1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 662 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 giugno 2006
Ordinanza del 1 giugno 2006 (pervenuta alla Corte Costituzionale il 30 novembre 2006) emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Abruzzo - L'Aquila, nei giudizi riuniti sui conti resi dal tesoriere del comune di Scarino (Banca di Credito Cooperativo di Roma) ed altro. Corte dei conti - Controllo contabile giurisdizionale sugli enti locali - Limitazione al solo conto della gestione di cassa dei tesorieri e non anche all'intera gestione dell'ente e, in particolare, sul merito giuridico ed economico delle poste di bilancio - Irragionevolezza - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione delle attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti in tema di controllo sulla gestione degli enti locali - Violazione dei principi del raccordo della finanza statale con quella degli enti locali. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 93, comma 2. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, comma secondo, 103, comma secondo, e 119. Corte dei conti - Controllo contabile giurisdizionale sugli enti locali - Trasmissione alle competenti Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti del solo conto della gestione di cassa del tesoriere e non anche dell'intera gestione dell'ente - Irragionevolezza - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione delle attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti in tema di controllo sulla gestione degli enti locali - Violazione dei principi del raccordo della finanza statale con quella degli enti territoriali. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 226. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, comma secondo, 103, comma secondo, e 119. Corte dei conti - Controllo contabile giurisdizionale sugli enti locali - Abrogazione dell'art. 310, comma 4, del r.d. n. 383/1934 (con conferma implicita dell'abrogazione dell'art. 226 del r.d. n. 297/1911) che demandava al giudice contabile la pronuncia sul conto sia del tesoriere che dell'Ente, ed in particolare sul merito giuridico e contabile delle poste di bilancio - Irragionevolezza - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione delle attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti in tema di controllo sulla gestione degli enti locali - Violazione dei principi del raccordo della finanza statale con quella degli enti territoriali. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 274. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, comma secondo, 103, comma secondo, e 119. (007C0074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale sui giudizi di conto del tesoriere del comune di
Scanno, relativi agli esercizi 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003,
iscritti, rispettivamente ai numeri del registro di segreteria della
sezione, G.C.E.L. 16024, 16025, 16026, 16027, 16028, 16029, in ordine
ai quali il magistrato relatore aveva depositato relazioni con le
quali venivano prospettate questioni varie per la cui soluzione,
nonchè per l'adozione di ogni provvedimento che fosse ritenuto
necessario, veniva chiesta l'iscrizione del giudizio, a norma
dell'art. 30 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038.
Con decreto del presidente della sezione datato 21 settembre
2005, l'udienza per la discussione dei giudizi in parola è stata
fissata per il giorno 5 aprile 2006, dandone comunicazione agli
interessati in uno alla relazione del magistrato relatore.
Uditi nella pubblica udienza del 5 aprile 2006, il relatore cons.
Silvio Benvenuto ed il sostituto procuratore generale, dottor Eugenio
Musumeci.

P r e m e s s a

Il magistrato relatore ha prospettato alla cognizione e alla
valutazione del Collegio una serie di questioni relative a specifici
punti dei conti del tesoriere rispetto ai quali non è stato
possibile un'approfondita valutazione di merito, atteso che il conto
consuntivo dell'ente non viene più inviato, a seguito dell'entrata
in vigore dell'art. 58 del T.U. n. 142/1990, recepito dal T.U.
n. 267/2000, art. 93, comma 2, cosicchè è precluso, in conseguenza
della medesima disposizione di legge, accertare, a consuntivo,
l'effettività dei risultati finali di bilancio, con il rispetto dei
principi di universalità, integrità e veridicità, nonchè il
rispetto delle regole poste con le leggi finanziarie in relazione al
patto di stabilità interno, anche nel caso in cui si manifestino,
come nei conti in parola, dubbi sulla reale consistenza delle
entrate, con la loro possibile sopravalutazione e il notevole
scostamento fra previsioni, accertamento e riscossione delle stesse
entrate; sulla consistenza dei residui attivi, con eventuale
iscrizione di residui inesistenti; sul mancato pagamento di spese
obbligatorie ed, in generale, sull'esistenza di debiti fuori
bilancio; il tutto con aspetti tali da generare dubbi sulla
attendibilità del risultato di amministrazione.
Nella citata relazione si pone altresì in rilievo che il sistema
instaurato a seguito delle citate norme, in quanto ha limitato
l'oggetto del giudizio al conto del tesoriere, suscita dubbi sulla
sua conformità ai criteri di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonchè all'art. 103 della Costituzione che demanda
alla Corte dei conti la giurisdizione in materia di contabilità
pubblica. In data 31 marzo 2006, il sindaco del comune di Scanno ha
trasmesso in ordine ai citati giudizi una memoria nella quale si fa
presente che, a seguito dell'accertamento dei residui attivi
effettuato dal responsabile dell'area amministrativa con
determinazione n. 89 del 10 giugno 2004, ai sensi dell'art. 288,
comma 3 del d. lgs. 18 agosto n. 267, è risultato che una massa
rilevante dei residui attivi, pari a euro 638.922,55, come riportato
dal responsabile del servizio nella sua relazione, non erano fondati
su titoli giuridici certi ed attendibili, per cui si è provveduto
alla loro cancellazione.
La loro iscrizione, secondo sempre quanto affermato nella memoria
in parola, era manifestamente diretta a modificare in senso positivo
il risultato finanziario, come sembrerebbe evincersi dall'intervento
di un consigliere di maggioranza in sede di approvazione del bilancio
di previsione dell'anno 1999, quando afferma «anche questa volta si
è previsto il taglio di un bosco di lire 130.000.000 per chiudere in
pareggio». Da questa affermazione si evincerebbe che non solo erano
state messe in atto alchimie contabili, ma che a queste alchimie si
ricorreva sistematicamente.
La memoria osserva poi che l'ulteriore esempio della previsione
in entrata dell'anno 2000 del canone di affitto dei terreni dati in
concessione all'ente Parco, con un contratto sottoscritto il 19
gennaio 2001, prevedeva il pagamento del canone di lire 107.184.000,
con decorrenza dal 1° gennaio 2001.
Emergevano poi anche negli anni pregressi presunti debiti fuori
bilancio per un rilevante ammontare. Ci si riferisce al caso del
pagamento delle indennità di un esproprio per la realizzazione della
palestra polivalente, il cui progetto era stato approvato nel lontano
1991.
Con deliberazione di giunta comunale n. 134 del 22 agosto 2001
era stata approvata una transazione per pagamento dell'indennità di
esproprio di lire 264.400.000, oltre a lire 20.072.512 per le spese
legali della parte avversa, senza che il consiglio comunale avesse
provveduto a riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio,
ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera a), del d. lgs. 18 agosto
2000, n. 267.
Di conseguenza - sottolinea la memoria - l'avanzo finanziario
esposto in bilancio non risulterebbe reale.
Dopo altre considerazioni, il sindaco del comune di Scanno
chiedeva nella memoria in parola che in sede di esame questa Sezione
non si limitasse a verificare il rapporto di tesoreria e, quindi, la
gestione di cassa, ma accertasse, attraverso una pronuncia
giurisdizionale, la effettiva situazione finanziaria, con l'eventuale
rettifica dei risultati finali.
Il Collegio riunito in Camera di consiglio, valutava, anche
tenendo conto di quanto prospettato dal sindaco di Scanno nella sua
memoria, che i dubbi di legittimità costituzionale espressi nella
citata relazione del consigliere relatore, non risultavano
manifestamente infondati, e perciò ha ritenuto necessario sottoporre
nuovamente al giudizio della Corte costituzionale la legittimità
costituzionale della norme che limitano la pronuncia giurisdizionale
al conto di cassa, non solo in considerazione dell'espressa domanda
formulata dal sindaco del comune che chiede si faccia chiarezza sulle
disponibilità finanziarie di cui può disporre in funzione
dell'attuazione del suo programma di governo, ma in considerazione
della riscontrata diffusione sul territorio regionale da parte di
diversi enti del ricorso ad espedienti, quali la sopravalutazione
delle entrate, il mantenimento di residui datati ed insussistenti, il
ritardo o l'omissione dei pagamenti in relazione a impegni di spesa
assunti, il differimento di impegni per spese già effettuate ad
esercizi successivi (con abnorme crescita di oneri finanziari e spese
di giudizio), che portano ad una non fedele rappresentazione del
risultato finale di amministrazione.
Nel corso della discussione orale nella pubblica udienza del 5
aprile 2006, il Pubblico ministero ha preso atto delle anomalie
risultanti dagli atti del giudizio, riservando alla Procura regionale
le eventuali consequenziali iniziative rientranti nella sua
competenza.

Motivi della decisione

Preliminarmente si dispone, per evidenti ragioni di connessione,
la riunione dei giudizi ex art. 274 c.p.c.
I molteplici profili di criticità nella gestione finanziaria del
comune di Scanno, nella misura in cui si riflettono in anomalie,
riscontrate in sede di revisione nel conto del tesoriere, sono
apparsi in sede di remissione al Collegio ed anche in sede di
valutazione da parte di quest'ultimo, meritevoli di approfondimento e
considerazione.
I chiarimenti forniti dall'ente locale, se da un lato consentono
di affermare la rispondenza del conto del tesoriere alle vicende
finanziarie rappresentate e documentate, dall'altro lato evidenziano
problematiche inerenti la vita finanziaria dell'ente stesso che si
presentano con profili di antigiuridicità che non consentono una
adeguata valutazione, atteso che, come si è già accennato in
premessa, l'oggetto del giudizio, alla stregua della normativa
vigente, è limitato al solo conto del tesoriere (che costituisce la
parte di mera esecuzione del conto dell'ente, che è invece è un
bilancio misto, di competenza e di cassa), mentre è precluso
l'accertamento a consuntivo della effettività dei risultati finali
di bilancio, con il rispetto dei principi di universalità,
integrità e veridicità, nonchè il rispetto delle regole poste con
le leggi finanziarie in relazione al patto di stabilità interno
anche nel caso si manifestino, come nella specie, dubbi sulla reale
consistenza delle entrate (con possibile sopravvalutazione delle
stesse).
Il Collegio non ignora che la Corte costituzionale si è già
pronunciata, con la sentenza n. 378 del 1996, sulla legittimità
costituzionale delle normativa su richiamata (in particolare
dell'art. 58, comma 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142, oggi
recepito dall'art. 93, comma secondo, del nuovo T.U. approvato con d.
leg.vo 28 agosto 2000, n. 267) nella parte in cui limitava il
giudizio di conto alla gestione del tesoriere, nonchè dell'art. 64,
comma 1 della medesima legge, nella parte in cui abrogava gli
articoli 310, quarto comma, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, e 226 del
regio decreto 1911, n. 297.
In tale sentenza, il giudice delle leggi premette che la nuova
disciplina che era stata introdotta dal legislatore e per la quale
era stata sollevata questione di costituzionalità non poteva dirsi
che avesse contravvenuto agli insegnamenti della stessa Corte
«secondo cui nessuna parte del conto consuntivo può essere sottratta
alla giurisdizione della Corte dei conti (sentenza n. 1007 del 1988).
Il principio è stato peraltro formulato in un contesto nel quale, in
assenza di un riscontro giurisdizionale dell'intera attività di
gestione, lo stesso giudizio di responsabilità per fatti di gestione
sarebbe risultato puramente eventuale ed aleatorio, venendo a mancare
al giudice contabile adeguati strumenti di conoscenza della gestione
e quindi degli illeciti che essa avrebbe potuto far emergere. Oggi si
può affermare che all'esigenza imposta dagli articoli 3 e 103 della
Costituzione - che il giudice remittente assume violati a causa del
venir meno del riscontro giurisdizionale della gestione -
corrispondano le leggi nn. 142 del 1990, 19 e 20 del 1994
(Disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte
dei conti) e il più recente decreto legislativo n. 77 del 1995».
Il giudice delle leggi dichiarava, pertanto, non fondata la
questione di legittimità, così motivando:
«appare in conclusione non irragionevole, nè arbitrario, e
non lede la posizione costituzionale della Corte dei conti, come
definita dall'art. 103 della Costituzione, la circostanza che, in un
nuovo disegno delle autonomie locali, teso a valorizzare anche il
ruolo degli organi regionali di controllo (art. 130 della
Costituzione), il legislatore abbia limitato il controllo
giurisdizionale sulla legittimità della gestione al solo conto del
tesoriere e degli altri soggetti indicati dall'art. 58, comma 2,
della legge n. 142 del 1990, poichè ha mantenuto ferma, ampliandone
anzi la sfera per effetto dell'art. 58, comma 1, della stessa legge,
la giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità degli
amminisfratori e del personale degli enti locali per danno
all'erario. Il complessivo disegno legislativo non risulta infatti
inteso a svilire l'efficienza di tale giudizio, che, semmai, appare
sotto più profili potenziato e reso ancora più adeguato ai principi
costituzionali».
La sentenza della Corte costituzionale si fondava altresì sulla
«ragionevole esigenza di evitare improduttive duplicazioni
dell'attività di controllo e che si è venuto attenuando, con
l'istituzione della sezione enti locali, il significato del riscontro
contabile in via giurisdizionale e si sono poste le premesse perchè
l'ulteriore avanzamento di una linea di razionalizzazione dei
controlli della finanza locale producesse la poi avvenuta separazione
tra il controllo contabile del conto del tesoriere, da un lato, e il
giudizio di responsabilità degli amministratori locali per fatti
della loro gestione, dall'altro, essendo comunque assicurato il
controllo globale della gestione della neo istituita sezioni enti
locali della Corte dei conti».
Sennonchè deve rilevarsi che è mutato il quadro normativo cui
fa riferimento nella sentenza in parola il Giudice delle leggi, a
seguito della modifica dell'art. 117 della Costituzione, essendo
venuta meno la verifica sul consuntivo degli organi regionali di
controllo, tal che l'unica verifica residuata sul consuntivo è
quella affidata al collegio dei revisori, ossia ad un organo interno
all'ente e che certo non è dotato dei requisiti di terzietà,
imparzialità e autonomia richiesti, sulla base dei principi
condivisi, ai soggetti che esplicano attività di «certificazione».
L'esigenza, quindi, di evitare improduttive attività di
controllo, che opportunamente la Corte costituzionale faceva valere,
sembra oggi, per questo aspetto, prospettarsi in termini diversi.
Ma altre valutazioni meritano di essere formulate a proposito
delle funzioni di controllo attribuite all'apposita sezione della
Corte dei conti alla quale il legislatore (art. 13 del decreto-legge
22 dicembre 1981, n. 786, come modificato dalla legge di conversione
26 febbraio 1982, n. 51, Disposizioni in materia di finanza locale),
ha affidato il compito di riscontro sulla gestione finanziaria degli
enti locali nell'intero contesto della finanza pubblica.
Infatti, pur tenendo presenti le accresciute competenze previste
dalla legge finanziaria 2006 (legge n. 266/2005, art. 1, commi 166 e
segg.), che, tra l'altro, al comma 168, demanda alla sezione
regionale di controllo una «specifica pronuncia» in ordine «a
comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, attribuendo
ad essa poteri di mera "vigilanza" sull'adozione da parte dell'ente
locale di misure correttive, l'istituzione di tale sezione non
risulta creare duplicazione di funzioni rispetto al giudizio di
conto».
Il risultato dell'attività di tale sezione si concretizza,
infatti, nel c.d. referto o comunque su pronunce che non modificano
le risultanze di bilancio che sono cosa ben diversa da quella
accertativa svolta nella sede giurisdizionale, attraverso un istituto
di cui impropriamente si denuncia il superamento.
Nella sede giurisdizionale, attraverso una procedura preliminare
che appare moderna ed agile, perchè conduce di norma ad un decreto
di regolarità, emesso su conforme proposta del magistrato istruttore
e del procuratore regionale, e garantista, perchè in caso, di
contestazioni si apre una fase collegiale, nel rispetto del principio
del contraddittorio, si perviene ad una rapida pronuncia di
regolarità, sulla base di un corretta ed adeguata interpretazione
delle norme.
Ciò costituisce un momento insopprimibile di garanzia di
correttezza della gestione, come lo stesso Giudice delle leggi ha
avuto modo di affermare in più occasioni.
Giova, in proposito, anche ricordare che, anteriormente alla
sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 1966, il conto del
tesoriere dei comuni e delle province veniva sottoposto al giudizio
dei consigli di prefettura, previa approvazione da parte del
consiglio comunale o provinciale, ai sensi dell'art. 310, quarto
comma, del testo unico della legge comunale e provinciale n. 383 del
1934.
Il giudizio sul rendiconto degli enti locali aveva allora ad
oggetto non soltanto la gestione del tesoriere, ma anche il conto
consuntivo dell'ente locale, e riguardava, pertanto, sia i fatti di
gestione della tesoreria, sia i fatti di gestione degli
amministratori.
A seguito di tale sentenza, la competenza passò alle competenti
sezioni del contenzioso contabile della Corte dei conti, ma si
affermò in via meramente giurisprudenziale un orientamento secondo
cui la stessa Corte avrebbe potuto far valere, attraverso una
chiamata in giudizio iussu iudicis, l'eventuale responsabilità
patrimoniale degli amministratori.
La citata giurisprudenza risulta superata alla luce dei principi
innovativi introdotti con l'art. 111 della Costituzione, per cui il
giudizio deve essere limitato alla sola pronuncia oggettiva sulla
affidabilità dei risultato finanziario.
Come istituto di giurisdizione oggettiva, il giudizio di conto
può essere ritenuto strumento fondamentale di garanzia della
certezza dei dati contabili e della correttezza delle gestione e anzi
che interferire con le funzioni della oggi denominata sezione delle
autonomie verrebbe a costituire importante strumento di supporto e
completamento della sua funzione, in quanto il referto di questa si
baserebbe su dati resi più affidabili dall'intervenuta pronuncia di
regolarità che, auspicabilmente, dovrebbe avere luogo in termini
estremamente ristretti. Del resto questa è anche la chiara volontà
espressa dal legislatore che ha introdotto il termine quinquennale
per la relativa pronuncia (art. 1 della legge n. 20/1994).
Alla stregua delle predette considerazioni, questo giudice
ritiene che si possa riproporre, alla luce anche delle intervenute
riforme federaliste e costituzionali, la questione di
costituzionalità delle norme che hanno ristretto l'intervento del
giudice contabile nella materia alla sola gestione di cassa.
lnfatti, la sottrazione del conto consuntivo al giudizio
necessario di conto appare in contrasto anzitutto con l'art. 103,
secondo la lettura a questo data dalla Corte costituzionale (nelle
sentenze nn. 68/1971; 63/1973; 114/1974; 129/1981; 185/1982;
189/1984; 1007/1988) e dalla Corte di cassazione (per tutte cfr.
ss.uu. sentenze nn. 2616/1968; 3375/3384 del 19 luglio 1989);
entrambe, infatti, hanno affermato da un parte che la norma predetta,
nel riservare alla Corte dei conti le materie di contabilità
pubblica, sotto l'aspetto oggettivo, ne ha confermato la nozione
tradizionalmente accolta, comprensiva del giudizio di responsabilità
e del giudizio dì conto, e dall'altra che questo costituisce
insopprimibile momento di garanzia della correttezza della gestione
degli amministratori degli enti locali a tutela dei contribuenti.
In particolare, nella citata sentenza n. 114/1974 si afferma che
è principio generale del nostro ordinamento il necessario
assoggettamento del pubblico denaro (proveniente dalla generalità
dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni)
al giudizio necessario di conto.
Infatti, come è stato opportunamente sottolineato, «a nessun
ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente
contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di
proprietà dell'ente è consentito sottrarsi alla garanzia
costituzionale della correttezza della gestione, garanzia che si
attua con lo strumento del rendiconto giudiziale».
Tali principi sono stati confermati con l'altra sentenza
n. 1007/1988 della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo
l'art. 122, primo comma, del d.l. del presidente della regione
siciliana del 29 ottobre 1955, n. 6, convalidato con l.r. 15 marzo
1963, n. 16, per contrasto con l'art. 103, nella parte in cui si
attribuiva al consiglio comunale il potere di deliberare il conto
consuntivo con effetti sostitutivi della decisione della Corte dei
conti: da tale sentenza sembra evincersi che deve essere sottoposto a
giudizio non solo il conto di cassa, ma il conto consuntivo, in
quanto ciò corrisponde ad un «principio fondamentale dello Stato di
diritto», recepito dall'art. 103.
Ritornando alle lettura delle argomentazioni svolte dal giudice
delle leggi nella sentenza n. 378 del 1996, si rileva la non
manifesta infondatezza di un conflitto rinnovato tra i principi ivi
affermati e la necessità di limitare la cognizione al conto del
tesoriere: se è vero oggi, come allora, che a legislazione vigente
non vi sono altre opzioni adeguatamente praticabili per dare seguito
ai rilievi formulati con riferimento a profili che, appartenendo solo
per riflesso al conto del tesoriere, impingono più specificamente
nel conto finanziario dell'ente, quello che è mutato è il quadro
complessivo della disciplina e dei controlli per la finanza locale,
quale si è determinata a seguito di interventi legislativi medio
tempore intervenuti, segretamente quelli connessi alle leggi
«Bassanini», non ultima la abolizione dei CO.RE.CO.
Nè si può ignorare che l'evoluzione della giurisdizione di
responsabilità per danno all'erario ha, con successivi interventi,
ridotto la propria natura ripristinatoria delle finanze lese dal
comportamento degli amministratori, non tanto con l'applicazione nei
giudizi del cd. potere riduttivo, quanto con l'introduzione delle
notevoli limitazioni (anche se per certi versi condivisibili) operate
con la legge n. 639/1996 e con le ulteriori norme specifiche, fra le
quali si segnalano i commi 231 - 233 dell'art. 1, legge n. 266/2005,
che ha introdotto l'ipotesi di estinzione del giudizio con pagamento
di una ridotta frazione del pregiudizio economico arrecato alla
pubblica amministrazione, norme tutte che, assieme alle precedenti
contenute nel T.U n. 383 del 1934 tuttavia abrogate (252 e segg.ti)
non consentono più di perseguire i danni di tipo finanziario
connessi agli squilibri di bilancio.
Nè può trascurarsi che la medesima Corte costituzionale ha, in
date successive alla pronuncia della quale si è dato conto,
rimarcato i limiti oggettivi e soggettivi di tale giurisdizione (si
veda ad es. Corte cost. 22 ottobre 1999, n. 392).
Nè la tutela della fondamentale regola di gestione del bilancio
negli ambiti della programmazione dei tetti generali di spesa e della
salvaguardia degli impegni internazionali assunti dall'Italia può
essere affidata esclusivamente all'iniziativa del procuratore
regionale della Corte, che può attivarsi, come lo stesso Giudice
delle leggi ha affermato, in presenza di una specifica denuncia,
ipotesi peraltro non frequente se la gestione, fuori dei limiti di
bilancio, si traduce in vantaggio per la comunità locale pur
pregiudicando gli interessi generali.
Ma a fronte di una diminuita estensione e intensità dei
controlli, si registra per adverso una acuita necessità di tenere in
regola i conti della finanza locale, derivante non tanto dalla
contingente criticità della situazione economica nazionale, quanto
dall'assunzione del nostro Paese di vincoli e impegni particolarmente
rigorosi a livello nazionale e in sede internazionale o più
propriamente soprannazionale in relazione all'adesione dell'Italia
all'Unione Europea e alla Moneta Unica.
Sotto il primo aspetto, non si può non richiamare alla memoria
la portata innovativa della disciplina introdotta con la legge
costituzionale n. 3 del 2001 nella materia finanziaria e la
successiva normazione primaria in tale ambito. Basti considerare che
l'art. 29 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 ha disciplinato il
patto di stabilità interno per gli enti territoriali. Tale normativa
ha infatti disposto che, ai fini della tutela dell'unità economica
della Repubblica, ciascuna regione a statuto ordinario, ciascuna
provincia e ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti
concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica --
per il triennio 2003-2005 (adottati con l'adesione al patto di
stabilità e crescita, nonchè alla condivisione delle relative
responsabilita) - nel rispetto delle disposizioni normative emanate
in virtù e per effetto dei principi fondamentali che sottendono il
coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e
119, secondo comma, della Costituzione.
Giova, in proposito, considerare anche che è statuito che il
disavanzo finanziario, di ciascuna provincia e di ciascun comune con
popolazione superiore a 5.000 abitanti, non può essere superiore a
quello risultante dall'applicazione, al corrispondente disavanzo
finanziario del penultimo anno precedente, di una percentuale di
variazione definita, per ciascuno degli anni considerati, dalla legge
finanziaria. Ad esempio, in prima applicazione, per l'anno 2005 la
percentuale era fissata nel 7,8 per cento rispetto al 2003. Questa
stringente disciplina affida fondamentali compiti di verifica di
raggiungimento di tali obiettivi, nell'ambito degli enti locali, non
ad organi esterni bensì al Collegio dei Revisori. È precisamente in
considerazione delle norme ricavabili dall'art. 119 Cost. sul
raccordo della finanza statale con quella degli enti territoriali che
occorre dimensionare correttamente le funzioni attribuite ad organi
terzi ed esterni, quali la Corte dei conti, non solo e non tanto in
funzione di deterrente verso le patologie o di sanzione, ma
specificamente di garanzia (per lo Stato e per gli Amministratori
locali) della veridicità e dell'attendibilità delle poste in
bilancio, in assenza delle quali l'attuazione dell'art. 119 Cost.
appare impraticabile.
Ma la riforma del titolo V della Costituzione, se per un verso
riconosce la piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni e degli enti locali, per l'altro, attribuisce espresso
rilievo ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, che,
nell'ambito della politica di bilancio, sono costituiti da regole sui
saldi, alle quali si connette anche la previsione di sanzioni. I
vincoli derivanti dalla appartenenza all'Unione economica monetaria
comportano l'attribuzione a livello statale della responsabilità in
ordine sia alla determinazione degli obiettivi finanziari validi per
il complesso delle amministrazioni pubbliche, sia al conseguimento
dei saldi prefissati e in generale, al rispetto delle regole
stabilite dal Trattato CE e dal Patto di stabilità e crescita.
Il rispetto di questi vincoli, in un quadro di potenziamento
delle autonomie territoriali non può ragionevolmente essere
realizzato con una gestione accentrata, statale, di tipo imperativo.
A conferma di ciò è recentemente intervenuta la pronuncia con la
quale la Corte costituzionale ha fondatamente affermato (con sentenza
n. 417/2005) l'illegittimità di disposizioni statuali che
intervengano in un certo modo con «tagli» nella finanza locale, ma ha
riaffermato l'esigenza della salvaguardia della politica complessiva
di bilancio e quindi degli equilibri generali nell'ambito di una
programmazione dei tetti complessivi che tutti gli Enti, compreso lo
Stato, sono tenuti a rispettare.
Ciò, ad avviso del Collegio, comporta la necessità di
riespandere alla sua fisiologica area di cognizione lo specifico
strumento del giudizio di conto, che appare strumento compatibile con
l'assetto delle autonomie sia sotto il profilo funzionale (provenendo
dal potere giurisdizionale) sia sotto quello territoriale (grazie al
radicale decentramento attuato dalla Corte dei conti nell'ultimo
decennio). Nè può ritenersi equivalente l'attribuzione ex art. 7,
comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, (recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), alla Corte dei conti della
funzione di referto al Parlamento in ordine agli andamenti
complessivi della finanza locale, al rispetto del patto di stabilità
e dei vincoli comunitari. La diversa ratio della funzione di referto
induce a ritenere tale sede inidonea all'attività di verifica e
certificazione della quale si è invocato il ripristino.
Anzi, proprio la necessità di dare pienezza ed efficacia alla
funzione referente attribuita alla Sezione delle Autonomie (anche
nelle nuove attribuzioni conferite con la legge finanziaria del 2006,
commi 166 e seguenti) fa sì che risulti necessario che le
valutazioni della stessa possano basarsi su un'attività accertativa
svolta in tempi il più ravvicinati possibili in sede di
giurisdizione contabile, che giunga, se del caso, in contraddittorio
con l'Amministrazione in attuazione ai principi introdotti dal
novellato art. 111 della Costituzione secondo quanto è già
l'orientamento di questa Corte, alla rettifica del risultato di
amministrazione, confermando o meno le risultanze di bilancio.
Pare, peraltro, evidente che, alla luce del novellato art. 111
della Costituzione, devono intendersi incompatibili le norme
(art. 226 del reg. del 1911, peraltro abrogato) che consentivano alla
Corte di far valere, attraverso una chiamata in giudizio iussu
iudicis, una eventuale responsabilità patrimoniale degli
amministratori, come giustamente aveva escluso lo stesso giudice
delle leggi nella sentenza citata n. 378/1996, dovendo essere il
giudizio limitato alla sola pronuncia oggettiva sulla affidabilità
dei risultato finanziario.
Come istituto di giurisdizione oggettiva, il giudizio in
questione può essere ritenuto strumento fondamentale di garanzia
della certezza dei dati contabili e della correttezza delle gestioni.
In assenza del potere di cognizione sugli aspetti finanziari e
gestionali implicati nel conto del tesoriere questo Collegio non è
in grado di rispondere alla domanda di controllo della corretta
gestione del denaro pubblico insita dell'instaurazione del giudizio
di conto, non potendo statuire sulla attendibilità delle poste ivi
iscritte e non avendo gli strumenti per dar seguito alle istanze di
approfondimento e di pronuncia anche costitutiva che provengono da
parti qualificate, come sopra esposto. La preclusione di tale
cognizione è sicuramente rilevante nei presenti giudizi riuniti, non
essendo per essi consentito di «dire giustizia» nella forma che il
giudizio di conto richiede.
Riassumendo le suesposte considerazioni, non appare
manifestamente infondata una questione in ordine alla legittimità
costituzionale delle norme limitative della giurisdizione della Corte
dei conti sui conti giudiziali quale attualmente vigente a seguito
della sostanziale trasfusione delle disposizioni della legge
n. 142/1990 nel T.U. 267 del 2000. Ciò risulta contrastare, come
già sopra illustrato, con il principio della non arbitrarietà e
irragionevolezza dell'operato del legislatore ordinario (art. 3
Cost.); con il rispetto degli impegni assunti nei confronti delle
organizzazioni sopranazionali alle quali lo Stato italiano ha aderito
(art. 11 Cost.); con il rispetto sostanziale del limite minimo, posto
al legislatore anche nell'esercizio di una sua legittima
interpositio, nella modulazione delle attribuzioni costituzionalmente
attribuite alla Corte dei conti (103 Cost.); con i principi del
raccordo della finanza statale con quella degli Enti territoriali
(art. 119 Cost.).

P. Q. M.
Nel giudizio sui conti in epigrafe indicati, visti gli artt. 134
della Costituzione, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sospende il giudizio medesimo
e solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 93, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto
2000, nella parte in cui limita il giudizio di conto alla gestione
del tesoriere, e del successivo art. 226 nella parte in cui prevede
la trasmissione alla competente sezione giurisdizionale della Corte
dei conti, ai fini del giudizio, del solo conto della propria
gestione di cassa nonchè dell'art. 274 dello stesso decreto nella
parte in cui abroga l'art. 310, comma 4, del r.d. 3 marzo 1934,
n. 383, (confermando implicitamente l'abrogazione dell'art. 226 del
r.d n. 297 del 1911 disposta con l'art. 64, comma 1, della legge
n. 142/1990), che demandava al giudice contabile la pronuncia sul
conto sia dell'ente che del tesoriere, ed in particolare del merito
giuridico e contabile delle poste di bilancio, in relazione agli
artt. 3, primo comma, 11, secondo periodo, 103 secondo comma e 119
della Costituzione.
Dispone che a cura della segreteria, gli atti siano trasmessi
alla Corte costituzionale per la decisione della questione di
legittimità costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Tesoriere e al Sindaco del Comune di Scanno,
all'ufficio del Procuratore regionale per l'Abruzzo, alla Procura
generale della Corte dei conti, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e, comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deliberato in l'Aquila nella Camera di consiglio del 5
aprile 2006.
Il Presidente: Minerva
Il relatore estensore: Benvenuto
07C0074