1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 541 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 1995
N. 541 Ordinanza emessa il 30 novembre 1995 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da De Vallier Andrea contro la provincia di Belluno ed altri Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' - Divieto di trasformazioni urbanistiche ed edilizie - Vincoli paesistici "provvisori" scaturenti dalla pubblicazione degli elenchi delle localita' predisposti dalla commissione provinciale e soggetti a successiva approvazione ministeriale - Mancata previsione di un termine finale scaduto il quale, senza l'intervento del decreto ministeriale, si operi la caducazione del vincolo provvisorio - Incidenza sul diritto di proprieta', sui principi di liberta' di iniziativa economica e di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 29 giugno 1939, n. 1497, artt. 2, 3 e 7). (Cost., artt. 41, 42 e 97). (096C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2181/87 di De
Vallier Andrea, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alberto Borella e
Franco Stivanello Gussoni, con elezione di domicilio presso il
secondo, in Venezia, Dorsoduro 3593, come da mandato in calce al
ricorso;
Contro la provincia di Belluno, in persona del presidente
pro-tempore della giunta provinciale, rappresentata e difesa
dall'avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege; il
Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona del Ministro
pro-tempore; il comune di Belluno, in persona del sindaco
pro-tempore; la commissione provinciale di Belluno ex art. 2 della
legge 29 giugno 1939, n. 1497, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento dei seguenti atti:
1) decreto del presidente della provincia n. 3357/6/8 del 17
giugno 1987 di diniego autorizzazione all'esecuzione dei lavori di
costruzione di un fabbricato in Belluno, via De Pellegrin, di
proprietà del ricorrente;
2) ordinanza del presidente della provincia del 17 giugno 1987
con la quale è stato ordinato di demolire e rimettere in pristino le
opere eseguite in difformità dal precedente nulla osta;
3) nota 13 luglio 1987, n. 13998/85 del sindaco di Belluno con la
qale è stato comunicato il provvedimento sub 1);
4) deliberazione della commissione provinciale di Belluno ex art.
2 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, del 23 ottobre 1975, n. 2,
relativa alla proposta di vincolo di vasta parte del territorio del
comune di Belluno (ove occorra).
Visto il ricorso, notificato il 7-9 ottobre 1987 e depositato
presso la Segreteria il 13 ottobre 1987 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della provincia di
Belluno;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 30 novembre 1995 - relatore il
consigliere Oria Settesoldi - l'avv. Borella per il ricorrente e
l'avvocato dello Stato Bassani per la provincia di Belluno;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente espone che nel corso dell'esecuzione dei lavori
autorizzati per la costruzione di una villetta per la quale era stato
acquisito il nulla osta della commissione consultiva per i beni
ambientali della regione, apportava alcune lievi modifiche
all'aspetto esteriore (tra cui l'ubicazione del garage), per cui
veniva presentata domanda di variante in corso d'opera.
Il comune ritrasmetteva quindi la pratica alla provincia che, con
il provvedimento in epigrafe sub 1), negava il nulla osta e, con
l'atto impugnato sub 2), gli ordinava di rimettere in pristino le
opere secondo il progetto approvato in precedenza.
Il ricorrente afferma che sulla zona non esiste neppure un vincolo
ambientale perchè esso fu proposto dalla commissione provinciale per
la tutela delle bellezze naturali e panoramiche ancora il 23 ottobre
1975, (con l'atto impugnato sub 4), senza che il Ministero si sia da
allora pronunciato su tale proposta.
Il ricorso deduce quindi i seguenti motivi:
1. - Falsa applicazione dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n.
1497. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto dei presupposti;
nell'assunto che il comune avrebbe erroneamente sottoposto il
progetto di variante in corso d'opera presentato dal ricorrente
all'esame della provincia di Belluno, stante l'anzidetta
insussistenza del vincolo. Il ricorrente, infatti, non ignora che
alla pubblicazione negli elenchi predisposti dalla commissione
provinciale consegue l'immediata insorgenza del vincolo ma con
effetto meramente provvisorio e valido agli effetti delle misure di
salvaguardia. Tale effetto provvisorio però, dati i 12 anni ormai
inutilmente intercorsi, non può che ritenersi caducato per
applicazione analogica della legge 3 novembre 1952, n. 1902, perchè,
diversamente opinando e attribuendo durata indefinita nel tempo alla
salvaguardia ex artt. 2 e 3 della legge n. 1439/1939, dette norme non
potrebbero sottrarsi a censure di illegittimità costituzionale.
2. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497. Eccesso di potere sotto il profilo
dell'illogicità e dello sviamento.
In via subordinata si deduce l'illegittimità del diniego di
nulla-osta, motivato per relationem al parere della commissione
consultiva per i beni ambientali del 5 giugno 1987, nell'assunto che
si afferma, del tutto apoditticamente, che le modifiche "configurano
un risultato peggiorativo rispetto al progetto originario" e non si
motiva in relazione all'ambiente tutelato. Risulta, in particolare,
che il vincolo in questione era stato ispirato dall'intento di
sottrarre una certa zona del comune all'edificazione e rispetto a
tale fine a nulla rileva la posizione delle finestre o le
caratteristiche dell'intonaco.
3. - Violazione dell'art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497,
ed eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione e
dell'ingiustizia manifesta; nell'assunto che la provincia ha disposto
la remissione in pristino, senza oltretutto precisare in che cosa
ciò consista e soprattutto senza dimostrare di essersi posta
l'alternativa fra detto provvedimento e quello dell'imposizione
dell'indennità, nè dimostrare l'esistenza di un danno ambientale.
4. - Violazione degli artt. 1 e segg. della legge 29 giugno 1939,
n. 1497, e eccesso di potere per illogicità e difetto della
motivazione; nell'assunto che la proposta di vincolo impugnata sub 4)
in epigrafe, ove non venisse ritenuta caducata per il decorso di 12
anni senza l'intervento dell'approvazione ministeriale, sarebbe
comunque illegittima perchè non motiva sulla particolare bellezza
della zona ed è finalizzata solo a contenere l'espansione
urbanistica e la speculazione edilizia, finalità oltretutto
irraggiungibile per la aree che, come quella del ricorrente, il
p.r.g. adottato dal comune di Belluno fin dal 1972, destina
all'edificazione, del che i promotori del vincolo non si sarebbero
accorti.
5. - Violazione dell'art. 4 del r.d. 5 giugno 1940, n. 1357;
nell'assunto che alla riunione della commissione provinciale in data
23 ottobre 1975 non avrebbe partecipato i sindaco di Belluno, che
neppure risulta essere stato invitato alla riunione.
Si è costituita in giudizio la provincia di Belluno
controdeducendo per il rigetto del ricorso.
D i r i t t o
Non è controverso in causa che l'area interessata alla costruzione
del ricorrente sia stata sottoposta a vincolo dalla commissione
provinciale BB.NN. di Belluno ai sensi dell'art. 2 della legge n.
1497/1939 con verbale 23 ottobre 1975. Del pari pacifica è la
circostanza che il successivo decreto ministeriale di approvazione
non sia mai stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e, a quanto si
deve ritenere, non sia in effetti mai stato adottato.
La stessa parte ricorrente dimostra di essere a conoscenza di
quell'orientamento giurisprudenziale sancito dall'a.p. del Consiglio
di Stato con decisione 6 maggio 1976, n. 3, secondo la quale
l'imposizione del vincolo si perfeziona già al momento in cui
l'elenco delle località predisposto dalla Commissione ed in cui è
inclusa la bellezza di insieme di cui trattasi viene pubblicato
nell'albo del comune interessato. Nel caso di specie tale procedura
risulta essere stata completata, come attestato nella nota 20 luglio
1976 del comune di Belluno con cui viene trasmesso alla
Soprintendenza ai monumenti di Venezia il verbale succitato munito
del referto di pubblicazione, ove si consideri che alla "proposta"
formulata dalla commissione provinciale di cui all'art. 22 della
legge 29 giugno 1939, n. 1497, in data 23 ottobre 1975, non ha più
fatto seguito il decreto ministeriale di approvazione dello "elenco"
predisposto dalla commissione, come previsto dall'art.
3 della legge stessa.
La sezione non ritiene al riguardo di potersi discostare dal
costante orientamento giurisprudenziale soprarichiamato in ordine al
quale si richiama, tra l'altro, alla decisione della VI sezione del
Consiglio di Stato n. 913 del 19 dicembre 1986 che ebbe ad annullare
proprio una sentenza di questo T.A.R. e alle più recenti decisioni
sempre della sesta sezione n. 1473 del 3 ottobre 1994 e n. 212 del 1
marzo 1995. Si deve quindi ritenere che, nel caso di specie, al
momento dell'adozione degli atti impugnati il vincolo era già sorto,
pur essendo ancora contraddistinto dal carattere di provvisorietà
che contraddistingue la fase procedimentale in questione. È quindi
la stessa formulazione letterale dell'art. 7 della legge 29 giugno
1939, n. 1497, laddove si afferma "I proprietari, possessori o
detentori, a qualsiasi titolo, dell'immobile, il quale sia stato
oggetto di notificata dichiarazione o sia stato compreso nei
pubblicati elenchi delle località, non possono distruggerlo nè
introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio a quel suo esteriore
aspetto che è protetto dalla presente legge", che impedisce
l'accoglimento del primo motivo di ricorso, posto che il succitato
riferimento agli "elenchi delle localita'", secondo il già ricordato
costante orientamento giurisprudenziale, deve intendersi comprensivo
anche di quelli compilati dalla commissione provinciale ex art. 2
della legge citata.
Osserva a questo punto il collegio che in carenza di un'apposita
previsione normativa in tal senso, non è possibile, come invece
ritiene il ricorrente, stabilire, in via di pura interpretazione, in
applicazione analogica della legge 3 novembre 1952, n. 902, e
successive modificazioni (che fissa in 5 anni la durata nomina delle
misure di salvaguardia in materia edilizia-urbanistica) che il
vincolo paesistico "provvisorio", scaturente dalla pubblicazione
degli elenchi predisposti dalla commissione provinciale, debba
considerarsi caducato allorchè, per un determinato periodo di tempo,
alla proposta di vincolo non abbia fatto seguito il decreto
ministeriale di approvazione.
Così stando le cose la sezione ritiene che la statuizione
normativa di un vincolo provvisorio alla cui durata non è peraltro
dato trovare alcun termine di scadenza, non possa sottrarsi alle
censure di incostituzionalità adombrate dal ricorrente.
La questione è rilevante in causa perchè la sezione, per
respingere il primo motivo di ricorso, si trova proprio a dover fare
applicazione della normativa in ordine alla cui legittimità
costituzionale viene a nutrire seri dubbi.
Infatti la durata indefinita del periodo in cui il vincolo è
efficace, pur avendo natura provvisoria per il mancato completamento
della procedura complessa delineata dalla legge n. 1497/1939 ed il
conseguente mancato intervento del decreto ministeriale da
pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale consente, di fatto,
l'imposizione di una consistente limitazione del diritto di
proprietà, che però non è stata accompagnata dalle forme di
massima pubblicità previste dalla legge, che non è stata preceduta
dalla necessaria e puntuale ponderazione di tutti gli intessi
coinvolti ex lege nel procedimento - ed infatti dopo la pubblicazione
all'albo comunale l'art. 3 della legge citata prevede la possibilità
di opposizioni, reclami e proposte che dovranno essere valutate dal
Ministro prima dell'approvazione dell'elenco definitivo - e che
comporta la possibilità di abusi, in contrasto con il dovere di buon
andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione sancito
dall'art. 97 della Costituzione.
La sezione, pertanto, ritiene non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 7, come
sopra precisato della legge 29 giugno 1939, n. 1497, in relazione
agli artt. 41 e 42 della Costituzione, perchè il diritto di
iniziativa economica, esplicabile nel diritto di costruire, e lo
stesso diritto di proprietà vengono a poter essere indefinitamente
conculcati senza il rispetto di tutte le formalità all'uopo previste
dalla legge e perchè comunque la mancanza di un termine finale,
scaduto il quale il mancato intervento del decreto ministeriale
comporti la caducazione del vincolo provvisorio, determina una grave
lesione del principio di buon andamento ed imparzialità che deve
contraddistinguere l'operato dei pubblici poteri (art. 97 della
Costituzione).
Il presente giudizio deve quindi essere sospeso e la questione di
costituzionalità della norma succitata va rimessa all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, solleva, in relazione agli artt. 41, 42 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt.
2, 3 e 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497;
Sospende nel frattempo il giudizio in corso;
Dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, il 30 novembre
1995.
Il presidente f.f.: Trivellato
L'estensore: Settesoldi
96C0777