1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 settembre 2004
Ordinanza emessa l'8 settembre 2004 dal tribunale di Catanzaro nel procedimento civile tra Agosto Luigi contro I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Imprese agricole situate in zone montane svantaggiate - Premi e contributi relativi alle prestazioni previdenziali e assistenziali - Non cumulabilita' con il beneficio della riduzione dei contributi agricoli unificati - Previsione con norma interpretativa - Incidenza sulla funzione giurisdizionale - Violazione dei principi della certezza del diritto e dell'affidamento. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 44, comma 1, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 3, 101, comma secondo, 104, primo comma, e 108, comma secondo. (005C0354) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

IL GIUDICE DEL LAVORO

A scioglimento della riserva di cui al verbale di udienza che
precede, letti gli atti, esaminati i documenti e viste le richieste
delle parti, ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di
previdenza iscritta al n. 1741/03 R.G.A.C., avente ad oggetto:
restituzione contributi indebiti tra Agosto Luigi, rappresentato e
difeso dall'avv. F. D'Elia e G. Aiesi ed elettivamente domiciliato
nel loro studio in Catanzaro alla via Strada 12 n. 40, giusta procura
a margine del ricorso, ricorrente;
Contro I.N.P.S. in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Catanzaro alla via Acri e rappresentato
e difeso dall'avv. S. Parisi e C. Battaglia e G. Guerra giuste
procure generali alle liti notar Franco Lupo in Roma, resistente.

In fatto

Con ricorso dep. il 9 luglio 2003, il ricorrente, chiedeva che
l'I.N.P.S. venisse condannato alla ripetizione in suo favore della
somma indebitamente percepita ammontante ad Euro 627,23 ovvero a
quella maggiore o minore che risultante in corso di causa oltre
svalutazione monetaria ed interessi legali dalla data della domanda
al soddisfo ed al pagamento delle spese distratte in favore dei
procuratori costituiti.
A sostegno deduceva che: era titolare di azienda agricola sita in
agro di Zagarise (Territorio considerato montano ai sensi del d.P.R.
n. 601/1973 ovvero svantaggiato ai sensi della legge n. 984/1977,
codice comune n. 122.
L'art. 1, comma 5 del d.l. n. 536/1987 convertito in legge
n. 48/1988 disponeva che: «Per un periodo di 10 anni a decorrere dal
1° gennaio 1987, è concessa, ai datori di lavoro del settore
agricolo operanti nei territori di cui all'art. 1 del testo unico
delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno, approvato con d.P.R. 6
marzo 1978 n. 218, la riduzione del 60% dei contributi previdenziali
ed assistenziali per il personale dipendente così come determinati
dalle disposizioni vigenti per le assicurazioni generali
obbligatorie».
A sua volta ed a parziale modifica la legge n. 537/1993, all'art.
11, comma 28 aveva disposto che: «La riduzione contributiva di cui
all'art. 14, primo comma della legge 1° marzo 1984, n. 64, come
sostituito dal quinto comma dell'art. 1 del d.l. 30 dicembre 1987,
n. 536, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988,
n. 48, fermi restando i limiti di durata previsti, e fissata nella
misura del 40% a decorrere dal 1° ottobre 1994, del 30% a decorrere
dal 1° ottobre 1985 e del 20% a decorrere dall'ottobre 1996».
Successivamente la legge 28 marzo 1997, n. 81 di conversione in
legge del d.l. 31 gennaio 1997 n. 11, all'art. 1, comma 50 aveva
previsto che: «La riduzione contributiva di cui all'art. 14, comma 1,
della legge 1° marzo 1984, n. 64 e successive modificazioni ed
integrazioni, è rideterminata per la rata relativa al quarto
trimestre dell'anno 1996, nella misura del 60%. Detta misura si
applica anche per la rata relativa al primo trimestre dell'anno 1997.
La predetta riduzione è fissata per le ulteriori rate relative
all'anno 1997 e per gli anni 1998 e 1999 nella misura del 40% ed
opera per le aziende ubicate nelle regioni Campania, Basilicata,
Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna».
La Corte di cassazione con sentenza n. 14227 del 27 ottobre 2000,
aveva affermato il principio per cui il beneficio della
fiscalizzazione degli oneri sociali, quale previsto dall'art. 1 del
d.l. n. 536/1987, doveva intendersi compatibile con l'ulteriore e
diverso beneficio della riduzione contributiva per le zone montane e
svantaggiate di cui all'art. 9, comma 5, legge n. 67/1988.
L'I.N.P.S., aveva sempre considerato non cumulabili i benefici ed
in conseguenza applicato alla imprese agricole operanti in zone
montane le sole agevolazioni dell'art. 9, comma 5, legge n. 67/1988 e
non anche quelle della fiscalizzazione degli oneri sociali. Invece,
in virtù di quanto esposto, aveva diritto ad entrambe i benefici e
conseguentemente alla restituzione ex art. 2033 del codice civile di
quanto indebitamente corrisposto all'I.N.P.S. nel periodo 1991-1995 e
liquidato come da conteggio allegato, per contributi previdenziali ed
assistenziali per il personale dipendente così come determinati
dalle disposizioni vigenti per le assicurazioni generali
obbligatorie.
Si costituiva l'I.N.P.S. e chiedeva dichiararsi
l'inammissibilità, improponibilità, improcedibilità, ed
infondatezza della domanda e ne chiedeva il rigetto anche per
intervenuta prescrizione del diritto, con vittoria di spese.
A sostegno deduceva che:
Il ricorso era generico, la domanda non era stata preceduta da
istanza amministrativa e da successivi rimedi sempre amministrativi.
Nel merito, le agevolazioni di cui all'art. 1, comma 6 del d.l.
n. 536/1987, non erano applicabili al caso di specie, mentre quelle
di cui al comma 5 del medesimo articolo erano applicabili solo fino
al 1997, essendo da quella data cessati gli effetti della
fiscalizzazione.
Inoltre gli sgravi di cui a tale ultima disposizione, non erano
cumulabili con quelli previsti a favore delle zone montane e
svantaggiate in virtù del disposto dell'art. 9, comma 6, legge 11
marzo 1988, n. 67: «Per i calcoli delle agevolazioni di cui al comma
5 (zone montane e svantaggiate) non si tiene conto delle
fiscalizzazioni previste dai commi 5 e 6 dell'art. 1 del
decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536».
La ricorrente non aveva comunque fornito la prova dell'ubicazione
dell'azienda in territorio montano, non era stata fornita la prova
dell'importo versato ed i conteggi volti alla liquidazione del
credito non erano congrui.
Da ultimo l'art. 44, primo comma d.l. n. 269/2003 convertito in
legge n. 326/2003 aveva espressamente previsto: «L'art. 9, comma 6
della legge 11 marzo 1988, n. 67 e successive modificazioni e
integrazioni, si interpreta nel senso che le agevolazioni di cui al
comma quinto del medesimo art. 9, così come sostituito dall'art. 11
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, non sono cumulabili con i
benefici di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 1 del d.l. 30 dicembre 1987,
n. 536, convertito con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988,
n. 48 e successive modificazioni ed integrazioni».
All'udienza di comparizione e discussione, il ricorrente
sollevava la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44,
comma 1 del d.l. n. 269/2003, con riferimento agli artt. 3, comma 2,
4 comma 1 e 41, comma 1 e 44 della Costituzione, l'I.N.P.S. eccepiva
l'infondatezza della sollevata questione ed il giudice, atteso
l'insorgere della questione nel corso dell'udienza, riservava la
decisione

I n d i r i t t o

Sulla rilevanza della questione

In primo luogo, ritiene il giudicante che, la sollevata questione
di legittimità costituzionale, sia rilevante ai fini della
decisione, atteso che le eccezioni preliminari sollevate
dall'I.N.P.S., in quanto non fondate, non sono in grado di condurre
alla definizione del giudizio, per cui diviene necessaria
l'applicazione della norma sospettata di illegittimità
costituzionale.
Ed infatti, in proposito, occorre brevemente osservare che, il
ricorso introduttivo del giudizio risulta conforme ai requisiti di
cui all'art. 414 c.p.c., contenendo al suo interno tutti i requisiti
necessari alla individuazione della causa pendenti e del petitum.
Inoltre La domanda giudiziaria è stata preceduta da istanza in via
amministrativa espressamente rigettata dall'I.N.P.S., per cui
l'eccezione di improponibilità va disattesa.
Quanto poi all'eccepita improcedibilità, ritiene il giudicante
che alla fattispecie in esame, non risulti applicabile l'art. 443
c.p.c., atteso che, trattandosi di indebita percezione di somme da
parte dell'Istituto previdenziale e non di prestazioni di sua
spettanza, non si riscontrano norme che prevedano l'obbligo del
ricorso in via amministrativa avverso il provvedimento di rigetto.
Il termine decennale di prescrizione, risulta trascorso
esclusivamente per le somme versate nell'anno 1991, mentre per
ulteriori somme versate dall'anno 1992 in poi, la domanda
amministrativa, del 15 febbraio 2002 ha efficacemente interrotto il
decorso del termine stesso.
Ed ancora, quanto alla prova del diritto azionato, il ricorrente,
ha provato per documenti: l'avvenuto pagamento degli importi di cui
chiede la parziale restituzione, gli anni di riferimento (1991-1995)
e l'appartenenza dell'azienda alle zone montane e svantaggiate (n.
Com.m. 122 dell'elenco) a mezzo delle allegate ricevute di versamento
postale e dell'elenco dei comuni predetti.
Nel merito, infine, ritiene il giudicante, che, salva
l'applicazione dell'art. 44, comma 1 d.l. n 269/2003 convertito in
legge n. 326/2003, il ricorrente abbia il diritto di beneficiare di
entrambe gli sgravi di cui al ricorso ed in particolare sia di quelli
prescritti per le aziende ubicate in territorio montano dall'art. 9,
comma 5, legge n. 67/1988, beneficio di cui ammette il godimento, sia
di quello prescritto dall'art. 1, comma 5 del d.l. n. 536/1987
convertito in legge n. 48/1988, che invece risulta espressarnente
negato dall'I.N.P.S.
In proposito incidentalmente va rilevato che, essendo invocata
dal ricorrente l'applicazione di tale norma, non pare adattarsi alla
fattispecie, il richiamo operato dall'I.N.P.S. all'art. 1, comma 6
del d.l. n. 536/1987.
Risulta invece applicabile l'art. 1, comma 5 del d.l. n. 536/1987
convertito in legge n. 48/1988, «Per un periodo di 10 anni a
decorrere dal 1° gennaio 1987, è concessa, ai datori di lavoro del
settore agricolo operanti nei territori di cui all'art. 1 del testo
unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno, approvato con
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, la riduzione del 60% dei contributi
previdenziali ed assistenziali per del personale dipendente come
determinati dalle disposizioni vigenti per le assicurazioni generali
obbligatorie».
Ed infatti, i contributi versati ineriscono anni anteriori al
1997, per cui in applicazione della legge n. 537/1993, art. 11, comma
28 che aveva disposto: «La riduzione contributiva di cui all'art. 14,
comma 1, della legge 1° marzo 1984, n. 64, come sostituito dal comma
5 dell'art. 1 del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito,
con modificazioni, alla legge 29 febbraio 1988 n. 48, fermi restando
i limiti di durata previsti, è fissata nella misura del 40% a
decorrere dal 1° ottobre 1994, del 30% a decorrere dal 1° ottobre
1985 e del 20% a decorrere dal 1° ottobre 1996» e della legge 28
marzo 1997 n. 81, di conversione in legge del d.l. 31 gennaio 1997
n. 11, art. 1, comma 50: «La riduzione contributiva di cui
all'art. 14, comma 1, della legge 1° marzo 1984, n. 64 e successive
modificazioni ed integrazioni, è rideterminata per la rata relativa
al quarto trimestre dell'anno 1996, nella misura del 60%. Detta
misura si applica anche per la rata relativa al primo trimestre
dell'anno 1997. La predetta riduzione è fissata per le ulteriori
rate relative all'anno 1997 e per gli anni 1998 e 1999 nella misura
del 40% ed opera per le aziende ubicate nelle regioni Campania,
Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna», spetta al
ricorrente la riduzione del 40% per come operata nel conteggio
allegato al ricorso.
Neppure pare invocabile al fine di escludere il diritto azionato,
la norma dell'art. 9, comma 6, legge 11 marzo 1988, n. 67: «Per i
calcoli delle agevolazioni di cui al comma 5 (zone montane e
svantaggiate) non si tiene conto delle fiscalizzazioni previste dai
commi 5 e 6 dell'art. 1 del decreto legge 30 dicembre 1987, n. 536».
Ed infatti in proposito, non ritiene il giudicante, essere
condivisibile l'interpretazione della stessa prospettata
dall'Istituto resistente nel senso della incumulabilità dei benefici
in questione.
Tanto sia in ragione dell'interpretazione letterale della norma
che di quella logica.
Quanto alla prima, pare decisivo l'inciso «Per i calcoli», che
non può significare altro, se non che, nell'esecuzione
dell'operazione di computo delle agevolaziom prescritte dall'art. 9,
comma 5, legge n. 67/1988, non occorre assumere come base numerica
gli importi dei contributi sui quali è già stata operata la
riduzione derivante dalla c.d. fiscalizzazione degli oneri sociali,
per cui il computo va eseguito sull'intero importo.
Anche l'inciso «non si tiene conto», conferma tale opzione
ermeneutica, laddove letteralmente sta a significare che, le predette
agevolazioni non devono essere computate, non rilevano ai fini del
calcolo per l'ulteriore sgravio.
Può osservarsi pertanto, che ben diverso avrebbe dovuto essere
il tenore della norma, se la stessa avesse voluto disporre che,
conseguito il beneficio per le zone montane, il contribuente non
avrebbe avuto accesso all'ulteriore beneficio della cd.
fiscalizzazione degli oneri sociali.
Anche in ordine alla ratio delle norme in esame, i due benefici,
hanno scopi e significati diversi: «il primo prevede la
fiscalizzazione degli oneri sociali per tutti i datori di lavoro del
settore agricolo operanti in territori del Mezzogiorno; il secondo
concede premi e contributi per le gestioni previdenziali ed
assistenziali ai datori di lavoro agricolo operanti nei territori
montani e nelle zone agricole svantaggiate. I due benefici non sono
incompatibili tra loro. Difatti essi sono previsti da leggi diverse
con finalità diverse: la prima per le aziende agricole operanti nel
mezzogiorno, la seconda per le aziende agricole operanti nei
territori montani o in altre zone particolarmente svantaggiate.
Pertanto si deve ritenere che quanto una azienda presenti i requisiti
previsti da entrambe le norme possa godere di entrambe i benefici
...» (Cass. Sez. Lav. 14227/2000). Pare in proposito evidente, che le
norme mirino ad attenuare diverse situazioni di svantaggio delle
imprese agricole beneficiarie, quella della ubicazione nel
mezzogiorno d'Italia, zona storicamente depressa ed ai margini del
volano dello sviluppo in termini di occupazione, e genericamente di
produzione della ricchezza, e quella dell'ubicazione dell'azienda in
territorio montano, che orograficamente e climaticamente pone
ulteriori difficoltà per il suo sfruttamento agricolo.
Sulla fondatezza della questione
Le illustrate considerazioni, circa il merito, rendono fondata,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, primo comma
d.l. n. 269/2003 conv. in legge n. 326/2003.
Tale norma recita:
«L'art. 9, comma 6 della legge 11 marzo 1988, n. 67 e successive
modificazioni e integrazioni, si interpreta nel senso che le
agevolazioni di cui al comma 5 del medesimo art. 9, così come
sostituito dall'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, non
sono cumulabili con i benefici di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 1 del
decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito con modificazioni,
dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48 e successive modificazioni ed
integrazioni».
Trattasi pertanto di norma di interpretazione autentica, come
tale retroattiva.
In proposito, la Corte costituzionale, già più volte investita
della questione di legittimità costituzionale di tale tipologia di
norme, ha avuto modo di precisare che l'esercizio di tale potere, da
parte del legislatore, risulta costituzionalmente compatibile,
allorche': «la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili
varianti di senso del testo originarlo, con ciò vincolando un
significato ascrivibile alla norma anteriore» (Corte cost. 15 - 22
novembre 2000, n. 525).
La Corte, ha precisato che l'esercizio da parte del legislatore
della funzione legislativa con fini interpretativi, incontra precisi
limiti in relazione all'efficacia retroattiva di tali norme e
precisamente: «i principi generali di ragionevolezza e uguaglianza,
quello della tutela dell'affidamento legittimamente posto sulla
certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario». (Corte
cost. n. 525/2000).
Ritiene il giudicante, che la norma in questione abbia
travalicato tali limiti.
Ed infatti, in forza di quanto sopra illustrato,
l'interpretazione operata dal legislatore, non era riscontrabile in
alcun modo nel dato normativo preesistente, Come già evidenziato,
nè in forza del tenore letterale delle norme, nè in forza della
ratio, atteso che entrambi i criteri ermeneutici conducono alla piena
cumulabilità dei benefici de quo, per come puntualizzato dalla
Suprema Corte di cassazione.
Pertanto la norma in esame, stabilendo «un significato che non
può ragionevolmente essere ascritto alla legge anteriore» (Corte
cost. n. 386/1996), ha solo apparentemente natura e contenuto
interpretativo, risultando nella sostanza innovativa
dell'ordinamento.
In proposito, «è costante l'insegnamento di questa Corte che il
ricorso da parte del legislatore a leggi di interpretazione autentica
non può essere utilizzato per mascherare norme effettivamente
innovative dotate di efficacia retroattiva, in quanto così facendo
la legge interpretativa tradirebbe la funzione che le è propria
.....» (Corte cost. n. 39794).
Ed allora risultano violati i principi di ragionevolezza ed
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, atteso che non
risulta equo e ragionevole ridisciplinare con un nuovo e diverso
principio normativo e con effetto retroattivo una fattispecie che ha
già spiegato i suoi effetti per oltre quindici anni.
Ma soprattutto, risulta violato il principio «dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto (Corte cost. 424 e 39 del 1993 e 349 del 1985).
Tale affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, non
può essere leso da norme che incidano irragionevolmente su
situazioni regolate da leggi precedenti».
Il principio è palesemente violato nella fattispecie, laddove,
la norma interpretativa intervenuta a distanza di oltre 15 anni dalla
emissione della norma interpretata, ha gravemente pregiudicato
l'affidamento in una diversa e corretta interpretazione ormai
consolidata, tanto da averne ricevuto conferma da parte della Suprema
Corte di cassazione.
Pare allora evidente, che la norma, solo fittiziamente
interpretativa, sia invece destinata a comprimere l'esercizio di un
diritto dei cittadini alla restituzione di somme indebitamente
versate e violi i principi di coerenza e certezza dell'ordinamento.
E ciò consente di ravvisare ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale della norma de quo, per il mancato rispetto delle
funzioni riservate al potere giudiziario, con particolare riferimento
all'intenzione di incidere su concrete fattispecie sub iudice.
Tale intento risulta palese, dal dato già rilevato, del tempo
trascorso rispetto all'emanazione della norma interpretata e dalla
circostanza che la norma interpretativa ha seguito l'instaurazione di
numerosi giudizi che ne avevano invocato l'applicazione.
Ne consegue che, nella specie, l'attività legislativa con
efficacia retroattiva, non è determinata dall'intento
costituzionalmente legittimo, di agire «sul piano astratto delle
fonti normative, determinando una indiretta incidenza generale su
tutti i giudizi presenti o futuri, senza far venir meno la potestas
iudicandi, bensì semplicemente ridefinendo il modello di decisione
cui l'esercizio di detta potestà deve atenersi» (Corte cost.
n. 397/1994), ma al contrario dall'intenzione di vincolare il
giudice, che già, fino alla Suprema Corte aveva interpretato la
norma, ad assumere una decisione di senso contrario.
Pertanto l'esercizio della funzione legislativa, risulta priva
della propria natura, per assumere contenuto meramente
provvedimentale, invadendo la sfera costituzionalmente riservata al
Potere Giudiziario con conseguente violazione degli artt. 101,
secondo comma, 104, primo comma, 108, secondo comma della
Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 1, d.l. n. 269/2003
convertito in legge n. 326/2003, in relazione agli artt. 3, 101
secondo comma, 104, primo comma, 108, secondo comma della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente della
Camera dei deputati.
Catanzaro, addì 7 settembre 2004
Il giudice del lavoro: Santoemma
05C0354