1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 261 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 1994- 21 aprile 1995
N. 261 Ordinanza emessa il 10 marzo 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 aprile 1995) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sui ricorsi riuniti proposti da Aprile Ercole ed altri contro il Ministero di grazia e giustizia. Impiego pubblico - Divieto di allineamento stipendiale - Efficacia retroattiva attribuita con norma qualificata di interpretazione autentica - Conseguente rigetto, nella specie, della richiesta di allineamento avanzata da magistrati ordinari allo stato con stipendio inferiore rispetto a colleghi promossi nella medesima qualifica in tempi piu' recenti e quindi con anzianita' uguale o inferiore alla loro - Violazione dei principi di eguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del principio di irretroattivita' della legge, nonche' del principio della differenziazione dei magistrati tra di loro solo per diversita' di funzioni - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 6/1994 di non fondatezza di analoga questione non condivisa dal giudice a quo. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438; d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 2, quarto comma, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 97 e 107). (095C0536) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui riuniti ricorsi n. 673 del
1992 proposto da Ercole Aprile, Francesco Mandoi, Stefano Sernia,
Daniela Cavuoto e Vittorio Gaeta, rappresentati e difesi dall'avv.
Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto in Lecce, Via Braccio
Martello n. 36, e n. 674 del 1992, proposto a Elsa Valeria Mignone,
Pier Giorgio Buccarella, Maurizio Petrelli, Roberto Tanisi, Antonio
Maruccia, Antonio Giuseppe De Donno, Mario Cigna, Giovanni Romano,
Fausta Palazzo, Michele Ancona, Luigi Forleo, Lorenzo De Napoli,
Lucia Rabboni, Guglielmo Cataldi, Nicola D'Amato, Lucia Esposito,
Maria Cristina Rosaria Rizzo, Piera Portaluri, Vincenzo Brancato,
Claudio Oliva, Raffaella Brocca, Nicola Piacente, Michele Emiliano,
Rosa Patrizia Sinisi, Lino Bruno, Vincenzo Scardia, Liguori Laura,
Ferruccio De Salvatore, Alfredo Mantovano, Riccardo Mele, Luigi
Agostinacchio, Domenico Cucchiara, Leonardo Leone De Castris,
Francesco Manzo, Alessandro Silvestrini, Ennio Cillo, Pietro
Argentino, Eugenio Viesti, Marcello Diotaiuti, Cesarina Maria Ausilia
Trunfio, Nicolangelo Ghizzardi, Gianfranco Coccioli, Ciro Pio Antonio
Fiore, Massimo Brandimarte, Manuela Saracino, Maria Clara Cosenza,
Ettore Scisci, Pietro Vella, Pina Montanaro, Vincenzo Petrocelli,
Francesca Immacolata Anna Zanna, Umberto Massafra, Franco Morea,
Mario Antonio Barruffa, Luciano Lamarca, Giovanna Semeraro, Teresa
Liuni, Maria Luisa Traversa, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Giovanni Pellegrino e dal prof. avv. Ernesto Sticchi Damiani ed
elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Lecce, via
Braccio Martello n. 36, contro il Ministero di grazia e giustizia, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura distrettuale dello Stato di Lecce e presso di questa
domiciliato ex lege alla piazza S. Oronzo ( ex palazzo di Giustizia),
per l'accertamento del diritto dei ricorrenti, ex art. 4, terzo
comma, della legge n. 869/1982, all'allineamento stipendiale al dott.
Antonio Francesco Esposito, già uditore giudiziario in tirocinio
presso il Tribunale di Roma e ora uditore giudiziario con funzioni di
sostituto procuratore della Repubblica presso la pretura
circondariale di Lecce;
Visto i ricorsi con i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio della Amministrazione
resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza la relazione del referendario dott.
Giuseppina Adamo, e uditi, altresì, l'avv. Gabriella Spata, in
sostituzione dell'avv. Giovanni Pellegrino, e il prof. avv. E.
Sticchi Damiani per i ricorrenti e l'avv. Giovanni Gustapane
dell'Avvocatura dello Stato per l'Amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
FATTO E DIRITTO
I. - I ricorrenti, tutti magistrati ordinari in servizio presso
gli uffici giudiziari del distretto della Corte d'appello di Lecce,
hanno chiesto l'accertamento giudiziale del loro diritto
all'allineamento stipendiale, di cui all'art. 4, terzo comma della
legge 20 novembre 1982, n. 869, rispetto al dott. Antonio Francesco
Esposito, il quale li segue nell'ordine del ruolo.
A quest'ultimo, già referendario parlamentare e nominato uditore
giudiziario con d.m. 25 febbraio 1989, sono stati riconosciuti con
provvedimento 24 aprile 1989 (pubblicato sul Bollettino del Ministero
n. 16 del 31 agosto 1990) prima un trattamento economico pari
all'ottava classe, 56 scatto biennale dello stipendio di uditore
giudiziario e poi nel tempo ulteriori elevazioni della retribuzione.
Con ricorsi n. 673 e 674 del 1992 gli istanti hanno rivendicato
una pari retribuzione, fondando tale pretesa sul disposto dell'art.
4, terzo comma, della legge n. 869/1982 e dell'art. 1 della legge 8
agosto 1991 n. 265, che ha esplicitamente recepito l'istituto
dell'allineamento stipendiale anche per i magistrati.
Le cause sono state discusse all'udienza del 10 marzo 1994. Le
stesse, data la loro evidente connessione, devono essere
congiuntamente trattate.
La questione come sovracennata, è stata oggetto di sentenza sia
dei giudici amministrativi (per tutte: TAR Trentino-Alto Adige,
Trento, 3 settembre 1992, n. 321; TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez.
I, 13 marzo l993, n. 372) sia della Corte costituzionale, che con
decisione n. 6 del 14-26 gennaio 1994 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 2 febbraio 1994) ha dichiarato non fondate le questioni
di legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 7,
settimo comma, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, ("misure urgenti
in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali"), convertito dalla legge 14 novembre 1992 n.
438 e dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992 n.
333, ("misure urgenti per il risanamento delle finanze pubbliche"),
convertito dalla legge 8 agosto 1992 n. 359 in riferimento agli artt.
3, 24, 36, 73, 97, 101, 108 e 113 della Costituzione.
Le norme contestate sopprimono il detto meccanismo perequativo,
precisando altresì che dall'11 luglio 1992 "non possono essere più
adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi
effetti anteriori ..").
II. - Di tale pronuncia il Collegio condivide alcune premesse
mentre reputa, nonostante le perspicue argomentazioni contenute in
sentenza, persistenti i dubbi sulla legittimità delle richiamate
norme.
In particolare, come affermato dalla sentenza della Corte, ritiene
preliminarmente:
a) che il disposto dell'art. 1 della legge n. 265/1991 non osta
al riconoscimento del diritto ad allineare i trattamenti dei
magistrati a quello dei referendari del Senato perchè la carriera
svolta presso l'organo costituzionale è equiparabile a quella di
dirigente statale e, pertanto, in base alla stessa disposizione, la
relativa retribuzione viene conservata dall'interessato, ai sensi
dell'art. 202 del d.P.R. 10 gennnaio 1957 n. 3 e dell'art. 12 del
d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079, e può fungere da parametro di
equiparazione stipendiale per i colleghi;
b) che l'art. 1 del d.-l. n. 333/1992 è applicabile anche al
trattamento economico dei magistrati, anche se lo stesso non abroga
espressamente l'art. 1 della legge n. 265/1991, limitandosi a
sopprimere la norma fondamentale, di cui all'art. 4 del d.-l. 27
settembre 1982, n. 681, convertito con legge 20 novembre 1982, n. 869
(diversamente: TAR Trentino, sent. n. 321/92 e TAR Emilia, Bologna,
Sez. I, n. 372/93).
Di conseguenza l'entrata in vigore del d.-l. n. 333/1992 e del
d.-l. n. 384/1992 è ostativa all'accoglimento della pretesa degli
istanti; da ciò discende la rilevanza delle questioni di
costituzionalità riguardante i decreti summenzionati, sollevate dai
ricorrenti già nell'atto introduttivo del giudizio e sviluppate
nella successiva memoria.
III. - Osservano gli stessi, in specie, che il combinato disposto
dell'art 2, quarto comma, del d.-l. n. 333/1992 e dell'art. 7,
settimo comma del d.-l. n. 384/1992 si pone in contrasto con gli
artt. 3, 36, 97, 102 e 107 della Costituzione.
Esso importa una disparità retributiva fondata non sul criterio
della qualifica funzionale ricoperta, bensì sui servizi prestati
anteriormente.
Tale disparità viene aggravata dall'art. 7 del d.-l. n. 333/1992,
che conferisce portata retroattiva all'abolizione del meccanismo
dell'allineamento, venendo così a coinvolgere anche la situazione di
chi aveva già ottenuto la parificazione economica e di chi ne era
ancora in attesa al momento dell'entrata in vigore delle norme
censurate.
Tale sperequazione viola specificamente gli artt. 102 e 107 della
Costituzione, potendo riflettersi sullo stesso adempimento dei doveri
d'ufficio (come si accenna in Corte cost., sent. 4-18 marzo 1992 n.
105); il legislatore costituzionale aveva preteso proprio rendere im-
mune i magistrati da distinzioni a carattere individuale che non
fossero strettamente connesse alle funzioni esercitate.
IV. - Da tali doglianze il Collegio ritiene debbano enuclearsi due
diverse questioni di legittimità costituzionale:
una relativa all'art. 7, settimo comma del d.-l. n. 384/1992 per
contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione e coinvolgente
la retroattività della soppressione dell'allineamento stipendiale,
disposta dall'art. 2, quarto comma, del d.-l. n. 333/1992;
l'altra concernente l'art. 2 (e, in via derivata, quindi, anche
l'art. 7 del d.-l. n. 384/1992) per avere introdotto una disparità
stipendiale fra magistrati in violazione degli artt. 3, 36 e 107
della Costituzione.
V. - È noto a questo Tribunale che la Corte ha disatteso la prima
censura con la già citata sentenza n. 6/94 in base alle ragioni che,
in estrema sintesi, si riportano:
a) l'art. 7 del d.-l. n. 384/1992 è solo nominalmente una
norma interpretativa; dalla sua effettiva natura innovativa e
retroattiva non discende la sua illegittimità perchè ha un'adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasta altri
principi e valori costituzionali specificamente protetti;
b) in particolare, i diritti economici del pubblico impiegato
non sono forniti di "una particolare protezione contro l'eventualità
di norme retroattive";
c) l'art. 2, quarto comma, non è inficiato da alcuna
irragionevolezza perchè ha eliminato un istituto che, nella sua
pratica applicazione, aveva ingenerato nuove sperequazioni;
d) la scelta operata con l'art. 7 del d.-l. n. 384 è anch'essa
immune da irragionevolezza perchè dettata "dall'esigenza di
impedire, con il massimo di efficacia generale, l'ulteriore
applicazione" dell'istituto.
VI. - I dubbi sulle costituzionalità dell'art. 7 del d.-l. n.
384/1992 si fondano, però, anche su un diverso ordine di
considerazioni.
In primo luogo, giova premettere che l'applicazione
dell'allineamento si risolveva in un automatica elevazione delle
retribuzioni dei dipendenti in posizione poziore in ruolo in modo che
le stesse eguagliassero gli emolumenti fissi di colui che nel
medesimo ruolo era stato inquadrato con stipendio maggiore ma in una
collocazione inferiore.
In secondo luogo, nella vigenza della legge n 869/82 e della legge
n. 265/1991, l'allineamento aveva natura di diritto soggettivo; nella
emanazione dei relativi provvedimenti l'Amministrazione non
esercitava alcun potere discrezionale; gli atti stessi non potevano
che qualificarsi come "paritetici", con funzione accertativa e
liquidativa.
Ora, poichè il dott. Esposito è stato nominato uditore il 25
febbraio 1989 e con atto del 24 aprile 1989 gli è stato riconosciuto
il diritto a percepire la stessa retribuzione goduta come
referendario parlamentare, ai sensi dell'art. 202 del d.P.R. n.
3/1957 e dell'art. 1 del d.P.R. n. 1079/70, è a quell'epoca che deve
farsi risalire il diritto dei ricorrenti all'allineamento
stipendiale.
Di conseguenza, l'aver disposto, come fa l'art 7 del del d.-l. n.
384/1992, che l'art. 2 del d.-l. n. 333/1992 "va interpretato nel
senso che dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge
non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992"
si pone, a giudizio del Collegio, in contrasto con principi e valori
costituzionali.
L'aver omesso da parte degli organi amministrativi l'adozione dei
provvedimenti di allineamento (entro l'11 luglio 1992), atti (come
già detto) non aventi funzione costitutiva ma meramente accertativa,
sembra violare i principi di legalità e d'imparzialità, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
In altri termini, la negazione del diritto sarebbe legata ad un
fatto (mancata adozione dell'atto entro la data indicata) non solo
casuale - per cui la norma violerebbe gli artt. 3 e 36 della Carta -
ma addirittura illecito, ingenera responsabilità, in base all'art.
28 della Costituzione, essendo dovere dei funzionari addetti al
personale di adottare gli atti conseguenti ad un diritto economico
del magistrato, sancito da norme legislative di immediata
applicazione.
L'arbitrarietà di tale scelta non può essere giustificata da una
pretesa "irrazionalità della conseguente situazione", verificatasi
per l'applicazione del meccanismo dell'allineamento (come afferma la
Corte al punto 9 della sent. n 6/94), visto che la stessa può
ritenersi non tanto irragionevole (soprattutto se il termine
s'intende nel suo significato di contrario alla ratio) quanto non
esattamente prevista nella sua effettiva portata finanziaria, non
avendo il legislatore tenuto in conto che la mobilità fra carriere
riscontrabile in alcuni settori dell'apparato statale si verifica
anche quando essa comporta un passaggio a parametri retributivi
(oggettivamente) inferiori.
VII. - Il combinato disposto dell'art. 2 del d.-l. n. 333/1992 e
dell'art. 7 del d.-l. n. 384/1992, nella parte in cui impedisce che
al riconoscimento individuale del trattamento economico ad un
magistrato, provenienti da altra carriera ed inquadrato nel ruolo,
seguano misure di perequazione stipendiale a favore di coloro che lo
precedono per anzianità, deve essere riguardato anche sotto un
diverso punto di vista.
Tale disparità di retribuzione se non lede in sè l'art. 36 della
Costituzione in quanto il legislatore ha "la facoltà di prevedere un
migliore trattamento economico per lavoratori che pur esplicando la
medesima attività di altri, si trovino, ad esempio, in condizioni
soggettive idonee ad una più favorevole valutazione dell'anzianita",
(Corte cost. 30 novembre-13 dicembre 1988 n. 1089) non appare, però,
conforme ai principi deducibili dagli artt. 3, 36 e 107
congiuntamente considerati.
L'art. 107, terzo comma, infatti, impone che i magistrati possano
essere distinti soltanto per diversità di funzioni. Può
argomentarsi, perciò, che disparità di trattamento economico legate
alle condizioni soggettive di un magistrato non possano essere
ammesse nell'ordinamento giudiziario quando (e perche') non
collegabili alle funzioni svolte.
Tale argomento è confortato dalla stessa giurisprudenza della
Corte. Essa ha chiarito che il Costituente con l'art. 107 non
intendeva solo impedire il perpetuarsi di schemi gerarchici nella
organizzazione interna (in tal caso la norma costituirebbe una mera
ripetizione dell'art. 101) ma evitare "qualsiasi tipo di arbitraria
categorizzazione dei magistrati stessi, non sorretta da alcuna
ragione di ordine funzionale"; in particolare, ha ritenuto l'art. 107
parametro dell'intero status, comprensivo del trattamento economico.
Premessa l'osservazione che pure in sede costituente si era posto il
problema del1a retribuzione ai giudici, la stessa Corte ha escluso la
illegittimità dell'art. 7 della legge 20 dicembre 1973 n. 831 -
nella parte in cui viene attribuito il trattamento economico di
magistrato di cassazione a coloro che pur essendo nominati tali, non
svolgono le relative funzioni - esclusivamente sul rilievo "che i
benefici economici previsti dalla legge n. 831 .. presuppongono un
apprezzamento del merito (o del non demerito)"; tale idoneità a
ricoprire posti di magistrato di cassazione rappresenterebbe,
perciò, un sufficiente nesso fra funzione e trattamento economico-
giuridico (sent. 10 maggio 1982, n. 86).
Nel caso in esame, invece, è palese che la differente
retribuzione del dott. Esposito, ingenera disparità del tutto
sconnesse dall'attività lavorativa e quindi censurabili alla luce
delle stesse argomentazioni assunte dalla Corte.
In ragione di quanto sopra, non potendo i giudizi essere definiti
indipendentemente dalla risoluzione delle questioni prospettate, ad
avviso del Tribunale rilevanti e non manifestamente infondante, è
necessario disporre l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale dei suddetti giudizi a tal fine riuniti, dichiarando,
nelle more, la loro sospensione.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, l'art. 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87, l'art. 1 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, deliberate dalla stessa in data 16 marzo
1953;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate:
a) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
settimo comma, del d.-l. 19 settembre 1992 n. 384 (misure urgenti in
materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, dalla legge 14
novembre 1992 n. 438, per violazione dell'art. 97 della Costituzione,
anche in rapporto agli artt. 3 e 36;
b) la questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
quarto comma, del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, (misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 e dell'art. 7 sesto comma, del
d.-l. n. 384/1992 per violazione dell'art. 107 della Costituzione, in
relazione agli artt. 3 e 36;
Sospende i presenti giudizi;
Riunisce i ricorsi n. 673/1992 e n. 674/1992 ai fini della
sottoposizione della questione alla Corte costituzionale;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto che segue;
Dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata, altresì, ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 10 marzo
1994.
Il presidente: PAPIANO
Il referendario rel. ed est.: ADAMO
95C0536