1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 566 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 luglio 1993
N. 566 Ordinanza emessa il 7 luglio 1993 dalla pretura di Bassano del Grappa, sezione distaccata di Asiago, nel procedimento penale a carico di Forte Carlo ed altri. Caccia - Esercizio dell'attivita' venatoria nei confronti di specie protette (nel caso: capriolo di eta' inferiore all'anno) effettuato da soggetti muniti dei relativi provvedimenti autorizatori (licenza di porto di fucile rilasciata a seguito di autorizzazione regionale) - Impossibilita' di ritenere sussistente, nel caso, il reato di furto venatorio, essendo tale condotta, a norma delle nuove disposizioni sulla caccia, punita con la sola ammenda - Conseguente possibilita' di estinguere il reato mediante oblazione - Prospettata illegittimita' costituzionale sotto diversi e molteplici profili (irragionevolezza, tutela dell'ambiente, conformita' al diritto internazionale riconosciuto, tutela della famiglia e della proprieta' privata) - Riproposizione, con estensione a norma in precedenza non impugnata, di questione gia' dichiarata inammissibile sulla base di argomentazioni non condivise dal giudice a quo. (Legge 27 dicembre 1977, n. 968, artt. 8, primo, quinto, sesto, ottavo e nono comma, 21, primo e secondo comma, e 22, secondo e terzo comma; legge 11 febbraio 1992, n. 157, artt. 1, secondo comma, 12, primo, sesto, ottavo, undicesimo e dodicesimo comma, 14, terzo, quarto, settimo e ottavo comma, 22, primo, secondo, settimo e nono comma, e 30, terzo comma). (Cost., artt. 2, 3, 9, 10, 11, 30, 32, 33, 41, 42, 44 e 101). (093C0955) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
1539/93 r. mod. 23 nei confronti di Forte Carlo, De Marchi Gilberto e
Forte Andrea proponendo d'ufficio questione di legittimità
costituzionale degli artt. 8, primo, quinto, sesto, ottavo e nono
comma; 21, primo e secondo comma; 22, secondo e terzo comma, della
legge 27 dicembre 1977, n. 968; 1, secondo comma; 12, primo, sesto,
ottavo, undicesimo e dodicesimo comma; 14, terzo, quarto, settimo e
ottavo comma: 22, primo, secondo, settimo e nono comma, della legge
11 febbraio 1992, n. 157, nella parte in cui consentono l'esercizio
della caccia da parte di soggetti privati, sia pure previo rilascio
di concessione e di licenza di porto di fucile per uso di caccia a
seguito di abilitazione regionale, ma in assenza di alcun fine di
utilità sociale; ovvero, e comunque, nella parte in cui non
prevedono limitazioni al numero massimo dei soggetti così abilitati,
in ambito nazionale nè locale; dell'art. 30, terzo comma, della
legge da ultimo citata, nella parte in cui prevede che, nei casi
indicati dal primo comma, non si applichino gli artt. 624, 625 e 626
del codice penale, essendo tale regime sanzionatorio di favore
dipendente dal presupposto dell'esistenza e della validità dei
menzionati provvedimenti amministrativi, disciplinati dalle
disposizioni che precedono, e così subordinato alla legittimità
costituzionale di queste: in riferimento agli artt. 2; 3, primo e
secondo comma; 9, primo e secondo comma; 10, primo comma; 11, secondo
inciso; 32, primo comma; 30, primo comma; 33, primo comma; 41,
secondo e terzo comma; 42, secondo comma; 44, primo comma; 101,
secondo comma, della Costituzione;
O S S E R V A
1. - Forte Carlo, De Marchi Gilberto e Forte Andrea sono stati
citati a giudizio per rispondere della imputazione di cui agli artt.
110, cpv., del c.p. e 30, lett. h), della legge 11 febbraio 1992, n.
157, in relazione all'art. 12, lett. a), punto 1, della l.r. 11
agosto 1989, n. 31, per avere, in concorso tra loro, materialmente
agendo Forte Carlo e De Marchi Gilberto, abbattuto con tre colpi di
fucile, un giovane di capriolo (cucciolo di età inferiore all'anno)
e, perciò, mammifero, nei cui confronti la caccia non era
consentita. Sebbene il fatto contestato sia anteriore all'entrata in
vigore della legge statale indicata, il capo d'imputazione è stato
redatto nell'evidente presupposto che la legge stessa rechi
disposizioni più favorevoli agli imputati, e perciò trovi
applicazione retroattiva in forza dell'art. 2, terzo comma, del c.p.
Più radicalmente la difesa, nella memoria depositata, esclude che il
fatto sia soggetto ad alcuna sanzione penale: perchè la regione
Veneto, introducendo, con l'art. 12 della l.r. cit., il divieto di
caccia ai caprioli giovani dell'anno, avrebbe ecceduto i limiti del
potere conferitole dall'art. 12 della legge statale previgente,
esercitabile mediante l'esclusione della caccia a determinate specie,
e non già all'uno o all'altro sesso di una specie. Analoghi limiti
sarebbero imposti dall'art. 19 della recente legge dello Stato. Non
avendo la regione ottemperato all'adeguamento della propria
legislazione ai principi e alle norme della nuova legge entro il
termine perentorio stabilito dall'art. 36, sesto comma, di questa,
l'art. 12 della l.r. cit. sarebbe stato abrogato dall'art. 37 della
legge stessa: cosicchè il fatto contestato non sarebbe (attualmente)
preveduto dalla legge come reato. Il pretore non ravvisa contrasto
della disposizione regionale con la legge statale previgente, nè con
quella sopravvenuta. Nel quadro della normazione di principio, che
non ha subi'to, per questa parte, significative modifiche, spetta
alle regioni il potere non soltanto di escludere talune specie
dall'elenco di quelle cacciabili, ma anche di limitare gli
abbattimenti di esemplari di una data specie, in relazione a
particolari situazioni ambientali oppure a caratteristiche di sesso,
età e simili: la deroga del secondo tipo è, palesemente, compresa
nella prima, perchè più limitata. D'altronde, codesta corte ha
osservato che le regioni, anche quelle speciali, e le province
autonome potranno apportare variazioni all'elenco delle specie
cacciabili, come definito dalla legge statale e dai successivi atti
governativi, ma solo "nel senso di un rafforzamento del fine
protezionistico affermato dalle norme fondamentali della legge n.
968"; e, quindi, "al fine di limitare e non di ampliare il numero
delle eccezioni al divieto generale di caccia espresso dal primo
comma .." dell'art. 11. Nè giova replicare che l'elenco delle specie
cacciabili, contenuto nell'art. 12 della l.r. cit., avesse vigore a
tempo determinato, esauritosi, appunto, con l'entrata in vigore della
legge statale che ha riformato la materia: infatti, in presenza di
leggi temporanee, quale la disposizione in esame, vige la deroga
disposta dal quarto comma dell'art. 2 del c.p. rispetto ai principi
enunciati nei commi precedenti.
Ciò posto, esaurita l'istruzione dibattimentale, e salva la
possibilità di integrarla successivamente con l'esame dei testi di
riferimento, ai sensi dell'art. 195, primo comma, del c.p.p., il pre-
tore ritiene non manifestamente infondata e rilevante ai fini della
decisione la questione di legittimità costituzionale delle
disposizioni di legge statale, previgenti e sopravvenute,
astrattamente applicabili alla fattispecie concreta, e rispetto alle
quali la legislazione regionale svolge una mera funzione
integratrice.
2. - Il pretore è indotto a riproporre la questione in termini
sostanzialmente analoghi a quelli dell'ordinanza emessa il 10 aprile
1992 nel procedimento penale a carico di Gabrieli Leopoldo (iscritta
al n. 350 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno
1992); tenendo conto, peraltro, delle indicazioni che hanno motivato
la pronuncia, da parte di codesta ecc.ma Corte, della manifesta
inammissibilità della precedente questione (ordinanza n. 93
dell'8-15 marzo 1993 (Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n. 13
del 24 marzo 1993): "Considerato che le questioni sottoposte
all'esame della Corte non appaiono rilevanti, dal momento che il
giudizio a quo verte sull'applicazione all'imputato della normativa
penale sopravvenuta, a lui più favorevole, di cui all'art. 30 della
legge 11 febbraio 1992, n. 157 - che ha previsto nuove sanzioni
penali per l'ipotesi criminosa di abbattimento di animale
appartenente a specie protetta, escludendo per questa fattispecie
l'applicabilità della sanzioni previste per il furto - e che tale
disposizione di favore non risulta impugnata nel presente giudizio;
che l'invocata declaratoria di illegittimità costituzionale della
disciplina autorizzatoria dell'esercizio dell'attività venatoria non
potrebbe, comunque, nella specie, influire sulla legittimità di tale
esercizio effettuato sulla base della licenza di caccia di cui
risultava in possesso l'imputato all'epoca del fatto contestato".
In conseguenza del primo rilievo, l'attuale questione viene
prospettata con riguardo esplicito, oltre che alle disposizioni
precedentemente impugnate, anche all'art. 30 della legge vigente; e,
tuttavia, limitatamente non già al primo comma - che, isolatamente
considerato, reca apposite sanzioni penali per le violazioni ivi
elencate - bensì al terzo comma, che, in relazione alle fattispecie
descritte nei precedenti, introduce la deroga all'applicazione delle
pene stabilite per il furto.
Per definire l'esatta portata della censura, torna utile
rammentare che gli artt. 30 e 31 della recente legge, introducendo
sanzioni penali e, rispettivamente, amministrative per una serie di
illeciti connessi alla tutela della fauna, e disponendo che, nei
corrispondenti casi, non si applicano i sopra ricordati articoli del
codice penale, non comprendendo, fra le attività vietate, la
condotta di chi esercita la caccia in assenza di provvedimento
autorizzativo - ora definito di "concessione" dall'art. 12, primo
comma - ovvero di licenza di porto di fucile per uso di caccia,
oppure di previa abilitazione regionale (artt. 12, ottavo e
dodicesimo comma; 22, primo e secondo comma): a differenza di quanto
prevedeva l'art. 31, lett. a) e, rispettivamente, lett. g), della
legge abrogata. A meno di sostenere che il legislatore del 1992 abbia
considerato lecito il solo fatto di praticare la caccia in assenza
dei cennati provvedimenti, pare desumersi, al contrario, la sua
univoca volontà che tale condotta resti soggetta, appunto, alle pene
stabilite per il furto: in adesione ad un orientamento
giurisprudenziale che - anche in riferimento alle ulteriori
violazioni descritte nelle citate disposizioni della legge previgente
- si avviava a divenire consolidato (fra le più recenti: Cass., 24
febbraio 1989, Beggini; 17 aprile 1989, Maschio; 24 gennaio 1989,
Giacomozzi; 28 giugno 1989, Valluzzo; 6 febbraio 1989, Bernacchi; 20
dicembre 1989, Pini; 16 gennaio 1990, Frau; 26 aprile 1990, Foddis;
contra: 17 gennaio 1989, Lepri).
Perciò, è alla titolarità di siffatti provvedimenti che
consegue la prevalenza, sulle pene stabilite per il furto, di quelle
introdotte dal primo comma dell'art. 30 della legge vigente: le une e
le altre, non essendo legate da rapporto di specialità, dovrebbero
sottostare - in mancanza del terzo comma - al regime del concorso
formale di reati e di pene, disciplinato dagli artt. da 73 ad 80 del
c.p., ovvero - più correttamente - della unificazione ai sensi
dell'art. 81, primo comma, del c.p. Del resto, nel vigore della legge
n. 968/1977, era stato autorevolmente dimostrato che, tra le
violazioni amministrative da essa previste e la fattispecie del
furto, non intercorreva il rapporto di specialità disciplinato
dall'art. 9, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, e
che, di conseguenza, le rispettive sanzioni trovavano applicazione
congiunta (Corte costituzionale, sentenza n. 97/1987; Cass., 6
febbraio 1989, Bernacchi; 3 marzo 1989, Giana; 16 gennaio 1990, Frau;
26 aprile 1990, Foddis, cit.).
Incisivamente è stato osservato che, in presenza dei principi
stabiliti dagli artt. 1, primo comma, e 12, primo comma, legge
vigente, l'esclusione delle sanzioni previste per il furto non poteva
conseguire che a una deroga espressa (P. Trento, sez. Borgo
Valsugana, sentenza 3 giugno 1992, Rampellotto, Giur. merito, 1993,
II, 113).
È dato, coerentemente, argomentare che, nel vigore della recente
legge, qualora non fosse stata dettata la disposizione di deroga,
tutti gli atti di abbattimento della fauna selvatica, sia perchè
compiuti da soggetto privo ci concessione - la quale, per inciso, non
sembra configurare un provvedimento autonomo e distinto da quelli di
porto d'arma per uso di caccia e di abilitazione regionale - sia
perchè, pur in presenza della stessa, siano commessi in violazione
di altre disposizioni della legge, sarebbero astrattamente soggetti
alle sanzioni previste per il furto, concorrenti, nel secondo caso,
con quelle introdotte dagli artt. 30 e 31.
Nel sistema della legge, dunque, le violazioni compiute dai
soggetti abilitati, elencate nel primo comma di ciascuno di detti
articoli, rimangono sottoposte al solo, e più mite, trattamento
sanzionatorio ivi previsto.
Ad avviso del pretore, l'ipotetico accoglimento della questione di
legittimità delle disposizioni, già contenute nella legge n.
968/1977, e riformate dalla legge n. 157/1992, recanti la disciplina
dei presupposti e delle formalità di rilascio dei menzionati titoli
abilitativi o, attualmente, concessori dell'esercizio venatorio, non
potrebbe che riverberare gli effetti sull'esistenza dei poteri di
accordare tali provvedimenti. Venendo preclusa la stessa possibilità
di rilasciare la concessione o l'abilitazione, sarebbe caducata la
disposizione derogatrice che, nell'esistenza di questi provvedimenti,
trova gli unici, attuali significato e ragion d'essere.
Fra la riproposta questione di legittimità delle disposizioni che
disciplinano i cennati provvedimenti, e quella incentrata sul terzo
comma dell'art. 30 della legge vigente, non sembra improprio scorgere
una relazione di pregiudizialità, che fonda la rilevanza -
presupposta dall'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 - sia, mediamente, dell'una che, direttamente, dell'altra.
Alla natura stessa della sentenza di accoglimento appartiene la
produzione di effetti più ampi di quelli strettamente postulati
dall'ordinanza di rimessione, siccome aderenti all'oggetto del
giudizio a quo: restando, in ipotesi, preclusa - al di là della
eliminazione del differente regime sanzionatorio collegato
all'esistenza o non, nell'agente, del titolo autorizzativo o
concessorio - la possibilità di autorizzare e, quindi, di praticare
lecitamente la caccia, intesa nel senso tradizionale di attività
svolta per iniziativa del privato e per fini estranei all'utilità
sociale, residuando unicamente gli interventi di competenza delle
amministrazioni preposte in funzione della tutela della fauna.
In estrema sintesi: resterebbero eliminate dal sistema legislativo
le stesse categorie di provvedimenti amministrativi di cui si dis-
cute, l'esistenza e la validità dei quali, agli effetti penali,
integrano il presupposto, attualmente, di un più mite trattamento
sanzionatorio al confronto del furto, oppure, nei rispettivi casi,
della liceità della condotta.
Tutto ciò, fermo restando il divieto - già ricordato nella
precedente ordinanza di rimessione - di fare applicazione, nel
giudizio a quo, del trattamento penale meno favorevole, pur
derivante, in astratto e per l'avvenire, dalla eventuale declaratoria
d'illegittimita': la quale, lungi dal ridondare in pregiudizio
dell'imputato, influirebbe solo sulla formulazione del dispositivo e
sulle premesse argomentative della pronuncianda sentenza: come, più
avanti, incombe al remittente rammentare.
Fin qui, l'esame delle conseguenze di una pronuncia
d'incostituzionalità sul futuro regime dell'attività considerata,
restando ancora da valutarne i riflessi sui titoli abilitativi già
rilasciati, sia nel vigore della legge abrogata che di quella
intervenuta.
Tale valutazione introduce al secondo profilo emergente
dall'ordinanza d'inammissibilità delle precedenti questioni. Il pre-
tore, pur nella rispettosa cautela imposta dall'autorità di ogni
pronuncia di codesta Corte, osserva, sommessamente, che il
riconoscimento della incostituzionalità delle disposizioni impugnate
non resterebbe senza conseguenze sulla validità del titolo
concessorio - o, esattamente, abilitativo, perchè regolato dalla
legge previgente - di cui l'imputato è munito.
Si vuole trascrivere (senza citarne la fonte, in osservanza del
divieto di cui all'art. 118, terzo comma, delle disp. att. del
c.p.c.) solo alcune fra le opinioni dottrinali più accreditate: "In
ordine alla validità dell'atto occorre dunque aver riguardo
unicamente alle norme vigenti e alla situazione di fatto esistente al
momento del suo venire in essere. Un fenomeno di invalidità
sopravvenuta può verificarsi perciò soltanto nel caso del
sopraggiungere di leggi retroattive, che considerino necessario un
qualche requisito non richiesto al tempo della emanazione dell'atto
(omissis). Non possono invece esser considerati come casi di
invalidità sopravvenuta quelli in cui l'invalidità di un atto
amministrativo venga dichiarata in conseguenza della emanazione di
una sentenza (della Corte costituzionale o del Consiglio di Stato)
che abbia fatto venir meno, con operatività ex tunc, taluna delle
norme in base alle quali l'atto era stato emanato, come pure quelli
in cui l'invalidità di un atto amministrativo venga dichiarata in
conseguenza della invalidazione, con effetto ex tunc, di altri atti,
che abbiano condizionato l'emanazione di quello in questione. In
entrambe le ipotesi considerate l'atto amministrativo era infatti da
considerare invalido (e poteva essere perciò legittimamente
disapplicato) fin dal principio. È chiaro che, così come quella
originaria, anche la invalidità sopravvenuta dovrà agire a partire
dallo stesso momento della emanazione dell'atto: una volta
determinatesene le condizioni, essa quindi necessariamente
retroagira'".
"Poichè queste (le autorità amministrative) non possono adottare
se non quei determinati atti, tipizzati dalla legge, nell'esercizio
dei poteri da questa ad esse specificamente attribuiti per il
perseguimento dei fini di pubblico interesse cui sono preordinati, ne
consegue che, dichiarata costituzionalmente illegittima la norma
sulla quale il provvedimento emesso si fondava, questo sarà da
considerare (ora per allora) viziato a sua volta da illegittimità
'derivata': onde, logicamente, il divieto alla autorità giudiziaria
ordinaria di farne concreta applicazione, il potere degli organi
della giurisdizione amministrativa (ove non siano decorsi termini di
decadenza) di annullarli, il dovere (fors'anche) della pubblica
amministrazione di procedere comunque al loro annullamento
d'ufficio".
Il pretore aderisce alle tesi riportate, salvo che per la
possibilità di disapplicazione diretta dell'atto amministrativo,
viziato dal contrasto della norma, che ne disciplina l'emanazione,
con i precetti costituzionali: disapplicazione che, all'inverso, si
ritiene necessariamente mediata dalla pronuncia d'illegittimità
della norma.
L'opinione riferita è stata accolta da codesta Corte, in
particolare con la sentenza n. 124/1990, in sede di dichiarazione
della illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della
legge regionale Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17, le
quali, in deroga agli artt. 6 e 8 della legge 5 agosto 1981, n. 503,
che ha ratificato e dato esecuzione alla convenzione adottata a Berna
il 19 settembre 1979 - valutati quali norme interposte per verificare
il rispetto dell'invocato parametro costituzionale, cioè dello
statuto regionale, che l'osservanza degli obblighi internazionali,
assunti attraverso le convenzioni, postulava - autorizzavano
l'uccellagione praticata con appostamenti fissi e consentivano la
cattura di uccelli in massa con mezzi non selettivi. La decisione
chiarì la rilevanza della questione nel giudizio a quo: " .. proprio
perchè obbligato ad applicare in favore dell'imputato la
discriminante fornita dalla licenza, il giudice penale ha il potere
di sollevare pregiudizialmente la questione di costituzionalità
delle norme da cui l'atto amministrativo ripete la sua legittimità.
La questione è rilevante nel senso chiarito dalla sentenza n.
148/1983 di questa Corte, in quanto l'eventuale accoglimento verrebbe
a incidere sulla formula di proscioglimento dell'imputato. Invero, in
caso di accoglimento, l'autorizzazione amministrativa sarebbe
disapplicabile come discriminente di un comportamento altrimenti
sussumibile sotto una fattispecie di reato, e verrebbe in
considerazione come ragione assolutoria di altra natura".
Il principio della invalidità derivata dall'atto amministrativo
può dirsi consolidato nella giurisprudenza amministrativa. "Nel caso
in cui venga dichiarata incostituzionale una norma attribuitiva di
potere, l'atto che l'amministrazione ha adottato in virtù del detto
potere, non è nullo, bensì meramente annullabile" (T.a.r. Lazio,
sezione terza, 9 giugno 1980, n. 583, T.a.r. 1980, I, 2308).
"Ancorchè gli atti amministrativi, quale manifestazione di autonomia
del potere esecutivo, non vengano travolti dalla cessazione di
efficacia della legge, sulla quale si fondano, dovuta a dichiarazione
di illegittimità costituzionale, il giudice amministrativo ha il
potere di rilevare, anche d'ufficio, i vizi riflessi derivanti
all'atto impugnato dalla norma dichiarata incostituzionale, anche
quando l'eccezione di costituzionalità non sia stata sollevata dalla
parte interessata nel corso del giudizio" (T.a.r. Puglia, 30
settembre 1982, n. 410, Foro amm. 1983, I, 2455). "È illegittimo il
provvedimento amministrativo adottato sulla base di una norma di
legge successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima"
(Consiglio di Stato, sezione quinta, 14 maggio 1983, n. 157, ivi, I,
990). "La dichiarazione d'illegittimità costituzionale della norma
nella quale trova esclusivo fondamento il potere esercitato dalla
p.a. con il provvedimento impugnato, svolge il suoi effetti ex tunc
nei giudizi in corso, comportando l'illegittimità del provvedimento
stesso, del quale va dichiarato l'annullamento con sentenza del
giudice amministrativo" (Consiglio di Stato, sezione sesta, 20
novembre 1986, n. 855, ivi, 1986, 2468). "Le sentenze di accoglimento
della Corte costituzionale hanno effetto retroattivo; pertanto gli
atti amministrativi emanati in virtù di un potere discrezionale
attribuito da una norma poi dichiarata incostituzionale sono
illegittimi, perchè emanati in virtù di un potere inesistente"
(T.a.r. Campania, sezione prima, 21 marzo 1988, n. 186, T.a.r. 1988,
I, 1781). " .. l'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle norme di legge denunciate con l'ordinanza di
rimessione non potrebbe non avere effetti sulla validità dei
provvedimenti amministrativi impugnati, che di quelle disposizioni di
legge hanno fatto applicazione" (T.a.r. Emilia-Romagna, sezione
seconda (ord.) 27 luglio 1989, n. 247, Foro it. 1990, III, 157). "La
Corte dei conti è legittimata a sollevare questioni di
costituzionalità delle leggi che essa deve applicare nell'esercizio
della sua funzione di controllo dei decreti governativi, in
riferimento ai profili di copertura finanziaria posti dall'osservanza
dell'art. 81 della Costituzione" (Corte costituzionale, sentenza n.
384/1991). Ben vero, il principio subisce un temperamento in
osservanza del rispetto delle situazioni consolidate: e così,
dell'assenza di interesse pubblico all'annullamento dell'atto in sede
di autotutela, ovvero in presenza di provvedimenti divenuti ormai
inoppugnabili (Consiglio di Stato, sezione quinta, 26 agosto 1988, n.
502, Consiglio di Stato 1988, I, 865), oppure che abbiano esaurito i
loro effetti (Consiglio di Stato, sezione sesta, 20 aprile 1991, n.
219, Consiglio di Stato 1991, I, 779). Siffatti limiti non
s'impongono, tuttavia, alla cognizione del giudice ordinario, pur
sempre obbligato - al di là di ogni preclusione propria del diritto
amministrativo - e disapplicare incidentalmente il provvedimento
affetto da illegittimità (anche se) sopravvenuta: e, per più forte
ragione, quando l'atto conservi l'efficacia di assentire l'esercizio
di una attività altrimenti vietata. Tanto ha voluto significare
codesta Corte, nella ricordata sentenza n. 124/1990, rilevando, in
sede di esame dell'ammissibilità della questione, che " .. si è
omesso di precisare da chi in concreto le licenze dell'autorità
provinciale avrebbero potuto essere impugnate ..". La stessa
decisione riveste particolare significato, anche perchè afferma la
rilevanza, nel giudizio a quo, della illegittimità derivata di
provvedimenti amministrativi, aventi efficacia scriminante da
responsabilità penale perchè previsti da norme di favore, della cui
costituzionalità si discute. Del tutto analogamente, il combinato
delle disposizioni che disciplinano il potere di rilascio della
licenza di caccia e degli artt. 30, terzo comma, e 31, quinto comma,
della legge vigente, integra il contenuto di una speciale norma
penale di favore, perchè sottrae il titolare del provvedimento, in
via generale e per atti di apprensione di selvatici, sebbene
altrimenti vietati, alle pene stabilite per il furto; oppure, in
relazione alle violazioni specificamente elencate negli stessi
articoli, lo sottopone ad un trattamento sanzionatorio minore. Il
rilievo introduce al problema dell'ammissibilità del sindacato
costituzionale su norme di siffatta natura. Già codesta Corte si
era pronunciata nel merito della legittimità dell'art. 51, quarto
comma, del c.p. (sentenza n. 123/1972): cioè, di una disposizione
che configura una causa di giustificazione generale; senza, tuttavia,
esaminare esplicitamente il profilo della rilevanza, accennato dal
giudice remittente: " .. assumeva tuttavia di non poter emettere la
sentenza istruttoria di proscioglimento degli imputati perchè il
detto art. 51 cod. pen. appariva sospetto di illegittimità
costituzionale ..". Per contro, è stata dichiarata (sentenza n.
146/1993) la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo comma, e 31, quinto
comma, della legge in esame, sollevate, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dalla corte d'appello di Venezia e dal tribunale
di Udine, osservando che, " .. secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (cfr. tra le altre le sentenze nn. 108/1981 e 42/1977),
al giudice costituzionale non è dato di pronunciare una decisione
dalla quale possa derivare la creazione - esclusivamente riservata al
legislatore - di una nuova fattispecie penale; e ciò in forza del
principio di legalità sancito dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione; che, infine, una eventuale pronuncia di accoglimento
della questione prospettata dal giudice remittente - oltre ad
interferire indebitamente, per le ragioni suesposte, in ambiti
rigorosamente riservati al legislatore - risulterebbe comunque
irrilevante nel giudizio a quo in virtù del principio di
applicazione della legge penale più favorevole ..". Nella meno
recente delle decisioni richiamate, codesta Corte, negando di potere,
nella materia penale, " .. sottrarre alcune fattispecie alla
disciplina comune per ricondurle in una disciplina speciale che si
ritiene più congruamente tutelare gli interessi coinvolti e tanto
meno quando ciò comporti un aggravamento di pena", non escludeva,
tuttavia, la possibilità di " .. eliminare dall'ordinamento norme
penali di favore allo scopo di restaurare il vigore generale delle
norme incriminatrici derogate, restando riservato ai giudici di
merito valutare l'efficacia di una simile pronunzia nei giudizi
penali in corso ..". Del pari, l'altra sentenza richiamava motivata
l'inammissibilità di numerose fra le lquestioni prospettate con la
considerazione che " .. in ogni caso la Corte non può pronunciare
alcuna decisione, dalla quale derivi la creazione - esclusivamente
riservata al legislatore (cfr. sentenza n. 42/1977) - di una nuova
fattispecie penale". Senonchè, tanto le questioni proposte dalla
corte d'appello di Venezia e dal tribunale di Udine nel più recente
giudizio di costituzionalità, quanto quella odiernamente riproposta,
non involgono affatto la richiesta di una pronuncia additiva in
materia penale: non viene sollecitata la creazione di una nuova
fattispecie, e neppure la sottrazione di quelle già configurate alla
disciplina comune per ricondurle ad altra speciale, secondo i
rispettivi paradigmi descritti nelle sentenze appena richiamate. Nel
presente giudizio e (per quanto consta) in quelli trattati dagli
altri uffici remittenti, viene in considerazione una relazione
normativa esattamente rovesciata (e tenuta ben distinta dalla
sentenza n. 42/1977): è la disposizione impugnata che, senza
abrogare fattispecie già presenti e compiutamente delineate nella
disciplina penale comune, eccettua da quest'ultima alcune, determi-
nate e limitate ipotesi, per esimerle radicalmente da rilevanza
penale, talvolta lasciando residuare meri illeciti amministrativi,
oppure, nei rispettivi casi, per sottoporle ad un trattamento
sanzionatorio penale più mite. Questo regime di favore, tuttavia -
e diversamente da quando, implicitamente, assumono gli altri Giudici
remittenti - non si estende indiscriminatamente ad ogni atto o
comportamento comunque riconducibile alla nozione della caccia; ma,
come notato, opera alla condizione che l'agente sia munito di tutti i
provvedimenti abilitativi richiesti dalla legge per l'esercizio
dell'attività venatoria, in difetto dei quali tornano applicabili le
norme incriminatrici di diritto penale comune. Di qui, la rilevanza
della questione incentrata non solo sulle disposizioni recanti la
deroga ma, altresì, su quelle che disciplinano i provvedimenti
costituenti il presupposto della stessa. Codesta corte, riesaminando
approfonditamente il problema della rilevanza delle prospettazioni
d'illegittimità di norme penali di favore, aveva tenuto nettamente
distinto il profilo della tassatività delle fattispecie da quello
della irretroattività delle conseguenti pronunce di accoglimento
(sentenza n. 148/1983): " .. la giurisprudenza della corte può
considerarsi ormai consolidata, per ciò che riguarda il principio di
legalità, inteso nei termini già fissati dall'art. 1 del c.p.: nel
senso che sono state ripetutamente dichiarate inammissibili (da
ultimo, con la sentenza n. 71 del presente anno) le impugnazioni
attraverso le quali si richiedeva, in sostanza, che la corte
configurasse nuove norme penali, così determinando conseguenze
sfavorevoli per l'imputato. Ma riesce evidente che il caso in esame
non rientra in questo quadro, poichè il giudice istruttore del
tribunale di Roma non ha ipotizzato alcuna decisione di accoglimento
additivo; bensì ha prospettato l'esigenza che il regime penale dei
componenti il Consiglio superiore della magistratura venga ricondotto
nell'ambito delle norme di diritto comune, mediante una pura e
semplice dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'intera
disposizione impugnata". Quanto al principio d'irretroattività,
dopo avere ricordato che le precedenti pronunce si collocavano su
versanti opposti, la sentenza avvertiva: "Altro infatti è la
garanzia che i principi del diritto penale-costituzionale possono
offrire agli imputati, circoscrivendo l'efficacia spettante alle
dichiarazioni d'illegittimità delle norme penali di favore; altro è
il sindacato cui le norme stesse devono pur sempre sottostare, a pena
di istituire zone franche del tutto impreviste dalla Costituzione,
all'interno delle quali la legislazione ordinaria diverrebbe
incontrollabile". Veniva, quindi, chiarita l'influenza di simili
questioni sull'esercizio della funzione giurisdizionale: "In primo
luogo, l'eventuale accoglimento delle impugnative di norme siffatte
verrebbe ad incidere sulle formule di proscioglimento o, quanto meno,
sui dispositivi delle sentenze penali: i quali dovrebbero
imperniarsi, per effetto della pronuncia emessa dalla corte, sul
primo comma dell'art. 2 del c.p. (sorretto dal secondo comma
dell'art. 25 della Costituzione) e non sulla sola disposizione
annullata dalla corte stessa. E conviene aggiungere che la pronuncia
della corte non potrebbe non riflettersi sullo schema argomentativo
della sentenza penale assolutoria, modificandone la ratio decidendi:
poichè in tal caso ne risulterebbe alterato - come è stato
esattamente notato in dottrina - il fondamento normativo della
decisione, pur fermi restando i pratici effetti di essa". "In
secondo luogo, le norme penali di favore fanno anch'esse parte del
sistema, al pari di qualunque altra norma costitutiva
dell'ordinamento. Ma lo stabilire in quali modi il sistema potrebbe
reagire all'annullamento di norme del genere, non è un quesito cui
la corte possa rispondere in astratto, salve le implicazioni
ricavabili dal principio d'irretroattività dei reati e delle pene;
sicchè, per questa parte, va confermato che si tratta di un problema
(ovvero di una somma di problemi) inerente all'interpretazione di
norme diverse da quelle annullate, che i singoli giudici dovranno
dunque affrontare caso per caso, nell'ambito delle rispettive
competenze". "In terzo luogo, la tesi che le questioni di
legittimità costituzionale concernenti norme penali di favore non
siano mai pregiudiziali ai fini del giudizio a quo, muove da una
visione troppo semplificante delle pronunce che questa corte potrebbe
adottare, una volta affrontato il merito di tali impugnative .. non
può escludersi a priori che il giudizio della corte su una norma
penale di favore si concluda con una sentenza interpretativa di
rigetto (nei sensi di cui in motivazione) o con una pronuncia
comunque correttiva delle premesse esegetiche su cui si fosse fondata
l'ordinanza di rimessione: donde una serie di decisioni certamente
suscettibili d'influire sugli esiti del giudizio penale pendente".
Possibilità di particolare rilievo, nel caso d'impugnativa - come la
presente - relativa ad una " .. norma finora inapplicata in sede
penale .. su cui non si è dunque formata alcuna interpretazione
giurisprudenziale consolidata ..". Codesta Corte aveva, del resto,
già avvertito che, in materia di norme penali di favore, i problemi
derivanti dalla cosiddetta retroattività delle decisioni di
accoglimento, attengono all'interpretazione e devono pertanto essere
risolti dai giudici comuni (sentenza nn. 155/1973 e 22/1975). Nel
merito della questione, la sentenza n. 148/1983 osservava: "Ben
altro è invece il caso delle cause di non punibilità, stabilite in
vista dell'esercizio di determinate funzioni. Norme siffatte
abbisognano di un puntuale fondamento, concretato dalla Costituzione
o da altre leggi costituzionali; ma non è indispensabile - ad avviso
della corte - che il fondamento consista in una previsione esplicita.
All'opposto, il legislatore ordinario può bene operare in tal senso
al di là delle ipotesi espressamente previste dalle fonti
sopraordinate, purchè le scriminanti così stabilite siano il frutto
di un ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in gioco".
Ciò significa - annota la dottrina - che le cause di non punibilità
necessitano di un puntuale fondamento a livello costituzionale,
ancorchè non tradotto in una previsione esplicita all'interno del
sistema sopraindicato; e che il canone di ragionevolezza, desunto dal
principio di uguaglianza ed eretto a limite dell'attività
discrezionale del legislatore, richiede, in presenza di cause
siffatte, l'equilibrata composizione dei valori costituzionali
confrontati. La decisione commentata, dunque, non solo impone di
considerare rilevanti le questioni vertenti su cause di non
punibilità; ma indica pure i criteri che guidano, in materia, il
sindacato di codesta Corte. In punto di rilevanza, resta chiarito
che il principio di legalità, come non veniva posto in discussione
dalla censura della particolare esimente, esaminata nella sentenza,
così non lo sarebbe per effetto della eventuale declaratoria
d'illegittimità della causa di giustificazione - del pari speciale -
costituita dalla licenza di caccia: il venir meno della quale, lungi
dall'implicare una nuova incriminazione ed una corrispondente
fattispecie penali, oppure l'inasprimento delle sanzioni previste -
secondo i paradigmi delle sentenze additive non consentite -
comporterebbe soltanto l'automatica (e, secono la prospettazione,
costituzionalmente necessitata) espansione delle norme precettive e
sanzionatorie vigenti, compiutamente delineate nell'ordinamento
penale comune. Egualmente, non è scalfito l'altrettanto
fondamentale canone d'irretroattività, di cui all'art. 25, secondo
comma, della Costituzione, poichè l'eventuale accoglimento della
questione non è incompatibile con il dovere di fare applicazione
della norma più favorevole nel giudizio a quo; a tacere della
considerazione che tale risultato, trattandosi di disposizione -
nella specie - sopravvenuta al compimento del fatto da giudicare, non
è imposto dal precetto costituzionale, bensì dal principio - pur
coerente con esso, e cogente per il giudice ordinario, ma non
costituzionalizzato nella sua interezza - di cui all'art. 2, terzo
comma, del c.p. Coerentemente, codesta Corte ha ritenuto non
esclusa, nè preclusa, dal principio di cui all'art. 25, secondo
comma, della Costituzione la pronuncia d'illegittimità dell'art. 2,
quinto comma, del c.p., in quanto diretta a rendere inoperante questa
disposizione limitatamente alla retroattività - da essa assicurata
in riferimento al secondo e terzo comma - delle norme penali di
favore contenute nei decreti-legge non convertiti: e cioè,
limitatamente ai fatti commessi anteriormente all'emanazione dei
decreti stessi (sentenza n. 51/1985). Nel merito, codesta Corte
può essere richiesta di sindacare - sulla base dei criteri, da essa
indicati, della ricerca di un puntuale fondamento di rango
costituzionale, anche se implicito, e del ragionevole bilanciamento
dei valori in gioco - le norme che, attraverso il duplice congegno
del rilascio dei provvedimenti abilitativi o, attualmente,
concessori, e della deroga ai precetti di diritto comune, sottraggono
il cacciatore, così abilitato, alle sanzioni stabilite dal codice
penale. Le analogie fra la sentenza n. 148/1983 e la presente
questione finiscono qui: in particolare, non viene in considerazione,
per giustificare la causa di non punibilità esaminata in questa
sede, il collegamento all'esercizio di "determinate funzioni", la cui
analisi, nella detta decisione, condusse alla conclusione di
infondatezza. All'inverso, l'assenza di peculiari attribuzioni
istituzionali - quali permisero, nella decisione richiamata, di
riconoscere l'implicito fondamento costituzionale della deroga del
regime punitivo comune - come pure di differenti interessi pubblici
per l'esercizio della caccia ad opera di privati, suggerisce un
rigore ancor maggiore nella ricerca di un radicamento nei valori
dello statuto nonchè di un razionale bilanciamento fra questi:
criteri indicati da codesta Corte per valutare la legittimità - è
dato intendere - di qualunque causa di esclusione
dell'antigiuridicita'(come la già esaminata esimente comune di cui
all'art. 51, ultimo comma, del c.p.) ovvero, in genere, di non
punibilità. Di recente, codesta Corte ha ripreso e consolidato -
salvo nelle ricordate ordinanza n. 93 e sentenza n. 146 del 1993,
entrambe in materia di caccia - le conclusioni raggiunte in tema di
rilevanza. "Come più volte affermato da questa Corte (sentenze nn.
148/1983, 826/1988 e 124/1990), le pronunce concernenti la
legittimità delle norme penali di favore o comunque più favorevoli
all'imputato possono influire sul conseguente esercizio della
funzione giurisdizionale. Invero, l'eventuale accoglimento
dell'impugnativa viene ad incidere sulle formule di proscioglimento o
quanto meno sul dispositivo della sentenza penale". "La pronuncia
della Corte potrebbe riflettersi sullo schema argomentativo della
sentenza penale assolutoria modificandone la ratio decidenti. In tal
caso ne risulterebbe alterato il fondamento normativo. L'eventuale
sentenza interpretativa di rigetto che la Corte può emettere oltre
le sentenze di accoglimento o di rigetto, influirebbe certamente
sugli esiti del giudizio penale. Il che può avvenire nella specie in
quanto la norma impugnata non è stata finora oggetto di
interpretazione da parte del giudice ordinario" (sentenza n.
167/1993). "Si ribadisce che (sentenze nn. 146/1983, 826/1988 e
124/1990) le pronunce di legittimità delle norme penali di favore o
comunque più favorevoli all'imputato influiscono o possono influire
sul conseguente esercizio della funzione giurisdizionale e che
l'eventuale accoglimento delle impugnative di siffatte norme viene ad
incidere sulle formule di proscioglimento o, quanto meno, sul
disposivito delle sentenze penali". Inoltre, la pronuncia della
Corte potrebbe riflettersi sullo schema argomentativo della sentenza
penale assolutoria modificandone la ratio decidendi. In tal caso
risulterebbe alterato il fondamento normativo della decisione
(sentenza n. 194/1993). La questione non diviene meno rilevante
nella più limitata angolazione della richiesta di una pronuncia che,
senza abolire il regime della licenza o concessione di caccia,
dichiari illegittime le disposizioni che ne disciplinano il rilascio,
nella parte in cui non vincolano il corrispondente potere
all'accertamento di un numero chiuso dei soggetti abilitati, in
ambito nazionale nè regionale o, comunque, locale: infatti, come, in
tema di invalidità derivata, la ricordata giurisprudenza
amministrativa non annette alla pronuncia di illegittimità
conseguenze diverse a seconda che si tratti di norme che regolano
l'emanazione di provvedimenti vincolati oppure discrezionali; così,
l'annullamento parziale delle disposizioni in questione, modificando
i presupposti dell'atto amministrativo da esse disciplinato, e
riducendo la discrezionalità del relativo potere attraverso
l'esigenza di accertare il non superamento di un numero chiuso, non
potrebbe che inficiare la validità dei provvedimenti rilasciati
sulla base delle norme stesse. Nei termini delineati, la rilevanza
della questione si estende, dalle disposizioni della legge previgente
che disciplinavano i presupposti del rilascio dei provvedimenti
abilitativi, e quelle che, nella legge sopravvenuta, li regolano
attualmente. Diversamente, l'eventuale pronuncia
d'incostituzionalità soltanto delle prime, pur comunicando
l'invalidità derivata al provvedimento rilasciato sulla base di
queste, non impedirebbe di ritenere avvenuta, per effetto delle
seconde, la convalida in via legislativa dell'abilitazione stessa: se
non altro, ancora una volta, in forza del principio di retroattività
delle norme più favorevoli. All'opposto, la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale delle sole disposizioni vigenti,
resterebbe ininfluente sulla validità dei provvedimenti
precedentemente rilasciati, la quale, per regola generale, va
confrontata esclusivamente con le norme in vigore all'epoca
dell'emanazione dell'atto amministrativo. Perciò, soltanto la
caducazione delle une e delle altre, nonchè di quella recante la
deroga del regime penale ordinario, rendendo il provvedimento
abilitativo " .. disapplicabile come discriminante di un
comportamento altrimenti sussumibile sotto una fattispecie di reato
.." (sentenza n. 124/1990), è idonea ad alterare il fondamento
normativo della emandata sentenza, modificandone lo schema
argomentativo ed incidendo sulla formula di proscioglimento o, quanto
meno, sul dispositivo. Nella materia considerata, infatti,
tornerebbero applicabili, beninteso soltanto in astratto, e senza
possibilità di irrogazione nel presente giudizio - in aderenza ai
principi ricordati, ed assolutamente consolidati nella giusprudenza
di codesta Corte - le sanzioni di diritto penale comune. Del pari,
un'eventuale sentenza interpretativa di rigetto sarebbe certamente
influente sugli esiti del giudizio penale, in quanto vertente sia
sulla disciplina pregressa che su quella sopravvenuta, non ancora
sottoposta all'esegesi del giudice ordinario: e così giustifica la
duplice prospettazione della presente questione. Le considerazioni
precedenti presuppongono che, fra la disciplina anteriore e quella
sopravvenuta, intercorra la relazione prevista dall'art. 2, terzo
comma, del c.p., con la conseguente applicazione della seconda,
ritenuta più favorevole in quanto recante deroga alle sanzioni
previste per il furto, in favore delle pene da essa introdotte.
Tale premessa risulta però avversata da recenti sentenze della
suprema Corte. Prescindendo, per il momento, da una pronuncia
sicuramente riferibile all'ipotesi del tentativo di furto (sezione
quinta, 12 marzo 1992, Placenti), altra decisione (sezione quinta, 12
novembre 1992, Reghin) argomenta, in tema di uccellagione, che questa
pratica costituisse, prima della recente riforma, un semplice
illecito amministrativo. Perciò, l'art. 30 della legge sopravvenuta,
prevedendo per la corrispondente condotta apposite sanzioni penali ed
escludendo quelle comminate per il furto, implicherebbe fenomeni
separati di abrogazione di una disposizione penale anteriore e di
introduzione di una nuova figura di reato: cosicchè, per questa
seconda parte, la sua applicazione retroattiva incontrerebbe il
divieto di cui all'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
La sentenza accenna ai diversi criteri utilizzabili per
individuare il fenomeno della successione di leggi penali diverse:
quali la "continuità del tipo di illecito" e il "rapporto di
continenenza", cui va aggiunto quello c.d. del "fatto concreto". Di
questi, una parte della dottrina,, valutati insoddisfacenti il primo,
perchè di scarsa utilità pratica, e il terzo in quanto non mediato
da un confronto tra norme, propende per il secondo: che ritiene
verificato quando la nuova norma incrimini una condotta che rientrava
già nella previgente, e cioè quando si presenti speciale rispetto
all'altra; ravvisando, però, analoga successione se, all'inverso,
sia di portata generale la norma sopravvenuta. Il detto criterio non
sarebbe soddisfatto dal confronto del precetto sul furto con la nuova
legge venatoria, perchè ne emerge - non diversamente da quello con
la legge previgente in materia (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 97/1987) - un rapporto di specialità bilaterale o reciproca o
d'interferenza, non assimilabile alla specialità in senso tecnico:
la tesi della Cassazione ne risulterebbe, quindi convalidata.
Ma il problema va impostato diversamente. Non è esatta
l'affermazione che le violazioni della previgente legge non
costituissero, per sè, reato, salva l'applicazione della norma
incrimatrice del furto. In realtà, per effetto del principio
fondamentale dettato dall'art. 1 di detta legge, le disposizioni
recanti successivi divieti rivestivano funzione integratrice
dell'art. 624 c.p.: il precetto recato da questo risultava perciò
costituito, nella specifica materia, sia dalla disposizione di
diritto comune che da quelle della legge speciale, recanti
l'enunciazione del principio e, rispettivamente, dei singoli divieti.
Si obietterà che tale integrazione fosse frutto di un'opzione
interpretativa; ma è dato replicare che essa, una volta
consolidatasi nella giurisprudenza di legittimità, immedesimava il
diritto vivente. Consegue che, al fine di accertare se ricorra il
fenomeno della successione di leggi penali (entrambe incriminatrici),
il confronto non va effettuato fra la legge speciale anteriore,
ovvero fra la norma incriminatrice del furto, isolatamente
considerati, da una parte, e la legge sopravvenuta dall'altra; bensì
fra il combinato delle prime due e la terza. Risulterà che il
rapporto fra le disposizioni precettive dei rispettivi complessi
normativi non è di specialità, nè tecnica nè bilaterale: perchè,
tra la combinazione di ciascun divieto recato dalla legge previgente
con l'incriminazione del furto, ed ogni altra corrispondente
violazione della nuova legge - nella parte in cui aderisce ad
un'attività già vietata dalla precedente - è ravvisabile non la
presenza di elementi specializzanti, ma la completa identità di
contenuto precettivo.
Risulta, con ciò, verificata l'esatta coincidenza delle
fattispecie astratte, corrispondenti alle disposizioni confrontate:
la quale soddisfa il presupposto per l'applicazione del regime della
successione di leggi penali, previsto dall'art. 2, terzo comma, del
c.p., in misura ancor più rigorosa di quella postulata dal rapporto
di specialità in senso tecnico.
Pare, d'altronde, fuor di luogo definire norma brogatrice di
precedente incrimazione - quale richiesta per i differenti effetti di
cui al secondo comma dell'art. 2 del c.p. - l'art. 30, terzo comma,
della recente legge, il quale introduce soltanto una deroga agli
artt. 624, 625 e 626 del c.p.: deroga, per giunta, limitata ai "casi
di cui al comma primo", così da autorizzare l'opinione della
sopravvivenza del regime del furto anche nella specifica materia, in
particolare - come notato in precedenza - nei confronti di chi sia
sprovvisto della licenza o concessione. Un'attenta dottrina considera
compreso nel fenomeno della concessione di leggi il caso
dell'abrogazione di norma incrimatrice, non accompagnata da un nuovo
precetto, la quale, tuttavia, comporti la ricaduta dei fatti
incriminati dalla norma abrogata nell'ambito di applicazione di una
norma generale già vigente nell'ordinamento. Rispetto alla vera
abrogazione, l'introduzione di una deroga rappresenta un evento
legislativo minore: e così rientra pur essa, a pieno titolo, nel
fenomeno della successione di leggi penali.
Se ne arguisce riprova dell'utilità, ed anzi della necessità che
la deroga in questione risultasse formulata in modo espresso, per
realizzare il chiaro intento del legislatore di escludere dalla
materia - peraltro, limitatamente ad alcune violazioni - il regime
del furto, Infatti, il terzo comma dell'art. 30 della legge vigente
non può riguardarsi come semplice applicazione della regola dettata
dall'art. 15 del c.p., nel quale caso risulterebbe perfettamente
inutile; bensì come implicante eccezione al regime del concorso
formale di reati, il quale è applicabile quando con una sola azione
od omissione sono violate diverse disposizioni di legge (art. 81,
primo comma, del c.p.). Tanto riconosce anche la Corte regolatrice
(12 novembre 1992, Reghin, cit.), quando nota che l'art. 30, terzo
comma, della legge citata è dettato "nel presupposto, a quanto pare,
che le fattispecie del primo comma e quelle del furto siano diverse e
che per evitare il concorso di norme occorra appunto escludere
espressamente l'applicabilità di quelle sul furto".
Ma, se è questa la relazione fra vecchia e nuove norme
incrimatrici, rispetto a fatti commessi nella vigenza di entrambe:
essa non può risultare differente in relazione a fatti anteriori
alle seconde; e se, rispetto agli uni, avrebbe comportato - in
assenza di deroga espressa - un'ipotesi di concorso formale di reati,
non può che implicare, riguardo agli altri, identità delle
fattispecie incriminate e conseguente applicazione del principio
dettato dal terzo comma dell'art. 2 del c.p. Si vuol dire che, se il
fatto concreto ricade sotto entrambi i precetti, fra questi non può
che essere ravvisata la successione di leggi. La conferma è
nell'art. 1 della legge vigente: il quale, in aderenza all'opinione
giurisprudenziale prevalsa anteriormente, avrebbe egualmente
comportato l'applicazione del precetto sul furto, in concorso formale
con le nuove figure di reato se, in relazione a queste, non fosse
stata dettata la deroga; e tuttora la comporta per altre violazioni,
quale l'esercizio della caccia in assenza di licenza o concessione.
Ciò rivela che l'operazione ermeneutica compiuta dalla suprema
Corte, in quanto mediata dallo scorporo del principio fondamentale
contenuto nell'art. 1 sia della legge previgente che di quella
sopravvenuta, non convalida la tesi dell'abrogazione e della
separata, nuova incriminazione. Diviene, a questo punto, possibile
sciogliere il dubbio riguardo al tentativo di furto. Non pare
conclusivo osservare (Cass., 12 marzo 1992, Placenti, cit.) che
"risulta inapplicabile al fatto contestato la disciplina del
tentativo, perchè non estensibile, in base a quanto espressamente
disposto dall'art. 56 del c.p., alle contravvenzioni ..". Non tutte
le violazioni previste dalla legge vigente riguardano, diversamente
da quanto sostiene la sentenza, "l'avvenuta cattura o l'avvenuto
abbattimento di uno o più esemplari della fauna selvatica protetta,
e, quindi, interdetta alla caccia". Al contrario, l'art. 30, primo
comma, non diversamente dalla legge previgente, sanziona anche
condotte quali "l'esercizio" della caccia o dell'uccellagione
(lettere a), d), f), h), i) e rispettivamente, e). Poichè tali
pratiche implicano il compimento non solo nè necessariamente di atti
di apprensione o di abbattimento, ma anche di quelli semplicemente
diretti a tale scopo, in adesione alle nozioni di esercizio della
caccia contenute nell'art. 12, secondo e terzo comma, della legge
vigente (che, di più, comprendono perfino il vagare o il soffermarsi
con mezzi atti allo scopo), se ne deduce che alcuni fra i
comportamenti vietati sono idonei ad integrare anche il tentativo di
furto: per concludere che violazioni materialmente identiche sono
previste come reato tanto dalla legge vigente quanto dagli artt. 56 e
624 del c.p. in combinato con le corrispondenti disposizioni della
legge abrogata. In ogni caso, anche aderendo alla tesi criticata,
non ne risulterebbe scalfita la rilevanza della questione di
costituzionalita': l'art. 30, terzo comma, della legge vigente,
operando per l'avvenire come presupposto del più mite trattamento
penale introdotto dal primo comma, fungerebbe, secondo questa tesi,
come radicale causa di esclusione della perseguibilità penale dei
fatti pregressi; e, quindi, non si sottrae, al pari di ogni altra
disposizione regolatrice di cause di non punibilità, al sindacato di
costituzionalità. A sua volta, l'efficacia esimente di tale
disposizione con riguardo ai fatti anteriori, postula, a monte, la
titolarità nell'agente della licenza di caccia: neppure si
sottraggono, perciò, al detto sindacato le disposizioni regolatrici
del rilascio del provvedimento abilitativo, in quanto comportano una
causa generale di non punibilità per atti di esercizio venatorio non
altrimenti vietati. La pronuncia d'inammissibilità della precedente
questione autorizza il pretore a riprodurre pressocchè letteralmente
- salvo marginali aggiornamenti del quadro normativo - le
considerazioni di merito esposte nell'ordinanza di rimessione del 10
aprile 1992: ritenendo che queste, sebbene svolte in riguardo
espresso alle disposizioni che disciplinavano e, rispettivamente,
disciplinano i titoli abilitativi più volte menzionati, implicano
censura conseguenziale della norma di cui all'art. 30, terzo comma,
della legge vigente. Se è vero - come si è cercato di dimostrare -
che la disposizione appena indicata esplica la funzione di norma
penale di favore solo se letta in combinazione con quelle sopra
richiamate, e cioè solo in presenza di agente munito della licenza
di caccia e dell'abilitazione regionale, in mancanza delle quali
tornano applicabili le sanzioni stabilite per il furto, anche
prescindendo dalla sussistenza di taluna fra le specifiche violazioni
elencate nell'art. 30, primo comma, della legge citata: consegue che
l'impugnativa della disciplina della licenza e dell'abilitazione
predette inevitabilmente si estende alla disposizione di deroga del
diritto penale comune, la cui applicazione trova l'attuale ed
essenziale presupposto, appunto, nell'esistenza e nella legittimità
di quei provvedimenti, esposti da un'eventuale pronuncia di
accoglimento al rilievo della invalidità derivata. In sostanza, la
norma penale di favore risulta dall'inscindibile collegamento fra le
une e l'altra disposizione della recente legge, in quanto la
scriminante o, nei rispettivi casi, il più mite trattamento
sanzionatorio introdotti dalla seconda operano alla esclusiva
condizione dell'avvenuto rilascio dei provvedimenti disciplinati
dalle prime: sicchè, la pronuncia d'illegittimità di queste,
quand'anche non comportasse la caducazione automatica dell'altra -
ove non direttamente coinvolta nella impugnativa - implicherebbe
comunque, ad avviso del pretore, quella conseguenziale prevista
dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
3. - Nel sistema della legge abrogata, riconosciuta recare una
riforma economico sociale (sentenza n. 1002/1988), alle solenni
affermazioni dell'appartenenza della fauna selvatica al patrimonio
indisponibile dello Stato, dell'apprestamento della tutela
nell'interesse della comunità nazionale e dell'estensione del
relativo oggetto, del divieto di uccellagione (artt. 1, 2 e 3),
seguiva una serie di disposizioni - segnatamente quelle impugnate -
che contraddicevano o, almeno, non presentavano rigorosa
corrispondenza (sentenza n. 63/1990) nelle regole generali. A tacere
dell'esuberanza dell'elenco delle specie cacciabili, le regole
predette e le esigenze rappresentate, in via di principio, dall'art.
8, primo comma, venivano frustrate dal numero aperto di coloro che,
avendo compiuto il diciottesimo anno di età, fossero muniti di
licenza e di un'assicurazione per la responsabilità civile verso
terzi (art. 8, sesto comma), nonchè di un tesserino rilasciato dalla
regione (nono comma) a seguito di abilitazione (art. 21) e di
apposito esame (art. 22), dai quali derivava la facoltà di
esercitare la caccia in tutto il territorio nazionale (art. 8, ottavo
comma) e, correlativamente, l'appartenenza della fauna selvatica,
abbattuta nel rispetto delle norme, a colui che l'aveva cacciata
(art. 8, quinto comma). La nuova legge reca affermazioni di
principio non dissimili (art. 1, comma primo, 2, comma primo, e 3);
tuttavia, l'impianto generale non si discosta nella sostanza dalla
disciplina previgente. In particolare, la pianificazione faunistico-
venatoria, di cui agli artt. 9 e 10, comportante una destinazione
differenziata del territorio, non rappresenta una reale novità
rispetto ai piani regionali disciplinati dalla legge abrogata; salvo
introdurre la predeterminazione di criteri, ad opera dell'autorità
statale, perchè la programmazione sia basata "anche" sulla
conoscenza delle risorse e della consistenza faunistica, da
conseguirsi "anche" mediante modalità omogenee di rilevazione e di
censimento (art. 10, undicesimo comma). Ma, soltanto a partire dalla
stagione venatoria 1995-96, è previsto che i calendari venatori
delle province indichino le zone dove l'attività di prelievo è
consentita in forma programmata (art. 14, sedicesimo comma), in base
alla ripartizione che sarà operata dalle regioni (primo comma); e
solo nella stagione 1994-95 l'art. 36, quinto comma, prevede la piena
attuazione della legge, previa adozione degli atti di rispettiva
competenza da parte dei soggetti partecipanti al procedimento di
programmazione, entro i termini che saranno fissati dal Ministro
dell'agricoltura (in concreto, con d.m. 12 agosto 1992). Il
complesso di queste disposizioni (in particolare, gli art. 10,
undicesimo comma, e 14 undicesimo comma) implica l'ammissione
dell'insufficienza delle conoscenze faunistiche per l'Italia, e della
mancanza di dati di censimento accurato e completo della grande
maggioranza delle specie di selvatici (Annuario europeo
dell'ambiente, Varese 1986, p. 288 e 297). Nondimento, rimane aperto
il numero di coloro che possono conseguire la "concessione" per lo
svolgimento dell'attività venatoria (art. 12, primo comma), ed
estesa al territorio nazionale la validità della licenza (undicesimo
comma); viene fatta salva la possibilità di accedere ad ambiti o
comprensori ulteriori a quello determinato in base alle emanande
norme regionali, anche compresi in una regione diversa da quella di
residenza (art. 14, quinto comma), nonostante la prevista opzione,
entro il 30 novembre 1993 (sesto comma), per una delle forme di
caccia indicate nell'art. 12, quinto comma. Nè l'opzione comporta
un numero chiuso, sia pure in ambito locale. Infatti, sulla base dei
dati censuari e scaduto il termine predetto, il Ministero
comunicherà (entro il 1 marzo 1994) gli indici di densità
venatoria minima (non massima) per ogni ambito territoriale di caccia
(art. 14, settimo comma), dei quali non potranno risultare inferiori
quelli previsti dal piano faunistico-venatorio e dal regolamento di
attuazione, approvandi dalle regioni; restando in facoltà degli
organi direttivi degli ambiti territoriali di ammettere un numero di
cacciatori superiore a quello fissato dal regolamento (ottavo comma).
All'impossibilità di apprestare piani di intervento tecnicamente
corretti, in mancanza delle cennate conoscenze del patrimonio
faunistico, si aggiunge così quella di assicurarne la pratica
attuazione, a causa dell'inesistenza di un numero chiuso di
cacciatori, in ambito sia nazionale che locale: atteso che la nuova
disciplina prevede la fissazione di indici di densità venatoria
minimi, e superabili, per di più, ad opera della programmazione
regionale e, ulteriormente, degli organi di gestione, ma non
riducibili. È lecito paventare che l'attuale normativa, ancor più
della previgente, conduca a dilapidare il capitale costituito dalla
fauna selvatica, ben al di là della fruizione dei soli interessi.
4. - Essendo assicurato dall'art. 11 della legge abrogata - e dal
parallelo art. 18 di quella sopravvenuta - " .. l'oggetto minimo
inderogabile della protezione dello Stato, anche in adempimento di
obblighi assunti in sede internazionale e comunitaria, ha ritenuto di
dover offrire al proprio patrimonio faunistico" (sentenze n.
1002/1988 e 577/1990), il pretore prospetta il dubbio che appunto il
carattere minimale di questa tutela ne riveli l'inadeguatezza al
rispetto dei principi costituzionali stabiliti negli artt. 9 e 32.
Invero, la fauna " .. rientra fra i beni la cui tutela costituisce
elemento essenziale di un sistema istituzionale di protezione della
natura .." (sentenza n. 1029/1988); comprendendo il bene ambientale,
tra l'altro, " .. la esistenza e la preservazione .. di tutte le spe-
cie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed in
definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni .. Ne
deriva la repressione del danno ambientale cioè del pregiudizio
arrecato da qualsiasi attività volontaria o colposa, alla persona,
agli animali, alle piante e alle risorse naturali (acqua, aria,
suolo, mare), che costituisce offesa al diritto che vanta ogni
cittadino individualmente e collettivamente", in funzione della " ..
salvaguardia dell'ambiente come diritto fondamentale della persona e
interesse fondamentale della collettivita'" (sentenza n. 210/1987):
in una prospettiva non lontana dal riconoscimento di un "diritto
all'ambiente salubre" (Cass., sez. un. civ., 6 ottobre 1979, n.
5172). Il pretore rammenta che fu riconosciuta infondata la
questione di legittimità dell'art. 842, primo comma, del c.c., in
riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione
(sentenza n. 57/1976): venne allora in esame il conflitto fra il
diritto di proprietà e l'esercizio della caccia, il quale fu
definito "non privo di positivo rilievo"; senonchè, a differenza dei
precetti ivi considerati, l'art. 9, secondo comma, della Costituzione
" .. erige il valore estetico-culturale riferito (anche) alla forma
del territorio a valore primario dell'ordinamento .. (cfr. sentenze
di questa Corte n. 94/1985 e n. 359/1985), cioè come insuscettivo di
essere subordinato a qualsiasi altro" (sentenza n. 151/1986). Sembra
al pretore che tanto la precedente quanto la nuova legge
compromettano la tutela di detto valore con interessi di natura ben
differente, di rango inferiore e, comunque, non costituzionalmente
garantiti: e ciò per il solo fatto che, attraverso le disposizioni
impugnate, prevedono la possibilità per qualunque soggetto privato,
sia pure subordinatamente all'esistenza di requisiti soggettivi e
all'accertamento di doti attitudinali, di esercitare la caccia. Tale
situazione rimane sospetta di illegittimità anche nell'ipotesi di
conoscenze faunistiche adeguate - e tuttora mancanti - la
disponibilità delle quali non consentirebbe, ad ogni modo, una seria
programmazione, fino a tanto che chiunque possa chiedere ed ottenere
la concessione già menzionata. Solo per inciso, l'assenza di
siffatte conoscenze rivela che l'inclusione dell'una o dell'altra
specie di selvatici nell'elenco di quelle cacciabili, già recato
dall'art. 11, secondo comma, legge previgente, ed ora dall'art. 18
della sopravvenuta, non risponde ad alcuna rigorosa ponderazione
scientifica nè, tanto meno, di pubblico interesse: il che supera ed
assorbe la questione di legittimità del solo terzo comma dell'art.
11 della legge citata, esaminata, in una differente prospettazione,
da codesta Corte (sentenza n. 278/1988). Pare agevole concludere che
nè l'una nè l'altra legge apprestano " .. una tutela del paesaggio
improntata a integrità e globalità ..", quale ritenuta " ..
aderente al precetto dell'art. 9 della Costituzione" (sentenza n.
151/1986). La compromissione degli equilibri ambientali, quale
prevedibile effetto dell'una e dell'altra disciplina, è foriera di
risultati nocivi alla salute dell'uomo, in quanto parte inscindibile
dell'assetto della natura: la relativa, precisa prognosi si presenta
difficile proprio in mancanza di cognizioni adeguate, la quale per
sè dovrebbe indurre alla più attenta conservazione di tutto il
patrimonio faunistico esistente, salvo limitati interventi
riequilibratori. È certo, frattanto, che l'esercizio venatorio, da
parte di un numero sempre più esteso di persone, comporta una grave
limitazione delle possibilità ricreative della maggioranza: la quale
vede impedita, o grandemente limitata, la fruizione dell'ambiente, in
termini di godimento delle componenti naturali, dal massiccio impiego
di armi di notevole potenzialità offensiva (art. 9 della legge
abrogata e 13 della legge vigente) nelle zone del territorio
nazionale non urbanizzate, e perciò aperte al soggiorno ed
intrattenimento per svago o riposo: impiego che, prima e
indipendentemente dalla conseguenza dell'alterazione degli equilibri
naturali, costituisce attentato alla tranquillità e alla serenità
degli altri utenti dei luoghi meno antropizzati; e, per se solo,
comprime il bene della salute, intesa non nel superato significato di
assenza di stati patologici oggettivamente diagnosticabili, ma nella
moderna dimensione positiva di completo, generale ed equilibrato
benessere fisico e psichico. Questo bene richiede la preservazione "
.. delle condizioni indispensabili o anche soltanto propizie .."; e
la sua difesa " .. può e deve avvenire anche indipendentemente da
ogni intervento dell'autorità amministrativa e persino contro di
essa" (Cass., sez. un., cit.).
5. - La descritta disciplina dell'abilitazione all'esercizio
venatorio lede il diritto alla sicurezza, garantito dall'art. 5,
primo comma, della convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo, adottata a Roma il 4 novembre 1950, della quale è stata
autorizzata la ratifica con legge 4 agosto 1955, n. 848, e compreso
nel novero di cui all'art. 2 della Costituzione. Non pare dubbio che,
prevedendo l'uso di armi da fuoco, in luoghi pubblici e privati, da
parte di una pluralità indeterminata e, di fatto, esorbitante di
persone - anche prescindendo dalle negative implicazioni sociali
della diffusione della detenzione e del porto relativi (cfr. art. 37,
secondo comma, della legge vigente) - la normativa sopravvenuta, al
pari di quella precedente, ponga a repentaglio la vita e
l'incolumità dei terzi. Circa la pericolosità di tale esercizio,
codesta Corte si è ripetutamente pronunciata, giustificando
l'accentuata pubblicizzazione del settore (sentenza n. 69/1962) e
l'onere dell'assicurazione (sentenza n. 124/1969), sicchè non
occorre diffondersi. Rinviando l'esame del valore della norma
pattizia nell'ordinamento interno, " .. non si tratta di dischiudere
la sfera dell'art. 2 della Costituzione a situazioni soggettive che
il testo fondamentale manca di prevedere" (sentenza n. 132/1985). In
realtà, "Nel nostro ordinamento la integrità personale è
configurabile come fondamentale diritto dell'individuo", con la
prescrizione del dovere della Repubblica di tutelarlo (cfr. art. 32
della Costituzione), nonchè col riconoscimento della sua
"inviolabilita'" ai sensi dell'art. 2 della Costituzione (cfr.
sentenza n. 132/1985) (sentenza n. 319/1989). La sicurezza,
identificata nella integrità della persona, riceve protezione da
ulteriori precetti costituzionali, quale l'art. 41, secondo comma,
che ne annovera la lesione fra i limiti all'iniziativa economica
privata, ai quali corrispondono altrettanti diritti fondamentali
(ordinamento n. 105/1989). Diversamente da taluna decisione di segno
dubitativo (per es., sentenza n. 226/1983), il riconoscimento della
inviolabilità assicura una tutela costituzionale rafforzata rispetto
ad altre situazioni soggettive, pur esse considerate nel testo
fondamentale: "Il trasparente riferimento all'art. 2 della
Costituzione .. esplicita ancor meglio peraltro sia il contenuto che
il tipo della protezione" (Cass., sez. un., cit.). Perciò, codesta
Corte, pur riconoscendo l'utilità sociale dell'iniziativa economica
connessa con il traffico aereo, concluse che la mancata copertura del
ristoro integrale del danno alla persona " .. lede la garanzia eretta
dall'art. 2 della Costituzione a presidio inviolabile della persona"
(sentenza n. 132/1985). Senonchè, ricordando che la caccia " .. non
è più un mezzo per soddisfare necessità alimentari, e nemmeno di
regola un'attività professionale, ma un puro esercizio sportivo .."
(sentenza n. 93/1973), così da esulare dalla nozione
dell'iniziativa economica: è lecito chiedersi se il contrasto di
tale attività con l'utilità sociale, e la sua attitudine a recare
danno alla sicurezza, siano neutralizzati dalla semplice copertura
assicurativa, oppure debbano condurre al radicale divieto del
relativo svolgimento, in ottemperanza all'art. 41, secondo comma,
della Costituzione. Anche la congiunzione della tutela del paesaggio
con quella del territorio, per un verso, e di questa con la
protezione della salute per l'altro, già individuata dalla
Cassazione (sez. un., cit.; sez. sesta pen., ordinanze 9 marzo 1977
e 6 giugno 1977), è stata affermata da codesta Corte: "La normativa
impugnata, invero, proprio per l'estensione e la correlativa
intensità dell'intervento protettivo .. introduce una tutela del
paesaggio improntata a integrità e globalità, vale a dire
implicante una riconsiderazione assidua dell'intero territorio
nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale"
(sentenza n. 151/1986). "L'ambiente è protetto come elemento
determinativo della qualità della vita. La sua protezione non
persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime
l'esigenza di un habitat naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e
che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini,
secondo valori largamento sentiti; è imposta anzitutto la precetti
costituzionali (artt. 9 e 32 della Costituzione), per cui esso
assurge a valore primario ed assoluto" (sentenza n. 641/1987).
Essendo ricompreso nell'utilità sociale il fine di tutela delle
bellezze naturali (sentenza n. 9/1973), non assumono - da opposta
angolazione - rilievo costituzionale le conseguenze che, dalla
soppressione della caccia, possano derivare sulla occupazione e
sull'indotto, segnatamente legati alla fabbricazione di armi e
munizioni: atteso che il diritto al lavoro non identifica un
interesse, pure costituzionalmente protetto, all'intangibilità di
ogni situazione che sia presupposto della conservazione del posto di
lavoro (sentenze nn. 45/1965, 194/1970, 174/1971 e 9/1973).
Peraltro, la questione non è prospettabile in riferimento limitato
agli ambiti sottoposti a vincolo nell'interesse paesaggistico, per
effetto di provvedimenti amministrativi ovvero dell'art. 1 della
legge 8 agosto 1985, n. 431; sebbene, dal carattere di grande riforma
economico-sociale di quest'ultima, emerga una valutazione
d'infondatezza ancor meno manifesta che con riguardo al restante
territorio nazionale. Ma i diritti inviolabili non possono venire
confinati a detti ambiti, perchè spetta allo Stato il compito di
dettare le norme che assicurino l'uniformità delle condizioni
igieniche e le garanzie di salute nell'intero territorio nazionale
(sentenze nn. 305, 306 e 800 del 1988).
6. - Le disposizioni impugnate non sembrano informate al principio
di eguaglianza sostanziale dei cittadini, in quanto consentono ad una
minoranza - sebbene numerosa - selezionata dalla maggiore
disponibilità finanziaria (quale rivelano la destinazione di mezzi
all'acquisto degli strumenti di caccia ed al pagamento dei
corrispettivi per l'esercizio di questa - non assimilabili ad
imposizioni tributarie in senso proprio: sentenza n. 148/1979 -
nonchè la possibilità dei dedicarvi fino a tre giornate della
settimana lavorativa in periodo non feriale: art. 18, quinto comma,
della legge vigente), di sottrarre al territorio, in vista di
un'attività meramente lucida o asseritamente sportiva, le risorse
faunistiche, con pregiudizio per l'interesse economico alla relativa
gestione da parte della collettività. Per questa via, pare
frustrata l'aspettativa della rimozione di ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione economica e sociale del Paese: in una fase, quale
la programmazione dell'uso delle risorse ambientali, certo non meno
importante, ad esempio, della soddisfazione dell'esigenza di alloggio
per i meno abbienti (esaminata da sentenza n. 193/1976).
7. - Le norme in discussione paiono ostacolare - lungi
dall'assicurare - la promozione dello sviluppo della cultura e della
ricerca scientifica e tecnica, quale compito attribuito alla
Repubblica dal primo comma dell'art. 9 della Costituzione: della
cultura, alla quale appartiene la insopprimibile affermazione della
tutela dell'ambiente, anche nella dimensione sovranazionale; della
ricerca scientifica che, a causa della caccia, vede rapidamente e
inesorabilmente annientare uno degli oggetti non secondari: la fauna
selvatica. È appena il caso di notare che non si discute della
legittimità del divieto - desumibile dall'art. 842, primo comma, del
c.c. - di accedere a fondi di proprietà privata anche non recintati,
e pure per svolgersi attività artistico culturali (sentenza n.
57/1976). Con la ricerca scientifica sul campo, legittimabile
attraverso il consenso del proprietario del fondo, o compatibile con
l'uso pubblico dell'area, entra in conflitto, ostacolandola o
precludendola, direttamente la pratica venatoria: in prima
approssimazione, mediante l'imponente disturbo recato ai selvatici;
in seconda, e definitiva, rischiando di provocare la rarefazione o
l'estinzione di specie, dalle quali risulteranno falsati o impediti i
risultati della ricerca.
8. - In ragione dell'ammissione di un numero non predeterminato di
soggetti privati all'esercizio della caccia, le disposizioni
impugnate sono sospette di non conformare l'ordinamento giuridico
alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute.
Dichiarando l'ammissibilità del referendum abrogativo di numerose
disposizioni della legge previgente, nonchè dell'art. 842, primo e
secondo comma, del c.c., codesta Corte aveva già fugato il dubbio
che l'eventuale abrogazione implicasse violazione di obblighi
internazionalmente assunti; chiarendo, anzi, che la richiesta
referendaria si muoveva nella stessa direzione della normativa
internazionale e comunitaria (sentenza n. 63/1990). In tale decisione
potrebbe, quindi, già rinvenirsi la risposta negativa al quesito
della compatibilità della vigente legislazione in materia venatoria
con norme recepite dall'art. 10, primo comma, della Costituzione. È
pur vero che "l'art. 10, primo comma, della Costituzione prevede
l'adattamento automatico del nostro ordinamento solo per le norme del
diritto internazionale consuetudinarie materiali ed esclude dalla
sfera della sua applicazione i trattati .." (da ult., sentenze nn.
323/1989 e 496/1991). Nondimeno, la regola della immunità
dell'agente diplomatico dalla giurisdizione civile dello stato
accreditatario, è stata riconosciuta appartenere al primo tipo,
cosicchè le norme pattizie, che pure la prevedono, devono
considerarsi meramente ricognitive di quella generalmente
riconosciuta (sentenza n. 48/1979). Sembra, in questa prospettiva,
non appagante escludere dalla previsione del precetto costituzionale
una determinata regola, perchè - o solo perchè (sentenza n.
48/1967) - recepita in uno o più trattati: senza verificare se, nei
singoli casi, la funzione della norma pattizia sia ricognitiva di una
regola internazionale consuetudinaria, e risponda al fine di
obbligare alla relativa osservanza gli Stati firmatari privi, a
differenza del nostro, di una previsione costituzionale di
adattamento automatico. Per altro verso, il secondo comma dell'art.
10, in forza del quale la condizione giuridica dello straniero è
regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali, non pare rivelatore della volontà del Costituente di
sottrarre il legislatore all'osservanza delle stesse norme e
trattati, in sede di disciplina dei diritti fondamentali del
cittadino. Ove neppure presentassero funzione ricognitiva, talune
norme pattizie potrebbero assumere il più limitato significato di
regole costituenti espressione di civiltà giuridica, accolte negli
ordinamenti democratici fondati sulla sovranità popolare (sentenza
n. 50/1989, in riferimento all'art. 6 della citata convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo); ovvero idonee a definire il
contenuto e la tutela dei diritti inviolabili protetti dall'art. 2
della Costituzione (sentenza n. 404/1988, in riferimento all'art. 25
della dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, adottata a New
York il 10 dicembre 1948). Il diritto alla sicurezza, garantito
dall'art. 5 della ricordata convenzione, e, peraltro, già
identificato nel fondamentale diritto previsto dall'art. 32 della
Costituzione, oltre che connotato dalla inviolabilità (sentenze nn.
132/1985 e 319/1989), segnatamente intesa come immunità ad opera
dell'iniziativa economica privata, in forza dell'art. 41, secondo
comma, della Costituzione - che annovera diritti fondamentali a sua
volta (ordinanza n. 105/1989) - proprio dalle convenzioni
internazionali in materia di tutela dell'ambiente, attesa la stretta
interdipendenza di questo valore con la salute, riceve significative
definizioni di contenuto.
Assumono particolare rilievo le seguenti enunciazioni:
1) il patrimonio culturale e naturale va conservato (convenzione
sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale,
firmata a Parigi il 23 novembre 1972, dichiarata esecutiva con legge
6 aprile 1977, n. 184, preambolo);
2) la flora e la fauna selvatiche costituiscono un elemento
insostituibile dei sistemi naturali (convenzione sulla conservazione
delle specie migratorie appartenenti alla fauna selvatica, adottata a
Bonn il 23 giugno 1979, dichiarata esecutiva con legge 25 gennaio
1983, n. 42, preambolo; convenzione sul commercio internazionale
delle specie animali e vegetali in via di estinzione, firmata a
Washingtono il 3 marzo 1973, dichiarata esecutiva con legge 19
dicembre 1975, n. 874, preambolo); e, di conseguenza, vanno a loro
conservate (convenzione relativa alla conservazione della vita
selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19
settembre 1979, art. 1, primo comma, dichiarata esecutiva con legge 5
agosto 1981, n. 503; convenzione Washington, cit.); in particolare,
tutti gli uccelli devono, in linea di massima, essere protetti
(convenzione per la protezione degli uccelli, adottata a Parigi il 18
ottobre 1950, dichiarata esecutiva con legge 24 novembre 1978 n. 812,
preambolo); parallelamente, gli Stati membri della Cee adottano le
misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di
tutte le specie di uccelli viventi allo stato selvatico (direttiva
Cee del Consiglio, n. 79.409 del 2 aprile 1979, art. 5);
3) in funzione della conservazione, incombente in primo luogo
allo Stato contraente, ma che richiede la cooperazione internazionale
(convenzione di Parigi del 1972, cit., art. 4), devono essere
promossi programmi di informazione e di educazione, per rafforzare il
rispetto e il legame dei popoli verso il patrimonio culturale e
naturale (ivi, art. 27), nonchè per persuadere della necessità di
conservare le specie di flora e fauna selvatiche ed i loro habitats
(convenzione di Berna, cit., art. 3); in particolare, va promossa
l'educazione dei bambini e dell'opinione pubblica per convicerli
della necessità di preservare e proteggere gli uccelli (convenzione
di Parigi del 1950, cit., art. 10).
A siffatte regole sono sicuramente rimaste indifferenti,
nell'impianto generale e nelle singole disposizioni, le leggi
commentate: delle quali la recentissima, pur affermando di recepire
la citata direttiva e le successive in materia, nonchè di dare
attuazione alle convenzioni di Parigi, da ult. cit., e di Berna (art.
1, quarto comma), non instaura affatto un regime generale di
protezione dell'avifauna, nè, tanto meno, introduce programmi
educativi nei sensi indicati. Seppure estranee all'ambito di
recepimento previsto dall'art. 10 della Costituzione, le dette regole
contribuiscono a definire l'"oggetto minimo inderogabile" indicato da
codesta Corte, appunto in riferimento alle convenzioni di Berna e di
Bonn, " .. nella consapevolezza che 'flora e fauna selvatica
costituiscono un patrimonio naturale di valore estetico, scientifico,
culturale, ricreativo, economico e intrinseco che va preservato e
trasmesso alle generazioni futurè, dato 'il ruolo fondamentale della
flora e della fauna selvatiche per il mantenimento degli equilibri
biologici'" (sentenza n. 1002/1988). Si ritiene, perciò,
necessitato l'esame di compatibilità delle norme impugnate, se non
con il precetto di cui all'art. 10, ancora, e per altro profilo, con
il principio della inviolabilità del diritto alla salute, in quanto
assicurato (fra l'altro) dalla tutela del patrimonio faunistico,
voluta dalle regole internazionali; cui non si oppongono disposizioni
derogatorie, contenute nelle convenzioni stesse le quali autorizzano
addirittura una più rigorosa disciplina (sentenza n. 63/1990;
direttiva Cee, cit., art. 14; convenzione Berna, art. 12; convenzione
Bonn, art. XII, terzo comma, convenzione Washington, art. XIV, primo
comma).
9. - Ricorre il dubbio di legittimità anche in riferimento
all'art. 11 della Costituzione. La protezione ambientale " ..
costituisce uno degli scopi essenziali della Comunita'" (Corte di
giustizia Cee, sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/43, Raccolta 1985,
p. 539). Inoltre, gli artt. 13OR, 13OS e 13OT dell'Atto unico
europeo, recante modifiche ai tre trattati istitutivi delle Comunità
europee, aperto alla firme a Lussemburgo il 17 febbraio 1986, del
quale è stata autorizzata la ratifica con legge 23 dicembre 1986, n.
909, riguardano - come nota autorevole dottrina - specificamente
l'ambiente considerato come essenziale componente delle politiche
comunitarie, che va trattato in modo globale al fine di garantire uno
sviluppo armonico dei Paesi membri. Ciò posto, la Corte di
giustizia dichiarò che alcune disposizioni della legge n. 968/1977
non rispettavano la direttiva dianzi richiamata (sentenza 8 luglio
1987, causa 262/85). Ma vengono in considerazione, altresì, le
convenzioni di Washington, di Bonn e di Berna, negoziate in proprio
dalla Cee, essendo stata la prima trasfusa nel reg. 3 dicembre 1982,
n. 3626, e le altre accolte nelle dec. 82/972 del 3 dicembre 1981 e
827/461 del 24 giugno 1982, con la conseguente entrata in vigore
nelle date rispettive del 31 dicembre 1979, 1 settembre 1982 e 1
novembre 1983. A seguito del loro ingresso nell'ordinamento
comunitario, vengono, precipuamente, in considerazione l'allegato
terzo della convenzione di Berna, comprendente, fra le specie di
uccelli protette, tutte quelle non contemplate nel secondo ("specie
rigorosamente protette"), ad eccezione di sole undici espressamente
indicate; l'art. 7, che impone alle parti contraenti di regolamentare
lo sfruttamento di dette specie in modo da non compromettere la
sopravvivenza; l'art. 2, che obbliga all'adozione delle "misure
necessarie a mantenere o portare le presenza della flora e della
fauna selvatiche ad un livello che corrisponda in particolare alle
esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, tenuto conto delle
esigenze economiche e ricreative nonchè delle necessità delle
sottospecie, varietà o forme minacciate sul piano locale"; l'art. 8,
che prescrive di vietare "il ricorso a mezzi non selettivi di cattura
e di uccisione, nonchè il ricorso a mezzi suscettibili di provocare
localmente la scomparsa, o di compromettere la tranquillità degli
esemplari di una data specie, e in particolare ai mezzi contemplati
nell'allegato quarto". L'art. II della convenzione di Bonn prevede
l'impegno ad adottare, in relazione " .. alle specie migratrici che
si trovano in stato di conservazione sfavorevole, .. singolarmente o
in cooperazione, le misure necessarie per la conservazione delle spe-
cie e del loro habitat", e quelle " .. per evitare che una specie
migratrice possa divenire una specie minacciata"); altresì, lo
sforzo " .. di concludere 'Accordì sulla conservazione e la gestione
delle specie migratrici elencate nell'allegato II". Tali accordi,
secondo l'art. V, quinto comma, lett. j), dovrebbero, in
particolare, prevedere "misure, basate su principi ecologici ben
fondati, miranti ad esercitare un'azione di controllo e gestione dei
prelievi effettuati sulla specie migratrice interessata". D'altronde,
non trovano riscontro nella situazione nazionale " .. i fabbisogni di
coloro che utilizzano .." una specie compresa nell'allegato I, " ..
nel quadro di una economia tradizionale di sussistenza", considerati
nell'art. III, quinto comma, lett. c). È poi vero che l'art. 7, n.
1), della direttiva più volte citata consente che le specie elencate
nell'allegato II siano oggetto di caccia nel quadro della
legislazione nazionale; ma impegna pure gli Stati membri a fare in
modo che la caccia di queste specie non pregiudichi le azioni di
conservazione intraprese nella loro area di distribuzione; nonchè ad
accertarsi (n. 4) che l'attività venatoria rispetti i principi di
una saggia utilizzazione e di una regolazione ecologicamente
equilibrata delle specie di uccelli interessate, e sia compatibile,
per quanto riguarda il contingente numerico delle medesime e, in
particolare, delle specie migratrici, con le disposizioni derivanti
dall'art. 2.
Sono misure, impegni e principi che, seppure, all'apparenza,
considerati in taluna delle disposizioni delle leggi in commento,
vengono traditi in blocco dal criterio del numero aperto di
cacciatori, al quale sono informate entrambe; e ciò, soprattutto
nella perdurante insufficienza - più volte sottolineata - delle
conoscenze faunistiche, e nell'assenza di dati di censimento per la
quasi totalità delle specie cacciabili: situazione della quale il
legislatore del 1992 si mostra consapevole, al punto da prevedere una
sorta di moratoria, in vista dell'esercizio dell'attività venatoria
in forma programmata, e così della piena attuazione della legge,
nella stagione 1994-95 (art. 36, quinto comma) o 1995-96 (art. 14,
sedicesimo comma). È certo, però, che la programmazione seria di
qualunque attività esige che sia definito, o almeno preventivabile,
il numero di coloro che saranno ammessi a praticarla, sia a livello
nazionale che nei singoli ambiti territoriali.
Solo di passaggio, la nuova legge - non diversamente dalla
precedente - si pone anche per altri profili in vistoso contrasto con
le norme comunitarie che dichiara di attuare: considerando cacciabili
quarantasei specie di uccelli (art. 18), a fronte delle trentatre in-
dicate, per l'Italia, dall'allegato II della direttiva 79.409; ed
elencando, dello stesso ordine, come particolarmente protette
settantasette specie (art. 2), di contro alle centosettantacinque
incluse nell'allegato I della stessa direttiva, come sostituito,
prima, dalla direttiva della commissione 85.411 e, quindi, da quella
91.244 dello stesso organo (si confronti la sentenza della Corte Cee
17 gennaio 1991, causa C-334/89). È appena il caso di avvertire
che, fra le esigenze ricreative, richiamate dall'art. 2 della
convenzione di Berna, e - in un contesto pressocchè identico -
dall'art. 2 della direttiva più volte citata, non è annoverabile il
puro e semplice esercizio della caccia: sia perchè la seconda di
dette disposizioni non costituisce " .. una deroga autonoma al regime
generale di protezione .." (Corte di giustizia Cee, 8 luglio 1987,
cit.); sia considerando che " .. la deroga deve basarsi su almeno uno
dei motivi elencati in modo limitativo all'art. 9, n. 1, lettere a),
b), e c) " (idem), fra i quali non è compresa la generica
"ricreazione", nè, specificamente, la caccia, bensì il fine di " ..
consentire in determinate condizioni e sotto stretto controllo la
cattura, la detenzione e l'impiego misurato di determinati uccelli in
piccole quantita'" (art. cit., lett. c)). Tant'è che il Governo
italiano, nella ricordata causa, neppure addusse la giustificazione
di presunte esigenze ricreative, ma soltanto della nocività di
alcune specie, peraltro ritenuta infondata dalla Corte. Alla
prevedibile obiezionie che le direttive e le convenzioni commentate
non rechino regole puntuali, contrastanti con le disposizioni
impugnate, è dato replicare che " .. anche gli obblighi
internazionali dello Stato, per la cui operatività è necessario il
complemento di una normazione interna, sono parametri di valutazione
della legittimità costituzionale delle leggi emanate dalle regioni
nelle materie in cui tali obblighi incidono" (sentenze nn. 124/1990,
30/1959, 49/1963, 21/1968 e 182/1976): e, dunque, delle stesse leggi
quadro nazionali, particolarmente in quanto assunti nell'ordine
comunitario e concorrenti a definire l'oggetto minimo inderogabile
più volte richiamato.
Viene in considerazione il potere dovere del giudice di assicurare
la piena e continua osservanza dei regolamenti comunitari, senza
tenere conto delle leggi nazionali, anteriori o successive,
eventualmente confliggenti (sentenze nn. 47 e 48 del 1985 e
170/1984); e lo stesso principio vale per le sentenze interpretative
della Corte di giustizia (sentenza n. 113/1985), ovvero rese in
giudizio di condanna (sentenza n. 389/1989), nonchè per le
direttive, nei rapporti fra gli Stati membri e i privati, quando
contengano disposizioni precettive (sentenza n. 182/1976). La Corte
della Cee ha chiarito che le direttive possono essere utilmente
invocate dai privati a sostegno di pretese, quando il relativo
contenuto si presenti incondizionato e sufficientemente preciso
(sentenza 26 febbraio 1986, causa 152/84; 22 settembre 1983, causa
271/82; 19 gennaio 1982, causa 8/81); ben potendo, allo scopo, essere
fatte valere quelle disposizioni che, tenuto conto del loro specifico
oggetto, sono atte ad essere isolate dal contesto ed applicate come
tali (19 gennaio 1982, cit.), pure nel caso che siano state recepite
in modo inadeguato, con conseguente obbligo dell'a.g. e della p.a. di
disapplicare le norme interne (sentenza 22 giugno 1989, causa
103/88). L'ultimo principio, in riferimento alle disposizioni
comunitarie aventi efficacia diretta, è stato accolto anche da
codesta Corte (sentenza n. 389/1989); la quale aveva, d'altronde,
chiarito che la responsabilità dello Stato per l'adempimento di una
direttiva " .. molto specifica e dettagliata, in gran parte
precettiva ..", ne giustifica l'interesse " .. all'emanazione e
all'attuazione delle norme di diritto interno onde la operatività di
uno dei limiti all'autonomia delle regioni e delle province"
(sentenza n. 210/1987).
Senonchè, la Corte di giustizia ha avvertito che una direttiva
non può creare obblighi a carico di un singolo, nè nei confronti di
altri privati nè, a maggior ragione, nei confronti dello Stato; e
neppure può avere l'efficacia, di per sè e indipendentemente da una
legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di
determinare o di aggravare la responsabilità penale di coloro che
agiscono in violazione delle sue disposizioni (sentenza 11 giugno
1987, causa 14/86); ma la Corte stessa, d'altra parte, non è
competente, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 177 del trattato
Cee, a statuire sulla compatibilità di una disposizione nazionale
con il diritto comunitario (sezione terza, 22 settembre 1988, causa
228/87; 26 febbraio 1986, cit.).
Attesa l'incidenza della direttiva nella sfera della
perseguibilità penale, non resterebbe al giudice nazionale che
prendere atto dell'irriducibile contrasto delle disposizioni
sufficientemente precise, in essa contenute, con norme interne, non
disponendo del potere di investire del quesito la Corte di giustizia:
se non soccorresse, nell'ordinamento italiano, l'intervento del
giudice delle leggi, non cotrastato ed anzi necessitato dall'art. 11
della Costituzione, per sopperire all'inadempienza del legislatore,
mediante una pronuncia che assicuri l'attuazione delle disposizioni
suddette. Per inciso, anche la disapplicazione di norme nazionali,
in presenza di disposizioni comunitarie direttamente applicabili,
lascia salva " .. l'esigenza che gli Stati membri apportino le
necessarie modificazioni o abrogazioni del proprio diritto interno al
fine di depurarlo da eventuali incompatibilità o disarmonie con le
prevalenti norme comunitarie" (sentenza n. 389/1989). L'intervento
di codesta Corte è reso tanto più pressante dal rilievo che le
direttive in materia di protezione della fauna selvatica non figurano
negli elenchi allegati alle leggi 9 febbraio 1982, n. 42, 16 aprile
1987, n. 183, 29 dicembre 1990, n. 428 e 19 febbraio 1992, n. 142, e
perciò non sono comprese tra quelle di cui è prevista l'attuazione
nell'ordinamento interno; mentre, per le ragioni esposte, la recente
legge, recante le disposizioni impugnate, nonostante la dichiarazione
d'intenti contenuta nell'art. 1, quarto comma, contraddice, più che
assicurare, ancorchè in modo inadeguato, il recepimento delle
direttive ricordate. A tale risultato non si rinvengono ostacoli di
principio. All'ingresso delle regole comunitarie nella normativa
sulla caccia, non si oppone la riserva di legge (statale) in materia
penale. Difatti, con il venir meno del regime della concessione per
l'esercizio della caccia da parte di privati, ovvero con una
pronuncia che dichiari l'illegittimità del numero aperto dei
cacciatori, riprenderebbe la massima estensione il principio
dell'appartenenza della fauna selvatica al patrimonio indisponibile
dello Stato, dal quale la giurisprudenza prevalente della suprema
Corte deduce la configurabilità della fattispecie del furto:
indirizzo al quale il pretore, confortato da codesta Corte (sentenza
n. 97/1987), incondizionatamente aderisce. Continuerebbe, cioè, ad
applicarsi, nei confronti dell'agente privo di concessione o di
abilitazione regionale, un precetto penale già esistente e
compiutamente delineato nel diritto comune: non diversamente da
quanto avveniva, in forza dell'art. 11, ultimo comma, della legge
abrogata, per effetto di modifiche, riduttive dell'elenco delle spe-
cie cacciabili, apportate con decreto governativo; mentre l'esercizio
del potere previsto dall'art. 18, terzo comma, della nuova legge
provoca l'estensione del precetto introdotto dall'art. 30, lett. h),
di questa; parallelamente, la sfera di punibilità per il primo reato
poteva venire ampliata mediante provvedimento regionale, in base
all'art. 12, primo comma, della legge previgente (in quanto
giustificato solo " .. nel senso di un rafforzamento del fine
protezionistico ..": sentenza n. 1002/1988), e quella del secondo,
attualmente, per effetto della previsione contenuta nell'art. 19,
primo comma, della legge in vigore; così come può avvenire, in
altri settori normativi, con legge regionale (sentenza n. 210/1972).
Una eventuale pronuncia di accoglimento non esula dai poteri di
codesta Corte (sentenze nn. 140/1983 e 124/1990), come ricordato in
tema di rilevanza.
10. - Considerando che le direttive comunitarie di contenuto
puntuale e incondizionato possono farsi valere giudizialmente dal
privato, ove la pubblica amministrazione si sottragga al dovere di
disapplicare le norme interne confliggenti (Corte della Cee, 22
giugno 1989; Corte costituzionale, sentenza n. 389/1989); e che le
direttive in materia hanno inteso ampliare la tutela dei cennati
valori primari, la quale dall'ordinamento interno è stata affidata
allo Stato, conferendogli la legittimazione ad agire per il ristoro
del danno ambientale (art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349):
deriva l'indebita compressione del potere di agire in giudizio,
riconosciuto allo Stato amministrazione, dal prospettato
inadempimento dell'obbligo di attuare le regole comunitarie da parte
dello Stato legislazione; e così, la sospetta lesione sia - per
ulteriore profilo - dei precetti corrispondenti a tali valori, sia di
quello dettato dall'art. 24, primo comma, della Costituzione. Si
realizza una situazione inversa, ma parallela, a quella che comporta
l'intervento di codesta Corte, secondo la sua giurisprudenza
(sentenza n. 183/1973): in luogo dell'accertamento della perdurante
compatibilità del trattato di Roma con i diritti inalienabili della
persona, questi ultimi vengono posti in discussione dal mancato
adeguamento dell'ordinamento interno a regole comunitarie che
tutelano valori primari, identificabili nel diritto alla salute e
alla sicurezza, spettante al singolo, e nella pretesa alla tutela
dell'ambiente, attribuita allo Stato; così da impedire o
pregiudicare la perdurante osservanza del sistema o del nucleo
essenziale dei principi contenuti nel trattato, come può avvenire
per effetto di statuizioni della legge statale a ciò dirette
(sentenza n. 170/1984).
11. - Le ricordate regole internazionali e comunitarie aderiscono
a principi costituzionali ulteriori, contenuti nel commentato art. 9,
primo comma (promozione dello sviluppo della cultura e della ricerca
scientifica), negli artt. 33, primo comma, e 30, primo comma. La
libertà della scienza e del relativo insegnamento si risolverebbe in
una lustra, se l'ordinamento non conducesse ad effettività la tutela
dei rispettivi campi di attivita': e, quindi, essenzialmente la
protezione della natura, quale oggetto basilare dell'uno e
dell'altro. Si è già osservato quanto la caccia ostacoli la ricerca
scientifica, sia nei possibili risultati, attraverso la progressiva
rarefazione, fino alla paventata estinzione, di specie, e la
conseguente compromissione di equilibri ecologici, altrimenti
suscettibili di venire chiariti; sia nella fase dello studio sul
campo, posto che il disturbo recato dal cacciatore alla fauna è
d'intralcio al ricercatore, il quale sia munito, a differenza
dell'altro, e in stretta osservanza della garanzia assicurata
dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione, del consenso del
proprietario per l'ingresso in fondi non chiusi nei modi stabiliti
dalla legge sulla caccia.
12. - L'attività venatoria è sospetta di ostacolare il diritto e
il dovere di educazione dei figli, previsti dall'art. 30, primo
comma, della Costituzione. Se si conviene che l'educazione non può
volgersi ad impartire principi e insegnamenti di qualsiasi genere,
bensì soltanto quelli che sono condivisi o, almeno, non contrastati
in un certo momento storico dalla collettività nazionale ed
internazionale (perchè, altrimenti, si risolverebbe in un'attività
antisociale e nella violazione stessa di quel dovere); è giuocoforza
constatare che la caccia si pone in conflitto con alcuni di quei
principi generalmente condivisi, recando l'implicito, ma non
equivocabile, insegnamento che - non per necessità alimentare o di
altra natura, ma - per sport, per gioco o per "ricreazione" è
lecito, quando non meritorio, uccidere esseri viventi. La regola
opposta, cui l'educazione si ispira, emergerà dal commento delle
disposizioni in materia di protezione degli animali.
13. - La caccia, che non costituisce esercizio del diritto di
proprietà, nè espressione di facoltà in questo comprese (sentenze
nn. 59/1965 e 153/1971), e neppure di un differente diritto
soggettivo (sentenza n. 212/1972), tanto meno, costituzionalmente
garantito (sentenze nn. 50/1967, 93/1973 e 219/1974), non
qualificabile esattamente come libertà (sentenza n. 148/1979), in
difetto di una riserva di legge in materia (sentenza n. 134/1963),
identifica un'attività che è lecita sol perchè il legislatore
ordinario non reputa di vietarla. Sembra, perciò, corretto desumere
un ulteriore parametro di legittimità dalla considerazione che
neppure un diritto soggettivo costituzionalmente garantito, quale
quello di proprietà privata, può essere regolamentato senza la
previsione di limiti, che ne assicurino la funzione sociale (art. 42,
secondo comma, della Costituzione). La stessa funzione sociale pare
criterio idoneo a discernere le attività, ricadenti nell'ambito
delle generiche libertà individuali, che possono dal legislatore
venire consentite, da quelle che viceversa vanno vietate in vista di
valori costituzionali, riassumibili nel superiore interesse della
collettiva. Il pretore prospetta l'ipotesi che l'esercizio venatorio
non solo sia privo di qualunque funzione sociale; ma, addirittura, si
ponga in contrasto con gli obiettivi perseguibili da una società
moderna. Ripudiate da codesta Corte le vetuste giustificazioni
giusnaturalistiche del diritto civico di caccia (sentenza n.
93/1973), tale attività non può neppure riguardarsi come puro
esercizio sportivo. Codesta Corte dubitò, incidentalmente, della
legittimità costituzionale di un ente pubblico a struttura
associativa, come la Feredazione italiana della caccia, soprattutto
in considerazione che essa - sebbene munita di personalità
giuridica, a differenza di altre federazioni appartenenti al Coni -
non svolgeva attività agonistica, demandata invece alle Federazioni
del tiro a segno e del tiro a volo, la quale, a differenza di quella
solo sportiva, avrebbe potuto giustificare l'obbligatorietà
dell'iscrizione (sentenza n. 69/1962). Ma, riconosciuta la
legittimità, per un verso, della perdita - disposta con d.P.R. 23
dicembre 1978 - della personalità giuridica di diritto di detta
Federazione, ormai priva della titolarità di funzioni pubbliche in
relazione al d.m. 22 dicembre 1978 (T.a.r. Lazio, sezione prima, 1
ottobre 1986, n. 1376); e, per l'altro, delle disposizioni di legge
regionale che hanno stabilito un divieto di carattere generale per
l'attività di tiro a volo su ogni specie di animali vivi,
assimilabile " .. a quella venatoria in senso proprio, cui risulta
altresì solitamente collegata in funzione propedeutica o
strumentale" (sentenza n. 578/1990): è rivelato estraneo alla caccia
sia un ruolo agonistico, perchè può non esserne lecita, in ambito
regionale, l'attività propedeutica suddetta; sia meramente sportivo,
alle cui peculiari doti della lealtà, dell'impegno fisico ed
intellettuale, del rispetto e della parità con il competitore, del
rispetto dell'ambiente ove la competizione si svolge, ripugna
l'uccisione di esseri viventi con mezzi tecnologici soverchianti.
14. - Pur essendo stata vagliata da codesta Corte l'assenza, per
la caccia, di garanzie costituzionali, in particolare di quella
assicurata all'iniziativa economica privata - essendo attività non
qualificabile, almeno di regola, professionale (sentenza n. 93/1973)
- non viene meno - ed anzi, risulta valorizzata - l'esigenza del
confronto con i limiti stabiliti dall'art. 41, secondo comma della
Costituzione: dei quali, essendo già stati prospettati il contrasto
con l'utilità sociale e il danno per la sicurezza, resta da
esaminare il pregiudizio alla dignità umana. Con il rispetto di
quest'ultimo valore, oltre a ritenere contrastanti attività che
comportino umiliazione o sfruttamento dei lavoratori (sentenza n.
78/1958), codesta Corte ha reputato non del tutto compatibili " ..
situazioni o comportamenti (perdita di tempo e di denaro, dedizione
all'ozio, vita in comune con persone disponibili anche per attività
moralmente e socialmente riprovevoli, ecc.) ..", suscettibili di " ..
determinare o comunque agevolare tendenze antisociali" (sentenza n.
8/1970). Si crede appartenere alla dignità umana il sentimento di
riprovazione per l'uccisione o la sofferenza inflitta, per puro
divertimento e, dunque, in assenza di necessità, ad esseri provvisti
di sensibilita': comportamenti che, oltre a costituire indici - in
taluni casi - di abitudini dissipate, paiono, ad ogni modo, idonei a
determinare od agevolare tendenze antisociali di soggetti,
soprattutto in giovane età, non sufficientemente maturi. In simile
prospettiva, il cennato valore costituzionale si rivela tutt'altro
che estraneo agli ideali ed ai principi che costituiscono il "comune
patrimonio" dei membri del Consiglio d'Europa, " .. mossi dal
desiderio di evitare, per quanto possibile, ogni sofferenza agli
animali trasportati" (preambolo della convenzione europea sulla
protezione degli animali nei trasporti internazionali, adottata a
Parigi il 13 dicembre 1968, resa esecutiva con legge 12 aprile 1973,
n. 222, ed alla quale la Cee è stata abilitata ad aderire con
protocollo addizionale approvato a Strasburgo il 10 maggio 1979, reso
esecutivo con legge 28 aprile 1982, n. 244). In attuazione della
direttiva Cee n. 77.489 del 18 luglio 1977, concernente la protezione
degli animali nei trasporti internazionali, e nell'esercizio dei
poteri delegati con la legge n. 42/1982 cit., il d.P.R. 5 giugno
1982, n. 624 ha dettato norme dirette a proteggere da gravi
pregiudizi lo stato di benessere degli animali (art. 5), e a
risparmiare o ridurre al minimo qualsiasi sofferenza di essi (art.
6), anche - per quanto rileva ai fini che ne occupano - in relazione
a specie non domestiche (cap. IV dell'allegato). La citata direttiva
è stata sostituita da quella del consiglio n. 91/628 del 19 novembre
1991, analogamente ispirata allo scopo di evitare agli animali,
durante il trasporto, "sofferenze inutili" o "indebite" o
maltrattamenti, e ad assicurarne il benessere. Con legge 14 ottobre
1985, n. 263 sono state rese esecutive le convenzioni europee sulla
protezione degli animali negli allevamenti e sulla protezione degli
animali da macello, adottate a Strasburgo nelle date rispettive del
10 marzo 1976 e 10 maggio 1979: della prima, mirando gli art. 4 e 6
ad evitare all'animale sofferente o danni inutili, e l'art. 7
all'adozione di misure temporanee necessarie per preservare il
benessere degli animali; della seconda, essendo gli artt. 4, 13, 16 e
17 analogamente ispirati al fine di impedire dolori o sofferenze
evitabili, ed escludendo l'art. 2, secondo comma, che alcuna
disposizione della convenzione limiti la facoltà delle parti
contraenti di adottare misure più severe che mirino alla protezione
degli animali. Anche la prima di dette convenzioni è stata
approvata, con dec. 78/923, dalla CEE, che ha emanato le direttive
91/629 e 91/630 del 19 novembre 1991, recanti norme minime da
rispettare negli allevamenti intensivi di talune specie.
Nel settore venatorio, il Consiglio della CEE ha adottato il reg.
n. 3254/91 del 4 novembre 1991, che prevede il divieto dell'uso di
tagliole, in relazione allo sviluppo di metodi di cattura non crudeli
mediante trappole.
Il legislatore nazionale ha, di recente, riconosciuto che la
promozione e la disciplina della tutela degli animali di affezione,
la condanna degli atti di crudeltà contro di essi, dei
maltrattamenti e del loro abbandono, rispondono al fine di favorire
la corretta convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute
pubblica e l'ambiente (art. 1 della legge 14 agosto 1991, n. 281); e
ha dettato norme di protezione che si aggiungono a quelle, pur di
vario inserimento, connotate da finalità analoghe (art. 727 del
c.p.; 1 e 9 della legge 12 giugno 1913, n. 611; 1, 2 e 3 della legge
12 giugno 1931, n. 924; 70 del testo unico di p.s.; 129 regol. di
p.s.; 9 r.d. 20 dicembre 1928, n. 3298).
L'art. 6 della legge 7 febbraio 1992, n. 150, ha introdotto il
divieto di detenere e commerciare esemplari di specie, fra le altre,
che subiscono un elevato tasso di mortalità durante il trasporo o
durante la cattura nei luoghi di origine.
Infine, il d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 116, emanato in attuazione
della direttiva del consiglio CEE 86/609 del 24 novembre 1986, in
base alla delega conferita con legge n. 428/1990 cit., detta, in
materia di protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o
ad altri fini scientifici, una disciplina complessivamente mirante a
limitare rigorosamente gli esperimenti stessi (art. 4), nonchè ad
evitare che questi cagionino angoscia e sofferenza o dolore inutili
agli animali (artt. 6, 9 e 12), e che siano ripetuti inutilmente
(art. 16); abrogando la citata legge n. 924/1931, ad eccezione
dell'art. 1, primo e terzo comma (art. 20).
Anche se non si ritenga di aderire all'autorevole tesi (Cass. sez.
terza pen., 14 marzo 1990, Foro it. 1990, II, 478), per la quale
l'ordinamento " ... tutela gli animali in quanto autonomi esseri
viventi, dotati di sensibilità psico-fisica e capaci di reagire agli
stimoli del dolore, ove essi superino una soglia di normale
tollerabilita'", in luogo dell'opinione tradizionale che identifica
l'oggetto della tutela, apprestata dall'ar. 727 del c.p., nel
sentimento di pietà dell'uomo verso l'animale; sembra arduo negare
che, dalle richiamate convenzioni, norme comunitarie e nazionali, sia
ricavabile il principio del doveroso risparmio di ogni inutile dolore
o sofferenza agli esseri senzienti.
Tali disposizioni, seppure non fossero ricognitive di una regola
appartenente alla categoria indicata nell'art. 10, primo comma della
Costituzione, immedesimano - se sono corrette le notazioni precedenti
(n. 8) - criteri idonei a definire precetti costituzionali, sia in
relazione al contenuto e alla tutela di diritti inviolabili (sentenza
n. 404/1988); che alla portata di regole costituenti espressione di
civiltà giuridica (sentenze n. 212/1986 e 50/1989); che, infine,
alla individuazione di principi generali dell'ordinamento giuridico
(sentenza n. 103/1989); in quanto valgono a determinare, per un
verso, il contenuto della dignità umana, quale diritto fondamentale
(ordinanza n. 105/1989) e limite imposto all'iniziativa economica;
per l'altro, del diritto alla salute - salvaguardato (anche) dalla
tutela degli animali (art. 1 della legge n. 281/1991) - e, da ultimo,
della stessa caccia, " .. congiuntamente diretta alla protezione
dell'ambiente naturale e di ogni forma di vita, a cui viene
subordinata qualsiasi attività sportiva" (sentenza n. 63/1990). La
libertà di caccia, configurata nella disciplina vigente, ed in
quella abrogata come attività esercitabile ad iniziativa del
privato, non necessitata ed anzi in potenziale contrasto con
l'utilità collettiva, non pare conciliabile - prima e
indipendentemente dall'esistenza di un numero chiuso delle persone
abilitate a praticarla - con i cennati principi.
15. - Le valutazioni esposte autorizzano a prospettare il dubbio
di legittimità delle disposizioni impugnate anche in riferimento al
primo comma dell'art. 3 della Costituzione. Se finanche attività
utili o necessarie - riconducibili effettivamente all'iniziativa
economica - quali il trasporto, l'allevamento e la macellazione di
animali, sono sottoposte a rigorose disposizioni, volte ad evitare
inutili dolori o sofferenze agli animali; se la vivisezine,
considerata - a torto o a ragione - utile se non indispensabile al
progresso della ricerca scientifica s'imbatte in limitazioni dettate
dal legislatore comunitario e da quello nazionale, soggiacendo alcune
delle rispettive violazioni a sanzione penale (art. 3, quinto comma;
4, terzo, ottavo e decimo comma; 14, primo comma, del d.lgs. n.
116/1992): non è dato intuire i motivi - necessari per dare riprova
della razionalità del sistema normativo complessivo - della
impunità di analoghi, se non più gravi, atti di crudeltà o
sevizie, sistematicamente compiuti nell'esercizio venatorio, perchè
intrinsechi e connaturati alle sue stesse modalita': l'estenuante
inseguimento dei selvatici, la cattura od uccisione con l'ausilio dei
cani, la lunga agonia che segue alla cattura mediante reti o simili
strumenti di uccellagione, ovvero con l'impiego di trappole, il
ferimento, specie quando non seguito dall'apprensione nè
dall'uccisione. In buona sostanza, le dispozioni impugnate,
disciplinando il rilascio dei titoli di licenza, o concessione, al
detto esercizio, fungono da discriminante della responsabilità
penale per atti altrimenti passibili delle sanzioni previste
dall'art. 727 del c.p. Accertata la disparità di trattamento, il
pretore, in sede di doverosa deliberazione della questione, ha
indagato se la stessa trovi una razionale giustificazione (sentenza
n. 103/1976); ma con esito negativo. Infatti, la non completa
omogeneità delle situazioni poste a confronto, lungi dal dissipare
il dubbio di legittimità, lo alimenta. Posto che sono le cennate
attività di trasporto, allevamento e macellazione di animali a
rivestire indubbia utilità sociale, l'esenzione da responsabilità
penale per atti di crudeltà potrebbe trovare una qualche
giustificazione - pur non condividibile - in relazione ad esse; e non
certo alla caccia la quale, con riguardo ai valori e precetti
commentati, sembra presentare unicamente profili di disvalore. Resta
da valutare se l'impunità del cacciatore per il compimento di atti
di crudeltà, discenda dall'esimente prevista dall'art. 51, primo
comma, del c.p., e quindi, sia riconducibile ad un principio
fondamentale dell'ordinamento giuridico;) ma, essendo stata
ripetutamente esclusa da codesta Corte la ricognizione di un diritto
soggettivo di caccia, si rivela insostenibile, anche per questo
profilo, la ragionevolezza della disparità. Ed anche se mancasse il
raffronto con situazioni omogenee, la prospettata diversità di
trattamento merita attenzione alla stregua della più recente
giurisprudenza di codesta Corte, che - autorevolmente si osserva - a
di là di una concezione meramente formale del giudizio di
eguaglianza, fa riferimento alla "non irragionevolezza" delle scelte
legislative, intesa nel senso di un "equo bilanciamento degli
interessi contrapposti" (sentenza n. 468/1990), o al "principio di
razionalita'" del legislatore (sentenze nn. 32, 155, 314 e 341 del
1990), non conseguente, nemmeno, indirettamene, ad un comparazione
tra discipline diverse.
16. - L'esercizio venatorio esclusivamente sportivo - ove tale
possa definirsi quello non giustificato da esigenze collettive - reso
possibile dalla disciplina della licenza o concessione, comporta
obblighi e vincoli che non sembrano rientrare fra quelli imponibili
in attuazione dell'art. 44, primo comma, della Costituzione, perchè
non giustificati dal fine di stabilire equi rapporti sociali; nè
conciliabili con l'impegno di aiutare la piccola e la media
proprietà; rappresentando la caccia un elemento di rottura di quegli
equilibri sui quali lo sfruttamento della terra si fonda, per
condurre ad utili risultati produttivi.
17. - Conseguenziale è la denuncia di costituzionalità delle
disposizioni in commento, per violazione dell'art. 101, secondo
comma, della Costituzione; se queste sono illegittime in riferimento
ai parametri prima indicati, lo sono, per ragione più forte, i
provvedimenti amministrativi di licenza, concessione o abilitazione
regionale rilasciati in attuazione di esse: dai quali ultimi,
mediatamente, risulterebbe vulnerata l'indipendenza del giudice,
intesa nel significato di soggezione soltando alla legge e, ancor
prima, ai precetti costituzionali (sentenza n. 18/1989).
18. - Non può sfuggire la parziale coincidenza tra le
disposizioni impugnate e quelle oggetto di recente consultazione
referendaria. Ebbene, decidendo dell'ammissibilità della proposta
abrogativa, codesta Corte ha già chiarito che il venir meno delle
norme in questione non era suscettibile di ledere l'autonomia
regionale; in particolare, rilevando che " .. su alcune forme di
caccia, intesa in senso tradizionale, la potestà legislativa
regionale sopravviverebbe comunque (ad es. in materia di caccia detta
'di selezionè e di quella ai c.d. 'ungulati') .."; e neppure ha
ravvisato il limite costituito dal divieto di abrogazione di leggi
tributarie (sentenza n. 63/1990). Va, comunque, ribadito che " .. il
rispetto degli obblighi internazionali dello Stato è, per la
competenza regionale, un limite indefettibile, pur se il singolo
statuto non lo segnali in modo espresso (sentenze nn. 30/1959,
49/1963, 21/1968 e 182/1976), ed anche se l'operatività di tali
obblighi richieda il complemento di una normazione interna (sentenza
n. 124/1990); ed ancor più - sembra coerente aggiungere - quando la
legislazione regionale si sia conformata a norme statali di principio
contrastanti con detti obblighi.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara necessaria per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni elencate in premessa in riferimento agli articoli
della Costituzione ivi indicati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Asiago, addì 7 luglio 1993
Il pretore: MONTINI TROTTI

93C0955