1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 199 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 2013
Ordinanza del 17 gennaio 2013 emessa dal Tribunale di Trento nel procedimento civile promosso da Favaretti Carlo contro INPS. Previdenza - Indennita' premio di fine servizio per direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario delle A.S.L. - Determinazione dei contributi previdenziali sulla base del trattamento economico corrisposto per l'incarico conferito, anziche' sulla base del trattamento stipendiale spettante (retribuzione "virtuale"), come stabilito dall'art. 3, comma 8, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, abrogato dall'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 229/1999 - Violazione del principio di copertura finanziaria in base alla nuova formulazione derivante dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 2 - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 351/2010 e 119/2012, aventi ad oggetto la stessa disposizione di legge censurata in riferimento a diversi parametri costituzionali. - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, comma 11, inserito dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229. - Costituzione, artt. 76 e 81; legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 1, comma 4. (13C00298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-2013)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato in data 17 gennaio 2013 la seguente ordinanza:

Rilevato in fatto

Con ricorso depositato in data Favaretti Carlo - premesso di
essere stato alle dipendenze dell'Azienda Ospedaliera di Padova con
rapporto a tempo indeterminato fino alla 31 dicembre 2007, quando era
stato collocato in pensione - agisce nei confronti dell'I.N.P.S.
gestione ex I.N.P.D.A.P. per la corresponsione della differenza, pari
ad € 22.454,89, tra l'ammontare del premio di fine servizio spettante
secondo la disciplina ex art. 3-bis comma 11 d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 e quello effettivamente versato, in relazione al periodo
1.8.1999-31.12.2007, durante il quale egli, posto in aspettativa
presso il proprio datore di lavoro, ha svolto l'incarico di direttore
generale dell'U.L.s.s. n. 19 della Regione Veneto e successivamente,
dal 1° gennaio 2000, quello di direttore amministrativo dell'Azienda
provinciale per i Servizi Sanitari della Provincia Autonoma di
Trento.

Ritenuto in diritto

Viene sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3-bis comma 11 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (inserito
dall'art. 3 comma 3 d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229), nella parte in
cui, commisurando l'indennità premio di servizio ex artt. 2 e 4
legge 8 marzo 1968, n. 152, secondo il parametro del trattamento
retributivo effettivamente percepito dal dipendente pubblico in
relazione all'incarico conferitogli di direttore generale o di
direttore amministrativo o di direttore sanitario delle aziende e
degli enti del Servizio sanitario regionale e delle Province
autonome, in luogo del precedente parametro costituito dal
trattamento retributivo previsto in relazione al rapporto di lavoro
dipendente, comporta oneri aggiuntivi per il bilancio dell'I.N.P.S.
gestione ex I.N.P.D.A.P. - in violazione dell'art. 76 Cost., in
riferimento al precetto delle legge di delegazione ex art. 1 ult.
comma legge 30 novembre 1998, n. 419 - senza indicare i mezzi per
fare fronte alle nuove e maggiori spese - in violazione dell'art. 81
ult.comma Cost. (nel testo attualmente vigente alla luce della
disposizione ex art. 6 legge cost. 20 aprile 2012, n. 1).
Sulla rilevanza nel giudizio a quo.
Il giudizio in corso non può essere definito indipendentemente
dalla soluzione della suddetta questione di legittimità
costituzionale.
Applicando le norme impugnate la domanda proposta dal ricorrente
dovrebbe essere accolta.
Secondo il consolidato orientamento della Suprema Corte (Cass.
22.12.2011, n. 28510; Cass. 18.11.2011, n. 24286; Cass. 13.5.2008, n.
11925;) il servizio prestato da un dipendente di un ente locale a
seguito di nomina a direttore generale, amministrativo e sanitario,
è utile ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza, ai sensi
dell'art. 3-bis d.lgs. n. 502/1992, come aggiunto dall'art. 3 d.lgs.
n. 229/1999, e per esso le amministrazioni di appartenenza effettuano
il versamento dei contributi previdenziali commisurati al trattamento
economico corrisposto per l'incarico conferito; ne consegue che la
misura dell'indennità premio di fine servizio, dovuta al dipendente,
si determina in relazione al trattamento retributivo di cui all'art.
4 legge n. 152/1968, fruito dal dipendente in relazione all'incarico,
nei limiti del massimale di cui all'art. 3 comma 7 d.lgs. n.
181/1997;
è stata, quindi, ritenuta infondata la tesi dell'I.N.P.D.A.P.
(qui riproposta a pag. 9-14 della memoria di costituzione), secondo
cui il nuovo parametro, introdotto dall'art. 3-bis d.lgs. n.
502/1992, concerne esclusivamente il trattamento pensionistico e non
anche l'indennità premio di servizio.
Non precluderebbe 1'accoglimento della domanda del ricorrente
neppure l'eccezione di prescrizione quinquennale ex art. 19 r.d.l.
2.11.1933, n. 2418, sollevata dall'ente previdenziale (pag. 4-5 della
memoria di costituzione), il quale sostiene che, essendosi trattata
di una successione di rapporti di lavoro autonomo, la prescrizione
decorre da ogni singola cessazione del rapporto di lavoro autonomo e,
quindi, risulterebbe estinto il diritto relativo al periodo
1999-2004; infatti, come ha precisato Cass. 11925/2008 cit., il
rapporto previdenziale, di cui l'indennità premio di servizio
costituisce una prestazione, afferisce al rapporto di lavoro
dipendente (e non già a quelli di natura autonoma costituiti in
funzione del conferimento dell'incarico di direttore generale o di
direttore amministrativo o di direttore sanitario, di cui la
disciplina speciale ex 3-bis d.lgs. n. 502/1992 prevede la permanenza
a mezzo dell'istituto dell'aspettativa senza assegni; quindi i
contributi previdenziali sono versati in relazione al rapporto di
lavoro subordinato ed il debitore è identificato nel datore di
lavoro, ancorchè gli venga attribuito il diritto al rimborso nei
confronti nel soggetto che utilizza la prestazione durante il periodo
di aspettativa; ne consegue che il diritto del dipendente
all'indennità premio di servizio sorge alla cessazione non già del
singolo incarico di lavoro autonomo, ma del rapporto di lavoro
subordinato (nel caso in esame in data 31 dicembre 2007, di talchè
il ricorrente ha certamente agito entro il quinquennio).
Parimenti non precluderebbe l'accoglimento della domanda di parte
ricorrente la disposizione ex art. 19 comma 2, ultimo periodo, d.lgs.
n. 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall'art. l comma 32 D.L.
13 agosto 2011, n. 128 conv. con legge 14 settembre 2011, n. 148
(secondo cui «ai fini della liquidazione del trattamento di fine
servizio, comunque denominato, l'ultimo stipendio va individuato
nell'ultima retribuzione percepita prima del conferimento
dell'incarico avente durata inferiore a tre anni»), stante la sua
inapplicabilità ratione temporis al caso in esame (avendo il
ricorrente maturato il diritto all'indennità premio di servizio in
data - 31 dicembre 2007 - precedente l'entrata in vigore della
norma), come si evince chiaramente anche dall'ultimo periodo
dell'art. 1 comma 32 D.L. n. 128/2011, il quale precisa che «la
disposizione del presente comma si applica agli incarichi conferiti
successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto
nonchè agli incarichi aventi comunque decorrenza successiva al 1°
ottobre 2011».
Sulla non manifesta infondatezza.
L'art. 1 comma 1 legge 30 novembre 1998, n. 419 («Delega al
Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e
per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502») ha delegato il Governo «ad emanare, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni
modificative e integrative del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 , e successive modificazioni, sulla base dei principi e dei
criteri direttivi previsti dall'art. 2»; il successivo comma 4
dispone che «l'esercizio della delega di cui alla presente legge non
comporta complessivamente oneri aggiuntivi per il bilancio dello
Stato e degli enti di cui agli articoli 25 e 27 della legge 5 agosto
1978, n. 468 , e successive modificazioni.» (enti tra i quali
figurano, secondo l'elenco contenuto nella tabella A allegata alla
legge n. 468/1978, I'I.N.P.S. e gli enti preposti alla gestione delle
pensioni e delle liquidazioni dei dipendenti dello Stato e degli enti
locali confluiti nell'I.N.P.D.A.P. in forza del d.lgs. 30 giugno
1994, n. 479).
Il legislatore delegato (art. 3 comma 3 d.lgs. 19 giugno 1999, n.
229), inserendo nel d.lgs. n. 502/1992 il nuovo art. 3-bis secondo il
criterio direttivo ex art. 2 comma 1 lett. t) («rendere omogenea la
disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale dei soggetti
nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore
sanitario di azienda, nell'ambito dei trattamenti assistenziali e
previdenziali previsti dalla legislazione vigente, prevedendo
altresì per i dipendenti privati l'applicazione dell'art. 3, comma
8, secondo periodo, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
, e successive modificazioni»), ha così disposto (art. 3-bis comma
11 d.lgs. n. 502/1992):
«La nomina a direttore generale, amministrativo e sanitario
determina per i lavoratori dipendenti il collocamento in aspettativa
senza assegni e il diritto al mantenimento del posto. L'aspettativa
è concessa entro sessanta giorni dalla richiesta. Il periodo di
aspettativa è utile ai fini del trattamento di quiescenza e di
previdenza. Le amministrazioni di appartenenza provvedono ad
effettuare il versamento dei contributi previdenziali e assistenziali
comprensivi delle quote a carico del dipendente, calcolati sul
trattamento economico corrisposto per l'incarico conferito nei limiti
dei massimali di cui all'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 24
aprile 1997, n. 181, e a richiedere il rimborso di tutto l'onere da
esse complessivamente sostenuto all'unità sanitaria locale o
all'azienda ospedaliera interessata, la quale procede al recupero
della quota a carico dell'interessato».
Secondo il diritto vivente (come emerge dal già ricordato
orientamento della Suprema Corte - Cass. 22.12.2011, n. 28510; Cass.
18.11.2011, n. 24286; Cass. 13.5.2008, n. 11925;) questa disposizione
ha mutato, per i dipendenti pubblici nominati o direttore generale o
direttore amministrativo o direttore sanitario delle aziende e degli
enti del Servizio sanitario regionale e delle Province autonome, il
parametro di commisurazione dell'indennità premio di servizio ex
artt. 2 e 4 legge 8 marzo 1968, n. 152, sostituendo il trattamento
retributivo previsto in relazione al rapporto di lavoro dipendente
con quello, di regola ben più cospicuo, del trattamento retributivo
effettivamente percepito in relazione all'incarico dirigenziale
autonomo.
Appare indubbio, anche alla luce delle modalità di computo
dell'indennità premio di servizio di cui all'art. 4 legge n.
152/1968 («...l'indennità premio di servizio, prevista dagli artt. 2
e 3, sarà pari a un quindicesimo della retribuzione contributiva
degli ultimi dodici mesi, considerata in ragione dell'80 per cento ai
sensi del successivo art. 11, per ogni anno di iscrizione
all'Istituto...»), che il nuovo parametro comporta per l'ente
previdenziale, ai fini della corresponsione dell'indennità premio di
servizio, maggiori esborsi che vengono compensati solo in misura
minima dall'incremento dei contributi previdenziali (come si evince
chiaramente dall'esempio pratico illustrato dall'I.N.P.S. a pag. 6-7
della memoria di costituzione).
In proposito parte convenuta ha allegato (senza che il ricorrente
abbia sollevato contestazioni in proposito) che «per effetto della
modifica introdotta... si avrebbe un notevole aggravio di spesa
(dell'ordine di 100.000,00/200.000,00 euro per ogni direttore
generale o sanitario o amministrativo di ciascuna delle centinaia
U.L.S.S./A.S.L. esistenti in Italia, ancorchè se nominato, in
ipotesi, per un anno soltanto. Il buco erariale per circa 500 ULS/ASL
italiane, con una liquidazione all'anno tra direttori generali,
amministrativi e sanitari, ammonterebbe ad almeno 75.000.000,00 di
euro annui» (pag. 16 della memoria di costituzione).
Ne è una conferma la stessa pretesa del ricorrente, il quale
dall'applicazione del nuovo parametro beneficerebbe di una
maggiorazione dell'indennità premio di servizio di ammontare
superiore a 20.000,00 in relazione ad un periodo di poco più di
sette anni di lavoro.
In definitiva non appare manifestamente infondato l'assunto
secondo cui la norma ex art. 3-bis comma 11 d.lgs. n. 502/1992,
mutando, per i dipendenti pubblici nominati o direttore generale o
direttore amministrativo o direttore sanitario delle aziende e degli
enti del Servizio sanitario regionale e delle Province autonome, il
parametro di computo, quanto alla retribuzione contributiva,
dell'indennità premio di servizio, ha comportato, in violazione del
precetto contenuto nella legge di delegazione ex art. 1 ult.comma n.
419/1998 e quindi dell'art. 76 Cost., oneri aggiuntivi per il
bilancio dell'I.N.P.S. gestione ex I.N.P.D.A.P., senza indicare, in
violazione dell'art. 81 ult. comma Cost. (nel testo attualmente
vigente alla luce della disposizione ex art. 6 legge cost. 20 aprile
2012, n. 1), i mezzi per far fronte alle nuove e maggiori spese.
La Consulta (sent. 9 aprile 1981, n. 92) ha già statuito che il
principio ex art. 81 ult.comma Cost. «non può essere eluso dal
legislatore, addossando ad enti, rientranti nella così detta finanza
pubblica allargata, nuove e maggiori spese, senza indicare i mezzi
con cui farvi fronte. Il collegamento finanziario tra simili enti e
lo Stato è infatti tale da dar luogo ad un unico complesso, come lo
stesso legislatore ha riconosciuto con l'art. 27 della legge n. 468
del 1978, secondo cui "le leggi che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico di bilanci degli enti di cui al
precedente art. 25, devono contenere la previsione dell'onere stesso
nonchè l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci, annuali e pluriennali"».
In precedenza aveva chiarito (sent. 7.1.1966, n. 1) che lo stesso
principio va interpretato nel senso che l'obbligo del legislatore di
indicare i mezzi per far fronte a nuove e maggiori spese deve essere
osservato in riferimento a qualsiasi legge che immuti di fronte alla
legislazione preesistente e non solo alla legge di bilancio.
È appena il caso di evidenziare che tale questione è diversa da
quelle già decise dalla Corte costituzionale con la sentenza
29.11.-3.12.2010 n. 351 (se le disposizioni ex art. 3 comma 2 e 3
d.lgs. n. 229/1999 siano in contrasto con la legge di delegazione ex
art. 2 comma 1, lett. t) legge n. 419/1998 nella parte in cui
prevedono che i contributi previdenziali - da versarsi da parte
dell'amministrazione di appartenenza del dipendente collocato in
aspettativa senza assegni, in quanto nominato direttore generale di
azienda sanitaria locale - siano calcolati sul trattamento economico
corrisposto per l'incarico conferito) e con la sentenza 7-10.5.2012,
n. 119 (se la disciplina ex art. 3 comma2 e 3 d.lgs. n. 229/1999 sia
manifestamente irragionevole laddove, nell'ambito dei dipendenti
pubblici non soggetti a t.f.r., introduce per una ristretta categoria
di essi, vale a dire i dipendenti che hanno assunto temporaneamente
l'incarico di direttori generali di USL con contratto di lavoro
autonomo e, per questo, sono stati posti in aspettativa, e che
contestualmente cessano l'incarico dirigenziale ed il rapporto di
pubblico impiego, un computo dell'indennità premio di servizio più
vantaggioso nella base di calcolo rispetto a quello della
generalita').

P. Q. M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3-bis comma 11 d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502 (inserito dall'art. 3 comma 3 d.lgs. 19 giugno
1999, n. 229), nella parte in cui, commisurando l'indennità premio
di servizio ex art. 2 e 4 legge 8 marzo 1968, n. 152 secondo il
parametro del trattamento retributivo effettivamente percepito dal
dipendente pubblico in relazione all'incarico conferitogli di
direttore generale o di direttore amministrativo o di direttore
sanitario delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale
e delle Province autonome, in luogo del precedente parametro
costituito dal trattamento retributivo previsto in relazione al
rapporto di lavoro dipendente, comporta oneri aggiuntivi per il
bilancio dell'I.N.P.S. gestione ex I.N.P.D.A.P. - in violazione
dell'art. 76 Cost., in riferimento al precetto delle legge di
delegazione ex art. 1 ult. co. legge 30 novembre 1998, n. 419 - senza
indicare i mezzi per fare fronte alle nuove e maggiori spese - in
violazione dell'art. 81 ult.co. Cost. (nel testo attualmente vigente
alla luce della disposizione ex art. 6 L. cost. 20 aprile 2012, n.
1);
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Trento, in data 17 gennaio 2013.

Il giudice: Flaim