1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 maggio 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 maggio 2009 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Patto di stabilita' regionale - Censimento degli alloggi popolari - Interventi per l'edilizia abitativa - Definizione agevolata delle violazioni relative al tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi - Tariffa per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti - Concessione di contributi - Ricorso del Governo - Denunciata lesione delle prerogative legislative, amministrative e finanziarie dello Stato, violazione del canone dell'intangibilita' del giudicato e del principio di separazione tra le funzioni dello Stato, lesione dell'autonomia degli enti locali, lesione del diritto di difesa e del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale, lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, lesione del principio della copertura finanziaria degli oneri e del divieto di istituire nuovi tributi e nuove spese con la legge di approvazione di bilancio. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 30 aprile 2009, n. 250, artt. 8, comma 3, 29, comma 1, 1-ter, 34, 58, 61, commi 2 e 3, e 77. - Costituzione, artt. 3, 5, 24, 81, commi terzo e quarto, 97, 100, 103, 113, 114, 117, 117, comma secondo, lett. e), 119, commi secondo e quinto, e 120; statuto della Regione Siciliana, artt. 14, 15, comma secondo, 17 e 36; decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074. (009C0382) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-2009)

L'Assemblea regionale Siciliana, nella seduta del 30 aprile 2009,
ha approvato il disegno di legge n. 250 dal titolo «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2009», pervenuto a questo
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 4 maggio 2009.
La suddetta delibera legislativa contiene, negli articoli 8,
terzo comma, 29, 34, 58, 61, secondo e terzo comma e 77, disposizioni
che danno adito a censura di incostituzionalità per le motivazioni
che di seguito si espongono.
In particolare:
1. l'art. 8 «Patto di stabilita» recita come segue: 1. Al
fine di evitare che la crisi economica in atto abbia pesanti
refluenze sull'occupazione e sulle condizioni di vita dei cittadini
residenti nel proprio territorio, la regione mette in atto azioni di
sostegno dell'economia reale, nell'ambito del piano europeo di
ripresa economica di cui alla Comunicazione della Commissione 2009/C
16/01. pubblicata nella G.U.U.E. del 22 gennaio 2009 serie C 16/1.
2. in armonia con quanto previsto dal patto di cui al comma
1, la regione si avvale della flessibilità nella politica di
bilancio offerta dal piano di stabilità e di crescita, al fine di
dare concreta attuazione agli interventi ed alle misure anticicliche
da realizzare da parte degli enti locali.
3. Per la definizione del patto di stabilità regionale di
cui all'art. 24 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 e
successive modifiche ed integrazioni, gli enti locali sono
autorizzati per gli esercizi finanziari 2009-2010 a non tenere conto
degli stanziamenti e delle erogazioni relativi a spese
d'investimento.
4. I trasferimenti a carico del bilancio regionale ai sensi
dell'art. 4 della legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, e le somme
previste nei bilanci degli enti locali finalizzate al finanziamento
delle misure di stabilizzazione dei precari ex lavoratori socialmente
utili (LSU) previsti dalle leggi regionali 21 dicembre 1995, n. 85 e
n. 16/2006, non sono considerate tra le spese correnti soggette al
vincolo del patto di stabilità e ai fini della determinazione della
base di calcolo delle spese di personale.
La disposizione contenuta nel terzo comma del sopra riportato
articolo laddove prevede l'esclusione totale degli stanziamenti e
delle erogazioni relativi a spese d'investimento dalla
contabilizzazione da parte degli enti locali ai fini della
definizione del patto di stabilità regionale, si pone in contrasto
con gli articoli 117, 119, secondo comma, e 120 della Costituzione.
Infatti, sulla base degli articoli 77-bis e 77-ter del decreto
legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, in legge
6 agosto 2008, n. 133, che costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica (Corte costituzionale sentenze n.
159/2008, n. 35/2005 e n. 36/2004), la competenza delle regioni a
statuto speciale in materia di patto si stabilità di cui al comma 6
del predetto art. 77-ter è riconosciuta alle sole autonomie speciali
che erogano le risorse per la finanza locale e non anche a quelle,
come la Sicilia, nei cui territori le suddette risorse sono ancora
trasferite agli enti locali dal Ministero dell'interno.
Gli enti locali della regione, dal 1999 ad oggi, sono
assoggettati alle regole generali dettate dalla legislazione
nazionale, con conseguente monitoraggio e verifica da parte del
Ministero dell'economia e delle finanze.
Peraltro, qualora le disposizioni contenute nel cennato terzo
comma siano da ritenersi adottate in attuazione del comma 11
dell'art. 77-ter del d.l. n. 112/2008, non solo non è dato evincere
dalla lettera della norma nè dai lavori preparatori che siano state
seguite le procedure indicate nel medesimo comma 11 e nell'art.
7-quater, comma 7, del d.l. 10 febbraio 2009, n. 5, convertito con
modificazioni con la legge n. 33/2009, ma che, soprattutto, sia
garantito «l'obiettivo complessivamente determinato in applicazione
dell'art. 77-bis del citato d.l. n. 112/2008» per gli enti locali
della regione.
Infine la generalizzata esclusione di tutte le spese
d'investimento dal patto di stabilità interno previsto dalla
disposizione in questione è idoneo a comportare effetti peggiorativi
sui saldi di finanza pubblica privi di adeguata compensazione.
L'art. 29 «Norme in materia di censimento degli alloggi popolari»
recita come segue: All'art. 2 della legge regionale 5 febbraio 1992,
n. 1, dopo il comma 1 sono aggiunti i seguenti commi:
«1-bis. I Comuni e gli Istituti autonomi per le case popolari
annualmente provvedono, all'aggiornamento dei dati del censimento con
le modalità di cui al presente articolo come integrate dall'art. 1
della legge regionale 9 agosto 2002, n. 11.
1-ter. I Comuni e gli Istituti autonomi per le case popolari
possono regolarizzare la posizione dei detentori senza titolo degli
alloggi previo pagamento delle mensilità del canone dovuto.
1-quater. I dati annuali del censimento sono trasmessi
all'Assessorato regionale dei lavori pubblici entro il successivo
mese di marzo».
La suddetta disposizione, integrando le previsioni di cui
all'art. 2, primo comma, della l.r. n. 1/1992 con il comma 1-ter,
sostanzialmente introduce a regime una indiscriminata e generica
sanatoria delle occupazioni sine titulo degli alloggi popolari previo
il mero pagamento delle mensilità del canone dovuto anche
indipendentemente dalla verifica del possesso dei requisiti
prescritti per fruire dei benefici dell'edilizia popolare.
La norma peraltro riproduce nella sostanza analoga disposizione
contenuta nell'art. 2 della delibera legislativa all'origine della
stessa legge regionale n. 1 del 1992 oggetto dell'attuale
integrazione e dichiarata da codesta ecc.ma Corte costituzionalmente
illegittima con sentenza n. 16 del 1992.
Il legislatore regionale, infatti, nell'intento di regolarizzare
l'occupazione abusiva di alloggi di edilizia sovvenzionata aveva
allora tentato di introdurre una disciplina consolidante le
situazioni di fatto costituitesi illegalmente, compensando i
penalizzati legittimi assegnatari con la mera attribuzione di
precedenza nell'assegnazione di altro alloggio popolare.
Codesta ecc.ma Corte in quell'occasione, pur prendendo atto delle
difficoltà della regione a fronteggiare emergenze di ordine pubblico
derivanti da operazioni di sgombero coattivo degli occupanti senza
titolo, rilevò che «una normativa consolidante situazioni di fatto
costituitesi illegalmente» è di per sè causa di ben più gravi e
durature tensioni sociali, oltre che esempio di diseducazione civile,
dimostrando ai cittadini rispettosi delle leggi che essi, anzichè
tutelati, sono spogliati delle loro spettanze a favore di chi,
quand'anche spinto dall'impulso di soddisfare l'esigenza fondamentale
dell'abitazione, ha violato la legge.
Codesta ecc.ma Corte altresì soggiunse che si era toccato «uno
dei principi costitutivi dell'ordine giuridico, il divieto di farsi
ragione da sè con lesione del diritto altrui e che ogni norma che
sopravvenga ad omologare fatti conseguiti alla violazione del neminem
laedere si pone fuori dal quadro dei valori su cui è costruito lo
Stato di diritto».
Ed invero il legislatore statale, proprio per impedire ogni
regolarizzazione postuma di situazioni di abuso, ha comminato non
solo sanzioni amministrative ma la nullità assoluta e insanabile ed
ha escluso l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica per chiunque occupi un alloggio senza le prescritte
autorizzazioni (legge n. 513/1977, art. 26).
Le medesime identiche considerazioni sono pertinenti anche alla
norma in questione.
Inoltre, anche a voler considerare la disposizione in questione
quale norma di sanatoria e come tale non costituzionalmente preclusa
in via di principio, secondo costante giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (ex plurimis sentenze n. 402 del 1993 e n. 474 del 1989)
essa deve essere comunque soggetta ad uno «scrutinio di
costituzionalità estremamente rigoroso» volto a verificare
l'esistenza «di uno stretto collegamento con le specifiche
peculiarità del caso tali da escludere che possa risultare
arbitraria la sostituzione della disciplina generale con quella
eccezionale successivamente emanata». Ma anche così la norma in
oggetto non può ritenersi esente da censura.
Essa infatti si rivela manchevole perchè non sostenuta da
interessi pubblici legislativamente rilevanti di preminente
importanza generale, quali, ad esempio, il diritto all'abitazione e
il mantenimento della sicurezza pubblica, così come richiesto da
codesta Corte in numerose pronunce (sentenza n. 94/1995), giacchè
non è emerso dal dibattito parlamentare, nè risulta agli atti di
questo ufficio, l'attuale esistenza nella regione di diffuse e
consolidate situazioni di fatto costituitesi illegalmente la cui
eliminazione o contrasto potenzialmente potrebbe compromettere
l'ordine pubblico o essere particolarmente onerosa per la pubblica
amministrazione.
Ma vi è di più, la norma introduce a regime e senza limite di
tempo l'annuale possibilità di «regolarizzare» le detenzioni senza
titolo prescindendo dalla decorrenza e dalla durata delle stesse che,
per ipotesi, potrebbero avere inizio pure nella prospettiva dei
periodici censimenti, così ponendo i presupposti per una sorta di
procedura di acquisizione delle abitazioni popolari del tutto
fattuale e fondata anche su comportamenti estranei alle esigenze ed
ai principi costituzionali della coesione e della solidarietà
sociale richiamati dall'art. 119, quinto comma, della Costituzione.
La norma di cui trattasi ed in particolare l'inciso «1-ter. I
comuni e gli Istituti autonomi per le case popolari possono
regolarizzare la posizione dei detentori senza titolo degli alloggi
previo pagamento delle mensilità del canone dovuto», appare idonea a
regolarizzare e ad incoraggiare situazioni di abuso e pertanto si
pone in palese contrasto con gli articoli 3, 97 e 119, quinto comma
della Costituzione, non riscontrandosi peraltro, nello Statuto
Speciale, ove pure è attribuita alla competenza regionale la materia
lavori pubblici, alcuna disposizione che consenta alla Regione
Siciliana una siffatta specifica estensione della autonomia
legislativa.
L'art. 34 «Programma di interventi per l'edilizia abitativa»
recita come segue: 1. Entro 60 giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, l'Assessore regionale per i lavori pubblici, previa
delibera della Giunta regionale, predispone un programma di
iniziative volte alla realizzazione di alloggi, nonchè di edilizia
residenziale universitaria anche mediante il recupero di unità
immobiliari degradate, e di iniziative volte all'adeguamento a
criteri antisismici, alla riqualificazione urbana ed alla
riqualificazione energetica di edifici di proprietà pubblica
destinati ad alloggi popolari. Il programma di cui al presente comma
è approvato dall'Assessore regionale per i lavori pubblici sentito
il parere delle competenti Commissioni legislative dell'Assemblea
regionale siciliana, da rendersi entro 15 giorni dall'assegnazione.
2. In particolare il programma di cui al comma 1 finanzia:
a) il recupero e la riqualificazione energetica di alloggi
degradati e non abitati, di proprietà degli Istituti autonomi case
popolari e dei comuni;
b) lo scorrimento della graduatoria dell'iniziativa
«Contratti di quartiere II», per le proposte ammesse e non finanziate
con risorse dello Stato e della regione;
c) un'ulteriore dotazione di risorse del «Programma di
riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile» di cui al
decreto dell'Assessore regionale per i lavori pubblici dell'11 luglio
2008, al fine di ampliare il numero delle proposte ammissibili al
finanziamento;
d) l'acquisto da parte dei comuni capoluoghi di provincia, di
alloggi da destinare ad edilizia residenziale pubblica;
e) i programmi integrati predisposti dai comuni.
3. Il programma di cui al comma 1 ripartisce le risorse in modo
che alle iniziative di cui alla lettera a) di cui al comma 2 sia
destinato non meno del 20 per cento dello stanziamento disponibile,
alle iniziative di cui alla lettera b) non meno del 25 per cento,
alle iniziative di cui alla lettera c) non meno del 15 per cento,
alle iniziative di cui alla lettera d) non meno del 15 per cento,
alle iniziative di cui alla lettera e) non meno del 25 per cento.
4. Al finanziamento del programma di cui al presente articolo
ed entro il limite di spesa di 80.000 migliaia di euro si provvede
mediante l'utilizzo delle risorse disponibili sui programmi ex Gescal
a titolarità regionale di cui alla specifica convenzione stipulata
in data 18 luglio 2001 tra la regione e la Cassa depositi e prestiti.
La sopra riportata disposizione relativa alla realizzazione di
interventi per l'edilizia abitativa il cui finanziamento comporta una
spesa di 80.000 migliaia di euro si pone in contrasto con l'articolo
81, quarto comma della Costituzione in quanto priva di idonea
sufficiente copertura finanziaria.
A seguito della richiesta di chiarimenti ai competenti uffici
regionali, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, è pervenuta
a questo Commissario la documentata nota prot. n. 31250 del
Dipartimento lavori pubblici dell'Assessorato lavori pubblici, datata
8 maggio 2009 in cui testualmente si afferma che «le disponibilità
residuali sui programmi ex GES.CA.L. non si ritiene consentano
certezze per far fronte alle necessità sopra rappresentate e tanto
meno per il finanziamento del programma di intervento per l'edilizia
abitativa indicato dall'art. 34 del disegno di legge n. 250 recante
«Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009».
L'art. 58 «Definizione agevolata delle violazioni relative al
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi»
recita come segue: 1. Le violazioni riguardanti il tributo speciale
per il deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui all'art. 2
della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6 e successive modifiche ed
integrazioni, commesse dal 1° febbraio 2003 al 31 dicembre 2008,
attinenti agli obblighi di dichiarazione, di versamento e di
registrazione delle operazioni di conferimento in discarica, non
adempiuti o irregolarmente adempiuti, possono essere definite senza
irrogazione di sanzioni e senza applicazione di interessi.
2. La definizione avviene mediante la presentazione delle
dichiarazioni omesse e la regolarizzazione di dicembre 2009.
3. Nello stesso termine di cui al comma 2, devono essere
sanate le irregolarità e le omissioni di versamento del tributo.
4. Salvo quanto disposto ai commi 2 e 3, gli avvisi di
accertamento e di liquidazione notificati entro la data di entrata in
vigore della presente legge, ancorchè divenuti definitivi per omessa
impugnazione nei termini e non seguiti dal pagamento delle somme
accertate o liquidate, possono essere definiti con il pagamento del
tributo, con abbuono degli interessi e delle sanzioni.
5. Se l'accertamento concerne l'omessa o l'infedele
dichiarazione, esso può essere definito con il pagamento
dell'imposta o della maggiore imposta accertata e con abbuono degli
interessi e delle sanzioni.
6. Il pagamento del tributo definito ai sensi dei commi 4 e 5
deve avvenire entro il 30 giugno 2009. Nello stesso termine il
contribuente deve presentare o spedire alla provincia un'istanza di
definizione dell'atto d'imposizione, indicando gli estremi di
quest'ultimo e quelli dei versamento.
7. La presentazione dell'istanza di cui al comma 6 comporta
la sospensione del procedimento giurisdizionale, in qualunque stato e
grado questo sia eventualmente pendente, ai sensi dell'art. 13, comma
2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.
8. A tal fine, il contribuente deve presentare al giudice
dinnanzi al quale pende il procedimento una domanda di sospensione
correlata della fotocopia dell'istanza di cui al comma 6 e della
relativa ricevuta di presentazione.
9. Il procedimento è sospeso per la durata di 2 anni.
10. Conclusasi la durata della sospensione, la provincia
comunica al giudice 1'estinzione della lite per cessata materia del
contendere, ovvero la ripresa d'ufficio del processo sospeso.
11. Sulla base delle istanze prodotte ai sensi del comma 6,
entro dodici mesi la provincia dispone lo sgravio delle somme
eventualmente già iscritte a ruolo. Lo sgravio è preceduto da un
provvedimento di sospensione degli atti esecutivi da trasmettere al
concessionario entro trenta giorni dalla presentazione delle
istanze.»
La disposizione introduce, richiamando la previsione dell'art.
13, comma 2 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002, una «definizione
agevolata delle violazioni», applicando al tributo speciale per il
deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all'art. 2 della
l.r. n. 6/1997, l'abbuono di sanzioni ed interessi relativi al
mancato e/o irregolare rispetto dell'obbligo di dichiarazione,
versamento e registrazione delle operazioni di conferimento in
discarica, ancorchè siano stati emessi avvisi di accertamento
divenuti definitivi per omessa impugnazione nei termini.
Il tributo in parola, istituito dall'art. 3 della legge 28
dicembre 1995 n. 549, come acclarato da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 335 del 2005, «è da considerarsi statale e non proprio
della regione, senza che rilevi, in contrario, la devoluzione del
relativo gettito alle regioni (in questo senso, ex plurimis, sentenze
n. 241, n. 381 e n. 431 del 2004 in tema di IRAP; sentenze n. 297 e
n. 311 del 2003, in tema di c.d. tassa automobilistica), con la
conseguenza che, salvi i casi previsti dalla legge statale, si deve
tuttora ritenere preclusa la potestà delle regioni di legiferare sui
tributi esistenti e regolati da leggi statali (cfr. sentenza n. 37
del 2004)».
Detta preclusione opera anche per la Regione Siciliana, come
codesta ecc.ma Corte ha chiarito nella recente sentenza n. 442 del
2008, atteso che l'art.36 dello statuto speciale e l'art. 2 del
d.P.R. n. 1074 del 1965 «riservano alla competenza di quest'ultima la
potestà legislativa nella materia dei tributi deliberati dalla
medesima».
La regione quindi non ha competenza legislativa per modificare i
termini, le procedure di accertamento, le modalità, l'ammontare
delle sanzioni definite puntualmente dal legislatore statale ai commi
31, 32 e 33 del prima menzionato articolo 3 della legge n. 549 del
1995, essendo demandato al legislatore regionale, al successivo comma
34, la disciplina dell'accertamento, della riscossione, dei rimborsi
e del contenzioso amministrativo per quanto non previsto dalla norma
statale, ipotesi cui non è riconducibile la «definizione agevolata
delle violazioni» testè introdotta.
Nè può accreditare la competenza del legislatore regionale in
subiecta materia il richiamo operato al comma 7, nei confronti
dell'art. 13, comma 2 della legge n. 289/2002. Questo infatti fa
esclusivo testuale riferimento ai tributi propri delle regioni,
province e comuni, mentre il tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi ha - come si è detto - natura erariale.
Il legislatore regionale quindi, intervenendo in una materia non
attribuitagli dallo Statuto, ma rientrante nella competenza esclusiva
dello Stato, si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lett. e) della Costituzione, atteso che la disposizione in parola non
è neppure riconducibile ad alcuna delle materie di competenza
legislativa elencate nello statuto speciale.
L'art. 61 «Misure di contenimento dell'emergenza ambientale»,
recita come segue: 1. La Regione, per il tramite dell'Agenzia delle
acque e dei rifiuti, provvede, ove indfferibilmente necessario, entro
10 giorni dall'entrata in vigore della presente legge, alla nomina di
commissari ad acta presso i comuni e le società d'ambito con
i'incarico di individuare ed attuare le operazioni necessarie per
monetizzare i crediti legittimamente vantati dai singoli ambiti
territoriali ottimali (ATO) alla data del 31 dicembre 2008, facendo
ricorso ad operazioni finanziarie assistite, anche mediante il
supporto della regione, la quale può avvalersi di uno o più
advisor. I commissari ad acta procedono, altresì, alla totale
liquidazione dei debiti anche attraverso procedure transattive.
2. Sono fatti salvi gli atti di determinazione della tariffa
per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti di cui al decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modifiche ed
integrazioni, adottati dalle società d'ambito per la gestione
integrata dei rfiuti in esecuzione dell'ordinanza del Ministro
dell'interno delegato per il coordinamento della Protezione civile,
n. 2983 del 31 maggio 1999, come successivamente modificata ed
integrata, nonchè dell'ordinanza del Commissario delegato per
l'emergenza dei rifiuti e la tutela delle acque della Sicilia dell'8
agosto 2003, n. 885, anche in assenza dell'adozione del regolamento
previsto dall'art. 238, sesto comma, del predetto decreto
legislativo.
3. Nelle more dell'adozione del regolamento di cui al comma 2
la tariffa per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti è
determinata ed approvata dalle Autorità d'ambito ottimale
territoriale ai sensi dell'ordinanza del Commissario delegato per
i'emergenza rifiuti in Sicilia n. 885/2003 ed è applicata e riscossa
dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata.
4. Gli ATO rifiuti non possono procedere ad assunzioni di
personale amministrativo appartenente a qualunque categoria, comprese
quelle protette, nè espletare procedure concorsuali, fino alla
definizione dei nuovi ambiti territoriali di cui all'art. 45 della
legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2. Le procedure concorsuali in
itinere debbono essere revocate.
I commi 2 e 3 del sopratrascritto art. 61 contrastano con gli
artt. 3, 5, 24, 100, 103, 113 e 114 della Costituzione, oltre che con
l'art. 15, comma 2, dello statuto speciale, in quanto, da un lato,
violano il canone dell'intangibilità del giudicato e del principio
di separazione tra le funzioni dello Stato, che preclude al
legislatore di invadere la sfera di attribuzione dell'autorità
giurisdizionale privandola del potere di affermazione del diritto
già accertato in maniera definitiva e, deall'altro sono lesivi
dell'autonomia degli enti territoriali facenti parte dell'A.T.O.
La disposizione in questione è stata infatti proposta ed
approvata successivamente al deposito, avvenuto il 9 febbraio 2009,
della sentenza n. 48/2009 del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana, che ha accolto l'appello di un'associazione
di utenti e dichiarato illegittima per violazione dell'art. 238 del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la deliberazione dell'assemblea
ordinaria di una società d'ambito con la quale era stata adottata la
tariffa di igiene ambientale per gli anni 2006/2007, determinata
secondo i criteri dell'ordinanza del Ministro dell'interno n. 2983
del 31 maggio 1999 e del Commissario delegato per l'emergenza dei
rifiuti e la tutela delle acque della Sicilia n. 885 dell'8 agosto
2003.
L'alto Consesso ha infatti rilevato che la determinazione
commissariale delle tariffe di igiene ambientale non può essere
direttamente traslata al di fuori del procedimento del citato
articolo 238 del d.lgs. n. 152/2006 dalle società d'ambito ai
cittadini, in quanto la stessa ordinanza di protezione civile ha
previsto che «le amministrazioni competenti provvederanno alla
gestione ordinaria con le proprie disponibilita» le quali non possono
che essere quelle conseguenti all'applicazione delle ordinarie norme
tariffarie allorchè il servizio è gestito, come nel caso in esame,
dalle società d'ambito.
Il Consiglio di giustizia amministrativa si è inoltre
pronunciato nel senso che, fin quando non sarà operativo il nuovo
meccanismo tariffario disciplinato dal citato art. 238, le società
d'ambito «non possono che gestire il servizio sulla scorta del regime
tariffario stabilito dai comuni ricompresi nell'A.T.O.».
Le disposizioni di cui trattasi, pur se appaiono stabilire una
regola astratta, nella realtà esercitano una funzione
provvedimentale concreta, che vanifica gli effetti di un giudicato e
si sovrappone in via sostitutiva per il passato e per il futuro
all'autonoma determinazione degli enti locali facenti parte dei vari
Ambiti Territoriali Ottimali neutralizzandone l'autonomia
riconosciuta e garantita dagli articoli 5 e 114 della Costituzione e
15 dello statuto speciale.
La norma contenuta nel secondo comma inoltre si pone in contrasto
con gli articoli 3 e 24 della Costituzione, in quanto lede il diritto
di difesa ed il principio di effettività della tutela
giurisdizionale poichè nei fatti vanifica il diritto esercitato dai
ricorrenti con la proposizione dell'azione e soddisfatto con la
pronuncia di accoglimento dell'appello, alterando altresì la
regolamentazione degli interessi stabiliti dalla citata sentenza
esecutiva del Consiglio di giustizia amministrativa.
Il legislatore interviene infatti successivamente all'esercizio
dell'azione con una disposizione che pone nel nulla la tutela
giurisdizionale, senza accompagnare tale intervento con una
disciplina satisfattiva delle posizioni giuridiche degli interessati
ricorrenti.
Va inoltre rilevato che, secondo consolidata giurisprudenza di
codesta eccellentissima Corte (ex plurimis sentenza n. 267/2007),
sebbene non sia preclusa al legislatore la possibilità di attrarre
nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente
affidate all'autorità amministrativa, tali leggi, c.d.
«provvedimento», sono ammissibili entro il limite del rispetto della
funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in
corso (sentenze n. 492 del 1995. n. 346 del 1991 e n. 143 del 1989).
Codesta ecc.ma Corte ha altresì chiarito (sentenza n. 282 del
2005) che l'emanazione di legge con efficacia retroattiva, quale la
disposizione del secondo comma in questione, incontra una serie di
limiti che attengono alla salvaguardia di fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, fra cui va ricompreso il rispetto delle funzioni
riservate al potere giudiziario, essendo precluso al legislatore
intervenire con norme aventi portata retroattiva, come nel caso in
specie, per annullare gli effetti del giudicato (sentenza n. 525 del
2000).
Va infine considerato che, anche non tenendo conto degli effetti
della disposizione sul giudicato già formatosi e valutandola come
norma di sanatoria, di per sè non preclusa costituzionalmente al
legislatore, la stessa non supera il più rigoroso scrutinio di
costituzionalità richiesto da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
94/1995) in mancanza di interessi pubblici legislativamente rilevanti
e di preminente importanza generale emersi nel corso dell'iter
parlamentare o di chiarimenti da parte dell'amministrazione
regionale, richiesti ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969.
Inoltre la disposizione di cui al terzo comma in questione ove,
sino all'approvazione del regolamento previsto dall'art. 238, comma
6, del d.lgs. n. 152/2006, si attribuisce a regime all'autorità
d'ambito ottimale territoriale il compito di determinare ed approvare
la tariffa in questione, configura una manifesta compressione delle
autonomie locali.
Infatti, benchè siano componenti dell'assemblea dei soci della
società d'ambito in virtù del loro generale potere di
rappresentanza e sovrintendenza dei servizi e degli uffici comunali,
i sindaci dei comuni appartenenti all'ambito territoriale non sono
titolari di un proprio potere di determinare la disciplina delle
tariffe per la fruizione di beni e servizi, essendo esso di esclusiva
competenza del Consiglio comunale, organo rappresentativo dell'intera
collettività locale.
La potestà legislativa regionale in materia di ordinamento e
regime degli enti locali prevista dallo statuto speciale non può del
resto spingersi sino a modificare, per una singola materia,
l'ordinario riparto di competenza tra gli organi delle singole
istituzioni locali, riservato ai rispettivi statuti e protetto anche
dal comma 2 dell'art. 15 dello statuto speciale ove si afferma per
gli enti locali la più ampia autonomia amministrativa e funzionale.
L'art. 77 «Norme in materia di concessione di contributi»
recita come segue: 1. A decorrere dall'esercizio finanziario 2009, è
soppressa la lettera h) del comma 2, dell'art. 3 della legge
regionale 27 aprile 1999, n. 10. Sono abrogate tutte le norme
autorizzative di spesa relativi agli interventi riportati nella
tabella «H» allegata alla legge regionale 6 febbraio 2008, n. 1.
2. A decorrere dall'esercizio finanziario 2009 gli
stanziamenti di bilancio dei capitoli di spesa contrassegnati con la
nota «F» sono previsti ed autorizzati annualmente con la legge di
approvazione del bilancio.
3. A decorrere dall'esercizio finanziario 2009, le spese
relative ai capitoli contrassegnati con la nota «A» sono autorizzate
annualmente per gli importi determinati con la legge di approvazione
del bilancio per l'esercizio finanziario 2009.
La sopra riportata disposizione dà adito a censure di
incostituzionalità per violazione degli articoli 81, terzo e quarto
comma, e 97 della Costituzione.
Essa, da un canto, abroga dal corrente anno tutte le norme
autorizzative di spesa relative agli interventi riportati nella
tabella H allegata alla l.r. n. 1/2008 e, dall'altro, con i
successivi commi 2 e 3 autorizza «tout court» l'inserimento nel
bilancio di previsione di capitoli di spesa attinenti alla
concessione di contributi contrassegnati con la nota A e F.
Preliminarmente si osserva che nella nota contenente i
chiarimenti resi dall'amministrazione regionale ai sensi dell'art. 3
del d.P.R. n. 488/1969 si afferma testualmente «che a seguito della
decisione assembleare dell'articolo in questione e dei relativi
documenti allegati» «è stato fornito dall'ARS un elenco esplicativo
degli interventi riconducibili ai richiamati commi 2 e 3». Ed invero
nel resoconto stenografico provvisorio n. 88 della seduta
dell'Assemblea di mercoledì 29 - giovedì 30 aprile 2009 (pag. 142)
risulta la votazione ed approvazione dell'art. 66 (attuale articolo
77) «con le tabelle allegate così come risultava dalla modifica
della soppressione della tabella H».
Tuttavia nel testo della delibera legislativa relativa al disegno
di legge n. 250 dal titolo «Disposizioni programmatiche e correttive
per l'anno 2009» trasmesso dalla regione a questo Commissario dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto, il 4
maggio 2009 non risulta alcun allegato specifico riferibile all'art.
77.
Al riguardo, si rileva che l'estrema genericità delle
disposizioni di cui trattasi potrebbe dare origine, come già si
prospetta nel corrente esercizio finanziario, a situazioni di
compromissione del principio costituzionale del buon andamento della
pubblica amministrazione.
La norma, infatti, attesa la suddetta genericità e la mancanza
di un atto formale pubblico che ne definisca i contenuti e ne
circoscriva gli effetti, non può essere considerata atta a contenere
l'autorizzazione a nuove o maggiori spese non preventivamente
«normate» e la conseguente iscrizione di nuovi capitoli nel bilancio
della regione.
Da un sommario esame del c.d. allegato tecnico al bilancio (di
cui si allega uno stralcio), contenente la ripartizione in capitoli
delle unità previsionali di base relative al bilancio di previsione
per il corrente esercizio finanziario autorizzato con la delibera
legislativa n. 249 approvata nella seduta del 30 aprile 2009, si è
avuto modo di riscontrare l'iscrizione di ben oltre un centinaio di
nuovi capitoli di spesa, suddivisi fra le varie rubriche di
pertinenza dei diversi Assessorati, tutti relativi ad erogazioni di
contributi ad enti, organismi, associazioni talora di notevole
ammontare. Di tali capitoli di spesa, almeno quarantasette non
consentono l'individuazione certa dei destinatari della provvidenza
pubblica (ad esempio capitoli 377832, 377833, 37809 etc.); e nella
prevalenza dei casi non è indicata la finalità per la quale il
contributo è assegnato (es. cap. 377823, 473719, 473726 etc.).
In due capitoli manca l'indicazione della natura del beneficiano,
la sede, l'attività svolta e la finalità dell'erogazione (cap.
377789 e cap. 377818).
Tutti i capitoli in questione recano come «nomenclatore»,
ovverossia come normativa che legittima e disciplina le modalità di
erogazione delle risorse economiche, l'acronimo «L.F.0/2009» cioè la
delibera legislativa n. 250 e quindi l'articolo 77 in questione.
L'ampiezza dell'effetto già riscontrabile nell'allegato tecnico,
riguardante decine di enti operanti in realtà e settori diversi,
unitamente ai costi previsti ed al fatto che gli assegnatari dei
contributi siano sostanzialmente individuati a prescindere da
procedure volte a verificare il possesso dei requisiti e la rilevanza
sociale dell'attività, induce a ritenere compromesso il principio
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione
sancito dall'articolo 97 della Costituzione.
La non rinvenibile indicazione delle finalità del contributo
erogato renderebbe peraltro difficile la rendicontazione e la
verifica della effettiva destinazione ad attività meritevoli del
sostegno pubblico.
Le cennate censure vanno tutte estese per interconnessione logica
al primo comma, che appare in stretto rapporto funzionale con i
successivi commi 2 e 3.
Non può infine non evidenziarsi come la norma contenuta nel
terzo comma, ove consente a decorrere dal 2009 e quindi anche per gli
esercizio futuri, la generica autorizzazione all'inserimento nel
bilancio per gli importi determinati con la legge di approvazione del
documento finanziario per il corrente anno, si pone anche in
contrasto con l'art. 81, quarto comma della Costituzione.
Nel prospetto allegato all'art. 79 della delibera legislativa n.
250 in esame, in cui sono riportati gli effetti della manovra
finanziaria per il triennio 2009-2011 nel riquadro B2 «maggiori spese
finali» nella parte relativa all'art. 77, comma 3, infatti, non viene
prevista alcuna spesa per gli anni 2010 e 2011 e conseguentemente
alcuna copertura finanziaria degli oneri.
Da ultimo, si rileva che qualora trovasse applicazione l'art. 77,
norma come prima argomentato da non potersi considerare di per sè
specifica autorizzazione di nuove o maggiori spese, poichè priva di
indicazioni sui destinatari dei contributi o di specifiche tabelle
allegate, sarebbe consentito l'inserimento di nuove spese con legge
di bilancio in violazione dell'art. 81, terzo comma della
Costituzione.

P. Q. M.
Con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini
di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto
Di Pace, Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai
sensi dell'art. 28 dello statuto speciale, con il presente atto
impugna le sottoelencate disposizioni del disegno di legge n. 250 dal
titolo «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009»
approvato dall'Assemblea regionale il 30 aprile 2009:
art. 8, comma 3 per violazione degli articoli 117, 119,
secondo comma e 120 della Costituzione;
art. 29 limitatamente all'inciso «1-ter. I Comuni e gli
Istituti autonomi per le case popolari possono regolarizzare la
posizione dei detentori senza titolo degli alloggi previo pagamento
delle mensilità del canone dovuto», per violazione degli articoli 3,
97 e 119, quinto comma, della Costituzione;
art. 34 per violazione dell'art. 81, quarto comma della
Costituzione;
art. 58, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett.
e) della Costituzione e degli articoli 14, 17 e 36 dello statuto
speciale della Regione Siciliana, nonchè del d.P.R. 26 luglio 1965
n. 1074;
art. 61, commi 2 e 3, per violazione degli articoli 3, 5, 24,
100, 103, 113 e 114 della Costituzione e dell'art. 15, comma 2, dello
statuto speciale della Regione Siciliana;
art. 77 per violazione degli articoli 97 e 81, terzo e quarto
comma, della Costituzione.
Palermo, addì 9 maggio 2009
Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace