1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 giugno 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 giugno 2000 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (Tutela dell') - Decreto Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000 - Elenco dei siti di importanza comunitaria e delle zone di protezione speciali individuati ai sensi delle Direttive 92/43/CEE e 9/409/CEE - Individuazione, pubblicazione e successiva trasmissione alla Commissione europea di elenco dei siti di importanza comunitaria nella provincia di Trento, sulla base di un elenco, a carattere meramente ricognitivo, trasmesso alla segreteria del progetto Bioitaly dal dirigente del servizio Parchi e foreste demaniali, in adempimento degli accordi intercorsi tra il Ministero dell'ambiente e la provincia di Trento, nell'ambito del medesimo progetto Bioitaly - Lamentata mancata considerazione dell'espressa riserva, contenuta nella nota di trasmissione, delle determinazioni della giunta provinciale, non intervenute per mancanza dei tempi tecnici - Violazione del principio, stabilito con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, emanato sulla base dell'art. 4, legge n. 146/1994 di attuazione della Direttiva 92/43/CEE, circa l'attribuzione alle regioni e alle province autonome del compito di individuare, con proprio procedimento, i siti in questione - Invasione della sfera di competenza regionale - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 425/1999. - Decreto del Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000; atto, avente estremi non noti, con il quale il Ministro dell'ambiente ha trasmesso l'elenco dei siti di importanza comunitaria nella provincia di Trento, alla Commissione europea. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5), 6), 15), 16), 21), e 16; d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, art. 3. (000C0720) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale
pro-tempore dott. Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione
della giunta provinciale n. 1527 del 16 giugno 2000 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 19 giugno
2000 (rep. n. 024621) rogata dall'ufficiale rogante dirigente del
servizio affari generali dott. Tommaso Sussarellu (all. 2) - dagli
avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato in assenza di apposito atto
di decisione dela provincia autonoma di Trento, di individuare,
pubblicare e trasmettere alla comunità europea i siti di
importanza comunitaria nella provincia autonoma di Trento, nonchè
per il conseguente annullamento:
del decreto del Ministro dell'ambiente 3 aprile 2000, elenco
dei siti di importanza comunitaria e delle zone di protezione
speciali, individuati ai sensi delle direttive 92/43/CEE e
79/409/CEE, pubblicato nel Supplemento ordinario n. 65 alla
Gazzetta Ufficiale n. 95 del 22 aprile 2000 - Serie generale (all.
3), nella parte in cui individua e pubblica i siti di importanza
comunitaria nella provincia autonoma di Trento, nonchè dell'atto,
avente estremi non noti, con cui il Ministero dell'ambiente ha
trasmesso alla commissione europea l'elenco in questione per
violazione:
dell'art. 8, nn. 5, 6, 15, 16, 21, nonchè dell'art. 16 dello
statuto speciale e delle relative norme di attuazione;
dell'art. 3 d.P.R. n. 357 del 1997;
della sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 425
del 1999, per i profili e nei modi di seguito illustrati.

Fatto e diritto

La ricorrente provincia gode di potestà legislativa primaria e
di potestà amministrativa nella materia dell'ambiente, come
risulta pacificamente dalle norme statutarie appena citate che
prevedono la competenza provinciale in tutte le materie di
riferimento della tutela dell'ambiente: urbanistica, tutela del
paesaggio, caccia e pesca, alpicoltura e parchi per la protezione
della flora e della fauna, agricoltura, foreste e Corpo forestale.
Nella materia è intervenuta, tra l'altro, la direttiva del
consiglio 92/43/CEE del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche, la quale si propone lo scopo principale di "promuovere
il mantenimento della biodiversità, tenendo conto al tempo stesso
delle esigenze economiche, sociali, culturali e regionali".
A tal fine, essa ha promosso la realizzazione di una "rete
ecologica europea coerente" - denominata Natura 2000, costituita da
"zone speciali di conservazione" concernenti "siti di importanza
comunitaria", la cui individuazione spetta agli Stati membri (e
solo eccezionalmente alla Commissione: v. art 5 della direttiva).
In vista di tale individuazione, la direttiva elenca nell'all. I i
tipi di hahitat naturali di interesse comunitario (ad es.:
"scogliere", "lagune"), e nell'all. II le specie animali e vegetali
d'interesse comunitario. Inoltre, la rete Natura 2000 comprende, ai
sensi dell'art. 3 della direttiva, anche le "zone di protezione
speciale classificate dagli Stati membri a norma della direttiva
79/409/CEE", cioè della direttiva concernente la conservazione
degli uccelli selvatici.
In vista della futura individuazione dei siti di importanza
comunitaria il Ministero dell'ambiente varava, nel 1995, il
progetto Bioitaly, coinvolgente tutte le regioni e le province
autonome.
Esso costituiva una procedura informale (tra l'altro la direttiva
non era ancora recepita) ed era volto ad una prima, sistematica
ricognizione scientifica degli habitat naturali delle specie
vegetali ed animali potenzialmente meritevoli di tutela ai sensi
della direttiva comunitaria.
Dall'allegato B della nota 31 gennaio 1995, n. 1131 (all. 4), con
cui il Ministero dell'ambiente affidava alla provincia autonoma di
Trento la ricognizione in questione, risulta con chiarezza che le
attività da svolgere nell'ambito del progetto Bioitaly sono
attività meramente tecniche, senza coinvolgimento degli organi
decisionali, infatti esse consistono nella "raccolta dei dati
bibliografici idonei a descrivere lo stato attuale di conoscenza
dei biotopi/siti di importanza comunitaria all'interno del
territorio della regione", nella verifica sul campo dei dati
riportati dalla bibliografia di aggiornamento e/o integrazione
degli stessi sulla base delle informazioni richieste dalla scheda
Bioitaly", nella "archiviazione dei dati naturalistici e, più in
generale, ambientali attraverso la compilazione della scheda
Bioitaly con software "Bioitaly fornito dal Ministero", nella
"trasmissione dei dati al Ministero dell'ambiente" che "renderà
successivamente disponibili i dati aggregati su base nazionale" e,
infine, nella "redazione della cartografia ecologica ... per il
territorio di competenza".
Per la I fase del progetto Bioitaly (implicante la compilazione
di alcuni campi della scheda Bioitaly) l'allegato B poneva il
termine molto ravvicinato del 30 giugno 1995.
La provincia autonoma di Trento aderiva al suddetto progetto
autorizzando, con deliberazione della giunta provinciale 24 marzo
1995, n. 3434 (all. 5), il presidente della giunta alla firma della
lettera-contratto inviata dal Ministero.
Secondo le indicazioni del Ministero, dunque la lista dei siti
doveva essere elaborata nel giro di pochi mesi. A seguito del
lavoro di un gruppo di esperti, veniva individuato un primo elenco
di siti. Mancando il tempo di sottoporlo all'approvazione della
giunta provinciale, e mancando comunque ancora il recepimento della
direttiva, il dirigente del servizio perchi e foreste demaniali
trasmetteva l'elenco ed una relazione accompagnatoria alla
segreteria del progetto Bioitaly, con nota 23 giugno 1995, n. prot.
2248 (all. 6).
Per la precisione, ciò che veniva inviato erano due distinti
elenchi, il primo dei quali comprendeva siti già protetti in base
alle normative vigenti, mentre il secondo elenco comprendeva aree
che - come veniva espressamente precisato - "non sono oggetto di
alcuna protezione, se si effettua il vincolo della tutela
ambientale posto dal piano urbanistico" nella relazione si
precisava ulteriormente che "per mancanza di tempo non si è potuto
sottoporre l'elenco alla necessaria approvazione della giunta
provinciale", e che "ogni decisione in merito alle aree andrà
quindi subordinata all'esame e alle successive determinazioni della
giunta".
La situazione era dunque la seguente: per nessuno dei siti
indicati esisteva alcun atto dei competenti organi della provincia
rivolto alla determinazione di tali siti come siti da inserire,
attraverso l'azione del Ministero, tra i siti di importanza
comunitaria, essendo invece entrambi gli elenchi frutto di una mera
attività ricognitiva compiuta in sede tecnica in esecuzione del
contratto Bioitaly, i due elenchi, entrambi predisposti in sede
meramente tecnica, differivano per il fatto che il primo si
riferiva a zone oggetto di protezione ai sensi di normative e
provvedimenti provinciali, mentre il secondo comprendeva aree
ritenute (in sede tecnica) di pregio ma non attualmente oggetto di
specifiche misure di protezione ambientale.
Era dunque chiaro che nell'ambito della provincia
l'individuazione dei siti doveva ancora essere compiuta come ad
abundantiam dimostra ulteriormente il fatto che dopo il giugno 1995
ci furono diverse altre delibere che affidarono incarichi
nell'ambito del programma Bioitaly (v. delibera della giunta
provinciale 12 dicembre 1996, n. 16265, all. 7), impegnando
progressivamente tutta la somma di L. 414.899.000, assegnata dal
Ministero quale corrispettivo per l'attività di ricognizione dei
siti svolta dalla provincia; somma che, al 23 giugno 1995, era
stata utilizzata solo in parte ridotta. Era dunque chiaro che
quella sinora compiuta era soltanto una parte di una ricognizione
tecnica ancora in corso, riservata ogni determinazione sul punto
agli organi istituzionali della provincia.
Solo con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, emanato sulla base
dell'art. 4, legge n. 146/1994, veniva data attuazione alla
direttiva 92/43/CEE.
L'art. 3 di tale regolamento definisce la procedura
d'individuazione dei siti comprendenti gli habitat e le specie di
cui gli allegati I e II della direttiva. Esso, in particolare,
stabilisce che "le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano individuano, con proprio procedimento, i siti in cui si
trovano tipi di habitat elencati nell'allegato A ed habitat delle
specie di cui all'a1legato B e ne danno comunicazione al Ministero
dell'ambiente, ai fini della formulazione della proposta del
Ministro dell'ambiente alla commissione europea, dei siti di
importanza comunitaria, per costituire la rete ecologica europea
coerente di zone speciali di conservazione denominata Natura 2000".
Sin dalla prima lettura appare chiaro che l'individuazione dei
siti deve avvenire a seguito di un vero procedimento locale,
concluso da un atto di determinazione adottato secondo le regole di
competenza fissate dallo statuto, ed in particolare, nel caso,
dalla giunta provinciale.
In ogni modo, il significato della norma è stato ulteriormente
chiarito da codesta ecc.ma Corte costituzionale, a seguito
dell'impugnazione da parte di questa provincia, per l'ipotesi che
la disposizione in questione intendesse (in violazione del quadro
costituzionale delle competenze) fondare un potere ministeriale di
decisione sostanziale. Codesta Corte costituzionale, con la sent.
n. 425 del 10 novembre 1999, ha statuito che l'art. 3 del
regolamento riconosce al Ministro un mero compito di
formalizzazione e trasmissione di decisioni assunte in sede locale,
inquadrando la norma fra quel1e "che possono ricondursi al
coordinamento delle attività delle regioni e delle province
autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente
unitaria presso l'unione europea". Dunque, secondo quanto precisa
la sentenza, "le norme censurate mirano esclusivamente a porre
l'autorità di governo nazionale in condizione di adempiere
all'obbligo di comunicazione derivante dalla direttiva, senza che
vi sia in esse alcun elemento da cui arguire uno spostamento di
competenze circa il diverso potere di individuazione sostanziale
dei siti da sottoporre a speciale protezione" (v. il punto 5.2 del
Diritto).
Affermata in questi termini la competenza costituzionale della
provincia, quale deriva dalle disposizioni statutarie citate in
epigrafe e riconosciuta dalla ora citata decisione, sembra alla
provincia del tutto evidente che l'opera di preliminare
ricognizione svolta in attuazione del contratto Bioitaly non può
essere confusa con il procedimento di individuazione sostanziale
dei siti previsto dal regolamento n. 357 del 1997.
Appare dunque chiaro che il rispetto delle rispettive competenze
costituzionali, pienamente riconosciute dal regolamento n. 357 del
1997, secondo l'interpretazione datane da codesta Corte
costituzionale, avrebbe richiesto che il Ministero sollecitasse
l'apposito atto di individuazione da parte della provincia, per poi
trasmettere i siti così indicati in sede comunitaria.
Sennonchè, dopo breve tempo dalla pubblicazione della sentenza e
senza coinvolgere in alcun modo la provincia autonoma di Trento, il
Ministro dell'ambiente ha adottato il decreto qui impugnato,
recante nell'allegato A l'elenco delle zone di protezione speciale
ai sensi della direttiva 79/409/CEE, e nell'allegato B l'elenco dei
siti di importanza comunitaria ai sensi della direttiva 92/43/CEE,
entrambi trasmessi alla commissione europea (come risulta dal
decreto stesso). Ma è chiaro che, in mancanza della previa
individuazione regionale (o provinciale), è lo stesso decreto
ministeriale che in sostanza viene in modo estemporaneo ad
individuare i siti in questione, ledendo la competenza provinciale
come sopra descritta. Tale decreto (e l'atto di trasmissione alla
commissione europea da esso menzionato) si rivela dunque arbitrario
ed illegittimo.
Si noti che la lesione della competenza costituzionale della
provincia non consiste nella "affermazione teorica" della
competenza statale alla individuazione dei siti, ma nell'avere in
realtà., come detto, pubblicato un elenco di siti non
corrispondenti ad alcuna determinazione provinciale.
Se infatti si resta alle parole del decreto impugnato, vi si
ritrova (nelle premesse) l'enunciazione della "necessità di
rendere pubblico l'elenco delle zone di protezione speciale
individuate e proposte dalle regioni e dalle provincie autonome di
Trento e Bolzano e trasmesse per designazione alla commissione
europea", e della necessità di rendere pubblico l'elenco dei siti
di importanza comunitaria, individuati e proposti dalle regioni e
dalle provincie autonome di Trento e Bolzano nell'ambito del citato
progetto Bioitaly e trasmessi alla commissione europea dal
Ministero dell'ambiente. Ma se la stessa formulazione del decreto
dichiara e presuppone che l'individuazione dei siti spetta alle
regioni e alle province autonome (del resto, già l'allegato B
della lettera contratto del Ministero del 31 gennaio 1995 riservava
al Ministero stesso un mero compito di coordinamento e di
supporto), la realtà è ben diversa.
Come già osservato, infatti, l'individuazione da parte della
provincia autonoma di Trento non è mai avvenuta, se per
individuazione si intende (come non può non intendersi) quella
operata dagli organi istituzionalmente responsabili nell'esercizio
delle proprie competenze.
Quello che c'e stato non si può invece definire altrimenti che
come una mera opera di ricognizione tecnica (relativa alla prima
fase del progetto) che ha portato a due elenchi di siti trasmessi
al Ministero dal dirigente del servizio, senza alcuna deliberazione
dell'organo competente (cioè la giunta). Del resto, quello che con
la lettera del 31 gennaio 1995 il Ministero chiedeva alla provincia
autonoma di Trento era il mero "censimento dei biotopi/siti
d'importanza comunitaria". Ed è da sottolineare che, se in
relazione ai siti di cui all'elenco n. 2 lo stesso dirigente
espressamente riservava ogni futura determinazione della giunta,
tale determinazione della giunta non era meno necessaria in
relazione all'elenco n. 1, perchè comunque l'inclusione di un sito
tra quelli di speciale importanza comunitaria non può non
comportare l'assunzione della responsabilità istituzionale.
Si osservi infatti che la definizione del regime cui saranno
sottoposti i "siti", che in concreto sono estese zone e spesso
intere vallate, in cui vivono ed operano le persone residenti ed in
cui si svolgono le più diverse attività economiche (relative
all'agricoltura, al turismo, agli sport invernali, ecc.), coinvolge
delicate ponderazioni di interessi di intere comunità, riservate
alla competenza degli organi istituzionali.
In sintesi, non può essere dubbio che nelle competenti sedi
provinciali (cioè, in concreto, in sede di giunta) nessuna
decisione era stata presa in relazione ai siti di importanza
comunitaria; che in ogni modo nessuna decisione poteva competere al
dirigente del servizio; che comunque non poteva confondersi il
regime di tutela già vigente con lo speciale regime di protezione
previsto dalla direttiva 92/43/CEE; che infine a nessun titolo
potevano essere segnalati siti che non solo non erano stati
individuati dal competente organo provinciale, ma che neppure erano
soggetti ad un qualunque specifico regime di protezione.
Dunque, al di la di ogni dichiarata intenzione, il decreto
ministeriale recante l'elenco dei siti d'importanza comunitaria e
l'atto ministeriale di trasmissione di tale elenco, in assenza di
previa deliberazione della provincia autonoma di Trento, si
rivelano nella sostanza una arbitraria lesione, se non addirittura
usurpazione, delle competenze costituzionali riservate alla
provincia stessa.
Si noti, per completezza, che neppure l'atto ministeriale
potrebbe essere qualificato quale atto di sostituzione dello Stato
nei confronti della provincia. Tale ipotesi è comunque esclusa
dallo stesso tenore del decreto, che dà per scontata l'avvenuta
individuazione dei siti a livello regionale.
In ogni modo, comunque, l'ipotetico esercizio del potere
sostitutivo non sarebbe avvenuto nelle forme previste dall'art. 8
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, in base al quale "il Governo...",
in caso di accertata inattività degli organi regionali o
provinciali, che comporti inadempimento agli obblighi comunitari,
può prescrivere con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su
parere della commissione parlamentare per le questioni regionali e
sentita la regione o la provincia stessa, un congruo termine per
provvedere qualora "l'inattività degli organi regionali o
provinciali perduri dopo la scadenza di tale termine, il consiglio
dei Ministri può adottare i provvedimenti necessari in
sostituzione dei predetti organi.
Ora, nel caso nulla di tutto ciò è avvenuto, nè d'altronde
poteva avvenire dato che il Ministero si è fondato, al contrario,
sul presupposto erroneo della avvenuta identificazione dei siti in
sede locale.

P. Q. M.
Chiede: voglia l'Eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato, in assenza di apposito atto di decisione
della provincia autonoma di Trento, di individuare, pubblicare e
trasmettere alla comunità europea i siti di importanza comunitaria
nella provincia autonoma di Trento;
Conseguentemente annullare il decreto del Ministro dell'ambiente
3 aprile 2000, elenco dei siti di importanza comunitaria e delle
zone di protezione speciali, individuati ai sensi delle direttive
92/43/CEE e 79/409/CEE, nella parte in cui opera tale
individuazione e pubblicazione, nonchè l'atto, avente estremi non
noti, con cui il Ministero dell'ambiente ha trasmesso alla
commissione europea l'elenco in questione.
Padova-Roma, addì 19 giugno 2000.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
00C0720