1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 120 SENTENZA 22 marzo - 13 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione - Norme della Regione Puglia -Assegnazione del carattere della edificabilita' legale a terreni situati in zone determinate, in deroga alla legislazione urbanistica in materia di indennizzo - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3, art. 19, comma 2. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi secondo, lettere l) ed m), e terzo. (T-220120) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma
2, della legge della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3
(Disposizioni regionali in materia di espropriazioni per pubblica
utilità e prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2005), promosso dalla Corte di cassazione, sezione prima
civile, nel procedimento vertente tra il Comune di Rutigliano e M.
T., con ordinanza del 14 aprile 2021, iscritta al n. 120 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Rutigliano, nonchè
l'atto di intervento della Regione Puglia;
udita nell'udienza pubblica del 22 marzo 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi gli avvocati Michele Di Donna per il Comune di Rutigliano e
Anna Bucci per la Regione Puglia, quest'ultima in collegamento da
remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte
del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 22 marzo 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 14 aprile 2021, iscritta al n. 120 del
registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione prima
civile, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 117,
commi secondo, lettere l) ed m), e terzo, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3 (Disposizioni regionali
in materia di espropriazioni per pubblica utilità e prima variazione
al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2005), nella
parte in cui, al comma 2, prevede che sono da considerarsi, comunque,
sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro
continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le
definizioni di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), comprese anche le aree
destinate a standard.
2.- In punto di fatto, la Corte di cassazione riferisce che M.
T., con atto di citazione notificato in data 8 aprile 2011, aveva
convenuto in giudizio, dinanzi alla Corte d'appello di Bari, il
Comune di Rutigliano, contestando la provvisoria determinazione in
euro 38.217,81 dell'indennizzo per l'espropriazione di un fondo di
sua proprietà.
Il terreno, incluso nel perimetro della zona «A» (centro storico)
del territorio comunale, tipizzato «F2-21» (verde pubblico
attrezzato, giardini) dal piano regolatore generale comunale, era
stato espropriato dal citato Comune, con decreto 8 marzo 2008, n. 29,
per la realizzazione di un parcheggio pubblico alberato e attrezzato.
2.1.- La Corte rimettente precisa che l'appellante si era opposto
alla stima provvisoria, in quanto l'inclusione del fondo nel
perimetro della zona «A» del territorio comunale avrebbe comprovato
la natura legalmente edificabile del suolo espropriato, in virtù di
quanto disposto dall'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005.
Per converso, il Comune aveva insistito per la correttezza della
quantificazione dell'indennità già determinata, poichè la
tipizzazione «F2: verde pubblico attrezzato (giardini)», assegnata al
fondo dal vigente piano regolatore generale comunale, avrebbe escluso
la sua natura edificabile.
La rimettente riferisce, inoltre, che il giudice d'appello, dopo
aver disposto una consulenza tecnica d'ufficio - la quale aveva
determinato l'indennità di espropriazione in euro 47.876,40,
mediante «l'impiego del metodo estimativo c.d.
"sintetico-comparativo"» - non aveva condiviso il criterio di stima
adottato nella CTU. In particolare, in mancanza di un indice
fondiario medio, aveva quantificato «in via equitativa l'indennità
di esproprio in € 74.400,00, oltre interessi legali dall'8/3/2011
all'effettivo saldo sulla somma differenziale non depositata dal
Comune».
2.2.- Il giudice a quo espone, di seguito, che, avverso la
sentenza della Corte d'appello, il Comune di Rutigliano, con atto del
23 dicembre 2015, ha proposto ricorso per cassazione, svolgendo due
motivi.
2.2.1.- Con il primo, il Comune ha denunciato la violazione o
falsa applicazione dell'art. 32 del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'), lamentando che il terreno in questione, «non edificabile»,
in quanto destinato a «F2 verde pubblico attrezzato», era stato
valutato alla stregua di un'inammissibile liquidazione equitativa,
sul presupposto che un'area adibita a parcheggio non potesse avere un
valore di molto inferiore rispetto alle corrispondenti aree destinate
alla edificazione.
Con il secondo motivo, il ricorrente ha rilevato la falsa
applicazione di legge in relazione agli articoli 1226 e 2056 del
codice civile, per aver la corte territoriale indebitamente
utilizzato il criterio equitativo, dettato dal legislatore per il
risarcimento del danno, al fine di determinare l'indennità di
esproprio.
2.2.2.- La Corte rimettente precisa, inoltre, che, con atto
notificato il 3 febbraio 2016, la proprietaria del fondo ha proposto
controricorso e ricorso incidentale, chiedendo, a sua volta, di
cassare la sentenza impugnata con il supporto di tre motivi.
Con il primo ha denunciato la «violazione o falsa applicazione di
legge in relazione all'art. 19, comma 2, della legge regionale
pugliese n. 3 del 2005 che sancisce l'edificabilità legale di tutte
le aree ricadenti nel perimetro delle zone omogenee di tipo A, B, C e
D, comprese quelle destinate a standard». Secondo la ricorrente
incidentale, si sarebbe dovuta accertare la sussistenza nella
fattispecie dei requisiti di omogeneità della zona A, all'interno
della quale ricadeva il suolo espropriato, con la conseguenza che «la
Corte d'appello avrebbe dovuto applicare alla lettera la normativa
regionale richiamata, senza operare alcun decremento nella misura del
50%».
Con il secondo motivo, la proprietaria del fondo ha contestato la
«violazione o falsa applicazione di legge dell'art. 32, decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001 per la mancata applicazione
del criterio di valutazione "sintetico-comparativo", come aveva
disposto la Corte territoriale nella formulazione del quesito e
nonostante la produzione di numerosi documenti di paragone da parte
della ricorrente incidentale».
Infine, con il terzo motivo ha addotto l'omesso esame di fatto
degli «atti di paragone prodotti in giudizio dalla ricorrente
all'atto della sua costituzione in giudizio e [de]gli ulteriori atti
di paragone prodotti al fine di sopperire alle carenze delle indagini
del C.t.u.».
3.- Così riferite le vicende processuali a monte del giudizio
principale, la Corte di cassazione ricostruisce il ragionamento
svolto dalla Corte d'appello e procede a valutare - alla luce dei
motivi fatti valere dalle parti - la necessaria applicazione nel
giudizio a quo della disposizione oggetto delle questioni di
legittimità costituzionale.
3.1.- In particolare, la rimettente rileva che secondo la Corte
d'appello la determinazione dell'indennità di esproprio dei «suoli
destinati a interesse pubblico (giardini, fasce di rispetto, fasce
stradali, spazi collettivi e simili), ricadenti in zone
urbanisticamente dedicate alla edilizia», si sarebbe dovuta
alternativamente effettuare tramite l'indice fondiario medio
pertinente all'intera zona, oppure tramite una riduzione del valore
dei terreni più prossimi, destinati all'edificazione, sì da
rispettare le caratteristiche essenziali del suolo in questione
finalizzato a soddisfare un interesse collettivo. Nella specie,
difettando ogni dato sull'indice fondiario medio, la Corte d'appello
aveva ritenuto che la valutazione dovesse essere operata
«necessariamente su base equitativa», con una riduzione del 50 per
cento del valore unitario del suolo edificabile.
3.2.- Il giudice a quo riferisce che il descritto ragionamento
della Corte d'appello veniva censurato dalle parti sotto diverse e
opposte prospettive, idonee a palesare la rilevanza delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate in merito all'art. 19, comma
2, della legge reg. Puglia n. 3 del 2005.
Secondo il Comune, la sentenza impugnata sarebbe stata viziata,
in quanto avrebbe violato il «fondamentale canone normativo» che
impone la considerazione del regime di edificabilità legale del
terreno espropriato, nella specie insussistente, a beneficio di una
«inammissibile e metagiuridica liquidazione in via equitativa».
Secondo la proprietaria del fondo, la sentenza impugnata sarebbe
stata, viceversa, viziata per non aver applicato i criteri fissati
dall'art. 19 della legge reg. Puglia n. 3 del 2005, che avrebbero
conferito l'edificabilità legale a tutte le aree ricadenti nel
perimetro delle zone omogenee di tipo A, B, C, e D, comprese quelle
destinate a standard. La disposizione regionale viene, dunque,
invocata sia per resistere all'impugnazione avversaria sia per
richiedere l'eliminazione dell'abbattimento equitativo del 50 per
cento del valore venale del bene, considerato come edificabile.
3.3.- La Corte di cassazione conclude che, per decidere il
giudizio a quo, è tenuta ad applicare l'art. 19, comma 2, della
legge reg. Puglia n. 3 del 2005 e, pertanto, ravvisa la rilevanza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate nei
confronti della citata previsione regionale.
Al contempo, esclude che, «a fronte dell'inequivocabile tenore
letterale della disposizione in esame», si possa pervenire, «nel
rispetto della valenza testuale e semantica» della normativa
censurata, «a un'interpretazione costituzionalmente orientata che le
attribuisca un significato e una valenza conformi a Costituzione».
4.- Di seguito, l'ordinanza di rimessione ricostruisce il quadro
normativo e giurisprudenziale in materia di indennità di esproprio.
Sottolinea come siano determinanti il valore reale del bene
espropriato e la sua stima di mercato, tant'è che il legislatore,
«pur non avendo l'obbligo di commisurare integralmente l'indennità
al valore di mercato, non può trascurare tale parametro» (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 90 del 2016, n. 187 del
2014, n. 181 del 2011, n. 349 e n. 348 del 2007).
In particolare, ai fini dell'individuazione del valore reale, la
Corte di cassazione rammenta quanto dispone l'art. 32 del d.P.R. n.
327 del 2001 e richiama la sua stessa giurisprudenza, che specifica
il senso del riferimento ai parametri della edificabilità legale e
di quella di fatto.
Così ricostruite le premesse fattuali, normative e
giurisprudenziali, la Corte rimettente afferma di condividere la tesi
sostenuta nel ricorso principale, che lamenta la violazione dell'art.
32 del d.P.R. n. 327 del 2001 e del criterio, ivi disposto,
dell'edificabilità legale per la determinazione dell'indennità di
espropriazione.
Al contempo, rileva che la ricorrente incidentale invoca
l'applicazione dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 3 del 2005
che, dopo aver richiamato, al primo comma, l'art. 32 del d.P.R. n.
327 del 2001, al secondo comma, dispone che «[s]ono da considerarsi,
comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel
perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo
le definizioni di cui al decreto interministeriale 2 aprile 1968, n.
1444 [...], comprese anche le aree a standard a esse riferite».
Tale previsione integrerebbe, ad avviso della Corte rimettente,
una significativa deroga rispetto alla disciplina statale, imponendo
di considerare «legalmente edificabili» terreni che edificabili non
sono, in quanto destinati a standard. La disposizione fungerebbe
dunque da fictio legis, introducendo una nozione di edificabilità
legale ai soli fini della determinazione del trattamento indennitario
espropriativo, priva di ogni ripercussione sul versante urbanistico
ed edilizio.
5.- Di riflesso, la Corte rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005, per violazione degli artt. 3, primo comma, e 117, secondo
comma, lettere l) ed m), Cost., e, in subordine, degli artt. 3, primo
comma, e 117, terzo comma, Cost., in relazione alla materia di
legislazione concorrente «governo del territorio».
5.1.- Quanto al primo gruppo di censure, che vengono presentate
come logicamente prioritarie, il giudice a quo motiva la non
manifesta infondatezza, rilevando che la normativa regionale
invaderebbe «la competenza statuale incidendo sulla definizione
uniforme dell'indennizzo spettante ai soggetti espropriati,
qualificando - a quel solo limitato fine e cioè senza incidere sul
regime urbanistico ed edilizio del terreno e nel "governo del
territorio" - come "edificabile" un terreno che "edificabile" non
e'»: sarebbe, pertanto, manifesta l'ingerenza nello statuto del
diritto di proprietà e, in particolare, nella regolazione del
diritto all'indennizzo.
In via preliminare, il giudice a quo si sofferma ampiamente
sull'evoluzione della giurisprudenza di questa Corte con riferimento
all'ordinamento civile.
Si rammenta come l'originario «limite del "diritto privato" per
la legislazione regionale» (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 72 e n. 7 del 1956) si fosse, sin dall'inizio, radicato
nell'esigenza di garantire l'uniformità, a livello nazionale, delle
regole fondamentali che disciplinano i rapporti fra privati,
attingendo alle ragioni del principio di eguaglianza, nonchè
dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica (sono richiamate
le sentenze n. 82 del 1998, n. 462 e n. 35 del 1995, n. 154 del 1972
e n. 36 del 1957).
Viene poi ricordato come, dopo la riforma del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione, la giurisprudenza costituzionale
abbia plasmato la nozione di «ordinamento civile» da «"materia" in
senso stretto» a «limite trasversale capace di fondare una competenza
del legislatore statale idonea a investire tutte le materie, per le
quali è necessario garantire a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle» (sono invocate, a sostegno di tale
affermazione, le sentenze n. 282 del 2004 e n. 359 del 2003).
Da ultimo, la Corte rimettente sottolinea come l'ordinamento
civile non configuri un limite assoluto, ma consenta alla
legislazione regionale di intervenire, sia pur marginalmente, nella
stessa disciplina dei rapporti privatistici, al fine di consentire
taluni adattamenti, purchè l'intervento intersechi una materia di
competenza regionale e risponda a criteri di ragionevolezza (sono
richiamate le sentenze n. 94 del 2003, n. 282 del 2002 e n. 352 del
2001).
In sintesi, il giudice a quo sostiene che l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. debba «leggersi in combinato disposto con
l'art. 42 Cost., che si riferisce alla legge dello Stato sia per
"riconoscere e garantire" la proprietà privata, sia per stabilire i
presupposti di espropriabilità degli immobili [per] la
quantificazione dell'indennizzo». Ritiene, in particolare, che,
mentre le disposizioni in tema di procedimento espropriativo
potrebbero rientrare nell'ambito della competenza della legislazione
regionale, attenendo all'esercizio del potere amministrativo
conferito alle singole pubbliche amministrazioni, viceversa,
l'individuazione dei presupposti per l'esercizio del potere ablatorio
e la determinazione dell'indennizzo rientrerebbero nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato, riguardando il regime giuridico
della proprietà e garantendo la necessità di disporre di «criteri
univoci per la determinazione dell'indennizzo su tutto il territorio
nazionale».
5.2.- Proseguendo, la Corte rimettente ravvisa un contrasto della
disciplina regionale anche con l'ulteriore riserva, in via esclusiva,
alla legislazione statale della regolazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, disposta
dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Anche secondo questa
prospettiva si paleserebbe una esigenza di equivalenza delle
prestazioni da garantire uniformemente sull'intero territorio
nazionale.
5.3.- Ancora, secondo il giudice a quo, su analoghe
considerazioni si fonderebbe la violazione del «principio di
eguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge (art. 3, comma 1,
Cost.), quale conseguenza ulteriore della violazione della competenza
statuale esclusiva». Il contrasto si renderebbe palese poichè
cittadini «che versano nella medesima situazione, quali soggetti
espropriati di un terreno destinato a standard e ricompreso in una
zona edificabile del perimetro urbano, si vedrebbero diversamente
indennizzati, a seconda delle differenti legislazioni regionali
vigenti, in un caso con una somma parametrata al valore di mercato di
un terreno edificabile e nell'altro con una somma ragguagliata al
valore di mercato di un terreno non edificabile, con enormi
differenze di valutazione».
5.4.- In subordine, la Corte rimettente solleva un ulteriore
dubbio di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 3,
primo comma, e all'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei
principi fondamentali della materia concorrente «governo del
territorio».
Si richiama, in proposito, lo stesso art. 5, comma 1, del d.P.R.
n. 327 del 2001, come modificato dal decreto legislativo 27 dicembre
2002, n. 302 (Modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 giugno 2001, n.
327, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'»),
secondo cui «[l]e Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà
legislativa concorrente, in ordine alle espropriazioni strumentali
alle materie di propria competenza, nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale nonchè dei principi generali
dell'ordinamento giuridico desumibili dalle disposizioni contenute
nel testo unico».
5.4.1.- Ai principi fondamentali della citata materia, il giudice
a quo ascrive le disposizioni di cui al Capo VI del Titolo II del
d.P.R. n. 327 del 2001, a partire dall'art. 32.
Da queste sarebbe dato inferire un «concetto di edificabilità
legale, inteso come possibilità di edificazione effettiva, alla
stregua degli strumenti urbanistici vigenti e applicabili, [che]
mirano a una tendenziale commisurazione dell'indennità di
espropriazione al valore commerciale e di mercato del bene
espropriato».
La disciplina regionale censurata contrasterebbe, dunque, con i
menzionati principi nella misura in cui estende, ai soli fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione, la nozione di
edificabilità legale «oltre l'ambito semantico che può essere
attribuito a tale definizione, assegnando un valore edificatorio
meramente fittizio a immobili sui quali i vigenti strumenti
urbanistici non consentono realmente al privato di costruire, e per
il solo fatto che l'area di pertinenza del fondo ricada all'interno
del perimetro di territorio urbanizzato, quale individuato dallo
strumento di programmazione generale».
5.4.2.- La Corte rimettente precisa, inoltre, di avere ben
presenti i «recenti indirizzi della legislazione regionale in materia
urbanistica, che, pur senza pervenire ad un integrale superamento del
sistema della zonizzazione [...] si è orientata in senso favorevole
all'adozione di principi perequativi, volti a distribuire equamente
tra tutti i proprietari delle aree interessate ai programmi di
trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte
di pianificazione, in modo da evitare il sacrificio, ad esempio,
delle zone individuate come sedi di attrezzature e servizi pubblici a
vantaggio di quelle residenziali». Nondimeno - prosegue il giudice a
quo - la legislazione regionale non potrebbe risolversi
«nell'attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle
aree ricadenti nel perimetro urbano», qualora tale attribuzione non
realizzi alcuna traslazione di volumi edificatori, nè attui alcuna
redistribuzione, equitativa e compensativa, dei carichi urbanistici,
che sia funzionale a esaltare la funzione sociale della proprietà di
cui all'art. 42, secondo comma, Cost.
L'unico effetto della normativa censurata sarebbe quello di
determinare «un indiscriminato arricchimento dei privati
proprietari», con effetti che ricadono unilateralmente sulla finanza
pubblica.
5.5.- Infine, il giudice a quo sottolinea che, anche ascrivendo
l'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3 del 2005 alla
materia concorrente «governo del territorio», il contrasto con i
principi fondamentali di tale materia paleserebbe, nuovamente, una
violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., per ragioni analoghe a
quelle già sopra illustrate.
6.- Con atto depositato il 18 agosto 2021, la Regione Puglia è
intervenuta in giudizio, eccependo la non fondatezza delle questioni
sollevate.
6.1.- Secondo la difesa regionale, i dubbi di legittimità
costituzionale sarebbero emersi sulla base di un errore di
prospettiva.
La ratio della disposizione censurata sarebbe, invero, quella di
individuare un criterio che consenta di quantificare una congrua
indennità di esproprio. Se e in quanto le aree contemplate dalla
norma abbiano concorso alla edificabilità e alla trasformazione
urbanistica degli ambiti territoriali nei quali il fondo è inserito,
l'assegnazione di un valore edificatorio uniforme per tali aree,
indipendentemente dalla concreta destinazione d'uso ricevuta in sede
di realizzazione delle previsioni urbanistiche, servirebbe a
«perseguire una finalità sostanzialmente perequativa». Sarebbe
infatti pacifico - prosegue la difesa regionale - che «i suoli
destinati a interesse pubblico ricadenti in zone urbanisticamente
destinate all'edilizia debbano essere valutati o applicando il c.d.
"indice fondiario medio" pertinente per l'intera zona, oppure
decrementando il valore dei terreni viciniori destinati
all'edificazione, in misura tale da rispettare le caratteristiche
essenziali del suolo destinato invece a interesse collettivo, di per
sè non edificabile» (sono richiamate le sentenze della Corte di
cassazione, sezione prima civile, 25 giugno 2018, n. 16681; 25 maggio
2018, n. 12969 e 17 gennaio 2007, n. 1043).
Ciò posto, ad avviso della Regione Puglia, assumerebbe rilievo
dirimente l'art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre
Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, che avrebbe
fornito copertura a livello di legislazione statale alle pratiche
perequative e compensative adottate a livello regionale. Tale logica
- prosegue la difesa regionale - sarebbe peraltro già stata presente
nell'ordinamento statale, mediante la previsione di istituti basati
sul meccanismo perequativo, quale il comparto edificatorio previsto
dall'art. 870 cod. civ., nonchè dall'art. 23 della legge 17 agosto
1942, n. 1150 (Legge urbanistica).
6.2.- La difesa regionale ritiene, pertanto, di dover chiarire
l'esatta portata della disposizione censurata.
Questa non intenderebbe attribuire un valore edificatorio
fittizio a immobili che non sono concretamente edificabili in base
allo strumento urbanistico, sol perchè il terreno ricadrebbe nel
perimetro di un territorio urbanizzato individuato dallo stesso
strumento di pianificazione generale. Potrebbero, infatti,
verificarsi casi in cui il suolo espropriato non esprima un indice
fondiario, in quanto non ha contribuito in alcun modo
all'edificazione della zona in cui è ricompreso, oppure il suolo sia
localizzato nel centro storico, ove l'edificazione sia stata
realizzata in epoca assai risalente, indipendentemente e a
prescindere dalla presenza o meno di aree destinate a standard.
La difesa regionale riferisce, in proposito, che sarebbe in fase
di studio «presso le competenti strutture regionali» una proposta di
legge volta a recare una disposizione di «interpretazione autentica
e/o di modifica» della disposizione censurata nell'odierno giudizio
di legittimità costituzionale, con l'obiettivo di rendere
inequivocabile l'applicabilità della norma «ai soli casi in cui le
aree espropriande abbiano in effetti concorso alla edificazione della
zona di riferimento e alla determinazione dell'indice fondiario
medio».
6.3.- In ogni caso, già sulla base dell'interpretazione sopra
prospettata, la difesa regionale ritiene superabile ogni dubbio di
legittimità costituzionale rispetto alla violazione della competenza
esclusiva statale in materia di «ordinamento civile», in quanto la
disposizione censurata si limiterebbe a definire un criterio
funzionale alla quantificazione della congrua indennità di
espropriazione.
Parimenti, non sarebbe violato l'art. 3 Cost., poichè la
disposizione non imporrebbe «un regime del diritto di proprietà
diverso da quello disciplinato dalla legge statale», nè inciderebbe
in alcun modo su tale regime, «neppure ai soli fini della
determinazione dell'indennità di esproprio».
Inoltre, la disposizione censurata - prosegue la difesa regionale
- non invaderebbe ambiti di esclusiva pertinenza del legislatore
statale e, in particolare, non comporterebbe alcuna deroga ai
principi fondamentali della materia desumibili dagli artt. 32 e 37
del d.P.R. n. 327 del 2001, di cui - ad avviso della difesa regionale
- le norme censurate sarebbero, per converso, concreta e specifica
attuazione.
Infine, la difesa regionale obietta che la prospettazione del
giudice rimettente, nel senso della competenza esclusiva statale,
sarebbe fondata su un obiter dictum di un precedente non pertinente
(sentenza n. 73 del 2004), mentre la giurisprudenza costituzionale si
sarebbe pronunciata in molteplici occasioni su normative regionali
disciplinanti criteri di determinazione dell'indennità, senza mai
affermare la competenza esclusiva dello Stato nella citata materia
(si richiamano le sentenze n. 90 del 2016, n. 187 del 2014 e n. 181
del 2011).
7.- Con atto depositato il 27 settembre 2021, si è costituito in
giudizio il Comune di Rutigliano, parte nel processo principale,
eccependo l'inammissibilità e, in subordine, la fondatezza delle
questioni sollevate.
7.1.- Il Comune ritiene che le questioni all'esame della Corte
siano prive di rilevanza nel giudizio principale, in ragione di una
possibile lettura dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 3 del 2005
diversa da quella prospettata dal giudice a quo.
In particolare, la parte valorizza, per un verso, il rinvio che
il comma 1 della disposizione regionale opera agli artt. 32, comma 1,
e 37, commi 3, 4, 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001, e, per un altro
verso, il riferimento effettuato dal secondo comma «al decreto
interministeriale [recte: ministeriale] 2 aprile 1968, n. 1444».
Ad avviso della parte, l'edificabilità legale dei «suoli
ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee» sarebbe da
riferire al mero fine indicato dal d.m. 2 aprile 1968, «ossia allo
scopo di estendere a esse i limiti ivi previsti per l'edificazione,
senza alcun riverbero sui criteri di determinazione dell'indennità
di esproprio», che rimarrebbero individuati dalla normativa statale.
7.2.- Viceversa, nell'ipotesi in cui questa Corte aderisse alla
diversa interpretazione prospettata dal giudice a quo, il Comune di
Rutigliano invoca l'accoglimento delle questioni.
In particolare, ritiene che la disposizione regionale presterebbe
un ossequio meramente «apparente» alla disciplina statale, mentre,
nella sostanza, introdurrebbe una «rilevante deroga ai principi
fondamentali dettati» dall'art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del
2001. La norma censurata considererebbe, infatti, legalmente
edificabili ai fini indennitari suoli che, secondo la disciplina
statale, tali non potrebbero considerarsi, poichè gravati da vincoli
«non aventi natura espropriativa», bensì conformativa.
In tal modo, ad avviso del Comune, la disposizione inciderebbe
direttamente sulla disciplina statale relativa ai criteri di
determinazione dell'indennità di espropriazione, «che si ergono al
rango di principi fondamentali della materia attinenti
all'ordinamento civile ex art. 117, comma 2, lett. l), Cost.,
rientrante nella legislazione esclusiva dello Stato». La norma
censurata inciderebbe sul regime civilistico della proprietà
privata, che sarebbe integrata, in un «tutto inscindibile», dalle
previsioni del d.P.R. n. 327 del 2001.
Il «richiamo testuale alle "leggi speciali" relative
all'espropriazione di cui all'art. 834, comma 2, c.c., nonchè la
garanzia di legge alla proprietà privata prevista dall'art. 42,
comma 2, Cost. operante anche per la determinazione dell'indennizzo»
non potrebbero che riferirsi alle «sole leggi statali».
Peraltro, secondo il Comune, l'esigenza perequativa, che sarebbe
sottesa alla disposizione regionale censurata, sarebbe da ritenersi
«del tutto superata dall'evoluzione giurisprudenziale avviata con le
sentenze» n. 349 e n. 348 del 2007 di questa Corte, le quali «nel
confermare ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio
l'esclusione di "... una valutazione del tutto astratta, in quanto
sganciata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato",
consent[irebbe], oggidì di valutare suoli aventi destinazioni
intermedie tra quella agricola e quella edificabile, non rapportabili
alla nozione "stretta" di edificazione».
7.3.- Aderendo alle prospettazioni del giudice rimettente, il
Comune di Rutigliano sostiene, inoltre, che la deroga introdotta con
la disposizione censurata alle norme statali in materia di
determinazione dell'indennizzo violerebbe «altresì, il principio di
uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge previsto
dall'art. 3, comma 1 Cost.», in quanto introdurrebbe «una disparità
di trattamento tra procedure ablatorie aventi a oggetto suoli con
caratteristiche del tutto identiche».
7.4.- Sempre in linea con le argomentazioni sviluppate dal
giudice a quo, il Comune di Rutigliano ritiene fondate anche le
questioni sollevate «in via subordinata», in riferimento agli artt. 3
e 117, terzo comma, Cost., e all'art. 3, primo comma, Cost.
A tal proposito, richiama la sentenza di questa Corte n. 64 del
2021, che avrebbe chiarito come, in presenza di una disposizione
volta ad attribuire, «in via di assoluto automatismo, il carattere
della edificabilità legale ad un'area per il suo mero inserimento
nel perimetro urbanizzato», vi sarebbe un sicuro «contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non rispetterebbe i
principi fondamentali della materia concorrente del governo del
territorio, di cui in particolare agli artt. 32 e 37 del d.P.R. n.
327 del 2001» (sentenza n. 64 del 2021).
7.5.- Infine, la parte costituita ravvisa un indice dell'intento
derogatorio del legislatore pugliese nell'art. 26 della stessa legge
reg. Puglia n. 3 del 2005, il quale dispone che «[d]alla data di
entrata in vigore della presente legge, ai fini dell'attuazione dei
procedimenti espropriativi strumentali alla realizzazione delle opere
di cui all'art. 2, comma 1, cessano di avere applicazione su
territorio regionale, se non richiamate dalla stessa legge ovvero se
in contrasto con le norme da essa recate, tutte le disposizioni
regolamentari e legislative contenute nel d.p.r. n. 327/2001 e
successive modifiche dalle quali non si desumano principi generali e
fondamentali dell'ordinamento giuridico».
8.- In data 25 febbraio 2022, la Regione Puglia ha depositato una
memoria integrativa, ove ha insistito per le conclusioni rassegnate
nell'atto di intervento e ha ribadito che la disposizione censurata
andrebbe interpretata nel senso che i suoi effetti si
dispiegherebbero «solo se ed in quanto» le aree espropriate «abbiano
concorso alla edificabilità ed alla trasformazione urbanistica delle
zone territoriali in cui sono incluse».
Nel replicare, poi, agli argomenti addotti dal Comune di
Rutigliano, la Regione obietta che proprio la «norma di chiusura», di
cui all'art. 26 della legge reg. Puglia n. 3 del 2005, varrebbe a
escludere il contrasto con i principi fondamentali dettati dallo
Stato, posto che la cessata applicazione di «tutte le disposizioni
regolamentari e legislative contenute nel d.p.r. n. 327/2001 e
successive modifiche» non opererebbe per quelle dalle quali «si
desumano principi generali e fondamentali dell'ordinamento
giuridico».
9.- In prossimità dell'udienza pubblica, in data 28 febbraio
2022, il Comune di Rutigliano ha depositato una memoria integrativa,
insistendo nelle conclusioni di cui all'atto di costituzione. In tale
sede, il Comune ha, inoltre, eccepito che sarebbe proprio la
prospettiva di un possibile intervento affidato a una disposizione di
interpretazione autentica, cui allude la difesa regionale, a
corroborare i dubbi di legittimità costituzionale prospettati dal
giudice rimettente. L'interpretazione autentica sarebbe, in sostanza,
resa necessaria dalla evidenza dell'attuale formulazione della
disposizione censurata, che determinerebbe il riconoscimento
dell'edificabilità legale delle aree cui si applica, per il sol
fatto del loro inserimento nel perimetro ivi individuato.
10.- Nell'udienza del 22 marzo 2022 sono intervenute la parte
costituita in giudizio e la Regione Puglia, che hanno insistito per
le conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza depositata il 14 aprile 2021, e iscritta al n.
120 del registro ordinanze 2021, la Corte di cassazione, sezione
prima civile, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma,
117, commi secondo, lettere l) ed m), e terzo, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3 (Disposizioni regionali
in materia di espropriazioni per pubblica utilità e prima variazione
al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2005), nella
parte in cui, al comma 2, prevede che sono da considerarsi, comunque,
sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro
continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le
definizioni di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), comprese anche le aree
destinate a standard.
1.1.- In particolare, il citato art. 19, rubricato
«[d]isposizioni sul riconoscimento dell'edificabilità legale»,
stabilisce quanto segue.
«1. Il requisito di edificabilità legale dei terreni da
espropriare è definito con riferimento ai criteri di cui
all'articolo 32, comma 1, e all'articolo 37, commi 3, 4, 5 e 6, del
D.P.R. n. 327/2001 e successive modifiche.
2. Sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili
tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di
tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al D.M. 2 aprile
1968, [n. 1444] (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi
dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), comprese anche
le aree a standard a esse riferite.
3. La Regione può specificare ulteriori criteri per la
definizione del requisito di edificabilità legale, in rapporto alla
vigente normativa urbanistica».
2.- La Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005, per violazione degli artt. 3, primo comma, e 117, secondo
comma, lettere l) ed m), Cost., e, in subordine, degli artt. 3, primo
comma, e 117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi
fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia «governo
del territorio».
2.1.- Con il primo gruppo di censure, che vengono presentate come
logicamente prioritarie, il giudice a quo ritiene che la disciplina
censurata debba essere ricondotta alla materia di competenza
esclusiva statale «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., «da leggersi in combinato disposto con
l'art. 42 Cost., che si riferisce alla legge dello Stato sia per
"riconoscere e garantire" la proprietà privata, sia per stabilire i
presupposti di espropriabilità degli immobili [per] la
quantificazione dell'indennizzo».
In particolare, la normativa regionale invaderebbe «la competenza
statuale incidendo sulla definizione uniforme dell'indennizzo
spettante ai soggetti espropriati, qualificando - a quel solo
limitato fine e cioè senza incidere sul regime urbanistico ed
edilizio del terreno e nel "governo del territorio" - come
"edificabile" un terreno che "edificabile" non e'».
Sarebbe, pertanto, manifesta l'ingerenza nello statuto della
proprietà e sul diritto all'indennizzo.
2.2.- Inoltre, ad avviso della Corte rimettente, la disciplina
censurata contrasterebbe con la competenza esclusiva statale in
materia di livelli essenziali delle prestazioni, concernenti i
diritti civili e sociali, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., la quale sarebbe espressione di un'esigenza di uniforme
garanzia, sull'intero territorio nazionale, delle medesime
prestazioni.
2.3.- Ancora su analoghe considerazioni si fonderebbe, secondo il
giudice a quo, un contrasto con il «principio di eguaglianza di tutti
i cittadini dinanzi alla legge (art. 3, comma 1, Cost.), quale
conseguenza ulteriore della violazione della competenza statuale
esclusiva». Cittadini, «che versano nella medesima situazione, quali
soggetti espropriati di un terreno destinato a standard e ricompreso
in una zona edificabile del perimetro urbano, si vedrebbero
diversamente indennizzati, a seconda delle differenti legislazioni
regionali vigenti».
2.4.- In subordine, la rimettente rileva che la disposizione
censurata sarebbe comunque lesiva dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
per violazione dei principi fondamentali della materia «governo del
territorio», nonchè, di riflesso, dell'art. 3 Cost.
In particolare, l'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005 contrasterebbe con i principi fondamentali fissati dal
legislatore statale nel Capo VI del Titolo II del d.P.R. n. 327 del
2001, in quanto estenderebbe, ai soli fini della determinazione
dell'indennità di espropriazione, la nozione di edificabilità
legale «oltre l'ambito semantico che può essere attribuito a tale
definizione, assegnando un valore edificatorio meramente fittizio a
immobili sui quali i vigenti strumenti urbanistici non consentono
realmente al privato di costruire».
2.5.- Infine, per ragioni analoghe a quelle già sopra illustrate
(punto 2.3), il giudice a quo sottolinea come, anche ascrivendo la
disciplina censurata alla materia concorrente «governo del
territorio», le ragioni di contrasto con i principi fondamentali di
tale materia ridondino in una violazione dell'art. 3, primo comma,
Cost.
3.- In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità per irrilevanza sollevata dal Comune di Rutigliano.
Secondo la parte costituita in giudizio, sarebbe possibile
un'interpretazione dell'art. 19 della legge reg. Puglia n. 3 del 2005
diversa da quella su cui si fondano i dubbi di legittimità
costituzionale sollevati, sì da escludere che la disposizione
censurata possa riferirsi alla determinazione dell'indennità di
esproprio.
In base alla prospettazione della parte, il rinvio che l'art. 19,
comma 1, della citata legge regionale opera agli artt. 32, comma 1, e
37, commi 3, 4, 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001 indurrebbe a
ritenere rispettate le previsioni statali in materia di
quantificazione dell'indennizzo. Viceversa, l'edificabilità legale,
evocata dall'art. 19, comma 2, avrebbe il mero fine indicato dal d.m.
2 aprile 1968, n. 1444, di estendere, a tutte le aree di cui al comma
2, i limiti previsti dal medesimo decreto, «senza alcun riverbero sui
criteri di determinazione dell'indennità di esproprio».
4.- L'eccezione non è fondata.
La disposizione regionale censurata ha quale unico e precipuo
effetto quello di incidere sulla determinazione dell'indennità di
esproprio. Lo si inferisce inequivocabilmente dall'art. 18 della
stessa legge reg. Puglia n. 3 del 2005, là dove dispone che, «[p]er
la determinazione dell'indennità da corrispondere ai proprietari di
aree edificabili o legittimamente edificate, [...] si applicano le
norme recate dagli articoli 36, 37, 38 e 39 del D.P.R. n. 327/2001 e
successive modifiche», «fatte salve le disposizioni di cui ai
successivi articoli 19 e 20 relative all'edificabilità legale e di
fatto».
In sostanza, l'art. 19 regola l'edificabilità legale, ai fini
della determinazione dell'indennità da corrispondere ai proprietari
espropriati, e lo fa in deroga - «fatte salve» dice testualmente
l'art. 18 - alle disposizioni statali.
Deve, dunque, escludersi, in quanto smentita per tabulas,
l'interpretazione prospettata dalla parte costituita, secondo la
quale la disposizione regionale non riguarderebbe l'indennizzo e, di
conseguenza, non troverebbe applicazione nel giudizio, il che rende
non fondata l'eccezione di inammissibilità.
5.- Nel merito, questa Corte, avvalendosi della facoltà di
decidere l'ordine delle questioni da affrontare (sentenze n. 260 del
2021, n. 246 del 2020 e n. 258 del 2019), ritiene di dover esaminare
primariamente le censure relative ai parametri concernenti il riparto
di competenze, poichè incidenti sul piano delle fonti prima ancora
che sul merito della scelta legislativa.
6.- La questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., relativamente all'«ordinamento civile», è
fondata.
6.1.- In via preliminare, occorre richiamare in sintesi i tratti
del diritto all'indennizzo, ivi compreso il riferimento
all'edificabilità, sul quale interviene la disposizione regionale
censurata.
6.1.1.- Il diritto all'indennizzo, radicato nell'art. 42, terzo
comma, Cost. e sancito dall'art. 834 del codice civile, configura la
principale tutela sostanziale spettante al titolare della proprietà,
che subisca, nell'interesse generale, il sacrificio più gravoso,
costituito dall'ablazione della situazione giuridica soggettiva.
Capisaldi del rimedio, chiamato a garantire un ristoro congruo,
serio e adeguato (sentenze n. 90 del 2016, n. 187 del 2014, n. 181
del 2011, n. 348 del 2007, n. 283 del 1993 e n. 5 del 1980), sono la
qualitas rei riferita al bene ablato e il parametro del suo valore di
mercato.
Quest'ultimo è «il punto di riferimento» dell'obbligazione
indennitaria (sentenza n. 348 del 2007), che, in termini
quantitativi, deve preservare un «ragionevole legame» rispetto a quel
valore (sentenze n. 338 e n. 181 del 2011 e, prima ancora, sentenza
n. 348 del 2007), anche se non sempre una necessaria coincidenza,
«alla luce del sacrificio che può essere imposto [...] in vista del
raggiungimento di fini di pubblica utilita'» (sentenza n. 348 del
2007).
Il valore di mercato, dal suo canto, si plasma sulla qualitas del
bene ablato, che dipende - come ha chiarito questa Corte - dalle sue
«caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale
utilizzazione economica di esso, secondo legge» (sentenza n. 348 del
2007, nonchè art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001).
6.1.2.- In questa prospettiva, poichè lo statuto della
proprietà edilizia è conformato dalla legislazione urbanistica, il
connotato dell'edificabilità evoca, innanzitutto, quella legale, in
quanto indice di una qualità che, nel rispetto della legge, è
spendibile sul mercato (art. 37, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 327 del
2001).
In presenza, dunque, di un vincolo conformativo, che inibisce lo
ius aedificandi, quella facoltà non rileva, tanto nei rapporti fra
privati, quanto nella determinazione dell'indennizzo (art. 32, comma
1, del d.P.R. n. 327 del 2001). Parimenti, un terreno edificabile ai
soli fini della realizzazione di un'opera pubblica non implica
l'attribuzione ai privati di quella medesima facultas e per questo
non influenza la determinazione del rimedio (art. 32, comma 1, del
d.P.R. n. 327 del 2001). Per converso, un fondo edificabile soggetto
a un vincolo espropriativo mantiene il valore di mercato
corrispondente a tale uso, poichè nella stima dell'indennizzo
occorre ovviamente prescindere dagli atti prodromici relativi alla
procedura ablatoria nell'ambito della quale deve riconoscersi la
tutela indennitaria (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001).
In sostanza, i criteri che definiscono l'edificabilità legale
non sono che lo specchio di un possibile utilizzo economico del
terreno da parte dei privati che, nel rispetto della legge, dimostri
prospettive di valorizzazione sul mercato.
Del resto, sempre nella medesima ottica, volta a considerare le
qualità rilevanti a livello economico, occorre in via integrativa
ponderare «ogni [ulteriore] dato valutativo inerente ai requisiti
specifici del bene» (sentenza n. 338 del 2011), il che induce ad
apprezzare anche parametri di fatto (la cosiddetta edificabilità di
fatto, di cui all'art. 37, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001).
Questi consentono di determinare il valore di mercato di un immobile
sito in un luogo, nel quale non vi sia ancora la pianificazione
urbanistica, o di tenere conto di usi diversi dalla mera
edificabilità, o di escludere quest'ultima, se sussistano indici di
edificabilità in astratto, che in concreto risultino esauriti.
6.2.- Tanto premesso, l'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 3 del 2005 assegna indistintamente a tutti i terreni rientranti
nel perimetro di determinate zone il carattere dell'edificabilità
legale, senza intervenire sulla legislazione urbanistica, ma, al
contrario, operando in deroga a tale disciplina, a fini meramente
indennitari.
Sia il dato testuale della disposizione censurata, sia il canone
dell'interpretazione sistematica depongono, infatti, nel senso di una
normativa che, allo scopo sopra richiamato, regola l'edificabilità
legale, in contrasto con le previsioni statali in materia di
indennizzo, che collegano tale paradigma alla conformazione
urbanistica.
La norma in esame, dopo aver fatto rinvio, nel comma 1, alla
definizione del requisito di edificabilità, di cui agli artt. 32,
comma 1, e 37, commi 3, 4, 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001 e
successive modifiche, prevede testualmente, al comma 2, che «[s]ono
da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili tutte le
aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A,
B, C e D, secondo le definizioni di cui al D.M. 2 aprile 1968, [n.
1444], comprese anche le aree a standard a esse riferite».
La conformità alle disposizioni statali, evocata al comma 1, è,
dunque, recessiva rispetto alla previsione derogatoria del comma 2,
che rende «comunque, sempre legalmente edificabili» le aree
cosiddette a standard, che, sulla base della legislazione
urbanistica, edificabili non sono.
Parimenti, l'art. 18 della medesima legge reg. Puglia n. 3 del
2005, se, per un verso, prevede che «[p]er la determinazione
dell'indennità da corrispondere ai proprietari di aree edificabili o
legittimamente edificate [...] si applicano le norme recate dagli
articoli 36, 37, 38 e 39 del D.P.R. n. 327/2001 e successive
modifiche», al contempo, fa «salve le disposizioni di cui a[gli]
articoli 19 e 20 relative all'edificabilità legale e di fatto», il
che conferma la prevalenza della norma censurata sulla disciplina
statale.
In definitiva, l'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005 è espressamente derogatorio delle previsioni statali in
materia di indennizzo e assegna a una categoria di beni - le aree a
standard soggette a vincolo conformativo - il connotato
dell'edificabilità legale, che, invece, è smentito dalla disciplina
urbanistica.
Di conseguenza, la disposizione non opera sul terreno della
legislazione urbanistica, ma, nel distaccarsi da questa, interviene
solo a fini indennitari sulla qualitas rei, recidendo ogni nesso con
il valore di mercato dei relativi beni e alterando lo statuto della
proprietà, così invadendo la competenza statale esclusiva in
materia di ordinamento civile.
6.3.- Del resto, proprio la distinzione fra il piano della
disciplina urbanistica, che conforma la proprietà edilizia, e quello
dell'intervento regionale in esame, finalizzato a condizionare
soltanto l'entità dell'indennizzo, impedisce di giustificare la
disposizione censurata - come invece sostiene la difesa regionale -
attraverso una presunta finalità perequativa.
Simile prospettiva attiene, infatti, al diverso terreno della
pianificazione urbanistica e riguarda la possibilità di adottare
tecniche differenti dalla zonizzazione, volte a evitare che gravino
sulle sole aree cosiddette a standard, sottoposte a vincoli
conformativi, tutti i «costi di riqualificazione, urbanizzazione e
realizzazione di aree a servizi di pubblica utilità o verde» (Corte
di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 29 ottobre 2020, n.
23902), che vanno a beneficio delle zone edificabili. In sostanza,
tale fenomeno presuppone una particolare tipologia di pianificazione
e ha quale effetto proprio quello di intervenire in funzione
perequativa a prescindere dal percorso espropriativo, operando con
una specifica tecnica conformativa.
I due ambiti - quello della pianificazione ispirata alla
perequazione e quello della espropriazione - sono evidentemente
contigui e coordinati, ma non si possono indebitamente sovrapporre e
confondere, spostando l'obiettivo della perequazione dalla
pianificazione urbanistica alla mera determinazione a livello
regionale dell'indennizzo per l'espropriazione. Non è dato, cioè,
compensare a posteriori, nella mera eventualità dell'espropriazione
e con una disciplina regionale, gli effetti dell'apposizione su un
fondo del vincolo conformativo, dotando quel terreno, che sul mercato
non può spendere la qualità di bene edificabile, di tale fittizio
valore.
6.4.- È quanto, viceversa, realizza - come si già sopra
anticipato (punto 8.2) - la disposizione regionale censurata, che
conferisce, «in via di assoluto automatismo, il carattere della
edificabilità legale ad un'area per il suo mero inserimento nel
perimetro urbanizzato» (sentenza n. 64 del 2021), incidendo in tal
modo a livello regionale su «un profilo essenziale dello statuto
della proprietà (sentenza n. 5 del 1980), che non tollera, in linea
con l'art. 3 Cost., irragionevoli disparità di trattamento sul
territorio nazionale (sentenza n. 73 del 2004; nello stesso senso,
sentenze n. 159 del 2013, n. 295 del 2009 e n. 352 del 2001)» (così,
ancora, la sentenza n. 64 del 2021).
In tal modo, i beni conformati dalla legislazione urbanistica
acquisiscono, nel solo territorio interessato dalla disciplina
regionale, una qualità differenziata rispetto ai medesimi beni
collocati in analoghi territori siti in altre Regioni, senza che
questo abbia alcuna attinenza con la diversità dei mercati. Altro è
constatare che da una zona all'altra dell'Italia varia il valore di
mercato di un terreno edificabile, altro è assumere che solo in una
determinata Regione un terreno in sè non edificabile debba essere
stimato come se lo fosse.
Manipolare la qualitas rei, come fa la disciplina regionale, vuol
dire inficiare il presupposto stesso del pari diritto alla tutela
indennitaria (sentenza n. 73 del 2004), pregiudicando in radice la
pretesa a un rimedio non discriminatorio del diritto di proprietà.
Questa, pur nella varietà dei suoi plurimi statuti, invoca una
parità di trattamento a livello territoriale, in conformità al
principio di eguaglianza che incarna la ragione stessa della riserva
allo Stato dell'ordinamento civile (ex multis, sentenze n. 283 del
2016, n. 159 del 2013). Oltretutto, l'irragionevole disparità di
trattamento sul piano territoriale si accompagna - nella disciplina
censurata - all'ingiustificato vantaggio per chi subisca un
procedimento ablatorio rispetto a chi trasferisca il medesimo bene
sul mercato, in quanto l'affermata edificabilità rileva solo a
livello indennitario.
In definitiva, anche adottando - proprio sulla scorta della
immanente connessione fra principio di eguaglianza e ordinamento
civile - una concezione di quest'ultimo favorevole a riconoscere,
rispetto a istituti privatistici, la possibilità di marginali
interventi regionali, emerge, in ogni caso, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3
del 2005.
La disciplina dei rapporti privatistici può, infatti, subire un
qualche adattamento, solo «ove questo risulti in stretta connessione
con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di
ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato
principio di eguaglianza (sentenze n. 441 del 1994 e n. 35 del 1992)»
(sentenza n. 352 del 2001, in senso conforme sentenze n. 175 del 2019
e n. 283 del 2016).
Viceversa, nel caso in esame, l'intervento regionale conduce a un
esito palesemente irragionevole, che ricade su un aspetto tutt'altro
che marginale del diritto di proprietà e della tutela indennitaria e
che presenta una connessione solamente apparente con materie di
competenza regionale. L'edificabilità è, infatti, una nozione
certamente ascrivibile alla materia urbanistica, ma non quando venga
invocata - come emerge in questo caso - in contrasto con la stessa
disciplina urbanistica e al solo scopo di incidere sull'entità
dell'indennizzo.
7.- Per le ragioni esposte, è fondata, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in riferimento
all'«ordinamento civile», la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 2, della legge reg. Puglia n. 3 del 2005, secondo
cui «[s]ono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili
tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di
tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al D.M. 2 aprile
1968, [n. 1444] (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi
dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), comprese anche
le aree a standard a esse riferite».
8.- Restano assorbite le ulteriori questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento agli altri parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2,
della legge della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3 (Disposizioni
regionali in materia di espropriazioni per pubblica utilità e prima
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2005).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 13 maggio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA