1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2001
Ordinanza emessa il 23 novembre 2001 dal giudice istruttore presso il tribunale di Vicenza, sez. distaccata di Schio nel procedimento civile vertente tra Savegnago Oreste e amministrazione provinciale di Vicenza Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione al giudice ordinario delle cause sui diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative relative alla gestione del territorio - Eccesso di delega. - D.Lgs. 30 marzo 1998, n. 80, art. 34. - Costituzione, art. 76. (002C0104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2002)

IL TRIBUNALE

Nella causa civile n. 463/99 R.G. promossa da Savegnago Oreste,
con l'avv. P. Bertacche;
Contro amministrazione provinciale di Vicenza, con gli avv.ti M.
E. Molisani, P. Mistrorigo, P. Balzani.
Il giudice istruttore, provvedendo in funzione di giudice unico,
letti gli atti causa e i documenti prodotti, rileva che nella
presente controversia, promossa con ricorso per reintegrazione nel
possesso presentato il 18 giugno 1999, il ricorrente lamenta di
essere stato illegittimamente spogliato del possesso di alcune
porzioni del fondo di sua proprietà, sito nel comune di Cornedo
Vicentino, in fase di realizzazione, disposta dall'amministrazione
provinciale di Vicenza e dichiarata di pubblica utilità, della
strada intercomunale tra i comuni di Valdagno e Cornedo Vicentino,
che attraversa in parte anche il suo terreno. L'occupazione avrebbe
riguardato un'estensione del fondo superiore a quella prevista nello
stato di consistenza predisposto dall'amministrazione stessa e
notificato agli interessati, unitamente al decreto di occupazione
temporanea e d'urgenza emesso dal segretario generale del comune di
Cornedo Vicentino il 9 novembre 1998, cosicchè l'occupazione di
questa ulteriore area sarebbe avvenuta in carenza di potere della
P.A. Il Savegnago ha chiesto di essere reintegrato nel possesso delle
porzioni del suo fondo che, a suo dire, sarebbero state
indebitamamente assoggettate alla procedura espropriativa, oltre al
risarcimento del danno. L'azione di spoglio è stata proposta,
quindi, avverso attività che si assumono costituire comportamenti
meramente materiali dell'amministrazione convenuta e che avrebbero
leso diritti soggettivi del ricorrente.
La domanda possessoria - proposta con ricorso depositato dopo il
30 giugno 1998 - deve considerarsi disciplinata dall'art. 34 del
decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, che ha rimesso alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
riguardanti "gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia",
precisando che nella materia urbanistica rientrano tutti gli aspetti
dell'uso del territorio. Nell'ampia formulazione della norma,
infatti, appaiono compresi anche i provvedimenti ed i comportamenti
della P.A. connessi ai procedimenti espropriativi, fatta salva
comunque la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla
determinazione e corresponsione delle indennità per l'adozione di
atti di natura espropriativa ed ablativa, come pure espressamente
previsto al comma 3 lett. b) dell'art. 34. Nella materia urbanistica,
come latamente intesa dalla legge, vanno compresi, quindi, tutti i
provvedimenti e le attività poste in essere dalla PA. per la
programmazione del territorio e riguardanti la gestione paesistica ed
ambientale del territorio stesso, compresi i vincoli imposti ai
privati. A queste medesime conclusioni sembrano giunte le sezioni
unite della suprema Corte in una fattispecie simile a quella in
esame, affermando che "l'esplicita conservazione della giurisdizione
del giudice ordinario solo per le cause indennitarie ... comporta il
ricadere nell'innovativa previsione di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo delle controversie che ineriscano a procedure
espropriative promosse a fini di gestione del territorio, e che
abbiano ad oggetto diritti diversi dai crediti indennitari,
conseguenti a comportamenti (non ad atti o provvedimenti) ...
pertanto, detto art. 34 trasferisce dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, per l'indicato settore delle espropriazioni, le
controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione
del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva
inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno
per occupazione illegittima, o il diritto al risarcimento del danno
prodotto dal tradursi dell'occupazione medesima nella cosiddetta
accessione invertita od espropriazione sostanziale" (così Cass. sez.
unite 25 maggio 2000 n. 43, in Giur. it. 2000, 1494; cfr. Tribunale
amministrativo regionale Puglia, sez. I Lecce, 17 gennaio 2000,
n. 12, in Foro amm. 2000, 2386).
Con la medesima ordinanza la Corte di cassazione, dopo avere
rilevato il sospetto d'incostituzionalità dell'art. 34 del decreto
legislativo n. 80/1998 in relazione all'art. 76 della Cost. sotto il
profilo dell'eccesso di delega in cui sarebbe incorso il legislatore
rispetto alla legge 15 marzo 1997 n. 59, ha rimesso alla Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale della
norma stessa.
Nelle more del giudizio di costituzionalità è stata emanata la
legge 21 luglio 2000 n. 205 che, all'art. 7, ha sostituito il citato
art. 34 con disposizione esattamente corrispondente, la quale,
essendo contenuta in una legge formale, evidentemente ha superato
l'eventuale vizio che poteva derivare dal mancato rispetto dei
principi e criteri stabiliti dalla legge delegante. Conseguentemente
la Corte costituzionale, con ordinanza n. 17 del 23 gennaio 2001, ha
restituito gli atti al giudice rimettente per riesaminare la
rilevanza delle prospettata questione alla luce dello jus
superveniens.
Nella presente fattispecie, peraltro, la norma sostituita, che
imporrebbe la devoluzione della controversia alla giurisdizione del
giudice amministrativo, trova ancora efficacia in base al principio
della perpetuatio jurisdictionis dettato dall'art. 5 c.p.c., secondo
il quale sulla giurisdizione e sulla competenza - determinate con
riguardo alla legge vigente ed alla situazione di fatto esistente al
momento di proposizione della domanda - non influiscono i successivi
mutamenti della legge o dello stato medesimo; trattandosi cioè di
controversia promossa con ricorso depositato anteriormente alla
modifica legislativa, la giurisdizione sulla causa continua ad essere
determinata dalla disposizione abrogata, con la conseguenza che la
stessa - eventualmente affetta dal vizio di illegittimità
costituzionale prospettato dalla suprema Corte con la richiamata
ordinanza - risulta ancora applicabile nel presente giudizio e
rilevante ai fini della decisione (cfr. Cass. sez. un. 21 marzo 2001,
n. 127; cass. sez. un. 14 maggio 2001, n. 210). D'altra parte il
medesimo principio non impedirebbe che l'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 34, con riferimento agli
aspetti indicati ed in forza del quale deve considerarsi determinata
la giurisdizione, possa produrre i suoi effetti nel presente giudizio
(ancora in corso), tenuto conto che le pronunce della Corte
costituzionale non rientrano tra i "mutamenti della legge" che sono
considerati inifluenti, ai fini della giurisdizione e della
competenza, dall'art. 5 c.p.c., ove sopraggiunti dopo la proposizione
della domanda (così Cass. 18 aprile 1997, n. 3352; Cass. 12 agosto
1996, n. 7445).
Alla stregua di quanto esposto, va ribadito il giudizio di
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo
n. 80/1998, in relazione all'art. 76 della Costituzione, già
espresso dalla Corte di Cassazione con la suddetta pronuncia, che in
questa sede viene integralmente condivisa e della quale si reputa di
riprodurre, per la parte che interessa, la relativa motivazione:
"la non manifesta infondatezza della questione, sotto il
profilo dell'eventuale inosservanza dei principi e dei criteri posti
dalla norma delegante, cioè dall'art. 11, quarto comma, lett. g)
della legge 15 marzo 1997, n. 59, discende dal fatto che questa norma
contempla l'estensione della giurisdizione del giudice amministrativo
alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, comprese quelle relative al risarcimento del danno in
materia urbanistica" (oltre che in materia edilizia e di servizi
pubblici), di modo che, circoscrivendo la riforma in tema di
giurisdizione di legittimità su atti o provvedimenti, senza alcuna
menzione dei diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali i
citati diritti restitutori o risarcitori, potrebbe esprimere un
intento contrario alla devoluzione delle controversie su tali ultimi
diritti alla cognizione del giudice amministrativo;
la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, sotto il profilo dell'eventuale divergenza delle
finalità perseguite dalla norma delegante, è da cogliersi nella
rispondenza della delega (anche alla luce dei lavori preparatori)
all'obiettivo di concentrare dinanzi ad un solo organo giudiziario le
controversie che investano lo stesso rapporto fra il privato e la
pubblica amministrazione, superando il criterio di riparto della
giurisdizione fondato sulla distinzione fra diritti ed interessi ed
assicurando così unicità e coerenza del processo, e nel rilievo che
la relativa esigenza potrebbe non conciliarsi con la suddivisione fra
giudice ordinario e giudice amministrativo delle cause inerenti alla
materia urbanistica a seconda che si tratti o meno di diritti
indennitari;
detta suddivisione, infatti, ricadendo in contenzioso
naturalmente o comunque frequentemente caratterizzato dalla
proposizione in via cumulativa od alternativa di domande riguardanti
tanto indennità quanto altri diritti soggettivi (come quando si
reclami l'indennizzo per il periodo di legittima occupazione
temporanea ed insieme il danno per l'indebito protrarsi
dell'occupazione stessa oltre la prevista scadenza, oppure quando si
richieda l'indennizzo espropriativo od il danno da accessione
invertita con la duplice prospettazione della dipendenza della
perdita del bene da un atto ablativo o da un fatto illecito), è
potenzialmente foriera di un frazionamento di contese sostanzialmente
unitarie (per comunanza, od interdipendenza, di problematiche) in
più processi davanti a giudici diversi, con il risultato di un
prolungamento dei tempi della definizione giudiziale della
complessiva lite (anche per l'obbligo di sospendere il procedimento
la cui definizione dipenda dalla decisione di altra causa);
una compromissione della ratio della norma delegante è
ravvisabile anche per il rilievo che l'allargamento dell'area delle
controversie in materia urbanistica affidate al giudice
amministrativo, con l'inclusione di quelle inerenti a diritti di cui
si alleghi la lesione per effetto di contegni illeciti posti in
essere dalla pubblica amministrazione nel corso di procedure
espropriative, potrebbe tradire lo scopo di semplificare i criteri di
riparto della giurisdizione (mediante il riferimento alla materia
anzichè alla consistenza della posizione soggettiva dedotta in
causa), in quanto la qualificazione di un fatto materiale come
momento della gestione pubblicistica del territorio non sarebbe
collegabile solo all'esistenza di una procedura espropriativa
promossa per tale gestione ed alla dichiarata inerenza ad essa del
fatto medesimo, ma richiederebbe una non agevole indagine sul
contesto in cui si sia effettivamente inserito".

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948
n. 1, 23 legge 11 marzo 1953 n. 87; Dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 del
decreto legislativo 30 marzo 1998, n. 80, in relazione all'art. 76
Cost.; Sospende il presente giudizio fino alla decisione della
Corte costituzionale sulla prospettata questione di legittimità
costituzionale; Ordina che a cura della cancelleria la presente
ordinanza venga notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei ministri. Schio, addì 23 novembre 2001
Il giudice coordinatore: Bellano