1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 22-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 155 SENTENZA 25 giugno - 21 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico - Canoni corrisposti alle Regioni - Riserva per almeno il 60 per cento alle Province e alle Citta' metropolitane il cui territorio e' interessato dalle derivazioni - Violazione dei limiti alla competenza statale concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, nonche' dell'autonomia ammnistrativa e finanziaria regionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 11-quater, comma 1, lettera a), nella parte in cui inserisce i commi 1-quinquies e 1-septies all'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119, primo, secondo e quarto comma. (T-200155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 22-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11-quater
della legge 11 febbraio 2019, n. 12 (recte: art. 11-quater del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante «Disposizioni urgenti
in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione», convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12), promosso dalla Regione Toscana, con ricorso
notificato il 10-15 aprile 2019, depositato in cancelleria il 17
aprile 2019, iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2019 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Nicolò Zanon ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 23
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 25 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 10-15 aprile 2019 e depositato il
successivo 17 aprile (reg. ric. n. 53 del 2019), la Regione Toscana
ha impugnato l'art. 11-quater della legge 11 febbraio 2019, n. 12
(recte: art. 11-quater del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
recante «Disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione»,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12),
nella parte in cui, attraverso l'inserimento dei commi 1-quinquies e
1-septies nell'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79
(Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), dispone che il canone di
concessione delle grandi derivazioni idroelettriche, previsto al
comma 1-quinquies, ed il canone aggiuntivo, di cui al successivo
comma 1-septies, corrisposti alle Regioni, siano rispettivamente
destinati - per almeno il (o per un importo non inferiore al) 60 per
cento - alle Province e alle Città metropolitane il cui territorio
sia interessato dalle medesime derivazioni.
Le disposizioni impugnate, secondo la ricorrente,
contrasterebbero con gli artt. 117, terzo comma, 118 e 119, primo,
secondo e quarto comma, della Costituzione.
2.- La Regione Toscana ricorda in apertura come - nel testo
novellato dall'art. 11-quater del d.l. n. 135 del 2018 - il comma 1
dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999 abbia stabilito il passaggio a
titolo gratuito, in favore delle Regioni, della proprietà delle
opere idroelettriche per le quali siano scadute le concessioni in
atto, o vi siano state revoche e rinunce alle concessioni stesse.
Con il medesimo intervento normativo (nuovo comma 1-bis del
citato art. 12), lo Stato ha previsto che le Regioni, ove non
ritengano sussistere un prevalente interesse pubblico a un diverso
utilizzo delle acque, incompatibile con il mantenimento dell'uso a
fine idroelettrico, possono assegnare le concessioni di grandi
derivazioni idroelettriche a operatori economici, individuati
mediante l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica,
oppure a società a capitale misto pubblico privato nelle quali il
socio privato sia ugualmente scelto attraverso l'espletamento di gare
con procedure ad evidenza pubblica, o infine mediante forme di
partenariato pubblico-privato.
Modalità e procedure dell'assegnazione dovranno essere regolate
con leggi regionali entro il 31 dicembre 2020. Sempre mediante legge
regionale, secondo i criteri indicati nel comma 1-quinquies dell'art.
12, a carico dei concessionari dovrà essere determinato un canone
semestrale.
È stabilito che una quota di tale canone, pari almeno al 60 per
cento, sia destinata «alle province e alle città metropolitane il
cui territorio è interessato dalle derivazioni» (nuovo comma
1-quinquies dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999). Inoltre, fino
alla nuova assegnazione della concessione, il titolare del rapporto
scaduto è tenuto a versare alla Regione un canone aggiuntivo
rispetto al canone demaniale, da corrispondere per l'esercizio degli
impianti nelle more dell'assegnazione. Anche tale canone aggiuntivo
è destinato «per un importo non inferiore al 60 per cento alle
province e alle città metropolitane il cui territorio è interessato
dalle derivazioni» (nuovo comma 1-septies del citato art. 12).
3.- La Regione Toscana assume che le due disposizioni concernenti
la destinazione dei canoni siano illegittime, in quanto impositive di
un vincolo puntuale a favore di Province e Comuni, non giustificato,
nella materia in questione, dall'esistenza di funzioni assegnate a
tali enti locali.
A tale proposito, richiamando la giurisprudenza costituzionale
che ha tratteggiato l'evoluzione della disciplina delle derivazioni
idroelettriche (è citata la sentenza n. 1 del 2008), la ricorrente
ricorda che, innovando il precedente regime di proprietà e di
gestione statale per le strutture comprese nel territorio di Regioni
a statuto ordinario, nel 1998 era intervenuta una nuova regolazione
della materia (art. 86 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112,
recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59»). In particolare, pur conservandosi
al momento la proprietà statale, la gestione del demanio idrico era
stata trasferita alle Regioni, salvo quella delle grandi derivazioni
(per le quali le concessioni avrebbero dovuto essere rilasciate dallo
Stato, d'intesa con le Regioni interessate), riservata appunto allo
Stato fino a quando non fosse stata recepita la direttiva 96/92/CE,
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996,
concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica.
La direttiva in questione ha ricevuto attuazione con il già
citato d.lgs. n. 79 del 1999, così determinandosi la condizione per
il trasferimento alle Regioni della completa gestione delle
derivazioni. A partire dal 1° gennaio 2001 è stato effettuato -
mediante il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12
ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di demanio idrico) - il trasferimento alle
Regioni del personale, delle strutture e degli atti concernenti le
derivazioni di acque pubbliche.
Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
alle Regioni ordinarie è stata attribuita competenza legislativa
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost).
Resta confermato, secondo la ricorrente, che nessuna competenza
è riservata, nella materia in discussione, a Province e Città
metropolitane.
4.- La Regione Toscana richiama la giurisprudenza costituzionale
secondo cui, nell'ambito di una materia attribuita alla competenza
legislativa concorrente, le Regioni hanno titolo a determinare i
canoni per le concessioni idroelettriche, fermi restando i principi
di onerosità e proporzionalità in rapporto all'entità dello
sfruttamento della risorsa pubblica e a quella dei profitti ricavati
(sono citate le sentenze n. 158 del 2016 e n. 64 del 2014). La
censurata previsione di una devoluzione obbligatoria del 60 per cento
ad enti territoriali violerebbe quindi l'art. 117, terzo comma,
Cost., trattandosi di precetto specifico e puntuale, impartito con
disposizione di dettaglio.
Per altro verso, premessa la spettanza alle Regioni della
competenza amministrativa nella materia, la ricorrente assume che
l'incompleta disponibilità delle entrate finanziarie costituite dai
canoni per le concessioni idroelettriche si risolve in un ostacolo al
corretto esercizio delle funzioni relative, con conseguente
violazione dell'art. 118 Cost.
Per la stessa ragione sarebbe vulnerata l'autonomia finanziaria
delle Regioni, garantita dall'art. 119 Cost., e in particolare dal
quarto comma della previsione costituzionale. Secondo il computo
prospettato dalla ricorrente, le norme impugnate priverebbero la
Regione Toscana di un importo di circa 2,2 milioni di euro (su 3,7
milioni complessivi) a fini di esercizio delle proprie competenze
funzionali nella materia.
Ancora, la violazione dell'art. 119, secondo comma, Cost.
emergerebbe, ad avviso della ricorrente, dal fatto che le
disposizioni censurate, contenendo precetti specifici e puntuali
sull'entità delle entrate e delle spese, non varrebbero ad esprimere
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica, ma detterebbero norme di dettaglio, incompatibili con
l'autonomia finanziaria della Regione (sono citate le sentenze n. 43
del 2016, n. 22 del 2014, n. 217 e n. 139 del 2012, n. 182 del 2011,
n. 237 del 2009, n. 169 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004).
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio con atto depositato il 27 maggio 2019.
Dopo avere a sua volta riassunto contenuti ed evoluzione della
disciplina in esame, l'Avvocatura chiede che le questioni sollevate
dalla Regione Toscana siano dichiarate non fondate, in base
all'assunto che lo Stato, nella specie, avrebbe esercitato la propria
competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente,
che comprenderebbe pacificamente l'uso delle acque e il relativo
regime concessorio. In proposito sono evocate due disposizioni del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), gli artt. 144 (che stabilisce la pertinenza al demanio
dello Stato di tutte le acque) e 154 (che assegna allo Stato la
fissazione di criteri generali per la determinazione, ad opera delle
Regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua pubblica).
Spetterebbe bensì alle Regioni la determinazione dei canoni di
concessione, in base alla competenza concorrente prevista (art. 117,
terzo comma, Cost.) in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» (sono citate le sentenze n. 158
del 2016, n. 85 e n. 64 del 2014), ma la competenza statale a
definire, mediante decreti ministeriali, i criteri generali per la
fissazione della misura dei canoni stessi discenderebbe dal secondo
comma dell'art. 117 Cost., ed in particolare dalla competenza
legislativa esclusiva dello Stato per la «tutela della concorrenza»
(è citata la sentenza n. 59 del 2017).
In sostanza, ad avviso della difesa dello Stato, la ricorrente
avrebbe potuto dolersi solo d'una determinazione statale
dell'ammontare dei canoni, ciò che, tuttavia, le disposizioni
impugnate non prevedono affatto.
Quanto infine all'obbligatoria destinazione di una quota
maggioritaria dei canoni alle Province o alle Città metropolitane,
lo Stato avrebbe esercitato la propria competenza concorrente in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo
comma, Cost.). D'altronde - osserva l'Avvocatura generale - è
risalente il principio che una parte delle risorse ricavate dai
canoni riscossi dalle derivazioni idroelettriche (nella specie del
"sovracanone", istituito dalla legge 27 dicembre 1953, n. 959,
recante «Norme modificatrici del T.U. delle leggi sulle acque e sugli
impianti elettrici») debba essere destinata alle comunità locali che
risentono della presenza delle deviazioni e delle opere idrauliche
nel proprio territorio (sono citate le sentenze di questa Corte n.
533 del 2002, n. 257 del 1982 e n. 132 del 1957).
6.- Con memoria depositata il 2 marzo 2020 la Regione Toscana ha
insistito per l'accoglimento delle proposte questioni di legittimità
costituzionale.
Secondo la ricorrente, dal quadro della giurisprudenza
costituzionale emerge che la quantificazione e l'introito dei canoni
sono materia di competenza concorrente, in quanto relativi alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (sono citate le sentenze n. 59 del 2017, n. 158 del
2016, n. 85 e n. 64 del 2014, n. 205 del 2011 e n. 1 del 2008). La
competenza statale sarebbe limitata alla determinazione delle soglie
massime, in ottica di tutela della concorrenza (sentenze n. 59 del
2017, n. 158 del 2016 e n. 28 del 2014), mentre la determinazione in
concreto dei canoni spetterebbe alle Regioni, come confermato dalla
stessa normativa censurata, dopo che l'intera gestione del demanio
idrico, e le funzioni concernenti i canoni, sono state loro
trasferite dal d.lgs. n. 112 del 1998 (anche con riguardo alle grandi
derivazioni, dopo il recepimento della direttiva 96/92/CE mediante il
d.lgs. n. 79 del 1999).
Non sarebbe dunque conferente il riferimento alle competenze
statali in materia di tutela dell'ambiente.
Quanto alla destinazione necessaria della quota maggioritaria dei
canoni, osserva la ricorrente che il citato d.lgs. n. 112 del 1998
aveva rimesso interamente alle Regioni la gestione dei proventi delle
concessioni, e che sarebbe del tutto implausibile attribuire alla
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione un effetto di
parziale riduzione di tale autonomia (è citata la sentenza di questa
Corte n. 13 del 2004).
Privi poi di pertinenza sarebbero anche i rilievi dell'Avvocatura
generale sulla destinazione del sovracanone, basati sull'assunto di
una pretesa sua assimilazione al canone di concessione, ed invece
qualificabile come prestazione patrimoniale imposta a fini
solidaristici, attinente alla materia della finanza locale (è citata
la sentenza n. 533 del 2002). Ribadisce la ricorrente che, per parte
sua, il canone di concessione risponde solo ai criteri generali di
onerosità e di proporzionalità (sentenza n. 158 del 2016 e n. 85
del 2014).
D'altronde - prosegue la difesa della Regione - lo Stato avrebbe
potuto imporre una parziale utilizzazione dei canoni in chiave
compensativa per gli enti territoriali indicando un principio in tal
senso e lasciando dettare alle Regioni la normativa di dettaglio,
utile a definire le specifiche modalità del ristoro parziale delle
collettività locali, a fronte dell'uso industriale delle acque.
Invece, le disposizioni impugnate avrebbero direttamente
stabilito la devoluzione automatica di più della metà del canone
alle Province e alle Città metropolitane, che pure mancherebbero di
funzioni in materia e che non sarebbero nemmeno le collettività
locali più direttamente interessate dall'utilizzo della risorsa
idrica da parte dei concessionari delle grandi derivazioni.
Infine, le disposizioni impugnate non rientrerebbero nemmeno
nell'ambito della competenza statale per il «coordinamento della
finanza pubblica». Poichè tali disposizioni conterrebbero previsioni
puntuali e specifiche, che non consentono alla Regione alcun margine
di attuazione, anche quanto alla specifica destinazione di una
entrata, non si sarebbe realmente in presenza di disposizioni di
principio in tale materia (sono citate le sentenze di questa Corte n.
238 e n. 87 del 2018, n. 183 del 2016, n. 218 e n. 153 del 2015, n.
289 del 2013 e n. 69 del 2011).

Considerato in diritto

1.- La Regione Toscana ha impugnato l'art. 11-quater della legge
11 febbraio 2019, n. 12 (recte: art. 11-quater del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135 recante «Disposizioni urgenti in materia di
sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica
amministrazione», convertito, con modificazioni, nella legge 11
febbraio 2019, n. 12), nella parte in cui, attraverso l'inserimento
dei commi 1-quinquies e 1-septies nell'art. 12 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
dispone che il canone di concessione delle grandi derivazioni
idroelettriche, previsto al comma 1-quinquies, ed il canone
aggiuntivo, di cui al successivo comma 1-septies, corrisposti alle
Regioni, siano rispettivamente destinati - per almeno il (o per un
importo non inferiore al) 60 per cento - alle Province e alle Città
metropolitane il cui territorio sia interessato dalle medesime
derivazioni.
Ritiene la ricorrente che le disposizioni censurate violerebbero
anzitutto l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, poichè
determinazione e riscossione dei canoni versati dai concessionari di
derivazioni idroelettriche attengono alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia», di competenza legislativa
concorrente tra Stato e Regioni, nel cui ambito è preclusa allo
Stato l'adozione di norme di dettaglio, introduttive di precetti
specifici e puntuali quanto alla destinazione dei canoni così
determinati e riscossi.
Vi sarebbe altresì violazione dell'art. 118 Cost., poichè le
disposizioni impugnate priverebbero le Regioni di una cospicua
risorsa finanziaria, ostacolando il corretto esercizio delle funzioni
amministrative assegnate alle Regioni medesime nella materia in
questione.
Infine, sarebbe violato l'art. 119, primo, secondo e quarto
comma, Cost., poichè l'introduzione di norme che riducono le risorse
finanziarie utilizzabili dalle Regioni, con previsioni di dettaglio
che esulano dalla formulazione di principi fondamentali della
materia, relativamente a funzioni legislative e amministrative
proprie delle Regioni medesime, provocherebbe per dette Regioni una
limitazione dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa e
pregiudicherebbe il criterio di adeguatezza delle risorse necessarie
per l'esercizio delle funzioni indicate.
2. - Le questioni sollevate su entrambe le disposizioni impugnate
sono fondate, per violazione di tutti i parametri evocati.
Così come rilevato dalla Regione ricorrente, e peraltro non
contestato dall'Avvocatura generale dello Stato, la disciplina delle
grandi derivazioni idroelettriche è, per gli aspetti qui rilevanti,
rimessa alla competenza concorrente di Stato e Regioni, in virtù di
quanto stabilito al terzo comma dell'art. 117 Cost. con riferimento
alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
In tal senso la giurisprudenza di questa Corte è costante.
Così, a fronte di ricorsi regionali che avevano impugnato una
legge statale introduttiva di una proroga di lungo periodo delle
concessioni in atto per grandi derivazioni idroelettriche, si era
chiarito come la competenza esclusiva statale dovesse riguardare le
procedure di assegnazione delle concessioni (rientranti nella tutela
della concorrenza, che peraltro veniva in quel caso frustrata dal
ritardo imposto nella liberalizzazione del mercato), ma la materia
fosse per il resto riconducibile, appunto, alla competenza
concorrente concernente l'energia. Un ambito materiale, quest'ultimo,
in cui la legislazione dello Stato è chiamata a dettare principi
fondamentali e non invece norme di dettaglio, tali dovendosi
considerare quelle concernenti una determinata e generalizzata
proroga dei rapporti concessori in atto (sentenza n. 1 del 2008).
Successivamente, di fronte ad un nuovo provvedimento di proroga,
l'assunto è stato confermato: «[l]e disposizioni impugnate, [...] in
quanto attengono alla durata ed alla programmazione delle concessioni
di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico, si ascrivono
alla materia "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia", attribuita alla competenza legislativa concorrente». E
poichè, anche in quel caso, le norme censurate ponevano un precetto
specifico e puntuale - prevedendo la proroga automatica di dette
concessioni - esse dovevano configurarsi quali norme di dettaglio,
conseguendone l'illegittimità costituzionale (sentenza n. 205 del
2011).
Ancora più rilevante per il caso di specie, e altrettanto
chiara, è la giurisprudenza costituzionale relativa alla
quantificazione della misura dei canoni dovuti dai concessionari di
impianti di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico, che ha
particolarmente considerato le interferenze tra legislazione statale
e regionale al riguardo. Se infatti la sentenza n. 28 del 2014 aveva
limitato la competenza legislativa esclusiva statale alla disciplina
delle procedure di gara e di assegnazione delle concessioni, la
successiva sentenza n. 64 del 2014 ha ribadito la riconducibilità
della materia al terzo comma dell'art. 117 Cost., procedendo poi alla
disamina di quelli che, in base alla normativa statale intervenuta al
momento, potevano considerarsi principi fondamentali della materia
«produzione, distribuzione e trasporto nazionale dell'energia». Essi
erano stati individuati nel principio di onerosità della concessione
e in quello della proporzionalità del canone alla entità dello
sfruttamento della risorsa pubblica e all'utilità economica che il
concessionario ne ricava.
La sentenza n. 85 del 2014 aveva poi confutato la tesi - anche in
quel giudizio sostenuta dall'Avvocatura generale a supporto del
ricorso proposto dallo Stato contro una legge regionale che
determinava la misura dei canoni di concessione idroelettrica - che
nella specie fosse rilevante la materia «tutela dell'ambiente» e
fosse dunque violata la competenza legislativa esclusiva dello Stato
stesso: giacchè, osservò questa Corte, il ricorrente faceva
sostanzialmente riferimento alla competenza in tema di servizio
idrico integrato, «ambito questo ben diverso da quello afferente alle
derivazioni a scopo idroelettrico, rispetto al quale non può
ritenersi che si verta in materia di tutela dell'ambiente, quanto
piuttosto prevalentemente in materia di energia».
La sentenza n. 158 del 2016 - nel confermare la non conferenza
del riferimento alla materia della tutela ambientale - ha poi
specificamente rigettato la tesi secondo cui la disciplina dei canoni
atterrebbe interamente alla «tutela della concorrenza». Quest'ultimo
ambito rileva, piuttosto, con riguardo alla definizione di «criteri
generali» per la fissazione degli importi massimi, restando comunque
anche quest'ultima determinazione, nel rispetto di quei criteri,
rimessa alla legislazione regionale. In sintesi, è dunque
«ascrivibile alla tutela della concorrenza non l'intera disciplina
della determinazione dei canoni delle concessioni ad uso
idroelettrico [...] ma soltanto la definizione dei "criteri generali"
che debbono poi essere seguiti dalle Regioni al momento di stabilire
la misura dei canoni». Si è aggiunto che, d'altra parte, questa
soluzione è «in linea con la costante giurisprudenza di questa Corte
secondo cui la natura di materia trasversale della tutela della
concorrenza fa sì che essa possa intersecare qualsivoglia titolo di
competenza legislativa regionale, ma "nei limiti strettamente
necessari per assicurare gli interessi" cui è preposta (sentenze n.
452 del 2007 e n. 272 del 2004)».
Questo assunto è con chiarezza confermato dalla sentenza n. 59
del 2017, in cui si ribadisce che determinazione e quantificazione
della misura dei canoni devono essere ricondotte alla competenza
legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., mentre è ascrivibile alla «tutela della concorrenza»
la definizione, con decreto ministeriale, dei «criteri generali» che
condizionano la determinazione, da parte delle Regioni, dei valori
massimi dei canoni. La sentenza riafferma, inoltre, che le Regioni,
salvo l'onere di adeguarsi a quanto verrà stabilito dallo Stato,
hanno attualmente titolo, nell'ambito della propria competenza, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., a determinare i canoni
idroelettrici nel rispetto dei già menzionati principi fondamentali
della onerosità della concessione e della proporzionalità del
canone alla entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e
all'utilità economica che il concessionario ne ricava (nello stesso
senso anche la sentenza n. 119 del 2019).
Come si vede, pur non avendo mai direttamente affrontato
questioni relative alla disciplina dell'utilizzo e della destinazione
dei canoni di spettanza dell'ente concedente, la giurisprudenza di
questa Corte ha disegnato un quadro, complesso ma stabile, che
riferisce alla materia di competenza concorrente più volte ricordata
(«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia») le
disposizioni relative alla misura dei canoni di concessione, in tale
ambito spettando allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali (onerosità della concessione e proporzionalità del
canone all'entità dello sfruttamento della risorsa pubblica e
all'utilità economica che il concessionario ne ricava) e alla
Regione la fissazione del quantum, nel rispetto dei criteri generali
di competenza esclusiva statale che condizionano, per ragioni di
tutela della concorrenza, la determinazione dei valori massimi.
3. - Pur incorporando proprio le due disposizioni impugnate nel
presente giudizio, la più recente normativa statale intervenuta in
materia di grandi derivazioni idroelettriche - cioè il d.l. n. 135
del 2018, come convertito nella legge n. 12 del 2019 - si presenta in
linea con il quadro appena delineato.
La nuova disciplina dispone il passaggio in proprietà delle
Regioni delle opere e degli impianti di cui all'art. 25 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici). Reca altresì - a fini di
coerenza con la normativa dell'Unione europea - le regole cui dovrà
attenersi la legislazione regionale a venire, in particolare in tema
di modalità e termini per lo svolgimento delle procedure di
assegnazione in concessione delle grandi derivazioni idroelettriche
in scadenza, di criteri di ammissione alla gara, di requisiti dei
partecipanti, ed enuncia altresì principi e criteri generali per la
determinazione dei canoni. A quest'ultimo proposito, riconosce
espressamente la competenza regionale quanto alla fissazione in
concreto della misura dei canoni stessi, ribadendo i già ricordati
principi fondamentali in materia.
Nel contesto di tale disciplina, le due disposizioni impugnate
appaiono dissonanti, proprio perchè connotate da un grado di
pervasività e di dettaglio incompatibile, sia con il livello di
principio cui si mantiene il resto della disciplina relativa ai
canoni, sia con la materia nel caso di specie conferente.
Il comma 1-quinquies dell'art. 11-quater del d.l. n. 135 del 2018
prevede che il canone demaniale, determinato con legge regionale
secondo i principi indicati dalla stessa disposizione, «è destinato
per almeno il 60 per cento alle province e alle città metropolitane
il cui territorio è interessato dalle derivazioni».
Il successivo comma 1-septies, a sua volta, stabilisce che il
titolare di una concessione scaduta deve riversare alla Regione un
«canone aggiuntivo» rispetto al canone demaniale, «da corrispondere
per l'esercizio degli impianti nelle more dell'assegnazione». Anche
tale canone aggiuntivo, precisa la disposizione, «è destinato per un
importo non inferiore al 60 per cento alle province e alle città
metropolitane il cui territorio è interessato dalle derivazioni».
Ebbene, al lume della giurisprudenza prima riassunta, è corretto
l'assunto di fondo della Regione ricorrente: le scelte normative
appena descritte si risolvono, infatti, in previsioni specifiche
circa il quantum da destinare alle Province e alle Città
metropolitane, per fini generali di finanziamento. Non muta certo la
loro natura - nel senso di collocarle a un livello di principio - la
circostanza che tali previsioni indichino solo una percentuale
minima, consentendo così, ma solo in astratto, una diversa
determinazione regionale: giacchè è evidente che questa scelta, pur
concepibile, dovrebbe esclusivamente orientarsi verso la destinazione
agli enti ricordati di una quota addirittura maggiore del canone e
del canone aggiuntivo, nella sola prospettiva di un'ulteriore
riduzione delle entrate regionali.
D'altra parte, posto che canoni e canoni aggiuntivi sono
determinati dagli atti di concessione, sulla base della legislazione
statale e delle successive leggi regionali, sulla scorta di parametri
matematici, è possibile calcolare con una certa precisione il costo
dell'applicazione delle norme impugnate a carico della finanza
regionale. E così, del resto, ha fatto la Regione ricorrente nei
propri atti difensivi, con puntuali riferimenti a dati analitici
riferiti alle entrate del caso di specie, come richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte laddove le Regioni lamentino la
violazione dei principi contenuti nell'art. 119 Cost. a causa
dell'inadeguatezza delle risorse a loro disposizione (ex plurimis,
sentenze n. 83 del 2019, n. 5 del 2018, n. 192 del 2017, n. 249 e n.
125 del 2015).
Risulta così evidente che la legge dello Stato, attraverso una
disposizione di dettaglio - disposta, oltretutto, in favore di enti
territoriali privi di competenze funzionali o gestionali in materia
di grandi derivazioni idroelettriche - stabilisce la destinazione di
una quota maggioritaria del canone e del canone aggiuntivo dovuto
alla Regione dai concessionari, spingendosi fino a quantificare in
misura predeterminata (sia pure in termini percentuali) i fondi da
"dirottare" fuori della disponibilità regionale.
Si verifica in tal modo non solo la violazione del riparto di
competenze stabilito dall'art. 117, terzo comma, Cost., ma altresì
la lesione degli artt. 118 e 119 Cost., posto che dall'applicazione
delle norme impugnate risulterebbero più che dimezzati gli introiti
derivanti dalle concessioni in esame, ciò che rende credibile il
lamentato pregiudizio per il pieno e corretto esercizio delle
funzioni amministrative regionali in materia (art. 89, comma 1,
lettera i, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59»).
In queste condizioni, sono in effetti a rischio la corretta
ripartizione delle risorse, la necessaria corrispondenza tra queste
ultime e le relative funzioni amministrative e, in ultimo, la
garanzia del buon andamento dei servizi con quelle risorse finanziati
(sentenze n.10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 4 del 2014 e n. 51 del
2013). Ben vero che l'autonomia finanziaria costituzionalmente
garantita agli enti territoriali, come costantemente afferma la
giurisprudenza di questa Corte, non comporta una rigida garanzia
quantitativa e che le risorse disponibili possono subire modifiche e,
in particolare, riduzioni. Ma la giurisprudenza costituzionale ha
allo stesso modo chiarito che tali riduzioni non devono rendere
difficile, o addirittura impossibile, lo svolgimento delle funzioni
attribuite (ancora sentenza n. 83 del 2019).
4.- Non colgono nel segno gli argomenti opposti dalla difesa
statale.
Non è conferente l'evocazione, oltretutto piuttosto generica, di
ambiti di competenza implicanti addirittura una riserva di
legislazione in favore dello Stato, come la «tutela dell'ambiente» -
che, come visto, la giurisprudenza costituzionale non ha mai
considerato pertinente in tema di canoni di concessione relativi alle
grandi derivazioni idroelettriche - oppure la «tutela della
concorrenza», i cui limiti di influenza nell'ambito materiale in
esame sono già stati illustrati.
Non corretto risulta altresì l'ulteriore argomento sviluppato
dalla difesa dello Stato a sostegno della non fondatezza delle
censure, incentrato sull'evocazione di una competenza statale in tema
di «coordinamento della finanza pubblica».
L'Avvocatura generale menziona la sentenza n. 533 del 2002 di
questa Corte, nata da impugnative dello Stato e della Regione Veneto
contro una norma della Provincia autonoma di Bolzano, con la quale si
era disposto che i cosiddetti sovracanoni, relativi a concessioni di
derivazione di acque pubbliche per uso idroelettrico, fossero versati
alla Provincia contestualmente al versamento dei canoni demaniali. La
sentenza in questione aveva riferito la disciplina di tali
sovracanoni alla materia della «finanza locale» - avuto riguardo
all'art. 80 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige) - e riconosciuto il rango di "principio
generale" alle norme statali che destinano le somme riscosse a quel
titolo ai consorzi tra i Comuni del bacino imbrifero relativo alla
grande derivazione (con conseguente illegittimità della legge
provinciale che in quel caso li destinava, invece, alla Provincia
autonoma di Bolzano).
Il riferimento alla disciplina dei sovracanoni è, tuttavia,
fuorviante. Questi ultimi - come proprio la sentenza n. 533 del 2002
ha contribuito a chiarire - sono prestazioni patrimoniali diverse da
quelle concernenti i canoni demaniali, e sono previste e regolate da
norme apposite (art. 1, comma ottavo, della legge 27 dicembre 1953,
n. 959, recante «Norme modificatrici del T.U. delle leggi sulle acque
e sugli impianti elettrici», e art. 53 del r.d. n. 1775 del 1933),
non interessate dalla recente novella in tema di grandi derivazioni.
I sovracanoni si differenziano dal canone demaniale, anzitutto
per il destinatario: non il concedente, ma il consorzio di Comuni, o
degli enti locali comunque incisi dalle opere destinate a compensare
l'alterazione del corso naturale delle acque per effetto della loro
regimazione artificiale (art. 1, quattordicesimo comma, della legge
n. 959 del 1953), o ancora i «Comuni rivieraschi [e le] rispettive
Province» (art. 53, primo comma, del r.d. n. 1775 del 1933). Si
distinguono, inoltre, per la finalizzazione (il progresso economico e
sociale delle popolazioni sulle quali impatta la grande derivazione,
nonchè la realizzazione di opere di sistemazione montana non di
competenza statale). Diversa infine è la loro natura giuridica, non
essendo il sovracanone posto in relazione sinallagmatica con il
rilascio della concessione, presentandosi invece quale «prestazione
patrimoniale imposta a fini solidaristici» (sentenza n. 533 del
2002), non correlata alla utilizzazione dell'acqua pubblica (in
particolare, si veda il già citato quattordicesimo comma dell'art. 1
della legge n. 959 del 1953).
La determinazione dei sovracanoni è, quindi, riferita dalla
sentenza n. 533 del 2002 alle materie della «armonizzazione dei
bilanci pubblici» e del «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», in allora entrambe interamente comprese nella
previsione dell'art. 117, terzo comma, Cost. come materie di potestà
legislativa concorrente.
Il fatto è che la disciplina censurata dalla Regione Toscana non
riguarda i sovracanoni e non può quindi ripetere quella
finalizzazione economico-sociale che, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, dovrebbe giustificarla, e che dovrebbe emergere dalla
destinazione dei fondi ad enti locali genericamente «interessati»
dalle derivazioni.
Del resto, i sovracanoni previsti dalla disciplina attualmente
vigente si distinguono nettamente dal canone demaniale e dal canone
aggiuntivo previsti rispettivamente dai commi 1-quinquies e 1-septies
dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999.
Questa conclusione si impone rispetto al comma 1-quinquies
dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, il quale - nel contesto, si
ricordi, di un trasferimento delle opere concernenti grandi
derivazioni alla proprietà delle Regioni - prescrive nel primo e nel
secondo periodo il pagamento di un canone ad opera dei concessionari,
di natura chiaramente dominicale.
Ma vale anche per la seconda disposizione, che riguarda le
prestazioni dovute dai titolari di concessione scaduta per
l'esercizio della stessa fino alla sua (nuova) assegnazione. La
norma, che prevede la prosecuzione della fornitura di energia e del
versamento del canone già indicati al comma 1-quinquies, prescrive
«un canone aggiuntivo, rispetto al canone demaniale», chiaramente
imposto in ragione della possibilità di esercitare e sfruttare la
concessione dopo la sua scadenza. E anche per questo «canone
aggiuntivo» è previsto un versamento alle Province (o Città
metropolitane), in misura non inferiore al 60 per cento.
Da un lato non v'è ragione di supporre che il legislatore abbia
fatto ricorso casuale ad una espressione diversa da quella di
sovracanone, quale quella di «canone aggiuntivo»: espressione che sta
appunto ad indicare un canone che si aggiunge a quello demaniale e
non si distingue, per natura, da questo. Dall'altro lato, la
permanente vigenza della disciplina dei sovracanoni - non solo non
incisa dalla complessiva disciplina qui in questione, ma,
soprattutto, non coinvolta dall'accoglimento delle questioni
sollevate dalla ricorrente - tranquillizza quanto al permanente
adempimento delle distinte esigenze solidaristiche e di finanza
pubblica, a favore degli enti locali territoriali interessati, cui
tale ultima disciplina presiede.
Per quel che occorra, si deve aggiungere che la stessa
invocazione della materia del coordinamento della finanza pubblica,
con il connesso riparto della competenza legislativa tra Stato e
Regioni, implica un contesto normativo in cui sarebbe comunque
illegittima una normativa statale recante un vincolo dettagliato di
destinazione delle entrate spettanti alle Regioni. Sicchè, se la
legislazione statale intendesse, in futuro, configurare correttamente
un principio che affermi il concorso degli enti locali alla fruizione
delle entrate provenienti dai concessionari di grandi derivazioni
(estendendo anche all'ambito materiale dei canoni demaniali il
principio affermato in precedenza solo riguardo ai sovracanoni),
dovrebbe prescindere da una quantificazione in dettaglio delle
percentuali di riparto, limitandosi a stabilire la "direttiva" per
una distribuzione, secondo criteri razionali, dei fondi rivenienti
dallo sfruttamento delle derivazioni idroelettriche, tenendo peraltro
conto, in primo luogo, della necessità delle Regioni di disporre
delle risorse adeguate per il corretto esercizio delle funzioni
amministrative assegnatele in materia, come già si è detto (supra,
punto 3).
Nell'attuale tenore, invece, entrambe le previsioni censurate si
mostrano per quello che sono, e cioè disposizioni di dettaglio
configuranti uno specifico vincolo, quantitativamente determinato, su
entrate di spettanza regionale, che non può che ridurre fortemente
la capacità regionale di esercitare correttamente le corrispondenti
funzioni amministrative, e che dispone la destinazione maggioritaria
delle risorse medesime al finanziamento di enti locali privi di
funzioni sulle grandi derivazioni idroelettriche, e il cui territorio
è solo genericamente interessato da queste ultime.
Le disposizioni impugnate sono pertanto in contrasto con tutti i
parametri evocati dalla ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11-quater del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12, che ha inserito i commi 1-quinquies ed
1-septies nell'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79
(Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), limitatamente, nel comma
1-quinquies, al periodo «Il canone così determinato è destinato per
almeno il 60 per cento alle province e alle città metropolitane il
cui territorio è interessato dalle derivazioni», e, nel comma
1-septies, al periodo «; tale canone aggiuntivo è destinato per un
importo non inferiore al 60 per cento alle province e alle città
metropolitane il cui territorio è interessato dalle derivazioni».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA