. n. 118 del 2011
non costituisce uno scostamento meramente formale poichè la «norma
interposta - pur contenuta nel decreto di armonizzazione dei bilanci
- per effetto delle strette interrelazioni tra i principi
costituzionali coinvolti è servente al coordinamento della finanza
pubblica, dal momento che la sincronia delle procedure di bilancio è
collegata alla programmazione finanziaria statale e alla redazione
della manovra di stabilità, operazioni che presuppongono da parte
dello Stato la previa conoscenza di tutti i fattori che incidono
sugli equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed
europei (sentenza n. 184 del 2016)».
3.2.- Il ricorrente dubita, inoltre, della legittimità
costituzionale del comma 7 dello stesso art. 6 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 4 del 2019, secondo cui: «[f]ermo restando quanto
stabilito dall'articolo 6, comma 5-bis, della L.R. 12/2018, resta
salva l'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in
essere alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo
2019, n. 1 [Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n.
12 (Legge di stabilità regionale per il triennio 2019/2021) e altre
disposizioni urgenti]. Resta comunque esclusa dal calcolo del limite
percentuale massimo di cui all'articolo 6, comma 5-bis, della L.R.
12/2018 la spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro
flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliari,
semiresidenziali e residenziali per persone anziane e non
autosufficienti o in condizioni di fragilità e all'utilizzo di
lavoratori socialmente utili».
Ad avviso della difesa statale, la disposizione impugnata, nella
parte in cui conferma quanto previsto dall'art. 6, comma 5-bis, della
legge reg. n. 12 del 2018, contrasterebbe con l'art. 2 dello statuto
speciale per la Valle d'Aosta e con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in riferimento alla competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica.
La difesa statale premette che l'art. 1, comma 4, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019, che introduce all'art. 6 della
legge reg. n. 12 del 2018 il citato comma 5-bis, è stato già
oggetto di impugnativa con il ricorso iscritto al n. 67 del registro
ricorsi del 2019, per aver previsto la possibilità per gli enti
locali di avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa nel limite del 70 per cento della media della spesa
sostenuta nel triennio 2007/2009, in difformità della previsione di
cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, costituente
principio generale ai fini del coordinamento della finanza pubblica,
al quale devono adeguarsi Regioni, Province autonome, enti locali e
enti del servizio sanitario nazionale.
In proposito l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce quanto
già dedotto in sede di ricorso n. 67 del 2019, ovvero che «[d]alla
verifica dei dati relativi al costo per il lavoro flessibile
sostenuto dalla regione Valle d'Aosta nel 2009, non risultava che la
stessa avesse sostenuto tali tipologie di spese, e doveva pertanto
essere escluso che rientrasse nella possibilità di avvalersi della
previsione contenuta all'ultimo capoverso dell'art. 9, comma 28 del
DL n. 78/2010, ossia della facoltà di utilizzare come parametro di
riferimento la media delle spese sostenute per il personale a tempo
determinato o con convenzioni e co.co.co nel triennio 2007-2009», e
che «ove si fosse consentita l'applicazione della disposizione
regionale in esame, ne sarebbero conseguiti maggiori oneri per la
Regione, dato che, dai calcoli effettuati sui dati estratti dal conto
annuale, il 70% della media della spesa sostenuta nel triennio
2007/2009 risultava maggiore rispetto al 50% della spesa sostenuta
per le stesse finalità nel 2009».
Il ricorrente afferma dunque di impugnare per le medesime ragioni
la disposizione dell'art. 6, comma 7, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 4 del 2019, in quanto, nel ribadire l'efficacia e validità della
norma di cui all'art. 1, comma 4, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1
del 2019, oggetto della precedente impugnazione, presenta gli stessi
vizi ivi denunciati in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
relativamente alla materia del coordinamento della finanza pubblica.
3.2.1.- La disposizione regionale violerebbe, parimenti, la
previsione dell'art. 2 dello statuto speciale per la Valle d'Aosta,
«che, tanto nell'ipotesi di competenza legislativa esclusiva, quanto
in quella di competenza concorrente, pone comunque limiti alla stessa
(che deve esercitarsi "in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica")». Tra tali principi vanno ascritti quelli dettati
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, che, pertanto,
costituisce la norma interposta che è stata violata.
4.- Con atto depositato in data 25 luglio 2019 si è costituita
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, eccependo
l'inammissibilità della questione e deducendone comunque
l'infondatezza nel merito.
4.1.- In riferimento alla censura relativa all'art. 6, comma 6,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 4 del 2019, la difesa regionale
eccepisce preliminarmente l'inammissibilità per mancata
individuazione dei motivi di eccedenza delle competenze statutarie
regionali rispetto ai parametri indicati nel ricorso, non avendo il
ricorrente operato nessun riferimento «alla particolare autonomia
finanziaria e contabile riconosciuto alla Valle dal proprio Statuto e
dalle relative norme di attuazione».
In proposito viene richiamata la giurisprudenza costituzionale
secondo cui «nei confronti delle Autonomie Speciali, e in un ambito
materiale inciso, come nella specie, dalle competenze statutarie,
l'omissione di ogni argomentazione sulle ragioni dell'applicazione,
nella specie, delle norme del Titolo V, Parte II, della Costituzione,
secondo quanto previsto dall'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 ("Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione"), determina l'inammissibilità del ricorso statale (tra
le altre, Corte cost., sentenze nn. 315 del 2013; 288 del 2013; 90
del 2011)».
4.1.1.- La difesa della Regione eccepisce, altresì,
l'inammissibilità della questione per difetto d'interesse sotto un
duplice profilo.
Innanzitutto, essendo ormai scaduto il termine del 31 maggio
2019, fissato dalla disposizione impugnata, e risultando la finalità
sollecitatoria sottesa alla previsione regionale ormai esaurita, la
difesa regionale sostiene che «dall'accoglimento del motivo di
ricorso non potrebbe derivare alcun effetto ordinamentale» con
conseguente «inammissibilità della doglianza per difetto di
interesse».
Inoltre, la censura sarebbe inammissibile «tenuto conto che il
suo eventuale accoglimento non potrebbe comunque, in nessun caso,
rimuovere il vizio lamentato dallo Stato», in quanto la norma
impugnata «è stata adottata in aderenza a quanto già previsto dal
più volte richiamato art. 29, comma 1, della legge regionale n. 19
del 2015, che non è mai stato impugnato dal Presidente del Consiglio
dei ministri e che consente agli Enti Locali, come visto, di
approvare il rendiconto consuntivo "entro i termini previsti dalla
normativa statale vigente, salvo diversa previsione di legge
regionale"»; disposizione che, dunque, «rimarrebbe valida ed efficace
anche nella denegata ipotesi di annullamento dell'art. 6, comma 6.
Con conseguente inammissibilità della censura, anche sotto l'esposto
versante, per difetto di interesse».
4.1.2.- Nel merito la questione promossa nei confronti dell'art.
6, comma 6, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019 sarebbe
comunque infondata per essere stata «legittimamente adottata dal
legislatore regionale nell'esercizio delle proprie competenze
normative in materia di "ordinamento degli enti locali" e di "finanze
regionali e locali", garantite, rispettivamente, dall'art. 2, comma
1, lettera b), e 3, comma 1, lettera f), dello Statuto speciale
valdostano, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
4, in combinato disposto con gli articoli 117, commi 3 e 4, 119 Cost.
e 10 della legge cost. n. 3 del 2001».
Sul punto la resistente rappresenta che «[l]a competenza
legislativa della Valle nelle predette materie è altresì assicurata
dalle norme di attuazione del relativo Statuto - le quali, secondo
l'insegnamento costante della Corte, per la loro "particolare
competenza separata e riservata, risultano caratterizzate da
particolare forza e valore e, di conseguenza, sottratte, anche in
assenza di un'espressa clausola di salvaguardia, alla possibilità di
abrogazione o di deroga da parte di norme di legge ordinaria" (tra le
molte, Corte cost., sent. n. 191 del 1991; sent. n. 206 del 1975).
Ciò, avuto particolare riguardo al d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 431
("Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle
d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali"), il cui art. 6
riserva alla Regione, fatto salvo il rispetto dei principi
fondamentali delle leggi dello Stato, il potere di emanare norme "in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti degli Enti Locali della Valle d'Aosta e delle loro
aziende"».
4.1.3.- Sotto altro profilo la difesa della resistente assume
«che se un interesse costituzionalmente rilevante può essere
ravvisato nella necessità che i bilanci di previsione degli Enti
Locali siano approvati in maniera "sincronica", nel rispetto del
termine di legge posto dalla norma interposta di cui all'art. 18,
d.lgs. n. 118 del 2011, le medesime conclusioni non possono valere
per la diversa ipotesi di approvazione del rendiconto consuntivo».
Ciò in ragione delle diverse funzioni dei due strumenti: «mentre
l'approvazione del bilancio di previsione è servente al
coordinamento della finanza pubblica, risultando la sincronia delle
procedure di bilancio fondamentale in quanto collegata alla
programmazione finanziaria statale e alla redazione della manovra di
stabilità - operazioni, queste, che presuppongono da parte dello
Stato la previa conoscenza di tutti i fattori che incidono sugli
equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli finanziari nazionali
ed europei - altrettanto non può dirsi per l'approvazione del
rendiconto consuntivo».
Secondo la difesa regionale il rendiconto «assolve al diverso
scopo di fornire informazioni sulla situazione patrimoniale e
finanziaria, sull'andamento economico e sui fluissi finanziari
dell'Ente Locale, costituendo semplicemente, quindi, la
rappresentazione plastica delle attività svolte dagli amministratori
per l'attuazione dei programmi e per l'assolvimento dei rispettivi
compiti istituzionali», e che in tale prospettiva, il rendiconto di
esercizio «costituisce lo strumento attraverso il quale il corpo
elettorale verifica i risultati politici degli amministratori,
confrontando il programma proposto con quanto effettivamente
realizzato».
4.1.4.- In ogni caso, la resistente assume che il differimento di
un mese del termine di approvazione da parte degli enti locali del
rendiconto di gestione per il 2018 «non è in grado di frustrare
l'esigenza di base prevista dal d.lgs. n. 118 del 2011, ossia quella
di garantire la rappresentazione uniforme dei fenomeni giuridici ed
economici sottesi alla struttura matematica dei bilanci», in quanto
non sarebbe «nemmeno astrattamente in grado di ledere il principio di
continuità degli esercizi finanziari pubblici, come dimostra,
all'evidenza, il fatto che il Governo non abbia invocato alcuna
violazione, ad opera del legislatore regionale, dell'art. 81 Cost.».
A conferma della asserita non inerenza del rendiconto consuntivo
al coordinamento della finanza pubblica a livello nazionale, la
difesa regionale evidenzia che il Presidente del Consiglio dei
ministri non ha impugnato l'analoga previsione contenuta nell'art.
38, comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17
luglio 2015, n. 18 (La disciplina della finanza locale del
Friuli-Venezia Giulia, nonchè modifiche a disposizioni della L.R. n.
19/2013, della L.R. n. 9/2009 e L.R. n. 26/2014 concernenti gli enti
locali), secondo cui «[i] Comuni e le Province fino al loro
superamento adottano i documenti contabili fondamentali entro i
termini previsti dalla normativa statale, salvo diversa previsione
della legge regionale».
Sempre sul punto, la difesa della Regione rappresenta che la
sentenza n. 80 de1 2017, richiamata dal ricorrente, aveva ad oggetto
disposizioni contabili, introdotte dalla Provincia autonoma di
Bolzano, che comportavano effetti diversi, ben più ampi e incisivi
di quelli recati dalla impugnata disposizione adottata dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, che «non reca alcuna
disciplina in materia contabile in grado di ribaltare la struttura
del sistema di armonizzazione, come delineato dal d.lgs. n. 118 del
2011».
Conclusivamente, la difesa regionale insiste nell'assumere che la
disposizione impugnata «trova fondamento in tutte le norme di rango
costituzionale e in quelle di attuazione più sopra ricordate»,
realizzando «una semplice integrazione della disciplina statale di
riferimento, in grado di tenere conto delle particolari esigenze di
contabilità della finanza locale valdostana, senza in alcun modo
distorcere le regole dell'armonizzazione poste dal legislatore
statale».
4.2.- La resistente deduce parimenti la inammissibilità e la
infondatezza della questione di legittimità costituzionale promossa
nei confronti dell'art. 6, comma 7, della legge reg. Valle d'Aosta n.
4 del 2019, in riferimento alla lesione della competenza statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
4.2.1.- Preliminarmente, la difesa regionale evidenzia «come lo
Stato impugni integralmente il comma 7, per poi svolgere doglianze
che si appuntano solo sulla particolare figura dei contratti a tempo
determinato, sulle convenzioni e sui contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, non anche sull'ulteriore aspetto relativo
all'esclusione, dal calcolo del limite percentuale massimo, di quella
parte di spesa destinata al "personale addetto ai servizi
domiciliari, semiresidenziali e residenziali per persone anziane e
non autosufficienti o in condizioni di fragilità e all'utilizzo di
lavoratori socialmente utili". In parte qua la censura si rivela,
quindi, inammissibile per contraddittorietà della motivazione
rispetto al petitum».
4.2.2.- La difesa regionale eccepisce anche l'inammissibilità
della questione «nella parte in cui il Governo ha fatto valere
l'illegittimità derivata dell'art. 6, comma 7, semplicemente
invocando i "medesimi vizi" fatti valere con riferimento alla
precedente legge regionale già impugnata, dunque articolando le
censure per relationem, in maniera generica e meramente assertiva»,
in riferimento al vizio lamentato dall'Avvocatura con il precedente
ricorso n. 67 del 2019, relativo alla presunta violazione, ad opera
dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019,
della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile,
con la conseguenza che la relativa censura, sebbene fatta valere con
il precedente ricorso n. 67 del 2019, risulta nella specie
inammissibile per difetto assoluto di motivazione.
4.2.3.- Ad avviso della resistente, la questione è, comunque,
infondata del merito «per l'assorbente ragione che l'art. 9, comma
28, del d.l. n. 78 del 2010, invocato dallo Stato quale norma
interposta, non può trovare diretta applicazione alla Valle».
Al riguardo, vengono riproposte le argomentazioni già svolte sul
punto nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato a seguito del
ricorso n. 67 del 2019, con il richiamo alle sentenze di questa Corte
n. 260 del 2013 e n. 173 del 2012, che hanno escluso l'applicabilità
diretta alla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste della disposizione
statale evocata dal ricorrente come parametro interposto, nonchè
alla giurisprudenza costituzionale relativa al principio
consensualistico che informa i rapporti finanziari tra Stato e
Regioni a statuto speciale, anche alla luce della particolare
autonomia legislativa e finanziaria riconosciuta alla Regione dal
proprio statuto speciale e dalle relative norme di attuazione.
4.2.4.- «[N]ella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere che
il gravato art. 6, comma 7, della l. r. n. 4 del 2019 sia stato
validamente impugnato dal Governo anche per violazione del limite
dell'ordinamento civile», la resistente afferma che, diversamente da
quanto sostenuto nel «più volte citato ricorso n. 16 del 2019
[recte: n. 67 del 2019], non interviene sulla disciplina del pubblico
impiego privatizzato eccedendo indebitamente la propria competenza e
vanificando il divieto statale».
Sul punto, la difesa della Regione ripercorre l'iter
argomentativo prospettato nell'atto di costituzione nel giudizio
relativo al ricorso n. 67 del 2019.
In particolare, ribadisce che la disposizione impugnata «non ha
inteso autorizzare la stipula di contratti di collaborazione
coordinata e continuativa oltre il termine stabilito dal citato art.
22, comma 8 - dunque in violazione del divieto statale - ma si è
limitato a prevedere che sino a quando sarà consentito l'impiego di
tale formula contrattuale (cioè fino al 30 giugno 2019), gli Enti
Locali valdostani potranno farvi ricorso, purchè nel rispetto del
limite di spesa individuato dal gravato art. 1, comma 4», e che,
conseguentemente, non comporta la violazione del divieto recato
dall'art. 7, comma 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.
4.2.5.- Da ultimo, la difesa regionale assume l'inammissibilità
e l'infondatezza anche della censura relativa al «presunto contrasto
tra l'art. 6, comma 6, della l.r. n. 4 del 2019, rispetto all'art. 2
dello Statuto speciale valdostano, in forza del quale la competenza
legislativa regionale dovrebbe comunque esercitarsi nel rispetto dei
"principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, degli obblighi
internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme
fondamentali nelle riforme economico-sociali della Repubblica", tra i
quali sarebbero annoverabili "i principi posti dall'art. 9, comma 28,
del d.l. n. 78/2010, che costituisce, nel contesto, la norma
interposta che è stata violata"».
La censura sarebbe, innanzitutto, inammissibile «in quanto
formulata in maniera generica e perplessa (cfr. Corte cost., sent. n.
197 del 2009), invocando il Governo la lesione di presunti "principi"
recati dall'art. 9, comma 28, senza tuttavia chiarire a quali di essi
si stia facendo riferimento».
Al contempo, la resistente assume la infondatezza nel merito
della censura «considerata la posizione differenziata della Valle in
relazione al concorso agli obiettivi di finanza pubblica,
riconosciuta in più occasioni dalla Corte, e tenuto conto del
relativo potere di prevedere, per i propri Comuni, autonomi limiti di
spesa per il lavoro flessibile, compatibili con le peculiari
dimensioni, di organico e di bilancio».
5.- In prossimità dell'udienza la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ha depositato nei due giudizi memorie
difensive nelle quali, ribadite le conclusioni già rassegnate nei
rispettivi atti di costituzione, ha svolto ulteriori argomentazioni
in riferimento alla dedotta illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 4, della legge regionale n. 1 del 2019 (oggetto del ricorso
n. 67 del 2019) e dell'art. 6, comma 7, della legge regionale n. 4
del 2019 (oggetto del ricorso n. 75 del 2019).
In particolare, la difesa regionale assume che il ricorrente non
avrebbe addotto elementi probatori in ordine alla violazione da parte
della disposizione regionale impugnata della percentuale di spesa
autorizzata dalla norma statale interposta, così come riguardo alla
impossibilità di avvalersi di tale previsione statale, per non aver
sostenuto la Regione nel 2009 spese per la tipologia di assunzioni
ivi contemplata, con conseguente esclusione della stessa possibilità
di ricorrere ad esse.
Inoltre, ad avviso della resistente, l'Avvocatura dello Stato
avrebbe omesso di ricordare che l'art. 1, comma 757, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
per gli anni 2018 e 2019, avrebbe elevato dal 50 al 70 per cento la
quota della spesa sostenuta nel triennio 2007-2009 per le medesime
finalità, già contemplata dall'art. 9, comma 28 del d.l. n. 78 del
2010.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata ad esaminare i due ricorsi indicati
in epigrafe, promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei
confronti di alcune disposizioni di due leggi della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste: gli artt. 1, comma 4, e 2 della legge
della Regione Valle d'Aosta 27 marzo 2019, n. 1, recante
«Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n. 12 (Legge di
stabilità regionale per il triennio 2019/2021), e altre disposizioni
urgenti», con il ricorso iscritto al n. 67 del registro ricorsi 2019;
i commi 6 e 7 dell'art. 6 della legge della Regione Valle d'Aosta 24
aprile 2019, n. 4 (Primo provvedimento di variazione al bilancio di
previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021.
Modificazioni di leggi regionali), con il ricorso iscritto al n. 75
del registro ricorsi 2019.
I ricorsi devono essere riuniti attesa la sostanziale identità e
sovrapposizione delle questioni di legittimità costituzionali
dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019,
promossa con il primo ricorso, e dell'art. 6, comma 7, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 4 del 2019, promossa con il secondo ricorso.
2.- Con il ricorso n. 67 del 2019 è, innanzitutto, impugnato
l'art. 1, comma 4, della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del 2019 che,
nel modificare l'art. 6 della legge della Regione Valle d'Aosta 24
dicembre 2018, n. 12, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste (Legge di stabilità regionale per il triennio
2019/2021). Modificazioni di leggi regionali», introduce il comma
5-bis, secondo cui «[p]er l'anno 2019, gli enti locali possono
avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero
con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite
del 70 per cento della media della spesa sostenuta nel triennio
2007/2009 per le medesime finalita'».
La disposizione regionale, nella parte in cui consentirebbe agli
enti locali della Regione di stipulare contratti di collaborazione
coordinata e continuativa anche nel secondo semestre 2019, sarebbe
lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione,
che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile.
Ciò in quanto violerebbe il divieto per le pubbliche
amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione coordinata e
continuativa a decorrere dal 1° luglio 2019, previsto dal combinato
disposto dell'art. 7, comma 5-bis, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e dell'art. 22, comma 8,
del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e
integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q),
r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
Inoltre, la disposizione regionale lederebbe al contempo il comma
6 del medesimo art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001, che stabilisce i
presupposti di legittimità richiesti per la stipula da parte delle
pubbliche amministrazioni di contratti di lavoro autonomo.
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento
alla competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica, in quanto non contempla il rispetto del limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009,
stabilito dalla norma interposta di cui all'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
costituente principio generale ai fini del coordinamento della
finanza pubblica.
Infine la disposizione regionale eccederebbe la competenza
legislativa della Regione, poichè l'art. 2 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta) impone che la potestà legislativa regionale sia esercitata
«[i]n armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica [...] nonchè delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica».
2.1.1.- Preliminarmente occorre rilevare l'inconferenza di quanto
dedotto dalla difesa regionale nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza in ordine alla mancata indicazione da parte
del ricorrente della disciplina dettata dall'art. 1, comma 757, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020).
Difatti, tale disposizione non assume rilevo ai fini del presente
giudizio in quanto non trova applicazione nella Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste. Essa, invero, prevede che nelle (sole)
Regioni Lazio, Marche, Umbria e Abruzzo, per esigenze connesse agli
eventi sismici che le hanno colpite, possa procedersi negli anni 2018
e 2019 ad assunzioni di personale a tempo determinato, elevando a tal
fine la percentuale del 50 per cento, prevista dall'art. 9, comma 28,
del d.l. n. 78 del 2010, al 70 per cento.
2.1.2.- Sempre in via preliminare, va disattesa la eccezione di
inammissibilità della prima censura sollevata dalla difesa regionale
per asserita contraddittorietà della motivazione rispetto al
petitum, riferendosi la censura statale alla sola tipologia di
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, mentre la
disposizione impugnata contempla anche le assunzioni di personale a
tempo determinato e con convenzione.
L'impugnativa investe, difatti, esplicitamente proprio la parte
della disposizione regionale che produrrebbe, ad avviso del
ricorrente, l'effetto di consentire agli enti locali regionali di
stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa anche
nel secondo semestre del 2019, diversamente dalla disciplina statale
che limita tale possibilità al primo semestre. Conseguentemente, è
a tale specifico profilo che il ricorrente riferisce la dedotta
violazione della competenza statale in materia di «ordinamento
civile».
2.2.- Nel merito le censure non sono comunque fondate.
2.2.1.- Riguardo alla prima censura, occorre precisare il quadro
normativo di riferimento, attesa la sinteticità della illustrazione
effettuatane dal ricorrente.
Il divieto di stipulare, a decorrere dal 1° luglio 2009,
contratti di collaborazione, posto dall'art. 7, comma 5-bis, del
d.lgs. n. 165 del 2001 - introdotto dall'art. 5 del d.lgs. n. 75 del
2017 - si riferisce ai «contratti di collaborazione che si concretano
in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le
cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche
con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro». La medesima
disposizione stabilisce la nullità dei contratti posti in essere in
violazione del divieto.
Il comma 6 del medesimo art. 7 dispone che «[f]ermo restando
quanto previsto dal comma 5-bis, per specifiche esigenze cui non
possono fra fronte con personale in servizio, le amministrazioni
pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con
contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria» in presenza dei «presupposti di
legittimita'» successivamente indicati nella disposizione stessa.
La censura è, dunque, riferibile alla prospettata portata
derogatoria della disposizione regionale impugnata, là dove
consentirebbe la stipula di contratti di collaborazione aventi le
caratteristiche indicate dal ricordato art. 7, comma 5-bis, del
d.lgs. n. 165 del 2001, anche nel secondo semestre del 2019, in
violazione del termine ultimo (30 giugno 2019) posto dalla disciplina
statale, che è ricondotta all'«ordinamento civile».
Ma, come correttamente rilevato dalla difesa della Regione, la
disposizione regionale deve, tuttavia, essere interpretata nel senso
di consentire alle amministrazioni regionali la stipula dei contratti
in oggetto solo entro il 30 giugno 2019, in conformità, pertanto,
del termine previsto dalla disposizione statale. In tal modo
l'intervento regionale risulta compatibile con l'ordinamento statale.
Nel rilevare che la disposizione impugnata non altera nè incide
sull'istituto contrattuale in esame, di cui implicitamente richiama
la cogenza, questa Corte individua la finalità perseguita dal
legislatore regionale in quella di consentire per l'anno 2019 agli
enti regionali di avvalersi di personale ricorrendo ad alcune
tipologie flessibili di rapporto di lavoro, tra le quali i contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, entro determinati limiti
di spesa, ma pur sempre nel rispetto delle condizioni e dei requisiti
previsti per la stipula di tali contratti dal legislatore nazionale,
ivi compreso, pertanto, il rispetto del suddetto termine del 30
giugno 2019.
In tale contesto l'intervento in esame costituisce espressione
della competenza regionale in materia di ordinamento e organizzazione
degli uffici, poichè svolge la funzione di indicare e predeterminare
gli ambiti di spesa entro i quali le amministrazioni destinatarie
sono autorizzate nel 2019 a reclutare personale tramite le tipologie
contrattuali indicate, in relazione ai propri fabbisogni ed esigenze,
così consentendo una adeguata programmazione.
2.2.2.- La seconda censura concerne la disposizione regionale
nella parte in cui stabilisce il limite del 70 per cento della spesa
storica entro il quale gli enti locali delle Regioni possono
stipulare nel 2019 contratti di lavoro "flessibile", in quanto
ritenuta dal ricorrente lesiva della competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, in relazione al parametro
interposto costituito dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
che prevede limiti diversi e inferiori.
Questa Corte si è già espressa per la non applicabilità
diretta della predetta disposizione statale alla Regione Valle
d'Aosta, atteso lo specifico quadro regolatorio in materia di
concorso della medesima Regione all'assolvimento degli obblighi
derivanti dalle misure di coordinamento della finanza pubblica
stabilite dalla normativa statale.
Difatti, nella sentenza n. 173 del 2012, nell'ordinanza n. 267
del 2012 e nuovamente nella sentenza n. 260 del 2013, questa Corte ha
rilevato che successivamente all'entrata in vigore, con il d.l. 31
maggio 2010, n. 78, della disposizione dettata dall'art. 9, comma 28,
lo Stato e la Regione Valle d'Aosta hanno concluso in data 11
novembre 2010 un accordo «per il coordinamento della finanza pubblica
nell'ambito del processo di attuazione del federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione», in dichiarata
applicazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione), al fine di modificare l'ordinamento finanziario della
Regione e di definire specifiche norme di coordinamento finanziario.
Il predetto accordo stabiliva che gli obiettivi finanziari
pattuiti «sono approvati con legge ordinaria dello Stato».
In attuazione dell'accordo e dei suoi obiettivi finanziari, è
quindi intervenuta la legge 13 dicembre 2010, n. 220, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2011)», il cui art. 1, ai commi 160
e seguenti, ne riproduce i contenuti dando ad essi natura e cogenza
legislativa.
Il predetto metodo pattizio nel determinare le modalità di
concorso della Regione autonoma Valle d'Aosta agli obiettivi di
finanza pubblica ha trovato conferma nell'accordo sottoscritto dal
Presidente della Regione e dal Ministro dell'economia e delle finanze
in data 16 novembre 2018, i cui contenuti sono stati recepiti dalla
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019/2021), art. 1, commi da 876 a 879. In particolare, il comma 877
dispone che: «[i]l contributo alla finanza pubblica della regione
autonoma Valle d'Aosta è stabilito nell'ammontare complessivo di
194,726 milioni di euro per l'anno 2018, 112,807 milioni di euro per
l'anno 2019 e 102,807 milioni di euro annui a decorrere dal 2020. Con
i predetti contributi sono attuate le sentenze della Corte
costituzionale n. 77 del 2015, n. 154 del 2017 e n. 103 del 2018»,
mentre il comma 878 prevede: «[e'] fatta salva la facoltà da parte
dello Stato di modificare per un periodo di tempo definito il
contributo posto a carico della regione Valle d'Aosta, per far fronte
ad eventuali eccezionali esigenze di finanza pubblica nella misura
massima del 10 per cento del contributo stesso; contributi di importi
superiori sono concordati con la regione. Nel caso in cui siano
necessarie manovre straordinarie volte ad assicurare il rispetto
delle norme europee in materia di riequilibrio del bilancio pubblico,
il predetto contributo può essere incrementato per un periodo
limitato di una percentuale ulteriore, rispetto a quella indicata al
periodo precedente, non superiore al 10 per cento».
Tale accordo, dunque, non contempla specifiche previsioni nella
materia poichè si limita a quantificare complessivamente gli effetti
del contributo della Regione al risanamento della finanza pubblica.
La disposizione regionale impugnata interviene, pertanto, nella
vigenza di un quadro ordinamentale analogo a quello in considerazione
del quale questa Corte nelle ricordate sentenze ha affermato la non
diretta applicabilità alla Regione Valle d'Aosta della disposizione
di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, evocata come
parametro interposto dal ricorrente. Pertanto, tale statuizione va
confermata nel caso di specie.
Ne consegue la declaratoria di infondatezza della questione in
esame.
Resta ferma, naturalmente, l'esigenza di un costante e puntuale
monitoraggio da parte delle competenti istituzioni dell'effettivo
perseguimento e conseguimento degli obiettivi finanziari stabiliti
dalle ricordate disposizioni di legge inerenti le modalità di
concorso della Regione Valle d'Aosta alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica.
2.3.- Il ricorrente dubita, poi, della legittimità
costituzionale dell'art. 2 della medesima legge regionale n. 1 del
2019, che differisce di un anno, ovvero al 2021, il triennio di
operatività (2018-2020) della disciplina relativa alle progressioni
verticali previsto dall'art. 22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Innanzitutto, essa contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., poichè prevede una disciplina delle progressioni
di carriera del personale regionale (nella specie, le cosiddette
progressioni verticali tra le aree mediante concorsi interamente
riservati) difforme per durata a quanto contemplato dall'art. 22,
comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017. Secondo il ricorrente tale
disciplina statale, poichè opera nei confronti dei dipendenti già
in servizio, integra un aspetto regolatorio del rapporto di pubblico
impiego contrattualizzato e, pertanto, afferisce a materia
riconducibile all'«ordinamento civile».
La disposizione impugnata, nel differire di un anno
l'operatività della disposizione statale, sarebbe, altresì, lesiva
dell'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una disciplina di favore
per il personale della sola Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, e degli artt. 51, primo comma, e 97, quarto comma, Cost., in
riferimento al principio di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione e di accesso al pubblico impiego mediante
concorso.
Infine, l'intervento regionale eccederebbe la competenza
legislativa della Regione poichè l'art. 2 dello statuto speciale per
la Valle d'Aosta impone che la potestà legislativa regionale sia
esercitata «[i]n armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica [...] nonchè delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
2.3.1.- Preliminarmente, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla resistente a motivo dell'erronea
trasposizione nel ricorso della disposizione impugnata.
In effetti, nella premessa del ricorso viene riportata una
previsione diversa da quella che nella successiva illustrazione dei
motivi risulta realmente impugnata.
Tuttavia, è evidente che la difesa statale è incorsa in un
lapsus calami che non pregiudica la corretta individuazione nè della
disposizione realmente impugnata, nè delle correlate argomentazioni
nè, dunque, dello stesso thema decidendum (ex multis, sentenze n.
228 e n. 14 del 2017).
2.3.2.- Nel merito la questione non è fondata.
Come prospettato dalla resistente, la disposizione impugnata non
costituisce una violazione della competenza statale in materia di
«ordinamento civile», espressa nella disposizione evocata come
parametro interposto, bensì esercizio della competenza regionale in
materia di ordinamento e organizzazione degli uffici.
La disposizione regionale non incide sulla struttura disposizione
statale, ovvero sui requisiti per accedere alle progressioni
verticali nè sul procedimento previsto, limitandosi a differirne
l'operatività di un anno.
La Regione afferma che tale differimento è stato causato da
problemi organizzativi riscontrati in sede attuativa della
disposizione statale.
Le criticità così dedotte dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste risultano oggettivamente accertate.
In proposito la difesa regionale richiama la modifica ad opera
dell'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2018 delle modalità
attuative delle progressioni in oggetto e allega la nota 18 giugno
2019, prot. n. 13661, del coordinatore del dipartimento del personale
e organizzazione della Regione attestante che «nel corso dell'anno
2018 ed a tutt'oggi, l'Amministrazione regionale non si è avvalsa,
nè per proprio conto nè per conto degli enti locali, della facoltà
prevista dall'art. 22, comma 15, del decreto legislativo n. 75/2015 -
c.d. Riforma Madia».
Nel medesimo senso depongono i lavori preparatori concernenti la
disposizione regionale impugnata.
La Regione, dunque, riconosce la precettività della disposizione
statale, anche in riferimento all'individuazione del periodo
triennale di vigenza, ma ne ha differito la decorrenza a causa della
specifica situazione determinatasi nell'ambito regionale. Ciò anche
per evitare gli effetti pregiudizievoli per il personale interessato,
che altrimenti conseguirebbero dalla riduzione a due anni del lasso
temporale di tre anni della operatività della disciplina prevista
dalla disposizione statale.
Si è, dunque, in presenza di un intervento espressione
dell'autonomia regionale volto ad adattare a specifiche motivate
esigenze l'assetto normativo dettato dall'ordinamento statale con
l'art. 22, comma 15, del d.lgs. n. 75 del 2017, adeguando il periodo
di vigenza da esso previsto alla peculiare situazione verificatasi
nell'ambito regionale.
Va d'altra parte rilevato che la disciplina statale invocata dal
ricorrente come parametro interposto, vigente all'atto
dell'emanazione della disposizione regionale impugnata, è stata
successivamente modificata in senso ad essa conforme dall'art. 1,
comma 1-ter, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni
urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di
organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge
28 febbraio 2020, n. 8, proprio sostituendo le parole «[p]er il
triennio 2018-2020» con quelle «[p]er il triennio 2020-2022», oltre
che elevando al 30 per cento la misura del 20 per cento dei numeri di
posti per tali procedure selettive rispetto al numero previsto nei
piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa
area o categoria.
3.- Nel secondo ricorso, iscritto al n. 75 del registro ricorsi
2019, la difesa statale impugna i commi 6 e 7 dell'art. 6 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 4 del 2019.
3.1.- Il comma 6 dell'art. 6 della citata legge regionale
differisce al 31 maggio 2019 il termine di approvazione da parte
degli enti locali regionali del rendiconto della gestione
dell'esercizio finanziario 2018.
Ad avviso del ricorrente, ciò viola la competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva allo
Stato la determinazione unitaria del termine per l'approvazione del
rendiconto da parte delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle
regionali, attraverso il parametro interposto dell'art. 18, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), secondo cui le amministrazioni pubbliche approvano il rendiconto
o il bilancio di esercizio entro il 30 aprile dell'anno successivo.
3.2.- Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di
inammissibilità formulate dalla difesa regionale.
3.2.1.- Viene innanzitutto eccepita la mancata individuazione da
parte del ricorrente dei motivi di eccedenza delle competenze
statutarie regionali rispetto ai parametri indicati nel ricorso,
mancando ogni riferimento «alla particolare autonomia finanziaria e
contabile riconosciuta alla Valle dal proprio Statuto e dalle
relative norme di attuazione».
L'eccezione non è fondata.
Il ricorrente assume la violazione, ad opera della disposizione
regionale impugnata, della specifica competenza statale nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici», in conformità alla delibera
del Consiglio dei ministri del 19 giugno 2019.
Il previo confronto del ricorrente con le competenze legislative
assegnate dallo statuto speciale alla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, in conformità all'indirizzo espresso, tra le
altre, nelle sentenze di questa Corte n. 25 del 2020 e n. 119 del
2019, porta a concludere nel senso che le competenze in materia di
«ordinamento degli enti locali» e di «finanze regionali e locali»
della resistente richiamate dalla difesa regionale debbono essere
esercitate in armonia con la Costituzione e i principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Pertanto le norme
regionali in materia non possono inficiare ovvero depotenziare le
finalità che disposizioni statali, come quelle recate dal d.lgs. n.
118 del 2011, perseguono per dare attuazione al principio della
armonizzazione dei bilanci pubblici e dalla correlata unitarietà, a
tal fine, del sistema contabile dello Stato nei suoi elementi
essenziali.
In proposito, questa Corte ha già avuto modo di evidenziare che,
significativamente, l'art. 1 del predetto decreto legislativo, come
sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera a), numero 1), del decreto
legislativo 10 agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), ha reso ancor più cogente l'obbligo per le Regioni di
ottemperare alle previsioni dettate dal decreto stesso, stabilendo
che «[a] decorrere dal 1° gennaio 2015 cessano di avere efficacia le
disposizioni legislative regionali incompatibili con il presente
decreto».
3.2.2.- Viene, altresì, eccepita la inammissibilità della
questione per difetto di interesse sotto un duplice profilo.
Innanzitutto, la difesa regionale assume che il decorso del
termine del 31 maggio 2019 - previsto dalla disposizione regionale
impugnata per l'approvazione dei rendiconti - renderebbe irrilevante
la sua declaratoria di illegittimità costituzionale.
L'eccezione non è fondata.
Permane, difatti, l'interesse del ricorrente a conseguire una
declaratoria in ordine alla competenza esclusiva dello Stato in
materia, anche al fine di evitare la possibilità di interventi
normativi replicativi ovvero emulativi di quello regionale impugnato.
Sotto altro profilo, la carenza di interesse viene motivata dalla
resistente in base alla considerazione che la declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata non
potrebbe in ogni caso rimuovere il vizio lamentato dallo Stato.
Ciò in quanto la disposizione regionale sarebbe stata adottata
in virtù dell'art. 29 (Termine di approvazione dei documenti
contabili degli enti locali), comma 1, della legge della Regione
Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma
Valle d'Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018).
Modificazioni di leggi regionali», secondo cui «[g]li enti locali
approvano i documenti contabili entro i termini previsti dalla
normativa statale vigente, salvo diversa previsione di legge
regionale»; disposizione che rimarrebbe valida anche in caso di
accoglimento del ricorso in esame.
Innanzitutto, questa Corte rileva che costituisce preciso
interesse dello Stato conseguire la rimozione dall'ordinamento della
specifica disposizione impugnata, a prescindere dalla vigenza di
norme legislative regionali che, secondo la difesa della resistente,
ne costituirebbero il presupposto di legittimazione.
D'altro canto, la ricognizione del quadro normativo non conforta,
a sua volta, l'assunto della difesa regionale.
Già l'art. 6 del decreto legislativo 28 dicembre 1989, n. 431
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Valle
d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali) afferma che la
potestà regionale di emanare norme in materia di bilanci e di
rendiconti deve avvenire non solo nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di
contabilità degli enti locali, ma anche delle disposizioni relative
alla normalizzazione e al coordinamento dei conti pubblici di cui al
Titolo IV della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme
di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio) e al
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 421 (Coordinamento delle disposizioni
regolanti la contabilità delle province e dei comuni con le
disposizioni di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 468 e di cui alla
legge 19 maggio 1976, n. 335).
Alla luce di tale quadro normativo devono essere quindi letti
l'art. 13 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta) e, a
maggior ragione, la ricordata disposizione dell'art. 29, comma 1,
della legge reg. n. 19 del 2015.
Una lettura costituzionalmente compatibile della predetta
disposizione induce difatti a ritenere che essa non può legittimare
interventi normativi della Regione che stabiliscano una diversa
disciplina di aspetti così fondamentali dettati dalla normativa
statale, poichè ciò determinerebbe la sostanziale elusione di
quanto disposto dal ricordato ultimo periodo dell'art. 1 del d.lgs.
n. 118 del 2011, come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. n. 126 del
2014 a tutela dell'effettività del principio costituzionale
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici (in tal senso, la già
richiamata sentenza n. 80 del 2017).
Conseguentemente le misure adottabili in base alla predetta
normativa regionale vanno circoscritte ad aspetti che completano e
integrano la disciplina statale e che siano oggettivamente e
strettamente correlati e funzionali a specifiche esigenze locali.
3.3.- Nel merito la questione è fondata.
L'iter argomentativo del ricorrente risulta persuasivo, in quanto
coerente con la giurisprudenza di questa Corte in argomento (ex
plurimis, sentenze n. 80 e n. 6 del 2017, n. 184 del 2016, n. 40 e n.
39 del 2014, e n. 60 del 2013).
In particolare, le diffuse argomentazioni svolte nelle pronunce
n. 184 del 2016 e n. 80 del 2017 costituiscono punto di riferimento
anche per la decisione dell'odierna questione.
Questa Corte ha già evidenziato che la scansione temporale degli
adempimenti del ciclo di bilancio, dettati dalla normativa statale,
risulta funzionale a realizzare la unitaria rappresentazione dei dati
della contabilità nazionale, e si impone anche alle Regioni a
statuto speciale, in quanto parti della "finanza pubblica allargata".
In questa prospettiva, il differimento del termine di uno degli
adempimenti cardine di tale ciclo, quale è l'approvazione del
rendiconto della gestione, non configura uno scostamento meramente
formale, atteso che «la sincronia delle procedure di bilancio è
collegata alla programmazione finanziaria statale» e alla redazione
delle connesse manovre finanziarie, operazioni che richiedono la
previa conoscenza da parte dello Stato di tutti i fattori che
incidono sugli equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli
nazionali ed europei (in tal senso, sentenza n. 184 del 2016).
Ne deriva che la tempistica dettata dal legislatore statale per
l'approvazione dei documenti di bilancio, nel costituire elemento
coessenziale per il conseguimento dell'indicato obiettivo, è
sottratta alla possibilità di interventi anche da parte delle
Regioni a statuto speciale.
Ciò al fine di evitare una nuova frammentazione del quadro
regolatorio, che la competenza esclusiva assegnata allo Stato in sede
di riforma della Carta costituzionale ha inteso superare allo scopo
di assicurare un contestuale, e dunque efficace, monitoraggio degli
andamenti della finanza pubblica.
Del resto, il rilievo dell'ottemperanza del termine annuale
dettato dalla disciplina statale per l'approvazione del rendiconto
trova implicita conferma nel principio contabile generale costituito
dalla "annualita'" dell'approvazione dei documenti di bilancio, sia
di previsione che di rendicontazione, contemplato all'Allegato 1 del
d.lgs. n. 118 del 2011, come affermato dall'art. 3 del medesimo
decreto legislativo.
In tale contesto, diversamente da quanto asserito dalla difesa
regionale, non rileva, dunque, che lo scostamento stabilito dalla
disposizione impugnata sia di un solo mese, tanto più ove si
consideri che il presente giudizio afferisce a profili di competenza.
3.3.1.- La difesa regionale sostiene, in via gradata, una diversa
linea argomentativa che fa leva sulla specifica funzione del
rendiconto, rispetto alla cui approvazione sincronica non sarebbe
ravvisabile un interesse costituzionalmente rilevante, come invece
nel caso dell'approvazione del bilancio preventivo.
A sostegno viene dedotta la diversità dei due strumenti e,
specificamente, la funzione del rendiconto quale strumento che
consente al corpo elettorale di verificare l'attuazione del programma
proposto dagli amministratori. Tale funzione renderebbe
l'approvazione del documento «non strumentale e servente rispetto al
coordinamento della finanza pubblica».
L'argomentazione non è condivisibile.
Il rendiconto opera in termini di responsabilità degli
amministratori per l'impiego di risorse finanziarie pubbliche nel
rispetto dei canoni di legalità, efficienza, efficacia ed
economicità della gestione amministrativa.
In tal modo esso assicura certamente anche la funzione
evidenziata dalla difesa regionale che, tuttavia, tralascia di
considerare la connotazione e le implicazioni prettamente giuridiche
del rendiconto, come strumento di verifica della regolarità dei
conti e della correttezza delle spese effettuate dalle pubbliche
amministrazioni, ai fini della chiusura del ciclo di bilancio
attraverso il confronto con i dati previsionali.
La stessa magistratura contabile ha ripetutamente evidenziato che
il rendiconto della gestione «rappresenta un momento essenziale del
processo di pianificazione e di controllo sul quale si articola
l'intera gestione dell'ente, in grado di contenere informazioni
comparative e di misurare i valori della previsione definitiva
confrontandoli con quelli risultanti dalla concreta realizzazione dei
programmi e degli indirizzi politici, vale a dire dei risultati,
valutandone gli eventuali spostamenti e analizzandone le ragioni»
(Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto,
deliberazione 10 ottobre 2018, n. 367/2018/PRSE; in termini adesivi,
ex plurimis, Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol, deliberazione 4 dicembre 2019, n.
57/2019/PRSE).
L'esigenza del rispetto del termine posto dal legislatore statale
è tanto più evidente ove si consideri che dall'approvazione del
rendiconto decorre quello di trasmissione dei dati da parte
dell'amministrazione interessata alla Banca dati delle
amministrazioni pubbliche (BDAP), di cui all'art. 13 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).
Diversamente, dunque, da quanto prospettato dalla resistente, il
rendiconto assume, nell'ambito dell'armonizzazione della finanza
pubblica, rilievo analogo a quello del bilancio di previsione,
operando sinergicamente con esso, nella comune funzione di
complessiva legittimazione dell'operato dell'amministrazione
nell'ambito del ciclo di bilancio, e nel costituire la base per la
costruzione dei dati nazionali utili alla programmazione finanziaria
dello Stato, alla verifica dell'osservanza degli impegni assunti a
livello nazionale ed europeo, alla determinazione delle conseguenti
manovre di bilancio.
Basti del resto rilevare che l'art. 172 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali) prevede l'allegazione del rendiconto al successivo
bilancio di previsione, posto che la veridicità e attendibilità di
quanto rappresentato in tale bilancio potrebbero essere negativamente
incise dall'assenza ovvero dalla mancata approvazione del rendiconto.
Da qui l'esigenza ineludibile, ai fini dell'attuazione del
principio dettato dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
che sia lo Stato a determinare una data unica e comune anche per
l'approvazione del rendiconto da parte delle amministrazioni
pubbliche, e che solo lo Stato possa, quindi, disporre un
differimento dei termini previsti in via ordinaria per l'approvazione
dei documenti di bilancio, ivi compreso il rendiconto, a ragione di
sopraggiunte rilevanti esigenze.
4.- Il ricorrente dubita, poi, della legittimità costituzionale
del comma 7 del medesimo art. 6 della legge reg. Valle d'Aosta n. 4
del 2019, nella parte in cui conferma quanto stabilito dall'art. 6,
comma 5-bis, della legge reg. Valle d'Aosta n. 12 del 2018, già
oggetto di impugnativa con il ricorso n. 67 del 2019.
Secondo la difesa statale la disposizione viola innanzitutto
l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento alla competenza
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica. Ciò
perchè non rispetta il limite del 50 per cento della spesa sostenuta
per le stesse finalità nell'anno 2009, stabilito dalla norma
interposta di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
costituente principio generale ai fini del coordinamento della
finanza pubblica.
Inoltre, la disposizione impugnata sarebbe lesiva dell'art. 2
dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, che impone che la
potestà legislativa regionale sia esercitata «[i]n armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
[...] nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», principi tra i quali rientrano
quelli dettati dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
4.1.- In via preliminare, vanno disattese le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa regionale.
4.1.1.- In relazione alla dedotta circostanza che lo Stato
impugni integralmente il comma 7 dell'art. 6 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 4 del 2019, per poi svolgere doglianze solo su taluni
profili contemplati dalla disposizione, si evidenzia che il
ricorrente censura la disposizione limitatamente alla parte in cui
viene confermato quanto previsto dall'art. 6, comma 5-bis, della
legge regionale n. 12 del 2018, ovvero dalla disposizione già
oggetto di censura nel ricorso n. 67 del 2019. A ciò va, dunque,
riferita la richiesta di declaratoria di illegittimità
costituzionale formulata dal ricorrente.
4.1.2.- Parimenti non sono condivisibili le deduzioni svolte
dalla difesa regionale in ordine alla asserita motivazione per
relationem del ricorrente, in riferimento alle argomentazioni addotte
sulla stessa problematica nel ricorso n. 67 del 2019, riguardo alla
violazione della competenza esclusiva in materia di ordinamento
civile.
Difatti, come si è appena rilevato, il ricorrente, al di là di
qualche incertezza lessicale, si limita a impugnare espressamente la
disposizione regionale in riferimento alla sola lesione della
competenza statale concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in relazione al parametro interposto costituito
dalla disposizione dettata dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del
2010. Dunque la questione è proposta solo in riferimento a tale
ultimo parametro, già evocato nella questione promossa in sede di
ricorso n. 67 del 2019, rispetto al quale il ricorrente ripropone
pedissequamente il medesimo iter argomentativo.
4.2.- Nel merito la questione non è fondata.
Nei confronti della censura in esame, valgono, difatti, le stesse
considerazioni e conclusioni cui questa Corte è pervenuta nei
confronti dell'analoga questione prospettata dal ricorrente nel
ricorso n. 67 del 2019.
La già ravvisata non applicabilità diretta alla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste della disposizione dettata
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, evocata dal
ricorrente come parametro interposto, comporta difatti la non
configurabilità, neppure ad opera della disposizione in esame, della
lesione costituzionale dedotta dal ricorrente, là dove conferma
quanto previsto dalla prima disposizione impugnata con il ricorso n.
67 del 2019.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 24 aprile 2019, n. 4
(Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione
finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di
leggi regionali);
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4, della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 27 marzo 2019, n. 1,
recante «Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n. 12
(Legge di stabilità regionale per il triennio 2019/2021), e altre
disposizioni urgenti», promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, e all'art. 2 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n. 1 del
2019, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, 97, quarto comma, 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e all'art. 2 dello statuto speciale
per la Valle d'Aosta, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 7, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 4 del 2019, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. e all'art. 2 dello
statuto speciale per la Valle d'Aosta, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE