Serie Generale n. 155 del 4-7-2008
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
CIRCOLARE 18 aprile 2008, n. 5/2008
Linee di indirizzo in merito all'interpretazione ed all'appli-cazione dell'articolo 3, commi da 90 a 95 e comma 106, della legge 24 dicembre 2007, n. 244. (Legge finanziaria 2008). (GU Serie Generale n.155 del 04-07-2008)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale

Alle Amministrazioni dello Stato anche
ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale

Alla Corte dei conti - Ufficio del
Segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato -
Ufficio del segretario generale

Alle agenzie

All'ARAN

Agli enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)

Agli enti di ricerca (tramite i
Ministeri vigilanti)

Alle istituzioni universitarie (tramite
il Ministero dell'università e della
ricerca)

Alle camere di commercio, industria,
agricoltura e artigianato (tramite il
Ministero dello sviluppo economico)

Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione

e, per conoscenza

Alla Conferenza dei rettori delle
università italiane

All'Unioncamere

Alla Conferenza dei presidenti delle
regioni

All'ANCI

All'UPI

1. Premessa.
Le disposizioni speciali in materia di «stabilizzazione» dettate
dalla legge 26 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007)
derogando al principio costituzionale del concorso pubblico come
modalità di accesso all'impiego nelle pubbliche amministrazioni,
hanno segnato significativamente la normativa sul reclutamento
ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche.
Alla base dell'intervento vi è, come noto, la volontà del
legislatore di porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi
come effetto dell'utilizzo del lavoro flessibile per esigenze
permanenti legate al fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a
forme di precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono
alla base dell'organizzazione e del funzionamento delle
amministrazioni.
Il parametro di riferimento utilizzato dalle citate leggi
finanziarie per individuare le situazioni di irregolarità di cui
sopra è stato quello della durata triennale del contratto di lavoro
a tempo determinato, non sempre idoneo a differenziare situazioni
caratterizzate concretamente da un uso improprio del lavoro
flessibile. I criteri definiti dalla norma, per quanto
approssimativi, hanno conseguito di individuare la platea dei
possibili destinatari della procedura prevista.
È opportuno segnalare che la disciplina in argomento ha
determinato come effetto una forte aspettativa in capo agli
interessati nonchè un condizionamento sulle scelte gestionali degli
enti che spesso hanno elaborato il loro fabbisogno di personale per
rispondere alle pressioni interne, anche di origine sindacale, che ne
sono derivate.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ha
ampliato il numero dei possibili destinatari della stabilizzazione
spostando la data di riferimento per il calcolo del requisito
temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato
(art. 3, comma 90) ed ha dato, inoltre, rilevanza ad un ulteriore
fenomeno molto diffuso di utilizzo improprio del lavoro flessibile,
ovvero le collaborazioni coordinate e continuative, prevedendo per i
soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di
valorizzazione dell'esperienza professionale acquisita (art. 3, comma
94, lettera b)) anche attraverso l'inserimento degli stessi in un
piano programmatico di progressiva stabilizzazione secondo le
modalità descritte nei paragrafi successivi.
Lo scopo della presente circolare è quello di fornire linee di
indirizzo univoche per favorire un'applicazione uniforme delle
disposizioni speciali in materia di stabilizzazione, ma anche quello
di richiamare l'attenzione delle amministrazioni sui principi e sulle
regole fondamentali dell'azione amministrativa che costituiscono
criteri guida imprescindibili a cui i vertici degli enti devono fare
riferimento per una corretta gestione delle risorse pubbliche.
Si tratta di principi e regole in parte già tracciati dalla
Direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione del 30 aprile 2007, n. 7 ed in parte frutto delle
interpretazioni elaborate in materia, nel corso dell'anno 2007, dalle
prime pronunce giurisprudenziali, nonchè dai pareri espressi dal
Dipartimento della funzione pubblica a fronte di fattispecie concrete
prospettate dagli enti. I vari interventi hanno contribuito a
definire alcuni tratti distintivi della normativa sulla
stabilizzazione che in questo contesto si ritiene necessario
richiamare.
Tenuto conto, infine, che la normativa in argomento ha carattere
transitorio ed eccezionale, si ritiene importante anche fornire
indicazioni sulla necessità di orientare le scelte occupazionali e
la programmazione triennale dei fabbisogni verso la disciplina
ordinaria del reclutamento e del regime assunzionale.
2. Reclutamento ordinario e procedure di stabilizzazione.
Le disposizioni in materia di stabilizzazione (art. 1, commi 519 e
558, legge n. 296/2006 e art. 3, comma 90, legge n. 244/2007)
definiscono una procedura speciale di reclutamento che deroga
rispetto alle modalità ordinarie del concorso pubblico, in quanto
riservata ad una platea di destinatari per i quali si è scelto di
valorizzare la loro esperienza professionale presso le pubbliche
amministrazioni.
Tenuto conto del principio costituzionale del prevalente accesso
attraverso concorso pubblico, cioè senza riserve e limitazioni nella
partecipazione, che le amministrazioni devono garantire a fronte di
procedure di reclutamento riservate, le procedure di stabilizzazione
possono essere avviate dalle amministrazioni purchè nella
programmazione triennale del fabbisogno siano previste forme di
assunzione che tendano a garantire l'adeguato accesso dall'esterno in
misura non inferiore al cinquanta per cento dei posti da coprire. A
tal fine la mobilità di personale va computata in maniera neutra.
Fermo restando quanto sopra, la legge finanziaria per il 2008 ha
ampliato l'impatto delle disposizioni sulla stabilizzazione ma nel
contesto della suddetta legge il legislatore si è preoccupato in
più occasioni di limitare la portata temporale delle stesse ed a
ribadire il regime ordinario del reclutamento.
Nel contesto dell'art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007 ad
esempio si sottolinea che l'accesso ai ruoli della pubblica
amministrazione, quindi le assunzioni a tempo indeterminato, è
comunque subordinato all'espletamento di procedure selettive di
natura concorsuale.
Trattasi di un'enunciazione di principio che serve a ricordare il
carattere speciale delle disposizioni di cui si sta trattando e ad
evidenziare che comunque la procedura selettiva di natura concorsuale
rimane presupposto fondamentale per l'assunzione a tempo
indeterminato anche nel contesto di un percorso di stabilizzazione,
facendo salva l'unica disposizione speciale che prevede l'assunzione
a tempo indeterminato a domanda prevista dal comma 519 dell'art. 1
della legge n. 296/2006.
Nello stesso art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007 è poi
espressa una chiara volontà di racchiudere in un ambito temporale
definito la parentesi «stabilizzazione» come reclutamento speciale
nel settore pubblico. La possibilità di ammettere a procedure di
stabilizzazione il personale in possesso dei prescritti requisiti è
circoscritta agli anni 2008 e 2009. Per un approfondimento al
riguardo si rinvia al paragrafo sui criteri da seguire in sede di
programmazione triennale del fabbisogno.
Anche la novella all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, operata dall'art. 3, comma 79, della legge n. 244/2007,
sancisce il principio che le pubbliche amministrazioni effettuano
assunzioni esclusivamente secondo il modello standard del contratto
di lavoro subordinato a tempo indeterminato per ricondurre il settore
pubblico verso il regime ordinario del reclutamento in armonia con i
principi generali che ne regolano il funzionamento e con le finalità
dell'attività amministrativa preordinata al perseguimento
dell'interesse pubblico rispetto al quale più correttamente le
politiche occupazionali del paese vengono affidate a settori
dell'amministrazione che elaborano interventi mirati al mercato del
lavoro privato o di politica economica in senso ampio.
Nell'ambito del quadro descritto è necessario dare anche risalto
al maggior rigore con il quale il Governo, sin dalla prima stesura
del disegno di legge finanziaria 2008, ha inteso dare risposta,
nell'anno 2008, alle diffuse e sempre più pressanti aspettative di
stabilizzazione createsi all'interno delle amministrazioni pubbliche.
Si tratta della disposizione che, alla fine dell'iter legislativo,
troviamo nell'art. 3, comma 106, della legge n. 244/2007, che
prospetta alle amministrazioni, nel rispetto del principio
costituzionale della concorsualità, bandi speciali di concorso
pubblico per assunzioni a tempo indeterminato che danno rilevanza
all'esperienza lavorativa maturata presso le amministrazioni
pubbliche differenziandola in ragione della tipologia del rapporto
posto in essere.
Per i titolari di contratto di lavoro a tempo determinato, con
qualifica non dirigenziale, che raggiungono il triennio secondo i
criteri indicati dall'art. 1, comma 519, della legge n. 296/2006, o
secondo i criteri di cui all'art. 3, comma 90, della legge n.
244/2007, i predetti bandi possono prevedere una riserva di posti non
superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso.
Nei predetti bandi, introducendo una valutazione per titoli, è
altresì possibile riconoscere, in termini di punteggio, il servizio
prestato presso le pubbliche amministrazioni per almeno tre anni,
anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre
2007, in virtù di contratti di collaborazione coordinata e
continuativa stipulati anteriormente a tale data.
La soluzione prospettata dal citato comma 106, pienamente coerente
con il principio enunciato nel citato art. 3, comma 90, della stessa
legge, è senz'altro quella da privilegiare da parte delle
amministrazioni, in quanto contempera la volontà del Governo di
valorizzare l'esperienza professionale maturata con rapporti di
lavoro alle dipendenze della P.A. con i principi costituzionali in
materia di reclutamento.
I commi 90 e 94 dell'art. 3 della stessa legge, frutto di
emendamenti all'originario disegno di legge finanziaria 2008
presentato dal Governo, sono espressione della pressione sociale e
politica volta ad enfatizzare con soluzioni non tecniche, in
particolare per quanto riguarda il comma 94, l'aspetto occupazionale
del processo senza far riferimento alle procedure da adottare.
Ricordando che, ai sensi dell'art. 36, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 «In ogni caso, la violazione di disposizioni
imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da
parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la
costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le
medesime pubbliche amministrazioni» la norma di cui al richiamato
art. 3, comma 94, non consente, anche nel caso di assunzione a tempo
determinato ai sensi dell'art. 1, commi 529 e 560, della legge n.
296/2006, di costituire rapporti di lavoro a tempo indeterminato in
assenza di un'esplicita previsione in tal senso.
Si ribadisce che le amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle
strategie perseguite e dell'impronta che intendono dare alle loro
politiche gestionali, potranno adottare il percorso indicato dal
comma 106 dell'art. 3 della legge n. 244/2007, nell'ambito dei
principi di programmazione previsti dal comma 94, laddove
intenderanno reclutare valorizzando il personale già utilizzato con
le tipologie contrattuali ed i requisiti ivi previsti. La scelta del
comma 106 risponde correttamente anche al principio costituzionale
dell'accesso dall'esterno.
3. Le amministrazioni destinatarie e la natura non vincolante della
disciplina.
Sul fronte delle amministrazioni pubbliche destinatarie delle
disposizioni sulla stabilizzazione resta fermo quanto già indicato
con la Direttiva dello scrivente n. 7/2007.
In particolare le norme generali che si rinvengono nell'articolo
unico della legge n. 296/2006 sono quelle di cui al:
comma 519, destinato alle amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e successive modificazioni, agli enti pubblici non economici,
agli enti di ricerca ed agli enti di cui all'art. 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
comma 558, a cui fanno riferimento autonomie regionali e locali.
Le restanti amministrazioni pubbliche che si sono avvalse della
normativa speciale di riferimento lo hanno fatto nell'ambito della
loro autonomia normativa ed organizzativa, nel rispetto dei vincoli
indicati dalla legge dello Stato. Si richiama con l'occasione la
sentenza della Corte costituzionale n. 95 del 2 aprile 2008
relativamente all'ambito di applicazione del comma 560, art. 1, della
legge n. 296/2006, che ha ribadito come la regolamentazione della
modalità d'accesso al lavoro pubblico regionale è riconducibile
alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli
enti pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle
Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Il contesto delle amministrazioni destinatarie si modifica con il
quadro delineato dalla legge n. 244/2007. L'art. 3, comma 90, della
predetta legge conferma il target delle amministrazioni, di cui ai
commi 519 e 558, ad eccezione degli enti di ricerca. Il successivo
comma 94, rinvia alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, allargando,
perciò, il ventaglio non solo agli enti di ricerca ma anche a tutte
le altre amministrazioni pubbliche non citate espressamente dalla
legge finanziaria del 2007.
Le predette amministrazioni potranno ricorrere alla procedura
speciale di stabilizzazione - reclutamento finalizzato a valorizzare
l'esperienza conseguita con contratti a tempo determinato - nel
rispetto dei principi richiamati con la presente circolare, del
regime assunzionale di riferimento per ciascun settore e dei vincoli
finanziari in materia di spesa del personale. In particolare rimane
fermo il principio delle disposizioni sulla stabilizzazione non hanno
in nessun caso una portata vincolante e non determinano, pertanto, in
capo ai possibili destinatari un diritto soggettivo alla assunzione.
Come chiaramente espresso con la sentenza Tar Veneto, sez. II, del
19 ottobre 2007, n. 3342 «la stabilizzazione del personale non
costituisce affatto un obbligo per l'amministrazione» ed essendo una
facoltà discrezionale «correlativamente non esiste alcun diritto
dell'interessato ad ottenere la stabilizzazione, ma unicamente
un'aspettativa di mero fatto».
Si tratta, come più volte detto, di norme che dettano un percorso
per un reclutamento speciale che le amministrazioni possono porre in
essere, come per tutti i reclutamenti, nei limiti delle dotazioni
organiche, in ragione del loro effettivo fabbisogno e compatibilmente
con le risorse finanziarie a disposizione. Le modifiche alle
dotazioni organiche, ad invarianza di spesa, sono ammesse solo se
funzionali al reale fabbisogno e non per rispondere alle aspettative
dei lavoratori in possesso dei requisiti.
4. Le tipologie di contratto individuate e la maturazione del
requisito temporale.
Il contratto a termine a cui sì è fatto ricorso per soddisfare
fabbisogni permanenti e che ha costituito, secondo il legislatore,
forme di precariato è quello a tempo determinato. Si tratta in
sostanza del contratto disciplinato dal decreto legislativo
5 settembre 2001, n. 368, caratterizzato dal carattere di
subordinazione che nel protrarsi per un periodo temporale almeno pari
al triennio, rappresenta, ad avviso del legislatore, espressione di
un utilizzo che va oltre le esigenze temporanee rinvenibili nel
settore pubblico.
In particolare, ai sensi dei commi 519 e 558, l'art. 1, della legge
finanziaria 2007, il triennio utile può essere maturato con le
seguenti modalita':
a) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo
determinato già maturato nel quinquennio precedente;
b) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo
determinato da maturare, in virtù di un contratto in essere al
29 settembre 2006, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo
determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007;
c) tre anni di tempo determinato già maturati nel quinquennio
precedente al 1° gennaio 2007.
Rispetto alla situazione sopra illustrata l'art. 3, comma 90, della
legge finanziaria 2008 prevede che il requisito temporale possa
essere maturato anche essendo in servizio al 1° gennaio 2008 con tre
anni di tempo determinato da maturare, nel quinquennio precedente, in
virtù di un contratto in essere al 28 settembre 2007.
Su questo punto il requisito dell'essere in servizio al 1° gennaio
2008 scaturisce dalla lettura dell'art. 3, comma 94, lettera a),
della legge n. 244/2007.
A tal proposito si ritiene necessario chiarire che anche
quest'ultima ipotesi contenuta nella legge finanziaria per il 2008,
come specificato più volte per il punto b) relativamente alle
fattispecie previste dalla legge finanziaria n. 296/2006, va intesa
inderogabilmente nel senso che la maturazione del requisito temporale
del triennio deve scaturire dal termine finale previsto nel contratto
di lavoro o nella proroga dello stesso intervenuti prima del
28 settembre 2007. Non possono essere, quindi, considerati utili ai
fini della maturazione del requisito periodi di proroga o contratti
intervenuti successivamente ai termini sopra richiamati.
In termini di maturazione del requisito è utile evidenziare che
l'assunzione a tempo indeterminato non può avvenire prima della
maturazione dell'intero triennio, anche laddove siano già state
svolte e superate le procedure selettive previste. L'art. 3, comma
91, della legge n. 244/2007, inoltre, prevede che il limite massimo
del quinquennio, previsto dal comma 519, dell'art. 1, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, al fine della possibilità di accesso alle
forme di stabilizzazione di personale precario, costituisce principio
generale. Ne deriva che il calcolo a ritroso, ai fini del conteggio
del triennio utile, deve per tutte le suddette ipotesi tenere conto
dei cinque anni precedenti e non oltre.
Il percorso di stabilizzazione previsto dalle disposizioni speciali
di cui ai commi n. 519 e 558 dell'articolo unico della legge
finanziaria 2007 è quello ampiamente illustrato dalla Direttiva n.
7/2007.
Accanto alle disposizioni sopra richiamate, si inserisce una
disciplina nuova di procedura di «stabilizzazione» che, in assenza di
indicazioni diverse, va interpretata e quindi attuata con modalità
compatibili con il dettato costituzionale a favore dei titolari di
contratto di collaborazione coordinata e continuativa. In particolare
l'art. 3, comma 94, della legge finanziaria 2008 prevede piani per la
progressiva stabilizzazione anche del personale non dirigenziale già
utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa,
in essere, e quindi in servizio, alla data del 1° gennaio 2008. Il
requisito temporale previsto consiste in un'attività lavorativa per
almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente
al 28 settembre 2007. Si ritiene che il periodo utile per il calcolo
del triennio possa riferirsi al quinquennio anteriore al 1° gennaio
2008. Un ulteriore elemento necessario è che il servizio sia stato
prestato presso la stessa amministrazione.
La fattispecie individuata dal legislatore richiama genericamente
una tipologia di lavoro di tipo autonomo ma sottintende chiaramente,
nel rinviare ad un triennio di attività lavorativa, un utilizzo
improprio dello stesso con una forte accentuazione degli elementi
tipici della subordinazione. Non sono riconducibili pertanto
all'ipotesi considerata le forme di lavoro autonomo caratterizzate
dall'assenza di un significativo coordinamento e di una concreta
continuità della prestazione lavorativa.
Nel contesto è necessario evidenziare che la nuova fattispecie
individuata dalla lettera b) del comma 94 citato non può essere
considerata, sia in termini di rilevanza della prestazione lavorativa
sia di conseguente procedura di stabilizzazione da porre in essere,
alla stessa stregua di quelle previste dai commi 519 e 558, art. 1,
legge finanziaria 2007 e comma 90, art. 3, legge finanziaria 2008 nei
quali sono indicati i requisiti e presupposti diversi.
La diversa rilevanza che il legislatore ha dato al lavoro
«precario» di tipo subordinato ed al lavoro di tipo parasubordinato
emerge tanto nella legge n. 296/2006 quanto nella legge n. 244/2007.
Con la legge finanziaria del 2007, come abbiamo illustrato sopra,
il legislatore ha elaborato un percorso di reclutamento speciale per
il tempo determinato con esplicita indicazione dei requisiti
necessari. Per le collaborazioni coordinate e continuative ha
previsto invece solo una riserva di posti nei concorsi pubblici per
l'assunzione a tempo determinato (art. 1, commi 529 e 560 della legge
n. 296/2006).
La legge finanziaria 2008 poi, confermando quanto sopra, avvalora
il diverso apprezzamento per le due tipologie contrattuali anche nel
contesto dall'art. 3, comma 106, della legge n. 244/2007 laddove,
come già detto, prevede per il tempo determinato la possibilità di
una riserva di posti nei concorsi pubblici per l'assunzione a tempo
indeterminato e per le co.co.co., per valorizzare detta esperienza ai
fini dell'assunzione a tempo indeterminato, soltanto il
riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio in sede
di valutazione di titoli. A tale scopo è possibile computare
l'esperienza dei tre anni le modalità indicate sopra per il
comma 519, art. 1, legge n. 296/2006 e commi 90 e 94, art. 3, legge
n. 244/2007.
Non si rilevano elementi interpretativi che possano giustificare la
cumulabilità, ai fini della maturazione del requisito temporale, di
esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali diverse.
Anzi la diversa rilevanza data dal legislatore ai vari contratti
esclude la predetta cumulabilità in quanto si tratterebbe di sommare
elementi temporali qualitativamente non omogenei.
L'individuazione di altre tipologie di lavoro diverse eventualmente
da contemplare ai fini della disciplina in argomento è rimessa, ai
sensi dell'art. 3, comma 96, della legge n. 244/2007 ad apposito
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la cui adozione, ai
sensi dell'art. 25-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248,
aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, è stata
prorogata al 30 giugno 2008. In detta sede saranno definiti, oltre
che gli aspetti già individuati dall'art. 1, comma 418, della legge
27 dicembre 2006, n. 296, anche i requisiti e le modalità di avvio
delle procedure di concorso pubblico per la stabilizzazione.
5. Le categorie escluse.
Le tipologie di lavoro considerate dal legislatore ai fini della
stabilizzazione consentono anche di individuare le categorie di
lavoratori a cui può applicarsi la relativa disciplina. In
particolare il rapporto di lavoro a tempo determinato, riconducibile
alla normativa di cui al decreto legislativo 6 settembre 2001, n.
368, esclude l'applicabilità della stabilizzazione, salvo diversa
esplicita previsione del legislatore, alla sfera di dipendenti
rimasti in regime di diritto pubblico, ai sensi dell'art. 3 del
decreto legislativo n. 165/2001.
A questa parte della pubblica amministrazione, rimasta assoggettata
ai rispettivi ordinamenti, infatti, non è applicabile il regime
normativo previsto per il settore privato e quindi neppure il
contratto di lavoro subordinato a tempo determinato.
Occorre sottolineare che il carattere speciale della predella
normativa non consente un'interpretazione estensiva della stessa ed
anzi, dati i riflessi che determina sui principi generali che
regolano l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche, è
auspicabile contenerne la portata attraverso un'interpretazione il
più possibile rigorosa. Non sono, pertanto, applicabili le
disposizioni in parola a rapporti di lavoro di diritto pubblico anche
se a tempo determinato in quanto questi ultimi trovano la loro
disciplina in disposizioni speciali inserite il più delle volte in
un sistema complesso di reclutamento ordinario strutturato per
rispondere ad esigenze organizzative, di tipo gestionale e
funzionale, nonchè a percorsi razionali di sviluppo di carriera. Si
richiamano al riguardo le speciali disposizioni di riserva e di
reclutamento previste per il personale facente parte delle Forze
armate.
Nell'ambito delle eccezioni previste dal legislatore per il
personale in regime di diritto pubblico si ricordano, tuttavia, le
disposizioni sulla stabilizzazione contenute nell'art. 1, comma 519,
della legge n. 296/2006 che riguardano il personale di cui all'art.
23, comma l, del decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, e il
personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Trattasi di norme speciali non suscettibili di interpretazione
estensiva rispetto alle quali la natura non vincolante sottesa alla
ratio della stabilizzazione trova uno spessore maggiore atteso che il
rigido regime di diritto pubblico rende ancora più prioritaria
l'esigenza di scelte gestionali finalizzate al perseguimento
dell'interesse pubblico escludendo ancor più la configurabilità di
un diritto soggettivo alla stabilizzazione da parte dei possibili
destinatari.
Come ripetutamente precisato tanto nella legge finanziaria 2007
quanto in quella del 2008, non si applica la stabilizzazione al
personale dirigenziale. Le tipologie contrattuali a tempo determinato
previste per dette categorie sono contenute in disposizioni speciali
in cui prevale l'esigenza di una scelta fondata sull'intuitu personae
ed accompagnata spesso dalla previsione di un contingente limitato di
posti. Non si rinvengono in questo caso i presupposti di un utilizzo
improprio del tempo determinato in quanto i rapporti si svolgono nel
rispetto della normativa di riferimento senza determinare aspettative
in capo agli interessati.
Prima di continuare l'elencazione delle categorie di lavoratori
esclusi dalle disposizioni in argomento è opportuno richiamare
l'art. 36 novellato del decreto legislativo n. 165/2001 che nel
dettare una disciplina restrittiva sul tempo determinato ha previsto
alcune deroghe significative connesse proprio con la necessità di
garantire il ricorso ad un uso corretto del lavoro flessibile per
assolvere ad esigenze organizzative reali ed a bisogni temporanei
delle amministrazioni. Le deroghe contemplate si configurano conte
ipotesi rispetto alle quali è escluso il prodursi di forme di
precariato e definiscono, pertanto, altrettante fattispecie escluse
dalla normativa sulla stabilizzazione.
Rinviando per una più specifica trattazione alla circolare del
Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, del 19 marzo 2008, n. 3, si ricorda che le norme
sulla stabilizzazione non si applicano ai contratti a termine sorti
per gli uffici di diretta collaborazione del Ministro di cui all'art.
14, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, per gli uffici
posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della
provincia, della giunta o degli assessori (articolo 90 del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), per la
preposizione ad organi di direzione, consultivi e di controllo delle
amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli organismi operanti per le
finalità di cui all'art. 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144. In
questo ambito e per la ratio sopra illustrata sono da escludere dalla
stabilizzazione anche i contratti sorti per esigenze stagionali o
quelli previsti dall'art. 110 del decreto legislativo n. 267/2000.
Sempre in una logica di lettura complementare delle norme sulla
stabilizzazione con l'art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001, ed
in particolare del suo comma 11, sono esclusi dalla predetta
procedura i contratti di lavoro subordinato sorti nell'ambito delle
attività e dei finanziamenti ivi previsti. Si tratta di ipotesi in
cui l'utilizzo di lavoro flessibile corrisponde ad una necessità
oggettiva legata alla temporaneità sia del finanziamento, sia dei
progetti o dell'intervento programmato, temporaneità che esclude la
possibilità di ricorrere a rapporti di lavoro a tempo indeterminato,
non rispondendo ad esigenze rientranti nel fabbisogno ordinario delle
amministrazioni contemplate. In questo caso non si generano forme di
precariato o aspettative di assunzioni a tempo indeterminato.
Inoltre sembra coerentemente logico asserire che in nessun caso
possano essere ammesse le stabilizzazioni di personale proveniente
dalla gestione di appalti o di processi di esternalizzazione della
pubblica amministrazione. Gli eventuali processi di internalizzazione
devono essere ordinati nel rigoroso rispetto delle procedure
concorsuali e prima ancora della normativa in materia di dotazioni
organiche. In nessun caso si può prescindere dal rapporto di lavoro
diretto tra pubblica amministrazione e soggetto interessato.
Per quanto riguarda poi l'art. 3, comma 94, lettera b), ultima
parte, si richiama la previsione circa l'inapplicabilità della
fattispecie alle forme di collaborazione coordinata e continuativa
riferite agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici
presso le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nonchè al personale a contratto che svolge compiti di
insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca.
Ala luce della disposizione sopra richiamata è da ritenersi superato
l'indirizzo espresso con la direttiva n. 7/2007 in riferimento agli
assegnisti di ricerca.
6. Tratti distintivi della stabilizzazione.
Il concetto di stabilizzazione non ha una valenza giuridica e non
va in nessun caso inteso come intervento volto alla «trasformazione»
a tempo indeterminato del rapporto di lavoro a tempo determinato in
quanto ciò risulta incompatibile con le disposizioni previste in
materia di costituzione di rapporto di lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche. Il principio inderogabile è sancito, come
già detto, dall'art. 36, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165.
L'elemento che è opportuno sottolineare è che la durata del
precedente contratto a tempo determinato è da considerare utile solo
come requisito di accesso alla procedura speciale e riservata della
«stabilizzazione». Ne deriva che l'assunzione a tempo indeterminato,
quale momento conclusivo della relativa procedura, avviene, come per
tutte le nuove assunzioni, nella qualifica indicata dal bando e nella
fascia retributiva iniziale secondo le disposizioni del CCNL di
comparto, od è priva di continuità rispetto al precedente rapporto
con la conseguenza che il periodo non di ruolo non è utile neppure
ai fini dell'anzianità di servizio.
L'autonomia del nuovo rapporto determina la necessità dello
svolgimento del periodo di prova ed esclude che possa verificarsi la
fattispecie della «reformatio in peius» del trattamento retributivo
del neo assunto, rinvenibile solo nei casi di passaggi di carriera
presso la stessa o altra amministrazione.
È necessario richiamare, altresì, l'art. 53 del decreto
legislativo n. 165/2001, quale disposizione di carattere generale che
vieta il cumulo di impieghi per ciascun dipendente da parte delle
amministrazioni pubbliche. L'assunzione a tempo indeterminato, in
esito alle procedure di stabilizzazione, presuppone quindi
l'estinzione dell'eventuale precedente rapporto a temine esistente
con altra o con la medesima amministrazione mediante dimissioni o
risoluzione consensuale. La risoluzione del predetto rapporto di
lavoro determina la necessità di definire tutte le situazioni
pendenti. Ne deriva, a titolo di esempio, che le ferie non godute
devono essere retribuite e che deve, altresì, procedersi alla
liquidazione del trattamento di fine rapporto.
7. La programmazione triennale del fabbisogno e i piani di
progressiva stabilizzazione.
Come recita l'art. 39, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, la
programmazione triennale del fabbisogno è predisposta dagli organi
di vertice delle amministrazioni pubbliche al fine di assicurare le
esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore
funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità
finanziarie.
Un esame della definizione sintetica fornita dalla norma rende
evidente la complessità dell'elaborazione del documento. Si tratta
per ogni ente di trovare un punto di equilibrio tra le risorse umane
disponibili e quelle effettivamente necessarie per il migliore
funzionamento dei servizi, tenuto conto che c'è un elemento
fortemente condizionante dato dalla limitatezza delle risorse
finanziarie disponibili. Le scelte di reclutamento devono essere
orientate a garantire la funzionalità e l'efficienza dei servizi,
nel rispetto dei principi di economicità, devono rimanere estranee
alle valutazioni operate eventuali aspettative di soggetti terzi,
nonchè eventuali pressioni sociali sulle politiche del personale.
Il reclutamento speciale secondo la procedura di stabilizzazione va
correttamente calato nel contesto della programmazione triennale del
fabbisogno tenendo anche conto della necessità di garantire un
adeguato accesso dall'esterno, in misura non inferiore al 50% dei
posti da coprite, di portare a termine eventuali processi di
mobilità, di garantire le priorità fissate dal legislatore, ad
esempio in tema di trasformazione di rapporti di lavoro da tempo
parziale a tempo pieno (art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007),
nonchè di rispettare altri vincoli quali la quota di riserva per le
categorie protette prevista dalla legge 12 marzo 1999, n. 68.
Tenuto conto che l'attuazione delle disposizioni speciali sulla
stabilizzazione si concludono con un'assunzione a tempo
indeterminato, l'avvio di ogni procedura deve tener conto del
relativo regime assunzionale e quindi delle risorse finanziarie a
disposizione.
Fermo restando quanto sopra è il caso di evidenziare che la
normativa speciale di riferimento ha una durata temporale limitata
che è quella indicata dall'art. 3, comma 90, della legge n.
244/2007.
La normativa sulla stabilizzazione può essere applicata negli anni
2008 e 2009.
Ne deriva che la programmazione triennale del fabbisogno, nel
rispetto delle disponibilità di organico dell'ente relative all'anno
2008 e 2009, potrà essere elaborata quest'anno e l'anno successivo
tenendo conto anche di questa modalità di reclutamento speciale,
mentre a decorrere dal 2010 gli interventi programmabili dovranno
fondarsi esclusivamente sulla disciplina ordinaria di reclutamento,
fatte salve le determinazioni assunte negli anni 2008 e 2009
riguardanti il personale stabilizzabile che ha maturato o che deve
maturare il triennio previsto anche oltre il 2009.
Nella programmazione triennale del fabbisogno elaborata per gli
anni 2008 e 2009 non si potrà prevedere un'assunzione a tempo
indeterminato mediante procedure di stabilizzazione per una
disponibilità di posto che verrà a crearsi nell'anno 2010, per
evitare di dare alla disciplina una vigenza ultra attiva rispetto a
quella fissata dal legislatore.
Il disposto di cui all'art. 94, art. 3, della legge finanziaria
2008 prevede che le amministrazioni debbano adottare la
programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e
2010 entro il 30 aprile 2008. Il termine non ha un carattere
perentorio, tuttavia si richiama l'attenzione sulla necessità di
operare una tempestiva programmazione delle scelte assunzionali per
consentire una più razionale, corretta ed oculata gestione delle
risorse a disposizione.
Una volta definita la programmazione triennale del fabbisogno ed
individuate le professionalità da reclutare con la procedura
speciale della stabilizzazione, si provvede a predisporre, sentite le
organizzazioni sindacali, piani per la progressiva stabilizzazione
tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei requisiti
temporali.
In particolare il riferimento contenuto nel comma 94 in parola alle
intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560, dell'art. 1, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data del 1° gennaio 2008,
va interpretato nel senso di dare priorità alle scelte che le
amministrazioni interessate hanno concordato nelle predette intese,
sempre rispetto al personale di cui ai commi 558 e 560, purchè i
relativi contenuti siano legittimi e coerenti con i principi
richiamanti nella presente circolare.
In conclusione occorre considerare le procedure presenti nelle due
leggi finanziarie tenendo conto delle priorità temporali, dei posti
individuati e della specificità delle disposizioni.
Pertanto, in attuazione della legge finanziaria 2007, il principio
che le amministrazioni dovranno seguire nella programmazione
triennale del fabbisogno è quello di dare priorità ai posti ed al
personale a tempo determinato, in possesso dei requisiti ivi previsti
nelle precedenti lettere a), b) e c) come indicati nel paragrafo 4
della presente circolare, assunto a seguito di pubblica selezione o
in applicazione di legge ovvero in caso di assunzione senza selezione
pubblica, fermo restando i predetti requisiti, previo svolgimento di
apposita selezione.
In attuazione della legge finanziaria 2008 le amministrazioni
potranno, fermi restando l'attuazione e la conclusione prioritaria
delle procedure di stabilizzazione di cui alla legge n. 296/2006,
prevedere nella loro programmazione triennale del fabbisogno anche le
assunzioni a tempo indeterminato scaturenti dalle disposizioni di cui
ai commi 90 e 106, art. 3, della legge n. 244/2007, ovvero dei
dipendenti assunti a tempo determinato, in servizio al 1° gennaio
2008, con contratto stipulato o prorogato prima del 28 settembre
2007, che conduca ad un rapporto di servizio per un periodo di almeno
tre anni, anche non continuativi, tenendo conto del servizio prestato
a tempo determinato anche nel quinquennio anteriore al 1° gennaio
2008, previa procedura selettiva.
Per quanto riguarda le amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 523, della legge n. 296/2006 resta fermo il vincolo, da tenere
in considerazione in sede di programmazione triennale del fabbisogno
unitamente ai criteri sopra illustrati, che le stabilizzazioni
possono essere realizzate nel limite di un contingente di personale
non dirigenziale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al
40 per cento di quella relativa alle cessazioni avvenute nell'anno
precedente.
Per le restanti amministrazioni vige il principio costituzionale
dell'adeguato accesso dall'esterno in misura non inferiore al 50% dei
posti da coprire.
Per quanto riguarda poi la disciplina di cui all'art. 3, comma 94,
lettera b), della legge n. 244/2007, come detto, non può essere
attribuito il significato di un'equiparazione dell'attività
lavorativa di tre anni di co.co.co. a quella di tre anni di tempo
determinato, in quanto ciò non sarebbe coerente con l'assetto
normativo illustrato. Ne deriva che la norma non può essere
interpretata nel senso di consentire ai possessori dei requisiti di
partecipare ad una proceduta selettiva riservata per l'assunzione a
tempo indeterminato secondo le modalità previste dai commi 519 e
558, dell'art. 1, della legge n. 296/2006. Pur riconoscendo
l'ambiguità dell'espressione utilizzata dal legislatore e la
difficoltà interpretativa che ne deriva, si ritiene che l'inciso
«fermo restando quanto previsto dall'art. 1, commi 529 e 560, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296», contenuto nel comma 94, lettera b),
configura un percorso per gli interessati che passa dalla
partecipazione con riserva a concorsi a tempo determinato, secondo le
modalità prescritte nei commi richiamati, ad un'assunzione a tempo
determinato in deroga al nuovo art. 36 del decreto legislativo n.
165/2001.
L'assunzione a tempo indeterminato degli stessi può avvenire
soltanto con le modalità indicate dall'art. 3, comma 106, della
legge n. 244/2007.
8. La proroga dei contratti nelle more del completamento delle
procedure.
Come si evince dal paragrafo precedente le procedure di
stabilizzazione o comunque i presupposti concreti per procedere
all'assunzione a tempo indeterminato devono essere ricompresi
nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni, tenendo
conto della disponibilità di posto nella dotazione organica e delle
risorse finanziarie certe da destinare alle predette assunzioni a
tempo indeterminato.
Nelle more del completamento del percorso di stabilizzazione, in
attesa di procedere all'assunzione a tempo indeterminato, le
amministrazioni possono continuare ad avvalersi del personale per il
quale hanno già deliberato la relativa stabilizzazione e che ha già
maturato il requisito del triennio, in virtù della previsione di cui
all'art. 3, comma 92, della legge n. 244/2007. Trattasi di una
proroga del rapporto di lavoro a tempo determinato in deroga anche al
regime restrittivo previsto dall'art. 36 del decreto legislativo n.
165/2001 applicabile alle fattispecie di cui al precedente comma 90
dello stesso art. 3 citato.
La predetta proroga grava sulle disponibilità previste dall'art.
l, comma 187, della legge n. 266/2005 nel testo modificato da ultimo
con l'art. 3, comma 80, della legge n. 244/2007.
La proroga si applica nei confronti del personale che a seguito di
procedure di valutazione viene individuato come destinatario
dell'assunzione. In nessun caso la proroga può di fatto realizzare
un'assunzione a tempo indeterminato al di fuori delle reali
possibilità assunzionali individuate nella programmazione triennale
sulla base delle norme vigenti.
Riguardo alla possibilità di proroga del contratto di co.co.co.,
anche nelle more della conclusione del percorso di stabilizzazione,
è il caso di precisare che, secondo quanto previsto dall'art. 7,
commi 6 e seguenti, del decreto legislativo n. 165/2001, la
prestazione oggetto del contratto è strettamente correlata agli
obiettivi ed ai progetti specifici determinati in sede di
conferimento dell'incarico. Ne deriva che la durata del contratto
diventa un elemento strettamente dipendente dall'incarico affidato e
non si concilia con l'istituto della proroga, salva la necessità di
proseguire il contratto per il completamento dell'incarico medesimo o
per la realizzazione del progetto assegnati.
Non è contemplata, invece, la possibilità di proroga dei
co.co.co. neppure in relazione al percorso di stabilizzazione.
In virtù del disposto di cui all'art. 3, comma 95, della legge n.
244/2007, sono invece prorogabili, per le finalità indicate dal
comma 94, nel rispetto dei vincoli finanziari e di bilancio previsti
dalla legislazione vigente, i rapporti di lavoro a tempo determinato
sorti sulla base delle procedure selettive previste dall'art. 1,
commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche in
deroga a quanto previsto dal novellato art. 36 del decreto
legislativo n. 165/2001.
Si invitano le amministrazioni ad una attenta valutazione delle
scelte da operare in sede di predisposizione della programmazione
triennale del fabbisogno.
In particolare si richiama l'attenzione sulle responsabilità e le
sanzioni previste per la violazione delle disposizioni in materia di
reclutamento ed assunzioni.
Ciò considerato si richiamano gli organi di controllo interno, i
servizi ispettivi e ispettorati deputati al controllo a verificare
periodicamente e comunque nell'ambito delle proprie competenze
l'applicazione dei principi e delle disposizioni richiamate con la
presente circolare.
Roma, 18 aprile 2008
Il Ministro per le riforme
e le innovazioni nella pubblica
amministrazione
Nicolais

Registrato alla Corte dei conti il 5 giugno 2008
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 7, foglio n. 131