1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 marzo 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 marzo 2001 (della Corte dei conti) Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri - Decreti del Presidente del Consiglio concernenti la disciplina del personale - Sottrazione al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti - Contrasto con i principî stabiliti dagli artt. 11 e 12 della legge di delega 15 marzo 1997, n. 59, con compressione di attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 9, comma 7. - Costituzione, artt. 76 e 100, secondo comma, in riferimento all'art. 3, primo comma, legge 14 gennaio 1994,n. 20. Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri - Istituzione di un'autonoma gestione delle spese della Presidenza del Consiglio, mediante decreti del Presidente del Consiglio, non soggetti a controllo esterno, bensi' a semplice comunicazione ai Presidenti delle Camere insieme ai bilanci preventivi, annuale e pluriennale e al rendiconto della gestione finanziaria - Accrescimento della spesa della Presidenza, a carico di "apposito fondo" per il funzionamento di organi di diretto controllo del Presidente, quali i Commissari straordinari del Governo e gli organi collegiali istituiti presso la Presidenza, non soltanto per disposizione di legge, ma anche con decreto del Presidente, previa deliberazione del Consiglio dei ministri - Ritenuta, secondo la ricorrente, riferibilita' dei decreti in questione al Governo nel suo complesso - Conseguente sottrazione alla Corte dei conti di attribuzioni costituzionalmente riservate. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 8. - Costituzione, art. 100, secondo comma. Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del consiglio dei ministri - Previsione di decreti del Presidente del Consiglio non soggetti a controllo della Corte concernenti: a) la determinazione delle strutture di cui si avvalgono i Ministri o i sottosegretari da esso delegati; b) l'istituzione di apposite strutture di missione per lo svolgimento di compiti particolari, per il raggiungimento di risultati determinati e per la realizzazione di specifici programmi; c) la disciplina delle strutture di supporto degli organi collegiali presso la Presidenza; d) le modalita' di applicazione alla Presidenza delle disposizioni che disciplinano i poteri e le responsabilita' dirigenziali della P.A.; e) l'individuazione e la composizione degli uffici di diretta collaborazione; f) l'informativa triennale e, in prima applicazione biennale, alle Camere circa i risultati della verifica sulla razionalita' dell'organizzazione della Presidenza commessa anche a strutture specializzate pubbliche o private - Lamentata lesione di attribuzioni, relative al controllo sugli atti del Governo, costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 7. - Costituzione, art. 100, secondo comma. Governo della Repubblica - Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri - Abrogazione del decreto del Presidente del Consiglio 15 aprile 2000 di pari oggetto, gia' impugnato per conflitto di attribuzione iscritto al n. 160 R.A.C. - Introduzione di modifiche all'art. 6 del predetto decreto del Presidente del Consiglio 4 agosto 2000 - Ritenuta, secondo la ricorrente, natura di atti a rilevanza esterna dei decreti impugnati - Conseguente indebita sottrazione al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti - Lesione di attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 agosto e 12 settembre 2000. - Costituzione, art. 100, secondo comma. (001C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria
dalla Corte dei conti, in persona del Presidente pro-tempore, prof.
Francesco Staderini, suo legale rappresentante, che agisce in forza
dei poteri conferitigli con deliberazione adottata dalla Corte dei
conti, Sezione del controllo, 1o Collegio, nell'adunanza del 12
ottobre 2000 con il n. 96 (depositata il 13 ottobre 2000)
rappresentata e difesa dal prof. avv. Vincenzo CaputiJambrenghi,
elettivamente domiciliata in Roma alla via Vincenzo Picardi n. 4/B
(presso il dott. Nicola Ragni), per mandato steso in calce al
presente atto;
Contro il Consiglio dei ministri in persona del Presidente del
Consiglio e il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, in
relazione:
A) all'emanazione dell'art. 9, comma 7 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303 in Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 205 del 1o settembre 1999 mediante il quale:
a) si sottraggono esplicitamente - con lo stesso art. 9,
comma 7 - al controllo preventivo di legittimità della Corte dei
conti previsto dall'art. 17 legge 23 agosto 1988, n. 400 e dall'art.
3, comma 1, 2 e 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 i decreti
concernenti la disciplina del personale della Presidenza del
Consiglio si riservano - con l'art. 7 - a decreti del Presidente del
Consiglio esenti da controllo la determinazione "delle strutture
della cui attività si avvalgono i ministri o sottosegretari da lui
delegati"; l'istituzione "di apposite strutture di missione per lo
svolgimento di particolari compiti, per il raggiungimento di
risultati determinati o per la realizzazionedi specifici programmi;
la disciplina delle "strutture di supporto" degli "organi collegiali
che operano presso la Presidenza"; la definizione di "modalita'"
particolari con le quali potranno essere applicate "alla Presidenza"
le "disposizioni che disciplinano i poteri e le responsabilità
dirigenziali delle p.a., con particolare riferimento alla valutazione
dei risultati"; "l'individuazione e la composizione degli uffici di
diretta collaborazione"; l'informativa triennale e in prima
applicazione biennale alle Camere circa "i risultati della verifica"
sulla "razionalita'dell'ordinamento e dell'organizzazione della
Presidenza", commessa "anche" a "strutture specializzate pubbliche o
private";
B) all'emanazione del decreto del Presidente dei Consiglio
dei ministri del 4 agosto 2000 nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 186 del 10 agosto 2000 sull'"Ordinamento delle
strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri" (Doc.
1); e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
settembre 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
del 14 settembre 2000, doc. 1) che introduce "Modifiche all'art. 6
del d.P.C.m. 4 agosto 2000, recante ordinamento delle strutture
generali della Presidenza del Consiglio dei ministri".

Premesso in fatto

1. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 10
agosto 2000, n. 186 è stato pubblicato, privo del visto di
legittimità della Corte dei conti, il d.P.C.m. 4 agosto 2000
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri (ed il 14 settembre 2000, nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 la sua modifica adottata
con esclusivo riferimento all'art. 6 mediante d.P.C.m. 12 settembre
2000), decreto che, nell'abrogare espressamente tutto il precedente
d.P.C.m. di pari oggetto del 15 aprile 2000 (nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana 21 aprile 2000, n. 94), ha fatto venir meno
la materia del contendere nel ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dalla Corte dei conti dinanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale e registrato presso la
cancelleria al n. 160 del Reg.amm.confl. quanto al punto concernente
la domanda di declaratoria di inefficacia del medesimo d.P.C.m. 15
aprile 2000.
Tale ricorso verrà trattato in punto di ammissibilità del
conflitto all'udienza camerale del 15 novembre 2000 dinanzi a codesta
Corte costituzionale per la parte concernente l'illegittimità ed il
conseguente annullamentodell'art. 9, VII comma del d.lgs. 30 luglio
1999, n. 303 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, 1o
settembre 1999, n. 205) e la dichiarazione di inefficacia per mancato
conseguimento del visto di legittimità ex art. 100, secondo comma
della Costituzione del d.P.C.m. 23 settembre 1999 (nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana 31 gennaio 2000, n. 24) e non
più del d.P.C.m. 15 aprile 2000 perchè abrogato e sostituito da
quello del 4 agosto 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 186/2000), con la modifica già citata.
2. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 21
aprile 2000, n. 94, è stato pubblicato, privo del visto di
legittimità della Corte dei conti, il d.P.C.m. 15 aprile 2000,
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri. Nonostante la sua estrema rilevanza sotto
i profili costituzionali e la sua natura di atto di Governo, e
nonostante i contenuti contabilistici, evidenziati anzitutto dalla
circostanza che il decreto importa oneri assai notevoli a carico del
bilancio dello Stato, l'atto non è stato inviato dallaPresidenza del
Consiglio al controllo preventivo di legittimità come prescrive
l'art. 100, secondo comma della Costituzione e l'art. 3, comma 1,
legge 1994, n. 20.
3. - Sulla base dell'art. 100 della Costituzione la legislazione
ordinaria in materia di controllo di legittimità della Corte dei
conti sugli atti del governo ("tutti i decreti reali", prevedeva il
t.u. 12 luglio 1934, n. 1214), ha subito numerosi adattamenti (cfr.
ad es. art. 17, comma IV, legge n. 400/1988) sino all'entrata in
vigore della legge 1994, n. 20 che, nell'introdurre una funzione
generale di controllo sulla gestione, ha conservato con l'art. 3 alla
Corte dei conti, nell'ambito dei rapporti giuridici di più spiccato
profilo contabilistico e di tutela oggettiva dei principi di
legalità e di buon andamento, il controllo preventivo di
legittimità - un tempo, come abbiamo osservato, esteso alla
generalità dei decreti governativi - relativamente ad alcuni atti e
provvedimenti del Governo della Repubblica.
Sennonchè proprio sulla fondamentale norma di cui art. 3 della
legge 1994, n. 20 ha inciso, con una abrogazione parziale, l'art. 9,
comma 7 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303 concernente "Disciplina
dell'autonomia finanziaria e contabilità della Presidenza del
Consiglio dei ministri": sicchè il d.P.C.m. 4 agosto 2000 e la sua
modifica del 12 settembre successivo appaiono il frutto della
suddetta abrogazione illegittima.
4. - Or, sta di fatto che già nell'Adunanza del 5 aprile 2000 il
1o Collegio della sezione del Controllo della Corte ricorrente ebbe a
decidere (con la deliberazione 39 esibita nel conflitto n. 160 del
2000, a cui ci si riporta) di proporre dinanzi a codesta Corte
costituzionale il conflitto attribuzione contro il Governo per avere
esso "illegittimamente menomato le attribuzioni intestate alla Corte
dei conti dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione", per
l'effetto chiedendo alla medesima Corte costituzionale di annullare
l'art. 9, comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 e
di dichiarare che spetta alla Corte dei conti di effettuare il
controllo preventivo di legittimità sugli atti previsti nel comma
anzidetto". Chiedendo altresi alla Corte "che sia dichiarata
l'inefficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 23 dicembre 1999 per non essere stato lo stesso assoggettato al
controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti".
5. - Successivamente, con l'emanazione del d.P.C.m. 15 aprile
2000, la sezione del controllo, primo collegio, ha ritenuto, nella
Adunanza del 18 maggio 2000 con deliberazione n. 48, di proporre un
ulteriore conflitto, (che fu poi contenuto nell'unico ricorso
n. 160/2000) dolendosi della medesima violazione dell'art. 100,
secondo comma della Costituzione e della medesima menomazione qui
richiamata sub 4, nonchè per la declaratoria dell'inefficacia del
d.P.C.m. 15 aprile 2000, non assoggettato al controllo preventivo di
legittimità.
6. - Il ricorso presente muove dalla necessità di investire
della censura di inefficacia il d.P.C.m. 4 agosto 2000 (e la sua
modifica del 12 settembre 2000) che, dopo aver innovato in parte il
precedente d.P.C.m. 15 aprile 2000, lo ha abrogato facendo cessare -
come già osservato - la materia del contendere in ordine al
conflitto aperto contro il suddetto decreto 15 aprile stesso.
7. - Data la stretta dipendenza della inefficacia del d.P.C.m. 4
agosto 2000 dalla illegittimità del d.lgs.1999 n. 303, si ritiene di
dover ripetere i motivi di conflitto anzitutto in relazione a tale
ultimo atto legislativo, motivi per altro già dedotti nel precedente
ricorso n. 160/2000.

D i r i t t o

1. - Presupposti soggettivi ed oggettivi del conflitto.
Sulla sussistenza dei presupposti soggettivi del presente
conflitto e di quelli oggettivi ci permettiamo di fare riferimento
per brevità e per doveroo rispetto dell'ecc.ma Corte adita alle
deduzioni svolte alle pagg. 4, 5, 6 del ricorso n. 160/2000, ricorso
al quale espressamente si chiede sia riunito quello presente,
strettamente connesso.
2. - Nel merito.
2.1. - Sulla illegittimità del d.lgs. 1999, n. 303.
2.1.1. - Eccesso di delega:
a) si premette che, pur non vertendosi nella fattispecie
impugnatoria della legge, il vizio di eccessodi delega è
legittimamente deducibile allorchè sussista - come nel nostro caso -
uno stretto collegamento tra violazione dell'art. 76 della
Costituzione e compressione delle attribuzioni costituzionalmente
tutelate (Corte costituzionale, sentt. nn. 408 del 1998 e 457 del
1999). In particolare la Corte ricorrente ritiene che il Governo, in
un quadro generale di forzata introduzione di elementi normativi -
legislativi, normativi, regolamentari e provvedimentali - tendente ad
affrancare il più possibile la propria attività amministrativa
dalla sgradita "ingerenza" della Corte dei conti in sede di
controllo, si sia imbattuto nella stringente necessità di
interpretare in estensione immotivata ed irragionevole una norma come
quella contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. a) e nell'art. 12 della
legge 15 marzo 1997, n. 59. Da tale forzatura discende direttamente
la serie consequenziale sospinta nel precedente giudizio, a partire
dall'art. 9 del d.lgs. n. 303 del 1999 che neutralizza parte
significativa dell'art. 3 della legge 1994, n. 20, senza abrogarlo ma
dichiarandolo inapplicabile proprio ai decreti governativi previsti
nello stesso testo di legge che ha vulnerato le attribuzioni
costituzionali in materia di controllo di legittimità della Corte
ricorrente attuate con le regole dettate dalla legge 1994, n. 20;
b) in particolare, il comma 1 dell'art. 11 fa riferimento ad
una "razionalizzazione anche attraverso il riordino, la soppressione
e la fusione" di Ministeri e della Presidenza del Consiglio: non ad
una "razionalizzazione" nel senso di una "irrazionale" sottrazione
delle attività amministrative concernenti la realizzazione di tale
riorganizzazione (i due d.P.C.m. sospinti, ad esempio) e di quelle
risultanti da tale razionalizzazione al controllo preventivo di
legittimità. Questo è stato - come è noto - rivisitato in
occasione della profonda riforma del controllo della Corte dei conti
attuata nel 1994 seguendo un'ispirazione riduttiva dell'area - in
precedenza senza limiti - del controllo in questione, ma proprio per
questo motivo gli attuali, più ristretti e "razionalizzati" confini
sono da tenere per invalicabili, a pena di alterare dati fisionomici
precisi del nostro ordinamento.
Cosicchè gli atti governativi delineati ed elencati nell'art. 3
della legge n. 20 del 1994 devono ritenersi insuscettibili di
interpretazioni riduttive che contrasterebbero senz'altro con l'art.
100, secondo comma della Costituzione;
c) quanto all'art. 12, comma secondo della legge 1977, n. 59
di delega, essa addirittura attribuisce e regola nuovi poteri di
bilancio per il Presidente del Consiglio (può "disporre variazioni
compensative in termini di competenza e di cassa"), sicchè deve
ritenersi che, essendo entrato soltanto fino a quel segno nelle
materie della contabilità pubblica senza toccare la materia del
controllo, il legislatore delegante ha in sostanza inteso escludere
ogni modificazione al regime dei controlli di cui all'art. 3 della
legge n. 20 del 1994 visto alla luce dell'art. 100, secondo comma
della Costituzione: Ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit.
Nessuno dei commi degli artt. 11 e 12 della 1egge 1997, n. 59,
pur nel dettaglio talora estremo che caratterizza le norme ivi
contenute, allude se pur di sfuggita ad una incisione del regime dei
controlli sui "nuovi" atti amministrativi del Governo. Dunque
l'eccesso di delega (violazione dell'art. 76 Cost.) e la sua diretta
influenza sull'alterazione dell'ordine costituzionale sono entrambi
lampanti.
2.1.2. - Violazione dell'art. 100, secondo comma Costituzione.
La norma di cui al secondo comma dell'art. 100 Cost., nel
riportare al controllo preventivo di legittimità gli "atti di
governo", non può che dare a questi la significazione appena
scolpita nelle norme di poco precedenti sul Governo nella sua
struttura e funzione (artt. 92-95 Cost.). Ne discende che il rispetto
della norma costituzionale sul controllo della Corte è un elemento
compositivo del quadro costituzionale rigido ed immodificabile,
precise essendo le definizioni dei termini soggettivi ed oggettivi
del controllo de quo nel combinato disposto dell'art. 100,
secondo comma della Costituzione e degli artt. 92, 93, 94 e 95 della
Costituzione: questo è il controllo di legittimità, questi sono gli
atti di Governo, questo è il Governo. Chi voglia complicare la
realtà semplice, mistificandola non sembra, dunque, affrontare un
compito agevole.
3. - Illegittimita'-inefficacia del d.P.C.m. 4 agosto 2000 e del
d.P.C.m. 12 settembre 2000 che modifica l'art. 6 del precedente.
Come già osservato l'illegittimita'-inefficacia del decreto
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri deriva direttamente dall'illegittimità
che ictu oculi affetta l'art. 9,comma 7, del d.lgs. 1999, n. 303,
anzitutto in ed alla violazione dell'art. 100, secondo comma
Costituzione.
Anche qui si censura la conseguenza dell'eccesso di delega che
affetta il d.lgs. n. 303 del 1999 con violazione dell'art. 76 della
Costituzione: epperò la inefficacia del d.P.C.m. privo, del tutto
illegittimamente, della fondamentale fase del controllo preventivo.
Più nel merito, il d.P.C.m, del 4 agosto ripercorre i principali
punti del d.lgs. n. 303 che abbiamo considerato disarticolatamente
nell'epigrafe del presente ricorso nei suoi ampi e generali contenuti
normativi.
Ne emerge un atto amministrativo di inusitata portata, che trova
il suo elemento caratterizzante più generale proprio nel
rappresentare esso la nuova fonte di disciplina degli uffici della
dirigenza generale operanti presso la Presidenza del Consiglio: si
tratta dunque di un atto normativo a rilevanza esterna che non
avrebbe potuto essere adottato se non dal Governo (non certamente dai
dirigenti generali interessati), dunque di un atto costituente
esercizio di indirizzo politico-amministrativo spettante agli "organi
di governo" ex art. 3, comma 1, d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, non
certo di un atto di "gestione finanziaria, tecnica ed
amministrativa", categoria (di atti di gestione) che, ai sensi del
comma 2 dell'art. 3 d.lgs. 1993, n. 29, si contrappone a quella degli
atti di governo.
Infine, persino se si aderisse alla tesi avversa sulla natura
regolamentare interna del d.P.C.m. in questione si dovrebbe comunque
riconoscere che il d.P.C.m. del 4 agosto 2000 rientra nel comma 1,
lett. b) dell'art. 3 legge 1994, n. 20: in quanto atto del Presidente
del Consiglio avente ad oggetto l'esternazione di direttive generali,
l'indirizzo e lo svolgimento di un'azione amministrativa destinata ad
incidere con effetti visibilmente cospicui, anche per il loro profilo
riguardante la finanza pubblica, nell'ambito dell'organizzazione
amministrativa generale e dell'ordinamento giuridico.
4. - Conclusione.
Alla luce delle deduzioni poste a base del conflitto e nel
concludere la presente difesa, la Corte ricorrente si onora di
rappresentare alla ecc.ma Corte costituzionale la necessità -
purtroppo stringente - di offrire al Governo della Repubblica ed al
Presidente del Consiglio dei ministri il suo contributo più
autorevole, nel senso della netta chiarificazione del confine tra
momenti ed istituzioni propriamente politiche della Costituzione
repubblicana e momenti ed istituzioni giuridiche, pur essi
considerati e garantiti nella Costituzione a presidio della
autenticità e dell'efficienza della democrazia ed, in definitiva,
del bene comune.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte adita, in risoluzione del presente
conflitto;
Dichiari che non spetta al Governo sottrarre al controllo
preventivo di legittimità di competenza della Corte dei conti i suoi
atti amministrativi, così come previsto dall'art. 3, comma 1 legge 4
gennaio 1994, n. 20, nella specie gli atti di governo emanati dal
Presidente del Consiglio (o dal Consiglio dei ministri, o dal singolo
Ministro);
Dichiari che spetta alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 100,
secondo comma Costituzione, il controllo sugli atti del Governo di
cui all'art. 3, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Dichiari di conseguenza l'illegittimità dell'invasione delle
attribuzioni istituzionali della Corte dei conti determinata
dall'approvazione ed emanazione dell'art. 9, comma 7 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana 1o settembre 1999, n. 205);
Annulli pertanto l'art. 9, comma 7 del d.lgs. n. 303 del 1999
nella parte in cui dichiara non applicabile ai decreti previsti nei
suoi artt. 7, 8, e 9 "la disciplina di cui all'art. 3, commi 1, 2 e 3
della legge 14 gennaio 1994, n. 20", nonchè la disciplina "di cui
all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400";
Dichiari l'inefficacia, per mancato conseguimento del visto di
legittimità al termine del procedimento di controllo preventivo di
legittimità previsto dall'art. 100, secondo comma Costituzione, del
d.P.C.m. 4 agosto 2000 (nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto
2000), nonchè del d.P.C.m. 12 settembre 2000 (nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 14 settembre 2000)
recante modifica dell'art. 6 del precedente decreto.
Si depositano:
1) d.P.C.m. 4 agosto 2000;
2) d.P.C.m. 12 settembre 2000;
3) deliberazione della sezione del controllo, I collegio,
della Corte dei conti 12 ottobre 2000, n. 96;
4) copie del presente ricorso.
Bari-Roma ottobre 2000
Prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi
01C0334