1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio 1995
N. 3 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 febbraio 1995 (della regione Emilia-Romagna) Finanza pubblica allargata - Misure di razionalizzazione - Previsione di rigide limitazioni per le regioni nell'assunzione del personale delle uu.ss.ll. nonche' per le spese relative all'acquisto di beni e servizi - Previsione altresi' della libera utilizzazione delle strutture sanitarie private accreditate in luogo di quelle del servizio pubblico e, in via transitoria, dell'accreditamento delle strutture sanitarie attualmente convenzionate - Riapertura ed estensione dei termini del condono edilizio - Indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici dipendenti dalla regione nonche' di assistenza sanitaria ed ospedaliera - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, artt. 4, secondo comma, 6, primo e sesto comma, e 39). (Cost., artt. 3, 32, 97, 117, primo comma, 118, primo comma, e 119). Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 66 del 17 gennaio 1995, rappresentata e difesa, come da mandato a rogito del notaio Claudio Viapiana di Bologna, atto n. 12704 di rep., del 24 gennaio 1995 dagli avv. Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 1994, n. 724, recante "Misure di razionalizzazione della finanza" (pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 304, s.o., del 30 dicembre 1994), e precisamente delle seguenti disposizioni: art. 4, secondo comma, in quanto per il 1995 assoggetta le unita' sanitarie locali ed il servizio sanitario regionale a rigide e irragionevoli limitazioni nell'assunzione del personale necessario, in violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e del principio di buon andamento dell'amministrazione (artt. 117, primo comma; 118, primo comma; e 97 della Costituzione); art. 6, primo comma, in quanto assoggetta le regioni a limitazioni rigide ed irragionevoli la spesa per l'acquisto di beni e servizi per gli anni 1995, 1996 e 1997, in violazione dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale e del principio di buon andamento dell'amministrazione (artt. 117, primo comma; 118, primo comma; e 97 della Costituzione); art. 6, sesto comma, in quanto, sopprimendo il principio dei "criteri di integrazione con il servizio pubblico" per l'utilizzazione delle strutture private, e ammettendo a prescindere da alcun criterio di programmazione o limite la libera utilizzazione delle strutture accreditate in luogo delle strutture del servizio pubblico viola l'autonomia finanziaria delle regioni nonche' il principio di buon andamento dell'amministrazione, mettendo a repentaglio l'esistenza stessa di essenziali strutture del servizio pubblico e la tutela del diritto alla salute; inoltre, lo stesso art. 6, sesto comma, direttamente accredita per il 1995 e per il 1996 le strutture gia' convenzionate, creando in capo ad esse, a prescindere da qualunque valutazione o verifica delle autorita' del servizio sanitario, una posizione di ingiustificato privilegio rispetto ad ogni altra struttura, e simmetricamente una posizione di accresciuta difficolta' per le strutture private che non si trovano in tale situazione; in violazione degli artt. 117, primo comma; 118, primo comma; 119; 3; 32 e 97 della Costituzione; art. 39, in quanto, in violazione dell'art. 97, primo comma, dell'art. 117, primo comma, dell'art. 3 della Costituzione nonche' dei principi fondamentali dello Stato di diritto riapre ed estende i termini del condono edilizio, vanificando l'azione di controllo e repressione delle amministrazioni e in particolare delle piu' attente, privilegiando coloro che hanno trasgredito le leggi rispetto ai cittadini comuni e ingenerando affidamenti di future impunita' per nuove illegalita'. (095C0185) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-1995)

F A T T O
La legge 23 dicembre 1994 n. 724, reca "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica". Essa contiene varie
disposizioni che investono diversi settori, tra i quali i settori
della assistenza sanitaria e dell'urbanistica, materie nelle quali
operano le regioni con la caratteristica autonomia loro riconosciuta
dalla Costituzione.
In particolare, per l'assistenza sanitaria la legge contiene
rilevanti misure restrittive dell'autonomia regionale nel governo del
sistema sanitario regionale: misure che, pur se rivolte al
condivisibile obbiettivo della limitazione della spesa sanitaria,
inutilmente e senza proporzione con i fini traducono questo
obbiettivo in un rigido sistema di vincoli, relativi sia
all'acquisizione del personale (art. 4, secondo comma) che
all'acquisto di beni e servizi (art. 6, primo comma).
Inoltre, ed in piena contraddizione con l'obbiettivo della
limitazione della spesa sanitaria, l'art. 6, sesto comma, della legge
n. 724 sopprime il principio secondo il quale l'utilizzazione delle
strutture private avviene sulla base di "criteri di integrazione con
il servizio pubblico" per l'utilizzazione delle strutture private, e
ammette invece, a prescindere da alcun criterio di programmazione o
limite, la libera utilizzazione delle strutture private accreditate
in luogo delle strutture del servizio pubblico. Inoltre, la stessa
disposizione stabilisce in via transitoria un regime di
accreditamento privilegiato per le strutture oggi convenzionate.
Quanto alla problematica urbanistica ed edilizia, l'art. 39 della
legge n. 724 del 1994, qui impugnata, riprende nella sostanza i
contenuti dei decreti-legge succedutisi recanti "Misure urgenti per
il rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata" (quali il 27 settembre 1994, n. 551, e da
ultimo 25 novembre 1994, n. 649) nella parte in cui questi operavano
una riapertura ed una estensione agli immobili costruiti abusivamente
sino a tutto il 31 dicembre 1993 del condono edilizio introdotto come
misura eccezionale ed una tantum con la legge statale n. 47 del 1985.
Senonchè, gli indicati disposti normativi appaiono
costituzionalmente illegittimi e lesive delle prerogative
costituzionali delle regioni, in violazione degli artt.: 117, primo
comma; 118, primo comma; 119; 97, primo comma; 32; 3, primo comma,
della Costituzione, per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, e
dell'art. 6, primo comma, della legge n. 724/1994.
Come esposto in narrativa, l'art. 4, secondo comma, della legge n.
724/1994 assoggetta per il 1995 le unità sanitarie locali ed il
servizio sanitario regionale a rigide limitazioni nell'assunzione del
personale necessario per la copertura dei posti in organico e per
l'esercizio delle funzioni proprie del servizio sanitario.
Precisamente, la legge dispone che "per il primo semestre
dell'anno 1995 si applica il divieto di assunzione di cui al sesto
comma dell'art. 22", cioè, in altre parole, si dispone un blocco
generalizzato, che non cessa neppure in seguito, fino a quando non
siano definite le dotazioni organiche, previa verifica dei carichi di
lavoro.
Per il secondo semestre la legge dispone che "per la copertura dei
posti che si rendono vacanti per cessazioni dal servizio comunque
verificatesi dal 1 gennaio 1995, le regioni possono autorizzare
nuove assunzioni, entro il limite del 10 per cento delle cessazioni
per il ruolo del personale amministrativo e del 30 per cento delle
cessazioni per gli altri ruoli", ma sempre "previa verifica dei
carichi di lavoro ed esclusivamente dopo aver esperito le procedure
di mobilità, da effettuarsi tra il personale del comparto sanità in
ambito locale, regionale, interregionale, secondo tale ordine di
priorità, e d'ufficio, e dopo che le unità sanitarie locali e le
aziende ospedaliere abbiano provveduto all'utilizzazione del
personale in esubero a seguito della disattivazione o della
riconversione degli ospedali di cui all'art. 3 ed a seguito degli
accorpamenti e delle riorganizzazioni delle strutture e dei servizi".
Come si vede, tali limitazioni non solo sono rigidamente concepite
e disciplinate, ma fanno riferimento al compiersi di complessi
processi di riorganizzazione, che oltretutto in parte fuoriescono
dalla possibilità di intervento della regione. In tal modo, le
limitazioni si traducono, in pratica, in un vero blocco.
Da tali rigide limitazioni la legge esclude soltanto il "personale
sanitario delle unità di terapia intensiva e di rianimazione".
Naturalmente, la ragione per l'esclusione delle limitazioni in tali
settori è evidente, e consiste nella assoluta necessità di evitare
i dannosi effetti dei limiti su strutture tanto essenziali e deli-
cate.
Sennonchè l'essenzialità e la delicatezza delle strutture del
servizio sanitario nazionale non si limitano certo a quei soli
servizi, ma possono dirsi caratteristica generale dell'intero
servizio pubblico; inoltre, la funzionalità delle strutture non si
fonda certo sul solo personale sanitario, ma sulla azione coordinata
ed integrata di tutte le specializzazioni e capacità necessarie per
il funzionamento di una struttura complessa.
In ogni modo, è palese la complessiva illegittimità
costituzionale della disciplina limitativa. Anzichè limitarsi alla
fissazione di criteri ed indirizzi rivolti alle regioni, affinchè
queste le adattino alla loro specifica e concreta situazione, il
legislatore statale disciplina minutamente le risorse organizzative
del servizio sanitario nazionale: al punto, come si è detto, da
individuare nel dettaglio persino la sola eccezione alla regola da
esso stesso posta.
L'intero sistema di limiti contraddice con quelli che sono ormai i
fondamenti legislativi acquisiti del servizio sanitario. Va infatti
ricordato che il finanziamento del servizio sanitario per ciascuna
Regione è determinato, in conformità a quanto stabilito dagli artt.
11 e 12 del d.lgs. n. 502 del 1992, dai contributi sanitari dei
residenti, e dalla parte del fondo sanitario nazionale, individuata
anch'essa su base personale, in relazione alla cosiddetta quota
capitaria.
Con tali somme la regione ha il dovere di organizzare lo
svolgimento del servizio, nell'ambito della propria responsabilità
finanziaria. Infatti, confermando una tendenza da tempo in atto,
l'art. 10 della legge n. 724 del 1994 stabilisce che "agli eventuali
disavanzi di gestione .. provvedono le regioni con risorse proprie,
con conseguente esonero di interventi finanziari da parte dello
Stato".
A loro volta, le unità sanitarie e le aziende operano ormai in
base a badget assegnato dalla regione, del cui rispetto sono
responsabili in proprio e di fronte alla regione.
Nell'ambito di siffatta disciplina finanziaria, una minuta e
rigida disciplina statale dei vincoli posti alla regione nel
governare il dimensionamento del personale nelle singole unità
sanitarie e aziende ospedaliere non trova nessuna giustificazione. È
evidente, infatti, che alla responsabilità finanziaria non può che
corrispondere la responsabilità di organizzare nel migliore dei modi
possibili i fattori di produzione del servizio, senza dover
sottostare a rigidità atte a tradursi in progressiva inefficienza
delle strutture (prive del personale necessario) pubbliche, in
responsabilità e discredito per la regione, in un crescente ricorso
dei cittadini alle strutture private, con notevole ed incontrollabile
aggravio dei costi per la regione.
Nel suo insieme privo di fondamento e giustificazione
costituzionale, il rigido e penetrante intervento statale è anche,
nel suo contenuto, arbitrario e controproducente. Esso infatti si
concreta in un blocco totale per il primo semestre del 1995, seguito
da un blocco parziale per il secondo semestre (suscettibile di
diventare anch'esso in pratica, come detto, un blocco totale).
Ora, se la legge statale avesse previsto, ad esempio, parametri
obbiettivi di dimensionamento della struttura e del personale, in
relazione ai quali consentire o proibire la copertura dei posti
vacanti, essa avrebbe magari ugualmente oltrepassato i limiti di
principio e di indirizzo consentiti al legislatore statale, ma
avrebbe almeno introdotto dei criteri razionali. Del tutto razionale
è invece lo strumento del blocco, che per sua natura non può tenere
conto di quale sia la situazione effettiva, e finisce paradossalmente
per porre in una situazione di insostenibile difficoltà proprio le
amministrazioni che abbiano negli anni passati seguito una più seria
politica di riorganizzazione e di migliore dimensionamento delle
strutture.
In altre parole, se la regione ha già effettuato il processo di
riorganizzazione del servizio sanitario, sopprimendo le strutture
superflue o diseconomiche ed operando una oculata politica del
personale, il blocco della copertura dei posti che rimangono scoperti
costituisce non un fattore di razionalizzazione, ma al contrario un
fattore di disorganizzazione e di spreco. Insomma, sembra davvero
evidente che della migliore soluzione dei problemi legati al
dimensionamento del personale non può farsi arbitro il legislatore
statale con una normativa non solo uguale per tutte le più diverse
situazioni, ma disancorata da qualunque parametro obbiettivo; ma che
il legislatore statale può al più legittimamente fissare indirizzi,
parametri e criteri obbiettivi, cui ancorare il necessario
adattamento alle diverse caratteristiche delle situazioni di ciascuna
regione.
Insomma, non può non valere per il servizio sanitario regionale
il criterio che vale per le stesse regioni, fissato dall'art. 22,
trentasettesimo comma, della stessa legge n. 724 del 1994, secondo il
quale le norme sulla gestione del personale "costituiscono norme di
indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria
autonomia e capacità di spesa", anche avvalendosi "della disciplina
sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in dissesto". In
effetti, il dimensionamento delle strutture sanitarie e le scelte
concernenti la pianta organica e la copertura delle vacanze non
possono razionalmente compiersi che al livello regionale, entro la
responsabilità organizzativa e finanziaria della regione.
Anche nel contenuto specifico poi la disciplina qui contestata
appare astratta ed in definitiva arbitraria. Per il secondo semestre
1995 si prevede un limite di copertura entro il 10 per cento della
pianta organica per il personale amministrativo, del 30 per cento per
gli altri ruoli. Si suppone, evidentemente, che il personale
amministrativo sia meno importante del rimanente, e che al caso se ne
possa anche fare a meno.
A prescindere da ogni giudizio assoluto su questa idea, essa
appare sicuramente infondata nelle situazioni in cui le carenze
maggiori e le scoperture di organico siano proprio quelle del
personale amministrativo. Anche in questo caso non ha senso una
limitazione che non abbia riguardo alla situazione preesistente,
limitazione che si rivela dunque anche sotto questo specifico profilo
appare incongruamente lesiva della autonomia regionale.
Si consideri, infine, che persino la limitata possibilità di
procedere ad assunzioni per il secondo semestre 1995 è condizionata
al compimento di processi organizzativi, che non è neppure chiaro se
siano riferiti al solo ambito regionale, processi che potrebbero
tramutare di fatto il blocco parziale in blocco totale, con ulteriore
aggravamento della lesione della autonomia regionale.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 6, primo comma.
L'art. 6, primo comma, della legge n. 724 del 1994 dispone che "la
spesa per l'acquisto di beni e servizi non può superare, a livello
regionale, l'importo registrato nell'esercizio 1993 ridotto del 18
per cento per l'anno 1995, del 16 per cento per l'anno 1996 e del 14
per cento per l'anno 1997".
Anche tale disposizione merita la censura di illegittimità
costituzionale, per ragioni analoghe a quelle sopra esposte. Lo Stato
ha competenza legislativamente riconosciuta a fissare annualmente
l'importo del fondo sanitario nazionale, ripartito poi tra le regioni
in base alla quota capitaria. Ciascuna regione deve rimanere
nell'ambito delle proprie assegnazioni, salvo colmare gli eventuali
disavanzi con risorse proprie. Non si vede quale possibile interesse
nazionale ed unitario, o quale altra ragione, giustifichi una così
penetrante ingerenza, come il prendere l'anno precedente come base
della spesa, e su questo commisurare quote crescenti di riduzione,
oltretutto concepite senza tenere conto dei fattori inflattivi.
Fissato in termini ragionevoli l'ammontare delle disponibilità
della regione attraverso il riparto del fondo sanitario, e fissato il
principio della responsabilità regionale per i disavanzi imputabili
alle sue scelte, non può che rimanere alla autonomia regionale ogni
decisione su dove dirigere le risorse e come destinarle. Al livello
statale possono forse immaginarsi indirizzi, ma non normative rigide
ed insuperabili.
Ciò è vero in assoluto; ma è tanto più vero quando, come nel
caso presente, questa normativa è del tutto svincolata da parametri
obbiettivi, e prende a riferimento semplicemente il dato storico,
come fissato nel 1993. Il legislatore ragiona come se il 1993 fosse
l'anno degli sprechi, o degli alti prezzi, e come se su questo anno
si dovessero produrre restrizioni.
Ma se una regione già nei precedenti anni ha compiuto, come la
ricorrente crede di aver fatto, un rilevante sforzo di riduzione e di
razionalizzazione dei propri acquisti di beni e servizi, le
restrizioni sempre più pesanti e rilevanti introdotte per gli anni
futuri agiscono come una vera strozzatura, e conducono non
all'eliminazione degli sprechi o delle spese superflue, ma alla
assurda impossibilità delle strutture del servizio sanitario di
funzionare al loro regime ordinario, divenendo così fonte non di
risparmio ma di inefficienze e sprechi.
In altre parole, una normativa astrattamente uguale per tutte le
regioni, che si fondi non su parametri oggettivi (come ad esempio la
destinazione ad un certo tipo di spesa di una percentuale massima
sulla spesa complessiva, desunta da corretti canoni di gestione, o la
fissazione di rapporti tra tipi di spesa), ma sul mero riferimento
all'anno precedente, in realtà premia o punisce le regioni stesse in
modo assolutamente irrazionale, ponendo in situazione migliore
proprio quelle amministrazioni che, avendo in realtà avuto nell'anno
di riferimento una spesa eccessiva o gonfiata da fattori diversi e
sopprimibili, si trovano a poter contare sugli anni successivi su una
spesa comunque sufficiente, e punendo invece, come detto, le regioni
che avessero, secondo gli indirizzi della legislazione statale, già
nel passato razionalizzato e ristretto la spesa.
Di qui la lesiva incidenza delle citate disposizioni sulla
autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della regione.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 6, sesto comma.
Conviene ora portare l'attenzione sui gravi problemi connessi
all'art. 6, sesto comma. Esso in primo luogo (anche se nell'ordine
della disposizione alla fine) sopprime quel grande criterio che sino
ad oggi disciplinava la collaborazione tra strutture pubbliche e
strutture private nell'assicurare le prestazioni specialistiche, di
diagnostica strumentale e di laboratorio ed ospedaliere del servizio
sanitario nazionale, ovvero il principio secondo cui tale
collaborazione avviene "sulla base di criteri di integrazione con il
servizio pubblico", come disponeva l'art. 8, quinto comma, del d.lgs.
n. 502/92.
Secondo tale principio, la programmazione regionale poteva e
doveva considerare prioritaria l'utilizzazione delle strutture
pubbliche proprie del servizio sanitario, ed ammettere l'intervento
delle strutture private secondo criteri di necessità e di
integrazione. Ciò ovviamente non impediva alle strutture private di
operare senza limiti sul mercato, ma limitava le prestazioni
addossabili al servizio sanitario nazionale ed alle stesse regioni.
A tale principio l'art. 6, sesto comma, qui impugnato, sostituisce
illimitatamente il principio della "facoltà di libera scelta da
parte dell'assistito", sul solo presupposto che le strutture private
offerte alla libera scelta debbano essere "accreditate", sulla base
peraltro non di criteri di programmazione, ma esclusivamente del
possesso di requisiti tecnici. Si parla, infatti, di "diritto
all'accreditamento".
È palese che tale nuovo sistema rende del tutto facoltativo per
l'assistito rivolgersi alle strutture del servizio sanitario, ovvero
invece a strutture private di propria scelta: con la conseguenza che
la regione si trova costretta ad acquistare prestazioni da privati,
anche nei casi in cui potrebbe senza difficoltà far fronte alla
domanda con le proprie strutture, ad esempio, diagnostiche e di
laboratorio. Ed è anche evidente che tale libera facoltà comporta
in sostanza una duplicazione dei costi, dato che le unità sanitarie
e le aziende ospedaliere non possono rinunciare, a garanzia della
propria efficienza e della salute dei cittadini, a disporre di
proprie strutture.
È del tutto paradossale che una normativa ispirata, sia pure con
inaccettabile realizzazione, a produrre un risparmio attraverso
restrizioni nell'acquisto di beni e servizi, nello stesso articolo
della legge che tali restrizioni dispone preveda poi un sistema di
acquisto da parte della regione e delle unità sanitarie di servizi
forniti da privati, che non sarebbe soggetto a nessuna limitazione,
ed il cui costo non sarebbe possibile neppure calcolare a priori, ma
sarebbe soltanto ricavabile a posteriori dalla somma delle
prestazioni erogate.
Ora, la ricorrente regione si rende perfettamente conto della
delicatezza del problema, e del valore che, soprattutto in certi
ambiti (meno invece in altri, quali appunto quello delle analisi),
può avere il principio della libera scelta della struttura sanitaria
da parte dell'assistito. Ritiene tuttavia che anche l'equilibrio
economico del servizio sanitario, la necessità che ad esso siano
assicurati prioritariamente i mezzi per mantenere le strutture che
costituiscono la sola garanzia certa di tutela della salute per i
cittadini (si ricordi che le strutture private esistono ed operano
secondo le libere valutazioni di convenienza dei privati)
costituiscano valori costituzionali primari, proprio in attuazione
dell'art. 32 della Costituzione; e ritiene perciò che il principio
della libera scelta non possa che essere attuato in un quadro di
compatibilità complessiva, e con forme (si consideri ad esempio la
possibile assistenza indiretta, con rimborso secondo parametri
precostituiti e non sempre integrale, secondo metodi da tempo
praticati in paesi dell'Unione europea, quali la Francia) che ne
assicurino l'uso soltanto nei casi in cui esso realizza un
consistente valore.
Insomma, non si può credere di tutelare la salute dei cittadini,
e di ottemperare all'art. 32 della Costituzione, semplicemente
affermando che l'assistito va a farsi curare, analizzare,
diagnosticare, dove crede a spese del servizio sanitario: perchè la
vera garanzia della sua salute sta nell'esistenza di una rete
completa di presidi attrezzati e stabili, quali solo il servizio
pubblico può garantire, e che sono il frutto di investimenti e di
specialismi di lunga durata e consolidati nel tempo.
D'altronde, ci si chieda come si può da una parte assegnare alle
regioni un finanziamento determinato e limitato, chiedendo ad esse di
assumere la complessiva responsabilità finanziaria, costringendola
dall'altra entro un sistema di pagamenti di prestazioni che per sua
natura comporta un rilevante margine di spreco, consistente nella
mancata prioritaria utilizzazione delle strutture pubbliche, e nel
pagamento, accanto al costo della struttura pubblica, della
prestazione privata. Non si può non rilevare che lo Stato stesso,
invece, si era ben guardato dal garantire in termini assoluti tale
diritto di libertà quando era esso direttamente impegnato a fare
fronte ai costi del sistema sanitario.
In questo quadro, una ulteriore e sia pur minore arbitrarietà
consiste nell'automatico accreditamento, per il biennio 1995-1996,
delle strutture già convenzionate o eroganti prestazioni in regime
di assistenza indiretta. Venuto meno il precedente quadro di
collegamento integrativo e programmato delle strutture private con il
servizio pubblico, l'accreditamento automatico di solo una parte
delle strutture private costituisce per esse una forma di
ingiustificato privilegio, ed una ingiusta penalizzazione per
strutture, talora di grandissima qualità, che sin qui avevano potuto
mantenersi anche in assenza del collegamento con il servizio
pubblico: risultato che verrebbe messo a repentaglio, con iniqua
alterazione della concorrenza, se a parità di requisiti solo alcune
strutture risultassero accreditate e perciò senza limitazione alcuna
accessibili da parte dell'assistito.
Chiara risulta nell'insieme la lesione dell'autonomia finanziaria
della Regione e del principio di buon andamento dell'amministrazione,
che nella specie si traduce poi nella garanzia del diritto alla sa-
lute.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 39 in quanto, in
violazione dell'art. 97, primo comma, dell'art. 117, primo comma,
dell'art. 3 della Costituzione nonchè dei principi fondamentali
strutturali dello Stato di diritto riapre ed estende i termini del
condono edilizio.
L'art. 39 della legge n. 724 del 1994, riprendendo il disposto di
precedenti decreti-legge (contro i quali la ricorrente regione aveva
a suo tempo proposto impugnazione) stabilisce (primo comma) che "le
disposizioni di cui al capo IV e V della legge 28 febbraio 1985, n.
47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che
risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993", disciplinando nei
commi seguenti le modalità attuative.
In concreto, la norma proroga ed estende i termini del condono
edilizio. Da una parte, esso consente una nuova possibilità di
condono a chi non soltanto avesse compiuto illeciti edilizi, ma
avesse anche ritenuto di non sottoporsi al condono previsto dalla
legge n. 47/1985, e fosse perciò ricaduto nelle specifiche sanzioni
comminate dall'art. 40, primo comma: che vengono perciò vanificate
quando già da anni si erano realizzati i presupposti della loro
applicazione.
Dall'altra parte, la disposizione apre la possibilità di condono
a tutti coloro per i quali il precedente condono era stato non - come
nella logica delle norme e nelle intenzioni del legislatore - il
momento di chiudere la stagione delle illegalità, ma il momento di
aprire una nuova catena di illegalità ed abusi: soggetti i quali,
vista la prima falla aperta nel sistema della protezione dei beni e
valori territoriali ed urbanistici dal condono del 1985, si sono
sentiti autorizzati a pensare che anche il nuovo sistema di regole
urbanistiche introdotte dalla stessa legge n. 47/1985 non fosse da
prendere sul serio, e che anche il nuovo sistema di drastiche
sanzioni introdotte dal legislatore non fosse che una vuota minaccia
utile soltanto a fermare i cittadini timorosi, e si sono sentiti
ugualmente autorizzati a sperare che il loro comportamento abusivo ed
illegale avrebbe alla fine meritato loro non la sanzione minacciata,
ma un premio ed un privilegio, consistente nella possibilità di
conservare il bene illecitamente ottenuto e di trarne ogni possibile
provento, purchè accettino di pagare una somma di danaro a quella
stessa amministrazione pubblica che avrebbe dovuto essere invece lo
strumento per l'irrogazione delle sanzioni.
I cittadini rispettosi delle leggi, invece, si vedono doppiamente
puniti: da una parte per essere rimasti privi di quei beni edilizi
che anch'essi avrebbero potuto e voluto costruire, ma che non hanno
costruito non potendo ottenere o non avendo ottenuto il necessario
permesso; dall'altra per essere costretti ormai in via permanente a
subire il degrado urbanistico ed ambientale prodotto dalle
illegalità edilizie altrui.
Ingiusto e discriminatorio per il passato, il nuovo condono non lo
è di meno per il futuro. Una volta reiterato, infatti, ed uscito
perciò da quella eccezionalità e singolarità che caratterizzava il
primo, l'istituto del condono tende a farsi sistema. La stessa
tecnica legislativa seguita rende manifesto cio': non è stato più
necessario scrivere la legge sul condono, è bastato, salve talune
integrazioni e modifiche, richiamare le "classiche" disposizioni
della legge n. 47 del 1985. Il condono edilizio si è fatto ormai
istituto giuridico tra gli altri, anche se di applicazione non
ordinaria ma "speciale", nel senso tecnico giuridico di istituto
applicabile soltanto quando sia previsto da una specifica legge.
D'altronde, se si ammette la reiterazione, e si esce perciò dalla
logica della eccezionalità e singolarità che caratterizzava il
primo condono, sullo stesso piano dell'equità sostanziale si tolgono
le basi per una reale applicazione anche in futuro delle severe
sanzioni previste dalla legislazione urbanistica. Se a chi ha
compiuto abusi entro il 1985 è stato concesso, a pagamento, il
premio del godimento e mantenimento dell'abuso, e se altrettanto
avviene per chi abbia commesso abusi sino a tutto il 1993, in base a
quale principio potrebbe risultare giusto ed equo sottoporre a
gravose sanzioni chi commetta abusi equivalenti in futuro? Non si
potrà neppure rispondere, a chi faccia valere i precedenti per
reclamare l'impunità, che ben si sapeva che non ci sarebbero stati
altri condoni: perchè la stessa cosa era stata detta solennemente,
anche se ormai vanamente, all'atto del primo.
D'altronde, per quale ragione le amministrazioni preposte alla
tutela dovrebbero in futuro mostrarsi efficaci e diligenti nel
reprimere l'illegalità e l'abusivismo, dopo aver visto ogni loro
precedente sforzo frustrato e vanificato, si potrebbe dire irriso,
dalla reiterazione del condono, e con la più che fondata attesa che
anche i nuovi sforzi subirebbero la stessa fine?
Gli evidenti effetti del nuovo condono sono esattamente il
contrario degli scopi le disposizioni impugnate vorrebbero
perseguire: come infatti si potrà "evitare che riprendano in maniera
diffusa fenomeni di abusivismo e venga portato ad ulteriori livelli
inaccettabili lo scempio dell'ambiente e del patrimonio artistico e
culturale" (come diceva la relazione di accompagnamento al primo
decreto-legge) se in primo luogo si consente agli autori di quegli
stessi lamentati misfatti di goderne il premio?
Come si intende rimediare al risultato dichiarato del condono del
1985, cioè al "risultato di paralizzare gli uffici tecnici locali"
(tanto che, come pure si diceva, "per circa il 90 per cento dei casi"
le pratiche relative al condono del 1985 sono ancora in corso) e di
"incitare un nuovo abusivismo edilizio", facendo affluire sugli
stessi enti locali ulteriori migliaia di nuove pratiche di condono?
È evidente invece che la reiterazione del condono scardina il
sistema della legalità, viola il principio di uguaglianza dei
cittadini, persino privilegia l'illegalità sulla legalità,
impedisce il normale ed ordinario funzionamento della pubblica
amministrazione, produce le condizioni per un ulteriore degrado
ambientale ed amministrativo.
In termini di definizione giuridica il primo e fino a quello qui
contestato unico condono edilizio era stato fatto autorevolmente
rientrare tra i provvedimenti espressione del "potere di clemenza"
dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 369 del 1988.
Sia consentito osservare che per la verità è lecito dubitare, se
non dell'esattezza, almeno della esaustività di tale
rappresentazione.
Nella stessa sentenza ora citata realisticamente si osservava come
il "legislatore moderno, repentinamente destando la dottrina e la
giurisprudenza" avesse mostrato come la "punibilita'" possa "essere
usata per ottenere dall'autore dell'illecito prestazioni 'utilì a
fini spesso estranei alla tutela del bene 'offesò dal reato":
sicchè "facendo balenare all'autore dell'illecito punibile,
l'esclusione o attenuazione della punibilità, il legislatore
'orientà, 'dirigè la condotta del reo susseguente al reato al
raggiungimento di fini dallo stesso legislatore 'desiderati'".
Risulta evidente perciò che la "clemenza" non è la vera causa
dell'estinzione della punibilità (non importa qui se penale, come
nel testo citato, o amministrativa, come più rileva per gli
interessi della ricorrente regione), e che al di là dell'apparente
clemenza appare una "causa di scambio": in termini più semplici, ma
corrispondenti alla realtà, "clemenza" contro danaro.
D'altronde, che la causa delle disposizioni qui impugnate sia tale
risulta non solo dalla stessa relazione ufficiale ai precedenti
decreti-legge (la quale, dopo le inesatte e improprie dichiarazioni
di scopo sopra illustrate, più concretamente illustra come dal
provvedimento sia da attendersi un gettito definito appunto
"rilevante", e più precisamente qualificato, per la sola parte di
oblazione, in oltre undicimila miliardi), ma anche da tutto
l'atteggiamento del Governo, documentato quotidianamente dalla
stampa, secondo il quale la mancata conversione in legge del condono
edilizio aprirebbe una terribile crisi nella legge finanziaria del
1994, e risulta con ulteriore evidenza dal successivo inserimento
della relativa normativa nelle "Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica" di cui alla legge qui impugnata. Dunque, più che
di clemenza si tratta dunque di vendita della clemenza.
Ora, che il sistema della finanza pubblica si trovi attualmente
nella situazione dolorosa e deplorevole che viene spesso segnalata,
è un fatto certo; ma che tale fatto autorizzi lo Stato allo
"scambio" tra illegalità edilizia e prestazioni in danaro non può
altrettanto certamente dirsi ammesso dalla Carta costituzionale, e
corrispondente alla tutela di quei valori irrinunciabili che la
stessa Carta protegge.
Al contrario, proprio la condizione disastrosa della finanza
pubblica non può non avvisare della circostanza che, se tale scambio
dovesse essere riconosciuto come costituzionalmente legittimo e
consentito, ad esso fatalmente ed inevitabilmente si tornerebbe a
ricorrere ogni volta che le stime di probabile gettito lo rendessero
"consigliabile".
In altre parole, ogni potenziale costruttore abusivo saprebbe bene
che, poichè il problema del disavanzo dello Stato non è destinato a
risolversi, nella sua entità fondamentale, nè nel breve nè nel
medio periodo, ma semmai soltanto a trovare modi di progressivo
"contenimento", ogni suo abuso sarà tollerato e in prospettiva
persino gradito, dato che ciò costituirà occasione per periodiche
"contribuzioni" al bilancio statale.
Ma basta enunciare tale prospettiva per rendere evidente come essa
drasticamente ripugni ai valori costituzionali, trasformi
l'imperativo della legalità in una mera facoltà per chi voglia
semplicemente vivere tranquillo, trasformi la tutela degli interessi
pubblici e dei valori costituzionali cui lo Stato è chiamato in un
termine meramente economico, rimpiazzabile per veri o presunti
equivalenti monetari, secondo la necessità dei governanti di trarre
fondi dai governati senza loro troppo dispiacere.
La stessa sentenza costituzionale n. 369 del 1988, sopra
richiamata, poneva il problema dei "vincoli costituzionali al potere
di clemenza". Essa lo poneva con riferimento soprattutto al profilo
della punibilità penale, mentre la ricorrente regione, nella sua
veste di rappresentante degli interessi urbanistici della propria
comunità territoriale, oltre che di titolare di poteri e funzioni in
materia, è interessata maggiormente al profilo della salvaguardia,
appunto, di tali interessi urbanistici e territoriali.
Non pare dubbio tuttavia che i limiti enunciati in quella sede
rimangano comunque validi, ed anzi, si consenta di soggiungere,
vadano intesi ancor più restrittivamente quando si ponga il problema
non della clemenza in astratto, ma della legittimità costituzionale
dello scambio tra accettazione del comportamento illegale e danaro,
quando il comportamento illegale si sia tradotto in compromissioni
dell'assetto edilizio ed urbanistico, e quando dunque l'accettazione
dell'illegalità si traduca nella definitiva accettazione della
degradazione di tali valori.
Da questo punto di vista, occorre sottolineare come il condono
edilizio non sia in nessun modo assimilabile ad altri condoni che
pure comportino "clemenza" penale, quali i condoni fiscali. Infatti,
se anche per questi si pone indubbiamente il problema del complessivo
sovvertimento della legalità, e dell'incoraggiamento che da essi
deriva a nuove illegalità, va però osservato che, nell'oggetto
specifico, si tratta di una rinuncia ad una pretesa economica in
vista di una diversa, e sia pure più ridotta, pretesa economica.
In altre parole, sia la pretesa originaria che quella derivante
dal condono si riferiscono sempre a somme di danaro: di modo che, pur
ferma ogni riserva ed ogni limite, la questione acquista, nel suo
oggetto specifico, un connotato quasi di transazione ordinaria in
relazione ad una lite patrimoniale.
Il condono edilizio opera invece, anche nel suo oggetto specifico,
su beni e interessi indisponibili e costituzionalmente tutelati della
comunità. Tali beni, costituzionalmente protetti sia direttamente in
se stessi, sia indirettamente mediante un equilibrato riparto di
competenze tra diversi livelli di responsabilità territoriale,
appartengono alla comunità e non possono in linea di principio
essere scambiati con "denaro" da nessun livello di governo, senza
contraddire quella "gerarchia di valori" sottolineata proprio nella
giurisprudenza costituzionale.
Ed è perciò, ad avviso della ricorrente regione, che occorre
partire con una valutazione costituzionale tendenzialmente negativa,
e valutare con rigore se ed in che misura possano esistere
presupposti legittimanti che conducano a superare, in singoli casi,
la illegittimità di principio.
Ma sembra chiaro che nel caso in esame tali presupposti
costituzionali legittimanti devono essere drasticamente esclusi.
Non solo, infatti, nella citata sentenza, la Corte costituzionale
osserva, in termini generali, che "la 'non punibilita'' e la 'non
procedibilita'', di cui ai moderni condoni penali, specie quando
'cancellanò reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale", ma
più specificamente rileva che il fenomeno può giustificarsi, in
sostanza, in circostanze eccezionali, quando il legislatore intenda
imprimere un nuovo orientamento alla disciplina di una materia, e sia
perciò "quasi necessitato, nel 'cancellarè il passato, ad incidere
sulle sanzioni penali poste a rafforzamento delle sanzioni
extrapenali" (punto 5 in diritto).
Ma nel nostro caso nulla di tutto ciò si verifica, dato che,
salvi gli aggiustamenti procedurali (peraltro disposti con decreti-
legge non ancora convertiti), rimangono immutati i cardini
fondamentali della disciplina urbanistica, immutati i comportamenti
leciti o illeciti, immutate le sanzioni.
Se poi si considera la ratio della citata sentenza con riferimento
specifico al condono edilizio, risulta evidente che la ragione per la
quale la Corte costituzionale ne ha ritenuto la legittimità sta
appunto nei concetti di eccezionalità e soprattutto di singolarità,
nella natura assegnata al condono di irripetibile punto di cesura tra
un passato da sistemare con le misure di condono ed un futuro posto
su basi ormai certe e sicure, nella natura perciò del condono di
punto di partenza di una nuova legalità.
Ma è evidente che tutto ciò non si può reiterare, quanto ancora
il primo condono non è sostanzialmente concluso (la stessa relazione
ricorda che il 90 per cento delle pratiche non è ancora definita in
via amministrativa, per non dire di tutta l'inevitabile fase
contenziosa) senza ridicolo, e soprattutto senza naufragio degli
irrinunciabili valori costituzionali.
Così la legge del 1985 è stata ritenuta non contraria a
costituzione proprio in quanto essa poneva (punto 6 in diritto)
"'sicurè basi normative per la repressione futura di fatti che
violano fondamentali esigenze sottese al governo del territorio, come
la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata (art.
41, secondo e terzo comma della Costituzione), la funzione sociale
della proprietà (art. 42, secondo comma della Costituzione) la
tutela del paesaggio e del patrimonio storico artistico (art. 9,
secondo comma, della Costituzione) ecc." (punto 6 in diritto).
Ancora, la Corte ha rilevato come andasse "nettamente distinto, nella
legge in esame, ciò che attiene al futuro, nel quale il legislatore,
nel riordinare la materia, non ammette in alcun modo sanatorie per le
opere contrastanti con gli strumenti urbanistici, da ciò che
riguarda il passato". Nè la legge è minimamente mutata sul punto di
ciò che, nel regime ordinario, è sanabile.
Insomma, il condono della legge 47 poteva e potè considerarsi
legittimo solo in quanto considerato eccezionale e singolare, pegno
definitivo del superamento di una fase passata e di apertura di una
nuova fase del diritto urbanistico, ormai certo ed irretrattabile. Se
si pone in discussione, in diritto o in fatto, questo assetto di
interessi e valori, si pone semmai in forse (smentendo in fatto
l'argomentazione della Corte) la sostanziale legittimità ed
efficacia di quello passato, ma non si giunge certo a fondare la
legittimità costituzionale di un nuovo condono.
In questo contesto non sia fuori di luogo notare che dunque il
nuovo condono edilizio drasticamente contraddice, senza minimamente
mutarli sul piano generale, i principi ed i valori della normativa
urbanistica: il principio per cui si può costruire solo nel rispetto
delle regole, e si può ottenere la sanatoria ordinaria solo a rigide
e precise condizioni (art. 13 della legge n. 47/1985), il principio
per cui le illegalità vanno combattute e represse, il principio
cardine per cui l'illegalità non deve comunque andare a beneficio di
chi l'ha commessa, principio nel quale sta il fondamento razionale
dell'acquisizione alla mano pubblica degli immobili abusivi.
Tali principi sono quelli che secondo la Costituzione vincolano le
regioni nella propria azione legislativa ed amministrativa. Ma ciò
che la Costituzione impone alle regioni si impone ugualmente allo
Stato: libero esso di innovare e dettare nuovi principi, non può
tuttavia stracciare tali principi in singoli casi o per singoli
periodi di tempo, senza violare ogni complessivo quadro di
riferimento della legalità costituzionale, dettando "norme"
derogatorie per classi di casi già conclusi, che non possono che
qualificarsi come norme di ingiustificato privilegio.
Tali norme illegittimamente spogliano i prubblici poteri delle
loro facoltà di reprimere gli abusi, ed addirittura assicurano agli
autori beni che secondo le regole sanzionatorie ordinarie sono già
entrati nel patrimonio pubblico.
Sotto ognuno dei profili indicati emerge la complessiva
illegittimità costituzionale della reiterazione ed estensione del
condono edilizio.
La ricorrente regione non può pertanto non sollecitare la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del principio
informatore stesso del condono edilizio concepito quale mezzo di
produzione di risorse statali sostitutivo dell'imposizione fiscale.
Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede:

voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge 23 dicembre 1994, n. 724,
in relazione alle disposizioni specificamente impugnate, per
violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria
regionale, nonchè degli altri principi e articoli della Costituzione
indicati.
Padova-Roma, addì 26 gennaio 1995
Avv. prof. Giandomenico FALCON - avv. Luigi MANZI
95C0185