1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 350 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 1999
N. 350 Ordinanza emessa il 9 marzo 1999 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Verga Gianfranco contro l'Azienda Unita' sanitaria locale n. 6 di Palermo Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie riguardanti le attivita' e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento dei pubblici servizi, ivi comprese quelle relative al servizio sanitario nazionale - Mezzi processuali utilizzabili dal giudice amministrativo - Mancata previsione dell'utilizzabilita' di tutti i mezzi precessuali previsti dal codice di rito per la tutela sommaria dei diritti, con particolare riferimento a quelli di cui al titolo I del libro IV del cod. proc. civ. - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita', buon andamento della p.a. e di tutela giurisdizionale. (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (099C0596) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 98/1999 r.g.,
proposto dal dott. Verga Gianfranco, titolare dell'omonima farmacia
con sede in Palermo, via Eugenio l'Emiro n. 34/36, rappresentato e
difeso dall'avv. Alessandro Siagura, presso il cui studio, in
Palermo, via Libertà n. 108/B, è elettivamente domiciliato;
Contro l'Azienda Unità sanitaria locale n. 6 di Palermo, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, per stabilire i
criteri in base ai quali l'Azienda U.S.L. in persona del suo legale
rappresentante pro-tempore, deve proporre in favore del dott. Verga
Gianfranco il pagamento della somma di L. 354.780.801 per le
prestazioni professionali da lui eseguite in favore del Servizio
sanitario nazionale, dovuti per i mesi di luglio-novembre 1998, oltre
agli ulteriori interessi nella misura dell'8,25%, pari al tasso degli
interessi passivi pagati dalla farmacia ricorrente al Banco di
Sicilia, a causa del ritardo del pagamento delle predette, a far data
delle singole costituzioni in mora.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il referendario dott. Giovanni Iannini;
Udito alla Camera di consiglio del 9 marzo 1999, l'avv. Alessandro
Siagura per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto;
F a t t o
Con ricorso notificato il 30 dicembre il dr. Verga Giovanni espone
di essere titolare di farmacia sita in Palermo e di aver provveduto,
in forza dell'accordo nazionale stipulato con il Servizio sanitario
nazionale per la disciplia dei rapporti relativi all'assistenza
farmceutica, ad effettuare secondo la normativa in vigore, la
fornitura delle prestazioni relativamente ai mesi di luglio, agosto,
settembre, ottobre e novembre 1998; come risulta dalle distinte
contabili riepilogative, per complessive L. 354.780.801.
A norma dell'art. 9 del predetto accordo, precisa il ricorrente,
ogni farmacia consegna le ricetta all'ufficio indicato dall'Ente
erogatore, con cadenza mensile, entro il giorno 14 del mese
successivo al mese di spedizione. L'Ente erogatore deve provvedere,
entro il 25 di ciascun mese, al pagamento alle farmacie dell'importo
a saldo delle ricette spedite il mese precedente..
L'Azienda U.S.L. n. 6 di Palermo non ha provveduto al pagamento
dell'importo dovuto in relazione ai periodi sopra specificati, pari a
complessive L. 354.780.801. Le somme dovute sono, non solo certe e
liquidi, ma anche esigibili.
L'omesso pagamento di quanto dovuto, soggiunge il ricorrente, è
inoltre produttivo delle conseguenze di cui agli artt. 1218 e 1219,
giacchè l'amministrazione debitrice è stata ritualmente costituita
in mora. La stessa è inoltre responsabile dell'ulteriore maggior
danno ex art. 1224 c.c.
Al riguardo lo stesso sottolinea che l'Azienda deve essere ritenuta
responsabile del ritardo e condannata al pagamento degli interessi
nella misura dell'8,25%, pari al tasso degli interessi passivi pagati
al Banco di Sicilia, come dagli estratti conto.
Il ricorrente quindi, premesso che, nella fattispecie, si verte in
tema di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 33, comma 21 lett.
b) ed f) d.lgs. n. 80/1998, rileva che il secondo comma dell'art. 35
di tale decreto legislativo prevede uno speciale procedimento
attraverso il quale il giudice amministrativo stabilisce i criteri in
base ai quali la p.a. deve proporre il pagamento nei confronti
dell'avente titolo, spirato il quale, col ricorso ex art. 27 n. 4,
r.d. 1054/24, può essere richiesta dal creditore la determinazione
della somma dovuta.
Parte ricorrente chiede, quindi, che sia accolto il ricorso e che
siano stabiliti i criteri in base ai quali la Azienda U.S.L. n. 6, in
persona del suo legale rappresentante pro-tempore deve proporre in
favore del dr. Verga Gianfranco il pagamento della somma di L.
354.780.801 per le prestazioni professionali da lui eseguite in
favore del Servizio sanitario nazionale, dovuti per i mesi
luglio-novembre 1998, oltre agli ulteriori interessi nella misura
dell'8,25%, pari al tasso degli interessi passivi pagati dalla
farmacia ricorrente al Banco di Sicilia, a causa del ritardo del
pagamento delle predette, a far data dalle singole costituzioni in
mora, entro il termine di giorni venti o entro quello che sarà
ritenuto congruo.
Alla camera di consiglio del 9 marzo 1999 la causa è stata posta
in decisione.
D i r i t t o
1. - Va preliminarmente ritenuta la giurisdizione di questo
tribunale nel giudizio promosso col ricorso in esame. Ed invero, con
l'art. 11 comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 è stata
conferita delega al Governo per emanare, entro il 31 gennaio 1999,
uno o più decreti legislativi diretti tra l'altro a "l'estensione
della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese
quelle relative al risarcimento del danno in materia edilizia,
urbanistica e di servizi pubblici, prevedendo altresì un regime
processuale transitorio per i procedimenti pendenti ...". In
attuazione di tale delega è stato emanato il d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 80 (recante "Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione
nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa.."),
il cui art. 33 tra l'altro, dispone che:
1) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle
assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14
novembre 1995,
n. 481 (ossia per l'energia elettrica il gas e le
telecomunicazioni.).
2) tali controversie sono, in particolare, quelle:... b) tra le
amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici
servizi;... f) riguardanti le attività e le prestazioni di ogni
genere, anche di natura patrimoniale rese nell'espletamento di
pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei
rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle
controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla
persona e delle controversie in materia di invalidità.
Nella specie trattasi di controversia patrimoniale inerente ad
attività di farmacista convenzionata svolta dall'odierno ricorrente
nei mesi di luglio, agosto, settembre, ottobre e novembre 1998 (ossia
in epoca successiva all'entrata in vigore del d.lgs. sopra citato in
favore della Azienda U.S.L. n. 6 di Palermo; controversia che,
all'evidenza, rientra nella previsione normativa surrichiamata e che,
allo stato, appare pienamente suffragata dai documenti contabili
depositati in atti dallo stesso ricorrente (le "distinte contabili
riepilogative mensili" di cui in narrativa).
2. - Il ricorso del dr. Verga risulta essere diretto a stabilire i
criteri in base ai quali l'Azienda U.S.L., n. 6 deve proporre il
pagamento della somma di L. 354.780.801, per le prestazioni
professionali eseguite in favore del Servizio sanitario nazionale,
nel periodo sopra specificato, oltre agli ulteriori interessi nella
misura dell'8,25%, a far data dalle singole costituzioni in mora sino
alla data dell'effettivo pagamento, entro il termine di venti giorni
ovvero entro quello che tribunale riterrà congruo.
Come risulta in modo esplicito dal ricorso si è inteso in tal modo
avvalersi dello speciale procedimento previsto dal comma 2 dell'art.
35 del decreto legislativo n. 80 del 1998, attraverso il quale il
giudice amministrativo stabilisce i criteri in base ai quali la p.a.
deve proporre il pagamento nei confronti dell'avente titolo di una
somma entro un congruo termine, decorso il quale il creditore può
chiedere la determinazione della somma dovuta, mediante il ricorso
previsto dall'art. 27 n. 4 del r.d. 1054/24.
Il riferimento al secondo comma dell'art. 35 è, a giudizio di
questo tribunale, inappropriato, giacchè il procedimento ivi
contemplato, come si desume agevolmente anche dal riferimento ai casi
di cui al primo comma, può essere attivato solo nei casi in cui,
nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo ai sensi dei precedenti artt. 33 e 34, si tratti di
disporre il risarcimento del danno ingiusto.
Nel caso di specie, invece, si tende ad ottenere il pagamento di
una somma capitale, maggiorata degli interessi nella misura indicata.
Ciò posto, non si può prescindere però dalla constatazione che
il ricorrente chiede che, in accoglimento del ricorso, inaudita
altera parte, ovvero convocate le parti in camera di consiglio, siano
stabiliti i criteri in base ai quali l'amministrazione deve proporre
il pagamento della somma sopra indicata.
Orbene, nonostante si chieda la determinazione di criteri, non
sembra dubbio che, volendosi ottenere dall'amministrazione una somma
ben determinata a titolo di capitale, la domanda del ricorrente
risulti, nella sostanza, diretta ad ottenere un provvedimento
giurisdizionale che disponga il pagamento della somma stessa, da
emettersi o inaudita altera parte, e quindi secondo uno schema
corrispondente, nella sostanza e nella forma, al procedimento
monitorio e sommario previsto nell'ambito del rito civile, ovvero a
seguito di convocazione delle parti in Camera di consiglio, in
aderenza alle regole procedurali della tutela cautelare nel giudizio
innanzi al giudice amministrativo.
Ciò posto, la questione pregiudiziale che si pone è quella
dell'ammissibilità dell'istanza formulata dal ricorrente, secondo la
lettura che ne fa il tribunale, in base all'analisi del contenuto
della domanda.
È da ritenere che, sebbene le norme del processo civile siano
dotate di una particolare vis espansiva tale da renderle applicabili
analogicamente in tutti i casi in cui manchi una regola processuale
ben definita, esse incontrano inevitabilmente il limite costituito
dalla struttura propria del processo amministrativo, entro il quale
non può operarsi la trasposizione, di peso, del sistema processuale
civilistico, per ragioni di ordine dogmaticosistematico e (non
ultime) per ragioni pratiche ed organizzative, che non consentono al
giudice amministrativo, come oggi strutturato, di operare (nel campo
delle nuove materie affidate alla sua giurisdizione esclusiva) allo
stesso modo di quanto in precedenza operato dal giudice ordinario.
D'altronde, la non immediata applicabilità delle norme del codice
di rito risulta evidente dallo stesso d.lgs. n. 80/1998 che, pur
nella rilevante novella costituita dall'attribuzione al giudice
amministrativo di nuova giurisdizione esclusiva per blocchi di
materie (che coprono l'area intera dei pubblici servizi), richiama
espressamente, all'art. 35, le norme del codice di rito solo per
ciò che concerne i mezzi istruttori, demandando, per il resto, ad
opportune future modifiche del regio decreto n. 642 del 1907 gli
eventuali adattamenti suggeriti dalla "specificità del processo
amministrativo in relazione alle esigenze di celerità e
concentrazione del giudizio".
Per cogliere la complessità e la delicatezza dei problemi
dogmatici ed organizzativi suddetti, basta solo considerare la
difficoltà pratica e concettuale di definire la natura (sommaria,
cautelare, monitoria) di provvedimenti adottati da altri tribunali
amministrativi, quale l'ordinanza n. 3444 del 10 dicembre 1998 del
t.a.r. Lazio emessa in fattispecie sostanzialmente analoga alla
presente, sulla base del richiamo tanto all'art. 33 del decreto
legislativo n. 80/1998 quanto all'art. 186-ter c.p.c. ed il porsi
dell'ordinanza stessa con riguardo alla formazione del giudicato (ed
alla definizione o meno del giudizio) ed al sistema delle
impugnazioni (opposizione, reclamo, appello); un'ordinanza che appare
come un vero e proprio ibrido tra l'ordinanza-ingiunzione in corso di
causa ex art. 186-ter c.p.c., il decreto ingiuntivo ex art. 633
c.p.c., il provvedimento cautelare innominato ex 669-sexies c.p.c. e
forse anche il provvedimento urgente ex art. 700 c.p.c.. Ed è
proprio un tale ibrido processuale che sostanzialmente viene
richiesto col ricorso oggi in esame.
3. - Nè può ritenersi che, per effetto stesso dell'attribuzione
della giurisdizione al giudice amministrativo nelle materie in
argomento, il sistema processo civile sia stato interamente
richiamato implicitamente nell'ambito del processo amministrativo.
Tale tesi, infatti, appare a questo collegio come una innaturale
forzatura dei dati normativi sopra richiamati, nei quali il richiamo
agli strumenti processuali del codice di rito è operato solo con
riguardo ai mezzi di prova, segno questo della volontà del
legislatore delegato di operare un richiamo normativo de tutto
limitato. L'ipotesi inversa, ossia quella di un implicito e
generalizzato richiamo da parte del legislatore delegato alle norme
processualcivilistiche, si rivela, inoltre, intrinsecamente e
tecnicamente insufficiente e sperequata, posto che una tale
innovazione processuale (implicante anche - come già detto -
rilevantissimi aspetti riorganizzativi della giustizia
amministrativa) avrebbe dovuto essere disposta expressis verbis e non
semplicemente "presumersi", o ricavarsi da una implicita, quanto
incerta, voluntas legis.
Alla stregua di tali premesse, pertanto, l'esigenza di tutela
immediata e sommaria di cui al ricorso in esame, non può trovare
accoglimento.
4. - Peraltro, proprio la chiesta adozione di un provvedimento non
meramente cautelare, ma anche di cognizione sommaria del diritto di
credito pecuniario fatto valere, impedisce al collegio di potere
satisfattivamente applicare alla fattispecie il principio enunciato
dalla Corte costituzionale, con sentenza 25 giugno 1985, n. 190,
secondo cui il giudice amministrativo, nelle controversie
patrimoniali sottoposte alla sua giurisdizione esclusiva (allora in
materia di pubblico impiego), può adottare tutti i provvedimenti
urgenti che appaiano più idonei ad assicurare provvisoriamente gli
effetti della decisione sul merito, tutte le volte che il ricorrente
deduca un pregiudizio imminente e irreparabile.
Difatti, nell'ambito del processo, di qualunque processo, la
"tutela cautelare" e la "cognizione sommaria" del diritto sono cose
assolutamente diverse, sicchè l'astratta applicabilità al caso di
specie di una misura cautelare atipica, ai sensi del principio
costituzionale sopra ricordato, non può dirsi interamente
satisfattiva della domanda proposta in ricorso; domanda che ricalca
l'impostazione data al problema dal t.a.r. Lazio con l'ordinanza
sopra ricordata e che nel richiamare espressamente gli istituti di
cui agli artt. 669-sexies e 700 del c.p.c. intende chiaramente
alludere ai procedimenti sommari di cui al libro IV, titolo I, del
c.p.c.
5. - Nemmeno può pervenirsi all'affermazione di un parziale
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nel senso di
ritenere che per le materie di cui all'art. 33, le questioni
risolvibili con "cognizione sommaria" o "cautelare" (decreti ed
ordinanze ingiuntive, ordinanze cautelari ed urgenti) siano rimaste
devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto ciò
implicherebbe una sostanziale riduzione della portata della
legge-delega, che, viceversa, ha chiaramente sancito e previsto la
piena attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione
esclusiva nell'amplissima e variegata materia dei "servizi pubblici".
Ne segue che, allo stato, le controversie a cognizione sommaria
sopra indicate sfuggono alla giurisdizione di qualunque giudice: a
quella del giudice ordinario in forza delle norme deleganti e
delegate prima citate; a quella del giudice amministrativo in difetto
della puntuale indicazione normativa degli strumenti processuali
all'uopo necessari (e di quel minimo di necessaria ristrutturazione
interna del relativo apparato).
6. - Non va trascurato, peraltro, che questo t.a.r. con
recentissimo decreto presidenziale n. 113/1999 ha dichiarato
l'improcedibilita'-inammissibilità del ricorso per decreto
ingiuntivo, proposto da un farmacista convenzionato col S.S.N. per la
corresponsione di somme dovute a fornitura di medicinali, nel
presupposto che:
"il procedimento speciale di cui al libro quarto del c.p.c. ed in
particolare a quello di ingiunzione di cui ai ripetuti artt. 633 e
segg., non è adattabile al processo amministrativo nel quale manca
istituzionalmente la figura e le funzioni del giudice monocratico";
"non è peraltro possibile ritenere trasponibile agli istituti
del processo amministrativo il ricorso di cui trattasi attesa la
particolare natura formale e sostanziale dello stesso";
"la parte ricorrente non ha consumato i suoi poteri di
impugnativa potendo svolgerli ex art. 33 d.lgs. 31 marzo 1988, n. 80
secondo i normali strumenti del vigente processo amministrativo".
7. - La superiore conclusione, tuttavia, che all'evidenza postula
la necessità per il creditore di attivare un processo cognitorio
ordinario sostanzialmente inutile rispetto al procedimento monitorio,
induce il collegio a sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33 del d.lgs.n. 80/1998, nella parte in cui
non rende espressamente applicabili al giudizio amministrativo tutti
gli strumenti processuali previsti al codice di rito con riguardo
alle controversie rientranti nei blocchi di materie innovativamente
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
atteso che, alla stregua della legge di delega, la tutela oggi
erogabile dal detto giudice non può e non deve essere inferiore a
quella che in precedenza gli stessi soggetti potevano chiedere ed
ottenere dal giudice ordinario (ed è un dato di comune esperienza
che, nel settore delle farmacie convenzionate col S.S.N., vi è
stato, fino ad oggi, un uso amplissimo dell'agile e ben definito
procedimento sommario di tipo monitorio finalizzato proprio ad
evitare quell'ordinario processo cognitorio di cui alla decisione
presidenziale sopra citata).
Opinare diversamente significherebbe ammettere che il semplice
spostamento della giurisdizione, a seguito dell'art. 33 cit., abbia
determinato, in palese violazione dei limiti della legge delega e dei
precetti di logica e razionalità, (che debbono presiedere alle
scelte del legislatore), anche una sostanziale riduzione della
consistenza stessa dei diritti soggettivi rientranti nelle materie di
nuova giurisdizione esclusiva, quanto meno con riferimento alle
possibili azioni sommarie (e non meramente cautelari) esperibili a
tutela degli stessi.
Come insegna la migliore dottrina, i procedimenti sommari delineati
dal titolo I del libro IV del codice di rito (tra cui quello
monitorio ex art. 633 c.p.c., quello cautelare ed urgente ex art.
669-sexies, art. 700 c.p.c.) sono il riflesso processuale del
contenuto sostanziale dei diritti soggettivi di volta in volta
azionati, segnando la gamma di tutte le possibili forme di tutela
degli stessi. In particolare, tali procedimenti, e le azioni
correlate, connotano il diritto soggettivo di credito liquido ed
esigibile di somme di denaro (basato su prova scritta) come un
diritto tutelabile senza una vera fase processuale "cognitoria"
(ossia senza la formale postulazione di un giudizio), e non possono
essere menomate (nè in tutto, nè in parte) da un semplice
spostamento della giurisdizione. I procedimenti sommari, in genere,
altro non sono che il riflesso processuale di talune peculiarità
sostanziali dei connessi diritti e ciò avrebbe richiesto, secondo
evidenti parametri costituzionali di razionalità e buon andamento
dell'Amministrazione lato sensu giudiziaria, che il legislatore
delegato se ne facesse carico dettando nell'art. 33 del d.lgs. n.
80/1998, o una norma espressa di richiamo degli strumenti processuali
civilistici, ovvero una compiuta e chiara discipljna dei procedimenti
sommari, urgenti e/o cautelari, sia di ordine sistematico, che
pratico.
Si consideri l'istanza di decreto ingiuntivo ex art. 633 (ed in
parte anche quella di ordinanza ingiuntiva ex art. 186-ter): come è
noto si tratta di procedimento in cui si è di fronte alla
rivendicazione di un diritto (credito di somme di denaro) senza
giudizio. L'ordinamento riconosce al creditore un'azione che ha
caratteristiche sue proprie, che non si basa su prove in senso
proprio, richiede solo l'esistenza di certe condizioni (somme di
denaro liquide ed esigibili), si connota per l'attenuazione
dell'esigenza del contraddittorio. Il giudizio di cognizione sul
diritto fatto valere in via monitoria o sommaria è meramente
eventuale ed è affidato all'iniziativa del debitore attraverso
l'opposizione. L'azione sommaria, in tali casi, deve competere al
creditore in forza delle caratteristiche proprie del suo diritto,
quale che sia il giudice chiamato a decidere.
Orbene, ipotizzare che una tale azione (riflesso del contenuto
sostanziale del diritto di credito liquido esigibile e fondato su
prova scritta) possa, oggi, ritenersi priva di giudice legittimato a
(sommariamente) conoscerla solo per effetto della nuova giurisdizione
disegnata dall'art. 33 d.lgs. n. 80/1998, appare come apertamente in
contrasto, non solo con lo spirito e la lettera della legge di
delega, ma anche con quei principi di logica e di imparzialità alla
cui violazione la Corte costituzionale ha sempre saputo riconnettere
la figura dell'eccesso di potere legislativo.
8. - La verità è che, ammettendo, come sembra necessario fare
alla stregua del decreto presidenziale n. 113/1999 sopra citato, una
riduzione dei mezzi di tutela da parte del legislatore delegato, si
incappa, inevitabilmente, nella violazione dei limiti della delega e
nella irragionevole quanto ingiustificata riduzione delle garanzie
apprestate ai cittadini nei settori di giurisdizione esclusiva cui
all'art. 33.
Al giudice amministrativo si attribuisce - si - giurisdizione
esclusiva in certe materie, ma questa sfera di tutela, allo stato,
non è (perchè?) la medesima, sotto il profilo dei mezzi
processuali (che poi fanno la sostanza stessa del diritto), di quella
che era riconosciuta in precedenza. E tale reductio non è
giustificata da ragioni riorganizzative degli apparati giudicanti o
dei servizi ad essi connessi (il che, forse, avrebbe potuto
consentire di parlare dell'esercizio di un'ampia discrezionalità
legislativa costituzionalmente insindacabile), ma è solo ed
esclusivamente l'automatica conseguenza dello spostamento della
giurisdizione.
Tanto che si potrebbe dire, con una iperbole, che il diritto di
azione, nelle materie indicate dall'art. 33, ha subito - per effetto
di tale articolo - una significante riduzione, non in correlazione
alla legittimazione al giudizio, ossia all'ampiezza del potere
cognitorio attribuito al nuovo organo giudicante (che è piena ed
incondizionata, sia nella legge delega che in quella delegata), ma
(irrazionalmente) all'aspetto puramente "topico" dell'aula di
giustizia entro cui il medesimo diritto viene oggi fatto valere:
quella del giudice amministrativo, anzichè quella dell'A.G.O.
In tal modo, risulta perpetrata anche la violazione dell'art. 3 e
113 Cost., sia perchè situazioni giuridiche identiche (il diritto
soggettivo di credito di somme di denaro liquide ed esigibili)
vengono ad essere tutelate, nel tempo, con strumenti di cognizione
sommaria diversi in conseguenza del diverso giudice legittimato a
conoscerle; sia perchè non viene assicurata, anche attraverso il
processo amministrativo, quella effettività della "tutela sommaria"
connessa al diritto fatto valere dinanzi al nuovo giudice.
9. -Sotto altro profilo, non può non rilevarsi che la acclarata
inaccoglibilità delle azioni sommarie formulate col ricorso in
esame, rientrante in una delle materie di giurisdizione esclusiva ex
art. 33, non solo implica una sostanziale riduzione dei mezzi di
tutela per le medesime materie, non solo finisce col proiettare la
normazione delegata ben oltre il mero spostamento di giurisdizione
prefigurato dalla norma delegante, ma significa anche privare il
creditore della possibilità di esperire l'agile procedimento
"sommario" del ricorso per decreto ingiuntivo (ossia la richiesta di
una statuizione senza processo, salva l'opposizione ad iniziativa del
debitore ingiunto). Ed ognuno ben vede come sia irrazionale
costringere il cittadino a proporre azioni cognitorie quando esistono
mezzi di tutela rapidi ed efficienti già ampiamente praticati col
giudice precedentemente legittimato.
Ed una prova della palese irrazionalità del sistema che comincia a
delinearsi balza evidente proprio dal ricorso in esame, nel quale la
ricorrente, nonostante risulti essere in possesso di prova scritta
del credito pecuniario vantato nei confronti dell'Azienda U.S.L. di
Palermo, per ottenere una tutela agile ed immediata, assicurata
innanzi al giudice ordinario dal procedimento monitorio, ha ritenuto
di poter fare riferimento allo speciale procedimento di cui al
secondo comma dell'art. 35.
La verità è che il processo amministrativo conosce l'istituto
della "decisione cautelare" (e nelle materie di giurisdizione
esclusiva anche nelle forme atipiche di cui alla sentenza n. 190/1985
della Corte cost.), ma non quello della "decisione sommaria" della
controversia, sicchè la devoluzione di nuova giurisdizione esclusiva
al giudice amministrativo nelle materie (e nell'amplissima casistica)
dell'art. 33 d.lgs. n. 80/1998 avrebbe dovuto indurre il legislatore
delegato a farsene carico. Ma così non è stato ed il totale
silenzio dell'art. 33 cit., mentre esclude l'applicabilità di ben
conosciuti e consolidati procedimenti giurisdizionali di pronta
definizione del giudizio (come quello monitorio), finisce col far
sorgere una variegata tipologia di "domande incidentali" ed una
correlativa giurisprudenza praetoria il cui "assestamento"
richiederà, se non interverrà - da subito - la Corte
costituzionale, un lunghissimo periodo di tempo, a tutto discapito
della efficienza e razionalità della nuova giurisdizione.
In siffatto modo viene seriamente menomata, ad avviso di questo
collegio, anche la pienezza del diritto di azione costituzionalmente
garantito (art. 24 Cost.), nonchè il principio di economia dei mezzi
giuridici, che costituisce un ineludibile corollario del principio
del buon andamento e dell'efficienza dell'apparato giurisdizionale
inteso come parte della p.a.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3,
97 e 113 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nella
parte in cui, pur spostando la giurisdizione su talune materie dal
giudice ordinario al giudice amministrativo, in via esclusiva, non
consente a quest'ultimo di utilizzare tutti i mezzi processuali
previsti dal codice di rito per la tutela sommaria dei diritti sui
quali è oggi legittimato a decidere con particolare riferimento agli
istituti di cui al titolo I del libro IV c.p.c.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e la comunicazione della medesima ai Presidenti dei due rami
del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 9 marzo
1999.
Il presidente: Castiglione
Il referendario estensore: Iannini
99C0596