1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2001
Ordinanza emessa il 5 luglio 2001 dal Tribunale Amministrativo regionale della Puglia sui ricorsi riuniti proposti da De Marco Giulia contro Regione Puglia Impiego pubblico - Regione Puglia - Concorso, per titoli ed esami, a 482 posti di ottava qualifica funzionale - Riserva del 100 per cento dei posti messi a concorso al personale interno appartenente alla qualifica immediatamente inferiore in possesso del diploma di laurea - Ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi - Deteriore trattamento del personale interno, appartenente ad altra qualifica funzionale in possesso del diploma di laurea, legittimato alla partecipazione ad eventuale concorso pubblico per l'ottava qualifica funzionale - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/1999, 1/1999, 313/1994 e 266/1993. - Legge Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1, in combinato disposto con l'art. 39 della legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 97. (002C0030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 5 luglio 2001.
Visto il ricorso n. 2069 del 1998 proposto da De Marco Giulia,
rappresentata e difesa dall'avv. L. Antonio Deramo e dall'avv. Franco
Cipriani, presso il primo elettivamente domiciliato in Bari, alla via
Imbriani, n. 26;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni
D'Arelli, elettivamente domiciliata in Bari, via Carulli n. 67/D; per
l'annullamento del provvedimento del 4 giugno 1998, pubblicato nel
bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 53 del 10 giugno 1998, a
firma del dirigente del settore "Concorso interno per titoli ed esami
a quattrocentottantadue posti di ottava qualifica - funzionario
(art. 30 legge regionale n. 7/1997); di tutti gli atti connessi
presupposti e conseguenti compresa, ove occorra, la deliberazione
g.r. 10179 del 30 dicembre 1997;
Visto il ricorso n. 2070 del 1998, proposto da De Marco Giulia,
come sopra rappresentata, difesa ed elettivamente domiciliata;
Contro la Regione Puglia, come sopra rappresentata, difesa ed
elettivamente domiciliata; per l'annullamento della deliberazione
n. 12 del 6 agosto 1998, pubblicata nel B.U.R.P. n. 81 del 24 agosto
1998, con la quale il dirigente del settore personale, organizzazione
e metodi ha escluso il ricorrente dal concorso interno per titoli ed
esami per quattrocentottantadue posti di ottava qualifica, in quanto
"privo della qualifica richiesta"; di tutti gli atti connessi,
presupposti e conseguenti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 5 luglio 2001 il consigliere
Doris Durante;
Uditi i difensori presenti come da verbale di causa.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. - La legge regionale Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata
"Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"),
dispone all'art. 32, primo comma, secondo periodo, che, entro due
anni dalla sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e
prima della attivazione del processo di trasferimento di funzioni al
sistema delle autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti
vacanti del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo
le modalità di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della
legge regionale 9 maggio 1984. n. 26, confermato dalle successive
leggi regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990,
n. 22, art. 46, comma 2.
Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, legge
regionale 7/1997) dispone che "i posti risultati vacanti in ogni
qualifica funzionale in progressione successiva, a partire
dall'ottava e fino alla terza qualifica funzionale, sono coperti
mediante concorsi interni per titoli ed esami ovvero, per le
qualifiche dalla quinta all'ottava, mediante corsi-concorso riservati
al personale inquadrato nella qualifica immediatamente inferiore con
un'anzianità di effettivo servizio di almeno tre anni nel livello
medesimo ed in possesso del titolo di studio richiesto per la
qualifica di appartenenza".
Il citato e richiamato art. 39, legge regionale 9 maggio 1984,
n. 26 ("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in occasione
delle operazioni di ristrutturazione connesse all'attuazione della
presente legge, sulla base della legge regionale di organizzazione, e
anche per un definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti
normativi dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in
ciascuna qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, è coperto
mediante concorsi interni per titoli e esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianità di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza".
2. - Con deliberazione g.r. n. 10179 del 30 dicembre 1997, avente
ad oggetto "artt. 30 e 32, legge regionale n. 7/1997 - bandi di
concorsi interni riservati al personale di ruolo della regione",
l'amministrazione, demandandone l'attuazione al dirigente del settore
personale, ha bandito i concorsi interni riservati al personale
regionale ed in particolare il concorso interno per
quattrocentottantadue posti di ottava qualifica funzionale,
prescrivendo che "i requisiti necessari per partecipare ai concorsi
interni sono: inquadramento in ruolo nella qualifica immediatamente
inferiore ed un'anzianità nella qualifica di appartenenza di almeno
tre anni ed il possesso del titolo di studio previsto per l'accesso
dall'esterno per la qualifica di appartenenza".
Il ricorrente, dipendente regionale di ruolo laureato,
formalmente inquadrato nel ruolo unico regionale nella sesta
qualifica (istruttore) ha impugnato, con i ricorsi in epigrafe, il
bando a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti per
partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica, non
ricoprendo la qualifica immediatamente inferiore a quella del posto
messo a concorso, e il provvedimento di esclusione, motivato sulla
carenza della richiesta qualifica.
Con un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto
normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di
corso concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti
del possesso del titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore, requisiti, al contrario, non affatto richiesti per la
diversa procedura del concorso interno;
Con un secondo ordine di argomentazioni, sul presupposto che
possiede il titolo di studio necessario per l'accesso dall'esterno
alla qualifica messa a concorso (il titolo di laurea), assume la
illegittimità derivata della determinazione regionale di precludere
del tutto ai dipendenti che si trovino in tale situazione la
possibilità di accedere ai posti disponibili indipendentemente dalla
qualifica di appartenenza all'epoca di espletamento del concorso;
sarebbe cioè illegittimo il bando nella parte in cui consentisse di
coprire il 100% dei posti disponibili riservandoli al personale
interno in possesso del titolo e con qualifica immediatamente
inferiore. 3. - In punto di rilevanza della presente questione,
ritiene il collegio che non può accedersi alla prima delle due
prospettazioni proposte dal ricorrente (illegittimità del bando di
concorso che riserva l'accesso interno solo ai dipendenti regionali
in possesso del relativo titolo di studio e della qualifica
immediatamente inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla
base di una diversa interpretazione della norma regionale di
riferimento (il citato art. 32, legge regionale n. 7/1997).
La prefata disposizione - che si è sopra testualmente riportata
- non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una
diversità di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il corso
concorso, e ciò per due concorrenti ragioni; ritiene anzi tutto il
collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato art. 32,
sia riferito tanto ai "concorsi interni" che ai "corsi concorso", non
apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello
stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate.
In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un
concorso interno per titoli ed esami, del tuffo disancorato dalla
previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di
qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilità di esercizio del
potere rimesso alla regione di dotarsi del personale necessario e,
ovviamente, qualificato per i posti a concorso.
Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento
operato dal citato art. 32, legge regionale n. 7/1987 all'art. 39,
legge regionale n. 26/1984 ("... si provvede alla copertura ... ai
sensi dell'art. 39 legge regionale n. 7/1987 all'art. 39 legge
regionale n. 26/1984 ...) non può essere interpretato nel senso di
riferirlo alla sola disposizione relativa alla necessità di coprire
con concorsi interni o corsi concorso il 100% di posti disponibili,
risultando invece pacifico e confortato dalla costante normativa
regionale (il citato art. 39, legge regionale n. 26/1984, i
successivi art. 61, legge regionale n. 13/1988 e 46, comma 2, legge
regionale n. 22/1990) che la previsione di indizione di concorsi
interni non è mai (nè potrebbe mai essere) disancorata dalla
espressa indicazione dei requisiti per partecipare agli stessi,
sicchè, nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 è confermativo
appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente confermata dalla
espressa previsione dello stesso art. 32.
3.1. - Il novum del detto art. 32 è rappresentato, a ben vedere,
dalla previsione della possibilità di indire corsi concorso
riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per
questi ultimi (i corsi concorso) il legislatore regionale ha dovuto
indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi
richiesti per i concorsi interni.
3.2. - Le considerazioni che precedono servono a dare ragione e
conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte,
ritenendo il collegio di non poter aderire alla prima delle
prospettazioni proposte dal ricorrente, relativa come detto alla
illegittimità del bando per assunta violazione dell'art. 32, legge
regionale n. 7/1997.
4. - Nondimeno il ricorrente ha, come detto, dedotto in via
alternativa che avendo il possesso del titolo di studio richiesto per
l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione
del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel
contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente
inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non
consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e
sarebbe sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima.
4.1. - La questione è rilevante giacchè dall'accoglimento o
dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso.
5. - Ritiene il collegio non manifestamente infondata la
questione.
La costante giurisprudenza costituzionale è nel senso di
ritenere modalità prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio
al disposto dell'art. 97 della Costituzione che impone il buon
andamento degli uffici attraverso la migliore selezione del personale
garantita appunto dalla maggior partecipazione alle procedure
selettive assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico - che affida
all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizione di imparzialità, valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
nn. 333/1993; 453/1990 e, da ultimo, 1/1999).
La possibilità offerta alle pubbliche amministrazioni di
diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto
peculiari ed eccezionali, idonee a giustificare la deroga per
garantire il medesimo fine del buon andamento dell'amministrazione,
ma non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate
(cfr. Corte cost. n. 477/1995).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazioni in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313).
Nè può sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del
concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in sè
una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello
delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento,
si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa
pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/1999).
Osserva significatamente la Corte che "l'accesso al concorso
può, ovviamente, essere condizionato al possesso dei requisiti
fissati in base alla legge, e in tal modo non è da escludere a
priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente
esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si conifiguri
ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando ciò non si
verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi
esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si
giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (Corte
cost., n. 1/1999).
6. - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei
posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una
deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una
più agevole reperibilità dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacchè riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. l) con gli
effetti paradossali e ingiustificati indicati dal ricorrente, al
quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, è inibita la partecipazione al
concorso giacchè riservata ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una ancronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio.
7. - La questione, nei termini indicati, non appare dunque
manifestamente infondata per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione del combinato disposto della legge regionale (art. 32,
legge regionale n. 7/1997, comma 1 e art. 39, legge regionale 9
maggio 1984, n. 26) nella parte in cui riserva la copertura del 100%
dei posti messi a concorso al personale interno.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
degli artt. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
illegittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi in epigrafe indicati, così provvede:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 32,
comma 1, legge Regione Puglia, 4 febbraio 1997, n. 7, e art. 39,
legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, nella parte in cui riserva
la copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno
per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta regionale
della Puglia nonchè al Presidente del consiglio regionale della
Puglia.
Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5 luglio
2001.
Il Presidente: Perrelli
Il consigliere estensore: Durante
02C0030