1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 dicembre 2015
Ordinanza del 16 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Sisal Entertainment S.p.a. contro Agenzia delle dogane e monopoli e altri. Gioco e scommesse - Riduzione delle risorse statali a titolo di compenso dei concessionari e dei soggetti che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi Video Lottery Terminal (VLT). - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 649. (17C00144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2143 del 2015, proposto da:
Sisal Entertainment S.p.A, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Luigi
Medugno e Annalisa Lauteri, con domicilio eletto presso lo studio dei
difensori in Roma, Via Panama, 58;
Contro:
Agenzia delle dogane e dei monopoli, Ministero dell'economia e
delle finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Presidenza del Consiglio dei ministri n. c;
nei confronti di Replay s.r.l.;
e con l'intervento di ad opponendum:
Codacons, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi e
Gino Giuliano, con domicilio eletto presso l'Ufficio legale nazionale
del Codacons, in Roma, viale G. Mazzini, 73;
Per l'annullamento del provvedimento prot. n. 4076/RU, in data 15
gennaio 2015, pubblicato in pari data sul sito dell'Agenzia, a firma
del Direttore dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con il quale,
in dichiarata applicazione dell'art. 1, comma 649, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, è stato determinato il numero degli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettera a) e b) del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modificazioni, riferibili
a ciascuno concessionario alla data del 31 dicembre 2014, nonchè la
quota parte del versamento dell'importo di cui all'art. 1, comma 649,
lettera b) della legge 23 dicembre 2014, n. 190, dovuto dai singoli
concessionari in maniera proporzionale al numero degli apparecchi ad
esso riferibili (per la ricorrente pari ad euro 45.801.360,83), e di
ogni altro atto presupposto, conseguente, ovvero coordinato e/o
connesso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli e del Ministero dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 21 ottobre 2015 il
Cons. Silvia Martino;
Uditi gli avv.ti, di cui al verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue

1. La società ricorrente rappresenta di essere concessionaria
dello Stato per la realizzazione e conduzione della rete per la
gestione telematica del gioco lecito mediante gli apparecchi da
divertimento ed intrattenimento previsti dall'art. 110, comma 6, del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto
18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni ed integrazioni,
nonchè delle attività e delle funzioni connesse, giusta convenzione
di concessione sottoscritta in data 20 marzo 2013.
La legge di stabilità per l'anno 2015, all'art. 1, comma 649, ha
stabilito che:
«A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di
finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della
misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del
gioco per conto dello Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2,
lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500
milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno
2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei
concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze,
operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1°
gennaio 2015:
a) ai concessionari è versato dagli operatori di filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a
titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e
sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresì
annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e
di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di
apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con
provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono
stabiliti il numero degli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6,
lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno
1931, n. 773, riferibili a ciascun concessionario, nonchè le
modalità di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento
si provvede, a decorrere dall'anno 2016, previa periodica
ricognizione, all'eventuale modificazione del predetto numero di
apparecchi;
c) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a
fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati.»
Con il provvedimento impugnato l'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, in preteso adempimento delle surriportate disposizioni, ha
determinato il numero degli apparecchi riferibili a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014.
All'art. 2 ha poi stabilito l'entità del versamento annuale,
ripartito in misura proporzionale al numero degli apparecchi
riferibili a ciascun concessionario.
La società contesta tale misura, in quanto ritenuta arbitraria,
irrazionale ed indebitamente retroattiva.
Essa, a poco più di un anno dalla sottoscrizione della
convenzione di concessione di durata novennale, ha previsto un
obbligo aggiuntivo del tutto inatteso per i concessionari,
consistente in un ulteriore versamento rispetto a quelli
convenzionalmente stabiliti, pari a complessivi 500 milioni di euro
annui a carico del solo comparto dei giochi praticati mediante gli
apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo unico 18 giugno
1931, n. 773.
Questo comparto ha trovato la sua prima organica disciplina solo
a partire dal gennaio 2003, con l'art. 22 della legge 27 dicembre
2002, n. 289.
A seguito di ciò, in virtù di procedura ad evidenza pubblica
avviata sulla base dell'art. 14-bis, comma 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 640 del 1972, come modificato dal
decreto-legge n. 269 del 2003, venivano assegnate 10 concessioni per
l'attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione
telematica del gioco lecito mediante gli apparecchi di cui al cit.
art. 10, comma 6, ad altrettante società che provvedevano a
sottoscrivete apposita convenzione di concessione.
Nel corso di svolgimento di tale rapporto venivano introdotte
numerose modifiche dei sistemi, della regolamentazione e delle
condizioni economiche, molte delle quali notevolmente onerose per gli
operatori, attraverso la sottoposizione di atti integrativi
dell'articolato convenzionale che la società ha sempre provveduto,
con non pochi sacrifici, ad accettare ed onorare.
Con bando pubblicato nella G.U.C.E. dell'8 agosto 2011, è stata
indetta la nuova procedura di selezione per l'affidamento in
concessione della realizzazione e conduzione della rete per la
gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi da
divertimento ed intrattenimento previsti dall'art. 110, comma 6, del
t.u.l.p.s., di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e
successive modificazioni ed integrazioni, nonchè delle attività e
funzioni connesse.
All'esito della procedura sono risultate aggiudicatarie 12
società, tra le quali la ricorrente, che hanno sottoscritto in data
20 marzo 2013, il nuovo articolato convenzionale per la durata di 9
anni.
La misura introdotta dalla legge di stabilità 2015 è
intervenuta ad alterare l'equilibrio dei rapporti tra concedente e
concessionario nonchè dei quelli tra i concessionari e gli operatori
di filiera, questi ultimi, peraltro, di natura esclusivamente
privatistica, con evidente violazione dei principi fondamentali di
diritto interno garantiti dagli articoli 3, 41 e 42 della
Costituzione, nonchè di quelli del diritto dell'Unione in tema di
massimo accesso al mercato, non discriminazione, tutela della
concorrenza, libero sviluppo delle prestazioni di beni e servizi.
L'ADM è poi intervenuta a dare attuazione alle predette
disposizioni, senza curarsi di procedere all'adeguamento
dell'articolato convenzionale attraverso la sottoposizione ai
concessionari di un apposito schema aggiuntivo nè provvedere a
modificare le disposizioni già dettate in tema di contenuti minimi
dei contratti con la filiera.
Parte ricorrente ritiene poi che non si tratti di una mera
riduzione dei compensi, ma di una vera e propria espropriazione.
Avverso il provvedimento impugnato, deduce:
1) Illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 649, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, per
violazione degli articoli 3, 41 e 42 Cost.
La norma in rubrica incide su rapporti di durata già consolidati
e su scelte imprenditoriali già compiute in conformità a previsioni
economiche effettuate alla luce della disciplina previgente e delle
convenzioni già stipulate.
Il numero degli apparecchi in base al quale viene ripartito
l'onere tra i concessionari è stato accertato al 31 dicembre 2014,
sicchè i pagamenti che dovranno essere effettuati a partire dal 30
aprile p.v. sono riferibili, dunque, a compensi per attività già
svolte.
La norma avrebbe quindi, sostanzialmente, il carattere di un
intervento retroattivo.
Secondo la Corte costituzionale, disposizioni che modifichino
rapporti di durata sono costituzionalmente ammissibili solo a patto
che rispettino il principio del legittimo affidamento nella sicurezza
giuridica che costituisce elemento fondante dello Stato di diritto e
non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori (sentenze n. 24/2009, 206/2009, 236/2009, n. 34/2010, n.
326/2010, n. 243/2011, n. 271/2011, n. 78/2012, n. 277/2012, n.
83/2012, n. 103/2013, n. 160/2013, etcc.).
Parte ricorrente ritiene in contrasto con i principi
costituzionali un intervento normativo che, riducendo
retroattivamente i compensi riconosciuti ai concessionari del solo
comparto degli apparecchi in virtù della disciplina normativa e
convenzionale in atto, incide così irrazionalmente ed in modo
fortemente discriminatorio su situazioni sostanziali già
consolidate.
L'affidamento gode di tutela costituzionale, riconducibile non
solo all'art. 3 Cost., ma altresì al'art. 41 quando il privato
intraprenda un'attività economica che comporta, tra l'altro, oneri
per investimenti.
In forza dell'art. 11, comma 1, della convenzione in essere, la
responsabilità del concessionario è correlata «alla completa
conoscenza dell'attuale situazione e delle potenzialità del segmento
di mercato degli apparecchi di gioco AWP e dei sistemi VLT».
La nuova legge incide poi anche nei riguardi dei rapporti,
squisitamente privatistici, esistenti tra concessionari e operatori
della filiera, prevedendo la rinegoziazione dei rapporti in essere.
Essa interviene infatti anche sul loro contenuto concreto, sulla
cui base si sono venuti a calibrare i rispettivi oneri di ordine
anche economico e le corrispondenti aspettative.
Il sacrificio imposto dalla novella in esame ad una sola
categoria di operatori del gioco non può essere giustificato dalle
addotte ragioni di «concorso al miglioramento degli obiettivi di
finanza pubblica».
La misura introdotta costituisce, secondo il legislatore,
un'anticipazione «del più organico riordino della misura degli aggi
e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di
filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello
Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge
11 marzo 2014, n. 23».
Parte ricorrente sottolinea l'irrazionalità rappresentata dal
fatto di anticipare in un contenitore inadeguato, quale è quello
della legge di stabilità, una disposizione specifica che va ad
incidere in modo concreto ed immediato su un'unica categoria di
operatori di gioco, pur nell'imminenza dell'approvazione dei decreti
delegati previsti dall'art. 14, comma 2, della legge delega 11 marzo
2014, n. 23.
Pure irragionevole si presenta la previsione secondo cui la
riduzione dei compensi non viene commisurata ai volumi di raccolta,
bensì viene stabilita in misura fissa, in rapporto al numero degli
apparecchi posseduti.
2. Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 649 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, per
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art.
1, Protocollo n. 1 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, anche i diritti di credito costituiscono beni, protetti
dalle norme convenzionali in rubrica.
La sottrazione ex lege dei crediti spettanti ai concessionari,
costituisce un'indebita ingerenza dello Stato in diritti fondamentali
protetti dalla Convenzione, che non trova giustificazione in una
finalità legittima.
3. Illegittimità derivata dalla violazione delle norme di diritto
europeo vigenti in tema di massimo accesso al mercato e abbattimento
degli ostacoli al libero sviluppo delle prestazioni di beni e
servizi, nonchè di ingiustificata limitazione alla concorrenza e
all'attività d'impresa.
Parte ricorrente invoca altresì i principi sanciti in materia di
concessioni dalla nuova direttiva 2014/23/UE, secondo cui il rischio
insito nella concessione è solo quello derivante dalla domanda o
dall'offerta, ferme restando per tutta la durata dell'affidamento le
condizioni contrattuali indicate in sede di gara.
Le norme nazionali dovrebbero essere disapplicate o, comunque, si
renderebbe necessario formulare un quesito pregiudiziale alla Corte
di giustizia.
4) Illegittimità autonoma. Violazione dell'art. 3 della Convenzione
di concessione sottoscritta in data 20 marzo 2013. Violazione e falsa
applicazione dell'art. 1, comma 649 della legge 23 dicembre 2014, n.
190. Eccesso di potere per violazione della corretta sequenza
procedimentale, illogicità e contraddittorietà manifesta.
Ai sensi dell'art. 3, comma 4, della Convenzione, ADM avrebbe
dovuto promuovere la sottoscrizione di un atto aggiuntivo.
È stata così violata la regola della necessaria forma pattizia,
che è alla base del modello di regolamentazione della tipologia di
concessione in esame.
È stata completamente omessa l'attuazione delle lettere a) e c)
del comma 649 dell'art. 1, ragion per cui i concessionari sono tenuti
a versare il contributo previsto, quale che sia il comportamento
tenuto dagli altri operatori di filiera.
Con memoria del 13 marzo 2015, la difesa erariale, dopo aver
formulato un'eccezione di difetto di legittimazione passiva del MEF,
che non ha emesso gli atti ex adverso impugnati, ha preliminarmente
descritto le modalità di funzionamento delle reti di raccolta del
gioco mediante apparecchi.
Ha quindi precisato che, sia per le AWP sia per le WLT, i
concessionari, i gestori e gli esercenti - quali segmenti articolati
nella rete di raccolta - vengono compensati per le quote di attività
che a ciascuno competono nell'organizzazione e funzionamento della
rete.
Il denaro con cui tali attività vengono compensate proviene
dalla stesso gioco ed appartiene, in origine, allo Stato.
Le risorse pubbliche cui esso rinuncia per remunerare le filiere
di raccolta del gioco, ammontano a circa 4 miliardi di euro.
Ribadito che i rapporti tra in vari soggetti della filiera sono
regolati dal diritto privato, ha poi descritto il sistema di
remunerazione della filiera.
È il concessionario che, per contratto, deve corrispondere una
remunerazione al gestore e all'esercente. Nella pratica, in realtà,
è il gestore ad avere in pugno la «cassa», ovvero l'ammontare di
denaro destinato ad essere ripartito a titolo di compensi.
La norma della legge di stabilità oggetto di contestazione non
ha istituto un nuovo tributo ma ha operato una riduzione dei compensi
dei soggetti che compongono le filiere della raccolta di gioco
praticato mediante apparecchi.
È come se lo Stato avesse ridotto da 4 miliardi a 3,5 miliardi
di euro il montante delle risorse messo a disposizione delle predette
filiere per la loro remunerazione stabilendo poi una apposita
procedura perchè questo contenimento forzoso della remunerazione si
«spalmasse» tra i diversi soggetti interessati.
Il sacrificio del «taglio» solo per una parte è subito dai
concessionari in quanto per il resto il sacrificio è dei gestori e
degli esercenti.
La rinegoziazione potrebbe semplicemente avvenire per fatti
concludenti.
Poichè il quantum della remunerazione, nei contratti di filiera,
non è stabilito in misura fissa bensì percentuale rispetto alla
raccolta, non vi sarebbe nulla di più semplice di una rinegoziazione
di un contratto la cui componente patrimoniale è in percentuale,
purchè si accetti la minore somma complessiva da ripartire.
Ad un settore che da anni percepisce cumulativamente una
remunerazione di circa 4 miliardi di euro, è stato chiesto, in
sostanza, di rinunciare soltanto ad un 1/8 di tale remunerazione.
Ad ogni buon conto i concessionari, salvo iniziare direttamente
azioni recuperatorie nei confronti dei gestori, eventualmente
«riottosi», potrebbero limitarsi a disvelare all'amministrazione
l'elenco dei nominativi dei soggetti inadempienti.
Non vi sarebbe, poi, alcuna ricaduta per il passato delle nuova
misura, essendo la norma efficace dal 1° gennaio 2015.
La volontà di intervento legislativo sugli aggi era già nota ai
concessionari e agli operatori di filiera, a mente del criterio di
delega legislativa recato dall'art. 14, comma 2, lettera g), della
legge n. 23 del 2014.
La decisione di operare in prima battuta nel settore degli
apparecchi da intrattenimento, dipende dal fatto che tale segmento di
gioco esprime circa la metà delle entrate erariali di tutti i giochi
praticati nel territorio dello Stato.
La norma individua un criterio proporzionale, legato ad un
elemento oggettivo, quale il numero degli apparecchi di gioco, che è
potenzialmente correlato agli introiti.
Parte ricorrente non potrebbe invocare il principio
dell'affidamento in quanto non vi è stato uno stravolgimento degli
elementi essenziali del rapporto.
Ad ogni buon conto, la convenzione impegna il concessionario ad
agire nel rispetto della normativa dettata in materia di gioco.
Non saremmo, comunque, di fronte ad una legge - provvedimento, in
quanto la norma della legge di stabilità incide sull'intero comparto
del gioco in esame.
In tale contesto, la riduzione delle somme a disposizione per la
remunerazione della filiera ha una portata equivalente all'1,06%
della raccolta di gioco e all'8,3% dei compensi della filiera.
Quanto alle censure relative al criterio prescelto per
commisurare la riduzione dei compensi, vi sarebbe una tendenziale
coerenza tra il dato della raccolta e il numero degli apparecchi
riferibili al concessionario.
Neppure vi sarebbe lesione della libertà d'impresa ove si
consideri che i concessionari sono agenti contabili, tenuti al conto
giudiziale degli introiti derivanti dalla gestione telematica del
gioco lecito.
L'invocato art. 3 della convenzione si riferisce alle ipotesi in
cui si rendano necessarie variazioni delle attività tecniche
indicate nell'atto di convenzione e nel capitolato tecnico.
In sostanza, le prescrizioni contenute nella legge di stabilità
2015, per potere essere applicate ai concessionari, non necessitano
di essere recepite e formalizzate in un atto integrativo, trovando
applicazione le previsioni dell'art. 12, secondo cui il
concessionario è obbligato a versare le somme a qualsiasi titolo
dovute non solo in base all'atto di convenzione ma anche in
esecuzione di ogni altra norma o provvedimento che disciplini gli
apparecchi in questione.
Infine, la norma non ha introdotto un tributo, con la conseguenza
che ad essa è possibile sottrarsi, ad esempio, sciogliendo i
rispettivi contratti (tra i concessionari e ADM, ovvero tra i
concessionari e gli altri operatori della filiera).
Con ordinanza n. 1472 del 2 aprile 2015, l'istanza cautelare è
stata respinta.
In data 29 maggio 2015, è intervenuto ad opponendum il Codacons.
Il ricorso è passato in decisione una prima volta, alla pubblica
udienza del 1° luglio 2015.
Con ordinanza n. 9772 del 20 luglio 2015, la Sezione ha disposto
incombenti istruttori.
Segnatamente, ha richiesto al concessionario «di depositare in
giudizio: A) copia del conto economico relativo al bilancio al 31
dicembre 2013 e copia del conto economico relativo al bilancio al 31
dicembre 2014, ove approvato dall'Assemblea ordinaria, accompagnato
da una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica); B) una tabella riassuntiva dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera, con espressa indicazione circa
l'appostazione degli stessi nel conto economico tra i costi della
produzione e, in particolare, tra i costi per servizi o in altra
voce».
L'Agenzia delle dogane e dei monopoli è stata invece onerata di
depositare in giudizio una dettagliata relazione, per quanto di
propria conoscenza, in ordine all'aggregazione dei suddetti dati
richiesti al concessionario ricorrente per l'intero settore dei
giochi in discorso, comprensiva di ogni ulteriore eventuale
chiarimento sull'incidenza dell'intervento legislativo sui margini di
redditività delle imprese del settore.
La ricorrente e l'amministrazione resistente, per quanto di
rispettiva competenza, hanno adempiuto l'incombente istruttorio e,
unitamente al Codacons, hanno prodotto altre memorie a sostegno ed
illustrazione delle rispettive ragioni.
La causa è stata infine trattenuta in decisione all'udienza
pubblica del 21 ottobre 2015.
2. L'Agenzia delle dogane e dei monopoli gestisce l'offerta del
gioco lecito tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento di
cui all'art. 110, comma 6, del TULPS ed a tal fine seleziona,
attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti cui affidare in
concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco.
I concessionari, che hanno sottoscritto una convenzione di
concessione di durata novennale, sono attualmente tredici.
Gli apparecchi da divertimento e intrattenimento sono di due
tipi: le Amusement With Prizes (AWP) e le Video Lottery Terminal
(VLT).
Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente
presso esercizi generalisti primari (come, ad esempio, i bar e le
rivendite di tabacchi), denominati «esercenti», ed operano con una
posta massima di 1 euro a fronte di una possibile vincita massima di
100 euro. Tali apparecchi, generalmente, sono acquistati o noleggiati
da operatori terzi, i cc.dd. «gestori», che si occupano anche
dell'installazione e della manutenzione presso gli «esercenti»,
titolari di esercizi commerciali dotati di specifica autorizzazione
ai sensi del TULPS, a loro volta convenzionati con gli stessi gestori
o con i concessionari.
Nella filiera del comparto delle VLT, invece, è di solito
assente il gestore perchè gli apparecchi sono forniti direttamente
dal concessionario, che si prende carico dell'intera gestione
operativa degli stessi. La posta di gioco con le VLT è consentita
fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a 5.000
euro.
I rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da
apposite convenzioni, mentre i rapporti tra concessionari, gestori ed
esercenti sono regolati da contratti di diritto privato, che, secondo
quanto riferito dalla difesa erariale, non rispondono a modelli tipo
redatti o approvati dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
Il compenso spettante ai concessionari è calcolato in via
residuale, in quanto è pari all'importo delle giocate dedotti:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori
al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, gestori ed
esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con gli stessi
stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai sensi
dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% delle giocate per gli apparecchi VLT.
La remunerazione dei concessionari e dell'intera filiera di
gestori ed esercenti che ad essi fa capo, quindi, proviene
dall'insieme delle giocate ed è carico dello Stato in quanto il
denaro, una volta inserito nell'apparecchio da gioco, diviene di
proprietà dello Stato.
3. L'art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad
attuare «il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi
pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle
disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo
fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto
indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della
sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali
con quelli locali e con quelli generali in materia di salute
pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di
attività criminose, nonchè per garantire il regolare afflusso del
prelievo tributario gravante sui giochi».
Tra i principi e criteri direttivi cui dovrà essere improntato
il riordino, la lettera g) del secondo comma prevede la «revisione
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate».
L'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di
stabilità per il 2015), nelle more, ha previsto che:
«[...] è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la
riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a
disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti
che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e
raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110,
comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n.
773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:
a) ai concessionari è versato dagli operatori di filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a
titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e
sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresì
annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e
di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di
apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con
provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono
stabiliti il numero degli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6,
lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno
1931, n. 773, riferibili a ciascun concessionario, nonchè le
modalità di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento
si provvede, a decorrere dall'anno 2016, previa periodica
ricognizione, all'eventuale modificazione del predetto numero di
apparecchi;
c) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a
fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati.».
L'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015, ai fini della ripartizione del
versamento dell'anzidetto importo di 500 milioni di euro, ha
individuato il numero degli apparecchi riferibile a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014, per cui ha ripartito
in maniera proporzionale il versamento a carico di ciascun
concessionario (alla Società ricorrente, per un totale di 37.938
apparecchi riferibili, è stato imposta una quota annuale di
versamento di euro 45.801.360,83), stabilendo che ciascun
concessionario effettua il versamento nella misura del 40% entro il
30 aprile 2015 e per il residuo 60% entro il 31 ottobre 2015.
Ne consegue che, in ragione del disposto della norma di legge la
cui legittimità costituzionale è in questa sede contestata, il
compenso spettante ai concessionari è ora calcolato in via residuale
sottraendo al totale delle somme raccolte non soltanto quanto in
precedenza esposto, vale a dire:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori
al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, gestori ed
esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con gli stessi
stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai sensi
dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% per gli apparecchi VLT; ma anche
il versamento dovuto allo Stato ai sensi dell'art. 1, comma 649,
lettera b), della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il
2015).
4. Il Collegio ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014.
4.1 La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini della
decisione della controversia in quanto l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015 è stato adottato nell'esercizio di
un potere del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa
applicazione della richiamata norma di legge, sicchè la definizione
del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
4.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non è manifestamente infondata alla luce degli
insegnamenti della Corte costituzionale in subiecta materia.
In una fattispecie per alcuni versi analoga a quella in esame
(sentenza n. 92 del 22 maggio 2013) la Corte, in continuità con la
propria consolidata giurisprudenza in materia di tutela
dell'affidamento, ha giudicato costituzionalmente illegittimo, per
violazione del principio di ragionevolezza, l'art. 38, commi 2, 4, 6
e 10 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326
del 2003 nella parte in cui determina effetti retroattivi in peius
sul regime dei compensi spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a
sequestro, fermo amministrativo e confisca.
In tale circostanza, il Giudice delle leggi ha rappresentato che
la ragionevolezza complessiva della trasformazione alla quale sono
stati assoggettati i rapporti negoziali deve «essere apprezzata nel
quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi
- tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di
cui all'art. 3 Cost. - che risultano nella specie coinvolti; ad
evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza
pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi
pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di
diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia
individuali, sia anche collettivi».
Con specifico riguardo al settore dei giochi in esame, la Corte,
nella successiva sentenza n. 56 del 2015, ha dichiarato non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 79,
della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli articoli 3, 41,
comma primo, e 42, terzo comma, Cost.; tali norme prevedono
l'aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle
concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero
comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, in modo che i
concessionari siano dotati dei nuovi «requisiti» e accettino i nuovi
«obblighi» prescritti, rispettivamente, nelle lettere a) e b) del
comma 78, e che i contenuti delle convenzioni in essere siano
adeguati agli "obblighi" di cui sopra.
La legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011), in
particolare, ha introdotto le norme oggetto di censura a garanzia di
plurimi interessi pubblici, quali la trasparenza, la pubblica fede,
l'ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la
protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli,
la protezione degli interessi erariali relativamente ai proventi
pubblici derivanti dalla raccolta del gioco; con esse, sia i nuovi
concessionari, sia i titolari delle concessioni in corso sono
assoggettati a nuovi «obblighi», in prevalenza di natura gestionale,
diretti al mantenimento di indici di solidità patrimoniale per tutta
la durata del rapporto ed a questi si affiancano «obblighi» che
concorrono alla protezione dei consumatori e alla riduzione dei
rischi connessi al gioco o che introducono clausole penali e
meccanismi diretti a rendere effettive le cause di decadenza della
concessione. Sono infine previsti «obblighi» di prosecuzione
interinale dell'attività e di cessione non onerosa o di devoluzione
all'amministrazione concedente, su sua richiesta, della rete
infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco dopo la scadenza
del rapporto.
Nel caso richiamato, si è posto in rilievo che «il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non già in termini
assoluti ed inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico».
Ne consegue che «non è affatto interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto».
Nella fattispecie in esame, gli interessi pubblici tutelati sono
individuabili nella necessità, a fronte della profonda e perdurante
crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato
italiano, di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica
da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, testo
unico n. 773 del 1931.
Al fine di valutare il superamento o meno del limite della
proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la
Sezione, con ordinanza del 20 luglio 2015, ha disposto incombenti
istruttori a carico delle parti per individuare, in linea di massima,
in che misura la riduzione del compenso di 500 milioni a carico
dell'intera filiera incida sui margini di redditività della singola
impresa.
La Società ricorrente ha depositato copia dei conti economici
relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31 dicembre 2014, con
una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica) nonchè con indicazione dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera.
Da tale documentazione, è emerso che, generalmente, rispetto
all'intera filiera, l'incidenza del versamento imposto non appare
ictu oculi violativo del principio di proporzionalità, vale a dire
del «limite della proporzionalità dell'incisione rispetto agli
obiettivi di interesse pubblico», indicato dalla richiamata sentenza
della Corte costituzionale n. 56 del 2015
Il Collegio, tuttavia, ritiene che la norma di cui all'art. 1,
comma 649, della legge di stabilità per il 2015 presenti altri
profili che rendono la questione di legittimità costituzionale non
manifestamente infondata in relazione agli articoli 3 e 41, comma 1,
Cost.
Viene qui in rilievo il canone di ragionevolezza, assurto nella
giurisprudenza costituzionale a clausola generale, anche quale limite
immanente all'esercizio della discrezionalità del legislatore.
Tale giudizio di ragionevolezza, per lungo tempo caratterizzato
dalla necessaria individuazione di un termine di raffronto (tertium
comparationis) soltanto a fronte del quale la normativa denunciata
può rivelarsi incostituzionale (schema di giudizio ternario), si è
via via affrancato dal giudizio di comparazione ed è divenuto un
canone autonomo.
L'autonomia della ragionevolezza rispetto al giudizio di
eguaglianza appare con tutta evidenza laddove l'art. 3 Cost. viene
evocato congiuntamente sotto il profilo della disparità di
trattamento e sotto il profilo della ragionevolezza, e la Corte
argomenta distintamente per ciascuno dei due profili.
Il Collegio ritiene che la norma contestata presenti dubbi di
compatibilità costituzionale con riferimento sia al profilo della
disparità di trattamento sia al profilo della ragionevolezza.
Con riguardo alla ragionevolezza, va in primo luogo considerato
che l'intervento legislativo è avvenuto in dichiarata anticipazione
del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge n. 23
del 2014.
Sennonchè, mentre il criterio per il riordino previsto dall'art.
14, comma 2, lettera g), della legge n. 23 del 2014 prevede la
revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori «secondo un criterio di progressività legata ai
volumi di raccolta delle giocate», la norma in contestazione ha
previsto la riduzione dei compensi in «quota proporzionale» al numero
di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre
2014.
Ne consegue che, sebbene sia stato fatto specifico riferimento
alla norma che prevede il criterio di riduzione degli aggi e compensi
secondo un «criterio di progressività legata ai volumi di raccolta
delle giocate», il criterio introdotto per ripartire tra i
concessionari l'importo totale di euro 500 milioni è legato non ad
un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un
dato fisso, quale il numero di apparecchi esistenti e riferibili a
ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione
successiva.
Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sè idonea
ad indurre il sospetto che la norma di cui all'art. 1, comma 649,
della legge di stabilità per il 2015 abbia violato sia il principio
di ragionevolezza che quello di uguaglianza.
Premessa, infatti, la contraddittorietà intrinseca della
disposizione che afferma di attuare una norma e poi in concreto se ne
discosta, appare illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure
soggetto ad aggiornamento), cioè il numero di apparecchi riferibile
a ciascun concessionario ad una certa data, anzichè ad un dato
dinamico, il volume di raccolta delle giocate, in quanto la capacità
di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera è
misurata in maniera molto più propria dall'entità complessiva degli
importi incassati che dal numero degli apparecchi riferibile a
ciascun soggetto.
Il criterio individuato, in altri termini, postula che ogni
apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare del
tutto implausibile.
Analogamente, il criterio individuato dalla norma sembra violare
il principio di uguaglianza in quanto, essendo il riferimento al
numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario non
compitamente indicativo dei margini di reddito conseguiti dallo
stesso, la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare
a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano mediamente un
maggior volume di giocate ed a detrimento degli operatori i cui
apparecchi, invece, registrano mediamente un minor volume di giocate.
La previsione normativa, in sostanza, sembra avere violato i
canoni di ragionevolezza e parità di trattamento presumendo, in
maniera illogica, che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la
stessa potenzialità di reddito laddove quest'ultima dipende da una
molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra
AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in
cui l'apparecchio è situato nonchè la sua ubicazione all'interno
del locale) che rendono implausibile il criterio scelto dal
legislatore.
La violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza,
peraltro, è individuabile anche con riferimento al fatto che, mentre
la legge delega n. 23 del 2014, ha previsto il riordino delle
disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del
loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi
praticati mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, TU n. 773
del 1931 e, per l'effetto, è destinata solo ad un segmento, sia pure
di enorme rilievo, al suo interno.
Va da sè che la descritta irragionevole ripartizione del
versamento imposto tra i concessionari potrebbe produrre
un'alterazione del libero gioco della concorrenza tra gli stessi,
favorendo quelli che, in presenza di una redditività superiore per
singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume
di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare
maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo
gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da quelli in
discorso.
La questione di legittimità costituzionale della norma di cui
all'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 non appare
manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione
dell'art. 41 Cost. che sancisce il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata.
Il Collegio rileva infatti che, qualora si tratti di soggetti
privati che, nell'intraprendere attività d'impresa, sostengono
consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una certa
stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una particolare
tutela costituzionale, riconducibile non solo all'art. 3 Cost., ma
anche all'art. 41 Cost.
In particolare, il legittimo affidamento dell'imprenditore
implica l'aspettativa che le sopravvenienze normative non finiscano
per vanificare l'iniziativa economica intrapresa e gli investimenti
sostenuti, atteso che, se l'imprenditore evidentemente deve assumere
su di sè i rischi d'impresa derivanti da mutamenti della situazione
di fatto, non può dirsi allo stesso modo per le sopravvenienze
normative che incidono sulle condizioni economiche stabilite nella
convenzione accessiva al rapporto concessorio.
Nel caso di specie, se, da un lato, il versamento imposto non
appare prima facie violativo del richiamato «principio di
proporzionalita'» scolpito nella sentenza della Corte costituzionale
n. 56 del 2015, dall'altro, la determinazione in misura fissa e non
variabile del contributo imposto, in quanto destinato ad operare a
tempo indeterminato, potrebbe potenzialmente produrre un peso
insostenibile per gli operatori della filiera ove i margini di
redditività della stessa dovessero consistentemente ridursi.
In altri termini, se con riferimento ai dati del conto economico
2014, il versamento imposto alla ricorrente, pur costituendo un
significativo «taglio» alla sua capacità di reddito, non appare tale
da violare il «principio di proporzionalita'» in un'ottica di
bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, non è
possibile escludere che, ove i volumi delle giocate raccolte
dovessero drasticamente contrarsi, la determinazione del versamento
in misura fissa e non variabile, come funzione del volume delle
giocate, potrebbe determinare un reale stravolgimento delle
condizioni economiche pattuite in convenzione con conseguente
eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i
relativi operatori di filiera.
Parimenti irragionevole e lesiva della libertà di iniziativa
economica dell'impresa si rivelano poi le previsioni, contenute nelle
lettera a) e c) del secondo comma dell'art. 1, comma 649 della legge
di stabilità per il 2015, secondo cui «ai concessionari è versato
dagli operatori di filiera l'intero ammontare della raccolta del
gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle
vincite pagate» e «i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati».
Tali disposizioni appaiono idonee a riflettersi sulla libertà
contrattuale di tutti gli operatori della filiera.
In particolare, per quanto riguarda i concessionari, il
meccanismo imposto dal legislatore, di inversione del flusso dei
pagamenti attraverso cui si è sino ad ora proceduto alla
remunerazione del settore (oggetto di specifiche pattuizioni
contrattuali), aumenta il rischio cui sono esposti i concessionari
del mancato adempimento delle obbligazioni gravanti sugli altri
operatori della filiera, senza che tale mancato adempimento faccia
comunque venire meno l'obbligo dei concessionari medesimi di versare
allo Stato, nei termini indicati, l'importo, concernente l'intera
filiera, quantificato nell'impugnato decreto direttoriale del 15
gennaio 2015.
La profonda modifica dell'assetto della concessione, non risulta
invero controbilanciata dall' obbligo di rinegoziazione dei contratti
imposto, a cascata, nei rapporti con gli operatori interni alla
filiera, sia in quanto la concreta modifica di tali rapporti è
rimessa (nè potrebbe essere diversamente) alla libera volontà delle
parti, sia perchè i concessionari non sono stati dotati di strumenti
diversi dagli ordinari rimedi contrattuali per conseguire
l'adempimento delle obbligazioni dei gestori, così come, almeno in
parte, direttamente e innovativamente conformate dallo stesso
legislatore.
Ciò senza dire che, sebbene non rilevi nella fattispecie in
esame, anche la stessa imposizione autoritativa della rinegoziazione,
riguardata dal lato dei gestori, si appalesa lesiva della loro
libertà di iniziativa economica nonchè dell'affidamento nella
percezione del compenso quale in precedenza negoziato.
5. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 per violazione
degli articoli 3 e 41, primo comma, Cost.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinchè si
pronunci sulla questione.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione
Seconda, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
così provvede:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 41, primo comma, Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015);
2) dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
3) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
4) rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con la
presente pronuncia.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filoreto D'Agostino, Presidente;
Silvia Martino, consigliere, estensore;
Roberto Caponigro, consigliere.

Il Presidente: D'Agostino


L'estensore: Martino