1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 4-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 giugno 1991- 14 febbraio 1992
N. 94 Ordinanza emessa il 5 giugno 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 febbraio 1992) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da societa' "Condor" e "Filvem" contro il Ministero di grazia e giustizia. Esecuzione forzata - Atti esecutivi su beni mobili e immobili di proprieta' di Stato estero il cui ordinamento ammetta la reciprocita' - Diniego di autorizzazione del Ministero di grazia e giustizia - Conseguente inefficacia del provvedimento esecutivo emesso dall'autorita' giudiziaria - Mancata previsione di qualunque forma di risarcimento per il pregiudizio subito - Disparita' di trattamento tra cittadini - Lamentata omessa garanzia della liberta' di iniziativa economica - Surrettizia imposizione in modo atipico e indiretto di prestazione economica senza alcun riferimento alla capacita' contributiva - Compressione del diritto alla tutela giurisdizionale - Richiamo alla sentenza n. 135/1963. (Legge 15 luglio 1926, n. 1263, articolo unico). (Cost., artt. 3, 23, 24 e 41). (092C0222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 4-3-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3266/1987
proposto dalle società "Condor" e "Filvem" rappresentate e difese
dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Roberto Righi, Enrico Vincenzini,
Luciano Canepa e Paolo Gonnelli, presso lo studio del quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, via della Giuliana, 58, contro il
Ministero di grazia e giustizia rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, per l'annullamento del
decreto del Ministro di grazia e giustizia in data 28 agosto 1987 con
il quale è stata dichiarata la sussistenza della condizione di
reciprocità tra l'Italia e la Repubblica di Nigeria, ai sensi della
legge n. 1263/1926 ed è stata negata l'autorizzazione ad eseguire
sequestri e altre misure cautelari su beni spettanti al Governo
nigeriano o a società statali nigeriane;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 5 giugno 1991 il relatore
consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresì, l'avv. Righi per le
socc. ricorrenti e l'avv. dello Stato D'Amato per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Le società "Condor" e "Filvem" ebbero a vendere merce varia ad
imprese private di nazionalità nigeriana. Le imprese acquirenti non
poterono, peraltro, effettuare i pagamenti a causa del blocco di ogni
pagamento verso l'estero decretato dall'autorità valutaria della
Repubblica nigeriana in seguito alla grave crisi del sistema
economico del paese.
Al riguardo, in data 13 aprile 1984, il Governo federale nigeriano
ha predisposto un piano per il ripianamento dei debiti contratti fino
al 31 dicembre 1983 da operatori nigeriani nei confronti di fornitori
esteri, con previsione di versamenti a copertura del capitale in un
periodo di sei anni dal 1 gennaio 1984 e pagamento degli interessi.
In esecuzione di tali direttive, la banca centrale nigeriana ha
rilasciato alle società interessate formali promesse di pagamento.
Peraltro, non avendo ancora ottenuto, neppure in parte, i compensi
loro spettanti, le società "Condor" e "Filvem" hanno chiesto ed
ottenuto dal tribunale di Pisa il sequestro conservativo di una nave
- ormeggiata in Italia - di proprietà della compagnia di Stato
nigeriana.
Tale sequestro è stato successivamente dichiarato inefficace
dallo stesso tribunale di Pisa in seguito all'emanazione da parte del
Ministero di grazia e giustizia del decreto in data 28 agosto 1987,
con il quale è stata dichiarata la sussistenza della condizione di
reciprocità di cui al r.d.-l. n. 1621/1925 convertito con legge n.
1263/1026 fra lo Stato italiano e la Repubblica di Nigeria e si è,
conseguentemente, inibita l'esecuzione di sequestri e altre misure
cautelari su beni spettanti al governo nigeriano o a società di tale
Stato.
Di tale provvedimento le società interessate hanno chiesto
l'annullamento - con il ricorso indicato in epigrafe - deducendo i
seguenti motivi di censura:
1) violazione dell'art. 10 della Costituzione e delle
consuetudini internazionali da tale norma richiamata. Violazione del
principio della "immunità ristretta". Falsa applicazione della legge
15 luglio 1926, n. 1263, allegato A. Eccesso di potere per errore e
travisamento dei fatti. In subordine, illegittimità dell'allegato A
della legge n. 1263/1926 per contrasto con l'art. 10 della
Costituzione;
2) ulteriore violazione della legge 15 luglio 1926, n. 1263,
allegato A. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento,
difetto di istruttoria ed errore di fatto. Eccesso di potere per
difetto di motivazione;
3) ulteriore violazione della legge 15 luglio 1926, allegato A.
Eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta e carenza di
motivazione.
Si è costituito il Ministero di grazia e giustizia, depositando
ampia e articolata memoria difensiva, resistendo al ricorso e
sostenendone l'inamissibilità e, in subordine, l'infondatezza.
D I R I T T O
1. - La questione posta all'attuazione del collegio verte
essenzialmente sulla interpretazione della legge 15 luglio 1926 che,
testualmente, dispone: "Non si può procedere al sequestro o
pignoramento ed in genere, ad atti esecutivi su beni mobili od
immobili, navi, crediti, titoli, valori, e ogni altra cosa spettante
ad uno Stato estero, senza l'autorizzazione del Ministero per la
giustizia. Le procedure in corso non possono essere proseguite senza
la detta autorizzazione. Le disposizioni suddette si applicano
soltanto a questi Stati, che ammettono la reciprocità, la quale deve
essere dichiarata con decreto del Ministro".
La legge n. 1263/1926 dispone, pertanto, che nell'ordinamento
italiano non è garantito ai beni degli Stati esteri una immunità
assoluta dalla giurisdizione esecutiva e cautelare, ponendosi così
in linea con gli orientamenti prevalenti a livello internazionale, ma
al contempo prevede espressamente un procedimento amministrativo in
esito al quale l'autorità competente (Ministro di grazia e
giustizia) decide se accordare o meno l'immunità nel caso concreto.
Il primo e fondamentale presupposto nel procedimento in parola è
che sia accertata la reciprocita': vale a dire che lo Stato estero i
cui beni dovrebbero essere sottoposti ad azione cautelare ed
esecutiva nel territorio nazionale garantisca un trattamento analogo
ai beni nazionali oggetto di azioni giudiziarie nel territorio dello
Stato medesimo e che, quindi, dette azioni siano soggette ad una
valutazione da parte di autorità dello Stato estero che ne autorizzi
esplicitamente o implicitamente l'esperimento.
Ove detto pressupposto sia accertato l'azione cautelare o
esecutiva non può essere iniziata senza autorizzazione del Ministro
di grazia e giustizia che può negarla o concederla.
Vi è, quindi, un trasferimento al potere esecutivo del compito di
accordare o meno l'immunità in considerazione degli interessi
generali dello Stato nei rapporti internazionali di fronte ai quali
la posizione del singolo cittadino - evidentemente di interesse
legittimo - che deve azionare procedimenti cautelari od esecutivi nei
confronti di beni di uno Stato estero è destinata a cedere, con una
forte compressione della tutela giurisdizionale al medesimo accordata
nel nostro ordinamento.
Rientrano, quindi, nella valutazione che il Ministro di grazia e
giustizia è chiamato ad effettuare ragioni di opportunità politica
e di garanzia della posizione e degli interessi dello Stato nei
rapporti con gli altri Stati, che consentono di giungere al diniego
della autorizzazione a procedere in via cautelare od esecutiva in
modo che ad uno Stato estero può essere riconosciuta una immunità
più ampia di quanto comunemente avviene secondo il principio della
"immunità ristretta" che riconosce, come è noto, l'immunità dalla
giurisdizione degli Stati esteri nel territorio di uno Stato per i
soli atti rientranti essenzialmente nelle attività iure imperii.
2. - È utile ancora considerare che l'accertamento in ordine alla
sussistenza della condizione di reciprocità non può che avvenire
attraverso una indagine, affidata al Ministero degli esteri, sulle
disposizioni normative che valgono nello Stato estero nei cui
confronti va accertata la suddetta condizione di reciprocità, ma
anche sulla prassi amministrativa o giurisdizionale in atto nello
Stato stesso posto che, come è ben noto, in molti ordinamenti
l'azione delle autorità governative o amministrative non sempre è
disciplinata rigorosamente secondo norme scritte e di facile
reperimento ma spesso è retta da usi, disposizioni interne e
principi non documentabili ed acquisibili in giudizio.
3. - Dalle brevi considerazioni suesposte emerge che il ricorso
attivato dalle società indicate in epigrafe dovrebbe essere deciso,
con esito negativo, sulla base dei contenuti della legge n.
1263/1926.
Non convince, in effetti, la tesi di fondo espressa nel primo
motivo secondo cui la legge n. 1263/1926 sarebbe stata modificata nel
senso - radicale e profondo - della eliminazione della possibilità
di negare l'autorizzazione di cui trattasi nei casi in cui lo Stato
estero abbia utilizzato i beni da sottoporre ad azione cautelare od
esecutiva nell'ambito di attività privatistiche in forza
dell'adeguamento alle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute disposto dall'art. 10 della Costituzione.
Manca, nella specie, anche solo sulla base dei precedenti
giurisprudenziali relativi a controversie internazionali, citati
dalle parti l'elemento essenziale perchè possa operare l'adeguamento
automatico voluto dalla norma Costituzionale: la generalità del
riconoscimento, da valere per tutti i casi e per tutti gli Stati, del
principio della immunità ristretta. È di ostacolo al riconoscimento
in via generale del ricordato principio una serie di fattispecie in
cui gli Stati hanno attuato il principio della immunità assoluta,
non consentendo azioni esecutive e cautelari su beni "privati" di
altri Stati, sia pure per un atteggiamento di "cortesia" nei rapporti
tra Stati. Tale atteggiamento di "cortesia", e non obbligo, rimane
quindi, in molti casi alla base anche dell'immunità da misure
cautelari ed esecutive dei beni utilizzati in attività privatistiche
dello Stato estero tanto che in un recente e significativo episodio
(crisi dei rapporti tra U.S.A. ed Iran intorno 1980) è stato da una
parte della stessa giurisprudenza statunitense attribuito alla
sospensione da parte del Presidente USA di tale regola di cortesia,
effettuata a titolo di ritorsione e per il sequestro di cittadini e
beni statunitensi in Iraq, il blocco dei beni privati iraniani sul
territorio U.S.A.
Prescindendo in questa sede dagli aspetti problematici e
dottrinati della questione sollevata con il motivo in esame, tanto
basta, ad avviso del collegio, per ritenere che non vi siano le
condizioni per l'operatività dell'adeguamento automatico a tenore
dell'art. 10 della Costituzione, cui si richiamano le Società
ricorrenti, nè quelle per ritenere in via interpretativa, sempre in
relazione alla citata disposizione costituzionale, a fronte di un
dato testuale molto chiaro in senso opposto, che non vi sia spazio
per ritenere possibile oggi un diniego di autorizzazione del
Ministero di grazia e giustizia alla attivazione di azioni cautelari
o esecutive su beni "privati" di uno Stato estero.
È ancora, da tener presente che nel caso di specie, sia pure in
tempi ristretti, ma in modo corretto e congruo, il Ministero di
grazia e giustizia ha attivato le necessarie istruttorie; ricevuta la
nota 26 agosto 1987, n. 141/1442 del Ministero degli affari esteri,
ove è affermata con chiarezza la circostanza della sussistenza della
condizione di reciprocità sul punto che interessa - come è
confermato anche dalla produzione in atti della difesa erariale in
esito alla istruttoria disposta da questa Sezione con sentenza n.
551/1989 da cui si evince che è l'autorità politica nigeriana che
si pronuncia sulla applicabilità o meno della immunità riconosciuta
al personale diplomatico o consolare ad altri soggetti cfr.
produzione del 27 aprile 1990 - ha adottato l'atto impugnato il
successivo 28 agosto 1987. Atto che, per la natura squisitamente
discrezionale e politica delle valutazioni che implica, offre un
margine ristretto al sindacato di legittimità di questo giudice: "la
particolare delicatezza dei rapporti esistenti tra lo Stato italiano
e la Nigeria" ed "il mantenimento della migliore tutela degli
interessi italiani in quel Paese" toccano il merito dell'azione
amministrativa e giustificano a sufficienza, nel procedimento
disegnato dalla legge n. 1263/1926, il decreto ministeriale che ha
negato alle società ricorrenti l'autorizzazione ad eseguire il
sequestro sulla nave "River Kerawa", determinando così la
dichiarazione di inefficacia del sequestro disposto dal tribunale di
Pisa e la sostanziale privazione delle società ricorrenti di tutela
giurisdizionale cautelare ed esecutiva e quindi, in definitiva, della
tutela giudiziaria civile, non potendo senza tale fase essere
effettiva la tutela in sede di cognizione.
4. - Chiarita così la rilevanza della applicazione della legge n.
1263/1926 ai fini della definizione del presente giudizio, ritiene il
collegio di non potersi esimere dal sollevare la questione di
legittimità costituzionale della legge stessa, che appare non
manifestamente infondata con riguardo alle norme costituzionali di
cui agli artt. 3, 23, 24, 41 della Costituzione.
Non si intende di certo contestare la previsione, comprensibile e
giustificata per la tutela degli interessi dello Stato nei rapporti
internazionali, della limitazione della facoltà di agire in giudizio
dei cittadini in via esecutiva su beni spettanti a Stati esteri
quando la situazione generale dei rapporti con detti Stati possa
essere pregiudicata da tali azioni. Tuttavia, tale previsione può
porsi in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione in quanto
un soggetto che si trovi in un certo momento storico in rapporti
commerciali con gli Stati suindicati, può trovarsi a subire egli
solo la compressione del proprio diritto di difesa a fronte di un
vantaggio, di carattere pubblico e coinvolgente la generalità dei
cittadini e lo Stato nella sua unità. Nella legge n. 1263/1926 ciò
avviene senza che sia prevista alcuna forma di ristoro per il
pregiudizio subito dal destinatario del diniego di autorizzazione.
Da altra angolazione può essere lesivo della garanzia
costituzionale della libertà di iniziativa economica sancito
nell'art. 41, in cui rientra la tutela della attività
imprenditoriale in tutte le sue esplicazioni, uno strumento diretto a
ridurre le facoltà di difesa in giudizio in rapporti commerciali,
così incisivo del buon esito delle iniziative economiche assunte
all'estero, da implicare la privazione di ogni tutela nella facoltà
di esigere l'adempimento puntuale delle obbligazioni assunte da Stati
esteri in attività iure gestionis e, quindi, quali soggetti privati.
Emerge, altresì, un ulteriore profilo secondo cui, in definitiva,
per motivi di interesse generale, solo ad alcuni soggetti viene,
attraverso il complesso sistema di intervento pubblico delineato
dalla legge n. 1263/1926 con il diniego di autorizzazione, a far
carico un onere economico e finanziario risultante dalle perdite
subite per l'impedimento opposto alla attivazione di azioni
satisfattive in via esecutiva dei crediti vantati. Nel che potrebbe
individuarsi una prestazione imposta, sia pure atipica ed in via
indiretta, il cui il presupposto impositivo non avrebbe alcun
collegamento razionale con l'interesse pubblico da tutelare. Inoltre,
non vi sarebbe alcun riferimento alla capacità contributiva dei
soggetti nei cui confronti verrebbe imposta la prestazione.
Per quanto concerne il profilo di incompatibilità con l'art. 24
della Costituzione, in ordine al quale la Corte costituzionale si è
pronunciata con sentenza n. 135 del 13 luglio 1963, dichiarando la
legittimità delle norme contenute nella legge 1263/1926, appare
utile segnalare, al fine del nuovo riesame della Corte costituzionale
in merito alla presente ordinanza, che viene in rilievo non tanto la
possibilità del legislatore di condizionare il diritto del singolo
di agire in giudizio per motivi di interesse generale - facoltà
ritenuta compatibile con l'art. 24 della Costituzione nella sentenza
qui richiamata - quanto la previsione che la limitazione del diritto
di difesa in giudizio operi non sulla base di dati predeterminati per
tutti i cittadini nella stessa misura, ma con una valutazione che
può differenziare la condizione dei cittadini sulla base di dati, in
assoluto, estranei alla condizione dei singoli in quanto afferenti ai
rapporti internazionali dello Stato nella sua unità.
5. - Alla stregua delle considerazioni che precedono ritiene il
collegio non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della legge 15 luglio 1926, n. 1263, per violazione
degli artt. 3, 23, 24 e 41 della Costituzione e, conseguentemente,
dispone la sospensione del giudizio ed il rinvio degli atti alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Pronuncia sul ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo unico della legge n. 1263/1926 per
contrasto con gli articoli 3, 23, 24 e 41 della Costituzione nei
sensi indicati in motivazione;
Il giudizio è sospeso e si dispone l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
La pronuncia sul merito e sulle spese è rinviata al definitivo.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 giugno 1991.
Il presidente: SCHINAIA
Il consigliere: RESTAINO
Il consigliere esterno: ZACCARDI
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