1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 1-10-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 158 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 2014
Ordinanza del 13 maggio 2014 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna sul ricorso proposto Surace Salvatore c/INPS. Previdenza - Pensioni - Perequazione automatica delle pensioni - Previsione, in considerazione della contingente situazione finanziaria, che la rivalutazione automatica delle pensioni, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 settembre 1998, n. 448, e' riconosciuta per gli anni 2012-2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per cento e che per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS ed inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante, l'aumento e' comunque attribuito fino alla concorrenza del predetto limite maggiorato - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione anche differita - Violazione della garanzia previdenziale - Lesione dei principi della capacita' contributiva e del concorso di tutti i cittadini alle spese pubbliche - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, comma 25. - Costituzione, artt. 3, 36, 38, 53 e 117, primo comma, in relazione agli artt. 6, 21, 25, 33 e 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (14C00229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 1-10-2014)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA

In funzione di giudice unico delle pensioni in composizione
monocratica in persona del consigliere Marco Pieroni, ha pronunciato
la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n. 43666/Pensioni
Civili del registro di segreteria, proposto dal signor Salvatore
Surace, nato a Rizziconi (RC) il 6.9.1942, residente a Modena,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Rolando Pini;
Uditi, nella pubblica udienza del 14 gennaio 2014, con
l'assistenza della sig.ra Laura Cannas, l'avv. prof. Rolando Pini per
il ricorrente e l'avv. Mariateresa Nasso per l'INPS di Roma;
Premesso che con atto depositato in data 11 aprile 2013, il
ricorrente, rappresentato è difeso dall'avv. prof. Rolando Pini,
propone ricorso avverso: a) il trattamento pensionistico a lui
attribuito a partire dal mese di agosto 2011, nella parte in cui
detto trattamento è stato assoggettato al "contributo di
perequazione" previsto dal comma 22-bis dell'art. 18 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, nel testo successivamente modificato
dall'articolo 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e
il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214; b) la mancata rivalutazione
automatica del loro trattamento pensionistico in applicazione
dell'art. 24, comma 25, del medesimo d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla l. n. 214 del 2011;
che questo Giudice, con riferimento alla prima richiesta, ha
deciso con separata pronuncia;
che con riferimento alla seconda richiesta sub b), il ricorrente
si duole del fatto che la mancata rivalutazione automatica del suo
trattamento pensionistico in applicazione del comma 25 dell'art. 24
del medesimo d.l. n. 201 del 2011; convertito dalla l. n. 214 del
2011 riproduca, nella sostanza, i medesimi effetti derivanti dal
citato art. 18, comma 22-bis, del dl. n. 201 del 2011, violando
peraltro i parametri di cui agli artt. 3, 53, 36 e 38 Cost.
che l'INPS ha prodotto, in replica, memoria depositata in data 26
settembre 2013;
che quanto alla questione riguardante il mancato riconoscimento
della rivalutazione monetaria (art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del
2011, convertito dalla l. n. 214 del 2011), l'INPS ha: a) ricordato
una serie di pronunce della Corte costituzionale in base alle quali
questioni consimili siano state dichiarate manifestamente infondate
(sent. n. 202 del 2006; n. 256 del 2001); fatto presente che analoga
questione è stata rigettata dalla Corte dei conti, Sez. Giur. Lazio
con sentenza n. 214 del 2013; c) che la norma in questione, a
differenza di quella caducata per effetto della sentenza n. 116 del
2013 della Corte costituzionale, colpisce tutti i pensionati pubblici
e privati;
che il ricorrente ha reiterato le proprie ragioni con la
successiva memoria 11 dicembre 2013; in particolare, nel corso
dell'udienza pubblica è emerso che le trattenute a titolo di
"contribuzione perequativa" effettuate a carico dell'interessato
risultano essere state restituite solo con riferimento al 2013 e non
anche per gli anni 2011 e 2012;
Ritenuto che il ricorrente si duole della mancata rivalutazione
automatica del proprio trattamento pensionistico in applicazione del
comma 25 dell'art. 24 del medesimo d.l. n. 201 del 2011, convertito
dalla l. n. 214 del 2011;
che, in proposito, deve premettersi che la disposizione della
quale questo Giudice è chiamato a fare applicazione (citato art. 24,
comma 25, del medesimo d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla l. n.
214 del 2011) prevede: "In considerazione della contingente
situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per
gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento. Per le pensioni di importo superiore
a tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante ai
sensi del presente comma, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato. Il
comma 3 dell' articolo 18 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è
abrogato.";
che questo Giudice rileva che il censurato art. 24, comma 25,
d.l. 6 dicembre 2011 n. 201 prevede il blocco degli adeguamenti delle
pensioni, superiori a tre volte il trattamento minimo: tale norma
sembra penalizzare detti trattamenti pensionistici, vulnerando il
principio di proporzionalità fra retribuzione, in contrasto con il
combinato disposto degli articoli 3, 53, 36 e 38 della Costituzione;
che se è pur vero che la Corte costituzionale (sent. n.
316/2010) ha affermato che in particolari circostanze e con
riferimento ai trattamenti pensionistici più elevati possa
sospendersi, per un periodo limitato, l'adeguamento annuale previsto
dall'art. 59, 13° comma, l. n. 449/1997, è da considerare che la
stessa Corte ha affermato (cfr. medesima sentenza n. 316/2010, punto
4 del Considerato in diritto) che "la sospensione a tempo
indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema
ad evidenti tensioni con, gli invalicabili principi di ragionevolezza
e proporzionalità [...] perchè le pensioni, sia pure di maggiore
consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese in
relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta"; d'altro
canto, il censurato art. 24, comma 25, del d.l. n. 201 del 2011,
appare peggiorativo rispetto all'art. 1, comma 19, l. n. 247 del 2007
(ritenuto legittimo dalla citata sentenza n. 316/2010) giacchè
paralizza l'adeguamento dei trattamenti superiori a tre volte,
anzichè ad otto volte, il minimo INPS;
che vale aggiungere che il blocco introdotto dalla norma
censurata: a) per un verso, segue a distanza di soli quattro anni
quello ritenuto legittimo; b) per altro verso, per esplicita
autogiustificazione inteso a contribuire al finanziamento di esigenze
generali dello Stato (art. 24, 1 comma 1, d.l. n. 201/2011) "in
considerazione della contingente situazione finanziaria" (art. 24,
comma 25, primo periodo, d.l. n. 201/2011), sembra palesare profili
di irrazionalità per eccedenza del mezzo rispetto al fine (art. 3
Cost.), giacchè ad esigenze di tal fatta dovrebbe logicamente
provvedersi con la fiscalità ordinaria (art. 53 Cost.);
che invero, il citato art. 24, comma 25, citato dissimula a ben
vedere l'introduzione di una misura volta a realizzare un introito
per l'Erario sotto forma di un risparmio realizzato forzosamente
mediante la compressione di un diritto (quale quello all'adeguamento
dei trattamenti) attribuito in via tendenziale ai pensionati; sicchè
la misura avversata dagli interessati sembra sostanziarsi in realtà
in una sorta di prelievo fiscale settoriale, come si diceva
dissimulato, in quanto ontologicamente non dissimile da quello già
oggetto della pronuncia demolitoria della Corte Costituzionale con la
sent. n. 116/2013, in contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost.;
che il vizio della norma in questione emerge altresì ove si
consideri che la natura retributiva (differita) delle pensioni
ordinarie è stata ormai definitivamente statuita dalla Corte
costituzionale con la citata sentenza n. 116/2013, laddove al punto
7.3. del Considerato in diritto, così si esprime: "Nel caso di
specie, peraltro, il giudizio di irragionevolezza dell'intervento
settoriale appare ancor più palese, laddove si consideri che la
giurisprudenza della Corte ha ritenuto che il trattamento
pensionistico ordinario ha natura di retribuzione differita (fra le
altre sentenza n. 30 del 2004, ordinanza n. 166 del 2006); sicchè il
maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta con
più evidenza discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi
ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni
lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita
lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure
ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro", donde la
possibile lesione degli artt. 3 e 53 Cost.;
che è evidente che il mancato adeguamento delle pensioni
equivale ad una loro decurtazione in termini reali con effetti
permanenti ancorchè il blocco sia formalmente temporaneo poichè non
è previsto alcun meccanismo di recupero, con conseguente lesione
degli artt. 3, 53, 36 e 38 Cost.; tanto più che il blocco incide sui
pensionati, fascia sociale per antonomasia "debole" per età ed
impossibilità di adeguamento del reddito, come evidenzia ancora la
pronuncia della Corte n. 116 del 2013 (punto 7.3. del Considerato in
diritto), pronuncia che non senza significato ha affermato che "i
redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa
loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli
altri redditi presi a riferimento, ai fini dell'osservanza dell'art.
53 Cost., il quale non consente trattamenti in pejus di determinate
categorie di redditi da lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato
(sentenze n. 30 del 2004, n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la
particolare tutela che il nostro ordinamento riconosce ai trattamenti
pensionistici, che costituiscono, nei diversi sistemi che la
legislazione contempla, il perfezionamento della fattispecie
previdenziale conseguente ai requisiti anagrafici e contributivi
richiesti";
che con la sentenza n. 223 del 2012, la Corte costituzionale nel
ritenere la fondatezza della questione sollevata in relazione
all'art. 53 Cost. ha ricordato che «la Costituzione non impone
affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente
identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione
tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo con la
capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri
di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo
tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di
rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla
libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di
solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della
Costituzione)» (sentenza n. 341 del 2000). Pertanto, il controllo
della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all'art. 53
Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost., consiste in un «giudizio sull'uso
ragionevole, o meno, che il legislatore stesso abbia fatto dei suoi
poteri discrezionali in materia tributaria, al fine di verificare la
coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo presupposto
economico, come pure la non arbitrarietà dell'entità
dell'imposizione» (sentenza n. 111 del 1997);
che facendo applicazione di tale principio di diritto la Corte ha
ritenuto che nella specie, pur considerando al giusto la
discrezionalità legislativa in materia, la norma impugnata si
ponesse in evidente contrasto con gli articoli 3 e 53 Cost., in
quanto "l'introduzione di una imposta speciale, sia pure transitoria
ed eccezionale, in relazione soltanto ai redditi di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione viola, infatti,
il principio della parità di prelievo a parità di presupposto
d'imposta economicamente rilevante". Tale violazione è stata
ritenuta tale sotto due diversi profili: a) da un lato, a parità di
reddito lavorativo, il prelievo è ingiustificatamente limitato ai
soli dipendenti pubblici; b) d'altro lato, il legislatore, pur avendo
richiesto, (con l'art. 2 del d.l. n. 138 del 2011) contributo di
solidarietà (di indubbia natura tributaria), al fine di reperire
risorse per la stabilizzazione finanziaria, ha inopinatamente scelto
di imporre ai soli dipendenti pubblici, per la medesima finalità,
l'ulteriore speciale prelievo tributario oggetto di censura. Nel caso
in esame, dunque, l'irragionevolezza non risiedeva nell'entità del
prelievo denunciato, ma nella "ingiustificata limitazione della
platea dei soggetti passivi";
che anche nel caso in esame pare rinvenirsi un'ipotesi di lesione
del combinato disposto dì cui agli artt. 3 e 53 Cost., in quanto la
norma censurata limita i destinatari della stessa soltanto ad "una
platea di soggetti passivi", e cioè ai percettori del trattamento
pensionistico, senza estenderla alla generalità dei percettori di
altre tipologie di reddito (ad esempio, reddito da lavoro dipendente
pubblico e privato) in violazione in particolare dell'art. 53 Cost.,
nei due commi di cui esso si compone, che tutela due interessi di
pari rango, quello della collettività al concorso di tutti alle
spese pubbliche, espressivo della funzione solidaristica che fa eco
al principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), che già aveva informato
di sè l'art. 25 dello Statuto albertino, e quello del singolo al
rispetto della propria capacità contributiva, espressivo della
funzione garantistica della norma;
che, per la ragioni che precedono, anche in questo caso, come in
quelli decisi con le sentenze n. 223 del 2012 e n. 116 del 2013 della
Corte costituzionale "la sostanziale identità di ratio dei
differenti interventi "di solidarieta'", poi, prelude essa stessa ad
un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarietà del diverso
trattamento riservato ai pubblici dipendenti, foriero peraltro dì un
risultato di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e più
favorevole per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i
principi di eguaglianza dei cittadini e di solidarietà economica,
anche modulando diversamente un "universale" intervento impositivo.
L'eccezionalità della situazione economica che lo Stato deve
affrontare è, infatti, suscettibile senza dubbio di consentire al
legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile
compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari
e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti cittadini
necessitano. Tuttavia, è compito dello Stato garantire, anche in
queste condizioni, il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, il quale, certo, non è indifferente
alla realtà economica e finanziaria, ma con altrettanta certezza non
può consentire deroghe al principio di uguaglianza, sul quale è
fondato l'ordinamento costituzionale";
che la Corte ha in proposito ricordato che l'art. 53 della
Costituzione deve essere interpretato in modo unitario e coordinato,
e non per preposizioni staccate ed autonome le une dalle altre; che,
infatti, la universalità della imposizione, desumibile dalla
espressione testuale "tutti" (cittadini o non cittadini, in qualche
modo con rapporti di collegamento con la Repubblica italiana), deve
essere intesa nel senso di obbligo generale, improntato al principio
di eguaglianza (senza alcuna delle discriminazioni vietate: art. 3,
primo comma, della Costituzione), di concorrere alle "spese pubbliche
in ragione della loro capacità contributiva" (con riferimento al
singolo tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come
dovere inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza
del soggetto alla collettività organizzata; che, nello stesso tempo,
la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme,
con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le
tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile
raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema
informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore,
nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza,
collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali
esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone
umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale
(artt. 2 e 3 della Costituzione) (ord. n. 341/2000; sent. 104/1985);
che una sommaria ma significativa ricognizione delle misure
legislative di analogo tenore rispetto a quella qui censurata e che
dà evidenza che il blocco della perequazione automatica va sempre
più assumendo i caratteri di intervento "strutturale", e non quello
di natura eccezionale e "non reiterabile" mostra come, nel tempo,
risultano rinvenibili diverse disposizioni di tenore analogo a quello
qui censurato: l'art. 1, comma 19, della legge n. 247/2007 (oggetto
di scrutinio da parte della Corte, v. sent. n. 316/2000); l'art. 59,
comma 13, della legge n. 449 del 1997 (oggetto di scrutinio da parte
della Corte costituzionale, v. sent. n. 316/2010); analoga
disposizione risulta ora inserita nell'ultima legge di stabilità,
art. 1, comma 483, 1. n. 147 del 2013;
che tanto premesso, come dianzi rilevato, vale in proposito
nuovamente richiamare la sentenza n. 316 del 2010, con cui la Corte
costituzionale ha osservato che "la sospensione a tempo indeterminato
del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di
misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti
tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e
proporzionalità (su cui, nella materia dei trattamenti di
quiescenza, v. sentenze n. 372 del 1998 e n. 349 del 1985), perchè
le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere
d'acquisto della moneta" (punto n. 4 del Considerato in diritto).
Tale pronuncia della Corte costituzionale aggiunge che "i redditi
derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro
origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri
redditi presi a riferimento, ai fini dell'osservanza dell'art. 53
Cost., il quale non consente trattamenti in pejus di determinate
categorie di redditi da lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato
(sentenze n. 30 del 2004, n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la
particolare tutela che il nostro ordinamento riconosce ai trattamenti
pensionistici, che costituiscono, nei diversi sistemi che la
legislazione contempla, il perfezionamento della fattispecie
previdenziale conseguente ai requisiti anagrafici e contributivi
richiesti" (cfr. punto 7.3. del Considerato in diritto). La sentenza
aggiunge ancora che "nel caso di specie, peraltro, il giudizio di
irragionevolezza dell'intervento settoriale appare ancor più palese,
laddove si consideri che la giurisprudenza della Corte ha ritenuto
che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione
differita (fra le altre sentenza n. 30 del 2004, ordinanza n. 166 del
2006); sicchè il maggior prelievo tributario rispetto ad altre
categorie risulta con più evidenza discriminatorio, venendo esso a
gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a
prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la
loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile
neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro"
(punto 7.3. del Considerato in diritto);
che circa il rispetto del principio di proporzionalità della
pensione (artt. 3. 36 e 38 Cost. va noi citata l'ordinanza n 531 del
2002, con cui la Corte, in considerazione della "natura di
retribuzione differita che deve riconoscersi al trattamento
pensionistico", ha ricordato di avere costantemente affermato "il
principio della proporzionalità della pensione alla quantità e
qualità del lavoro prestato, nonchè della sua adeguatezza alle
esigenze di vita del lavoratore e della sua famiglia (sentenze n. 243
del 1992; n. 96 del 1991; n. 501 del 1988; n. 173 del 1986; n. 26 del
1980 e n. 124 del 1968); che ha, altresì, riconosciuto che il
requisito della proporzionalità deve sussistere non solo al momento
del collocamento a riposo del lavoratore, ma anche successivamente,
in relazione al mutamento del potere di acquisto della moneta
(sentenze n. 96 del 1991 e n. 26 del 1980); che, tuttavia, ha
altrettanto costantemente specificato che tale principio non impone
affatto il necessario adeguamento del trattamento pensionistico agli
stipendi, ma che spetta alla discrezionalità del legislatore
determinare le modalità di attuazione del principio sancito
dall'art. 38 della Costituzione; che, più precisamente, tale
determinazione consegue al bilanciamento del complesso dei valori e
degli interessi costituzionali coinvolti, anche in relazione alle
risorse finanziarie disponibili e ai mezzi necessari per far fronte
agii impegni di spesa (sentenze n. 457 del 1998; n. 226 del 1993 e n.
119 del 1991), con il limite comunque di assicurare "la garanzia
delle esigenze minime di protezione della persona" (sentenza n. 457
del 1998); che, sotto altro aspetto, l'esigenza di adeguamento delle
pensioni alle variazioni del costo della vita è assicurata
attraverso il meccanismo della perequazione automatica del
trattamento pensionistico (attualmente disciplinato dal d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 503, recante norme per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell'art. 3
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e successive modifiche ed
integrazioni);
che la Corte ha altresì rilevato (ordinanza n. 299/1999;
sentenza n. 245/1997) che per esigenze stringenti di equilibrio di
bilancio il legislatore ha imposto a tutti sacrifici anche onerosi
(sentenza n. 245 del 1997) e che norme di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso;
che la Corte non ha inoltre mancato di evidenziare che "spetta al
legislatore (ordinanze n. 263/2002 e n. 99/1999), nell'equilibrato
esercizio della sua discrezionalità e tenendo conto anche delle
esigenze fondamentali di politica economica (sentenze nn. 477 e 226
del 1993), bilanciare tutti i fattori costituzionalmente rilevanti:
nel caso in esame, il processo di perequazione delineato dal
decreto-legge n. 409 del 1990, convertito nella legge n. 59 del 1991,
non viene infatti vanificato, come sembra temere il giudice
rimettente, ma soltanto differito per un periodo ragionevolmente
contenuto; rinvio che, certo, non è dettato da motivi arbitrari,
trovando fondamento nella più complessa manovra correttiva degli
andamenti della finanza pubblica";
che deve aggiungersi che la norma di legge in questione pare
lesiva anche del principio dell'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica (art. 3 Cost.), dato che i pensionati adeguano i
programmi di vita alle previsioni circa le proprie disponibilità,
programmi che possano plausibilmente comprendere impegni finanziari
(per es. mutui), assunti anche per solidarietà familiare; di qui
l'inopinato sconvolgimento delle loro legittime previsioni che può
incidere sulle prospettive di vita dei pensionati stessi, violando
così il principio dell'affidamento;
che in proposito, questo Giudice è avveduto della giurisprudenza
della Corte costituzionale che ha più volte legittimato il
legislatore ad emanare disposizioni che modifichino in senso
sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto
di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, sempre che
tali disposizioni «non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto»
"(sentenze n. 166 del 2012, n. 302 del 2010, n. 236, n. 206 del 2009,
349 del 1985); tuttavia, per questo ultimo profilo, la recente
conclusione del Giudice delle leggi, quale quella contenuta nel punto
13.8. del Considerato in diritto della sentenza n. 310 del 2013 (che
conclude come segue: "situazione che nella specie non può dirsi
sussistente.") non appare in tutto perspicua circa l'operare in
concreto del principio enunciato; sicchè, con riferimento alla
disposizione di legge citata permane il dubbio circa la non
implausibilità della non manifesta infondatezza anche della
questione riferita alla lesione del cd. principio dell'affidamento
(art. 3 Cost.);
che questo Giudice è altresì a conoscenza dell'orientamento
della Corte costituzionale in virtù del quale "il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso cui può attuarsi
una politica di riequilibrio del bilancio, implicano sacrifici
gravosi, quali quelli in esame, che trovano giustificazione nella
situazione di crisi economica. In particolare, in ragione delle
necessarie attuali prospettive pluriennali del ciclo di bilancio,
tali sacrifici non possono non interessare periodi, certo definiti,
ma più lunghi rispetto a quelli presi in considerazione dalle
richiamate sentenze della stessa Corte, pronunciate con riguardo alla
manovra economica del 1992" (sentenze n. 245 del 1997 e n. 299 del
1999, come anche richiamate anche nella sentenza n. 223 del 2012).
È noto altresì che la Corte costituzionale, "in generale, ha
ravvisato nel carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario,
consentaneo allo scopo prefissato, nonchè temporalmente limitato,
dei sacrifici richiesti, e nella sussistenza di esigenze di
contenimento della spesa pubblica, le condizioni per escludere la
irragionevolezza delle misure in questione".
La Corte, nella sentenza n. 310 del 2013, ha aggiunto che
le norme impugnate "superano il vaglio di ragionevolezza, in quanto
mirate ad un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il
comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica - sia
pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti
professionali delle categorie che vi appartengono - e per un periodo
di tempo limitato, che comprende più anni in considerazione della
programmazione pluriennale delle politiche di bilancio". (v. Corte
cost., sent. n. 310/2013, n. 13.5. del Considerato in diritto).
Medesima ratio decidendi - impiegata dalla Corte per risolvere la
questione con riferimento a tutti i parametri sollevati artt. 3, 36,
53 e 97 Cost. - è alla base della successiva ordinanza n. 113 del
2014, con la quale la Corte rigetta le questioni sollevate come
manifestamente infondate.
In disparte la grave problematica, non affrontata in modo
esplicito dalla Corte, circa la tenuta della disposizione secondo cui
"lo Stato concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli
altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e
delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali"
(art. 5, comma 1, lett. g, della legge costituzionale n. 1 del 2012)
in relazione alla previsione del principio dell'equilibrio del
bilancio introdotta in esito alla profonda modifica costituzionale
degli articoli 81, primo comma, e 97, primo comma, Cost., tale modo
di argomentare della Corte (v. citate sentenza n. 310/2013 e
ordinanza n. 113/2014) presenta un rilevante elemento di novità, che
legittima interventi restrittivi di blocchi stipendiali (volti a
realizzare risparmi di spesa) prolungati nel tempo, la cui
ragionevolezza per l'innanzi veniva condizionata dalla giurisprudenza
della Corte al loro carattere eccezionale, transeunte, non
arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato; ma non è chi non veda
che il prolungamento temporale del limite di dette misure (secondo il
nuovo orientamento della Corte) rischia di entrare in conflitto con
la premessa che dette condizioni sono teleologicamente finalizzate a
garantire, con conseguente introduzione di sacrifici a carattere
sostanzialmente non più "temporalmente limitato" bensì a carattere
sostanzialmente strutturale; sicchè, nel caso del reiterato blocco
della rivalutazione monetaria dei trattamenti pensionistici, anche in
considerazione della minore aspettativa di vita dei titolari del
diritto, detto sacrificio rischia di trasformarsi da temporale in
definitivo. In tale prospettiva, i criteri fin qui impiegati dalla
Corte per scrutinare le misure restrittive, l'uno connotato da un
carattere propriamente transeunte delle misure (impiegato nelle
citate pronunce riguardanti la manovra economica del 1992) e l'altro,
più recente (v. citata sentenza n. 310 del 2013 e ordinanza n. 113
del 2014), qualificato da una non implausibile estensione temporale
propria delle manovre finanziarie pluriennali, rischiano di entrare
tra loro in collisione (o in contraddizione) quanto più la durata di
detto limite venga prolungato (o reiterato) nel tempo, con
trasformazione della restrizione da temporale a permanente, da
provvisoria a strutturale, da eccezionale a ordinaria, da
"temporalmente giusta" a "ingiusta", in relazione ai parametri
costituzionali 3, 53, 36 e 38 Cost.
Tanto più nel caso che ne occupa, riguardante, non già il
blocco della crescita di stipendi o pensioni, bensì la rivalutazione
monetaria (nella specie) dei trattamenti pensionistici, meccanismo
quello della rivalutazione, riconducibile nell'alveo dei sistemi di
indicizzazione, che attende alla precipua funzione di mantenere
integro ii collegamento con il fenomeno dell'inflazione e dunque dei
trattamenti pensionistici - nella misura in cui essi attendono alla
funzione fondamentale inerente a diritti civili e sociali, quali
quelli di sostegno della vecchiaia (art. 5, comma 1, lett. g, della
legge costituzionale n. 1 del 2012) - con le complessive dinamiche
del costo della vita a garanzia della adeguatezza degli emolumenti
percepiti e maturati dai lavoratori alle loro esigenze di vita (art.
38 Cost.).
che come dianzi accennato la Corte Costituzionale ha utilizzato
il concetto di legittimo affidamento fin dalla sentenza n. 349 del
1985, affermando che: "dette disposizioni, però, al pari di
qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in un
regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così
anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale ed indispensabile dello Stato di
diritto";
che anche la sentenza n. 73 del 1990 ha confermato i principi
già affermati dalla Corte costituzionale (sentenza n. 349 del 1985)
secondo cui le "disposizioni modificatrici in senso sfavorevole della
precedente disciplina dei rapporti di durata, anche se incidenti su
diritti soggettivi, emanate dal legislatore ai fini pensionistici,
non devono concretare un regolamento irrazionale ed arbitrario,
lesivo delle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti e frustrare l'affidamento dei cittadini nella sicurezza
giuridica che è elemento fondamentale dello Stato di diritto";
che in particolare - ha soggiunto la Corte -, "senza una
inderogabile esigenza, non può effettuarsi in una fase avanzata del
rapporto tra lavoratori ed I.N.P.S. una modifica legislativa che
alteri in senso sfavorevole, in misura notevole ed in maniera
definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza spettante, con
la conseguente irrimediabile vanificazione delle aspettative nutrite
dal lavoratore.";
che peraltro, "l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica non impedisce al legislatore di emanare norme modificatrici
della disciplina dei rapporti di durata in senso sfavorevole per i
beneficiari, quando tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irragionevole di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti" (sent. n. 393 del 2000);
che in tema di affidamento la Corte (sentenza n. 170/2013) ha
anche affermato di avere "individuato una serie di limiti generali
[...] attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali e di
altri valori di civiltà giuridica, tra i quali sono ricompresi il
rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette
nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento;
la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario [...]. In
particolare, in situazioni paragonabili al caso in esame, la Corte ha
già avuto modo di precisare che la norma ... non può tradire
l'affidamento del privato, specie se maturato con il consolidamento
di situazioni sostanziali, pur se la disposizione.... sia dettata
dalla necessità di contenere la spesa pubblica o di far fronte ad
evenienze eccezionali" (punto 4.3. del Considerato in diritto);
che sulla base del disposto di cui all'art. 117, comma 1, della
Costituzione, come introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del
2001 (cfr. Corte cost. sentt. nn. 348 e 349/2007), ulteriore
parametro evocabile, nella specie, è la Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (espressamente riconosciuta dall'Unione europea
sulla base dell'art. 6 del Trattato sull'Unione europea), come
interpretata dalla Corte di Strasburgo, avente natura di parametro
interposto rispetto al citato art. 117, primo comma, Cost., in quanto
la disposizione di legge censurata pare confliggere tanto con il
principio della certezza del diritto come patrimonio comune di
tradizioni degli Stati contraenti, che sopporta eccezioni solo se
giustificate dal sopraggiungere di rilevanti circostanze di ordine
sostanziale (cfr. sentenza della V sezione del 19/7/2007, nel
ricorso 69533/01 della Corte di Strasburgo), quanto con altri diritti
garantiti dalla Carta: il diritto dell'individuo alla libertà e alla
sicurezza (art. 6), il diritto di non discriminazione, che include
anche quella fondata sul "patrimonio" (art. 21), il diritto degli
anziani, di condurre una vita dignitosa e indipendente (art. 25), il
diritto alla protezione della famiglia sul piano giuridico, economico
e sociale (art. 33), il diritto di accesso alle prestazioni dì
sicurezza sociale e ai servizi sociali (art. 34);
che quanto al principio della certezza del diritto, va anche
richiamata la sentenza n. 7/2007, con cui la Corte dei conti, sez.
unite, ebbe ad affermare che "l'affidamento nella sicurezza giuridica
costituisce invero un valore fondamentale dello Stato di diritto,
costituzionalmente protetto nel nostro ordinamento (cfr. Corte
costituzionale, sentenze 17 dicembre 1985, n. 349; 14 luglio 1988, n.
822; 4 aprile 1990, n. 155; 10 febbraio 1993 n. 39), ora ancor più
rilevante considerato che lo stesso legislatore prescrive che
l'attività amministrativa sia retta (anche) dai principi
dell'ordinamento comunitario (articolo 1, primo comma, della legge 7
agosto 1990 n. 241 quale modificato dall'articolo 1 della legge 11
febbraio 2005 n. 15), nel quale il principio di legittimo affidamento
è stato elaborato dalla giurisprudenza comunitaria in un'ottica di
accentuata tutela dell'interesse privato nei confronti delle azioni
normativa e amministrativa delle istituzioni europee (Corte di
giustizia delle Comunità europee, 15 luglio 2004, causa C-459/02; 14
febbraio 1990, causa C-350/88; 3 maggio 1978, causa 112/77)";
che analoga criticità è dato riscontrare sul piano della cd.
"adeguatezza" (art. 38, secondo comma, Cost.) della prestazione
pensionistica nel tempo a seguito della vigenza della norma dianzi
citata e censurata; mentre infatti può ritenersi oramai acquisito il
concetto secondo cui il rispetto del precetto costituzionale
dell'adeguatezza presuppone la permanenza delle condizioni di
effettività della protezione economica garantita, effettività che
viene a mancare quando una legge non preveda l'adeguamento (non
necessariamente per mezzi di meccanismi automatici, cfr. Corte cost.,
sentt. n. 457 dei 1998 e n. 280 del 1974) dell'importo della
prestazione al mutamento nel tempo dei valori monetari (Cod. cost.,
sent. n. 487 del 1988), problematici e poco indagati sono i limiti
posti al legislatore il quale, se può intervenire in senso
peggiorativo per «inderogabili esigenze", non può conculcare i
diritti pensionistici "in misura notevole" e in "maniera definitiva",
tanto più che nell'urto della garanzia dell'adeguatezza con
l'esigenza dell'equilibrio di bilancio, la prestazione sociale, nel
bilanciamento degli interessi, tendenzialmente resiste, come peraltro
testimoniato dalla stessa legge costituzionale n. 1 del 2012 (pur in
vigore dal 1° gennaio 2014), che, all'art. 5, primo comma, lett. g),
prevede che la legge di cui all'articolo 81, sesto comma, della
Costituzione (come sostituito dall'articolo 1 della medesima legge
costituzionale) "[...] concorre ad assicurare il finanziamento, da
parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali";
che in tale logica, la rilevanza della congiuntura economica,
sempre più incombente, non può incidere in modo preminente e
comunque senza limiti irragionevolmente valicabili, sul principio dì
adeguatezza dei mezzi da apprestare per le esigenze di vecchiaia dei
lavoratori (art. 38 Cost.) e neppure su quello di "retribuzione
proporzionata e sufficiente" (art. 36 Cost.), laddove il trattamento
pensionistico venga assimilato ad una "retribuzione differita" (Corte
cost., sent. n. 116 del 2013);
che anche la Corte di Giustizia, fin dalla decisione C - 12/77
del 3 maggio 1978 (Topfer), ha affermato che "il principio di tutela
dell'affidamento fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario";
che per quanto suesposto, ai sensi dell'art. 23 secondo comma
della legge n. 87 del 1953, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 24,
comma 25, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, per contrasto con gli articoli 3, 53, 36 e 38 della
Costituzione, nonchè con l'art. 117, primo comma, Cost. per
violazione della convenzione europea dei diritti dell'uomo (art. 6,
diritto dell'individuo alla libertà e alla sicurezza; art. 21,
diritto di non discriminazione, che include anche quella fondata sul
"patrimonio"; art. 25, diritto degli anziani, di condurre una vita
dignitosa e indipendente; art. 33, diritto alla protezione della
famiglia sul piano giuridico, economico e sociale; art. 34, diritto
di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi
sociali), come anche interpretata dalla Corte di Strasburgo.

P.Q.M.

la Corte dei conti - Sezione giurisdizionale regionale per
l'Emilia-Romagna in funzione di giudice unico delle pensioni in
composizione monocratica, visti gli artt. 134 della Costituzione; 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata,
per contrasto con gli articoli 3, 53, 36 e 38 della Costituzione,
nonchè con l'art. 117, primo comma, Cost. per violazione della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (art. 6, diritto
dell'individuo alla libertà e alla sicurezza; art. 21, diritto di
non discriminazione, che include anche quella fondata sul
"patrimonio"; art. 25, diritto degli anziani, di condurre una vita
dignitosa e indipendente; art. 33, diritto alla protezione della
famiglia sul piano giuridico, economico e sociale; art. 34, diritto
di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi
sociali), come anche interpretata dalla Corte di Strasburgo, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 25, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con
la prova delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte
nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (ex artt. 1 e 2 del
regolamento della Corte costituzionale 16 marzo 1956), con
sospensione del giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Bologna, nella pubblica udienza del giorno 14
gennaio 2014.
Bologna, li 04/07/2014

Il Giudice: Pieroni


II direttore di segreteria: Natalucci