1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 620 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 settembre 1999
N. 620 Ordinanza emessa il 1 settembre 1999 dal tribunale di Bologna nel procedimento civile vertente tra Cooperativa Intersettoriale Montana di Sassoleone e Ambito Territoriale di Caccia BO 3 ed altra Caccia - Regione Emilia-Romagna - Danni arrecati dalla fauna alla produzione agricola e alle opere su terreni coltivati a pascolo - Risarcibilita', da parte dell'apposito fondo regionale, limitata ai danni prodotti da specie non cacciabili - Contrasto con l'art. 26 della legge statale n. 157/1992 che prevede la risarcibilita' di tutti i danni in questione, senza distinzione tra i vari tipi di fauna selvatica - Violazione di principio fondamentale posto dalla legislazione statale in materia di caccia. Legge regione Emilia-Romagna 15 febbraio 1994, n. 8, artt. 17 e 18. Costituzione, art. 117, primo comma. (099C1117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-1999)

IL TRIBUNALE
Sciogliendo la riserva che precede;
O s s e r v a
La Cooperativa Intersettoriale Montana di Sassoleone in persona del
Presidente Giovanni Poli, ha convenuto in giudizio l'Ambito
Territoriale di Caccia (A.T.C.) BO 3 in persona del legale
rappresentante pro-tempore e la provincia di Bologna in persona del
Presidente, chiedendo che, accertata la responsabilità dell'A.T.C.
BO 3 e la responsabilità concorrente o alternativa della provincia
di Bologna, entrambi venissero condannati al risarcimento dei danni
arrecati negli anni 1994 e 1995 agli alberelli di albicocco
impiantati dalla stessa Cooperativa nel fondo Cavezzana Grande, dalle
lepri che avevano reciso i rametti dei nuovi impianti, rendendoli
inservibili.
L'A.T.C. BO 3, costituendosi in giudizio, ha eccepito in via
preliminare il difetto di giurisdizione, nonchè il proprio difetto
di legittimazione passiva, poichè, ai sensi dell'art. 26 legge n.
157/1992 legittimato passivo rispetto alla domanda di risarcimento
dei danni sarebbe il Comitato di gestione del fondo regionale, unico
organo competente a erogare, previa la procedura di cui al comma III
dell'art. 26 legge n. 157/1992, somme a titolo di ristoro.
L'A.T.C. BO 3, ha altresì prospettato l'illegittimità
costituzionale degli artt. 17 e 18 legge regione Emilia-Romagna 15
febbraio 1994, n. 8 per violazione dell'art. 117 della Costituzione,
pervenendo tuttavia alla conclusione che, malgrado la dubbia
formulazione dell'art. 18 legge reg. n. 8/1994 "un'attenta lettura
della norma effettuata nel rispetto dei principi della legge statale
non può ingenerare dubbi", in quanto "la legge regionale con gli
artt. 17 e 18 ha voluto indicare sia i soggetti che non devono
contribuire al fondo, sia i fatti che non assumono rilievo al fine
della determinazione dell'entità del contributo", ma ciò senza
privare il fondo di cui all'art. 26 legge n. 157/1992, "della
funzione che gli è propria di unico organo preposto all'indennizzo
dei danni prodotti da tutta la fauna e dall'attività venatoria".
La provincia, costituendosi in giudizio, ha sostenuto
l'infondatezza della domanda attorea, affermando di essere tenuta in
base agli artt. 17 e 18 legge regionale 15 febbraio 1994 a risarcire
soltanto i danni prodotti da fauna selvatica non cacciabile,
categoria alla quale sono certamente estranee le lepri.
Ritiene questo giudice che l'eccezione di difetto di giurisdizione
dell'a.g.o. sollevata dall'A.T.C. - BO 3, alla quale si è associata
la provincia di Bologna, possa essere decisa unitamente al merito,
essendo necessaria una approfondita riflessione sui principi
affermati dalle sezioni unite della Corte di cassazione nella
sentenza 27 ottobre 1995, n. 11173, nonchè nella precedente sentenza
16 maggio 1991 n. 5501.
Ritiene invece questo giudice di dover sollevare d'ufficio
questione di legittimità costituzionale degli artt. 17 e 18 legge
regionale 15 febbraio 1994, n. 8, apparendo la stessa rilevante e non
manifestamente infondata.
L'art. 26 legge 11 febbraio 1992 n. 157 prevede che: "Per far
fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione
agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo
dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta, e
dall'attività venatoria, è costituito a cura di ogni regione un
fondo destinato alla prevenzione ed ai risarcimenti.
Le regioni provvedono, con apposite disposizioni, a regolare il
funzionamento del fondo di cui al comma 1, prevedendo per la relativa
gestione un comitato in cui siano presenti rappresentanti di
strutture provinciali delle organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative e rappresentanti delle associazioni
venatorie nazionali riconosciute maggiormente rappresentative".
L'espressione "danni non altrimenti risarcibili" inserita nell'art.
26 comma 1 non può che essere interpretata, attesa la sua
formulazione, nel senso della risarcibilità di tutti i danni non
previsti dal precedente art. 25 della stessa legge n. 157 cit. (che
disciplina la risarcibilità di danni arrecati da esercenti
l'attività venatoria non identificati o non assicurati), arrecati
alle produzioni agricole sia dalla fauna selvatica che dall'attività
venatoria.
Precisa poi lo stesso art. 26 al successivo comma che "Il
proprietario o il conduttore del fondo è tenuto a denunciare
tempestivamente i danni al comitato di cui al comma 2 che procede
entro trenta giorni alle relative verifiche anche mediante
sopralluogo ed ispezioni e nei centottanta giorni successivi alla
liquidazione".
L'art. 10 della stessa legge n. 157/1992 prevede inoltre al comma 8
lett. F) che il piano faunistico venatorio, predisposto dalla
provincia ai sensi del precedente comma 7, deve comprendere "i
criteri per la determinazione del risarcimento in favore dei
conduttori dei fondi rustici per i danni arrecati dalla fauna
selvatica alle opere agricole ed alle opere approntate su fondi
vincolati per gli scopi di cui alle lettere a), b) e c)" dello stesso
articolo.
L'art. 36, comma 6 della legge n. 157/1992 stabilisce infine che
"Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi ed alle
norme stabiliti dalla presente legge entro e non oltre un anno dalla
entrata in vigore della stessa", ribadendo in sostanza il principio
costituzionale di cui all'art 117 primo comma della Costituzione.
La legge 15 febbraio 1994 n. 8 della regione Emilia-Romagna, nel
dare attuazione al disposto di cui all'art. 26 legge n. 157/1992, ha
previsto, all'art. 17, che: "Gli oneri per il contributo al
risarcimento dei danni arrecati alle produzioni agricole ed alle
opere approntate su terreni coltivati ed a pascolo dalle specie di
fauna selvatica, sono a carico:
a) delle province, qualora siano provocati nelle zone di
protezione, anche se in gestione convenzionata;
b) degli ambiti territoriali di caccia, qualora si siano
verificati nei fondi ivi compresi".
L'art. 17 prosegue quindi elencando altri soggetti a carico dei
quali vengono posti detti oneri, in relazione a ipotesi estranee alla
fattispecie dedotta in giudizio e che, pertanto, non è qui opportuno
richiamare.
Il successivo art. 18 l.r. n. 8/1994 prevede, a sua volta, che:
"È istituito, ai sensi del comma 1 dell'art. 26 della legge statale,
il fondo regionale per la prevenzione ed il risarcimento dei danni di
cui all'art. 17. L'entità del fondo è stabilita annualmente con la
legge di approvazione del bilancio di previsione annuale regionale".
L'art. 18 prosegue al comma II disponendo che "il fondo è
destinato a far fronte agli oneri posti a carico delle province ai
sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 17, nonchè a far fronte
ai danni non altrimenti risarcibili perchè prodotti nell'intero
territorio da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso
dell'attività venatoria". Il successivo comma 4 precisa che la
gestione del fondo regionale di cui all'art. 26 è affidata alla
provincia che vi provvede, sentito un Comitato tecnico costituito ai
sensi dell'art. 26 comma 2 legge n. 157/1992.
Il coordinamento fra l'art. 26 legge n. 157/1992 e gli artt. 17 e
18 legge regionale n. 8/1994 è tutt'altro che agevole.
Infatti l'art. 26 legge n. 157/1992 cit. prevede la risarcibilità
di tutti i danni arrecati alla produzione agricola ed alle opere
approntate su terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica,
non altrimenti risarcibili in base al disposto di cui al precedente
art. 25 e senza operare alcuna distinzione fra i vari tipi di fauna
selvatica.
La legge regionale n. 8/1994, nel dare attuazione alla legge n.
157/1992 si è discostata dal principio posto dall'art. 26 comma 1
legge n. 157/1992, venendo in sostanza ad escludere la risarcibilità
da parte del fondo regionale di cui all'art. 26 comma 1 legge n.
157/1992, di svariate tipologie di danni che invece sono certamente
ricompresi nell'ampia formulazione dei "danni non altrimenti
risarcibili" contenuta in quest'ultima norma.
L'art. 17, l.r. n. 8/1994 ha infatti individuato i soggetti a
carico dei quali vengono posti "gli oneri per il contributo al
risarcimento dei danni arrecati alle produzioni agricole ed alle
opere approntate su terreni coltivati e a pascolo dalla fauna
selvatica": deve quindi desumersi a contrario che gli stessi soggetti
che sono tenuti al "contributo" non siano i soggetti direttamente
tenuti a risarcire i suddetti danni, poichè è evidente che una cosa
è l'essere onerato del "contributo al risarcimento" e altra cosa è
l'essere tenuto al risarcimento dei danni arrecati dalla fauna
selvatica.
Il successivo art. 18, l.r. n. 8/1994 ha, a sua volta, stabilito
che è si istituito il fondo regionale di cui all'art. 26 comma 1
legge n. 157/1992, ma che tale fondo, ripartito tra le province e da
ciascuna di esse gestito, sentito un Comitato tecnico costituito ai
sensi dell'art. 26 comma 2, legge n. 157/1992, è destinato a "far
fronte agli oneri posti a carico delle province ai sensi della lett.
a) del comma 1 dell'art. 17 nonchè a far fronte ai danni non
altrimenti risarcibili perchè prodotti nell'intero territorio da
specie non cacciabili o da sconosciuiti nel corso dell'attività
venatoria".
Qualora debba escludersi che i danni sono stati subiti da
produzioni agricole che si trovano in zone di protezione e non
ricorra la fattispecie marginale di danni prodotti da specie non
cacciabili o da sconosciuti nel corso dell'attività venatoria, in
base agli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994 citata, tutti i rimanenti
danni arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole
sarebbero non risarcibili.
Infatti non sarbbero tenuti a risarcire tali danni nè i soggetti
indicati dall'art. 17, comma 1 lett. b ), c), d), ed e) poichè tali
soggetti sono soltanto onerati di un "contributo" al risarcimento
(che l'art. 17 non stabilisce a chi debba essere versato ma che deve
presumersi destinato al fondo regionale di cui all'art. 26 legge n.
157/1992), nè la provincia, alla quale tuttavia la regione
Emilia-Romagna ha affidato la gestione del fondo regionale previsto
dall'art. 26 legge n. 157/1992 citato.
Sarebbe in tali ipotesi evidente il contrasto con il principio
posto dall'art. 26 legge n. 157/1992 che ha inteso riconoscere la
risarcibilità di tutti i danni arrecati dalla fauna selvatica alle
produzioni agricole, prevedendo la costituzione dell'apposito fondo
regionale il cui funzionamento deve essere regolato dalle regioni con
apposite disposizioni.
Gli artt. 17 e 18 legge regionale n. 8/1994, invece, nel
regolamentare il funzionamento del fondo regionale previsto dall'art.
26 legge n. 157/1992 (affidandone la gestione alla provincia), hanno
disposto l'utilizzabilità del medesimo, e dunque la risarcibilità
dei danni, soltanto per alcune particolari fattispecie anzichè per
tutti i danni arrecati dalla fauna selvatica e non altrimenti
risarcibili in base all'art. 25 legge n. 157/1992, come è stato
stabilito invece dal principio posto dall'art. 26, comma 1, legge n.
157/1992.
Il contrasto degli articoli 17 e 18, l.r. n. 8/1994 con il
principio fondamentale posto dall'art 26, comma 1, legge n. 157/1992
emerge anche nell'ipotesi di danni provocati nelle zone di
protezione: infatti, con riguardo a tale ipotesi, l'art. 17, comma 1,
prevede che "gli oneri per il contributo al risarcimento dei danni
arrecati alle produzioni agricole... dalle specie di fauna selvatica
sono a carico: a) delle province qualora siano provocati nelle aree
di protezione"; il successivo art. 18 dispone, al comma 1, che il
fondo regionale previsto dall'art. 26, comma1, legge n. 157/1992 è
istituito "per la prevenzione ed il risarcimento dei danni di cui
all'art. 17", per poi disporre al secondo comma (in evidente
contraddizione con la previsione del primo comma) che "il fondo è
destinato a far fronte agli oneri posti a carico delle province ai
sensi della lett. a) del comma 1 dell'art. 17, nonchè a far fronte
ai danni non altrimenti risarcibili perchè prodotti nell'intero
territorio da specie non cacciabili o da sconosciuti nel corso
dell'attività venatoria".
In detti limitati casi, in base all'art. 17, l.r. cit., a carico
della provincia vi sarebbe un onere di contribuire al risarcimento,
mentre in base al successivo art. 18 il fondo regionale previsto
dall'art. 26, legge n. 157/1992 non sarebbe destinato ad altro se non
a far fronte al predetto onere della provincia (oltre che all'ipotesi
residuale in cui i danni siano arrecati da specie non cacciabili o da
sconosciuti nel corso dell'attività venatoria).
Il disposto di cui agli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994 sembra aver
stravolto il principio fondamentale fissato dall'art. 26, comma 1,
legge n. 157/1992 che ha previsto l'istituzione di un fondo regionale
destinato al risarcimento dei danni non altrimenti risarcibili,
arrecati dalla fauna selvatica; rimane alle singole regioni il potere
di regolare il funzionamento del fondo regionale (e nell'ambito di
tale potere la regione Emilia-Romagna ha disposto la preventiva
ripartizione del fondo fra le province), ma non certo il potere di
escludere la risarcibilità di determinati danni, ancorchè arrecati
alle produzioni agricole dalla fauna selvatica, o di individuare i
soggetti tenuti al risarcimento dei danni in enti diversi da quello
cui è affidata la gestione del fondo regionale previsto dall'art.
26, comma 1, legge n. 157/1992.
Nè può affermarsi che il disposto di cui all'art. 26, comma 1,
legge n. 157/1992 non rientri fra i principi fondamentali richiamati
espressamente dall'art. 117 comma 1 della Costituzione.
Invero già la legge 27 dicembre 1977 n. 968, che regolava la
stessa materia precedentemente all'entrata in vigore della legge 11
febbraio 1992, n. 157, aveva riconosciuto l'esistenza di un diritto
soggettivo del proprietario del fondo al risarcimento del danno
arrecato alle coltivazioni da selvaggina protetta; sulla base delle
espressioni contenute nella legge 27 dicembre 1977 n. 968, quali:
"danni non altrimenti risarcibili" (art. 26, comma 1, legge n. 968
cit.), "liquidazione degli effettivi danni" (art. 6, comma 1, lett.
g), legge n. 968 cit.), "criteri per la determinazione dei danni",
nonchè della obbligatorietà della costituzione di un fondo
regionale integrativo di quello provinciale previsto al fine del
ristoro dei danni eventualmente arrecati ai privati, le sezioni unite
della Corte di cassazione avevano fra l'altro affermato la
giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo le suddette previsioni
normative concettualmente incompatibili con la configurabilità di un
potere discrezionale dell'amministrazione, sia in ordine all'an che
al quantum debeatur (v. la citata sentenza Cass., s.u. n.
11173/1995).
L'attuale legge 11 febbraio 1992, n. 157, pur introducendo una
normativa più articolata, fa anch'essa riferimento ai "danni non
altrimenti risarcibili", (art. 26, comma 1), prevede anch'essa
l'obbligatorietà della costituzione di un fondo regionale, pur
demandando alle singole regioni il compito di regolare il
funzionamento dello stesso con apposite norme (art. 26, comma 2), e
dispone all'art. 10, comma 8, lett. f) che i piani faunistico
venatori comprendano "i criteri per la determinazione del
risarcimento in favore dei conduttori di fondi rustici per i danni
arrecati dalla fauna selvatica alle produzioni agricole".
"Va poi osservato che appare significativo il fatto che la legge n.
157/1992, con riferimento ai danni arrecati dalla fauna selvatica
alle produzioni agricole non accenni mai ad un "indennizzo", bensì
utilizzi esclusivamente l'espressione "risarcimento".
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 17 e 18, l.r. n. 8/1994
nella parte in cui escludono la risarcibilità, da parte dell'ente
che gestisce il fondo regionale di cui all'art. 26 legge n. 157/1992,
dei "danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione
agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo
dalla fauna selvatica" come disposto dall'art 26, comma 1, legge n.
157/1992.
La rilevanza della questione nella controversia da decidere appare
evidente posto che, qualora dovesse essere disattesa l'eccezione di
difetto di giurisdizione sollevata dalle parti convenute, la
controversia dovrebbe essere decisa applicando gli artt. 17 e 18,
l.r. n. 8/1994.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 17 e 18 della legge della regione
Emilia-Romagna 15 febbraio 1994, n. 8, per contrasto con l'art. 117,
primo comma della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente della Giunta regionale della regione Emilia-Romagna e sia
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della regione
Emilia-Romagna.
Bologna, addì 1 settembre 1999.
Il giudice: Travia
99C1117