1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 28-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 aprile 2020
Ordinanza del 4 aprile 2020 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da Ferrari Rossana contro il Ministero della giustizia. Ordinamento giudiziario - Norme in materia di indennita' spettanti ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari - Modifiche al decreto legislativo n. 273 del 1989 - Previsione che ai giudici onorari di tribunale spetta un'indennita' di euro 98 per le attivita' di udienza svolte nello stesso giorno nonche' una ulteriore equipollente, ove il complessivo impegno lavorativo per tali attivita' superi le cinque ore. - Decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalita' organizzata e all'immigrazione clandestina), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 2008, n. 186, art. 3-bis, comma 1, lettera a), sostitutiva del comma 1 dell'art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449, recante norme per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni). (20C00258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 28-10-2020)

TRIBUNALE ORDINARIO DI GENOVA
I sezione civile

Il giudice unico, sciogliendo fuori udienza la riserva assunta in
data 20 ottobre del 2019 nel procedimento in epigrafe, considerate le
istanze del difensore dell'attrice, avv. Nerio Marino, e
dell'Avvocatura di Stato, costituita per il convenuto Ministero;
Rilevato che l'attrice, avv. Rosanna Ferrari, ha esposto in
citazione:
di essere giudice onorario del Tribunale di Genova dall'anno
2005 (GOT, poi GOP);
di essere assegnataria del ruolo espropriazione mobiliari,
nel contesto della sezione competente, la VII di questo tribunale;
di tener da tempo udienza nella materia suddetta, ogni
lunedì, mercoledì e venerdì della settimana e di svolgere
altresì, pur in diversi contesti tabellari, ogni compito del G.E.
nella materia, compresi numerosi atti da svolgersi fuori udienza,
essendo stata la Sezione VII/fallimentare quasi sempre sotto
organico, e comunque gravata per lungo tempo anche dalla assegnazione
della materia delle successioni e divisioni, risultando pertanto i
giudici professionali impiegati, in ambito esecutivo, esclusivamente
nel settore dell'espropriazione immobiliare;
di svolgere sistematicamente attività fuori udienza, come
studio, fissazione ricorsi, esame istanze, resa provvedimenti
inaudita altera parte, autorizzazioni, esami ricorsi dell'ufficiale
giudiziario, verifica somme, provvedimenti relativi ai custodi ed
agli stimatori, alle merci deperibili, ed ancora vendite disposte
senza udienza, siccome di beni stimati di valore inferiore ad euro
20.000, ed altro ancora;
di aver lavorato, in concreto, allo scopo di svolgere
l'attività «fuori udienza» suddetta almeno quattro giornate al mese
oltre le cinque ore, il che avrebbe dovuto comportare il
riconoscimento di quattro doppie indennità mensili per ogni anno;
che l'art. 3-bis del decreto-legge del 2 ottobre 2008, n.
151, introdotto con legge di conversione n. 186 del novembre 2008,
dispone:
ai commi 1 ed 1-bis, che ai giudici onorari di tribunale
spetti una indennità per ogni udienza tenuta inferiore alle cinque
ore di euro 98 lorde, ed una ulteriore indennità della stessa misura
ove il complessivo impegno lavorativo superi le cinque ore;
per contro, ai successivi commi 2 e 2-bis, che ai
viceprocuratori onorari spetta una indennità giornaliere di euro 98
sia per la partecipazione ad una o più udienze, in relazioni alle
quali sia loro conferita delega, sia per ogni altra attività diversa
da quella di cui sopra e delegatile a norma delle vigenti diposizioni
di legge;
infine, al comma 2-ter, che la durata delle udienze sia
tratta dai verbali, mentre l'impegno fuori udienza possa essere
rilevato direttamente del procuratore della Repubblica;
che conseguentemente, in contestata applicazione della
disciplina di cui sopra, si è formata una prassi di remunerazione
dell'attività dei giudici onorari, applicata anche nel suo caso, per
cui, mentre l'attività «fuori udienza» dei vice procuratori
(redazione istanze di emissione di decreti penali, redazione capi di
imputazione, richieste di archiviazione etc.) concorre alla loro
remunerazione, quella del giudice onorario, fosse anche la redazione
di sentenze, non viene remunerata essendo di fatto reputata un
accessorio della prima;
che tale prassi potrebbe essere superata da
un'interpretazione analogica, data dal tribunale adito,
interpretazione in cui l'esigenza auto evidente (in tesi attorea) di
retribuire il lavoro fuori udienza del giudice onorario, venga
fronteggiata con una semplice «analogia» con la disciplina del VPO,
semplicemente sostituendo la attestazione del procuratore della
Repubblica con quella del presidente del tribunale;
che, nel concreto, dalla suddetta interpretazione le
deriverebbe il raddoppio della indennità da percepirsi per quattro
udienze mensili fin dalla assunzione dell'incarico;
che tale conteggio sarebbe già riduttivo posto che
l'attività fuori udienza si considera come svolta in giorni
concentrati e con già distribuita in modo da valorizzarne al massimo
la capacità di integrazione del compenso;
che, in ordine al diritto come sopra detto, la prescrizione
era stata interrotta dalla nota 4.12.13 al presidente del tribunale,
espressiva della pretesa, risultando quindi prescritti solo i
compensi per il periodo antecedente al 4 dicembre 2008.
Esposto quanto sopra richiedeva che il tribunale le liquidasse in
via giurisdizionale quanto già negatole in via amministrativa ovvero
il corrispondente della doppia indennità per quattro giorni al mese
dal dicembre del 2018 al giorno della domanda.
In via subordinata, ove ritenuto insormontabile il testo di
legge, ovvero ritenuto il riconoscimento di indennità per attività
extra udienza riconoscibile solo ai viceprocuratori onorari, e non ai
giudici onorari, di rilevare la disparità di trattamento
ingiustificata (evidente riferimento ad una violazione dell'art. 3
della Costituzione) e di rimettere pertanto gli atti alla Corte
costituzionale.
Si è costituita l'Avvocatura di Stato la quale,
ha denegato ogni possibilità di interpretazione analogica o
evolutiva o adeguatrice nella norma in questione, di conseguenza la
sussistenza di ogni diritto a maggior compenso sulla base della
normativa attuale;
peraltro ha sostenuto - in principio - la manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità sollevata per non
avere l'indennità dei magistrati onorari carattere retributivo,
deducendo da ciò la non necessità della equiparazione col ramo
requirente della magistratura onoraria;
infine ha dedotto l'irrilevanza della questione per
l'impossibile incremento della indennità già corrisposta
all'attrice.
Nella trattazione della causa:
riservato ogni provvedimento sono stati concessi alle parti i
termini di cui all'art. 183, comma 6 del codice di procedura civile,
per il pieno svolgimento delle difese;
si è rilevato che, tra gli argomenti svolti dalla Avvocatura
ve ne è uno che pone in discussione la rilevanza della questione di
costituzionalità, posta dall'attrice, sul tema di cui si è sopra
detto;
viene infatti eccepito che l'attrice avrebbe indicato «quasi»
sempre nei prospetti mensili per la liquidazione, di aver tenuto
udienze di oltre cinque ore, in tutti i gironi lavorativi della
settimana; dal che una obiettiva difficoltà del rilevare quale
aumento di indennità avrebbe comportato la diversa interpretazione
prospettata, avendo l'attrice già ottenuto il massimo riconoscimento
possibile;
si è svolta su tale punto attività istruttoria, con
richiesta di una relazione al presidente della sezione presso la
quale il GOP svolge la propria opera (213 del codice di procedura
civile);
in particolare è stato richiesto, al presidente suddetto, di
verificare se, nell'ipotesi astratta di fondatezza della tesi
attorea, vi sarebbe stato margine per una ulteriore liquidazione
indennitaria al GOP attore;
è pervenuta articolata risposta a firma del presidente
Braccialini con accluso schema di cancelleria.
Dalla risposta suddetta sono derivate le seguenti evidenze di
causa:
si conferma l'esistenza di una notevole mole di lavoro «fuori
udienza» svolta dal giudice, in questa sede attore, si individua un
attendibile criterio di stima di tale tempo di lavoro individuato in
1/3 di quello dedicato alle udienze, si individua una serie di
udienze, dettagliatamente indicate dalla cancelleria, per le quali
alla cancelleria risulta:
1) un tempo di lavoro inferiore alle cinque ore, e quindi
un margine di incremento possibile alla indennità riconosciuta;
2) contemporaneamente un tempo di lavoro superiore alle tre
ore e 20 minuti, ovvero un tempo che, rappresenta i 2/3 delle cinque
ore e che quindi, presumibilmente, e sulla base di presunzioni dotate
anche di un significativo riferimento normativo, incrementato di un
ulteriore terzo, ovvero della sua metà (tempo di lavoro
extra-udienza) supererebbe anche le cinque ore, comportando la doppia
indennità.
Su tale evidenza istruttoria parte attrice ha insistito in ogni
istanza, compresa la sollecitazione a sollevare la questione di
costituzionalità, il convenuto Ministero, a mezzo della Avvocatura,
ha mantenuto la dispiegata resistenza, con il che è risultato
necessario esaminare la sollevata questione di costituzionalità.
Il quadro normativa di interesse è il seguente:
l'art. 3-bis, comma 1, lettera a) del decreto-legge 2 ottobre
2008, n. 151, convertito dalla legge n. 186 del 28 novembre 2008,
norma di cui è richiesto in primo luogo l'applicazione analogica e
di cui, in seconda istanza, è denunciata l'incostituzionalità, ha,
in realtà modificato, l'art. 4 del decreto legislativo del 28 luglio
1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449,
recante norme per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario al nuovo
processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni). Ed
Gazzetta Ufficiale 5 agosto 1989, n. 182.
Il quale è quindi l'effettivo oggetto dalla introdotta modifica,
ha il seguente testo:
«1. Ai giudici onorari di tribunale spetta un'indennità di euro
98 per le attività di udienza svolte nello stesso giorno (1).
1-bis. Ai giudici onorari di tribunale spetta un'ulteriore
indennità di euro 98 ove il complessivo impegno lavorativo per le
attività di cui al comma 1 superi le cinque ore (2).
2. Ai viceprocuratori onorari spetta un'indennità giornaliera di
euro 98 per l'espletamento delle seguenti attività, anche se svolte
cumulativamente:
a) partecipazione ad una o più udienze in relazione alle
quali è conferita la delega;
b) ogni altra attività, diversa da quella di cui alla
lettera a), delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge
(3).
2-bis. Ai viceprocuratori onorari spetta un'ulteriore indennità
di euro 98 ove il complessivo impegno lavorativo necessario per lo
svolgimento di una o più attività di cui al comma 2 superi le
cinque ore giornaliere (4).
2-ter. Ai fini dell'applicazione dei commi 1-bis e 2-bis, la
durata delle udienze è rilevata dai rispettivi verbali e la durata
della permanenza in affido per l'espletamento delle attività di cui
al comma lettera b), è rilevata dal procuratore della Repubblica.
3. L'ammontare delle indennità previste dai commi 1 e 2 può
essere adeguato ogni tre anni, con decreto emanato dal Ministro di
grazia e giustizia di concerto con il Ministro del tesoro, in
relazione alla variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei
prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, verificatasi
nel triennio precedente.
4. La pesa relativa graverà sul capitolo 1589 del bilancio del
Ministero di grazia e giustizia.
5. Sono abrogatigli articoli 32, comma 2 e 208 del regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12.».
È evidentissimo che la norma, nel suo complesso, detta due
distinti criteri di determinazione dei compensi per i magistrati
onorari.
I giudici onorari sono compensati in relazione alla sola
attività di udienza.
I viceprocuratori onorari sia in relazione alla attività di
udienza che in relazione ad altre attività svolte fuori udienza.
La disciplina in esame è destinata ad esser superata dalla
recente riforma della magistratura onoraria, già approvata ed in
corso di applicazione. Nondimeno la norma, oltre a conservare tuttora
vigore temporaneo, per la sospensione sul punto della riforma,
certamente conserva valore per i fatti di causa, relativi interamente
al passato.
La distinzione esaminata è chiaramente voluta dal legislatore
storico ed è espressa in una forma del tutto incompatibile con
qualsiasi interpretazione adeguatrice.
In tal senso ha opinato la stessa Avvocatura di Stato
(opponendosi all'accoglimento diretto delle istanze attoree) e, sul
punto, non si può che concordare, con sostanziale rinvio recettizio
alle difese in funto di divieto di interpretazione in claris.
La norma in esame non ha solo un contenuto «costitutivo di
diritto» in favore dei viceprocuratori onorari. Letta «in negativo»
essa ha anche un significato limitativo, contenitivo di una opzione
che pur esprime, nei confronti dei giudici onorari. È infatti un
dato innegabile, secondo buona fede intellettuale, che sia il giudice
che il pubblico ministero operino sia: in udienza che fuori udienza.
Si potrebbe discutere sul relativo peso delle due attività (in
entrambi i casi due attività giudiziarie primarie, la direzione
delle indagini per il pubblico ministero e la redazione delle
sentenze per i giudici, avvengono essenzialmente fuori udienza), ma
la questione quantificatoria non rimuove l'assunto, non giunge
sicuramente alla individuazione di una discriminante di rilievo
considerabile normativamente. È quindi evidente la possibilità di
una «realtà normativa alternativa» in cui anche l'attività extra
udienza del giudice onorario sia riconosciuta a fini indennitaria.
Tale realtà normativa alternativa è facilmente individuabile
secondo i canoni ordinari utilizzabili per le pronunce addittive.
L'equiparazione sarebbe possibile con la semplice duplicazione di
quanto previsto per i VPO e con la sostituzione del riferimento al
procuratore capo, con quello al presidente del tribunale o della
corte di appello (che ora dispone di giudici onorari).
È quindi confermato che la norma in esame pone un limite chiaro
ad una chiara possibilità (teorica) dell'attrice di vedersi
riconosciuta una maggior indennità per l'opera svolta come giudice
onorario.
Prima di analizzare se tale limite mostri effettivamente indizi
di contrasto con la Costituzione, è tuttavia necessario verificare
se esso sia rilevante.
La questione posta è rilevante.
Nella parte della presente ordinanza relativa alla ricostruzione
dell'evoluzione del processo ad oggi, si è già indicato il
passaggio istruttorio compiuto.
La tesi dell'Avvocatura di Stato era che, nella sostanza,
l'attrice avesse già svolto una intensissima attività di udienza
raggiugendo la doppia indennità per quasi tutti i giorni della
settimana. Si sarebbe così realizzata una condizione di «indennità
non espandibile», sicchè la questione posta, in concreto, non
avrebbe avuto alcun margine di possibile accoglimento.
Come già detto la prospettiva suddetta è stata dissipata dalla
relazione inoltrata dal presidente della sezione alla quale il
magistrato onorario è assegnato e dalla integrata relazione di
cancelleria, documenti che evidenziano come esisterebbero margini di
espansione della indennità riconosciuta al GOT, ove al suo
trattamento fosse applicata la medesima disciplina vigente per i
viceprocuratori.
Si deve solo notare, in proposito, che il fatto che il margine di
rilevanza individuato dal presidente di sezione sia differente da
quello ipotizzato dall'attrice medesima non può aver alcun rilievo
che non sia del tutto capzioso ed assolutamente marginale. Infatti
l'attrice ha chiaramente richiesto una liquidazione dell'indennità
per la propria attività, sulla medesima base dei criteri fissati per
i viceprocuratori. Questa è «la domanda» il resto è una «proposta
di quantificazione», che, nel caso di certa sussistenza del diritto
ed incerta quantificazione, potrebbe persino formare oggetto di
liquidazione equitativa da parte del giudice.
Si conferma quindi la rilevanza della questione posta.
La questione non è manifestamente infondata.
La questione è posta dalla ricorrente in termini piuttosto
semplici, con un unico rilievo relativo alla supposta violazione
dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della sussistenza di
una discriminazione e del suo carattere irragionevole. In effetti non
si può negare che la norma in esame consideri diversamente due
condizioni in tutto analoghe. Due magistrati onorari svolgono
attività analoga, poniamo in relazione alla medesima udienza, l'uno
con funzione requirente, l'altro con funzione giudicante. Se per il
medesimo caso trattato in udienza entrambi hanno studiato gli atti,
ed uno di essi ha redatto il capo di imputazione (fuori udienza) e
formulato istruzioni standard alla PG, sempre fuori udienza, mentre
l'altro ha esaminato il fascicolo dibattimentale, fatto una ricerca
di giurisprudenza e redatto la sentenza, le suddette attività
contribuiscono alla formazione della indennità solo per il
viceprocuratore onorario e non per il giudice onorario. La
discriminazione pare sussistere. Non l'esempio fatto non sia
rappresentativo, posto che fa perno sull'attività relativa ad una
specifica udienza. Si è infatti già visto come, per ambo le
categorie di magistrati, lo svolgimento di attività non in udienza
sia rilevante (nel caso di specie ordinanze di vendita redatte fuori
udienza, nomina e liquidazione di custodi e stimatori, provvedimenti
resi inaudita altera parte etc.) ed in generale quella dei giudici
onorari comprenda l'atto giurisdizionale per eccellenza della
redazione della sentenza e non escluda neppure l'attività che si sta
compiendo, ovvero l'avvio del vaglio di costituzionalità di una
legge, attività frequentemente svolta di giudici di pace). La non
considerazione dell'attività svolta fuori udienza resta quindi
discriminatoria anche fuori dall'esempio della singola udienza e su
realtà per così dire «aggregata». Neppure si può dire che la
celebrazione di un maggior numero di udienze da parte dei giudici
onorari e la loro relativa facoltà di fissare le stesse in date
prescelte, redano il numero di udienze un parametro più
soddisfacente, sotto il profilo quantificatorio, per il giudice
onorario di quanto non lo siano per il viceprocuratore. È vero
infatti che il numero di udienze complessivamente tenute dai giudici
onorari può teoricamente esser maggiore del numero di quelle cui
partecipano i viceprocuratori, a causa del fatto che non tutte le
udienze implicano la partecipazione del pubblico ministero, ed in
particolare non la implicano le udienze civili. Per contro è
tuttavia vero che quanto sopra è già considerato nella
distribuzione organica dei posti, e, soprattutto è notorio che i
viceprocuratori partecipano a numerosissime udienze tenute da
magistrati togati. Ancora una volta non pare si possa negare in
nessun modo che la discriminazione sussista.
A fronte di quanto sopra parte l'Avvocatura di Stato muove una
ulteriore obiezione.
Anche ove la discriminazione sussistesse non rileverebbe sotto il
profilo di una violazione del dettato costituzionale. Infatti
l'indennità liquidata ai giudici onorari non avrebbe natura
«retributiva», ne conseguirebbe la inapplicabilità al settore
dell'art. 36 della Costituzione. Tale norma sarebbe l'unica
disposizione costituzionale in grado di obbligare a riconoscere un
trattamento economico equivalente a fronte di una prestazione
lavorativa equivalente. Tale necessità costituzionale sarebbe
inscindibilmente collegata alla «considerazione egualitaria del
lavoro di pari consistenza, importanza, livello e responsabilita'».
Fuori da tale ambito non sussisterebbe necessità costituzionale di
adeguamento verso l'altro, o verso il basso, delle norme di
fissazione di un riconoscimento economico dell'attività, e
particolarmente non sussisterebbe in ordine alla attività onorarie
per le quali le indennità, stante il loro valore di riconoscimento
simbolico, potrebbero essere fissate con ogni libertà.
La tesi non pare fondata. La portata specifica dell'art. 36
consiste in una applicazione del principio di eguaglianza destinato
ad operare fuori dalla consueta funzione di «canone super-normativo»,
per farne invece un'applicazione immediatamente vigente e restrittiva
della autonomia contrattuale, sia individuale che collettiva. Quanto
sopra tuttavia non significa che un trattamento costituente
certamente un «bene della vita», quale una indennità, possa essere
assegnato dal legislatore, in presenza di presupposti identici, in
modo indifferente a tale identità e di fatto difforme. La
discriminazione appare nel caso compiuta direttamente da una norma la
quale pare entrare in conflitto diretto con l'art. 3 della
Costituzione, senza necessità di transitare per il medio logico
dell'art. 36 della Costituzione, solo perchè la rivendicazione
«appare lavoristica».
Al profilo direttamente rilevato dalla parte, e ritenuto non
manifestamente infondato, pare potersi aggiungere, ex officio, un
ulteriore profilo come certamente possibile nel sistema del sindacato
diffuso.
Nell'attribuzione di una indennità economica, per una funzione
pubblica onoraria, intrinsecamente volontaria, è implicita una
funzione di incoraggiamento all'esercizio, di compensazione per il
disagio e di valorizzazione del contributo ricevuto. Ora,
sinteticamente considerati tali elementi sottendono una «complessiva
considerazione della importanza della funzione svolta» connessa
all'indennità. Orbene, considerato che sia giudici onorari che
viceprocuratori onorari svolgono le funzioni giudicante e requirente
al medesimo livello (generalmente primo grado, escluse determinate
materie, con funzione essenzialmente sostitutiva del magistrato
ordinario), considerato che nelle medesime condizioni a magistrati
ordinari requirenti e giudicanti è riconosciuta identica
retribuzione, la norma, di evidente favore per la posizione dei
viceprocuratori, pone un problema di vulnerazione della pari
considerazione dei magistrati a parità di funzioni (art. 107, comma
3 della Costituzione). Infatti non pare che in alcun modo la funzione
requirente, solta ad un determinato livello, possa essere considerata
in modo deteriore rispetto alla funzione giudicante svolta al
medesimo livello. Al massimo parrebbe ammissibile la discriminazione
contraria, ma non certo una che privilegi la cooperazione all'accusa
sull'esercizio del giudizio.
Ancora ci si domanda, sotto altro aspetto se la norma in
questione sia compatibile con il portato dell'art. 97, comma 1 della
Costituzione nella misura in cui evidentemente incoraggia il
sistematico trasferimento dei magistrati onorari in servizio dai
posti giudicanti a quelle requirenti.
Rilevati quindi tre profili di potenziale conflitto della norma
sopra indicata con la Carta costituzionale, profili che tutti
appaiono non manifestamente infondati, ritenuta imprescindibile
l'applicazione al caso della norma in discussione, esclusa la
possibilità di un'interpretazione adeguatrice, non resta che
procedere come da dispositivo.

P. Q. M.

Visto l'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948;
Si dispone la sospensione del procedimento e la remissione degli
atti alla Corte costituzionale per l'esame delle eccezioni ritenute
rilevanti e non manifestamente infondate in parte motiva.
Genova, 20 marzo 2020

Il Giudice: Gibelli