1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 446 SENTENZA 18 - 24 ottobre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti pubblici - Privato fornitore di beni e servizi - Responsabilita' patrimoniale della pubblica amministrazione - Arricchimento senza causa - Assicurazione di beni e servizi senza ristoro o indennizzo al terzo contraente - Disciplina finalizzata ad assicurare la rigorosa applicazione della normativa contabile e il rigido controllo delle spese - Ragionevolezza - Non fondatezza. (D.-L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, quarto comma, convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144). (Cost., artt. 3 e 24). (095C1369) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. art. 23, comma
4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),
convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144 promosso con ordinanza
emessa il 12 ottobre 1994 dal tribunale di Vibo Valentia nel
procedimento civile vertente tra "Costruzioni Edili e Stradali"
s.a.s. e Amministrazione provinciale di Catanzaro iscritta al n. 265
del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 settembre 1995 il Giudice
relatore Renato Granata.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 dicembre 1994 il tribunale di Vibo
Valentia, nel corso di un giudizio di opposizione a decreto
ingiuntivo proposto dall'Amministrazione provinciale di Catanzaro nei
confronti della società Costruzioni Edili e Stradali s.a.s., ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. - questione di
legittimità costituzionale in via incidentale dell'art. 23, comma 4,
del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di
autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),
convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144.
1.1. - Premette il Tribunale che l'Amministrazione provinciale di
Catanzaro, con la procedura di "somma urgenza" (espressamente
disciplinata dall'articolo 70 r.d. 25 maggio 1895, n. 350) aveva
affidato alla società suddetta l'esecuzione della risistemazione di
una strada provinciale. Richiesto ed emesso decreto ingiuntivo per il
pagamento dei lavori eseguiti, l'Amministrazione provinciale
proponeva opposizione, eccependo (tra l'altro) nel merito il proprio
difetto di legittimazione passiva. In particolare sosteneva che
all'autorizzazione del suo ingegnere-capo, che aveva disposto
l'esecuzione dei lavori a norma dell'art. 70 cit., non aveva fatto
seguito l'approvazione da parte dei propri organi competenti, con la
conseguenza ( ex art. 23 legge 24 aprile 1989, n. 144) che - pur
essendovi stata "acquisizione dei servizi" resi dalla società -
l'obbligo di far fronte alla spesa corrispondente incombeva
personalmente ope legis al funzionario che aveva consentito
l'espletamento di tali servizi.
La società opposta, nel domandare la conferma del decreto
ingiuntivo, esperiva altresì, in via gradata, azione di
arricchimento senza causa nei confronti dell'Amministrazione
provinciale opponente, deducendo che le spettava quanto meno la somma
ragguagliata ai costi delle opere eseguite, che erano state acquisite
ed utilizzate in quanto occorrenti al ripristino della
transitabilità delle strade provinciali interessate dai lavori.
1.2. - Osserva in diritto il tribunale rimettente che l'art. 70
cit. prevede che, in presenza di "circostanze di somma urgenza, nelle
quali qualunque indugio diventi pericoloso e sia quindi richiesta
l'immediata esecuzione dei lavori" l'ingegnere capo dell'ente è
tenuto ad autorizzarne la effettuazione, cui deve, in ogni caso,
seguire l'approvazione, da parte dei competenti organi dell'ente
stesso, sia del "processo verbale d'urgenza" che della "perizia
giustificativa". Prescrive poi il successivo art. 72 che qualora
un'opera intrapresa d'urgenza non abbia riportato la superiore
approvazione, si liquidano "le spese incontrate per la parte
eseguita". Su tale disciplina però ha inciso la disposizione
censurata, atteso che l'art. 23 cit. prevede (al comma 3), quanto ai
"lavori di somma urgenza", che "l'ordinazione fatta a terzi
dev'essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e
comunque entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza"; il comma
4, poi, stabilisce che, "nel caso i cui vi è stata l'acquisizione di
beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il
rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e
per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e
l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito la
fornitura". Per effetto di tale disposizione - implicitamente
abrogativa dell'art. 72 cit. - si determina una sorta di novazione
soggettiva ope legis del rapporto inizialmente sorto tra ente
pubblico e fornitore, qualificato dalla immedesimazione organica tra
p.a. e funzionario che ha autorizzato legittimamente (ed anzi
doverosamente) i lavori, sostituendolo, per effetto della mancata
approvazione non imputabile al funzionario, con un rapporto munito di
efficacia ex nunc tra funzionario e fornitore.
1.3. - Ciò premesso, il tribunale rimettente ritiene violati gli
artt. 3 e 24 Cost., rilevando che da una parte la disposizione
censurata appare irragionevole perchè a fronte di un arricchimento
della p.a. a danno del privato fornitore esclude che questi possa
agire nei confronti del soggetto che si è giovato
dell'arricchimento, non solo per ottenere il prezzo delle opere o dei
servizi eseguiti, ma altresì per rivalersi della patita correlativa
diminuzione patrimoniale. Ed infatti, sussistendo la personale
responsabilità contrattuale del funzionario e/o dell'amministratore,
la p.a. committente non potrebbe essere convenuta in giudizio dal
privato fornitore ex art. 2041 cod. civ. difettando il requisito
della sussidiarietà, che - secondo il giudice a quo - postula che
nessun altra azione sia prevista, neppure nei confronti di soggetti
diversi da quello beneficiario dell'arricchimento.
Nella prospettazione del giudice rimettente l'art. 3 Cost. risulta
poi violato, oltre che sotto il profilo dell'irragionevolezza, anche
per disparità di trattamento rispetto ai casi in cui la p.a. in
termini più generali, giovandosi comunque e riconoscendo
implicitamente una utilitas connessa ad una prestazione effettuata in
suo favore da un terzo, è obbligata a mantenere direttamente indenne
questi dalle spese sostenute.
Infine il giudice rimettente ritiene che sussista anche la
violazione dell'art. 24 Cost. perchè la tutela giurisdizionale
dell'appaltatore risulta vanificata nel momento in cui
all'Amministrazione pubblica debitrice viene sostituito ope legis
altro soggetto munito di un indice di solvibilità quanto meno di
grado inferiore, quando non nullo, con conseguente riduzione o
elisione delle garanzie patrimoniali dell'iniziale obbligazione come
sorta tra l'ente pubblico e il privato fornitore.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o comunque
infondata.
Premette l'Avvocatura che è improprio il richiamo all'art. 24
Cost. perchè nella specie è in discussione il diritto soggettivo
sostanziale (nella specie, il vantato credito nei confronti della
Provincia) e non già la sua tutela giurisdizionale nel processo.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., rileva
l'Avvocatura che la previsione di una azione nei confronti del
funzionario di per sè esclude la possibilità di una azione ex art.
2041 cod. civ. nei confronti dell'ente. In ogni caso la normativa
censurata ha una sua razionalità perchè il legislatore ha inteso
proprio coinvolgere i beneficiari nei rischi della illegalità
rappresentati dalla mancata regolarizzazione della spesa stessa. Tale
ritenuta razionalità ha poi ribadito in memoria depositata in
prossimità della camera di consiglio sottolineando che la finalità
della disposizione censurata è quella di assicurare la regolarità
contabile dei contratti degli enti locali a garanzia dell'effettiva
copertura della spesa assunta. È quindi coerente che, in caso di
violazione di tale disposizione, i contratti e gli atti posti in
essere non siano riferibili all'Amministrazione, ma esclusivamente
all'amministratore o al funzionario che abbia consentito la
fornitura. Nè è violato il principio generale dell'indebito
arricchimento perchè l'azione ex art. 2041 cod. civ. (ancorchè non
esperibile dal terzo contraente) può comunque essere promossa dal
funzionario od amministratore che abbia adito in proprio nei limiti
dell'utilitas conseguita dall'Amministrazione che abbia acquisito i
beni o i servizi.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale -
in riferimento all'art. 3 Cost. (sotto il duplice profilo del difetto
di ragionevolezza e della disparità di trattamento) e all'art. 24
Cost. (per il sostanziale diniego di tutela giurisdizionale) -
dell'art. 23, comma 4, d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni
urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di
finanza locale) convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144, nella
parte in cui, nel caso di acquisizione di beni e servizi per effetto
di lavori di "somma urgenza" non regolarizzati successivamente nei
termini prescritti, esclude in ogni caso, ed anche in relazione
all'arricchimento senza causa di cui all'art. 2041 cod. civ., la
responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione, prevede-
ndo che il rapporto obbligatorio intercorra soltanto tra il privato
fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la
fornitura, con la conseguenza che il fornitore - vedendosi sostituita
alla responsabilità patrimoniale dell'ente quella (spesso in realtà
inesistente o comunque inadeguata) del suo dipendente - risulta di
fatto privato della tutela giurisdizionale.
2. - Preliminarmente va affermata la persistente rilevanza della
questione. Ancorchè la disposizione censurata sia stata abrogata
dall'art. 123, lettera n), d.lgs. 23 febbraio 1995, n. 77
(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), si ha però
che a quest'ultima norma non risulta attribuita efficacia retroattiva
donde la sua inapplicabilità nel giudizio a quo; d'altra parte la
disposizione censurata è in realtà sostituita - per l'epoca
successiva all'entrata in vigore del d.lgs. n. 77 del 1995 citato -
dall'art. 35 del medesimo d.lgs., nel quale è riprodotta una
normativa del tutto analoga a quella dell'art. 23, comma 4, cit.
sicchè non sussiste soluzione di continuità nella disciplina.
3. - Nel merito la questione non è fondata nei sensi appresso
precisati.
La censura di irragionevolezza della disposizione - che, nella
prospettazione del giudice a quo, opererebbe una sbilanciata
valutazione degli interessi in gioco consentendo all'amministrazione
locale l'acquisizione dei beni e dei servizi (così come di fatto è
avvenuto nella vicenda portata alla cognizione del giudice medesimo)
senza assicurare al terzo contraente alcun ristoro o indennizzo in
ragione dell'arricchimento dell'ente stesso - muove dalla premessa
interpretativa della impossibilità per il contraente stesso di agire
in via diretta nei confronti della pubblica amministrazione - anche -
ai sensi dell'art. 2041 cod. civ. a titolo di arricchimento senza
causa per la ragione che tale azione, per il suo carattere di
sussidiarietà, oltre all'arricchimento di un soggetto in danno di un
altro presupporrebbe - secondo il giudice a quo - l'insussistenza di
qualsiasi tutela di quest'ultimo nei confronti non soltanto del
primo, ma anche di ogni altro soggetto.
Peraltro, anche alla stregua di tale premessa interpretativa - non
implausibilmente ritenuta, con puntuale motivazione, dal giudice
rimettente pur nella non univocità di indirizzi giurisprudenziali e
dottrinari sul punto - tuttavia non si perviene alla conseguenza
dell'affermato disancoramento dell'acquisito vantaggio per l'ente da
ogni possibilità che, per un verso, l'ente stesso sia chiamato a
corrispondere l'indennizzo di cui all'art. 2041 c.c. e che, per altro
verso, il contraente abbia strumenti per recuperare al proprio
patrimonio una somma almeno pari a tale indennizzo. Infatti,
sussistendo il rapporto contrattuale esclusivamente tra il terzo
contraente e il funzionario (o l'amministratore) che ha autorizzato
l'effettuazione dei lavori di somma urgenza, se da una parte è vero
che il terzo può - iure proprio - esperire l'azione contrattuale
soltanto nei confronti del funzionario (o dell'amministratore) per
conseguire il corrispettivo dei lavori, è vero anche che
quest'ultimo, mentre è esposto a subire nel proprio patrimonio il
depauperamento provocato dall'esercizio nei suoi confronti del
diritto dell'altro contraente al conseguimento del prezzo, non ha per
contro alcuna specifica azione per rivalersi nei confronti dell'ente
nel cui patrimonio si è prodotto l'arricchimento. Da un lato,
quindi, sussistono in favore del funzionario (o amministratore) le
condizioni affinchè egli possa esercitare l'azione ex 2041 cod. civ.
verso l'ente nei limiti dell'arricchimento da questo conseguito;
dall'altro, e per conseguenza, il contraente privato è legittimato,
utendo iuribus del funzionario (o amministratore) suo debitore, ad
agire contro la pubblica amministrazione - anche contestualmente alla
proposizione della domanda per il pagamento del prezzo nei confronti
di costui - in via surrogatoria ex art. 2900 cod. civ. "per
assicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni" quando
il patrimonio del funzionario (o amministratore) non offra adeguata
garanzia.
D'altro canto, neppure va dimenticato che il terzo contraente,
nell'accettare di eseguire lavori di "somma urgenza", disposti
secondo la procedura di cui all'art. 70 cit., non può ignorare che,
ove successivamente non intervenga l'autorizzazione da parte
dell'ente, il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso
direttamente con il funzionario (o l'amministratore) ed assume quindi
volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione
della parte contraente (e patrimonialmente responsabile).
E poichè, in definitiva, l'ente, nei limiti del suo
arricchimento, è tenuto all'indennizzo, ed il contraente privato ha
titolo per conseguire, entro gli stessi limiti, il ristoro della
diminuzione patrimoniale subita, ne segue che si appalesa infondata,
nei termini in cui è stata proposta, la censura di irragionevolezza
della disposizione denunciata, la quale - nel contesto di una più
complessa disciplina diretta a risanare le finanze degli enti locali
in dissesto - risulta finalizzata ad assicurare una rigorosa
applicazione della normativa contabile e quindi un rigido controllo
delle spese.
4. - La riconosciuta tutela del terzo contraente, così come sopra
articolata, consente anche di escludere - in ragione della diversità
delle fattispecie in comparazione - che sussista la disparità di
trattamento denunziata rispetto alle ipotesi in cui un soggetto, non
avendo alcuna azione specifica nè nei confronti di chi si è
arricchito, nè di altri, può esperire in via diretta l'azione
generale di arricchimento.
5. - Non sussiste infine la denunciata violazione dell'art. 24
Cost. perchè l'esistenza, o meno, di una pretesa azionabile dal
contraente privato nei confronti dell'ente locale attiene all'aspetto
sostanziale della disciplina degli interessi coinvolti (già
esaminato sotto il profilo della denunciata violazione del principio
di ragionevolezza) e non invece a quello processuale della loro
tutela giurisdizionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 4, del d.-l. 2
marzo 1989, n. 66 (disposizioni urgenti in materia di autonomia
impositiva degli enti locali e di finanza locale), convertito in
legge 24 aprile 1989, n. 144, sollevata, in riferimento agli artt. 3
e 24 della Costituzione, dal tribunale di Vibo Valentia con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 ottobre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1369