1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 aprile 2016
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 6 aprile 2016 (della Regione Emilia-Romagna). Ambiente - Nota prot. n. 0001528 della Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare avente ad oggetto la diffida del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015 relativa alla discarica abusiva sita nel Comune di San Giovanni in Persiceto (Bologna), con la quale si ribadisce la responsabilita' della Regione per la mancata conclusione del procedimento di bonifica oggetto della richiesta della Commissione europea e dell'inadempimento ascritto allo Stato italiano. - Nota della Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n. 0001528 ("Diffida del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015 relativa alla discarica abusiva sita nel comune di San Giovanni in Persiceto (Bologna)"). (16C00116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia
Romagna, in persona del Presidente della Giunta regionale, legale
rappresentante pro tempore, sig. Stefano Bonaccini, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale progr. n. 264 del 29 febbraio
2016 (doc. 1), rappresentata e difesa per mandato speciale a margine
dal prof. avv. Franco Mastragostino (C.F. MST FNC 47E07 A059Q; pec:
francomastragostino@ordineavvocatibopec.it,) e dal prof. avv. Adriano
Giuffrè (pec: adrianogiuffre@ordineavvocatiroma.org, C.F. GFF DRN
38R28 F512D), ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, via dei Gracchi n. 39;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica; per l'annullamento della nota della direzione
generale per i rifiuti e l'inquinamento presso il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare prot n.
0001528 in data 1° febbraio 2016, trasmessa tramite pec in pari data
alla direzione generale ambiente della Regione Emilia Romagna ed, in
particolare, al dirigente dott. Giuseppe Bortone, e per conoscenza
alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per il
coordinamento amministrativo, con la quale, nel riscontrare l'istanza
del Presidente della giunta della Regione Emilia Romagna PG.
2015/0888444 del 24 dicembre 2015, con cui si invitava la Presidenza
del Consiglio dei ministri a ritirare la diffida nei confronti della
Regione e ad identificare correttamente e legittimamente la
Amministrazione tenuta all'adempimento relativamente alla bonifica
della discarica del «sito Razzaboni», ha comunicato che «non paiono
sussistere elementi di fatto e di diritto tali da giustificare una
rettifica della diffida del Presidente del Consiglio dei ministri del
26 novembre 2015».

Premesso in fatto

Con atto di diffida del Presidente del Consiglio dei ministri 26
novembre 2015, emanato ai sensi dell'art. 8, comma.1, della legge n.
131 del 2003, e dell'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234,
rivolto sia al comune di San Giovanni in Persiceto, sia alla Regione
Emilia Romagna, relativamente alla «discarica abusiva ubicata nel
comune, di San Giovanni in Persiceto, in località V. Samoggia n. 26
(sito Razzaboni), oggetto della sentenza di condanna della Corte di
giustizia del 2 dicembre 2014 nella causa C-196/13, in ordine alla
applicazione delle direttive 75/442/CEE, 91/689/CEE», si imponeva
alla Regione Emilia Romagna «di rilasciare entro 30 giorni dal
ricevimento del presente atto il provvedimento di conclusione del
procedimento ai sensi dell'art. 242 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152», con l'avvertimento che: «in caso di mancato
adempimento, da parte di codesti enti, entro il termine assegnato, il
Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari di cui
all'art. 8 della citata legge 5 giugno 2003, n. 131», venendosi a
prefigurare l'uso del potere sostitutivo dello Stato.
A seguito di tale diffida, la Regione ha ritenuto di rispondere
sul piano dei rapporti di leale collaborazione, con una istanza del
Presidente della Giunta regionale, inoltrata in data 24 dicembre 2015
alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con la quale, sul
presupposto che la Regione Emilia Romagna «non è Amministrazione
procedente tenuta all'adempimento, ai sensi dell'art. 250 del d.lgs.
n. 152/2006») invitava, da un lato, ad identificare correttamente e
legittimamente la Amministrazione tenuta all'adempimento e a revocare
dunque la diffida nei confronti della Regione, apparendo essa
formulata del tutto al di fuori dei presupposti giustificativi
dell'esercizio del potere sostitutivo e su basi fattuali erronee,
dall'altro ad avviare procedure di leale collaborazione per
individuare le modalità di adempimento alle istanze della
Commissione europea.
Solo in via cautelativa, la Presidenza della Regione disponeva,
altresì, di promuovere conflitto di attribuzione per far valere
comunque le sue ragioni, nell'ipotesi che la procedura di leale
collaborazione non avesse avuto esito felice. Con conflitto di
attribuzione reg. ric. n. 1/2016, la Regione Emilia Romagna ha,
quindi, impugnato per violazione dell'art. 117, 2° comma, lettera s),
Cost., quanto alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni
in materia di «ambiente», nonchè per violazione dell'art. 120, 2°
comma Cost., come attuato dall'art. 8, 1° comma legge n. 131/2003, e
dell'art 117, 5° comma Cost., come attuato dall'art. 41 della legge
n. 234/2012, per carenza dei presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo, sia la diffida, che il silenzio serbato sull'istanza di
rettifica/revoca inoltrata dal Presidente della giunta regionale, a
cui non veniva dato riscontro, almeno nei termini entro i quali la
stessa diffida imponeva alla Regione i sopra descritti adempimenti
(30 gg), decorsi i quali sarebbe scattato il potere sostitutivo.
Ed in effetti l'avviata procedura di leale collaborazione non
sortiva esito alcuno. Nelle more della notifica del ricorso, in data
1° febbraio 2016 perveniva, invece, alla Regione Emilia Romagna -
Direzione generale ambiente, alla attenzione del dirigente, dott.
Bortone, la nota prot. n. 0001528 della Direzione generale per i
rifiuti e l'inquinamento del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, avente ad oggetto: «Diffida del Presidente
del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015 relativa alla
discarica abusiva sita nel comune di San Giovanni in Persiceto
(Bologna). Riscontro nota prot PG. 2015.0888444 del 24 dicembre
2015», con la quale si ribadisce la responsabilità della Regione
(per la mancata conclusione del procedimento di bonifica, oggetto
delle richieste della Commissione europea e dell'inadempimento
ascritto allo Stato italiano) e l'impossibilità di procedere alla
rettifica/revoca della diffida; il tutto sulla base di una ancora
più marcata erronea lettura delle disposizioni costituzionali e
legislative del riparto di attribuzioni fra Stato e Regione in
materia di ambiente.
La Regione Emilia Romagna è, pertanto, costretta a promuovere
questo ulteriore ricorso, consequenziale a quello già proposto, con
cui si chiede alla ecc.ma Corte costituzionale di procedere
all'annullamento anche della precitata nota della DG per i rifiuti e
l'inquinamento presso il Ministero ambiente, previa affermazione che:
1) non spetta allo Stato, tramite la Direzione generale per i
rifiuti e l'inquinamento del Ministero ambiente, tutela del
territorio e del mare, rispondere con lettera inviata al dirigente
della Direzione generale ambiente della Regione Emilia Romagna, ad
una richiesta inoltrata alla Presidenza del Consiglio dei ministri
dal Presidente della Regione, volta alla rettifica/revoca della
diffida e con l'invito a procedere con il metodo della leale
collaborazione;
2) non spetta allo Stato, per il tramite della Direzione
generale per i rifiuti e l'inquinamento del Ministero ambiente,
tutela del territorio e del mare, respingere la richiesta di
rettifica/revoca della diffida inoltrata in esercizio del potere
sostitutivo alla Regione Emilia Romagna, insistendo su una erronea
interpretazione del riparto delle competenze ed attribuzioni in
materia di bonifica dei siti inquinati;
3) non spetta allo Stato decidere unilateralmente di non
impugnare la nota della Commissione UE di ingiunzione della sanzione,
benchè si fosse giunti, con la Regione, all'accordo di promuovere
l'impugnazione (nell'incontro del 2 settembre 2015) e ciò nonostante
addossare alla Regione la responsabilità per l'inadempimento
dell'obbligo comunitario accertato con la predetta sentenza, nonchè
con la nota della Commissione prot. n. 1303 del 10 febbraio 2016,
indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei ministri e Min.
ambiente, concernente ingiunzione di pagamento della penalità a
seguito della sentenza della CGUE 2 dicembre 2014 - Causa C-196/13 -
secondo semestre successivo alla sentenza.
E ciò per i seguenti motivi di:

Diritto

1) Quanto al primo punto delle conclusioni: violazione dell'art. 120,
2° comma Cost. e dell'art. 8 della legge n. 131/2003. Violazione
delle procedure di leale collaborazione. Incompetenza e difetto di
attribuzione dell'organo che si è pronunciato sull'istanza del
Presidente della Regione.
Lo Stato ha avviato una procedura di sostituzione secondo le
disposizioni di cui all'art. 120, 2° comma Cost. e all'art. 8 della
legge n. 131/2003: quindi, attraverso un atto del Presidente del
Consiglio dei ministri, organo politico per eccellenza, rivolto
all'organo politico della Regione, cioè al Presidente della giunta
regionale.
A sua volta, il Presidente della giunta regionale, per le
motivazioni esposte nel precedente conflitto (e riassunte nelle
premesse in fatto) dava corso ad una procedura di leale
collaborazione, come previsto dallo stesso art. 120, 2° comma Cost.,
chiedendo al Presidente del Consiglio dei ministri di revocare un
atto che appariva non fondato in punto di diritto. A questa richiesta
non ha fatto, tuttavia, riscontro una replica della Presidenza del
Consiglio dei ministri, come ci si sarebbe atteso, ma è stata
inoltrata una risposta negativa alla richiesta del Presidente della
giunta regionale per via meramente amministrativa/burocratica, che ha
così interrotto, di fatto, la procedura di leale collaborazione. Il
fatto stesso che questa risposta negativa sia stata inoltrata da un
organo amministrativo e non dall'organo politico di rappresentanza
dello Stato appare lesivo delle prerogative della Regione e degli
obblighi promananti dal principio di leale collaborazione. Con
specifico riferimento alla procedura di sostituzione, regolata
dall'art. 120, secondo comma, Cost. e dalla disciplina di attuazione
dettata dall'art. 8 della legge n. 131/2003, è previsto che ogni
atto sia deciso dal Consiglio dei ministri e che non possa essere
«declassato» il rapporto con la Regione al piano delle relazioni tra
uffici amministrativi. La procedura seguita non rispetta invece
queste regole basilari. Alla richiesta formulata dal Presidente della
giunta di revocare/rettificare la diffida inviata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, è stato viceversa risposto con una nota di
un apparato amministrativo del Ministero, non sottoposta
all'approvazione del governo e non fatta propria dal Presidente del
Consiglio. Con tutto ciò che ne consegue in termini di invalidità
ed inidoneità della nota stessa.
2) Quanto al secondo punto delle conclusioni: violazione dell'art.
117, 2° comma, lettera s), Cost., in ordine alla ripartizione delle
competenze fra Stato e regioni in materia di «ambiente». Falso ed
erroneo supposto di fatto e di diritto nella individuazione della
Regione quale Amministrazione responsabile della bonifica e, di
conseguenza, dell'inadempimento eccepito a livello comunitario, per
erronea interpretazione delle competenze regionali come risultanti
dagli artt. 196, 199 e 250 del d.lgs. n. 152/2006. Violazione
dell'art. 119 Cost.
Già nel precedente conflitto si era ricostruito il quadro delle
attribuzioni fra Stato e regioni in materia di ambiente e, in
particolare, di «bonifica dei siti inquinati», evidenziando che la
disciplina dei rifiuti e della bonifica dei siti contaminati rientra
sicuramente a pieno titolo nella potestà legislativa esclusiva dello
Stato ex art. 117, 2° comma, lett. s), Cost. (sent. 96 e 312/2003,
161 e 62/2005, per citarne alcune).
Tuttavia, poichè alle ragioni esposte nell'istanza inviata dal
Presidente della giunta regionale al Presidente del Consiglio dei
ministri, la Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento presso
il Ministero ambiente ha risposto ribadendo una lettura inaccettabile
della legislazione italiana in materia di fissazione di obblighi e
responsabilità in capo ai soggetti interessati, per quanto concerne
la bonifica dei siti inquinati, la Regione Emilia Romagna si vede
costretta, di conseguenza, a riproporre una lettura della
legislazione vigente conforme a Costituzione.
I dati imprescindibili appaiono i seguenti:
a) il risanamento dei siti inquinati rientra nella competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente. La
legislazione statale ha, però, affidato alle regioni e alle
Amministrazioni locali una vasta gamma di funzioni amministrative di
esecuzione delle leggi statali. In particolare, l'art. 196, comma 1,
lettera c) del d.lgs. n. 152/2006 attribuisce alla Regione la
competenza ad elaborare il piano per la bonifica delle aree
inquinate, secondo i contenuti indicati all'art. 199, comma 6. L'art.
199 attribuisce alla Regione la competenza a predisporre ed adottare,
altresì, il piano regionale di gestione dei rifiuti, del quale, ai
sensi del comma 6 dell'art. 199, è parte integrante il piano per la
bonifica delle aree inquinate. Quest'ultimo deve prevedere:
a) l'ordine di priorità degli interventi, basato su un
criterio di valutazione del rischio elaborato dall'Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA);
b) l'individuazione dei siti da bonificare e delle
caratteristiche generali degli inquinamenti presenti;
c) le modalità degli interventi di bonifica e risanamento
ambientale, che privilegino prioritariamente l'impiego di materiali
provenienti da attività di recupero di rifiuti urbani;
d) la stima degli oneri finanziari;
e) le modalità di smaltimento dei materiali da asportare.
Trattasi, con tutta evidenza, di una competenza programmatoria e
pianificatoria degli interventi da effettuare. L'esame della
normativa sopra riportata evidenzia che il piano regionale di
bonifica è, in sostanza, lo strumento di programmazione e
pianificazione attraverso cui la Regione provvede ad individuare i
siti da bonificare presenti sul proprio territorio, a definire un
ordine di priorità degli interventi sulla base di criteri elaborati
a livello statale e di una valutazione comparata del rischio ed a
stimare gli oneri finanziari necessari per le attività di bonifica.
Tale competenza è stata da tempo esercitata dalla Regione Emilia
Romagna (il primo piano di bonifica dei siti inquinati è stato
approvato con delib. GR n. 637/1995; il primo programma degli
interventi è stato approvato con delib. del Consiglio regionale n.
1058/1998; il piano degli interventi urgenti è stato approvato con
delib. GR n. 1849/2011, a cui è stata data attuazione con la delib.
GR n. 1512/2012; quanto al piano regionale di gestione dei rifiuti,
ai sensi dell'art. 199, esso è stato adottato con delib. GR n.
103/2014; è seguita la proposta all'assemblea legislativa con
decisione sulle osservazioni presentate e l'approvazione del PRGR con
delib. GR n. 1 dell'8 gennaio 2016, sulla quale dovrà intervenire
l'approvazione definitiva dell'assemblea legislativa);
b) il sistema normativo che regola, invece, le procedure
operative ed amministrative per la realizzazione in concreto degli
interventi di bonifica (cfr. artt. 242 e ss. del d.lgs. n. 152 del
2006) attribuisce alla Regione (unitamente a province e comuni)
funzioni autorizzatorie e di presidio degli interventi di bonifica,
mentre i soggetti a vario titolo chiamati a rispondere per la
bonifica sono il privato responsabile dell'inquinamento, il
proprietario o il conduttore del fondo non responsabili, ovvero il
terzo interessato. Qualora non provvedano i predetti soggetti
obbligati, o non vi siano soggetti interessati, sorge l'obbligo di
intervento sostitutivo del comune territorialmente competente e, ove
questo non provveda, spetta alla Regione la funzione di intervento
sostitutivo in luogo dei privati che non adempiono ai loro obblighi
di bonifica ma è chiaro che non è la Regione l'amministrazione
responsabile della bonifica, sibbene «il comune territorialmente
competente». Ed in effetti, il procedimento di bonifica che è stato
avviato ed eseguito è radicato in capo al comune di San Giovanni in
Persiceto; al quale unicamente la diffida doveva essere rivolta
(ammesso e non concesso che ne ricorrano i presupposti anche con
riferimento a tale amministrazione); amministrazione che - lo si
ribadisce - è quella preposta agli adempimenti in materia, avendo la
Regione espletato, come si è già rappresentato nel precedente
conflitto, nel caso di specie e del tutto provvidenzialmente, in
assoluta carenza di un intervento finanziario dello Stato, un mero
ruolo di ente finanziatore, oltretutto erogando risorse proprie.
Appare, quindi, evidente che non esiste alcun nesso fra la
competenza alla pianificazione di cui agli articoli 196 e 199 e la
responsabilità in ordine alla effettiva realizzazione degli
interventi di bonifica. A ritenere diversamente si arriverebbe al
paradosso di affermare che dalla competenza alla pianificazione del
sistema di gestione dei rifiuti sul territorio regionale discenda
anche la responsabilità circa il corretto smaltimento dei rifiuti,
cioè la stessa responsabilità che grava sull'impresa di
smaltimento, la cui attività è, come noto, sottoposta ad
autorizzazione.
La nota del Ministero ambiente impugnata afferma, invece, di
avere indirizzato la diffida anche alla Regione in quanto la stessa
sarebbe da ritenersi «responsabile», oltre che ai sensi dell'art.
250, anche ai sensi degli articoli 196 e 199 del d.lgs. n. 152 del
2006; in tal modo il Ministero pone una connessione fra le competenze
pianificatorie regionali, gli interventi di bonifica dei siti
contaminati (che competono al responsabile dell'inquinamento) e
quelle di intervento sostitutivo, facendo intendere che l'intervento
di bonifica rientri nella competenza della Regione, sulla base di una
insostenibile ed errata equazione che equipara le competenze di
pianificazione con la responsabilità dell'inquinamento e, quindi, in
ultima analisi con la realizzazione concreta delle operazioni di
bonifica. Cosa che non è e non può essere, pena l'illegittimità
costituzionale dello stesso art. 250. Il quale, infatti, non potrebbe
delegare alla Regione una competenza - nel caso ad effettuare a
carico del suo bilancio interventi di bonifica - senza garantire una
adeguata copertura finanziaria. Tanto è vero che il medesimo art.
250 è chiaro nel precisare che la Regione potrebbe trovarsi ad
«anticipare le somme per i predetti interventi», istituendo «appositi
fondi nell'ambito delle proprie disponibilità di bilancio» lasciando
chiaramente comprendere come ovvia conseguenza che questi interventi
devono essere finanziati dallo Stato. Se non si accedesse a questa
interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 250, esso
risulterebbe in palese violazione del principio fissato dall'art. 119
Cost. e recentemente ribadito dalla sentenza di questa ecc.ma Corte
cost. n. 10/2016, a mente della quale «la quantificazione delle
risorse in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli
obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale
canone e presupposto del buon andamento dell'amministrazione, cui lo
stesso legislatore si deve attenere puntualmente».
Non avendo previsto stanziamenti di somme adeguate all'esercizio
delle funzioni delegate in materia di bonifica, la legislazione dello
Stato appare del tutto carente e, quindi, è lo Stato che si è reso
inadempiente rispetto alle eccepite violazioni della normativa
comunitaria (si consideri che le risorse finanziarie da trasferire
alle regioni, ai fini dell'esercizio delle funzioni ad esse conferite
in materia ambientale, sono state inizialmente disposte in attuazione
del D.Lgs. n. 112/1998, per le funzioni di cui agli articoli 70, 73,
74, 78, 81 e 84 del medesimo D.Lgs. n. 112/1998; a partire dai 2001
sono stati effettuati a favore della Regione Emilia Romagna
trasferimenti di risorse da parte della Ragioneria generale dello
Stato per l'esercizio delle predette deleghe ambientali. Fra il 2003
e il 2010 sono stati trasferiti circa 25 milioni l'anno. Tali fondi
hanno, peraltro, contribuito in misura determinante ad avviare
l'implementazione del piano triennale regionale per la tutela
ambientale, istituito con la l.r. n. 3/99. Dal 2010 più nulla e sul
D.Lgs. n. 152/2006 non risultano fondi stanziati a favore delle
regioni).
Le considerazioni appena svolte sulla «latitanza» dello Stato, in
materia, trovano conferma nel fatto che il legislatore statale,
consapevole di tale lacuna, ha in altri contesti, invece, previsto
specifici stanziamenti.
Precisamente la legge di stabilità 2016 ha istituito un fondo
con una dotazione di 300 milioni di euro (150 milioni di euro per
ciascuno degli anni 2016 e 2017) finalizzato ad interventi di
carattere economico, sociale e ambientale nei territori della c.d.
«terra dei fuochi» (e cioè per le province di Napoli e Caserta) per
la realizzazione dei necessari interventi di bonifica e per il
superamento delle procedure di infrazione che per tale motivo hanno
coinvolto i citati territori (procedura 2003/2077 relativa alle
discariche illegali - cioè la stessa procedura di infrazione che ha
riguardato anche il sito Razzaboni, e la procedura di infrazione
2007/2195 relativa alla gestione dei rifiuti). Ferme restando le
competenze esclusive dello Stato in materia e l'attribuzione alle
regioni di specifiche funzioni amministrative di tipo programmatorio
e di intervento sostitutivo, è chiaro che spetta allo Stato
garantire la copertura finanziaria di interventi che possono essere,
come nel caso sono, molto onerosi.
Si ricorda (come è già stato evidenziato con il precedente
conflitto n. 1/2016, pag. 5 e come è stato comprovato con la
relativa documentazione ivi allegata) che la Regione Emilia Romagna
ha già anticipato con deliberazione GR n. 1027/2014, un
finanziamento con propri fondi pari ad € 3.604.902,00 per la
realizzazione dell'intervento di messa in sicurezza dell'area
interessata dai rinvenimenti del 2010 e del 2012 (subordinando la
effettiva concessione del finanziamento alla acquisizione dell'area
in proprietà del comune) e che di fronte alla sua specifica
richiesta, rivolta nel giugno 2014 al Ministero ambiente di poter
ottenere, nell'ambito dei fondi previsti dalla legge di stabilità
2014 per la regolarizzazione dei siti interessati dalla procedura di
infrazione in esame, una quota di finanziamento da destinare al sito
Razzaboni, si è vista respinta ogni richiesta per aver il Ministero
declassato l'area in questione, ponendola, in una scala di priorità
da 1 a 5, alla classe 4, con ciò facendo risultare l'area non idonea
ad essere ammessa al finanziamento (cfr. D.M. n. 303 del 9 dicembre
2014) (cfr. pag. 17 del precedente conflitto, doc. all. 8 e qui
riallegato come doc.). Ed una ulteriore richiesta di finanziamento,
rinnovata dalla Regione Emilia Romagna al Ministero con nota del 21
luglio 2014 - dove si evidenziava che i fondi ministeriali,
unitamente ai fondi regionali già stanziati/anticipati, avrebbero
garantito la bonifica complessiva dell'area Razzaboni (come
intenderebbe la commissione, nonostante la procedura di infrazione
per cui è stata emessa la condanna della Corte di giustizia e sorta
la penalità riguardi unicamente i rinvenimenti del 2001, peraltro
già messi in sicurezza con nessun danno residuo per l'ambiente) - è
anch'essa rimasta senza esito, come è rimasta priva di riscontro
l'ultima istanza rivolta dalla Regione nel luglio 2015 per accedere
ai Fondi ministeriali per lo sviluppo e la coesione (FSC).
Da ciò l'inevitabile conclusione che la responsabilità del
mancato adempimento degli obblighi comunitari grava esclusivamente
sullo Stato, che non ha considerato urgente l'intervento (nonostante
le due sentenze di condanna della Corte di giustizia n. C-135/05 del
26 aprile 2007 e C-196/13 del 2 dicembre 2014), che non ha
predisposto gli strumenti finanziari per farvi fronte, e che ora
pretenderebbe di far ricadere la responsabilità sulla Regione!
Va inoltre osservato che nella recente nota del 10 febbraio 2016
della commissione (indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei
ministri e al Ministero ambiente), recante «notifica ingiunzione di
pagamento della penalità a seguito della sentenza Corte di giustizia
C-196/2013 - secondo semestre successivo alla sentenza», si fa uno
specifico riferimento critico alla inadeguatezza dello Stato italiano
in ordine non tanto ad «un numerus clausus di discariche» quanto
piuttosto rispetto ad un «problema generale e strutturale di mancato
rispetto di determinate norme UE in materia di rifiuti».
In effetti, l'apparato normativo in materia è lacunoso: non dà
certezza agli operatori pubblici che sono chiamati ad intervenire in
via d'urgenza e d'ufficio, non dà gli strumenti per adeguare gli
interventi alle situazioni che vengono man mano poste in luce.
Non è questa la sede per contestare la nota della commissione,
riservandosi la Regione di esporre il suo punto di vista al
Ministero, anche a questo fine servendo la procedura di leale
collaborazione che si intendeva avviare.
Certo è che le lacune normative ed il disinteresse finanziario
manifestato nel caso in esame dimostrano la forte manchevolezza dello
Stato che - lo si ribadisce - detiene, in materia, potestà
legislativa esclusiva, con conseguente violazione del riparto
costituzionale delle competenze, nella misura in cui si pretende di
addossare alla Regione responsabilità discendenti unicamente dal
trascurato esercizio di competenze di esclusiva pertinenza dello
Stato.
3) Quanto al terzo profilo delle conclusioni: violazione del
principio costituzionale di leale collaborazione e dell'Accordo
raggiunto con la Regione di proporre l'impugnazione della nota di
ingiunzione della sanzione da parte della Commissione UE. Violazione
dell'art. 24 Cost.
Va premesso che la procedura di infrazione che, come è noto, si
sviluppa in una fase precontenziosa, una giudiziaria e una esecutiva,
disciplinata dagli articoli 258-260 TFUE, evidenzia che l'unico
soggetto legittimato ad intervenire di fronte alla commissione o alla
Corte di giustizia è lo Stato membro, mentre nessuna facoltà di
rapportarsi direttamente con le istituzioni comunitarie per
giustificare le proprie modalità di adempimento agli obblighi
comunitari è riconosciuta agli enti sub statali, fra cui la Regione;
la responsabilità per la violazione del diritto comunitario è
attribuita esclusivamente allo Stato membro.
Occorre però considerare che, sempre il diritto comunitario,
pone l'obbligo vincolante di cooperazione (art. 4.3 TUE) di tutti gli
organi dello Stato membro e, quindi, anche della Regione, al fine di
assicurare il rispetto della normativa comunitaria.
Sul piano del diritto interno, l'obbligo di adottare, negli
ambiti di competenza, ogni misura necessaria a porre tempestivamente
rimedio alle violazioni degli obblighi derivanti dalla normativa
comunitaria è ribadito dall'art. 43 della legge n. 234 del 2012, che
pone altresì i presupposti per l'esercizio dell'azione di rivalsa da
parte dello Stato nei confronti delle regioni e degli altri enti
pubblici che si siano resi responsabili di violazioni del diritto
comunitario.
Sulla base di tale specifica previsione, fra L'altro, nelle more
della redazione del presente conflitto, è avvenuto che la Ragioneria
generale dello Stato ha inviato, con nota prot. n. 20508 in data 11
marzo 2016, una comunicazione - per il momento indirizzata alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero ambiente, ma
destinata a precedere la richiesta di rivalsa di cui all'art. 43
della legge n. 234/2012 - con la quale, si precisa che le specifiche
sanzioni pecuniarie, collegate alla procedura di infrazione
comunitaria per le discariche abusive e comminate in esecuzione della
sentenza della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014, sono, state
anticipate dal Ministero dell'economia e delle finanze, ma verranno
recuperate a carico delle singole «Amministrazioni responsabili delle
violazioni» (seguono Tabelle dove risultano indicati i siti abusivi,
Regione per Regione, con la imputazione delle sanzioni liquidate e
pagate in anticipazione, fra i quali c'è anche la discarica sita in
comune di San Giovanni in Persiceto).
Senonchè occorre fare un passo indietro.
La previsione di una responsabilità anche patrimoniale delle
regioni per mancato adempimento del diritto comunitario e la mancata
legittimazione a livello comunitario di intervenire in propria difesa
è stata risolta, a livello di normativa interna, tramite la stipula
di un Accordo, concluso con il Governo in sede di Conferenza
unificata, il 24 gennaio 2008, che disciplina le modalità di
coinvolgimento delle regioni nelle varie fasi delle procedure di
infrazione.
In particolare, l'art. 4, comma 2 di detto Accordo dispone che
nei casi in cui sia proposto ricorso alla Corte di giustizia le
regioni collaborano con il Ministero nell'impostazione della
strategia difensiva, fornendo elementi di propria competenza utili
alla predisposizione degli atti difensivi e partecipano ad eventuali
riunioni di coordinamento a tal fine convocate.
A tale proposito, nella riunione del 2 settembre 2015 presso il
Ministero dell'ambiente, come risulta chiaramente dal relativo
verbale (doc n. 3 allegato al presente ricorso) è stata condivisa,
su proposta della Regione, una strategia difensiva con il Ministero,
volta all'impugnazione della nota di ingiunzione della sanzione
comminata dalla sentenza della Corte di giustizia del 2 dicembre
2014, dove si rilevavano argomenti tecnici e giuridici per
contrastare evidenti erronee affermazioni e fraintendimenti della
commissione sullo stato della procedura di bonifica e sugli
interventi già eseguiti con riferimento agli adempimenti che la
commissione riteneva fossero ancora da eseguire per assicurare la
sicurezza ambientale e che, invece, risultano essere già stati
eseguiti (vedi All 6 depositato nel primo conflitto, che qui si
riallega come doc n. 4). In proposito, si è già dato conto della
circostanza che la Regione aveva trasmesso la documentazione
concordata nella riunione e che, per contro, il Ministero non avesse
proceduto ad impugnare la sentenza, venendo meno agli accordi presi.
A questa determinazione concordata con la Regione, lo Stato non
si è attenuto, male utilizzando la sua competenza esclusiva di
relazione con le istituzioni comunitarie. Non solo, ma anche nei
rapporti con la commissione - che, con tutta probabilità,
erroneamente ha nuovamente ritenuto la sussistenza dei presupposti
dell'inadempimento - lo Stato, invece di avvalersi delle
argomentazioni fornite dalla Regione, che avrebbe fondato una
opposizione ragionata alle contestazioni della commissione, ha
riversato totalmente sulla Regione medesima la responsabilità del
preteso rilevato inadempimento che - se fosse sussistente -
sicuramente non è ad essa imputabile.
È evidente, pertanto, anche sotto tale profilo, la palese
violazione, oltre che del principio di leale collaborazione, che
avrebbe dovuto caratterizzare la gestione complessiva della vicenda e
che, se rispettato, avrebbero condotto ad una gestione ben diversa
della situazione, anche del diritto di difesa sancito dall'art. 24
Costituzione, nella misura in cui alla Regione non è stata data, a
causa del mancato rispetto di quanto era stato stabilito nell'accordo
con lo Stato nella riunione del 2 settembre 2015, la possibilità di
contrastare adeguatamente le erronee argomentazioni recate nella
valutazione della Commissione circa lo stato di attuazione della
bonifica nel sito in esame.
In definitiva, la situazione è precipitata per una sostanziale
sine cura e inadeguatezza dello Stato a fronteggiare, con la dovuta
diligenza, con i dovuti mezzi e assunzioni di responsabilità, quanto
richiedeva la situazione emersa. Ed oggi la questione è aggravata
dall'avviato esercizio della rivalsa, come si è visto in relazione
alla nota della Ragioneria generale dello Stato che preme sul fronte
del recupero delle somme corrisposte dallo Stato (MEF) per le
sanzioni pecuniarie irrogate dalla Commissione Eu, per le quali la
Regione Emilia Romagna, sulla base di tutto quanto esposto con i
conflitti promossi, non ritiene, invece, sussista responsabilità
alcuna a titolo di «Amministrazione responsabile delle violazioni».

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, annullare il
provvedimento impugnato, citato in epigrafe, per tutti i motivi e i
profili evidenziati nel ricorso e sulla base delle conclusioni
formulate in epigrafe.
Unitamente al ricorso si depositano:
1) nota della Direzione generale per i rifiuti e
l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare prot n. 0001528 in data 1° febbraio 2016,
trasmessa tramite pec in pari data alla Direzione generale ambiente
della Regione Emilia Romagna - provvedimento impugnato;
2) accordo tra il governo, le regioni e le province, i comuni
e le comunità montane sulle modalità di attuazione degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'UE e sulle garanzie di
informazione da parte del governo prot. 31 CU del 24 gennaio 2008;
3) verbale riunione del 2 settembre 2015 fra Regione ER e
Ministero su sentenza Corte giustizia del 2 dicembre 2014;
4) nota RER per l'impugnazione della nota di ingiunzione
della sanzione emessa a seguito sentenza Corte giustizia del 2
dicembre 2014 e relativa lettera di trasmissione al Ministero
ambiente (cfr All. 6 precedente conflitto);
5) ingiunzione alla Presidenza Cons. ministri di pagamento
della sanzione - secondo semestre, del 10 febbraio 2016;
6) D.M. n. 303/2014 di approvazione Piano straordinario di
bonifica delle discariche abusive individuate dalle competenti
autorità statali, in relazione alla procedura di infrazione
comunitaria n. 2003/2077 e classificazione priorità degli interventi
(cfr. All. 8 precedente conflitto);
7) nota prot. n. 20508 in data 11 marzo 2016 della Ragioneria
generale dello Stato, di avvio della richiesta di rivalsa;
8) deliberazione della giunta regionale progr. n. 264 del 29
febbraio 2016, di autorizzazione alla promozione del conflitto e di
conferimento del mandato;
9) verbale del Cons. ordine avvocati BO del 30 maggio 2009,
di autorizzazione alla notifica tramite registro cronologico.
Bologna-Roma, 22 marzo 2016

Prof. avv. Franco Mastragostino - Prof. avv. Adriano Giuffrè