1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 232 SENTENZA 8 - 16 giugno 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Veneto - Piano di assetto del territorio (PAT) riguardante i centri storici - Determinazione delle categorie in cui devono essere raggruppati i manufatti e gli spazi liberi esistenti, dei valori di tutela in funzione dei contesti da salvaguardare nonche', per ogni categoria, individuazione degli interventi, delle destinazioni d'uso ammissibili e dei margini di flessibilita' consentiti dal piano degli interventi (PI) - Asserita violazione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali - Esclusione - Disciplina regionale diversa ed aggiuntiva rispetto a quella statale per assicurare nella predisposizione della normativa di governo del territorio la tutela dei beni coinvolti nei centri storici - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11, art. 40. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lett. s) e 118, terzo comma. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento di soggetto privo delle attribuzioni legislative in contestazione - Inammissibilita'. - Costituzione, art. 127; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 31 e segg. Regione Veneto - Edilizia e urbanistica - Centri storici - Possibilita' per i Piani regolatori di stabilire distanze tra gli edifici minori di quelle previste nell'art. 9 del D.M. n. 1444/68, nelle zone territoriali omogenee B e C1, nel caso che gli edifici esistenti antistanti a quelli da costruire siano stati realizzati legittimamente ad una distanza inferiore ai cinque metri - Contrasto con principi fondamentali della legislazione statale in materia di «governo del territorio» - Esorbitanza dalla potesta' legislativa concorrente spettante in tale materia alle Regioni - Interferenza nella materia «ordinamento civile» di esclusiva spettanza statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11, art. 50, comma 8, lett. c). - Costituzione, artt. 3, 117, commi secondo, lett. l), terzo e sesto. (005C0681) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 40 e 50,
comma 8, lettera c) della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004,
n. 11 (Norme per il governo del territorio), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 giugno 2004,
depositato in cancelleria il 2 luglio 2004 ed iscritto al n. 63 del
registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto, nonchè l'atto
di intervento di A. C.;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2005 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Bruno Barel per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 2004 e depositato il
2 luglio 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 40 - in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), e all'art. 118,
terzo comma, della Costituzione - e 50, comma 8, lettera c) - in
relazione all'art. 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto,
nonchè all'art. 3 della Costituzione - della legge della Regione
Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio).
Tale legge, rileva il ricorrente, detta norme per il governo del
territorio, definendo, in particolare, le competenze degli enti
territoriali, le regole per l'uso dei suoli, i diversi livelli e
strumenti di pianificazione, le forme di coordinamento e integrazione
delle informazioni, i procedimenti.
In particolare l'art. 40 prevede che il Piano di assetto del
territorio (PAT), previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi
esistenti nei centri storici, determini - anche relativamente alle
ville venete di cui alla pubblicazione dell'apposito Istituto
regionale «Ville Venete-Catalogo e Atlante del Veneto», nonchè agli
edifici e complessi di valore monumentale e testimoniale - le
categorie in cui gli stessi debbono essere raggruppati per le loro
caratteristiche tipologiche, attribuendo in tal modo specifici valori
di tutela e, quindi, individuando per ciascuna categoria gli
interventi e le destinazioni d'uso ammissibili. La norma prevede,
inoltre, che il Piano degli interventi (PI) attribuisca a ciascun
manufatto le caratteristiche tipologiche di riferimento tra quelle
determinate dal PAT, nonchè la corrispondente categoria di
intervento edilizio.
Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, è lesiva
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, Cost., che
rispettivamente riservano alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato e alla sua potestà regolamentare la tutela dei beni culturali.
Essa, infatti, prefigura misure di limitazione e conformazione
della proprietà privata, in funzione esclusiva di un interesse
storico e culturale, la cui individuazione rappresenta una delle
attività fondamentali in cui si esplica la tutela dei beni
culturali. Tutti gli interventi diretti alla conservazione e al
recupero di tali beni e, prima ancora, allo stesso riconoscimento
della loro valenza culturale, sono, come affermato da questa Corte
nella sentenza n. 9 del 2004, da ricomprendere in tale materia e non
in quella della valorizzazione (di competenza concorrente delle
Regioni). Ne consegue che alle Regioni non è consentito stabilire il
regime dominicale in relazione a categorie di beni di valenza
culturale e la disciplina di ogni attività di tutela nonchè di
definizione delle relative modalità.
Quanto all'art. 50, comma 8, della legge regionale di cui si
tratta, il ricorrente rileva che l'art. 23 della legge regionale 27
giugno 1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), dopo
aver stabilito al sesto comma che «le distanze minime tra fabbricati
sono quelle di cui all'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 del
Ministro dei lavori pubblici», prevedeva, all'ultimo comma, in
corrispondenza con lo stesso ultimo comma dell'art. 9 del d.m.
citato, che minori distanze tra fabbricati potessero essere ammesse
nei casi di gruppi di edifici oggetto di piani urbanistici attuativi
planivolumetrici o per interventi puntuali disciplinati dal Piano
regolatore generale. Tale ultimo comma è stato sostituito
dall'art. 50, comma 8, dell'impugnata legge regionale che, alla
lettera c), prevede anche la possibilità che i Piani regolatori
generali definiscano distanze minori di quelle stabilite nell'art. 9
del menzionato d.m. n. 1444 del 1968, «nelle zone territoriali
omogenee B e C1, qualora, fermo restando per le nuove costruzioni il
rispetto delle distanze dal confine previste dal piano regolatore
generale che comunque non possono essere inferiori a cinque metri,
gli edifici esistenti antistanti a quelli da costruire siano stati
realizzati legittimamente ad una distanza dal confine inferiore».
Secondo quanto si desume dall'art. 24, primo e secondo comma, della
legge regionale n. 61 del 1985, in relazione all'art. 7 del d.m.
n. 1444 del 1968, la zona B concerne le parti del territorio
totalmente o parzialmente edificate diverse dagli agglomerati urbani
che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio
ambientale (e si considerano parzialmente edificate le zone in cui la
superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5%
della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità
territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq), mentre la zona C1 riguarda
le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi e
nelle quali il limite della superficie coperta dagli edifici
esistenti non deve essere inferiore al 7,5% della superficie
fondiaria della zona e la densità territoriale non deve essere
inferiore a 0,50 mc/mq. Il d.m. prevede per tali zone la distanza
minima assoluta di dieci metri, nonchè, per la zona C, tra pareti
finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza
del fabbricato più alto.
Com'è noto, in coerenza con l'art. 42 Cost., per garantire la
coesistenza dei diritti dei singoli proprietari fondiari, alle
facoltà di ciascuno sono imposti dalla legge limiti atti a
conciliare il godimento del diritto sul proprio bene con quello degli
altri sui loro beni. Un limite legale specifico a protezione del
diritto del vicino è posto dalle norme che impongono, ad ogni
proprietario, di rispettare determinate distanze minime nell'eseguire
costruzioni, la cui violazione è suscettibile anche della drastica
forma di risarcimento in forma specifica, attraverso la riduzione in
pristino (v. art. 872, secondo comma, cod. civ.).
Le norme degli strumenti urbanistici che prescrivono le distanze
tra le costruzioni - o come spazio tra le medesime o come distacco
dal confine - in forza del rinvio contenuto nell'art. 873 del codice
civile, hanno carattere integrativo delle norme dello stesso codice,
in quanto concorrono alla stessa configurazione del diritto di
proprietà, disciplinando i rapporti di vicinato, assicurando
un'equità nell'utilizzazione edilizia dei suoli privati ed
attribuendo il diritto reciproco al loro rispetto.
Ne discende che le anzidette particolari norme degli strumenti
urbanistici incidono nella materia dell'ordinamento civile,
attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, cui
spetta altresì la relativa potestà regolamentare (art. 117, secondo
comma, lettera l), e sesto comma, Cost.), e devono pertanto essere
rispettose della normativa statale anche di livello regolamentare che
pone, al riguardo, limiti precisi e inderogabili nella formazione o
revisione di detti strumenti.
Osserva il ricorrente che, anche a voler considerare la
disposizione censurata sotto il profilo dell'assetto urbanistico,
sarebbe comunque palese il suo contrasto con i canoni di coerenza e
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Essa, infatti, consente che la
valutazione pubblicistica in sede locale dell'efficienza ambientale,
che porta a stabilire nel PRG una determinata distanza tra
costruzioni nel rispetto di quelle minime indicate nel d.m. n. 1444
del 1968, possa essere contraddetta da una diversa valutazione
normativa nello stesso PRG, in senso riduttivo di tale distanza
complessiva e violativo delle prescrizioni del d.m., in funzione
esclusivamente di un interesse di natura privata di uno dei frontisti
(il proprietario prevenuto, altrimenti obbligato ad arretramenti).
Ciò anche in contrasto, sul piano pubblicistico dei rapporti tra
costruttore e pubblica amministrazione, con il principio fondamentale
ricavabile in materia di governo del territorio
dall'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, circa
l'inderogabilità dei limiti di distanza tra i fabbricati stabiliti
nell'interesse pubblico, con conseguente configurabilità, con
riguardo a tale interferente materia, della violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione. Nè può trascurarsi che dovrebbe
tenersi conto, a tal fine, dell'intero complesso normativo statale
consolidatosi ben prima delle modifiche costituzionali attinenti ai
rapporti Stato-Regioni, in base al quale costituisce ius receptum il
principio affermato dalla giurisprudenza circa l'inserzione delle
disposizioni dell'art. 9 del d.m. nello strumento urbanistico che
rechi previsioni difformi.
2.- Si è costituita la Regione Veneto chiedendo, anche in una
memoria depositata in prossimità dell'udienza, la declaratoria di
infondatezza delle questioni.
Quanto alla questione relativa all'art. 40 della legge regionale
n. 11 del 2004, la Regione sostiene la palese erroneità del
presupposto da cui muove, rappresentato dalla pretesa invasività da
parte della disposizione censurata dell'ambito normativo della tutela
dei beni culturali, riservato allo Stato, mentre essa - al pari di
altre analoghe disposizioni contenute nella previgente disciplina
urbanistica regionale veneta, di cui alla legge n. 61 del 1985 - è
espressione della potestà legislativa regionale concorrente in
materia di governo del territorio, nel cui ambito rientrano pure le
misure volte alla salvaguardia e tutela, sotto il profilo
urbanistico, degli immobili che rivestono anche un valore storico e
culturale, secondo i principi fondamentali dettati dalla legge
17 agosto 1942, n. 1150. L'art. 40 di cui si tratta, infatti, si
limita a prevedere l'adozione di misure tipiche di questo quadro
normativo che sono perfettamente compatibili con gli strumenti
eventualmente adottati dallo Stato nell'ambito della tutela dei beni
culturali, essendo pacifico che, in caso di conflitto, la tutela
statale prevale sulle previsioni urbanistiche locali.
Quanto alla questione relativa all'art. 50, comma 8, lettera c),
della legge regionale n. 11 del 2004, la Regione osserva, per quel
che si riferisce al primo profilo di censura riguardante la pretesa
violazione della competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile, che la disciplina delle distanze fra le
costruzioni è sempre stata ascritta al diritto urbanistico e,
quindi, alla materia del governo del territorio, come è dimostrato
anche dalla circostanza che di essa si è costantemente occupata la
legislazione urbanistica regionale, senza per questo violare la
competenza statale in materia di ordinamento civile.
Per quel che si riferisce al profilo di censura secondo cui,
anche volendo ascrivere la disposizione impugnata alla materia del
governo del territorio, essa sarebbe comunque in contrasto con il
principio fondamentale ricavabile in materia dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942 circa l'inderogabilità dei limiti di
distanza stabiliti nell'interesse pubblico, la Regione osserva che,
dalla lettura complessiva del ricorso, si desume che il vero
principio che si considera violato è quello della inderogabilità
dei limiti di distanza fissati dall'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968,
n. 1444. Ora, a parte che la disposizione impugnata ha avuto effetto
solo transitorio - in quanto l'art. 23 della legge n. 61 del 1985, da
essa modificato, è stato abrogato a decorrere dal 23 ottobre 2004
dall'art. 49 della medesima legge regionale n. 11 del 2004 - la
Regione rileva che il principio, di cui al citato art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, è stato rispettato, mentre i limiti di
distanza fissati dall'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 non sono
vincolanti per le Regioni in quanto contenuti in un atto
regolamentare e non in una legge statale. Peraltro, la Regione Veneto
anche nella legge n. 11 del 2004 ha scelto di conformare
sostanzialmente la propria legislazione urbanistica all'intero corpus
normativo statale previgente, ivi comprese le disposizioni di cui al
citato d.m., prevedendo solo limitati e specifici casi in cui possono
ammettersi distanze inferiori a quelle indicate dal suddetto decreto.
Tra questi casi rientra anche quello contemplato nella disposizione
censurata che presuppone una variante urbanistica e la sussistenza di
precise condizioni restrittive.
3. - È intervenuto, con atto depositato il 5 agosto 2004, il
signor A. C., specificando di intervenire nel «ricorso per conflitto
di attribuzioni» con riferimento all'impugnativa dell'art. 50,
comma 8, della legge della Regione Veneto n. 11 del 2004, e
concludendo per la declaratoria d'illegittimità della norma in
argomento «siccome inconferente con le disposizione approvate e
comunque esulante dalla competenza legislativa regionale».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della
legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il
governo del territorio), in particolare ha impugnato l'art. 40, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), ed all'art. 118,
terzo comma, Cost., nonchè l'art. 50, comma 8, lettera c), in
riferimento agli articoli 3, 117, commi secondo, lettera l), terzo e
sesto della Costituzione.
Dell'art. 40 il ricorrente censura specificamente i commi 3, 4 e
5 i quali attribuiscono al piano di assetto territoriale (PAT), con
riguardo ai centri storici, la determinazione sia delle categorie in
cui devono essere raggruppati i manufatti e gli spazi liberi
esistenti, sia dei valori di tutela in funzione degli specifici
contesti da salvaguardare nonchè, per ogni categoria,
l'individuazione degli interventi, delle destinazioni d'uso
ammissibili e dei margini di flessibilità consentiti dal piano degli
interventi (PI).
Le attribuzioni al PAT concernono anche le ville venete, gli
edifici e i complessi di valore monumentale e testimoniale e le loro
pertinenze.
Secondo il ricorrente siffatte disposizioni sono lesive delle
attribuzioni statali in materia di tutela dei beni culturali, le
quali, essendo esclusive, comprendono anche la potestà
regolamentare. Il ricorrente rileva che nella tutela dei beni
culturali rientra anzitutto il potere di riconoscere i beni culturali
come tali.
Per quanto concerne la disposizione dell'art. 50, comma 8,
lettera c), il Presidente del Consiglio dei ministri, premesso che
essa regola le distanze tra le costruzioni, sostiene che tale materia
rientra nell'ordinamento civile, anch'essa di competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Denuncia, inoltre, la violazione dell'art. 3
Cost. sotto il profilo della irragionevolezza, in quanto la norma
distorce a favore dell'interesse privato dei proprietari soggetti
alla regola della prevenzione la disciplina statale dettata a tutela
dell'interesse pubblico.
2. - Le due questioni devono essere distintamente esaminate in
quanto attengono a differenti materie e comportano uno scrutinio alla
luce di parametri in parte diversi.
La questione concernente l'art. 40 citato non è fondata nei
termini di seguito indicati.
La tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma
dell'art. 117 Cost. sotto la lettera s) tra quelle di competenze
legislativa esclusiva dello Stato, è materia che condivide con altre
alcune peculiarità. Essa ha un proprio ambito materiale, ma nel
contempo contiene l'indicazione di una finalità da perseguire in
ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa
costituisce anche una materia-attività, come questa Corte l'ha già
definita (v. sentenza n. 26 del 2004), condividendo alcune
caratteristiche con la tutela dell'ambiente, non a caso ricompresa
sotto la stessa lettera s) del secondo comma dell'art. 117 della
Costituzione. In entrambe assume rilievo il profilo teleologico della
disciplina.
In tale ordine di idee questa Corte ha affermato che «"la tutela
dell'ambiente", più che una "materia" in senso stretto, rappresenta
un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di
dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e
non derogabili da queste; e che ciò non esclude affatto la
possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della
potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione o di quella "residuale" di cui all'art. 117, quarto
comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela
ambientale» (v. sentenza n. 307 del 2003, paragrafo 5 del Considerato
in diritto, nonchè sentenze n. 407 del 2002, n. 222 del 2003 e n. 62
del 2005). D'altra parte, mentre non è discutibile che i beni
immobili di valore culturale caratterizzano e qualificano l'ambiente
- specie dei centri storici cui la norma impugnata si riferisce - ha
rilievo l'attribuzione della valorizzazione dei beni culturali alla
competenza concorrente di Stato e Regioni.
Ai fini del discrimine delle competenze, ma anche del loro
intreccio nella disciplina dei beni culturali, elementi di
valutazione si traggono dalle norme del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e paesaggistici).
Tale testo legislativo ribadisce l'esigenza dell'esercizio unitario
delle funzioni di tutela dei beni culturali (art. 4, comma 1) e, nel
contempo, stabilisce, però, che siano non soltanto lo Stato, ma
anche le Regioni, le città metropolitane, le province e i comuni ad
assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale e a
favorirne la pubblica fruizione e la valorizzazione (art. 1,
comma 3). Inoltre, a rendere evidente la connessione della tutela e
valorizzazione dei beni culturali con la tutela dell'ambiente, sono
le lettere f) e g) del comma 4 dell'art. 10 del suindicato codice, le
quali elencano, tra i beni culturali, le ville, i parchi, i giardini,
le vie, le piazze e in genere gli spazi aperti urbani di interesse
artistico o storico.
Con riguardo a tale ultimo rilievo è anche sotto altro, più
specifico, aspetto che viene in evidenza la competenza regionale.
La materia del governo del territorio, comprensiva
dell'urbanistica e dell'edilizia (v. sentenze n. 362 del 2003 e
n. 196 del 2004), rientra tra quelle di competenza legislativa
concorrente. Spetta perciò alle Regioni, nell'ambito dei principi
fondamentali determinati dallo Stato, stabilire la disciplina degli
strumenti urbanistici. Ora, non v'è dubbio che tra i valori che gli
strumenti urbanistici devono tutelare abbiano rilevanza non
secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque
attinenti alla cultura nella polivalenza di sensi del termine.
Non si può dubitare, ad esempio, che disposizioni le quali, a
qualsiasi livello, limitino l'inquinamento atmosferico o riducano,
disciplinando la circolazione stradale, le vibrazioni, tutelino
l'ambiente e insieme, se esistenti, gli immobili o i complessi
immobiliari di valore culturale.
Nelle materie in cui ha primario rilievo il profilo finalistico
della disciplina, la coesistenza di competenze normative rappresenta
la generalità dei casi. Ed è significativo che, proprio con
riguardo a ciò cui si è fatto cenno, la Costituzione abbia
stabilito che nella materia dei beni culturali la legge statale
preveda forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni
(art. 118, terzo comma).
Alla luce delle considerazioni svolte, la norma regionale
impugnata non è invasiva della sfera di competenza statale.
Stabilire che, previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi
e individuazione delle loro pertinenze, sia il PAT a determinare i
livelli di tutela e le modalità di utilizzazione dei beni culturali
esistenti nei centri storici, non comporta contraddizione della
normativa statale in tema di tutela dei beni culturali, in quanto la
disciplina regionale è in funzione di una tutela non sostitutiva di
quella statale, bensì diversa ed aggiuntiva, da assicurare nella
predisposizione della normativa di governo del territorio, nella
quale necessariamente sono coinvolti i detti beni.
La legge regionale non stabilisce nuovi criteri di
identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di
questi nell'ambito dell'ordinamento statale, bensì prevede che nella
disciplina del governo del territorio - e quindi per quanto concerne
le peculiarità di questa - si tenga conto non soltanto dei beni
culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente
anche di altri, purchè però essi si trovino a far parte di un
territorio avente una propria conformazione e una propria storia (v.
sentenza n. 94 del 2003).
E, per concludere, si osserva, da un lato, che il ricorrente non
si duole che la Regione abbia travalicato i limiti della propria
competenza in materia di governo del territorio invadendo quella
statale avente ad oggetto la determinazione dei principi
fondamentali, dall'altro che allo Stato non mancherebbero altri
rimedi qualora singoli provvedimenti della Regione o di altri enti
locali dovessero ledere le sue attribuzioni.
3. - Riguardo all'altra questione, concernente l'art. 50,
comma 8, lettera c), della stessa legge della Regione Veneto n. 11
del 2004, va rilevata preliminarmente l'inammissibilità
dell'intervento spiegato, limitatamente ad essa e peraltro
tardivamente, dal signor A.C. È, infatti, principio consolidato
nella giurisprudenza di questa Corte che, nei giudizi di legittimità
costituzionale delle leggi promossi in via di azione ai sensi
dell'art. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo
1953, n. 87, non è ammesso l'intervento di soggetti privi delle
attribuzioni legislative in contestazione (v., da ultimo, sentenze
n. 338 del 2003, n. 166 del 2004, n. 378 del 2004 nonchè ordinanza
n. 20 del 2005 e ordinanza allegata alla sentenza n. 150 del 2005).
4. - Nel merito, la questione è fondata.
La disciplina delle distanze fra costruzioni ha la sua
collocazione anzitutto nella sezione VI del Capo II del Titolo II del
Libro III del codice civile, intitolata appunto «Delle distanze nelle
costruzioni, piantagioni e scavi, e dei muri, fossi e siepi
interposti tra fondi». Tale disciplina, ed in particolare quella
degli articoli 873 e 875 che viene qui in più specifico rilievo,
attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di
fondi finitimi. In caso di sua violazione, la tutela dei diritti su
di essa fondati, assicurata davanti al giudice ordinario, può essere
suscettibile di esecuzione in forma specifica. Non si può pertanto
dubitare che la disciplina delle distanze, per quanto concerne i
rapporti suindicati, rientri nella materia dell'ordinamento civile,
di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Tuttavia, poichè i fabbricati insistono su di un territorio che
può avere rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche -
specifiche caratteristiche, la disciplina che li riguarda - ed in
particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita
dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi
pubblici. Ed è per l'influenza che le peculiarità dei diversi
insediamenti possono avere che lo stesso codice civile, ancor prima
della Costituzione, ha attribuito rilievo ai regolamenti locali, in
un'epoca in cui unica fonte di normativa primaria era lo Stato.
Una volta assegnate alle Regioni competenze normative primarie,
il rilievo della connessione e delle interferenze tra interessi
privati e interessi pubblici e della importanza delle caratteristiche
locali in tema di distanze tra costruzioni ha trovato attuazione nel
riparto di competenze legislative e nell'attribuzione alle Regioni,
in sede di competenza concorrente, della materia del governo del
territorio, comprensiva, come si è detto, dell'urbanistica e
dell'edilizia.
Ma in quanto titolari di competenza concorrente e non residuale
riguardo ad una materia che, relativamente alla disciplina delle
distanze, interferisce con altra di spettanza esclusiva dello Stato,
le Regioni devono esercitare le loro funzioni nel rispetto dei
principi della legislazione statale.
Ora, in materia di distanze tra fabbricati, primo principio,
fissato in epoca risalente ma ancora di recente ribadito, è che la
distanza minima sia determinata con legge statale, mentre in sede
locale, sempre ovviamente nei limiti della ragionevolezza, possono
essere fissati limiti maggiori.
In secondo luogo, l'ordinamento statale consente deroghe alle
distanze minime con normative locali, purchè però siffatte deroghe
siano previste in strumenti urbanistici funzionali ad un assetto
complessivo ed unitario di determinate zone del territorio. Tali
principi si ricavano dall'art. 873 cod. civ. e dall'ultimo comma
dell'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, emesso ai sensi
dell'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), avente
efficacia precettiva e inderogabile, secondo un principio
giurisprudenziale consolidato.
I suindicati limiti alla possibilità di fissare distanze
inferiori a quelle previste dalla normativa statale trovano la loro
ragione nel rilievo che le deroghe, per essere legittime, devono
attenere agli assetti urbanistici e quindi al governo del territorio
e non ai rapporti tra vicini isolatamente considerati in funzione
degli interessi privati dei proprietari dei fondi finitimi.
La norma regionale censurata non risponde ai menzionati requisiti
di legittimità.
Essa, con riguardo ad una situazione particolare costituita da
una costruzione già esistente posta a distanza dal confine inferiore
a quella prescritta dalla normativa attualmente vigente, ma legittima
secondo la disciplina dell'epoca della costruzione, autorizza il
proprietario del fondo confinante a costruire o a mantenere il
proprio fabbricato ad una distanza dall'altro manufatto preesistente
inferiore a quella ordinariamente stabilita, con il solo rispetto
della prescritta distanza dal confine.
Tale norma non attiene quindi all'assetto urbanistico complessivo
delle zone territoriali in cui la suddetta deroga è consentita.
Nè, d'altra parte, come già affermato da questa Corte (v.
sentenza n. 62 del 2005) la transitorietà della disposizione può
valere a giustificarla sul piano costituzionale, poichè, anzi,
l'attribuzione di tale natura alla norma, anche per le modalità con
le quali è stata realizzata, porta ulteriormente ad escluderne la
finalizzazione alla disciplina dell'assetto urbanistico del
territorio e rappresenta, quindi, un ulteriore sintomo della
violazione dei limiti imposti dalla Costituzione alla competenza
della Regione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 50, comma 8,
lettera c), della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11
(Norme per il governo del territorio);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 40 della legge della Regione Veneto n. 11 del 2004,
sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s),
e 118, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 giugno 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0681