1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 7-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 luglio 1994
N. 53 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 1994 (della regione Lazio) Sanita' pubblica - Sospensione di tutte le procedure ancora in corso alla data del 24 giugno 1994 (data di entrata in vigore del d.l. impugnato) concernenti la nomina dei direttori generali delle unita' sanitarie locali al fine di consentire alla commissione per la tenuta e l'aggiornamento dell'elenco degli scrutinabili di procedere ad un "aggiornamento straordinario" dell'elenco stesso entro novanta giorni - Irrazionalita' dell'impugnata normativa per il blocco anticipato dell'attivita' delle regioni relative alle nomine in questione che il d.l. 29 aprile 1994, n. 257, aveva proprogato fino al 30 giugno 1994, prevedendo altresi' la nomina di un commissario straordinario in caso di mancato adempimento entro detto termine - Conseguente disparita' di trattamento tra le regioni a seconda che abbiano provveduto o meno alla nomina entro la data del 24 giugno 1994 - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di sanita' - Violazione del principio di leale collaborazione. (D.L. 24 giugno 1994, n. 401, art. 1). (Cost., artt. 3, 117 e 118). (094C0904) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 7-9-1994)

Ricorso (ai sensi dell'art. 2 della legge costituzionale n. 1/1948)
della regione Lazio in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, on.le Carlo Proietti, rappresentato e difeso dal prof.
avv. Achille Chiappetti, ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Roma alla via Paolo Emilio n. 7, giusta procura speciale a
margine del presente ricorso contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1 (terzo,
quarto e quinto comma) del d.l. 24 giugno 1994, n. 401, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 146 del 24 giugno 1994.
F A T T O
1. - Come è noto, con il recente d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502,
emanato a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, lo
Stato italiano ha dettato un'ulteriore nuova disciplina generale in
materia sanitaria, che ha ancora una volta sovvertito in ampia parte
i principi organizzativi del settore.
Questa disciplina è stata successivamente corretta ed integrata
dal d.lgs. 15 novembre 1993, n. 517, dando luogo ad una vera e
propria legge quadro di settore che definisce, tra l'altro, il
riparto delle attribuzioni tra Stato e regione.
Non a caso, all'art. 2 sono indicate le attribuzioni regionali in
materia:
"Spettano alle regioni e alle province autonome, nel rispetto dei
principi stabiliti dalle leggi nazionali, le funzioni legislative ed
amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera".
"Spettano in particolare alle regioni la determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attività destinata
alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, le attività di
indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette
unità sanitarie locali ed aziendali, anche in relazione al controllo
di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni
sanitarie".
Tra i principi innovatori introdotti, di particolare importanza
appaiono quelli relativi alla rioganizzazione delle unità sanitarie
locali sia dal punto di vista della dimensione territoriale, sia da
quello più strettamente organizzativo.
Per quest'ultimo aspetto assumono rilievo la nuova configurazione
delle stesse come aziende pubbliche dodate di autonomia nonchè la
introduzione della figura apicale del direttore generale (art. 3 e 4
del d.lgs. n. 302/1992).
Il legislatore ha altresì previsto che la disciplina di
dettaglio, attuativa di detti principi avrebbe dovuto essere
introdotta dalle regioni entro il 31 marzo 1994. Inoltre il potere
regionale di nomina dei direttori generali delle nuove uu.ss.ll.
avrebbe dovuto essere esercitato entro il 30 aprile 1994,
prevedendosi, in caso d'inerzia, l'intervento surrogatorio dello
Stato.
Lo stesso d.lgs. ha previsto che la nomina dei direttori generali
doveva essere effettuata scegliendo tra aspiranti iscritti in un
apposito elenco nazionale istituito presso il Ministero della
sanità.
2. - È avvenuto, poi, che la fase di attuazione del nuovo
ordinamento sanitario si è avviata con lentezza, subendo, quindi,
notevoli rallentamenti, causati dal ritardo con il quale il Ministero
della sanità ha provveduto agli adempimenti di sua competenza.
Soltanto in data 18 marzo 1994 è stato pubblicato, a cura del
Ministro della sanità il primo "elenco dei soggetti in possesso dei
requisiti per lo svolgimento delle funzioni di direttore generale
della uu.ss.ll.", unitamente ai criteri di valutazione fissati dalla
apposita commissione.
Tale elenco ha subito successive integrazioni conseguenti alla
introduzione di criteri "più sensibili rispetto alle differenti
caratteristiche dei candidati tenuto anche conto delle esperienze
maturate nel corso dei lavori svolti" (le parole tra vigolette sono
tratte dalla premessa del decreto della Sanità del 25 febbraio 1994
contenente l'elenco).
Si è peraltro ancora in attesa del contratto tipo e dei criteri
per la determinazione degli emolumenti dei direttori generali, che
avrebbero dovuto essere predisposti dal Governo.
Il Governo ha pertanto introdotto con d.l. 29 aprile 1994, n. 257,
una limitata proroga dei termini prefissati. È stato infatti
stabilito, seppur attraverso disposizioni farraginose e parziali la
proroga al 30 giugno 1994 degli amministratori straordinari, allora
in carica, ed è stata altresì prevista la nomina di commissari
straordinari a decorrere dal 1$ luglio successivo, ove le regioni non
avessero nominato i direttori generali.
3. - La maggior parte delle regioni ha nel frattempo approvato la
propria legge di attuazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 502/1992.
La regione Lazio, in particolare, ha così operato:
a) con deliberazione del consiglio regionale 2 marzo 1994, n.
907, ha provveduto al riazionamento delle unità sanitarie locali,
come previsto dall'art. 3, quinto comma, lett. a), del d.lgs. n.
502/1992;
b) con leggi regionali 16 giugno 1994, n. 18, e 16 giugno 1994,
n. 19, ha emanato la normativa concernente l'istituzione e il
funzionamento delle aziende-unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere;
c) con deliberazione della giunta regionale 13 aprile 1994, n.
2083, ha tempestivamente attivato, le procedure per la nomina dei
direttori generali mediante pubblico avviso, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, nominando con deliberazione 16 maggio 1994, n.
3284, modificata con deliberazione 23 maggio 1994, n. 3300, una
apposita commissione di esperti di cui potesse avvalersi la giunta
regionale stessa per la selezione degli aspiranti;
d) con delibera della giunta regionale n. 4619 del 24 giugno
1994, adottata con i poteri del consiglio regionale, ai sensi
dell'art. 22, primo comma, n. 10, dello statuto regionale, e
ratificata, con delibera n. 1015 del 27 giugno 1994, dal consiglio
regionale, ha provveduto a nominare i direttori generali delle
aziende-unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere;
e) con delibera della giunta regionale n. 5163 del 30 giugno
1994 ha costituito le predette aziende, impartendo con la stessa
deliberazione e con successivi atti della stessa giunta regionale, le
prime direttive per l'attivazione delle aziende stesse, nonchè per
la loro successione nei rapporti giuridici e patrimoniali delle
preesistenti unità sanitarie locali;
f) ha proceduto, rappresentata dal presidente della giunta
regionale e previa approvazione, con deliberazione della giunta
regionale n. 5162 del 30 giugno 1994, del relativo schema
provvisorio, alla stipula del contratto di lavoro con i direttori
generali come sopra nominati, salvo adeguamento del contratto stesso
a seguito dell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri previsto al sesto comma dell'art. 3 del d.lgs. n.
502/1992, come modificato dal d.lgs. n. 517/1993.
In relazione a quanto sopra esposto, nella regione Lazio i
direttori generali si sono insediati e le aziende sono entrate in
funzione il 1$ luglio 1994, nel rispetto del termine imposto dallo
Stato.
4. - Senonchè è avvenuto che tutta l'attività svolta dalla
regione Lazio per l'attuazione del d.lgs. n. 502/1992 potrebbe essere
stata vanificata dalla inattesa entrata in vigore del d.l. 24 giugno
1994, n. 401.
Questo decreto, infatti, fondandosi sulla non meglio specificata
"straordinaria necessità e urgenza di definire tempestivamente la
nuova disciplina sul riodinamento delle unità sanitarie locali,
nonchè di procedere alla revisione dei criteri di selezione dei
direttori generali delle nuove aziende sanitarie", ha sospeso tutte
le procedure concernenti la nomina di direttore generale delle unità
sanitarie locali ancora in corso.
Tale sospensione è strettamente connessa alla disposizione dello
stesso decreto-legge secondo cui la commissione per la tenuta e
l'aggiornamento dell'elenco dovrebbe rivedere i criteri di selezione
e quindi provvedere ad un "aggiornamento straordinario" dell'elenco
stesso entro novanta giorni. Infatti le procedure per la nomina dei
direttori generali dovrebbero essere riattivate dopo la pubblicazione
dell'elenco aggiornato.
Lo stesso d.l. n. 401/1994 ha, peraltro, stabilito che la
sospensione non ha effetto "sulle nomine dei direttori generali delle
uu.ss.ll. e delle aziende ospedaliere deliberate dalle regioni alla
data di entrata in vigore del presente decreto". E va osservato, in
proposito, che il d.l. è entrato in vigore il 24 giugno 1994, il
medesimo giorno in cui si è concluso l'iter per la nomina dei
direttori generali delle uu.ss.ll. nella regione Lazio.
5. - Il d.l. n. 401/1994, gravemente viziato per violazione delle
disposizioni costituzionali sulle attribuzioni regionali viene
impugnato con il presente ricorso per i seguenti motivi di
D I R I T T O
I. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in
relazione alla violazione degli artt. 3 e 97 della stessa.
1. - La lettura del provvedimento legislativo impugnato rende
evidente che si tratta di un atto gravemente viziato sotto il profilo
della congruità e razionalità dell'azione legislativa in relazione
ai fini perseguiti ed espressamente indicati. Come pure è evidente
che l'illegittimo operato del Governo sia esclusivamente finalizzato
ad impedire l'esercizio di funzioni proprie delle regioni.
2. - In effetti, la sospensione dei procedimenti regionali per la
nomina dei direttori generali delle uu.ss.ll. sei giorni prima del
termine stabilito dal d.lgs. n. 507/1992 (e successivamente
modificato) appare del tutto arbitraria.
Non sono, infatti, menomamente plausibili i motivi indicati nelle
premesse del decreto-legge stesso e posti dallo stesso Governo a
fondamento dell'intervento legislativo (nonchè del ricorso alla
decretazione d'urgenza).
Del tutto errata ed inconferente appare, innanzi tutto,
l'indicazione di una situazione di "straordinaria necessità ed
urgenza di definire tempestivamente la nuova disciplina sul
riordinamento delle unità sanitarie locali".
Tale affermazione appare errata perchè in contrasto con lo stato
delle cose, dato che non risulta che attualmente siano posti in
discussione in sede parlamentare o governativa i principi della
recentissima riforma attuata con i decreti legislativi attuativi
della legge delega n. 421/1992.
L'indicazione appare inconferente poichè nel testo del decreto-
legge (che dovrebbe dare soluzione a tale urgente esigenza) non è
dato rinvenire alcuno spunto verso la introduzione della c.d. "nuova
disciplina".
Neppure l'altra motivazione sull'urgenza (quella cioè sulla
necessità di procedere alla revisione dei criteri di selezione per
l'iscrizione all'elenco degli aspiranti direttori generali) appare
dotata di una qualche plausibilità.
Va osservato in primo luogo che i criteri sulla base dei quali la
commissione per la tenuta dell'elenco, sono stati - come si è visto
- sempre pacificamente soggetti ad aggiornamento e l'elenco stesso ha
subito le conseguenti integrazioni.
Va pure rimarcato che tra i criteri scelti dalla commissione e
pubblicati con il d.m. Sanità 25 febbraio 1994 riservano ampio
spazio ai soggetti con esperienza acquisita nelle strutture private e
che se vi è stata una scarsa partecipazione dei privati ciò è
dipeso dal fatto che pochi sono stati i manager privati che hanno
chiesto di essere inseriti nell'elenco degli aspiranti direttori
generali.
Anche questa motivazione del decreto-legge e della disciplina da
esso dettata è sotto ogni profilo, assolutamente incongrua e
fittizia.
Non a caso del tutto artificiale appare la disposizione dell'art.
1, secondo comma, che impone alla commissione per la tenuta
dell'elenco di modificare i criteri che essa, d'altronde, stava già
aggiornando.
Infine, anche il richiamo alle "risoluzioni approvate
rispettivamente dalla XII commissione affari sociali della Camera dei
deputati nella seduta del 16 giugno 1994 e dalla 12a commissione
sanità del Senato della Repubblica nella seduta del 22 giugno 1994,
in materia di riorganizzazione delle unità sanitarie locali" risulta
inconferente.
Basti porre mente alla risoluzione della XII commissione
permanente del Senato.
Questa risoluzione ha un intento esclusivamente sollecitatorio
dell'attività regionale (perchè fondata sull'erroneo convincimento
che la quasi totalità delle regioni non avesse ancora provveduto, il
22 giugno 1994 agli adempimenti degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n.
502/1992).
Tale risoluzione avrebbe dovuto indurre il Governo a fare
accelerare l'iter dei procedimenti regionali in corso e non a
bloccare quelli che erano in prossimità del traguardo, se non sul
traguardo stesso, come quello della regione Lazio, e che comunque si
sarebbero potuti concludere rapidamente.
Tutt'al contrario il Governo ha creato un ingiustificato
sbarramento che da una parte ha lasciato sopravvivere le nomine già
effettuate e, d'altra parte, ha bloccato tutti i procedimenti in
corso, ottenendo l'effetto opposto a quello (acceleratorio) auspicato
dalle risoluzioni parlamentari richiamate come presupposto dell'atto
legislativo impugnato.
Appaiono, quindi, vieppiù evidenti la contraddittorietà,
l'irragionevolezza e la falsità della causa che caratterizzano la
disciplina legislativa impugnata, la quale in realtà, a prescindere
dalle buone intenzioni che, forse, l'hanno determinata, si è risolta
in un irragionevole impedimento all'esercizio delle attribuzioni
regionali (per una recente affermazione sentenza 23 maggio-12 giugno
1991, n. 276).
II. - Violazione sotto altro profilo degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè del principio della leale collaborazione tra
Stato e regioni.
1. - Il decreto impugnato comporta la lesione dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche sotto altro profilo.
In effetti sta di fatto che con i dd.lgs. n. 502/1992 e n.
517/1993, lo Stato ha imposto una nuova sistemazione della materia
sanitaria (di competenza regionale), stabilendo nel contempo i
principi generali cui le regioni si debbono conformare nello
svolgimento delle loro attribuzioni legislative e amministrative.
Con il d.l. impugnato il Governo centrale, a pochi mesi di
distanza dall'entrata in vigore dell'ultimo provvedimento normativo
che ha introdotto il nuovo ordinamento della Sanità, ha bloccato
l'attività attuativa regionale con la motivazione (di cui si è già
detto) che occorre "definire tempestivamente la nuova disciplina
delle uu.ss.ll.".
Sulla base di questa motivazione, la cui falsità ed incongruenza
con il contenuto dispositivo del d.l. stesso sono state denunciate
nel precedente motivo di ricorso, le regioni si vedono impedite ad
esercitare le proprie attribuzioni e sono costrette a rimanere inerti
o, peggio, come è il caso della regione Lazio, si vedono perfino
annullare provvedimenti adottati sulla base delle disposizioni di
principio dettate dallo Stato.
Va poi rilevato come il d.lgs. violi in tal modo anche il
principio della leale collaborazione tra Stato e regioni, principio
la cui violazione appare tanto più manifesta nel caso di specie, ove
si tenga presente la evidente pretestuosità del provvedimento
legislativo impugnato (per un recente richiamo al principio, confr.
sent. 6-14 ottobre 1933, n. 377).
III. - Violazione degli artt. 117 e 118 in riferimento all'art. 3
della Costituzione.
1. - Il provvedimento del Governo determina una ingiustificata
disparità di trattamento tra le regioni compromettendo la posizione
di autonomia costituzionalmente garantita della ricorrente regione
Lazio.
Il Governo ha impedito solo ad alcune regioni di esercitare le
proprie attribuzioni (legislative ed amministrative), mentre ha
confermato pienamente l'attività di quelle regioni che avevano
deliberato la nomina dei direttori generali "alla data di entrata in
vigore del decreto".
Ciò è costituzionalmente illegittimo poichè, come si è visto,
non vi è alcuna valida ragione per giustificare tale discriminatorio
trattamento.
2. - Il trattamento discriminatorio risulta tanto più illegittimo
se si tiene conto di una circostanza già evidenziata nella
precedente censura.
Il Governo ha imposto tale differenziato trattamento sulla base di
una cisrcostanza del tutto arbitraria.
La "sospensione" delle procedure non ha riguardato le regioni che
non hanno (o non avrebbero) deliberato le nomine dei direttori
generali alla data del 30 giugno 1994. Il Governo ha bensì disposto
"la sospensione" per le ragioni che non avevano deliberato la nomina
alla data di entrata in vigore del decreto (24 giugno 1994).
Cosicchè il criterio discretivo usato dal governo si presenta
pure come il perverso prodotto della palese violazione del principio
di leale collaborazione che deve informare i tra Stato e regioni,
già denunciato.

Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia accogliere il
ricorso e per l'effetto dichiarare la illegittimità costituzionale
delle disposizioni impugnate.
Roma, addì 22 luglio 1994
Prof. avv. Achille CHIAPPETTI

94C0904