1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 settembre 1995
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 settembre 1995 (della regione Lombardia) Servizi antincendi - Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale - Attribuzione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della protezione civile della potesta' di sperimentazione e acquisizione di nuove tecniche da impiegare nello spegnimento degli incendi boschivi e di utilizzazione delle associazioni di volontariato - Previsione di uno specifico finanziamento per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per le spese relative ai Vigili del fuoco volontari e comunque per il personale del Corpo e della facolta' delle regioni di stipulare convenzioni con il Ministero dell'interno per l'utilizzazione dei Vigili del fuoco, assumendosene l'onere finanziario - Lamentata violazione della sfera di competenza regionale in materia di difesa dei boschi dagli incendi (legge n. 47/1995 e d.P.R. n. 616/1977) - Violazione del principio di leale collaborazione per il mancato concerto con le regioni - Abuso dello strumento del decreto-legge per la reiterazione dello stesso, in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 302/1988 e 157/1995. (D.-L. 10 luglio 1995, n. 275, artt. 1, primo, secondo e terzo comma, 2, primo e secondo comma, e 3, convertito in legge 8 agosto 1995, n. 339). (Cost., artt. 3, 81, 97, 117, 118 e 119). (095C1241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di g.r. di autorizzazione a stare in
giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in
Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del d.-l. 10 luglio 1995, n. 275, convertito in legge
8 agosto 1995, n. 339, "Conversione in legge del d.-l. 10 luglio
1995, n. 275, recante disposizioni urgenti per prevenire e
fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale" (in
Gazzetta Ufficiale 17 agosto 1995, n. 191 della serie generale),
quanto agli artt. 1, comma 1, e 2, commi 1 e 2, nella parte in cui le
disposizioni ivi contenute attribuiscono al Ministero per le risorse
agricole, alimentari e forestali, al Corpo nazionale dei vigili del
fuoco e al Ministero dell'interno significative risorse economiche
per lo svolgimento di attività e/o l'approvvigionamento di mezzi e
attrezzature, in settori nei quali è prescritta l'intesa con le
regioni, in assenza dell'intesa stessa; quanto all'art. 1 , comma 2,
nella parte in cui la disposizione ivi contenuta assegna una
dotazione al Corpo forestale dello Stato per "l'attivazione di lavori
socialmente utili, di supporto all'attività di conservazione e
manutenzione del patrimonio boschivo", mentre tali attività sono di
competenza delle Regioni; quanto all'art. 1, comma 3, nella parte in
cui la disposizione ivi contenuta assegna altre risorse al
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio
per "la sperimentazione e... la acquisizione di nuove tecniche da
impiegare per lo spegnimento degli incendi boschivi, nonchè alla
utilizzazione delle associazioni di volontariato...",da un lato
prevedendo l'intervento statale in materia di competenza regionale e
dall'altro prefigurando l'uso di personale volontario senza chiarire
che esso deve essere messo ad operare alle dipendenze delle regioni;
quanto all'art. 3, e in generale quanto al provvedimento legislativo
nel suo insieme, nella parte in cui, dopo avere disposto rilevanti
stanziamenti a favore di organi statali in materie di competenza
regionale o come minimo presupponenti intesa con le regioni,
contempla convenzioni tra le regioni e il Ministero dell'interno per
l'utilizzo di personale e mezzi del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco con l'assunzione delle relative spese a carico del bilancio
delle stesse regioni.
1. - Con precedente decisione n. 157 del 4 aprile/10 maggio 1995
codesta ecc.ma Corte ha accolto parzialmente ricorsi delle regioni
Veneto e Lombardia indirizzati contro un provvedimento legislativo di
tenore analogo a quello ora impugnato, il d.-l. 15 giugno 1994, n.
377, convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1994, n. 497.
In tale occasione, dopo una puntuale ricostruzione dello stato
della disciplina normativa di settore nell'ottica dei rapporti tra
Stato e regioni, la Corte ha tra l'altro affermato:
a) che le competenze in tema di difesa dagli incendi sono
regionali (punto 5 del Diritto) e che, pur non essendo escluso in
base alla logica dell'emergenza un intervento statale (punto 3.3),
non può neppure in tale caso prescindersi dall'intesa con le regioni
(ancora punto 5);
b) che il ricorso a personale volontario da parte del Corpo
forestale dello Stato in tanto è possibile e legittimo in quanto
abbia luogo in una con l'utilizzo di tale personale da parte della
regione a cui è destinato (punto 4).
Il Governo ed il Parlamento sembrano ora essersi nuovamente
discostati per intero dalle chiare indicazioni fornite dalla Corte
nella decisione citata.
2. - L'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977 ha disposto il trasferimento
alle regioni delle funzioni di cui alla legge n. 47/1975, ad
inclusione delle attribuzioni programmatorie, di quelle gestionali
relative alle opere e ai mezzi per la prevenzione degli incendi, come
è espressamente affermato dal terzo comma dello stesso art. 69, con
le sole, esplicite eccezioni del servizio aereo di spegnimento degli
incendi e dell'impiego dei vigili del fuoco, peraltro da porsi
comunque in essere di intesa con le regioni (punto 3.2 del diritto
della decisione n. 157/1995).
L'estraneità dello Stato alle funzioni predette è stata poi
confermata dalla legge n. 491/1993, contenente il riordinamento delle
competenze regionali e statali in materia agricola e forestale e
l'istituzione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali adottata in conformità alla volontà popolare espressa
nella consultazione referendaria del 18 aprile 1993, soppressiva del
Ministero dell'agricoltura e foreste. Tale testo normativo ha
disposto che "sono di competenza delle regioni tutte le funzioni di
agricoltura e foreste, di acquacoltura e agriturismo, nonchè le
funzioni relative alla conservazione e allo sviluppo del territorio
rurale ad esclusione di quelle attribuite dalla presente legge al
Ministero...". Al nuovo dicastero la legge non riserva che competenze
di carattere generalissimo, attinenti principalmente ai rapporti tra
il nostro ordinamento e quello internazionale o comunitario (art. 2,
lettere a, b, e c) ovvero alla definizione di politiche di indirizzo
e coordinamento, nonchè di elaborazione e diffusione di informazioni
e dati (art. 2, lett. d). Tali competenze vanno tutte esercitate nel
rispetto del principio fondamentale che ispira la riforma, alla
stregua del quale tutte le funzioni in materia di agricoltura e
foreste sono, oggi, di competenza delle regioni.
Ciò vale anche con riferimento alle attività di prevezione degli
incendi boschivi, rispetto alle quali la legge n. 491/1993 non solo
conferma, ma rafforza e irrigidisce le menzionate previsioni
dell'art. 69, comma 3, del d.P.R. n. 616/1977.
Nel nuovo scenario normativo, la tutela del patrimonio boschivo
diviene una delle tante funzioni in materia di agricoltura e foreste,
tutte di competenza regionale.
In sintesi, la legge n. 491/1993 non solo non ha alterato in danno
delle regioni il riparto di competenze tra queste e lo Stato in
riferimento alla prevenzione degli incendi boschivi, ma anzi ha
ulteriormente chiarito la assoluta residualità delle competenze
statali, in un'ottica di forte autonomia in materia di agricoltura e
foreste, che la normativa qui censurata aspira illegittimamente a
rovesciare.
I numerosi interventi statali nella materia, pur motivati da
ragioni di pervasiva emergenza (cfr. ad es. il d.-l. n. 332/1993,
convertito in legge n. 428/1993 e lo stesso d.-l. n. 377/1993,
convertito in legge n. 467/1993), in tanto sono stati ritenuti dalla
Corte costituzionalmente legittimi in quanto compatibili, o
interpretati compatibilmente, con i predetti principi.
Tali principi, viceversa, sono ora nuovamente, pervicacemente, e
per molti versi anche più gravemente, violati nel testo normativo
impugnato con il presente ricorso.
3.1. - L'art. 1, comma 1 e l'art. 2, commi 1 e 2 della legge n.
339 attribuiscono rispettivamente al MiRAAF uno stanziamento di 40
miliardi "per le esigenze di competenza del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali relative alla gestione operativa e
logistica degli aeromobili Canadair CL-215 e degli elicotteri in
dotazione al corpo forestale dello Stato"; al Corpo dei vigili del
fuoco 30 miliardi per spese correnti di impiego, come missione, mense
e straordinari, e 8 miliardi "per l'approvvigionamento dei mezzi e
delle attrezzature, nonchè per la gestione dei nuclei di elicotteri
in dotazione al Ministero dell'interno necessari a fronteggiare gli
incendi boschivi...".
In sintesi, tutte le disposizioni in questione hanno in comune la
previsione di finanziamenti per lo svolgimento di attività di
gestione relative a funzioni che l'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977, e
con esso la giurisprudenza costituzionale, consentono allo Stato solo
d'intesa con le regioni. Tale vincolo non è rispettato nella specie
nè a livello di mera garanzia di principio nè tanto meno in
concreto sul piano delle effettive garanzie organizzative e
procedimentali, di cui non v'è traccia nel disposto normativo.
Si assume pertanto la violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, con riferimento all'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977 e al
d.P.R. n. 11/1972, oltre che alla legge n. 491/1993, nonchè degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, con riferimento alle stesse norme
primarie interposte, per essere introdotto, o confermato e/o
rafforzato, un contesto organizzativo e finanziario disfunzionale
rispetto al corretto assetto delle competenze e impeditivo del loro
regolare dispiegarsi procedimentale.
3.2. - L'art. 1, comma 2, stanzia 1,5 miliardi "per l'attivazione
di lavori socialmente utili, di supporto all'attività di
conservazione e manutenzione del patrimonio boschivo di competenza
del Corpo forestale dello Stato", con l'utilizzo dei lavoratori di
cui al d.-l. n. 232/1995.
I compiti di conservazione e manutenzione del patrimonio boschivo
sono interamente devoluti alle regioni, non eccettuandosi che l'1%
del patrimonio immobiliare della soppressa Azienda di Stato per le
foreste demaniali. Non si vede dunque come possa il Corpo forestale
dello Stato effettuare tali spese, salvo che non si riferiscano al
predetto 1%, il che peraltro il legislatore statale non ha precisato.
Analogamente illegittimo, poi il richiamo all'utilizzo del personale
di cui al d.-l. n. 232/1995, non convertito e sostituito dal d.-l. 4
agosto 1995, n. 326, pure non convertito all'atto della pubblicazione
della legge impugnata.
Si assume pertanto la violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche con riferimento agli artt. 68, 69 e 71, al d.P.R.
n. 11/1972 e alle leggi nn. 47/1975 e 491/1993.
3.3. - L'art. 1, comma 3, assegna al Dipartimento della protezione
civile della Presidenza del Consiglio 3,5 miliardi "per le
esigenze... finalizzate anche alla sperimentazione ed alla
acquisizione di nuove tecniche da impiegare per lo spegnimento degli
incendi boschivi, nonchè alla utilizzazione delle associazioni di
volontariato, secondo le disposizioni contenute nel d.P.R. 21
settembre 1994, n. 613".
Nessuna disposizione del d.P.R. n. 616/1977, e in specie non l'art.
69 nè l'art.71, che elenca le competenze agro-forestali
tassativamente riservate allo Stato, assegna allo Stato competenze di
ricerca nel settore in questione, tanto meno in assenza di intese con
le regioni, alle quali compete la parte prevalente delle competenze
in materia.
Anche sotto questo profilo si assumono dunque violati gli artt.
117 e 118 della Costituzione, con riferimento agli artt. 69 e 71 del
d.P.R. n. 616/1977 e al d.P.R. n. 11/1972, nonchè gli artt. 3 e 97
con riferimento alle stesse disposizioni primarie interposte.
Inoltre, la non meglio identificata utilizzazione delle
associazioni di volontariato, incomprensibile in sè e per sè, non
può che celare l'utilizzazione degli operatori del volontariato. A
questi ultimi, peraltro, si applicano evidentemente i principi
elaborati dalla Corte e riconfermati dalla citata, recente pronuncia
n. 157/1995. In tale occasione, il Collegio ha chiarito che il
volontariato, sia alla luce della legge n. 266/1991, sia dopo
l'entrata in vigore del d.P.R. n. 613/1994 pur richiamato nel comma
impugnato, è radicato nel territorio e quindi in base al sistema
complessivo di competenze, può al massimo essere selezionato a cura
del Corpo forestale, ma i volontari certo non possono venire
inquadrati nel corpo come ausiliari, nè possono sfuggire
all'utilizzo da parte delle regioni sul cui territorio sono chiamati
ad operare. Anche nel caso in esame, dunque, deve giungersi alla
conclusione che la Corte ha già fatto propria nella sentenza
157/1995 (punto 4): che cioè la disposizione impugnata è
costituzionalmente illegittima "in quanto non riserva il potere
d'impiego degli operatori antincendio volontari alla regione cui
questi sono stati destinati".
Si assume pertanto la violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione anche con riferimento agli artt. 69 e 71 lettera g) del
d.P.R. n. 616/1977 e 11 del d.P.R. n. 11/1972, nonchè agli artt. 5
legge n. 47/1975 e 10 legge n. 491/1993, nonchè infine ai principi
ispiratori della legge n. 266/1991. Sul punto, giova richiamare
altresì la decisione n. 75/1992 sul volontariato, oltre che
rammentare che la regione Lombardia ha già disciplinato l'impiego
del volontariato nel settore con propria legge n. 33/1972.
3.4. - L'art. 3, comma 1, prevede che le regioni possano stipulare
apposite convenzioni con il Corpo dei vigili del fuoco "per utilizzo,
compatibilmente con le contingenti (sic) disponibilità, di
personale, e mezzi... assumendone in carico le relative spese".
Qui, il pregiudizio economico e funzionale determinato dalla
normativa impugnata si fa ancor più clamoroso.
Non solo imponenti risorse (in tutto circa 80 miliardi per
l'esercizio finanziario 1995) sono dirottate allo Stato per
consentire a diversi suoi organi lo svolgimento di funzioni che
dovrebbero essere riservate alle regioni (e che solo l'emergenza e le
relative esigenze di unitarietà consentono di accentrare in capo
allo Stato, purtuttavia d'intesa con le regioni), ma queste ultime,
per riaccedere convenzionalmente alle funzioni di cui sono state
spogliate, e per esercitare quel che rimane delle funzioni proprie
meglio che con le poche strutture disponibili dopo il drenaggio di
risorse a favore dello Stato in nome dell'emergenza, devono conferire
altre risorse per convenzione. È evidente che, se questa logica
dovesse venire legittimata, si perpetrerebbe un vero e proprio ciclo
perverso, una sorta di paradosso della povertà, per cui l'emergenza,
divenuta cronica - ed infatti la straordinarietà si ripete più o
meno nelle stesse forme per il terzo anno consecutivo - viene
riprodotta prima con lo storno di risorse in nome dell'unità di
sforzi per fronteggiarla e poi con il dirottamento convenzionale di
altre, si presume non minori, per l'impossibilità di fronteggiare in
proprio quella stessa emergenza che ha giustificato l'impoverimento
del titolare istituzionale della funzione.
Non potrebbe, in avverso, obiettarsi che codesta ecc.ma Corte ha
affermato, proprio nella sentenza n. 157/1995, che lo Stato può
adottare interventi anche in materie di competenza regionale, purchè
essi "presentino il carattere della straordinarietà ed i relativi
finanziamenti risultino aggiuntivi rispetto ai trasferimenti
ordinari".
Deve infatti rilevarsi, in primo luogo, che il constatato, continuo
ripetersi di interventi statali nella materia qui in discussione è
la migliore riprova della assoluta assenza di "straordinarieta'"
degli stessi. Questo nuovo episodio conferma, anzi, come sia rimasto
del tutto inascoltato l'appello che proprio la sentenza n. 157/1995
ha lanciato al legislatore, perchè "riconduca a sistema le svariate
attribuzioni oggi esistenti": il decreto impugnato non contiene alcun
"disegno organico", e si muove proprio nell'ottica angusta del
"rapporto evento-intervento", che codesta ecc.ma Corte aveva inteso
censurare una volta per tutte. È lo stesso legislatore statale che
ammette il vizio della propria azione, laddove, nelle premesse
dell'atto impugnato, afferma espressamente che esso viene adottato in
ragione dell'"imminente periodo estivo", quasi a comprovare la
limitatezza delle finalità legislative e l'asfitticità del connesso
disegno normativo. Non può esservi "straordinarieta'", insomma se
essa è frutto dell'imprevidenza e della pigrizia del legislatore
statale, che non è ancora addivenuto a quella sistemazione organica
della materia che risulta ogni giorno più necessaria. Nè può,
parallelamente, parlarsi di una "emergenza" che giustifichi lo
sconvolgimento dell'ordine costituzionale delle competenze statali e
regionali. A parte i limiti generali già chiariti dalla
giurisprudenza costituzionale (cfr. la sent. n. 307/1983), infatti,
anche in questo caso ci troviamo di fronte ad una emergenza che è
frutto dell'inazione statale, e non può - dunque - giustificare
improvvisi ed estemporanei interventi, violativi dell'autonomia degli
enti regionali.
Quanto alla "aggiuntivita'" dei finanziamenti previsti dal decreto
impugnato, si deve invece osservare che essa, in realtà, non
sussiste. È chiaro, infatti, che le risorse destinate al Corpo
nazionale dei vigili del fuoco sono, in realtà, dirottate da quelle
che dovrebbero essere attribuite alle regioni per lo svolgimento dei
loro compiti istituzionali in materia. È lo stesso art. 3, comma 1,
del d.-l. n. 275/1995, infatti, che riconosce l'interesse delle
regioni ad avvalersi del personale e dei mezzi del Corpo, prevedendo
però che, nel caso, le relative spese gravino sulla stessa regione
richiedente. Delle due, invero, l'una: se al Corpo spettano
interventi tipicamente statali, si giustificano i finanziamenti
previsti, ma non si comprende per quale ragione le regioni dovrebbero
essere autorizzate a valersi del Corpo medesimo; se invece il Corpo
è chiamato a svolgere compiti di spettanza regionale, è ben
giustificato il relativo utilizzo da parte delle autonomie
territoriali, ma non si comprende per quale ragione esse dovrebbero
accollarsi costi che non sono coperti da alcun finanziamento perchè
le somme che sarebbero state necessarie a copertura sono state
stornate dal legislatore statale.
Non di finanziamenti aggiuntivi, pertanto, si tratta, ma di
finanziamenti che sono sottratti a quella che sarebbe stata la loro
destinazione naturale, in connessione con quello che è l'assetto
costituzionale e legislativo delle relative attribuzioni.
Si rileva dunque la violazione degli artt. 117, 118, 119, 81, 3 e
97, con riferimento agli artt. 69 e 71 del d.P.R. n. 616/1977, al
d.P.R. n. 11/1972 e alla legge n. 491/1993.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale del d.-l. 10 luglio 1995, n. 275, convertito in legge
8 agosto 1995, n. 339, "Conversione in legge del d.-l. 10 luglio
1995, n. 275, recante disposizioni urgenti per prevenire e
fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale", nel suo
insieme e in specie quanto agli artt. 1, commi 1, 2 e 3; 2, commi 1 e
2; 3.
Milano-Roma, addì 6 settembre 1995
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
95C1241