1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 7-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 336 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 1995
N. 336 Ordinanza emessa il 24 marzo 1995 dal pretore di Perugia sezione distaccata di Todi nel procedimento penale a carico di Budassi Valfiero Ambiente (tutela dell') - Scarichi occasionali senza autorizzazione - Ritenuta non sanabilita' - Lamentata modifica e parziale abrogazione di normativa penale mediante reiterati decreti-legge non convertiti e contenenti anche modifiche l'uno dall'altro - Lesione del principio di legalita' e di riserva di legge in materia penale - Carenza dei presupposti di necessita' ed urgenza per l'emissione degli stessi - Contrasto con le direttive comunitarie, in particolare la n. 271/1991 - Mancata tutela dell'ambiente naturale in senso lato - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi piu' gravi. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 3 e 7). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (095C0679) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 7-6-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel processo di cui in
epigrafe a carico di Budassi Valfiero.
OSSERVA
All'odierno processo l'avv. L. Ferretti, quale difensore di
Budassi Valfiero, produceva domanda in sanatoria datata 14 marzo
1995, ai sensi del d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, in ordine al reato di
cui all'art. 21, comma primo, della legge 10 maggio 1976, n. 319
dell'imputazione, facendo presente che la pubblica amministrazione
non era ancora in grado di determinare la somma dovuta a titolo di
oblazione.
Ritiene il giudicante, alla luce di questa produzione, che la
decisione sul punto, che non può essere scissa da quella
dell'accertamento della sussistenza dell'altro reato contestato in
questa sede, merita preliminarmente l'esame della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 3 e 7 del d.-l. 17 marzo
1995 n. 79.
RILEVANZA
Dalle emergenze processuali sembra risultare, salva ogni
successiva determinazione, la presenza nell'odierna vicenda di uno
scarico che, seppure occasionale, rientra nel regime della legge n.
319 del 1976, così come statuito da Cass., Sez. III, 11 gennaio
1994, Cristofani.
In forza di queste attuali emergenze processuali rileva il
giudicante come l'ipotesi accusatoria in esame attiene ad attività
riguardanti degli scarichi la cui disciplina va rinvenuta nel
disposto degli articoli 3 e 7 del d.-l. n. 79 del 1995, che per un
verso abroga parzialmente ma in modo significativo la normativa
penale dell'originario impianto sanzionatorio di cui alla legge n.
319 del 1976 e per l'altro introduce una sanatoria per le ipotesi
criminose pregresse.
NON MANIFESTA INFONDATEZZA
Ciò premesso si nota, conformemente a quanto testualmente
ritenuto da Corte cost. 9 marzo 1988-10 marzo 1988 n. 302, che "in
via di principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi
dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna vicenda
in cui il d.-l. n. 79 del 1995 fa seguito ai decreti legge, non
convertiti nei termini e ripresentati anche con modifiche, di seguito
indicati: d.-l. 15 luglio 1994 n. 449, d.-l. 17 settembre 1994 n.
537, d.-l. 16 novembre 1994 n. 629 e d.-l. 16 gennaio 1995 n. 9.
Sorge il fondato sospetto che la reiterazione così ostinata di
decreti legge non convertiti nei termini e talvolta contenenti anche
profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in tema di
abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali,
costituisca una palese violazione del combinato disposto degli
articoli 25 e 77 della Costituzione in materia penale; infatti non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione normativa
e la connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o di limite al legislatore in sede di conversione. Tale
contrasto si acuisce allorchè la precarietà legislativa si
protragga, come nel caso di specie, per l'arco di quasi un anno,
sempre che l'attuale decreto legge venga finalmente convertito o
definitivamente abbandonato. In pratica questo Pretore potrebbe
emettere una sentenza assolutoria per un fatto che, pur essendo in
ipotesi offensivo di un bene, quale la salute pubblica, tutelato al
massimo rango costituzionale viene depenalizzato in forza di una
normativa non solo provvisoria, ma costantemente reiterata,
addirittura con modifiche, nel tempo in mancanza di conversione
legislativa. Tale anomalia appare tanto più marcata ove si rifletta
sulla circostanza che l'arco temporale coperto dai quattro decreti
legge succedutisi in materia, pari ad otto mesi, copre per quasi un
quarto il decorso del termine di prescrizione dei reati in esame,
individuato dall'art. 152, comma primo, n. 5 del codice penale in tre
anni.
A prescindere dall'eventuale contrasto tra la normativa interna in
esame e quella comunitaria, segnatamente con la direttiva CEE n. 271
del 21 maggio 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane che lo
Stato Italiano avrebbe dovuto già recepire entro il giugno 1993, il
dettato dell'art. 3 e dell'art. 7 del d.-l. n. 79 del 1995,
astrattamente applicabile al caso di specie, sembra in conflitto con
i principi costituzionali che statuiscono il principio di legalità e
la riserva di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione
di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti in tema di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo.
Ciò è tanto più grave in materia penale ove è doveroso
stabilire un discrimine certo tra condotta lecita e comportamento
illecito, come ricordato in generale anche dalla giurisprudenza
costituzionale (per tutte v. Corte cost. 24 marzo 1988 n. 364).
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto legge, sancita dall'art. 77 della Costituzione, ma si vuole
ricordare come l'appartenenza di una propria potestà legislativa al
Governo presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità
ed urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, del r.d. 18 dicembre 1941 n. 1368
contenente le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura
civile - di una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto
subordinata alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che
può suscitare il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione
nei termini di rito, di una sentenza penale del giudice di primo
grado che abbia applicato la norma abrogata da un decreto-legge non
convertito nel termine di sessanta giorni. Senza ignorare inoltre
l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in cui il giudicante,
avvalendosi della facoltà di cui al combinato disposto degli artt.
544, 549 e 567 del c.p.p., rediga la motivazione della sentenza in
epoca successiva alla lettura del dispositivo con ciò andando
incontro al rischio di motivare una sentenza pronunciata, mediante
lettura del solo dispositivo, nel vigore di un decreto-legge non
convertito nelle more della stesura della motivazione della sentenza.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti legge sia
divenuta pressochè costante, al punto che decreti legge vengono
modificati nelle more del procedimento di conversione con separato
decreto legge (v. d.-l. 15 dicembre 1994 n. 684 il cui art. 1
modifica l'art. 1 del d.-l. 25 novembre 1994 n. 649 in una materia la
cui attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39 della
legge 23 dicembre 1994 n. 724), questo Pretore non ritiene che
l'unico strumento di garanzia per il cittadino sia costituito da
un'eventuale revisione costituzionale sul punto che riformuli i
presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare un questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito.
Ma oltre a ciò si ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione il governo si assume la responsabilità
dell'adozione del decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo
soggiace in caso di mancata conversione del decreto-legge non
consistono esclusivamente in quelle di natura politica, che per loro
natura ovviamente esulano dall'odierno esame, ma si riflettono anche
nell'ambito strettamente giuridico. Infatti va considerato che la
facoltà, di cui all'art. 77, terzo comma, della Costituzione, di
regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è meramente eventuale e non obbligatoria. Sembra
perciò logico ritenere che, qualora il decreto legge venga emanato
in assenza dei presupposti giustificativi, non è necessario
attendere l'intervento del legislatore, ma il giudice può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge.
Tale pronuncia, che non spetta naturalmente al giudice di merito,
deve essere eventualmente pronunciata dalla Corte costituzionale,
qualora ritenga, come sostiene questo pretore, che il decreto-legge
non poteva essere presentato o, come nel caso di specie,
reiteratamente presentato, con o senza modifiche, essendo venuto meno
il presupposto giustificativo della decretazione d'urgenza.
Questa opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in
quanto affermato testualmente anche dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte cost. 27 gennaio 1995 n. 29) secondo cui, a
norma dell'art. 77 della Costituzione, "la pre-esistenza di una
situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso
ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Nel caso di specie, dunque, sussistendo i presupposti questo
giudice può sollevare la questione con riferimento al menzionato
dettato costituzionale.
In ogni caso il disposto dell'art. 3 del d.-l. n. 79 del 1995, che
comporta una modifica della disciplina sanzionatoria del reato
contestato in questa sede sotto il profilo dell'art. 21, comma terzo,
della legge n. 319 del 1976, sembra confliggere con il dettato
costituzionale anche sotto altri parametri, che qui per brevità
espositiva possono intendersi sostanzialmente indicati nei seguenti:
con l'art. 10 per il contrasto di fondo tra il decreto-legge in
esame e la normativa comunitaria, al punto che la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro governo per il contrasto tra la
legge n. 319 del 1976 e le direttive comunitarie per l'insufficienza
delle sanzioni penali in materia (cfr. Corte di giustizia 28 febbraio
1991 e 13 dicembre 1990);
con il combinato disposto degli articoli 9 e 32 della
Costituzione che tutelano l'ambiente e la salute come ambiente
naturale in senso lato.
Il disposto dell'art. 7 del d.-l. n. 9 del 1995, che comporta una
sanatoria della disciplina sanzionatoria del reato contestato in
questa sede sotto il profilo dell'art. 21, comma primo, della legge
n. 319 del 1976, sembra confliggere con il dettato costituzionale per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la domanda di
autorizzazione, il cui rilascio estingue in ipotesi il reato
contestato all'odierno imputato, può essere presentata dai titolari
di scarichi in esercizio alla data di entrata in vigore della legge
di conversione del d.-l. n. 79 del 1995.
Considerato che nella presente fattispecie lo scarico era
occasionale, appare evidente l'irrazionale trattamento
discriminatorio tra una condotta che, pur essendo più grave stante
la sua permanenza nel tempo (cioè, scarico esercitato in difetto di
autorizzazione, da epoca indeterminata sino alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del d.-l. n. 79 del 1995), può
essere sanata ed altra condotta omissiva (cioè, scarico occasionale
in difetto di autorizzazione antecedente all'entrata in vigore della
legge di conversione del d.-l. n. 79 del 1995) che, pur essendo meno
grave, non può essere sanata.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli articoli 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995 n.
79, nei sensi di cui in motivazione;
Dichiara altresì rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione degli articoli 3, 25 e 77 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7 del d.-l. 17 marzo 1995 n.
79, nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
Deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Todi, addì 24 gennaio 1995
Il pretore: SOTTANI

95C0679