1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 marzo 1994
N. 6 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 4 marzo 1994 (della provincia autonoma di Trento) Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Regolamento recante autorizzazione all'Istituto superiore prevenzione e sicurezza del lavoro ad esercitare attivita' omologative di primo o nuovo impianto per la messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche - Attribuzione all'Ispesl delle attivita' di verifica periodica degli impianti di messa a terra e di controllo periodico per l'accertamento dello stato di efficienza delle installazioni e dei dispositivi contro le scariche atmosferiche - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita' e di prevenzione degli infortuni sul lavoro, atteso che la disciplina di attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige (art. 3, decimo comma, del d.lgs. n. 474/1975) attribuisce alle province autonome l'attivita' di collaudo e verifica degli impianti di prevenzione degli infortuni, riservando allo Stato la semplice attivita' di omologazione degli stessi - Violazione dei principi di legalita' e di leale collaborazione, mancando il decreto interministeriale impugnato di specifico fondamento legislativo e in assenza di qualsiasi preventiva sollecitazione alla u.s.l. o alla provincia a svolgere l'attivita' in questione con maggiore tempestivita' ed in modo piu' coerente agli indirizzi governativi. (Decreto interministeriale del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, del Ministro del lavoro e della previdenza sociale e del Ministro della sanita' del 15 ottobre 1993). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, 16 e 107). (094C0243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale Gianni
Bazzanella, autorizzato con deliberazione della Giunta Provinciale n.
1079 del 4 febbraio 1994, rappresentato e difeso dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia 1, come da mandato speciale
a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 7 febbraio
1994, n. 59595 di repertorio, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, in relazione al decreto dei Ministri
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, del lavoro e della
previdenza sociale, e della sanità, 15 ottobre 1993, n. 519,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 294, del 16 dicembre 1994, e
contenente "regolamento recante autorizzazione all'Istituto superiore
prevenzione e sicurezza del lavoro ad esercitare attività omologata
di primo o nuovo impianto per la messa a terra e la protezione dalle
scariche atmosferiche".
1. - La legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833,
mentre ha incluso fra le funzioni riservate allo Stato
"l'omologazione di macchine, di impianti e di mezzi personali di
protezione" (art. 6, lett. n), ha previsto invece che rientrino fra i
compiti di prevenzione sanitaria attribuiti alle U.S.L. (e rientranti
dunque nell'ambito delle competenze delle regioni e delle province
autonome) i "collaudi e verifiche di macchine, impianti e mezzi di
protezione prodotti, installati o utilizzati nel territorio
dell'unità sanitaria locale" (art. 20, primo comma, lettera a,
seconda parte).
La stessa legge n. 833/1978, disponendo un'apposita delega
legislativa al Governo in tema di prevenzione degli infortuni e di
omologazioni, prevedeva che venissero stabiliti, fra l'altro, "i
criteri e le modalità per i collaudi e per le verifiche periodiche"
di macchine, componenti e parti di macchine utensili, apparecchiature
varie, attrezzature di lavoro e di sicurezza, disposizioni di
sicurezza, mezzi personali di protezione, apparecchiature, prodotti e
mezzi protettivi per uso lavorativo ed extra lavorativo, anche
domestico (art. 24, primo e secondo comma, n. 6, lett. a) e b).
In forza di tale delega venne emanato il d.P.R. 31 luglio 1980, n.
619, che istituiva l'istituto superiore per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro, demandando ad esso, fra l'altro, "la
individuazione, in via esclusiva, dei criteri di sicurezza e dei
relativi metodi di rilevazione ai fini della omologazione di
macchine, di strumenti e di mezzi personali di protezione, nonchè ai
fini delle specifiche tecniche applicative" (art. 3, primo comma,
lett. b).
Successivamente il d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito con
modificazioni in legge 12 agosto 1982, n. 597, attribuì
all'I.S.P.E.S.L. "la funzione statale di omologazione dei prodotti
industriali" (art. 2, primo comma), e dettò una disciplina
transitoria delle funzioni in materia di prevenzione dagli infortuni
già svolte dai soppressi enti A.N.C.C. e E.N.P.I. nonchè dagli
organi del Ministero del lavoro, e trasferite alle U.S.L. dalla legge
di riforma sanitaria.
L'art. 2, secondo comma, dello stesso decreto legge dispone che
"per omologazione di un prodotto industriale si intende la procedura
tecnico-amministrativa con la quale viene provata e certificata la
rispondenza del tipo o del prototipo di prodotto prima della
riproduzione e immissione sul mercato, ovvero del primo o nuovo
impianto, a specifici requisiti tecnici prefissati e per i fini
prevenzionali della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonchè anche ai
fini della qualità dei prodotti".
Con successivi decreti interministeriali in data 23 dicembre 1982
vennero da un lato individuate le attività omologative, già svolte
dai soppressi E.N.P.I. e A.N.C.C., di competenza dell'I.S.P.E.S.L.;
dall'altro lato vennero individuate le attività che le U.S.L.
avrebbero svolto "in nome e per conto dell'I.S.P.E.S.L.", fra cui le
attività relative ad "installazioni e dispositivi di protezione
contro le scariche atmosferiche ed impianti di messa a terra" (art. 1
D.M. 23 dicembre 1982 sull'"autorizzazione alle unità sanitarie
locali ad esercitare alcune attività omologative di primo o nuovo
impianto, in nome e per conto dell'Istituto superiore per la
prevenzione e la sicurezza del lavoro").
In relazione, fra l'altro, a tale ultimo decreto interministeriale
questa Corte ebbe modo di pronunciarsi con la sentenza n. 74/1987.
In essa la Corte riconosceva che la legge pone una netta
distinzione fra le attività di omologazione, di competenza statale,
e le attività di collaudo e verifica, attribuzione alle U.S.L.; ma
rilevava che nella definizione delle attività di omologazione di
competenza statale, contenuta nell'art. 2, secondo comma, del d.l.
n. 390/1982, si ricomprendevano anche operazioni relative ad impianti
che vengono montati in loco, e che sarebbero anch'essi oggetto, prima
di attività di omologazione, e poi di verifiche e collaudi: solo le
attività di omologazione, sottolineava la Corte, sono state
attribuite all'I.S.P.E.S.L.
Tale pronuncia non era peraltro sufficiente a portare totale
chiarezza sull'argomento. Infatti non è sempre chiara, con riguardo
agli impianti, la distinzione fra attività di omologazione e
attività di verifica.
In particolare, per quanto riguarda le installazioni e i
dispositivi di protezione dalle scariche atmosferiche e gli impianti
di messa a terra, il d.m. 22 febbraio 1965 attribuiva all'E.N.P.I. le
relative "verifiche" (art. 1): si tratta, rispettivamente, dei
controlli periodici, almeno biennali, previsti per le installazioni e
i dispositivi di protezione contro le scariche atmosferiche, "per
accertarne lo stato di efficienza", dall'art. 40 del d.P.R. 27 aprile
1955, n. 547; e delle verifiche cui devono essere sottoposti gli
impianti di messa a terra "prima della messa in servizio e
periodicamente ad intervalli non superiori a due anni, allo scopo di
accertarne lo stato di efficienza", secondo l'art. 328 dello stesso
d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547.
È palese, in questi casi, come l'attività attribuita alla
pubblica amministrazione non consista propriamente in una verifica di
rispondenza dell'impianto a requisiti di legge, da effettuare
all'inizio e una volta per tutte, cioè in una "omologazione" cui
seguono verifiche di diversa natura; ma consiste proprio e soltanto
in una "verifica" - sia iniziale, sia periodicamente in seguito -
dello "stato di efficienza" dell'impianto. Non dunque un controllo di
conformità, una volta per tutte, a requisiti predeterminati, che
nella specie non sussistono (omologazione), ma un controllo concreto
di efficienza, da ripetersi periodicamente. Non a caso gli stessi
provvedimenti interministeriali prevedevano che dette attività, pur
impropriamente qualificate come "omologative", venissero svolte dalle
U.S.L. (art. 1 del citato d.m. 23 dicembre 1982).
In ogni modo, proprio allo scopo di eliminare ambiguità e
incertezze, anche in relazione alla pronuncia di cui alla ricordata
sentenza n. 74/1987, e di riconfermare che tali attività non
rientrano fra quelle omologative di competenza statale, ma fra quelle
di competenza provinciale e delle U.S.L., l'art. 1, secondo comma,
del d.lgs. 16 marzo 1982, n. 267, contenente "norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti
modifica a norme di attuazione già emanate", ha sostituito fra
l'altro il n. 10 dell'art. 3 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (norme
di attuazione in materia di igiene e sanita'), chiarendo che restano
di competenza statale le funzioni relative "alla omologazione di
macchine, di impianti e di mezzi personali di protezione", ma che
"non è attività di omologazione quella di verifica e controllo di
macchine, impianti e mezzi installati nella Regione".
È palese come la norma di attuazione si riferisca proprio, fra
l'altro, alle verifiche e ai controlli iniziali e periodici di
efficienza sulle installazioni e sui dispositivi di protezione contro
le scariche atmosferiche nonchè sugli impianti di messa a terra.
2. - Il problema della competenza non veniva finora in chiara
evidenza, finchè vigeva in tutto il territorio nazionale il già
citato decreto interministeriale 23 dicembre 1982, che affidava tali
attività (impropriamente chiamate omologative) alle U.S.L. Ora però
il decreto interministeriale 15 ottobre 1993, n. 519, contiene quello
che viene qualificato un "regolamento recante autorizzazione
all'Istituto superiore prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attività omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche". L'art. 1
di tale "regolamento" stabilisce che l'I.S.P.E.S.L. "esercita
direttamente le seguenti attività omologative di primo o nuovo
impianto", e cioè quelle relative agli impianti di messa a terra
(secondo l'art. 238 del d.P.R. n. 547 del 27 aprile 1955), e quelle
relative alle installazioni e ai dispositivi di protezione dalle
scariche atmosferiche (secondo l'art. 40 del d.P.R. n. 547 del 27
aprile 1955); mentre l'art. 3 dello stesso decreto stabilisce che le
U.S.L. "continuano ad esercitare le successive verifiche periodiche
per l'accertamento della conservazione delle installazioni ed
impianti e del loro normale funzionamento".
Tale decreto è però illegittimo e invasivo delle competenze
provinciali, come risultanti dalle norme dello statuto (art. 9 n. 10
e art. 16) e dalle norme di attuazione (in particolare art. 3, n. 10,
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come modificato dall'art. 1 del d.lgs
16 marzo 1992, n. 267).
Infatti la ricomprensione fra le attività di omologazione, di
competenza statale delle citate attività di verifica di impianti di
mesa a terra e di installazioni e dispositivi di protezione dalle
scariche atmosferiche, previste rispettivamente dall'art. 328 e
dall'art. 40 del d.P.R. n. 547/1955 come verifiche e controlli,
contrasta frontalmente con la norma di attuazione, secondo la quale
"non è attività di omologazione quella di verifica e controllo di
macchine, impianti e mezzi installati nella regione".
D'altra parte è evidente la forzatura operata qualificando come
attività omologative quelle che la legislazione prevede come
verifiche e controlli dello "stato di efficienza" di impianti. Nel
caso delle installazioni e dei dispositivi di protezione contro le
scariche atmosferiche addirittura la legge (art. 40 d.P.R. n.
547/1955) non prevede alcuna verifica iniziale, ma solo un controllo
periodico almeno biennale, onde risulta del tutto artificiosa la
distinzione operata dal provvedimento impugnato fra attività su
"primo o nuovo impianto" (art. 1) e "successive verifiche periodiche"
(art. 3). In ogni caso, e per entrambi i tipi di impianti, la legge
non distingue affatto i contenuti e i criteri di una supposta
"omologazione" da quelli delle successive "verifiche periodiche",
onde la qualificazione come "omologative" delle relative attività si
mostra come un artificio per far rientrare queste ultime nella
competenza statale: cioè proprio per raggiungere quel risultato che
la norma di attuazione di cui all'art. 3 n. 10 (nuovo testo del
d.P.R. n. 474/1975 ha chiaramente e nettamente escluso, attraverso la
precisazione di ciò che non costituisce attività di omologazione.
3. - Il provvedimento impugnato, come si è visto, si
autoqualifica "regolamento", ai sensi dell'art. 17, terzo comma,
della legge n. 400/1988, cioè come un regolamento interministeriale.
Ma si tratta di un regolamento privo di fondamento legislativo
specifico, e dunque in contrasto con lo stesso art. 17, terzo comma,
della legge n. 400/1988, secondo cui tali regolamenti possono essere
adottati solo "quando la legge espressamente conferisca tale potere".
Nè la legge n. 833/1978, nè il d.P.R. 31 luglio 1980, n. 319,
istitutivo dell'I.S.P.E.S.L., nè infine il d.l. 30 giugno 1982, n.
390, che ha disciplinato le funzioni prevenzionali e omologative
delle U.S.L. e dell'I.S.P.E.S.L., contengono alcuna norma che
conferisca tale potere regolamentare ai Ministri dell'Industria, del
lavoro e della sanità. In particolare l'art. 2, comma 4, del d.l.
n. 390/1992 (il terzo comma è stato espressamente abrogato dall'art.
5 del d.lgs 30 giugno 1993, n. 268) prevedeva che con decreti
interministeriali - non regolamentari - venissero determinate, previo
parere dell'I.S.P.E.S.L., solo "le procedure e le modalità
amministrative e tecniche, le specifiche tecniche, le forme di
attestazione e le tariffe dell'omologazione".
Il provvedimento impugnato invece disciplina non già procedure e
modalità amministrative e tecniche, ma la competenza ad esercitare
attività qualificate impropriamente come omologative. Esso dunque
non può trovare fondamento nella disposizione citata, la quale del
resto non è stata osservata pienamente, se non altro perchè è
stato omesso il parerer dell'I.S.P.E.S.L. ivi previsto.
A sua volta il recente d.lgs. n. 268/1993, di riordinamento
dell'I.S.P.E.S.L., prevede solo l'emanazione di regolamenti
governativi per la sua attuazione (artt. 2, secondo, terzo e quarto
comma; art. 5, secondo comma), e non di regolamenti
interministeriali; e affida ad un regolamento governativo, fra
l'altro, la disciplina del coordinamento dei compiti dell'Istituto,
previsti dalla precedente normativa (fra cui il d.P.R. n. 619/1980 e
l'art. 2 del d.l. n. 390/1982), con quelli previsti dall'art. 1 del
nuovo provvedimento, nonchè la disciplina delle tariffe e delle
"modalità di effettuazione, in via transitoria, di omologazioni e di
verifiche periodiche, di cui alla legge 12 agosto 1982, n. 597, fino
alla pubblicazione degli elenchi di professionisti abilitati di cui
alla legge 30 dicembre 1991, n. 428" (art. 2, comma 3, lettera a),
b), f).
Sotto ogni profilo, dunque, il provvedimento impugnato appare,
oltre che contrastante con le norme statutarie e di attuazione, privo
di adeguato fondamento legislativo e perciò contrastante col
principio di legalità sostanziale, nonchè con l'art. 17 della legge
n. 400/1988.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso ai Ministri dell'industria, del
lavoro e della sanità, disciplinare le attività di verifica e
controllo sugli impianti di messa a terra e sulle installazioni e
dispositivi di protezione dalle scariche atmosferiche stabilendo che
esse spettano allo Stato e siano esercitate dall'I.S.P.E.S.L., e
conseguentemente annullare il decreto interministeriale 15 ottobre
1993, n. 519, di cui in epigrafe, per violazione dell'artt. 9, n. 10,
16 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, e delle
relative norme di attuazione, in particolare dell'art. 3, n. 10, del
d. P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come modificato dall'art. 1 del d.lgs
16 marzo 1992, n. 267, nonchè per violazione dell'art. 17, terzo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dell'art. 2, quarto comma,
del d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito con modificazioni nella
legge 12 agosto 1982, n. 597, e del principio di legalità
sostanziale.
Roma, addì 14 febbraio 1994
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

94C0243