1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 1991
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 settembre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Assistenza e beneficenza - Riconoscimento, sostegno, tutela e disciplina del volontariato - Previsione per le organizzazioni di volontariato di svolgere le proprie attivita' all'interno di strutture sia pubbliche che convenzionate con le regioni e prov- ince autonome - Imposizione di forme di partecipazione consultiva delle organizzazioni di volontariato nella programmazione di interventi in settori in cui operano, con incisione sulla programmazione regionale e provinciale in settori di competenza - Imposizione della partecipazione di volontari ai corsi di formazione, qualificazione e aggiornamento professionale - Prevista costituzione dell'"osservatorio nazionale per il volontariato", presieduto dal Ministro per gli affari sociali e composto esclusivamente da esperti e rappresentanti dei sindacati maggiormente rappresentativi - Obbligo per le regioni e province autonome di costituire fondi speciali con quota parte della somma che gli enti creditizi pubblici e le casse di risparmio debbono destinare per legge ad opere di beneficenza e di pubblica utilita' al fine di istituire e finanziare centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato - Lamentata omessa previsione di intervento e di potere di disciplina delle regioni e province autonome in dette gestioni e nella utilizzazione dei centri summenzionati - Denunciata omessa previsione di attribuzione di risorse finanziarie per fronteggiare gli oneri ad esse imposti dalla normativa impugnata - Conseguente lesione dell'autonomia legislativa, organizzativa, finanziaria e di spesa delle regioni e province autonome, nonche' della competenza delle stesse nei settori interessati dalle attivita' di volontariato. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma, lettere d), e) e g), e 15). (Cost., art. 81; statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, nn. 1 e 4, 25 e 29, 9, n. 10, 16 e titolo IV). (091C1103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 11874 del 13 settembre
1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 17 settembre 1991, n. 56791
rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di legittimità costituzionale dell'art. 10, secondo
comma, dell'art. 12, primo comma, dell'art. 15, nonchè, in quanto
occorra, dell'art. 6 della legge 12 agosto 1991, n. 266 ("Legge-
quadro sul volontariato"), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 196
del 22 agosto 1991.
La legge n. 266/1991 si presenta come "legge-quadro" sul
volontariato e all'art. 1, secondo comma, precisa che essa
"stabilisce i principi cui le regioni e le province autonome devono
attenersi nel disciplinare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e
le organizzazioni di volontariato nonchè i criteri sui debbono
uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi
rapporti".
Questa stessa autoqualificazione della legge dimostra o conferma
che il volontariato non costituisce propriamente una "materia"
oggetto di disciplina legislativa, della quale si possa affermare
l'appartenenza alla competenza statale ovvero regionale e
provinciale, ma piuttosto un fenomeno che si presenta, ed è quindi
di una pluralità di materie, la maggior parte delle quali rientrano
nella competenza legislativa primaria o concorrente, nonchè nella
competenza amministrativa della provincia autonoma.
Ora, in linea di principio, mentre la disciplina del fenomeno del
volontariato nell'ambito di materie estranee alla competenza
provinciale costituisce solo uno dei possibili profili di una
disciplina statale di tali settori materiali, disciplinare invece lo
stesso fenomeno in quanto si presenta nell'ambito delle materie
attribuite alla provincia significa null'altro che disciplinare un
aspetto di tali materie. In tanto, dunque, lo Stato può
legittimamente legiferare in proposito, in quanto si mantenga nei
limiti che sono propri del legislatore statale allorquando intende
dettare norme negli ambiti materiali di competenza regionale o
provinciale.
Ciò, come si è detto, sembra presupposto dello stesso art. 1,
secondo comma, della legge: anche se le successive disposizioni della
legge stessa e in particolare gli artt. 6, 10 e 16, sembrerebbero
configurare la disciplina del volontariato come interamente di
competenza regionale e provinciale. Infatti l'art. 6 affida alle
regioni e alle province autonome la disciplina, l'istituzione e la
tenuta dei registri generali di (tutte) le organizzazioni di
volontariato.
L'art. 10 attribuisce alle leggi regionali e provinciali il
compito di salvaguardare l'autonomia del volontariato, e favorirne lo
sviluppo (primo comma), e in particolare di stabilire le modalità
cui dovranno attenersi le organizzazioni di volontariato per lo
svolgimento delle prestazioni "all'interno delle strutture pubbliche
e di strutture convenzionate con le regioni e le province autonome"
(secondo comma, lett. a)): le forme di partecipazione consultiva
delle organizzazioni "alla programmazione degli interventi nei
settori in cui esse operano (lett. b)); i requisiti e i criteri che
danno titolo di priorità nella scelta delle organizzazioni per la
stipulazione delle convenzioni, anche in relazione ai diversi settori
di intervento" (lett. c)); gli organi e le forme di controllo (lett.
d); le condizioni e le forme di finanziamento e di sostegno delle
attività di volontariato (lett. e)); la partecipazione dei
volontari ai "corsi di formazione, qualificazione e aggiornamento
professionale svolti o promossi dalle regioni, dalle province
autonome e dagli enti locali nei settori di diretto intervento delle
organizzazioni stesse".
L'art. 16, a sua volta, stabilisce che, "fatte salve le competenze
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano, le regioni provvedano ad emanare o adeguare le norme
per l'attuazione dei principi contenuti" nella legge stessa "entro un
anno dalla data della sua entrata in vigore".
Di fatto, come si è accennato, le materie su cui il fenomeno
incide appartengono per gran parte alla competenza primaria della
provincia (ordinamento degli uffici, manifestazioni culturali ed
educative, assistenza e beneficenza pubblica, addestramento e
formazione professionale: art. 8, nn. 1, 4, 25 e 29 dello stat.
spec.), e per altra parte alla competenza concorrente della stessa
(igiene e sanità, assistenza sanitaria: art. 9, n. 10, dello stat.
spec.).
Pertanto l'autoqualificazione della legge come legge di
"principi", contenuta nell'art. 1, secondo comma, non è sufficiente,
di per sè, a fondare l'intervento statale nelle materie di
competenza primaria, non avendo la legge la pretesa di porre norme
fondamentali di riforma economico-sociale o principi generali
dell'ordinamento giuridico, in ipotesi atti a vincolare la potestà
legislativa primaria delle regioni e delle province autonome.
In ogni caso, la provincia ricorrente può non avere interesse a
contestare l'intervento del legislatore statale finchè esso si
limiti a disciplinare aspetti per così dire soggettivi e strutturali
del fenomeno del volontariato, e cioè la natura e il regime
giuridico e fiscale delle attività e delle organizzazioni di
volontariato (artt. 2, primo comma, e artt. 3, 5, 8, 9, 11), o i
diritti e i doveri dei volontari (artt. 2, secondo e terzo comma, 4 e
17), o infine la istituzione e la tenuta di registri regionali o
provinciali generali delle organizzazioni di volontariato, con
effetti condizionanti sul godimento dei benefici riconosciuti alle
medesime (art. 6: salvo quanto si dirà più oltre in ordine
all'onere finanziario relativo).
Ma il discorso cambia quando il legislatore statale pretende di
disciplinare invece aspetti che incidono direttamente sulle materie
di competenza locale. È quanto è accaduto con alcune disposizioni
della legge - specificamente gli artt. 10, 12 e 15 - che pertanto
risultano lesive dell'autonomia costituzionale della ricorrente.
L'art. 10 della legge, come si è ricordato, nel definire i
contenuti della disciplina legislativa regionale e provinciale, non
si limita a fissare il principio della salvaguardia dell'autonomia di
organizzazione e di iniziativa del volontariato e del favore per il
suo sviluppo (primo comma); nè a richiedere la disciplina attuativa
di aspetti strutturali del fenomeno, come gli organi e le forme di
controllo (secondo comma, lett. d)); ma va molto oltre, fissando
alcuni contenuti necessari della disciplina regionale e provinciale,
che attengono certamente agli ambiti materiali di competenza della
ricorrente.
Così è quando si prevede che le organizzazioni di volontariato
siano chiamate a svolgere le loro prestazioni all'interno sia delle
strutture pubbliche che di "strutture convenzionate" con le regioni e
le province autonome, così di fatto - sembra - trasformando in
obbligo la facoltà di stipulare convenzioni con le organizzazioni di
volontariato, prevista dall'art. 7, primo comma (art. 10, secondo
comma, lett. a)).
Così è pure quando si prevede che debbano essere disciplinate
"forme di partecipazione consultive delle organizzazioni" di
volontariato "nella programmazione degli interventi nei settori in
cui esse operano" (lett. b)).
Qui si incide addirittura sulla organizzazione e sui procedimenti
della programmazione provinciale nei settori di competenza, imponendo
forme di partecipazione consultiva che finiscono per vincolare detti
procedimenti.
Ancora, quando si richiede la disciplina dei "requisiti" e dei
"criteri" che "danno titolo di priorità nella scelta delle
organizzazioni per la stipulazione delle convenzioni, anche in
relazione ai diversi settori di intervento" (lett. c)) si incide
direttamente ed esplicitamente nella disciplina dei settori, ancora
una volta presupponendo l'obbligatorietà delle convenzioni, e forse
imponendo una difficilmente praticabile disciplina settoriale dei
criteri di priorità.
Quando si impone una disciplina delle condizioni e delle "forme di
finanziamento e di sostegno delle attività di volontariato" (lett.
e)) si incide sull'autonomia finanziaria e di spesa della Provincia,
rendendo obbligatorie forme di finanziamento e con ciò sostanziando
uno specifico intervento nell'ambito dei settori di competenza
provinciale.
Infine, imponendo la partecipazione dei volontari "ai corsi di
formazione, qualificazione e aggiornamento professionale svolti o
promossi dalle regioni, dalle province autonome e degli enti locali
nei settori di diretto intervento delle organizzazioni stesse" (lett.
f)), si impongono interventi che attengono esclusivamente all'ambito,
di competenza primaria della provincia, della formazione e
dell'addestramento professionale.
Vi è, è vero, la clausola di salvaguardia dell'art. 16, che fa
"salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle prov-
ince autonome di Trento e Bolzano". Se ciò dovesse significare che,
quanto meno nelle materie, di competenza primaria della provincia,
questa è vincolata dai principi posti dalla legge, e specificamente
dall'art. 10, la provincia ricorrente potrebbe ritenersi
sufficientemente tutelata da una siffatta interpretazione, restando
solo da osservare che taluni "principi" dell'art. 10 appaiono essi
stessi talmente penetranti e dettagliati da ledere l'autonomia anche
nell'ambito delle competenze concorrenti: così dovrebbe dirsi,
quanto meno, della lett. b) dell'art. 10, secondo comma, in cui si
impongono forme di partecipazione consultiva alla programmazione
degli interventi settoriali, tali da vincolare e appesantire oltre
misura i procedimenti programmatori locali.
Ma il rapporto fra l'art. 10 e l'art. 16 non è del tutto chiaro,
nè è chiaro se dalla seconda disposizione possa desumersi che la
prima non si applica quanto meno nei settori di competenza primaria
delle regioni speciali e delle province autonome.
Resta pertanto la necessità di una pronuncia di questa Corte che
tuteli l'autonomia costituzionale della ricorrente.
L'art. 12 della legge disciplina la costituzione e l'attività
dell'"Osservatorio nazionale per il volontariato", presieduto dal
Ministro per gli affari sociali o da un suo delegato e composto
esclusivamente da esperti e da rappresentanti delle organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative (mentre non è prevista alcuna
rappresentanza delle regioni e delle province autonome).
Tale struttura è incardinata presso il segretariato generale
della Presidenza del Consiglio, e si avvale di un "fondo per il
volontariato" istituito presso la Presidenza del Consiglio,
dipartimento per gli affari sociali.
Ora, la struttura in questione (che rappresenta un ennesimo
trasparente tentativo di dar vita a strutture e a competenze opera-
tive, con poteri di spesa, alle dipendenze di un Ministro senza
portafoglio, nel caso quello per gli affari sociali, operante in
materie di schietta competenza regionale e provinciale), cautamente
denominata "osservatorio", è destinata secondo la legge a svolgere
compiti che non si limitano affatto a mera raccolta e diffusione di
informazioni (lettere a), f) e h)), o alla promozione di studi o di
incontri o conferenze (lettere b) e i)).
Essa ha altresì compiti schiettamente operativi. Dovrà infatti,
da un lato, "fornire ogni utile elemento per la promozione e lo
sviluppo del volontariato" (lett. c)), dizione, questa,
particolarmente vaga e indeterminata; dall'altro lato, soprattutto,
"approvare progetti sperimentali elaborati, anche in collaborazione
con gli enti locali, da organizzazioni di volontariato iscritte nei
registri di cui all'art. 6 per far fronte ad emergenze sociali e per
favorire l'applicazione di metodologie di intervento particolarmente
avanzate" (lett. d)), progetti sperimentati destinati ad essere
sostenuti finanziariamente attraverso il fondo per il volontariato di
cui al secondo comma; "offrire sostegno e consulenza per progetti di
informatizzazione e di banche-dati nei settori di competenza" della
legge stessa (lett. e)), "sostenere, anche con la collaborazione
delle regioni, iniziative di formazione ed aggiornamento per la
prestazione dei servizi (lett. g)).
Ora, tali competenze operative, gestionali e di spesa attribuite
all'"Osservatorio" ledono direttamente e gravemente le competenze
della ricorrente. Infatti - a parte la genericità del "fornire ogni
utile elemento per la promozione e lo sviluppo del volontariato, di
cui alla lett. c) - sta di fatto che i progetti sperimentali di cui
alla lett. d), "per far fronte ad emergenze sociali e per favorire
l'applicazione di metodologie di intervento particolarmente avanzate"
non possono che essere progetti di intervento concreto, fra l'altro a
carattere puntuale e localizzato, dato che sono elaborati da
organizzazioni iscritte nei registri regionali, e afferenti a campi -
soprattutto l'assistenza e la sanità, ma anche altri - di piena
competenza provinciale. Il finanziamento centrale di tali progetti ne
conferma la natura operativa e costituisce una ulteriore invasione,
anche sotto il profilo finanziario e della spesa, di ambiti spettanti
alla provincia.
Ancora, il "sostegno", oltre che la "consulenza" a "progetti di
informatizzazione e di banche-dati", di cui alla lett. e) (da
realizzare, si badi, "nei settori di competenza" della legge, cioè
nei settori - di competenza provinciale, come si è detto - in cui
operano le organizzazioni di volontariato) nell'altro significa se
non l'effettuazione di interventi operativi e di spesa nei settori
medesimi.
A loro volta, le "iniziative di formazione e di approfondimento" -
relativi, si badi, proprio alla prestazione dei servizi - di cui è
parola nella lettera g, ricadono per intero nella competenza
provinciale in materia di formazione e addestramento professionale
oltre che nelle materie cui i servizi si riferiscono.
Nulla d'altronde, nella disposizione citata, lascia capire e tanto
meno dimostra che le iniziative in questione possano avere rilevanza
nazionale o rispondere a particolari interessi nazionali: al
contrario, è evidente che si tratta di micro-progetti ben
localizzati, ancorchè presentati sotto l'etichetta della
"sperimentalita'" (ma tutto è sperimentale in questo campo³) o delle
metodologie di intervento "particolarmente avanzate", o della
informatizzazione.
È dunque palese, sotto ogni profilo, che si viene a realizzare,
attraverso l'"Osservatorio", un intervento diretto, attraverso una
struttura amministrativa centrale nemmeno raccordata in alcun modo
con le regioni e le province autonome, con contenuto di gestione di
interventi puntuali e di spesa, in ambiti di competenza provinciale,
ledendo così l'autonomia della provincia ricorrente.
L'art. 15 della legge dispone che gli enti creditizi pubblici
ristrutturati ai sensi del d.lgs. 20 novembre 1990, n. 336 (primo
comma), nonchè le Casse di risparmio fino a quando non abbiano
proceduto alle operazioni di ristrutturazione di cui a detto d.lgs.
n. 356/1990 (secondo comma), debbano destinare, rispettivamente, una
quota non inferiore a un quindicesimo dei propri proventi non
vincolati a riserva per aumenti di capitale delle società esercenti
l'impresa bancaria (art. 12, lett. d), d.lgs. n. 356 cit.), e una
quota di un decimo delle somme destinate per legge ad opere di
beneficenza e di pubblica utilità, alla "costituzione di fondi
speciali presso le regioni al fine di istituire, per il tramite degli
enti locali, centri di servizio a disposizione delle organizzazioni
di volontariato, e da queste gestiti, con la funzione di sostenerne e
qualificarne l'attivita'".
Le modalità di attuazione di tali norme sono demandate a un
decreto interministeriale (terzo comma).
In primo luogo, dunque, si dispone autoritativamente di una quota
di fondi pubblici che la legge destina a fini di interesse pubblico e
di utilità sociale "preminentemente nei settori della ricerca
scientifica, della istruzione, dell'arte e della sanita'" nonchè di
"assistenza e tutela delle categorie sociali più deboli" (art. 12,
lett. a), d.lgs. n. 356/1990), o a "opere di beneficenza e di
pubblica utilita'" (art. 35, terzo comma, r.d. 25 aprile 1929, n.
967, richiamato dall'art. 15, secondo comma, della legge impugnata):
dunque di fondi destinati, almeno per una parte, a settori di piena
competenza della provincia ricorrente.
Già tale destinazione vincolata configura una illegittima
invasione della competenza provinciale.
Ma c'è di più. Tali somme, secondo la disposizione qui
censurata, sono destinate a formare "fondi speciali", costituiti
bensì presso le regioni (nonchè, sembra d'intendere, le province
autonome), ma interamente destinati alla istituzione - nemmeno
diretta, ma per il tramite degli enti locali - di "centri di
servizio" aventi la funzione di sostenere e qualificare l'attività
delle organizzazioni di volontariato.
L'utilizzazione dei centri e dei relativi fondi, peraltro,
sfuggirebbe del tutto alla regione o alla provincia autonoma presso
cui essi sono costituiti: infatti i centri, posti "a disposizione
delle organizzazioni di volontariato" sarebbero per di più "da
queste gestiti" (art. 15, primo comma).
Non è dato allora di capire che cosa in tutto questo ci stiano a
fare le regioni e le province autonome. Esse avrebbero l'obbligo di
costituire il fondo e di istituire (tramite gli enti locali) e
finanziare con il fondo stesso i centri, ma non potrebbero in alcun
modo intervenire nella gestione e nella utilizzazione di detti
centri, riservate interamente alle organizzazioni di volontariato. Un
obbligo contabile e organizzativo, dunque, senza nessun potere di
disciplina, di determinazione e di gestione.
Per di più, nemmeno la più specifica disciplina dei fondi e dei
centri può essere stabilita dalle regioni e dalle province autonome,
poichè le modalità attuative delle norme in questione sono
interamente ed esclusivamente demandate ad un decreto ministeriale,
che verrebbe dunque a regolare formazione e impiego del fondo
regionale e dei centri regionali o locali dei servizi, con evidente
ulteriore lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria
regionale e provinciale, oltre che della competenza regionale e
provinciale nei settori interessati dalla attività di volontariato.
Mentre l'art. 15 regola nel modo singolare che si è detto i fondi
regionali, e l'art. 12, secondo comma, prevede un fondo centrale per
il finanziamento di progetti "sperimentali", nè queste disposizioni,
nè altre disposizioni della legge prevedono in alcun modo la
attribuzione di risorse alle regioni e alle province autonome, idonee
a fronteggiare i nuovi oneri ad esse imposti dalla legge, in
particolare attraverso la previsione di "forme di finanziamento e di
sostegno delle attività di volontariato" (art. 10, lett. e)), di
convenzioni con le organizzazioni di volontariato (artt. 10, lett.
c), e 7), nonchè attraverso l'obbligo imposto alle regioni e alle
province autonome di istituire e tenere il registro generale delle
organizzazioni di volontariato (artt. 6 e 10, lett. d)).
Poichè è evidente che si tratta di oneri nuovi imposti alle
regioni e alle province autonome, in particolare per la necessità di
creare strutture organizzative e di destinare personale alla gestione
dei registri di cui all'art. 6, delle convenzioni di cui all'art. 7 e
del fondo di cui all'art. 15, è altrettanto evidente la violazione
dell'autonomia finanziaria e di spesa della provincia, nonchè del
precetto di cui all'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
ribadito e specificato dall'art. 27 della legge n. 468/1978 e
dall'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Quest'ultimo, in particolare, stabilisce che "i provvedimenti statali
che direttamente o indirettamente comportino nuove funzioni o
ulteriori compiti per le regioni o modifichino quelli esistenti
aggravandone gli oneri di gestione, debbano indicare le risorse
occorrenti per la loro adeguata copertura". Ciò che, nella specie,
il legislatore statale ha del tutto omesso di fare; e infatti la
norma di copertura finanziaria di cui all'art. 14 si limita a
provvedere in ordine all'onere per il funzionamento dell'Osservatorio
nazionale, per la dotazione del fondo nazionale di cui all'art. 12,
secondo comma, e per la organizzazione della conferenza nazionale del
volontariato (primo comma), nonchè all'onere conseguente alle minori
entrate derivanti dalle agevolazioni fiscali attribuite alle
organizzazioni di volontariato dall'art. 8; senza alcun accenno,
invece, ai nuovi oneri posti a carico delle regioni e delle province
autonome.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale degli artt. 10, secondo comma, lettere
b), c), d), e) e f), 12, primo comma, lettere c), d), e) e g),
secondo comma, e 15, nonchè in quanto occorra dell'art. 6 nella
parte in cui pone nuovi oneri a carico della provincia stessa senza
provvedere alle risorse corrispondenti, della legge 11 agosto 1991,
n. 266 ("legge-quadro sul volontariato"), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 196 del 22 agosto 1991, in riferimento all'art. 8,
numeri 1, 4, 25 e 29, all'art. 9, n. 10, all'art. 16 e al titolo
sesto dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle relative norme di attuazione,
nonchè all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e all'art.
3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Roma, addì 20 settembre 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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