1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 maggio 1991
N. 30 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 maggio 1991 (della regione Marche) Previdenza e assistenza sociale - Trattamento di fine servizio del personale degli istituti autonomi per le case popolari - Reiterazione del rinvio al consiglio regionale della legge 26 febbraio 1991, n. 16, gia' approvata in seguito al primo rinvio a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio stesso - Non spettanza allo Stato del potere esercitato con tale reiterazione, data la irrilevanza della riapprovazione della legge da parte del consiglio regionale dopo la sua rielezione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 153/1976, 40/1977, 158 e 973 del 1988 e 79 e 80 del 1989. Telegramma del commissario del Governo presso la regione Marche in data 16 marzo 1991, prot. n. 262/204/4AB.91). (Cost., art. 127). (091C0639) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Marche, in
persona del presidente della giunta regionale Rodolfo Giampaoli,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 1419 del 25
marzo 1991, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Gualtiero Rueca in Roma,
largo della Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in
relazione al telegramma del commissario del Governo presso la regione
Marche in data 16 marzo 1991, prot. n. 262/204/4AB.91, nonchè alla
deliberazione del Governo ivi comunicata, relativi al rinvio a nuovo
esame del consiglio regionale della legge regionale concernente
"Trattamento di fine servizio del personale degli istituti autonomi
per le case popolari (IACP)", riapprovata senza modificazioni dal
consiglio regionale nella seduta del 26 febbraio 1991, n. 16, con la
maggioranza assoluta ai sensi dell'art. 127 della costituzione.
F A T T O
Nella seduta del 6 febbraio 1990, n. 210, il consiglio regionale
delle Marche approvava una legge regionale concernente "modifiche ed
integrazioni all'art. 69 della l.r. 4 novembre 1988, n. 42,
concernente il trattamento previdenziale e di quiescenza del
personale della regione e degli enti pubblici non economici da esso
dipendenti". La legge constava di due articoli, il primo relativo al
trattamento previdenziale e di fine servizio del personale di vari
enti dipendenti dalla regione; l'art. 2 enunciava una particolare
previsione relativa ai dipendenti degli istituti autonomi case
popolari in servizio alla data del 31 dicembre 1988 (doc. 1).
Con telegramma 10 marzo 1990, prot. n. 153/75/4AB.90 (doc. 2) il
commissario del Governo comunicava che il Governo aveva rinviato la
legge a nuovo esame, ritenendo le norme degli artt. 1 e 2, relative
al personale degli I.A.C.P., in contrasto "con generali principi di
uguaglianza et buona amministrazione cui artt. 3 et 97 della
Costituzione".
Nella seduta del 21 marzo 1990, n. 226, il consiglio regionale
approvava una legge concernente "Trattamento di fine servizio del
personale degli Istituti autonomi per le case popolari", il cui
articolo unico riprendeva, con modificazioni, il disposto dell'art. 2
della legge precedentemente enunciata (doc. 3).
Con telegramma in data 9 aprile 1990, prot. n. 284/237/4AB.90
(doc. 4), il commissario del Governo comunicava che il Governo,
premesso che la nuova legge conteneva disposizioni nuove rispetto a
quelle della legge rinviata, aveva ritenuto che anch'essa si ponesse
"in contrasto con generali principi uguaglianza et buona
amministrazione cui artt. 3 et 97 della Costituzione", e pertanto
l'aveva rinviata al consiglio regionale per nuovo esame.
Nella seduta del 26 febbraio 1991, n. 16, il consiglio regionale -
nel frattempo rieletto nella consultazione elettorale del 6 maggio
1990 - riapprovava la legge rinviata, nell'identico testo, senza
modificazioni, con la maggioranza assoluta prevista ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione (doc. 5).
Con telegramma in data 16 marzo 1991, prot. n. 262/204/4AB.91
(doc. 6), il commissario del Governo comunicava che il Governo aveva
rinviato la legge a nuovo esame del consiglio regionale, adducendo lo
stesso rilievo che già era stato mosso nel precedente rinvio del 9
aprile 1990. Il nuovo telegramma non faceva alcun cenno nè al
precedente rinvio nè alla circostanza che la legge rinviata fosse
identica a quella deliberata il 21 marzo 1990 e anche allora inviata,
e fosse stata riapprovata con la maggioranza assoluta.
Il rinvio reiterato è però illegittimo e lesivo dell'autonomia
della regione ricorrente, per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
Da tempo questa Corte ha affermato, con costante giurisprudenza,
che il Governo, di fronte ad una legge regionale rinviata e
riapprovata a maggioranza assoluta dal consiglio regionale, non può
reiterare il rinvio tanto meno per gli stessi motivi del precedente
rinvio) ma ha la sola alternativa fra il consentire l'ulteriore corso
della legge e il proporre, nei termini di cui all'art. 127, comma
quarto, della Costituzione, la questione di legittimità davanti a
questa Corte, o la questione di merito per contrasto di interessi
davanti al Parlamento (sentt. nn. 153/1976, 40/1977, 158 e 973 del
1988, 79 e 80 del 1989).
Le varie, successive manifestazioni di questa giurisprudenza hanno
via via puntualizzato, anche in modi differenziati, il problema dei
criteri con i quali si deve valutare se la legge riapprovata dal
consiglio regionale sia una legge "nuova", e come tale suscettibile
di essere rinviata dal Governo, oppure non nuova, e come tale
suscettibile solo di essere impugnata; e hanno precisato che la
riapprovazione della legge da parte del Consiglio dopo il rinvio
reiterato preclude la possibilità di far valere il vizio del secondo
rinvio (sentenze nn. 158/1988, 80/1989; e che una nuova approvazione
della legge rinviata a maggioranza semplice anzichè assoluta, non è
idonea a porre in essere la riapprovazione ai sensi dell'art. 127
della Costituzione, e a rendere la legge promulgabile in mancanza
dell'impugnazione da parte del Governo (sentenza n. 70/1989).
Qualsiasi posizione si voglia assumere su questi ulteriori
problemi (nonchè sulle critiche che taluni passaggi della
giurisprudenza della Corte hanno suscitato in dottrina) una cosa è
certa e pacifica: la riapprovazione, a maggioranza assoluta, della
legge nel testo identico a quello rinviato, dà luogo per il Governo
alla sola alternativa fra il consentire l'ulteriore corso della legge
e il sollevare la questione di legittimità o di merito.
Una reiterazione del rinvio, in questo caso, è del tutto
preclusa.
Nella specie proprio questo si è verificato: e l'atto governativo
di rinvio non può dunque essere riconosciuto illegittimo.
Poichè è ben difficile immaginare che ci si trovi di fronte ad
una mera svista del Governo, e poichè sull'identità testuale della
legge due volte rinviata, nonchè sulla maggioranza assoluta con cui
il voto di riapprovazione è intervenuto, non sussistono dubbi
possibili, bisogna ritenere che la reiterazione del rinvio sia stata
ritenuta possibile, nella convinzione di Governo, in base alla
circostanza che la riapprovazione è stata deliberata dal consiglio
regionale dopo la sua rielezione, mentre la precedente approvazione
della legge era stata data dal consiglio della composizione
precedente alle elezioni del maggio 1990.
Se è così, è però evidente che tale circostanza non basta a
modificare i presupposti per l'applicazione delle regole di cui
all'art. 127 della Costituzione.
Il rinvio della legge al consiglio regionale, e la successiva
impugnazione di essa davanti alla Corte costituzionale, si
configurano come "fasi" di un procedimento di controllo e di un
successivo procedimento giurisdizionale in cui si articola il
rapporto "esterno" fra Stato e regione.
La regione viene in considerazione come tale, indipendentemente
dalla successione nel tempo dei titolari delle relative cariche. Il
consiglio regionale, chiamato a riesaminare la legge e abilitato a
riapprovarla a maggioranza assoluta, è l'organo assembleare della
regione in quanto tale, nella sua continuità di esistenza.
Non varrebbe certo richiamare la vieta teoria del Parlamento che
diverrebbe organo "nuovo" ad ogni elezione, così che ogni Parlamento
dovrebbe riprendere da capo i procedimenti legislativi non conclusi
nella precedente legislatura.
A parte il fatto che nello stesso Parlamento nazionale questo
principio è ormai abbandonato, poichè i regolamenti prevedono
viceversa la possibilità - e nel caso dei progetti di legge di
inziativa popolare l'obbligo - di riprendere i procedimenti
legislativi interrotti per la fine della precedente legislatura (art.
107 reg. Camera; art. 81 e art. 74, secondo comma, reg. Senato), la
cosidetta "discontinuita'" dell'organo parlamentare può riguardare
eventualmente, la capacità rappresentativa dell'assemblea rispetto
al corpo elettorale, non la identità dell'organo nei rapporti con
gli altri organi e poteri.
A maggior ragione, il consiglio regionale (il quale comunque, come
questa Corte ha più volte ritenuto, non è interamente assimilabile
alle Camere parlamentari), è organo della regione e ne esprime
l'unica volontà, indipendentemente dalla sua concreta composizione.
Ciò che l'art. 127 della Costituzione ha voluto è che il Governo
possa bloccare col rinvio per una sola volta il corso delle leggi
regionali, e che tale blocco possa essere superato con un voto
dell'assemblea dato a maggioranza assoluta.
La "doppia conforme" è richiesta non in funzione di una conferma
della capacità rappresentativa dell'assemblea, ma esclusivamente
come condizione per far prevalere la volontà della regione su
quella, espressa dal rinvio, del Governo, salvo ricorso all'arbitrato
costituzionale della Corte o del Parlamento.
Rispetto a queste esigenze resta del tutto estraneo l'eventuale
mutamento dei titolari dell'organo, anche a seguito di nuova
elezione.
Se così non fosse, d'altronde, si verificherebbe l'assurda
situazione per cui, nell'imminenza della scadenza del consiglio, il
Governo potrebbe sempre bloccare definitivamente il corpo delle leggi
regionali, di cui sarebbe impedita la riapprovazione ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione: trasformando così in veto assoluto
il "veto sospensivo" che si esprime nel rinvio con richiesta di
riesame, previsto dalla Costituzione.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Governo, il potere di rinviare
per la seconda volta la legge regionale riapprovata a maggioranza
assoluta dal consiglio regionale nell'identico testo; e per l'effetto
annullare i provvedimenti indicati in epigrafe del presente ricorso.
Si producono i seguenti documenti:
1) deliberazione legislativa del 6 febbraio 1990;
2) telegramma del commissario del Governo in data 10 marzo 1990;
3) deliberazione legislativa del 21 marzo 1990;
4) telegramma del commissario del Governo in data 9 aprile 1990;
5) deliberazione legislativa del 26 febbraio 1991;
6) telegramma del commissario del Governo in data 16 marzo 1991.
Avv. prof. Valerio ONIDA

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