1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 26-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 298 SENTENZA 11 - 18 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amnistia e indulto - Concessione - Potere del Parlamento - Ambito e limiti - Sindacabilita' delle leggi in materia - Presupposti. - Costituzione, art. 79; legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1. Amnistia e indulto - Reati inerenti a operazioni belliche - Concessione di indulto a quanti abbiano fatto parte di "formazioni armate" - Mancata estensione del provvedimento di clemenza agli appartenenti ai corpi regolari dello Stato (e delle forze nemiche contrapposte) - Denuncia di disparita' di trattamento priva di giustificazione - Non arbitrarieta' della ratio del provvedimento denunciato - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 19 dicembre 1953, n. 922, art. 2. - Costituzione, art. 3. (000C0796) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 26-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.P.R. 19
dicembre 1953, n. 922 (Concessione di amnistia e di indulto),
promosso con ordinanza emessa il 30 novembre 1999 dalla Corte
militare di appello nel processo penale a carico di Erich Priebke,
iscritta al n. 713 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale,
dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 2000 il giudice
relatore Francesco Guizzi.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte militare di appello di Roma, investita dell'istanza
presentata da Erich Priebke per ottenere l'applicazione dell'indulto
previsto dal d.P.R. 19 dicembre 1953, n. 922 (Concessione di amnistia
e di indulto), ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
del citato decreto, nella parte in cui non estende ai militari delle
Forze armate dello Stato e di quelle nemiche il provvedimento di
indulto che è stato concesso a coloro i quali abbiano fatto parte di
"formazioni armate".
Il Collegio afferma di condividere l'orientamento
giurisprudenziale, secondo cui l'espressione "formazioni armate", di
cui all'art. 2, lettera b), del d.P.R. n. 922, si riferisce soltanto
ai raggruppamenti armati di cittadini che si erano costituiti a
seguito degli eventi bellici (forze della resistenza e fascisti
collaborazionisti); il beneficio dell'indulto non varrebbe invece per
gli appartenenti alle forze regolari, tenuti ad adempiere il proprio
dovere all'infuori di qualsiasi ideologia o contingenza politica e,
quindi, non equiparabili alle formazioni partigiane e a quelle del
campo opposto; onde non si può accogliere, in base alla legislazione
vigente, l'istanza del condannato Priebke.
A conforto di tale linea interpretativa il giudice a quo osserva
che il legislatore ha considerato gli appartenenti alle Forze armate
distintamente dai componenti delle forze di liberazione, e in ogni
caso la ratio legis del provvedimento consisterebbe nell'aspirazione
a una generale pacificazione. Non avrebbe dunque rilievo
l'affermazione mossa dalla difesa di Priebke secondo cui l'ambito di
applicazione del provvedimento di clemenza (tutti i reati inerenti a
eventi bellici) sarebbe più esteso di quello del decreto-legge 29
marzo 1946, n. 3, e del regio decreto 5 aprile 1944, n. 96, sì da
giustificare una più comprensiva dizione normativa.
La Corte militare d'appello aggiunge che i provvedimenti di
amnistia e di condono adottati nel dopoguerra non hanno mai distinto
gli appartenenti alle Forze armate italiane rispetto a quelli delle
Forze straniere, sì che non è fondato l'assunto della difesa
secondo cui il militare italiano avrebbe potuto usufruire di benefici
negati alle Forze armate straniere (a tal riguardo la Corte d'appello
richiama l'art. 7 del decreto legislativo luogotenenziale 29 marzo
1946, n. 132, l'art. 3 del decreto del Capo provvisorio dello Stato
1o marzo 1947, n. 92, e l'art. 3 del d.P.R. 9 febbraio 1948, n. 32).
E considerato che Priebke era inquadrato in reparti regolari
dell'esercito tedesco, va esclusa l'applicabilità nei suoi confronti
del provvedimento di clemenza.
Ciò premesso, il Collegio ritiene di dover sollevare questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2 del citato d.P.R. n. 922,
perchè sarebbe fonte di una ingiustificata disparità di trattamento
nei confronti degli autori di identici crimini, in ragione soltanto
della diversa condizione soggettiva. Non avrebbe infatti fondamento
l'aver previsto il condono delle pene in relazione a reati
gravissimi, corrispondenti a quello per cui si è proceduto nei
confronti dell'ufficiale tedesco (commessi, ad esempio, dalle
formazioni armate fasciste), negandolo per i reati commessi da
appartenenti a formazioni regolari delle Forze armate.
Tali osservazioni - prosegue l'ordinanza - valgono per gli
appartenenti alle Forze armate dello Stato e anche per i militari
nemici, ai quali si applicano le stesse disposizioni sulla
perseguibilità dei crimini di guerra previste per i militari
italiani (art. 13 del codice penale militare di guerra e art. 75 del
I protocollo aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra, di cui alla
legge 11 dicembre 1985, n. 762).
Il Collegio rileva altresì che, alla luce delle convenzioni
internazionali dell'uomo e sul diritto umanitario bellico,
sembrerebbe oggi inammissibile un provvedimento di condono delle pene
per i delitti contro l'umanità e per i crimini di guerra; le stesse
disposizioni di diritto internazionale sulla imprescrittibilità di
tali delitti confermano il carattere inderogabile della tutela penale
assicurata dagli ordinamenti nazionali. Ciò non esclude, tuttavia,
che il giudice debba prendere in considerazione il fondamentale
principio di uguaglianza nell'applicare norme che comunque sono
entrate nel nostro ordinamento, e che si riferiscono a fatti commessi
prima del 18 giugno 1946.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, nel senso della
infondatezza. La norma denunciata, a suo avviso, non introduce alcuna
discriminazione basata sull'ideologia politica o sulla nazionalità
dell'agente; e in ogni caso spetta al legislatore individuare i reati
per i quali vale il beneficio, ragion per cui le sue determinazioni
possono essere sindacate solo quando vi sia una irragionevole
sperequazione tra figure omogenee di reato.
Il Presidente del Consiglio osserva che l'indulto in esame era
strumento di pacificazione nel Paese; e il richiamo alle sole
"formazioni armate" trova giustificazione nel particolare status del
soggetto militare, giacchè le forze regolari sono tenute al
compimento del dovere - e al rispetto dei relativi limiti di
adempimento - al di fuori di qualsiasi ideologia politica.

Considerato in diritto

1. - La Corte militare di appello di Roma ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del d.P.R. 19 dicembre 1953, n. 922
(Concessione di amnistia e di indulto), nella parte in cui non
estende ai militari delle Forze armate dello Stato e di quelle
nemiche l'indulto concesso a coloro i quali abbiano fatto parte di
"formazioni armate". Il Collegio rimettente osserva che in base al
diritto vigente, come interpretato dai giudici di merito e dalla
Corte di cassazione, il beneficio dell'indulto non vale per gli
appartenenti alle forze regolari, non equiparabili alle formazioni
partigiane e a quelle del campo opposto. Sottolinea, però, che tale
diversità di disciplina non trova giustificazione, perchè il
legislatore avrebbe dovuto prevedere identica misura di clemenza per
gli autori di reati della stessa natura, senza dar luogo a disparità
che traggono origine dalle qualità personali dell'agente, e non da
presupposti oggettivi.

2. - Per valutare tale censura, mossa invocando il principio di
uguaglianza, occorre preliminarmente richiamare la giurisprudenza di
questa Corte sulla sindacabilità delle leggi di amnistia e di
indulto.
Spetta al Parlamento - secondo tale giurisprudenza - determinare
la sfera dei reati ricompresi nel provvedimento di clemenza,
nell'esercizio del potere accordato dall'art. 79 della Costituzione e
nel rispetto del fondamentale canone di ragionevolezza. Sarà dunque
il legislatore a definire le fattispecie per cui disporre l'amnistia
o l'indulto, individuando i profili oggettivi (i reati per i quali
vale la misura di clemenza) e quelli soggettivi. Nulla esclude che il
legislatore possa intervenire anche in modo circostanziato su questo
aspetto, escludendo i recidivi o i latitanti (v., ad esempio,
l'art. 8 del decreto legislativo luogotenenziale n. 132 del 1946 e
l'art. 10 del decreto presidenziale n. 4 del 1946) e ponendo comunque
condizioni ostative alla concessione del beneficio, come in effetti
è avvenuto nei provvedimenti emanati prima del 1953: oltre ai due
atti del 1946, ora menzionati, basti pensare al regio decreto 5
aprile 1944, n. 96, che, emanato in un drammatico momento della vita
nazionale, escludeva dall'amnistia tanto i reati commessi abusando di
cariche fasciste o sfruttando "motivi o situazioni fasciste", quanto
i reati commessi per un fine in contrasto con quello tipizzato
dall'art. 1 (la liberazione dall'occupazione tedesca e il ripristino
delle libertà soppresse dal regime fascista).
È quindi il legislatore a determinare le condizioni del
provvedimento di clemenza. Ciò rientra, infatti nell'esplicazione
del potere conferito alle Camere dall'art. 79 della Costituzione, il
cui esercizio è circondato da particolari cautele (specie nel testo
novellato della legge costituzionale n. 1 del 1992) giacchè esso
realizza una deroga, consentita dalla Carta fondamentale,
all'uguaglianza formale in materia penale.
Siffatta ponderazione compiuta dal Parlamento può essere
sindacata in sede di giudizio sulle leggi solo quando si determini
una sperequazione normativa inficiata da assoluta, intrinseca
irrazionalità o comunque non sorretta da alcuna ragionevole
giustificazione (tra le varie, v. le sentenze nn. 19 del 1995, 215
del 1991, 141 del 1984, 59 del 1980, 4 del 1974 e, di recente, la
n. 272 del 1997, che conclude nel senso dell'illegittimità
costituzionale in assenza di apprezzabili ragioni obiettive che
giustifichino il diverso trattamento di due figure criminose).
La Corte deve perciò ricostruire la lettera della norma
denunciata e al tempo stesso la sua ragion d'essere, valutando se sia
priva di ragionevole fondamento la scelta di non comprendere nella
misura di clemenza gli appartenenti alle Forze armate.

3. - È necessario richiamare, a questo punto, i motivi
ispiratori dell'amnistia e dell'indulto concessi nel 1953, con un
provvedimento "di chiusura" dopo i numerosi atti parziali degli anni
precedenti, fra i quali si segnalano altresì il decreto legislativo
29 gennaio 1948, n. 28 (di cui v. soprattutto l'art. 2, terzo
capoverso, sull'indulto per i delitti commessi fino al 18 giugno 1946
da coloro che appartennero a formazioni partigiane o al Corpo
italiano di liberazione) e il d.P.R. 9 febbraio 1948, n. 32. In tale
sequela di atti normativi è pure da menzionare il decreto
legislativo luogotenenziale 5 aprile 1945, n. 158, sul riconoscimento
della qualifica di patriota combattente.
Il dibattito parlamentare del 1953, svoltosi all'inizio d'una
legislatura che instaura un clima politico ben diverso da quello
della precedente - segnato da forti tensioni e nette contrapposizioni
- rivela che il fine primario del Governo e di tutte le forze
politiche era di perseguire la riconciliazione nazionale, recuperando
le situazioni, come la posizione dei latitanti che erano rimaste
escluse da ogni misura di clemenza.
Di particolare rilievo la seduta del 12 dicembre 1953 alla Camera
dei deputati, quando è accolto l'emendamento che prevede la
concessione dell'indulto in favore degli appartenenti alle formazioni
armate: figura idonea a ricomprendere i partigiani e gli aderenti
alle formazioni militari della Repubblica di Salò fra i quali quelli
della Guardia nazionale, anch'essa ricondotta dalla giurisprudenza
nel novero delle "formazioni armate" (Cassazione, I sezione, 1 giugno
1955, Mazzuccato). Nè fa da ostacolo alla positiva conclusione
dell'iter parlamentare qualche incertezza sull'estensione
dell'indulto, chiedendosi da alcuni che l'ergastolo sia commutato non
in dieci anni - come nel testo elaborato dai Gruppi parlamentari - ma
ulteriormente ridotto a cinque; questione che non intacca la
solidità dell'accordo intercorso fra le forze politiche alla Camera
dei deputati, che resta fermo al Senato essendo stata partecipe, in
qualche momento dell'intero dibattito con concordia discors anche
l'opposizione di destra (v. la seduta dell'assemblea del 17 dicembre
1953).
Si chiude in tal modo la catena delle amnistie e degli indulti
per reati inerenti a operazioni belliche e comunque - quali che
fossero le vicende - per fatti commessi da appartenenti a formazioni
armate in un arco temporale che viene protratto fino al 18 giugno
1946. Chiara è dunque la determinazione del Governo e del Parlamento
di favorire la riconciliazione con una misura di clemenza destinata a
tutti coloro i quali abbiano commesso reati nell'ambito di
"formazioni irregolari" con forte caratterizzazione ideologica.
Nel dicembre 1953 si afferma così, compiutamente, il disegno di
pacificazione che aveva segnato le varie misure di clemenza
susseguitesi dall'aprile del 1944. In questa occasione tutte le forze
politiche rappresentate in Parlamento avvertono come esigenza
ineludibile la riconciliazione nazionale perchè avessero fine
rancori e vendette e si realizzasse, nella civile convivenza, la
ricomposizione del tessuto nazionale.

4. - Non a caso, dunque, il d.P.R. n. 922 del 1953 si riferisce
alle formazioni armate; quando il legislatore ha inteso riferirsi,
invece, ai corpi o reparti regolari delle Forze armate dello Stato li
ha indicati distintamente dalle "formazioni armate". Nei
provvedimenti che si sono succeduti dal 1943 in poi, l'espressione
"formazioni" indica i raggruppamenti armati di cittadini a carattere
contingente - diversi dalle forze regolari - costituitisi nel Paese,
da entrambe le parti, a seguito degli eventi bellici. La
giurisprudenza ordinaria (e dei tribunali militari) ebbe modo di
osservare che il beneficio non si può applicare agli appartenenti
alle forze regolari, tenute al compimento del dovere all'infuori e al
di sopra di qualsiasi ideologia politica, e alle formazioni
assimilate per la sottoposizione al comando tattico dell'Esercito
(Cassazione penale, I, 12 febbraio 1997, n. 897), e quindi non
equiparabili alle formazioni partigiane e del campo opposto,
svincolate dalla disciplina e dal complesso di doveri che
caratterizzano gli appartenenti ai corpi armati regolari (così, in
particolare, la Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza
24 luglio 1954, Cianciulli). La stessa giurisprudenza ebbe modo di
precisare che nessuna distinzione doveva farsi fra formazioni della
Resistenza e formazioni fasciste, perchè il legislatore aveva
ricompreso nel beneficio tutti gli appartenenti alle formazioni
dell'una e dell'altra parte, indipendentemente dalla loro
partecipazione a fatti di armi o di attività belliche.

5. - Il giudice a quo è ben consapevole di tali sviluppi
giurisprudenziali, di cui riconosce la sostanziale coerenza. Ritiene
tuttavia che il legislatore, nel costruire la fattispecie oggetto
dell'art. 2, in esame, abbia realizzato una inammissibile
discriminazione basata su elementi soggettivi. Ma questa censura non
si può condividere, perchè risulta chiara e non arbitraria la
ragione ispiratrice del provvedimento del 1953 con la scelta di
distinguere fra appartenenti a formazioni armate e appartenenti a
Forze armate.
Il riferimento alle formazioni armate, di cui al citato art. 2,
risponde infatti alle ragioni politico-istituzionali che sottostanno
al provvedimento di clemenza e che sono emerse nel corso dell'esame
parlamentare in precedenza richiamato. Ratio che - se può essere
oggetto di discussione in sede politica e storiografica - non è
però censurabile sul piano della legittimità costituzionale. Di
qui, l'infondatezza della questione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 19 dicembre
1953, n. 922 (Concessione di amnistia e di indulto), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dalla Corte militare di
appello di Roma con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'11 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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