1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 ottobre 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 ottobre 2006 (della regione Friuli-Venezia Giulia) Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di operare esclusivamente con gli enti pubblici costituenti o partecipanti e correlativo divieto di operare nel libero mercato, obbligo di oggetto sociale esclusivo, nullita' dei contratti conclusi dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Lamentata sottoposizione a regime giuridico restrittivo e discriminatorio senza la previsione di una condizione di esonero dalla concorrenza attraverso un regime di affidamento diretto - Denunciata lesione delle competenze legislative in materia di «organizzazione della Regione e degli enti locali» e «industria e commercio», interferenza con l'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione, violazione del principio di eguaglianza rispetto alle societa' costituite e partecipate dallo Stato, violazione del diritto di libera iniziativa economica, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' e di certezza del diritto. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con la legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 13, commi 1, 2 e 4. - Costituzione, artt. 3, 41 e 117, comma quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 1, 1-bis e 6; 8 e 48. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Obbligo di cessazione delle attivita' non consentite, anche attraverso cessione o scorporo, e perdita di efficacia dei relativi contratti - Termini - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Lamentata contraddittorieta' in relazione ai diversi periodi di dodici e diciotto mesi stabiliti per l'applicazione della norma - Denunciata contrarieta' ai principi di ragionevolezza, di affidamento e di buona fede, nonche' lesione indiretta delle competenze regionali. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con la legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 13, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 41, 117, comma quarto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 1, 1-bis e 6; 8 e 48. Partecipazioni pubbliche - Societa' a capitale pubblico o misto costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali o locali per la produzione di beni e servizi strumentali - Nullita' dei contratti stipulati dalle societa' che conservino partecipazioni in altre societa' o enti - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata contrarieta' ai principi di ragionevolezza, di affidamento e di buona fede, nonche' lesione indiretta delle competenze regionali. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con la legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 13, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 41, 117, comma quarto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 1, 1-bis e 6; 8 e 48. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti ed organismi pubblici non territoriali - Riduzione nella misura del 10 per cento delle spese di funzionamento relative all'anno 2006, nonche' nella misura del 20 per cento di quelle iniziali dell'anno 2006 per il triennio 2007-2009 - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Lamentata incidenza, con vincoli di spesa puntuali, sugli enti pubblici non territoriali regionali - Denunciata esorbitanza dello Stato dai limiti alla sua competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica», lesione dell'autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria di spesa della Regione, violazione del principio di ragionevolezza e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, contrarieta' al principio di proporzionalita'. - Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, art. 22, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, terzo comma e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, nn. 1, 1-bis, 2, 3, 9, 10, 12, 13 e 14; 5, nn. 6, 8 e 9; e 48. (006C0923) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

Ricorso della giunta regionale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 2241 del 22 settembre 2006
(doc. 1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del
presente atto dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con
domicilio eletto in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della
regione, in Piazza Colonna, 355;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1,
2, 3 e 4 e dell'art. 22, commi 1 e 2, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223, Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale, convertito, con modificazioni, nella legge 4
agosto 2006, n. 248, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 186
dell'11 agosto 2006, supplemento ordinario n. 183, per violazione:
degli articoli 4, nn. 1, 1-bis, 6 e 14; 5, nn. 6, 8 e 9; 8 e
48 ss. della legge cost. n. 1 del 1963;
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 10, legge cost. n. 3/2001;
degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, per i profili e
nei modi di seguito illustrati.

F a t t o

La regione Friuli-Venezia Giulia è dotata di potestà
legislativa primaria, ai sensi dell'art. 4 dello statuto, in materia
di «ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto» (n. 1),
di «ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»
(n. 1-bis), di «industria e commercio» (n. 6), di «istituzioni
culturali, ricreative e sportive; musei e biblioteche di interesse
locale e regionale» (n. 14); inoltre, la regione è dotata di
potestà legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 5 dello statuto,
in materia di «istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza»
(n. 6), di «ordinamento delle Casse di risparmio, delle Casse rurali;
degli Enti aventi carattere locale o regionale per i finanziamenti
delle attività economiche nella regione» (n. 8) e di «istituzione e
ordinamento di Enti di carattere locale o regionale per lo studio di
programmi di sviluppo economico» (n. 9).
La regione è poi competente in diverse materie nell'ambito delle
quali si svolge l'attività degli enti pararegionali (v. infra).
In queste stesse materie, la regione è titolare delle
corrispondenti potestà amministrative, in virtù dell'art. 8, legge
cost. n. 1/1963.
Alla regione è anche garantita autonomia finanziaria, ai sensi
degli artt. 48 ss. dello statuto.
In alcune delle materie sopra indicate, la regione è soggetta ai
soli limiti di cui all'art. 117, primo comma, Cost., trattandosi di
materie che ricadono nella potestà piena delle regioni ordinarie
(art. 117, quarto comma, Cost.) e operando, dunque, l'art. 10, legge
cost. n. 3/2001 (su ciò v. in seguito).
Con il d.-l. n. 223 del 2006, Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale, il Governo è
intervenuto - fra l'altro - nelle materie di cui sopra, comprimendo
illegittimamente le prerogative statutarie della regione
Friuli-Venezia Giulia. Il decreto è stato convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248.
Di tale decreto vengono qui in considerazione, in particolare, le
disposizioni di cui agli artt. 13 e 22.
L'art. 13 detta Norme per la riduzione dei costi degli apparati
pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza. Il comma 1
stabilisce che, «al fine di evitare alterazioni o distorsioni della
concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori,
le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o
partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti,
in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici
locali, nonchè, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento
esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono
operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o
affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri
soggetti pubblici o privati, nè in affidamento diretto nè con gara,
e non possono partecipare ad altre società o enti». Il comma 2
aggiunge che «le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale
esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al
comma 1».
Il comma 3 contiene una norma transitoria, disponendo che, «al
fine di assicurare l'effettività delle precedenti disposizioni, le
società di cui al comma 1 cessano entro dodici mesi dalla data di
entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite»
(primo periodo), e che «a tale fine possono cedere, nel rispetto
delle procedure ad evidenza pubblica, le attività non consentite a
terzi ovvero scorporarle, anche costituendo una separata società da
collocare sul mercato, secondo le procedure del d.l. 31 maggio 1994,
n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994,
n. 474, entro ulteriori diciotto mesi» (secondo periodo). Viene anche
precisato, nello stesso comma (terzo e ultimo periodo) che «i
contratti relativi alle attività non cedute o scorporate ai sensi
del periodo precedente perdono efficacia alla scadenza del termine
indicato nel primo periodo del presente comma».
Infine, il comma 4 dispone che «i contratti conclusi, dopo la
data di entrata in vigore del presente decreto, in violazione delle
prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli», con la precisazione che
«restano validi, fatte salve le prescrizioni di cui al comma 3, i
contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del presente
decreto, ma in esito a procedure di aggiudicazione perfezionate prima
della predetta data».
L'art. 22 dispone la Riduzione delle spese di funzionamento per
enti ed organismi pubblici non territoriali.
La disposizione distingue tra gli enti «che adottano contabilità
anche finanziaria» e quelli che «adottano una contabilità
esclusivamente civilistica».
Per i primi (contabilità anche finanziaria), «individuati ai
sensi dell'art. 1, commi 5 e 6, della legge 30 dicembre 2004, n. 311»
e «con esclusione delle Aziende sanitarie ed ospedaliere, degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, dell'Istituto
superiore di sanità, dell'Istituto superiore per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro, dell'Agenzia italiana del farmaco, degli
Istituti zooprofilattici sperimentali, degli enti e degli organismi
gestori delle aree naturali protette e delle istituzioni
scolastiche», il comma 1 stabilisce che «gli stanziamenti per l'anno
2006 relativi a spese per consumi intermedi ... sono ridotti nella
misura del 10 per cento, comunque nei limiti delle disponibilità non
impegnate alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Per i secondi (enti ed organismi pubblici che adottano una
contabilità esclusivamente civilistica), lo stesso comma 1 statuisce
che «i costi della produzione, individuati all'art. 2425, primo
comma, lettera b), numeri 6), 7) e 8), del codice civile, previsti
nei rispettivi budget 2006, concernenti i beni di consumo e servizi
ed il godimento di beni di terzi, sono ridotti del 10 per cento».
In ogni caso, le somme provenienti dalle riduzioni di cui sopra
«sono versate da ciascun ente, entro il mese di ottobre 2006,
all'entrata del bilancio dello Stato».
Il comma 2 dispone poi che, «per le medesime voci di spesa e di
costo indicate al comma 1, per il triennio 2007-2009, le previsioni
non potranno superare l'ottanta per cento di quelle iniziali
dell'anno 2006, fermo restando quanto previsto dal comma 57 dell'art.
1 della legge 23 dicembre 2004, n. 311». E, anche in questo caso, «le
somme corrispondenti alla riduzione dei costi e delle spese per
effetto del presente comma sono appositamente accantonate per essere
versate da ciascun ente, entro il 30 giugno di ciascun anno,
all'entrata del bilancio dello Stato».
Infine, ancora il comma 2 vieta «alle Amministrazioni vigilanti
di approvare i bilanci di enti ed organismi pubblici in cui gli
amministratori non abbiano espressamente dichiarato nella relazione
sulla gestione di avere ottemperato alle disposizioni del presente
articolo».
La legge di conversione ha aggiunto nell'art. 1, d.l. n. 223/2006
il comma 1-bis, recante una clausola di salvaguardia, in virtù della
quale «le disposizioni di cui al presente decreto si applicano alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano in conformità agli statuti speciali e alle relative norme di
attuazione». Naturalmente, ove si ritenga che, per effetto di tale
clausola, le norme sopra esposte non debbano applicarsi nella regione
Friuli-Venezia Giulia, vengono meno le ragioni di doglianza avanzate
con il presente ricorso.
Nei termini indicati, sia l'art. 13, commi da 1 a 4, sia
l'art. 22, commi 1 e 2, si rivelano ad avviso della regione
Friuli-Venezia Giulia costituzionalmente illegittimi e lesivi delle
sue competenze costituzionali per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 13.
a) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e 4
in quanto ledono l'autonomia organizzativa e finanziaria della
regione, sottoponendo le società pubbliche o miste, costituite o
partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali, ad un regime giuridico
restrittivo e discriminatorio, senza collegare le limitazioni al
godimento di una condizione di esonero dalla concorrenza grazie ad un
regime di affidamento diretto.
Come sopra esposto, l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 223 del 2006,
come risultante dalla legge di conversione n. 248 dello stesso anno,
stabilisce che «al fine di evitare alterazioni o distorsioni della
concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori,
le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o
partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti
in funzione della loro attività ... nonchè, nei casi consentiti
dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni
amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con
gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere
prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, nè in
affidamento diretto nè con gara, e non possono partecipare ad altre
società o enti».
Il comma 2 - oltre a ribadire, alquanto incongruamente, che le
società di cui al comma 1 «non possono agire in violazione delle
regole di cui al comma 1» - precisa che esse «sono ad oggetto sociale
esclusivo», ponendo così un limite alla capacità contrattuale dei
soggetti che costituiscono tali società, o comunque creando una
ulteriore condizione di sfavore per le società in questione.
Il comma 4 provvede a sanzionare i limiti così posti disponendo,
per quanto qui interessa, che i contratti conclusi dalle stesse
società dopo la data di entrata in vigore della nuova disciplina «in
violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli».
In altri termini, l'art. 13 pone un complessivo regime di
severissime restrizioni alla capacità contrattuale delle «società,
a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate
dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione
di beni e servizi strumentali», sia sotto il profilo dello «svolgere
prestazioni» ed addirittura del generico «operare», sia sotto il
profilo dalla partecipazione «ad altre società o enti».
Ad avviso della ricorrente regione, tali restrizioni sono affette
da illegittimità costituzionale sotto diversi profili.
Viene innanzitutto in considerazione l'illegittimità derivante
dalla circostanza che tali restrizioni si collegano - a quel che
sembra - non a particolari condizioni di favore nelle quali esse
svolgano la loro attività, ma alla stessa struttura soggettiva ed
all'oggetto di tali società. Si dice qui a quel che sembra, per la
ragione che il senso della disposizione non risulta del tutto chiaro.
Se per società costituite o partecipate per la produzione di
beni e servizi strumentali si dovesse intendere società che svolgono
tali servizi in regime di affidamento diretto, le restrizioni poste
si collegherebbero non alla società in quanto tale, cioè alla sua
struttura soggettiva e al suo oggetto, ma alla condizione di
affidamento privilegiato di cui essa goda: ed è ovvio che, se così
fosse, basterebbe uscire da tale condizione per ritornare al regime
generale delle società, senza restrizione alcuna.
Questa interpretazione sarebbe coerente con la finalità
dichiarata della norma di «evitare alterazioni o distorsioni della
concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli
operatori»: infatti, se non vi è affidamento diretto, non vi è
alterazione o distorsione alcuna della concorrenza, e dunque non vi
è ragione alcuna delle restrizioni disposte dalla norma. Tuttavia,
la formulazione letterale della disposizione non è coerente con tale
interpretazione.
Ad avviso della ricorrente regione la fissazione legislativa di
restrizioni di capacità contrattuali in relazione ad una società
partecipata dalla regione o dagli enti locali, ma che non gode di
alcun privilegio di affidamento diretto, viola in modo diretto le
competenze statutarie della regione, in quanto incide su materie
regionali (cioè sull'organizzazione della regione e degli enti
locali e sull'industria e commercio: art. 4, n. 1, n. 1-bis e n. 6
dello statuto; art. 117, quarto comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 10, legge cost. n. 3/2001, dato che
l'organizzazione regionale e l'industria e commercio ricadono nella
competenza piena delle regioni ordinarie) e interferisce con
l'autonomia amministrativa (cui è funzionale quella organizzativa) e
finanziaria della regione e degli enti locali (artt. 8 e 48 ss.
statuto).
Può essere opportuno ricordare che la regione è legittimata
anche a far valere l'autonomia finanziaria degli enti locali.
Infatti, la sent. n. 417/2005 ha statuito che le regioni «sono
legittimate a denunciare la legge statale per la violazione di
competenze degli enti locali»; la Corte ha «ritenuto sussistente in
via generale una tale legittimazione in capo alle regioni, perchè
"la stretta connessione, in particolare in tema di finanza regionale
e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie
locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali
sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali" (sentenza n. 196 del 2004)».
Le norme impugnate, inoltre, violano la Costituzione per
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3, primo
comma, dato che vengono trattate in modo diseguale situazioni uguali;
violano poi l'art. 41, in quanto precludono l'esercizio del diritto
di libera iniziativa economica, il quale, a condizione che non si
alteri la concorrenza, vale ugualmente per i soggetti pubblici e
privati (e comunque sarebbe leso il diritto di iniziativa dei privati
nelle società miste); violano infine il principio di ragionevolezza
e di proporzionalità, ponendo drastiche limitazioni di capacità
dove basterebbe un limite connesso all'eventuale affidamento diretto
dei compiti strumentali.
La regione è legittimata a far valere tali violazione perchè
esse si traducono in lesione delle competenze regionali. La dottrina
ha, infatti, evidenziato che la giurisprudenza costituzionale ammette
(giustamente) le regioni a far valere la violazione di norme
costituzionali estranee al Titolo V qualora le norme impugnate
incidano su materie spettanti alla regione e siano peggiorative della
posizione regionale (anche se non direttamente contrastanti con le
norme attinenti al riparto delle competenze): v. le sentt.
n. 503/2000, n. 206/2001 (punti 15, 16 e 34 del Diritto),
n. 110/2001, n. 303/2003 (punto 35 del Diritto), n. 280/2004 (punto 5
del Diritto), n. 355/1993, n. 87/1996, n. 338/1994, n. 383/1994,
n. 412/2001, n. 302/1988, n. 6/2004 e n. 196/2004 (punto 18 del
Diritto).
L'art. 13 incide su materie di competenza regionale (sopra
indicate) e comprime l'autonomia della regione, per i motivi sopra
visti. Ora, ferme restando le censure di cui sopra, le norme
impugnate risultano illegittime anche perchè questa compressione è
operata in violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e
proporzionalità (art. 3 Cost.) e dell'art. 41 Cost.
Ne risulta una lesione delle competenze statutarie della regione;
b) illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, 2 e 4
in quanto ledono l'autonomia organizzativa e finanziaria della
regione, sottoponendo le società pubbliche o miste, costituite o
partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per la
produzione di beni e servizi strumentali, ad un regime giuridico
restrittivo e discriminatorio, rispetto alle altre società ed alle
stesse società pubbliche o miste partecipate dallo Stato o da
amministrazioni nazionali.
Una seconda ragione di illegittimità dell'art. 13, commi 1, 2 e
4 - ed una ragione che, al contrario della precedente, non potrebbe
essere superata da una interpretazione adeguatrice - consiste nella
circostanza che le disposizioni qui impugnare discriminano,
rendendola deteriore, la condizione giuridica delle società
partecipate dalle regioni e dagli enti locali, rispetto alle società
costituite o partecipate per scopi simili dallo Stato o da altri enti
pubblici nazionali.
È evidente, infatti, che anche lo Stato ed eventualmente gli
altri enti pubblici nazionali, e non solo le regioni e gli enti
locali, hanno costituito società pubbliche o miste per l'esercizio
di funzioni strumentali. A puro titolo di esempio, si pensi a
società quali Patrimonio S.p.A., Riscossione S.p.A., Consip S.p.A.,
Sviluppo Italia. Si tratta di società che svolgono, al livello
statale, attività del tutto corrispondenti a quelle oggetto, per il
livello regionale e locale, dell'art. 13. Tali società svolgono
anch'esse funzioni strumentali del tipo disciplinato dall'art. 13, ed
anch'esse, come le società regionali, operano con entità diverse e
partecipano ad altre società, fino a formare veri e propri gruppi.
Ora, sembra evidente che, se pure nel merito fosse giustificata
una disciplina restrittiva della capacità contrattuale di
determinati tipi di società a partecipazione pubblica, non sarebbe
in ogni modo affatto giustificata una restrizione della capacità
contrattuale ed operativa delle sole società costituite o
partecipate dalle regioni e dagli enti locali.
Ma proprio ciò compie l'art. 13, discriminando, nell'ambito
delle società a partecipazione pubblica costituite per l'esercizio
di funzioni strumentali degli enti costituenti, le sole società
regionali e locali, che vengono poste in una condizione di vera e
propria minorità giuridica. Sembra evidente che la discriminazione
così posta contraddice - sotto un profilo diverso da quello prima
esposto - il principio di uguaglianza e costituisce un abuso della
stessa potestà legislativa statale in materia di ordinamento
civilistico delle societa': potestà che viene qui esercitata non per
porre una disciplina generale del fenomeno delle società a
partecipazione pubblica, ma esclusivamente in danno delle società
regionali e locali.
Da ciò deriva la lesione delle competenze regionali, sia in via
diretta che in via indiretta, per le ragioni già viste sub a);
c) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e 4
in quanto ledono l'autonomia organizzativa e finanziaria della
regione vietando indiscriminatamente alle società pubbliche o miste,
costituite o partecipate dalle amministrazioni regionali e locali per
la produzione di beni e servizi strumentali, di «operare» per
soggetti diversi dai costituenti, partecipanti o affidanti, di
svolgere «prestazioni» a favore di altri soggetti pubblici o privati,
nonchè di partecipare ad altre società o enti.
Se pure fosse legittima la condizione di privilegio odioso
attribuita dalle disposizioni qui impugnate allo società regionali e
locali pubbliche o anche miste, rimarrebbero illegittime, per
violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, le
specifiche limitazioni poste ad esse.
Tali limitazioni, infatti, sono assurdamente generali ed
indiscriminate.
Si consideri in primo luogo il divieto di partecipare ad altre
società o enti. Al presente, così come capita per le società
statali, anche le società regionali operano talora attraverso altre
società, il cui capitale sociale è posseduto dalle prime al cento
per cento. Si tratta di un fenomeno ben noto e comune nel mondo delle
imprese, legato ad esigenze operative. Con esso non si introducono
interessi nuovi, nè si estende il campo di attività rispetto alle
funzioni strumentali.
Inoltre, vi possono essere diverse ragioni che possono indurre le
società di cui parliamo a partecipare ad «enti» (ai quali pure si
estende il divieto), ad esempio enti associativi delle imprese che
operano in un certo settore.
Insomma, se pure le limitazioni in questione potessero essere in
parte giustificate (nella logica, qui si ritiene, della
incompatibilità con gli affidamenti diretti, non come disciplina
discriminatoria della società pubblica regionale o locale), esse non
possono essere concepite in termini assoluti e generali, in quanto
così concepite irragionevolmente privano le società in questione di
ogni flessibilità operativa e (per quanto riguarda la partecipazione
ad enti) capacità di collegamento con la stessa realtà di cui
debbono occuparsi.
Un discorso analogo riguarda il limite relativo allo «operare»
(solo con gli enti costituenti, partecipanti o affidanti) e alle
«prestazioni» (in relazione ad «altri soggetti pubblici o privati»!).
Tanto l'operare - addirittura privo di un significato tecnico -
quanto le «prestazioni» sono termini totalmente generici, ed
includono in pratica ogni contatto contrattuale: dal momento che
qualunque contratto - fosse pure l'acquisto di un computer o della
carta per la stampante, comporta che si debba «operare» e si debbano
rendere «prestazioni» a favore di enti diversi.
Può essere che in via interpretativa possano essere temperati i
più estremi eccessi di tali improbe limitazioni, ma non sembra sia
possibile considerare costituzionalmente legittime disposizioni che
vietano e addirittura colpiscono con la nullità contratti
individuati in modo estremamente generico ed impreciso.
Risulta violato, oltre ai già citati principi di ragionevolezza
e di proporzionalità, anche il principio di certezza del diritto.
Da ciò deriva la lesione delle competenze regionali, sia in via
diretta che in via indiretta, per le ragioni già viste sub a);
d) Illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3.
L'art. 13, comma 3, dispone che «al fine di assicurare
l'effettività delle precedenti disposizioni, le società di cui al
comma 1 cessano entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto le attività non consentite» (primo periodo).
Aggiunge poi (secondo periodo) che «a tale fine possono cedere, nel
rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le attività non
consentite a terzi ovvero scorporarle, anche costituendo una separata
società da collocare sul mercato, secondo le procedure del d.l. 31
maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 1994, n. 474, entro ulteriori diciotto mesi».
Si conclude poi (terzo periodo) che «i contratti relativi alle
attività non cedute o scorporate ai sensi del periodo precedente
perdono efficacia alla scadenza del termine indicato nel primo
periodo del presente comma».
Tali disposizioni sono in primo luogo costituzionalmente
illegittime in quanto presuppongono e completano l'illegittima
disciplina sopra censurata.
Il terzo periodo è inoltre illegittimo sotto il profilo della
contraddittorietà e della irragionevolezza, in relazione a quando
disposto dai due precedenti. Risulta infatti che le società in
questione per dodici mesi possano «transitoriamente» continuare a
svolgere le attività. A tali dodici mesi seguono, a termini del
secondo periodo, altri diciotto mesi durante i quali le «attività
non consentite» possono essere cedute a terzi o scorporate in una
diversa società da cedere sul mercato (su ciò si tornerà dopo).
In relazione a tale disciplina, risulta del tutto assurdo quanto
disposto di seguito dal terzo periodo, cioè la cessazione degli
effetti dei contratti relativi alle attività non cedute o scorporate
nel termine indicato nel primo periodo, cioè alla scadenza dei primi
dodici mesi.
Risulta infatti del tutto evidente, ad avviso della ricorrente
regione, che quali siano le attività cedute o scorporate, e quali
corrispondentemente quelle non cedute o scorporate, risulterà
soltanto alla fine del periodo dei diciotto mesi che le regioni e gli
enti locali hanno a disposizione per prevedere alla cessione o allo
scorporo. Durante tale periodo di diciotto mesi, infatti, si
svolgeranno tutte le attività necessarie per addivenire alla
cessione o allo scorporo: ma solo alla fine di tale periodo dovrà e
potrà necessariamente sapersi quali attività risulteranno cedute o
scorporate, e quali no. Dunque, la norma che prevede la cessazione
degli effetti dei contratti «relativi alle attività non cedute o
scorporate» dopo i primi dodici mesi è, prima ancora che
costituzionalmente illegittima, di impossibile applicazione, se non
«retroattivamente»: il che tuttavia aggiungerebbe ulteriori profili
di illegittimità costituzionale, essendo evidentemente contrario ai
principi di ragionevolezza, di affidamento e di buona fede la
comminazione di nullità che nessuno poteva conoscere o prevedere in
anticipo.
Ne risulta la lesione indiretta delle competenze regionali,
perchè il comma 3 comprime la posizione regionale, incidendo su
materie regionali, in violazione di norme costituzionali: v. supra,
lettera a).
Un autonomo profilo di illegittimità costituzionale investirebbe
inoltre il comma 3, secondo periodo, ove la facoltà data alle
società strumentali di cedere le attività a terzi o di scorporarle
costituendo una società da collocare sul mercato dovesse intendersi
come preclusiva della possibilità di cedere o scorporare tali
attività in favore di altra società regionale o locale, da
costituire o esistente, che operi esclusivamente sul mercato, e non
rientri nel campo di applicazione dell'art. 13.
In effetti, l'obbligo di cedere a terzi, o sul mercato (che è
composto anch'esso, ovviamente, di «terzi») beni e patrimoni che,
attraverso la società, costituiscono risorse economiche e nel caso
imprenditoriali delle comunità locali ne viola l'autonomia
finanziaria, in contraddizione aperta con l'art. 119 Cost. e con
l'art. 48 ss. statuto Friuli-Venezia Giulia, e realizza una sorta di
esproprio di attività economiche, del tutto privo di fondamento
costituzionale e del tutto privo di connessioni con l'obbiettivo di
tutelare la concorrenza.
L'irragionevolezza della norma implica la lesione indiretta delle
competenze regionali, perchè essa comprime la posizione regionale,
incidendo su materie regionali, in violazione di norme
costituzionali: v. supra, lettera a);
e) Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 4.
L'art. 13, comma 4, è già stato censurato in connessione con il
comma 1.
Viene qui in considerazione un ulteriore autonomo profilo di
illegittimità, in quanto si ritenga che la nullità dei contratti
stipulati «in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2» venga a
comminare la nullità di tutti i contratti stipulati dalle società
di cui al comma 1 che al momento del contratto conservino
partecipazioni in altre società o enti.
Va precisato che le partecipazioni non costituiscono «attivita»,
e non rientrano dunque nel campo di applicazione del comma 3, e delle
scadenze temporali ivi previste. In effetti, le partecipazioni non
sono attività ma in primo luogo elementi patrimoniali, la cui
cessione potrebbe essere facile o difficile, o anche giuridicamente
impossibile ove non si trovasse alcun soggetto disposto a comperare
la partecipazione in questione.
D'altronde, un conto è la nullità di contratti che direttamente
si riferiscano ad attività vietate (ferme restando le censure sopra
esposte su tali divieti e sulla loro formulazione), tutt'altro conto
sarebbe la nullità di contratti che si riferiscono ad attività
consentite, e che nessun rapporto hanno con le ipotizzate
partecipazioni in società o enti.
Del resto, non si può certo pretendere che il terzo contraente
prima di stipulare il contratto richieda al suo interlocutore la
mappa completa delle partecipazioni a società o in enti!
Va anche in questo caso denunciata la violazione dei principi di
ragionevolezza, di proporzionalità, di tutela dell'affidamento e di
buona fede. Ne risulta la lesione indiretta delle competenze
regionali, perchè il comma 4 comprime la posizione regionale,
incidendo su materie regionali, in violazione di norme
costituzionali: v. supra, lettera a).
2) Illegittimità dell'art. 22, commi 1 e 2.
Come esposto nel Fatto, l'art. 22, comma1, d.l. n. 223/2006
sancisce una riduzione del 10% delle spese previste per il 2006 per
il funzionamento di enti pubblici non territoriali, esclusi
determinati enti specificamente indicati dal comma 1. Il comma 1 mira
dunque ad incidere sulla gestione finanziaria in corso.
Il comma 2 punta invece a ridurre le spese per i prossimi tre
anni, disponendo che «per le medesime voci di spesa e di costo
indicate al comma 1, per il triennio 2007-2009, le previsioni non
potranno superare l'ottanta per cento di quelle iniziali dell'anno
2006». Lo stesso comma 2, poi, fa divieto alle Amministrazioni
vigilanti «di approvare i bilanci di enti ed organismi pubblici in
cui gli amministratori non abbiano espressamente dichiarato nella
relazione sulla gestione di avere ottemperato alle disposizioni del
presente articolo».
Tali disposizioni, dunque, introducono un vincolo puntuale di
spesa ad enti pubblici collegati alla regione Friuli-Venezia Giulia.
Si possono qui citare, a titolo esemplificativo: l'Agenzia regionale
per la protezione dell'ambiente (ARPA), istituita con legge regionale
n. 6/1998 (ai sensi dell'art. 21 di tale legge, una parte rilevante
della dotazione finanziaria dell'Arpa proviene dal bilancio
regionale; per le «spese di funzionamento ed attivita» - art. 21,
comma 1, lettera a) - nel 2006 la regione ha stanziato 18 milioni di
euro); l'Agenzia regionale per il turismo, costituita con legge
regionale n. 29/2005 e finanziata in via esclusiva con fondi del
bilancio regionale; gli Enti regionali per il diritto allo studio
universitario di Trieste e Udine, istituiti con legge regionale
n. 12/2005 e la cui dotazione finanziaria comprende «risorse
finanziarie assegnate dalla regione in via ordinaria e straordinaria»
(art. 25, comma 1, lettera a); l'Agenzia regionale del lavoro e della
formazione professionale, istituita dalla legge regionale n. 18/2005
e pure finanziata in gran parte dalla regione (v. l'art. 14).
La riduzione del 10% delle spese di funzionamento degli enti di
cui sopra (e degli altri che rientrano nell'ambito di applicazione
della legge), per il 2006, e del 20% per il triennio 2007-2009
rappresenta una rilevante ingerenza nella gestione di questi enti,
sia per l'entità della riduzione sia per il carattere puntuale di
essa, dato che la norma va a colpire una specifica categoria di
spesa.
La giurisprudenza costituzionale già più volte ha dichiarato
l'illegittimità di vincoli puntuali di spesa, anche in relazione
alle regioni ordinarie, affermando che essi esorbitano dalla funzione
di porre principi di coordinamento della finanza pubblica ex
art. 117, terzo comma, Cost. Ci si limita, in questa sede, a
ricordare che, con la sent. n. 417 del 2005 codesta Corte
costituzionale ha statuito che «le norme che fissano vincoli puntuali
relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli
enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e
ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita
dall'art. 119 Cost.»; il legislatore statale «può legittimamente
imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio
(ancorchè si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette
all'autonomia di spesa degli enti), ma solo, con "disciplina di
principio", "per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari"»;
perchè «detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia
delle regioni e degli enti locali debbono avere ad oggetto o
l'entità del disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via
transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale» - la
crescita della spesa corrente degli enti autonomi»; in altri termini,
«la legge statale può stabilire solo un "limite complessivo, che
lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse
fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa"». Analogamente, la sent.
n. 390 del 2004 ha dichiarato l'illegittimità di una norma che
poneva il limite del 50% per il turn-over nel pubblico impiego,
osservando che «si tratta... di una disposizione che non si limita a
fissare un principio di coordinamento della finanza pubblica, ma pone
un precetto specifico e puntuale sull'entità della copertura delle
vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale copertura non sia
superiore al 50 per cento: precetto che, proprio perchè specifico e
puntuale e per il suo oggetto, si risolve in una indebita invasione,
da parte della legge statale, dell'area (organizzazione della propria
struttura amministrativa) riservata alle autonomie regionali e degli
enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri...
ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non
imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi». Tale indirizzo è stato ribadito, poi,
dalle sentt. n. 449/2005 e n. 88/2006.
Ora, è pacifico che, nei confronti della regione Friuli-Venezia
Giulia, lo Stato non può stabilire vincoli alla spesa più
stringenti di quelli che può disporre nei confronti delle regioni
ordinarie: in base all'art. 48 dello statuto, «la regione ha una
propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i
principi della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli
articoli seguenti».
È anche evidente, ad avviso della ricorrente regione, che i
vincoli previsti dalle norme impugnate hanno carattere puntuale,
cioè appartengono alla tipologia di vincolo che la giurisprudenza
costituzionale sopra citata considera illegittima.
Le norme impugnate, dunque, comprimendo le spese di funzionamento
degli enti collegati alla regione e agli enti locali, ledono
l'autonomia legislativa della regione, dato che il finanziamento
degli enti in questione è regolato con leggi regionali.
Le materie di riferimento sono, da un lato, l'«ordinamento degli
Uffici e degli Enti dipendenti dalla regione» (art. 4, n. 1, dello
statuto), e l'«ordinamento degli enti locali» (n. 1-bis), dall'altro
le «istituzioni culturali, ricreative e sportive; musei e biblioteche
di interesse locale e regionale» (art. 4, n. 14), le «istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza» (art. 5, n. 6), l'«ordinamento
delle Casse di risparmio, delle Casse rurali; degli Enti aventi
carattere locale o regionale per i finanziamenti delle attività
economiche nella regione» (n. 8) e l'«istituzione e ordinamento di
Enti di carattere locale o regionale per lo studio di programmi di
sviluppo economico» (n. 9). Rilevano, poi, in relazione all'ARPA, la
competenza primaria in materia di ambiente (art. 4, nn. 2, 3, 9, 12 e
13); in relazione all'Agenzia regionale per il turismo, la competenza
primaria in materia di turismo (art. 4, n. 10); in relazione agli
Enti per il diritto allo studio universitario, la competenza piena
nella relativa materia, spettante alla regione Friuli-Venezia Giulia
ex art. 10, legge cost. n. 3/2001, e, in relazione all'Agenzia
regionale del lavoro e della formazione professionale, la competenza
concorrente in materia di tutela del lavoro e la competenza piena in
materia di formazione professionale spettanti ex art. 10, legge cost.
n. 3/2001.
Le norme impugnate ledono anche l'autonomia organizzativa e
finanziaria della regione, in relazione all'organizzazione e
all'attività degli enti collegati ad essa e agli enti locali. Il
vincolo puntuale alle spese, infatti, si pone in diretta
contraddizione con il principio di autonomia delle scelte, a base sia
dello statuto che del sistema costituzionale dell'autonomia
finanziaria regionale. È da ricordare che, in base alla
giurisprudenza costituzionale, questa regione è legittimata anche a
far valere l'autonomia finanziaria degli enti locali (v. sopra, punto
1, lettera a).
Infine, la norma contenuta nell'art. 22, comma 2, ultimo periodo
(che vieta «alle Amministrazioni vigilanti di approvare i bilanci di
enti ed organismi pubblici in cui gli amministratori non abbiano
espressamente dichiarato nella relazione sulla gestione di avere
ottemperato alle disposizioni del presente articolo») lede
l'autonomia legislativa ed amministrativa della regione, nelle
materie sopra indicate, perchè viene a sanzionare un dovere
introdotto in modo illegittimo (per le ragioni sopra viste).
Si sono illustrate le ragioni per cui le norme impugnate ledono
direttamente l'autonomia costituzionale della regione Friuli-Venezia
Giulia.
Per completezza, però, è opportuno rimarcare che l'art. 22,
comma 1 e 2, d.l. n. 223/2006 reca anche una lesione indiretta delle
prerogative regionali in quanto comprime l'autonomia regionale
violando norme costituzionali non specificamente poste a garanzia
dell'autonomia regionale. Sulla legittimazione regionale a contestare
lesione di competenza indirette v. sopra, punto 1, lettera a).
L'art. 22, commi 1 e 2, indubbiamente incide su materie di
competenza regionale (sopra indicate) e comprime l'autonomia della
regione e degli enti ad essa collegati. Ora, ferme restando le
censure di cui sopra, le norme impugnate risultano illegittime anche
perchè questa compressione è operata in violazione del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Infatti, il comma 1 ha
previsto una forte riduzione delle spese di funzionamento previste
per il 2006 quando si era già nella seconda metà del 2006: con
gravi e irragionevoli ripercussioni sulla funzionalità dell'ente. Il
comma 2 ha disposto una riduzione ancora più forte (il 20%) delle
spese di funzionamento, assumendo come unico parametro la previsione
fatta per il 2006 (che potrebbe essere appena sufficiente per il
funzionamento dell'ente), senza alcun riferimento ad eventuali avanzi
o alla congruità della quota assegnata alle spese di finanziamento o
all'andamento delle gestioni passate. Si tratta di un taglio «secco»,
per dirottare risorse nelle casse statali, senza alcuna
considerazione delle esigenze di buon andamento degli enti
interessati: di qui la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
In altre parole, il comma 1 ed il comma 2 sono irragionevoli in
quanto richiedono la riduzione delle spese di funzionamento in una
misura percentuale assoluta sull'importo di tale voce, senza la
minima considerazione dei parametri oggettivi in base ai quali deve
essere giudicata la consistenza di tale voce, parametri quali il
rapporto con le spese non di funzionamento, la natura dell'ente, i
risparmi di spesa in tale voce da esso già realizzati nel passato, i
fattori di flessibilità o rigidità della voce stessa (se ad esempio
l'intera voce si riferisse al pagamento degli stipendi del personale
di ruolo la riduzione sarebbe impossibile o si tradurrebbe
nell'obbligo di licenziare parte del personale, con lesione anche
dell'autonomia organizzativa).
Infine, le norme impugnate risultano irragionevoli perchè
colpiscono una specifica voce di spesa, mentre sarebbe stato
legittimo soltanto operare - semmai - una riduzione della spesa
complessiva, lasciando all'ente e alla regione la scelta delle
specifiche spese da tagliare. Il mezzo scelto dal legislatore
statale, cioè, non rispetta neppure il criterio di proporzionalità,
in quanto si sarebbe potuto utilizzare un mezzo meno restrittivo per
ottenere lo stesso fine.
Sotto questi profili, dunque, le norme impugnate ledono
(indirettamente) le prerogative statutarie della regione
Friuli-Venezia Giulia.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2, 3 e 4, e
dell'art. 22, commi 1 e 2, del d.l. n. 223 del 2006, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 248 del 2006, sotto i profili e per i
motivi sopra esposti.
Padova, addì 5 ottobre 2006
Prof. avv. Giandomenico Falcon
06C0923