1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 16-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 298 ORDINANZA 7 - 9 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Oggetto - Delimitazione - Esclusione degli ulteriori parametri e profili di costituzionalita' evocati da una delle parti costituite. - Legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n. 12, artt. 2, comma 3, e 3, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117, commi primo e secondo, lett. e) ed l). Istruzione - Norme della Regione Puglia in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi - Master scelti dagli interessati - Obbligatoria erogazione da parte di istituti di formazione avanzata che abbiano svolto continuativamente, nei precedenti dieci anni solari, attivita' documentabile di formazione post lauream - Denunciata violazione di taluni parametri costituzionali e, in particolare, dei principi di libera prestazione dei servizi, di adeguatezza, di proporzionalita', di libera concorrenza e di non discriminazione stabiliti dal Trattato CE - Censura formulata in modo generico ed apodittico - Insufficiente motivazione sulla rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n. 12, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117, commi primo e secondo, lett. e) ed l); Trattato CE, artt. 49 e 81. Istruzione - Norme della Regione Puglia in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi - Master scelti dagli interessati - Erogazione da parte di piu' istituti di formazione avanzata in Associazione temporanea d'impresa o in Associazione temporanea di scopo - Obbligo per ciascun componente di dette associazioni di possedere i requisiti di legge - Denunciata violazione di taluni parametri costituzionali e, in particolare, dei principi di libera prestazione dei servizi, di adeguatezza, di proporzionalita', di libera concorrenza e di non discriminazione stabiliti dal Trattato CE - Carente motivazione sulla rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n. 12, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi primo e secondo, lett. e) ed l); Trattato CE, artt. 49 e 81. (011C0706) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 16-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2, comma
3, e 3, comma 2, della legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n.
12 (Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione
delle laureate e dei laureati pugliesi), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia nel procedimento vertente tra
Dirextra Alta Formazione s.r.l. e la Regione Puglia con ordinanza del
16 luglio 2010, iscritta al n. 65 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, 1ª serie
speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione della Dirextra Alta Formazione
s.r.l. e della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Paolo Borioni per la Dirextra Alta Formazione
s.r.l. e Sabina Ornella Di Lecce per la Regione Puglia.
Ritenuto che - nel corso di un giudizio proposto da una società
di alta formazione, al fine di ottenere l'annullamento dell'atto di
approvazione e dell'avviso pubblico relativo alla presentazione di
progetti per attività cofinanziate nell'ambito del POR Puglia per il
fondo sociale europeo 2007/2013 (Obiettivo 1 Convergenza), nonchè di
tutti gli atti connessi, adottati dalla Regione in merito agli
interventi relativi all'assegnazione di borse di studio post lauream
per la specializzazione in Italia e all'estero per giovani
disoccupati e inoccupati - il Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, con ordinanza emessa il 16 luglio 2010, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 41, 91 [recte: 97] e 117, primo comma e
secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 3, della legge
della Regione Puglia 26 maggio 2009, n. 12 (Misure in tema di borse
di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei
laureati pugliesi), e, «in subordine», in riferimento agli articoli
41 e 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l), Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 2,
della stessa legge regionale;
che la prima norma prevede, in particolare, che «I master
scelti dagli interessati devono essere erogati da istituti di
formazione avanzata, sia privati sia pubblici, che abbiano svolto,
continuativamente, nei dieci anni solari precedenti all'emanazione
dell'avviso pubblico relativo alla concessione delle borse di studio,
attività documentabile di formazione post lauream. Per attività di
formazione post lauream ci si riferisce ai soli corsi diretti
esclusivamente a soggetti già in possesso di diploma di laurea, la
cui durata non sia stata inferiore a 800 ore. [...]»; e che la
seconda norma dispone che «Nel caso in cui i master prescelti dagli
interessati siano erogati da più istituti di formazione avanzata in
Associazione temporanea d'impresa o in Associazione temporanea di
scopo, i requisiti di cui all'articolo 2 devono essere posseduti da
ciascun componente di dette associazioni»;
che - premesso che la società ricorrente contesta
l'illegittimità della propria esclusione dalla selezione disposta
per mancanza dei previsti requisiti, pur «potendo [essa] comunque
vantare un numero complessivo di ore di lezione superiore (pari a
21.600 in cinque anni) a quello prescritto dalla lex specialis (8000
in dieci anni)» - il rimettente osserva, in punto di rilevanza, che
il giudizio principale non può essere definito indipendentemente
dalla soluzione della questione, «in concreto strumentale alla
definizione delle censure mosse all'atto impugnato», «posto che le
prescrizioni di gara oggetto di gravame e preclusive della
partecipazione della ricorrente alla selezione de qua riproducono
proprio il contenuto dell'art. 2, comma 3» denunciato;
che, innanzitutto, il rimettente fa proprie le eccezioni
mosse dalla ricorrente, secondo cui tale previsione determinerebbe la
violazione sia dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost.,
posto che in base alla «nozione comunitaria di concorrenza», «la
regolamentazione della qualificazione e della selezione dei
concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di
aggiudicazione sarebbero riconducibili nell'ambito della materia
"tutela della concorrenza"», sia dell'art. 117, primo comma, Cost.,
provocando «una limitazione all'elargizione di finanziamenti di tipo
pubblico in favore soltanto di alcuni operatori economici, sulla base
di requisiti abnormi o comunque sproporzionati»;
che il TAR ritiene che la norma si ponga altresì in
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., per violazione del
principio di libera prestazione dei servizi, di cui all'art. 49 del
Trattato CE, e dei principi di adeguatezza e proporzionalità, di
libera concorrenza e di non discriminazione, di cui all'art. 81 del
Trattato medesimo (che il rimettente afferma essere sprovvisti di
effetti diretti nel nostro ordinamento); nonchè con gli artt. 3 e 97
Cost., determinando «un'irragionevole disparità di trattamento nella
distribuzione di fondi pubblici sulla scorta di un requisito non
giustificato dall'obiettivo perseguito dal legislatore o, comunque,
sproporzionati rispetto alla ratio della disposizione, coincidente
con la selezione di interlocutori affidabili e perseguibile
attraverso una previsione meno restrittiva della concorrenza e
proporzionata alla durata del master da erogarsi»; ed infine con
l'art. 41 Cost., provocando «la preclusione dell'accesso alla
selezione di operatori con un elevato livello di professionalità ove
non maturato nei termini e nei modi indicati dalla norma» in esame;
che, infine - poichè il contrasto con l'art. 41 Cost.
riguarderebbe anche l'art. 3, comma 2, della stessa legge regionale,
che imporrebbe una «ulteriore restrizione» all'accesso al mercato di
«imprese di neo-costituzione», «tradendo la ratio di un istituto di
matrice comunitaria (appunto il raggruppamento di imprese) creato e
concepito proprio allo scopo di consentire la partecipazione di
operatori economici sprovvisti, da un punto di vista qualitativo o
quantitativo», dei requisiti prescritti - il rimettente («in
subordine» e ritenendola «rilevante ai fini della decisione della
stessa controversia») ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della medesima legge regionale,
in riferimento, «nei termini prospettati», oltre che all'art. 41
Cost., anche all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed
l), Cost.;
che si è costituita in giudizio la società ricorrente nel
giudizio a quo, che ha concluso per l'accoglimento della questione,
rilevando (nel contesto di una memoria depositata nell'imminenza
dell'udienza) che la legge in esame è stata promulgata solo dopo che
il requisito, che originariamente (nei precedenti avvisi relativi
all'assegnazione delle borse di studio de quibus, n. 5 del 2006 e n.
1 del 2008) era stato individuato in tre anni di pregresso
svolgimento da parte dell'istituto di attività di formazione, era
stato elevato a dieci anni dall'avviso n. 4 del 2008, che, per questa
ragione, era stato oggetto di successivo annullamento ad opera del
medesimo TAR Puglia, con sentenza n. 1105 del 2010;
che, nel merito, la parte - insistendo per l'accoglimento
della sollevata questione (salvo in caso contrario il potere del
giudice a quo di rimettere la medesima questione alla Corte di
giustizia CE ai sensi dell'art. 234 del Trattato) - deduce la
violazione, oltre che dei parametri evocati dal rimettente, anche
degli artt. 24 e 113 Cost.;
che si è costituita altresì la Regione Puglia, chiedendo
che la questione venga dichiarata infondata, osservando (in una
successiva memoria) che - poichè le norme censurate prevedono azioni
a sostegno della qualificazione di laureati attraverso l'erogazione
diretta di borse di studio per la frequenza di master post lauream,
dagli stessi prescelti ed erogati da una molteplicità di soggetti
istituzionali accreditati e privati in possesso di determinati
requisiti - l'oggetto di tale normativa non è individuabile nella
fattispecie degli appalti di servizi, bensì in quella delle
sovvenzioni, risultando pertanto inconferente il richiamo alle
disposizioni comunitarie, che il rimettente interpone a sostegno
della denunciata violazione dell'art. 117 Cost., con ciò
escludendosi la violazione dei principi comunitari di
proporzionalità ed adeguatezza;
che la Regione (rilevato, altresì, come l'obiettivo
perseguito dalle norme de quibus sia quello di permettere che i
master siano erogati anche da istituti di formazione avanzata, sia
pubblici che privati, non in possesso di formale accreditamento, ma
la cui storia sia da sola sintomatica di un elevato livello di
specializzazione) deduce la non fondatezza delle ulteriori censure
riferite sia agli artt. 3 e 97 Cost., giacchè è proprio l'evocato
principio di ragionevolezza che impone che, in riferimento al caso
concreto, la pubblica amministrazione utilizzi un provvedimento
proporzionato alle finalità da conseguire; sia all'art. 41 Cost. in
quanto la previsione che il requisito decennale sussista in capo a
ciascuno dei componenti dell'associazione temporanea di imprese è
giustificata dal fine di evitare che detta funzione di garanzia venga
svilita da raggruppamenti nati esclusivamente per aggirare l'ostacolo
rappresentato da tale statuizione.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, della legge della Regione Puglia 26 maggio
2009, n. 12 (Misure in tema di borse di studio a sostegno della
qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi), e, «in
subordine», dell'art. 3, comma 2, della stessa legge regionale;
che, secondo il rimettente, l'art. 2, comma 3 (che prevede
che «I master scelti dagli interessati devono essere erogati da
istituti di formazione avanzata, sia privati sia pubblici, che
abbiano svolto, continuativamente, nei dieci anni solari precedenti
all'emanazione dell'avviso pubblico relativo alla concessione delle
borse di studio, attività documentabile di formazione post lauream.
Per attività di formazione post lauream ci si riferisce ai soli
corsi diretti esclusivamente a soggetti già in possesso di diploma
di laurea, la cui durata non sia stata inferiore a 800 ore. [...]»),
si porrebbe in contrasto: a) con l'art. 117, secondo comma, lettere
e) ed l), della Costituzione, poichè, in base alla «nozione
comunitaria di concorrenza», «la regolamentazione della
qualificazione e della selezione dei concorrenti, delle procedure di
affidamento e dei criteri di aggiudicazione sarebbero riconducibili
nell'ambito della materia "tutela della concorrenza"»; b) con l'art.
117, primo comma, Cost. in quanto provocherebbe «una limitazione
all'elargizione di finanziamenti di tipo pubblico in favore soltanto
di alcuni operatori economici, sulla base di requisiti abnormi o
comunque sproporzionati» e conseguentemente la violazione del
principio di libera prestazione dei servizi, di cui all'art. 49 del
Trattato CE, e dei principi di adeguatezza e proporzionalità, di
libera concorrenza e di non discriminazione, di cui all'art. 81 del
Trattato medesimo; c) con gli artt. 3 e 97 Cost., giacchè
determinerebbe «un'irragionevole disparità di trattamento nella
distribuzione di fondi pubblici sulla scorta di un requisito non
giustificato dall'obiettivo perseguito dal legislatore o, comunque,
sproporzionati rispetto alla ratio della disposizione, coincidente
con la selezione di interlocutori affidabili e perseguibile
attraverso una previsione meno restrittiva della concorrenza e
proporzionata alla durata del master da erogarsi»; d) con l'art. 41
Cost., perchè provocherebbe «la preclusione dell'accesso alla
selezione di operatori con un elevato livello di professionalità ove
non maturato nei termini e nei modi indicati dalla norma» in esame;
che, in via subordinata, il rimettente deduce che il
successivo art. 3, comma 2 (per il quale «Nel caso in cui i master
prescelti dagli interessati siano erogati da più istituti di
formazione avanzata in Associazione temporanea d'impresa o in
Associazione temporanea di scopo, i requisiti di cui all'articolo 2
devono essere posseduti da ciascun componente di dette associazioni»)
si porrebbe, «nei termini prospettati», in contrasto con l'art. 41
Cost. e con l'art. 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed
l), Cost.;
che, preliminarmente - poichè, per costante orientamento di
questa Corte, l'oggetto del giudizio di costituzionalità in via
incidentale è limitato alle sole norme e parametri indicati, pur se
implicitamente, nell'ordinanza di rimessione, non potendo essere
presi in considerazione, oltre i limiti in questa fissati, ulteriori
questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, tanto
se siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, quanto
se siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il
contenuto delle stesse ordinanze (sentenze n. 184 e n. 42 del 2011;
ordinanza n. 139 del 2011) - deve escludersi che gli ulteriori
parametri e profili di costituzionalità evocati dalla società
costituita possano formare oggetto di decisione;
che, quanto alla prima questione, riguardante l'art. 2, comma
3, della legge regionale pugliese n. 12 del 2009, va preliminarmente
rilevato che il rimettente - dopo aver fatto proprie le
argomentazioni svolte dalla parte privata a sostegno della richiesta
di sollevare la relativa questione di legittimità costituzionale -
ritiene che la norma si ponga in contrasto con l'art. 117, primo
comma, Cost., e che «nella specie la violazione concerne il principio
di libera prestazione dei servizi di cui all'art. 49 del Trattato CE
nonchè dei principi di adeguatezza e proporzionalità, di libera
concorrenza e di non discriminazione, di cui all'art. 81 del Trattato
stesso»;
che, affermato ciò, al fine di sostenere la praticabilità
della via del giudizio incidentale, il rimettente sostiene (senza
tuttavia addurre alcuna altra argomentazione) che la «Corte ha
peraltro sancito l'ammissibilità della questione di
incostituzionalità di norme interne tutte le volte in cui si pongano
in contrasto con norme comunitarie sprovviste di effetti diretti
nell'ordinamento nazionale (come nel caso dei principi del Trattato),
riconoscendo all'art. 117 Cost. il ruolo di norma interposta»;
che, tuttavia, così motivando (anche a prescindere dalla
palesemente erronea attribuzione al parametro costituzionale del
carattere di norma interposta, che è riferibile, semmai, alla norma
comunitaria sprovvista di effetto diretto), il rimettente, da un
lato, deduce genericamente la violazione dei richiamati principi del
Trattato, senza minimamente spiegare in dettaglio gli specifici
motivi per cui la disposizione de qua si porrebbe in contrasto con
detti principi, con la conseguenza che la censura risulta formulata
in modo generico ed apodittico (sentenze n. 288 e n. 80 del 2010;
ordinanza n. 31 del 2010);
che, dall'altro lato, il TAR si limita contestualmente ad
assumere che tutti i principi del Trattato (e quindi anche quelli
citati) siano per loro natura non auto-applicativi; ma questa Corte
ha ripetutamente sottolineato che - poichè nei giudizi di
costituzionalità in via incidentale è possibile invocare la
violazione del diritto comunitario solo nell'ipotesi in cui lo stesso
non sia immediatamente applicabile - il rimettente deve espressamente
indicare i motivi che osterebbero alla non applicazione del diritto
interno in contrasto con il diritto dell'Unione europea, venendo
altrimenti meno la sufficienza della motivazione in ordine alla
rilevanza della questione (ex plurimis sentenze n. 288 e n. 227 del
2010, n. 125 del 2009 e n. 284 del 2007);
che, d'altronde, va ribadito che, nei casi in cui i giudici
nazionali, chiamati ad interpretare il diritto comunitario, al fine
di verificare la compatibilità delle norme interne, conservino dei
dubbi rilevanti, va utilizzato il rinvio pregiudiziale prefigurato
dall'art. 234 del Trattato CE quale fondamentale garanzia di
uniformità di applicazione del diritto comunitario nell'insieme
degli Stati membri (sentenza n. 284 del 2007); e che la questione di
compatibilità comunitaria costituisce un prius logico e giuridico
rispetto alla questione di costituzionalità, poichè investe la
stessa applicabilità della norma censurata nel giudizio a quo e
pertanto la rilevanza della questione (ordinanze n. 241 del 2010 e n.
100 del 2009);
che, infine, rispetto alla censura riguardante il successivo
art. 3, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2009, si appalesa
anche un ulteriore profilo di carenza di motivazione sulla rilevanza,
derivante dal fatto che il rimettente nulla dice in ordine alla
applicabilità della disposizione denunciata per la soluzione del
caso concreto dedotto in giudizio, riguardo al quale non è dato
sapere se la società ricorrente abbia effettivamente erogato (o
eroghi) master post lauream in forma di Associazione temporanea di
imprese ovvero in Associazione temporanea di scopo e se il numero
complessivo di ore di lezione effettuate nel pur ritenuto
insufficiente arco di tempo quinquennale sia o meno riferibile
esclusivamente alla attività formativa da essa svolta;
che, pertanto, entrambe le questioni sono manifestamente
inammissibili.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 3, della legge
della Regione Puglia 26 maggio 2009, n. 12 (Misure in tema di borse
di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei
laureati pugliesi), sollevata, in riferimento agli articoli 3, 41, 97
e 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l), della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 2, della medesima
legge regionale n. 12 del 2009, sollevata, in riferimento agli
articoli 41 e 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l),
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, con la medesima ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Grossi


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 9 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti