1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 1989
N. 145 Ordinanza emessa il 31 gennaio 1989 dal pretore di Verona nel procedinento civile vertente tra Borghi Giordano e il prefetto di Verona Modifiche al sistema penale - Violazioni amministrative - Opposizione all'ordinanza-ingiunzione - Mancata comparizione dell'opponente all'udienza - Previsto obbligo per il giudice dell'opposizione di convalidare l'ingiunzione anche nella ipotesi in cui risulti documentalmente provata la illegittimita' del provvedimento - Ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ad analoghe situazioni processuali - Immotivata compressione del diritto di difesa del cittadino nei confronti di atti illegittimi della p.a. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, quinto comma). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (089C0298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-1989)

IL PRETORE
Rilevato che l'opponente non è comparso all'udienza nonostante la
regolarità della notifica del decreto di citazione e non ha dedotto
alcun legittimo impedimento;
Considerato che la fondatezza del ricorso emerge prima facie
dall'esame degli atti depositati prima dell'udienza dall'autorità
che ha emesso l'ordinanza ingiunzione, poichè il verbale di
accertamento non è sottoscritto da nessun pubblico ufficiale e non
contiene alcuna menzione, neanche implicita, dei motivi che hanno
impedito la contestazione immediata;
Ritenuto che tuttavia l'art. 23, quinto comma, della legge n.
689/1981 impone la convalida dell'ordinanza ingiunzione per effetto
della sola mancata comparizione dell'opponente, precludendo al
giudice ogni ulteriore esame;
OSSERVA IN DIRITTO
Non appare manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della norma citata per contrasto con gli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione.
La legge processuale conosce svariate fattispecie in cui derivano
conseguenze negative per la parte che non si presenta in udienza, ma
nessuna è così perentoria come quella in esame. Si va dall'ipotesi
della legge n. 533/1973, che prevede la mancata comparizione solo
quale comportamento valutabile ai fini del decidere, ad ipotesi man
mano più negative per la parte, come l'art. 662 del c.p.c. (ove
però l'unica conseguenza, secondo l'interpretazione
giurisprudenziale e dottrinale più attenta è l'immediata
trasformazione del procedimento speciale in procedimento ordinario,
con l'applicazione delle ipotesi di cui all'art. 181 del c.p.c.,
secondo comma), come l'art. 707 del c.p.c., secondo comma (della cui
applicabilità però ormai si dubita, dopo l'entrata in vigore
dell'art. 8, settimo comma, della legge n. 74/1987), come l'art. 647
del c.p.c. (ove però l'opponente non si è costituito, mentre
nell'ipotesi legislativa in esame l'opponente è già costituito col
deposito del ricorso), e soprattutto come l'art. 510 del c.p.p.'
norma cui è evidentemente modellato il quinto comma dell'art. 23
della legge n. 689/1981 e rispetto alla quale sembra poi più congruo
prospettare un confronto, dato l'innegabile ravvicinamento
dell'illecito amministrativo a quello penale operato dalla legge n.
689/1981 con la coerente configurazione di un giudizio di opposizione
non lontano dal modello processualpenalistico.
Anche però il primo comma dell'art. 510 del c.p.p. è molto meno
drastico di quello che sembra, poichè è obbligo del pretore penale
anche in caso di mancata comparizione dell'opponente, applicare
comunque l'art. 152 del c.p.p. e prosciogliere se risulta ictus oculi
che l'imputato non è responsabile o non può essere punito (il nuovo
codice di procedura penale, poi, non richiede più la comparizione
personale dell'opponente, eliminando in radice ogni dubbio). A parere
di questo pretore, non può escludersi una irrazionale disparità di
trattamento e una ingiustificata compressione del diritto di difesa,
proprio con riferimento a quanto stabilito per l'opponente a decreto
penale: l'analogia trova fondamento nel diritto soggettivo del
cittadino di essere sottoposto a misure afflittive (sia penali che
amministrative) nei soli casi e modi stabiliti dalla legge e quindi
nel favor libertatis che deve animare tutto il diritto punitivo e
primeggiare di fronte ad interessi di rango inferiore. Appare quindi
legittimo il dubbio di incostituzionalità del quinto comma dell'art.
23 della legge n. 689/1981 che impone al giudice dell'opposizione di
"convalidare" un provvedimento amministrativo punitivo (ordinanza
ingiunzione) se l'opponente o il suo procuratore non compaiono in
udienza e non adducono legittimo impedimento, anche nel caso in cui
risulti documentalmente la illegittimità del provvedimento
amministrativo stesso, nei limiti dei motivi dedotti nel ricorso
dall'interessato o comunque rilevabili d'ufficio.
In definitiva: l'ampia discrezionalità del legislatore nel
configurare uno strumento processuale adatto alla particolare materia
in cui esso troverà applicazione, non sembra possa spingersi fino al
punto di privilegiare una presunzione di sopravvenuto disinteresse
del ricorrente (sorta di invincibile fictio iuris) anche di fronte a
una manifesta violazione del principio di legittimità, cui anche la
pubblica amministrazione e sottoposta: non sembra infondato, allora
il sospetto di una disparità di trattamento ingiustificata (art. 3
della Costituzione), ovvero di una comprensione eccessiva e senza
congruo motivo del diritto di difesa del cittadino di fronte ad atti
illegittimi della pubblica amministrazione (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Non è superfluo sottolineare che è precluso al giudice
dell'opposizione ovviare alla censura esposta mediante la via
interpretativa, essendo per definizione inapplicabile il secondo
comma dell'art. 181 del c.p.c. e al contempo mancando, nello schema
processuale delineato dalla legge 689/1981, una norma analoga a
quella dell'art. 421 del c.p.p., la quale ha consentito facilmente la
declaratoria della non punibilità anche nel caso di mancata
comparizione in giudizio dell'opponente a decreto penale.

P. Q. M.
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, quinto comma,
della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui impone al
giudice dell'opposizione di convalidare l'ordinanza ingiunzione per
effetto della sola mancata comparizione dell'opponente alla prima
udienza, anche nel caso in cui la legittimità del provvedimento
amministrativo, nei limiti dei motivi addotti o cumunque rilevabili
d'ufficio, derivi prima facie dalla documentazione allegata al
ricorso ovvero depositata dall'autorità che ha emesso il
provvedimento, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Rimette gli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la notifica della presente ordinanza alle parti in causa e
al Presidente del Consiglio dei Ministri, e la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Verona, addì 31 gennaio 1989
Il pretore: SIGILLO

89C0298