1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 155 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Lombardia). Regioni (in genere) - Consiglieri regionali - Determinazione del numero massimo dei consiglieri e degli assessori regionali, previsione di un limite massimo degli emolumenti e delle indennita', commisurazione del trattamento economico alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, introduzione del trattamento previdenziale contributivo, istituzione e disciplina di un organo regionale denominato "Collegio dei revisori dei conti" - Obbligo per le Regioni di adeguamento entro i termini stabiliti - Elemento per la valutazione della c.d. "virtuosita'" degli enti territoriali, secondo il meccanismo introdotto dall'art. 20 del d.l. n. 98/2011 - Lamentata interferenza nell'ambito della autonomia finanziaria e organizzativa regionale, lamentata introduzione di norme di dettaglio in luogo di obiettivi di finanza pubblica - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata violazione della potesta' statutaria regionale, della competenza legislativa regionale concorrente, nella materia del coordinamento della finanza pubblica, e residuale, violazione del principio di corrispondenza tra funzioni decentrate e risorse. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 14. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 119, 122 e 123. Enti locali - Unioni di comuni - Comuni fino a 1000 abitanti - Esercizio necessario di tutte le funzioni, incluse quelle delegate o attribuite dalle Regioni, attraverso la forma associativa dell'Unione dotata di propri organi e potesta' statutaria, e titolare di rapporti giuridici e di risorse - Lamentata interferenza nell'ambito della autonomia organizzativa regionale, mancata previsione di forme di cooperazione, lamentata istituzione di un ulteriore ente locale senza l'osservanza dell'apposita procedura costituzionale - Ricorso della Regione Lombardia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale concorrente, nella materia del coordinamento della finanza pubblica, e residuale, violazione della competenza regionale in materia di istituzione e modificazione dei Comuni, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 120 e 133, comma secondo. (011C0778) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2012)

Ricorso della Regione Lombardia (c.f. 80050050154), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della
Giunta regionale n. IX/2490 del 14 novembre 2011, giusta procura a
margine del presente atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di
Toritto (c.f. CRVBMN54D19H501A), del libero foro, ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, via di Porta Pinciana n. 6
(fax: 06/42001646; pec abilitata: cdta@legalmail.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale (degli articoli 14
e 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con
modificazioni nella legge 14 settembre 2011, n. 148, avente ad
oggetto «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria
e per lo sviluppo», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 216 del 16 settembre 2011, per violazione degli
articoli 117, commi 3 e 4, 119, 120, 122, 123 e 133, comma 2, della
Costituzione.

F a t t o

Con d.l. n. 138 del 13 agosto 2011, il Governo ha inteso adottare
una serie di disposizioni per la stabilizzazione finanziaria e per il
contenimento della spesa pubblica al fine di garantire la stabilità
del Paese con riferimento alla eccezionale situazione di crisi
economica internazionale e di instabilità dei mercati, anche al fine
di rispettare gli impegni assunti in sede di Unione europea, nonchè
di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e la competitività
del Paese e il sostegno all'occupazione. Il decreto costituisce un
intervento normativo di vasta portata, diviso in quattro titoli: nel
primo sono comprese disposizioni per la stabilizzazione finanziaria,
nel secondo norme in materia di liberalizzazioni, privatizzazioni e
altre misure per incentivare lo sviluppo, nel terzo titolo misure a
sostegno dell'occupazione e, infine, nel quarto titolo trovano spazio
norme relative alla riduzione dei costi degli apparati istituzionali.
Il decreto-legge n. 138 è stato convertito, con numerose
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 216 del 16 settembre
2011.
In particolare, tra i vari emendamenti apportati all'originaria
formulazione, la suddetta legge di conversione ha modificato l'art.
14, avente ad oggetto «Riduzione del numero dei consiglieri e
assessori regionali e relative indennità. Misure premiali».
In ragione di finalità di conseguimento degli obiettivi
stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, tale
disposizione condiziona la collocazione delle regioni nella classe di
enti territoriali più virtuosa prevista dall'art. 20, comma 3, del
d.l. n. 98/2011 (convertito dalla legge n. 111/2011), all'adeguamento
dei rispettivi ordinamenti ad una serie di particolari parametri.
Il richiamato art. 20, comma 3, del d.l. n. 98/2011 ha previsto,
nell'ambito della definizione del nuovo Patto di stabilità interno,
una serie di meccanismi premiali in favore degli enti territoriali
che conseguano determinati parametri di virtuosità, con particolare
riferimento alla ripartizione del concorso alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica fissati.
Al fianco dei suddetti parametri di virtuosità, inerenti
precipuamente al conseguimento di obiettivi di natura
economico-finanziaria, quali ad esempio la convergenza tra spesa
storica e costi e fabbisogni standard, il rispetto del patto di
stabilità, ovvero l'autonomia finanziaria, l'art. 14 del d.l. n.
138/2011, come modificato dalla legge di conversione n. 148/2011, ha
introdotto una serie di ulteriori parametri, la cui portata - sia
consentito osservare fin da subito - trascende da un contesto
specificamente finanziario.
In particolare, ai fini del godimento dei meccanismi premiali
previsti dal citato art. 20, oltre al rispetto delle indicazioni
previste da tale disposizione, le regioni sono ora tenute
all'adeguamento dei propri ordinamenti ai seguenti ulteriori
parametri:
a) previsione di un numero massimo di consiglieri regionali,
escluso il Presidente della Giunta, non superiore a 20 per le regioni
con popolazione fino ad un milione di abitanti; a 30 con popolazione
fino a due milioni; a 40 con popolazione fino a quattro milioni; a 50
con popolazione fino a sei milioni; a 70 con popolazione fino ad otto
milioni; a 80 con popolazione superiore ad otto milioni di abitanti.
La riduzione del numero dei consiglieri regionali deve avvenire entro
sei mesi dall'entrata in vigore del decreto legge ed essere efficace
dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso. Le
regioni che, abbiano un numero di consiglieri inferiore a quello
previsto dal decreto, non possono aumentarlo;
b) previsione di un numero massimo di assessori non superiore
ad un quinto del numero dei consiglieri (con arrotondamento
all'unità superiore). La riduzione deve essere operata entro sei
mesi dall'entrata in vigore della disposizione ed essere efficace
dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso;
c) riduzione degli emolumenti e delle utilità, comunque
denominati, a favore dei consiglieri regionali entro il limite
dell'indennità massima spettante ai membri del Parlamento, come
rideterminata dall'art. 13 del medesimo d.l. n. 138/2011, a partire
dal 1° gennaio 2012;
d) commisurazione del trattamento economico dei consiglieri
regionali all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio
regionale;
e) istituzione, dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei
revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità
contabile, finanziaria ed economica della gestione regionale, che, ai
fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con
le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti;
f) passaggio, entro sei mesi dall'entrata in vigore della
disposizione e con efficacia dalla prima legislatura regionale
successiva a quella in corso, al sistema previdenziale contributivo
per i consiglieri regionali.
Interessato da numerose modificazioni da parte della legge di
conversione n. 148/2011 è stato anche l'art. 16, il quale contiene
misure volte alla riduzione dei costi relativi alla rappresentanza
politica nei comuni e alla razionalizzazione dell'esercizio delle
funzioni comunali, nell'affermato perseguimento delle finalità di
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di ottimale
coordinamento della finanza pubblica, di contenimento delle spese
degli enti territoriali e di migliore svolgimento delle funzioni
amministrative e dei servizi pubblici.
Il comma 1 della previsione in oggetto dispone che, a decorrere
dalla proclamazione degli eletti negli organi di governo
successivamente al 13 agosto 2012, i comuni con popolazione inferiore
a 1.000 abitanti - salvo quelli il cui territorio coincida
integralmente con quello di una o più isole, nonchè il comune di
Campione d'Italia - esercitano obbligatoriamente in forma associata
tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici, loro
spettanti sulla base della legislazione vigente, mediante un'unione
di comuni ai sensi dell'art. 32 d.lgs. n. 267/2000.
I successivi commi, da 2 a 16, disciplinano puntualmente l'unione
obbligatoria prevista dal comma 1. È tra l'altro previsto che, ai
sensi del successivo comma 6, la popolazione residente nel territorio
dell'unione istituenda deve essere superiore a 5.000 abitanti, ovvero
3.000 abitanti se i comuni membri appartengano o siano appartenuti a
Comunità montane. Entro due mesi dall'entrata in vigore della legge
di conversione del d.l. n. 138/2011, ciascuna regione ha facoltà di
individuare diversi limiti demografici.
Alle suddette unioni hanno facoltà di aderire anche comuni con
popolazione superiore a 1.000 abitanti, al fine di esercitare in
forma associata le sole funzioni fondamentali, ovvero tutte le
funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della
legislazione vigente (comma 2).
Il successivo comma 8 prevede che, entro sei mesi dall'entrata in
vigore, i comuni interessati avanzino alla regione una proposta di
aggregazione per l'istituzione della rispettiva unione. Entro il
termine perentorio del 31 dicembre 2010 è poi previsto che la
regione provveda a sancire l'istituzione di tutte le unioni del
proprio territorio, anche qualora la proposta di aggregazione manchi
o non sia conforme a quanto prescritto.
Il richiamato articolo provvede, poi, a disciplinare
l'organizzazione e le modalità di funzionamento delle suddette forme
associative. In particolare, si prevede che, alla data della sua
istituzione, l'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti
giuridici in essere inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa
affidati, con trasferimento della totalità delle relative risorse
umane e strumentali (comma 5).
Il comma 9, inoltre, recisamente dispone che, contestualmente
all'istituzione delle unioni, gli organi di governo dei comuni parte
dell'unione sono solo il sindaco ed il consiglio comunale, mentre le
giunte in carica decadono di diritto.
Le richiamate disposizioni del decreto violano l'autonomia
regionale nella determinazione della propria forma di governo e i
principi costituzionali in materia di coordinamento finanziario, i
quali, pur attribuendo allo Stato un consistente potere di guida,
garantiscono al tempo stesso - all'interno di quel potere di guida -
le autonome determinazioni di ciascuna regione nell'esercizio della
propria autonomia di spesa. Gli artt. 14 e 16 del d.l. n. 138/2011,
convertito con modificazioni dalla legge n. 148/2011, risultano
quindi gravemente lesivi delle prerogative della Regione Lombardia,
in quanto viziati da manifesta illegittimità costituzionale per i
seguenti motivi;

D i r i t t o

Premessa.
Una tesi tradizionale, diffusa, affascinante, ma fortunatamente
mai accolta, afferma che la vera fonte del decreto-legge non sia da
ritrovare nell'art. 77 Cost., bensì direttamente nell'emergenza come
situazione che legittima interventi normativi extra ordinem. In
questa ricostruzione la legge di conversione assume il ruolo di bill
di indennità, che scarica il Governo dalla responsabilità derivante
da provvedimenti assunti anche ultra vires.
Pur respinto dalla dottrina maggioritaria e dalla giurisprudenza,
questo modello ogni tanto riemerge nella prassi politica: l'emergenza
legittimerebbe interventi extra ordinem e ultra vires, che sarebbero
poi «salvati» dalla legge parlamentare, nonostante la violazione
delle regole costituzionali.
Nonostante la suggestione, questo modello va respinto. Pur
ipotizzando che un tal genere di argomentazioni possa trovare spazio
di discussione teorica con riferimento, ad esempio, ai requisiti di
necessità ed urgenza, la cui eventuale mancanza potrebbe essere poi
«sanata» dall'assunzione di responsabilità politica operata dal
parlamento con l'approvazione della legge di conversione, giammai un
siffatto modo di argomentare potrebbe giustificare la radicale
violazione di principi costituzionali, che di certo non può essere
«ratificata» da alcuna legge di conversione.
Ed è per far valere il rispetto di tali principi costituzionali,
relativi alle prerogative di autonomia regionale, che la Regione
Lombardia ha deciso di impugnare il d.l. n. 138/2011.
1. - Illegittimità dell'art. 14 e dell'art.16, del decreto-legge
n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge di
conversione n. 148 del 2011, per contrasto con gli articoli 117,
commi 3 e 4, e 119 Cost.
In via del tutto preliminare, sia consentito precisare che la
formulazione apparentemente facoltizzante del combinato disposto di
cui all'art. 14, comma 1, d.l. n. 138/2011 e all'art. 20, commi 2 e
3, d.l. n. 98 del 2011, non attenua, in alcun modo, la lesività
delle competenze regionali costituzionalmente garantite. Del tutto
errato sarebbe ritenere che l'art. 14, comma 1, lascia libere le
regioni di adeguarsi ai parametri ivi previsti. La non adesione delle
regioni a tali previsioni - infatti - determinerebbe il mancato
godimento delle cd. misure premiali e si tradurrebbe quindi
nell'obbligo per le regioni di farsi carico di oneri straordinari per
il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, nonostante il
possesso di indici di virtuosità che già da soli testimoniano
l'ampio contributo dato al conseguimento di tali obiettivi.
Il comma 1 dell'art. 14, aggravando i parametri già previsti
dall'art. 20, del d.l. n. 98 del 2011 (come convertito dalla legge n.
111 del 2011) obbliga («debbono») le regioni già in possesso di ampi
requisiti di «virtuosita'» - precedentemente individuati dal
legislatore nazionale (nel d.l. n. 98/2011) come idonei ad
«esonerare» dalla «realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
fissati, a decorrere dall'anno 2012, dal comma 5, nonchè
dall'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010» (art. 20, comma 3,
d.l. n. 98/2011) - ad adottare nuove stringenti misure che incidono
in modo illegittimo non solo su voci di spesa, ma sull'ordinamento e
sulla forma di governo della regione, in modo gravemente lesivo
dell'autonomia che la Costituzione assegna alle regioni.
Parimenti, con riferimento al successivo art. 16, l'invocato
richiamo alla finalità di «assicurare il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, l'ottimale coordinamento della finanza
pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il
migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi
pubblici» non può certo ritenersi elemento sufficiente ad escludere
la manifesta violazione delle competenze regionali costituzionalmente
riconosciute.
Invero, del tutto palese è la violazione da parte dell'art. 14 e
dell'art. 16 del riparto di competenze di cui all'art. 117, commi 3
(in relazione alla materia di legislazione concorrente«armonizzazione
dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica») e 4 (in
relazione alle competenze regionali esclusive residuali).
È opportuno da subito affermare che il titolo competenziale
ripetutamente invocato dal legislatore statale, già a partire dal
preambolo del decreto («disposizioni per la stabilizzazione
finanziaria e per il contenimento della spesa pubblica»), non vale
certamente a rendere conforme l'intervento legislativo qui contestato
ai parametri costituzionali impropriamente evocati. Come chiarito da
codesta ecc.ma Corte, infatti, «è costante l'orientamento secondo
cui, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la
qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza» (sent. n. 169 del 2007 e le ivi richiamate
sentenze n. 447 del 2006 e n. 482 del 1995); inoltre «per
l'individuazione della materia alla quale devono essere ascritte le
disposizioni oggetto di censure, non assume rilievo la qualificazione
che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento
all'oggetto ed alla disciplina delle medesime» (sent. n. 237 del 2009
e le ivi citate sentt. n. 430 e n. 165 del 2007).
Ciò chiarito, occorre osservare come la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte abbia, nel tempo, costantemente affermato che la
finalità del contenimento della spesa pubblica corrente rientra
nella finalità generale del coordinamento finanziario (sentt. n. 27
e n. 156 del 2010, n. 237 e n. 284 del 2009, n. 159 e n. 289 del
2008, n. 417 del 2005 e n. 4 del 2004). Pertanto sono stati ritenuti
legittimi interventi del legislatore statale volti ad imporre alle
regioni vincoli alle politiche di bilancio - anche se indirettamente
incidenti sull'autonomia regionale di spesa - per ragioni di
coordinamento finanziario a salvaguardia, attraverso il contenimento
della spesa corrente, dell'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari (cfr. sentt. n.
237 e n. 284 del 2009). Altresì chiaro, nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, è l'esistenza nell'ordinamento di un «obbligo
generale di tutte le regioni (...) di contribuire all'azione di
risanamento della finanza pubblica» (sent. n. 289 del 2008, e le ivi
richiamate sentt. n. 190 del 2008, n. 82 e n. 169 del 2007).
Di conseguenza, in linea generale può osservarsi come sia
riservata alla potestà statale la sola previsione di un limite
complessivo di spesa che faccia salva un'ampia discrezionalità degli
enti territoriali nell'allocazione delle risorse tra i diversi ambiti
e obiettivi di spesa e nella scelta, ai fini del rispetto dei limiti
di spesa, di eventuali tagli.
Di contro, è pacificamente preclusa la possibilità di vincolare
le regioni all'adozione di misure analitiche e di dettaglio che
illegittimamente comprimerebbero l'autonomia finanziaria di queste
ultime.
In tal senso, codesta ecc.ma Corte ha chiarito espressamente che
«norme statali che fissano limiti alla spesa delle regioni e degli
enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice
condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di
riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sent. n. 237 del 2009, citata; in senso conforme, sent. n. 341 del
2009).
Conformemente ai principi appena richiamati, la sent. n. 27 del
2010 pur salvando dalla declaratoria di incostituzionalità l'art.
76, comma 6-bis, d.l. n. 112/2008, convertito dalla legge n.
113/2008, che disponeva la riduzione dei trasferimenti erariali alle
comunità montane per gli anni 2009-2011, ritenendo che tale norma
fosse effettivamente espressione di principi fondamentali della
materia del coordinamento della finanza pubblica, ha viceversa
stabilito che la previsione di un criterio quantitativo rigido (nel
caso di specie altimetrico), quale strumento di individuazione dei
soggetti per i quali attuare la riduzione dei trasferimenti suddetti,
esorbita dai limiti della competenza statale di principio,
contrastando pertanto con il riparto di competenze previsto dall'art.
117, comma 3, Cost.
Sotto diverso profilo, la Corte, con sent. n. 289 del 2008, ha
giudicato la legittimità dell'art. 22, comma 1, d.l. n. 223/2006,
che ha previsto la riduzione del 10% degli stanziamenti per i consumi
intermedi degli enti pubblici non territoriali relativi al 2006,
ritenendo che in tal caso il legislatore statale abbia legittimamente
perseguito «generali obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, incidendo temporaneamente su una complessiva e non minuta
voce di spesa», lasciando al contempo liberi gli enti destinatari di
individuare le misure necessarie al contenimento della spesa per
consumi intermedi.
Peraltro, dall'esame della giurisprudenza costituzionale sembra
possibile desumere alcune ulteriori indicazioni di rilevante
significato per quanto qui di interesse.
In particolare, con la citata sent. n. 289 del 2008, codesta
ecc.ma Corte ha avuto modo di pronunciarsi sulla questione di
legittimità costituzionale proposta dalla Regione Veneto avverso
l'art. 29 del d.l. n. 223/2006, il quale prevedeva, a decorrere dal
2006, la riduzione del 30% della spesa complessiva sostenuta nel 2005
dalle amministrazioni pubbliche per il funzionamento degli organi
collegiali, disponendo l'adozione di una serie di misure dettagliate.
Codesta ecc.ma Corte ha dichiarato inammissibile la suddetta
questione in quanto l'articolo censurato prevedeva espressamente la
non diretta applicazione delle disposizioni suddette alle regioni,
rispetto alle quali le disposizioni stesse costituivano principi di
coordinamento della finanza pubblica. In tal senso, il giudice
costituzionale ha espressamente affermato che «i precetti specifici e
puntuali previsti dalla disposizione denunciata non si riferiscono
alle regioni, le quali, mentre sono tenute a rispettare il solo
obiettivo finanziario globale da essa disposto, sono libere nello
stabilire strumenti e modalità per il conseguimento dello scopo
divisato dal legislatore statale».
È pertanto del tutto palese che disposizioni puntuali come
quelle di cui all'art. 14, comma 1, che prescrivono:
a) la riduzione del numero dei consiglieri regionali secondo
parametri stabiliti dal decreto in base al numero degli abitanti
della regione;
b) la corrispondente riduzione del numero degli assessori;
c) la riduzione degli emolumenti dei consiglieri regionali
entro il limite dell'indennità massima spettante ai membri del
Parlamento;
d) la correlazione tra indennità dei consiglieri e loro
effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio;
e) la istituzione di un Collegio dei revisori dei conti;
f) il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i
consiglieri regionali, non stabiliscono certo principi, ma piuttosto
indicano misure rigidamente predefinite che non lasciano margine
alcuno alle regioni in ordine alle modalità di autonomo
conseguimento degli obiettivi.
Dall'analisi delle singole previsioni, emerge con chiarezza che
le stesse non risultano compatibili con la duplice condizione cui la
giurisprudenza costituzionale subordina la riconducibilità di una
norma statale a principio di coordinamento della finanza pubblica.
In primo luogo, le misure disciplinate non si limitano
all'individuazione di obiettivi volti al transitorio contenimento
complessivo della spesa corrente, in quanto non risulta indicato un
limite temporale di efficacia delle singole riduzioni di spesa. In
secondo luogo, non è soddisfatto neanche il requisito relativo alla
garanzia della discrezionalità regionale nella scelta degli
strumenti e delle modalità di perseguimento degli obiettivi posti a
livello statale: l'applicazione delle misure di contenimento della
spesa pubblica, infatti, non è certamente modulabile da parte delle
singole regioni.
Orbene, alla stregua del costante insegnamento di codesta ecc.ma
Corte, tali misure non potrebbero che intendersi applicabili solo con
riferimento ai limiti di spesa, e dovrebbero invece lasciare libere
le regioni di individuare gli strumenti mediante i quali dare
attuazione alla riduzione della spesa corrente rispetto agli organi
di governo e agli apparati amministrativi di propria competenza.
Emerge con immediata evidenza l'impossibilità di ritenere che le
norme predette possano integrare i caratteri del principio
fondamentale, stante la profonda incisione delle prerogative
costituzionali delle regioni, peggiorata dalle gravose conseguenze
derivanti dal mancato rispetto delle regole richiamate. Proprio la
previsione di effetti fortemente pregiudizievoli a danno della
finanza regionale finiscono per accrescere il livello di
vincolatività delle misure di contenimento della spesa degli
apparati amministrativi nei confronti delle regioni, riverberando in
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., nonchè in lesione del
principio di corrispondenza tra le funzioni decentrate e le risorse
necessarie a consentire di far fronte all'esercizio delle funzioni
stesse, sancito dall'art. 119, comma 4, Cost.
A fronte di questo ampio richiamo ai principi costituzionali
elaborati dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, non residua
dubbio alcuno sulla necessità che le disposizioni di principio in
materia di coordinamento della finanza pubblica debbano prescrivere
solo criteri e obiettivi, ma mai porre vincoli specifici e puntuali
(sent. n. 159/2008). La legge statale non può dunque «prevedere in
modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (ex multis, sent. n. 297/2009). Proprio il più
volte evocato caso relativo alla disciplina delle comunità montane
ha messo in evidenza quali principi di coordinamento della finanza
pubblica le previsioni statali secondo le quali le regioni «tengono
conto», tra l'altro, dei principi di riduzione del numero dei
componenti degli organi rappresentativi e di riduzione delle
indennità ad essi spettanti, limitandosi a fornire al legislatore
regionale solo alcuni «indicatori» non vincolanti. Spetta dunque a
ogni regione contribuire al contenimento della spesa secondo una
valutazione operata in piena autonomia (sent. n. 237/2009). Molto di
recente, infine, codesta ecc.ma Corte ha, ancora più chiaramente,
dichiarato illegittimità di una norma statale per violazione con
l'art. 117, comma 3, Cost., in quanto contenente «una disciplina di
dettaglio ed autoapplicativa che non può essere ricondotta all'alveo
dei principi fondamentali della materia del coordinamento della
finanza pubblica, giacchè non lascia alle regioni alcuno spazio di
autonoma scelta» (Corte cost. n. 91 del 2011).
Del tutto evidente appare quindi il contrasto delle censurate
disposizioni con gli articoli 117, commi 3 e 4, e 119 Cost.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 14 del d.l. n. 138
del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 148/2011 per
contrasto con gli artt. 122 e 123 Cost.
2.1. - L'art. 14 del d.l. n. 138/2011, convertito con
modificazioni dalla legge n. 148/2011, appare in primo luogo
costituzionalmente illegittimo in quanto, condizionando la
possibilità per le regioni di vedersi collocate nella classe di enti
territoriali più virtuosa ex art. 20, comma 3, del d.l. n. 98/2011
all'adeguamento dei rispettivi ordinamenti ai parametri elencati,
finisce in fatto per imporre alle stesse, laddove intendano godere
delle connesse misure premiali, la riduzione o comunque il
contenimento del numero dei consiglieri regionali entro determinate
soglie rapportate alla popolazione residente nel territorio
regionale, nonchè la riduzione del numero degli assessori regionali.
Anche a voler per il momento tralasciare la palese
irragionevolezza ed inidoneità dei suddetti parametri rispetto
all'asserito perseguimento delle finalità di contenimento della
spesa pubblica, non v'è chi non veda come la disposizione statale
censurata incida gravemente sulla potestà riconosciuta a ciascuna
regione di disciplinare in maniera autonoma la propria forma di
governo mediante l'adozione del proprio Statuto.
Orbene, per quanto riguarda la Regione Lombardia, nell'esercizio
della potestà di autonoma definizione della forma di governo
regionale ad esso riconosciuta, lo Statuto ha previsto espressamente
all'art. 12, comma 1, che «il Consiglio regionale è composto da
ottanta consiglieri, fatti salvi gli effetti dell'applicazione della
legge elettorale». Parimenti, l'art. 27, comma 1, ha fissato a sedici
il numero massimo degli assessori regionali, ai quali si aggiunge il
Presidente della Giunta.
Malgrado in applicazione delle prescrizioni recate dall'art. 14,
comma 1, del d.l. n. 138/2011, convertito con modificazioni dalla
legge n. 148/2011, il numero dei componenti dei due organi regionali
rimanga immutato, ciò non può valere comunque ad escludere la
profonda ed illegittima incisione delle prerogative che la
Costituzione rimanda in via esclusiva alla regione in ordine alla
definizione della propria organizzazione istituzionale ai sensi
dell'art. 123 Cost.
Sia consentito rammentare come, a seguito della riformulazione
avvenuta a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, il
primo comma dell'art. 123 sancisca ora espressamente che «ciascuna
regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne
determina la forma di governo e i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento».
Di contro, non essendo più prevista l'approvazione dello Statuto
con legge della Repubblica, ai sensi dell'art. 122 Cost. la
competenza del legislatore statale in materia di ordinamento
regionale è ora limitata alla sola predisposizione dei principi
fondamentali in ordine al sistema di elezione e ai casi di
ineleggibilità e di incompatibilità regionali, ovvero alla
definizione della durata degli organi elettivi. Nessuno spazio è
invece riconosciuto allo Stato in merito alla individuazione della
forma di governo regionale, stante l'assoluta ed esclusiva competenza
dello Statuto sul punto.
Del resto, la costante giurisprudenza costituzionale ha da tempo
riconosciuto «il carattere fondamentale della fonte statutaria,
comprovato dal procedimento aggravato previsto dall'art. 123, commi
secondo e terzo, della Costituzione» (Corte cost., sent. n. 4 del
2010). A ciò si aggiunga che la disposizione costituzionale da
ultimo richiamata ha espressamente individuato una serie di vere e
proprie riserve normative a favore della fonte statutaria, sottratte
alla disciplina da parte della legge sia statale che regionale, ed in
particolare alla legislazione in materia elettorale (in tal senso, ex
plurimis, Corte cost., sentt. n. 188 del 2007, n. 272 e n. 2 del
2004, e n. 196 del 2003).
Come espressamente ribadito da codesta ecc.ma Corte in una
recentissima pronuncia, «nell'ambito di tali riserve normative,
rientra la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in
quanto la composizione dell'organo legislativo regionale rappresenta
una fondamentale "scelta politica sottesa alla determinazione della
forma di governo'' della Regione» (sent. n. 188 del 2011, e la ivi
richiamata sent. n. 3 del 2006).
Se, dunque, l'individuazione del numero dei consiglieri regionali
va senza dubbio ricondotta nell'alveo delle decisioni correlate
all'esercizio da parte della regione della propria autonomia
politico-costituzionale nella definizione della forma di governo
regionale, è immediatamente evidente come la disposizione statale
censurata arrechi un gravissimo vulnus a tale autonomia nel momento
in cui impone alla regione stessa di ridurre il numero dei
consiglieri regionali, condizionando a tale intervento la fruizione
di misure premiali di rilievo essenziale per l'economia regionale.
Le considerazioni appena svolte valgono, altresì, a comprovare
l'illegittimità dell'individuazione del numero massimo degli
assessori regionali da parte dell'art. 14, comma 1, lett. b), del
menzionato d.l. n. 138/2011. Atteso che, come si desume dalla
giurisprudenza costituzionale sopra richiamata, la determinazione del
numero dei componenti di un organo necessario della regione non può
che attenere indissolubilmente all'atteggiarsi della forma di governo
della regione stessa, anche la fissazione del numero dei membri della
Giunta regionale non può che rientrare nella competenza esclusiva
dello Statuto di autonomia.
Del resto, siffatta conclusione trova conferma nell'art. 121, che
annovera tra gli organi necessari della regione anche la Giunta,
nonchè nell'art. 122, comma 5, Cost., che al secondo periodo
espressamente prevede che i componenti della Giunta siano nominati e
revocati dal Presidente della stessa. Di contro, il primo comma di
tale ultimo articolo limita la potestà legislativa statale alla sola
predisposizione dei principi fondamentali in materia di
ineleggibilità e incompatibilità dei membri di tale organo (oltre
che del Presidente e dei consiglieri regionali).
2.2. - Il menzionato art. 14 del d.l. n. 138/2011 viola i
richiamati parametri di cui agli artt. 122 e 123 Cost. anche sotto un
ulteriore profilo, laddove alla lettera e) prescrive, ai fini della
collocazione nella classe di enti territoriali più virtuosa ex art.
20 d.l. n. 98/2011, anche la necessaria istituzione da parte delle
regioni di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di
vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della
gestione dell'ente, dettandone altresì in maniera compiuta le
modalità di composizione ed i requisiti dei membri.
Dall'esame di tale previsione emerge in maniera netta ed
immediata la manifesta coartazione dell'autonomia regionale sancita
dalla Carta costituzionale. Sia consentito rammentare, in tal senso,
come l'art. 121, comma 1, Cost., individui espressamente quali organi
necessari della regione il Consiglio regionale, la Giunta e il suo
Presidente. A tale elenco, in forza dell'art. 123, comma 4, Cost., si
aggiunge il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di
consultazione fra la regione e gli enti locali, la cui disciplina è
attribuita alla competenza esclusiva del legislatore regionale
statutario.
Peraltro, è dato ormai pacifico che, al di fuori degli organi
sopra richiamati, la cui presenza è indicata dalla Costituzione come
indefettibile ai fini della regolare costituzione nell'ordinamento
regionale, codesta ecc.ma Corte ha chiarito che non esiste un numerus
clausus di organi regionali.
Già a partire dalla sentenza n. 48 del 1983, nella vigenza
dell'originario ad. 121, comma 1, Cost. - la cui formulazione,
peraltro, è rimasta invariata anche a seguito delle modifiche
apportate dalla L. cost. n. 3/2001 - il Giudice costituzionale ha
osservato come tale disposizione «non ha inteso dettare un elenco
esaustivo degli uffici regionali competenti ad adottare atti
provvisti di rilevanza esterna, ma più semplicemente ha indicato gli
organi necessari dell'ente in questione, risolvendo pertanto un
problema attinente alla forma regionale di governo».
La possibilità di istituire altri organi regionali in aggiunta a
quelli costituzionalmente previsti è stata riaffermata anche in
seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione. Particolari
indicazioni al riguardo possono desumersi dalla giurisprudenza
formatasi in ordine all'ammissibilità, nell'ambito dell'ordinamento
regionale, di collegi di garanzia statutaria. In tal senso, codesta
ecc.ma Corte ha ritenuto compatibile in astratto con il dettato
costituzionale la previsione di organi di garanzia da parte degli
statuti regionali, escludendone la legittimità solo laddove ad essi
siano riconosciute competenze di natura giurisdizionale (in tal
senso, Corte cost., sentt. n. 200 del 2008 e n. 378 del 2004).
Se, dunque, non pare revocabile in dubbio la possibile previsione
di eventuali ulteriori organi regionali, allo stesso modo deve
ritenersi indubitabile che la competenza circa tale previsione è
integralmente rimessa allo Statuto, che - come visto sub § 1.1. - si
pone quale fonte fondamentale e sedes materiae esclusiva in
riferimento alla forma di governo della regione e alla sua
organizzazione istituzionale.
Di contro, nessuno spazio in materia può essere riconosciuto al
legislatore statale, in considerazione della circostanza che, nel
vigente assetto costituzionale di rapporti tra Stato e regioni, lo
Statuto regionale di autonomia risulta tenuto esclusivamente
all'osservanza della Costituzione, essendo venuto meno il vincolo di
armonia con le leggi della Repubblica, presente nell'originaria
formulazione dell'art. 123 Cost.
Alla luce di tali considerazioni, la disposizione statale
impugnata risulta senza ombra di dubbio viziata da grave
illegittimità costituzionale. È, infatti, evidente che, imponendo
alle Regioni di istituire un organo quale il Collegio dei revisori e,
al contempo disciplinandone in maniera compiuta le modalità di
composizione ed i requisiti di professionalità dei componenti, lo
Stato ha illegittimamente invaso le competenze regionali, dettando
disposizioni non riconducibili ad alcun titolo competenziale proprio,
in quanto immediatamente rientranti nella potestà statutaria delle
regioni.
Anche sotto tale profilo, pertanto, non potrà che dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 del menzionato d.l. n.
138/2011, per violazione degli artt. 122 e 123 Cost.
3. - Illegittimità dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
convertito con modificazioni dalla legge n. 148/2011, per contrasto
con gli articoli 117, commi 3 e 4, e 120 Cost.
3.1. - Il d.l. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011,
risulta altresì viziato da illegittimità costituzionale nella parte
in cui, al primo comma dell'art. 16, dispone che i comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in
forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi
pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente
mediante un'unione di comuni ai sensi dell'art. 32 del d.lgs. n.
267/2000 (T.U. Enti locali).
La disposizione statale impugnata, infatti, incide
illegittimamente sulla sfera di competenze legislative che la
Costituzione riserva alle regione in materia di disciplina delle
forme associative degli enti locali presenti sul loro territorio.
Nè, del resto, ad escludere l'illegittimità dell'intervento
normativo censurato potrebbe invocarsi la competenza esclusiva
statale ex art. 117, comma 2, lettera p), Cost., relativa a
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di comuni, province e città metropolitane». Codesta ecc.ma Corte ha
da tempo chiarito come il suddetto titolo competenziale debba essere
inteso nel senso che il riferimento deve ritenersi tassativamente
rivolto agli enti locali elencati all'art. 114 Cost., così come
tassativo è il contesto oggettivo interessato, che si sostanzia
esclusivamente nella disciplina del sistema elettorale, della forma
di governo e delle funzioni fondamentali di detti enti.
Di contro, al di fuori dell'ambito materiale come ora
circoscritto, la regolamentazione degli enti locali deve essere di
certo ricondotta nella competenza residuale delle regioni ex art.
117, comma 4, Cost. Ciò anche al fine di garantire la possibilità
che la singola regione, nel ruolo di ente rappresentativo delle
diverse istanze presenti sul proprio territorio, provveda
all'adozione di previsioni differenziate che tengano in adeguata
considerazione le esigenze espresse dalla comunità di riferimento,
in osservanza dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione consacrati nell'art. 118, comma 1, Cost.
Tali considerazioni trovano conferma nella costante
giurisprudenza costituzionale, sviluppatasi in particolare in merito
alla disciplina delle comunità montane. È opportuno precisare come
alle stesse sia stata attribuita la natura giuridica di ente
autonomo, quali proiezioni dei comuni facenti capo ad esse, ovvero
quali «unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montanti»
(Corte cost., sent. n. 244 del 2005, richiamata da ultimo dalla sent.
n. 27 del 2010).
In tal senso, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare che
la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza
residuale delle regioni (si vedano, in tal senso, sentt. n. 237 del
2009 e n. 456 e n. 244 del 2005).
Il riconoscimento della predetta potestà regionale esclusiva
trova, in particolare, fondamento nel fatto che tali comunità devono
essere identificate come autonomie sub-regionali meramente
strumentali e non già rientranti tra gli enti necessari sulla base
di norme costituzionali; alla luce di ciò, pertanto, «rientra nella
potestà legislativa delle regioni disporne anche, eventualmente, la
soppressione» (Corte cost., sent. n. 27 del 2010, citata, e le ivi
richiamate sentt. n. 237 del 2009, citata, e n. 229 del 2001).
Orbene, non v'è chi non veda come i principi affermati dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte nelle pronunce sopra
richiamate trovino immediata applicabilità alla normativa statale
della cui legittimità costituzionale qui si sospetta. Se la ratio
della competenza regionale in materia di comunità montane deve
essere rinvenuta nel carattere non essenziale e non
costituzionalmente indefettibile delle stesse, non può dubitarsi
come nella suddetta competenza vada, altresì, ricondotta la
disciplina delle forme associative di comuni e, in particolare, delle
unioni. Peraltro, è appena il caso di rammentare che lo stesso
d.lgs. n. 267/2000, all'art. 32, ha espressamente affermato che «le
unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o più comuni di
norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una
pluralità di funzioni di loro competenza» e che all'art. 33 viene
riservata alle regioni l'individuazione dei livelli ottimali di
esercizio delle funzioni ai fini di favorirne l'esercizio associato e
viene previsto in capo alle regioni l'esercizio di un eventuale
potere sostitutivo per il caso di inerzia dei comuni
nell'individuazione di soggetti, forme e metodologie per l'esercizio
in forma associata delle funzioni.
Così correttamente ricostruito il riparto di attribuzioni tra
Stato e regioni in materia, risulta netto il contrasto del citato
art. 16 d.l. n. 138/2011 con il dettato costituzionale, derivandone
di conseguenza la manifesta violazione delle competenze normative
regionali.
3.2. - In via subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi
in cui codesta ecc.ma Corte non ritenesse di riconoscere la manifesta
violazione della competenza residuale della Regione Lombardia in
merito alla disciplina delle forme associative degli enti locali,
l'impugnato art. 16 risulta in ogni caso collidere con le competenze
normative riconosciute alle regioni dai commi 3 e 4 dell'art. 117
Cost., nonchè con il principio fondamentale di leale collaborazione,
sancito dall'art. 120 Cost.
In particolare, nella misura in cui la norma statale prescrive ai
comuni interessati l'esercizio «in forma associata di tutte le
funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici loro spettanti
sulla base della legislazione vigente», essa viola in maniera palese
il riparto costituzionale di potestà legislative tra Stato e regioni
in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative
da parte degli enti locali.
Sia consentito rammentare come, ai sensi dell'art. 118 Cost.,
nella formulazione successiva alla riforma del Titolo V della
Costituzione, sono attribuite in via di principio ai comuni tutte le
funzioni amministrative, a prescindere dalla materia cui afferiscano,
salvo la possibilità che le stesse siano conferite, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai
livelli di governo superiori, al fine di garantirne il migliore
esercizio.
Pare, altresì, opportuno ribadire che, in forza del citato art.
117, comma 2, lettera p), Cost., la competenza legislativa esclusiva
dello Stato inerisce ora alla determinazione delle sole «funzioni
fondamentali» di comuni, province e città metropolitane.
Nell'interpretare il rapporto tra le rinnovate potestà
legislative regionali risultanti dall'art. 117, come riformato dalla
Legge cost. n. 3/2001 e l'art. 118 Cost., codesta ecc.ma Corte ha
chiaramente affermato che «quale che debba ritenersi il rapporto fra
le "funzioni fondamentali'' degli enti locali di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera p), e le "funzioni proprie'' di cui a
detto articolo 118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la
legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di "esercizio unitario'', a livello sovra
comunale» (Corte cost., sent. n. 43 del 2004).
Pertanto, alla luce dei principi desumibili dalla richiamata
giurisprudenza, non è revocabile in dubbio come la competenza della
regione in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative sussista ogni qualvolta le funzioni stesse interessino
ambiti materiali di diretta pertinenza regionale (esclusiva o
concorrente).
Di contro, la censurata disposizione statale ha inteso fare
riferimento indistinto a tutte le funzioni amministrative attualmente
esercitate dai comuni interessati. Così facendo, il legislatore
statale ha sicuramente ricompreso anche funzioni ricadenti in ambiti
materiali regionali, violando in tal modo le attribuzioni
costituzionalmente garantite alla regione.
In aggiunta, alla luce delle evidenti attribuzioni regionali
sottese allo svolgimento delle funzioni comunali, non è rinvenibile
nel corpo dell'impugnato art. 16 alcuna forma di cooperazione fra
Stato e regioni, idonea a garantire una tutela delle richiamate
competenze regionali.
Questa difesa certo non ignora l'orientamento di codesta ecc.ma
Corte alla stregua per il quale il principio di leale collaborazione
non trova applicazione nelle procedure di formazione delle leggi (ex
multis cfr. Corte cost., sentt. n. 33 del 2011 e n. 326 del 2010).
Tuttavia, pare opportuno richiamare che, a fronte di un intervento
normativo di tale portata, promosso attraverso lo strumento della
decretazione d'urgenza, giustificato in nome di esigenze
straordinarie di contenimento della spesa, che potrebbe quasi
ricondursi nell'abito di una procedura «sostitutiva» rispetto ad un
impegno regionale ritenuto inadeguato nel contenimento della spesa
pubblica, sarebbe stata costituzionalmente necessaria la salvaguardia
del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.,
quale principio «operante più in generale nei rapporti fra enti
dotati di autonomia costituzionalmente garantita» (Corte cost., sent.
n. 43 del 2004), che «viene in particolare evidenza in ogni ipotesi
... nelle quali non sia (eccezionalmente) applicabile l'opposto
principio della separazione delle sfere di attribuzione (v. sentt. n.
153 e n. 294 del 1986). E fra queste garanzie deve considerarsi
inclusa l'esigenza del rispetto di una regola di proporzionalità tra
i presupposti che, nello specifico caso in considerazione,
legittimano l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione
del relativo potere, in mancanza della quale quest'ultimo potrebbe
ridondare in un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale
(v. sentt. n. 177 e n. 294 del 1986)» (Corte cost. n. 177 del 1988).
In definitiva, la mancata previsione di qualsivoglia spazio
cooperativo con la regione nella ridefinizione di ambiti non solo
territoriali ma anche istituzionali come operata dall'impugnato art.
16 non può che ridondare in violazione del principio di leale
collaborazione, in aperto contrasto con l'art. 120 Cost.
4. - Illegittimità dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
convertito con modificazioni dalla legge n. 148/2011, per contrasto
con l'art. 133, comma 2, Cost.
L'art. 16 risulta, altresì, gravemente illegittimo nella parte
in cui prevede l'istituzione di un ulteriore ente locale coincidente
con la sostanziale fusione dei comuni partecipanti, senza osservare
la procedura delineata dall'art. 133, comma 2, Cost., il quale
riconosce in capo al legislatore regionale, sentite le popolazioni
interessate, la competenza in materia di istituzione di nuovi comuni
e di modificazione delle circoscrizioni e denominazioni di quelli
già esistenti.
Come già ampiamente ricostruito nella parte in «Fatto», la
disposizione censurata prevede espressamente l'obbligo per i comuni
con popolazione inferiore a 1.000 abitanti di costituire unioni ai
sensi dell'art. 32 del d.lgs. n. 267/2000. Secondo quanto
espressamente affermato dal legislatore statale, tale obbligo
risponderebbe, tra l'altro, anche alla garanzia del «migliore
svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici».
Peraltro, malgrado le premesse suddette, lungi dal configurare le
predette unioni quali mere forme associative volte all'esercizio
congiunto di talune specifiche attribuzioni da parte dei comuni
interessati, il menzionato art. 16 prevede l'istituzione di una
struttura istituzionale stabile ed omnicomprensiva, dotata di propri
organi, di autonomia statutaria e di specifici poteri precedentemente
esercitati dagli organi comunali. Tale nuovo ente locale si
sostituisce integralmente agli enti partecipanti, come comprovato in
primo luogo dalla circostanza che ad esso è demandato l'esercizio
della totalità delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici
ai primi spettanti.
La completa sostituzione delle unioni ai singoli comuni associati
trova espressa conferma nel comma 5 della disposizione impugnata, a
norma della quale «l'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti
giuridici (...) inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa
affidati», con contestuale trasferimento di tutte le relative risorse
umane e strumentali. Come si desume dalla lettura integrata di tale
previsione con quella di cui al comma 1, la successione dell'unione
ai comuni riguarda i rapporti giuridici inerenti tutte le funzioni
amministrative e tutti i servizi pubblici spettanti ai comuni.
Ma vi è di più. Oltre al conferimento al nuovo ente della
totalità delle funzioni comunali, allo stesso viene altresì
riconosciuta un'autonoma struttura organizzativo-istituzionale, che
finisce per subentrare ed assorbire quelle dei singoli comuni.
Sintomatica, in tal senso, è la previsione che, a partire
dall'istituzione delle unioni, le giunte comunali in carica decadono
di diritto, senza successiva ricostituzione: il novero degli organi
comunali viene limitato, infatti, esclusivamente al sindaco e al
consiglio.
Peraltro, pur non essendo oggetto di espressa soppressione al
pari delle giunte, tali ultimi organi subiscono comunque la
significativa riduzione delle proprie potestà. In particolare, come
riconosciuto dal comma 9 dell'articolo impugnato, ai consigli
comunali competono esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti
del consiglio dell'unione. La norma afferma, poi, la permanenza delle
funzioni normative spettanti in riferimento alle attribuzioni non
esercitate mediante l'unione; peraltro, tale precisazione risulta
ultronea e priva di contenuto, alla luce del conferimento all'unione
della totalità delle attribuzioni finora esercitate.
Per quanto attiene ai sindaci, a norma del comma 12 dell'art. 16
spettano ad essi le sole attribuzioni di cui all'art. 54 d.lgs. n.
267/2000, ovvero solamente quelle attribuzioni esercitate dai sindaci
in veste di ufficiali del Governo, non già in qualità di organi
apicali, rappresentativi e responsabili dell'amministrazione
comunale.
Di contro, l'Unione delineata dall'art. 16 del d.l. n. 138/2011
viene dotata di una propria organizzazione organica, composta dal
consiglio, dal presidente e dalla giunta, nonchè del potere di
dotarsi di un proprio statuto al fine di disciplinare le modalità di
funzionamento dei propri organi e i loro rapporti.
Alla luce della ricostruzione appena operata dell'intervento
normativo censurato, non v'è chi non veda come il legislatore
statale abbia inteso procedere alla sostanziale fusione dei comuni
con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, eludendo in maniera
manifesta la procedura di cui all'art. 133, comma 2, Cost.
Come si è già avuto modo di osservare, tale ultimo articolo
prevede che «La regione, sentite le popolazioni interessate, può con
sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare
le loro circoscrizioni e denominazioni».
Come costantemente riconosciuto da codesta ecc.ma Corte sul
punto, «spetta alla legge regionale dare attuazione all'art. 133,
secondo comma, della Costituzione, individuando le popolazioni
interessate alla variazione territoriale; che è sempre
costituzionalmente obbligatoria la consultazione delle popolazioni
residenti nei territori che sono destinati a passare da un comune
preesistente ad uno di nuova istituzione, ovvero ad un altro comune
preesistente» (Corte cost., sent. n. 47 del 2003).
Nel caso di specie, invece, nessuna delle fasi espressamente
individuate dalla Costituzione ha trovato osservanza da parte del
legislatore statale, il quale per di più è intervenuto in una
materia sottratta alla propria sfera di competenza normativa.
Nè valga a condurre a diversa conclusione la mancata
soppressione dei comuni obbligatoriamente partecipanti alle unioni.
Se, infatti, da un punto di vista puramente formale, tali enti
rimangono in essere, non è revocabile in dubbio come, alla luce
delle inequivoche previsioni di cui all'art. 16, gli stessi siano di
fatto costretti a fondersi in un ente territoriale istituzionalmente
nuovo e diverso, al quale viene conferita la totalità delle
attribuzioni precedentemente svolte a livello comunale.
Anche sotto tale ulteriore profilo, il menzionato art. 16 del
d.l. n. 138/2011, convertito con modificazioni nella legge n.
148/2011, risulta costituzionalmente illegittimo, in quanto
manifestamente contrastante con la sfera di attribuzioni riconosciuta
alla Regione Lombardia.

P. Q. M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
14 e dell'art. 16, nei sensi e nei limiti specificati nel testo del
ricorso, per violazione degli articoli 117, 119, 120, 122, 123 e 133,
comma 2, della Costituzione.
Roma, addì 15 novembre 2011

Prof. avv. Caravita di Toritto