1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 24-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 giugno 1997
N. 41 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 giugno 1997 (della regione Veneto) Zootecnia - Agricoltura - Disposizioni urgenti in materia di quote latte - Proroga della operativita' della Commissione governativa di indagine in materia di quote latte - Potere dell'AIMA di rettificare gli elenchi dei produttori assoggettati a prelievo supplementare e di effettuare conguagli in sede di compensazione nazionale - Previsione di verifiche da parte delle forze di polizia in caso di omessa sottoscrizione della dichirazione del produttore - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Violazione delle competenze e dell'autonomia regionale. Lesione della tutela dell'iniziativa economica privata, dei principi di buon andamento della p.a. e di leale cooperazione tra Stato e regioni nonche' dell'obbligo all'osservanza degli impegni comunitari. (D.-L. 7 maggio 1997, n. 118; d.-l. 7 maggio 1997, art. 1, commi 3 e 4). (Cost. , artt. 3, 5, 11, 41, 47, 77, 97, 115, 117 e 118; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12; d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616, art. 66 e seguenti). (097C0660) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 24-9-1997)

Ricorso della regione del Veneto in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Giancarlo Galan,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di g.r. n. 1944 del 3 giugno 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti Romano Morra e
proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, lungotevere
delle Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 7 maggio
1997 n. 118, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale n.
104 del 7 maggio 1997, recante "Disposizioni urgenti in materia di
quote latte".
F a t t o
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo è stato
introdotto in Italia, dopo un lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla Unalat,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46, ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46 del 1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della
quota A non in produzione almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)) ha
escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge n. 727 del 1994 e la legge n. 46
del 1995 hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra
Stato e regioni rimettendo la istruttoria e la predisposizione del
piano di rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46 del 1995 insieme con il decreto-legge
convertito veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso
rubricato 23/1995, con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalità. Codesta
ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza del 23
novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995 accoglieva
il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla regione
Lombardia e rubricato con n. r.g. 22/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella parte in
cui non vi si contemplava il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996, n. 124 e poi, reiterando il primo adottando il d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, impugnati con ricorsi n. r.g. 19 e 28/1996
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, indi con il d.-l.
8 luglio 1996, n. 353, del pari impugnato con ricorso n. r.g.
33/1996, e pure esso in attesa di decisione, con il d.-l. 8 agosto
1996, n. 440 impugnato con ricorso n. r.g. 38/1996; con il d.-l. 6
settembre 1996, n. 463, impugnato con ricorso n. r.g. 41/1996, e
infine con i dd.-l. 23 ottobre 1996, nn. 542 e 552 (il secondo,
impugnato con ricorso n. r.g. 47/1996). Tali ultimi due
decreti-legge, da ultimo, sono stati convertiti, rispettivamente,
nelle leggi 20 dicembre 1996, n. 642 e 23 dicembre 1996, n. 649,
entrambe impugnate con ulteriori ricorsi rubricati ai nn. 15/1997 e
13/1997.
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due nuove "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge
di conversione del d.-l. 542 del 1996 (legge n. 649 del 1996);
l'altra saldatasi con la legge di conversione del decreto-legge n.
552 del 1996 (legge n. 642 del 1996), entrambe, come si è detto,
impugnate con ricorsi notificati in data 20 gennaio 1997.
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale rispettivamente del 21 e del 23 dicembre 1996) delle leggi
ora ricordate, il legislatore è poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996, n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (essa pure impugnata dalla ricorrente con ricorso
rubricato al n. 21/1997) dedica alla produzione lattiera i commi da
166 a 174 dell'art. 2, ove si prevede quanto segue:
a) i commi 166, 167 e 169 ripetono testuamente quanto già
previsto dall'art. 11 del decreto-legge n. 542, del 1996, convertito
in legge n. 649 del 1996;
b) il comma 168 ripete quasi testualmente (eliminando
semplicemente il primo periodo) quanto già previsto dall'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 552 del 1996, convertito in legge n.
642 del 1996;
c) il comma 170 riproduce in parte l'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto-legge n. 552 del 1996, ma con alcune modificazioni. In
particolare, nella nuova previsione: si elimina il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA (peraltro mantenuto in
altre sedi); si proroga il termine per il versamento del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti al 31 gennaio 1997 (questa
proroga, peraltro, era stata già disposta dalla legge di conversione
n. 642 del 1996); si aggiunge (a mò di contentino) la previsione
della trasmissione alle regioni e alle province autonome degli
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale;
d) il comma 171 dispone l'abrogazione retroattiva (a decorrere
dal periodo 1995-1996) del decreto-legge n. 727 del 1994 (convertito
in legge n. 46 del 1995);
e) il comma 172 fa salvi gli effetti prodotti da una serie di
decreti, fra i quali - ultimi della lista - i decreti-legge n. 542 e
552 del 1996, già convertiti da leggi pubblicate appena pochi giorni
prima;
f) il comma 173 dispone la sostituzione dell'art. 10, comma 6,
della legge n. 468 del 1992, prevedendo un nuovo regime della vendita
e dell'affitto delle quote latte, rispetto al quale le regioni non
hanno alcun ruolo, se non quello di destinatarie di comunicazioni da
parte degli interessati, e di organi cui spetta il compito meramente
esecutivo della verifica che il cedente la quota "non abbia già
utilizzato la quota ceduta";
g) il comma 174, infine, prevede che, a decorrere dal periodo
1996-1997, l'acquisto di una quota latte non comporti la riduzione
della quota già spettante all'acquirente.
In questo modo, si è determinato il risultato di aggravare
ulteriormente la già esistente irragionevole disparità di
trattamento tra regioni e tra singoli produttori.
5. - Nonostante abbiano operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto con il decreto-legge n. 11 del 1997, anch'esso
impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al n. 26/1997.
La storia di questo decreto è nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del cosiddetto
"superprelievo", ed esasperati dalla pachidermica gestione del
settore lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo
ha ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
6. - Quanto ai suoi contenuti, il decreto in questione può essere
diviso per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene - disinteressandosi del tutto
della posizione delle regioni - con forme di finanziamento agevolato
ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore determinata,
per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e per l'altro
dalla sovrapproduzione di latte.
Così l'art. 1 stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2),
criteri di calcolo (comma 3) e tempi e garanzie dei finanziamenti per
fronteggiare i danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4).
L'art. 2 fissa le procedure per la concessione dei finanziamenti.
L'art. 3 introduce, per i produttori che non abbiano chiesto il
finanziamento di cui all'art. 1, un premio per la perdita di reddito
subita a causa dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta
regole in materia di incentivi per l'abbandono della produzione
lattiera, determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi
medesimi. L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo
interbancario di garanzia e detta ulteriori regole in materia.
In una seconda parte, logicamente differenziata dalla prima, e
relativa a questioni che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più
meditata considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime
della produzione lattiera. Così, l'art. 5 detta regole
sull'assegnazione di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce
una commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
che si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale, e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. L'art. 8, infine, detta norme in materia di
identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del
bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996 n. 317.
7. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
26/1997, sopra menzionato, il decreto-legge n. 11 del 1997 è stato
poi convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997, n. 81.
La struttura del decreto è stata profondamente alterata, poichè i
suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e trasformati in
commi (ben 54) di un solo maxiarticolo 1, ma il testo delle varie
previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad eccezione
delle parti che qui appresso si indicano.
È stato, anzitutto, premesso al testo originario un articolo 01,
nel quale si prevede che le funzioni amministrative relative
all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte
siano svolte dalle regioni (e dalle province autonome). La
soddisfazione con la quale dovrebbe essere accolto il doveroso
riconoscimento del corretto assetto delle competenze in questo
delicato settore è destinata ad avere vita breve. Basta infatti
leggere quanto l'art. 01 aggiunge a tale previsione, e precisamente:
a) che l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale
solo "a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) che, "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...|), sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) che, come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per
gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea
nel settore lattiero-caseario.
Come si vede, l'incipit di tale articolo, apparentemente garantista
per le regioni, si rivela addirittura derisorio quando inserito nel
contesto dell'intera previsione normativa.
Sempre nell'art. 01, poi, si è previsto (al comma 2) che le
funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri sostitutivi
nei confronti delle regioni spettino al Ministro delle risorse
agricole, alimentari e forestali.
L'art. 1, comma 1, è stato modificato assai marginalmente, con il
rinvio (prima mancante) a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992
in materia di attribuzione dei quantitativi di riferimento di
produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, è stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina.
L'originario art. 4, comma 2, del decreto (ora art. 1 comma 14) è
stato modificato con la eliminazione dell'inciso che prevedeva la
sottoscrizione della domanda di premio per l'abbandono della
produzione da parte del proprietario, ove questi fosse soggetto
diverso dal titolare della quota.
L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma 17) è
stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina ancora
più analitica - epperciò illegittima - delle assegnazioni di quote
ai giovani produttori.
L'originario art. 5, comma 2 (ora art. 1, comma 18) è stato
modificato con alcuni aggiustamenti lessicali, ed in particolare con
la previsione che la riassegnazione delle quote avvenga "a livello
regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31) è stato
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare.
Veniva poi introdotta, all'art. 1, comma 35, la previsione secondo
cui l'AIMA provvede a rettificare gli elenchi dei produttori
assoggettati al prelievo supplementare e ai conguagli sulla base
delle risultanze della relazione della Commissione governativa di cui
al punto precedente con il risultato di aggravare ulteriormente - se
possibile - i già gravi vizi evidenziati nell'impugnativa del
decreto.
Veniva infine introdotto, all'art. 1, comma 42, e modificando
doverosamente l'assurdo art. 8 del decreto, il principio secondo cui
le regioni si avvalgono della banca dati per la registrazione ed
identificazione dei bovini da allevamento.
La legge n. 81 del 1997 è stata impugnata dalla regione del Veneto
con ricorso pendente con n. r.g. 37/1997.
8. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il Governo
ha infine adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118, che qui si
impugna.
In estrema sintesi, il contenuto di tale ultimo decreto-legge è il
seguente:
il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 la operatività della
commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovrà presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione;
il comma 2 ribadisce quanto già disposto dal comma 30 dell'art.
1 della legge n. 81 del 1997 circa l'utilizzo della forza pubblica,
aggiungendo che essa può in particolare svolgere ispezioni
amministrative ed esercitare "tutti i poteri... spettanti nell'ambito
dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio delle proprie attività
istituzionali."
il comma 3 demanda all'AIMA, entro venti giorni dalla
presentazione della relazione di cui al comma 1, di operare le
rettifiche negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 e di effettuare i conseguenti
conguagli in sede di compensazione nazionale per il periodo
1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile o sufficiente,
le ripetizioni di somme trattenute in meno. Il 31 agosto diventa cosi
il nuovo termine per il versamento del saldo del prelievo
supplementare da parte degli acquirenti per il periodo 1995-1996;
il comma 4 differisce al 10 giugno 1997, limitatamente al periodo
1996-1997, le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche, dai
produttori, in base al regolamento CEE 536/1993 e prescrive nello
stesso termine una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996,
prevedendo, in caso di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da
parte del produttore, verifiche da parte delle forze di polizia;
il comma 5 è la norma finanziaria.
La legge in epigrafe è costituzionalmente illegittima per seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'intero decreto-legge n. 118 del 1997, si deve
lamentare la violazione degli artt. 5, 77. 115, 117 e 118 della
Costituzione.
Il decreto-legge impugnato non è stato altro che l'ennesimo,
ultimo (?), di una lunghissima serie di decreti -legge in materia di
produzione lattiero-casearia. Cosi come per il decreto-legge n. 11
del 1997, si potrebbe qui ritenere presente il requisito
dell'urgenza, atteso che il decreto risulta adottato per far fronte
alla protesta dei produttori.
Vero è, però, che l'urgenza è paradossalmente autoprodotta,
perchè le ragioni della protesta sono imputabili all'inadeguatezza
delle scelte e all'inefficienza dell'amministrazione dello Stato,
inadeguatezza e inefficienza che hanno trovato il loro punto di
massima, clamorosa, espressione nelle previsioni retroattive che, in
riferimento ai bollettini dell'AIMA, sono state dettate da precedenti
decreti-legge tutti puntualmente impugnati dalla ricorrente con
ricorsi tuttora pendenti innanzi a codesta, ecc.ma Corte
costituzionale. Se le cose, dunque, sono al punto in cui sono,
imputet sibi, lo Stato.
In queste condizioni, però, il ricorso allo strumento del
decreto-legge non può essere ammesso, specificamente quando la sua
utilizzazione ha per conseguenza la lesione di sfere di competenza
costituzionalmente garantite alle regioni: cosi facendo, infatti, lo
Stato scarica sulle regioni, attraverso la decretazione d'urgenza, le
conseguenze negative della propria inefficienza, con inaccettabile
de'tournement della funzione specifica dello strumento previsto
dall'art. 77 della Costituzione (far fronte a necessità prodotte
dall'esterno).
Non basta. Il decreto impugnato, s'è detto, è solo l'ultimo di
una serie davvero impressionante. L'eccezione in materia di
produzione lattiero-casearia, si è fatta dunque regola. Ciò che
doveva essere straordinario è divenuto ordinario. Manca pertanto in
questo caso, il requisito essenziale della straordinarietà della
decretazione d'urgenza, che è imposto dallo stesso art. 77 della
Costituzione. Di qui, un'ulteriore conferma della violazione di tale
parametro costituzionale, anche in riferimento alle norme
costituzionali che garantiscono autonomia alle regioni (che sono
pregiudicate dal susseguirsi di atti provvisori, che ingenerano
incertezza ed instabilità dei rapporti fra la pubblica
Amministrazione e i cittadini, e di quelli fra lo Stato e le regioni
medesime).
Non varrebbe obiettare che la straordinarietà si predicherebbe
dello strumento decreto-legge in genere, e non del singolo atto.
Ciò è vero, infatti solo se e solo quando il singolo atto non entra
a far parte di una incredibile catena di decreti legge, tutti nella
stessa materia, e tutti rivolti a disciplinare le medesime questioni.
In casi di questo genere, l'assenza di straordinarietà può ben
essere valutata (e censurata) in riferimento al singolo atto perchè
questo non vale nella sua astratta individualità, ma deve essere
assunto quale episodio qualificante di una vera e propria "politica"
normativa. Una "politica" che ha fatto della decretazione d'urgenza
il proprio strumento d'elezione. Il che non è consentito dalla
Costituzione.
2. - Quanto ancora all'intero decreto-legge n. 118 del 1997, si
deve lamentare la violazione degli artt. 5, 11, 97, 115 117 e 118
della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale
cooperazione fra lo Stato e le regioni, e all'art. 12 della legge 23
agosto 1988 n. 400.
Come ha già limpidamente affermato codesta ecc.ma Corte proprio in
riferimento alla materia dell'allevamento di bestiame al fine della
produzione lattiera, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome deve essere sempre coinvolta
(ai sensi dell'art. 12 della legge n. 400 del 1988) nella
determinazione dei criteri generali della disciplina del settore
lattiero-caseario (sentenza n. 520 del 1995). Tale coinvolgimento è,
qui, clamorosamente mancato.
La Conferenza, invero, non è stata sentita in occasione
dell'adozione del decreto impugnato, come invece prescrive l'art. 12,
comma 5, lett. a), della legge n. 400 del 1988, a tenore del quale la
Conferenza viene consultata "sulle linee generali dell'attività
normativa che interessa direttamente le regioni...", e qui non v'è
dubbio, che:
a) interesse della regione siano il sostegno e la
razionalizzazione della produzione lattiero-casearia;
b) il decreto impugnato non sia un semplice, episodico esercizio
di potestà normativa, ma determini linee generali di disciplina del
settore, nel tentativo (peraltro fallito) di dare soddisfazione alle
richieste dei produttori danneggiati dall'inadeguato esercizio delle
competenze statali in materia. Ciò vale, di per sè, a determinare
l'illegittimità dell'atto qui impugnato, nella sua interezza e
comunque nelle previsioni che più direttamente si riferiscono alle
autonomie regionali, anche in considerazione del fatto che il mancato
coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni determina, in una con
la lesione dell'autonomia regionale in materia, un'inadeguata
considerazione di tutti gli aspetti rilevanti della problematica
della produzione lattiero-casearia. Di qui, la violazione (sempre in
connessione con l'autonomia regionale) del principio costituzionale
del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione) e del principio secondo il quale l'iniziativa privata
può essere guidata e controllata solo per perseguire finalità
sociali (art. 41 della Costituzione), ciò che determina anche la
conseguente violazione dell'art. 11 della Costituzione atteso che
efficienza e coerenza delle scelte di governo della produzione
lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario,
che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare.
Non varrebbe obiettare che la previsione della necessaria
consultazione della Conferenza Stato-regioni si rinviene in una fonte
ordinaria quale la legge n. 400 del 1988. È infatti evidente che
tale previsione non fa che esplicitare quanto già implicito e
racchiuso nel principio di leale cooperazione fra lo Stato e le
regioni, che deriva direttamente dai parametri costituzionali sopra
invocati, dei quali la legge n. 400 del 1988 è, per questo profilo,
mera integrazione. E neppure varrebbe obiettare che l'urgenza di
provvedere avrebbe impedito la consultazione atteso che l'urgenza non
giustifica questa "completa esclusione delle regioni" (così la cit.
sentenza n. 520 del 1995 punto 7 del Considerato in diritto).
3. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 47, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del decreto
del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto impugnato conferma e
proroga la commissione governativa di indagine in materia di quote
latte. Come già rilevato nei precedenti ricorsi, tale commissione
si segnala per la totale assenza di qualunque rappresentante
regionale e di qualsivoglia raccordo con le amministrazioni
regionali. Tale assenza è sconcertante, perchè le fonti istitutive
dispongono che compito precipuo della commissione è "accertare le
modalità della gestione delle quote... e l'efficienza dei controlli
svolti dalle amministrazioni competenti", e perchè essa può
accedere a tutti gli "uffici ed archivi pubblici".
Oggi, per soprammercato, l'art. 1, comma 4, del decreto impugnato
consente al la Commissione di disporre "le opportune verifiche" in
caso di mancata sottoscrizione delle dichiarazioni degli agricoltori,
il che chiarisce ulteriormente che la Commissione non è mero organo
di indagine, bensì un soggetto istituzionale cui viene confidata una
vera e propria funzione di gestione (ancorchè parziale e
straordinaria) della produzione lattiera. La mancata previsione di
una presenza regionale è gravissima, perchè equivale a tagliare
fuori proprio il soggetto che dovrebbe essere costituzionalmente
competente a governare la materia interessata, e rende la regione
semplice oggetto e non anche soggeto del controllo (e oggi,
addirittura - come si è appena detto - della gestione).
Vengono, in questo modo, clamorosamente violati i parametri già
indicati, sia per ciò che concerne le previsioni costituzionali e
primarie che garantiscono alla regione competenza in materia di
produzione lattiera (artt. 5 115, 117 e 118 della Costituzione, anche
in riferimento agli artt. 66 sgg. del decreto del Presidente delle
Repubblica n. 616 del 1977); sia per ciò che concerne le previsioni
relative all'efficiente amministrazione del settore (artt. 3, 11 41 e
97 della Costituzione), atteso che non può essere efficace l'azione
di una commissione d'indagine, se di questa fanno parte incaricati
solo di uno dei soggetti titolari di competenze in materia (lo
Stato), mentre manca del tutto la rappresentanza dell'altro soggetto
(la regione). Una presenza tanto più necessaria, questa, quanto più
chiara ed imparziale deve essere l'individuazione delle inefficienze
e delle responsabilità, ciò che è possibile solo se sia lo Stato
che la regione sono presenti nella commissione di indagine.
In altre parole: se l'indagine deve toccare tutte le
amministrazioni "competenti", la commissione non può che essere a
composizione mista Stato-regioni, atteso che sia lo Stato che le
regioni (anzi : le seconde assai più del primo) sono titolari di
competenze in materia di produzione lattiero-casearia. A meno che il
legislatore statale non sia qui incorso in un rivelatore lapsus
freudiano, e non abbia voluto significare che stante la vigente
(illegittima e già dalla ricorrente ripetutamente impugnata)
normativa statale di settore, veramente "competenti" sono, a suo
avviso, solo le... Amministrazioni dello Stato|. Il che, invero
sarebbe un chiaro riconoscimento dell'illegittimità del decreto qui
impugnato ma anche di tutta la caotica e contraddittoria normativa
succedutasi in questi ultimi due anni.
4. - Violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del decreto
del Presidente delle Repubblica n. 616 del 1977.
È stata ribadita dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge qui
impugnato la previsione secondo cui l'AIMA provvede a rettificare gli
elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare
(nonchè ai conguagli) sulla base delle risultanze della relazione
della Commissione governativa di indagine in materia di quote latte.
È del tutto evidente che tale previsione rende ancor più forti le
censure già formulate sub 3. Non solo, infatti, si esclude
qualunque presenza regionale nella Commissione di indagine, ma a tale
Commissione si conferiscono poteri di straordinaria importanza, tali
da condizionare le determinazioni dell 'AIMA in riferimento agli
elenchi dei produttori ed ai conguagli. L'assenza delle regioni,
dunque, è ancora più grave e censurabile.
L'affidamento all'AIMA del compito di rettificare gli elenchi e di
procedere ai conguagli, poi, è di per sè violativo dei parametri
sopra invocati. Nell'ormai imponente (non certo per responsabilità
delle ricorrenti|) contenzioso che oppone lo Stato alle regioni in
materia di produzione lattiera, uno dei punti di fondo è stato ed è
l'affidamento all'AIMA di compiti di gestione che, oltretutto in una
materia trasferita come l'agricoltura sono delle regioni. Il
pervicace mantenimento all'AIMA di compiti propri delle regioni, per
giunta in presenza di una conclamata (e per i produttori
insopportabile) inefficienza dell'amministrazione del settore, è
clamorosamente violativo delle prerogative costituzionalmente
garantite alle regioni. Il passare del tempo, la contestazione dei
produttori l'accumularsi del contenzioso, tutto questo non tange -
evidentemente - il legislatore statale, che continua ad errare e -
ciò che conta in questa sede - a violare la Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia, in accogì imento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.-l. 7 maggio 1997 n. 118 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie
generale n. 104 del 7 maggio 1997, recante "Disposizioni urgenti in
materia di quote latte" nella sua interezza ed in particolare in
quanto concerne l'art. 1, commi 1, 3 e 4.
Milano-Venezia-Roma, addì 4 giugno 1997
Avv. Romano Morra - avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari
97C0660